C-180-14

Sentencia   C-180/14    

INCIDENTE DE REPARACION INTEGRAL A LAS   VICTIMAS-Competencia    

La Corte   declara la inexequibilidad de las normas   examinadas de los incisos 4º y 5° del artículo 23 y el inciso 2° del artículo 24   de la Ley 1592 de 2012, con el fin de ajustar el trámite del incidente a la   Constitución y a las normas del bloque de constitucionalidad que imponen   establecer mecanismos judiciales expeditos y eficaces para que las víctimas, en   el marco de un proceso de transición hacia la paz obtengan la reparación   efectiva de las afectaciones padecidas, y sea el Juez de Conocimiento quien   dentro del proceso penal cumpla la función de disponer el restablecimiento del   derecho y la reparación integral a los afectados con el delito (artículo 250   numeral 6 de la Constitución Política). Lo anterior no   obsta para que, en cumplimiento de lo ordenado por la Sala del Tribunal Superior   del Distrito Judicial en cada caso, la Unidad Administrativa Especial para la   Atención y Reparación Integral a las Víctimas y/o la Unidad Administrativa   Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, participen en la   ejecución de las medidas adoptadas judicialmente conforme al marco funcional   definido en la Ley 1448 de 2011, para garantizar que la satisfacción integral de   los derechos de la víctima no dependa exclusivamente de la capacidad del   procesado de abarcar todos los componentes de la reparación pues en ello también   debe intervenir el Estado a través de las mencionadas Unidades, como obligado a   respetar, garantizar y proteger los derechos humanos que han sido masivamente   vulnerados.    

REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Contenido y alcance    

DERECHO A LA JUSTICIA Y JUEZ NATURAL-Desconocimiento/PRINCIPIO DEL JUEZ NATURAL Y   POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional     

La Corte considera que no cabe sustraer del proceso de justicia y paz la   competencia para que el juez penal decida sobre la reparación integral de las   víctimas, pues ello implica desconocer el principio de juez natural consagrado   en el artículo 29 de la Constitución Nacional. Por consiguiente, el incidente de   reparación previsto en la Ley 975 de 2005 debe adelantarse hasta su culminación   por el juez de la causa, sin perjuicio de las competencias que corresponden a    la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las   Víctimas y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de   Tierras Despojadas, en el marco de los programas de reparación integral y de   restitución de tierras de que trata la Ley 1448 de 2011.   Cabe precisar que la   decisión de inexequibilidad adoptada se refiere a la hipótesis en que la víctima   decida solicitar la reparación dentro del proceso penal, evento en el cual por   virtud del principio de juez natural corresponde al Tribunal de Justicia y Paz   ordenar en cada caso en concreto las medidas de reparación a favor de las   víctimas, toda vez que las otras formas de reparación que no surjan de un   proceso penal seguirán a cargo de las Unidades Administrativas Especiales de   Atención y Reparación Integral a las víctimas y de Gestión de Restitución de   Tierras Despojadas de acuerdo con las competencias señaladas en la Ley 1448 de   2011, pues cabe resaltar que esta decisión no modifica las funciones atribuidas   por otras disposiciones legales a la Unidad Administrativa Especial de Atención   y Reparación Integral a las víctimas y a la Unidad Administrativa Especial de   Gestión de Restitución de Tierras Despojadas en lo concerniente a la ayuda   humanitaria, atención, asistencia y reparación de las víctimas.    

UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional/UNIDAD   NORMATIVA-Integración/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Causales   de procedencia    

La jurisprudencia constitucional ha señalado que es   procedente integrar la unidad normativa cuando sea necesario para evitar que el   fallo sea inocuo o resulte indispensable para pronunciarse de fondo sobre un   asunto ya sea porque: a) la expresión demandada carece de un   contenido deóntico claro unívoco, o de un ámbito regulador propio, por lo que es   necesario incluir en el juicio de constitucionalidad otros enunciados normativos   que la complementan y permitan conformar una proposición jurídica completa; b)   se trata de un enunciado que se encuentre íntima e inescindiblemente relacionado   con otra norma que parezca prima facie inconstitucional; c)  resulta imprescindible para que el fallo no sea inocuo porque el contenido   normativo se replica en otra disposición no acusada.    

DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Marco constitucional    

Los derechos constitucionales de las víctimas a la   verdad, a la justicia, a la reparación y las garantías de no repetición, como lo   ha señalado esta Corte, encuentran fundamento en los siguientes preceptos de la   Constitución: 1. El principio de dignidad humana (Art.1° CP), 2. El deber de las   autoridades de proteger los derechos de todos los residentes en Colombia (Art.   2° CP), 3. Las garantías del debido proceso judicial y administrativo (art. 29,   CP), 4. La cláusula general de responsabilidad del Estado por los daños   antijurídicos que causen los servidores con dolo o culpa grave (art. 29, CP), 5.   La consagración de los derechos de las víctimas como derechos de rango   constitucional (Art. 250 num. 6 y 7 CP), 6. La integración del bloque de   constitucionalidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos   ratificados por Colombia (Art. 93 CP), 7. El derecho a acceder a la justicia   (art. 229 CP), 8. El  Artículo Transitorio 66, (Artículo 1 del Acto   legislativo 01 del 31 de julio de 2012), que contempla el deber de adoptar   instrumentos de justicia transicional que   garanticen en el mayor nivel posible, los derechos de las víctimas a la verdad,   la justicia y la reparación y establece que en cualquier caso se aplicarán   mecanismos de carácter extrajudicial para el esclarecimiento de la verdad y la   reparación de las víctimas.    

DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Instrumentos internacionales/DERECHO A LA VERDAD-Dimensiones/DERECHO   A LA JUSTICIA-Alcance/DERECHO A LA REPARACION-Contenido y alcance/DERECHO   A LA REPARACION-Indemnización/DERECHO A LA REPARACION-Directrices   sobre la justicia en asuntos concernientes a niños víctimas y testigos de   delitos/PROTECCION Y PROMOCION DE DERECHOS HUMANOS MEDIANTE LA LUCHA CONTRA   LA IMPUNIDAD-Principios    

A las previsiones de la Constitución Política, como lo ha señalado reiterada   jurisprudencia, se suman diversos tratados internacionales que conforme al   artículo 93 ídem integran el bloque de constitucionalidad y a partir de los   cuales se han definido los estándares o lineamientos en materia de justicia,   verdad y reparación de las víctimas, así: 1. Derecho a la verdad. El derecho   internacional ha reconocido dos dimensiones del derecho a la verdad: una   individual (derecho a saber) y una colectiva (derecho inalienable a la verdad y   deber de recordar).  Los Estados deben garantizar el derecho a saber para   lo cual pueden tomar medidas judiciales y no judiciales como la creación de   comisiones de la verdad. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado   que el derecho a la verdad se subsume en la obligación de los Estados de   esclarecer  los hechos y juzgar a los responsables, conforme a los   artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Del mismo   derecho se ocupan los Principios 1 a 5 de los Principios para la lucha contra la   impunidad. 2. Derecho a la Justicia. Su garantía impone al Estado la obligación   de investigar, juzgar y condenar a penas adecuadas a los responsables de las   conductas delictivas y evitar la impunidad.  Encuentra fundamento en el artículo 2 del Pacto internacional de   Derechos Civiles y Políticos, los artículos 4, 5 y 6 de la Convención contra la   Tortura y otros tratos o Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes, los artículos   1, 3, 7-10 de la Convención   Interamericana para prevenir y sancionar la tortura, los artículos 1, 3,   7-10 de la Convención Interamericana   sobre Desaparición Forzada de Personas, los artículos 18 y 24 de la   Declaración Americana de Derechos Humanos,  los artículos 1.1, 2, 8 y 25 de   la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el artículo 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 8   de la Convención Americana de Derechos Humanos relativos al derecho de acceso a   los tribunales para hacer valer los derechos mediante los recursos ágiles y   efectivos. Esta obligación implica: i) el establecimiento de mecanismos   jurídicos idóneos para llegar al descubrimiento de los hechos y la condena de   los responsables; ii) El deber de investigar todos los asuntos relacionados con   graves violaciones de los derechos humanos; iii) el derecho de las   víctimas a un recurso judicial adecuado y efectivo; y iv) el deber de respetar   las garantías del debido proceso. 3. Derecho a la reparación. Este   derecho se apoya en el principio general del derecho según el cual el   responsable de un daño o agravio debe repararlo o compensarlo. Sobre el derecho   de las víctimas de violaciones de los derechos humanos a obtener una adecuada   reparación versan los artículos 14 de la Convención contra la Tortura y otros   tratos o Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes, 9 de la Convención Interamericana para Prevenir y   Sancionar la Tortura, el artículo 75 del Estatuto de Roma  y el artículo 63.1 de la Convención   Americana de Derechos Humanos, relacionado con   el deber de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de disponer “el pago de   una justa indemnización a la parte lesionada”, cuando se ha establecido la   violación de un derecho o libertad protegido por la Convención.    

JUSTICIA TRANSICIONAL-Jurisprudencia constitucional/JUSTICIA   TRANSICIONAL-Concepto/DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, LA JUSTICIA Y   LA REPARACION-Obligaciones del Estado/JUSTICIA   TRANSICIONAL-Implica la articulación de   medidas judiciales o extrajudiciales    

DERECHO A LA JUSTICIA-Amplio margen de configuración legislativa/DERECHO   DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA DE LAS VICTIMAS DENTRO DEL PROCESO   PENAL-Jurisprudencia constitucional/JUSTICIA TRANSICIONAL-Deberes   para el Estado frente al derecho a la justicia/DERECHO A LA JUSTICIA-Reglas   jurisprudenciales/DERECHO A LA JUSTICIA-Aunque el Estado tiene la   potestad para modularlo tiene límites/DISCRECIONALIDAD DE LOS ESTADOS EN LA   ADOPCION DE MEDIDAS DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Límites/INTERVENCION DE LA   VICTIMA EN EL MARCO DE PROCESOS DE JUSTICIA Y PAZ-Jurisprudencia   constitucional    

DERECHO A LA REPARACION-Reglas jurisprudenciales    

JUSTICIA TRANSICIONAL-Desarrollo legislativo/MECANISMOS DE   REPARACION DENTRO DE UN MARCO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Jurisprudencia   constitucional    

DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Aspectos que comprende/NORMAS DE   JUSTICIA TRANSICIONAL-Derecho de las víctimas a obtener de los jueces   y tribunales la tutela judicial de sus derechos mediante un recurso efectivo    

La jurisprudencia constitucional ha señalado que “El derecho a la tutela judicial efectiva   comprende no solo la posibilidad que se  reconoce a las personas, naturales   o jurídicas, de demandar justicia ante las autoridades judiciales del Estado,   sino, también, la obligación correlativa de éstas, de promover e impulsar las   condiciones para que el acceso de los particulares a dicho servicio público sea   real y efectivo. Así, ha dicho la Corte que “[n]o existe duda que cuando el   artículo 229 Superior ordena ‘garantiza[r] el derecho de toda persona para   acceder a la administración de justicia’, está adoptando, como imperativo   constitucional del citado derecho su efectividad, el cual comporta el compromiso   estatal de lograr, en forma real y no meramente nominal, que a través de las   actuaciones judiciales se restablezca el orden jurídico y se protejan las   garantías personales que se estiman violadas.”   De este modo, el   derecho de Acceso a la Administración de Justicia permite alentar a las personas   la expectativa de que el proceso culmine con una decisión que resuelva de fondo   las pretensiones.” Igualmente, uno de los lineamientos fijados desde el   derecho internacional en relación con las normas de justicia transicional se   refiere al derecho de las víctimas a obtener de los jueces y tribunales la   tutela judicial de sus derechos mediante un recurso efectivo. Las normas contenidas en los artículos 23, inciso 4° y   5º y 24 inciso 2° de la Ley 1592 de 2012, en lo acusado, desatienden esta   obligación pues la providencia que falla el incidente de identificación de   afectaciones causadas, en virtud de las mismas, sólo es una declaración fáctica   cualitativa sobre los daños ocasionados pero no una decisión de condena al pago   de los perjuicios materiales e inmateriales ocasionados, ni sobre el monto de   los mismos porque le está prohibido tasarlos al juez, y tampoco resuelve sobre   otras medidas de reparación como las de rehabilitación, restitución,   satisfacción y garantías de no repetición, todo lo cual queda sujeto al criterio meramente discrecional de las   autoridades administrativas a las cuales se remite el expediente. Además en   virtud de la prohibición de tasar los perjuicios contenida en el inciso 4° del   artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, el deber de determinar y cuantificar los   perjuicios que es cosustancial al derecho a la reparación tampoco puede   cumplirse, de modo que el componente de indemnización queda sin definición   judicial pues serán las autoridades administrativas. Para la Sala es claro que, si   el legislador en cumplimiento   indicadas –no las judiciales- las que recibido el expediente definirán sobre la   procedencia, contenido, términos y condiciones de pago de la indemnización, con   grave afectación del derecho a la tutela judicial efectiva.    

INDEMNIZACION A VICTIMAS EN PROCESO PENAL-Aspectos por   los cuales es esencial un pronunciamiento judicial concreto que incluya la   tasación de perjuicios de modo que defina su contenido y alcance/PROCESO   PENAL-No puede ser un medio para relevar al desmovilizado de su deber de   indemnizar los daños ocasionados/DESCONOCIMIENTO AL DERECHO A LA   TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Incidencia en el derecho a la justicia de   las víctimas/NORMAS QUE REGULAN EL INCIDENTE DE IDENTIFICACION DE   AFECTACIONES-Consecuencias/INDEMNIZACION   A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO DENTRO DEL PROCESO PENAL-Alcance de la obligación del Estado cuando resultan   insuficientes los bienes del victimario o del grupo armado ilegal al cual   perteneció    

Frente al elemento puntual de la indemnización, es preciso reiterar dos aspectos   por los cuales es esencial un pronunciamiento judicial concreto dentro del   proceso penal que incluya la tasación de los perjuicios de modo que se defina su   contenido y alcance: (i) Como ya lo ha expresado esta Corporación el proceso   penal no puede ser un medio para relevar al desmovilizado de su deber de   indemnizar los daños ocasionados. El desconocimiento del derecho a la tutela   judicial efectiva tiene notable  incidencia en el derecho a la justicia de   las víctimas teniendo en cuenta que la forma como las normas demandadas regulan   el incidente de identificación de afectaciones sustrae al condenado de la   obligación de responder por los perjuicios causados, pues traslada a las   autoridades administrativas todo lo concerniente a la definición y   materialización de las medidas de reparación, de tal forma que la reparación   judicial es inexistente ya que termina convertida en la simple posibilidad de   alcanzar una reparación exclusivamente administrativa, en la cual no es   trascendente el deber de reparar del victimario y del grupo armado ilegal al que   perteneció y sólo es determinante la obligación del Estado de concurrir a la   reparación como garante de los derechos humanos que fueron masivamente   violentados en el conflicto armado; esto por cuanto al fallar el incidente de   identificación de las afectaciones causadas el juez, conforme a las normas   examinadas, no puede atribuir al desmovilizado obligación alguna referida al   cumplimiento de determinadas medidas de reparación a favor de las víctimas. ii)  En el evento en que los bienes del   victimario resulten insuficientes para cumplir con la condena al pago de la   indemnización, para garantizar la efectividad del derecho a la reparación debe   acudirse a los bienes provenientes del grupo armado ilegal al cual perteneció y   de no alcanzar éstos, como lo indicó la Corte en la sentencia C-370 de 2006, es   obligación del Estado asumir el pago de la indemnización a las víctimas del   conflicto armado hasta alcanzar el monto determinado por la Sala del Tribunal   Superior del Distrito Judicial correspondiente, partiendo de la premisa que en   ningún caso es posible que por  acto administrativo se desconozca o   modifique la condena judicial al pago de la indemnización, ni mucho menos se   sustraiga del cumplimiento de misma a cualquiera de los obligados, quienes   tienen el deber de cumplirla en las condiciones fijadas por el funcionario   judicial competente.    

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Referencia: expediente D-9813    

Demandante: Maribeth Escorcia Vásquez    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil   catorce (2014)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio   de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y trámites   establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   presente sentencia con fundamento en los siguientes:    

I. ANTECEDENTES:    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el   artículo 241 de la Constitución Política, la señora Maribeth Escorcia Vásquez   demandó la inexequibilidad del artículo 24, inciso 2°, de la Ley 1592 de 2012   por estimar que desconoce los artículos 13 y 29 de la Constitución Política y el   artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos.    

II. NORMAS DEMANDADAS    

A continuación se transcribe la norma demandada,   publicada en el Diario Oficial No.48.633   del 3 de diciembre de 2012, y   se subraya el inciso acusado:    

“LEY 1592 DE 2012    

(Diciembre 3)    

Por medio de la cual se introducen   modificaciones a la Ley 975 de 2005 “por la cual se dictan disposiciones para la   reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley,   que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se   dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios” y se dictan otras   disposiciones.    

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,    

DECRETA:    

(…)    

Artículo  24. La Ley 975 de 2005 tendrá un nuevo artículo 23A, del siguiente tenor:    

Artículo 23A. Reparación   integral. Con el fin de asegurar a las víctimas una   reparación integral, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y   Reparación Integral a las Víctimas y/o la Unidad Administrativa Especial de   Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, según corresponda, adoptarán las   medidas articuladas de rehabilitación, restitución, indemnización, satisfacción   y garantías de no repetición, según corresponda por el hecho victimizante, de   conformidad con el modelo de reparación contemplado en la Ley 1448 de 2011 y sus   normas complementarias.    

En concordancia con el artículo 23 de la   presente ley, la Sala remitirá el expediente a la Unidad Administrativa Especial   para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y/o a la Unidad   Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas con el   fin de que la víctima sea objeto de la aplicación integral de las distintas   medidas de justicia transicional adoptadas por el Estado colombiano.”    

III. INTEGRACIÓN NORMATIVA    

IV. LA DEMANDA    

La ciudadana Maribeth Escorcia Vásquez solicitó   declarar la inexequibilidad del artículo 24, inciso 2°, de la Ley 1592 de 2012   por estimar que desconoce los artículos 13 y 29 de la Constitución Política y el   artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, demanda que fue   admitida mediante auto del 2 de septiembre de 2013.    

A juicio de la demandante el artículo 24, inciso 2°, de   la Ley 1592 de 2012 vulnera los derechos fundamentales a la igualdad, al debido   proceso, la verdad, justicia y reparación y de acceso a la administración de   justicia por las siguientes razones:    

             Aduce el   quebrantamiento del derecho de las víctimas a la justicia porque la   disposición cuestionada impide al juez natural pronunciarse sobre la   reparación e indemnización de las víctimas, con lo cual se desconoce que sus   derechos superan la simple pretensión indemnizatoria, pues el artículo 8 de la   Convención Americana de Derechos Humanos establece que también tienen derecho a   ser oídos por el juez competente. Considera el demandante que el artículo   acusado impide a las víctimas presentar su pretensión de reparación en el   proceso judicial e interponer recursos contra la sentencia en cuanto no contiene   pronunciamientos sobre la reparación, lo cual desconoce los principios de juez   natural y legalidad.    

             La demandante señala   que el artículo 24, inciso 2°, de la Ley 1592 de 2012 vulnera el derecho de las   víctimas a la reparación, consagrado en el artículo 63 de la Convención   Americana de Derechos Humanos cuyo texto cita en apoyo al cuestionamiento   expresado. Indica que el derecho a la reparación integral tiene diversos   componentes: indemnización justa, rehabilitación, restitución, compensación,   satisfacción y garantías de no repetición. Partiendo de lo anterior, considera   que la norma niega a las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos   la reparación material e inmaterial que ya había garantizado la Ley 975 de 2005.    

Esta reparación integral, a juicio de la   demandante, debe producirse dentro del proceso judicial y no en sede   administrativa toda vez que la reparación por ésta vía no incluye a todas las   víctimas que sufrieron daños con el hecho victimizante ni a todas las conductas   punibles que pueden presentarse en el terreno judicial.    

             Añade que de acuerdo   al artículo demandado, las víctimas no podrán obtener en condiciones de   igualdad  una reparación integral, judicial e individual, como si lo hicieron otras   víctimas de crímenes de guerra y de lesa humanidad que solicitaron la reparación   mediante el incidente de reparación integral que regulaba el artículo 23 de la   Ley 975 de 2005 y pudieron solicitar y obtener la reparación por sentencia   judicial en la forma y con los componentes del derecho a la reparación integral,   y además tuvieron la oportunidad de impugnar la sentencia para cuestionar este   aspecto.    

Señala la demandante que las formas de   reparación contenidas en la Ley 1448 de 2011 deben ser complementarias y no   excluyentes de la reparación de carácter judicial pues ésta en los procesos de   justicia y paz constituye uno de sus pilares.    

Por último la accionante hace algunas   reflexiones acerca de la importancia de la jurisdicción y la necesidad de llamar   la atención sobre la que califica como flagrante violación de las garantías   constitucionales y legales de las víctimas.    

V. INTERVENCIONES    

1. Ministerio de Justicia y del Derecho      

El Viceministro de Política Criminal y Justicia   Restaurativa del Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó a la Corte   Constitucional:    

1. Se declare inhibida para decidir sobre el fondo de   la demanda interpuesta contra el artículo 24 de la Ley 1592 de 2012 por   ineptitud sustantiva de la demanda, toda vez que en ella no se desarrolla con   suficiencia el cargo por vulneración al principio de igualdad, por cuanto “la   demandante no profundizó en la supuesta inequidad de la norma, pues se limitó a   sostener que las víctimas de los procesos de justicia y paz perderán la   oportunidad de que un juez determine el monto de la reparación de sus daños,   pero sin explicar por qué dicho tratamiento es desproporcionado o irracional”.   En relación con los demás cargos, sostiene el Ministerio que les falta claridad   por lo que resultan poco precisos, e incurren en falta de certeza pues la   demanda confusamente plantea las víctimas no tendrán derecho a un   pronunciamiento del juez, sin embargo la norma acusada no dispone que los   procesos adelantados en justicia y paz respecto de la responsabilidad penal de   los postulados serán tramitados conforme a lo establecido por la Ley 1448 de   2011.    

2. En subsidio de lo anterior, el Ministerio de   Justicia y del Derecho solicita se declare la exequibilidad del precepto   acusado, por cuanto:    

             La mejor manera de   cumplir con la reparación integral a las víctimas en escenarios de violaciones   generalizadas a los derechos es mediante programas masivos de reparación   administrativa.    

             La reparación por vía   judicial no fue eficaz ni integral, por lo que la remisión a la Ley 1448 de 2011   es el medio adecuado para satisfacer ese derecho.    

             La limitación de los   montos de indemnización es compatible con la Constitución dentro de  un   programa de reparación integral por vía administrativa en un contexto de   justicia transicional.    

Advierte que el estándar de justicia es diferente pues   la identificación individual y tasación tradicional de los daños en contextos   ordinarios, en los que se trata de volver a la víctima a la situación en que se   encontraría de no haberse producido el delito, es inaplicable en justicia   transicional donde lo que se busca es aproximar a la reparación a la mayor   cantidad de víctimas en condiciones de igualdad.    

