C-192-16

           C-192-16             

DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USO DE SUELOS/PRINCIPIOS DE   PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL SOBRE EL PARTICULAR Y LAS FUNCIONES SOCIAL Y   ECOLOGICA DE LA PROPIEDAD-Desde la perspectiva constitucional, no puede   hablarse de derechos en materia de usos del suelo frente a las regulaciones que   se hacen en el plan de ordenamiento territorial de los municipios y distritos    

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido/ORDENAMIENTO   TERRITORIAL DISTRITAL-Definición    

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Corresponde al alcalde adelantar   los trámites para su formulación y adopción    

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Respeto de los derechos   adquiridos con anterioridad a la adopción de la ley 1617 de 2013 en materia de   uso del suelo, con excepción de dos supuestos    

NORMA SOBRE ACTUACIONES, LICENCIAS Y SANCIONES URBANISTICAS EN EL   DISTRITO-Contenido    

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA Y DEMAS DERECHOS ADQUIRIDOS CON   ARREGLO A LAS LEYES CIVILES-Características    

DERECHOS ADQUIRIDOS EN DERECHO PRIVADO-Aplicación/SITUACION   JURIDICA CONSOLIDADA EN DERECHO PUBLICO-Aplicación    

La institución de los derechos   adquiridos propiamente tales, solamente se aplica en el derecho privado pues   en el derecho público la doctrina y la jurisprudencia consideran que es más   apropiado hablar de situaciones jurídicas consolidadas. (…) Esta diferencia   adquiere mayor relevancia cuanto se trata de disposiciones de carácter   tributario. Por ello señaló la Corte en sentencia anterior, (…) que “en este   campo no existe el amparo de derechos adquiridos pues la dinámica propia del   Estado obliga al legislador a modificar la normatividad en aras de lograr el   bienestar de la colectividad en general; en consecuencia, nadie puede pretender   que un determinado régimen tributario lo rija por siempre y para siempre, esto es, que   se convierta en inmodificable.    

DERECHOS ADQUIRIDOS EN DERECHO PRIVADO Y SITUACION JURIDICA   CONSOLIDADA EN DERECHO PUBLICO-Distinción    

FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD-Se incorpora al contenido de ella para   imponer al titular del dominio obligaciones en beneficio de la sociedad/CONTENIDO   SOCIAL DE LAS OBLIGACIONES-Limita internamente el contenido individual de   facultades o poderes del propietario, según la concepción duguitiana de la   propiedad función    

DERECHOS ADQUIRIDOS Y MERAS EXPECTATIVAS-Distinción guarda   relación con las competencias radicadas en las diferentes autoridades para   regular o intervenir en el ejercicio del derecho de propiedad/MERAS   EXPECTATIVAS-Alcance    

DERECHOS DE LOS PARTICULARES-No se opone que por motivos de   utilidad pública o interés social se establezcan restricciones, cargas o   modificaciones a su ejercicio o se disponga expropiación de la propiedad    

DERECHO DE PROPIEDAD-Configuración constitucional    

DERECHO DE PROPIEDAD-Restricciones/DERECHO DE PROPIEDAD-Modalidades   de intervención que justifican la intensidad de la restricción    

USO DEL SUELO EN COLOMBIA-Contenido constitucional y legislación   interna/NORMAS QUE REGULAN EL USO DEL SUELO EN COLOMBIA-Contenido    

USO DEL SUELO-Instrumentos internacionales    

ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO MUNICIPAL Y DISTRITAL-Objeto    

USO DEL SUELO-Problemas y conflictos socio-ambientales    

OTORGAMIENTO DE LICENCIAS AMBIENTALES-Objeto/ORDENAMIENTO   TERRITORIAL Y REGLAMENTACION DEL USO DEL SUELO-Importancia constitucional/PLANIFICACION DE LAS ACTIVIDADES QUE PUEDEN REALIZARSE   EN LAS DISTINTAS AREAS DE LOS MUNICIPIOS-Incide en los ámbitos de protección del ambiente sano,   en el desarrollo industrial, económico, educativo y cultural de las entidades   territoriales    

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Importancia    

Este Tribunal ha reconocido la   importancia del Plan de Ordenamiento Territorial al indicar que se trata “del instrumento básico para desarrollar el proceso de   ordenamiento del territorio municipal, entendido como el conjunto de   directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas que   debe adoptar cada municipio para orientar y administrar el desarrollo físico del   territorio y la utilización del suelo.” Afirmó también la Corte que dicho Plan   “define a largo y mediano plazo un modelo de organización y racionalización del   territorio municipal o distrital, según el caso, señalando las actividades que   debe cumplir la respectiva entidad territorial con miras a distribuir y utilizar   de manera ordenada y coordinada el área del municipio o distrito.    

LEGISLACION URBANA-Fuente legítima de la relativización del   contenido del derecho de propiedad sobre los inmuebles    

DERECHOS ADQUIRIDOS “ABSOLUTOS”-Inconstitucionalidad en relación   con el uso del suelo, desde el contexto de la no intangibilidad de normas del   Plan de Ordenamiento Territorial del orden distrital    

RELATIVIDAD DEL DERECHO DE PROPIEDAD-Característica armónica con   la existencia de los derechos adquiridos respecto de los usos del suelo y que el   reconocimiento de estos, no implica la intangibilidad de las normas sobre usos   del suelo    

DERECHO DE PROPIEDAD-Importancia de las reglas del uso del suelo   en la delimitación del alcance    

IUS UTENDI-Definición    

NORMAS URBANISTICAS GENERALES-Hacen posible establecer usos e   intensidad de usos del suelo y otorgan derechos e imponen obligaciones   urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores    

PLANES DE ORDENAMIENTO-Periodos mínimos de vigencia    

USO DEL SUELO EN LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ORDEN   DISTRITAL-No existe un derecho a la intangibilidad de las reglas que lo   definen    

DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Jurisprudencia   del Consejo de Estado/PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ORDEN DISTRITAL-Jurisprudencia   del Consejo de Estado en relación con la no intangibilidad y la relatividad del   derecho de propiedad    

Expediente D-10974. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos   23 y 24 (parciales) de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen   para los Distritos Especiales.” Demandante: Daniela Guevara Algarra.    

Magistrado Ponente:    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Bogotá D.C., veinte (20) de abril de dos mil dieciséis (2016).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y legales, en especial, las previstas en el artículo 241,   numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y   requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente   sentencia.    

Previamente, debe advertirse que el estudio del expediente de la referencia   correspondió por reparto al magistrado Alejandro Linares Cantillo, pero el   proyecto de sentencia presentado ante la Sala Plena, no fue aprobado en sesión   efectuada el 20 de abril de 2016. La elaboración del texto de la providencia   adoptada por la mayoría correspondió, entonces, por orden alfabético, a un nuevo   ponente.    

En estos términos, el texto de la providencia que a continuación se adopta   recoge literalmente, en lo fundamental, los antecedentes del proyecto de fallo   originalmente presentado por el magistrado Linares Cantillo, así como reproduce    la mayor parte del análisis de forma, correspondiente al estudio sobre el (i)    contexto normativo y el alcance de las expresiones demandadas. (ii)   trascendencia de la protección constitucional de la propiedad y, de los derechos   adquiridos. (iii) regulación del ordenamiento territorial en la Carta Política   de 1991 (iv) el estudio sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de   las disposiciones demandadas. Frente al estudio material respecto de la   constitucionalidad de las disposiciones demandadas, artículos 23 y 24   (parciales) de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los   Distritos Especiales.”,  la Sala estuvo de acuerdo con la ponencia original en lo referente a la mayoría   de sus apartes, así como con las citas jurisprudenciales invocadas como refuerzo   de los fundamentos de la providencia, por lo que en dicho aspecto esta se   conservó en su integridad. Consecuentemente, la parte adicionada sobre el juicio   material que recoge la decisión de mayoría se refiere a la reglamentación del   uso del suelo en Colombia; el alcance del reconocimiento y la relatividad de   derechos adquiridos en materia de los usos del suelo;  la no intangibilidad   de las reglas sobre los usos del suelo y, en consecuencia, la declaración de   inexequibilidad de los apartes acusados.    

                                                                                       

SENTENCIA    

I.              ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la   Constitución Política, la ciudadana Daniela Guevara Algarra presentó demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 24 (parciales) de la Ley 1617 de   2013 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.”    

Mediante providencia de fecha 18 de septiembre de 2015, el magistrado   sustanciador dispuso admitir la demanda tras verificar que reunía los requisitos   exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.    

En la misma providencia se corrió traslado al Procurador General de la Nación, a   fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242-2 y 278-5   de la Constitución, se fijó en lista con el objeto de que cualquier ciudadano   impugnara o defendiera la norma, y se comunicó de la iniciación del proceso al   Presidente de la República y al Presidente del Congreso para los fines previstos   en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministerio del Interior, al   Ministerio de Cultura y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.      

Se invitó a participar en el presente proceso a la Secretaria   Distrital de Planeación de Bogotá, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a   la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la   Universidad del Rosario, a las Facultades de Derecho de la Universidad de los   Andes, de la Universidad Externado de Colombia, de la Pontificia Universidad   Javeriana, de la Universidad de Caldas, de la Universidad del Cauca y de la   Universidad del Norte.    

Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre los cargos de   la demanda.    

II.                  LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS.    

El texto de las disposiciones demandadas, que se resalta en negrillas, a   continuación, es el siguiente:    

ARTÍCULO 23. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL   DISTRITAL. El ordenamiento territorial comprende el   conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física   concertadas, emprendidas por el distrito en ejercicio de la función pública que   le compete dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley y en orden   a disponer de instrumentos eficientes para orientar el ordenamiento territorial   en su jurisdicción.    

Le corresponde al alcalde distrital adelantar los trámites   relacionados con la formulación y proceso de adopción del Plan de Ordenamiento   Territorial Distrital, previo a su presentación al concejo distrital para su   aprobación.    

El contenido de los Planes de Ordenamiento Territorial,   así como el procedimiento para su formulación y adopción se regirá por lo   dispuesto en la presente ley, en las Leyes 388 de 1997 y 902 de 2004 o las normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan, sus   decretos reglamentarios.    

PARÁGRAFO. El Plan de   Ordenamiento Territorial Distrital respetará los derechos adquiridos con   anterioridad a esta ley, en materia de usos de suelos, salvo los   terrenos que puedan ser expropiados administrativamente, mediante enajenación   forzosa.    

ARTÍCULO 24. ACTUACIONES, LICENCIAS Y SANCIONES   URBANÍSTICAS. Las actuaciones urbanísticas, el estudio,   trámite y expedición de las licencias urbanísticas, y el régimen de infracciones   y sanciones urbanísticas en el distrito, se regirán por las disposiciones   contenidas en las Leyes 388 de 1997 y 810 de 2003 o las normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan, sus   decretos reglamentarios, y demás disposiciones vigentes.    

PARÁGRAFO. Todos aquellos   procesos de expedición de licencias urbanísticas y del régimen de infracciones y   sanciones urbanísticas, que se originen con posterioridad a esta ley, respetarán   los derechos adquiridos en materia de uso del suelo, salvo, aquellos que   hubieren sido declarados como Unidades de Actuación Urbanística y hubiesen sido   incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial Distrital.    

III.            LA DEMANDA    

1. En criterio de la demandante las disposiciones acusadas desconocen   los artículos 1, 13 y 58 de la Constitución y, en particular, vulneran la   prevalencia del interés general, así como la función social y ecológica de la   propiedad privada. La infracción de los referidos mandatos constitucionales se   produce en tanto la obligación de respeto de los derechos adquiridos que ha   previsto el legislador supone que “está considerando patrimonializados los   usos del suelo” a pesar de que no se trata de situaciones jurídicas   consolidadas. Se desconoce así la prevalencia del interés general “pues esto   implicaría que, independientemente de que con posterioridad surjan normas que   busquen modificar determinado uso de suelo sobre alguna propiedad, en aras de   promover su función social y ecológica (…) no podría modificarse ni   imponerse ninguna clase de restricción.”    

La prevalencia del interés general implica que debe preferirse la   realización de objetivos comunes respecto de intereses particulares, a menos que   se trate de derechos fundamentales esenciales. Esta consideración se asocia al   reconocimiento constitucional del Estado Social de Derecho que demanda la   intervención del Estado a fin de “contrarrestar las desigualdades sociales   existentes y para ofrecerle a todos las oportunidades necesarias para   desarrollar sus aptitudes y para superar los apremios materiales.”    

La prevalencia del interés general se concreta de manera particular en   el artículo 58 de la Carta y en materia de derecho urbanístico implica que “el   legislador puede regular los usos del suelo, intervenir sobre las actuaciones de   los particulares (limitando o fijando las condiciones en las cuales éstos pueden   utilizar el suelo y ejercer el derecho de propiedad) con el fin de satisfacer el   interés general (…).”      

En consideración a la función social y ecológica de la propiedad resulta   admisible que el legislador fije a cargo del propietario restricciones al   ejercicio del derecho de propiedad sin afectar, en todo caso, su núcleo   esencial. En atención a ello, el artículo 2º de la Ley 388 de 1997 establece   como uno de sus principios la prevalencia del interés general sobre el   particular.                

2. El legislador, según lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de   Estado, debe ponderar adecuadamente entre los intereses radicados en el   propietario y los intereses generales radicados en la comunidad. La regulación   acusada, al disponer el reconocimiento de derechos adquiridos sobre usos del   suelo que no se encuentran patrimonializados genera un desequilibrio afectando   por esa vía el interés general. Ello tiene como efecto, además, la   obstaculización de la actividad urbanística prevista en el numeral 2º del   artículo 3º de la Ley 388 de 1997.    

3. De acuerdo con diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado, el   ordenamiento no reconoce derechos adquiridos en materia de usos del suelo. En   ese sentido ha establecido que las normas sobre uso del suelo son de orden   público y tienen un efecto general inmediato. Ha sostenido, por ejemplo, que los   particulares no pueden invocar derechos adquiridos a fin de conseguir la   inaplicación de las normas que proscriben determinados usos del suelo que, antes   de su entrada en vigencia, resultaban permitidos.    

Así pues, las normas que se acusan “generan un obstáculo para que las   decisiones de planificación en el futuro que surjan, con motivo de cambios   sociales, económicos, urbanísticos o ambientales, modifiquen los usos del suelo,   lo cual no permitiría un integral cumplimiento de la función de ordenamiento   territorial.” Tal perspectiva implica sacrificar la consecución de intereses   colectivos privilegiando, en consecuencia, finalidades particulares o   individuales.       

           

IV.             INTERVENCIONES    

1. De entidades públicas    

1.1.                                                                                                                                                                                                                                                                               Ministerio del Interior    

El Ministerio del Interior, actuando mediante apoderado, solicita declarar   exequibles las disposiciones acusadas.    

1. La Constitución Política protege en el artículo 58 el derecho a la propiedad   privada así como los derechos incorporados o que se deriven de la misma. Se   trata, según lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, de un derecho que   puede limitarse con fundamento en la protección del bien común. La   irretroactividad de la ley impone el respeto de las situaciones jurídicas que ya   se encuentran definidas y, en caso de no ser así, resulta posible que las leyes   se apliquen inmediatamente.    

2. Las normas establecidas en la ley, que fijan parámetros o límites a los que   se someten las entidades territoriales para reglamentar los usos del suelo, no   desconocen la autonomía de dichas entidades. Los apartes acusados se ajustan a   la Constitución dado que el Estado puede intervenir a efectos de asegurar la   prevalencia del interés general prescribiendo, en todo caso, que la formulación   de los planes de desarrollo deben tener en cuenta los derechos adquiridos y la   propiedad privada.         

1.2.                                                                                                                                                                                                                                                                               Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio    

Este Ministerio actuando mediante apoderado, solicita a la Corte declarar   exequibles los apartes normativos acusados, señalando al efecto lo siguiente:    

1. El planteamiento del demandante constituye una apreciación subjetiva dado que   respecto de la disposición demandada no se configura vicio formal o material que   pueda afectar su validez. Las disposiciones cuestionadas constituyen una   expresión de la habilitación legislativa “para fijar medidas encaminadas a   estimular el acceso de los miembros que viven en los estratos más bajos de la   escala socioeconómica al derecho fundamental a la vivienda (…).”       

2. La demanda no satisface las exigencias de claridad, certeza, especificidad,   pertinencia y suficiencia dado que la demandante no presenta las razones   concretas de la violación de la Carta Política.    

3. El derecho a la igualdad no se lesiona con la disposición acusada dado que   este “no se predica en relación con las leyes en sí mismas consideradas sino   con las personas”, de manera que “al imponer el legislador el pago de   unas compensaciones, obedece a la libertad que tiene para regular los distintos   temas que le son sometidos a su consideración, respetando siempre el imperio de   la ley, por encima de consideraciones y apreciaciones subjetivas.”  En   adición a ello, resulta claro que el legislador tiene la competencia para   delimitar el alcance del derecho a la propiedad reconocido en el artículo 58 “lo   que se demuestra cuando se regula lo relativo al acceso a la vivienda digna para   las personas más necesitadas (artículo 51).”      

1.3.                                                                                                                                                                                                                                                                               Secretaria Distrital de la ciudad de Bogotá D.C.    

Gerardo Ignacio Ardila Calderón, en su condición de Secretario Distrital de   Planeación, solicita a la Corte declarar inexequibles las disposiciones   cuestionadas.    

2. Las expresiones acusadas suscitan la dificultad de establecer el concepto de   derecho adquirido sobre usos del suelo. Esto además se acompaña de la   indefinición acerca de cuándo se trata de una expectativa legítima o de una mera   expectativa. No se puede desconocer que, tal y como lo ha advertido el Consejo   de Estado, las normas en materia urbanística son de orden público y cambiantes.   En esa dirección, es usual que existan normas que, en materia de licencias   urbanísticas, prevean reglas de transición que regulan las normas aplicables a   los actos de licenciamiento.    

3. Las licencias urbanísticas confieren un derecho a edificar durante un   determinado período de tiempo y, en consecuencia, adquieren la condición de   derecho adquirido. No ocurre lo mismo, sin embargo, con las reglas en materia de   usos del suelo en tanto en este caso se trata de “un acto autorización de   naturaleza provisional que podría estar sujeto a cambios normativos de acuerdo   con la función urbanística y el interés general.” Sobre las licencias   urbanísticas la doctrina ha señalado que (i) son autorizaciones previas de   verificación, (ii) se otorgan con sujeción al Plan de Ordenamiento, (iii) no   implican un pronunciamiento sobre derechos reales, (iv) son actos que verifican   el cumplimiento de las reglas y (v) suponen la adquisición de un derecho de   construcción y desarrollo.    

4. La comprensión constitucional del derecho a la propiedad implica su   sometimiento a diferentes restricciones que se desprenden de la función social y   ecológica que se le asigna, de la protección del medio ambiente, de la garantía   del patrimonio cultural, así como del ejercicio de la función de urbanismo.    

5. El Plan de Ordenamiento Territorial al que se refiere el artículo 9 de la Ley   388 de 1997 se encuentra compuesto por normas adoptadas para orientar y   administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. El   artículo 15 de la referida ley, que fue modificada por el artículo 1º de la Ley   902 de 2004, establece que las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación   y el aprovechamiento del suelo, definiendo su naturaleza y las consecuencias de   las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de tales   procesos. Tales normas, dispone la misma ley, se clasifican en estructurales,   generales y complementarias, prevaleciendo las primeras sobre las restantes.    

Considerando el contenido de las normas urbanísticas y su condición de   disposiciones de orden público, su aplicación es inmediata, tal y como lo   reconoce la jurisprudencia del Consejo de Estado. Con fundamento en ello, puede   afirmarse que “plantear derechos adquiridos frente a la existencia de la   norma urbanística conlleva un desconocimiento de las competencias asignadas por   la Constitución (…) y la ley (…) a los Concejos Municipales o   Distritales y a las autoridades territoriales para reglamentar los usos del   suelo.”    

