C-183-19

         C-183-19             

Sentencia   C-183/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional    

NORMA ACUSADA-Inexistencia de cosa juzgada     

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia    

CARRERA ADMINISTRATIVA-Evolución histórica    

La carrera, en tanto   forma de acceder a los cargos públicos y al ejercicio de funciones públicas, no   es un fenómeno que surja a partir de la vigencia de la Constitución de 1991. Sin   embargo, es a partir de esta circunstancia que la carrera se torna en un   instrumento central para dicho acceso (art. 40.7 CP), en la medida en que el   artículo 125 de la Carta lo establece como regla.    

CARRERA ADMINISTRATIVA-Regulación anterior a Constitución    

COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Administración y vigilancia del   sistema de carrera de los servidores públicos    

COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Órgano constitucional único, autónomo   e independiente    

NORMA ACUSADA-Origen    

SUSCRIPCION DE PROCESO DE SELECCION O   CONCURSO DE MERITOS-Interpretación    

COMPETENCIA DE LA COMISION NACIONAL   DEL SERVICIO CIVIL PARA ADELANTAR CONCURSOS O PROCESOS DE SELECCION PARA   INGRESAR A LA CARRERA ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia constitucional    

COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Responsable de la administración y   vigilancia de las carreras con excepción de las de carácter especial previstas   por la Constitución    

COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Y   SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Línea jurisprudencial sobre   competencia para administrar y vigilar     

COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Carácter autónomo e independiente/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Consagración constitucional/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Naturaleza jurídica/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Competencias constitucionales    

[A] juicio de este tribunal, tanto la elaboración de la   convocatoria para el concurso, como sus eventuales modificaciones, corresponden   de manera exclusiva y excluyente a la CNSC, dado que estas tareas se enmarcan   dentro de su competencia constitucional para administrar el sistema de carrera.   Atribuir estas funciones a una entidad u órgano diferente, que era la hipótesis   juzgada en la Sentencia C-471 de 2013, o entender que por el hecho de que la ley   prevea que el jefe de dicha entidad u órgano deba suscribir la convocatoria,   éste puede elaborar la convocatoria o modificarla, resulta incompatible con la   Constitución, a la luz de la antedicha ratio, que ahora se reitera, pues en   ambas hipótesis se estaría privando a la CNSC de las competencias   constitucionales que ostenta.    

UNIDADES DE PERSONAL UPE-Competencias    

CONCURSO DE MERITO-Convergencia de funciones    

A partir de la comprensión del diseño funcional, se   puede establecer que, al haber una convergencia de diversas funciones y de   órganos, en este caso, si bien las funciones de la CNSC, el DAFP y las UPE son   separadas, dichos órganos deben colaborar armónicamente para la realización de   sus fines, conforme a lo establecido en el inciso tercero del artículo 113 de la   Constitución.    

Referencia: Expediente   D-12566    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 31 (parcial) de la Ley 909 de 2004.    

Demandante:    

Pedro Alfonso Hernández Martínez.    

Magistrado Sustanciador:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil diecinueve   (2019)    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y conforme a los requisitos y trámites establecidos en el   Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

Por medio de Auto del 23 de febrero de 2018[1], el Magistrado   Sustanciador admitió la demanda de la referencia; ordenó su fijación en lista;   hizo las comunicaciones previstas en los artículos 11 y 13 del Decreto 2067 de   1991 y en el artículo 2 b) del Decreto 1365 de 2013; dio traslado al Procurador   General de la Nación, para que rindiese el concepto a su cargo; y dispuso   suspender los términos conforme a lo previsto en el ordinal segundo del Auto 305   de 2017[2].   Este auto fue notificado por el estado número 031 del 23 de febrero de 2018[3] y la suspensión, según   aparece en constancia secretarial del seis de marzo de 2018[4], comenzó desde esa   fecha, una vez se encontraba ejecutoriado dicho auto.    

Conforme a lo previsto en el ordinal tercero del Auto   305 de 2017[5],   la Sala Plena de la Corte Constitucional, por medio del Auto 611 del 19 de   septiembre de 2018[6]  dispuso levantar la suspensión de términos. Este auto fue notificado por el   estado 169 del cinco de octubre de 2018[7]  y los términos se reanudaron a partir del 11 de octubre de 2018, según   constancia secretarial de esta fecha[8].    

En la secretaría general de este tribunal se recibieron   numerosas intervenciones, que obran en 9 cuadernos, conformados por más de 1300   folios, a las cuales se aludirá con mayor detalle más adelante[9].    

II.      NORMA DEMANDADA    

El texto que contiene el precepto legal demandado, que   aparece destacado en subrayas, de conformidad con su publicación en el Diario   Oficial No. 45.680 del 23 de septiembre de 2004, es el siguiente:    

“LEY 909 DE 2004    

(septiembre 23)    

Diario Oficial No. 45.680 de 23 de   septiembre de 2004    

PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA    

Por la cual se expiden normas que regulan el   empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras   disposiciones.    

[…]    

TÍTULO V    

EL INGRESO Y EL ASCENSO A LOS EMPLEOS DE   CARRERA    

[…]    

CAPITULO I    

PROCESOS DE SELECCIÓN O CONCURSOS.    

[…]    

ARTÍCULO 31. ETAPAS DEL PROCESO DE SELECCIÓN   O CONCURSO. El proceso de   selección comprende:    

1. Convocatoria. La convocatoria, que deberá   ser suscrita por la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Jefe de la   entidad u organismo, es norma reguladora de todo concurso y obliga tanto   a la administración, como a las entidades contratadas para la realización del   concurso y a los participantes.    

3. Pruebas. Las pruebas o instrumentos de   selección tienen como finalidad apreciar la capacidad, idoneidad y adecuación de   los aspirantes a los diferentes empleos que se convoquen, así como establecer   una clasificación de los candidatos respecto a las calidades requeridas para   desempeñar con efectividad las funciones de un empleo o cuadro funcional de   empleos.    

La valoración de estos factores se efectuará   a través de medios técnicos, los cuales deben responder a criterios de   objetividad e imparcialidad.    

Las pruebas aplicadas o a utilizarse en los   procesos de selección tienen carácter reservado, solo serán de conocimiento de   las personas que indique la Comisión Nacional del Servicio Civil en desarrollo   de los procesos de reclamación.    

4. Listas de elegibles. Con los resultados   de las pruebas la Comisión Nacional del Servicio Civil o la entidad contratada,   por delegación de aquella, elaborará en estricto orden de mérito la lista de   elegibles que tendrá una vigencia de dos (2) años. Con esta y en estricto orden   de mérito se cubrirán las vacantes para las cuales se efectuó el concurso.    

5. Período de prueba. La persona no inscrita   en carrera administrativa que haya sido seleccionada por concurso será nombrada   en período de prueba, por el término de seis (6) meses, al final de los cuales   le será evaluado el desempeño, de acuerdo con lo previsto en el reglamento.    

Aprobado dicho período al obtener evaluación   satisfactoria el empleado adquiere los derechos de la carrera, los que deberán   ser declarados mediante la inscripción en el Registro Público de la Carrera   Administrativa. De no obtener calificación satisfactoria del período de prueba,   el nombramiento del empleado será declarado insubsistente.    

El empleado inscrito en el Registro Público   de Carrera Administrativa que supere un concurso será nombrado en período de   prueba, al final del cual se le actualizará su inscripción en el Registro   Público, si obtiene calificación satisfactoria en la evaluación del desempeño   laboral. En caso contrario, regresará al empleo que venía desempeñando antes del   concurso y conserva su inscripción en la carrera administrativa. Mientras se   produce la calificación del período de prueba, el cargo del cual era titular el   empleado ascendido podrá ser provisto por encargo o mediante nombramiento   provisional.    

PARÁGRAFO. En el reglamento se establecerán   los parámetros generales para la determinación y aplicación de los instrumentos   de selección a utilizarse en los concursos.”    

III.    DEMANDA,   INTERVENCIONES Y CONCEPTO DE LA VISTA FISCAL    

A   partir del análisis del sentido y alcance de la demanda, se procederá a   sintetizar las intervenciones recibidas y a dar cuenta del concepto rendido por   el Procurador General de la Nación.    

1.      La demanda[10]    

El   actor considera que la norma enunciada en la expresión: “el Jefe de la   entidad u organismo,”, contenida en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004,  es incompatible con las normas previstas en ellos artículos 1, 2, 4, 5, 13,   29, 40.7, 113, 125 y 130 de la Constitución. Esta consideración se funda en la   circunstancia de que el legislador, al dictar la antedicha norma, desbordó su   margen de configuración en la materia. Este aserto, se desarrolla a partir de   cuatro presupuestos argumentativos, a saber: 1) el principio democrático y el concurso de méritos, 2) los sistemas de carrera y las competencias   constitucionales de la Comisión Nacional de Servicio Civil, en adelante CNSC, 3)   las competencias privativas de la CNSC para administrar y vigilar los sistemas   de carrera y 4) la convocatoria a concurso de méritos y la competencia de   administrar los sistemas de carrera.    

Lo   primero se propone sobre la base de la regla constitucional de que los   servidores públicos deben ser de carrera (art. 125). Esta regla, que se hace   efectiva por medio de los concursos de méritos[11],   garantiza el derecho político fundamental de todos los ciudadanos a acceder al   desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40.7). En este contexto, la CNSC,   en tanto órgano constitucional autónomo, es el competente para administrar y   vigilar los sistemas de carrera[12].   El ejercicio de estas competencias, destaca la demanda, no puede compartirse con   otros órganos.    

Lo   segundo, fijada así la acusación, se hace para destacar las competencias de la   CNSC y su relación con los sistemas de carrera (art. 130). La Constitución prevé   la existencia de un sistema general de carrera y de varios sistemas especiales[13].   Esta multiplicidad de sistemas es relevante para determinar el alcance de las   competencias de la CNSC, que se predica de todos los sistemas, salvo de los   sistemas especiales de carrera de origen constitucional. El régimen general de   carrera está regulado por la Ley 909 de 2004, de la cual hace parte la norma   demandada, se enmarca, por tanto, dentro de las competencias constitucionales de   la CNSC.    

Lo   tercero, que es el elemento más relevante de la acusación, pretende sostener que   tanto la competencia constitucional de administrar como la de vigilar la carrera   administrativa son exclusivas de la CNSC, de tal suerte que no pueden ser   compartidas por ningún otro órgano del Estado. Este presupuesto se funda en los   artículos 113 y 130 de la Carta y en la interpretación que de ellos se hizo en   la Sentencia C-372 de 1999[14],   de la cual destaca el autor la siguiente exerta:    

“El propósito de las normas fundamentales al respecto   no es otro que el de sustraer la carrera y su desarrollo y operación, así como   la práctica de los concursos y la implementación de los procesos de selección de   personal al servicio del Estado, de la conducción de la Rama Ejecutiva del poder   público, que tiene a su cargo los nombramientos en orden estricto de méritos   -según los resultados de los concursos-, mas no la función de manejar la   carrera, privativa del ente creado por la Carta Política con las funciones muy   específicas de administrarla y vigilarla en todas las dependencias estatales,   excepto las que gozan de régimen especial, obrando siempre sin sujeción a las   directrices ni a los mandatos gubernamentales”.    

Lo   cuarto, fijada ya la regla: la competencia de administrar la carrera en el   sistema general es privativa de la CNSC, vincula esta competencia con el objeto   del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, que es el de regular el proceso de   selección y, en especial, la etapa de la convocatoria. Al respecto la demanda   sostiene que dicha convocatoria es inherente a la administración de la carrera   y, en consecuencia, se inscribe dentro de una competencia constitucional   privativa de la CNSC, en los siguientes términos:    

“La convocatoria es, entonces, la expresión más   emblemática de los concursos de méritos y la que mejor representa la atribución   pública y el deber institucional de garantizar la objetividad, imparcialidad e   igualdad en la selección del personal y en el acceso de los cargos y las   funciones públicas. Es decir, la convocatoria no se limita a ser una medida   administrativa ordinaria dado que constituye el mecanismo por excelencia para la   materialización del derecho fundamental previsto en el artículo 40.7 de la   Constitución, en el entorno del Estado Social y Democrático de Derecho.    

La elaboración de la convocatoria al concurso público   de méritos para la provisión de empleos de carrera hace parte de las funciones   de administración de los sistemas de carrera[15]  y la Comisión Nacional del Servicio Civil -CNSC tiene a su cargo, por   disposición del Constituyente, las funciones de administración y vigilancia de   los sistemas de carrera. A la Comisión le corresponde ejercer estas   atribuciones, de manera privativa y excluyente. Por ello, toda injerencia de   autoridades administrativas en el cumplimiento de estas funciones reñiría con el   modelo constitucional descrito”.    

Sobre estos presupuestos, la demanda encuentra que la norma   demandada al prever que el jefe de la entidad participa de la convocatoria y,   por tanto, comparte el ejercicio de una función que es propia de la competencia   constitucional de administrar el sistema general de carrera, es incompatible con   las antedichas normas constitucionales. En consecuencia, solicita a este   tribunal que se declare la inexequibilidad de la norma demandada y, además, que   se ordene de manera perentoria a todas las entidades públicas a las que resulta   aplicable este sistema de carrera, que cumplan con su deber de proveer los   empleos de carrera por concurso público de méritos.    

2. Las intervenciones    

Por   su alcance y propósito, las intervenciones en este proceso se agrupan en seis   categorías, a saber: 1) las que cuestionan la aptitud sustancial de la demanda;   2) las que solicitan, de manera principal, que este tribunal se inhiba de   pronunciarse sobre la norma demandada y, de manera subsidiaria, que declare su   exequibilidad; 3) las que plantean la configuración del fenómeno de la cosa   juzgada constitucional; 4) las que defienden la exequibilidad de la norma   demandada; 5) las que consideran que la norma demandada debe declararse   exequible de manera condicionada; 6) las que sostienen la inexequibilidad de la   misma.    

2.1.   Intervenciones que cuestionan la aptitud sustancial de la   demanda    

Un   grupo significativo de ciudadanos solicita a este tribunal que se inhiba de   pronunciarse sobre la norma demandada, en razón de que   “el demandante no da razones suficientes que demuestren la oposición objetiva   entre la expresión acusada y las disposiciones constitucionales”. Esta   solicitud se funda en un mismo texto, al que cada ciudadano agrega al comienzo   su nombre manuscrito sobre una línea punteada y al final su firma y su dirección[16].    