En casos de transición política la reparación deberá   ser justa y adecuada en cuanto a las formas y modalidades de reparación. “De   acuerdo con la doctrina de la justicia transicional, la mejor manera de reparar   a las víctimas en este tipo de contextos es a través de programas masivos que   incorporen tanto una suma de dinero como otros servicios y beneficios que, en   conjunto, constituyan un programa de reparación integral, que atienda a las   consecuencias negativas de las violaciones de los derechos humanos”, de allí   que la reparación no se hace en proporción al daño sufrido por la víctima.    

2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural    

El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio   de Agricultura y Desarrollo Rural solicita declarar exequible la norma   demandada, al considerar  que el carácter integral de las reparaciones no se   deriva del valor de la indemnización, sino de que contenga los cinco elementos   de la reparación: indemnización, restitución, medidas de satisfacción,   rehabilitación y garantías de no repetición, por lo cual la norma acusada   garantiza un verdadero y eficiente resarcimiento a las víctimas del conflicto   permitiendo cumplir con todos los componentes de la reparación integral   referidos en el artículo 69 de la Ley 1448 de 2011.    

Indica el Ministerio que la inexequibilidad de la norma   demandada que se solicita es nociva para los derechos de las víctimas, al   dejarlos sin medidas establecidas por el legislador a su favor. Sostiene que el   legislador dentro de su libertad de configuración puede imponer restricciones   que permitan desarrollar una política mediante la cual se busca resarcir el daño   derivado de las graves violaciones ocurridas con ocasión del conflicto armado   interno.    

Concluye que los cargos formulados se basan en una   comprensión equivocada de la norma, carecen de la solidez argumentativa   suficiente para acogerlos y no cumple la demandante con la carga adicional que   implica a formulación de un cuestionamiento por violación del principio de   igualdad.    

3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito   público interviene en defensa de la constitucionalidad de la norma, al   considerar que:    

No hay entonces desconocimiento del derecho a la   justicia pues los responsables de las conductas delictivas serán juzgados y   sancionados, tampoco se quebranta la verdad porque el procesado debe contribuir   al esclarecimiento del patrón de macrocriminalidad en el accionar de los grupos   armados organizados al margen de la ley y lo dicho por las víctimas será   incorporado al fallo del incidente de identificación de afectaciones causadas a   las víctimas.    

La rama judicial no es la única parte del poder público   competente para garantizar los derechos de las víctimas, además, al incluirlas   en el programa de reparación integral de la Ley 1448 de 2011 se les garantizan   la ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación en condiciones que   reivindiquen su dignidad mediante medidas sostenibles.    

En la exposición del cargo por desconocimiento del   derecho a la reparación integral la demandante no expone la razón de la censura   por lo cual el Ministerio solicita a la Corte declararse inhibida al respecto.    

Respecto del reclamo ciudadano sobre el desconocimiento   de la garantía de reparación integral por vía judicial en condiciones de   igualdad sostiene la representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público   que el legislador tiene la facultad de crear o modificar las disposiciones   legales y en materia de procedimientos tiene libertad de configuración siempre   que se ajuste a criterios de proporcionalidad y razonabilidad y respete los   derechos que conforman el debido proceso. Señala que en la demanda no se expone   porqué la medida adoptada por el legislador es desproporcionada o irrazonable y   tampoco se demostró el trato desigual e injustificado que censura.    

Añade que el cargo parte de una consideración subjetiva   y es que las víctimas que presentaron sus pretensiones bajo el amparo de la Ley   975 de 2005 si pudieron determinar la forma de reparación integral, pero quienes   lo hagan bajo la modificación introducida por la Ley 1592 de 2012 no podrán. Por   lo expuesto solicita a la Corte Constitucional se inhiba de pronunciarse de   fondo sobre éste cargo.    

En relación con la censura por desconocer el derecho a   impugnar el fallo que decide sobre las formas de reparación y la motivación de   las decisiones judiciales, sostiene que la demandante se fundamenta en   apreciaciones subjetivas dado que la norma no releva del deber de los jueces de   motivar sus decisiones y además el artículo 27 la Ley 1592 consagra los recursos   que puede interponer.    

4. Ministerio de Defensa Nacional    

La apoderada del Ministerio de Defensa Nacional   solicita a la Corte declare la exequibilidad de la disposición demandada, pues   debe examinarse en el contexto de una justicia transicional cuyo objetivo es   contribuir a la paz y a la reincorporación de los miembros de grupos armados al   margen de la ley a la vida civil.    

Hace el Ministerio de Defensa algunas consideraciones   en relación con la pena alternativa y su finalidad, así como la definición de   víctima que contempla la Ley 1448 de 2011, para concluir que la norma garantiza   a las víctimas ser reparadas.    

5.  Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas    

La Unidad Administrativa Especial de Gestión de   Restitución de Tierras Despojadas intervino a través de su director general,   para solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada por   las siguientes razones:    

1- La remisión a las normas de la Ley 1448 de 2011   pretende articular los dos procesos de justicia transicional con el fin de   garantizar a las víctimas obtener las medidas de reparación integral adecuadas y   optimizar entre otras cosas el proceso de restitución de tierras. Señala que la   norma demandada debe interpretarse en forma sistemática observando que conforme   a lo dispuesto en los artículos 17B, 38 y 39 el legislador estableció un régimen   de transición que armoniza la ley de justicia y paz con la ley de víctimas y que   no tiene por finalidad someter a las víctimas a otro proceso ante otra autoridad   a efectos de obtener la reparación, pues permite que en los procesos en los   cuales ya se han adoptado medidas cautelares la restitución de tierras se   realice en el marco de la Ley 975 de 2005.    

2- El inciso 2º del artículo 24 de la Ley 1592 de 2012   no vulnera los principios de juez natural y al recurso judicial efectivo en   materia de reparación porque la incorporación de una etapa administrativa en el   proceso encaminado a la restitución de tierras a las víctimas fue avalado por la   Corte Constitucional en la sentencia C-715 de 2012, en la cual se determinó que   la medida no afecta de manera grave los derechos de las víctimas pues por el   contrario busca garantizarlos. Así, un proceso de restitución con estos dos   componentes permite aprovechar la eficiencia de los procedimientos   administrativos adelantados por el poder ejecutivo y la protección de las   garantías propias  de las actuaciones judiciales.    

6. Universidad Sergio Arboleda    

El Centro de Estudios sobre Justicia Transicional,   Víctimas y Restitución de Tierras de la Universidad Sergio Arboleda solicita a la Corte Constitucional que declare la   inexequibilidad del inciso 2° del articulo 24 de la Ley 1592 de 2012 por cuanto   reemplazar el procedimiento establecido por la Ley de justicia y paz a favor de   la reparación integral de las víctimas por uno de carácter administrativo,   restringe las posibilidades de acceder a la reparación integral dentro del   proceso judicial  y establece condiciones de evidente desigualdad.    

7. Estudiantes de la Universidad Católica de Colombia    

Estudiantes del grupo de acciones constitucionales de   la Universidad Católica de Colombia presentaron dos escritos de intervención en   diverso sentido. En el primero de ellos se solicita a la Corte Constitucional   desestime la demanda de inconstitucionalidad del inciso 2° del articulo 24 de la   Ley 1592 de 2012, por cuanto “la labor designada a la Unidad Administrativa   Especial de Gestión Integral a las Victimas y/o Unidad Administrativa Especial   de Restitución de Tierras se centra en coordinar la ejecución de políticas   publicas con el acompañamiento de los Comités Territoriales de Justicia   Transicional”, por lo cual el traslado del expediente a estas Unidades no   vulnera los derechos de acceso a la administración de justicia, debido proceso o   la reparación integral, pues lo que busca es garantizar el cumplimiento de los   fines del Estado. También indican que el Congreso de la República tiene la   potestad de disponer la remisión del expediente a las Unidades administrativas   en mención para efectos de la aplicación de las medidas de justicia   transicional.    

Otro grupo de   estudiantes de la misma Universidad intervino para solicitar que se declare la   inexequibilidad de la norma acusada por considerar que vulnera derechos   fundamentales. Luego de referirse al concepto de Justicia Transicional indica   que es deber del Estado garantizar que las víctimas sean reparadas de forma   adecuada, diferenciada y efectiva por el daño sufrido, a través de medidas   acordes con el principio de proporcionalidad. Señalan que la disposición   cuestionada viola el derecho fundamental a un debido proceso pues no permite a   la víctima presentar su pretensión de reparación y tampoco establece que el Juez   deba pronunciarse sobre la reparación de la víctima.    

8. Universidad   Santo Tomás de Bogotá    

Para la Facultad   de Derecho de la Universidad Santo Tomas de Bogotá, la norma acusada viola el   derecho a la reparación, el debido proceso y las normas internacionales   integrantes del bloque de constitucionalidad. Señala que la reparación integral   de las victimas incluye una serie de garantías que buscan la plena protección de   sus derechos por lo que una dilatación o traslado del expediente para que un   tercero decida, negaría la posibilidad de que se resuelva su situación mediante   sentencia judicial, lo que es incompatible con un debido proceso justo y   transparente. Sostiene la Universidad que la norma acusada compromete los   principios y compromisos que ha tenido Colombia con la comunidad internacional,   pues aleja la posibilidad de una verdadera reparación integral.    

VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

En ejercicio de las   competencias previstas en los artículos 242.2 y 278 del texto constitucional, el   Procurador General de la Nación, el 17 de octubre de 2013, presentó concepto   número 5650, en el cual solicita a la Corte declarar exequible el artículo 24,   inciso 2°, de la Ley 1592 de 2012, con base en las siguientes consideraciones:    

1- En primer lugar el Señor Procurador   solicita realizar la integración normativa con el artículo 23 de la Ley 1592 de   2011 dado que: (i) el propio   inciso acusado remite al citado artículo 23, que modificó el artículo 23 de la   Ley 975 de 2005, lo que indica   una conexidad normativa con el segmento demandado en el presente proceso; (ii)   la remisión del expediente también está prevista en el inciso 5º del artículo 23   de la Ley 1592 de 2012; y (iii) El artículo 23, inciso 4º prevé que las   afectaciones causadas a la víctima en ningún caso serán tasadas, lo cual es el   fundamento para ordenar la remisión de los procesos a las autoridades   administrativas mencionadas en el parágrafo acusado. Igualmente solicita la   integración normativa del artículo 40 de la Ley 1592 de 2011, por cuanto “la decisión de constitucionalidad podría   afectar el contenido de la regla de vigencia del incidente de identificación de   las afectaciones, debido a su conexidad con el artículo 23 que, precisamente, lo   creó”.    

3- La norma acusada modificó el incidente de   reparación integral previsto en el modelo original de la Ley 975 de 2005 en los   siguientes aspectos: (i) parte de la declaratoria de legalidad de la aceptación   total o parcial de los cargos formulados por parte del tribunal; (ii) tiene como   propósito identificar las afectaciones causadas a las víctimas por la conducta   criminal y no los daños; (iii) la víctima ya no presenta un pretensión de   reparación, sino una versión sobre las afectaciones; (iv) en el incidente de   identificación de afectaciones basta con la prueba sumaria para determinar la   existencia de las mismas; (v) Está prohibido tasar las afectaciones causadas a   la víctima; (vi) luego de incorporar la versión de la víctima a la decisión que   falla el incidente, la Sala del Tribunal debe remitir el expediente a las   autoridades administrativas allí previstas para que, de manera preferente,   accedan a la reparación integral prevista en la Ley 1448 de 2011.    

4- El precedente contenido en la Sentencia C-099 de 2013   que avaló las reparaciones administrativas es aplicable a las víctimas de   conductas juzgadas por la Ley 975 de 2005, porque la mayoría son víctimas de   crímenes de lesa humanidad, tales como la tortura, el genocidio, la desaparición   forzada, las ejecuciones extrajudiciales y las violaciones, lo que les permite   acceder a la justicia contencioso administrativa para buscar la reparación   judicial de los daños que se les hayan causado, y en cualquier caso la   reparación por vía administrativa que incorpora componentes adecuados de   reparación por conducto de un medio más expedido y eficaz.    

5- Teniendo   en cuenta que el incidente de reparación integral, tal y como estaba previsto en   el modelo original de la Ley 975 de 2005, ha sido poco eficaz en términos de   asegurar la reparación a las víctimas como parte integral de sus derechos, por   su duración prolongada y la poca vocación reparadora de los bienes del miembro   del grupo armado ilegal y que el derecho a la reparación no se agota en la   compensación económica de la víctima, sino que integra por otros componentes que   se relacionan con los derechos a la verdad y la justicia, el Congreso de la   República, en ejercicio de su amplio margen de configuración legislativa, adoptó   como solución armonizar el derecho a la reparación administrativa –con sus   consecuentes ventajas en términos de eficacia- con la posibilidad de acudir a la   reparación judicial en los casos más graves, donde el daño es especialmente   intenso para las víctimas, lo que no vulnera los derechos de las víctimas a la   verdad, a la justicia y a la reparación, por cuanto tienen acceso a ella por   vías complementarias que se encuentran plenamente ajustadas a la Constitución.    

6- Frente al principio de   igualdad sostiene el Procurador General de la Nación que “el trato   diferenciado se encuentra plenamente justificado en el entendido de que la   reparación judicial para las víctimas de crímenes de lesa humanidad o graves   violaciones a los Derechos Humanos, atiende específicamente a la magnitud del   daño, el que resulta menos intenso para aquellas víctimas de otras conductas,   para quienes resulta adecuada la reparación por vía administrativa”.    

VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1. La competencia y el objeto del control    

La Corte Constitucional es competente, de   conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la   Constitución, para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad   presentada contra el inciso 2º del artículo 24 de la Ley 1592 de 2012.    

2. Cuestión Previa: Integración de la Unidad normativa.    

La demanda centra el cargo de inconstitucionalidad en la   imposibilidad para las víctimas de presentar en el trámite incidental del   proceso penal la pretensión sobre la forma de reparación integral y la   prohibición de obtener un pronunciamiento al respecto por parte del juez penal   que adelantó el proceso por las previsiones de la ley de justicia y paz, lo cual   a juicio de la demandante desconoce los derechos de las víctimas a la justicia y   a la reparación integral, y genera una situación de desigualdad frente a quienes   pudieron reclamar sus pretensiones en vigencia del incidente de reparación   integral que contemplaba inicialmente la Ley 975 de 2005.    

Solicitó el Procurador General de la Nación la integración   de la unidad normativa con lo previsto en los artículos 23 y 40 de la Ley 1592   de 2012, en tanto en el primero de ellos sustituye el incidente de reparación   integral por el incidente de identificación de afectaciones y prohíbe   expresamente al funcionario judicial tasar el monto de los perjuicios, norma que   da origen a la remisión que establece el inciso 2º del artículo 24 ídem,   identificado por la demandante como acusado. Frente al artículo 40 de la Ley   1592 de 2012, la petición de integración se soporta en que al hacer referencia   al incidente de identificación de afectaciones, la decisión que se adopte   respecto del artículo 24 demandado incide en la regla de   vigencia de dicho incidente.    

La jurisprudencia constitucional ha señalado que es   procedente integrar la unidad normativa cuando sea necesario para evitar que el   fallo sea inocuo o resulte indispensable para pronunciarse de fondo sobre un   asunto ya sea porque:    

a) la expresión demandada carece de un contenido deóntico claro   unívoco, o de un ámbito regulador propio, por lo que es necesario incluir en el   juicio de constitucionalidad otros enunciados normativos que la complementan y   permitan conformar una proposición jurídica completa;    

b) se trata de un enunciado que se encuentre íntima e   inescindiblemente relacionado con otra norma que parezca prima facie  inconstitucional;    

c) resulta   imprescindible para que el fallo no sea inocuo porque el contenido normativo se   replica en otra disposición no acusada[1].    

En el presente caso, la integración de la unidad   normativa con el artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, que modificó el artículo 23   de la Ley 975 de 2005, resulta imprescindible por las siguientes razones:    

a) El inciso demandado complementa lo dispuesto en el   artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, sobre el   trámite del incidente de individualización de afectaciones, en cuanto señala el   procedimiento consecuente a la finalización del mismo, de allí que en la parte   inicial del parágrafo demandado se indique que la remisión se hace en   concordancia con el artículo 23 de la Ley 975 de 2005, modificado por el   artículo 23 de la Ley 1592 de 2012.    

b- El artículo 23 de la Ley 1592 en el inciso 5°   consagra lo que desarrolla el artículo 23A, adicionado por el artículo 24 ídem.   En efecto, contempla el referido artículo que:    

“[l]a Sala incorporará en el fallo lo dicho por las víctimas en la   audiencia con el fin de contribuir al esclarecimiento del patrón de   macrocriminalidad en el accionar de los grupos armados organizados al margen de   la ley, así como de los contextos, las causas y los motivos del mismo, y   remitirá el expediente a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y   Reparación Integral a las Víctimas y/o a la Unidad Administrativa Especial de   Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para la inclusión de las víctimas   en los registros correspondientes para acceder de manera preferente a los   programas de reparación integral y de restitución de tierras de que trata la Ley   1448 de 2011 a los que haya lugar.”    

En este caso, el artículo 23 replica la remisión   cuestionada por la demandante y contenida en el texto del inciso 2° del artículo   24 demandado, por lo que la integración resulta necesaria para evitar que el   fallo sea inocuo.    

En efecto, consagra el inciso 2º del artículo 24 de la   Ley 1592 de 2012 que : “En concordancia con el   artículo 23 de la presente ley, la Sala remitirá el expediente a la Unidad   Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas   y/o a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras   Despojadas con el fin de que la víctima sea objeto de la aplicación integral de   las distintas medidas de justicia transicional adoptadas por el Estado   colombiano.”, envío que ya había anticipado   el artículo 23 ídem, al determinar que la Sala dictado el fallo del incidente: “remitirá   el expediente a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación   Integral a las Víctimas y/o a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de   Restitución de Tierras Despojadas para la inclusión de las víctimas en los   registros correspondientes para acceder de manera preferente a los programas de   reparación integral y de restitución de tierras de que trata la Ley 1448 de 2011   a los que haya lugar.”    

Para dar claridad la Sala precisa que por   virtud de la integración de la unidad normativa señalada, se entienden como   apartes demandados del artículo 23, los siguientes que aparecen resaltados:      

Artículo  23. Modifíquese el artículo 23 de la Ley 975 de 2005, el cual quedará así:    

Artículo 23. Incidente   de identificación de las afectaciones causadas a las víctimas. En la misma audiencia en la que la Sala del Tribunal   Superior de Distrito Judicial correspondiente declare la legalidad de la   aceptación total o parcial de los cargos formulados, se dará inicio de oficio al   incidente para la identificación de las afectaciones causadas a las víctimas con   la conducta criminal, dentro de los ocho (8) días siguientes al recibo de la   actuación. Este incidente no podrá extenderse por más de veinte (20) días   hábiles.    

La audiencia del incidente se iniciará con la intervención de la   víctima o de su representante legal o abogado de oficio, para que exponga las   afectaciones causadas con la conducta criminal. Bastará con la prueba sumaria   para fundamentar las afectaciones alegadas y se trasladará la carga de la prueba   al postulado, si este estuviere en desacuerdo.    

La Sala examinará la versión de la víctima y la rechazará si quien   la promueve no es víctima, decisión que podrá ser objeto de impugnación en los   términos de esta ley.    

Admitida la versión de la víctima, la Sala la pondrá en   conocimiento del postulado imputado que ha aceptado los cargos. Si el postulado   estuviere de acuerdo, el contenido de la versión de la víctima se incorporará a   la decisión que falla el incidente, junto con la identificación de las   afectaciones causadas a la víctima, las cuales en ningún caso serán   tasadas. En caso contrario, dispondrá la práctica de la prueba   ofrecida por el postulado imputado, si la hubiere, oirá el fundamento de las   respectivas versiones y en el mismo acto fallará el incidente.    

La Sala incorporará en el fallo lo dicho por las víctimas en la   audiencia con el fin de contribuir al esclarecimiento del patrón de   macrocriminalidad en el accionar de los grupos armados organizados al margen de   la ley, así como de los contextos, las causas y los motivos del mismo, y   remitirá el expediente a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y   Reparación Integral a las Víctimas y/o a la Unidad Administrativa Especial de   Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para la inclusión de las víctimas   en los registros correspondientes para acceder de manera preferente a los   programas de reparación integral y de restitución de tierras de que trata la Ley   1448 de 2011 a los que haya lugar.    

Parágrafo 1°. La Defensoría del Pueblo, previo a la   audiencia del incidente de identificación de las afectaciones causadas, deberá   explicar a las víctimas que participan en el proceso de forma clara y sencilla,   las distintas rutas de acceso a los programas de reparación integral a los que   se refiere la Ley 1448 de 2011.    

Parágrafo 2°.   No podrá negarse la concesión de la pena alternativa en el evento de que la   víctima no ejerza su derecho a participar en el incidente de que trata el   presente artículo.    

Parágrafo 3°. A la audiencia de incidente de   identificación de las afectaciones causadas a las víctimas se citará a la Unidad   Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas a   efectos de suministrar la información que sea requerida por la sala del tribunal   superior de distrito judicial y de informar a la víctima sobre los   procedimientos de reparación integral de la Ley 1448 de 2011.    

Parágrafo 4°. Si participare en el incidente del que   trata el presente artículo una pluralidad de personas que afirmen ostentar la   condición de sujeto de reparación colectiva, la Sala ordenará la remisión a la   Uni­dad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las   Víctimas para que esta valore de manera preferente si se trata o no de un sujeto   de reparación colectiva en los términos de la Ley 1448 de 2011. Si la Unidad   Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, al   valorar la información suministrada considera que efectivamente se trata de un   sujeto de reparación colectiva, deberá iniciar el trámite de la reparación   colectiva administrativa.    

Parágrafo 5°. La Sala del Tribunal Superior de Distrito   Judicial correspondiente y la Fiscalía General de la Nación tomarán todas las   medidas necesarias para asegurar que en el incidente de identificación de las   afectaciones causadas a las víctimas participen las víctimas correspondientes al   patrón de macrocriminalidad que se esté esclareciendo dentro del proceso, de   conformidad con los criterios de priorización.    

No sucede lo mismo frente a la solicitud   del Procurador General de la Nación de incluir en la integración normativa el   artículo 40 de la Ley 1592 de 2012[2]  por cuanto si bien ésta norma establece la aplicación de las reglas del   incidente de individualización de las afectaciones a los incidentes de   reparación integral en curso, desde el punto de vista sustancial esta   disposición no guarda conexidad con el contenido normativo que censura la   demandante y tampoco puede afirmarse que cualquier decisión que se adopte sobre   el  procedimiento incidental en mención incide o determina la vigencia del   artículo 40 en comento. En este orden, resulta improcedente su incorporación al   análisis constitucional del contenido normativo demandado por no cumplirse   ninguno de los tres presupuestos que imponen la integración normativa.    

3.  Planteamiento del caso    

Mediante acción de control de constitucionalidad la   ciudadana Maribeth Escorcia Vásquez   solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 24, inciso 2°, de la Ley 1592 de 2012, que adicionó el   artículo 23A a la Ley 975 de 2005, porque a su juicio niega a las víctimas de   las conductas investigadas por la Ley de Justicia y Paz, la posibilidad de obtener la verdad, justicia y reparación integral a   través de la acción penal.    