6. El concepto de derecho adquirido ha sido objeto de examen en la   jurisprudencia constitucional, tal y como se desprende de las sentencias C-529   de 1994, C-168 de 1995 y C-242 de 2009. Con fundamento en ello el derecho   adquirido puede definirse “como aquella situación que no puede cambiarse o   modificarse por constituir situaciones individuales y subjetivas que se han   creado y definido por haber cumplido con las condiciones contempladas en la ley   para su reconocimiento, y por lo mismo han reconocido a favor de sus titulares   derechos que deben ser respetados.”        

7. De acuerdo con el artículo 99 de la Ley 388 de 1997, modificado por el   artículo 180 del Decreto 019 de 2012, la licencia confiere derechos de   construcción y desarrollo. En ese sentido, sin perjuicio de las condiciones que   ha fijado el Consejo de Estado, deben ser respetados los derechos en ellas   contenidos. En el caso de modificación de las normas urbanísticas, el derecho   adquirido corresponde a las obras o actuaciones que se encuentren ya ejecutadas   al amparo de la licencia.    

Adicionalmente, considerando lo prescrito en el artículo 265 de la Ley 1753 de   2015, la existencia de un derecho adquirido en materia urbanística depende, de   una parte, de la existencia de una licencia de urbanización y, de otra, de que   su titular cumpla las obligaciones en ella fijadas. Antes de su expedición, el   solicitante tiene una simple expectativa.    

8. Las normas urbanísticas relativas a las Unidades de Actuación Urbanística   solo se hacen efectivas una vez se ha otorgado la licencia. El tratamiento que   la Ley 1617 de 2013 le otorga a esta materia desconoce el artículo 13 de la   Constitución dado que confiere un tratamiento diferente a los supuestos   regulados en los artículos 23 y 24, a pesar de que en ambos casos el fundamento   es la norma urbanística que podría ser objeto de modificación, cambio o   sustitución. En consecuencia, si no ha sido expedida la licencia urbanística o   no ha sido ejecutada en el tiempo previsto en la ley, será posible que las   administraciones distrital o municipal procedan a su actualización o   modificación.    

9. En síntesis, a pesar del amplio margen de configuración del que dispone el   Congreso de la República, se opone a la Constitución que limite las competencias   de las entidades territoriales y, en particular, la relativa a la reglamentación   de los usos del suelo. Desconoce tal autonomía condicionar los planes de   ordenamiento territorial. Así las cosas, las normas acusadas restringen la   función de planificación de los Distritos Especiales y las finalidades que se   adscriben a la propiedad y al urbanismo.                

2. De instituciones académicas y educativas    

2.1. Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca    

Kenny Elizabeth Campos Sarzosa, profesora del Centro de Atención a Problemas de   Interés Público, señala que corresponde a la Corte declarar la   inconstitucionalidad de las normas demandadas.    

1. La propiedad privada es objeto de protección en el artículo 58 de la Carta y   supone el amparo de las facultades de usar, gozar y disponer de los bienes de   los que se predica. Además de esa dimensión, el surgimiento del Estado Social de   Derecho implica el reconocimiento de la función social y ecológica de la   propiedad que le permite al Estado limitar su ejercicio o, mediante los   procedimientos correspondientes, disponer la expropiación por razones de   utilidad pública. Bajo esta perspectiva la regulación del territorio se apoya en   principios que se adscriben al Estado Social tal y como ocurre con la referida   función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general   sobre el particular y la equitativa distribución de las cargas y beneficios.    

2. Las disposiciones impugnadas prefieren la realización del interés particular   sobre el general. Efectivamente, la materialización de la función social y   ecológica de la propiedad se limita únicamente a las Unidades de Actuación   Urbanística, violando entonces los artículos 58 y 1º de la Constitución. La   inconstitucionalidad de la disposición no desconoce que los derechos de los   propietarios se encuentran en todo caso protegidos “por el principio de   reparto equitativo de cargas y beneficios derivados del ordenamiento urbano   entre los respectivos afectados.” Así “[l]as unidades de actuación, la   compensación y la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, entre   otros, son mecanismos que garantizan este propósito al tenor de lo dispuesto en   la legislación vigente. (…)”               

2.2. Academia Colombiana de Jurisprudencia    

Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta, en representación de la Academia   Colombiana de Jurisprudencia, señala que el artículo 23 acusado debe ser   declarado exequible y, en relación con el artículo 24, la Corte debe declararse   inhibida.       

1.  Al efecto señala que la demandante no cumple las exigencias argumentativas   propias de un juicio de igualdad dado que no expone ninguno de los elementos que   lo conforman.    

2. El cargo en contra del artículo 13 de la Constitución fue erróneamente   formulado en tanto al hacerse una lectura del artículo acusado, suponiendo la   inexequibilidad de los apartes que subraya el demandante, se llega a la   conclusión que la protección de los derechos adquiridos, en contra de lo   señalado en la acusación, sería mucho más amplia al referirse a todas las   materias.    

3. Al margen del anterior defecto y analizando la totalidad del parágrafo del   artículo 23 cuestionado, puede concluirse que resulta exequible por las   siguientes razones:    

a) Los artículos 311 y 313 de la Constitución, 41 de la Ley 152 de 1994 y 1º y   6º de la Ley 388 de 1997 se refieren específicamente a la ordenación del   territorio. De tales disposiciones se desprende que el Plan de Ordenamiento   Territorial constituye un instrumento fundamental para cumplir tal función.   Mediante este instrumento se pretende “salvaguardar los intereses generales   que confluyen en el ámbito de la propiedad privada mediante la definición de una   regulación que asegura un disfrute de este derecho individual que sea   socialmente útil o compatible con las necesidades colectivas (…).”          

b) Las normas adoptadas por los municipios en materia de ordenación del   territorio tienen la condición de reglas de orden público que vinculan no solo a   las autoridades sino también a los particulares. En relación con ello, la   doctrina y la jurisprudencia se han ocupado ampliamente de analizar la   protección de los derechos adquiridos y de diferenciar tal categoría de las   meras expectativas. De tales fuentes se desprende el carácter intangible de los   primeros y la posibilidad de afectar o regular las segundas. Esta protección   supone, entre otras cosas, el carácter no retroactivo de la ley.    

c) El Consejo de Estado ha examinado en varias oportunidades la aplicación de   tales conceptos a raíz del juzgamiento de actos administrativos relacionados con   el uso del suelo. De sus pronunciamientos se desprende (i) que los actos   administrativos que otorgan permisos, licencias o autorizaciones son actos   provisionales que se subordinan al interés público y, en consecuencia a los   cambios que se presenten en el ordenamiento jurídico y (ii) que los derechos que   se desprenden de tales actos administrativos tienen un carácter provisional o   transitorio.        

d) El planteamiento del demandante se sustenta en un punto de partida errado   consistente en considerar que una situación jurídica no consolidada puede   considerarse como un derecho adquirido. En adición a ello, de admitirse que la   acusación afirma que las normas acusadas hacen intangibles derechos adquiridos   que se relacionan con el uso del suelo, dicha posibilidad adoptada por las   autoridades distritales “tendrá que valorarse en el caso concreto y   ponderarse los intereses públicos que determinan la necesidad de cambio del uso   del suelo, pero también los intereses particulares en cuanto a su contexto, de   tal manera que se establezcan reglas que permitan en lo posible adaptar lo   existente a las nuevas exigencias, por supuesto sobre la base de la prelación   del interés general frente al particular.”       

2.3. Grupo de Acciones Públicas de la Universidad Javeriana    

Paola Bohórquez Mejía, Alejandro Agudelo Navarra y Diego Franco Echeverry, en su   condición de miembros del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad   Javeriana, solicitan que se declare la exequibilidad de la disposición acusada,   señalando al efecto que:    

1. La Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del   cargo que afirma la violación del artículo 13 de la Constitución debido a que la   demandante no presentó razonamiento alguno en el que pueda fundamentarse tal   afirmación.    

2. La prevalencia del interés general sobre el particular no es un principio   absoluto y, en esa dirección, la Corte Constitucional ha sostenido la   importancia de examinar las particularidades de cada situación y, de ser   posible, conseguir su armonización. Desconoce entonces la demandante que el   operador jurídico, en cada caso, deberá examinar la manera en que debe   resolverse la tensión. La regulación relativa a los casos en los que se declara   un predio como Unidad de Actuación Urbanística supone en realidad la aplicación   ultractiva de la ley.    

En todo caso, no obstante el reconocimiento de los derechos adquiridos, en el   evento de existir una razón que encuadre en el interés general, deberá éste   preferirse, procediendo a realizar la compra o expropiación a fin de alcanzar la   finalidad perseguida.         

2.4. Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria   de la Universidad del Rosario    

Rocío del Pilar Peña Huertas, Ricardo Álvarez Morales y Luis Enrique Ruiz   González en su condición de coordinadora e investigadores del Observatorio de   Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, intervienen en el   proceso indicando que las disposiciones acusadas no vulneran las disposiciones   constitucionales invocadas, por lo siguiente:    

1. Las normas cuestionadas, lejos de vulnerar los artículos 1º y 58 de la   Constitución, concretan otras disposiciones de la Carta, por cuanto, se trata de   regulaciones que protegen el ejercicio del derecho de propiedad de acuerdo con   las directrices preexistentes en materia de usos del suelo y garantizan que la   destinación de la propiedad no pueda ser modificada por leyes que se adopten con   posterioridad. De esta manera, se asegura el principio de legalidad y el debido   proceso.    

2. No es posible afirmar, a diferencia de lo indicado por la demandante, que las   disposiciones acusadas suponen una patrimonialización de los usos del suelo dado   que el Estado, bajo la condición de respetar la destinación que hayan tenido las   propiedades y que respeten los usos del suelo, podrá adoptar normas para   modificarlos.       

3. No se trata de medidas desproporcionadas y no implican que el derecho de   propiedad sea absoluto. De cualquier manera cabe advertir que los artículos   demandados prevén los supuestos en los cuales, por razones de conveniencia   pública, puede acudirse a la enajenación forzosa a efectos de restringir   legítimamente la propiedad. Ello se ajusta a la jurisprudencia constitucional   que en esta materia se encuentra contenida, entre otras, en las sentencias C-428   de 1994, T-431 de 1994 y T-241 de 1997.        

2.5. Facultad de Derecho de la Universidad Externado    

Alberto Montaña Plata, Director del Departamento Administrativo de la   Universidad Externado de Colombia, remite el concepto elaborado por el Grupo de   Investigación en esa materia en el que se exponen las razones que evidencian la   inconstitucionalidad de las disposiciones que se acusan, con base en lo   siguiente:    

1. No se plantea en la demanda argumento alguno que demuestre la infracción del   artículo 13 de la Constitución.    

2. El examen inicial permitiría concluir que las disposiciones acusadas resultan   conformes a la Carta dado que establecen la protección de los derechos   adquiridos y, en esa medida, resultarían compatibles con lo señalado por la   Constitución, la jurisprudencia nacional y la doctrina extranjera. Sin embargo,   tales normas desconocen que la jurisprudencia de este Tribunal y del Consejo de   Estado ha indicado que, en materia de usos del suelo no es posible afirmar la   existencia de derechos adquiridos. El Consejo de Estado ha advertido (i) que   ello ocurre en tanto se trata de normas de orden público que tienen efecto   jurídico inmediato y (ii) que los derechos o situaciones jurídicas particulares   que nacen en virtud de la aplicación de normas de derecho policivo no tienen un   carácter definitivo ni absoluto. A su vez, la Corte Constitucional ha indicado   que la propiedad, en atención a su función social urbanística, se encuentra   sometida a limitaciones legales que terminan afectando su uso.          

2.6. Programa de Derecho de la Universidad del Norte    

Luz Elena Agudelo Sánchez, profesora del Programa de Derecho de la Universidad   del Norte, interviene en el presente proceso solicitando a la Corte declarar   exequibles las disposiciones demandadas, razonando, en síntesis, así:      

1. Con apoyo en las definiciones de ordenamiento territorial contenidas en la   Ley 388 de 1997 y en la Ley 1454 de 2011, se concluye que dicho ordenamiento   puede enfocarse a partir de dos perspectivas. La primera, relacionada con la   planificación económica, social y ambiental, al paso que, la segunda, se refiere   a la planificación física del espacio mediante la fijación de los usos del   suelo. La primera dimensión es objeto de regulación en el nivel nacional   mientras que en la segunda, también concurren los municipios, los distritos y   las áreas metropolitanas. Considerando esta distribución de competencias, el   legislador no puede, bajo ninguna circunstancia, eliminar las atribuciones   territoriales en lo relativo a la reglamentación de los usos del suelo, tal y   como se desprende del artículo 313 de la Constitución. Esa facultad de   reglamentación, que se encuentra en todo caso sometida a la Ley, “le permite   a los municipios la expedición de normas o acuerdos municipales sobre manejo de   suelos y protección del patrimonio ecológico de los municipios, y la adecuación   de las normas legales de carácter general a sus necesidades, singularidades y   expectativas, sin desvirtuarlas, contradecirlas o desconocerlas.” No se   trata, en consecuencia, de una facultad exclusiva de las entidades   territoriales.    

2. Cuando se otorga una licencia urbanística o inicia el funcionamiento de un   establecimiento de comercio, al amparo de los diferentes instrumentos de   ordenamiento territorial que se encuentran previstos en el artículo 9 de la Ley   388 de 1997, “se ha consolidado una situación jurídica, y por lo tanto, se   puede hablar de derechos adquiridos, cuya protección es de origen constitucional.”    

La protección de los derechos adquiridos ha sido reconocida ampliamente por la   jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional. A   partir de ello ha indicado que la legislación expedida, salvo en cuanto resulte   aplicable el principio de favorabilidad, no puede menoscabar situaciones   consolidadas bajo la vigencia de una ley. Conforme a ello, a menos que exista un   conflicto entre el interés general y el interés particular, deberán siempre   protegerse tales situaciones.    

3. La jurisprudencia constitucional ha considerado que aunque los diferentes   atributos de la propiedad pueden ser objeto de restricción o limitación en   virtud de la función social y ecológica que se le atribuye, no resulta posible “lesionar   su núcleo esencial que se manifiesta en el nivel mínimo de ejercicio de los   atributos de goce y disposición, que produzcan utilidad económica en su titular.”               

V.                CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

1. El Procurador General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional   declarar inexequibles las expresiones “en materia de usos de suelos,”   contenida en el artículo 23, y “en materia de uso del suelo, salvo, aquellos   que hubieren sido declarados como unidades de Actuación Urbanística y hubiesen   sido incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial Distrital,” contenida   en el parágrafo del artículo 24, ambos de la Ley 1617 de 2013.    

2. La Corte debe establecer si calificar los usos del suelo aprobados en Planes   de ordenamiento territorial como derechos adquiridos, viola el interés general   al impedir a las autoridades distritales la modificación posterior de tales   usos.     

3. De conformidad con la Constitución le corresponde a los concejos municipales   y distritales reglamentar los usos del suelo apoyándose, para el efecto, en los   parámetros que fije la ley orgánica. La Ley 388 de 1997, que desarrolla la   autonomía de los municipios y distritos en materia de reglamentación de usos del   suelo, establece que el ordenamiento del territorio es una función pública cuyo   objeto consiste en atender los procesos de cambio de usos del suelo a efectos de   adecuarlo al interés común y al cumplimiento de la función social y ecológica de   la propiedad.      

4. Los llamados planes de ordenamiento territorial son aprobados mediante   acuerdos distritales o municipales. Al tratarse de actos de interés general son   objeto de revisión por los concejos municipales cada tres periodos   constitucionales de gobierno municipal, a fin de establecer si proceden   modificaciones respecto del uso del suelo.      

5. La protección constitucional de la propiedad privada y de los derechos   adquiridos no se opone a que sean objeto de restricciones en el caso de su   conflicto con el interés público o social, tal y como ocurre con los planes de   ordenamiento territorial. Conforme a ello, la propiedad privada debe “soportar   las variaciones del uso del suelo que se hagan mediante los planes de   ordenamiento territorial y sus modificaciones.”    

6. Es entonces necesario establecer en qué casos la garantía de la propiedad   privada se impone frente a la reglamentación de los usos del suelo y en qué   eventos ello no ocurre. Procederá lo primero cuando, con fundamento en la   reglamentación sobre los usos del suelo, se expiden las licencias y los   propietarios llevan a efecto las construcciones respectivas. Existe en esta   hipótesis buena fe calificada.    

Sin embargo no podrá otorgarse tal protección cuando el propietario de la tierra   la destina de manera contraria a la licencia autorizada y luego de ello son   modificadas las normas relativas al uso del suelo. En este último evento, deberá   iniciarse el trámite para la expedición de una nueva licencia y no será posible   invocar la confianza legítima puesto que los planes no son modificados de manera   intempestiva sino cada doce años. Esta solución se aplica también cuando el   propietario no ha iniciado los proyectos y son modificadas las normas sobre uso   del suelo.    

7. El derecho de propiedad debe entonces someterse a lo que se apruebe o   modifique en los respectivos planes de ordenamiento. No resulta posible   calificar como derecho adquirido las decisiones que sobre el uso del suelo son   incorporadas en los planes de ordenamiento territorial. Así las cosas, las   expresiones deben ser declaradas inexequibles por la infracción “del interés   general que anima la expedición de los planes de ordenamiento territorial y las   modificaciones posteriores a los mismos, porque tales planes y sus   modificaciones, per se, son actos administrativos de carácter general que no   confieren derechos adquiridos y, por el contrario, someten la propiedad a los   usos del suelo que se reglamenten en los planes de ordenamiento territorial y en   sus modificaciones.”    

La inconstitucionalidad se desprende, adicionalmente, del hecho consistente en   que el legislador desconoció totalmente las competencias de los concejos   distritales al imponerle la obligación de respetar los derechos adquiridos con   anterioridad a la promulgación de la Ley 1617 de 2013.            

          

VI.             FUNDAMENTOS    

1. Competencia de la Corte    

En virtud de lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución,   la Corte es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad de la   referencia dado que se dirige en contra de disposiciones contenidas en la Ley   1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.”    

Examinado el contenido de la demanda, encuentra esta Corporación que a pesar de   alegarse la vulneración del artículo 13 de la Constitución, no se presenta razón   alguna para fundamentar tal acusación. En consecuencia la Corte se abstendrá de   emitir un pronunciamiento al respecto.       

3. Problema jurídico y metodología de la decisión    

Considerando las expresiones acusadas y los cargos planteados por la demandante,   la Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos:    

(i)    ¿Desconoce la prevalencia del interés general sobre el particular,   reconocido en los artículos 1º y 58 de la Constitución, establecer  la   intangibilidad que los Planes de Ordenamiento Territorial del Orden Distrital,   fundamentado en el respeto de los derechos adquiridos en materia de usos del   suelo, con anterioridad a la expedición de la Ley 1617 de 2013?    

(ii)¿Calificar los usos del suelo en los   procesos sancionatorios y de licenciamiento urbanístico aprobados en Planes de   ordenamiento territorial como derechos adquiridos, viola el interés general   sobre el particular, reconocido en los artículos 1º y 58 de la Constitución?    

Enunciado los problemas jurídicos que surgen de los   cargos de la demanda, procede la Corte a considerar los aspectos de fondo que   permitan dilucidarlos y emitir el pronunciamiento requerido, para lo cual se   desarrollaran cuatro acápites que van enumerados desde el cuatro (4) hasta el   ocho (8), según la secuencia subsiguiente a los títulos y subtítulos expuestos   en precedencia. Para ello, inicialmente, se abordará, de manera general, el   contexto normativo y el alcance de las disposiciones acusadas, se estudiará el   artículo 58 de la Constitución, la protección de los derechos adquiridos y la   relatividad del derecho a la propiedad privada frente al Estado. Seguidamente,   se revisará, sucintamente, la reglamentación sobre el uso del suelo en Colombia, la importancia constitucional   de la ordenación del territorio y, en particular, de la reglamentación de los   usos del suelo y, finalmente, se considerará el caso concreto haciendo el   examen de las   disposiciones acusadas y determinando desde el contexto de la no intangibilidad   de las norma del POTD, la inconstitucionalidad del reconocimiento de derechos   adquiridos en relación con el uso del suelo.    

