C-189-19

         C-189-19             

Sentencia   C-189/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes     

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición y fundamento    

COSA JUZGADA MATERIAL-Definición    

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance de la   regulación legal    

Aunque la Constitución   Política de 1991 difirió y confió en el Legislador la determinación concreta del   alcance de la autonomía de las entidades territoriales, mediante una Ley   Orgánica, donde se estableciera la distribución de competencias entre la Nación   y las Entidades Territoriales (artículo 288 de la Constitución), el   Constituyente incluyó contenidos constitucionales mínimos del ordenamiento   territorial, a la luz de la norma suprema: por una parte, el artículo 1 de la   Constitución, dispuso que Colombia se encuentra organizado en forma de República   unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales,   reiterada en el artículo 287. Por otra parte, el artículo 288 de la   Constitución, estableció los principios que deben guiar la labor del Legislador   en la ordenación del territorio y en lo relativo a las relaciones entre las   autoridades administrativas del nivel central y del descentralizado   territorialmente: coordinación, concurrencia y subsidiariedad, los que riñen con el   principio jerárquico, de subordinación o sometimiento de las entidades   territoriales, respecto del nivel central.    

PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido    

El alcance del principio de autonomía   de las entidades territoriales se determina, constitucionalmente, por el influjo   de dos elementos complementarios: el principio de Estado Unitario y las   competencias constitucionales propias de las entidades territoriales, en virtud   de su autonomía. El principio de Estado Unitario determina que todos los órganos   del Estado, comprendidos todos los niveles de la administración pública,   incluida la territorial, hacen parte de la unidad política del Estado[32], lo   que implica que las potestades derivadas de la soberanía, tales como la política   macroeconómica, el acuño de la moneda, el manejo de las relaciones   internacionales, el ejercicio de la función jurisdiccional y de la función   legislativa e, incluso el mantenimiento del orden público, son asuntos que   pertenecen al Estado, en su conjunto, razón por la cual, las entidades   territoriales carecen de competencias en estas materias y, por lo tanto, su   autonomía no es absoluta, sino se encuentra subordinada al ejercicio de estas   potestades estatales.    

PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE   ENTIDADES TERRITORIALES-Límites     

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No es absoluta    

PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Articulación    

LEGISLADOR EN AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance    

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Delimitación constitucional/AUTONOMIA   DE ENTIDADES TERRITORIALES-Derechos mínimos/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Armonización/AUTONOMIA   DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial    

ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a gobernarse por autoridades propias/ENTIDADES   TERRITORIALES-Derecho a gestionar sus propios intereses y ejercer las   competencias que les correspondan/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a   establecer los tributos para el cumplimiento de sus funciones y a participar en   las rentas nacionales/ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a administrar sus   recursos    

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención   legislativa en fuentes endógenas de financiación/AUTONOMIA DE ENTIDADES   TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en fuentes exógenas de financiación    

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites al legislador en materia   financiera y presupuestal    

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES Y ORGANO AUTONOMO E   INDEPENDIENTE-Garantía constitucional    

AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Política de saneamiento fiscal     

AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Política de ajuste fiscal    

AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites al legislador    

TEST INTERMEDIO DE RAZONABILIDAD-Alcance    

GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Financiación    

GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Porcentaje de ingresos de   libre destinación para financiación    

LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Fuerza vinculante    

Expediente: D-12322    

Demanda de inconstitucionalidad contra artículo 10,   parágrafo (parcial) de la Ley 617 de 2000.    

Actores: Luis Alberto Araujo García y Óscar Fernando   Vanegas Ávila.    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Bogotá, D.C., nueve   (9) de mayo de dos mil diecinueve (2019).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio   de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el   artículo 241.4 de la Constitución, una vez cumplidos los trámites y requisitos   contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

Los ciudadanos Luis Alberto Araujo García[1] y Óscar Fernando Vanegas   Ávila[2], en ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad, prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la   Constitución Política, demandaron la declaratoria de inconstitucionalidad de la   expresión “mil millones de pesos   ($1.000.000.000)”,   contenida en el parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000[3].    

Mediante Auto del 21 de septiembre de 2017[4], el Magistrado   sustanciador dispuso: admitir la demanda   de la referencia, por la posible vulneración del artículo 287 de la Constitución   Política; inadmitir parcialmente la misma, en lo que respecta a la   vulneración de los artículos 342 y 352 de la Constitución, en tanto que no fue satisfecha plenamente la carga de especificidad.   También, inadmitió la demanda en lo relativo a la posible vulneración de los artículos 11 y 13 de la Ley Orgánica 38 de 1989,  al constatar que respecto de dichos   cargos, la demanda no cumplía con los requisitos de certeza y de especificidad. En esa medida,   concedió a los actores el término de tres (3) días, contados a partir de la   notificación del auto, para que procedieran a corregir la demanda, so pena de   rechazo.    

En la providencia del 21 de   septiembre de 2017, el Magistrado sustanciador también   dispuso  correr traslado al Procurador   General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los   artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política; fijar en lista el proceso   con el objeto de que cualquier ciudadano impugne o defienda la norma y   comunicar, de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, la iniciación   de este proceso al Presidente de la República, al Ministerio de Minas y Energía,   al Ministerio de Hacienda y Crédito Público,   así como al Presidente del Congreso.    

Se invitó a participar en el presente juicio a la Federación Colombiana de Municipios, al Ministerio   del Interior, a la Defensoría del Pueblo, a la Federación Nacional de   Departamentos, a la Contraloría General de la República, a los Concejos   Municipales de los municipios de Coveñas (Departamento De Sucre), Rio viejo   (Departamento De Bolívar), Teorama (Departamento De Norte De Santander), La   Virginia (Departamento De Risaralda), Fortul (Departamento De Arauca),   Sabanalarga – Casanare (Departamento De Casanare), Miraflores – Guaviare   (Departamento De Guaviare), Olaya (Departamento De Antioquia), Puerto Inírida        (Departamento De Guainía), San José Del Guaviare (Departamento De Guaviare),   Boyacá (Departamento De Boyacá), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al   Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Facultad de Derecho de la   Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad de   los Andes, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de   la Universidad del Rosario, a la Facultad de Derecho de la Universidad de la   Sabana, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la   Facultad de Derecho de la Universidad Libre, a la Facultad de Ciencias Jurídicas   y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de Derecho de la   Universidad del Cauca, a la Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones   Internacionales de la Universidad del Norte, a la Facultad de Derecho de la   Universidad Nacional y a la Facultad de Derecho de la Universidad Pedagógica y   Tecnológica de Colombia UPTC-Tunja.    

Se   requirió a la Contraloría General de la República, para que en el término de   diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva, informara qué   municipios del país no superaron los mil millones de pesos de ingresos   corrientes de libre destinación, para la vigencia fiscal de los años 2015 y 2016   y cuáles se encontraron en la franja de entre $1000.000.000 y 1400.000.000, en   los mismos períodos y en el evento en que contaran con estadísticas al respecto,   las remitiera.    

Transcurrido el término otorgado, la parte actora no corrigió la demanda, razón   por la cual, a través de providencia del 9 de octubre de 2017[5], el Magistrado   sustanciador decidió:   rechazar parcialmente la demanda,   en lo relativo a la posible vulneración de los artículos 342 y 352 de la   Constitución Política, así como de los artículos 11 y 13 de la Ley Orgánica 38   de 1989.    

Mediante Auto 305 de 2017, del 21 de junio de 2017, la   Sala Plena de la Corte Constitucional dispuso “PRIMERO. A partir de la fecha   SUSPENDER LOS TÉRMINOS de los procesos de constitucionalidad enumerados en el   fundamento jurídico sexto de esta decisión, que hayan sido admitidos para   trámite ante la Corte y en la etapa procesal en que actualmente se encuentren”.   En el numeral sexto de dicho proveído se encuentran incluidas “6.4. Las   demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y   contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en   los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución”. La suspensión del   presente proceso fue levantada mediante Auto 633 de la Sala Plena del 27 de   septiembre de 2018.    

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de   la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a   resolver sobre la presente demanda.    

A. NORMA DEMANDADA    

El siguiente es el texto del parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000. La   norma acusada se transcribe a continuación y se resalta la parte demandada:    

LEY 617 DE 2000    

(Octubre 6)    

Diario Oficial No. 44.188 de 9 de octubre de 2000    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994,   el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de   Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a   fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del   gasto público nacional.    

 “ARTICULO   10. VALOR MÁXIMO DE LOS GASTOS DE LOS CONCEJOS, PERSONERÍAS, CONTRALORÍAS   DISTRITALES Y MUNICIPALES. Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los   concejos no podrán superar el valor correspondiente al total de los honorarios   que se causen por el número de sesiones autorizado en el artículo 20 de esta   ley, más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de   libre destinación.    

Los gastos de personerías, contralorías distritales y municipales, donde las   hubiere, no podrán superar los siguientes límites:    

Personerías                    

Aportes máximos en la vigencia

Categoría                    

    

Especial                    

1.6%   

Primera                    

1.7%   

Segunda                    

2.2%   

                     

Aportes máximos en la           vigencia en salarios mínimos legales mensuales   

Tercera                    

350 smml   

Cuarta                    

280 smml   

Quinta                    

190 smml   

Sexta                    

150 smml   

Contralorías                    

Límites a los gastos           de las contralorías municipales. Porcentaje de los ingresos corrientes de           libre destinación   

Categoría                    

    

Especial                    

2.8%   

Primera                    

2.5%   

Segunda (más de 100.000           habitantes)                    

2.8%    

PARAGRAFO. Los concejos municipales ubicados en cualquier   categoría en cuyo municipio los ingresos de libre destinación no superen los mil millones de pesos ($1.000.000.000)  anuales en la vigencia anterior podrán destinar como aportes adicionales a los   honorarios de los concejales para su funcionamiento en la siguiente vigencia   sesenta salarios mínimos legales.”.    

B. LA DEMANDA    

Los   demandantes consideran que la norma cuestionada vulnera el artículo 287 de la   Constitución Política, en particular, el principio de autonomía de las entidades   territoriales para la gestión de sus intereses, gracias al cual, los municipios   tienen derecho a (a) gobernarse por autoridades propias; (b) ejercer las   competencias que les correspondan; (c) administrar los recursos y establecer los   tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y (d) participar de   las rentas nacionales, es decir, que en la autonomía territorial se garantiza el   disponer de los recursos suficientes para autogobernarse y ejercer las   competencias que les correspondan.    

Explican que el   artículo 10 de la Ley 617 de 2000 contempló los gastos de los concejos   municipales y señaló que éstos no podrían superar el valor correspondiente al   total de los honorarios que se causen por el número de sesiones autorizado en el   artículo 20 de esa misma ley, más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los   ingresos corrientes de libre destinación, para aquellos municipios que   percibían, al menos, mil millones de pesos ($1.000´000.000), mientras que, para   aquellos municipios que no percibían dicha suma, en el parágrafo del artículo,   el legislador señaló la asignación de sesenta salarios mínimos legales (60   SMLMV).    

De modo que el legislador   previó, para el año 2.000, un gasto de funcionamiento correspondiente a quince   millones de pesos ($15´000.000) para aquellos municipios que percibían unos   ingresos de libre destinación de, al menos, mil millones de pesos; en tanto para   aquellos municipios donde no se alcanzaba a superar dicha suma, la asignación   era de sesenta salarios mínimos legales (60 SMLMV) que, para ese año,   correspondía a $15´606.000. Cifra que, para la época, el legislador entendía que   era lo mínimo requerido por los concejos municipales, para funcionar.    

Refieren que el objeto de este   parágrafo era establecer un monto mínimo que guardara relación para los gastos   de funcionamiento entre los concejos municipales, cuya base sería de quince   millones de pesos para el año 2.000 resultantes de establecer el 1.5% de   $1.000´000.000. No obstante, explica que el legislador, al momento de establecer   el monto de los mil millones de pesos de ingresos de libre destinación del año   inmediatamente anterior, como medida para determinar si se aplicaba la regla del   1.5% contenida en el artículo 10, no tuvo en cuenta la pérdida del poder   adquisitivo del dinero, ni la inflación.    

Por lo tanto, más de 18 años   después de entrada en vigencia de la Ley 617 de 2.000, mil millones de pesos   como ingreso de libre destinación es fácil de superar por cualquier municipio,   lo que significa, que a un municipio con un ingreso de libre destinación de mil   millones, se le aplicará el 1.5%, lo que quiere decir que el gasto para ese   concejo municipal será proporcional a sus ingresos corrientes de libre   destinación y dispondrá, para su funcionamiento, para el año 2016, alrededor de   $15.000.000, cifra insuficiente para sufragar los gastos mínimos de   funcionamiento del concejo municipal, en tanto que, un municipio cuyo ingresos   sea inferiores a los mil millones de pesos, se le aplica la regla de los 60   salarios MMLV, de modo que el gasto de funcionamiento para el año 2016 se tasa   en $44.263.020 anual.    

Plantean que para corregir   este efecto que desconoce la autonomía de las entidades territoriales, es   necesario que dicho tope se tase en salarios mínimos al identificar el   equivalente de mil millones de pesos para el año 2.000, dividiendo esa cifra en   el salario mínimo actual, lo cual correspondía, para el año 2016 a 3.845   salarios, que al ser actualizados al año 2017, el tope sería de $2.836282.199.   Así, esta cifra, determinada en salarios mínimos, será una regla adecuada para   determinar si se aplica el 1.5% de los ingresos corrientes o la regla de los 60   SMLMV, para efectos de fijar el monto de gastos de funcionamiento de los   concejos.    

Consideran que el aparte del   parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000 “mil millones de pesos   ($1.000.000.000)” es inconstitucional, ya que no tuvo en cuenta el principio   de universalidad “descrito en el en el artículo 11 de la Ley 38 de 1989, pues   no tiene en cuenta que el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 establece la   obligación de tener un secretario del Concejo Municipal que aún ganando el   salario mínimo, en la anualidad sus salarios y prestaciones superan en más de 15   millones de pesos, esto quiere decir que como está la norma los Concejos   municipales de sexta categoría que superen en poco la suma de mil millones de   pesos en ingresos de libre destinación no tienen garantizado, ni siquiera el   pago del secretario de la Corporación. Esto claramente deja por fuera también   otros gastos como son los equipos, tintas, papelería y todas las obligaciones   que la ley le impone cumplir a las entidades públicas, como rendir informes a   los entes de control, lo cual requiere expertos como contadores públicos y   asesores. Es decir viola este principio Constitucional puesto que no se puede   garantizar unos gastos básicos y fundamentales de algunos Concejos Municipales,   pero sobre todo viola el derecho fundamental a la igualdad, pues no se puede   admitir que un Concejo Municipal de sexta categoría tenga una diferencia tan   abismal en sus gastos de funcionamiento comparado con otros que no logran   superar los mil millones de pesos de ingresos de libre destinación.    

De igual forma se viola el   principio de programación integral dado que se está dejando por fuera gastos   vitales para el funcionamiento de algunos Concejos, lo cual dicho pasa viola el   principio de autonomía tanto presupuestal como administrativo, puesto que un   Concejo sin gastos de funcionamiento impide que se lleven a cabo las   obligaciones de esa corporación.    

Así las cosas, de manera   principal solicitan la inconstitucionalidad de la disposición acusada y, de   manera subsidiaria, pretenden se declare la exequibilidad condicionada del   parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000, en el entendido de que los “mil   millones de pesos ($1.000.000.000)” que eran para el año 2.000, fecha en la   cual se expidió la norma, deben ser actualizados e indexados o convertidos a   salarios mínimos para nuestra época.    