El Procurador General de la Nación solicita desestimar la   pretensión al considerar que éste es un medio idóneo establecido por el Congreso   de la República dentro de su libertad de configuración legislativa para   garantizar los derechos de las víctimas, opinión que comparten los Ministerios   de Justicia, Agricultura, Hacienda y Defensa Nacional y la Unidad Administrativa   Especial de Gestión de Tierras despojadas.    

Por su parte la academia, en voces de representantes de las   universidades Sergio Arboleda, Católica de Colombia y Santo Tomás, estiman que la disposición acusada viola el derecho a la reparación, el debido   proceso y las normas internacionales que integran del bloque de   constitucionalidad, pues  impide a la víctima   presentar su pretensión de reparación y al juez pronunciarse sobre la misma.    

4. Problema jurídico    

En atención a los cargos formulados en el   escrito de la demanda, corresponde a la Sala Plena resolver si la expresión “las cuales en ningún caso serán tasadas” del   inciso 4° y el inciso 5° del artículo 23 y el artículo 24, inciso 2[3]  de la Ley 1592 de 2012, en lo acusado, tienen las siguientes   implicaciones, y por tanto deben ser excluidas del ordenamiento: i) vulneran el   principio de juez natural porque la decisión sobre la adopción de medidas de   reparación y sus formas compete a autoridades administrativas, según lo aduce la   demandante; ii) establecen una limitación al derecho de acceso a la   administración de justicia de las víctimas que conduce al desconocimiento de su   derecho a la justicia ante la imposibilidad de presentar pretensiones   reparatorias dentro del proceso de justicia y paz; y iii) desconocen el derecho   a la reparación integral de las personas afectadas con las conductas punibles   porque en la sentencia dictada por el juez penal no se adoptará una decisión al   respecto.    

Con el fin de   resolver el problema jurídico planteado, la Corte se referirá a los siguientes aspectos: (i) Marco constitucional de los derechos de las víctimas; ii)   Justicia transicional y derechos de las víctimas;   (iii) Antecedentes y alcance de la norma demandada; y iv) Análisis concreto de   los cargos.    

4. Marco constitucional de los derechos de las víctimas.    

Los derechos constitucionales de las víctimas a la   verdad, a la justicia, a la reparación y las garantías de no repetición, como lo   ha señalado esta Corte[4],   encuentran fundamento en los siguientes preceptos de la Constitución:    

             El principio de   dignidad humana (Art.1° CP)    

             El deber de las   autoridades de proteger los derechos de todos los residentes en Colombia (Art.   2° CP)    

             Las garantías del   debido proceso judicial y administrativo (art. 29, CP)    

             La cláusula general de   responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos que causen los servidores   con dolo o culpa grave (art. 29, CP)    

             La consagración de los   derechos de las víctimas como derechos de rango constitucional (Art. 250 num. 6   y 7 CP)    

             La integración del   bloque de constitucionalidad con los tratados internacionales sobre derechos   humanos ratificados por Colombia (Art. 93 CP)    

             El derecho a acceder a   la justicia (art. 229 CP)    

             El  Artículo   Transitorio 66, (Artículo 1 del Acto legislativo 01 del 31 de julio de 2012),   que contempla el deber de adoptar instrumentos de justicia transicional que garanticen en el mayor nivel posible, los   derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación y establece   que en cualquier caso se aplicarán mecanismos de carácter extrajudicial para el   esclarecimiento de la verdad y la reparación de las víctimas.    

Para efectos del debate   constitucional que plantea la demanda cabe resaltar tres normas constitucionales   que fijan los parámetros de análisis respecto de los derechos de las víctimas a   la justicia y a la reparación integral:    

De una parte, el artículo   2 de la Constitución Política establece que uno de los fines esenciales del   Estado es “garantizar   la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la   Constitución”   y que “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a   todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias,   y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes   sociales del Estado y de los particulares”.    

En segundo lugar, el   artículo 250 de la Constitución Política, según el cual:    

             La Fiscalía General de la Nación tiene el deber de velar por   la protección de las víctimas y solicitar al Juez de control de garantías las   medidas necesarias para ello y al Juez de conocimiento “las medidas   judiciales necesarias para la asistencia a las víctimas lo mismo que disponer el   restablecimiento del derecho y la reparación integral a los afectados con el   delito” (artículo 250 numeral 6)    

             La ley fijará los términos en que podrán intervenir las   víctimas en el proceso penal y los mecanismos de justicia restaurativa (artículo   250 numeral 7)    

Y en tercer lugar, el Acto Legislativo 01 de 2012[5], el cual establece que:    

             Los   instrumentos de justicia transicional “garantizarán en el mayor nivel posible,   los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación”    

             En cualquier caso se   aplicarán mecanismos de carácter extrajudicial para el esclarecimiento de la   verdad y la reparación de las víctimas.    

             El tratamiento   penal especial mediante la aplicación de instrumentos constitucionales como la   suspensión de la ejecución de la pena, la aplicación de sanciones   extrajudiciales, de penas alternativas, o de modalidades especiales de ejecución   y cumplimiento de la pena y la renuncia condicionada a la persecución judicial   penal de todos los casos no seleccionados, estará sujeto al cumplimiento de   condiciones tales como el reconocimiento de responsabilidad, la contribución al   esclarecimiento de la verdad y a la reparación integral de las víctimas.    

A   las previsiones de la Constitución Política, como lo ha señalado reiterada   jurisprudencia, se suman diversos tratados internacionales que conforme al   artículo 93 ídem integran el bloque de constitucionalidad y a partir de los   cuales se han definido los estándares o lineamientos en materia de justicia,   verdad y reparación de las víctimas, así:    

                         Derecho a la   verdad. El derecho   internacional ha reconocido dos dimensiones del derecho a la verdad: una   individual (derecho a saber) y una colectiva (derecho inalienable a la verdad y   deber de recordar).  Los Estados deben garantizar el derecho a saber para   lo cual pueden tomar medidas judiciales y no judiciales como la creación de   comisiones de la verdad. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado   que el derecho a la verdad se subsume en la obligación de los Estados de   esclarecer  los hechos y juzgar a los responsables, conforme a los   artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Del mismo   derecho se ocupan los Principios 1 a 5 de los Principios para la lucha contra   la impunidad. [6]    

                         Derecho a la   Justicia. Su garantía   impone al Estado la obligación de investigar, juzgar y condenar a penas   adecuadas a los responsables de las conductas delictivas y evitar la impunidad. [7]  Encuentra fundamento en el artículo 2 del Pacto internacional de Derechos   Civiles y Políticos, los artículos 4, 5 y 6 de la Convención contra la Tortura y   otros tratos o Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes, los artículos 1, 3, 7-10   de la Convención Interamericana para   prevenir y sancionar la tortura, los artículos 1, 3, 7-10 de la Convención Interamericana sobre   Desaparición Forzada de Personas, los artículos 18 y 24 de la Declaración   Americana de Derechos Humanos[8],    los artículos 1.1, 2, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,   el artículo 8 de la Declaración   Universal de Derechos Humanos[9]  y 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos[10]  relativos al derecho de acceso a los tribunales para hacer valer los derechos   mediante los recursos ágiles y efectivos.    

Esta obligación implica: i) el   establecimiento de mecanismos jurídicos idóneos para llegar al descubrimiento de   los hechos y la condena de los responsables[11];   ii) El deber de investigar todos los asuntos relacionados con graves violaciones   de los derechos humanos[12];  iii) el derecho de las víctimas a un recurso judicial adecuado y efectivo;   y iv) el deber de respetar las garantías del debido proceso.    

                         Derecho a la   reparación. Este derecho   se apoya en el principio general del derecho según el cual el responsable de un   daño o agravio debe repararlo o compensarlo. Sobre el derecho de las víctimas de   violaciones de los derechos humanos a obtener una adecuada reparación versan los   artículos 14 de la Convención contra la Tortura y otros tratos o Penas Crueles,   Inhumanos y Degradantes, 9 de la   Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, el artículo 75   del Estatuto de Roma[13]   y el artículo 63.1 de la   Convención Americana de Derechos Humanos[14],   relacionado con el deber de la Corte   Interamericana de Derechos Humanos de disponer “el pago de una justa   indemnización a la parte lesionada”, cuando se ha establecido la violación   de un derecho o libertad protegido por la Convención.    

Además de las disposiciones del bloque de constitucionalidad en mención, cabe   resaltar otros actos normativos de derecho internacional que constituyen pautas   orientadoras para el Estado, como la Declaración sobre los principios   fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso del poder,   de la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 40/34, de 29 de   noviembre de 1985, en la cual respecto del derecho de acceso a la   administración de justicia, consagra que:    

 “4. Las víctimas serán tratadas con   compasión y respeto por su dignidad. Tendrán derecho al acceso a los mecanismos   de la justicia y a una pronta reparación del daño que hayan sufrido, según lo   dispuesto en la legislación nacional.    

5.   Se establecerá y reforzarán, cuando sea necesario, mecanismos judiciales y   administrativos que permitan a las víctimas obtener reparación mediante   procedimientos oficiales u oficiosos que sean expeditos, justos, poco costosos y   accesibles. Se informará a las víctimas de sus derechos para obtener   reparación mediante esos mecanismos.    

6. Se   facilitará la adecuación de los procedimientos judiciales y administrativos a   las necesidades de las víctimas: ( …)    

e)   Evitando demoras innecesarias en la resolución de las causas y en la ejecución   de los mandamientos o decretos que concedan indemnizaciones a las víctimas.”   (resaltado fuera de texto)    

Sobre la Indemnización, establece:    

“12. Cuando no sea suficiente la   indemnización procedente del delincuente o de otras fuentes, los Estados   procurarán indemnizar financieramente:    

a) A   las víctimas de delitos que hayan sufrido importantes lesiones corporales o   menoscabo de su salud física o mental como consecuencia de delitos graves;    

b) A la   familia, en particular a las personas a cargo, de las víctimas que hayan muerto   o hayan quedado física o mentalmente incapacitadas como consecuencia de la   victimización.    

13. Se   fomentará el establecimiento, el reforzamiento y la ampliación de fondos   nacionales para indemnizar a las víctimas. Cuando proceda, también podrán   establecerse otros fondos con ese propósito, incluidos los casos en los que el   Estado de nacionalidad de la víctima no esté en condiciones de indemnizarla por   el daño sufrido”.    

De igual forma, las Directrices sobre la justicia en asuntos concernientes a   los niños víctimas y testigos de delitos, adoptadas por Resolución 2005/20   del Consejo Económico y Social, al referirse al Derecho a la reparación   consagra:    

36. Siempre y cuando los procedimientos   estén adaptados a los niños y se respeten las presentes Directrices, se deberán   fomentar procedimientos penales y de reparación combinados, junto con mecanismos   extrajudiciales y comunitarios como los de justicia restaurativa.    

37. La reparación puede incluir el   resarcimiento por parte del delincuente por orden judicial, ayuda proveniente de   los programas de indemnización de las víctimas administrados por el Estado y el   pago de daños y perjuicios ordenado en procedimientos civiles. Siempre que sea   posible, se deberá considerar el costo de la reinserción social y educacional,   el tratamiento médico, la atención de salud mental y los servicios jurídicos.   Deberán establecerse procedimientos que garanticen que la ejecución de las   órdenes de reparación y el pago en concepto de reparación se anteponga a la de   las multas.”    

Los  Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones   manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones   graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener   reparaciones[15],  adoptada por Resolución 60/147 aprobada por la Asamblea General el 16 de   diciembre de 2005, contempla igualmente que los Estados se asegurarán de que su   derecho interno sea compatible con sus obligaciones jurídicas internacionales   adoptando procedimientos legislativos y administrativos apropiados y eficaces y   otras medidas que den un acceso igual a un recurso judicial efectivo y rápido, con independencia de quien resulte ser en definitiva   el responsable de la violación, y disponiendo para las víctimas los   recursos suficientes, eficaces, rápidos y apropiados, incluida la reparación.    

Al referirse al Derecho de las víctimas a disponer de   recursos, establece  el Principio VII que “Entre los recursos contra las   violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y las   violaciones graves del derecho internacional humanitario figuran los siguientes  derechos de la víctima, conforme a lo previsto en el derecho   internacional: a ) Acceso igual y efectivo a la   justicia; b ) Reparación adecuada, efectiva   y rápida del daño sufrido.” (resaltado fuera de texto)    

En relación con el acceso a la justicia señala que   “12. La víctima de una violación manifiesta de las normas internacionales de   derechos humanos o de una violación grave del derecho internacional humanitario   tendrá un acceso igual a un recurso judicial efectivo, conforme a lo   previsto en el derecho internacional. Otros recursos de que dispone la víctima   son el acceso a órganos administrativos y de otra índole, así como a mecanismos,   modalidades y procedimientos utilizados conforme al derecho interno.   Las obligaciones resultantes del derecho internacional para asegurar el derecho   al acceso a la justicia y a un procedimiento justo e imparcial deberán   reflejarse en el derecho interno”. Y, “13. Además del acceso individual a   la justicia, los Estados han de procurar establecer procedimientos para que   grupos de víctimas puedan presentar demandas de reparación y obtener reparación,   según proceda.” (resaltado fuera del texto)    

En concordancia con lo expuesto, indica el Principio 15   que “Una reparación adecuada, efectiva y rápida tiene por finalidad promover   la justicia, remediando las violaciones manifiestas de las normas   internacionales de derechos humanos o las violaciones graves del derecho   internacional humanitario. La reparación ha de ser proporcional a la gravedad de   las violaciones y al daño sufrido. Conforme a su derecho interno y a sus   obligaciones jurídicas internacionales, los Estados concederán reparación a las   víctimas por las acciones u omisiones que puedan atribuirse al Estado y   constituyan violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos   humanos o violaciones graves del derecho internacional humanitario.”, y en   complemento de ello el Principio 16 señala que “Los Estados han de procurar   establecer programas nacionales de reparación y otra asistencia a las víctimas   cuando el responsable de los daños sufridos no pueda o no quiera cumplir sus   obligaciones.”    

Por último, prevé el Principio 17 que “Los Estados   ejecutarán, con respecto a las reclamaciones de las víctimas, las sentencias de   sus tribunales que impongan reparaciones a las personas o entidades responsables   de los daños sufridos,… Con ese fin, los Estados deben establecer en su derecho   interno mecanismos eficaces para la ejecución de las sentencias que obliguen a   reparar daños”.    

Y por último, los Principios para la lucha contra la   impunidad, consagran que la reparación puede  realizarse por medio de   programas especiales financiados con recursos nacionales o internacionales,   dirigidos a la víctima individualmente considerada y a las comunidades, y en   cuyo diseño pueden intervenir las víctimas. Señalan los Principios 34 y 35 que   la reparación debe abarcar todos los daños y perjuicios sufridos por la víctima   y comprender medidas de indemnización, restitución, rehabilitación y de   satisfacción, dirigidas a evitar la repetición de los hechos causantes del daño.        

En cuanto atañe al desarrollo jurisprudencial sobre los derechos de las víctimas   hay que mencionar que, si bien luego de promulgada la Constitución de 1991 la   jurisprudencia inicialmente se concentró en la protección del derecho de las   víctimas a la reparación en su componente de indemnización por los daños   materiales e inmateriales, la Corte Constitucional[16]  posteriormente, teniendo en cuenta los estándares internacionales en materia de   derechos de las víctimas, ha reconocido y dictado medidas encaminadas al   respeto, protección y garantía de los derechos a la verdad, justicia, reparación   integral, incluyendo en ella componentes de satisfacción, rehabilitación,   restitución y garantías de no repetición, tanto en el ámbito individual como   colectivo que van más allá de la indemnización económica del daño y buscan la   reparación plena, medidas que luego fueron incorporadas en la Ley 975 de 2005,   cuya modificación ahora es materia de análisis.    

5. Justicia transicional y derechos de las víctimas.    

A efectos de resolver el problema jurídico   que plantea la demanda es necesario hacer una breve referencia a los estándares   internacionales de protección de los derechos de las víctimas en contextos de   justicia transicional.    

5.1. Justicia Transicional.    

Por justicia transicional se entiende el   conjunto de herramientas jurídicas, políticas y sociales que se fijan con   carácter temporal para superar la situación de confrontación y violencia generalizada y establecer   condiciones que permitan la reconciliación, restablecer la   confianza ciudadana y fortalecer el Estado de Derecho.    

El artículo 8ª de la Ley 1448 de 2011, define la   justicia transicional como “los   diferentes procesos y mecanismos judiciales o extrajudiciales asociados con los   intentos de la sociedad por garantizar que los responsables de las violaciones   contempladas en el artículo 3º de la presente Ley, rindan cuentas de sus actos,   se satisfagan los derechos a la justicia, la verdad y la reparación integral a   las víctimas, se lleven a cabo las reformas institucionales necesarias para la   no repetición de los hechos y la desarticulación de las estructuras armadas   ilegales, con el fin último de lograr la reconciliación nacional y la paz   duradera y sostenible.”    

En   sentencia C-052 de 2012, al pronunciarse sobre la exequibilidad del artículo 3° (parcialmente) de la Ley   1448 de 2011, señaló la Corte:    

“Puede entenderse por justicia   transicional una institución jurídica a través de la cual se pretende integrar   diversos esfuerzos, que aplican las sociedades para enfrentar las consecuencias   de violaciones masivas y abusos generalizados o sistemáticos en materia de   derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia una etapa constructiva de paz,   respeto, reconciliación y consolidación de la democracia, situaciones de   excepción frente a lo que resultaría de la aplicación de las instituciones   penales corrientes.”    

En similar sentido, en la sentencia C-579   de 2013 señaló la Corte que:    

“La justicia transicional está constituida   por un conjunto de procesos de transformación social y política profunda[17] en los cuales es necesario utilizar gran variedad de mecanismos para resolver los problemas   derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de lograr que los   responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la   reconciliación[18].   Esos mecanismos pueden ser judiciales o extrajudiciales, tienen distintos   niveles de participación internacional y comprenden “el enjuiciamiento de   personas, el resarcimiento, la búsqueda de la verdad, la reforma institucional,   la investigación de antecedentes, la remoción del cargo o combinaciones de todos   ellos”[19].    

El Consejo de Seguridad de las Naciones   Unidas define la justicia   transicional como “toda la variedad   de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver   los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los   responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la   reconciliación”[20].    

La justicia en sociedades en proceso de   transición democrática hacia la paz exige un abordaje distinto ante la tensión   entre la obligación estatal de impartir justicia y la necesidad de fijar   condiciones que permitan la superación del conflicto y la consecución de la paz.   Este abordaje en justicia transicional no implica necesariamente la preeminencia   de la paz o de la justicia, pues ambos deben ser asumidos en términos de respeto   y garantía.    

En este sentido el Juez Diego García-Sayán   de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en un voto concurrente de la   Sentencia por el Caso de la Masacre de El Mozote, en que lo acompañaron cuatro   jueces más de la Corte, indicó:    

“… en ciertas situaciones de tránsito de un conflicto   armado a la paz, puede ocurrir que un Estado no se encuentre en posibilidad de   materializar plenamente, en forma simultánea, los distintos derechos y   obligaciones contraídas internacionalmente. En esas circunstancias, tomando en   consideración que no se le puede conferir a ninguno de esos derechos y   obligaciones un carácter absoluto, es legítimo que se ponderen de manera tal que   la plena satisfacción de unos no afecten de forma desproporcionada la vigencia   de los demás. Así, el   grado de justicia al que se pueda llegar no es un componente aislado, del cual   se podrían derivar legítimas frustraciones e insatisfacciones, sino parte de un   ambicioso proceso de transición hacia la tolerancia recíproca y paz”.    

En este ejercicio de ponderación encaminado   a alcanzar la justicia en sociedades en transición es imprescindible el   reconocimiento de estándares internacionales derivados de las obligaciones que   en materia de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario ha contraído   el Estado colombiano con la comunidad internacional y con su población, los   cuales constituyen una serie de límites relacionados particularmente con el   respeto y garantía de los derechos a la justicia, a la verdad y a la reparación   de las víctimas.    

Así, el derecho internacional ha diseñado una serie de   estándares que buscan evitar que la necesidad de lograr la paz anule las   pretensiones de justicia de las víctimas y que la obligación de luchar contra la   impunidad impida ofrecer una solución para la superación del conflicto.    

La observancia de dichos estándares parte de la   sujeción al principio clásico del derecho internacional conforme al cual ningún   Estado puede invocar dificultades de orden interno para desentenderse del   cumplimiento de sus obligaciones internacionales. En el caso Colombiano,   conforme a las disposiciones que integran el bloque de constitucionalidad  y las   normas constitucionales señaladas en el acápite anterior, el Estado tiene la   obligación de asegurar a las víctimas los derechos a la verdad, la justicia y la   reparación.    

En este sentido, el artículo 66 transitorio –   incorporado por el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2012 – relativo a la   aplicación de criterios de priorización y selección en el ejercicio de la acción   penal, imposición de penal alternativa y suspensión de la ejecución de la pena   como instrumentos de justicia transicional, establece en el inciso 5 que “[E]n   cualquier caso, el tratamiento penal especial mediante la aplicación de   instrumentos constitucionales como los anteriores estará sujeto al   cumplimiento de condiciones tales como la dejación de las armas, el   reconocimiento de responsabilidad, la contribución al esclarecimiento de la   verdad y a la reparación integral de las víctimas, la liberación de los   secuestrados, y la desvinculación de los menores de edad reclutados ilícitamente   que se encuentren en poder de los grupos armados al margen de la ley.”    

5.2. Derechos de las víctimas en procesos de transición democrática hacia la paz –   justicia transicional.    

Si bien en procesos de transición   democrática hacia la convivencia pacífica es posible modular el deber estatal de   juzgar y sancionar a los responsables de las violaciones a los derechos, esta   flexibilización debe sujetarse a ciertos límites mínimos de protección de los   derechos de las víctimas, por cuanto el reconocimiento de sus   derechos fomenta la confianza ciudadana, promueve la ruptura de esquemas cíclicos de violencia y fortalece el Estado de Derecho.    

Por lo anterior, es importante   garantizar que los derechos de las víctimas logren efectividad en espacios que   desbordan el debate en la judicatura y  particularmente en el proceso penal    bajo el entendido que este no es el único escenario en el cual tienen cabida, de   allí que la normativa nacional e internacional antes citada promuevan el   reconocimiento y restablecimiento de sus derechos por mecanismos judiciales y   extrajudiciales.    

Para satisfacer   los derechos de las víctimas y la justicia, de tal forma que sea compatible con   la búsqueda de la paz en un contexto de justicia transicional el legislador   puede apelar a diversas medidas y figuras jurídicas, dado que no existe una fórmula única (judicial o administrativa) que por   mandato constitucional deba aplicarse en todos los contextos para la   satisfacción de los derechos de las víctimas.    