2.2.   Intervenciones que   solicitan, de manera principal, que este tribunal se inhiba de pronunciarse   sobre la norma demandada y, de manera subsidiaria, que declare su exequibilidad    

Otro grupo significativo de ciudadanos también hace la antedicha solicitud, con   fundamento en la razón ya indicada. En este evento, el texto no trae el nombre   del ciudadano manuscrito, sino que lo incorpora al documento[17].   Además de la solicitud de inhibición, que es la principal, se solicita de manera   subsidiaria que se declare la exequibilidad de la norma demandada, con el   siguiente argumento:    

“La expresión subrayada demandada por el accionante no   es una carga injustificada a la comisión, pues la libertad de configuración   legislativa permite la definición de competencias cuando no se han establecido   por la Constitución de manera explícita entre los distintos entes u órganos del   Estado como en el caso de la comisión nacional del servicio civil, pues la ley   909 de 2004 ayuda a dinamizar la labor de la comisión, pues estipula un trabajo   armónico entre esta y las entidades que sacaran (sic.) a concurso, pues define   como trabajan articuladamente al planear conjuntamente la elaboración del   concurso de méritos, no es entonces una carga abusiva que deteriore los   postulados constitucionales que la convalidación de la actuación y la   exteriorización de la voluntad administrativa sea con la suscripción conjunta   del acuerdo, entendido como norma reguladora de los concursos de méritos”.    

2.3.   Intervenciones que   plantean la configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional    

El   ciudadano Jorge Hernando Mosquera Arango[18]  solicita a este tribunal que declare estarse a lo resuelto en la Sentencia C-645   de 2017[19],   por haberse configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Argumenta   que en dicha sentencia se juzgó la norma legal contenida en el inciso segundo   del parágrafo del artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994[20],   relativa a la competencia para convocar a cursos o concursos en el INPEC, la   cual se declaró exequible, “en el entendido que el Director General del   Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, concurre como participante   para planear y presupuestar la convocatoria, pero la competencia relacionada con   asegurar la implementación y velar por el adecuado funcionamiento de la   realización del concurso, así como su administración y vigilancia recae   exclusivamente sobre la Comisión Nacional del Servicio Civil-CNSC.”    

2.4. Intervenciones que defienden la exequibilidad de la norma demandada    

2.4.1. La Universidad de La Sabana[21]  considera que la norma demandada es exequible, por cuanto, como sostiene en su   concepto técnico, “las funciones que desea asumir la […] CNCS, requieren de   un presupuesto del cual no cuenta y, además, invade la esfera de nominación   propia de sus funcionarios que tiene cada entidad pública”. Estos argumentos   se refuerzan en la intervención de la clínica jurídica, al justificar la   necesidad de la participación del jefe de la entidad, dado que él  “es el que sabe qué cargos se necesita” y dado que su participación   “es una expresión de la autonomía administrativa de las entidades públicas, en   cuanto está en sus manos la decisión de abrir o no la convocatoria”.    

2.4.2. El Departamento Administrativo de la Función Pública[22]  centra su intervención en tres argumentos: 1) existe libertad de configuración   legislativa tanto en materia de la carrera como en materia de la CNSC[23];   2) la competencia de la CNCS para convocar concursos no puede ejercerse de   manera unilateral, pues éstos, por su costo, afectan el presupuesto de la   entidad[24];   y 3) dicha competencia, de ejercerse de manera unilateral, desconoce el debido   proceso administrativo[25].    

2.4.3. El Ministerio del Trabajo[26]  sostiene que, si bien la CNSC tiene la competencia constitucional de administrar   las carreras de los servidores públicos, esta entidad “no posee una facultad   absoluta frente a la convocatoria a concursos públicos de méritos, toda vez que   estos dependen de los recursos con los cuales cuente la entidad convocante para   proveer los cargos que se pudiesen encontrar vacantes”. Con fundamento en   este aserto, que se desarrolla en el discurso con argumentos relativos a la   libertad de configuración legislativa y al principio de legalidad del   presupuesto, se concluye que:    

“En este orden de ideas, y una vez realizado el   análisis de los anteriores postulados tanto constitucionales como legales, así   como del desarrollo jurisprudencial, no cabe duda (sic.) que el legislador no   asignó a la [CNSC] la responsabilidad de asumir los costos de los procesos de   selección, contrario a ello, el artículo 17 de la Ley 909 de 2004 conmina a las   entidades públicas a tener planes anuales de provisión de cargos, los cuales   deberán tener estimación de todos los costos de personal y el aseguramiento de   su financiación con el presupuesto asignado. Por lo tanto, mal haría el   legislador en otorgar una facultad a la [CNSC] que comprometería el presupuesto   de otras entidades, sin que estas tuvieran la oportunidad de manifestarse,   afectando de manera ostensible el presupuesto de cada entidad u organismo   estatal y contrariando los principios de planeación y de presupuesto que deben   cumplirse por parte de todas las entidades estatales. // Finalmente, es diáfano   concluir que la potestad legislativa del Congreso de la República en lo que se   refiere a fijar una condición de suscripción del acuerdo de la convocatoria a   concurso de méritos de un cargo público tiene sustento constitucional, ya que   como se explicó ampliamente en el presente escrito, la suscripción no constituye   en sí misma un impedimento al acceso a los empleos de carrera en la   administración pública ni limita o impide el ejercicio de las funciones de   administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos a las que   está llamada a ejercer la [CNSC], sino que pretende conciliar el ejercicio de   las funciones otorgadas a distintas entidades u organismos estatales, esto es,   la entidad nominadora y la CNSC, para llevar a cabo los fines del Estado sin   afectar otros principios del Estado como el de planeación y gasto público.”    

2.4.4. La Asociación de Empleados y Trabajadores de Metrosalud, ASMETROSALUD[27],   considera que la norma demandada debe declararse exequible por cuanto, “las   facultades que pretende la CNSC, requieren de un presupuesto con el que no   cuenta y además, invade la esfera de nominación propia de sus funcionarios que   tiene cada entidad pública”.    

2.5.   Intervenciones que   consideran que la norma demandada debe declararse exequible de manera   condicionada    

2.5.1. En vista de que la expresión demandada viene precedida en el texto por   una coma y no por los conectores y u o, algunos ciudadanos solicitan que se   declare exequible la norma demandada[28],   del siguiente modo:    

“Luego, en defensa del orden jurídico y constitucional   se requiere que la Corte Constitucional proporcione el contenido y alcance a la   norma señalando la constitucionalidad condicionada del artículo 31 de la Ley 909   de 2004 y zanje cualquier discusión sobre el particular determinando que el   Acuerdo por el cual se abre el proceso de selección y se convoca a los   interesados a participar sólo requiere y de manera exclusiva la firma del   representante legal de la [CNSC], esto es por el Presidente de la CNSC //   Interpretación que se sustenta en la literalidad de la norma y de su contenido   gramatical según el cual un vocativo entre comas es explicativo del sujeto que   le precede y de ninguna manera implica un sujeto distinto; y acontece también de   una interpretación armónica de los textos constitucionales que pregonan la   obligación de la selección por mérito y la autonomía de la CNSC en materia de   administración y vigilancia de la carrera administrativa”.    

2.5.2. El ciudadano Humberto Antonio Sierra Porto[29]  solicita que se declare exequible la norma demandada, “pero condicionado en   el entendimiento de que la norma no exige que la convocatoria deba ser suscrita   de manera conjunta entre la CNSC y el jefe de la entidad pública beneficiaria   del concurso”. Argumenta que, si bien comparte lo dicho en la demanda sobre   la CNSC y sus competencias, “el examen de constitucionalidad en el caso   concreto no puede hacerse sin atender a la temporalidad en la que fue emitida la   norma demandada, de manera que pueda apreciarse el verdadero espíritu del   legislador”. De cara a este propósito, propone interpretar norma demandada   de la siguiente manera:    

“No obstante, la norma no indicó que el documento de   Convocatoria debía firmarse de manera conjunta -como lo supone el demandante-,   sino simplemente dijo que serían tanto la CNSC como los jefes de las entidades   los competentes para suscribirlo. // Y ello es así por cuanto para el momento en   que se expidió la Ley 909 del 23 de septiembre de 2004, paralelamente al sistema   general de carrera administrativa existían otros sistemas específicos de carrera   que por virtud de las normas específicas que los regulaban, se otorgaba   competencia “al jefe de la entidad u organismo” para suscribir la convocatoria”.[30]    

2.5.3. La CNSC[31]  considera que, ante las múltiples interpretaciones que admite el texto normativo   contenido en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004, que a su juicio son al menos   cuatro[32],   es posible llegar a diversas soluciones. En efecto, si se asume que la coma debe   entenderse como “y”, se debe declarar la inexequibilidad de la norma demandada;   si se asume que la coma debe entenderse como “o”, se debe declarar la   exequibilidad de la misma, bajo el entendido de que la convocatoria que   corresponde al jefe de la entidad es la propia de los sistemas especiales de   carrera; si la coma se asume como coma, habría que declarar la exequibilidad   bajo el mismo entendido; y si la coma se asume como la apertura de una   explicación, para aludir al jefe de la CNSC, se debe declarar la exequibilidad   de la norma, bajo este preciso entendido.    

2.6. Intervenciones que sostienen la inexequibilidad de la norma demandada    

2.6.1. Un tercer grupo significativo de ciudadanos coadyuva la demanda[33],   en la mayoría de los casos por medio de un mismo documento, presentado de manera   separada por cada uno de ellos, con el argumento de que “la colaboración   armónica no puede involucrar medidas que impliquen invasión competencial o   disolución de las responsabilidades de un órgano mediante la fijación de   competencias concurrentes no previstas en la Constitución”.    

2.6.2. El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios[34],   considera que la norma demandada exige la firma de la convocatoria por parte del   jefe de la entidad como un requisito necesario para convocar al concurso. Agrega   que así lo ha comprendido la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al   anular convocatorias hechas sin dicha firma. Esta exigencia, a su juicio es   innecesaria e inconstitucional. Es innecesaria, porque suministrar la   información sobre la existencia de las vacantes y las condiciones para   proveerlas, es un paso previo del proceso, con el cual se agota la participación   del mencionado jefe de la entidad. Es inconstitucional, porque la administración   de la carrera le corresponde de manera exclusiva a la CNSC.    

2.6.3. El Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad   Externado de Colombia[35],   a partir del análisis de la etapa de la convocatoria, sobre la base de la   Sentencia T- 682 de 2016, en su concepto técnico advierte que:    

“En la norma demandada la suscripción de la   convocatoria por parte de la autoridad nominadora de la entidad pública   interesada en el concurso de méritos para proveer sus empleos de carrera, figura   como un requisito condicional en donde su aprobación determina o no la   realización de la misma. En consecuencia, siendo la convocatoria el acto   fundante sobre el cual la CNSC realiza las actividades de administración y   vigilancia, ya que allí se plasma todas las directrices de interpretación que se   tendrán en cuenta en desarrollo del proceso de selección, resulta un detrimento   a su naturaleza -autónoma e independiente- que ésta deba suscribirse de manera   conjunta con el jefe de la entidad u organismo que pretende adelantar un   concurso de méritos”    

Sobre esta base se precisa, con fundamento en la Sentencia C-073 de 2006, que   las competencias de la CNSC son privativas y excluyentes, para concluir que:    

“Teniendo en cuenta los argumentos anteriormente   expresados, debe considerarse como INCONSTITUCIONAL el aparte demandado, puesto   que: por un lado, desconoce el artículo 130 superior al condicionar la   suscripción de la convocatoria al criterio discrecional o de conveniencia que   determine el jefe de la entidad u organismo. Por otro lado, desconoce el   artículo (sic.) 125 y 130 de la Constitución Política de 1991, ya que el   legislador al facultar a los jefes de las entidades y organismos la suscripción   de las convocatorias de los procesos de selección, está otorgando competencias   que fueron atribuidas por el constituyente de manera privativa y excluyente a la   [CNSC] en atención a su naturaleza”.    

3.   Concepto del Procurador General de la Nación    

Por   medio del Concepto 6489[36],   el Procurador General de la Nación solicita a este tribunal que declare la   exequibilidad de la norma demandada, “en el entendido de que el jefe de la   entidad u organismo concurre, por medio de la suscripción de la convocatoria,   para contribuir en la planeación del concurso respecto de la determinación de   los cargos vacantes, la información sobre sus funciones y requisitos, así como   la disponibilidad presupuestal existente, sin perjuicio de las competencias   constitucionales de la CNSC”.    

Luego de destacar las competencias constitucionales de la CNSC, la argumentación   del Ministerio Público se centra en las dos interpretaciones razonables que   caben en este caso. La primera, que es la hecha en la demanda, conforme   al cual esta expresión afecta las competencias exclusivas y excluyentes de la   CNSC. La segunda, que se propone en el concepto a partir de una interpretación   sistemática del artículo 31 con el artículo 11 de la ley, es la siguiente:    

“[L]a facultad de elaboración de la convocatoria, como   norma rectora del concurso y base para que se adelanten todas sus etapas, es una   potestad relacionada con la administración de la carrera, privativa de la   [CNSC]; y que la suscripción de la convocatoria por el jefe de la respectiva   entidad u organismo no corresponde a ese mismo sentido, sino que ha sido   prevista solo para efectos de desarrollar la colaboración armónica como   componente del principio de separación de las ramas y órganos del poder público   (art. 113 C.P.) y el de coordinación (art. 209 C.P.) que debe regir la función   administrativa.”     

Sostiene que, de seguirse la primera interpretación, la consecuencia sería la   inexequibilidad de la norma demandada, pues a la luz de las Sentencias C-1230 de   2005 y C-518 de 2016, las competencias constitucionales de la CNSC no pueden ser   compartidas y el legislador no puede condicionar su ejercicio a que éstas se   “lleven a cabo, necesaria y forzosamente, por conducto de organismos que hacen   parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público”.    