C. INTERVENCIONES    

1. De entidades públicas    

a.       Ministerio de Minas y Energía    

Mediante apoderado judicial[6],   el Ministerio de Minas y Energía intervino para solicitar de manera   sucesivamente subsidiaria: (i) la desvinculación de la entidad del proceso   constitucional, (ii) declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, (iii)   estarse a lo resuelto en la sentencia C-579 de 2001 al operar el fenómeno de   cosa juzgada constitucional y, (iv) declarar la exequibilidad condicionada de la   norma acusada. En primer término, señala que la entidad no es más que un   organismo rector de políticas generales del sector minero – energético, es   decir, en materia de derecho minero le corresponde funciones macro que en ningún   momento se circunscriben a la fiscalización y racionalización del gasto público   de los municipios de Colombia.    

En segundo lugar, considera que en el presente caso se   debe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, dado que advierte que los   demandantes en el libelo de la demanda, se limitan a señalar la norma   constitucional y la norma cuestionada, pero no precisan en cada caso el nivel o   el grado de violación, pues, sólo proceden a realizar una serie de conclusiones   y apreciaciones subjetivas sobre el tema, sin mayor análisis de la transgresión.    

En tercer lugar, refiere que en la sentencia C-579 del   27 de febrero de 2001, la Corte Constitucional se pronunció respecto de la   demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el artículo 10, parágrafo de la   Ley 617 de 2000, por vulnerar el principio de autonomía territorial consagrado   en el artículo 287 superior. Después de trascribir apartes de la sentencia antes   referida concluye la existencia de cosa juzgada constitucional al verificarse, a   su juicio, identidad en el objeto demandado y en el cargo respecto de los   asuntos constitucionales analizados. Señala que en la mencionada providencia se   llegó a la conclusión de que la misma disposición que se acusa, no desconocía la   autonomía territorial, al establecer límites a los gastos de los concejos   municipales, que no puede superar el valor total de los honorarios causados por   el número de sesiones autorizados durante cada vigencia fiscal, más el 1.5% de   sus ingresos corrientes de libre destinación. Por ello, al determinar que los   concejos en cuyo municipio los ingresos de libre destinación no superen los mil   millones de pesos anuales, podrán destinar para gastos de funcionamiento, un   valor equivalente a los sesenta salarios mínimos legales mensuales vigentes,   adicionales a los honorarios de los concejales ya calculados.    

Finalmente menciona que en el evento en que se decida   estudiar de fondo el asunto, se debe declarar la exequibilidad condicionada de   la norma acusada, puesto que, de su lectura, se puede apreciar que el legislador   impuso un tope máximo para el presupuesto de gasto asignado a los concejos   municipales, fijado en valores absolutos, sin prever que se causarían perjuicios   a las mencionadas corporaciones en términos económicos en el transcurso del   tiempo, debido a la devaluación de la moneda. Explica una contradicción en la   aplicación de la ley que pretende incentivar la sostenibilidad fiscal de las   entidades territoriales puesto que “(…) en este caso en particular, para los   municipios que perciban ingresos corrientes de libre destinación anuales menores   a mil millones de pesos, el valor autorizado para su presupuesto de gasto será   de sesenta salarios mínimos legales mensuales que para el año 2016 significaría   un presupuesto de gasto  de $41.397.240 (…) y paradójicamente por un   incremento en los ingresos corrientes de libre disposición para la vigencia 2017   el presupuesto del concejo de los municipios en referencia será de un poco más   de $15.000.000 (…) disminuyéndose en un porcentaje superior al 60%   generando inconvenientes económicos en los concejos municipales de los   territorios que se encuentran en los límites superiores cercanos a los mil   millones de pesos”.    

b.     La   Federación Colombiana de Municipios    

La Federación Colombiana de Municipios[7],   participó dentro del trámite del proceso para prohijar la pretensión de los   accionantes y solicitar la inexequibilidad de la norma acusada bajo condición de   que se entienda que la suma de mil millones de pesos debe ser actualizada a   través de su conversión en salarios mínimos legales mensuales. Comparte el   análisis que efectúan los demandantes. Señala como irrazonable y arbitrario que   el legislador tome para un mismo efecto un concepto dinámico que evoluciona con   la economía, como es el salario mínimo y otro estático, como es el valor en   pesos. Considera que dicha mezcla generó una situación absurda, que es   incompatible con el Estado Constitucional de Derecho.    

c.      La   Contraloría General de la República    

El Contralor General de la República[8]  advierte, en primer lugar, que el cargo demandado no cumple con las exigencias   precisadas por la Corte Constitucional de claridad, certeza, especificidad,   pertinencia y suficiencia para que prospere la demanda de inconstitucionalidad[9].   Adicionalmente señala que sobre el artículo 10 de la Ley 617 de 2000 se produce   el fenómeno de cosa juzgada constitucional, dado que la norma ha sido demandada   en numerosas oportunidades, tanto por posible violación de la autonomía   territorial establecida en el artículo 287 de la Constitución Política, como por   el cargo de desconocer el principio de igualdad. En razón de lo anterior, alude   las sentencias C-579 de 2001, C-1005 de 2001 y C-1112 de 2001.    

2. Intervenciones de las universidades y   organizaciones académicas    

a.       Universidad Externado de Colombia    

La   Universidad[10] considera que, frente al   presente asunto, no existe cosa juzgada absoluta y solicita la declaratoria de   constitucionalidad condicionada de la norma[11].    

Respecto a la inexistencia de cosa juzgada absoluta, refiere que el artículo 10   de la Ley 617 de 2000 ha sido demandado por inconstitucionalidad en reiteradas   ocasiones, pero los dos fallos más cercanos al presente asunto son las   sentencias C-579 de 2001 y C-1112 de 2001. Describe que en el primer caso se   debatió la vulneración del artículo 287 de la Constitución Política, dado que el   legislador incidía sobre el manejo de recursos de fuente endógena de los   municipios, asunto frente al cual se declaró la exequibilidad de la norma. El   segundo fallo trató de la violación del principio de igualdad respecto de las   reglas sobre los gastos de los concejos, personerías y contralorías municipales,   concluyendo que la diferencia del gasto resultaba razonable y proporcional. De   modo que, en los casos decididos, no se estudió la pérdida del poder adquisitivo   de la moneda y la influencia que este tendría sobre el gasto de funcionamiento   de los municipios que estuvieran por encima o por debajo del umbral fijado por   la norma en cuestión, argumentos bajo los cuales considera que procede el   estudio hoy día propuesto por los demandantes. Refiere que en el punto 6.7 de la   primera sentencia antes mencionada se señaló “Observa   esta Corporación que los efectos de cosa juzgada de esta providencia deberán   restringirse a los cargos aquí analizados, puesto que en las mismas normas   existen ciertos aspectos que, si bien no fueron objeto de acusaciones   específicas en este proceso y por lo mismo no han dado lugar a un   pronunciamiento particular, podrán serlo en el futuro”[12].    

Posteriormente, argumenta la constitucionalidad condicionada de la norma, dado   que al mantenerse la cifra de mil millones de pesos se crea una clara afectación   a la autonomía financiera de determinados municipios que se encuentran por   encima de dicho umbral.  Los municipios que tengan ingresos y que estén   exactamente en la cifra determinada, no podrán contar con el presupuesto   suficiente para su funcionamiento, debido a que la suma de $15´000.000 que le   corresponde al 1.5% de los ingresos de libre destinación, no ´alcanzaría para   todos los instrumentos de trabajo y salario de esa corporación.    

Explica que ese inconveniente se irá acentuando en la medida en que pasan los   años, donde la inflación, los precios y el salario mínimo aumenta. En   consecuencia, señala que se debe declarar la constitucionalidad condicionada del   artículo en el sentido de que corresponde a tres mil ochocientos cuarenta y   cinco salarios mínimos mensuales (3.845 SMMLV).    

b.     La   Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia    

La Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la   Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia[13]  allegó concepto donde solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma   acusada y la adopción de una sentencia integradora de constitucionalidad[14].    

Refiere que la   expedición del parágrafo en cuestión no fue de manera transitoria sino   permanente, con el propósito de propender por la financiación de los concejos   municipales que son el soporte de las administraciones municipales y la   democracia local, en donde se forja la autonomía administrativa municipal de las   entidades territoriales. Señala que la ley, al poner un valor tope, omitió el   hecho de que el dinero pierde poder adquisitivo y no es lo mismo un monto   señalado en el año 2.000 que en el 2.017, máxime cuando el objetivo de la ley   fue proteger el funcionamiento de los concejos, en los municipios de categorías   inferiores que, para la fecha, no superaban ese valor. Sin embargo, ahora ha   aumentado por la devaluación del peso. Considera que se trata de un error que   afecta la aplicación de la norma que tenía una finalidad en su momento, pero que   ahora es ineficaz, dado que pierde la intención por la cual fue promulgada. Por   ello, considera que debe emitirse una sentencia integradora, en donde se decida   que el valor de los mil millones de pesos será actualizado, según el IPC.    

c.        Universidad de Caldas    

La Facultad de Derecho de la Universidad de Caldas   acudió al proceso[15], para solicitar la   declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma acusada[16].    

Para ello, y luego de realizar un análisis sobre la   aptitud formal de la demanda, concluye que la Corte Constitucional está   habilitada para desencadenar el control constitucional del mandato legal   demandado.    

Aclara que la eventual discusión sobre la cosa juzgada   constitucional debe ser superada, dado que los distintos pronunciamientos de la   Corte en torno al artículo 10 de la Ley 617 de 2000, han tocado únicamente   tópicos del artículo, distintos a los hoy demandados.    

Analiza la finalidad de la norma acusada a partir de la   exposición de motivos en el proyecto de ley[17], de donde   resalta “que la futura ley formaría parte de un conjunto de políticas puestas   en marcha para equilibrar la economía nacional”. En este sentido, asegura   que se trataba de un componente del programa de reforma estructural para hacer   frente a los problemas financieros del Estado.    

Refiere que la gravedad del problema quedó expuesta en   el siguiente fragmento:    

“Ahora más que nunca se evidencia que de no   introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos, distritos   y municipios, se sacrificará su posibilidad de subsistir y se abandonarán los   servicios públicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir las cosas como   van, el universo de tales entidades puede entrar en cesación de pagos. De hecho,   por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades territoriales ya está   en dicha situación.    

La estabilidad financiera de cualquier   entidad pública depende de que con sus ingresos corrientes, es decir, aquellos   ingresos que se perciben de forma constante y permanente en el tiempo y que, por   lo tanto, son la única fuente de recursos cierta, se paguen los gastos de   funcionamiento, que son aquellos que se generan de forma permanente tales como   salarios y prestaciones sociales.    

Pagar gastos de funcionamiento con recursos   no recurrentes, como el producto de un crédito, la venta de un activo, de una   regalía o de una donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta con   recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurrió para financiar los   gastos permanentes de los departamentos, distritos y municipios. Estas entidades   recurrieron al crédito para cubrir esos gastos y poco a poco tapar un hueco con   otro, condujo a la cesación de pagos de uno o más de los siguientes rubros;   servicio de la deuda pública, pago del pasivo pensional o pago de los gastos   ordinarios de la administración.”.    

De lo anterior, sostiene que se puede concluir que la   medida consagrada en la norma acusada es una respuesta del legislador frente a   la crisis económica que se perfilaba en razón del desbalance fiscal y del   incontrolable endeudamiento de las entidades territoriales.    

Por último, la Universidad expone dos hipótesis: (i)   que la norma demandada ha ocasionado una suerte de pérdida de financiación   progresiva, lo cual menoscaba el artículo 287 superior o (ii) que la norma no ha   generado este fenómeno y, por ende, sus efectos se adecúan a los fines   protegidos por el ordenamiento constitucional.    

Respecto del primer planteamiento, señala que el   problema radica en que la norma demandada posee un carácter fiscal,   administrativo, político y macroeconómico, temas que deben ser adecuados en cada   momento a las necesidades de los entes territoriales y del entorno. Así pues,   puede ser que el legislador no llegó a prever que los municipios que hiciesen   tránsito de un régimen presupuestal a otro, dadas sus especiales características   de precariedad, pondrían en juego su estabilidad fiscal, lo cual redundaría en   una posible vulneración del principio de autonomía real. Por el contrario, en la   segunda hipótesis, plantea que la medida propuesta en el parágrafo del artículo   10, no estaría produciendo ninguna pérdida de financiación, y justamente protege   la autonomía de las entidades territoriales, entendida como un principio   constitucional. El monto de los $1.000´0000.000 fue pensando como un único valor   para realizar controles macroeconómicos y fiscales, atendiendo a las necesidades   propias de cada ente territorial. El parágrafo demandando se puede comprender   como una norma transitoria para afrontar la problemática, es decir, como una   norma sin vocación de permanencia a largo plazo. Concluyen que la norma sólo   sería constitucional si se interpreta que no tenía vocación de permanencia o se   interpreta de tal manera que permita la actualización del monto. En uno u otro   evento proponen la exequibilidad condicionada de la norma demandada.    

D. PRUEBAS RECAUDADAS    

Dentro del trámite del proceso se le solicitó a la   Contraloría General de la República que   informara qué municipios del país no superaron los mil millones de pesos de   ingresos corrientes de libre destinación, para la vigencia fiscal de los años   2015 y 2016 y cuáles se encontraron en la franja de entre $1000.000.000 y   1400.000.000. Frente a este requerimiento, la entidad allegó los siguientes   datos:    

Para el año 2015:    

–            48 municipios con ingresos corrientes de libre destinación menores a mil   millones de pesos,    

–            178 municipios percibieron ingresos entre mil millones y mil cuatrocientos   millones y,    

–            92 municipios no certificados.    

En tanto, para el año 2016:    

–             33 municipios percibieron  ingresos corrientes de libre destinación   menores a mil millones de pesos,    

–            146 municipios percibieron ingresos entre mil millones y mil cuatrocientos   millones de pesos y,    

–             60 municipios no certificados[18].    

Mediante Auto del 2 de abril de 2019, el Magistrado   sustanciador, considerando la suspensión de términos decretada en el presente   proceso y la necesidad de actualizar la información anterior, respecto de los   años 2017 y 2018, solicitó a la Contraloría General de la República, el envío de   los datos correspondientes a estos dos últimos años.  En respuesta del   requerimiento, la entidad envió la siguiente información:    

Para el año 2017:    

–          25 municipios   percibieron  ingresos corrientes de libre destinación menores a mil   millones de pesos,    

–          91 municipios con   ingresos entre mil millones y mil cuatrocientos millones de pesos y,    

–            8 municipios no   certificados.    

Finalmente, en el año 2018:    

–           24 municipios   percibieron  ingresos corrientes de libre destinación menores a mil   millones de pesos,    

–           89 municipios con   ingresos entre mil millones y mil cuatrocientos millones de pesos y,    

–             6 municipios no   certificados[19].    

E. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las   facultades previstas en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política,   emitió en su oportunidad el concepto 6494, por medio del cual solicita a esta   Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre los cargos formulados   contra la expresión “mil millones de pesos” contenida en el parágrafo del   artículo 10 de la Ley 617 de 2000, por ineptitud sustantiva de la demanda[20].    

Respecto de la ineptitud de la demanda, el Ministerio   Público considera que los accionantes no explican por qué esta medida excede el   marco de competencias legislativas con el propósito de salvaguardar el interés   nacional. Tampoco explican cómo el legislador excedió el marco de sus   competencias al establecer un límite a los gastos de funcionamiento, dado que   tiene competencia constitucional para regular este aspecto. Por lo anterior,   considera que la demanda carece de suficiencia, dado que los actores no señalan   ninguna razón que haga si quiera dudar que exista una oposición de la norma con   la Constitución. Por el contrario, prima facie se encuentra que la norma   acusada tiene dos finalidades legítimas, como son: (i) la de establecer un marco   residual y excepcional para el saneamiento fiscal de los municipios, con   vocación transitoria y (ii) la de permitir al legislador generar incentivos para   que los municipios mejoren su situación presupuestal, sin que por ello   desconozca un componente de la autonomía territorial. Así las cosas, el cargo   carece del requisito de especificidad y suficiencia, pues no se explica de qué   manera la norma acusada vulnera la Constitución, razón por la cual considera que   la demanda no es apta para provocar un pronunciamiento de fondo.    