En el ámbito nacional en el proceso de transición a la   superación del conflicto es viable incorporar en la legislación nacional medios   judiciales o extrajudiciales de protección y garantía de los derechos de las   víctimas, siempre que no impliquen un sometimiento o violación del principio de   dignidad humana o de otros derechos como el de acceso a la administración de   justicia y las garantías constitucionales que integran el debido proceso   administrativo y judicial.    

Al respecto, en la sentencia C-579 de 2013, indicó la   Corte:    

“La justicia transicional implica la   articulación de una serie de medidas, judiciales o extrajudiciales[22],   y puede abarcar el enjuiciamiento de personas, el resarcimiento, la búsqueda de   la verdad, la reforma institucional, la investigación de antecedentes, la   remoción del cargo o combinaciones de todas las anteriores[23],   tal como ha reconocido el propio Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas[24].    

…    

Si bien en el entendimiento de una parte   de la población la justicia es comúnmente ligada con el castigo[25],   la complejidad de los procesos de justicia transicional y su necesidad de   responder a violaciones masivas hacen que los mismos no puedan centrarse   exclusivamente en medidas penales[26].  Por lo anterior, la justicia penal es sólo uno de los mecanismos de la justicia   transicional que debe aplicarse conjuntamente con medidas de verdad, reparación   y no repetición para satisfacer los derechos de las víctimas”    

Derecho a la Justicia.    

La Constitución Política otorga al legislador un amplio   margen de configuración respecto del derecho a la justicia, pues lo faculta para   expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformarlos (artículo   150, numeral 2), regular mediante ley estatutaria los procedimientos y   mecanismos de protección de los derechos  fundamentales (artículo 152),   atribuir excepcionalmente funciones jurisdiccionales a las autoridades   administrativas y determinar la forma en que los particulares administrarán   justicia (artículo 116) y para regular el acceso a la justicia (artículo 229,   CP), le atribuye la potestad de fijar los términos en que podrán intervenir   las víctimas en el proceso penal y los mecanismos de justicia restaurativa    (artículo 250, numeral 7) y de determinar el  diseño de medidas y procesos de justicia transicional (artículo transitorio 66)    

El derecho de acceso a la   administración de justicia guarda estrecha relación con el derecho al recurso   judicial efectivo, como lo ha resaltado en varias oportunidades esta   Corporación, pues sólo si se permite acceder a instancias judiciales para   reclamar la protección de los derechos y el curso de los procedimientos sigue   reglas que permitan la intervención de las partes e intervinientes conforme a   las garantías de un debido proceso, se  facilita la solución pacífica de   los conflictos y el goce de los derechos.    

En relación con el derecho de acceso a la   administración de justicia de las víctimas dentro del proceso penal, en la   sentencia C- 1149 de 2001, al pronunciarse sobre la participación de las   víctimas en los procesos que adelanta la justicia penal militar, la Corte indicó   que:    

“se vulnera el derecho a acceder a   la administración de justicia  de las víctimas y perjudicados con el   delito cuya competencia está asignada a la justicia penal militar, por cuanto de   una parte, no pueden acceder a dicha jurisdicción con la finalidad de obtener la   reparación directa de los daños causados y de otra, el derecho a obtener una   decisión judicial que solucione su conflicto en forma integral, al no tener   el derecho a obtener una declaración judicial sobre los perjuicios ocasionados.   El acceso a la administración de justicia no es sólo para hacerse parte dentro   del proceso, sino también para que se le reconozcan sus derechos y dentro de   estos, el derecho a ser indemnizado por los daños que se le han causado, a más   del derecho a que se haga justicia y a conocer la verdad de lo sucedido. En   la forma como se ha previsto la institución de la parte civil en el Código Penal   Militar, se desvirtúa su naturaleza misma que es esencialmente indemnizatoria y   se le asigna una finalidad que no le es propia restándole toda efectividad y   eficacia; además, se les limita o restringe el derecho a elegir entre el ejercer   la acción civil dentro del proceso penal o fuera de éste ante la Jurisdicción   Contencioso Administrativo, debiendo acudir única y necesariamente a   ésta.”(resaltado fuera del texto)    

De acuerdo con los lineamientos  marcados por el   derecho internacional y la jurisprudencia constitucional en el marco de la   justicia transicional existen ciertos deberes para el Estado, frente al derecho   a la justicia, de ineludible cumplimiento: i) de investigar con seriedad y   sancionar a quienes hayan cometido graves violaciones de los derechos humanos;   ii) proporcionar a las víctimas un recurso judicial efectivo; iii)    respetar las reglas del debido proceso; y iv) el deber de imponer penas   adecuadas a los responsables.    

En relación con estos deberes es preciso   señalar que aunque el derecho a la justicia puede ser modulado[28] y en este sentido el   derecho internacional y los artículos 150-17 y 201-2 de la Constitución Política   autorizan al Estado a conceder amnistías e indultos por delitos políticos, con   el fin de alcanzar una paz duradera y estable[29], esta potestad tiene   límites: No implica la posibilidad de conceder amnistías generales luego de la   cesación del conflicto interno y nunca puede abarcar conductas que impliquen   crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra o vulneraciones graves de los   derechos humanos[30].    

También indica el derecho   internacional que la legislación interna debe establecer un recurso judicial   efectivo en garantía del derecho de las víctimas a la justicia, lo cual implica   el deber de darles a conocer los mecanismos disponibles para reclamar sus   derechos, tomar medidas de protección de tal forma que se garantice su seguridad   y utilizar los medios jurídicos adecuados para que las ellas puedan iniciar las   acciones pertinentes y presentar demandas de reparación. Igualmente es  parte del derecho a la Justicia de las víctimas la facultad   de intervenir en todas las etapas del procedimiento penal.    

Otro de los límites a la discrecionalidad   de los Estados en la adopción de medidas de justicia transicional es la   observancia de las garantías fundamentales del debido proceso, que en coherencia   con el derecho a una tutela judicial   efectiva comprende: el derecho al acceso real, libre, amplio e irrestricto al   órgano jurisdiccional para satisfacer determinadas pretensiones, el derecho a   que la actuación judicial se desarrolle conforme a las reglas del debido proceso   y los estándares necesarios para hacer posible la eficacia del derecho, y el   derecho a la efectividad de la sentencia.    

Esta Corporación, en sentencia C-370 de 2006, advirtió   que en el marco de los procesos de justicia y paz, debe darse la posibilidad de   intervención de la víctima durante el curso de toda la actuación judicial, en   virtud del derecho a la justicia. Señaló al Corte en esa oportunidad: “Es claro que actualmente se   encuentra superada la concepción reductora de los derechos de las víctimas a una   simple pretensión indemnizatoria. La adaptación de los derechos de las víctimas   a los estándares internacionales a través de la jurisprudencia, comporta el   reconocimiento de que los derechos universales a la verdad, la justicia y la   reparación, llevan implícita la potestad de intervenir en todas las fases de la   actuación, en desarrollo del derecho de acceder a la justicia en condiciones de   igualdad. Este acceso, en condiciones de igualdad, se deriva del carácter   bilateral del derecho a un  recurso judicial efectivo en virtud del cual   los derechos de las víctimas no pueden verse menguados en relación con los que   asisten al procesado. La consideración contemporánea de la víctima como   protagonista activo del proceso, conduce al goce de estándares de protección   similares a los de otros intervinientes en el proceso.”    

En la sentencia C-715 de 2012[31]  al examinar algunas disposiciones de la Ley 1448 de 2011, esta Corporación   enunció las reglas que han surgido del desarrollo jurisprudencial de los   derechos de las víctimas de graves delitos entre las cuales cabe destacar que el   derecho a la justicia implica:    

“(xi) la legitimidad de la víctima y de la   sociedad, en casos de graves violaciones de los derechos humanos y del derecho   internacional humanitario para hacerse parte civil dentro de los procesos   penales con el fin de obtener la verdad y la reparación del daño;    

(xii) la importancia de la participación   de las víctimas dentro del proceso penal, de conformidad con los artículos 29,   229 de la Constitución y 8 y 25 de la Convención Interamericana sobre Derechos   Humanos;    

(xiii) la garantía indispensable del   derecho a la justicia para que se garantice así mismo el derecho a la verdad y a   la reparación de las víctimas.”    

Derecho a la reparación    

A partir del marco constitucional antes presentado y   los lineamientos que al respecto ha establecido el derecho internacional, se   establece que en materia de reparación las víctimas tienen en términos generales   dos derechos: i) a tener y poder ejercer un recurso accesible, rápido y eficaz   para obtener la reparación y ii) a ser reparadas adecuadamente por los   perjuicios sufridos.    

El primer matiz del derecho a la reparación, esto es,   la disponibilidad de un recurso efectivo, impone al Estado distintas   obligaciones de procedimiento frente al ejercicio del derecho a la reparación:   i)  respeto por la dignidad de las víctimas; ii) garantía en cuanto a   establecer medios que permitan a las víctimas participar en el diseño y   ejecución de los programas de reparaciones; y iii) el deber de garantizar   mecanismos adecuados, efectivos y de fácil acceso, a través de los cuales las   víctimas, sin discriminación alguna, puedan obtener una reparación que tenga en   cuenta la gravedad del daño que han sufrido e incluya restitución,   indemnización, rehabilitación, satisfacción y medidas para evitar la repetición   de las violaciones. Como parte de esta garantía corresponde a los Estados   difundir la existencia de los recursos que tienen las víctimas con la mayor   amplitud posible y contemplar medidas que permitan proteger a las víctimas   contra actos intimidatorios que hagan nugatorio el establecimiento normativo del   recurso.    

Para tal efecto la legislación interna puede establecer   diversos instrumentos judiciales y extrajudiciales  mediante los cuales cumpla   con este deber, considerando que el objetivo es garantizar que la reparación a   la víctima sea adecuada, oportuna y eficaz, sin que el proceso penal se   constituya en el mecanismo jurídico exclusivo y excluyente, y siempre que el   instrumento escogido garantice un trato con respeto hacia la víctima[32],   sea rápido y accesible.    

El Comité contra la Tortura en la Observación General   Nº 3 (2012), al explicar y aclarar el contenido y alcance de las obligaciones   que impone el artículo 14 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o   Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes a los Estados partes, señaló que:    

21.         Los Estados partes deben disponer en su derecho interno que las víctimas de   violencia o traumas han de obtener protección y cuidado adecuados de manera que   los procedimientos jurídicos y administrativos destinados a hacer justicia y   conceder una reparación no den lugar a un nuevo trauma.”(resaltado fuera de   texto)    

Igualmente, como pauta significativa a considerar en la interpretación de los   derechos constitucionales conforme al artículo 93-2 de la Constitución[33],   puede acudirse a lo expresado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en   el caso de las Comunidades Afrodescendientes desplazadas de la cuenca del rio   cacarica (Operación Génesis) contra Colombia del 20 de noviembre de 2013, que en   relación con la reparación integral sostuvo:    

“470. En relación con  las medidas de reparación, la Corte resalta que el Derecho Internacional   contempla la titularidad individual del derecho a la reparación. Sin perjuicio   de ello, el Tribunal indica que, en escenarios de justicia transicional en los   cuales los Estados deben asumir su deber de reparar masivamente a números de   víctimas que exceden ampliamente las capacidades y posibilidades de los   tribunales internos, los programas administrativos de reparación constituyen una   de las maneras legítimas de satisfacer el derecho a la reparación. En esos   contextos, esas medidas de reparación deben entenderse en conjunto con otras   medidas de verdad y justicia, siempre y cuando se cumplan con una serie de   requisitos relacionados, entre otros, con su legitimidad –en especial, a partir   de la consulta y participación de las víctimas-; su adopción de buena fe; el   nivel de inclusión social que permiten; la razonabilidad y proporcionalidad de   las medidas pecuniarias, el tipo de razones que se esgrimen para hacer   reparaciones por grupo familiar y no en forma individual, el tipo de criterios   de distribución entre miembros de una familia (órdenes sucesorales o   porcentajes), parámetros para una justa distribución que tenga en cuenta la   posición de las mujeres entre los miembros de la familia u otros aspectos   diferenciales tales como si existe propiedad colectiva de la tierra o de otros   medios de producción[34].    

471. Asimismo, un criterio de justicia respecto a la   reparación pecuniaria debe involucrar aspectos que, en el contexto específico,   no resulten ilusorios o irrisorios y permitan una contribución real para que la   víctima enfrente las consecuencias negativas que dejaron las violaciones de   derechos humanos en su vida.    

472. En el presente caso, la Corte reconoce y valora   los avances llevados a cabo por el Estado en materia de reparación de víctimas   del conflicto armado, los cuales se han venido desarrollando, con más ahínco, a   partir de la promulgación de la Ley de Víctimas.    

(…).    

474. Por último, no puede dejarse a un lado el   principio de complementariedad del derecho internacional, reconocido por el   préambulo de la Convención Americana[35]  y que ha también sido tenido en cuenta por la Corte en otros casos[36]  para reconocer las indemnizaciones compensatorias otorgadas a nivel interno y   abstenerse de ordenar reparaciones en ese sentido, de ser ello pertinente.”    

En la sentencia   SU-254 del 24 de abril de 2013, al referirse a las vías de reparación integral   para victimas de violación de derechos humanos y de desplazamiento forzado y la   diferencia entre la vía judicial y la administrativa, dijo la Corte:    

“En relación con las diferentes vías para que las víctimas individuales y   colectivas de delitos en general, así como de graves violaciones a los derechos   humanos y del desplazamiento forzado en particular, puedan obtener el derecho a   la reparación integral, en general los ordenamientos prevén tanto la vía   judicial como la vía administrativa. Estas diferentes vías de reparación a   víctimas presentan diferencias importantes: (i) la  reparación en sede   judicial hace énfasis en el otorgamiento de justicia a personas individualmente   consideradas, examinando caso por caso las violaciones. En esta vía se encuentra   articulada la investigación y sanción de los responsables, la verdad en cuanto   al esclarecimiento del delito, y las medidas reparatorias de restitución,   compensación y rehabilitación de la víctima. Propia de este tipo de   reparación judicial, es la búsqueda de la reparación plena del daño antijurídico   causado a la víctima. ii) Mientras que por otra parte, la reparación por la   vía administrativa se caracteriza en forma comparativa (i) por tratarse de   reparaciones de carácter masivo, (ii) por buscar una reparación, que si bien es   integral, en cuanto comprende diferentes componentes o medidas de reparación, se   guía fundamentalmente por el principio de equidad, en razón a que por esta vía   no resulta probable una reparación plena del daño, ya que es difícil determinar   con exactitud la dimensión, proporción o cuantía del daño sufrido, y (iii) por   ser una vía expedita que facilita el acceso de las víctimas a la reparación, por   cuanto los procesos son rápidos y económicos y más flexibles en materia   probatoria. Ambas vías deben estar articuladas institucionalmente, deben   guiarse por el principio de complementariedad entre ellas, y deben garantizar en   su conjunto una reparación integral, adecuada y proporcional a las víctimas.”    

El segundo matiz de este derecho de las víctimas, – a   ser reparadas adecuadamente por los perjuicios sufridos – impone al Estado la   correlativa obligación de reparar a las víctimas teniendo en cuenta que la   reparación incluye las formas siguientes: restitución, indemnización,    rehabilitación, satisfacción y las garantías de no repetición; igualmente el   deber de reparar sin perjuicio de que luego repita contra el autor de la   violación[37],   hacerlo sin establecer distinciones injustificadas entre las víctimas y   garantizar la ejecución de las decisiones judiciales que impongan medidas de   reparación[38].    

Esta Corporación en la sentencia C-370 de 2006, al declarar inexequible la norma   que consagraba   límites al derecho a la reparación derivados de aspectos presupuestales (artículo 55 de la Ley 975 de 2005), indicó:    

“En virtud de tal disposición, la   Red de Solidaridad, al momento de liquidar y pagar las indemnizaciones que hayan   sido decretadas por los jueces de conformidad con las disposiciones establecidas   en la misma Ley 975 de 2005, habrá de sujetarse a los límites establecidos para   ello en el Presupuesto Nacional. Ello implica que, en virtud de esta norma,   pueden presentarse situaciones en las cuales una indemnización que ha sido   reconocida y ordenada por un juez, creando así un derecho cierto y concreto en   cabeza de una o más víctimas, puede ser limitada al momento de su liquidación y   pago por parte de la Red de Solidaridad Social, en caso de que no exista   suficiente disponibilidad de recursos en el Presupuesto Nacional para ello. En   otras palabras, la norma que se estudia permite que la materialización de un   derecho cierto y reconocido judicialmente –v.g. el derecho a recibir una   indemnización decretada judicialmente en tanto elemento de la reparación por los   daños sufridos en virtud de violaciones de los derechos humanos- quede sujeta a   una contingencia posterior, consistente en que existan suficientes recursos   dentro del Presupuesto Nacional para pagarla.    

6.2.4.3.1.3. En criterio de la Corte, esta limitación es   desproporcionada, y constituye una afectación excesiva del derecho de las   víctimas a la reparación. Una vez que se ha ordenado, como consecuencia de un   proceso judicial adelantado con las formalidades de la ley, que una persona que   ha sido víctima de una violación de sus derechos humanos tiene derecho a recibir   una determinada suma de dinero en calidad de indemnización, se consolida a su   favor un derecho cierto que no puede estar sujeto a posteriores    modificaciones, mucho menos cuando éstas se derivan de la disponibilidad de   recursos en el Presupuesto General de la Nación. Una vez se haya llegado a una   decisión judicial sobre el monto de la indemnización a decretar para reparar los   daños sufridos por las víctimas, ésta genera un derecho cierto que no puede ser   modificado posteriormente por la Red de Solidaridad Social, en su función de   liquidador y pagador de dichas indemnizaciones.    

6.2.4.3.1.4. Adicionalmente, el deber de reparar recae sobre el   responsable del delito que causó el daño, de tal forma que el presupuesto   general de la nación no es la única fuente de recursos para financiar el pago de   las indemnizaciones judicialmente decretadas. La norma juzgada parecería eximir   al condenado de su deber de reparar en cuanto al elemento de la indemnización.    

6.2.4.3.1.5. Lo anterior no significa que la disponibilidad de   recursos públicos sea irrelevante o que la Comisión Nacional de Reparación y   Rehabilitación pierda su facultad de fijar criterios para distribuir los   recursos destinados a la reparación (artículo 52.6). Lo que sucede es que el   derecho cierto no se puede desconocer en virtud de los recursos disponibles en   una determinada vigencia fiscal. Las limitaciones presupuestales justifican   medidas de distribución equitativas y temporales de los recursos escasos, pero   no el desconocimiento del derecho judicialmente reconocido, situación diferente   a aquella en la cual se puede encontrar quien no cuenta a su favor con una   providencia judicial específica que ya haya definido el monto de la   indemnización a que tiene derecho.”    

En la misma decisión, al pronunciarse sobre el deber complementario   del Estado en materia de pago de indemnizaciones, y la responsabilidad solidaria   de los miembros del grupo organizado al margen de la ley al cual perteneció el   victimario, la Corte Constitucional determinó:    

“6.2.4.4.10. Para la Corte es claro que si los beneficios que   establece la ley son para el grupo específico, o para sus miembros en razón a la   pertenencia al bloque o frente correspondiente, éste debe tener correlativas   responsabilidades de orden patrimonial, incluso al margen de la determinación de   responsabilidades de índole penal, siempre y cuando se establezca el daño y la   relación de causalidad con la actividad del grupo específico y se haya definido   judicialmente la pertenencia del desmovilizado al frente o bloque   correspondiente.    

(…)    

No obstante, si bien el artículo 54, inciso segundo, señala que el   Fondo para la Reparación se nutre de “los bienes o recursos que a cualquier   título se entreguen por las personas o grupos armados organizados ilegales a que   se refiere la presente ley”, no señala a qué título responden los miembros del   grupo específico, es decir, del bloque o frente dentro del cual realizaron   actividades delictivas. Tampoco indica en qué situación se encuentran las   víctimas de cada frente o bloque en punto a la indemnización de los perjuicios   que tales grupos específicos le ocasionaron. De tal manera que dicho artículo   establece un mecanismo de reparación colectiva, sin indicar aspectos esenciales   de la responsabilidad en que dicha reparación colectiva encuentra fundamento.   Esto crea una ambigüedad sobre las bases y los alcances de dicha   responsabilidad, a tal punto que se podría concluir que las víctimas solo tienen   derecho a la reparación en la medida en que el perpetrador específico del delito   que les ocasionó el daño cuente con recursos suficientes para pagar la   correspondiente indemnización, lo cual sería una afectación desproporcionada de   dicho derecho que quedaría librado a la disponibilidad de recursos de cada   individuo perpetrador del delito. Esa interpretación es manifiestamente   inconstitucional en el contexto de la desmovilización de grupos armados al   margen de la ley estimulada por beneficios penales. Por eso, es necesario   condicionar la exequibilidad de la norma, sin impedir que el Fondo de Reparación   sea alimentado por recursos del presupuesto nacional y por donaciones, habida   cuenta del goce efectivo del derecho a la reparación de las víctimas que podría   verse seriamente disminuido si el Fondo de Reparación fuera integrado   exclusivamente con bienes o recursos de los integrantes de cada frente o bloque   armado ilegal.    

6.2.4.4.12. Los argumentos relativos a la necesidad de proteger los   derechos de las víctimas a la reparación se atienden con el condicionamiento que   la Corte introducirá a la norma, en el sentido que quienes judicialmente hayan   sido calificados como integrantes del grupo armado específico responden   civilmente, de manera solidaria, con su patrimonio, por los daños ocasionados a   las víctimas por otros miembros del bloque o frente al cual pertenecieron, no   solo por los perjuicios derivados de los delitos por los cuales fueren   individualmente condenados.” (Enfasis fuera del texto)    

Sobre las reglas resaltadas por la jurisprudencia   constitucional, en la sentencia C-715 de 2012 al examinar algunas disposiciones   de la Ley 1448 de 2011, esta Corporación señaló:    

“5.2.3 En cuanto al derecho a la reparación, la jurisprudencia   de la Corte ha fijado los siguientes parámetros y estándares constitucionales,   en armonía con el derecho y la jurisprudencia internacional en la materia:    

…    

 (ii) el derecho a la reparación integral   y las medidas que este derecho incluyese encuentran regulados por el derecho   internacional en todos sus aspectos: alcance, naturaleza, modalidades y la   determinación de los beneficiarios, aspectos que no pueden ser desconocidos y   deben ser respetados por los Estados obligados;    

(iii) el derecho a la reparación de las   víctimas es integral, en la medida en que se deben adoptar distintas medidas   determinadas no solo por la justicia distributiva sino también por la justicia   restaurativa, en cuanto se trata de la dignificación y restauración plena del   goce efectivo de los derechos fundamentales de las víctimas;    

…    

 (xi) el derecho a la reparación desborda   el campo de la reparación económica, e incluye además de las medidas ya   mencionadas, el derecho a la verdad y a que se haga justicia. En este sentido,   el derecho a la reparación incluye tanto medidas destinadas a la satisfacción de   la verdad y de la memoria histórica, como medidas destinadas a que se haga   justicia, se investigue y sancione a los responsables. Por tanto, la Corte ha   evidenciado el derecho a la reparación como un derecho complejo, en cuanto se   encuentra en una relación de conexidad e interdependencia con los derechos a la   verdad y a la justicia, de manera que no es posible garantizar la reparación sin   verdad y sin justicia;”    

6. Antecedentes y alcance   de la norma demandada    

6.1. Breve reseña sobre el desarrollo legislativo de   normas de justicia transicional    

Dentro del marco normativo diseñado luego de la   Constitución de 1991 para superar la situación de violencia generalizada la   primera referencia que se puede hacer al respecto es la Ley 418 de 1997, “Por la cual se consagran   unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia   y se dictan otras disposiciones.”, la cual en el Titulo II fijó medidas humanitarias para la atención a las   víctimas de hechos violentos que se susciten en el marco del conflicto armado   interno. Esta normativa ha sido prorrogada en varias oportunidades, la última de   ellas por cuatro años mediante el artículo 1 de la Ley 1421 de 2010.    