4. Contexto normativo y trascendencia de las disposiciones acusadas    

                          

4.1. La Ley 1617 de 2013 adopta el régimen para los distritos   especiales. Las disposiciones que contienen las expresiones normativas acusadas   hacen parte del capítulo III “Del desarrollo y ordenamiento territorial” conformado por cuatro disposiciones (arts. 21 al 24)   que se integran, a su vez, al título I denominado “Estructura, organización y   funcionamiento distrital”. El artículo 21 prescribe que los distritos   deberán contar durante el período de gobierno correspondiente con un Plan de   Desarrollo, a partir del cual   serán formulados y elaborados los demás planes sectoriales del distrito. Dicho   plan deberá ser concordante con el Plan Departamental y guardar armonía con el   Plan Nacional de Desarrollo de conformidad con la regulación orgánica. El   artículo 22 señala la normativa aplicable al ordenamiento territorial   disponiendo que a los distritos les serán aplicables, en adición a las normas   constitucionales, las leyes orgánicas del Plan Nacional de Desarrollo, de   Ordenamiento Territorial, de Áreas Metropolitanas, así como las leyes de   Desarrollo Territorial y del Sistema Nacional Ambiental.    

4.2. El artículo 23 denominado “Plan de Ordenamiento Territorial Distrital” –en   adelante POTD- incorpora diversos contenidos así:    

(i) Define el Ordenamiento Territorial Distrital indicando que comprende el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación   física concertadas y emprendidas por el distrito en ejercicio de la función   pública que le compete dentro de los límites fijados por la Constitución y la   ley, para contar con instrumentos eficientes encaminados al ordenamiento   territorial en su jurisdicción; (ii) prescribe que antes de someter el POTD a la   aprobación del Concejo Distrital, le corresponde al alcalde adelantar los   trámites para su formulación y adopción; (iii) indica que el contenido del  POTD   como su formulación y adopción se sujeta, además de lo dispuesto en esta Ley, a   lo establecido en las Leyes 388 de 1997 y 902 de 2004, así como en aquellas que   las modifiquen, reemplacen, adicionen o reglamenten; (iv) señala que se   respetarán los derechos adquiridos en materia de usos del suelo, con excepción   de los terrenos que puedan ser expropiados administrativamente acudiendo al   procedimiento de enajenación forzosa; que es materia del presente   pronunciamiento.    

Específicamente, el artículo 23 prevé que la expedición del POTD debe respetar   los derechos adquiridos con anterioridad a la adopción de la Ley 1617 de 2013 en   materia de usos del suelo, con excepción de dos supuestos específicos. El   primero de ellos (a) comprende los eventos en los que procede la expropiación   administrativa, figura regulada en el artículo 63 de la Ley 388 de 1997. Según   este artículo será posible acudir a tal procedimiento cuando, además de   presentarse alguno de los motivos especiales de utilidad pública allí referidos,   existan especiales condiciones de urgencia. El segundo evento en el que la   obligación de respeto de los derechos adquiridos se exceptúa, (b) abarca   aquellos casos en los cuales los inmuebles o terrenos –de propiedad pública o   privada- no cumplen su función social de conformidad con lo prescrito en el   artículo 52 de la Ley 388 de 1997.         

4.3. El artículo 24 titulado por el legislador “Actuaciones,   licencias y sanciones urbanísticas” dispone, de una parte, (i) que las   actuaciones urbanísticas, el estudio, trámite y expedición de las licencias, así   como el régimen de infracciones y sanciones en el Distrito se encuentran   sometidas a la Ley 388 de 1997, a la Ley 810 de 2003, así como a las normas que   las modifiquen y reglamenten. Adicionalmente, prescribe, (ii) que todos los   procesos relativos a la expedición de licencias urbanísticas,[1] así como a la   determinación de infracciones e imposición de sanciones que tengan lugar con   posterioridad a esa Ley, deberán respetar los derechos adquiridos en materia de   usos del suelo. Complementariamente, establece (iii) que la obligación de   respetar tales derechos se exceptúa en el caso de las Unidades de   Actuación Urbanística y que hubiesen sido incluidos en el Plan de Ordenamiento   Territorial Distrital.    

El artículo 24 prevé entonces la obligación de respetar los derechos adquiridos   en materia de usos del suelo, a menos que hayan sido declarados –los inmuebles   respectivos- como parte de las Unidades de Actuación Urbanística y se encuentren   incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial. El artículo 39 de la Ley 388   de 1997 define dichas unidades como las áreas conformadas por uno o varios   inmuebles, explícitamente delimitadas en las normas que desarrollan el POTD, que   deben ser urbanizadas o construidas como unidades de planeamiento, con el objeto   de: Promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas   urbanísticas y facilitar la dotación de la infraestructura para el transporte   con cargo a sus propietarios, los servicios públicos domiciliarios y los   equipamientos colectivos mediante el reparto equitativo de las cargas y   beneficios.    

4.4. Los apartes normativos acusados tienen entonces en común la   circunstancia de reconocer la existencia de derechos adquiridos en materia de   usos del suelo. Dicho reconocimiento se encuentra acompañado de la consagración   de una excepción al deber de proteger tales derechos cuando ellos se prediquen   (i) de terrenos que puedan ser objeto de expropiación administrativa mediante   enajenación forzosa o (ii) de terrenos que hagan parte de las Unidades de   Actuación Urbanística.     

Estas disposiciones recorren   dos planos de la ordenación territorial. El nivel general de las acciones   urbanísticas, que se concreta en la adopción de los planes de ordenamiento y, en   un nivel más específico, en el otorgamiento de licencias o en la aplicación de   los regímenes sancionatorios previstos por infracción de las normas que   disciplinan la materia  (Art. 8 de la Ley 388 de 1997). Respecto de ambos   niveles el legislador ha previsto entonces una obligación de amparar los   derechos adquiridos en materia de usos del suelo con anterioridad a la   expedición de la Ley 1617 de 2013.       

5. El artículo 58 de la Constitución, la protección de los derechos adquiridos y   la relatividad del derecho a la propiedad privada frente al Estado    

5.1. El artículo 58 de la Constitución en su actual redacción, según la   modificación que le introdujo el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 1999,   establece lo siguiente:    

“Se garantizan la propiedad privada y los demás   derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser   desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una   ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social,   resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por   ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.    

La propiedad es una función social que implica   obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.    

El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas   y solidarias de propiedad.    

Por motivos de utilidad pública o de interés social   definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia   judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la   comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha   expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción   contenciosa – administrativa, incluso respecto del precio”. (Subraya para resaltar fuera del texto).    

A tal disposición se adscriben diferentes contenidos. En primer lugar (i)   garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las   leyes civiles. Con fundamento en ello (ii) fija una regla de irretroactividad de   la ley prescribiendo que tales derechos no podrán ser desconocidos ni vulnerados   por leyes posteriores. Adicionalmente (iii) establece un mandato de prevalencia   conforme al cual cuando exista un conflicto entre la utilidad pública y el   interés social y los derechos de los particulares, estos últimos deberán ceder.   También (iv) define a la propiedad como una función social que implica   obligaciones y, por ello, le adscribe una función ecológica. En estrecha   conexión con la regla de prevalencia, (v) autoriza la expropiación judicial y   administrativa, previa indemnización, cuando quiera que ella esté justificada   por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador.    

5.2. La jurisprudencia de la Corte se ha ocupado de analizar tales contenidos y,   en particular dado el interés que ello representa para el asunto que debe   decidir la Corte en esta oportunidad, ha caracterizado la categoría “derechos   adquiridos”. Ciertamente, desde sus primeras providencias este Tribunal   indicó que ellos corresponden a “las   situaciones jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo   el imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y   definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona.” [2]    

Existirá entonces un derecho adquirido cuando durante   la vigencia de la ley,  el individuo logra cumplir con todos y cada uno  de   los requisitos establecidos en ella, lo cual configura la existencia de una   determinada posición o relación jurídica.    

Es decir, si las condiciones fijadas en una ley para la   protección de esa posición o relación jurídica se satisfacen en su integridad,   se entiende que toma forma un derecho que hace parte del patrimonio de su   titular. Dicho de otra manera, “cuando respecto de un determinado sujeto, los   hechos descritos en las premisas normativas tienen debido cumplimiento.”[3]    

Es relevante resaltar lo   establecido en el primer inciso del artículo 58 de la Carta que alude, en   realidad, a la forma en que los derechos de los particulares se manifiestan a lo   largo de su vigencia. Menciona primero situaciones particulares y concretas que   no tienen ni llegan a tener vínculo alguno con la utilidad pública o el interés   social, en este caso, luego de cumplidos los requisitos establecidos en la ley y   configurados los derechos estos no pueden ser descocidos o vulnerados   arbitrariamente, luego, cualquier modificación a los mismos debe tener el   consentimiento válido de su titular como garantía de libertad y seguridad   jurídica.      

En segundo lugar y de notable   relevancia para el análisis del asunto que ocupa la atención de la Sala, se   refiere a aquellas situaciones particulares y concretas que nacen o se   desarrollan en contextos asociados a la utilidad pública o al interés social. En   este supuesto, la segunda parte del artículo 58 de la Constitución advierte que   aunque existan derechos de los particulares ellos deberán ceder en caso   de conflicto con dicha utilidad o interés.    

Es a partir de esta consideración que la Corte Constitucional ha señalado que en   derecho público no resulta posible hablar de derecho adquirido propiamente   dicho. Así, en la sentencia C-604 de 2000 indicó:    

“La   institución de los derechos adquiridos propiamente tales, solamente se aplica   en el derecho privado pues en el derecho público la doctrina y la jurisprudencia   consideran que es más apropiado hablar de situaciones jurídicas consolidadas.   (…) Esta diferencia adquiere mayor relevancia cuanto se trata de disposiciones   de carácter tributario. Por ello señaló la Corte en sentencia anterior, (…) que   “en este campo no existe el amparo de derechos adquiridos pues la dinámica   propia del Estado obliga al legislador a modificar la normatividad en aras de   lograr el bienestar de la colectividad en general; en consecuencia, nadie puede   pretender que un determinado régimen tributario lo rija por siempre y para   siempre, esto es, que se convierta en inmodificable.”     

En esa misma dirección la Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la sentencia de 20 de marzo de   1970 expresó:    

“Surge de allí   una diferencia específica entre las situaciones jurídicas individuales o   derechos subjetivos que emanan del derecho privado y las que se derivan de   normas de derecho público. Mientras las primeras deben serle respetadas   íntegramente a su titular por todos los demás particulares, por la autoridad y   por la ley, que no puede vulnerarlos ni desconocerlos sino apenas regular su   ejercicio, aquellas que nacen del derecho público son susceptibles de   modificaciones en el futuro y aun de ser extinguidas por obra de la voluntad   legislativa en aras del interés supremo de la colectividad y de sus necesidades   inmanentes de progreso y equilibrio social”.[4]    

Conforme a lo anterior, sin   perjuicio de la obligación de indemnizar a cargo del Estado, a los derechos de   los particulares será posible afectarlos, delimitarlos o restringirlos. Es   decir, se trata de derechos que no resultan intangibles y, en esa medida, las   autoridades públicas en ejercicio de sus competencias legales pueden intervenir   en ellos de diferentes maneras. Esta comprensión tiene relación con la función   social-ecológica de la propiedad y con la regla que prevé la posibilidad de   expropiación, siempre y cuando se indemnicen los perjuicios causados. Al   respecto ha sostenido este Tribunal:    

“Sin   embargo, es necesario precisar que la regla precedente no es absoluta, porque   ella misma prevé la posibilidad de que se puedan afectar, los referidos derechos   “cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o   interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la   necesidad por ella reconocida”, evento en el cual “el interés privado deberá   ceder al interés público o social”. Ello explica, que no obstante el respeto   que merecen los referidos derechos sea posible decretar su expropiación,   utilizando las modalidades previstas en la Constitución, o que se puedan   imponer limitaciones, obligaciones o cargas especiales, con el fin de asegurar   la función social de la propiedad y de la función ecológica que le es inherente.”[5]           

5.3. La distinción antes   referida, reconocida explícitamente en el primer inciso del artículo 58   constitucional permite entonces identificar el alcance de la garantía de la   propiedad y de los derechos adquiridos. En efecto, el significado de la   propiedad en los términos expuestos, es el resultado de un extendido proceso   histórico y constitucional que resalta su importancia no solo como un   instrumento de realización personal y familiar, sino también como un medio para   la satisfacción de intereses comunitarios. Su definición como una función   social, ya anticipada desde la reforma constitucional de 1936 y confirmada en la   Carta de 1991, se traduce entonces en una comprensión de ella y de los derechos   adquiridos no solo como derechos individuales sino como mecanismos que, en   virtud del principio de solidaridad (art. 95.2) y del deber de no abusar en su   ejercicio (art. 95.1), deben articularse con los propósitos de la cláusula de   Estado Social (art.1) que impone la obligación de asegurar la efectividad de los   principios, deberes y derechos reconocidos en la Constitución (art. 2).    

De esta manera “la función social de la propiedad se incorpora al   contenido de ella para imponer al titular del dominio obligaciones en beneficio   de la sociedad”[6] de manera que, como   lo ha advertido este Tribunal, “el contenido social de las obligaciones   limita internamente el contenido individual de facultades o poderes del   propietario, según la concepción duguitiana de la propiedad función.”[7] En esa misma   dirección ha   sostenido que “la propiedad, en   tanto que función social, puede ser limitada por el legislador, siempre y cuando   tal limitación se cumpla en interés público o beneficio general de la comunidad,   como, por ejemplo, por razones de salubridad, urbanismo, conservación ambiental,   seguridad etc.; el interés individual del propietario debe ceder, en estos   casos, ante el interés social.”[8]    

El Estado puede, a través de   las autoridades competentes y bajo la condición de que existan motivos altamente   valiosos vinculados al cumplimiento de la función social de la propiedad o a la   realización de intereses comunes, configurar el ejercicio de los derechos.   Incluso, por virtud de lo establecido en el inciso final del artículo 58 de la   Constitución es posible privar de la propiedad a las personas, previa   indemnización, cuando el legislador haya definido motivos de utilidad pública o   interés social.    

5.4. La jurisprudencia de la   Corte ha diferenciado los derechos adquiridos de las meras expectativas,   indicando que estas últimas “consisten   en probabilidades de adquisición futura de un derecho que, por no haberse   consolidado, pueden ser reguladas por el Legislador, con sujeción a parámetros   de justicia y de equidad.”[9] Las meras expectativas se   predican, en consecuencia, de la situación en que se encuentran las personas que   no han cumplido las condiciones previstas en la ley para la consolidación de una   determinada posición o relación y por lo tanto no la han incorporado a su   patrimonio.    

5.5. La importancia de la   distinción entre derechos adquiridos y meras expectativas guarda además relación   con las competencias radicadas en las diferentes autoridades para regular o   intervenir en el ejercicio del derecho de propiedad y de los derechos   adquiridos.    

Así, en el caso de los derechos   adquiridos, la Carta señala expresamente que ellos no pueden ser desconocidos ni   vulnerados por normas expedidas con posterioridad al cumplimiento de las   condiciones para su surgimiento, de manera que, se trata de posiciones y   relaciones jurídicas especialmente protegidas. Ello no se opone, como quedo   dicho, a que en los casos en los cuales los derechos de los particulares   colisionen con motivos de utilidad pública o interés social se establezcan   restricciones, cargas o modificaciones a su ejercicio o, incluso, se disponga la   expropiación de la propiedad.      

Sin embargo, cuando se trata de   meras expectativas las autoridades competentes disponen de una competencia más   amplia que les permite afectar las situaciones en curso. Ello es así dado que   las meras expectativas, si bien pueden ser objeto de amparo en algunos eventos,   no se encuentran comprendidas por el ámbito de protección del artículo 58 de la   Carta aunque, en eventos excepcionales y por mandato del artículo 83 pueden   imponer a las autoridades deberes de regulación especial a fin de respetar las   exigencias de justicia y equidad.     

5.6. La configuración   constitucional del derecho de propiedad pone de presente que se trata de un   derecho que tiene variadas formas de manifestarse pero que, en todo caso, es   restringible. En síntesis, el ordenamiento jurídico puede prever diferentes   instrumentos para configurarlo:    

(i)    delimitando las formas de su ejercicio y, por ello, las facultades que   ampara,    

(ii)estableciendo límites a dichas   posiciones,    

(iii)           imponiéndole en algunos casos gravámenes y, en eventos extraordinarios    

(iv)            privando a su titular, del derecho de propiedad mediante la expropiación.   Estas intervenciones dan lugar, en cada caso, a la definición de las diferentes   posiciones jurídicas del propietario o titular del derecho.[10]     

Estas modalidades de intervención en el derecho de propiedad pueden fundarse en   diferentes razones que, a su vez, justifican la intensidad de la restricción.   Así por ejemplo, en casos en los que colisionan el interés público o social y el   interés privado, debido a que el particular propietario de un bien inmueble   impide la realización de un proyecto de interés social, el Estado tiene la   potestad -en las condiciones previstas en la ley y bajo la condición de   indemnizar al particular afectado- de privarlo del derecho de dominio. En otros   casos, atendiendo la necesidad de preservar el medio ambiente o atender los   diferentes requerimientos de las ciudades, puede determinar el alcance de las   facultades de uso, goce y disposición del derecho de propiedad adquirido,   acudiendo, por ejemplo, a la expedición de normas que regulen los derechos a   edificar o a usar el suelo. En otros casos su ejercicio no entra en tensión con   el interés público ni la función social de la propiedad y, en consecuencia,   resulta intangible.    

5.7. La comprensión del   artículo 58 en los términos antes referidos permite vislumbrar la importancia   cardinal del derecho de propiedad en la Constitución de 1991 y, al mismo tiempo,   identificar que dicha valoración se encuentra atada al reconocimiento de que se   trata de un derecho restringible mediante diferentes instrumentos y con   fundamento en diversos motivos. Igualmente hace factible establecer que la   categoría derecho adquirido como situación jurídica consolidada no equivale a su   intangibilidad, en tanto con fundamento en la Carta dichos derechos no solo   pueden ser delimitados, limitados o gravados sino también expropiados.    

Conforme a lo anterior, la   Corte encuentra que es necesario diferenciar tres supuestos o hipótesis   relevantes para dimensionar el alcance de la protección de los derechos   adquiridos a partir del artículo 58 de la Constitución.    

En primer lugar (i) respecto de   aquellas situaciones particulares y concretas que nacen y se desarrollan en el   marco de relaciones que no tienen ni llegan a tener vínculo alguno con la   utilidad pública o el interés social, surge un derecho que hace intangible la   posición o relación jurídica que se consolidó por virtud del cumplimiento de las   condiciones contenidas en la ley. Esas situaciones, por razones de seguridad   jurídica y en virtud del principio irretroactividad de la ley, no podrían ser   afectadas en modo alguno.    