II. CONSIDERACIONES    

A. COMPETENCIA    

1.                 En virtud de lo   dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es   competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra preceptos   contenidos en la Ley 617 de 2000. Es decir, se   trata de una norma con rango y fuerza de ley, controlable, por lo tanto, por   esta Corte.    

B. CUESTIONES PREVIAS:    

2.                 En el presente asunto   surgen dos cuestiones previas, que deben resolverse: por una parte, lo relativo   a la aptitud de la demanda y, por otra, lo atinente a una posible cosa juzgada   constitucional. La aptitud de la demanda debe examinarse de manera previa al   examen de cosa juzgada, teniendo en cuenta que la determinación de esta última   presupone la existencia de un cargo de inconstitucionalidad apto, que ya habría   sido decidido previamente por este tribunal.    

a) La aptitud   de la demanda    

3.                 El Ministerio de Minas   y Energía, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de   la Nación, ponen de presente la posible falta de aptitud de la demanda, para   permitir un pronunciamiento de fondo. (i) Para el Ministerio de Minas y Energía   se debe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, al advertir que los   demandantes en el escrito, se limitan a señalar la norma constitucional y la   norma cuestionada, pero no precisan, en cada caso, el nivel o el grado de   violación, puesto que introducen una serie de conclusiones y apreciaciones   subjetivas sobre el tema, sin efectuar un mayor análisis de la transgresión. A   pesar de que los accionantes señalan que la norma desconoce el artículo 287 de   la Constitución, el Ministerio señala que, en el acápite de fundamentos de la   demanda, no mencionan de nuevo dicho artículo, de modo que, a su juicio, la   demanda no cumple los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. (ii) La Contraloría General de la República   sostiene que la demanda no cumple las exigencias de claridad, certeza,   especificidad, pertinencia y suficiencia. (iii) El Procurador señala que el   cargo carece del requisito de especificad y suficiencia, dado que no explica de   qué manera la norma acusada vulnera la Constitución, razón por la cual la   demanda no es apta para provocar un pronunciamiento de fondo. Expone que la   norma demandada persigue finalidades legítimas y no se explica cómo el   legislador habría actuado por fuera de los límites de su competencia, por lo   que, ni siquiera, surge una duda mínima en cuanto a su constitucionalidad.    

4.                 Contrario a dichas   solicitudes, la Sala constata que la demanda sí presenta una acusación que   responde a la carga de claridad, ya que explica, de manera consistente,   la razón por la que la expresión demandada sería contraria a la autonomía de las   entidades territoriales. Las explicaciones, ejemplos y citas jurisprudenciales,   se articulan alrededor de un mismo hilo argumentativo, que permite comprender el   posible vicio de constitucionalidad de que adolecería la norma demandada    

5.                 Los demandantes   realizan una interpretación lógica y razonable, que surge objetivamente y con   claridad del texto de la norma demandada ya que, explican que para los   municipios cuyos ingresos corrientes no superen los mil millones de pesos,   existirá un monto actualizable, fijado en salarios mínimos (60 SMLMV), destinado   a financiar sus gastos de funcionamiento, mientras que, para aquellos municipios   que superen dicho monto, fijado en pesos, los gastos de funcionamiento se   determinan por un porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación.   Así, la demanda responde a la exigencia de certeza, porque no propone una   interpretación subjetiva de la norma, sino de una que surge de su literalidad.   Es cierto que la devaluación monetaria expuesta por la demanda, como causa de la   inconstitucionalidad, no surge del tenor literal de la norma demandada, pero   esto no podría reprocharse a título de certeza, ya que esta explicación hace   parte de la manera como los demandantes especificaron el cargo de   inconstitucionalidad.    

6.                 En cuanto a la   especificidad, los demandantes argumentan que, en virtud del principio de   autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses,   previsto en el artículo 287 de la Constitución, los municipios tienen derecho a    (a) gobernarse por autoridades propias, (b) ejercer las competencias que le   correspondan, (c) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios   para el cumplimiento de sus funciones y, (d) participar de las rentas   nacionales. Refieren que el parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000   respecto de la expresión “mil millones de pesos ($1.000.000.000)” es   inconstitucional, dado que, aunque la norma pretende garantizar un mínimo   necesario de recursos para sufragar los gastos de funcionamiento de los concejos   de los municipios que no superaran dichos ingresos corrientes en el año anterior   y, por lo tanto, para ellos el 1.5% de los ingresos corrientes no sería   suficiente para poder funcionar, el establecimiento de una cifra fija en pesos,   que no prevé su actualización, ha conducido, con el paso del tiempo y fruto de   la inflación, a que los municipios que fácilmente superan los mil millones de   pesos en ingresos corrientes de libre destinación, no dispongan de recursos   suficientes para administrarse mediante autoridades propias y ejercer las   competencias que les corresponden.    

7.                 Lo anterior, teniendo   en cuenta que el 1.5 % de los $1.000´000.000 corresponden a $15´000.000, suma   que, en el año 2.000, era suficiente para cubrir los gastos de funcionamiento de   los concejos municipales, pero que, en razón de la depreciación monetaria, se   convirtió en una suma insuficiente para cubrir dichos gastos, por lo que, los   municipios que superen dichos ingresos, no tendrán garantizado el mínimo   autorizado para funcionar, en el parágrafo demandado. Para demostrar esta   afirmación, por ejemplo, exponen que el artículo 37 de la Ley 136 de 1994   establece la obligación de tener un secretario del Concejo Municipal que, aún   ganándose el salario mínimo durante un año, el monto correspondiente a sus   salarios y prestaciones, supera los quince millones de pesos que, en virtud de   la norma, es posible que se constituya en el límite de gastos de funcionamiento   de ciertos concejos, como resultado de la aplicación del 1.5% de los ingresos   corrientes de libre destinación de un municipio que alcanzó dicha cifra en   ingresos en el año anterior. Explican, por consiguiente, que los concejos de los   municipios de sexta categoría que superen en poco la suma de mil millones de   pesos en sus ingresos de libre destinación no tienen garantizado, ni siquiera,   el pago del secretario de la corporación pública. Agregan que esto deja por   fuera también otros gastos como son los equipos, tintas, papelería y todas las   obligaciones que la ley les impone cumplir a las entidades públicas, como rendir   informes a los entes de control, lo cual requiere expertos como contadores   públicos y asesores. Es decir, argumentan que la norma viola el principio   constitucional de autonomía de las entidades territoriales, en su componente   presupuestal y administrativo, puesto que no garantiza gastos básicos de algunos   concejos municipales.    

8.                 De esta manera,   exponen que, sin contar con los recursos necesarios para solventar los gastos de   funcionamiento, se impide que dichas corporaciones públicas lleven a cabo las   actividades propias del autogobierno. Manifiestan que el legislador, al momento   de expedir la norma, olvidó el fenómeno de la desvalorización diaria de la   moneda y la inflación, por lo tanto, arguyen que, si la norma sigue vigente diez   años más, la mayoría de los concejos de municipios de quinta y sexta categoría   no tendrá garantizado su funcionamiento. De lo anterior se evidencia que,   respecto del cargo que fue admitido por el Magistrado sustanciador, los   accionantes sí argumentaron razonada y razonablemente la contradicción entre el   principio de autonomía de las entidades territoriales y la norma demandada.    

9.                 Un examen particular   requiere el requisito de pertinencia del cargo formulado, teniendo en   cuenta que el concepto de la violación expuesto por los accionantes se   fundamenta en que la norma estaría generando efectos inconstitucionales, a la   luz del principio de autonomía de las entidades territoriales, porque, en la   actualidad, no estaría permitiendo a algunas de ellas, disponer de los mínimos   recursos para el funcionamiento de sus concejos municipales, lo que, se   agravaría año tras año. Al respecto, debe considerarse que la acción pública de   inconstitucionalidad permite a este tribunal realizar un control abstracto de   validez de normas con fuerza y rango de ley, el que excluye la resolución de   problemas o circunstancias particulares, generadas en o por la aplicación de la   norma. Igualmente, la conveniencia y la eficacia de la norma, son asuntos que,   aunque socialmente relevantes, escapan a la competencia del juez constitucional[21].   La resolución de este tipo de problemas le compete, en esencia, al órgano   encargado de valorar la oportunidad, el mérito o la conveniencia de realizar   derogatorias o reformas legislativas: el Congreso de la República.    

10.            Lo anterior no implica   que la Corte Constitucional sea completamente indiferente a las consecuencias   generadas por la norma demandada: Los efectos de la norma objeto de control de   constitucionalidad pueden ser considerados o tenidos en cuenta por el juez   constitucional, en su calidad de elementos de juicio; argumentos que apunten a   demostrar una inconstitucionalidad, a condición de que surja de la norma misma,   conformada por su tenor literal o por la interpretación que, de la misma,   realice la jurisprudencia, de manera consistente, consolidada y relevante[22].   Es decir que los efectos de la norma demandada pueden obrar como pruebas soporte   del juicio de validez[23], mas no permiten, por sí   solos, afectar la validez de las normas, generar inconstitucionalidad abstracta   de la norma con fuerza y rango legal, cuando del contenido de la misma no se   predica la eventual contradicción con la Constitución Política.  En otros   términos, aunque una norma puede devenir inconstitucional, en razón de una   reforma o cambio en el parámetro de control – inconstitucionalidad   sobreviniente-[24], una norma en sí misma   constitucional, no deviene inconstitucional, en razón de los efectos que   produce.    

11.            Esto es justamente lo que ocurre   con la presente demanda: aunque los accionantes ponen de presente, a través de   ejemplos y datos concretos, cómo la norma estaría afectando el principio   constitucional de autonomía de las entidades territoriales, la contradicción   alegada respecto de la Constitución, surge de la expresión cuestionada del   parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000, por lo que, aunque su   aplicación en el tiempo pudo haber demostrado o puesto en evidencia la   afectación de la autonomía de las entidades territoriales, el vicio alegado no   es sobreviniente, sino se predica de la norma, tal como fue promulgada en el año   2.000. Es justamente por esta razón que la sentencia C-579 de 2001, que juzgó la   constitucionalidad de esta y otras disposiciones de la misma ley, ya advertía   que posiblemente nuevas demandas podrían controvertir la manera concreta como se   configuraron los límites a los gastos de las entidades territoriales o de sus   órganos[25].    

12.            En estos términos, la   demanda presenta un concepto de la violación que responde a las cargas   argumentativas de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia,   que genera una duda preliminar en cuanto a la constitucionalidad de la norma   cuestionada. Por lo tanto, se trata de una demanda apta para producir un juicio   de constitucionalidad de fondo.    

b) La cosa   juzgada    

13.            Con el fin de   determinar si la Corte Constitucional dispone de competencia para proceder al   juicio de constitucionalidad propuesto por el demandante, es necesario   determinar, de manera previa, la existencia de cosa juzgada, predicable de las   sentencias C-540 de 2001, C-579   de 2001 y C-1112 de 2001.   Para esto, será necesario determinar si el asunto aquí planteado, ya fue   resuelto por este tribunal, en los términos de la sentencia C-096 de 2017, en   donde se precisó que “el centro de gravedad de la cosa juzgada, consiste en   la determinación del asunto, el fallado y el ahora puesto a conocimiento del   juez, para efectos de identificar si existe la coincidencia que evita volver   sobre el mismo. La jurisprudencia de esta corporación ha identificado el asunto   como la “la materia juzgada”[26],   conformada por dos extremos ligados entre sí: la norma jurídica objeto de   control y el cargo de inconstitucionalidad. En otros términos, si se trata de la   misma norma, independientemente del cuerpo normativo formal en el que se   encuentre, controvertida por la misma razón, ha operado la cosa juzgada   constitucional[27]”[28].   En estos términos, existiría cosa juzgada material, cuando el asunto haya sido   ya decidido por esta Corte, independientemente de que la parte resolutiva de la   sentencia haya o no limitado expresamente sus efectos a determinado cargo –cosa   juzgada material explícita o implícita-.    

1)     La cosa juzgada que se predica de   la sentencia C-540 de 2001    

14.              La sentencia C-540 de 2001 resolvió varias demandas acumuladas contra la Ley 617   de 2000, incluido su artículo 10, ahora cuestionado. Respecto de esta   disposición, una de las demandas alegaba que, al igual que respecto de otros   contenidos de la ley, el Legislador había incluido indebidamente contenidos de   naturaleza ordinaria, en una ley orgánica. Esta acusación fue acotada por la   Corte Constitucional en determinar “Si una ley puede   o no integrar en un solo texto normas de ley ordinaria y normas de ley orgánica.   En caso de obtener una respuesta afirmativa al anterior interrogante, será   necesario determinar si el artículo 95 de la Ley 617 de 2000 asigna el carácter   de normas orgánicas de presupuesto a los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º,   10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la misma Ley 617 o si,   por el contrario, tiene un propósito meramente indicativo de la naturaleza   jurídica de tales artículos. Finalmente, habrá que determinar si los artículos   antes relacionados son normas orgánicas de presupuesto o normas propias de una   ley ordinaria.”. Frente a este problema,   precisó la sentencia que “La Constitución no prohíbe que una misma ley   contenga materias orgánicas y temas de la ley ordinaria, siempre y cuando éstos   guarden una conexidad temática razonable”[29].  Luego de   analizar la reserva de ley orgánica y examinar el trámite dado a la Ley 617 de   2000, concluyó la sentencia que los artículos 3 al 11 tienen naturaleza de ley   orgánica del presupuesto  y declaró su exequibilidad por este cargo[30],   lo que fue confirmado por la sentencia C-585 de 2001. Esto implica que el asunto   resuelto por la sentencia C-540 de 2001, no coincide con el ahora formulado,   teniendo en cuenta que, aunque se trata de la misma norma, el cargo formulado y   juzgado es diferente al que ahora se pone a consideración de la Corte   Constitucional.    

2)     La cosa juzgada material respecto   de la sentencia C-579 de 2001    

15.              En la sentencia C-579 de 2001, la Corte Constitucional resolvió una demanda   formulada, entre otras disposiciones, contra los artículos 3, 4,   5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11 de la Ley 617 de 2000. La demanda consideraba que las   normas allí contenidas desconocían la autonomía de las entidades territoriales,   prevista en los artículos 1 y 287 de la Constitución Política. Esto implicaría   que, a primera vista, esta sentencia ya resolvió el asunto aquí planteado,   teniendo en cuenta que cotejó el artículo 10, de la Ley 617 de 2000, frente al   artículo 287 de la Constitución Política. Consideraban los accionantes que el   conjunto de estos nueve artículos de la Ley 617, permitían una intromisión   indebida del Legislador, en el manejo de recursos de fuente endógena, ya que   determinan “con qué recursos se debe pagar el funcionamiento, cuánto es lo   máximo que en ello se puede gastar, cuál tiene que ser la distribución de   esos recursos entre los diversos órganos que estructuran la administración   municipal y departamental, y sendos períodos de transición” (negrillas no   originales).    

16.              Para resolver esta acusación de inconstitucionalidad, la sentencia C-579 de 2001   concluyó que, aunque la potestad de intervención del Legislador en lo relativo a   los recursos endógenos es sustancialmente menor, que en lo que respecta al   manejo de los recursos de fuente exógena, esta facultad de intervención se   amplía cuando, no obstante tratarse de recursos propios, su manejo tiene efectos   macroeconómicos nacionales, caso en el cual, la potestad legislativa se amplía.   Por consiguiente, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del conjunto   de normas demandadas (artículos 3 al 11 de la Ley 617 de 2000), pero advirtió   claramente que los efectos de la cosa juzgada que generaría esta decisión eran   limitados y evidenciaba ya, que podrían presentarse nuevas demandas, por   ejemplo, en cuanto al  “esquema planteado por los   artículos 8 y 10 acusados para limitar los gastos de las asambleas y concejos”.   Precisó la Corte que:    

“En consecuencia, habrán de declararse exequibles los artículos 3 al 11   analizados,  sólo por el cargo genérico señalado en las demandas – la violación de la   autonomía de las entidades territoriales, al incidir el legislador sobre el   manejo de recursos de fuente endógena-, y con las salvedades arriba anotadas. Observa esta Corporación que los efectos de cosa juzgada   de esta providencia deberán restringirse a los cargos aquí analizados, puesto   que en las mismas normas existen ciertos aspectos que, si bien no fueron objeto   de acusaciones específicas en este proceso y por lo mismo no han dado lugar a un   pronunciamiento particular, podrán serlo en el futuro. Por ejemplo, el   esquema planteado por los artículos 8 y 10 acusados para limitar los gastos de   las asambleas y concejos, que toman como referencia los honorarios de   los diputados o concejales -excluidos estos del rubro “gastos” que se pretende   limitar-, o las “cuotas de fiscalización” que se establecen como obligación de   las entidades descentralizadas del nivel territorial.” (negrillas no originales).    