Posteriormente el legislador expidió la Ley 975 de 2005 una ley de justicia   transicional cuyo objetivo es fijar las reglas de un proceso de paz y reconciliación nacional garantizando los derechos a la verdad, a la justicia y   a la reparación integral a las víctimas de los delitos cometidos por los grupos   armados organizados al margen de la ley, cuyos miembros se han desmovilizado   colectiva o individualmente y se han acogido al procedimiento penal previsto en   esta ley.    

En   relación con el derecho a la Justicia, la Ley 975 consagra que las víctimas   tienen derecho a que se adelante una investigación penal rápida, minuciosa,   independiente e imparcial de los delitos cometidos por los miembros de estos   grupos y se adopten las medidas necesarias para que los responsables de los   mismos sean procesados, juzgados y sancionados debidamente, a través de la   imposición de la pena alternativa.    

En   materia de reparación integral, la Ley 975 de 2005 establece que las víctimas   tienen derecho a una pronta e integral reparación de los daños sufridos, a cargo   del autor o partícipe del hecho (artículo 38.3[39]),   reparación que abarca los daños y perjuicios sufridos por las víctimas, puede   ser individual y/o colectiva, ésta última orientada a la reconstrucción   psicosocial de las poblaciones afectadas por la violencia, y debe preverse de   manera especial para las comunidades afectadas por la ocurrencia de hechos de   violencia sistemática. La reparación, dispone la citada normativa, comprende   medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías   de no repetición.    

La   Corte Constitucional al abordar el análisis de la intervención de las víctimas   dentro del proceso penal de justicia y paz, en la sentencia C-370 de 2006 (que   por su relevancia se cita en extenso), resaltó la importancia de reconocerles el   derecho a intervenir en las distintas fases procesales como materialización de   la garantía a un recurso judicial efectivo, e igualmente se pronunció sobre el   deber de reparar a las víctimas por parte de los desmovilizados, la   responsabilidad solidaria del grupo armado al cual perteneció el victimario y el   deber del Estado de concurrir subsidiariamente al pago de las indemnizaciones,   consideraciones que resulta oportuno reiterar. Dijo al respecto:    

“6.2.4.1.10. En principio podría sostenerse que si bien en la   justicia ordinaria se aplica el  principio general de derecho según el cual   quien causa un daño debe repararlo, en procesos de justicia transicional a   través de los cuales se enfrentan violaciones masivas y sistemáticas de derechos   humanos y ante un universo enorme de víctimas directas e indirectas, quien debe   responder es el Estado y no  los perpetradores. Incluso podría sostenerse   que puede ser una condición de quienes deciden someterse a un proceso de paz   tras un legado de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos, que el   componente patrimonial de las reparaciones sea asumido por el Estado y no por   los responsables del daño, quienes no estarían dispuestos a arriesgar su   patrimonio personal que se vería completamente menguado si con él tuviera que   sufragarse los cuantiosos daños producidos. Finalmente podría sostenerse que   esta forma de reparación – a través de recursos públicos y no del patrimonio   personal de los responsables – no supone una violación del derecho de las   víctimas pues finalmente estas recibirán algún tipo de reparación, sin importar   la fuente a través de la cual se financian.    

6.2.4.1.11. Este argumento sin embargo tiene una serie de   debilidades constitucionales que la Corte no puede dejar de advertir. En primer   lugar, como entra a explicarse, no parece existir una razón constitucional   que permita excepcionar el principio general según el cual todo aquel que cause   un daño antijurídico está obligado a repararlo y trasladar el costo total de la   reparación a los ciudadanos y ciudadanas. En segundo término, incluso si se   aceptara que el Estado puede efectuar este traslado de responsabilidad, lo   cierto es que no está autorizado para perdonar – ni penal ni civilmente – a   quien ha cometido delitos atroces o al responsable de actos de violencia masiva   o sistemática. Eximir completamente de responsabilidad civil al causante del   daño equivale a una amnistía integral de la responsabilidad debida. Finalmente,   parece constitucionalmente desproporcionado renunciar a perseguir el patrimonio   de los responsables del daño, al menos, en aquellos casos en los cuales pueda   comprobarse que las personas responsables tienen inmensas fortunas mientras que   quienes han sufrido dicho daño, por efecto de este, se encuentran en dolorosas   condiciones de pobreza y desarraigo. Entra la Corte a explicar cada una de   estas cuestiones.    

6.2.4.1.12. En primer lugar, al menos en principio, no parece   existir una razón constitucional suficiente para que, frente a procesos de   violencia masiva, se deje de aplicar el principio general según el cual quien   causa el daño debe repararlo. Por el contrario, como ya lo ha explicado la   Corte, las normas, la doctrina y la jurisprudencia nacional e internacional han   considerado que la reparación económica a cargo del patrimonio propio del   perpetrador es una de las condiciones necesarias para garantizar los derechos de   las víctimas y promover la lucha contra la impunidad. Sólo en el caso en el cual   el Estado resulte responsable – por acción o por omisión – o cuando los recursos   propios de los responsables no son suficientes para pagar el costo de   reparaciones masivas, el Estado entra a asumir la responsabilidad subsidiaria   que esto implica. Y esta distribución de responsabilidades no parece variar en   procesos de justicia transicional hacia la paz.    

6.2.4.1.13. En efecto, en contextos de transición a la paz, podría   parecer proporcionado que el responsable de delitos que ha decidido vincularse a   un proceso de negociación, conserve una parte de su patrimonio de forma tal que   pueda vivir dignamente e insertarse plenamente en la sociedad democrática y en   el Estado de derecho. Lo que sin embargo parece no tener asidero constitucional   alguno es que el Estado exima completamente de responsabilidad civil a quienes   han producido los daños que es necesario reparar y traslade la totalidad de los   costos de la reparación al presupuesto. En este caso se estaría produciendo una   especie de amnistía de la responsabilidad civil, responsabilidad que estarían   asumiendo, a través de los impuestos, los ciudadanos y ciudadanas de bien que no   han causado daño alguno y que, por el contrario, han sido víctimas del proceso   macrocriminal que se afronta. La Corte no desconoce que frente al tipo de   delitos de que trata la ley demandada parece necesario que los recursos públicos   concurran a la reparación, pero esto solo de forma subsidiaria. Esto no obsta,   como ya se mencionó, para que el legislador pueda modular, de manera razonable y   proporcionada a las circunstancias de cada caso, esta responsabilidad. Lo que no   puede hacer es relevar completamente a los perpetradores de delitos atroces o de   violencia masiva, de la responsabilidad que les corresponde por tales delitos.   De esta manera, resulta acorde con la Constitución que los perpetradores de este   tipo de delitos respondan con su propio patrimonio por los perjuicios con ellos   causados, con observancia de las normas procesales ordinarias que trazan un   límite a la responsabilidad patrimonial en la preservación de la subsistencia   digna del sujeto a quien dicha responsabilidad se imputa, circunstancia que   habrá de determinarse en atención a las circunstancias particulares de cada caso   individual.        

6.2.4.1.14. Como lo señala el Ministerio del Interior y de la   Justicia, los grupos armados al margen de la ley y sus cabecillas han acumulado   inmensas fortunas o “grandes recursos económicos”…. Usualmente los bienes   obtenidos ilícitamente han sido escondidos o trasladados a testaferros o incluso   a terceros de buena fe a través de los cuales “lavan” los correspondientes   activos. Sin embargo, las víctimas de los grupos armados suelen ser personas   humildes que, además de haber sido vulneradas en su dignidad y derechos, han   sido despojadas de sus propiedades, desarraigadas de su tierra, privadas de las   personas que aportaban el sustento familiar, en fin, completamente desposeídas…    

6.2.4.1.15. Finalmente, no sobra señalar que, en todo caso, la   reparación no puede quedar absolutamente sometida a la voluntad política de   quienes definen las normas de presupuesto, pues es un derecho de las víctimas   que debe ser satisfecho, especialmente, en procesos que persigan la paz y la   reconciliación. Por ello,  resulta razonable que la reducción de las penas   que la norma establece se encuentre acompañada de la adopción de otras medidas   que, como el pago de los daños y la restitución de los bienes, puedan constituir   un marco justo y adecuado para alcanzar de forma sostenible la finalidad buscada.”   (resaltado fuera del texto)    

Posteriormente el Decreto 1290 de 2008 creó el Programa de Reparación Individual por vía   Administrativa para las Víctimas de los Grupos Armados Organizados al Margen de   la ley, que en el artículo 11 contemplaba que “El reconocimiento de las medidas de reparación a las   que se refiere el presente programa, no excluye aquellas que sólo fuere posible   tramitar por la vía judicial, de modo que la víctima podrá acudir para estos   efectos ante la autoridad judicial respectiva”, decreto que fue   derogado por el artículo 297 del Decreto 4800 de 2011.    

Con el objetivo de regular de manera   integral en un cuerpo normativo los derechos de las víctimas y los mecanismos de   satisfacción judicial y extrajudicial, el Congreso de la República expidió la   Ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación   integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras   disposiciones” Entre otros mecanismos de reparación dentro de un marco de justicia transicional, esta ley   implementó un programa masivo de reparaciones por vía administrativa con enfoque   diferencial que surgió en ese momento como complemento a la reparación de las   víctimas en sede judicial[40].    

Sobre las características de este programa, la Corte Constitucional en la   sentencia C-250 de 2012, al pronunciarse sobre la exequibilidad del límite   temporal señalado en el concepto de víctimas, señaló:    

“La Ley contempla la satisfacción de   reclamos individuales, pero también de carácter colectivo, pues las víctimas   reconocidas por el artículo 3 son tanto los individuos como los grupos o   comunidades que comparten una identidad o proyecto de vida común. Para   garantizar sus derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías   de no repetición que se deberá implementar un programa masivo de reparaciones   con enfoque diferencial. Esto último garantiza que se tendrán en cuenta las   diferencias entre víctimas al igual que la diferencia de daños sufridos por   ellas en razón de su edad, género, orientación sexual y situación de   discapacidad.”    

Como lo ha expresado esta Corporación en varias   oportunidades,[41]  al expedir la Ley 1448 de 2011 el legislador optó por fórmulas concretas de   armonización entre los derechos de las víctimas en aras de lograr la paz, que   pueden implicar restricciones al derecho a la justicia, pero que en todo caso   exigen un mínimo de protección constitucional de los derechos a la verdad, a la   reparación, y las garantías de no repetición.    

Indicó esta Corte en la sentencia SU-254 de 2013 que el   establecimiento de la reparación por vía administrativa regulada en la ley 1448   de 2011 no excluye y por el contrario viene a complementar la vía judicial como   medios para obtener la reparación integral de las víctimas, pues “Ambas vías deben estar articuladas   institucionalmente, deben guiarse por el principio de complementariedad entre   ellas, y deben garantizar en su conjunto una reparación integral, adecuada y   proporcional a las víctimas.”    

Finalmente, con la reforma constitucional   incorporada a través del Acto Legislativo 01 de 2012 se configura un Sistema de   Justicia Transicional, constituido por el artículo transitorio 66 y las   disposiciones que lo desarrollen, así como otras normas que aún antes de su   expedición fueron creadas como herramientas jurídicas a utilizar en el proceso   de superación del conflicto armado como la Ley 418 de 1997, la Ley 975 de 2005,   la Ley 1424 de 2010 y la Ley 1448 de 2011.    

6.2. Alcance de las modificaciones introducidas por los artículos 23 y 24 de la   Ley 1592 de 2012 al incidente de reparación integral    

Mediante la Ley 975 de 2005, el legislador estableció el marco jurídico que   regula el proceso de desmovilización y reinserción y que tiene por objeto: i)   Facilitar el proceso hacia la paz y la reincorporación individual o colectiva a   la vida civil de miembros de grupos armados al margen de la ley; ii) Garantizar   los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación   integral en la búsqueda de la paz y la reconciliación nacional y iii) Facilitar   los acuerdos humanitarios.    

Contemplaba la Ley 975 de 2005 que luego de la audiencia de   verificación de aceptación de cargos, y previamente a la sentencia, se   adelantaría el trámite del incidente de reparación integral, el cual tenía por   objetivo escuchar a la víctima sobre la forma concreta en que solicitaba fuera   satisfecho su derecho a la reparación integral y las pruebas en que se   fundamenta, luego de agotada una etapa de conciliación, el Tribunal determinaba   los perjuicios causados, para terminar el incidente con una decisión sobre las   medidas de reparación, hecho lo cual si correspondería celebrar la audiencia de   sentencia e individualización de la pena, a la cual se incorporaban las resultas   del incidente de reparación integral a fin de condenar al procesado por la Ley   de justicia y paz al pago de la indemnización que se hubiera fijado y la   realización de otros actos constitutivos de medidas de reparación, como   solicitud de perdón, actos simbólicos para satisfacer el componente de no   repetición, etc., es decir, incorporaba la sentencia las distintas medidas de   reparación integral (materiales y morales, individuales o colectivas) a favor de   las víctimas[42].    

Con la trasformación del incidente de reparación   integral en un incidente de identificación de las afectaciones causadas,   una vez realizado el control sobre la aceptación total o parcial de los cargos,   en la misma audiencia la Sala del Tribunal Superior del Distrito Judicial dará   inicio al incidente, en desarrollo del cual la víctima indicará las afectaciones   derivadas de la conducta punible y en el evento de no ser aceptadas por el   procesado la víctima debe demostrarlas, luego de lo cual el incidente finalizará   con un fallo que contendrá la identificación de los daños -sin la determinación   de los perjuicios y su tasación-, y la versión dada por la víctima en la   audiencia con el fin de contribuir al esclarecimiento del patrón de   macro-criminalidad en el accionar de los grupos armados organizados al margen de   la ley, así como de los contextos, las causas y los motivos del mismo.    

Fallado el incidente, según las normas cuestionadas, el   expediente es enviado a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y   Reparación Integral a las Víctimas y/o a la Unidad Administrativa Especial de   Gestión de Restitución de Tierras Despojadas autoridades que serán las   encargadas de aplicar las distintas medidas de justicia transicional que   adopte el Estado.    

De acuerdo con el artículo 25 de la Ley 1592 de 2012,   la decisión que se adopte en el incidente de identificación de afectaciones   causadas tampoco hará parte de la sentencia. Señala la referida norma:    

“Artículo 25. Modifíquese el artículo 24 de la Ley 975 de 2005, el cual quedará   así:    

Artículo 24. Contenido de la sentencia. De acuerdo con los criterios   establecidos en la ley, en la sentencia condenatoria se fijarán la pena   principal y las accesorias.    

Adicionalmente se incluirán la pena alternativa prevista en la presente ley; la   declaratoria de extinción del derecho de dominio sobre los derechos principales   y accesorios que recaigan sobre los bienes destinados para la reparación, así   como sobre sus frutos y rendimientos; la acumulación jurídica de penas; la   obligación del condenado de participar en el proceso de reintegración de que   trata el artículo 66 de la presente ley una vez se encuentre en libertad; las   circunstancias previstas en el artículo 25 de la presente ley, así como los   compromisos que debe asumir el condenado por el tiempo que disponga la sala de   conocimiento.    

En el evento que el condenado incumpla alguno de los compromisos u obligaciones   determinados en la sentencia se le revocará el beneficio de la pena alternativa   y, en consecuencia, deberá cumplir la sanción principal y las accesorias que le   fueron impuestas.    

La Sala de Conocimiento en el marco de la presente ley, según el caso, se   ocupará de evaluar el cumplimiento de los requisitos previstos en esta ley para   acceder a la pena alternativa.”    

De acuerdo con los antecedentes legislativos las   modificaciones introducidas por la plenaria del Senado al proyecto de ley 096 de 2011 Cámara 193 de 2011 Senado, acogidas mediante conciliación por el Congreso y que   quedaron consignadas en el artículo 24 de la Ley 1592 de 2012, tienen por   finalidad: i) dar celeridad al proceso penal de tal forma que se dicte   sentencia, aunque no exista una manifestación del juez sobre la reparación a la   víctima, para luego si ocuparse de determinar la afectación que la conducta   punible trajo a la víctima; ii) racionalizar la distribución de los recursos   entregados por los procesados para la reparación de las víctimas con el fin de   otorgar en alguna medida una indemnización a todas las víctimas de delitos   enjuiciados por la ley de justicia y paz, con independencia de los bienes   aportados por el victimario dentro del proceso judicial; iii) estandarizar el   monto de la reparación económica a otorgar, teniendo en cuenta el delito del   cual se es víctima.    

Sobre la motivación de la reforma al incidente de   reparación integral en el  Informe   de conciliación al proyecto de ley 096 de 2011 Cámara, 193 de 2011 Senado  (Gaceta del   Congreso 746 de 2012)[43]   quedó consignado:     

“…Una vez realizado dicho estudio, decidimos acoger integralmente el texto   aprobado en cuarto debate por la   Plenaria del Senado de la República, así como el título aprobado en la misma   célula legislativa, con cuatro ajustes formales que en nada afectan su contenido   sustancial….    

JUSTIFICACIÓN DE LOS PRINCIPALES CAMBIOS   ADOPTADOS POR EL SENADO DE LA REPÚBLICA. Si bien el Senado de la República incorporó   varias modificaciones que se incluyen integralmente en el texto que se adopta en   esta conciliación, quisiéramos referirnos a las dos modificaciones más   importantes, por considerar que su relevancia amerita una justificación   especial.    

(…)    

b) Transformación del incidente de   reparación integral en un incidente de identificación de las afectaciones   causadas (artículo 23 del proyecto y 23 de la Ley 975)    

El proyecto de ley incluye una serie de   disposiciones para homologar el sistema de reparación judicial que venía   funcionando a través del incidente de reparación integral, y el sistema de   reparación administrativa que se consagró a través de la Ley de Víctimas. El   diagnóstico de la forma en la que viene funcionando el Fondo para la   Reparación de Víctimas nos llevó a la conclusión de que los bienes entregados   por los postulados no son suficientes para pagar las reparaciones ordenadas en   derecho por los Tribunales. Con ello lo que se genera es una falsa expectativa a   las víctimas, ya que se ordena una indemnización que nunca será satisfecha ni   por el Estado (que según el artículo 10 de la Ley 1448 de 2011 solo responde   solidariamente hasta el monto de la reparación administrativa) ni por los   postulados (ya que si se tiene en cuenta que en la sentencia de Mampuján la   reparación ordenada equivaldría a otorgar el 50% de los bienes con vocación   reparadora del Fondo al 0.4% del total de las víctimas, es claro que no hay   suficientes bienes, y que existe una situación de desigualdad entre las   víctimas).    

La experiencia internacional muestra que   todos los países que han enfrentado violaciones masivas a los Derechos Humanos   por un amplio período de tiempo se ven abocados a implementar programas   administrativos de reparación masiva en marcos de justicia transicional, en   donde la reparación integral entendida en términos judiciales, encuentra ciertos   límites.    

La falta de una adecuada articulación entre   las decisiones de justicia y paz y los programas de reparación administrativa ha   generado que la reparación integral ordenada penalmente se esté concentrando   exclusivamente en el componente indemnizatorio. Se suma a lo anterior que en las   sentencias proferidas por los tribunales de justicia y paz se exhorta a   diferentes entidades estatales a cumplir con diversas medidas presentadas como   reparatorias, pero que en la práctica suponen el diseño de políticas públicas   desarticuladas para cada sentencia.    

Por todo lo anterior el proyecto de ley   propone una remisión expresa del componente de reparación integral a la Ley 1448   de 2011. Con ello se busca garantizar que el proceso de justicia y paz se   concentre en esclarecer los patrones de macrocriminalidad y las afectaciones   causadas a las víctimas, y que remita al programa administrativo de reparación   de víctimas para que estas sean reparadas de manera preferente y a través de las   distintas medidas que garantizan la integralidad de la reparación.    

Adicionalmente el proyecto incluye una   serie de medidas para fortalecer la capacidad de las instituciones de perseguir   los bienes no entregados por los postulados, de tal forma que sea posible   ampliar los recursos que entrarán al Fondo para reparar a todas las víctimas.    

Por todas estas razones, hemos decidido   adoptar los cambios adoptados por el Senado de la República en la materia. En   consecuencia, se reitera que la Comisión de Conciliación por unanimidad acoge   integralmente el texto aprobado por el Senado de la República, con los ajustes   formales y sustanciales que se anotaron anteriormente y que se incorporan en el   texto conciliado”    

7. CASO CONCRETO    

La demandante solicita excluir del   ordenamiento jurídico el inciso final del artículo 24 de la Ley 1592 de 1012,   que adicionó el artículo 23A a la Ley 975 de 2005, al considerar que la remisión   que establece el inciso acusado a la Unidad Administrativa Especial para la   Atención y Reparación Integral a las Víctimas y/o a la Unidad Administrativa   Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas con el fin de que la   víctima sea objeto de la aplicación integral de las distintas medidas de   justicia transicional adoptadas por el Estado colombiano, no garantiza el   derecho a la reparación integral, el cual debe ser satisfecho en sede judicial y   no administrativa.    

Los cuestionamientos que formula la   demandante tienen fundamento en la eliminación del incidente de reparación   integral y la imposibilidad de que el funcionario judicial incorpore en la   sentencia la condena a las medidas de reparación integral a favor de la víctima   de la conducta punible, aspectos por los cuales considera que la norma demandada   desconoce los derechos a la justicia y a la reparación integral de las víctimas   y el derecho a la igualdad.    

El Procurador General de la Nación solicita desestimar la   pretensión al considerar que la reparación a través de las Unidades   Administrativas Especiales en mención es un medio idóneo establecido dentro de   la libertad de configuración legislativa del Congreso para fijar los mecanismos   de garantía de los derechos de las víctimas, opinión que comparten los   Ministerios de Justicia, Agricultura, Hacienda y Defensa Nacional y la Unidad   Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas. Distinta es la   posición de los representantes de las Universidades Sergio Arboleda, Católica de   Colombia y Santo Tomás, quienes consideran que la norma   acusada viola el derecho a la reparación, el debido proceso y las normas   internacionales que integran del bloque de constitucionalidad, porque niega a la   víctima el derecho a presentar su pretensión de reparación y a que el juez se   pronuncie al respecto.    