En   cambio, si se sigue la segunda interpretación, la norma demandada no sólo   resulta compatible con los artículos señalados en la demanda, sino que se logra   superar algunas dificultades constitucionales que generaría su declaratoria de   inexequibilidad. Para este propósito, presenta el siguiente razonamiento:    

“La firma por parte del jefe de la entidad u organismo   puede entenderse como una manifestación de dichos principios, que no invade las   competencias propias de la CNSC, en tanto dicha suscripción no interfiere la   potestad de administración de las carreras de los servidores públicos, en cuanto   hace referencia a la presupuestación y la planeación del concurso en materias   como: (i) la determinación de los cargos que están vacantes; (ii) las funciones   de los cargos previstas en los manuales de funciones; (iii) los requisitos de   los cargos que se deben proveer. // Así las cosas, la participación de la   entidad es necesaria para efectos de seleccionar el talento humano en pro del   cumplimiento de las funciones misionales de la respectiva entidad u organismo, y   conforme a la manera en que se quieran desarrollar las políticas públicas del   respectivo sector. De otra forma, si se hace la convocatoria de espaldas a la   entidad, se estaría propiciando que la CNSC incurriera en coadministración, y   ese no es el fin para el cual fue creado dicho órgano. Al respecto es importante   resaltar que, así como debe protegerse la autonomía de la Comisión, así también   el juez constitucional ha de considerar la autonomía que constitucionalmente ha   sido reconocida a los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del orden   nacional y territorial frente a las otras ramas u órganos autónomos e   independientes. // De otra parte, es muy importante resaltar que la concurrencia   de la entidad en los términos señalados en la disposición atacada también se   explica en función de los costos del concurso, pues es claro que, si bien su   valor se cubre en principio por la tasa que pagan los participantes, también lo   es que la entidad debe asumir los costos no cubiertos por este tributo. Para el   Ministerio Público entonces la concurrencia de la entidad se explica   constitucionalmente en el principio de legalidad del gasto público (art. 345   C.P.), que no puede ser desconocido por la entidad u organismo, razón por la   cual estos deben contar con la aportación correspondiente y el certificado de   disponibilidad presupuestal – CDP, antes de iniciar el concurso.”    

IV.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

4.1. Competencia    

En virtud de lo previsto en el numeral 4 del artículo   241 de la Constitución Política, este tribunal es competente para conocer sobre   la demanda de inconstitucionalidad planteada contra la expresión: “el Jefe de   la entidad u organismo”, contenida en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley   909 de 2004.    

4.2. Cuestiones previas    

En razón de lo planteado por los intervinientes en este   proceso, corresponde resolver aquellos asuntos que impedirían hacer un análisis   de fondo de la exequibilidad de la norma demandada, como cuestiones previas.   Así, pues, en esta sección se estudiará si se ha configurado o no el fenómeno de   la cosa juzgada material[37]  y si la demanda tiene aptitud sustancial[38].    

4.2.1. Inexistencia de cosa juzgada material    

Un interviniente considera que existe cosa juzgada   constitucional, por cuanto el asunto que ahora se analiza ya fue resuelto en la   Sentencia C-645 de 2017, por medio de la cual se declaró la exequibilidad   condicionada del inciso segundo del parágrafo del artículo 90 del Decreto Ley   407 de 1994[39].    

4.2.1.1. En la sentencia en comento, se estudió una   demanda contra la norma legal que atribuía competencia al Director General del   INPEC, para convocar, conforme al inciso primero del referido artículo, cursos o   concursos. El segundo de los cargos planteados, a partir del artículo 130   Superior, cuestionaba dicha atribución de competencia, por considerar que ésta   es una competencia constitucional privativa de la CNSC. Justamente este cargo es   el que se describe al plantear el problema jurídico a resolver, en los   siguientes términos:    

“20. Con base en los anteriores elementos de juicio, la   Corte debe resolver si la disposición parcialmente acusada, al asignar la   competencia al Director General del Instituto Nacional Penitenciario, Inpec,   para realizar la convocatoria al curso-concurso de la Carrera Penitenciaria   (Art. 90, Decreto Ley 407 de 1994), vulnera el artículo 130 de la Constitución,   norma constitucional que establece una Comisión Nacional del Servicio Civil,   sobre la cual recae la responsabilidad de “administración y vigilancia de las   carreras de los servidores públicos”.”    

A partir de la distinción entre las tres especies de   sistema de carrera: 1) el sistema general de carrera, 2) los sistemas especiales   (de origen constitucional) y 3) los sistemas específicos (de origen legal)[40],   este tribunal determinó que el sistema regulado por la norma demandada   pertenecía a esta última especie. Luego de mostrar lo que ha sido el decurso   histórico de la doctrina constitucional sobre la materia[41],   la sentencia reconoce como el hito más reciente de la misma el contenido en la   Sentencia C-1230 de 2005, el cual acoge como precedente y reitera. Según esta   sentencia, la administración de los sistemas específicos de carrera corresponde,   de manera privativa, a la CNSC. Esta es la conclusión a la que se llega en el   análisis, que se describe en los siguientes términos:    

“45. En síntesis, la jurisprudencia inicialmente   sostuvo que i) todos los sistemas especiales de carrera, tanto los   constitucionales como los legales, estaban excluidos de la competencia asignada   a la Comisión Nacional del Servicio Civil. No obstante, en pronunciamientos   posteriores se señaló que ii) el legislador podía determinar los órganos   encargados de la administración y vigilancia de las carreras especiales de   origen legal, lo cual le permitía a éste asignar a la Comisión, o a cualquier   otra entidad del Estado, una u otra atribución. Finalmente, iii) se aclaró y   unificó el criterio de la Corte para determinar que las responsabilidades de   administración y vigilancia de las carreras específicas corresponden a la   Comisión Nacional del Servicio Civil como un “imperativo constitucional de   carácter indivisible”.”    

Fijado así el asunto, la argumentación de este tribunal   se dedicó a establecer el sentido y alcance del parámetro de juzgamiento, valga   decir, de la norma enunciada en el artículo 130 de la Constitución y de su   interpretación armónica con la norma prevista en al artículo 125 ibidem. Para   este propósito, este tribunal reiteró la doctrina establecida en la Sentencia   C-1230 de 2005[42],   en los siguientes términos:    

“63. En dicha decisión se advirtió que: i) las   funciones de administración y de vigilancia eran de competencia exclusiva de la   CNSC, ii) que estas no se podían dividir, y iii) que las únicas excepciones a la   competencia de la Comisión eran los sistemas especiales de rango constitucional.   En el mismo sentido, la Corte concluyó que respecto a “los sistemas especiales   de origen legal, denominados por el legislador sistemas específicos de carrera,   una interpretación sistemática de los artículos 125 y 130 de la Carta Política   permite concluir que los mismos deben ser administrados y vigilados, sin ninguna   excepción y con carácter obligatorio, por la Comisión Nacional del Servicio   Civil, tal y como ocurre con el sistema general de carrera”. Precisando además   que la interpretación del artículo 130 Superior, en el sentido que corresponde a   la Comisión Nacional del Servicio Civil tanto la administración como la   vigilancia de los sistemas especiales de carrera de origen legal, “es   consecuente con los objetivos y propósitos que justifican la implementación del   sistema de carrera y la creación constitucional de la mencionada Comisión”.”    

Establecidos tanto el objeto del juzgamiento como el   parámetro del mismo, este tribunal encontró que la norma demandada era   incompatible con la Constitución, pues asignaba a una autoridad diferente a la   CNSC una competencia que es privativa de esta última[43].   En este contexto, se llega a aludir de manera explícita a la norma demandada en   este proceso, en los siguientes términos:    

“72. Ahora bien, es importante precisar que el Director   del Inpec, sí interviene dentro del procedimiento de la convocatoria al concurso   de méritos, con base en lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004.   Norma que establece “las etapas del proceso de selección o concurso” y consagra   que la convocatoria “deberá ser suscrita por la comisión nacional del servicio   civil, el jefe de la entidad y organismo…”. Sin embargo, esto no quiere decir   que dicha fase del proceso de selección sea “competencia” del director de la   entidad, tal y como lo indica el artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994.”    

La conclusión inicial de que la norma legal es   incompatible con la Carta, se atempera a partir de un ejercicio de armonización   de las normas que rigen la carrera, entre ellas la prevista en el artículo 31 de   la Ley 909 de 2004. Este ejercicio, que se funda en el principio de colaboración   entre las autoridades[44],   lleva a este tribunal a proponer una interpretación distinta del enunciado   legal, que sí es compatible con la Constitución y, por tanto, a la decisión de   declarar la exequibilidad condicionada de la norma objeto de la demanda. Esta   interpretación, según se fija en el fundamento jurídico 75 y se reitera en la   decisión[45]  es la siguiente:    

“[E]l artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994 debe   interpretarse en el sentido que, para la realización de la convocatoria se   requiere el cumplimiento de una serie de actividades en donde   indispensablemente, el Inpec, como entidad que requiere la conformación de la   lista de elegibles para el nombramiento del empleado en carrera administrativa,   debe colaborar armónicamente con la Comisión Nacional del Servicio Civil en la   planeación y la designación de recursos económicos que permitan la concreción de   la convocatoria y el concurso.”    

4.2.1.2. No cabe duda que la sentencia sub examine   es relevante para el presente caso, por al menos dos razones sustanciales: 1) en   ella se establece la doctrina de este tribunal respecto de la interpretación de   los artículos 130 y 125 de la Constitución, elemento de juicio que se constituye   en precedente para este juicio; 2) en ella se hace una interpretación explícita   de la norma que ahora es objeto de demanda[46],   que es el presupuesto del ejercicio de armonización normativa en el cual se   funda la ratio decidendi de dicha sentencia.    

No obstante, pese a contener un precedente sobre la   interpretación de la Carta, valga decir, sobre el parámetro de juzgamiento,   dicha sentencia no se ocupa de juzgar la constitucionalidad de la norma legal   que es objeto de juzgamiento en este caso. En efecto, lo que juzgó este tribunal   en el caso que contiene el precedente, fue la facultad para convocar un concurso   o curso en el contexto de un sistema específico de carrera (el del INPEC) y no   la facultad para convocar un concurso en el contexto del sistema general de   carrera, como ocurre ahora. Se trata pues, de dos objetos diferentes, lo que   impide afirmar que se haya configurado el fenómeno de la cosa juzgada   constitucional formal[47]  o material[48],   respecto de este caso.    

4.2.2. Aptitud sustancial de la demanda    

Un grupo representativo de intervinientes considera que   la demanda carece de aptitud sustancial[49],   porque a su juicio no da razones suficientes que demuestren la oposición   objetiva entre la expresión acusada y las disposiciones constitucionales.    

Alinderado así el asunto, lo que se cuestiona es el   cumplimiento del requisito previsto en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto   con fuerza de ley 2067 de 1991, es decir, las razones por las cuales se estima   violadas las normas constitucionales. En concreto, se controvierte que la   acusación de la demanda satisfaga el mínimo argumentativo de suficiencia.    

Como se puso de presente en el análisis de la demanda[50],   al revisar sus cuatro presupuestos argumentativos o premisas, la acusación   muestra: 1) que las competencias constitucionales de la CNSC son privativas, lo   que corresponde de manera precisa y objetiva con la interpretación que de los   artículos 125 y 130 de la Carta ha hecho este tribunal, conforme acaba de verse   al analizar la Sentencia C-645 de 2017[51];   2) que la norma demandada ciertamente incluye al jefe de la entidad u organismo   dentro del grupo de quienes deben suscribir la convocatoria[52];   3) que, en estos términos, es razonable considerar que la norma legal demandada   extiende una competencia privativa de la CNSC a otra autoridad, lo cual   resultaría incompatible con la norma constitucional prevista en el referido   artículo 130 Superior, de lo que se seguiría, además, la afectación de las   normas constitucionales que regulan la carrera[53].    

Por tanto, la acusación brinda suficientes elementos de   juicio para hacer viable el análisis de la constitucionalidad de la norma   demandada y tiene un evidente alcance persuasivo, en la medida en que genera   serias dudas sobre la compatibilidad entre la norma legal y la norma   constitucional.    

4.3. Problema jurídico a resolver y metodología de la   decisión    

A partir de los antecedentes expuestos, corresponde a   este tribunal establecer si la norma enunciada en la expresión: “el Jefe de   la entidad u organismo”, contenida en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004,   al incluir a este servidor público entre quienes deben suscribir la convocatoria   al concurso, en el contexto del sistema general de carrera, vulnera lo previsto   en los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 29, 40.7, 113, 125 y 130 de la Constitución,   relativos al régimen constitucional de la carrera administrativa, a la CNSC y a   sus competencias.    

Para estudiar este problema 1) se dará cuenta del   sentido y alcance de la norma demandada y 2) se sintetizará la doctrina de este   tribunal respecto de la CNSC y sus competencias constitucionales. A partir de   estos elementos de juicio, se procederá a 3) resolver el problema planteado.    

4.4. El sentido y alcance de la norma demandada    

La Ley 909 de 2004, como lo advierte un   interviniente[54],   obedece a un contexto histórico preciso. Este contexto, que venía marcado por el   fracaso de los esfuerzos legislativos anteriores, en buena medida por no   reconocer el estatus constitucional de la CNSC y de sus competencias, es   importante para comprender la introducción de la norma demandada en el proceso   de formación de la ley y su sentido y alcance.    

4.4.1. Contexto histórico de la Ley 909 de 2004    

La carrera, en tanto forma de acceder a los cargos   públicos y al ejercicio de funciones públicas, no es un fenómeno que surja a   partir de la vigencia de la Constitución de 1991. Sin embargo, es a partir de   esta circunstancia que la carrera se torna en un instrumento central para dicho   acceso (art. 40.7 CP), en la medida en que el artículo 125 de la Carta lo   establece como regla.    

Antes de 1991, según la síntesis que se hace en la   exposición de motivos del proyecto que a la postre se convertirá en la Ley 909   de 2004[55],   la carrera fue objeto de regulación en diversas normas, como las Leyes 165 de   1938, 13 de 1984 y 61 de 1987 y los Decretos Leyes 1732 de 1960 y 2400 de 1968.   Después de 1991 y antes de la Ley 909 de 2004, la carrera había sido regulada en   las Leyes 27 de 1992[56]  y 443 de 1998[57].    

Lo acaecido con la Ley 443 de 1998, que fue objeto de   múltiples declaraciones de inexequibilidad en la Sentencia C-372 de 1999, tuvo   una influencia importante en el proceso legislativo de la que sería la Ley 909   de 2004. En efecto, a partir de la interpretación que este tribunal hizo del   artículo 130 de la Carta, era imperativo reconocer en desarrollos legislativos   ulteriores tanto la condición de órgano constitucional de la CNSC como el   alcance de sus funciones constitucionales para administrar y vigilar los   sistemas de carrera. Así lo reconoce la referida exposición de motivos, que   tiene esta experiencia y la derivada de las objeciones gubernamentales al   proyecto 025/00 Cámara y 217/01 Senado, como elementos de juicio relevantes, en   los siguientes términos:    

“El presente proyecto de ley pretende fundamentalmente   maximizar el ingreso a cargos públicos en las diferentes entidades del Estado   contando con una herramienta eficaz y técnica en cuanto a la organización,   control y vigilancia del personal que se vincula, mediante el mérito a la   Carrera Administrativa, es preciso abordar el tema teniendo en cuenta como base   algunos de los aspectos más relevantes de lo que ha sido la declaratoria de   inexequibilidad de la Ley 443 de 1998, a través de las diferentes sentencias,   especialmente la Sentencia C-372 del 26 de mayo de 1999, así como también de las   objeciones realizadas por el Presidente de la República, doctor Álvaro Uribe   Vélez, a los Proyectos 025 de 2000 Cámara y 217 Senado de 2001.”    