17.              Lo anterior implica que si bien el artículo 10 de la Ley 617 de 2000 fue   declarado exequible en la sentencia C-579 de 2001, confirmada por las sentencias   C-896 de 2001 y C-1105 de 2001, por la posible vulneración de la autonomía de   las entidades territoriales (artículo 287 de la Constitución), la Corte advirtió   que el cargo de constitucionalidad se dirigía en abstracto contra el conjunto de   los artículos 3 al 11 de la ley, en cuanto a la facultad del Legislador en la   materia y, por lo tanto, no excluía futuros juicios de constitucionalidad   concretos, contra la manera específica como la Ley configuró el esquema de   limitaciones de gastos.  Advirtió entonces que serían posibles nuevas demandas   contra los artículos 8 al 10, como efectivamente ocurre en el presente caso, que   apuntaran a cuestionar la constitucionalidad no de la facultad abstracta del   legislador para limitar los gastos de las entidades territoriales, sino de la   manera específica como se determinaron dichos límites. Por lo tanto, aunque la   decidida en la sentencia de 2001 es también una acusación por vulneración del   artículo 287 de la Constitución, no es posible concluir que se trata del mismo   asunto: la expresión aquí demandada no fue objeto de análisis de   constitucionalidad y, en consecuencia, no existe cosa juzgada respecto de la   sentencia C-579 de 2001.    

3)     La cosa juzgada material respecto   de la sentencia C-1112 de 2001    

18.              En esta oportunidad la Corte Constitucional analizó la constitucionalidad de los   artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,   10, y 11 de la Ley 617 de 2000, al resolver una demanda contra las normas de categorización de   los municipios en la que, por consiguiente, se sostenía que la declaratoria   anterior debía generar “inoperancia de los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, y 11 cuestionados”. Igualmente consideraba la demanda que estos artículos   desconocían el principio de igualdad, al omitir imponer los mismos límites a las   entidades del orden nacional, del sector central y del descentralizado por   servicios las que, a juicio del actor, se encontraban en las mismas dificultades   financieras que las entidades territoriales y que habían justificado la   expedición de la Ley 617 de 2000.    

19.              Consideró la Corte que “Tampoco   se ha establecido un presupuesto de igualdad entre las entidades del orden   territorial y las del orden nacional, descentralizadas o no, en razón a que si   bien se trata de personas jurídicas de derecho público, presentan una serie de   diferencias que impiden catalogarlas de iguales o por lo menos análogas, y por   ende objeto de un mismo tratamiento legal”.  Por esta razón,   identificó que “En el caso que ocupa la atención de la Corte, no es posible   llevar a cabo un juicio de igualdad como lo solicita el actor en defensa de las   entidades del sector central o descentralizado del orden nacional. No existe un   supuesto de igualdad en las situaciones fácticas de las entidades territoriales   objeto de las normas acusadas y las del orden nacional”[31].   Así, aunque se reconoció que no existía patrón de igualdad que permitiera   comparar a las entidades territoriales, con las personas jurídicas de derecho   público de la administración pública nacional, la sentencia analizó la   razonabilidad y proporcionalidad de la medida: “En conclusión, nada impedía,   entonces, con fundamento en estos supuestos y circunstancias diferentes,   radicadas principalmente en la particular situación económica, administrativa y   financiera antes descrita de los departamentos, municipios y distritos,    que el legislador expidiera un tratamiento legislativo exclusivamente para que   dichas entidades se sometiesen a normas diseñadas con el fin de recuperar su   capacidad de pago real, así como la sostenibilidad fiscal necesaria para poder   continuar con el proceso de descentralización político y administrativo   implantado desde la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991 y con la   consolidación de una verdadera autonomía local y regional con responsabilidad”.   En vista de lo anterior, declaró la exequibilidad de los artículos 3, 4, 5, 6,   7, 8, 9 (parágrafo), 10 y 11 (parágrafo), por no encontrarse demostrada la   violación del artículo 13 de la Constitución.    

20.              En vista de las diferencias entre el cargo analizado por la sentencia C-1112 de   2001 y el que es puesto ahora en consideración de la Corte Constitucional, debe   concluirse que el asunto allí juzgado no corresponde al actual y, por   consiguiente, no existe cosa juzgada constitucional.    

C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO,   MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN    

21.            La norma controvertida   se encuentra en el parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000. Este artículo establece los   valores máximos que, en cada vigencia fiscal, pueden destinarse para financiar   los gastos de funcionamiento de los concejos municipales, las personerías y las   contralorías distritales y municipales. En lo que concierne a los gastos de   funcionamiento de los concejos municipales, el inciso primero del artículo   dispone que, en cada vigencia fiscal, dicho monto no podrá superar el total de   los honorarios de los concejales, que se causen por el número de sesiones que   autoriza la misma ley, aumentado en un 1.5% de los ingresos corrientes de libre   destinación. Por su parte, el parágrafo del mismo artículo prevé que los   municipios cuyos ingresos de libre destinación no superen los “mil   millones de pesos ($1.000.000.000)” anuales, en la vigencia   inmediatamente anterior, podrán destinar, para su funcionamiento, como monto   adicional al costo de los honorarios, la suma correspondiente a sesenta salarios   mínimos legales (60 SMLMV).    

Explican los accionantes que   esta norma prevé dos escenarios: (i) el monto autorizado para los gastos de   funcionamiento de los concejos de municipios cuyos ingresos corrientes de libre   destinación del año inmediatamente anterior superen los mil millones de pesos,   se determinará por el 1.5% de dichos ingresos; mientras que (ii) el monto de los   gastos de funcionamiento de los concejos de municipios, cuyos ingresos   corrientes de libre destinación no superen los mil millones de pesos, será un   monto fijo de 60 SMLMV, pero actualizable en razón del aumento anual del salario   mínimo. Ponen de presente que esta norma del año 2.000 pretendía garantizar los   recursos mínimos para financiar el funcionamiento de los concejos de los   municipios de menores ingresos, ya que si no existiera esta norma, siempre el   monto destinado al  funcionamiento se determinaría por el 1.5% de los ingresos   corrientes de libre destinación, así estos hayan sido exiguos. Por lo tanto, los   accionantes ponen de presente que el 1.5% de mil millones de pesos corresponde a   $15´000.000, cifra que el Legislador consideró como el mínimo requerido para   que, en el año 2.000, pudieran cubrirse las expensas de funcionamiento de los   concejos municipales durante un año. Por su parte, 60 SMLMV del año 2.000,   correspondían a $15´606.000, teniendo en cuenta que, para ese año, el   salario mínimo mensual ascendía a $260.100. Así, resaltan que el Legislador de   ese año no fue caprichoso al establecer la suma de mil millones de pesos, como   el parámetro para determinar el criterio de fijación del tope de gastos de   funcionamiento de los concejos municipales. Sin embargo, exponen que no tomó en   consideración el efecto que, sobre la cifra fijada en pesos, tendría la pérdida   del valor adquisitivo del dinero. Por lo tanto, argumentan que, con el paso del   tiempo, la expresión demandada genera que no se garanticen los recursos mínimos   para el funcionamiento de los concejos municipales, cuyos ingresos corrientes   superan los mil millones de pesos.    

22.            La acusación de   inconstitucionalidad formulada es compartida por la Federación Colombiana de   Municipios y las Universidades Externado de Colombia, Pedagógica y Tecnológica   de Colombia y de Caldas, a pesar de que su concepto no es uniforme en cuanto a   si la Corte Constitucional debe proferir una sentencia de constitucionalidad   condicionada o una sentencia integradora.    

23.            En estos términos, le   corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿La expresión “mil millones de pesos ($1.000.000.000)” prevista en el parágrafo del artículo 10, de la Ley   617 de 2000, contraviene el artículo 287 de la Constitución Política, donde se   reconoce el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, al tratarse   de un referente determinado en pesos el que, en razón de la pérdida de valor   adquisitivo del dinero, limitaría desproporcionadamente   a los concejos municipales disponer de los recursos necesarios para sufragar sus   gastos de funcionamiento?    

Para responder a este problema jurídico y determinar,   por esta vía, la constitucionalidad de la norma demandada, esta Corte analizará:   (i) La autonomía relativa de las entidades territoriales, en el Estado Unitario,   entendida como (ii) la posibilidad real de ejercer las competencias y de   administrarse por autoridades propias.    

D. LA AUTONOMÍA RELATIVA DE LAS ENTIDADES   TERRITORIALES, EN EL ESTADO UNITARIO    

24.            Aunque la Constitución   Política de 1991 difirió y confió en el Legislador la determinación concreta del   alcance de la autonomía de las entidades territoriales, mediante una Ley   Orgánica, donde se estableciera la distribución de competencias entre la Nación   y las Entidades Territoriales (artículo 288 de la Constitución), el   Constituyente incluyó contenidos constitucionales mínimos del ordenamiento   territorial, a la luz de la norma suprema: por una parte, el artículo 1 de la   Constitución, dispuso que Colombia se encuentra organizado en forma de República   unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales,   reiterada en el artículo 287. Por otra parte, el artículo 288 de la   Constitución, estableció los principios que deben guiar la labor del Legislador   en la ordenación del territorio y en lo relativo a las relaciones entre las   autoridades administrativas del nivel central y del descentralizado   territorialmente: coordinación,   concurrencia y subsidiariedad, los que riñen con el principio jerárquico, de   subordinación o sometimiento de las entidades territoriales, respecto del nivel   central.    

25.            El alcance del principio   de autonomía de las entidades territoriales se determina, constitucionalmente,   por el influjo de dos elementos complementarios: el principio de Estado Unitario   y las competencias constitucionales propias de las entidades territoriales, en   virtud de su autonomía. El principio de Estado Unitario determina que todos los   órganos del Estado, comprendidos todos los niveles de la administración pública,   incluida la territorial, hacen parte de la unidad política del Estado[32], lo que implica que las   potestades derivadas de la soberanía, tales como la política macroeconómica[33],   el acuño de la moneda[34], el manejo de las   relaciones internacionales[35], el ejercicio de la   función jurisdiccional[36] y de la función   legislativa[37] e, incluso el   mantenimiento del orden público, son asuntos que pertenecen al Estado[38],   en su conjunto, razón por la cual, las entidades territoriales carecen de   competencias en estas materias y, por lo tanto, su autonomía no es absoluta,   sino se encuentra subordinada al ejercicio de estas potestades estatales. Así,   el sometimiento de las entidades territoriales a la Constitución Política y a   las leyes de la República, son elementos que garantizan que la autonomía de las   entidades territoriales se ejerza dentro del Estado Unitario.    

26.            La autonomía de las   entidades territoriales, dentro de los contornos de las leyes, como derivación   del principio del Estado Unitario, se encuentra reiterada por varias normas   constitucionales. Así, el artículo 287 dispone que los entes   territoriales disponen de autonomía “dentro de los límites de la   Constitución y la ley”. También, el artículo 352 prevé que la Ley Orgánica   del presupuesto regulará lo   correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los   presupuestos, no sólo de la Nación, sino también de las entidades territoriales[39]. Igualmente, el numeral 4 del artículo   300 de la Constitución estableció que los tributos y contribuciones que decreten   las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas, para el cumplimiento de   las funciones departamentales, deberán de ser establecidos “de conformidad   con la ley”, al mismo tiempo que el numeral 3 del artículo 313, dispone que   es función de los concejos municipales, votar los tributos y gastos locales “de   conformidad con la Constitución y la ley”. Igualmente, el artículo 344 de la   Constitución prevé que los organismos departamentales evaluarán la gestión y los   resultados de los planes y programas de desarrollo e inversión de los   departamentos y los municipios y deberán participar en la preparación de los   presupuestos municipales, “en los   términos que señale la ley”.   También varias normas de la Constitución prevén la necesaria coordinación entre   los planes locales de desarrollo y el Plan Nacional de Desarrollo[40].    

27.            De este conjunto de   normas constitucionales se evidencia que, en virtud del principio de Estado   Unitario, le corresponde a la Constitución y, en particular, a las leyes de la   República, fijar el alcance concreto de la autonomía de las entidades   territoriales, por lo que es posible sostener que, en la Constitución   colombiana, autonomía no significa ni soberanía[41], ni autarquía[42].   Sin embargo, la facultad del Legislador no es ilimitada, al punto de desconocer   que la Constitución garantiza la autonomía de las entidades territoriales. Por   esta razón, las atribuciones del Congreso, respecto de los entes territoriales,   se encuentran limitadas por el respeto del núcleo esencial del derecho a su   autonomía.    

28.            La configuración básica[43]  de la autonomía de las entidades territoriales está determinado por la misma   Constitución la que, en su artículo 287 dispuso que “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la   gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.   En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades   propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y   establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4.   Participar en las rentas nacionales”.   Esta norma constitucional determina, en   doble sentido, lo que constitucionalmente corresponde a la autonomía garantizada   de las entidades territoriales: por una parte, dispone que se garantiza la “gestión   de sus intereses”, es decir, los locales o propios de la colectividad   correspondiente. Es por esta razón que, cuando se trata de la gestión de   intereses nacionales o que sobrepasan lo local, las facultades del Legislador   son mucho más amplias, al no encontrarse en juego, en principio, la autonomía de   las entidades territoriales[44], sin que pueda entenderse   que los locales y los nacionales son intereses contrapuestos, sino que, por el   contrario, requieren ser armonizados[45].   Por otra parte, implica los contenidos mínimos que deben ser respetados por el   Legislador y por las autoridades nacionales, en sus relaciones con las entidades   territoriales. Dichos contenidos constitucionales que protegen la autonomía de   los entes territoriales, elementos del núcleo esencial de su autonomía, pueden   agruparse en tres: (i) el autogobierno, mediante autoridades propias[46], característica que se   deriva de su elección local y por la ausencia de subordinación jerárquica de   dichas autoridades respecto de las autoridades nacionales, con la salvedad de   los asuntos de orden público, de conformidad con el artículo 296 de la   Constitución[47]; (ii) ejercer las   competencias que, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, le correspondan a   la entidad territorial, pues sin competencias, no existe autonomía de la cual   predicarla, y (iii) administrar los recursos, establecer los tributos   necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las   rentas nacionales. Igualmente, a partir de los artículos 300, n. 5 y   313, n. 5 de la Constitución, también integra su autonomía “la facultad de   organizar sus ingresos y gastos para cumplir con las funciones constitucional y   legalmente asignadas”[48].    