En segundo lugar (ii) cuando se   trata de situaciones particulares y concretas que nacen y se desarrollan en el   marco de relaciones que tienen o llegan a tener un vínculo con la utilidad   pública o el interés social, surge un derecho que, si bien protege la posición o   relación jurídica, no resulta intangible. Ello ocurre, por ejemplo, cuando se   otorgan autorizaciones ambientales para la explotación de recursos naturales o,   cuando el ejercicio del derecho de propiedad debe ser condicionado para alcanzar   propósitos de mayor interés asociados por ejemplo a los procesos de urbanización   y ordenación de las ciudades. En estos casos y en virtud de lo dispuesto por la   segunda parte del primer inciso del artículo 58 de la Constitución, a pesar de   que existe un derecho no es este inexpugnable en tanto la situación consolidada   deberá ceder frente a intereses superiores definidos en los artículos 1 (interés   general), 58 (Interés público o social), 79 (protección del ambiente sano), 80   (manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y 82 (interés común). El   Estado entonces, por intermedio de las autoridades competentes cuenta con la   capacidad de limitar, gravar, restringir o expropiar el derecho de propiedad.    

En tercer lugar (iii) las meras   expectativas aluden al eventual surgimiento de un derecho en el evento de que,   en el futuro, se cumplan las condiciones previstas en la ley. Se trata solo de   la posibilidad o probabilidad de adquirir un derecho y, en esa medida, las   autoridades en el marco de sus competencias podrían introducir reformas no solo   en las condiciones para su surgimiento sino también para definir su alcance. No   obstante lo anterior, en ocasiones, dichas expectativas deben ser protegidas en   virtud del artículo 83 mediante la adopción de medidas provisionales o de   transición.        

En general, hoy por hoy, ya se rompió el paradigma   proveniente de tiempo atrás según el cual el ejercicio de derechos subjetivos   era absoluto, sin limitaciones de ningún orden. Es por ello que claramente se   expone que los derechos subjetivos tienen límites, su ejercicio no puede   obedecer a acciones u omisiones desproporcionadas: así, el derecho de propiedad   no puede ser lesivo de los derechos de los vecinos a un ambiente sano, como   tampoco el derecho de acción puede ser utilizado para promover demandas   temerarias y afectar a otro. Es de la naturaleza de la gran mayoría de derechos   subjetivos el ser relativos y de los sistemas jurídicos de los diferentes países   el proscribir el abuso de los mismos, (…) razón por la cual el tema de la   relatividad de los derechos ha trascendido de la órbita del derecho civil y ha   imbuido las más diversas ramas del orden jurídico.[11]    

6. Reglamentación sobre el uso del suelo en Colombia    

La Constitución Política de 1991 establece el marco   general para el uso del suelo, relacionado con el derecho a gozar de un ambiente   sano, igualmente la ley garantizará la participación de la comunidad en las   decisiones que puedan afectarlo[12],   por ello es un deber del Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los   recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,   restauración o sustitución.[13]    

6.1. Normativa internacional relacionada con los   usos del suelo    

6.1.1. No hay duda en cuanto que se encuentran   justificadas las restricciones al uso del suelo,   en plena   congruencia, por lo dispuesto en los tratados, convenciones y declaraciones que   sobre el uso del suelo y la protección ambiental que ha ratificado el Estado   Colombiano.    

1) Declaración de la Conferencia de las Naciones   Unidas sobre el Ambiente Humano. El cual desarrolla lo referente  al uso de   los recursos naturales en el territorio de cada Estado, condicionado al   desarrollo de instituciones nacionales competentes con la tarea de planificar,   administrar o controlar la utilización de los recursos, en procura de un   ambiente sano y a la participación. Se destaca la Recomendación Nº 19.    

“ORDENACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES Y SUS RELACIONES CON EL MEDIO   Recomendación 19. Se recomienda que la Organización de las Naciones Unidas para   la Agricultura y la Alimentación, en cooperación con otras organizaciones   internacionales competentes, incluya en su programa las cuestiones referentes   a la ordenación del espacio rural en relación con la política del medio humano,   dado que la política del medio guarda una estrecha relación con la ordenación   del territorio y con la planificación económica y social a plazo medio y a largo   plazo. El espacio rural representa todavía, incluso en los países más   industrializados, más del 90% del territorio, por lo que no se lo debe   considerar un sector residual, de reserva de suelo y de mano de obra”.    

2) El Convenio internacional de lucha contra la   desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación y, la   Cumbre mundial de Johannesburgo sobre Desarrollo Sostenible y la obligación de   los Estados de proteger los bienes ambientales, entre estos el suelo.    

3) Conferencia de las Partes (COP) en el Convenio   sobre la Diversidad Biológica (CDB) Sobre la “iniciativa internacional para   la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad del suelo como   iniciativa fundamental transversal en el programa del trabajo sobre la   biodiversidad agrícola, e invitó a la Organización de las Naciones Unidas para   la Agricultura y la Alimentación, y a otras organizaciones importantes, a que   faciliten y coordinen esta iniciativa”.    

4) La Declaración de Río de Janeiro sobre Ambiente y   Desarrollo, el Convenio sobre Diversidad Biológica. Sobre la conservación,   restauración y protección de ecosistemas para la protección de la biodiversidad   y el uso sostenible de la misma en la industria biotecnológica.    

5) La Declaración de Nairobi (Kenia). Sobre los   impactos ambientales negativos futuros, por la no implementación de políticas de   protección ambiental en el presente.    

6.2. Legislación interna sobre los usos del suelo    

6.2.1. Se destaca la función de los   Planes de ordenamiento territorial (POT), en materia de los usos del suelo, por   cuanto constituye el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias,   metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el   desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. El POT está   clasificado en 3 clases, dependiendo del número de habitantes de los municipios   y distritos: (i) Planes de ordenamiento territorial: para entidades   territoriales con población superior a 100.000 habitantes. (ii) Planes básicos   de ordenamiento territorial: para entidades territoriales con población entre   30.000 y 100.000 habitantes. (iii) Esquemas de ordenamiento territorial: para   entidades territoriales con población inferior a 30.000 habitantes.    

6.2.2. El Decreto Ley 2811 de 1974, Código Nacional   de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. El cual   establece que en materia del uso del suelo se debe propender a mantener su   integridad física y su capacidad productora de conformidad con sus condiciones y   factores constitutivos y que se debe determinar el uso potencial y clasificación   de los suelos según los factores físicos, ecológicos, y socioeconómicos de la   región, ello con el cumplimiento del deber de todos los habitantes de colaborar   con las autoridades en la conservación y en el manejo adecuado de los suelos.    

6.2.3. La Ley 388 de 1997, establece que el   ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios: la   función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general   sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios.   En el artículo 5 de la misma ley, contiene el concepto de Ordenamiento del Territorio Municipal, en el siguiente   tenor: “Artículo  5º.- Concepto. El ordenamiento del territorio municipal y   distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de   planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y   áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro   de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de   instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su   jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio,   de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el   medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales”.  Y, en su   artículo 6, indica cuál es el objeto del ordenamiento del territorio. “Artículo   6º.- Objeto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital   tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la   dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y   orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante:    

1. La definición de las estrategias territoriales de   uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos,   sociales, urbanísticos y ambientales.    

2. El diseño y adopción  de los   instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que permitan ejecutar   actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que   afectan la estructura del territorio municipal o distrital.    

3. La definición de los programas y proyectos que   concretan estos propósitos.    

El ordenamiento del territorio municipal y   distrital se hará tomando en consideración las relaciones intermunicipales,   metropolitanas y regionales; deberá atender las condiciones de diversidad étnica   y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia; e   incorporará instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación   territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales y   humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual y   las generaciones futuras”    

        

Listado de normas que           regulan los usos del suelo en Colombia   

NORMA                    

CONTENIDO                    

REGLAMENTACION   

Constitución Política de Colombia                    

Artículos: 7,8,49,58,63,79,80,88,95 y    

330                    

    

Economía forestal de la Nación y           conservación de recursos naturales renovables (Política de Bosques)                    

Decreto Nacional 2811 de 1974[14]   

Ley 23 de    

1973                    

Concede facultades extraordinarias al           Presidente de la República para expedir el CNRN y de Protección al Ambiente                    

    

Decreto Ley 2811 de 1974                    

Código Nacional de Recursos Naturales           Renovables y de Protección al Ambiente.                    

Decreto 704 de 1986.[15]    

Decreto 305 de 1998[16]    

Decreto 2372 de 2010.[17]    

Decreto 2855 de 2006[18]    

Decreto 1608 de 1978[19]    

Decreto 1715 de 1978[20]    

Decreto 1729 de 2002[21]    

Decreto 4688 de 2005[22]    

Decreto 2372 de 2010[23]    

  Decreto 4741 de 2005[24]   

Ley 9 de 1979                    

Medidas Sanitarias                    

Decreto 1546 de 1998[25]   

Ley 9 de 1989                    

Planes                   de      desarrollo   municipal,           compraventa y expropiación de bienes[26]                    

    

Ley    99               de    

1993                    

Reordena el Sector Público encargado de la gestión y           conservación del ambiente y los recursos naturales renovables, crea el SINA           y el Ministerio del Ambiente                    

Decreto Nacional 2891 de 2013[27]    

Decreto 4688 de 2005[28]    

Decreto 3600 de 2007[29]    

Decreto 1729 de 2002   

Ley    388   de    

1997                    

Modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 2 de           1991 sobre ordenamiento territorial[31]                    

Decreto 150 de 199915    

Decreto 4002 de 200416    

Decreto 1788 de 200417    

Decreto 1160 de 201018    

Decreto 3600 de 2007[32]    

Decreto 4065 de 2008[33]    

Decreto 2190 de 2009[34]   

LEY   461  DE    

1998                    

Aprueba la “Convención de las Naciones Unidas de           lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o           desertificación, en particular África”                    

    

Ley    507   de    

1999                    

Modifica Ley 388 de 1997 sobre formulación y adopción           de los planes y esquemas de ordenamiento territorial (POT)                    

    

Ley   1454  de    

2011                    

Normas orgánicas sobre ordenamiento           territorial.                    

Decreto 3680 de 2011[35]   

Ley   1551  de    

2012                    

Normas para modernizar la organización y el           funcionamiento de  los municipios                    

       

6.2.4. La mayor parte de los problemas sobre los   usos del suelo en Colombia, generalmente, se causan por la falta de coordinación   en la utilización del mismo por parte de la población, quien, no tienen en   cuenta los factores ambientales, por lo que se observa, sobreutilización o   subutilización.    

Dada la relevancia del suelo para mantener las   garantías de bienestar en el ambiente humano, debe ser considerado junto a todos   sus componentes, funciones y servicios eco sistémicos; sus inter-relaciones de   cooperación, coordinación y apoyo con las dimensiones social, ambiental,   económica, política y cultural. Todo esto en su conjunto debe traducirse, entre   otros propósitos, en políticas y normas acordes al principio de integralidad  y   a la dinámica social; lo cual, da cuenta de la complejidad en la cual confluyen   objetivos y por tanto actores diversos.    

Es así como se observa la enorme   dificultad que se ha presentado en la práctica respecto a la temática del manejo   y usos del suelo, ante problemas y conflictos socio-ambientales, como:    

v La minería ilegal.    

v  Los cultivos ilícitos.    

v  La inequidad.    

v  La pobreza.    

v  Los enfrentamientos armados.    

v  Debilidades en la satisfacción de las necesidades   mínimas de la población.    

v Contaminación originada por el uso inadecuado de agroquímicos y otras   sustancias originadas en la minería y la industria.    

v  Daños por la erosión de las laderas.    

v  Desaparición de la cobertura de la arbórea.    

v  Practicas inadecuadas de labranza del suelo.    

v  Sellamiento de suelos para actividad agropecuaria   por la expansión urbana.    

v  Uso y tenencia inequitativa de la tierra.    

v  Deslizamientos en zonas urbanas.    

Respecto a problemas y conflictos   socio-ambientales señalados, el Estado Colombiano ha desplegado, entre otras   acciones, las siguientes:    

v  Participación comunitaria para la adopción del POT.    

v  Normativa para la protección de las comunidades   indígena y afro descendientes.    

v  Reconocimiento de la diversidad étnica del país.    

v  Ordenación de las cuencas.    

v  Protección de los páramos.    

v  Políticas de prevención de construcción de vivienda   en zonas de riesgos.    

v  Entre otros.    

La alta complejidad de las dificultades que se   presentan en Colombia, respecto a los usos del suelo, se muestra con claridad en   el caso dilucidado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del   Consejo de Estado de 5 de noviembre de 2013, radicación Nº   25000-23-25-000-2005-00662-03(AP). Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso.    

Es dable acoger las súplicas de los recurrentes en cuanto al uso campesino en   el área de reserva forestal, pues es compatible con las finalidades de   preservación del área protegida, y desde luego, siempre y cuando tales   actividades no causen alteraciones significativas ni conlleven a su degradación,  para lo cual deberán contar con otorgamiento de licencia ambiental de parte   de la autoridades ambiental, actualmente ANLA, y sujetarse a la reglamentación   que a esos efectos expida el Ministerio de Medio Ambiente, según lo   dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 204 de la Ley 1450 de 2011, que   dispone que el Ministerio de Ambiente deberá señalar las actividades que   ocasionan bajo impacto ambiental y que además, generan beneficio social, de   manera tal que se pueden desarrollar en las áreas de reserva forestal, sin   necesidad de efectuar la sustracción de las mismas. De ese modo, será del   resorte de las autoridades ambientales, en sus respectivos ámbitos de   competencia, adoptar las determinaciones sobre los usos permitidos en las áreas   de reserva forestal protectora que no causen alteraciones significativas, y que   resulten armónicos y compatibles con su preservación, para lo cual, en   todo caso, deberán sujetarlos al otorgamiento previo de licencia ambiental…el   deber general de actuación que obliga a todas las autoridades del Estado, sin   importar el nivel, y el cual se encuentra dirigido a impedir que se concreten   amenazas o se produzcan vulneraciones a los derechos de la población…En   síntesis, la Sala advierte que en el área de reserva forestal y en la franja de   adecuación existen asentamientos irregulares que amenazan ruina y pueden   deslizarse en época invernal, lo que representa evidente amenaza a los derechos   colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a   la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos   respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al   beneficio de la calidad de vida de los habitantes… En este orden de ideas,   en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará al Distrito Capital   elaborar un Plan de reubicación de asentamientos humanos, cuyo objeto será la   reubicación de los asentamientos que amenacen ruina, se encuentren ubicados en   la franja de adecuación y en la reserva forestal protectora y comporten riesgo   no mitigable. Este Plan deberá definir (i) las áreas que comportan riesgo no   mitigable;(ii)        los asentamientos   humanos que pueden verse afectados; (iii) las medidas que se pueden adoptar para   la reubicación; y (iv) el cronograma de actividades que se deberá seguir para el   efecto”.    

De la providencia se destaca, la problemática que se generó, a causa de una   serie de asentamientos poblacionales que se ubicaron de forma irregular en una   zona de reserva forestal y en la franja de adecuación, lo cual, creó, serías   amenazas a los derechos colectivos por el alto riesgo de que ocurran   deslizamientos y ruinas en la época invernal, situación erigida precisamente por   sobreutilización del suelo, sin que se tuviera en cuenta previamente las medidas   de seguridad y prevención de desastres, las cuales se verifican, mediante la   expedición por la autoridad competente de las licencias de construcción, de   manera que, la comunidad tenga un desarrollo urbano ordenado y con las garantías   de protección a un ambiente sano que les proporcione a los habitantes una buena   calidad de vida.    

Palmariamente los sentamiento poblacionales irregulares, generalmente se someten   a vivir en condiciones infrahumanas porque las construcciones causan   alteraciones a la naturaleza que generan condiciones insalubres para vivir.    

En efecto, el Consejo de Estado, determinó que es necesario que los interesados   procedan a realizar el trámite correspondiente para el otorgamiento de las   licencias ambientales, para que con ello puedan proseguir con el  uso   campesino  que se le estaba dando al suelo ubicado en un área de reserva   forestal, siempre y cuando dichas actividades no causen alteraciones y/o la   degradación del suelo, es decir, que se deduzca que dichas actividades son   compatible con las finalidades de preservación.    

Dentro de esta lógica, se precisa que el desarrollo de los sectores    agropecuarios, industria y comercio, transporte, salud, vivienda, minero, agua   potable y desarrollo urbano depende en gran parte de las políticas públicas   relacionadas con el manejo sostenible del suelo y su conservación, junto con los   aportes sociales y económicos de todos los actores que intervienen en el manejo   del suelo, propendiendo hacia el bienestar y el interés general de la población.    

7. La importancia   constitucional de la ordenación del territorio y, en particular, de la   reglamentación de los usos del suelo.    

7.1. El   territorio constituye el centro de la interacción humana. Allí se desarrollan,   conviven y cruzan relaciones de diverso tipo y confluyen personas y entidades   con objetivos o expectativas diferentes. Su ordenación constituye, en realidad,   la definición sobre la manera en que las personas, el medio ambiente, el espacio   y el Gobierno deben vincularse. En su regulación se encuentra comprometida no   solo la protección de derechos individuales que hacen posible el desarrollo de   los planes de vida de cada uno de los habitantes de la ciudad, sino también la   realización de derechos e intereses colectivos como la protección de la cultura,   el amparo del espacio público y la adecuada prestación de los servicios   públicos. A esa regulación subyace entonces un inequívoco interés público que le   confiere una importancia especial.      

7.2. La   relevancia de la planeación territorial se refleja con claridad en la   Constitución, es así como el artículo 82 estrechamente relacionado con los   propósitos del Estado Social de Derecho, prescribe que   es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público   y por su destinación al uso común, prevaleciendo dicha destinación sobre el   interés particular. A su vez, esa misma disposición establece que las entidades públicas participarán en la   plusvalía que genere su acción urbanística. También atribuye a las autoridades   públicas la competencia para regular la utilización del suelo y del espacio   aéreo urbano en defensa del interés común.    

El artículo 334 establece que al Estado le corresponde  la dirección   general de la economía, interviniendo por mandato de la ley, entre otras cosas,   en el uso del suelo para racionalizar la economía y asegurar el mejoramiento de   la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las   oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente   sano. Esta habilitación al Estado   se proyecta además (i) en la competencia del legislador para regular el uso del suelo y   someter a condiciones especiales la enajenación de bienes inmuebles con el fin   de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas y preservar el   ambiente y los recursos naturales del Departamento Archipiélago de San Andrés,   Providencia y Santa Catalina (art. 310), (ii) en la atribución de los municipios   para ordenar el desarrollo de su territorio (art. 311), (iii) en la función de   los concejos municipales para reglamentar   los usos del suelo, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la   construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda y dictar las normas necesarias para el control,   la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio   (art. 313), (iv) en la atribución exclusiva de los municipios para gravar la propiedad inmueble y   en la autorización de otras entidades para establecer la contribución de   valorización y (v) en la   competencia de las autoridades indígenas para velar por la aplicación de las normas   legales sobre usos del suelo de sus territorios (art. 330). Adicionalmente, la   regulación orgánica contenida en la Ley 1454 de 2011 ha previsto que le   corresponde a los municipios la formulación y adopción de los planes de ordenamiento del territorio y la reglamentación de los usos del suelo, en las   áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes (art. 330).    