4.4.2. La Sentencia C-372 de 1999   y sus consecuencias en el proceso legislativo    

En el fundamento jurídico 4 de la Sentencia C-372 de   1999, que precede al juicio de constitucionalidad, este tribunal fijó el   parámetro aplicable[58], bajo la siguiente denominación: “La Comisión   Nacional del Servicio Civil, un órgano constitucional único, autónomo e   independiente”. Sobre la base de los artículos 113 y 130 de la Carta, este   tribunal puso de presente que la CNSC se encuentra, dentro de los “órganos   estatales, autónomos e independientes”[59]. Esta   aproximación orgánica, se complementó con la siguiente definición de la CNSC:    

Esta comprensión de la CNSC obedece a una lectura   teleológica de las referidas normas constitucionales, cuyo propósito, según se   dijo en esta sentencia,    

“[…] no es otro que el de sustraer la carrera y su   desarrollo y operación, así como la práctica de los concursos y la   implementación de los procesos de selección de personal al servicio del Estado,   de la conducción de la Rama Ejecutiva del poder público, que tiene a su cargo   los nombramientos en orden estricto de méritos -según los resultados de los   concursos-, mas no la función de manejar la carrera, privativa del ente creado   por la Carta Política con las funciones muy específicas de administrarla y   vigilarla en todas las dependencias estatales, excepto las que gozan de régimen   especial, obrando siempre sin sujeción a las directrices ni a los mandatos   gubernamentales.”    

Además de emplearse como parámetro de juzgamiento, la   antedicha comprensión de la CNSC, se plasmó en la decisión, en los siguientes   términos:    

“Quinto.- El Congreso Nacional, en desarrollo de los artículos 113 y 130 de la   Constitución Política, señalará la estructura de la Comisión Nacional del   Servicio Civil, como órgano autónomo e independiente, responsable de la   administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos,   excepción hecha de las que tengan el carácter especial.”    

Por ello, no debe causar ninguna sorpresa que el   proyecto de ley en comento[60],   en su versión original, al momento de regular la convocatoria, en tanto etapa   del proceso de selección o concurso, no incluya a ninguna autoridad diferente a   la CNSC. Así se puede advertir en los artículos 33 y 36 de dicha versión   original, cuyo texto es el siguiente:    

“Artículo 33. Concursos. La provisión definitiva de los empleos de carrera se   hará por concurso abierto, en el cual la admisión será libre para todas las   personas que demuestren el cumplimiento de los requisitos exigidos para el   desempeño del empleo. // La administración y la realización de los concursos   serán de competencia exclusiva de la Comisión Nacional del Servicio Civil.    

[…]    

Artículo 36. Convocatoria. La convocatoria es norma reguladora de todo concurso y   obliga tanto a la Comisión Nacional del Servicio Civil como a la administración   y a los participantes. No podrán cambiarse sus bases una vez iniciada la   inscripción de aspirantes, salvo por violación de carácter legal y en aspectos   como sitio y fecha de recepción de inscripciones, y fecha, hora y lugar en que   se llevará a cabo la aplicación de las pruebas, casos en los cuales debe darse   aviso oportuno a los interesados. // Además de la información sobre el   desarrollo del concurso, cuando se trate de concursos generales, la convocatoria   determinará las entidades para las cuales se realiza, así como los niveles   territoriales o sectoriales respectivos.”    

4.4.3. El origen de la norma demandada y su   justificación    

La norma demandada fue introducida en el informe de   ponencia[61]  para primer debate en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes[62].   En el pliego de modificaciones propuesto, en cuanto atañe al artículo 31.1 del   proyecto se propone el siguiente texto:    

“1. Convocatoria. La convocatoria, que deberá ser   suscrita por el Jefe de la entidad u organismo, es norma reguladora de   todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades   contratadas para la realización del concurso y a los participantes, siempre que   no haya sido invalidada por la Comisión Nacional del Servicio Civil en el plazo   de treinta días desde su recepción.”   (Subrayas agregadas).    

La razón que se da para justificar la modificación   propuesta, es la siguiente:    

“En cuanto a la realización de los procesos de   selección, si bien serán de competencia general de la Comisión Nacional del   Servicio Civil, se adjudican como responsabilidad de cada entidad, ejecutados a   través de universidades públicas y privadas o firmas especializadas, debidamente   acreditadas por la Comisión, haciendo así operativo el sistema.”    

El texto antedicho fue aprobado tanto por la comisión   como por la plenaria de la Cámara de Representantes[63].   Así puede constatarse en la Gaceta del Congreso 221 de 2004.    

En el Senado de la República, luego de destacar la   situación existente en materia de cargos de carrera[64],   se modificó el texto antedicho, en términos que, a la postre, resultarán ser los   definitivos. En efecto, como puede verse en la Gaceta del Congreso 355 de 2004,   el texto del numeral 1 del artículo 31, aprobado por esta cámara, fue el   siguiente:    

“1.   Convocatoria. La convocatoria, que deberá ser suscrita por la Comisión   Nacional del Servicio Civil el Jefe de la entidad u organismo, es norma   reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las   entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes.” (Subrayas originales).    

Dada la discrepancia existente entre ambas cámaras, fue   necesario adelantar la correspondiente conciliación, cuyo informe aparece en las   Gacetas del Congreso 289 y 290 de 2004. En este informe ya se encuentra el texto   definitivo del numeral en comento, al que se le ha agregado una coma después de   la palabra Civil y antes de la palabra el. El complejo ensamble gramatical, que   concita las reflexiones de varios intervinientes[65],   revela la importante diferencia existente entre los textos aprobados por la   Cámara de Representantes y por el Senado de la República.     

4.4.4. La interpretación de la norma demandada    

La existencia de una coma, en calidad de conector, en   el supuesto de hecho de la norma, genera múltiples dificultades para su   interpretación. En efecto, al ser una coma y no otro signo lingüístico, no es   sencillo determinar a quién corresponde suscribir la convocatoria, en el texto   del numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004. Incluso existe, a primera   vista, la posibilidad de considerar que la coma, separa un contenido   explicativo, de la primera parte del texto[66].    

La hipótesis del contenido explicativo, valga decir, la   hipótesis de que la expresión que contiene la norma demandada se refiere al jefe   de la CNSC, parece ser inviable, a la luz de lo que revela el estudio del   proceso legislativo[67]  y lo que ha sido, en la práctica, la lectura de dicho enunciado por parte del   Consejo de Estado, como se verá más adelante.    

En efecto, la versión original del texto, visible en el   proyecto de ley presentado a consideración del Congreso de la República[68],   no se refiere en modo alguno al jefe de la entidad u organismo, sino   exclusivamente a la CNSC. En las modificaciones introducidas por la Cámara de   Representantes, la convocatoria se deja en manos del jefe de la entidad u   organismo, para la provisión de cuyos cargos se hace el concurso, con lo cual la   competencia de la CNSC se reduce a invalidar o no dicha convocatoria. En el   texto aprobado por el Senado de la República, que es el que corresponde a lo que   será el texto de la ley, al sujeto ya previsto por la Cámara se le añade,   precediéndole en el orden de la oración, a la CNSC[69].    

En cuanto al Consejo de Estado, la Sección Segunda de   la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de unificación del   31 de enero de 2019[70],   al pronunciarse sobre la demanda de nulidad de varios acuerdos de la CNSC, este   tribunal fijó su interpretación del numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de   2004, con el propósito de resolver el siguiente problema jurídico:    

“Si por el hecho de encontrarse el Acuerdo 534 del 10   de febrero de 2015 (Convocatoria 326 de 2015), suscrito (firmado) por el   Presidente (e) de la Comisión Nacional del Servicio Civil y no por el Director   del DANE, se vulneran los artículos 2, 6, 29 y 209 de la Constitución Política,   el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 y por tanto, se debe declarar   su nulidad y consecuentemente la de los Acuerdos 533 del 3 de septiembre del   mismo año”.    

La sentencia comienza por reconocer, conforme a la   interpretación que ha hecho este tribunal del artículo 130 de la Constitución,   que las competencias constitucionales de la CNSC no pueden compartirse con otros   órganos[71].   Sin embargo, dado que estas competencias implican el ejercicio de funciones   administrativas[72],   corresponde aplicar también los principios constitucionales que las rigen,   previstos en el artículo 209 ibidem. Así, pues, entiende que para efectos de la   convocatoria al concurso converge, de manera coordinada, el ejercicio de   diversas funciones, tanto de la CNSC[73]  como de la entidad cuyos cargos se va a proveer por medio del concurso[74].    

Por tanto, al interpretar la norma legal demandada, la   sentencia sub examine[75]  asume que la coma del texto tiene el significado del conector “y”. En   efecto, su lectura del texto es la siguiente: “no ofrece duda alguna que se   establece a manera de norma imperativa el que, para efectos de lograr realizar   la convocatoria del concurso de méritos, deben concurrir tanto la CNSC como la   entidad u organismo, beneficiario de la provisión de los empleos, en su   suscripción”[76].    

Pese a que esta lectura parecería requerir del concurso   de las dos voluntades: la de la CNSC y la de la entidad[77],   ello no es en realidad así. Al entender la convocatoria como el resultado de un   proceso, la sentencia, si bien reconoce el ejercicio coordinado de funciones,   destaca el rol de la CNSC, en los siguientes términos:    

“67. Al ser la CNSC el ente rector de la carrera   administrativa y la encargada de la administración, guarda y vigilancia de los   procesos de concursos públicos de méritos, como claramente se establece a partir   de los artículos 130 de la Constitución Política, 11 y 30 de la Ley 909 de 2004;   se constituye en la única autoridad con capacidad jurídica, autonomía y   competencia administrativa para dictar reglas y regulaciones en la materia que   ostenten el carácter de vinculantes, tanto para la entidad beneficiaria de la   provisión de empleos, las instituciones, universidades contratadas para la   realización del concurso y los participantes. Por ende, en el iter de   construcción del acto administrativo contentivo de la convocatoria a concurso es   la CNSC la que se constituye como el órgano dotado de potestad para darle   existencia a dicha manifestación de voluntad”.[78]    

No obstante, la sentencia reconoce que la entidad   beneficiaria del concurso tiene, respecto de él, unas competencias que le son   propias[79],   las cuales debe ejercer de manera coordinada con las de la CNSC. Este ejercicio   coordinado, a juicio de la sentencia, “se entiende cumplido en la medida en   que firme el respectivo documento [de convocatoria] o ejecute actos   inequívocamente dirigidos a participar activa y coordinadamente en la emanación   del mismo” [80].  Sobre esta base: la convocatoria no requiere de dos voluntades, sino que en   ella concurren de manera coordinada el ejercicio de diversas competencias, la   sentencia concluye, en lo que aquí interesa, del siguiente modo:    

“87. En ese sentido, esta Sección resalta que cuando la   norma contenida en la disposición del numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 se   refiere a la suscripción de la convocatoria, implica que tanto la CNSC como la   entidad beneficiaria deben adelantar ineludiblemente una etapa previa de   planeación y coordinación interinstitucional por las implicaciones   administrativas y presupuestales que ello comporta, sin que este proceso de   participación e interrelación implique necesariamente que ambas entidades, a   través de sus representantes legales, deban concurrir con su firma en el acto   administrativo que incorpora la convocatoria al proceso de selección o   concurso”.    

4.4.5. El sentido y alcance de la norma demandada    

De las cuatro posibles interpretaciones propuestas por   un interviniente[81],   ante la inusual construcción del texto, que en lugar de emplear los conectores   “y” u “o”, usa una coma, tres de ellas no se sostienen luego de revisar tanto el   origen de la norma como su interpretación usual.    

La primera hipótesis que debe descartarse es la de que   la coma se refiere exclusivamente a la CNSC, al preceder a una explicación, no   responde a la comprensión teleológica de la norma ni a su interpretación usual.   Como se vio[82],   la modificación introducida en la Cámara de Representantes, tenía el unívoco   propósito de que la convocatoria correspondiese al jefe de la entidad u   organismo, al punto de excluir a la CNSC. Y de la misma manera, ni este tribunal   ni el Consejo de Estado, en los ejemplos examinados, que son representativos[83],   comparten esta visión[84].    

También se deben descartar las hipótesis de que la coma   deba ser leída en la literalidad del texto, o como si fuera el conector “o”. En   ambos casos, porque a pesar de la falta de técnica legislativa, en ningún   momento del proceso de formación de la norma se tuvo en mente que para efectos   de la convocatoria bastaría con que esta fuese suscrita por una sola persona de   las dos facultadas para ello[85].   Por el contrario, como mostró el análisis de la interpretación usual, confirmado   por la lectura que hace la demanda y los intervinientes, en ningún caso es   posible asumir que las competencias de la CNSC y de la entidad beneficiaria del   concurso, sean siquiera equiparables, para efectos de la convocatoria.    

En consecuencia, la hipótesis que debe acogerse y, por   tanto, la norma jurídica legal que será objeto de juzgamiento, es la de que la   coma debe leerse como una “y”. Esta hipótesis admite dos posibilidades   hermenéuticas: 1) la de entender que para poder hacer la convocatoria son   necesarias las dos voluntades, como lo sostiene la demanda para afirmar que en   esas condiciones la norma es incompatible con la Constitución; y 2) la de   entender que, en el proceso de la convocatoria convergen diversas competencias,   que se ejercen de manera coordinada, pero que de ello no se sigue que la   suscripción de la convocatoria por el jefe de la entidad u organismo sea   necesaria para su validez.     

4.5. La CNSC y sus competencias constitucionales.   Reiteración de jurisprudencia    

4.5.1. La CNSC como órgano constitucional   independiente. Reiteración de jurisprudencia    

Dentro del régimen constitucional de la carrera,   reconocida como eje definitorio de la Constitución (premisa mayor en el juicio   de sustitución hecho en las Sentencias C-588 de 2009 y C-249 de 2012), se   encuentra, como no puede ser de otra manera, la existencia de un órgano   constitucional responsable de hacer efectivo dicho régimen, por medio de unas   competencias constitucionales. En el diseño orgánico de la Constitución, dicho   órgano constitucional es la CNSC, a quien se le confía, en el artículo 130,   “la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos,   excepción hechas de las que tengan carácter especial”.      