29.            Fue justamente en   aplicación conjunta de los principios de Estado Unitario y autonomía de las   entidades territoriales, que esta Corte juzgó la constitucionalidad abstracta de   las limitaciones a la administración de los municipios, distritos y   departamentos, que introdujo la Ley 617 de 2000. Esta Ley pretendió conjurar la   grave crisis financiera por la que atravesaba un importante número de entidades   territoriales, que las había conducido a niveles altos de endeudamiento y las   situaba en una perspectiva financiera negativa. Es así como la exposición de   motivos ponía de presente la necesidad de prever mecanismos legislativos para   sanear las finanzas de las entidades territoriales[49]  y prevenir que esta situación se repitiera. Para lograrlo, la Ley 617 clasificó   los departamentos y los municipios, a través de la mezcla de dos criterios: su   población y los ingresos corrientes de libre destinación, percibidos en el   ejercicio fiscal anterior (artículos 1 y 2); reguló lo relativo a la manera como   se deben financiar los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales y   determinó que deben cubrirse exclusivamente con cargo a los ingresos corrientes   de libre destinación de la entidad territorial (artículo 3); impuso un límite   presupuestal a los gastos de funcionamiento de los departamentos, distritos y   municipios; de las asambleas y las contralorías departamentales; de los   concejos, las personerías y las contralorías distritales y municipales e   introdujo normas de transición para ajustar los gastos de funcionamiento de las   entidades territoriales y de los órganos en cuestión (artículos 4 al 11);   permitió utilizar rentas de destinación específica para el cumplimiento de los   planes de saneamiento (artículo 12); previó el ajuste de los presupuestos, en   razón del recaudo efectivo de ingresos corrientes de libre destinación,   diferente del presupuestado (artículo 13). Finalmente, prohibió a las entidades   territoriales realizar transferencias de recursos a sus empresas de licores, a   las loterías e instituciones de naturaleza financiera y ordenó la liquidación de   las empresas ineficientes, desde el punto de vista financiero (artículo 14).    

30.              No obstante reconocer que la esencia de las medidas legislativas introducía   limitaciones al manejo de los ingresos de libre destinación, recursos de   naturaleza endógena de las entidades territoriales, asunto frente al cual la   potestad legislativa es sustancialmente menor que en lo que se refiere a los   recursos exógenos, la sentencia C-579 de 2001 concluyó que la intervención del   Legislador era constitucionalmente legítima, en la medida en que, no obstante   tratarse de recursos propios, los efectos macroeconómicos derivados del manejo   de los mismos, respecto de la estabilidad económica del país, no constituían un   asunto de interés exclusivamente local[50], sino   trascendía al interés nacional y se activaban los mandatos de dirección e   intervención estatal de la economía, previstos en los artículos 333 y 334 de la   Constitución[51]. Sin embargo, advirtió la   Corte que, a pesar de ser un asunto en el que el Legislador amplía su margen de   intervención, la regulación no puede desconocer la protección constitucional de   la autonomía de las entidades territoriales y debe tratarse de medidas   razonables y proporcionadas[52].     

31.              En atención a esta exigencia, la Corte juzgó la razonabilidad y la   proporcionalidad de las medidas previstas en los artículos 3 al 11 de la Ley 617   de 2000, sin realizar un análisis detallado de cada una de ellas, sino   considerándolas en su conjunto, como instrumentos que limitan la administración   de los ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales.    Concluyó la Corte que, en esencia, se trataba de medidas constitucionales,   considerando que:    

“- Existe una grave crisis macroeconómica, que   potencialmente se verá catalizada por la situación deficitaria de las entidades   territoriales, cuya estructura de gastos es una de las fuentes directas de la   situación; esta situación, que rebasa la esfera propia de los intereses   exclusivos de las entidades territoriales, es la que se pretende conjurar con la   medida nacional de limitación genérica del gasto, a través de normas orgánicas   del presupuesto.    

–   Las normas acusadas establecen, entre otras, unas determinadas limitaciones   sobre el uso que las entidades territoriales le pueden dar a sus recursos de   fuente endógena; sin embargo, estas limitaciones son racionales (puesto   que se dirigen a atacar la causa directa del problema que se ha identificado, a   saber, el desbordamiento del gasto de funcionamiento de los entes territoriales,   constituyendo así un medio eficaz para lograr el fin propuesto) y son   proporcionadas (por cuanto los porcentajes de  limitación del gasto   varían de acuerdo con la categoría de la cual se trate, imponiendo los mayores   costos sobre las entidades que mayores gastos generan, en términos   cuantitativos, y porque se preserva un amplio margen de autonomía para la   entidad respectiva en la destinación de los recursos con los que cuenta,   garantizando al mismo tiempo un interés mayor de la colectividad nacional, sin   que exista discriminación -puesto que es una medida general para todas las   entidades territoriales- ni perjuicio injustificado para terceros -el cual, en   caso de existir, habrá de ventilarse sobre una base casuística, y ante los   tribunales u organismos competentes). Esto quiere decir que las medidas bajo   examen, en general, buscan combatir un desequilibrio entre los ingresos y los   gastos de las entidades territoriales, estipulando que entre estos factores debe   existir una relación estable y armónica, en forma tal que los gastos permanentes   de las entidades territoriales se puedan financiar con los ingresos corrientes o   constantes con los que cuentan, evitando así futuros descalabros; por ello, son   constitucionalmente aceptables”[53].    

32.            Por consiguiente, la sentencia   C-579 de 2001 declaró la constitucionalidad de la facultad del Legislador para   intervenir en el presupuesto de las entidades territoriales, cuando se trate de   medidas que pretenden garantizar la estabilidad macroeconómica del país, asunto   de interés supraterritorial. En esta ocasión la Corte no sometió a un juicio de   constitucionalidad concreto, la manera como el legislador, en particular, había   determinado dichos limitaciones presupuestales, sino examinó la   constitucionalidad general de la facultad del Legislador para introducir estas   limitaciones presupuestales. Esta idea fue reiterada en la sentencia C-1112 de   2001, en la que se concluyó que “La autonomía en la ordenación del gasto con   que cuentan las entidades territoriales es relativa. Primero, porque no pueden   sustraerse de la obligación de participar en la consecución y permanencia de un   contexto macroeconómico armónico en los términos que ordene la Constitución y la   ley. Y, segundo, porque el legislador puede intervenir en ella, por una razón   objetiva y suficiente”.    

E. LA AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES, COMO LA POSIBILIDAD REAL DE EJERCER LAS   COMPETENCIAS Y DE ADMINISTRARSE POR AUTORIDADES PROPIAS: la constitucionalidad de la norma demandada    

33.            La autonomía de las entidades   territoriales es, a la vez, un principio constitucional y un derecho de estas   colectividades. Como derecho, implica que los elementos de su contenido deben   encontrarse efectivamente a disposición de la correspondiente colectividad, por   lo que, no pueden ser proclamas meramente formales o nominales, sino debe   tratarse de derechos o potestades de ejercicio efectivo. En este sentido, la   sentencia C-720 de 1999 advirtió que “no puede la ley, so pretexto de diseñar   el régimen de ordenamiento territorial, establecer normas que limiten a tal   punto la autonomía de las entidades territoriales que sólo desde una perspectiva   formal o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la gestión   de sus propios intereses”.    

35.            De lo anterior se deriva una   regla de decisión para el juzgamiento de las medidas que legislativas que   tienen por efecto limitar la autonomía de las colectividades territoriales: una   regulación legislativa en materia presupuestal, que tenga por efecto vaciar de   contenido la autonomía de las entidades territoriales, al generar que las   potestades allí comprendidas se conviertan en irrealizables, sería una medida   claramente irrazonable y desproporcionada y, por lo tanto, contraria a la   autonomía de las entidades territoriales.    

36.            Con el fin de determinar entonces   si la norma bajo control de constitucionalidad permite un ejercicio efectivo o   real de la autonomía de las entidades territoriales, se constituye en un   obstáculo para la misma o se erige en límite inadmisible constitucionalmente, la   Corte Constitucional recurrirá a desarrollar un juicio o test de razonabilidad y   proporcionalidad, que no fue aplicado por la sentencia C-579 de 2001, donde el   artículo 10 de la Ley 617 de 2000 fue considerado, en abstracto y al lado de   otras normas, como parte del conjunto de limitaciones presupuestales previstas   en los artículos 3 al 11 de la misma, pero no se juzgó la razonabilidad y   proporcionalidad concreta de la norma en cuestión. Por esta vía se determinará   si la expresión demandada, se adecúa a la autonomía de las entidades   territoriales, prevista en el artículo 287 de la Constitución Política.    

37.            El juicio que se   desarrollará en el presente asunto corresponde al de intensidad intermedia, por   las siguientes razones: aunque la regulación en cuestión se refiere a asuntos   económicos y de intervención en la economía, asuntos de interés nacional, en los   que el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa, lo que   implicaría que debe realizarse un test leve; la norma tiene por objeto la   regulación del manejo de recursos endógenos o propios de las entidades   territoriales, lo que implica que se encuentra en juego el núcleo esencial del   derecho no fundamental a la autonomía de las entidades territoriales. No se   justifica la realización de un test de intensidad estricta, considerando que se   trata de asuntos presupuestales en los que, la jurisprudencia ha reconocido un   mayor margen de intervención del Legislador, a pesar de tratarse de la autonomía   de las entidades territoriales[54]. Así, un test leve no   protegería suficientemente la autonomía constitucional de las entidades   territoriales, mientras que un test estricto podría desconocer el margen de   apreciación del Legislador en la materia.    

38.            De acuerdo con las sentencias C-114   y 115 de 2017, donde la Corte Constitucional unificó la estructura de las   diferentes intensidades del juicio o test de razonabilidad y proporcionalidad,   la intensidad intermedia “exige establecer, en un primer momento, si la   medida (i) se orienta a conseguir un propósito constitucionalmente importante.   Una vez ello se comprueba, debe establecerse si resulta (ii) efectivamente   conducente para alcanzar dicho propósito.   El examen intermedio ha sido aplicado por la Corte en aquellos casos en los que   la medida acusada se apoya en el uso de categorías semisospechosas, afecta el   goce de un derecho constitucional no fundamental o constituye un mecanismo de   discriminación inversa”[55]. “Es   necesario advertir que el juicio de proporcionalidad, en todos estos casos, se   encuentra precedido de un examen que tiene por propósito definir si la medida   cuyo juzgamiento se pretende está directamente proscrita por la Carta. Así, por   ejemplo, no resulta permitido acudir a medidas como la tortura y las penas   crueles, inhumanas o degradantes (art. 12), la prisión perpetua o el destierro   (art. 34) o la expropiación sin indemnización (arts. 58 y 59)”[56].  Al   respecto, la determinación del monto presupuestal de gastos de funcionamiento de   los concejos municipales, a partir de la referencia a si los ingresos corrientes   de libre administración superan o no la cifra de mil millones de pesos, no es   una medida inconstitucional en sí misma, razón por la cual, es posible   desarrollar el juicio de razonabilidad.    

La expresión “mil millones de pesos ($1.000.000.000)”   persigue el fin constitucionalmente importante de garantizar los recursos   mínimos para el funcionamiento de los concejos municipales    

39.            Los artículos 3 al 11 de   la Ley 678 de 2001 fueron declarados ajustados a la Constitución, en la   sentencia C-579 de 2001, al constatar que tenían por finalidad sanear las   finanzas de las entidades territoriales[57] y que, por lo   tanto, persiguen garantizar el equilibrio macroeconómico del país. Se consideró,   igualmente, sin desarrollar un test de razonabilidad y proporcionalidad, que   estas limitaciones eran proporcionadas, porque variaban dependiendo de las   categorías de los municipios y departamentos y no introducían discriminaciones   entre ellos. Dicha sentencia advirtió, no obstante, que en aquella ocasión la   este tribunal no juzgó la constitucionalidad de la manera como el legislador   configuró, en concreto, las limitaciones presupuestales en cuestión[58],   lo que sí ocurre en el presente juicio de constitucionalidad.    

40.            El artículo 10 de la Ley   617 de 2000 dispuso, entre otras cosas, una limitación presupuestal al monto   que, en cada vigencia fiscal, podría destinarse para los gastos de   funcionamiento de los concejos municipales: el valor equivalente al total de los   honorarios de los concejales por el número de sesiones autorizado en el artículo   20 de la misma ley, más una cifra equivalente al 1.5% de los ingresos   corrientes de libre destinación[59], percibidos en la   vigencia fiscal anterior, para sufragar los otros gastos de funcionamiento,   diferentes al pago de los honorarios de los concejales.  Sin embargo, en el   parágrafo del mismo artículo, el Legislador previó que en los municipios cuyos   ingresos fueran inferiores a mil millones de pesos, podían destinarse sesenta   salarios mínimos legales, como aporte adicional al valor de los honorarios de   los concejales, para los gastos de funcionamiento del concejo.    

41.            La finalidad perseguida   por el Legislador, al establecer la cifra de los mil millones de pesos, fue la   de garantizar, gracias a este criterio, que los municipios con menores ingresos   (inferiores a mil millones de pesos), tuvieran garantizada una previsión   presupuestal mínima, no limitada por el porcentaje de los ingresos corrientes de   libre destinación, que permitiera cubrir el funcionamiento de sus concejos   municipales. Esto teniendo en cuenta que, si no existiera esta previsión, todos   los municipios, independientemente del monto de sus ingresos corrientes de libre   destinación, deberían destinar hasta el 1.5% de los mismos, para sufragar dichos   gastos de funcionamiento y, por lo tanto, ciertos municipios de ingresos   insuficientes, como resultado de la operación matemática, no podrían destinar ni   siquiera las sumas mínimas requeridas para permitir el funcionamiento de la   corporación pública municipal.    

42.            Así, la expresión   demandada persigue la finalidad constitucionalmente importante de proteger y   garantizar la autonomía de las entidades territoriales, al permitir que, incluso   los municipios de menores ingresos, tengan presupuestalmente asegurados los   recursos mínimos para el funcionamiento de su concejo municipal. Por esta razón,   la norma también persigue la finalidad de materializar el principio democrático,   que se concreta en la representación, las deliberaciones y decisiones adoptadas   en dichos órganos y constituyen la esencia misma de la democracia local.       

La medida no es idónea para garantizar el   funcionamiento de los concejos municipales, ni la democracia local    

43.            La medida cuestionada no   es efectivamente idónea para garantizar el funcionamiento de los concejos   municipales de los municipios de menos recursos cuyos ingresos de libre   disposición superen por poco los mil millones de pesos ya que, en realidad,   logra un efecto contrario al perseguido: fruto del hecho notorio de la   devaluación monetaria, que afecta la cifra establecida en pesos, año a año se   genera, de manera progresiva, que municipios con ingresos reducidos, pero que   superen la suma de mil millones de pesos en ingresos de libre disposición deben,   no obstante, destinar hasta el 1.5% del monto de sus ingresos, para el   funcionamiento de sus concejos municipales, lo que, matemáticamente no garantiza   que se puedan disponer los recursos mínimos requeridos para el funcionamiento de   su corporación pública municipal, en términos reales. La finalidad perseguida   por el Legislador es constitucional, ya que no existe evidencia de que el   recurso a una cifra fija en pesos hubiera perseguido, consciente y   deliberadamente, que, con el paso del tiempo y, por el influjo de la devaluación   monetaria, los municipios de menos recursos superaran progresivamente dicho tope   y quedaran sometidos a la regla del 1.5% de los ingresos corrientes de libre   destinación, por lo que, por efecto de sus bajos ingresos, el resultado de dicha   operación fuera la prohibición de facto de funcionamiento de sus concejos   municipales, por la imposibilidad de asumir los costos que genera su   funcionamiento. Tampoco es posible sostener que la norma pretenda que los   municipios que, gracias a la descentralización, progresivamente mejoren sus   ingresos, dejen de acudir a la cifra mínima de los sesenta salarios mínimos ya   que, la depreciación de la moneda permite concluir que la superación de dicho   monto no resulta necesariamente del aumento sustancial de ingresos propios, sino   de la pérdida del valor de dicho monto. En realidad, no se trata de una decisión   consciente del Legislador, sino de una falta de rigor técnico al introducir una   norma necesaria, sin posibilidad de corrección monetaria que, no se encontraba   en el proyecto de Ley y, por lo tanto, de ella no da cuenta la exposición de   motivos.    