7.3. Los propósitos que persigue la   ordenación de los territorios y el explícito reconocimiento constitucional de la   obligación de las autoridades de intervenir en el uso del suelo a efectos de   amparar el bien común, permite entonces concluir que la planeación urbana   constituye una actividad de interés público o social que, en consecuencia, puede   tener efectos en la titularidad y ejercicio de determinados derechos como el de   propiedad. Ha señalado la jurisprudencia de este Tribunal que: “[l]a   planificación de las actividades que pueden realizarse en las distintas áreas de   los municipios incide en todos los ámbitos: en la protección del ambiente sano (…),  en el desarrollo industrial, económico, educativo y cultural de las entidades   territoriales.”[36]         

“La función de ordenamiento del territorio comprende   una serie de acciones, decisiones y regulaciones, que definen de manera   democrática, participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un   determinado espacio físico territorial con arreglo a parámetros y orientaciones   de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico,   económico y cultural. Se trata, ni más ni menos, de definir uno de los aspectos   más trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensión y proyección   espacial. Pocas materias como esta involucra un mayor número de relaciones y   articulaciones entre los miembros de la sociedad y su entorno cultural y   natural; también, por esta misma razón, son innumerables y delicadas las   tensiones que subyacen a su regulación y los extremos que deben ponderarse y   resolverse justa y equilibradamente.” (Subrayas no hacen parte del texto   original)    

En particular, este Tribunal ha   reconocido la importancia del Plan de Ordenamiento Territorial al indicar que se   trata “del instrumento básico para   desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal, entendido como   el conjunto de directrices, políticas, estrategias, metas, programas,   actuaciones y normas que debe adoptar cada municipio para orientar y administrar   el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.”[37]  Afirmó también la Corte que dicho Plan “define a largo y mediano plazo un   modelo de organización y racionalización del territorio municipal o distrital,   según el caso, señalando las actividades que debe cumplir la respectiva entidad   territorial con miras a distribuir y utilizar de manera ordenada y coordinada el   área del municipio o distrito.”[38]    

7.5. Una de las dimensiones más importantes de la   acción urbanística, calificada como función pública, consiste en la intervención   en los usos del suelo (art. 8, Ley 388 de 1997).   En esa dirección, la referida ley establece que son normas urbanísticas   estructurales aquellas que lo clasifican en suelo urbano, suelo   de expansión urbana, suelo rural, suelo suburbano y suelo de protección (art. 15 n.   1.1) y normas urbanísticas generales las que permiten establecer usos e intensidad de usos   del suelo (art. 15.2). Prevé la Ley que la modificación de los planes de   ordenamiento territorial deberá tener en cuenta la dinámica de ajustes en usos o   intensidad de los usos del suelo (art. 28.4) y que toda adquisición o   expropiación de inmuebles en desarrollo de la Ley se efectuará de conformidad   con los objetivos y usos del suelo establecidos en los planes de ordenamiento   territorial (art. 60). Prevé también que el reglamento para definir los valores   comerciales de los inmuebles deberá tomar en consideración, entre otras cosas,   los usos del inmueble (art. 61) y que uno de los hechos generadores de la   participación en la plusvalía es el establecimiento o modificación del régimen o   la zonificación de usos del suelo (art. 74). Establece además que para adelantar   obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento   estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de   edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios   localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere, de   manera previa a su ejecución, la obtención de la licencia urbanística   correspondiente (art. 99.1, modificado por el artículo 182 del decreto 019 de   2012). Igualmente prescribe que constituye una infracción urbanística, la   localización de establecimientos comerciales, industriales y de servicios en   contravención a las normas de los usos del suelo (art. 103). También la Ley 232   de 1995 ha previsto que es obligatorio para el ejercicio del comercio que los establecimientos   abiertos al público cumplan con   todas las normas referentes a los usos del suelo.    

7.6. En la planeación urbana el régimen de los usos del suelo ocupa entonces una   posición central. Esa relevancia puesta de presente en varias disposiciones   constitucionales y legales, hace posible concluir que en su definición se   encuentra comprometido el interés público, social y comunitario. Esta conclusión   supone que las regulaciones que en esta materia adoptan el legislador –con   fundamento en el inciso primero del artículo 334 C.P.- y las entidades   territoriales –con apoyo en el numeral 7º del artículo 313 C.P.- inciden en la   comprensión del artículo 58 de la Constitución y en esa medida, como lo ha   destacado la Corte “la legislación urbana   constituye una fuente legítima de relativización del contenido del derecho de   propiedad sobre los inmuebles.”[39]       

8. Examen de las disposiciones   acusadas: Inconstitucionalidad del reconocimiento de derechos adquiridos   “absolutos” en relación con el uso del suelo, desde el contexto de la no   intangibilidad de las norma del POTD    

8.1. Para abordar el análisis de la presente controversia la Corte   empieza por señalar que diversos intervinientes se decantaron por señalar que la   norma acusada, desconoce el artículo 13 de la Constitución y, suscita dificultad   para establecer los conceptos de derecho adquirido, expectativa legítima y mera   expectativa e, inclusive, que llega a desconocer el sólido precedente   jurisprudencial del Consejo de Estado que en materia urbanística, establece que   esa normativa es de orden público, de aplicación inmediata y cambiante, por lo   cual, plantear “derechos adquiridos” frente a la existencia de la misma   “conlleva un desconocimiento de las competencias asignadas por la Constitución   (…) y la ley (…) a los Concejos Municipales o Distritales y a las autoridades   territoriales para reglamentar los usos del suelo”. Estiman, además, que “los   derechos o situaciones jurídicas particulares que nacen en virtud de la   aplicación de normas de derecho policivo no tienen un carácter definitivo ni   absoluto”. Igualmente, que las licencias no confieren derechos   adquiridos, porque, de hecho, estas se otorgan únicamente para poder construir   durante determinado periodo de tiempo, conforme a la función social y ecológica   de la propiedad privada, la cual propende hacia la protección del medio ambiente   y al ejercicio de la función pública del urbanismo, ocupación y aprovechamiento   del suelo, puesto que se encuentra reglada en las Leyes 388 de 1997 y 902 de   2004, entre otras normas y decretos reglamentarios, los cuales, igualmente,   establecen que los derechos adquiridos solo se predican de obras o actuaciones   ejecutadas al amparo de licencias legalmente otorgadas. Finalmente, advierten   que la disposición impugnada prefiere la realización del interés particular   sobre el general, violentando los artículos 58 y 1º de la Constitución, que   consagran la función social y ecológica de la propiedad lo que  además le   permite al Estado limitarla mediante la expropiación por razones de utilidad   pública.[40]    

8.2. A su turno el Procurador General de la Nación, con fundamento   en las normas constitucionales y legales que establecen y desarrollan lo   referente a la naturaleza jurídica de los planes de ordenamiento territorial, a   la autonomía y a la competencia de las entidades territoriales para reglamentar   los usos del suelo, como son los artículos 287, 288, 313 num.7 de la Carta y la   Ley 388 de 1997, en su vista conceptuó:      

“se tiene demostrado que, constitucionalmente, la   reglamentación de los usos del suelo es una competencia propia de la autonomía   territorial que se ejerce por los concejos municipales y distritales a través de   la aprobación de planes de ordenamiento territorial que deben ser modificados   por dichos cabildos, no en forma intempestiva, sino cada tres períodos de   gobierno municipal o distrital (cada 12 años), según las necesidades de interés   general que requiera la comunidad para su desarrollo. De otra parte,   constitucionalmente se garantiza la propiedad privada y demás derechos   adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser   desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores (at. 58). Sin embargo, dicho   derecho no es absoluto sino que debe ejercerse de acuerdo con la ley, caso en el   cual el interés privado debe ceder al interés público o social contemplado en   las leyes que se expidan con dicha finalidad (art. 58), como son las que regulan   los planes de ordenamiento territorial a  partir de reconocer y respetar la   competencia de los distritos y municipios para la expedición y modificación de   los mismos. Desde ese punto de vista, debe entenderse que a la propiedad privada   le es inherente una función social y ecológica que implica obligaciones, entre   ellas las de soportar las variaciones del uso del suelo que se hagan mediante   los planes de ordenamiento territorial y sus modificaciones”.    

(…) “hay que decir que cuando a partir del uso   del suelo aprobado en los planes de ordenamiento territorial se expiden las   licencias de construcción y los propietarios hacen las construcciones que les   son autorizadas, su derecho de propiedad debe ser garantizado   constitucionalmente porque lo adquirió de buena fe calificada, por haber seguido   las normas de urbanismo vigente para ello. Pero cuando el propietario de los   terrenos no construye en los mismos de acuerdo con lo aprobado en materia de   usos del suelo en los planes de ordenamiento territorial y los usos del suelo   son modificados posteriormente por los concejos municipales y distritales,   aunque teniendo licencia de construcción aprobada (decaimiento del acto   administrativo), tales terrenos tienen que someterse a las nuevas modificaciones   del uso del suelo que se hayan aprobado y los afecte, debiendo solicitar nueva   licencia de construcción para poder construir de acuerdo con las nuevas   disposiciones de uso del suelo que hayan decidido los cabildos”.    

“Lo anteriormente expuesto permite concluir que   los planes de ordenamiento territorial son actos administrativos de carácter   general que se expiden y modifican por razones de interés general, y cuya   competencia exclusiva de aprobación y modificación radica en los concejos   municipales y distritales. Como consecuencia, el derecho de propiedad en materia   de construcción debe someterse a lo que se apruebe o modifique en los planes de   ordenamiento territorial. En ese sentido, solo se predica la condición de   derecho adquirido en relación con los terrenos que son afectados por los planes   de ordenamiento territorial, cuando durante la vigencia de tales planes los   propietarios hacen las construcciones de acuerdo con lo aprobado en ellos, lo   que significa que no pueden tenerse como derechos adquiridos las meras   decisiones en materia de usos del suelo aprobadas en los planes de ordenamiento   territorial por el solo hecho de ser propietario de terrenos. De igual manera,   tampoco es admisible que la ley le dé el alcance de derechos adquiridos a los   usos del suelo aprobados en planes de ordenamiento territorial frente a los   cambios que los concejos municipales o distritales tengan que hacer con   posterioridad a tales planes, porque estaría desconociendo o vaciando de   competencia a los cabildos de su función constitucional exclusiva para   reglamentar los usos del suelo a través de los planes de ordenamiento   territorial y sus modificaciones”.    

En efecto el Procurador General de la Nación   claramente reconoce que el legislador, al imponer a las autoridades distritales   esa obligación de respetar los derechos adquiridos en materia de usos del suelo   ya aprobados con anterioridad a la promulgación de la Ley 1617 de 2013, invadió   y desconoció totalmente las competencias de los cabildos distritales para   decidir la reglamentación de los usos del suelo a través de las modificaciones a   los planes de ordenamiento territorial.    

                            

8.3. A continuación la Corte   explica y fundamenta las condiciones bajo las cuales se debe reconocer que la   relatividad del derecho de propiedad, es una característica que está en armonía   con la existencia de derechos adquiridos respecto de los usos del suelo, y que   el reconocimiento de estos, no implica la intangibilidad de las normas sobre   usos del suelo.    

8.4. Tal y como ha quedado   expuesto, el parágrafo del artículo 23, parcialmente acusado, prevé el respeto   de los derechos adquiridos que en materia de usos del suelo hubieren sido   obtenidos con anterioridad a la Ley 1617 de 2013, con excepción de aquellos que   se prediquen de terrenos que puedan ser objeto de expropiación administrativa o   de enajenación forzosa.    

El artículo 24 establece igual   obligación de respeto a los derechos adquiridos en materia de usos del suelo -a   menos que los inmuebles correspondientes hubieren sido declarados como Unidades   de Actuación Urbanística e incluidos en el POTD Distrital-, en los procesos de expedición de licencias, aplicación del régimen de infracciones y   sanciones urbanísticas, que se originen con posterioridad a la Ley 1617 de 2013.    

8.5. La Ley 1617 de 2013   prescribe, en las disposiciones parcialmente cuestionadas, que en relación con   los usos del suelo las personas pueden ser titulares de derechos adquiridos.   Ello sugiere que una vez cumplidas determinadas condiciones prefijadas en la ley   queda radicada en los titulares de los inmuebles, el derecho a destinarlos a   determinados propósitos.    

8.6. El uso del suelo permitido   por el ordenamiento territorial determina, en buena medida, el alcance de uno de   los elementos centrales del derecho de propiedad conocido como ius utendi   y que consiste, según lo ha reconocido este Tribunal, en “la   facultad que le asiste al propietario de servirse de la cosa y de aprovecharse   de los servicios que pueda rendir.”[41]    

Cuando las autoridades en desarrollo de sus   competencias constitucionales y legales de ordenación del territorio clasifican   el suelo –en las normas urbanísticas generales, art. 15.1.1 de la Ley 388 de   1997 – y definen los usos del suelo, así como su intensidad –normas urbanísticas   generales, art. 15.2 de la Ley 388 de 1997- delimitan uno de los atributos   esenciales del derecho de propiedad a fin de hacerlo compatible con las   necesidades de planeación y ordenamiento territorial.    

8.7. Considerando el estrecho vínculo entre el derecho de propiedad y   los usos del suelo, resulta innegable la existencia de derechos jurídicamente   protegidos –en los términos del inciso primero del artículo 58 de la   Constitución- respecto de los usos del suelo definidos por las autoridades   competentes cuando ha sido conferida una licencia urbanística o se ha edificado   al amparo de la misma.    

De hecho, el artículo 15 de la   Ley 388 de 1997 – modificado por el artículo 1º de la Ley 902 de 2004- establece   que las normas urbanísticas generales hacen posible establecer usos e intensidad de usos del suelo y “otorgan   derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a   sus constructores.”    

8.8. De acuerdo con las   disposiciones vigentes (a) el otorgamiento de una licencia de construcción   confiere a su titular un derecho a realizar la misma en las condiciones   previstas en las normas aplicables (Decreto 019 de 2012 y 1077 de 2015) y (b) el   dominio sobre un bien inmueble edificado en las condiciones previstas por la   respectiva licencia. Ello da lugar a que se radiquen en el propietario intereses   jurídicamente protegidos.  En esa dirección las personas pueden destinar el   inmueble de su propiedad para el desarrollo de las actividades para las cuales   se encuentre autorizado. Esto, en modo alguno, según lo que esta Corte   interpreta, puede considerarse como un derecho a que las normas sobre usos del   suelo resulten intangibles. Ello es así por cuanto la ordenación adecuada del   territorio es de interés público. De modo que la mera existencia de una norma   jurídica sobre el uso de un inmueble no puede considerarse, per se, como un   derecho adquirido o una situación jurídica consolidada.    

8.9. La importancia de las   reglas del uso del suelo en la delimitación del alcance del derecho de propiedad   y, en particular, de la facultad de usar los bienes inmuebles, por un lado, y la   trascendencia de la planeación urbana mediante la adopción y aplicación de   instrumentos que permitan asegurar un desarrollo armónico de las ciudades, por   otro, impone concluir que a pesar de que no existe  un derecho a la   intangibilidad o permanencia indefinida de las normas que disciplinan los usos   del suelo, en tanto ello afectaría gravemente las competencias asignadas a los   órganos del Estado, sí existe un derecho a que las decisiones de las autoridades   territoriales sobre la variación de los usos del suelo, respeten estrictamente   las reglas que rigen dicha modificación y se encuentren debidamente motivadas en   razones vinculadas al interés público, social o común (arts. 1º, 58 y 82).    

El referido derecho a que   las decisiones emitidas por las autoridades nacionales o territoriales,   según el caso, que impliquen la modificación de los usos del suelo y que   puedan  afectar a licenciatarios y propietarios, se ajusten a las normas vigentes   y sean debidamente motivadas, constituye un desarrollo directo de la   cláusula de Estado Social (art. 1º), del principio de legalidad (art. 6º) y de   los principios de transparencia y publicidad que rigen la actuación de las   autoridades públicas (art. 209).       

Esta garantía impone que la   aprobación y modificación de las normas relativas a los usos del suelo en los   POTD satisfagan las condiciones previstas para ello. Luego, si esas decisiones   tienen la capacidad de alterar las manifestaciones centrales del derecho a la   propiedad en tanto pueden llegar a afectar contenidos fundamentales de las   facultades bajo las cuales se ejercita, deberá asegurarse su estricta sujeción a   las normas superiores y, por ello, considerando el régimen jurídico vigente, las   autoridades competentes y, en particular, los Concejos Municipales y   Distritales, han de actuar teniendo en cuenta (a) las normas de superior   jerarquía (Ley 388 de 1997 arts. 10 y 15), (b) los componentes del POTD y el   contenido de cada uno de ellos (Ley 388 de 1997 arts. 11, 12, 13 y 14), (c) los   procesos de participación y consulta en su elaboración (Ley 388 de 1997 arts.   22, 23, 24, 25 y 26) y, resalta la Corte, (d) las reglas relativas a la   periodicidad de los cambios (art. 2 de la Ley 902 de 2004, modificatorio del   artículo 28 de la Ley 388 de 1997).    

La Ley ha previsto periodos   mínimos de vigencia de los planes de ordenamiento -que oscilan entre cuatro (4),   ocho (8) y doce (12) años según el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, modificada   por el artículo 2 de Ley 902 de 2004- a fin de asegurar un mínimo grado de   estabilidad que haga posible a los particulares desarrollar, en condiciones de   certidumbre, los diferentes proyectos familiares, educativos o comerciales.  Por   la misma razón, esto es, por los efectos que puede tener la modificación de las   reglas de uso del suelo en el derecho de propiedad, dicha variación debe   fundarse siempre en razones vinculadas al interés público, social o común, es   decir, no cualquier razón, de conformidad con los artículos 1º, 58 y 82 de la   Carta.    

En el mismo sentido el numeral   4º del artículo 28 de la Ley 388 de 1997 indica, en su redacción vigente, que “las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento   previsto para su aprobación y deberán sustentarse en parámetros e indicadores de   seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre   población urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del   suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia   de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o   proyectos de renovación urbana; la ejecución de macro proyectos de   infraestructura regional o metropolitana que generen impactos sobre el   ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en la evaluación de   sus objetivos y metas del respectivo plan.” Así las cosas, decisiones que se adoptan en esta materia si bien   tienen componentes políticos vinculados a la manera en que se comprende la   organización del territorio y la relación de cada uno de sus elementos, no   pueden ser caprichosas, inmotivadas o apoyadas en intereses particulares.    

8.10. La Corte reitera que no existe un derecho a la intangibilidad   de las reglas que definen el uso del suelo en los POTD, ni aun cuando ello   afecte el alcance de licencias otorgadas o la destinación de edificaciones   efectuadas conforme a estas licencias, en tanto, la modificación de las mismas   se funda en el interés social y, como lo ha destacado este Tribunal, “la legislación urbana constituye una   fuente legítima de relativización del contenido del derecho de propiedad sobre   los inmuebles.”[42]  Conforme a ello “la correcta ordenación y el desarrollo equilibrado de las   ciudades, particularmente en lo que respecta a los usos del suelo,   incesantemente introduce exigencias de orden social que gravitan sobre las   titularidades privadas, lo que no puede considerarse excepcional y externo al   derecho de propiedad sino por el contrario connatural a éste e incorporado a   su núcleo esencial.”[43]    

                                                                                                          

“La Sala observa que las razones esgrimidas por el a quo en cuanto al   derecho de propiedad se refiere, reclamado como violado en el tercero de los   cargos consignados en la demanda, no son acertadas, puesto que la licencia de   construcción aludida, si bien hace viable el ejercicio del mismo, lo cierto es   que nada le agrega a sus elementos o atributos, y menos genera derecho adquirido   en favor de sus beneficiarios, habida consideración de que se trata de un medio   propio del poder de policía, como es el permiso o la autorización, que tiene   fundamento en el mantenimiento o guarda del orden público.    

Los actos administrativos que confieren permisos, licencias,   autorizaciones y similares, son actos provisionales, subordinados al interés   público y, por lo tanto, a los cambios que se presenten en el ordenamiento   jurídico respectivo, cuyas disposiciones, por ser de índole policiva,   revisten el mismo carácter, como ocurre con las normas pertinentes al caso, esto   es, las relativas al uso del suelo y desarrollo urbanístico. Quiere decir   ello que los derechos o situaciones jurídicas particulares nacidos de la   aplicación del derecho policivo, no son definitivos y mucho menos absolutos, de   allí que como lo ha sostenido la Sala, no generen derechos adquiridos.    

Ello tiene fundamento, entre otras disposiciones, en la segunda parte   del primer inciso del artículo 58 de la Constitución, al establecer que   “Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o   interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la   necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés   público o social”. Y bien es sabido que las normas de contenido policivo, como   las del ordenamiento urbano y uso del suelo, se expiden consultando el interés   social.    