A partir de la existencia del órgano y de sus   competencias, comprendidas dentro de la estructura del Estado (art. 113 CP),   este tribunal destacó, como ya se pudo ver[86],   que la CNSC es un órgano autónomo e independiente, que no pertenece a ninguna   rama del poder público. La preservación de esta autonomía e independencia   constitucional de la CNSC, que se destaca de manera especial frente a la Rama   Ejecutiva, justificó que en el decisum de la Sentencia C-372 de 1999[87]  se hubiese dispuesto que el Congreso de la República “señalará la estructura   de la Comisión Nacional del Servicio Civil, como órgano autónomo e   independiente, responsable de la administración y vigilancia de las carreras de   los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial”.    

4.5.2.            Las competencias constitucionales de la CNSC. Reiteración de jurisprudencia    

Conforme a la doctrina fijada por este tribunal en la   Sentencia C-1230 de 2005 y, desde esa fecha, seguida de manera pacífica y   reiterada, las competencias constitucionales reconocidas por el artículo 130 de   la Constitución tienen tres características: 1) son exclusivas de la CNSC, que   es el único órgano facultado por la Carta para administrar y vigilar las   carreras que no tengan carácter especial; 2) la única excepción a estas   competencias es, justamente, la de las carreras especiales; y 3) estas   competencias no se pueden dividir ni compartir para su ejercicio[88].     

En consecuencia, el único límite que tiene para   administrar o vigilar una carrera la CNSC es el de que esta tenga carácter   especial. Como ya se anotó, al estudiar la Sentencia C-645 de 2017[89],   este tribunal entiende por carreras especiales, aquellas que tienen origen   constitucional. Por tanto, dentro de las competencias de la CNSC están tanto la   carrera general, a cuya regulación pertenece la norma que ahora se examina, como   las carreras específicas, que tienen origen legal.    

4.5.3. Las competencias constitucionales de la CNSC   para administrar las carreras de los servidores públicos y su relación con la   convocatoria a concursos. Reiteración de jurisprudencia    

Dado que en el caso sub judice se cuestiona una   norma legal que regula quienes deben suscribir la convocatoria a los concursos,   es relevante considerar lo relativo a la competencia para vigilar dichos   concursos, cuestión que fue analizada in extenso por este tribunal en la   Sentencia C-471 de 2013, en la cual se juzgó la constitucionalidad de normas que   regulaban una carrera específica, como la de las superintendencias. Si bien el   objeto de las normas legales juzgadas no era la carrera general, el análisis   hecho en la sentencia es relevante para este caso, en la medida en que las   competencias constitucionales de la CNSC también se ejercen respecto de las   carreras específicas y se trata, por tanto, del ejercicio de las mismas   competencias.    

Luego de reiterar la doctrina fijada en la Sentencia   C-1230 de 2005[90],   este tribunal se ocupó de juzgar si la competencia de la CNSC para administrar   la carrera específica de tales entes (art. 130 CP) era o no compatible con la   norma legal que asignaba a éstos la administración del sistema de carrera, bajo   la vigilancia de la CNSC. Al realizar este juicio, se reconoció que, si bien   pueden existir “zonas de penumbra” respecto de “la expresión   administración de los sistemas de carrera”, que pueden ser precisadas por el   legislador, existe “un núcleo duro de significado, unos contenidos mínimos   que no pueden ser desconocidos”[91].    

Dicho núcleo duro de significado[92],   implica que, dentro de la competencia constitucional de la CNSC para administrar   los concursos, se encuentra la de suscribir la convocatoria. En efecto, al   juzgar el artículo 17 del Decreto Ley 775 de 2005[93],   norma que regulaba la elaboración y el contenido de la convocatoria para el   concurso y, en particular, la disposición legal según la cual dicha convocatoria   y sus modificaciones “serán suscritas” por el superintendente, se   consideró que:    

“Para la Sala nuevamente tienen razón los accionantes.[94]  El artículo 17 acusado contempla dos funciones que presuponen que sean las   superintendencias y no la Comisión Nacional del Servicio Civil, las entidades   que administren el sistema de carrera administrativa específico de cada una de   ellas. La función de suscribir la convocatoria para el concurso y sus   modificaciones, en cabeza de cada Superintendente, sí priva a la Comisión   Nacional de las competencias constitucionales que ostenta.”    

Esta consideración será la ratio de la siguiente   decisión[95]:    

“Por tanto, se declarará la exequibilidad del artículo   17 del Decreto Ley 775 de 2005, a excepción de las expresiones ‘serán suscritas   por el Superintendente;’ contenidas en el primer inciso de la norma, que se   declararán inexequibles. De esta manera, la lectura del artículo 17 sería   concordante con el artículo 6° del mismo Decreto Ley 775 de 2005,[96]  tal como quedará de acuerdo con la decisión de constitucionalidad que se adopta   en la presente sentencia. Queda entonces claro que la convocatoria para el   concurso y sus modificaciones corresponde a la Comisión Nacional del Servicio   Civil, como lo dispone la Constitución Política, no a cada una de las   Superintendencias.”    

En consecuencia, la convocatoria al concurso hace parte   de la competencia constitucional de la CNSC para administrar la carrera,   competencia que es, como ya se ha dejado claro[97],   privativa de dicho órgano constitucional autónomo e independiente.    

Por tanto, a juicio de este tribunal, tanto la   elaboración de la convocatoria para el concurso, como sus eventuales   modificaciones, corresponden de manera exclusiva y excluyente a la CNSC, dado   que estas tareas se enmarcan dentro de su competencia constitucional para   administrar el sistema de carrera. Atribuir estas funciones a una entidad u   órgano diferente, que era la hipótesis juzgada en la Sentencia C-471 de 2013, o   entender que por el hecho de que la ley prevea que el jefe de dicha entidad u   órgano deba suscribir la convocatoria, éste puede elaborar la convocatoria o   modificarla, resulta incompatible con la Constitución, a la luz de la antedicha  ratio, que ahora se reitera, pues en ambas hipótesis se estaría privando   a la CNSC de las competencias constitucionales que ostenta.    

4.5.4. El ejercicio de la competencia de la CNSC para   administrar la carrera y su concurrencia con el ejercicio de otras competencias   constitucionales. Reiteración de jurisprudencia    

4.5.4.1. Este tribunal, en la Sentencia C-645 de 2017,   puso de presente que en torno al concurso y, por tanto, a su convocatoria,   convergen diversas funciones y órganos[98].   En efecto, además de la función de administrar la carrera, dentro de la cual se   inscribe la tarea de elaborar la convocatoria al concurso, que es propia y   exclusiva de la CNSC, existen otras funciones relevantes, como las propias de su   planeación y financiación, que corresponden a otros órganos.    

Una lectura sistemática de la Ley 909 de 2004, que vaya   más allá del enunciado que contiene la norma demandada, permite comprender la   complejidad de la convergencia de funciones. La conocida alusión al artículo 11   de la ley[99],   repetida también por los intervinientes en este proceso, no es suficiente para   este propósito, sino que debe agregarse lo relativo a los artículos 14, 15, 17 y   30 ibidem, en lo relevante para este caso.    

El artículo 11, que regula las funciones de la CNSC   relacionadas con su competencia constitucional para administrar la carrera,   prevé en sus literales a) y c), de manera específica, las siguientes:    

“a) Establecer de acuerdo con la ley y los reglamentos,   los lineamientos generales con que se desarrollarán los procesos de selección   para la provisión de los empleos de carrera administrativa de las entidades a   las cuales se aplica la presente ley;    

c) Elaborar las convocatorias a concurso para el   desempeño de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los términos y   condiciones que establezcan la presente ley y el reglamento;”    

Estas funciones no implican determinar los cargos a   proveer, ni la estimación de los eventuales costos y su financiación, ni   formular la política pública al respecto, tareas que implican el desarrollo de   otras funciones, las cuales la ley en comento ha asignado a otros órganos y   dependencias. En una visión funcional ascendente, que vaya de abajo hacia   arriba, el análisis debe empezar por las unidades de personal, en adelante UPE,   en tanto dependencia de cada entidad pública.    

A las UPE, en tanto son “la estructura básica de la   gestión de los recursos humanos en la administración pública”[100],  según lo previsto en el artículo 15.2, en lo relevante, les corresponde   cumplir las siguientes funciones:    

“a) Elaborar los planes estratégicos de recursos   humanos;    

b) Elaborar el plan anual de vacantes y remitirlo al   Departamento Administrativo de la Función Pública, información que será   utilizada para la planeación del recurso humano y la formulación de políticas;    

c) Elaborar los proyectos de plantas de personal, así   como los manuales de funciones y requisitos, de conformidad con las normas   vigentes, para lo cual podrán contar con la asesoría del Departamento   Administrativo de la Función Pública, universidades públicas o privadas, o de   firmas especializadas o profesionales en administración pública;    

d) Determinar los perfiles de los empleos que deberán   ser provistos mediante proceso de selección por méritos;”    

“1. Todas las unidades de personal o quienes hagan sus   veces de los organismos o entidades a las cuales se les aplica la presente ley,   deberán elaborar y actualizar anualmente planes de previsión de recursos humanos   que tengan el siguiente alcance:    

a) Cálculo de los empleos necesarios, de acuerdo con   los requisitos y perfiles profesionales establecidos en los manuales específicos   de funciones, con el fin de atender a las necesidades presentes y futuras   derivadas del ejercicio de sus competencias;    

b) Identificación de las formas de cubrir las   necesidades cuantitativas y cualitativas de personal para el período anual,   considerando las medidas de ingreso, ascenso, capacitación y formación;    

c) Estimación de todos los costos de personal derivados   de las medidas anteriores y el aseguramiento de su financiación con el   presupuesto asignado.    

2. Todas las entidades y organismos a quienes se les   aplica la presente ley, deberán mantener actualizadas las plantas globales de   empleo necesarias para el cumplimiento eficiente de las funciones a su cargo,   para lo cual tendrán en cuenta las medidas de racionalización del gasto. El   Departamento Administrativo de la Función Pública podrá solicitar la información   que requiera al respecto para la formulación de las políticas sobre la   administración del recurso humano.”    

Como puede verse, las funciones de la UPE corresponden   a las mencionadas tareas de planeación y financiación, que se deben realizar y   actualizar anualmente. Este insumo es fundamental para el desarrollo de otras   funciones, como las del Departamento Administrativo de la Función Pública, en   adelante DAFP, previstas en el artículo 14 de la ley, en los siguientes   términos:    

“a) Bajo las orientaciones del Presidente de la   República le corresponde la formulación de la política, la planificación y la   coordinación del recurso humano al servicio de la Administración Pública a nivel   nacional y territorial;    

d) Elaborar y aprobar el Plan anual de empleos vacantes   de acuerdo con los datos proporcionados por las diferentes entidades y dar   traslado del mismo a la Comisión Nacional del Servicio Civil;    

f) Velar por el cumplimiento y aplicación por parte de   las unidades de personal de las normas generales en materia de empleo público,   sin perjuicio de las atribuciones conferidas a la Comisión Nacional del Servicio   Civil;    

i) Diseñar y gestionar los sistemas de información en   materia de empleo público, en coordinación con las unidades de personal de las   entidades públicas y con la Comisión Nacional del Servicio Civil en lo   relacionado con el Registro Público de Carrera;    

p) Apoyar a la Comisión Nacional del Servicio Civil,   cuando esta lo requiera, en el desempeño de sus funciones;”    

En este contexto, resulta comprensible que el artículo   30 de la ley disponga que “los concursos o procesos de selección serán   adelantados por la [CNSC]” y que los “costos que genere [su] realización”   estarán a cargo de “los presupuestos de las entidades que requieran la provisión   de cargos”.    

En la realización de un concurso convergen, pues,   diferentes competencias, como pasa a verse.    

En cuanto a los cargos a proveer, que es un elemento   muy importante en la convocatoria, debe destacarse que si bien la competencia de   elaborar las convocatorias a concursos corresponde a la CNSC (art. 11, c[101]),   este órgano la ejerce a partir de la información que le traslada el DAFP sobre   el plan anual de empleos vacantes (art. 14, d[102]),   la cual, a su vez, se basa en la información que a éste le remiten las UPE, que   son las responsables de elaborar, dentro de cada entidad, el plan anual de   empleos o cargos vacantes (art. 15.2, b[103]).   Por tanto, no le corresponde a la CNSC determinar los cargos a proveer, sino que   ello resulta del ejercicio de las competencias del DAFP y de las UPE.    

Corresponde a las UPE estimar anualmente los costos del   eventual concurso (art. 17.1, c[106]).   Esta estimación debe ser considerada e incluida en los presupuestos de cada   entidad u organismo. Con base en esta estimación y en lo que resulte asignado   efectivamente dentro del presupuesto de cada entidad u organismo, su jefe, para   efectos de realizar el concurso, deberá entregar a la CNSC, en tanto es un   presupuesto para la realización del concurso, el correspondiente certificado de   disponibilidad presupuestal, ya que, sin este certificado, dicha entidad u   organismo no puede comprometer recursos para financiar la realización del   concurso.    

Por último, es necesario destacar que “la   formulación de la política, la planificación y la coordinación del recurso   humano al servicio de la Administración Pública a nivel nacional y territorial”,   le corresponde al DAFP (art. 14, d[107]).    

4.5.4.2. A partir de la comprensión del diseño   funcional, se puede establecer que, al haber una convergencia de diversas   funciones y de órganos, en este caso, si bien las funciones de la CNSC, el DAFP   y las UPE son separadas, dichos órganos deben colaborar armónicamente para la   realización de sus fines, conforme a lo establecido en el inciso tercero del   artículo 113 de la Constitución.    

El que la CNSC sea un órgano constitucional autónomo e   independiente, no excluye, como se ve el deber de colaboración armónica con   otros órganos, que tienen funciones diferentes, para realizar los principios   propios del régimen constitucional de la carrera administrativa[108].   Además de esta colaboración, debe destacarse que, conforme a lo previsto en el   inciso segundo del artículo 209 de la Carta, estos órganos, al ejercer funciones   administrativas, deberán “coordinar sus actuaciones para el adecuado   cumplimiento de los fines del Estado”.    

La aplicación del artículo 209 de la Constitución en   este caso no debe generar ninguna sorpresa, pues este tribunal ya dejó sentado   en la Sentencia C-471 de 2013, que la función de administrar la carrera, que es   propia y exclusiva de la CNSC, es una función administrativa y, por tanto, su   ejercicio está regulado por dicho artículo[109].    

4.6. El caso concreto    

Conforme se pudo decantar al fijar el sentido y alcance   de la norma demandada[110],   el enunciado que la prevé, contenido en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley   909 de 2004, admite dos posibilidades hermenéuticas, a saber: 1) la de entender   que para poder hacer la convocatoria, en tanto norma reguladora del concurso,   son necesarias las dos voluntades, como lo sostiene la demanda para afirmar que   en esas condiciones la norma es incompatible con la Constitución; y 2) la de   entender que, en el proceso de la convocatoria convergen diversas competencias,   que se ejercen de manera coordinada, pero que de ello no se sigue que la   suscripción de la convocatoria por el jefe de la entidad u organismo sea   necesaria para su validez.     