44.            En este sentido, aunque   la finalidad perseguida es legítima y constitucionalmente importante, el medio   utilizado es inidóneo, en razón del carácter antitécnico de establecer el   referente que permitiría la financiación mínima del funcionamiento de los   concejos de municipios de menos recursos, en una cifra fija en pesos[60],   olvidando que no se trata de una norma con vigencia temporal, sino de una norma   orgánica en materia presupuestal, destinada a surtir efectos prolongados, como   efectivamente ocurre (en la actualidad, se trata de una norma aplicada durante   más de dieciocho años) y, por lo tanto, expuesta al efecto de la inflación   monetaria. Al incurrir en un defecto de técnica legislativa[61],   esta norma afecta la autonomía de las entidades territoriales, porque trae como   consecuencia que, a pesar de tener órganos propios y disponer de competencias,   ciertos municipios de escasos recursos, que superen los $1.000´000.000, en   ingresos corrientes de libre destinación, pero el 1.5% de los mismos no genere   un monto mínimo para sufragar sus gastos, se les impide el funcionamiento de su   órgano de deliberación y decisión democráctica, al mismo tiempo que se   obstaculiza al ejercicio de las competencias de la entidad municipal, porque a   su órgano central, se le impide presupuestalmente funcionar. En otras palabras,   la expresión demandada afecta la autonomía de los municipios cuyos ingresos eran   iguales o inferiores a $1.000 millones de pesos, para la fecha de promulgación   de la ley, pero que, hoy en día, sus ingresos superan este monto establecido en   pesos, sin alcanzar a equivaler a $1.000 millones de pesos, traídos a valor   presente y los que, por consiguiente, la aplicación de la regla del 1.5% de sus   ingresos, como tope de gastos de funcionamiento, no les permite destinar el   monto mínimo requerido para garantizar el funcionamiento de su concejo   municipal. Esta situación resulta aún más reprochable, teniendo en cuenta que la   medida recae sobre los recursos propios o endógenos de la entidad territorial   los que, no obstante su naturaleza, se imposibilita que sean utilizados   adecuadamente para el funcionamiento mínimo del concejo municipal. En este   sentido, la norma contraría el mandato constitucional de descentralización,   establecido en el artículo 1 de la Constitución, porque se erige en obstáculo   para el ejercicio de competencias a dichos entes territoriales, desconoce el   principio de subsidiariedad de las relaciones entre la Nación y las entidades   territoriales[62] y puede llegar a afectar    la construcción de democracia local, como objetivo esencial de la   descentralización, al afectar el   funcionamiento de los concejos municipales: órganos de representación, debate,   deliberación y gestión democrática de los asuntos de interés municipal.      

45.              El defecto puesto de presente contradice incluso la misma Ley 617 de 2000, la   que, consciente de que las limitaciones relativas a los gastos de funcionamiento   de las entidades territoriales no podrían acarrear la imposibilidad de ejercer   sus funciones, dispuso: “Artículo 3°. Financiación de gastos de   funcionamiento de las entidades territoriales. Los gastos de funcionamiento de   las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de   libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus   obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y   financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas   (…)” (negrillas no originales).    

46.              No obstante la importancia de la finalidad perseguida por el parágrafo del   artículo 10, aquí bajo control, se trata de la única norma de la Ley 617 de 2000   que recurrió a un parámetro estático y sometido a inmediata desactualización,   como lo es la cifra fija en pesos. Así, la ley categorizó los municipios y los   departamentos a partir de una mezcla de dos criterios: población e ingresos   corrientes de libre destinación, determinados en salarios mínimos;   categorización que determina los niveles salariales y de honorarios de sus   servidores principales, así como los diferentes topes de gastos que estableció   dicha ley. Fue tal la consciencia del Legislador de la importancia de recurrir a   parámetros móviles, que permitieran la corrección monetaria, como el salario   mínimo legal, que el parágrafo 6, del artículo 2 previó que “El   salario mínimo legal mensual que servirá de base para la conversión de los   ingresos, será el que corresponda al mismo año de la vigencia de los ingresos   corrientes de libre destinación determinados en el presente artículo”.    

47.            La falta de idoneidad de   la norma bajo control, para garantizar el mínimo de recursos necesarios que   permitan el pago de los gastos de funcionamiento de los concejos municipales se   comprueba por la información aportada a título de pruebas, por parte de la   Contraloría General de la República la que, en el siguiente gráfico muestra   cómo, año tras año, el número de municipios con ingresos menores a mil millones   de pesos se reduce, frente a aquellos que, al superar esta cifra, deberán   recurrir al parámetro del 1.5% de los ingresos corrientes de libre destinación,   para efectos de determinar el presupuesto máximo de gastos de funcionamiento de   los concejos municipales, sin que necesariamente se garantice que la cifra   resultante de aplicar el porcentaje de los ingresos, les permita destinar el   mínimo necesario para sufragar los gastos de funcionamiento. Los municipios   tenidos en cuenta con ingresos superiores a los mil millones de pesos comprenden   aquellos que sus ingresos superaron dicha cifra, pero no alcanzaron, ni   siquiera, los mil cuatrocientos millones de pesos de ingresos corrientes de   libre destinación:    

                             

Vista esta misma información, de otra manera, se   evidencia que el parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000, destinado a   garantizar el funcionamiento de los concejos municipales de los municipios de   escasos ingresos, se encuentra afecto a una progresiva ineficacia que, de   acuerdo con el gráfico siguiente, permite proyectar su pérdida total de efectos,   lo que demuestra su carencia de idoneidad y genera la incoherencia según la   cual, los municipios de menores ingresos, podrán destinar, para el   funcionamiento de sus concejos, una suma mayor a aquellos que superen los mil   millones de pesos en sus ingresos corrientes de libre destino:    

         

48.            Esta información   solicitada en la sustanciación del proceso constituye la prueba fehaciente de la   falta de idoneidad de la norma juzgada, para garantizar el adecuado   funcionamiento de los concejos municipales de municipios de ingresos corrientes   bajos. Así las cosas, la expresión “mil millones de pesos ($1.000.000.000)”,   incluida en el parágrafo del artículo 10, de la Ley 617 de 2000 es   inconstitucional porque no permite que ciertos municipios dispongan de un   presupuesto razonable para funcionar el que, de acuerdo con el Legislador,   corresponde, como mínimo, a 60 SMLMV.    

 La decisión a proferir:    

49.            En el caso bajo estudio, la razón   de la inconstitucionalidad de la norma demandada consiste en que, a pesar de   perseguir un fin constitucionalmente importante, el medio utilizado por el   Legislador es efectiva y comprobadamente inidóneo para alcanzarlo. Ahora bien,   la declaratoria de inexequibilidad de la expresión demandada, acarrearía la   precipitación del efecto proyectado en las gráficas anteriores: todos los   municipios deberían destinar en sus presupuestos una cifra equivalente al 1.5%,   para el funcionamiento de los concejos municipales, adicional al valor de los   honorarios de los concejales, independientemente de si dicha cifra es o no   suficiente para sufragar los gastos mínimos de funcionamiento de su corporación   pública municipal. En otras palabras, la declaratoria de inexequibilidad no solo   no resolvería el problema evidenciado, sino que, lo agravaría.    

51.            En dicha oportunidad, esta Corte   condicionó la exequibilidad de  la expresión, a que se interpretara que la   cifra establecida en pesos correspondía al año de expedición del Código, en ese   caso, 1981 y, por lo tanto, debía entenderse que se trata de su equivalente en   salarios mínimos legales mensuales vigentes, en la fecha de expedición de la   norma. Esta solución adoptada en 1996 por este tribunal, es concordante con la   solicitada por el accionante, esto es, que se condicione la exequibilidad a la   conversión de la cifra en pesos, a salarios mínimos.    

52.            En la siguientes gráficas se   evidencia cómo la cifra de $1.000´000.000 ha perdido valor, respecto de su   equivalente en salarios mínimos, patrón que sí ha evolucionado año tras año, por   lo que, en principio, la conversión en salarios mínimos cumpliría con la   finalidad de otorgar movilidad a la expresión demandada:    

        

Año

              

  

SMLMV

                  

Equivalencia 

    1 Millardo en SMLMV*                    

% rep 60

    SMLMV                    

1,5% 1 Millardo

    en SMLMV*   

2000

              

  

 $ 260.100

              

  

 3.845  

              

  

1,6%

              

  

58   

2001

              

  

 $ 286.000

              

  

 3.497  

              

  

1,7%

              

  

52   

2002

              

  

 $ 309.000

              

  

 3.236  

              

  

1,9%

  

49   

2003

              

  

 $ 332.000

              

  

 3.012  

              

  

2,0%

              

  

45   

2004

              

  

 $ 358.000

              

  

 2.793  

              

  

2,1%

              

  

42   

2005

              

  

 $ 381.500

              

  

 2.621  

              

  

2,3%

              

  

39   

2006

              

  

 $ 408.000

              

  

 2.451  

              

  

              

  

37   

2007

              

  

 $ 433.700

              

  

 2.306  

              

  

2,6%

              

  

35   

2008

              

  

 $ 461.500

              

  

 2.167  

              

  

2,8%

              

  

33   

2009

  

 $ 496.900

              

  

 2.012  

              

  

3,0%

              

  

30   

2010

              

  

 $ 515.000

              

  

 1.942  

              

  

3,1%

              

  

29   

2011

              

  

 $ 535.600

              

  

 1.867  

              

  

3,2%

              

  

28   

2012

              

  

 $ 566.700

              

  

              

  

3,4%

              

  

26   

2013

              

  

 $ 589.000

              

  

 1.698  

              

  

3,5%

              

  

25   

2014

              

  

 $ 616.000

              

  

              

  

3,7%

              

  

24   

2015

              

  

 $ 644.350

              

  

 1.552  

              

  

3,9%

              

  

23   

2016

              

  

 $ 689.455

              

  

 1.450  

              

  

4,1%

              

  

22   

2017

              

  

 $ 737.717

  

 1.356  

              

  

4,4%

              

  

20   

2018

              

  

 $ 781.242

              

  

 1.280  

              

  

4,7%

              

  

19   

2019

              

  

 $ 826.116

              

  

 1.210  

              

5,0%

              

  

18   

*

              

  

Valores aproximados al entero más próximo

              

  

       

Así, como se evidencia a continuación, los   $1.000´000.000 del año 2000 correspondían a 3.845 SMLMV, equivalencia que, con   la depreciación del dinero, frente al aumento del salario mínimo, año tras año   se fue alejando progresivamente, por lo que, a primera vista, bastaría con hacer   concordar la cifra en pesos, con su equivalente en salarios mínimos:    

         

53.            Pese a la anterior demostración, la   Corte Constitucional no acudirá al remedio utilizado por la sentencia C-070 de   1996, teniendo en cuenta que si bien es usual que el Legislador acuda a los   salarios mínimos, como factor de corrección monetaria, no debe olvidarse que el   aumento anual de dicho referente resulta de una decisión concertada[66],   que atiende a factores (i) económicos, tales como la inflación, el   comportamiento de los factores de producción y el Producto Interno Bruto, PIB;   (ii) sociales, en particular, las condiciones de bienestar de los   trabajadores y (iii) jurídicos, derivados de derechos, fines y mandatos   constitucionales relacionados con el derecho al trabajo[67].   Así, aunque resulta perfectamente posible identificar el equivalente en SMLMV de   los $1.000´000.000, para la fecha de expedición de la norma (año 2000), la   evolución variable del salario mínimo no consultaría, de la manera más fiel, la   voluntad del Legislador la que, como quedó establecido en la presente decisión,   consistía en garantizar unos recursos mínimos para el funcionamiento de los   concejos municipales, de municipios de escasos recursos, los que, para el   Congreso de la República, en el año 2000, estaban constituidos por aquellos   municipios que no alcanzaran los mil millones de pesos en sus ingresos   corrientes de libre destinación. De esta manera, la decisión menos invasiva   respecto de las competencias propias del Legislador y la que consulta de la   manera más fiel su voluntad, al traer a valor actual la suma establecida por el   Congreso de la República, es la indexación de la suma establecida en pesos. Tal   como lo ha reconocido esta Corte, “La indexación se constituye en uno de los   instrumentos para hacer frente a los efectos de la inflación en el campo   de las obligaciones dinerarias, es decir, de aquellas que deben satisfacerse   mediante el pago de una cantidad de moneda determinada (…) Lo anterior,   en la medida en que la inflación produce una pérdida de la capacidad adquisitiva   de la moneda. Tal actualización se lleva a cabo mediante distintos mecanismos,   los cuales permiten la revisión y corrección periódica de las prestaciones   debidas, uno de los cuales es la indexación”[68].    

54.            La indexación evita la distorsión   de la voluntad del Legislador, derivada de la conversión en salarios mínimos, ya   que esta referencia tendría en cuenta elementos diferentes al aumento real del   costo de vida, en razón de la inflación. Por consiguiente, la Sala Plena de la   Corte Constitucional condicionará la exequibilidad de la expresión demandada a   que se interprete que la cifra de $1.000´000.000 corresponde al año 2000, fecha   de expedición de la disposición legislativa y, por lo tanto, debe ser indexada,   a partir de los valores reales de inflación, reflejados en la evolución del   índice de precios al consumidor (IPC), certificada actualmente por el   Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. Sin embargo, aclara   este tribunal que el condicionamiento a esta norma orgánica en materia   presupuestal surtirá efectos hacia el futuro, para la elaboración de los   presupuestos a partir del año 2020. Igualmente, debe precisarse que el IPC que   deberá ser tomado como referencia para realizar la actualización anual de dicho   monto, corresponde a aquel en el que se percibieron los ingresos corrientes que   son considerados por la norma para efectos presupuestales[69], es decir que el IPC de   referencia es el del año inmediatamente anterior a la vigencia fiscal que se   presupuestará. En otras palabras, se trata del valor en pesos constantes del año   2000. Cualquier duda en la aplicación de la indexación ordenada en esta   sentencia será resuelta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN    

55.            Le correspondió a la   Corte Constitucional decidir una demanda de inconstitucionalidad contra la   expresión “mil millones de pesos ($1.000.000.000)”, contenida en el   parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de   2000. El artículo 10 establece los valores máximos que, en cada vigencia fiscal,   pueden  destinarse para financiar los gastos los concejos municipales, las   personerías y las contralorías distritales y municipales. En lo que concierne a   los gastos de funcionamiento de los concejos municipales, el inciso primero   dispone que, en cada vigencia fiscal, dicho monto no podrá superar el total de   los honorarios de los concejales, que se causen por el número de sesiones que   autoriza la misma ley, aumentado en un 1.5% de los ingresos corrientes de libre   destinación. Por su parte, el parágrafo del mismo artículo prevé que los   municipios cuyos ingresos de libre destinación no superen los “mil   millones de pesos ($1.000.000.000)” anuales, en la vigencia   inmediatamente anterior, podrán destinar para su funcionamiento, como monto   adicional al costo de los honorarios, la suma correspondiente a sesenta salarios   mínimos legales.    

Para los accionantes, esta   norma prevé dos escenarios: (i) el monto autorizado para los gastos de   funcionamiento de los concejos municipales de municipios cuyos ingresos   corrientes de libre destinación del año inmediatamente anterior superen los mil   millones de pesos, se determinará por el 1.5% de dichos ingresos; mientras que,   (ii) el monto de los gastos de funcionamiento de los concejos municipales de   municipios, cuyos ingresos corrientes de libre destinación no superen los mil   millones de pesos, será un monto fijo de 60 SMLMV, pero actualizable en razón   del aumento anual del salario mínimo. Pusieron de presente que esta norma del   año 2000 pretendía garantizar los recursos mínimos para financiar el   funcionamiento de los concejos municipales, de los municipios de menores   ingresos, ya que si no existiera esta norma, siempre el tope de gastos de   funcionamiento se determinaría por un porcentaje del 1.5% de los ingresos   corrientes de libre destinación, así estos hayan sido exiguos. Por lo tanto, los   accionantes pusieron de presente que el 1.5% de mil millones de pesos   corresponde a $15.000.000, cifra que el Legislador consideró como el   mínimo requerido para que, en el año 2000, pudieran cubrirse los gastos mínimos   de funcionamiento de los concejos municipales durante un año. Por su parte, 60   SMLMV del año 2000, correspondían a $15.606.000, teniendo en cuenta que,   para ese año, el salario mínimo mensual ascendía a $260.100. Así, resaltan que   el Legislador de ese año no fue caprichoso al establecer la suma de mil millones   de pesos, como el parámetro para determinar el criterio de fijación del tope de   gastos de funcionamiento de los concejos municipales. Sin embargo, expusieron   que no tomó en consideración el efecto que, sobre la cifra fijada en pesos,   tendría la pérdida del valor adquisitivo del dinero. Por lo tanto, argumentaron   que, con el paso del tiempo, la expresión demandada genera que no se garanticen   los recursos mínimos para el funcionamiento de los concejos municipales, cuyos   ingresos corrientes superan, por poco, los mil millones de pesos.    