(…)    

Lo anterior no quiere decir que tales actos queden sujetos al   arbitrio y capricho de los funcionarios o autoridades pertinentes, ni que sus   beneficiarios estén privados de las garantías procesales y de la protección de   los derechos patrimoniales que eventualmente resulten lesionados cuando deban   ceder ante el interés común, sino que su vigencia o eficacia queda dependiendo   de las circunstancias fácticas y jurídicas propias de la materia de cada   momento.    

(…)    

Una de tales formas de limitación es precisamente la de declarar   determinados inmuebles como patrimonio cultural, histórico, arquitectónico o   artístico, por autorización constitucional dada a los municipios en el artículo   313, numeral 9 de la Carta, en tanto faculta a sus concejos para dictar las   normas necesarias para el control, la preservación y defensa de su patrimonio   cultural, por lo cual ello por sí mismo no entraña violación del derecho de   propiedad que sobre ellos se tenga.    

El ejercicio de esta atribución de las autoridades administrativas   es ciertamente reglada, pero no está previsto en forma alguna que el mero hecho   de que se hubiera otorgado una licencia de construcción las inhiba de ejercerla   respecto del inmueble correspondiente, claro está bajo el supuesto de   que aún exista el inmueble, supuesto fundamental de hecho para ejercerla,   adicionado con la existencia de las características que la ley prevea para que   amerite ser declarado como patrimonio arquitectónico, cultural, histórico o   artístico. Tampoco cabe asumir que los derechos derivados de una licencia de   construcción escapen a las limitaciones o efectos que puedan surgir de la   aplicación de normas policivas o de orden público.    

De modo que el decreto demandado, en cuanto incluyó como bien de   conservación arquitectónica (lo cual es un componente del patrimonio cultural de   los municipios) el inmueble de propiedad del causahabiente de los actores, no ha   violado tal derecho por la circunstancia de que antes se le hubiera otorgado una   licencia de construcción y la consecuente autorización para demolerlo, toda vez   que dicha licencia no crea derecho adquirido, como tampoco implica que el   inmueble de que se trate no tenga los atributos o condiciones necesarias para   ser sometido a tratamiento especial por cualquiera de las razones previstas en   la ley.    

La administración bien puede, con posterioridad al otorgamiento de la   licencia, detectar o establecer la existencias de dichas condiciones y proceder,   en consecuencia, con lo cual ha de entenderse que la situación jurídica del   inmueble se modifica, de manera que puede ocasionar incluso, que la licencia de   construcción decaiga por desaparición de sus fundamentos de derecho, sí esta   implica su demolición, como en el presente evento, por la sencilla razón de que   se estaría ante un inmueble que no es permitido demoler.” (Negrillas no hacen   parte del texto original)    

8.12. En sentencia de fecha 23   de marzo de 2000, la Sección Primera del Consejo de Estado[45]  se pronunció sobre la validez de un acuerdo adoptado por el Consejo Municipal de   Sibaté en el que se regulaban los usos del suelo y se establecían algunas   modificaciones a los usos del suelo en lo relativo a los cultivos de bajo   invernadero. Afirmaban los demandantes, entre otras cosas, que dichas   disposiciones se aplicaban incluso a cultivos anteriores y, en esa medida,   tenían efectos retroactivos y vulneraban derechos adquiridos. Dijo entonces el   Consejo de Estado al confirmar la sentencia de primera instancia que había   negado las pretensiones:    

“Si en un área   o zona específica no se permiten determinados usos del suelo, lo consecuencial   es que las actividades correspondientes pasen a desarrollarse donde sí lo son.   Es una carga que deben asumir quienes exploten tales actividades, toda vez que   así lo prescribe la propia normatividad constitucional al señalar en el artículo   333 que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los   límites del bien común, que las mismas suponen responsabilidades y que pueden   ser delimitadas cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el   patrimonio cultural de la Nación.    

Dicho de otra   forma, tales libertades no son absolutas, sino que pueden estar sujetas a   limitaciones, como las que se desprenden de la regulación del uso del suelo que   hagan las autoridades municipales, de la cual forman parte, en efecto, las   disposiciones acusadas.”    

8.13. En sentencia de fecha 26   de noviembre de 2004, la Sección Primera del Consejo de Estado[46]  se ocupó de una demanda interpuesta por una sociedad comercial que impugnaba la   decisión de una alcaldía de disponer el cierre del establecimiento de comercio   debido a que no se ajustaba a las normas sobre usos del suelo. Alegaba que ello   desconocía el artículo 58 de la Constitución. En esa oportunidad negó las   pretensiones planteadas y para el efecto sostuvo:    

“En esencia, la actora considera que las licencias de funcionamiento   que en alguna oportunidad le otorgó la Alcaldía Local de Usaquén (para los años   1994 y 1995) le confieren un derecho adquirido a continuar con la actividad   desarrollada hasta antes del cierre definitivo, esto es, serviteca  y   lavadero de autos.    

Sobre el particular, esta Sección   ha sostenido (…) que el   otorgamiento de una licencia de funcionamiento no constituye un derecho   adquirido a continuar con el establecimiento de comercio, pues las normas sobre   el uso del suelo son cambiantes, de modo que, por ejemplo, lo que hoy es una   zona exclusivamente residencial mañana puede no serlo, o viceversa.    

También ha sostenido que dado que las normas sobre uso del suelo   son de orden público y de efecto general inmediato, no es posible a sus   destinatarios aducir derechos adquiridos para obviar su aplicación, y que cuando   las autoridades de policía exigen su observancia cumplen con el deber de vigilar   que se dé aplicación a la normativa sobre usos del suelo.    

Fluye de lo anterior que para que procediera la nulidad de los actos   acusados debió la actora demostrar que de conformidad con el Acuerdo 6 de 1990 y   sus Decretos Reglamentarios 323 de 1992 y 735 de 1993 la actividad desarrollada   por ella es permitida en la zona donde se encontraba ubicado el establecimiento   cuyo cierre fue ordenado, cuestión que le era imposible hacer, pues lo cierto es   que de acuerdo con las normas en cita, la actividad comercial relativa al   servicio de automotores, estaciones de servicio completo, servitecas y talleres   de reparación automotriz se encuentra comprendida en la Clase II B comercio   zonal de mayor impacto, no contemplada para la Zona Residencial Especial 02 en   donde se encuentra ubicado el establecimiento de la actora.”[47]  (Negrillas fuera del texto original).    

8.14. En efecto, dicha   Corporación se refirió al alcance de los derechos que confieren algunas   autorizaciones dadas por el Estado y precisó que de ellas no se puede pretender   derivar un derecho a la intangibilidad. Sostuvo la Sección Primera, en sentencia   de fecha 10 de mayo de 2007, Magistrado Ponente Rafael E. Ostau De Lafont   Pianeta:    

“En el cargo 8 se ataca el artículo 18 del Decreto 600 de 2003 porque   a juicio del memorialista crea una revocatoria y modificación ilegal de actos   administrativos en firme que otorgaron licencias para prestar el servicio de   valor agregado y telemático, anteriores a su vigencia y que por lo mismo crean   derechos adquiridos a favor del titular, con lo cual la expresión “se entenderán   modificadas por lo aquí dispuesto” es ilegal e inconstitucional por violar las   normas que amparan los derechos adquiridos. // (…) // Si como tales   pretende hacer valer un posible derecho a la intangibilidad o   inmodificabilidad de las licencias otorgadas y en firme, la Sala debe poner de   presente que esa intangibilidad no existe en relación con los actos   administrativos que confieren derechos con sujeción a una situación legal y   reglamentaria y a disposiciones de carácter público que protegen el interés   general y el bien común, toda vez que constituyen actos condición y   precarios por esa subordinación al interés general y constituir situaciones de   carácter legal y reglamentarios, lo cual implica que todo cambio en ese régimen   puede legítimamente modificar las situaciones preexistentes, que no   necesariamente han de ser restrictivo, pues es posible que sea en beneficio de   sus titulares; cambios que de todos modos deben darse sin perjuicio de los   principios que tienden a salvaguardar el equilibrio entre el interés particular   beneficiario del respectivo acto administrativo y el interés general, tales como   el de la confianza legítima.  // Esa modificación, además, es consustancial a los actos administrativos   constitutivos de situaciones legales y reglamentarias, como las licencias,   permisos, etc., toda vez que en él se entienden incorporadas a su contenido   todas aquellas disposiciones o cláusulas que sirven de sustento o configuran la   respectiva situación legal y reglamentaria, sea a manera de modo, condiciones,   obligaciones, deberes, derechos, garantías, etc.; de suerte que la disposición   atacada no hace más que recoger o explicitar esa circunstancia, de allí que   realmente no está disponiendo algo nuevo o ajeno a las características del   régimen jurídico en el que está enmarcada. // En esas circunstancias, cabe reiterar que los actos   condición que nacen al amparo de regímenes de derecho u orden público no generan   derechos adquiridos en el sentido como lo aduce la actora, esto es, como   situaciones jurídicas subjetivas inmodificables o inmutables, pues están   subordinados a las necesidades del interés general y del bien común”.   (Negrillas no hacen parte del texto original)    

Sin embargo, a juicio de esta   Corte la postura reseñada no puede desconocer que en casos en los cuales la   modificación de los usos del suelo por parte de las autoridades públicas, en   ejercicio de sus competencias normativas, resulte arbitraria, abusiva o   discriminatoria o pueda significar un impacto desproporcionado en los intereses   de los titulares de licencias o de los propietarios de inmuebles edificados al   amparo de dichas licencias, el particular, tiene la posibilidad de formular una   pretensión de reparación por el eventual daño antijurídico. Tal situación podría   ocurrir, por ejemplo, cuando una intervención en esta materia afecta en tal   medida el valor de cambio o de uso del inmueble, que para el titular de la   licencia o el propietario de un inmueble edificado al amparo de esa licencia, su   derecho pierde todo interés. Esta hipótesis, que en cada caso deberá evaluar la   administración, encuentra su fundamento en los artículos 58 y 90 de la   Constitución.    

8.15. Al respecto, el máximo   tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa ha sostenido que:    

 “el   Estado debe responder patrimonialmente a pesar de la legalidad de su actuación,   de manera excepcional y por equidad, cuando al obrar de tal modo, en beneficio   de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad   se desarrolla, causa al particular un daño especial, anormal, considerable,   superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial   naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad   de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante   los sacrificios que importa para los particulares la existencia del Estado.”[48]  El régimen de responsabilidad en estos eventos ha sido denominado como “daño   especial” y comprende “la responsabilidad por la expedición y   aplicación de normas constitucionales, de preceptos legales, así como de actos   administrativos, cuya “juridicidad” no es reprochada, y que no obstante su   “licitud” o “legitimidad” pueden entrañar algún daño antijurídico que comprometa   la responsabilidad del Estado (…)”.[49]    

8.16. En sentencia de fecha 26 de agosto   de 2010 la Sección Primera del Consejo de Estado[50] reitero su posición:    

“Cabe advertir que la Sala en diversos pronunciamientos, entre ellos, en   sentencia de 27 de junio de 2003 (Expediente 1999-00865 (7262), Consejero   ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), precisó, y ahora lo reitera, que, la   orden de cierre definitivo de un establecimiento comercial, como consecuencia de   uso no permitido, entraña un  imposible cumplimiento, dado que tales   normas son de uso público y de efecto general inmediato, por lo que no resulta   aplicable el procedimiento secuencial y gradual previsto en el artículo 4º de la   Ley 232 de 1995, sino la orden de cierre definitivo; y que los particulares no   pueden alegar derechos adquiridos para impedir que se les apliquen normas que   prohíben usos del suelo que antes de su entrada en vigencia eran permitidos.”   (Negrillas no hacen parte del texto original).    

8.17. Si bien en la ya citada sentencia de 5 de   noviembre de 2013, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso, la Sala Plena   de lo Contencioso Administrativo, al pronunciarse, una vez más, sobre el tema de   los usos del suelo y  los derechos adquiridos, en el ámbito de una acción   popular, introdujo ciertos matices a su reiterada línea jurisprudencial sobre el   tema, atendiendo evidentes realidades del caso concreto, a su juicio   insalvables, en términos generales, el enfoque tradicional de su posición al   respecto se mantuvo, teniendo en cuenta lo que de dicho proveído, seguidamente,   se transcribe:    

“La Sala destaca que una decisión como la que debe tomarse en esta acción   popular, debe equilibrar las cargas y los derechos involucrados, de modo que    debe tenerse en cuenta no sólo el costo que representará para el erario público   la eventual adquisición de predios sino el respeto por los derechos adquiridos y   la articulación de la protección del medio ambiente con el urbanismo y el   desarrollo. De hecho, algunas de las órdenes del a quo desconocen: i) que   muchos propietarios tienen derechos adquiridos con justos títulos en la reserva   forestal y en la franja de adecuación, tanto porque tienen licencias válidamente   otorgadas y no han construido como porque construyeron cumpliendo todos los   requisitos de ley, tal y como se analizará más adelante; ii) que existen   cambios irreversibles en las condiciones del suelo en ciertas áreas de la   reserva y de la franja de adecuación, lo cual llevó al Ministerio de Ambiente   a sustraerlas de la reserva; y iii) que existe un principio de   sostenibilidad fiscal en cuya virtud las autoridades judiciales están obligadas   a ponderar el impacto económico de las ordenes que impartan, y que llevó a la   creación del incidente de sostenibilidad fiscal…La Sala encuentra razonable   el requerimiento de la CAR, en el sentido de que no se debe ordenar la   demolición de todas construcciones hechas a partir del 29 de  noviembre   de 2005, pues no puede hacerse una distinción radical entre las viviendas   construidas antes y después de la medida cautelar decretada en esa fecha, para   que unas u otras sean demolidas, sin consideración de las  anotaciones   registrales que las afectaran con la reserva forestal protectora o de otras   pruebas que permitan constatar de manera inequívoca que los propietarios,   poseedores o tenedores de las mismas conocían de la afectación del inmueble al   área protegida… Además, no puede desconocerse la realidad social que afecta la   reserva, pues como lo consignó el informe de consultoría 2 305 BIRF   realizado por la doctora Diana Wiesner Ceballos. La vivienda es el principal   uso del suelo en la franja. Predominan las viviendas de estratos 1 y 2 con 86%   del total de viviendas… por lo que desconocer esta realidad dejaría expuesta a   una población vulnerable y ocasionaría una grave situación social, económica y   de salubridad que iría en contravía de lo pretendido en esta acción… El   concepto de derecho adquirido para efectos de este fallo hace relación a las   licencias de construcción válidamente expedidas al amparo de la normatividad   vigente, o a las construcciones levantadas en virtud de esas licencias,   cumpliendo todos los requisitos de ley. Bajo el anterior contexto, la Sala   encuentra que deben  respetarse los derechos adquiridos de quienes   obtuvieron licencias de construcción y/o construyeron legalmente en la franja de   adecuación y en la zona de recuperación ambiental, ubicada dentro de la reserva   forestal protectora, antes de la anotación registral de la afectación a la   reserva del predio respectivo. No obstante lo anterior, no se reconocerán   derechos adquiridos si se demuestra que, a pesar de no existir una anotación   registral dentro de la historia traditicia del inmueble que lo afectara a la   reserva forestal protectora, por actuaciones se deduzca inequívocamente que el   propietario, poseedor o tenedor del inmueble conocía la afectación que pesaba   sobre el inmueble en cuanto a la existencia de la reserva… En síntesis, se   advierte que existen derechos adquiridos que la Sala debe proteger en la parte   resolutiva de esta sentencia…Lo anterior no excluye la posibilidad de que   puedan negociarse directamente o, en su lugar, expropiarse predios ubicados   dentro de la zona de reserva forestal protectora –no en la franja de   adecuación-, porque revistan especial importancia ecológica que amerite que su   propiedad sea Estatal”. (Las negrillas no son del texto original).    

Tal decisión, sin embargo, no obstante   los derechos que allí se dice proteger, en modo alguno, rectificó expresamente   la línea jurisprudencial de dicha Corporación respecto a la relativización del   derecho de propiedad frente a la no intangibilidad de la reglas del POTD. Tal   pronunciamiento reviste importancia por cuanto explica la necesidad de que las   autoridades resuelvan de una forma equilibrada los conflictos que se presentan   por sobreutilización o subutilización del suelo en la   dinámica social, por lo cual en el quedo establecido que: (i) La reglar   general es que no es viable reconocer derechos adquiridos respecto a las   construcciones realizadas en la franja de adecuación   y en la zona de recuperación ambiental,  sin las respectivas licencias o permisos. (ii) Luego, tampoco es   viable el reconocimiento de derechos adquiridos a quienes por sus actuaciones   denoten que conocía la afectación que pesaba sobre el inmueble en cuanto   a la existencia de la reserva.    

Esa decisión particular, se insiste, no niega la no   intangibilidad de las normas del POTD, y la relatividad del derecho de propiedad   en la medida en que se ordenó a las autoridades realizar estrategias de   ordenamiento territorial transformando los asentamientos en modelos sostenibles,   con garantía de protección de las zonas ecológicas precisamente para el   aprovechamiento de todos, es decir, siempre primando el interés general y el   cumplimiento de los fines del Estado, considerando junto a todos sus   componentes, funciones y servicios eco sistémicos; sus inter-relaciones de   cooperación, coordinación y apoyo con las dimensiones social, ambiental,   económica, política y cultural, y todo esto en su conjunto debe traducirse en la   práctica, entre otros, en políticas y normas acordes al principio de   integralidad de los usos del suelo. Pero, en todo caso, en aras de zanjar   cualquier tipo de duda sobre el sentido que pueda atribuir a la ratio   decidendi  de dicho pronunciamiento esta Corte reitera que el entendimiento   constitucional sobre el punto que debe proceder y primar, como regla general,   sobre el asunto aquí dilucidado, según quedó sentado en líneas precedentes, no   es otro que el de la no intangibilidad de las normas del POTD y la relatividad   del derecho de propiedad frente a las mismas.    

8.18. En esa misma dirección la Sala de Consulta y Servicio Civil   del Consejo de Estado en pronunciamiento de fecha 11 de diciembre de 2014 ha   indicado lo siguiente:    

De otra parte, es necesario tener presente que la Constitución Política   garantiza la reparación del daño antijurídico (artículo 90 C.P.), uno de cuyos   supuestos es, según la jurisprudencia, la aplicación de leyes expedidas por   razones de interés general que sacrifican situaciones particulares y concretas   (sin implicar una expropiación en estricto sentido) y para las cuales el   legislador no ha establecido un específico régimen de transición o de   reparación. En tales casos, si se rompe el equilibrio de las cargas públicas   (responsabilidad sin falla), puede haber lugar a responsabilidad del   Estado-legislador:    

“Ahora, para la Sala resulta claro que la responsabilidad del Estado comprende   el daño causado por el resultado negativo de su intervención en las actividades   de que se trata, cuando habiendo debido preverlo no se lo consideró; sin   perjuicio de los riesgos propios que el operador económico está obligado a   asumir, de la misma forma que son suyos los beneficios. Resulta necesario   entonces que el legislador, al tiempo que resuelve modificar su política, diseñe   y regule regímenes de transición normativa, en orden a proteger los intereses   que pueden resultar afectados con las nuevas medidas, corrigiendo así los   desequilibrios de manera que todos los sectores y actores económicos reciban un   trato equitativo.      