4.6.1. La primera posibilidad, si bien puede   corresponder de manera razonable al texto, resulta abiertamente incompatible con   la Constitución. En efecto, el asumir que el jefe de la entidad u organismo   tiene competencia para convocar al concurso, al menos tanto como la tiene la   CNSC, desconoce de manera evidente las competencias constitucionales de la CNSC.    

Siendo la convocatoria una función que hace parte de la   competencia para administrar la carrera[111]  y siendo esta competencia exclusiva de la CNSC, en tanto órgano constitucional   autónomo e independiente, cualquier norma legal que fraccione o divida esta   función, para extenderla a un órgano distinto, es directamente incompatible con   el artículo 130 de la Carta[112].   Esta incompatibilidad se extiende a los demás artículos que prevén el régimen   constitucional de la carrera[113].    

Así ocurriría, porque el jefe de la entidad u organismo   en el que debe hacerse la provisión de los cargos carece de competencia para   regular el concurso, que es la consecuencia jurídica que el numeral 1 del   artículo 31 atribuye a la convocatoria, ya que sólo la CNSC, en tanto titular   exclusiva de la competencia para regular la carrera[114],   puede dictar la norma reguladora de todo el concurso, cuando se trata del   sistema general de carrera.    

En este contexto, es incompatible con la Constitución,   la norma demandada en cuanto implique atribuir al jefe de la entidad u organismo   la posibilidad de impedir que se cumpla la competencia de la Comisión o de   condicionar el alcance de su ejercicio, por vía de negarse a suscribir la   convocatoria.    

Más allá de la mera circunstancia de la suscripción, lo   que en realidad importa es el ejercicio de la competencia constitucional de   administrar la carrera, por medio de la función de dictar la norma reguladora   del concurso, asunto que es, por completo, ajeno a las competencias y funciones   de dicho jefe de la entidad u organismo.    

Si esta fuese la única interpretación posible del   enunciado en comento, sería inevitable concluir que la norma demandada debe   declararse inexequible.    

4.6.2. La segunda posibilidad, que también corresponde   de manera razonable al texto, en cambio, puede resultar compatible con la   Constitución. En efecto, de la circunstancia de que la CNSC tenga la competencia   constitucional exclusiva para administrar el sistema general de carrera y, por   tanto, la función, también exclusiva, de hacer la convocatoria y, por tanto,   dictar la norma reguladora de todo concurso, no se sigue que esta sea la única   competencia a tener en cuenta.    

La complejidad de un concurso, demanda del ejercicio de   diversas competencias y funciones, algunas de las cuales están atribuidas a la   CNSC y otras a órganos diferentes como el DAFP, las UPE y al jefe de la entidad   u organismo en el que deban proveerse los cargos[115].    

Si bien no hay duda, tanto en la Constitución como en   la ley, que la CNSC es la única competente para administrar el concurso y, por   ende, para fijar la norma reguladora del mismo que es su convocatoria[116],   este tribunal no puede pasar por alto que algunos elementos necesarios para el   concurso, corresponden a la competencia de otras entidades. En efecto: 1) la   elaboración del plan anual de empleos vacantes, que es un elemento relevante   para la convocatoria, en tanto y en cuanto afecta los cargos para las cuales se   convoca el concurso, no corresponde a la CNSC, sino al DAFP y a las UPE; y 2) la   financiación de los costos del concurso, que es un elemento indispensable para   poder realizar el concurso, sin perjuicio de lo previsto en  los artículos   74 de la Ley 998 de 2005 y 9 de la Ley 1033 de 2006, no corresponde a la CNSC,   sino a cada entidad u organismo, con cargo a su presupuesto y, por tanto, la   responsabilidad de tramitar lo pertinente y obtener el certificado de   disponibilidad presupuestal, atañe a su respectivo jefe.      

Como ya se pudo apreciar[117],   las UPE tienen, entre otras, las responsabilidades de determinar los perfiles de   los cargos a proveer[118],   de elaborar los planes de vacantes[119],   los proyectos de plantes de personal y de manuales de funciones[120],   de estimar los costos que demanda cubrir dichos cargos y de su financiación con   el presupuesto asignado[121].   Por su parte, al DAFP le corresponde, entre otras funciones, las de ocuparse de   la política, de la planeación y coordinación del recurso humano[122],   elaborar y aprobar el plan anual de empleos vacantes[123],   coordinar con las UPE y la CNSC en lo relacionado con el Registro Público de   Carrera[124]  y, sobre todo, apoyar a la CNSC, cuando esta lo requiera, en el desempeño de sus   funciones[125].    

Además, como ya se advirtió, dado que el costo del   concurso debe ser sufragado por la entidad u organismo que requiera la provisión   de cargos, la circunstancia de que el mismo debe ser estimado anualmente   (competencia de las UPE)[126]  e incluido en el correspondiente presupuesto de la entidad u organismo[127],   si no existe disponibilidad de estos recursos (certificado de disponibilidad   presupuestal), la realización del concurso podría ser inviable. Es en esta   materia en la que el rol del jefe de la entidad u organismo se torna más   importante, pues a él le corresponde garantizar, con arreglo al presupuesto, la   financiación del concurso, en tanto este es un elemento necesario para su   realización.    

En consecuencia, si bien el jefe de la entidad u   organismo tiene competencias relacionadas con la financiación del concurso, al   punto de que sin presupuesto el concurso se tornaría inviable, de ello no se   sigue que éste tenga alguna competencia respecto del contenido de la   convocatoria, valga decir, de la norma reguladora del concurso, que obliga a la   administración, a las entidades contratadas para realizarlo y a los   participantes. Tampoco puede, satisfechos los presupuestos administrativos que   son de su responsabilidad, condicionar la realización de la convocatoria o   incidir en su contenido, por la vía de rehusar la firma de la misma.    

La adecuada financiación es un presupuesto para   realización del concurso, que incluso debe haberse previsto y asegurado antes de   iniciar dicha realización, no es, en rigor, un elemento que haga parte de la   convocatoria, pues la elaboración de esta corresponde de manera exclusiva a la   CNSC, a la que la propia Constitución le reconoce competencia para administrar   las carreras de los servidores públicos, salvo las que tengan carácter especial.    

Ante la multiplicidad de funciones y de órganos, uno de   los cuales: la CNSC, es un órgano constitucional autónomo e independiente, es   necesario organizar su ejercicio para el adecuado cumplimiento de los fines del   Estado, conforme a lo previsto en los artículos 113 y 209. Por tanto, el   ejercicio de las funciones propias de cada órgano debe hacerse con sujeción a   los deberes de colaboración armónica y de manera coordinada, con sujeción a los   principios que rigen el ejercicio de la función administrativa.    

Así, pues, al reconocer las diversas funciones que   convergen, cuyo ejercicio debe hacerse conforme a los antedichos deberes y con   sujeción a los aludidos principios, conviene traer al análisis de la decisión de   la Sentencia C-645 de 2017[128],   conforme al cual la norma legal que reconoce competencia al jefe del INPEC para   hacer la convocatoria a curso o concurso es exequible, bajo el entendido de que   este “concurre como participante para planear y presupuestar la convocatoria,   pero la competencia relacionada con asegurar la implementación y velar por el   adecuado funcionamiento de la realización del concurso, así como su   administración y vigilancia recae exclusivamente sobre la Comisión Nacional del   Servicio Civil-CNSC.”    

La ratio de esta decisión, que es el precedente   a seguir en este caso, es la de que al concurrir en el proceso de la   convocatoria funciones asignadas a órganos diferentes a la CNSC, estos órganos   participan de la convocatoria, pero de manera estrictamente limitada a sus   funciones, sin afectar en modo alguno la competencia constitucional exclusiva y   excluyente de la CNSC para administrar las carreras de los servidores públicos,  “excepción hecha de las que tengan carácter especial”[129],  valga decir, para la carrera general y las carreras específicas[130].    

Así, pues, bien sea con la firma de la convocatoria o   bien con la ejecución de actos dirigidos a participar de manera armónica y   coordinada en la realización del concurso, el jefe de la entidad u organismo, e   incluso las UPE y el DAFP contribuyen al logro de los fines del Estado. La   inclusión de dicho jefe de la entidad u organismo entre quienes suscriben la   convocatoria, hecha por la norma demandada, tiene que ver con esta   participación, pero no implica, de ningún modo, que 1) él o las UPE o el DAFP   puedan ejercer las competencias constitucionales exclusivas y excluyentes de la   CNSC, o 2) compartir de algún modo las funciones que se derivan de ellas, o 3)   obstruir u obstaculizar el ejercicio de dichas funciones.    

Por tanto, que dicho jefe de la entidad u organismo   suscriba o no la convocatoria, no afecta la validez de la misma, en tanto norma   reguladora del concurso. Esta norma resulta del ejercicio de una competencia que   corresponde, de manera privativa, a la CNSC. Como ya se ha dicho y, ahora   conviene repetir, la suscripción de la convocatoria por el jefe de la entidad u   organismo no implica que éste pueda fijar la norma reguladora del concurso, ni   que le sea posible incidir de manera parcial en la misma, por medio de   modificaciones o cambios en su contenido, ni que pueda obstruir u obstaculizar,   de manera discrecional e inopinada, por la mera decisión de no firmarla, el   ejercicio de dicha competencia.    

La norma que prevé la suscripción de dicho jefe de la   entidad u organismo de la convocatoria es compatible con la Constitución, en   tanto y en cuanto se refiere, en el ámbito de la colaboración armónica, al   ejercicio de una competencia diferente a la administrar la carrera, como es la   de planear, presupuestar y asegurar la financiación del concurso.    

En conclusión, si bien el jefe de la entidad u   organismo puede suscribir la convocatoria, de esta posibilidad no se sigue de   ningún modo (i) que pueda elaborarla, modificarla u obstaculizarla y (ii) que la   validez de la convocatoria dependa de la firma del jefe de la entidad o u   organismo. El que el jefe de la entidad u organismo pueda suscribir la   convocatoria, como se precisará en la decisión, se da como una manifestación del   principio de colaboración armónica, pero no es un requisito indispensable para   la validez de la convocatoria, en tanto norma rectora del concurso. De otra   parte, como también se precisará en la decisión, la CNSC, que es el autor   exclusivo de la convocatoria, no puede disponer la realización del concurso sin   que previamente se hayan cumplido en la entidad cuyos cargos se van a proveer   por medio de éste, los presupuestos de planeación y presupuestales previstos en   la ley.    

4.7. Síntesis    

4.7.1. En razón de las   intervenciones ciudadanas, en este caso fue necesario empezar por resolver dos   cuestiones previas: 1) la relativa a la existencia o no de cosa juzgada   constitucional y 2) la concerniente a la aptitud sustancial de la demanda[131]. La primera, luego de revisar la Sentencia C-645 de   2017, se resolvió de manera negativa, pues si bien en ella existe un precedente   relevante para este caso, no se hizo pronunciamiento alguno sobre la   constitucionalidad de la norma que ahora es objeto de juzgamiento que, además,   es materialmente diferente a la ya juzgada[132]. La segunda, sobre la base de analizar la demanda y la   propia lectura que este tribunal ha hecho de la norma demandada, en la sentencia   ya indicada, se resolvió de manera afirmativa[133].    

4.7.2. Sobre esta base, se planteó como problema   jurídico el establecer si la norma enunciada en la expresión “el Jefe de la   entidad u organismo”, contenida en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley   909 de 2004, al incluir a ese servidor público entre quienes deben suscribir la   convocatoria al concurso, en el contexto del sistema general de carrera, es   compatible con las normas superiores previstas en los artículos 1, 2, 4, 5, 13,   29, 40.7, 113, 125 y 130 de la Constitución, relativos a la CNSC y a sus   competencias constitucionales. Para estudiar este problema se siguió la   siguiente metodología: 1) dar cuenta del sentido y alcance de la norma demandada[134] y 2) sintetizar la doctrina de este tribunal respecto   de la CNSC y sus competencias constitucionales[135]. A partir de estos elementos de juicio, se procedió a   3) resolver el problema planteado[136].     

4.7.3. Para precisar el sentido y alcance de la norma demandada se procedió: 1)   a estudiar el contexto histórico en el cual surge[137]; 2) a analizar la Sentencia C-372 de 1999 y sus   consecuencias en el proceso legislativo, en razón de la orden dada en su ordinal   quinto[138]; 3) a revisar el proceso de formación de la norma   demandada y su trámite en el Congreso de la República[139]; y 4) a considerar las interpretaciones que de la   norma demandada se podía hacer a partir del estudio del proceso legislativo    y de lo que ha sido, en la práctica, la lectura de dicho enunciado por parte del   Consejo de Estado[140]. Sobre esta base se concluyó que las hipótesis   interpretativas consistentes en que la coma, que antecede la expresión   demandada, tiene un alcance explicativo o puede ser reemplazada por el conector   o, no son sostenibles. En consecuencia, la coma debe reemplazarse por el   conector y, de lo que se siguen dos posibles interpretaciones, a saber: 1) la de   entender que para poder hacer la convocatoria son necesarias las dos voluntades,   como lo sostiene la demanda para afirmar que en esas condiciones la norma es   incompatible con la Constitución; y 2) la de entender que, en el proceso de la   convocatoria convergen diversas competencias, que se ejercen de manera   coordinada, pero que de ello no se sigue que la suscripción de la convocatoria   por el jefe de la entidad u organismo sea necesaria para su validez[141].     

4.7.4. Fijado así el objeto de juzgamiento, se procedió a establecer el   parámetro. Así, pues, fue necesario determinar el régimen constitucional de la   carrera administrativa, la CNSC y sus competencias[142], para lo cual se destacó: 1) la condición de órgano   constitucional autónomo e independiente de la CNSC[143]; 2) las competencias constitucionales exclusivas de   este órgano para administrar y vigilar las carreras que no sean especiales[144]; 3) la relación entre la competencia para administrar   la carrera y la convocatoria a concursos[145]; y 4) la concurrencia de esta competencia, en el   contexto del concurso, con otras competencias asignadas a órganos diferentes a   la CNSC[146].      