Como la disposición citada en la demanda   establece una norma encaminada a dar aplicabilidad a lo que establece el   artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, que modificó el artículo 23 de la Ley 975 de   2005, en relación con el incidente de identificación de afectaciones causadas,   por las razones expuestas en la cuestión previa, el control de   constitucionalidad se hará respeto de las expresiones resaltadas por la Sala al   definir la integración de la unidad normativa del inciso 5° del artículo 23 de   la Ley 1592 de 2012 y el inciso 2º del artículo 24 de la misma ley. Precisado lo   anterior, la Sala abordará el examen de cada uno de los cargos presentados por   la ciudadana.    

7.1. Primer cargo: Desconocimiento del derecho a la   Justicia y Juez Natural    

Para efectos de abordar el   análisis del cargo planteado es preciso, en primer lugar retomar el contenido normativo de las disposiciones examinadas.    

Bajo la regulación establecida en los artículo 23 y 24   de la Ley 1592 de 2012, una vez realizado el control sobre la aceptación total o   parcial de los cargos, en la misma audiencia la Sala del Tribunal Superior del   Distrito Judicial dará inicio al incidente de identificación de afectaciones   causadas en desarrollo del cual la víctima indicará las afectaciones ocasionadas   con la conducta punible y en el evento de no ser aceptadas por el procesado la   víctima debe demostrarlas, luego el incidente finalizará con un fallo que   contendrá la identificación fáctica de los daños, pero sin la determinación y   tasación concreta de los perjuicios.  Fallado el incidente el expediente es   enviado a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación   Integral a las Víctimas y/o a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de   Restitución de Tierras Despojadas para la inclusión de las víctimas en los   registros correspondientes para acceder de manera preferente a los programas de   reparación integral y de restitución de tierras de que trata la Ley 1448 de 2011   a los que haya lugar, como autoridades encargadas de aplicar las distintas   medidas de justicia transicional que adopte el Estado.    

En virtud de las disposiciones   acusadas la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación   Integral a las Víctimas y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de   Restitución de Tierras Despojadas, dentro del proceso penal,   serán las autoridades que deben decidir sobre la indemnización de los perjuicios   materiales e inmateriales, así como las demás   medidas de reparación aplicables en el caso concreto (rehabilitación,   restitución, satisfacción, garantía de no repetición), pues el   fallo del incidente sólo tiene contenido descriptivo   sobre los daños que padeció la víctima como consecuencia de la conducta punible   y, en este orden, no implica una decisión   concreta sobre el deber de reparar ni la forma en que corresponde hacerlo al   condenado, de modo complementario al grupo armado ilegal al que pertenecía y al   Estado. La identificación de las afectaciones de acuerdo con las normas   examinadas consiste en el reconocimiento del daño como una situación fáctica   carente de valoración económica, pues el inciso 4° del artículo 23 de la Ley   1592 de 2012 prohíbe al Tribunal hacer dicha tasación.    

Frente al control de constitucionalidad de las   disposiciones cuestionadas se parte del presupuesto que el legislador tiene   libertad de configuración en el diseño de los instrumentos mediante los cuales   se garantiza los derechos de las víctimas durante el proceso de transición   democrática hacia la paz, pero esta potestad no es absoluta pues está marcada   por unos límites o estándares mínimos de protección que no pueden desconocerse,   dentro de los cuales se encuentra el concepto de juez natural, como parte   integrante del derecho a un debido proceso.    

Ha entendido la jurisprudencia constitucional que juez natural es aquél a quien la   Constitución o la ley le ha asignado el conocimiento de ciertos asuntos para su   definición. En este orden, el principio de juez natural hace referencia   de una parte a la especialidad,   pues el legislador deberá consultar como principio de razón suficiente la   naturaleza del órgano al que atribuye las funciones judiciales, y de otro lado,   a la predeterminación legal del Juez que conocerá de determinados   asuntos, lo cual supone: i) que el órgano judicial sea previamente creado por la   ley; ii) que la competencia le haya sido atribuida previamente al hecho sometido   a su decisión; iii) que no se trate de un juez por fuera de alguna estructura   jurisdiccional (ex post) o establecido únicamente para el conocimiento de algún   asunto (ad hoc); y iv) que no se someta un asunto a una jurisdicción   especial cuando corresponde a la ordinaria o se desconozca la competencia que   por fuero ha sido asignada a determinada autoridad judicial.    

En relación con el principio de juez natural y la   potestad de configuración del legislador, la Corte Constitucional en la   sentencia C-111 de 2000, señaló: “La radicación de una competencia en una   determinada autoridad judicial, no configura una decisión de índole,   exclusivamente, constitucional sino que pertenece al resorte ordinario del   legislador, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de   manera explícita entre los distintos entes u órganos del Estado.”    

En este sentido, la Corte   Interamericana de Derechos Humanos, en el Caso Lori Berenson Mejía Vs. Perú.   Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2004, indicó: “El   Estado no debe crear ‘tribunales que no apliquen normas procesales debidamente   establecidas para sustituir la jurisdicción que corresponda normalmente a los   tribunales ordinarios’”, y en el mismo sentido en el  Caso Apitz Barbera y   otros Vs. Venezuela en Sentencia de 5 de agosto de 2008,  párr. 50, señaló:   “el Estado no debe crear tribunales que no apliquen normas procesales   debidamente establecidas para sustituir la jurisdicción que corresponda   normalmente a los tribunales ordinarios. Con esto se busca evitar que las   personas sean juzgadas por tribunales especiales, creados para el caso, o ad   hoc”.    

Cabe agregar que cuando la   Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 8.1.) y el Pacto de Derechos   Civiles y Políticos (art. 14.1) establecen dentro de las garantías judiciales   que “toda persona tiene derecho a   ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez   o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en   la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la   determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, o de   cualquier otro carácter” no está restringiendo la potestad del legislador de   modificar las reglas de competencia sino descartando la facultad de establecer   tribunales ad hoc, esto es, creados ex post para resolver una controversia en   particular.    

En el caso concreto los   incisos examinados desconocen el principio de juez natural, por cuanto   los numerales 6 y 7 del artículo 250 de la Constitución Política radican   en el juez de conocimiento la obligación de adoptar medidas de reparación, a   solicitud de la Fiscalía General de la Nación, cuando la víctima opta por hacer   valer su derecho a la reparación dentro del proceso penal, de tal forma que en   este caso la Sala del Tribunal Superior del Distrito Judicial es el juez natural   para la definición de las pretensiones relacionadas con la reparación que   formule la víctima dentro de los procesos penales de justicia y paz, y a quien   le corresponde determinar el contenido concreto de las medidas de reparación. No   puede el legislador transferir la competencia establecida en los numerales 6 y 7   del artículo 250 de la Constitución a las mencionadas autoridades   administrativas, sin  incurrir en flagrante desconocimiento del principio   de juez natural, pues deja la decisión sobre la entrega de tierras, el   pago de una justa indemnización y en general todas las medidas de    reparación aplicables sujeta a criterios meramente discrecionales de las   mencionadas autoridades administrativas en aquellos casos en que la víctima opta   por reclamar dentro del proceso penal sus derechos, cuando es el juez penal el   previamente establecido por las citadas disposiciones constitucionales como el   competente para definir mediante providencia judicial sobre las medidas de   reparación aplicables con base en la solicitud que en éste sentido realice la   víctima y lo que se pruebe en la actuación penal.    

Para la Corte es   claro que de acuerdo al mandato constitucional consagrado en el artículo 250 en   cita, a la justicia penal no sólo le incumbe determinar si se cometieron   conductas punibles y las circunstancias en que éstas se cometieron, sino también   atender a las víctimas y procurar la efectividad de sus derechos dentro del   proceso penal cuando el afectado decide acudir a éste para reclamar la garantía   y protección de sus derechos. Ésta es la visión de la justicia penal que surge   de la misma adopción del modelo de Estado Social de Derecho, en el cual la   dignidad humana y los derechos que de ella dimanan son el fin y el fundamento de   las normas que se imponen para garantizar el cumplimiento de la ley y la sanción   de la infracción a la misma. En el Estado Social de Derecho las víctimas son   relevantes y su protección mediante la decisión del Juez penal garantiza la   efectividad de sus derechos, siendo éste uno de los fines esenciales del Estado,   conforme al artículo 2 de la Constitución Política.    

No   ofrece discusión que el legislador puede apelar a medidas judiciales y   extrajudiciales para garantizar la satisfacción de los derechos de las víctimas   a la reparación, sin embargo, ello no lo faculta para sustituir en el   proceso penal la decisión judicial por los actos administrativos que   eventualmente expidan las Unidades Administrativas Especiales para la Atención y   Reparación Integral a las Víctimas y de Gestión de Restitución de Tierras   Despojadas luego de recibir el expediente con base en las remisiones dispuestas   en las normas demandadas. No cabe sustraer del proceso de justicia y paz la   competencia para que el juez penal decida sobre la reparación integral de las   víctimas, pues ello implica desconocer el principio de juez natural consagrado   en el artículo 29 de la Constitución Política en concordancia con la función que   le fue asignada en los numerales 6° y 7° del artículo 250 ídem.    

Por   consiguiente, el incidente encaminado a la reparación previsto en la Ley 975 de   2005 debe adelantarse hasta su culminación por el juez de la causa, sin   perjuicio de las competencias que corresponden a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y   Reparación Integral a las Víctimas y a la Unidad Administrativa Especial de   Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, en el marco de los programas de   reparación integral y de restitución de tierras de que trata la Ley 1448 de 2011.      

Cabe precisar que declarar, con fundamento en las   disposiciones constitucionales mencionadas, que dentro del proceso judicial   penal el juez de conocimiento[44]  es el competente para definir mediante providencia sobre los mecanismos de   reparación a favor de las víctimas que concurren al mismo: i) no excluye que en   el marco de las competencias definidas por la Ley 1448 de 2011, la Unidad   Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y   la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras   Despojadas ejecuten, bajo las condiciones definidas por la autoridad judicial   competente, las medidas de reparación integral que el Tribunal de Justicia y Paz   adopte al fallar el incidente de identificación de afectaciones causadas; y ii)   no altera las funciones que la Ley 1448 de 2011 asigna a las Unidades   Administrativas en mención en relación con la aplicación por vía administrativa   de medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y de   garantía de no repetición a favor de las víctimas. Al respecto cabe recordar que   las dos vías de reparación de las víctimas – judicial y administrativa- tienen   carácter complementario, no excluyente, como ya lo ha advertido esta Corporación   en  decisiones anteriores.    

Por desconocer el principio de juez natural y por las razones que a continuación   pasan a exponerse sobre el derecho a la tutela judicial efectiva, las   expresiones “las cuales en ningún   caso serán tasadas”, del   inciso 4° y “y remitirá el   expediente a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación   Integral a las Víctimas y/o a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de   Restitución de Tierras Despojadas para la inclusión de las víctimas en los   registros correspondientes para acceder de manera preferente a los programas de   reparación integral y de restitución de tierras de que trata la Ley 1448 de 2011   a los que haya lugar” del inciso 5° del artículo 23 y el inciso 2° del   artículo 24 de la Ley 1592 de 2012, se declararán  inexequibles.    

7.2. Derecho a la tutela judicial efectiva.    

El mecanismo que el legislador ha dispuesto en las   normas cuestionadas para la satisfacción del derecho a  la reparación de   las víctimas dentro de los procesos penales regidos por la Ley 975 de 2005   también afecta su derecho a contar con un recurso judicial efectivo como pasa a   exponerse.    

El   artículo 250 numeral 6 de la Constitución Política establece que la Fiscalía General de la   Nación tiene el deber de velar por la protección de las víctimas y solicitar al   Juez de conocimiento “las medidas judiciales necesarias para la asistencia a   las víctimas lo mismo que disponer el restablecimiento del derecho y la   reparación integral a los afectados con el delito”[45], deber que implica que   cuando los derechos de las víctimas se ventilen dentro del proceso penal, en   éste se debe definir con toda claridad y precisión los mecanismos de reparación   mediante providencia dictada por el Juez de conocimiento, para lo cual es   preciso escuchar las pretensiones que en éste sentido pueda tener la víctima.    

De acuerdo con los artículos 23 y 24 de la Ley 1592 de   2012, que modificaron el trámite y contenido del incidente de reparación que   regulaba el artículo 23 de la Ley 975 de 2005, el incidente culmina con un fallo   que incorpora la versión dada por la víctima en la audiencia y en el cual se   identifican las afectaciones pero no se tasan. El fallo con el expediente   es enviado a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación   Integral a las Víctimas y/o a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de   Restitución de Tierras Despojadas para que apliquen las distintas medidas de   justicia transicional que adopte el Estado.    

Lo anterior implica que la providencia judicial que   pone fin al incidente de identificación de afectaciones causadas sólo tiene un   carácter declarativo respecto de las afectaciones y de ella no se desprende   ninguna obligación o deber de reparar para el procesado, para el grupo armado   ilegal al cual perteneció, ni para el Estado, pues serán las unidades   administrativas referidas quienes, sujetas a criterios discrecionales,   concretarán las medidas de rehabilitación, restitución, indemnización,   satisfacción y garantías de no repetición. Esta ausencia de decisión de fondo   sobre los mecanismos de reparación en el fallo del incidente y por consiguiente   de una condena judicial concreta a la reparación hace que los contenidos   normativos examinados sean inconstitucionales pues desconocen el derecho de las   víctimas a un recurso judicial efectivo.    

Este derecho que tiene fundamento en el   artículo 229 de la Constitución Política, en el principio de dignidad humana y   en el derecho de las víctimas a la justicia, no se materializa sólo con la   posibilidad de acceder a la administración de justicia, pues para su concreción   además se requiere i) que la decisión judicial resuelva de fondo sobre las   pretensiones presentadas por la víctima ante la judicatura y ii) se haga   efectiva la decisión judicial que impone la condena a reparar al desmovilizado.    

Ha   señalado la jurisprudencia constitucional que “El derecho a la tutela judicial efectiva comprende no   solo la posibilidad que se  reconoce a las personas, naturales o jurídicas,   de demandar justicia ante las autoridades judiciales del Estado, sino, también,   la obligación correlativa de éstas, de promover e impulsar las condiciones para   que el acceso de los particulares a dicho servicio público sea real y efectivo.   Así, ha dicho la Corte que “[n]o existe duda que cuando el artículo 229 Superior   ordena ‘garantiza[r] el derecho de toda persona para acceder a la administración   de justicia’, está adoptando, como imperativo constitucional del citado   derecho su efectividad, el cual comporta el compromiso estatal de lograr,   en forma real y no meramente nominal, que a través de las actuaciones judiciales   se restablezca el orden jurídico y se protejan las garantías personales que se   estiman violadas.”[46]     De este modo, el derecho de Acceso a la Administración de Justicia permite   alentar a las personas la expectativa de que el proceso culmine con una decisión   que resuelva de fondo las pretensiones.”[47](resaltado   fuera de texto).    

Igualmente, uno de los lineamientos fijados desde el   derecho internacional en relación con las normas de justicia transicional se   refiere al derecho de las víctimas a obtener de los jueces y tribunales la   tutela judicial de sus derechos mediante un recurso efectivo.[48]    

Las   normas contenidas en los artículos 23, inciso 4° y 5º y 24 inciso 2° de la Ley   1592 de 2012, en lo acusado, desatienden esta obligación pues la providencia que   falla el incidente de identificación de afectaciones causadas, en virtud de las   mismas, sólo es una declaración fáctica cualitativa sobre los daños ocasionados   pero no una decisión de condena al pago de los perjuicios materiales e   inmateriales ocasionados, ni sobre el monto de los mismos porque le está   prohibido tasarlos al juez[49], y tampoco   resuelve sobre otras medidas de reparación como las de rehabilitación,   restitución, satisfacción y garantías de no repetición, todo lo cual queda   sujeto al criterio meramente discrecional de las   autoridades administrativas a las cuales se remite el expediente.    

Además en virtud de la prohibición de tasar los perjuicios contenida en el   inciso 4° del artículo 23 de la Ley 1592 de 2012, el deber de determinar y   cuantificar los perjuicios que es cosustancial al derecho a la reparación   tampoco puede cumplirse, de modo que el componente de indemnización queda sin   definición judicial pues serán las autoridades administrativas    

Para la Sala es claro que, si el legislador   en cumplimiento indicadas –no las   judiciales- las que recibido el expediente definirán sobre la procedencia,   contenido, términos y condiciones de pago de la indemnización, con grave   afectación del derecho a la tutela judicial efectiva.    

Frente al elemento puntual de la indemnización, es preciso reiterar dos   aspectos por los cuales es esencial un pronunciamiento judicial concreto dentro   del proceso penal que incluya la tasación de los perjuicios de modo que se   defina su contenido y alcance:    

Como ya lo ha expresado esta Corporación el   proceso penal no puede ser un medio para relevar al desmovilizado de su deber de   indemnizar los daños ocasionados.    

El desconocimiento del derecho a la tutela   judicial efectiva tiene notable  incidencia en el derecho a la justicia de   las víctimas teniendo en cuenta que la forma como las normas demandadas regulan   el incidente de identificación de afectaciones sustrae al condenado de la   obligación de responder por los perjuicios causados, pues traslada a las   autoridades administrativas todo lo concerniente a la definición y   materialización de las medidas de reparación, de tal forma que la reparación   judicial es inexistente ya que termina convertida en la simple posibilidad de   alcanzar una reparación exclusivamente administrativa, en la cual no es   trascendente el deber de reparar del victimario y del grupo armado ilegal al que   perteneció y sólo es determinante la obligación del Estado de concurrir a la   reparación como garante de los derechos humanos que fueron masivamente   violentados en el conflicto armado; esto por cuanto al fallar el incidente de   identificación de las afectaciones causadas el juez, conforme a las normas   examinadas, no puede atribuir al desmovilizado obligación alguna referida al   cumplimiento de determinadas medidas de reparación a favor de las víctimas.    

En el evento en que los bienes del   victimario resulten insuficientes para cumplir con la condena al pago de la   indemnización, para garantizar la efectividad del derecho a la reparación debe   acudirse a los bienes provenientes del grupo armado ilegal al cual perteneció y   de no alcanzar éstos, como lo indicó la Corte en la sentencia C-370 de 2006, es   obligación del Estado asumir el pago de la indemnización a las víctimas del   conflicto armado hasta alcanzar el monto determinado por la Sala del Tribunal   Superior del Distrito Judicial correspondiente, partiendo de la premisa que en   ningún caso es posible que por  acto administrativo se desconozca o   modifique la condena judicial al pago de la indemnización, ni mucho menos se   sustraiga del cumplimiento de misma a cualquiera de los obligados, quienes   tienen el deber de cumplirla en las condiciones fijadas por el funcionario   judicial competente.    

Aunque en el derecho   colombiano el proceso penal no es el único y exclusivo escenario en el cual   pueda debatirse y definirse el contenido de las medidas de reparación aplicables   a favor de las víctimas de las conductas cometidas por los miembros de las   organizaciones armadas al margen de la ley, sí debe ser uno de los distintos   recursos que contemple la ley para que la víctima pueda plantear y obtener   una decisión sobre sus pretensiones en materia de reparación (artículo 250,   numeral 7 de la Constitución Política).    

Siendo así, no es constitucionalmente admisible “homologar el sistema de   reparación judicial que venía funcionando a través del incidente de reparación   integral, y el sistema de reparación administrativa que se consagró a través de   la Ley de Víctimas”, como fue la pretensión del legislador según lo informó la   Comisión del Conciliación durante el proceso de formación de la Ley 1592 de   2012, pues es claro que el derecho a la tutela judicial efectiva impone una   decisión por parte del juez natural dentro del proceso penal, sobre la   reparación reclamada por la víctima que atienda a las circunstancias del caso   concreto, a la condición particular de cada una de las víctimas y a los   perjuicios que se demuestren dentro del expediente haber sufrido. Por lo   anterior, a diferencia del esquema masivo de reparación por vía administrativa,   en el ámbito del proceso judicial penal no es admisible dar una respuesta   estandarizada sobre la reparación ni limitar el componente de indemnización a un   monto predeterminado pues no tendría en cuenta las circunstancias específicas de   cada proceso para su tasación.     

de lo establecido en el   artículo 250 de la Constitución ha decidido reglamentar un escenario procesal   para la intervención de la víctima en los procesos de justicia y paz, al hacerlo   está obligado a observar que ese recurso sea ciertamente efectivo y no culmine   con una decisión que formalmente finiquite el trámite procesal, pero que   materialmente no defina el contenido sustancial de los derechos reclamados por   la víctima y para cuya satisfacción acude ante la justicia penal.    

Esto trae un efecto adicional igualmente cuestionable y es que, en caso de   inconformidad respecto de las determinaciones de las autoridades administrativas   a las cuales las normas impugnadas ordenan remitir el expediente, para reclamar   la efectividad de su derecho a la reparación la víctima se verá obligada a   acudir nuevamente ante la jurisdicción mediante acciones contenciosas contra   tales actos administrativos, lo cual desconoce por completo la obligación   reforzada de protección de sus derechos, en particular a la tutela judicial   efectiva, que impone remover cualquier obstáculo en la búsqueda de la justicia.    

Además, restar a la decisión de la Sala del Tribunal   Superior del Distrito Judicial cualquier carácter concreto sobre los derechos   que reclama la víctima quebranta el principio de dignidad humana pues no puede   considerarse a ésta como fuente de información y colaborador en el   descubrimiento de la verdad sobre los fenómenos de macrocriminalidad, pero se le   niegue la posibilidad de obtener una decisión judicial en la que se definan con   fuerza vinculante sus pretensiones en materia de reparación.    

Por lo expuesto debe declararse   la inexequibilidad de las normas examinadas de los incisos 4º y 5° del artículo   23 y el inciso 2° del artículo 24 de la Ley 1592 de 2012, con el fin de ajustar   el trámite del incidente a la Constitución y a las normas del bloque de   constitucionalidad que imponen establecer mecanismos judiciales expeditos y   eficaces para que las víctimas, en el marco de un proceso de transición hacia la   paz obtengan la reparación efectiva de las afectaciones padecidas, y sea el Juez   de Conocimiento quien dentro del proceso penal cumpla la función de disponer el   restablecimiento del derecho y la reparación integral a los afectados con el   delito (artículo 250 numeral 6 de la Constitución Política).    

7.3. Segundo cargo: Desconocimiento del derecho a la   reparación integral en condiciones de igualdad    

La ciudadana afirma que las víctimas no podrán obtener   en condiciones de igualdad una reparación integral, judicial e individual, como   la obtenida por aquellas víctimas de crímenes de guerra y de lesa humanidad que   solicitaron la reparación mediante el incidente de reparación integral que   regulaba el artículo 23 de la Ley 975 de 2005.    

A partir de la decisión de inexequibilidad a adoptar   por la Sala frente al alcance de las previsiones de los incisos 4º y 5° del   artículo 23 y 2° del artículo 24 de la Ley 1592 de 2012, el cuestionamiento   ciudadano pierde sentido, por cuanto será la Sala del Tribunal Superior del   Distrito Judicial correspondiente quien determine en concreto las afectaciones   causadas, las tase y defina las medidas de reparación aplicables, en los eventos   en que las víctimas decidan acudir ante la justicia penal para reclamar la   indemnización de los perjuicios derivados de la conducta punible.    