De no ser ello así, es decir, si lo previsible no se consideró y el perjuicio se   causó, no queda sino, en aplicación de la cláusula general de responsabilidad   que, como quedó explicado, obliga a todas las ramas y órganos del poder,   corregir el desequilibrio ante las cargas públicas producto de la facultad   normativa (…) Como se observa, el daño especial y la vulneración de la confianza   legítima, aunque ambos fundados en el principio de la igualdad ante las cargas   públicas, difieren en cuanto a los intereses protegidos, empero se complementan   para impedir que, en nombre del interés general, mientras algunos se benefician   otros resultan sacrificados, sin que su situación hubiese sido considerada.”   (…)”[51]    

Esta garantía tiene además apoyo en la propia Ley 388 de 1997, aplicable al   régimen de ordenamiento territorial distrital en virtud de lo dispuesto en el   tercer inciso del artículo 23 de la Ley 1617 de 2013-. El artículo 2 de la   referida ley prevé como uno de sus principios la   distribución equitativa de las cargas y los beneficios. Al paso que el artículo   38 dispone que como instrumento de realización “del principio de igualdad de   los ciudadanos ante las normas, los planes de ordenamiento territorial y las   normas urbanísticas que los desarrollen deberán establecer mecanismos que   garanticen el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del   ordenamiento urbano entre los respectivos afectados.” Además de estos   enunciados generales, la exigencia de reparto equitativo de las cargas se   encuentra reconocido en otras disposiciones de la misma Ley, así como ocurre,   por ejemplo, en la regulación de las Unidades de Actuación Urbanística (arts.   39, 41, 45 y 47), los fondos de compensación (art. 49) y los macroproyectos   urbanos (art. 114)[52].         

8.17. Así las cosas, una   modificación en materia de usos del suelo, aunque inmediatamente exigible[53],   puede tener un impacto en el derecho de propiedad que, aunque no le permita al   particular afectado oponerse a su cumplimiento, sí lo habilita para exigir una   reparación cuando quiera que se cumplan las condiciones que den cuenta de la   existencia de un daño antijurídico.    

8.18. Debe insistir la Corte en   que las garantías a las que se refieren los párrafos precedentes, a pesar de   quedar comprendidas por la expresión derechos adquiridos del artículo demandado,   no suponen que las autoridades competentes limiten sus facultades   constitucionales o que estén impedidas para introducir modificaciones a las   normas sobre uso del suelo a través de los diferentes instrumentos que el   ordenamiento prevé para ello y, en particular, mediante los planes de   ordenamiento distrital. Esa competencia de modificación que se adscribe a los   artículos 82, 313 y 334 de la Carta, implica, además, la potestad de las   autoridades públicas de disponer su aplicación inmediata, incluso cuando ello   afecte la situación de titulares de licencias vigentes o la de los propietarios   de terrenos edificados. En resumidas cuentas, el interés público que orienta el   ejercicio de la función de ordenamiento territorial y la función social de la   propiedad, implica no solo la capacidad de imponer restricciones tan serias como   aquellas derivadas de la expropiación, sino, también, la posibilidad de   delimitar su ejercicio mediante la adopción de normas de uso del suelo que -en   atención a la relevancia de armonizar los intereses que surgen en el proceso de   crecimiento de las ciudades y la modificación de las dinámicas del medio   ambiente que ello supone- podrían ser aplicadas inmediatamente si así lo   disponen los órganos competentes. Advierte una vez más este Tribunal que, dado   el interés público que subyace a la regulación del territorio y la función   social de la propiedad, no existe un derecho a la intangibilidad de las normas   sobre uso del suelo.      

8.19. En sentencia de fecha 29 de abril de 2015, el Consejo de Estado,[54]  Sección Primera, al pronunciarse sobre una acción popular que tenía   por objeto impedir que se desarrollaran actividades de suerte y azar en una zona   de la ciudad en la que ello no estaba permitido, al referirse a las licencias y   su relación con las normas de ordenamiento territorial indicó:    

“Como se   deriva de los anteriores razonamientos, haciendo abstracción de las   particularidades de los distintos reglamentos que se han ocupado de puntualizar   el régimen de esta figura en el Derecho colombiano, se puede afirmar que la   licencia de construcción es un acto administrativo (i) que encierra una   autorización de la autoridad competente, (ii) sujeto a un plazo establecido por   las normas aplicables y (iii) a unas condiciones determinadas para el caso   concreto, (iv) que habilita el desarrollo de esta particular actuación   urbanística (…), (v) que origina una situación jurídica de carácter individual,   (vi) cuya validez está supeditada al ordenamiento jurídico en conjunto. En esa   medida cuando una licencia carece de algunos de los elementos axiológicos de   todo acto administrativo o contraviene lo dispuesto en la ley o en el Plan de   Ordenamiento Territorial (POT) respectivo es susceptible de declararse nula por   el Juez de lo Contencioso Administrativo.    

Dada la   relevancia de esta última normativa, la Sala debe resaltar la importancia del   respeto del POT por las licencias expedidas por las autoridades urbanísticas. En efecto, en tanto que   instrumento básico para la ordenación del territorio municipal, el POT prefigura   un modelo de ciudad y establece las reglas particulares para el aprovechamiento   y transformación de las diferentes porciones del suelo municipal, contribuyendo   así a la definición del estatuto jurídico de la propiedad urbana. Al ser   expresión de la función social de la propiedad y perseguir la realización de   fines de interés general como la protección del medio ambiente, el derecho a   gozar del espacio público, la protección del patrimonio histórico cultural, la   prevención de desastres, la salubridad pública, el derecho a la vivienda digna   y, entre otros, al acceso a una infraestructura de servicios públicos adecuada,   las normas del POT fijan con carácter de orden público las condiciones generales   esenciales que deben ser atendidas por los particulares al ejercer el ius   aedificandi que les otorga su derecho de propiedad y condiciona el contenido y   la validez de las licencias de construcción.    

En esa   medida, una licencia urbanística puede ser revocada o anulada total o   parcialmente por ser contraria a las normas del respectivo POT o, en su caso, a   las disposiciones de la UPZ (…) (Unidad de Planeación Zonal) que desarrollan el   planeamiento general. O puede también suceder que una licencia se otorgue para   una obra específica y ello sea legítimo, pero que con posterioridad el uso que   se le da al inmueble no sea compatible con las normas urbanísticas que se   expidan con posterioridad; evento en el cual se tendrá que ajustar la actividad   o realizarla en otro sector. Y también podría suceder que un inmueble legítimamente construido   y aprovechado por un tiempo, por virtud de los cambios en la dinámica de los   usos de suelo y de los ajustes a las normas urbanísticas que los regulan,   termine contraviniendo dicha reglamentación de usos, supuesto en el cual tendrá   que ajustarse a ellos o desplazarse a un sector en el cual dicha actividad sea   admisible. En síntesis, las licencias son actos que se encuentran   subordinados al interés público en general y al cumplimiento del POT y de las   específicas condiciones indicadas en ellas en particular. Por lo tanto, conforme   se ha explicado de manera precedente, los derechos o situaciones jurídicas   particulares nacidas con ocasión de una licencia urbanística no son absolutas ni   inmodificables en el tiempo.”(Negrillas no hacen parte del texto original).    

8.20. En conclusión, una   lectura detenida de todas y cada una de las citadas providencias y normas   jurídicas en que se apoyan, permite apreciar que en ellas se niega la existencia   de un derecho a la intangibilidad de las reglas en materia de usos del suelo   frente al POTD –tal y como la Corte lo ha concluido en esta oportunidad-, con   fundamento en la exegesis argumentativa que en precedencia ampliamente se   reseñó, de manera que los particulares tienen limitada la posibilidad de   oponerse a los cambios que, siguiendo los procedimientos previstos para el   efecto, introduzcan las autoridades, en el mencionado instrumento, en desarrollo   de sus competencias constitucionales y legales, lo cual obedece a la relatividad   del derecho a la propiedad privada, y al hecho de que, tales normas son de orden   público y, en consecuencia, de aplicación inmediata, considerando su importancia   para el desarrollo de las ciudades y la consecución del interés social. Los   particulares no pueden pretender la intangibilidad de las normas adoptadas en   los procesos de planificación urbana dado que, por razones asociadas al interés   público, social o común, los municipios y distritos pueden adoptarlas con   fundamento en los artículos 1º, 58 y 82 de la Constitución.      

                                                

VII.         SÍNTESIS DE LA DECISIÓN    

8.22. El reconocimiento de derechos adquiridos en materia de usos del   suelo es armónico con la aplicación de los procedimientos administrativos   legales a que haya lugar, conforme con una interpretación sistemática de la   normativa que regula la materia,  que tiene implícita la realización del interés público, la función social de   la propiedad (arts. 1º, 58 y 82),  y el deber de proteger adecuadamente el   derecho de propiedad reconocido en la Constitución (arts. 58 y 333).    

8.23. Se resalta   la importancia de las competencias constitucionales otorgadas a los concejos   municipales y distritales para reglamentar los usos del suelo y, dentro   de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas   con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda[55]  , la cual fue   desarrollada por la Ley 388 de 1997, en la que se reafirma la autonomía de los   municipios y distritos en el desarrollo de la función pública de ordenamiento   del territorio en su jurisdicción, por lo cual, el POT está constituido por   actos puramente de interés general aprobados por acuerdos distritales y   municipales y que son revisados luego de cumplido tres periodos   constitucionales, con el objeto de establecer si proceden modificaciones   respecto del uso del suelo, es por ello que las licencias urbanísticas se   conceden para que se realicen edificaciones durante un periodo de tiempo   determinado, y con fundamento en la función social y ecológica de la propiedad,   estas deben estar sujetas a la limitaciones o restricciones legales, igualmente   acorde con la función urbanística, la conveniencia pública y el interés general.    

8.24. Se asegura   así la integridad y supremacía de la Constitución (arts. 4 y 241), estando claro   que por motivos de utilidad pública o interés social, el interés privado deberá   ceder al interés público o social, y en ejercicio del poder estatal, se puede   ordenar la expropiación con el correspondiente pago de la indemnización previa   como medida de resarcimiento y protección del derecho de propiedad el cual se   distingue por su característica de relatividad, concordante con la no   intangibilidad de las reglas de usos del suelo, dado que por la relevancia del   POT para la organización territorial de los distritos, municipios y   departamentos, este debe estar sujeto a las modificaciones que las autoridades   públicas gestionen como garantes de los derechos de los ciudadanos.    

8.25. Sin embargo, este Tribunal no puede desconocer   que en casos en los cuales la modificación de los usos del suelo por parte de   las autoridades públicas en ejercicio de sus competencias normativas resulte   arbitraria, abusiva o discriminatoria o pueda significar un impacto   desproporcionado en los intereses de los titulares de licencias o de los   propietarios de inmuebles edificados al amparo de tales licencias, tiene el   particular la posibilidad de formular una pretensión de reparación por el   eventual daño antijurídico.    

8.26. Por consiguiente, no resulta contrario al mandato que impone la   prevalencia del interés general sobre el particular, que se desprende de los   artículos 1º y 58 de la Constitución, la referencia a los derechos subjetivos,   específicamente a la propiedad privada como derecho adquirido, pero en el   contexto de la cuestión en análisis, ello no supone el reconocimiento de un derecho a la intangibilidad   de las reglas que definen el uso del suelo en los planes de ordenamiento   territorial, interpretación que se impone en cuanto privilegia el denominado   interés social, público o común, y posibilita la modificación legal que   le compete a los planes de ordenamiento en el orden distrital y a los   procedimientos de licenciamiento y de imposición de sanciones urbanísticas   llegado el caso.    

8.27. En consecuencia, el legislador no podía consagrar la   intangibilidad de derechos adquiridos con anterioridad a la Ley 1617 de 2013,   frente a los cambios que se introduzcan respecto al uso del suelo por parte de   los concejos municipales y distritales, en ejercicio de la autonomía que le   reconoce la Constitución y la protección y defensa del interés general por   encima de intereses particulares.    

Por ende, se declarará la inexequibilidad de los apartes normativos   enjuiciados, que establecían el respeto a derechos adquiridos en materia de usos   de suelo, en contravía de lo consagrado en los artículos 1º y 58 de la   Constitución Política.    

VIII.     DECISION    

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando   justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- Declarar INEXEQUIBLE,   las expresiones “en materia de usos de suelos” y “en materia de uso del suelo, salvo, aquellos que hubieren sido   declarados como Unidades de Actuación Urbanística y hubiesen sido incluidos en   el Plan de Ordenamiento Territorial Distrital” contenidas en los parágrafos   de  los artículos 23 y 24 de la Ley 1617 de 2013.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el expediente.   Cúmplase.    

MARÍA   VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Vicepresidente    

Con   salvamento de voto    

ALEJANDRO   LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con   salvamento de voto    

GABRIEL   EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE   IGNACIO PRETELT CHALJUB    

ALBERTO   ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS   ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con   salvamento de voto    

MARTHA   VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO   DE LOS MAGISTRADOS    

 LUIS GUILLERMO   GUERRERO PEREZ,    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO Y    

LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

PREVALENCIA DEL   INTERES GENERAL SOBRE EL PARTICULAR E INTANGIBILIDAD DE LOS PLANES DE   ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ORDEN DISTRITAL FRENTE A LOS DERECHOS ADQUIRIDOS EN   MATERIA DE USOS DEL SUELO-Sentencia da por probado lo que se debía probar   (Salvamento de voto)/PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Sentencia alteró el   orden de la decisión al establecer la ecuación y equiparar derechos adquiridos e   intangibilidad de normas sobre uso del suelo (Salvamento de voto)    

NORMA SOBRE DERECHOS   ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USO DE SUELOS-Se debió establecer el alcance de la   expresión “derechos adquiridos” (Salvamento de voto)    

NORMA SOBRE DERECHOS   ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-No es incompatible con la   Constitución (Salvamento de voto)/NORMA SOBRE DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA   DE USOS DEL SUELO-No ampara un derecho a la no intangibilidad de las normas   de los planes de ordenamiento territorial (Salvamento de voto)    

NORMA SOBRE DERECHOS   ADQUIRIDOS E INTANGIBILIDAD DE LAS NORMAS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Corte   debió declarar la exequibilidad preservando la decisión del legislador   (Salvamento de voto)    

INTANGIBILIDAD DE   LAS NORMAS SOBRE USO DEL SUELO-No existe un derecho o permanencia indefinida   de las normas sobre la materia (Salvamento de voto)/NORMA SOBRE DERECHOS   ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Relevancia en la delimitación del   alcance del derecho de propiedad y la trascendencia de la planeación urbana   (Salvamento de voto)    

NORMA SOBRE DERECHOS   ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Al amparo de la expresión “derechos   adquiridos” y de una interpretación sistemática de la Carta, quedaban protegidas   otras posiciones jurídicas (Salvamento de voto)    

NORMA SOBRE DERECHOS   ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Derecho a oponerse a cualquier   injerencia que impida destinar el inmueble a actividades compatibles con las   normas sobre usos del suelo (Salvamento de voto)    

NORMA SOBRE DERECHOS   ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Derecho a que las decisiones de las   autoridades territoriales sobre variación de los usos del suelo, respeten las   reglas y estén debidamente motivadas en razón al interés público, social o común   (Salvamento de voto)    

NORMA SOBRE DERECHOS   ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Posibilidad de pretender la   reparación por el eventual daño antijurídico cuando la modificación de los usos   del suelo por autoridades públicas resulte arbitraria, abusiva o discriminatoria   o sea desproporcionada para los intereses de los titulares de licencias   urbanísticas (Salvamento de voto)    

DERECHO DE   PROPIEDAD-Derechos en materia de usos del suelo distan de ser meras   expectativas (Salvamento de voto)    

COMPETENCIAS PARA   REGULAR LOS USOS DEL SUELO-Ejercicio debe reconocer la protección de la   propiedad en las condiciones establecidas en el artículo 58 de la Carta   (Salvamento de voto)/DERECHO DE PROPIEDAD-Núcleo esencial (Salvamento de   voto)    

SUELO-Forma en   que se usa no es ajena al derecho de propiedad (Salvamento de voto)/DERECHO   DE PROPIEDAD-Regulación en los planes de ordenamiento territorial integra   directamente el uso del suelo (Salvamento de voto)    

DERECHO DE   PROPIEDAD-Declaración de inexequibilidad desconoce que no es la expropiación   la única posibilidad en que el ejercicio de competencias públicas puede   afectarla (Salvamento de voto)    

DERECHOS ADQUIRIDOS   EN MATERIA DE USOS DEL SUELO-Protección pese a que no implica un derecho a   impedir la modificación de las normas sobre usos del suelo, sí salvaguarda un   derecho a exigir la responsabilidad del Estado cuando la regulación quiebra la   igualdad de las cargas públicas (Salvamento de voto)    

DERECHOS ADQUIRIDOS   DEL PROPIETARIO DE UN INMUEBLE-No solo se adscribe a ser indemnizado cuando   por razones de interés público se dispone la expropiación, sino también cuando   se establecen restricciones excesivas a su ejercicio (Salvamento de voto)    

Expediente   D-10974. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 24   (parciales) de la ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los   Distritos Especiales.”    

2.   El desacuerdo   obedece a dos grupos de razones. El primero se refiere a defectos muy serios en   la estructura argumentativa de la sentencia a tal punto que su lectura -en   contra de lo decidido por la mayoría y conforme a la propuesta de la ponencia   original- sugiere la exequibilidad de las expresiones acusadas (fundamento 3).   El segundo alude al contenido mismo de la decisión y, en particular, a la visión   que en ella subyace y que impide cualquier armonización de los intereses   constitucionales comprometidos en la solución del presente asunto (fundamento   4). A continuación precisamos el alcance de nuestra discrepancia.    

3.   Un examen detenido   de la sentencia permite identificar dos tipos de defectos argumentativos que la   afectan profundamente. Ellos se relacionan, de una parte, con la definición del   problema jurídico y, de otra, con la relación entre las consideraciones de la   parte motiva y la decisión.    

3.1. La sentencia   indica que a la Corte le correspondía definir si se desconocía la prevalencia   del interés general sobre el particular (CP arts. 1 y 58), al establecerse la   intangibilidad de los Planes de Ordenamiento Territorial del Orden Distrital,   fundamentado en el respeto de los derechos adquiridos en materia de usos del   suelo, con anterioridad a la expedición de la Ley 1617 de 2013.    

Este punto de partida es incorrecto e   incomprensible dado que, antes de cualquier argumento, la sentencia da por   probado, precisamente, lo que se debía probar, incurriendo de esta forma en una   petición de principio. En efecto, las disposiciones acusadas establecían el   deber de respetar los derechos adquiridos sin referir, en ninguna de sus   expresiones, a la intangibilidad de las normas contenidas en los planes de   ordenamiento territorial. Conforme a ello, la sentencia alteró el orden de la   decisión, al establecer la ecuación y equiparar derechos adquiridos e   intangibilidad de normas sobre uso del suelo.    

En esa medida y considerando que no existe   un derecho constitucional a la intangibilidad de las normas sobre uso del suelo   -lo que los magistrados que suscriben este salvamento también comparten- la   sentencia no tenía alternativa diferente a declarar inexequible tales   expresiones. Sin embargo el asunto planteado exigía, precisamente, establecer el   alcance de la expresión “derechos adquiridos” en las normas   demandadas y, luego de ello, juzgar su compatibilidad con la Carta. Pese a tal   circunstancia, el punto de partida de la mayoría, fruto de la ecuación   mencionada, parecía resolver o al menos simplificar el problema que debía ser   resuelto.    

3.2. La ecuación derechos   adquiridos-intangibilidad se disuelve, sin embargo, a lo largo de la sentencia.   Ella contiene diversas consideraciones que, en lugar de conducir a la   inexequibilidad de las disposiciones demandadas, permiten fundamentar la   conclusión opuesta. Es el resultado de quebrar la ecuación empleada al formular   el problema jurídico. Basta revisar algunos apartes de la sentencia:    

En el fundamento   jurídico 8.3 indica:    

“A continuación la   Corte explica y fundamenta las condiciones bajo las cuales se debe reconocer   que la relatividad del derecho de propiedad, es una característica que está en   armonía con la existencia de derechos adquiridos  respecto de los usos del suelo, y que el reconocimiento de estos, no implica la   intangibilidad de las normas sobre usos del suelo.” (Subrayas no hacen parte del   texto original)    

Posteriormente, en   el fundamento 8.7 señala:    

“‘Considerando el   estrecho vínculo entre el derecho de propiedad y los usos del suelo, resulta   innegable la existencia de derechos jurídicamente protegidos -en los términos   del inciso primero del artículo 58 de la Constitución- respecto de los usos del   suelo definidos por las autoridades competentes cuando ha sido conferida una   licencia urbanística o se ha edificado al amparo de la misma.    