4.7.5. Con fundamento en los anteriores elementos de   juicio se procedió a analizar la constitucionalidad de la norma demandada. Este   análisis concluyó, en primer lugar, que la interpretación según la cual para   poder hacer la convocatoria son necesarias las dos voluntades: la de la CNSC y   la de la entidad u organismo, cuyos cargos se proveerán por el concurso, es   abiertamente incompatible con la Constitución. Sin embargo, dado que hay otra   interpretación posible, que se ajusta mejor a las exigencias constitucionales de   colaboración armónica y de colaboración (art. 113 y 209 CP): la de entender que,   si bien el jefe de la entidad u organismo puede suscribir la convocatoria, como   manifestación del principio de colaboración armónica, de esta posibilidad no se   sigue de ningún modo (i) que pueda elaborarla, modificarla u obstaculizarla y   (ii) que la validez de la convocatoria dependa de la firma del jefe de la   entidad o u organismo, y que la CNSC, en tanto autor exclusivo de la   convocatoria, no puede disponer la realización del concurso sin que previamente   se hayan cumplido en la entidad cuyos cargos se van a proveer por medio de éste,   los presupuestos de planeación y presupuestales previstos en la ley.    

DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLE, por   los cargos analizados, la expresión “el jefe de la entidad u organismo”,  contenida en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, bajo el   entendido de que, (i) el jefe de la entidad u organismo puede suscribir el acto   de convocatoria, como manifestación del principio de colaboración armónica, y   (ii) en todo caso la Comisión Nacional de Servicio Civil no puede disponer la   realización de un concurso sin que previamente se hayan cumplido en la entidad   destinataria los presupuestos de planeación y presupuestales previstos en la   ley, en los términos del fundamento jurídico 4.6.2. de esta sentencia.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, y archívese el expediente.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidente    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

                     

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada   

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ Magistrado    

                     

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

                     

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

                     

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1]  Folios 32 a 34 del cuaderno 1.    

[2]  Por medio de este auto, dictado el 21 de junio de 2017, la Sala Plena de la   Corte Constitucional dispuso, en su ordinal segundo, que la suspensión de   términos prevista en el ordinal primero del mismo, también se aplicará a los   procesos de constitucionalidad que sean admitidos con posterioridad a esta   fecha. En consecuencia, le correspondía a cada magistrado sustanciador decretar   la suspensión de términos en la providencia que decida la admisión de la   demanda.    

[3]  Folio 35 del cuaderno 1.    

[4]  Folio 37 del cuaderno 1.    

[5]  En este ordinal se prevé que la decisión de levantar la suspensión de términos   debe ser tomada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en cada caso,   conforme a la planeación que formule la Presidencia de la Corte en un proyecto   de programa de trabajo para tal propósito.    

[6]  Folios 320 a 321 del cuaderno 4.    

[7][7]  Folio 322 del cuaderno 4.    

[8]  Folio 342 del cuaderno 4.    

[9]  Infra III. 2.    

[10]  Folios 1 a 26 del cuaderno 1.    

[11]  Para ilustrar este aserto, la demanda alude a las Sentencias   C-279 de 2007, SU-446 de 2011, C-101 de 2013 y T-317 de 2013.    

[12]  Cfr., Sentencias C-372 de 1999 y C-1230 de 2005.    

[13]  Con fundamento en los artículos 217, 218, 253, 256, 266, 268 y   279 de la Constitución, alude a los sistemas especiales de la policía, de las   fuerzas militares, de la fiscalía, de los jueces y magistrados, de la   registraduría, de la contraloría y de la procuraduría. Además de estos sistemas   especiales de carrera, de origen constitucional, existen otros sistemas   especiales de carrera de origen legal, como el de la carrera docente, el de la   UGPP, la DIAN, las superintendencias, AEROCIVIL, INPEC, entre otros.    

[14]  Para afirmar que esta interpretación ha sido pacífica y   reiterada, se alude también a las Sentencias C-1230 de 2005, C-471 de 2013 y   C-285 de 2015.    

[15]  “Artículo 11. Funciones de la Comisión Nacional del Servicio   Civil relacionadas con la responsabilidad de la administración de la carrera   administrativa (…) c) Elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño de   cargos públicos de carrera (…)”. Ley 909 de 2004.    

[16]  Los documentos que corresponden a esta solicitud, con las   condiciones anotadas, aparecen en el expediente, así: Folios 1 a 402 del   cuaderno 2.    

[17]  Los documentos que corresponden a esta solicitud, con las   condiciones anotadas, aparecen en el expediente, así: Folios 62 a 121 del   cuaderno 1; Folios 403 a 659 del cuaderno 2.    

[18]  Folios 1230 a 1232 del cuaderno 9.    

[19]  Destaca de manera especial, los párrafos 72 a 77 de esta sentencia.    

[20]  “ARTICULO 90. ARTÍCULO 90. CONVOCATORIA AL CONCURSO Y CURSO. La   convocatoria es norma reguladora de todo concurso y curso y obliga tanto a la   administración como a los participantes. No podrán cambiarse sus bases una vez   iniciada la inscripción de aspirantes, salvo los aspectos de sitio y fecha de   recepción de inscripciones y fecha del lugar en que se llevará a cabo la   aplicación de pruebas, casos en los cuales debe darse aviso oportuno a los   interesados. La convocatoria se hará con no menos de quince (15) días de   anticipación a la fecha señalada para la realización del concurso.    

PARAGRAFO. La   convocatoria a los cursos o concursos se divulgará por los diferentes medios   masivos de comunicación. En todo caso el aviso de convocatoria de los cursos o   concursos se fijará en lugar visible de la entidad y de concurrencia pública,   con cinco (5) días de anticipación a la fecha de iniciación a la inscripción de   los aspirantes.    

[21]  A nombre de la Universidad de la Sabana se presentan dos intervenciones. La   primera es un concepto técnico elaborado por el ciudadano Hernán Alejandro Olano   García, que es profesor de la universidad (Folios 125 a 130 del cuaderno 1). La   segunda es de la ciudadana Valentina Segura Vásquez, miembro activo de la   Clínica Jurídica de la universidad (Folios 141 a 144 del cuaderno 1).    

[22]  Interviene la ciudadana Maia Valeria Borja Guerrero, en su   condición de apoderada judicial de esta entidad. Folios 289 a 299 del cuaderno   4.    

[23]  “Por tanto, si bien es cierto (sic.) la [CNSC] cuenta con funciones en   materia administrativa, como la de “elaborar la convocatoria”, lo cierto es que   dicha facultad en ningún momento puede conllevar que se desconozcan los límites   que la misma ley señala y cualquier directriz en sentido contrario desconoce   imperativos mandatos superiores relacionados con las competencias del Congreso   de la República para expedir las normas que rigen el ejercicio de funciones   públicas (art. 125 y 150-23 C.P.), las del Presidente de la República para   reglamentar la ley en materia de carrera (art. 189-11 C.P.) o desborde el ámbito   funcional de competencias atribuido a la CNSC por los artículos 11 y 12 de la   Ley 909 de 2004”.    

[24]  Con fundamento en el principio de legalidad del presupuesto, que analiza a   partir de la Sentencia C-747 de 2011, sostiene que: “En este orden de ideas,   no se considera procedente que la CNSC convoque a concurso los empleos de forma   unilateral, sin la suscripción de la convocatoria por parte de la entidad   involucrada, y sin tener en cuenta las apropiaciones presupuestales respectivas   y el certificado de disponibilidad para ordenar el gasto y el registro   presupuestal correspondiente, ya que esta actuación violaría el principio de   legalidad del presupuesto y constituiría un hecho cumplido originado en la   decisión de un tercero, cuyo pago está prohibido expresamente en la ley. Sería,   por lo tanto, una obligación que no podría ser exigible a la entidad, de   conformidad con la ley. // Si bien las entidades están en la obligación de   sufragar los costos de los procesos de selección, en los términos establecidos   en el artículo 9 de la Ley 1033 de 2006, esta obligación debe generarse como   consecuencia de procesos de selección convocados por la CNSC, en los términos de   la Ley 909 de 2004, es decir, con una convocatoria suscrita por ella y el jefe   de la entidad respectiva y siempre y cuando se cuente con los recursos   apropiados, para la vigencia fiscal correspondiente”. Este argumento se   refuerza con la cita de apartes del Concepto 2307 del 19 de agosto de 2016,   rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.    

[25]  “La suscripción conjunta del acuerdo de convocatoria lejos de ser un   requisito meramente formal comporta una garantía esencial del debido proceso   administrativo de las entidades u organismos beneficiarios del respectivo   proceso de selección. Dicha suscripción conjunta permite materializar el deber   de coordinación entre las distintas entidades públicas, uno de los principios de   la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución   Política. // Y es que si bien es cierto que la [CNSC] debe asumir la carga   administrativa de elaborar las convocatorias y realizar los concursos también es   cierto que las entidades que necesiten proveer empleos de su planta de personal   deben brindar la información necesaria para ese efecto y, más importante, asumir   los costos del correspondiente proceso de selección, lo que implica agotar   previamente un proceso de planeación presupuestal, por lo que se requiere la   coordinación de ambas entidades”.      

[26]  Interviene el ciudadano Alfredo José Delgado Dávila, en su condición de jefe de   la Oficina Asesora Jurídica, conforme a las facultades de representación   conferidas por el artículo 8.5 del Decreto 4108 de 2011. Folios 1216 a 1223 del   cuaderno 9.    

[27]  Folios 1339 a 1343 del cuaderno 9.    

[28]  Folios 682 a 685 y 696 a 701 del cuaderno 6.    

[29]  Folios 1034 a 1039 del cuaderno 8.    

[30]  Para ilustrar este aserto se vale del siguiente ejemplo:   “Tal es el caso del sistema de carrera del Instituto Nacional Penitenciario y   Carcelario -INPEC-, entidad que por virtud del artículo 90 del Decreto Ley 407   de 1994 y por conducto del Director General (únicamente), tiene la competencia   para la suscripción de la convocatoria al curso y concurso de la carrera   penitenciaria. Este artículo tuvo examen de constitucionalidad en Sentencia   C-645 de 2017 y fue declarado condicionalmente exequible, “en el entendido que   el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC,   concurre como participante para planear y presupuestar la convocatoria, pero la   competencia relacionada con asegurar la implementación y velar por el adecuado   funcionamiento de la realización del concurso, así como su administración y   vigilancia recae exclusivamente sobre la [CNSC], lo que demuestra   indefectiblemente que no era necesaria la suscripción conjunta del documento de   convocatoria, siempre que sea la CNSC la que administre el proceso de   selección”.    

[31]  Interviene el ciudadano José Ariel Sepúlveda Martínez, en su   condición de presidente de la CNSC. Folios 1060 a 1081 del cuaderno 8.    

[32]  Dichas interpretaciones son: 1) “El contenido normativo   literal del referido artículo no es claro conforme al análisis semántico,   gramatical y lógico, ausencia de claridad literal derivada de la inexistencia   expresa de una expresión conectora [“y”] en la disposición acusada que   permitiera de su literalidad “automáticamente” desprender como único sentido que   “la Convocatoria [al proceso de selección] que deberá ser suscrita por la [CNSC]   y por el jefe de la entidad u organismo. // No obstante, dicha   falencia tal sentido interpretativo se extrajo por parte de la Sala de Consulta   y Servicio Civil del Consejo de Estado y por la Sección Segunda de esa   Corporación para sustentar las suspensiones provisionales decretadas en los   medios de control con pretensión de nulidad interpuestos respecto de actos de   convocatoria expedidos por la CNSC”. 2) “Otro sentido interpretativo   deriva de entender en lugar de la conjuntiva “y” que no está consagrada   en la norma-, la disyuntiva “o” caso en el cual, el sentido   interpretativo quedaría así: “la Convocatoria [al proceso de selección], que   deberá ser suscrita por la [CNSC] o por el jefe de la entidad u   organismo”. // Sentido interpretativo que a la luz del artículo 3-2 de la   Ley 909 de 2004 por virtud del carácter supletorio de la Ley 909 de 2004   respecto de las normas que rigen a los servidores públicos de las carreras   especiales resulta plausible tratándose de éstas, caso en el cual, el contenido   y alcance de ese sentido interpretativo comprendería: (a) La convocatoria al   proceso de selección que deberá ser suscrita en el sistema general de carrera   por la CNSC y, (b) La convocatoria al proceso de selección que deberá ser   suscrita en los sistemas especiales de carrera por el jefe de la Entidad u   organismo”. 3) “[E]ntender la norma en su literalidad plena y a partir de   allí desprender que: “la Convocatoria [al proceso de selección], que deberá ser   suscrita por el jefe de la [CNSC] u organismo”, lo que conllevaría a   similares resultados a los expuestos al analizar el segundo sentido normativo   resultando trasladables mutatis mutandi las mismas solicitudes de modulación de   la sentencia”. 4) “[N]o optar por adicionar la conjuntiva “y” ni por   la disyuntiva “o” y entender que la norma señala ““la Convocatoria [al   proceso de selección], que deberá ser suscrita por el jefe de la [CNSC],   por el jefe de la entidad u organismo”, al estar entre comas el texto   “por el jefe de la entidad u organismo” es solamente explicativo del   concepto “[CNSC]” que lo antecede, razón por la cual, si se   extrajera el correspondiente sentido interpretativo suprimiendo dicho aparte su   contenido y alcance limitaría su ámbito de aplicación armonizándola con los   valores y principios constitucionales al contraerla solamente a la CNSC, caso en   el cual, lo que sería procedente sería una exequibilidad condicionada en la   modalidad de sentencia interpretativa que limitara la interpretación de la norma   acusada a ese sentido interpretativo”.    

[33]  Los documentos que corresponden a la coadyuvancia, con las condiciones anotadas,   aparecen en el expediente, así: Folios 56 a 61 y 146 a 201 del cuaderno 1;   Folios 1 a 615 del cuaderno 3; 202 a 254, 305 a 308, 329 a 339 y 362 a 402 del   cuaderno 4; Folios 404 a 599 del cuaderno 5; 600 a 681, 687 a 695 y 702 a 803   del cuaderno 6; Folios 804 a 999 del cuaderno 7; Folios 1000 a 1033 y 1041 a   1059 del cuaderno 8; Folios 1263 a 1306 y 1332 a 1338 del cuaderno 9.    

[34]  La intervención la presenta, en tal calidad, el ciudadano   Gilberto Toro Giraldo. Folios 122 a 124 del cuaderno 1.    

[35]  El concepto técnico es rendido por el ciudadano Alberto Montaña Plata, en su   condición de director del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la   universidad. Folios 131 a 139 del cuaderno 1.    

[36]  Folios 1347 a 1352 del cuaderno 9.    

[37]  Supra 2.3.    

[38]  Supra 2.1. y 2.2.    

[39]  Supra 2.3.    

[40]  Fundamentos jurídicos 29 a 31.    

[41]  Fundamentos jurídicos 37 a 44.    

[42]  En la sentencia se destaca también, en los fundamentos   jurídicos 65 a 68, que esta doctrina ha sido seguida de manera uniforme por este   tribunal en las Sentencias C-753 de 2008, C-471 de 2013 y C-285 de 2015.    