Al margen de lo anterior,   sobre la alegada violación del principio de igualdad considera la Sala que la   demandante no plantea los presupuestos necesarios para realizar el análisis   relacional que exige el juicio de igualdad por cuanto éste no se puede hacer a   partir de dos regímenes jurídicos que se suceden en el tiempo, es decir, cuando   uno de ellos justamente es derogado por la normativa cuestionada, pues  por esto   no puede ser parámetro de comparación.  El juicio de igualdad que plantea   la demanda es inviable cuando la regulación diferencial que se cita en la   demanda como más benéfica a los derechos de la víctima ya no hace parte del   mundo jurídico por haber sido derogada.    

Ciertamente la norma   demandada no contempla un trato diverso frente al dado por la ley a otro grupo   de víctimas, sino un único régimen aplicable a todos los destinatarios actuales   de la norma, es decir, para todas las víctimas que intervienen en procesos   penales de justicia y paz. La inexistencia de uno de los parámetros normativos   de comparación en que se edifica la censura por violación del principio de   igualdad hace que el cargo no este llamado a prosperar.    

Síntesis de la decisión.    

Al definir el objeto de control de constitucionalidad, la   Corte integra al mismo la expresión “las cuales en ningún caso serán tasadas” contenida en el inciso cuarto del artículo 23 de la Ley   1592 de 2012 y la expresión “y   remitirá el expediente a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y   Reparación Integral a las Víctimas y/o a la Unidad Administrativa Especial de   Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para la inclusión de las víctimas   en los registros correspondientes para acceder de manera preferente a los   programas de reparación integral y de restitución de tierras de que trata la Ley   1448 de 2011 a los que haya lugar” contenida en el inciso quinto de la misma   disposición, con el fin de evitar que la determinación   a adoptar resulte inocua ante la conexidad de la norma censurada con aquellas   que se integran.    

Luego de examinar los lineamientos   constitucionales sobre los derechos de las víctimas en procesos de transición   democrática hacia la paz, la Corte Constitucional concluye que en el contexto   colombiano el derecho de las víctimas de acceso a la administración de justicia,   y especialmente a un recurso judicial efectivo, se vincula constitucionalmente a   la posibilidad de que mediante una decisión del juez penal de conocimiento se   dispongan las medidas de reparación integral que demanda.    

A juicio de la Corte, las expresiones “las cuales en ningún caso serán tasadas”, del inciso cuarto y el apartado normativo “y   remitirá el expediente a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y   Reparación Integral a las Víctimas y/o a la Unidad Administrativa Especial de   Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para la inclusión de las víctimas   en los registros correspondientes para acceder de manera preferente a los   programas de reparación integral y de restitución de tierras de que trata la Ley   1448 de 2011 a los que haya lugar” del inciso quinto del artículo 23 y el   inciso 2° del artículo 24 de la Ley 1592 de 2012 son inconstitucionales porque   impiden a la Sala del Tribunal Superior del Distrito Judicial  adoptar las   medidas de reparación relativas a la rehabilitación, restitución, indemnización,   satisfacción y garantías de no repetición, a favor de las víctimas, lo cual   desconoce que en virtud del artículo 2º de la Constitución Política, corresponde   a las autoridades garantizar la efectividad de los derechos de las víctimas y en   concordancia con ello y por mandato de los numerales 6° y 7° del artículo 250 de   la Constitución Política, compete al juez penal de conocimiento adoptar de   manera concreta las medidas de reparación integral dentro del respectivo   proceso.    

Considera la Corte que no cabe sustraer del proceso de justicia y paz la   competencia para que el juez penal decida sobre la reparación integral de las   víctimas, pues ello implica desconocer el principio de juez natural consagrado   en el artículo 29 de la Constitución Nacional.    

Por   consiguiente, el incidente de reparación previsto en la Ley 975 de 2005 debe   adelantarse hasta su culminación por el juez de la causa, sin perjuicio de las   competencias que corresponden a  la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral   a las Víctimas y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución   de Tierras Despojadas, en el marco de los programas de reparación integral y de   restitución de tierras de que trata la Ley 1448 de 2011.      

Cabe precisar que la   decisión de inexequibilidad adoptada se refiere a la hipótesis en que la víctima   decida solicitar la reparación dentro del proceso penal, evento en el cual por   virtud del principio de juez natural corresponde al Tribunal de Justicia y Paz   ordenar en cada caso en concreto las medidas de reparación a favor de las   víctimas, toda vez que las otras formas de reparación que no surjan de un   proceso penal seguirán a cargo de las Unidades Administrativas Especiales de   Atención y Reparación Integral a las víctimas y de Gestión de Restitución de   Tierras Despojadas de acuerdo con las competencias señaladas en la Ley 1448 de   2011, pues cabe resaltar que esta decisión no modifica las funciones atribuidas   por otras disposiciones legales a la Unidad Administrativa Especial de Atención   y Reparación Integral a las víctimas y a la Unidad Administrativa Especial de   Gestión de Restitución de Tierras Despojadas en lo concerniente a la ayuda   humanitaria, atención, asistencia y reparación de las víctimas.    

VI.    DECISION    

En mérito de lo expuesto, la   Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

      

Primero.- Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “las   cuales en ningún caso serán tasadas”, del   inciso cuarto del artículo 23 de la Ley 1592 y el apartado  “y   remitirá el expediente a la Unidad Administrativa   Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y/o a la Unidad   Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para la   inclusión de las víctimas en los registros correspondientes para acceder de   manera preferente a los programas de reparación integral y de restitución de   tierras de que trata la Ley 1448 de 2011 a los que haya lugar” del inciso   quinto del artículo 23, como también, el inciso segundo del artículo 24 de la   Ley 1592 de 2012.    

Notifíquese,   comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,   cúmplase y archívese el expediente.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO    

Magistrado    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente con excusa    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL   MAGISTRADO    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ    

 A LA SENTENCIA SENTENCIA   C-180/14    

INCIDENTE DE REPARACION INTEGRAL A LAS   VICTIMAS-Demanda de   inconstitucionalidad no contaba con los elementos de juicio suficientes para   permitir un pronunciamiento de fondo (Salvamento de voto)    

MODIFICACIONES INTRODUCIDAS A LA LEY DE   JUSTICIA Y PAZ EN MATERIA DE REPARACION-No fueron evaluadas por la Corte Constitucional en   forma armónica e integral, a partir de la consideración de que las mismas   respondían a una decisión de política pública, orientada a permitir que las   víctimas accediesen de manera real y expedita a los mecanismos de reparación   integral (Salvamento de voto)    

MODIFICACIONES INTRODUCIDAS A LA LEY DE   JUSTICIA Y PAZ EN MATERIA DE REPARACION-Inclusión de expresión, que frente a lo decidido no   puede sino considerarse como un obiter dicta está en contraposición con   lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 1448 de 2011 (Salvamento de voto)    

Referencia:  expediente   D-9813 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24, inciso 2o,   de la Ley 1592 de 2012.    

Demandante:  Maribeth   Escorcia Vásquez    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

             Con   el acostumbrado respeto, expongo a continuación las razones de mi disentimiento   con la decisión mayoritaria en este caso.    

             Cabe   recordar que el pronunciamiento de la Corte estuvo motivado en la demanda de   inconstitucionalidad formulada contra el artículo 24, inciso segundo, de la Ley   1592 de 2012, que adicionó el artículo 23A a la Ley 975 de 2005, norma que, en   concordancia con otras disposiciones de la misma Ley 1592, introdujo algunas   modificaciones al incidente de reparación integral dentro del proceso de   justicia y paz.    

               Según los cargos formulados contra de la disposición acusada, los cambios   introducidos al incidente de reparación integral resultaban violatorios de los   derechos de igualdad y debido proceso, en tanto implicaron la exclusión de dicho   incidente del proceso penal de justicia y paz, impidiendo que el juez de la   causa pudiera incorporar a la sentencia la condena a las medidas de reparación   en favor de las víctimas de la conducta punible.    

             En   relación con la referida acusación, la Corte, al definir el objeto de control de   constitucionalidad, decidió integrar la unidad normativa con algunas otras   expresiones de los incisos cuarto y quinto del artículo 23 de la Ley 1592 de   2012, a fin de evitar que la determinación por adoptar resultara inocua ante la   conexidad de la norma censurada con aquellas que se integran.    

5. Así planteada la controversia constitucional, la   mayoría de los integrantes de la Sala llegó a la conclusión de que las citadas   disposiciones eran inconstitucionales, tras considerar que no era posible   sustraer del proceso de justicia y paz la competencia para que el juez penal   decidiera sobre la reparación integral de las víctimas, pues ello implicaba   desconocer el principio de juez natural consagrado en el artículo 29 de la   Constitución Nacional.    

6.  Como lo manifesté en los respectivos debates,   no comparto la decisión mayoritaria. De un lado, por considerar que la demanda   no contaba con los elementos de juicio suficientes para permitir un   pronunciamiento de fondo, debido a que, al no haberse integrado la proposición   jurídica completa, los cargos formulados contra la disposición acusada carecían   de claridad y suficiencia, sin que en este caso resultara de recibo que   oficiosamente la Corte procediese a integrar la unidad normativa, porque ello   suponía la consideración de un conjunto de disposiciones, incluso mucho más   amplio del que finalmente fue considerado por la Corte, y en relación con el   cual la demandante no había presentado reproche alguno. De otra parte, dado que   la mayoría consideró que había lugar a emitir decisión de fondo, estimo que la   misma ha debido ser de exequibilidad de las disposiciones analizadas, porque las   modificaciones introducidas a la ley de justicia y paz en el tema de la   reparación, no fueron evaluadas por la Corte en forma armónica e integral, a   partir de la consideración de que las mismas respondían a una decisión de   política pública, orientada a permitir que las víctimas identificadas en los   procesos de la ley de justicia y paz accediesen de manera real y expedita a los   mecanismos de reparación integral de la llamada ley de víctimas, la Ley 1448 de   2011, y, en general, a los demás beneficios reconocidos en dicho ordenamiento.    

Explico mi posición en los siguientes términos:    

             Dada   la situación de conflicto armado interno que ha tenido que afrontar Colombia en   un periodo que se ha extendido por varias décadas, se han expedido diversas   leyes orientadas a superarlo, permitir la reincorporación de los actores armados   ilegales a la vida civil, reparar a las víctimas y afianzar la paz.    

             Con   ese propósito, en un contexto de justicia transicional, se expidió en el año   2005 la Ley 975, cuyo objetivo específico es el de contribuir a la consolidación   de la paz y a la reincorporación a la vida civil de los miembros de los grupos   armados al margen de la ley, garantizando, por una parte, los derechos de las   víctimas a la verdad, la justicia y la reparación y, por otra, los derechos de   los postulados al debido proceso.    

Siete años después, como producto de la experiencia   adquirida en el ámbito de la justicia transicional y de una evaluación sobre las   posibilidades y las falencias del proceso cumplido al amparo de esa ley, se   consideró necesario por el Gobierno y el Congreso, a partir de un proyecto   presentado por la Fiscal General de entonces, introducirle unos ajustes   puntuales, con la pretensión de agilizar el trámite de los procesos de justicia   y paz, buscando darle una mayor dinámica a la respuesta del ente investigador   frente a las expectativas de justicia que provienen tanto del ámbito nacional   como del ámbito internacional, en particular, de los órganos de supervisión de   derechos humanos encargados de hacer seguimiento a la situación de Colombia.    

               Dentro de los principales obstáculos que en la práctica estaban afectando los   procesos de justicia y paz, en particular frente a la necesidad de producir   sentencias con mayor prontitud, se identificaron aquellos relacionados con la   complejidad de investigar y asegurar la reparación colectiva en el marco de la   lógica individual de los procedimientos judiciales, y, especialmente, con la   complejidad y demora en el trámite del incidente de reparación[51].    

               Conforme con ello, las modificaciones inicialmente propuestas giraron en torno a   la necesidad de que el incidente de reparación se llevara a cabo después de   emitida la respectiva sentencia, pues su práctica previo al fallo, una vez   agotada la audiencia de verificación de aceptación de cargos, venía generando   grandes dilaciones, lo cual, a su vez, provocaba graves demoras en el   proferimiento de las respectivas sentencias. Se consideró entonces que, con la   referida modificación, se podía fortalecer la posición de las víctimas durante   el incidente de reparación, en la medida en que para ese momento procesal ya   podrían contar con una sentencia en la que se ha establecido la verdad de lo   acontecido y la responsabilidad penal del perpetrador, lo cual, sin duda, podría   dar lugar a que la pretensión de reparación sea más fuerte si se tramita con   posterioridad al fallo.    

               Dichos cambios se incorporaron en la Ley 1592 de 2012, que, con las   modificaciones que, en el asunto que nos ocupa, se introdujeron durante los   debates en el Congreso, comportaba un ajuste integral a la ley de justicia y   paz, el cual, en lo relacionado específicamente con las disposiciones demandadas   en el expediente que dio origen a la sentencia de cuyas conclusiones me separo,   buscaba permitir que las víctimas identificadas en el marco de la Ley 975 de   2005 accediesen de manera expedita a los mecanismos de reparación contemplados   en la Ley 1448 de 2011, llamada ley de víctimas.    

6.7.  En ese contexto y puesto que la demandante   centró su acusación en un contenido normativo parcial del artículo 23A de la Ley   975 de 2005, tal como fue modificada por la Ley 1592 de 2012, sin inscribir su   análisis en el conjunto normativo más amplio que articula la decisión de   política pública contenida en esta última ley, estimo que existía ineptitud   sustantiva de la demanda y que la Corte debió haberse abstenido de emitir un   pronunciamiento de fondo    

6.8.  AL no haberlo hecho así, y por el contrario, con   una muy parcial integración de la unidad normativa, haber procedido a declarar   la inexequibilidad de unos apartes de la Ley 1592 de 2012 , la Corte obró sin   una consideración suficiente de todos los elementos normativos que integran la   política y produjo no pocas incongruencias y dificultades de interpretación y de   aplicación derivadas, entre otras razones, de la subsistencia en la ley, de   segmentos normativos que tienen sentido sólo cuando se miran de manera armónica   e integral con aquellos que fueron expulsados del ordenamiento por la Corte.    

6.9. En ese mismo contexto, considero que, de encontrar   que en la demanda había elementos suficientes para permitir un pronunciamiento   de fondo, la Corte debía haber hecho una más amplia integración de la unidad   normativa, para incorporar al análisis todos los contenidos normativos   relevantes, y que en el estudio de ese conjunto ampliado, la decisión debió ser,   en principio, la de exequibilidad, sin perjuicio de un eventual   condicionamiento, en torno a las condiciones en las cuales debe cumplirse la   indemnización a cargo de los victimarios.    

             Esa   fórmula habría permitido mantener en el ordenamiento las previsiones orientadas   a agilizar el acceso de las víctimas que hayan sido reconocidas en los procesos   de justicia y paz a los beneficios de la Ley 1448 de 2011, sin que dejara de   señalarse la necesidad de que se extremen las medidas orientadas a constituir   adecuadamente el fondo de reparación con todos los bienes cuya entrega   condiciona el acceso y la permanencia de los victimarios en el programa, y en   ese contexto, previendo algún tipo de mecanismo que permita que de manera   incidental se mantenga la posibilidad de que la víctima reclame una tasación   judicial de los perjuicios así como la determinación de las medidas de   reparación a cargo del victimario.    

             Esa   solución permitía mantener el propósito de la ley, de impedir que, ante la   insuficiencia de los recursos del fondo de reparación, se mantuviese a las   víctimas en un engorroso proceso con una expectativa de reparación en cuantías   que se tornarían ilusorias y cuyo reconocimiento formal pero sin posibilidades   de materialización efectiva resultaría frustrante. Este aspecto es distinto y   separado del análisis que cabe hacer a la sociedad sobre la responsabilidad   subsidiaria del Estado, la cuantía a la que ésta debe ascender, el modo de   financiarla y el horizonte temporal para ponerla en práctica, asunto que   desborda en ámbito de la ley demandada, y que en principio, ha sido definido en   otros escenarios normativos.    

6.12. Debo señalar, finalmente, mi inconformidad con el   hecho de que, en el texto definitivo de la sentencia, se haya incorporado un   párrafo que no estaba contenido en las versiones que fueron discutidas en sala;   que no corresponde al sentido de lo decidido, y que, claramente, desborda el   ámbito de la determinación que se adoptó por la Corte, como quiera que se   refiere a un asunto que está regulado en otra disposición legal que, ni fue   demandada, ni fue objeto de análisis de constitucionalidad en este proceso. Se   trata del párrafo en el que se  expresa que  “[e]n el evento en que los bienes del   victimario resulten insuficientes para cumplir con la condena al pago de la   indemnización, para garantizar la efectividad del derecho a la reparación debe   acudirse a los bienes provenientes del grupo armado ilegal al cual perteneció y   de no alcanzar éstos, como lo indicó la Corte en la sentencia C-370 de 2006, es   obligación del Estado asumir el pago de la indemnización a las víctimas del   conflicto armado hasta alcanzar el monto determinado por la Sala del Tribunal   Superior del Distrito Judicial correspondiente (…) “. Esa expresión, que frente a lo   decidido no puede sino considerarse como un obiter dicta, está en contraposición con lo   dispuesto en el artículo 10 de la Ley 1448 de 2011, a cuyo tenor “(e)n  los   procesos penales en los que sea condenado el victimario, si el Estado debe   concurrir subsidiariamente a indemnizar a la víctima, el pago que éste deberá   reconocer se limitará al monto establecido en el reglamento correspondiente para   la indemnización individual por vía administrativa de que trata la presente ley   en el artículo 132, sin perjuicio de la obligación en cabeza del victimario de   reconocer la totalidad de la indemnización o reparación decretada dentro del   proceso judicial. ” Es cierto que la controversia sobre estos temas no fue   ajena a las deliberaciones de la Sala Plena de la Corte, pero también es cierto   que, en contraposición con la opinión del ponente, se concluyó que la discusión   de ese asunto debería darse en el escenario de una eventual demanda sobre el   artículo 10 de la Ley 1448 de 2011, disposición sobre la que no cabía   pronunciarse por  no ser el objeto de esta demanda, ni haberse realizado la   integración normativa. Esa fue, precisamente una de las razones por las que se   optó por sustituir la propuesta de exequibilidad condicionada que se había   planteado por el ponente, por la de inexequibilidad, en cuanto está última   formula limitaba el ámbito del pronunciamiento, tal como se expresa en la   síntesis contenida al final de la sentencia, a la necesidad de garantizar que,   dentro de los procesos de justicia y paz, la Sala del Tribunal Superior del   Distrito Judicial pudiese “… adoptar las medidas de reparación   relativas a la rehabilitación, restitución, indemnización, satisfacción y   garantías de no repetición, a favor de las víctimas …” puesto que lo contrario   implicaría desconocer que “… en virtud del artículo 2o de la   Constitución Política, corresponde a las autoridades garantizar la efectividad   de los derechos de las víctimas y en concordancia con ello y por mandato de los   numerales 6° y 7o del artículo 250   de la Constitución Política, compete al juez penal de conocimiento adoptar de   manera concreta las medidas de reparación integral dentro del respectivo   proceso. ” El párrafo cuya inclusión en la sentencia cuestiono va mucho más allá,   al pretender definir las condiciones en las cuales el Estado debe asumir una   responsabilidad subsidiaria, aspecto que no se deriva de las disposiciones   demandas y que, por consiguiente, no era materia de decisión en este proceso.    

Fecha ut supra,    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

 A LA   SENTENCIA C-180/14    

DEMANDADA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No estructuración de un verdadero cargo (Salvamento de   voto)    

Expediente: D-9813    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24, inciso 2º, de la Ley 1592   de 2012.    

Magistrado   Ponente:    

ALBERTO ROJAS   RIOS    

Mi discrepancia   con la decisión de mayoría la explico brevemente, así:    

En desarrollo de dicha premisa la Corte oficiosamente   procedió a efectuar una integración normativa con el artículo 23 de la ley 1592   de 2012, que modificó el artículo 23 de la ley 975 de 2005 y al hacerlo, de   entrada, termina mesclando dos sistemas de reparación que tienen contextos,   finalidades e implicaciones claramente diferenciados y los unifica para   finalmente declarar la inexequibilidad de la expresión “las cuales en ningún   caso serán tasadas” del artículo 23, Inciso 4 de la ley 1592 de 2012 y la   expresión “y remitirá el expediente a la Unidad Administrativa Especial para   la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y/o a la Unidad Administrativa   Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para la inclusión de   las víctimas en los registros correspondientes para acceder de manera preferente   a los programas de reparación integral y de restitución de tierras de que trata   la Ley 1448 de 2011 a los que haya lugar” del inciso 5 del artículo 23 y el   inciso 2 del artículo 24 de la Ley 1592 de 2012.    

Creo sinceramente que no acertó la mayoría al construir   un problema jurídico que no estaba claramente planteado en la demanda, a partir   de una integración normativa que solo opera excepcionalmente y que estimo en   este caso no cabía, y al proceder a desatar el fondo del asunto, profiriendo   decisión de inexequibilidad, dejando de lado serias implicaciones del fallo, no   suficientemente valoradas, precisamente porque no fueron parte de los cargos ni   de los argumentos que los despacharon, lo que dio lugar a que se omitiera el   análisis de serias y trascendentes    implicaciones que podrían   poner en riesgo el sistema de indemnización administrativa, que ya esta Corte   había declarado constitucional en la sentencia C-250 de 2012, por querer   fortalecer el sistema penal de indemnización judicial frente al victimario, sin   medir las consecuencias de que el Estado pueda llegar a pagar el total de los   correspondientes perjuicios, sin haber sido condenado y con dineros destinados a   programas de reparación administrativa.    

Hubiese sido preferible que la Sala se inhibiera frente   a esta demanda, claramente defectuosa y abordara el tema frente al expediente   D-9818 que está a su conocimiento, (actualmente para discusión y decisión) en el   que se controvierte idéntica norma y otras de la misma ley, por distintos   cargos, bajo una perspectiva de análisis más completa o comprensiva de la   problemática jurídico constitucional subyacente. Sin embargo, Al concluir la   Sala de manera distinta creo indispensable separarme de su decisión que genera   perplejidad  por sus impredecibles consecuencias no valoradas   suficientemente frente a las finalidades propias de la ley de víctimas  y   las reparaciones administrativas allí previstas.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

[1] En la Sentencia C-539/99,  se enunciaron las   hipótesis que permiten la integración de la unidad normativa:    “Excepcionalmente, la Corte puede conocer sobre la constitucionalidad de leyes   ordinarias que no son objeto de control previo u oficioso, pese a que contra las   mismas no se hubiere dirigido demanda alguna. Se trata de aquellos eventos en   los cuales procede la integración de la unidad normativa. Sin embargo, para que,   so pretexto de la figura enunciada, la Corte no termine siendo juez oficioso de   todo el ordenamiento jurídico, la jurisprudencia ha señalado que la formación de   la unidad normativa es procedente, exclusivamente, en uno de los siguientes tres   eventos. En primer lugar, procede la integración de la unidad normativa cuando    un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un contenido   deóntico claro o unívoco, de  manera que, para entenderla y aplicarla,   resulta absolutamente imprescindible integrar su  contenido normativo con   el de otra disposición que no fue acusada.  En estos casos es necesario   completar la proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo   inhibitorio. En segundo término, se justifica la configuración de la unidad   normativa en aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se   encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas.   Esta hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo.   Por último, la integración  normativa procede cuando pese a no verificarse   ninguna de las hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra   intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta   serias dudas de constitucionalidad”. Sobre integración de la proposición   jurídica pueden consultarse las Sentencias C-916-10, C-125-13,  C-105-13 y   C-528-13, entre otras.    