En estos   términos, le correspondió a la Corte resolver el siguiente problema jurídico:   ¿La expresión “mil millones de pesos   ($1.000.000.000)”, prevista en el   parágrafo del artículo 10 de la Ley 617 de 2000, contraviene el artículo 287 de   la Constitución Política, donde se reconoce el derecho a la autonomía de las   entidades territoriales, al tratarse de un referente determinado en pesos el   que, en razón de la pérdida de valor adquisitivo del dinero, limitaría   desproporcionadamente a los concejos municipales para disponer de los recursos   necesarios para sufragar sus gastos de funcionamiento?    

Para responder a este problema   jurídico y determinar, por esta vía, la constitucionalidad de la norma   demandada, esta Corte analizó la autonomía relativa de las entidades   territoriales, en el Estado Unitario, entendida como la posibilidad real de   ejercer las competencias y de administrarse por autoridades propias. Concluyó   que, a pesar de que la norma perseguía el fin constitucionalmente importante de   garantizar que los municipios de menores ingresos corrientes, pudieran destinar   los recursos mínimos para sufragar los gastos de funcionamiento de sus concejos   municipales, la medida se evidencia como inefectiva y comprobadamente inidónea   para alcanzar dicha finalidad, razón por la cual, ante las diversas alternativas   que se encontraban a disposición del juez constitucional, la Sala Plena optó por   aquella que se ajustara de la manera más fiel posible a la voluntad del   Legislador, esto es, garantizar que los concejos municipales de municipios de   escasos recursos, pudieran destinar presupuestalmente lo mínimo necesario para   el funcionamiento de su concejo municipal.    

Por lo tanto, se   condicionará su exequibilidad al entendido según el cual, dicha cifra   corresponde al año 2000 y, por consiguiente, debe actualizarse anualmente   respecto del índice de precios al consumidor, para servir como referente para la   elaboración de los presupuestos de los concejos municipales. Advirtió la Corte   que el IPC respecto del cual debe actualizarse, corresponde al año   inmediatamente anterior a aquel en el que se elabora el presupuesto,   considerando que la expresión “mil   millones de pesos ($1.000.000.000)” se   refiere a los ingresos corrientes de libre destinación del año anterior a aquel   que se presupuestará. Precisó igualmente la Corte Constitucional, que el   condicionamiento tendrá efectos hacia el futuro, para la elaboración de los   presupuestos municipales del año 2020 y siguientes.    

III. DECISIÓN    

En mérito a las   consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en   nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Notifíquese, publíquese y   cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

-Salvamento de voto-    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado     

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

CARLOS BERNAL PULIDO    

A LA SENTENCIA C-189/19    

INEPTITUD DE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD Y   LA INHIBICION AL MOMENTO DE PROFERIR FALLO-Jurisprudencia constitucional (Salvamento   de voto)    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR   INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de pertinencia y certeza en los cargos   (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente   D-12322    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Con mi acostumbrado respeto   por las decisiones de la Sala Plena de esta Corte, suscribo este salvamento en   relación con la sentencia en el asunto de la referencia. En ella, la Corte   resolvió declarar la exequibilidad condicionada de la expresión ‘mil   millones de pesos’ prevista en el parágrafo del artículo 10 de la Ley   617 de 2000. A juicio de la posición mayoritaria de la Sala Plena, tal expresión   constituye una injerencia irrazonable y desproporcionada del legislador en la   autonomía de las entidades territoriales. En concreto, consideró que es una   medida inidónea para alcanzar un fin constitucionalmente legítimo. Por lo   tanto, resolvió que dicho valor es exequible siempre que se ajuste   periódicamente con base en la variación del Índice de Precios al Consumidor   (“IPC”).     

El presente salvamento de voto   se funda principalmente en dos razones: (I) la demanda no es apta y por ende la   Corte debió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo y (II) en todo caso,   la expresión acusada es exequible.    

I.                   La ineptitud de la demanda    

Los cargos de   inconstitucionalidad planteados por los demandantes no cumplen con los   requisitos mínimos exigidos por la jurisprudencia constitucional para plantear   un cargo de inconstitucionalidad.    

Primero, los demandantes no   presentan razones ciertas pues asignan interpretaciones subjetivas que no   recaen sobre la disposición acusada. En efecto, sostienen que “lo que buscaba   el legislador en el año 2000 era proteger a los municipios cuyos ingresos de   libre destinación no superaban los mil millones de pesos y fijar un límite   mínimo de $15.606.000 para esa época. Hoy en día dicho límite debería ser   $44.263.020 que equivale al monto mínimo que la norma buscaba garantizar con el   parágrafo”. Eso los lleva a concluir que la norma actualmente no permite el   funcionamiento de los municipios. De esa manera, deducen de la disposición   acusada un contenido normativo que esta no prevé objetivamente.    

Segundo, la demanda tampoco es pertinente  porque se basa en razones de conveniencia pero no de constitucionalidad. El   principal argumento de los demandantes es que el legislador no tuvo en cuenta la   pérdida del poder adquisitivo del dinero ni la inflación al momento de fijar la   cifra de mil millones de pesos. En consecuencia, sostienen que “17 años   después de entrada en vigencia la Ley 617 de 2000, mil millones de pesos como   ingreso libre de destinación es fácil de superar para cualquier municipio”.   A su juicio, eso puede generar una desigualdad pues deja “un Concejo   Municipal dentro de una misma categoría (sexta) con unos gastos de   funcionamiento de 15 millones y otros Concejos con un gasto de funcionamiento de   cuarenta y cuatro millones”. En esos términos, la demanda se refiere a los   supuestos efectos que, en la realidad práctica tendría esa disposición, y no   propiamente al alcance de su contenido normativo.    

En consecuencia,   la Corte debió declararse inhibida para pronunciarse de fondo respecto de la   demanda del caso sub examine.    

II.                La exequibilidad simple de la expresión acusada    

Aún si se admite   que la demanda plantea un cargo apto de constitucionalidad, lo cierto es que la   expresión demandada es exequible.    

Los demandantes   sostienen que la norma es inconstitucional porque el legislador no previó la   desvalorización de la moneda y la inflación. Como consecuencia de ello, señalan   que hay municipios de bajos ingresos que no pueden acceder al beneficio   establecido en el parágrafo en virtud del cual pueden “destinar como aportes   adicionales a los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la   siguiente vigencia sesenta salarios mínimos legales”.    

La sentencia de   la cual me aparto considera que la expresión acusada es contraria a la   Constitución puesto que constituye una intervención legislativa en los recursos   endógenos de los municipios que atenta contra la autonomía de las entidades   territoriales, a menos de que se entienda que el valor de “mil millones de   pesos” sea reajustado periódicamente   con base en la variación del IPC. En consecuencia, declara la exequibilidad   condicionada de la norma.    

A mi juicio, tal   decisión no es correcta, al menos por cinco razones:    

(i)                  No hay un parámetro constitucional con base en el cual la indexación en este   caso sea obligatoria.    

(ii)                La sentencia no fundamenta por qué los sesenta salarios mínimos legales   que destina la disposición acusada como aportes adicionales para el   funcionamiento de los concejos municipales hace parte de la autonomía de las   entidades territoriales.    

(iii)             En línea con lo anterior, la Corte no respetó la libertad de configuración del   legislador en la actualización del valor previsto. Por el contrario, optó, sin   ningún sustento técnico, por determinar que el valor de “mil millones de   pesos” debe ajustarse con base en el IPC, pese a que aquella no es la única   alternativa para actualizar un valor en el tiempo. En efecto, la Corte hubiera   podido sujetar tal valor a los salarios mínimos legales mensuales vigentes al   momento de expedición de la ley, como lo solicitaron los demandantes, o   actualizar el valor a partir de Unidades de Valor Tributario (“UVT”), tal como   se propone en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Con todo, lo cierto es que   es el Congreso, y no esta Corte, el llamado a determinar, con base en criterios   técnicos y a los insumos que pudiera presentar el Ministerio de Hacienda y   Crédito Público acerca de cuál sería la alternativa apropiada para actualizar,   si así lo considera necesario, el valor fijado en la norma.    

(iv)             Que un municipio no acceda al beneficio de los sesenta salarios mínimos   no hace, de suyo, que se vea afectado el funcionamiento del Concejo, menos aún   que con ello resulte afectada la autonomía territorial. Tan solo implica que ese   municipio se sujetará a la regla general prevista por el inciso primero del   artículo 10 de la ley, en virtud de la cual, contará con hasta el “total de   los honorarios que se causen por el número de sesiones autorizadas (…) más el   1.5% de los ingresos corrientes de libre destinación”.     

Por lo tanto, la norma acusada   se ajusta a la Constitución.    

Fecha ut supra,    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

[1] En el escrito de la   demanda afirma que tiene la calidad de Concejal del municipio de Puerto Rondón-   Arauca    

[2] En el   escrito de la demanda suscribe el documento como Personero Municipal de   Puerto Rondón – Arauca.    

[3] Folios 1   a 8 del expediente.    

[4] Folios 11   a 14 del expediente.    

[5] Folio 17   del expediente    

[6]  Dr. Juan Alejandro Suarez Salamanca. Folios 63 a 73 del   expediente.    

[7] A través de Julio Freyre Sánchez. Folios 79 a 86 del expediente.    

[8] Folios 106 a 109 del   expediente.    

[9]Sentencias Corte   Constitucional  C-1052 de 2001 y C-856 de 2005.    

[10]  A través del grupo de Investigación en Derecho Administrativo liderado por   Alberto Montaña Plata.    

[11] Folios 87 a 92 del   expediente.    

[12] Corte   Constitucional, sentencia C-1112/01.    

[13]  A través del profesor Luis Bernardo Díaz Gamboa.    

[14]  Folio 110 del expediente.    

[15]  Los estudiante Juan Camilo Luna Alarcón y Luis Horacio Vargas Duque estudiantes   adscritos al Consultorio Jurídico “Daniel Restrepo Escobar”  del programa   de derecho de la Universidad de Caldas y Jorge López Iglesias, Juan Felipe   Orozco Ospina, y Laura Rocha  docentes de derecho público del consultorio   Jurídico y la clínica Socio Jurídica de interés Público de la referida   universidad.    

[16]  Folios 111 a 119 del expediente.    

[17] Proyecto de Le No. 046 Cámara (Gaceta No.257 del 17 de agosto de   1999 página 1).    

[18] Folios 94 a 105 del   expediente.    

[19] Folio   203 del expediente y CD-Rom en folio 204.    

[20]  Folios 265 a 271 del expediente.    

[21] “(…) la sola   inconformidad de un ciudadano con la disposición que se ha puesto en vigencia, o   las razones de inconveniencia que esgrima -que pueden ser válidas y, en todo   caso, son respetables desde el punto de vista de la libertad de expresión-, no   son suficientes para hacer que operen los mecanismos de control de   constitucionalidad”: Corte Constitucional, sentencia C-955/00.    

[22] “Si   bien el control de constitucionalidad de las normas es un control abstracto   porque no surge de su aplicación en un proceso particular, ello no significa que   el juicio de exequibilidad deba efectuarse sin tener en cuenta el contexto   dentro del cual la norma fue creada (i.e. su nacimiento), y dentro del cual ha   sido interpretada (i.e. ha vivido).  En fin: en buena medida, el sentido de   toda norma jurídica depende del contexto dentro del cual es aplicada. ǁ Observar   el derecho viviente en las providencias judiciales es necesario para evaluar si   el sentido de una norma que el juez constitucional considera el más plausible,   es realmente el que se acoge o patrocina en las instancias judiciales.  Por   ello, atender el derecho vivo es una garantía de que la norma sometida a su   control realmente tiene el sentido, los alcances, los efectos o la función que   el juez constitucional le atribuye. ǁ El juicio de constitucionalidad no debe   recaer sobre el sentido normativo de una disposición cuando éste es diferente al   que realmente le confiere la jurisdicción responsable de aplicarla. El   cumplimiento efectivo de la  misión institucional que le ha sido confiada a   la Corte Constitucional como guardián de la integridad y supremacía de la   Constitución, requiere que ésta se pronuncie sobre el sentido real de las normas   controladas, no sobre su significado hipotético”:   Corte Constitucional, sentencia  C-557/01.    

[23] Por ejemplo, la sentencia   C-955/00 juzgó la constitucionalidad de varias normas de la Ley 546 de 1999,   donde se reguló un sistema de financiación de compra de vivienda (UVR). Para   examinar la constitucionalidad de las normas demandadas, el Magistrado   sustanciador decretó la práctica de pruebas “encaminadas a establecer, desde   el punto de vista fáctico, los elementos de juicio a los que se refieren los   demandantes y los intervinientes, con miras a fundamentar la decisión”.   Luego de considerar la información recaudada, consideró la sentencia que “Para   la Corte, la total falta de restricción en la fijación de las tasas de interés   en materia de vivienda vulnera el principio de orden justo que contempla como   valor primordial el Preámbulo de la Constitución, y lesiona el patrimonio de los   deudores, pues en niveles excesivos, como los que se vienen cobrando,   tales intereses se convierten en confiscatorios, en total contradicción con los   artículos 34 y 58 de la Constitución Política ǁ  La Corte coincide con el Defensor del Pueblo, quien,   en su intervención dentro de este proceso, expresó que, si bien la Ley 546 de   1999 estableció límites y parámetros para la UVR, no señaló los límites a la   tasa de interés remuneratoria, con lo cual se puede presentar un desbordamiento   de la misma, de tal forma que en el futuro la financiación resultará inadecuada   e injusta, violando principios constitucionales” (negrillas no   originales).    

[24] La   sentencia C-096/17 precisó que las sentencias proferidas en el control previo de   proyectos de leyes estatutarias hacen tránsito a cosa juzgada absoluta “salvo   en la hipótesis en la que el vicio ocurra con posterioridad al control integral   ejercido: por inconstitucionalidad sobreviniente, porque ha operado un cambio en   el referente de control o por inconstitucionalidad sobrevenida, porque el vicio   que afecta la constitucionalidad de la norma juzgada ocurrió con posterioridad   al pronunciamiento de la Corte y consiste, por ejemplo, en la indebida sanción   de la ley”.    

[25] No obstante declarar la   exequibilidad de la norma aquí demandada, la sentencia C-579/01 advirtió: “Observa   esta Corporación que los efectos de cosa juzgada de esta providencia deberán   restringirse a los cargos aquí analizados, puesto que en las mismas normas   existen ciertos aspectos que, si bien no fueron objeto de acusaciones   específicas en este proceso y por lo mismo no han dado lugar a un   pronunciamiento particular, podrán serlo en el futuro. Por ejemplo, el esquema   planteado por los artículos 8 y 10 acusados para limitar los gastos de las   asambleas y concejos”.    

[26]  Corte Constitucional, sentencia C-007/16.    

[27]  Identidad en el objeto e identidad en el cargo en los términos   de la sentencia C-225/16.    

[28] Corte   Constitucional, sentencia C-096/17.    

[29] Corte Constitucional,   sentencia C-600A /95, citada por la sentencia C-540/01.    

[30] “ (…) Tercero.  Declarar exequibles los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13,   14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 de 2000 por las razones   expuestas en la parte motiva y exclusivamente por el cargo de violación de los   requisitos constitucionales para la aprobación de leyes orgánicas”: Corte   Constitucional, sentencia C-540/01.    

[31] Corte   Constitucional, sentencia C-1112/01.    