[43]  Fundamentos jurídicos 70 y 71.    

[44]  Fundamento jurídico 74.    

[45]  Los términos textuales de la interpretación que se fija en la decisión, a modo   de condicionamiento, son los siguientes: “en el entendido que el Director   General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, concurre como   participante para planear y presupuestar la convocatoria, pero la competencia   relacionada con asegurar la implementación y velar por el adecuado   funcionamiento de la realización del concurso, así como su administración y   vigilancia recae exclusivamente sobre la Comisión Nacional del Servicio   Civil-CNSC.”    

[46]  Fundamento jurídico 72. Ver Supra 4.2.1.1.    

[47]  Es evidente que la norma que ahora se juzga es formalmente diferente a la ya   juzgada, tanto por la norma que la enuncia como por los términos en los cuales   la enuncia.    

[48]  Es evidente que el contenido normativo de la norma que ahora se juzga, en el que   sí se incluye a la CNSC, es materialmente diferente al que ya se juzgó, en el   cual no se incluye a la CNSC y, además, no se regula el sistema general de   carrera, sino un sistema específico de carrera.    

[49]  Supra 2.1. y 2.2.    

[50]  Supra 1.    

[51]  Supra 4.2.1.    

[52]  Al tenor de la interpretación que ya hizo este tribunal del   artículo 31 de la Ley 909 de 2004, en el fundamento jurídico 72 de la Sentencia   C-645 de 2017, esta interpretación es plausible y razonable, así existan también   otras posibles interpretaciones de la misma, como las que destacan otros   intervinientes (Supra 2.5.). Así lo asumen todos los intervinientes y el   Procurador General de la Nación.    

[53]  Esta afectación, como lo puso de presente este tribunal en la Sentencia C-588 de   2009, al ocuparse de la premisa mayor del juicio de sustitución (Fundamento   jurídico 6.1.1.), valga decir, de la carrera, tiene relación con los siguientes   artículos de la Constitución: 1, 2, 13, 25, 40.7, 53, 54, 125, 133, 209, 217,   218, 253, 268.10 y 279.     

[54]  Supra 2.5.2.    

[55]  Proyecto de ley 216/03 Cámara y 233/04 Senado. La exposición de   motivos de este proyecto aparece publicada en la Gaceta del Congreso 173 de   2003.    

[56]  “Por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se   expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado, se   otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones.”    

[57]  “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras   disposiciones.”    

[58]  Así lo considera la sentencia de manera explícita, al advertir que: “Bajo   esta perspectiva se analizarán los cargos formulados contra las disposiciones   legales objeto de proceso.”    

[59]  La pertenencia de la CNSC a estos órganos, se califica en los   siguientes términos: “con su mismo nivel de importancia, y de ninguna manera   como un apéndice del Gobierno”.    

[60]  Así se puede constatar en los proyectos de ley que serían objeto de acumulación,   presentados por el Ministro del Interior y de Justicia, el   Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y el   Representante Manuel Enríquez Rosero.    

[61]  El informe de ponencia aparece suscrito por los siguientes Representantes:   Germán Aguirre Muñoz, Coordinador, Albino García Fernández, Miguel Jesús Arenas   Prada y Manuel Enríquez Rosero.    

[62]  Este informe de ponencia aparece publicado en la Gaceta del   Congreso 267 de 2003.    

[63]  En el informe de ponencia para segundo debate no se propuso   ninguna modificación al respecto.    

[64] “Es así como de los 91.174 empleos de   carrera administrativa de las entidades del orden nacional de la Rama Ejecutiva,   solamente 60.294 se encuentran inscritos en la carrera administrativa y los   restantes, es decir, 30.880, en provisionalidad; no hay datos de este número de   empleos en el orden territorial, pero se calcula que los provisionales alcanzan   una suma de 60.000 o un poco más.”    

[65]  Supra 2.5.1. y, en especial, 2.5.3.    

[66]  Supra 2.5.1. y 2.5.3.    

[67]  Supra 4.4.2. y 4.4.3.    

[68]  Supra 4.4.2.    

[69]  Supra 4.4.3.    

[70]  Radicado 11001-03-25-000-2016-01017-00, Número interno 4574-2016, Demandante:   Gina Johanna Riaño García, Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil.    

[71]  Para este propósito alude a la Sentencia C-476 de 1999.    

[72]  Esta afirmación la hace con fundamento en la Sentencia C-471 de 2013.    

[74]  En el fundamento jurídico 69, precisa estas funciones, en los siguientes   términos: “Por su parte, la entidad beneficiaria del concurso, participa del   iter o camino para la producción de la convocatoria, llevando a cabo actividades   que se enmarcan propiamente en el ámbito de la cooperación interinstitucional   para el buen y correcto cumplimiento de los fines del Estado; de manera que la   entrega del estudio de las cargas de personal, listado de vacantes, la emisión   del certificado de disponibilidad y registro presupuestal, se constituyen en   acciones de planeación y concertación en el marco de los principios de la   función pública, que se erigen en manifestación inequívoca de su voluntad   concurrente para la suscripción del acto administrativo que incorpora la   convocatoria a concurso”.    

[75]  Fundamentos jurídicos 63 y siguientes.    

[76]  Fundamento jurídico 63.    

[77]  Fundamento jurídico 64.    

[78]  Con fundamento en esta   ratio,  la sentencia niega las pretensiones de la demanda, que buscaban la nulidad   de las normas que eran objeto de su juzgamiento.    

[79]  Supra, nota 74.    

[80]  Fundamento jurídico 77. En el caso juzgado en la sentencia, si bien no hubo   firma de la convocatoria, si hubo actos inequívocamente dirigidos a participar   de manera activa y coordinada en su emanación, como fueron la remisión de la   oferta de empleos a la CNSC (fundamentos jurídicos 74 y 75) y la misiva dirigida   por el director de la entidad a sus servidores y contratistas, en las que se   califica dicha oferta pública como una decisión inaplazable (fundamento jurídico   76).    

[81]  Supra 2.5.3.    

[82]  Supra 4.4.3.    

[83]  Su representatividad se funda, en el caso de este tribunal, en la circunstancia   de que el ejemplo surge de una reciente sentencia de constitucionalidad, que   contiene un precedente para este caso. Respecto del Consejo de Estado, la   representatividad del ejemplo se funda en que se trata de la más reciente   sentencia de unificación de la Sección Segunda sobre el tema.    

[84]  Supra 4.4.4.    

[85]  Supra 4.4.3.    

[86]  Supra 4.4.2.    

[87]  Ordinal quinto.    

[88]  Fundamentos jurídicos 65 a 68.    

[89]  Supra 4.2.1.    

[90]  Supra 4.5.2.    

[91]  Fundamento jurídico 4.2.2.    

[92]  Para dar cuenta de este núcleo duro de significado, en el   fundamento jurídico 4.2.4., se usan las Sentencias C-372 de 1999 y C-1265 de   2005 y el artículo 11 de la Ley 909 de 2004.    

[93]  Fundamento jurídico 5.3.3.    

[94] Dicen los accionantes en   su escrito que se ha debe declarar inexequible: “[la] expresión ‘serán   suscritas por el Superintendente’ prevista en el artículo 17, dado que la   convocatoria a los concursos o procesos de selección hace parte de las   atribuciones inherentes a la función de administración de los sistemas de   carrera, a cargo de la CNSC.”    

[95]  Esta decisión aparece en el ordinal quinto del decisum,   en los siguientes términos: “Quinto.- Declarar   EXEQUIBLE  el artículo 17 del Decreto Ley 775 de 2005, por los cargos analizados, a   excepción de las expresiones ‘serán suscritas por el Superintendente;’   contenidas en el primer inciso de la norma, que se declaran INEXEQUIBLES.”    

[96] El artículo 17 del   Decreto 775 de 2005 quedará así: “Artículo 17.- Elaboración y contenido de la   convocatoria. La convocatoria para el concurso y sus modificaciones obliga a la   administración, a las entidades contratadas para la realización del concurso y a   los participantes. //| El contenido de la convocatoria será determinado en el   reglamento que expida el Gobierno Nacional.”    

[97]  Supra 4.5.2.    

[98]  Fundamentos jurídicos 72 a 76.    

[99]  Supra 3 y 4.4.4.    

[100]  Así las define el numeral 1 del artículo 15 de la Ley 909 de 2004.    

[101]  “ARTÍCULO 11. FUNCIONES DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO   CIVIL RELACIONADAS CON LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA CARRERA   ADMINISTRATIVA. En ejercicio de las atribuciones relacionadas con   la responsabilidad de la administración de la carrera administrativa, la   Comisión Nacional del Servicio Civil ejercerá las siguientes funciones: // (…)   c) Elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño de empleos públicos   de carrera, de acuerdo con los términos y condiciones que establezcan la   presente ley y el reglamento; (…).”    

[102]  “ARTÍCULO 14. EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN   PÚBLICA. Al Departamento Administrativo de la Función Pública le   corresponde adelantar las siguientes funciones: // (…) d) Elaborar y aprobar el   Plan anual de empleos vacantes de acuerdo con los datos proporcionados por las   diferentes entidades y dar traslado del mismo a la Comisión Nacional del   Servicio Civil; (…).”    

[103]  “ARTÍCULO 15. LAS UNIDADES DE   PERSONAL DE LAS ENTIDADES. // 1. Las unidades de personal o quienes hagan sus veces, de los   organismos y entidades a quienes se les aplica la presente ley, son la   estructura básica de la gestión de los recursos humanos en la administración   pública. // 2. Serán funciones específicas de estas unidades de personal, las   siguientes: // (…) b) Elaborar el plan anual de vacantes y remitirlo al   Departamento Administrativo de la Función Pública, información que será   utilizada para la planeación del recurso humano y la formulación de políticas;   (…).”    

[104]  “ARTÍCULO 30. COMPETENCIA PARA ADELANTAR LOS CONCURSOS.  Los concursos o procesos de selección serán adelantados por la Comisión Nacional   del Servicio Civil, a través de contratos o convenios interadministrativos,   suscritos con universidades públicas o privadas o instituciones de educación   superior acreditadas por ella para tal fin. Los costos que genere la realización   de los concursos serán con cargo a los presupuestos de las entidades que   requieran la provisión de cargos. (…).”    

[105]  En estos artículos se prevé que, para financiar los costos del   concurso, la CNSC cobrará “una suma equivalente a un salario mínimo legal   diario para los empleados pertenecientes a los niveles técnicos y asistenciales,   y de un día y medio de salario mínimo legal diario para los empleados   pertenecientes a los demás niveles, a cargo de los aspirantes, como derechos que   se causen por la participación en los concursos de ingreso en empleos de carrera   administrativa o en ascenso en la misma”.    

[106]  “ARTÍCULO 17. PLANES Y PLANTAS DE   EMPLEOS. // 1. Todas las unidades de personal o quienes hagan sus veces de los   organismos o entidades a las cuales se les aplica la presente ley, deberán   elaborar y actualizar anualmente planes de previsión de recursos humanos que   tengan el siguiente alcance: // (…)  a) Cálculo de los empleos necesarios,   de acuerdo con los requisitos y perfiles profesionales establecidos en los   manuales específicos de funciones, con el fin de atender a las necesidades   presentes y futuras derivadas del ejercicio de sus competencias; // b)   Identificación de las formas de cubrir las necesidades cuantitativas y   cualitativas de personal para el período anual, considerando las medidas de   ingreso, ascenso, capacitación y formación; // c) Estimación de todos los costos   de personal derivados de las medidas anteriores y el aseguramiento de su   financiación con el presupuesto asignado.”    

[107]  “ARTÍCULO 14. EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA   FUNCIÓN PÚBLICA. Al Departamento   Administrativo de la Función Pública le corresponde adelantar las siguientes   funciones: // a) Bajo las orientaciones del Presidente de la República le   corresponde la formulación de la política, la planificación y la coordinación   del recurso humano al servicio de la Administración Pública a nivel nacional y   territorial; // b) Elaborar y proponer al Gobierno Nacional anteproyectos de ley   y proyectos de decretos reglamentarios en materia de función pública; // c)   Fijar, de acuerdo con el Presidente de la República y el Departamento Nacional   de Planeación, las políticas en materia de organización administrativa del   Estado, orientadas hacia la funcionalidad y modernización de las estructuras   administrativas y los estatutos orgánicos de las entidades públicas del orden   nacional; // d) Elaborar y aprobar el Plan anual de empleos vacantes de acuerdo   con los datos proporcionados por las diferentes entidades y dar traslado del   mismo a la Comisión Nacional del Servicio Civil; (…).”    

[108]  Supra 4.5.1.    

[109]  Fundamento jurídico 4.2.4.    

[110]  Supra 4.4.5.    

[111]  Supra 4.5.3.    

[112]  Supra 4.5.2.    

[113]  Los artículos aludidos son los siguientes: 2, 13, 25, 40.7, 53, 54, 125, 130,   209 y 268.10 de la Constitución.    

[114]  Debe precisarse que esta competencia no se extiende a las carreras especiales,   entendidas éstas como aquellas que tienen origen constitucional (Supra 4.5.2.)    

[115]  Supra 4.5.4.    

[116]  Así se sigue del artículo 130 de la Constitución y del artículo 11, literales a)   y c), de la Ley 909 de 2004.    

[117]  Supra 4.5.4.    

[118]  Artículo 15.2., literal d), de la Ley 909 de 2004.    

[119]  Ibidem, literal b).    

[120]  Ibid., literal c).    

[121]  Artículo 17.1, literal c), de la Ley 909 de 2004.    

[122]  Artículo 14, literal a), de la Ley 909 de 2004.    

[123] Ibidem, literal d).    

[124] Ibid., literal i).    

[125]  Ibid., literal p)    

[126]  Artículo 17.1, literal c), de la Ley 909 de 2004.    

[127]  Supra 4.5.4.    

[128]  Supra 4.2.1.    

[129]  Las carreras de carácter especial son aquellas que tienen origen constitucional   (Supra 4.5.2.)    

[130]  Supra 4.5.2. y 4.2.1.    

[131]  Supra 4.2.    

[132]  Supra 4.2.1.2.    

[133]  Supra 4.2.2.    

[134]  Supra 4.4.    

[135]  Supra 4.5.    

[137]  Supra 4.4.1.    

[138]  Supra 4.4.2.    

[139]  Supra 4.4.3.    

[140]  Supra 4.4.4.    

[141]  Supra 4.4.5.    

[142]  Supra 4.5.    

[143]  Supra 4.5.1.    

[144]  Supra 4.5.2.    

[145]  Supra 4.5.3.    

[146]  Supra 4.5.4.