[2] ARTÍCULO 40. ENTRADA EN VIGENCIA DEL INCIDENTE DE   IDENTIFICACIÓN DE LAS AFECTACIONES CAUSADAS. Los incidentes de reparación integral del   proceso penal especial de justicia y paz que hubiesen sido abiertos con   anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, continuarán su   desarrollo conforme al procedimiento, alcance y objetivos de lo dispuesto en el   incidente de identificación de las afectaciones causadas que contempla el   artículo 23 de esta ley, el cual   modifica el artículo 23 de la Ley 975   de 2005.    

[3]  que adicionó el artículo 23A a la Ley   975 de 2005.    

[4] Sentencias C-942 de 2010, C-260 de 2011,   C-651 de 2011 y C-250 de 2011, entre otras.    

[5] Artículo  1°. La   Constitución Política tendrá un nuevo artículo   transitorio que será el 66, así:    

Artículo Transitorio 66. Los instrumentos   de justicia transicional serán excepcionales y tendrán como finalidad prevalente   facilitar la terminación del conflicto armado interno y el logro de la paz   estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los   colombianos; y garantizarán en el mayor nivel posible, los derechos de las   víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. Una ley estatutaria podrá   autorizar que, en el marco de un acuerdo de paz, se dé un tratamiento   diferenciado para los distintos grupos armados al margen de la ley que hayan   sido parte en el conflicto armado interno y también para los agentes del Estado,   en relación con su participación en el mismo.    

(…)    

En cualquier caso, el tratamiento penal   especial mediante la aplicación de instrumentos constitucionales como los   anteriores estará sujeto al cumplimiento de condiciones tales como la dejación   de las armas, el reconocimiento de responsabilidad, la contribución al   esclarecimiento de la verdad y a la reparación integral de las víctimas, la   liberación de los secuestrados, y la desvinculación de los menores de edad   reclutados ilícitamente que se encuentren en poder de los grupos armados al   margen de la ley.”    

[6]  Comisión Interamericana de Derechos   Humanos. Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre el   proceso de desmovilización en Colombia.    

[7]  Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Paniagua   Morales y Otros, Sentencia del 8 de marzo de 1998: “173. La Corte constata que   en Guatemala existió y existe un estado de impunidad respecto de los hechos del   presente caso entendiéndose como impunidad la falta en su conjunto de   investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los   responsables de las violaciones de los derechos protegidos por la Convención   Americana, toda vez que el Estado tiene la obligación de combatir tal situación   por todos los medios legales disponibles ya que la impunidad propicia la   repetición crónica de las violaciones de derechos humanos y la total indefensión   de las víctimas y de sus familiares.”    

[8] “Artículo XVIII.  Toda   persona puede acudir a los tribunales para hacer valer sus derechos.    Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la   justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo,   alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente.”    

[9] “Artículo 8. Toda   persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales   competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales   reconocidos por la constitución o por la ley.”    

[10] “Artículo 8.  Garantías Judiciales.  1. Toda   persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo   razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,   establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier   acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y   obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.”    

[11] Caso de la Masacre La Rochela vs Colombia:   “145. La Corte ha sostenido que, según la Convención Americana, los Estados   Partes están obligados a suministrar recursos judiciales efectivos a las   víctimas de violaciones de los derechos humanos (artículo 25), recursos que   deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso legal   (artículo 8.1), todo ello dentro de la obligación general, a cargo de los mismos   Estados, de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos   por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción (artículo   1.1).     

146. Esta   Corte ha señalado que el derecho de acceso a la justicia debe asegurar, en   tiempo razonable, el derecho de las presuntas víctimas o sus familiares, a que   se haga todo lo necesario para conocer la verdad de lo sucedido y para que se   sancione a los eventuales responsables.”    

[12] Corte Interamericana de Derechos Humanos,   Caso  Barrios Altos. Sentencia del 14 de marzo de 2001: “Son inadmisibles   las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y el   establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la   investigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los   derechos humanos”.    

[13] La Corte Penal  Internacional “establecerá principios aplicables a la reparación, incluidas la   restitución, la indemnización y la rehabilitación, que ha de otorgarse a las   víctimas o a sus causahabientes”    

[14]  “1. Cuando decida que hubo violación de un derecho o   libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al   lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados.  Dispondrá   asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la   medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago   de una justa indemnización a la parte lesionada.”    

[15]  El Comité contra la Tortura, en la Observación General Nª 3   de 2012, indicó: “ El Comité reconoce los elementos de la reparación plena en el   derecho y la práctica internacionales enumerados en los Principios y directrices   básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las   normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho   internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones   (Principios y Directrices Básicos)”. De igual forma, la   Corte Constitucional en varias oportunidades (Sentencias C- 574 de 1992 y   C-251 de 2002, entre otras)  ha señalado que de las reglas y principios del   derecho internacional humanitario tienen carácter vinculante en el orden interno   dada su naturaleza de normas de ius cogens.    

[16] Particularmente a partir de las sentencias C-228 de 2002 y C-004   de 2003, y luego en las sentencias C-282 de 2002, C-580 de 2002, C-805 de 2002,   C-916 de 2002, C-004 de 2003, C-154 de 2004. C-799 de 2005, entre muchas otras.    

[17]  ELSTER, Jon: Rendición de Cuentas. La justicia transicional en perspectiva   histórica, Katz, Buenos Aires, 2006, 15; WEBBER,   Jeremy: Forms of Transitional Justice, en: WILLIAMS, Melissa   / NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New York University   Press, Nueva york, 2012, 98; PENSKY, Max: El pasado es   otro pueblo. Un argumento a favor de los derechos póstumos como limitaciones   normativas a las amnistías, en: DE GAMBOA TAPIAS, Camila:   Justicia Transicional. Teoría y Praxis, Universidad del Rosario, Bogotá, 2006,   113;  UPRIMNY YEPES, Rodrigo: Las enseñanzas del análisis   comparado: procesos transicionales, formas de justicia transicional y el caso   colombiano, en: UPRIMNY YEPES, Rodrigo / Saffon Sanín, María Paula / Botero   Marino, Catalina / Restrepo Saldarriaga, Esteban: ¿Justicia transicional sin   transición? Verdad, justicia y reparación para Colombia, Centro de Estudios de   Derecho, Justicia y Sociedad, Bogotá, 2006, 13.   Sentencia C-771 de 2011, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[18]  AMBOS, Kai: El marco jurídico de la justicia de transición. Especial referencia al caso colombiano, Editorial Temis, Bogotá, 2008, 8; DE GREIFF,   Pablo: Theorizing Transitional Justice, en: WILLIAMS, Melissa / NAGY, Rosemary /   ELSTER, Jon: Transitional Justice, New York University Press, Nueva york,   2012; OROZCO, Iván. 2009. Justicia   transicional en tiempos del deber de memoria. Bogota, Temis – Universidad de los   Andes, 9; FORER, Andreas: Justicia   Transicional, Editorial Ibañez, Bogotá, 2012, 19.    

[19] Sentencia de la Corte Constitucional C-771 de 2011, M.P. Nilson   Pinilla Pinilla.    

[20] El Estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades   que sufren o han sufrido conflictos, Consejo de Seguridad de las  Naciones   Unidas, 4.    

[21] “al valor de la paz no se le puede   conferir un alcance absoluto, ya que también es necesario garantizar la   materialización del contenido esencial del valor de la justicia y del derecho de   las víctimas a la justicia, así como los demás derechos de las víctimas, a pesar   de las limitaciones legítimas que a ellos se impongan para poner fin al   conflicto armado.” C-370 de 2006. En el mismo sentido C-771 de 2011.    

[22] DE GREIFF, Pablo: Theorizing Transitional Justice, en: WILLIAMS,   Melissa / NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New York   University Press, Nueva York, 2012, 63.    

[23]  FORER, Andreas: Justicia Transicional, Editorial Ibañez, Bogotá, 2012, 19;   MINOW, Martha : Comisiones de la verdad, justicia y sociedad civil, en :   Justicia Transicional, en : MINOW, Martha / CROCKER, David / MANI, Rama :   Justicia Transicional, Siglo del Hombre Editores; Universidad   de los Andes; Pontificia Universidad Javeriana-Instituto Pensar, Bogotá, 2011, 90 y 91; El Estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades   que sufren o han sufrido conflictos, Consejo de Seguridad de las  Naciones   Unidas, 12; MALAMUD – GOTI, Jaime: Lo bueno y lo malo   de la inculpación y las víctimas, en: DE GAMBOA TAPIAS, Camila: Justicia   Transicional. Teoría y Praxis, Universidad del Rosario, Bogotá, 2006, 161; ELSTER, Jon: Rendición de Cuentas.   La justicia transicional en perspectiva histórica, Katz, Buenos Aires, 2006,   141; AMBOS, Kai: El marco jurídico de la   justicia de transición. Especial referencia al caso   colombiano, Editorial Temis, Bogotá, 2008,   8; MINOW, Martha: Comisiones de la verdad, justicia y sociedad civil, en:   Justicia Transicional, en : MINOW, Martha / CROCKER, David / MANI, Rama :   Justicia Transicional, Siglo del Hombre Editores; Universidad   de los Andes; Pontificia Universidad Javeriana-Instituto Pensar, Bogotá, 2011, 105. El Estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades   que sufren o han sufrido conflictos, Consejo de Seguridad de las  Naciones   Unidas, 4.    

[24]  Organización de las  Naciones Unidas, ONU.   Informe del Secretario General a solicitud del Consejo de Seguridad. “el Estado   de Derecho y la Justicia de Transición en las Sociedades que sufren o han   sufrido conflictos”. Párr. 4.    

[25] TEITEL, Ruti: Trasitional Justice, Oxford University Press, Nueva   York, 2000, 27.    

[27] Corte Interamericana de Derechos   Humanos, Caso Loayza Tamayo,   (art. 63.1 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Sentencia de 27 de   noviembre de 1998, Serie C Nº 42, párrafo 170.   en donde ha enfatizado que los Estados parte de la Convención Americana no   pueden invocar disposiciones de su derecho interno, tales como leyes de   amnistía, para incumplir su obligación de garantizar el funcionamiento completo   y debido de la justicia.    

[28]  El Informe sobre  el proceso de   desmovilización en Colombia (oea/ser.l/v/ii.120 doc. 60), indica: “Las   experiencias hemisféricas en el contexto de esfuerzos de pacificación han   llevado a tanto a la Comisión como a la Corte Interamericana de Derechos Humanos   a interpretar, entre otras, la obligación de los Estados miembros de   compatibilizar el recurso a la concesión de amnistías e indultos a favor de   personas que se han alzado en armas contra el Estado, con la obligación de éste   de esclarecer, castigar y reparar violaciones a los derechos humanos y al   derecho internacional humanitario.”    

[29] Artículo 6.5 del Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra   de 1949, dispone: “las autoridades en el poder procurarán conceder la amnistía   más amplia posible a las personas que hayan tomado parte en el conflicto o que   se encuentren privadas de la libertad internadas o detenidas por motivos   relacionados con el conflicto”    

30. “En   cuanto al derecho a la justicia, la Corte en su jurisprudencia ha   establecido diversas reglas, tales como:(…)     

(iii) la obligación de establecer mecanismos de acceso ágil, oportuno, pronto y   eficaz a la justicia para la protección judicial efectiva de los derechos de las   víctimas de delitos. En este sentido, se fija la   obligación del Estado de diseñar y garantizar recursos judiciales efectivos para   que las personas afectadas puedan ser oídas, y de impulsar las investigaciones y   hacer valer los intereses de las víctimas en el juicio;(…)    

(viii) el   mandato constitucional de velar porque los mecanismos judiciales internos tanto   de justicia ordinaria, como de procesos de transición hacia la paz, tales como   amnistías e indultos, no conduzcan a la impunidad y al ocultamiento de la   verdad;(…)    

(x) la determinación de límites frente a figuras de exclusión de   responsabilidad penal o de disminución de las penas en procesos de transición,   en cuanto no es admisible la exoneración de los responsables de graves   violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario, y por   tanto el deber de juzgar y condenar a penas adecuadas y proporcionales a los   responsables de los crímenes investigados. Esta regla, como lo ha señalado la   Corte, solo puede tener excepciones en procesos de justicia transicional en los   cuales se investiguen a fondo las violaciones de derechos humanos y se   restablezcan los derechos mínimos de las víctimas a la verdad y a la reparación   integral y se diseñen medidas de no repetición destinadas a evitar que los   crímenes se repitan” Sentencia C- 715 de 2012. Del   mismo modo, en la sentencia SU-915-13   la Corte Constitucional refiere en extenso las   decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el derecho de   las víctimas a un recurso judicial efectivo.    

[31] MP. Luis Ernesto Vargas Silva, SVP: María   Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV y AV: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[32] Directrices sobre el derecho a obtener reparaciones.   “VI. Tratamiento de las víctimas. 10. Las víctimas deben ser tratadas con   humanidad y respeto de su dignidad y sus derechos humanos, y han de adoptarse   las medidas apropiadas para garantizar su seguridad, su bienestar físico y   psicológico y su intimidad, así como los de sus familias. El Estado debe velar   por que, en la medida de lo posible, su   derecho interno disponga que las víctimas de violencia o traumas gocen de una   consideración y atención especiales para que los procedimientos jurídicos y   administrativos destinados a hacer justicia y conceder una reparación no den   lugar a un nuevo trauma.”    

[33]  “la Corte ha puesto de relieve que la jurisprudencia   de las instancias internacionales de derechos humanos, tal como de la Corte   Interamericana de Derechos Humanos, tiene una especial relevancia constitucional   en cuanto constituye una pauta hermenéutica para interpretar el alcance de esos   tratados, como la Convención Americana de Derechos Humanos, y por ende de los   propios derechos constitucionales. “ Sentencia   SU-254 de 2013, en la cual la Corte examinó la situación de varios desplazados   solicitantes de reparación por vía administrativa.     

[34]             En términos similares, véase Naciones Unidas, Oficina del Alto Comisionado de la   Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Instrumentos Del Estado De Derecho   Para Sociedades Que Han Salido De Un Conflicto. Programas de Reparaciones, 2008.    

[35]             Cfr. Preámbulo de la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969:   “Reconociendo que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser   nacional de determinado Estado, sino que tienen como fundamento los atributos de   la persona humana, razón por la cual justifican una protección internacional, de   naturaleza convencional coadyuvante o complementaria de la que ofrece el derecho   interno de los Estados americanos”.    

[36]             Cfr. Caso Masacre Santo Domingo Vs. Colombia, párrafo 336, y Caso Caso Manuel   Cepeda Vargas Vs. Colombia, párrafo 246.    

[37] Principios de lucha contra la impunidad. Principio31 “Toda   violación de un derecho humano da lugar a un derecho de la víctima o sus   derechohabientes a obtener reparación, el cual implica el deber del Estado de   reparar y el derecho de dirigirse contra el autor”    

[38]  En este sentido, el artículo 75 del Estatuto de Roma,   relativo a la Reparación de las Víctimas establece: 1.    La Corte establecerá principios aplicables a la reparación, incluidas la   restitución, la indemnización y la rehabilitación, que ha de otorgarse a las   víctimas o a sus causahabientes. Sobre esta base, la Corte, previa solicitud o   de oficio en circunstancias excepcionales, podrá determinar en su decisión el   alcance y la magnitud de los daños, pérdidas o perjuicios causados a las   víctimas o a sus causahabientes, indicando los principios en que se funda. 2.   La Corte podrá dictar directamente una decisión contra   el condenado en la que indique la reparación adecuada que ha de otorgarse a las   víctimas, incluidas la restitución, la indemnización y la rehabilitación. Cuando   proceda, la Corte podrá ordenar que la indemnización otorgada a título de   reparación se pague por conducto del Fondo Fiduciario previsto en el artículo   79. 3. La Corte, antes de tomar una decisión con arreglo a este   artículo, tendrá en cuenta las observaciones formuladas por el condenado, las   víctimas, otras personas o Estados que tengan un interés, o las que se formulen   en su nombre. 4. Al ejercer sus atribuciones de conformidad con el   presente artículo, la Corte, una vez que una persona sea declarada culpable de   un crimen de su competencia, podrá determinar si, a fin de dar efecto a una   decisión que dicte de conformidad con este artículo, es necesario solicitar   medidas de conformidad con el párrafo 1 del artículo 93. 5.  Los   Estados Partes darán efecto a la decisión dictada con arreglo a este artículo   como si las disposiciones del artículo 109 se aplicaran al presente artículo. 6.  Nada de lo dispuesto en el presente artículo podrá   interpretarse en perjuicio de los derechos de las víctimas con arreglo al   derecho interno o el derecho internacional.”    

[39]  La  expresión “a cargo del autor o   partícipe del delito” del  numeral 38.3 del artículo 37 de la Ley 975   de 2005 fue declarada exequible por la Corte en la sentencia C-575 de 2006, bajo   el entendido que todos y cada uno de los miembros del grupo armado organizado al   margen de la ley, responden con su propio patrimonio para indemnizar a cada una   de las víctimas de los actos violatorios de la ley penal por los que fueren   condenados; y también responderán solidariamente por los daños ocasionados a las   víctimas por otros miembros del grupo armado al cual pertenecieron.    

[40] ARTÍCULO 12. COHERENCIA   INTERNA. Lo dispuesto en esta ley, procura   complementar y armonizar las medidas de restitución, indemnización,   rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, con miras a allanar   el camino hacia la paz y la reconciliación nacional.    

[41] Sentencias C-052 de 2012 C-250 de 2012,   C-253 A 2012 y C-715 de 2012,   entre otras.    

[42] “Artículo 23. Incidente   de reparación integral.  En la misma   audiencia en la que la Sala del Tribunal Superior de Distrito judicial   correspondiente declare la legalidad de la aceptación de cargos, previa,   solicitud expresa de la víctima, o del fiscal del caso, o del Ministerio Público   a instancia de ella, el magistrado ponente abrirá inmediatamente el incidente de   reparación integral de los daños causados con la conducta criminal y convocará a   audiencia pública dentro de los cinco (5) días siguientes.    

Dicha audiencia se iniciará con la   intervención de la víctima o de su representante legal o abogado de oficio, para   que exprese de manera concreta la forma de reparación que pretende, e indique   las pruebas que hará valer para fundamentar sus pretensiones. La Sala examinará   la pretensión y la rechazará si quien la promueve no es víctima o está   acreditado el pago efectivo de los perjuicios y este fuere la única pretensión   formulada, decisión que podrá ser objeto de impugnación en los términos de esta   ley.    

Admitida la pretensión, la Sala la pondrá   en conocimiento del imputado que ha aceptado los cargos y a continuación   invitará a los intervinientes a conciliar. Si hubiere acuerdo su contenido lo   incorporará a la decisión que falla el incidente; en caso contrario dispondrá la   práctica de la prueba ofrecida por las partes, oirá el fundamento de sus   respectivas pretensiones y en el mismo acto fallará el incidente. La decisión en   uno u otro sentido se incorporará a la sentencia condenatoria…”    

Artículo  24.  Contenido de la sentencia. De acuerdo con   los criterios establecidos en la ley, en la sentencia condenatoria se fijarán la   pena principal y las accesorias. Adicionalmente se incluirán la pena alternativa   prevista en la presente ley, los compromisos de comportamiento por el término   que disponga el Tribunal, las obligaciones de reparación moral y económica a las   víctimas y la extinción del dominio de los bienes que se destinarán a la   reparación.”    

[43] Aprobación de informe de   conciliación y justificación de las medidas en la Gaceta 25 de 2013    

[44] Que para los casos de justicia y paz es la Sala correspondiente   del Tribunal Superior del Distrito Judicial.    

[45] Sobre la relevancia constitucional de la víctima y el principio de   tutela judicial efectiva, en sentencia C-454 de 2006, dijo a Corte   Constitucional: “La   explícita consagración constitucional de la víctima como sujeto que merece   especial consideración en el conflicto penal, se deriva la profundización de las   relaciones entre el derecho constitucional y el derecho penal del Estado social   de derecho, que promueve una concepción de la política criminal respetuosa de   los derechos fundamentales de todos los sujetos e intervinientes en el proceso.   Los intereses de la víctima, elevados a rango constitucional se erigen así en   factor determinante de los fines del proceso penal que debe apuntar hacia el   restablecimiento de la paz social. Esta consagración constitucional de la   víctima como elemento constitutivo del sistema penal, es así mismo coherente con   los paradigmas de procuración de justicia provenientes del derecho   internacional, que han sido acogidos por la jurisprudencia de esta Corte tal   como se dejó establecido en aparte anterior. La determinación de una posición   procesal de la víctima en el proceso penal conforme a esos paradigmas, debe   establecerse tomando como punto de partida un sistema de garantías fundado en   el principio de la tutela judicial efectiva, de amplio reconocimiento   internacional, y con evidente acogida constitucional a través de los artículos   229, 29 y 93 de la Carta. Este principio que se caracteriza  por establecer   un sistema de garantías de naturaleza bilateral. Ello implica que garantías como   el acceso a la justicia (Art.229); la igualdad ante los tribunales (Art.13); la   defensa en el proceso (Art.29); la imparcialidad e independencia de los   tribunales; la efectividad de los derechos (Arts. 2° y 228);  sean   predicables tanto del acusado como de la víctima.”    

[46]    Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo   Escobar Gil    

[47]  Sentencia T-247 de 2007    

[48] En este sentido, estableció el Principio 12 de los Principios y   Directrices Básicos sobre el Derecho de las Víctimas de Violaciones manifiestas   de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del   derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones   que la obligación de respetar, asegurar que se respeten y aplicar las normas   internacionales de derechos humanos y el derecho internacional humanitario según   lo previsto en los respectivos ordenamientos jurídicos comprende el deber de   proporcionar a las víctimas recursos eficaces, mediante los cuales se les   garantice realmente el acceso a la justicia.   Y el principio VIII, numeral 13, relativo al derecho a la justicia precisa que   “Además del acceso individual a la justicia, los Estados han de procurar   establecer procedimientos para que grupos de víctimas puedan presentar demandas   de reparación y obtener reparación, según proceda.”    

[49] Dice la norma: “Si el   postulado estuviere de acuerdo, el contenido de la versión de la víctima se   incorporará a la decisión que falla el incidente, junto con la identificación de   las afectaciones causadas a la víctima, las cuales en ningún caso serán   tasadas.” (subrayado fuera de texto)    

[51] De la exposición   de motivos de la Fiscal General de la Nación, Viviane Morales Hoyos al “proyecto   de ley 096 de 2011 Cámara, mediante la cual se introducen modificaciones a la   Ley 975 de 2005 ‘por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de   miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de   manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras   disposiciones para acuerdos humanitarios’.”