[32] “Estado   unitario presume la centralización política, que exige unidad en todos los ramos   de la legislación y en las decisiones de política que tengan vigencia para todo   el territorio nacional, así como una administración de justicia común”: Corte Constitucional, sentencia C-579/01.    

[33] Los   artículos 333 y 334 de la Constitución imponen al Estado la obligación de   impedir que se obstruya o restrinja la libertad económica y le atribuyen la   dirección general de la economía, con el mandato de intervenirla con fines   constitucionalmente establecidos.,    

[34] El   artículo 371 de la Constitución atribuye al Banco de la República, como banca   central, entre otras funciones, las de “regular la moneda, los cambios   internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas   internacionales”    

[35] El   artículo 182, n. 2, confía en el Presidente de la República el manejo de las   relaciones internacionales y los artículos 226 introducen mandatos específicos   al Estado, en esta actividad.    

[36] El   artículo 116 de la Constitución enlista los órganos que administran justicia y   el artículo 228 prevé que el funcionamiento de la administración de justicia   será desconcentrado y autónomo, pero no permite su funcionamiento   descentralizado.    

[37] Los   artículos 150 y 189 de la Constitución delimitan los órganos que   constitucionalmente pueden ejercer la función legislativa.    

[38] El   artículo 189 de la Constitución atribuye al Presidente de la República, como   suprema autoridad administrativa, la responsabilidad del mantenimiento del orden   público, razón por la cual, en esta materia, las autoridades locales son agentes   jerarquizados del Presidente de la República (artículo 296 de la Constitución).    

[39] “(…) por disposición   expresa del art. 352 de la nueva Constitución, ese poder homologador de la Ley   Orgánica se extiende a los demás presupuestos, sean los que elaboren los entes   descentralizados por servicios como los que adopten las entidades autónomas   territoriales”: Corte Constitucional, sentencia C-478/92.    

[41] “(…) se afirman los   intereses locales pero se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior,   con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como   poder soberano sino que se explica en un contexto unitario”: Corte   Constitucional, sentencia C-535/96.    

[42] “Por ello no hay que   confundir autonomía con  autarquía, la cual expresa la autosuficiencia -se   basta a sí misma- plena y total.  En otras palabras, la autarquía rompe con   el modelo del Estado unitario y la transforma en Estado compuesto, donde ya no   hay unidad legal, sino concurrencia de órdenes jurídicas en una asociación de   intereses jurídico-políticos, de modo que no hay un interés general unitivo,   sino compuesto”: Corte Constitucional, sentencia C-216/94. “Dicha   autonomía como lo ha reconocido varias veces la Corte no significa autarquía,   sino que comporta la atribución de competencias propias y la afirmación de   derechos y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles   superiores del Estado”: Corte Constitucional, sentencia C-284/97.    

[43] “El   núcleo esencial de la autonomía está constituido, entonces, en primer término,   por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y   especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales   para poder satisfacer sus propios intereses”: Corte Constitucional, sentencia C-535/96.    

[44] “El   contenido esencial de la autonomía se liga así a la ‘gestión de los propios   intereses’, y por ello ha sido entendido como el derecho a participar a través   de órganos propios, en la administración y el gobierno de los asuntos de interés   local. Al conferirse a las localidades la gestión de sus propios asuntos se está   reservando al poder central las cuestiones que atañen con un interés nacional,   por lo cual, en aras de salvaguardar este último y de proteger el principio   unitario, le compete al legislador la regulación de las condiciones básicas de   la autonomía local. Corte Constitucional, sentencia   C-535/96.    

[45] “(…) esta Corte   considera que la introducción del concepto de autonomía, que implica un cambio   sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en todo caso ser entendida   dentro del marco general del Estado unitario.  De esta forma, a la ley   corresponderá definir y defender los intereses nacionales, y para ello puede   intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de   competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay que   tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos intereses,   y no simplemente de delimitarlos y separarlos”: Corte Constitucional,   sentencia C-004/93.    

[46] “Debe   protegerse el derecho de cada entidad a autodirigirse en sus particularidades a   través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”: Corte Constitucional, sentencia C-535/96.    

[47] El   artículo 296 de la Constitución dispone que “Para la   conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere turbado,   los actos y órdenes del Presidente de la República se aplicarán de manera   inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y órdenes de   los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en   relación con los de los alcaldes”.    

[48] Corte   Constitucional, sentencia C-1112/01.    

[49] En la exposición de   motivos del proyecto se ponía de presente: “Ahora más que   nunca se evidencia que de no introducirse reformas al sistema administrativo de   los departamentos, distritos y municipios, se sacrificará su posibilidad de   subsistir y se abandonarán los servicios públicos a su cargo. En el futuro   cercano, de seguir las cosas como van, el universo de tales entidades puede   entrar en cesación de pagos. De hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%)   de las entidades territoriales ya están en dicha situación. ǁ La estabilidad   financiera de cualquier entidad pública depende de que con sus ingresos   corrientes, es decir, aquellos ingresos que se perciben de forma constante y   permanente en el tiempo y que, por lo tanto, son la única fuente de recursos   cierta, se paguen los gastos de funcionamiento, que son aquellos que se generan   de forma permanente tales como salarios y prestaciones sociales”: Gaceta del Congreso No. 257 del 17 de agosto de 1999, págs.   9 y ss.    

[50] La autonomía de las   entidades territoriales se predica de la gestión de “sus asuntos propios;   es decir, aquellos que solo a ellos atañen” (negrillas originales):   Corte Constitucional, sentencia C-579/01.    

[51] “(…) la estabilidad económica de la nación constituye un interés de   alcance eminentemente nacional, llamado a ser objeto de una regulación   expedida por el órgano nacional competente para ello”   (subrayas originales): Corte Constitucional, sentencia C-579/01.    

[52] “Se   ha admitido, en general, que ese núcleo esencial está constituido por los cuatro   elementos básicos que constan en el citado artículo 287 constitucional. Sin   embargo, en materia presupuestal, la Corte parte de la base de que el alcance de   dicho núcleo esencial es más reducido (…)  en cuanto admite un mayor grado de intervención por parte del Legislador   nacional, el cual cuenta con amplias facultades constitucionales para regular el   devenir económico de la República; eso sí, tales intervenciones deben ser   razonables y proporcionadas (…) En estos casos, podrá intervenir no sólo   sobre los recursos territoriales de fuente exógena, esto es, los provenientes de   las arcas nacionales -lo cual es la regla general-, sino también sobre los   recursos de fuente endógena; ello, se reitera, únicamente cuando esté de por   medio la preservación de la estabilidad macroeconómica del país, y sin   desconocer el núcleo esencial de la autonomía territorial, lo cual habrá de   definirse, en cada caso concreto, por la proporcionalidad y razonabilidad de la   intervención”: Corte Constitucional, sentencia C-579/01.    

[53] Corte   Constitucional, sentencia C-579/01.    

[54] “En   general, debe admitirse que el Legislador cuenta con una mayor potestad para   intervenir sobre los asuntos atinentes a la administración territorial, cuando   se trata de asuntos presupuestales, y que, como ya se dijo, en estos casos el   núcleo esencial de la autonomía de los entes descentralizados territoriales se   reduce correlativamente, en la medida en que permite una mayor injerencia   legislativa nacional, siempre y cuando se demuestre la razonabilidad y   proporcionalidad de cada medida en concreto”: Corte   Constitucional, sentencia C-579/01.    

[55] Corte Constitucional,   sentencias C-114 y 115 de 2017.    

[56] Ibidem.    

[57] “Para   la Corte resulta claro, por ende, que existe un grave problema fiscal en las   entidades territoriales, propiciado en gran parte por el crecimiento desmedido   del gasto público, y específicamente, los gastos de funcionamiento. El proyecto   busca imponer reformas fiscales que cambien la estructura ingreso-gasto en   dichas entidades, favoreciendo el ahorro y la inversión pública”: Corte   Constitucional, sentencia C-579/01.    

[58] “Observa esta   Corporación que los efectos de cosa juzgada de esta providencia deberán   restringirse a los cargos aquí analizados, puesto que en las mismas normas   existen ciertos aspectos que, si bien no fueron objeto de acusaciones   específicas en este proceso y por lo mismo no han dado lugar a un   pronunciamiento particular, podrán serlo en el futuro. Por ejemplo, el esquema   planteado por los artículos 8 y 10 acusados para limitar los gastos de las   asambleas y concejos”: Corte Constitucional, sentencia C-579/01.    

[59] El parágrafo 1 del   artículo 3 de la Ley 617 de 2000 precisó que “Para efectos de lo dispuesto en   esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos   corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas   las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado ǁ Los   ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con   lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto”. La sentencia C-579/01   declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “acto administrativo” “en   el sentido de que sólo cobija aquellos actos administrativos válidamente   expedidos por las corporaciones públicas del nivel territorial -Asambleas y   Concejos-, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta   providencia”.    

[60]  La Corte Constitucional ha puesto de presente esta falta de   técnica legislativa, en otras ocasiones. Así, en la sentencia C-070/96, puso de   presente que ““El fenómeno de desactualización de las   cuantías en pesos, adoptadas como parámetro para regular la agravación de las   penas, ha venido siendo contrarrestado, y sus efectos distorsionadores   corregidos por el Legislador mediante el establecimiento de cuantías fijadas   en salarios mínimos, ajustando automáticamente el valor de los bienes en la economía. La demora en la actualización de las   normas penales no puede tener como efecto la restricción de otros bienes   jurídicos como la libertad”  (negrillas no originales). También la sentencia C-820/05 declaró la exequibilidad de una multa   penal fijada en salarios mínimos porque, a juicio del demandante, ya que el   salario mínimo es modificado anulamente por decisión del Presidente de la   República, se desconoce el principio de legalidad. La Corte declaró la   exequibilidad de la norma, luego de considerar que “(…) no se desconoce el principio de legalidad de la pena,   ni mucho menos se está frente a la violación del principio de favorabilidad   penal como tampoco de los tratados internacionales que contienen estos   principios y que hacen parte del bloque de constitucionalidad, ya que la multa   establecida que se impondrá en el momento de la sentencia condenatoria, como   toda sanción pecuniaria en sus elementos esenciales se encuentran determinados   en una ley previa por lo que la persona sabe con antelación a la comisión de la   conducta punible a qué atenerse, y que al tratarse de concretar sumas de   dineros éstas deben actualizarse con el tiempo, con lo cual, el legislador ha   encontrado una formula, en el contexto del Código Penal, de mantener la pena de   multa actualizada, que atiende a los salarios mínimos legales mensuales vigentes”   (negrillas no originales).    

[61] Debe   aclararse que las faltas de técnica legislativa  no generan   inconstitucionalidad por sí solas; la falta de técnica legislativa genera   inconstitucionalidad, cuando produce que la norma termine, por esta razón,   contrariando una norma constitucional. Por esta razón, en la sentencia C-710/01   esta Corte aclaró que “Si la legislación debe ser especialmente clara,   lo cual redunda en seguridad jurídica al tener los destinatarios de las normas   certeza sobre lo reglado, muchos son los asuntos que atentan contra la claridad:   estos van desde el inadecuado uso del lenguaje, pasan por la deficiente   puntuación, continúan con la confusa titulación, numeración o división de las   leyes, hasta con el uso de remisiones que dispersan, dificultan y hacen de la   interpretación de la ley un laberinto. Aspectos que en su conjunto atentan   gravemente contra la claridad, armonía y coherencia del sistema jurídico. Pero   afirmar que la falta de técnica legislativa constituye por sí misma una   inexequibilidad convertiría el debate político de elaboración de las leyes en un   mero acto de redacción” (negrillas no originales). Y en la sentencia   C-030/14 apuntó que “En otras palabras, un error de técnica legislativa no   es, per se, una violación del orden constitucional vigente, un   argumento pertinente de constitucionalidad. Se requiere demostrar que ello es   así” (negrillas no originales).    

[62] El   principio de subsidiariedad, previsto en el artículo 288 de la Constitución “es   desarrollo del principio democrático, ya que lo que se busca es la mayor   cercanía de las autoridades a los ciudadanos”: Corte Constitucional,   sentencia C-535/96.    

[63] TITULO   XIV:  DELITOS CONTRA EL PATRIMONIO ECONÓMICO.  Capítulo noveno:   Disposiciones comunes a los artículos anteriores.   “Art. 372. –   Circunstancias genéricas de agravación.- Las penas para los delitos descritos en   los capítulos anteriores, se aumentarán de una tercera parte a la mitad cuando   el hecho se cometa:     

 “1o.- Sobre una cosa cuyo valor   fuere superior a cien mil pesos, o que siendo inferior, haya ocasionado grave   daño a la víctima, atendida su situación económica”.    

“2o. – Sobre bienes del Estado”.    

[64] “Con sujeción a los principios de interpretación de la ley conforme a la   Constitución, de in dubio pro libertate y de máxima efectividad de las normas   constitucionales, se impone la declaratoria de constitucionalidad condicionada   del artículo 372-1 del Código Penal”. “Podría aducirse que, en razón del principio de   legalidad de la pena, al juez constitucional también le estaría vedado autorizar   la interpretación de la norma en el sentido de actualizar el valor de la cuantía   establecida en 1980 para efectos de la agravación punitiva. Sin embargo, el   principio de interpretación constitucional que impone buscar la mayor   efectividad de las normas constitucionales lleva a preferir la conservación   condicionada de la disposición legal en lugar de declarar su   inconstitucionalidad por la omisión del Legislador en actualizarla”: Corte constitucional, sentencia C-070/96.    

[65] “Teniendo   en cuenta que cien mil pesos equivalían en 1981 a 17.54 salarios mínimos legales   mensuales para las principales ciudades y a 18.83 salarios mínimos legales   mensuales para el sector primario, esta cifra deberá actualizarse, en razón del   principio de favorabilidad (CP art. 29), según esta última equivalencia para   efectos de la dosificación de la pena. En consecuencia, las penas para los   delitos contra el patrimonio económico deben aumentarse de una tercera parte a   la mitad, cuando el hecho se cometa sobre una cosa cuyo valor fuere superior a   cien mil pesos en términos de valor adquisitivo del año 1981, equivalentes a   18.83 salarios mínimos legales mensuales.”: Corte Constitucional, sentencia C-070/96.    

[66] En   desarrollo del artículo 56 de la Constitución, la Ley 278 de 1996 creó la   Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, una de   cuyas funciones es la fijación concertada de la política salarial (artículo 2,   lit. c).    

[67] La sentencia C-815/99   declaró la exequibilidad condicionada del artículo 8 de la Ley 278 de 1996 “en   el entendido de que, al fijar el salario mínimo, en caso de no haberse logrado   consenso en la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y   Laborales, el Gobierno deberá motivar su decreto, atendiendo, con el mismo nivel   e incidencia, además de la meta de inflación del siguiente año, a los siguientes   parámetros: la inflación real del año que culmina, según el índice de precios al   consumidor; la productividad acordada por la Comisión Tripartita que coordina el   Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; la contribución de los salarios al   ingreso  nacional; el incremento del producto interno bruto (PIB); y con   carácter prevalente, que habrá de reflejarse en el monto del aumento salarial,   la especial protección constitucional del trabajo (art. 25 C.P.) y la necesidad   de mantener una remuneración mínima vital y móvil (art. 53 C.P.); la función   social de la empresa (art. 333 C.P.) y los objetivos constitucionales de la   dirección general de la economía a cargo del Estado (art. 334 C.P.), uno de los   cuales consiste en ‘asegurar que todas las personas, en particular las de   menores ingresos, tengan acceso a los bienes y servicios básicos’”.    

[69] La norma   en cuestión dispone “PARÁGRAFO. Los concejos municipales   ubicados en cualquier categoría en cuyo municipio los ingresos de libre   destinación no superen los mil millones de pesos ($1.000.000.000)  anuales en la vigencia anterior podrán destinar como aportes adicionales   a los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la siguiente   vigencia sesenta salarios mínimos legales.” (negrillas no originales).