De hecho, el   artículo 15 de la Ley 388 de 1997 -modificado por el artículo 1o de la Ley 902 de 2004-   establece que las normas urbanísticas generales hacen posible establecer usos e   intensidad de usos del suelo y “otorgan derechos e imponen obligaciones   urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores.” (Subrayas no   hacen parte del texto original)    

Luego de ello, en los fundamentos   jurídicos 8.8, 8.9 y 8.14 se admite la existencia de tres derechos que se   encontraban referidos en la ponencia original: (a) el derecho a destinar el   inmueble de su propiedad para el desarrollo de las actividades para las cuales   se encuentre autorizado; (b) el derecho a que las decisiones de las autoridades   territoriales sobre la variación de los usos del suelo, respeten estrictamente   las reglas que rigen dicha modificación y se encuentren debidamente motivadas en   razones vinculadas al interés público, social o común; y (c) el derecho a   formular una pretensión de reparación por el eventual daño antijurídico en casos   en los cuales la modificación de los usos del suelo por parte de las autoridades   públicas, en ejercicio de sus competencias normativas, resulte arbitraria,   abusiva o discriminatoria o pueda significar un impacto desproporcionado en los   intereses de los titulares de licencias o de los propietarios de inmuebles   edificados al amparo de dichas licencias.    

Más adelante, en el fundamento jurídico   18.8, admitiendo explícitamente que las garantías antes referidas quedan   comprendidas por la expresión derechos adquiridos, indica la sentencia:    

“Debe insistir la   Corte en que las garantías a las que se refieren los párrafos precedentes, a   pesar de quedar comprendidas por la expresión derechos adquiridos del artículo   demandado, no suponen que las autoridades competentes limiten sus facultades   constitucionales o que estén impedidas para introducir modificaciones a las   normas sobre uso del suelo a través de los diferentes instrumentos que el   ordenamiento prevé para ello y, en particular, mediante los planes de   ordenamiento distrital. Esa competencia de modificación que se adscribe a los   artículos 82, 313 y 334 de la Carta, implica, además, la potestad de las   autoridades públicas de disponer su aplicación inmediata, incluso cuando ello   afecte la situación de titulares de licencias vigentes o la de los propietarios   de terrenos edificados. (…)” (Subrayas no hacen parte del texto original)    

En la síntesis de la decisión (fundamento   jurídico 8.22) la Corte afirma lo siguiente:    

“El   reconocimiento de derechos adquiridos en materia de usos del suelo es armónico   con la aplicación de los procedimientos administrativos legales a que haya   lugar,  conforme con una interpretación sistemática de la normativa que regula la   materia, que tiene implícita la realización del interés público, la función   social de la propiedad (arts. Io, 58 y 82), y el deber de proteger   adecuadamente el derecho de propiedad reconocido en la Constitución (arts. 58 y   333).” (Subrayas no hacen parte del texto original)    

“Por consiguiente,   no resulta contrario al mandato que impone la prevalencia del interés general   sobre el particular, que se desprende de los artículos 1o y 58 de la Constitución, la   referencia a los derechos subjetivos, específicamente a la propiedad privada   como derecho adquirido, pero en el contexto de la cuestión en análisis, ello   no supone el reconocimiento de un derecho a la intangibilidad de las reglas que   definen el uso del suelo en los planes de ordenamiento territorial,   interpretación que se impone en cuanto privilegia el denominado interés social,   público o común, y posibilita la modificación legal que le compete a los planes   de ordenamiento en el orden distrital y a los procedimientos de licenciamiento y   de imposición de sanciones urbanísticas llegado el caso.” (Subrayas no hacen   parte del texto original)    

Las   consideraciones antes citadas, que no son accidentales sino que hacen parte de   los argumentos centrales del proyecto, muestran que debía arribarse a una   decisión totalmente opuesta a la acogida por la mayoría. En efecto, según se   deduce de las transcripciones efectuadas, la idea de derechos adquiridos en   materia de usos del suelo no es incompatible con la Constitución. Ahora bien,   como lo sostuvo la mayoría y lo compartimos, dicha categoría no ampara un   derecho a la no intangibilidad de las normas incluidas en los planes de   ordenamiento territorial. En síntesis, la lectura de la parte motiva de la   sentencia no permite comprender adecuadamente su parte resolutiva.    

3.3. Más allá de eso, llama entonces la   atención que el razonamiento de la Corte empiece al formular el problema   jurídico en una premisa (la ecuación derechos adquiridos-intangibilidad), que   luego se disuelve en las consideraciones y, finalmente, se retoma en la parte   resolutiva. Esta conclusión no solo es argumentativamente muy problemática, sino   que se opone tanto al carácter autorrestringido de la decisión judicial como al   principio de conservación del derecho. Si, como se concluye fácilmente de los   argumentos expuestos, existían suficientes razones para considerar que la noción   de derechos adquiridos, adecuadamente comprendida era compatible con la   Constitución, pues debió haberse declarado su exequibilidad, preservándose de   esta manera la decisión del legislador. En contrario y a partir de una   presentación contradictoria de los argumentos, se llega injustificadamente a una   conclusión opuesta.    

4. Al margen de lo anterior y con   independencia del hecho de que la sentencia de cuya decisión nos apartamos,   señaló casi con el mismo alcance de la ponencia original, tres garantías   comprendidas por la expresión derechos adquiridos, es importante insistir en   varios aspectos que, más allá de oponerse a las consideraciones de la Corte,   permiten precisar su alcance.    

4.1.  Este Tribunal debía establecer   el alcance de la expresión “derechos adquiridos ” contenida en los   artículos 23 y 24 de la ley 1617 de 2013, a la luz de las disposiciones de la   Carta que amparan la propiedad privada, establecen competencias para su   limitación y atribuyen facultades de ordenación territorial a los concejos   municipales (arts. 1, 58, 82 y 313).    

4.2. Tal y como lo señala la sentencia y   lo indicaba la ponencia presentada para discusión de la Sala Plena, no existe un   derecho a la intangibilidad o permanencia indefinida de las normas que   disciplinan los usos del suelo. Ello se explica no solo por la relevancia que   tal regulación tiene en la delimitación del alcance del derecho de propiedad,   sino también por la trascendencia de la planeación urbana.    

De esa conclusión, sin embargo, no se   seguía la inexequibilidad declarada. Por el contrario, al amparo de la expresión   “derechos adquiridos” y en una interpretación sistemática de la Carta, quedaban   protegidas otras posiciones jurídicas que incluso en la sentencia se reconocen.   Dichas posiciones son las siguientes:    

a) El derecho a oponerse a cualquier   injerencia que impida destinar el inmueble a las actividades que resulten   compatibles con las normas sobre usos del suelo. Se trata de un derecho de   libertad que protege a los particulares de cualquier intervención de las   autoridades públicas, tendientes a obstaculizar la destinación de un inmueble a   las actividades para las cuales está autorizado. De esta forma, se hace efectiva   la cláusula de Estado de Derecho (art. 1), el principio de legalidad (arts. 4 y   5) y la libre iniciativa privada (art. 333). Además, este derecho hace posible   que los particulares exijan la protección de las autoridades, en aquellos casos   en los cuales otras personas afecten el ejercicio del derecho a usar los   inmuebles en la forma en que ello se encuentra autorizado.    

Se trata de una inmunidad o garantía   frente a las intervenciones en el derecho de propiedad cuando las facultades de   uso, goce y disposición que lo dotan de sentido se encuentran definidas y   consolidadas, por virtud de la licencia urbanística o la edificación realizada   conforme a la licencia. Las autoridades no pueden, por ejemplo, impedir que una   persona destine el inmueble de su propiedad para el desarrollo de actividades de   actividades educativas (jardines infantiles, colegios o centros deportivos),   comerciales (tiendas de barrio y centros comerciales) o residenciales cuando   dicha destinación se encuentra autorizada.    

b)  El derecho a que   las decisiones de las autoridades territoriales sobre la variación de los usos   del suelo, respeten estrictamente las reglas que rigen dicha modificación y se   encuentren debidamente motivadas en razones vinculadas al interés público,   social o común (arts. 1o, 58 y 82). Además de lo indicado en el   fundamento jurídico 8.9 de la sentencia, cabe advertir que la afectación o   restricción del derecho a destinar el inmueble a determinados propósitos   amparados por una licencia urbanística previa, como consecuencia de una   variación ilegal de los usos del suelo, puede considerarse como una violación de   dicho derecho. De esta manera, la noción de “derechos   adquiridos ” se comprende como una fórmula de balance entre la   eficacia del derecho de propiedad y la competencia de las administraciones   locales para definir el uso del suelo, a partir de decisiones que, luego de ser   expedidas, crean certeza y seguridad jurídica para el propietario.    

c)   En tercer lugar, y   de forma correlativa al argumento anteriormente expresado, en aquellos casos en   los cuales la modificación de los usos del suelo por parte de las autoridades   públicas resulte arbitraria, abusiva o discriminatoria o pueda significar un   impacto desproporcionado en los intereses de los titulares de licencias o de los   propietarios de inmuebles edificados al amparo de tales licencias, tiene el   particular la posibilidad de formular una pretensión de reparación por el   eventual daño antijurídico. Ello podría ocurrir, eventualmente, por ejemplo,   cuando una intervención en esta materia afecta en tal medida el valor de cambio   o de uso del inmueble, que para el titular de la licencia o el propietario de un   bien edificado al amparo de tal licencia, su derecho pierde todo interés. Esta   hipótesis, que en cada caso deberá examinar la administración, encuentra   sustento en los artículos 58 y 90 de la Constitución.    

4.3. Los derechos   referidos distan de ser meras expectativas en tanto se integran al derecho de   propiedad. No se trata solo de la posibilidad futura de usar un bien con   determinado propósito, sino de una garantía actual exigible frente a las   autoridades. Afirmar lo contrario implicaría, en la práctica, aceptar que las   autoridades que tienen bajo su competencia adoptar los POT o disponer su   aplicación, no tendrían un límite preciso cuyo respeto sea exigible por los   particulares.    

4.4. El ejercicio   de las competencias para regular los usos del suelo debe reconocer la protección   de la propiedad en las condiciones establecidas en el artículo 58 de la Carta.   Esta potestad normativa no puede entenderse como una atribución que exima a las   autoridades de valorar los efectos que sus decisiones pueden tener en las   situaciones jurídicas definidas y consolidadas de licenciatarios y propietarios.   En efecto, tal y como lo ha sostenido este Tribunal, se encuentra comprendido   por el núcleo esencial del derecho de propiedad la garantía de las   facultades de goce y disposición del bien para permitir a su titular extraer su   utilidad económica, en términos de valor de uso o de valor de cambio, al menos   en el nivel mínimo en el que la propiedad pueda tener algún sentido[56].    

4.5.    La forma en que   se usa el suelo no es entonces ajena al derecho de propiedad. En buena medida,   las actividades a las que pueden destinarse determinan no solo su valor, sino   también la facilidad para ser comercializados o explotados. Es por ello que esa   regulación en los POT se integra directamente, configurándolo, al derecho de   propiedad. Sostener que la destinación que se le puede dar a un inmueble según   las reglas de usos del suelo adoptadas por las autoridades territoriales,   constituye una materia ajena al derecho de propiedad protegido por el artículo   58, desconoce que buena parte de las decisiones de las personas acerca de la   adquisición o tenencia de bienes inmuebles se define por su utilidad para   satisfacer necesidades de diferente orden.    

4.6.   La declaración de   inexequibilidad desconoce que no es la expropiación la única posibilidad en que   el ejercicio de competencias públicas puede afectar el derecho de propiedad. Muy   diferentes intervenciones del Estado en esta materia comportan restricciones tan   agudas en las facultades del propietario que, sin extinguir formalmente el   derecho de dominio, lo afectan con tal intensidad que le hacen perder todo   sentido. En esa dirección, la protección de los derechos adquiridos,   manifestación concreta de la salvaguarda constitucional de la propiedad, pese a   que no implica un derecho a impedir la modificación de las normas sobre usos del   suelo, sí salvaguarda un derecho a exigir la responsabilidad del Estado cuando   la regulación quiebra la igualdad de las cargas públicas.    

Miradas las cosas desde esta perspectiva   puede concluirse que a la garantía de los derechos adquiridos del propietario de   un inmueble, no solo se adscribe el derecho a ser indemnizado cuando por razones   de interés público se dispone la expropiación, sino también cuando por esos   motivos u otros constitucionalmente admisibles, se establecen restricciones   excesivas a su ejercicio.    

5.                  En síntesis, la interpretación de la mayoría, fundada   en un equivocado planteamiento del problema jurídico al establecer la   equivalencia entre respeto de derechos adquiridos e intangibilidad de la   regulación, la condujo a declarar la inexequibilidad de una norma que, en   realidad, expresa el intento de armonizar la protección de la propiedad y la   prevalencia del interés general. No se trata de expresiones constitucionales   disonantes o incompatibles sino de mandatos que, en virtud del modelo de Estado   acogido en la Constitución de 1991, deben realizarse en la mayor medida posible.    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

[1] La   licencia urbanística es la autorización previa para adelantar obras de   urbanización y parcelación de predios, de construcción y demolición de   edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y para realizar   el loteo o subdivisión de predios, expedida por el curador urbano a la autoridad   competente según las normas del POT. Las licencias se clasifican así: Licencias   de urbanización; licencias de parcelación; licencias de subdivisión; licencias   de construcción; licencias de intervención y ocupación del espacio público.    

[2] Sentencia C-147/99 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).   Muchas otras providencias se han ocupado de esta materia. Cabe destacar la   sentencia C-168 de 1995 (M. P. Carlos Gaviria Díaz) en la que la Corte   adelantó un detenido análisis de este concepto en la doctrina y la   jurisprudencia.     

[3]  Sentencia C-242/09 (M.P. Mauricio González Cuervo)    

[4] Coincide con el criterio expuesto en las sentencias C-544 de 1993,   T- 001 de 1992 y C-822 de 2011.    

[5] Sobre los   derechos adquiridos se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-147   de 1997.    

[6]  Sentencia C-595/95 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).    

[7]  Sentencia C-595/95 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).    

[8]  Sentencia C-295/93 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). Una descripción más detallada del   régimen constitucional de protección de la propiedad a lo largo del tiempo se   encuentra contenida, entre otras, en las sentencias T-427 de 1998, C-595 de 1999   y C-491 de 2002.    

[9] Sentencia C-242/09 (M.P. Mauricio González Cuervo). En   la sentencia C-168 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) explicó la Corte: “Nuestro   Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos   adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan,   dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación   compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha   trazado el propio Constituyente para el cumplimiento de su función.”    

[10]  La consideración del derecho de propiedad como un derecho sometido a diferentes   tipos de restricciones puede encontrarse, por ejemplo, en textos como Teoría   General de la Propiedad de Mauricio Rengifo Gardeazabal. Ed. U. de los   Andes-Temis. 2011. Págs. 339 -348     

[12]  Articulo 79 la Constitución Política.    

[13]  Artículo 80 de la Constitución Política.    

[14]  La Ley 1020 de 2006 Ley General Forestal   reglamentaria de la Ley 2ª de 1959 fue declarada inexequible mediante Sentencia   C-030 de 2008.    

[15] Reglamenta la Ley 23 de 1973, el Decreto Ley 2811 de   1974 y la Ley 09 de 1979, sobre uso, comercialización y aplicación del D.D.T.    

[16] Reglamenta la Ley 23 de 1973, el Decreto Ley 2811 de   1974 y la Ley 09 de 1979, sobre uso, comercialización y aplicación de algunos   productos organoclorados.    

[17]  Reglamenta el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto Ley 216 de 2003 sobre Sistema Nacional de Áreas   Protegidas y las categorías de manejo que lo conforman.    

[18]  Modifica el Decreto 1974 de 1989 sobre procedimiento para la   sustracción de áreas de Distrito de Manejo Integrado de los recursos naturales   renovables (DMI).    

[19]  Reglamenta el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de   Protección al Ambiente y la Ley 23 de 1973 en materia de fauna silvestre.    

[20]  Reglamenta parcialmente el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 23 de 1973 y el   Decreto- Ley 154 de 1976, sobre protección del paisaje.    

[21] Por el cual se reglamenta la Parte XIII, Título 2,   Capítulo III del Decreto-ley 2811 de 1974 sobre cuencas hidrográficas,   parcialmente el numeral 12 del Artículo 5° de la Ley 99 de 1993.    

[22]Reglamenta el Código Nacional de Recursos Naturales   Renovables y de Protección al Ambiente, la Ley 99  de 1993 y   Ley 611 de 2000 en materia de caza comercial.    

[23]  Por el cual se   reglamenta el Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas   Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras   disposiciones.    

[24]  Por el   cual se reglamenta parcialmente la prevención y el manejo de los residuos o   desechos peligrosos generados en el marco de la gestión integral.    

[25]  Reglamenta parcialmente las Leyes 9ª de 1979, y 73 de 1988, sobre obtención,   donación, preservación, almacenamiento, transporte, destino y disposición final   de componentes anatómicos y los procedimientos para trasplante de los mismos en   seres humanos, y se adoptan las condiciones mínimas para el funcionamiento de   las Unidades de Biomedicina Reproductiva, Centros o similares.    

[26]  Ver Sentencia de la Corte Constitucional C-295 de 1993.    

[27] Por el   cual se reglamenta la prestación del servicio de aseo.    

[28] Por el cual se   reglamenta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección   al Medio Ambiente, la Ley 99 de 1993 y Ley 611 de 2000 en materia de caza   comercial.    

[29]  Reglamenta las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 en lo relativo al ordenamiento del   suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y   edificación en este tipo de suelo.    

[30]  Por el cual se   reglamenta el Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas   Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras   disposiciones.    

[31]  Modificada por la Ley 507 de 1999.    

[32]  por el cual se reglamentan las disposiciones de   las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y   al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este   tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones.    

[33]  Reglamenta disposiciones de la Ley 388 de 1997 sobre actuaciones y   procedimientos para la urbanización e incorporación al desarrollo de los predios   y zonas comprendidas en suelo urbano y de expansión, así como estimación y   liquidación de la participación en plusvalía en los procesos de urbanización y   edificación de inmuebles.    

[34]  Reglamenta parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 1151 de 2007 sobre Subsidio Familiar de   Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas.    

[35]  Por el cual se reglamenta la Ley 1454 de 2011.    

[36]  Sentencia C-145/15 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez).    

[37]  Sentencia C-051/01 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).    

[38]  Sentencia C-051/01 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).    

[39]  Sentencia T-422/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).    

[40]  Con fundamento en los motivos que se sintetizan, los intervinientes: SECRETARIA   DISTRITAL DE LA CIUDAD DE BOGOTA, LA FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD DEL   CAUCA y LA FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA,    solicitan a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de los   artículos 23 y 24 (parciales) de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide   el Régimen para los Distritos Especiales”.    

[41]  Sentencia C-189/06 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).    

[42]  Sentencia T-422/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).    

[43]  Sentencia T-422/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).    

[44] C.P.   Juan Alberto Polo Figueroa.    

[45]  C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.    

[46] C.P. Rafael Enrique Ostau De Lafont Pianeta.    

[47]  Esta perspectiva fue reiterada en otras providencias. Así por ejemplo en las   sentencias de fecha 27 de junio de 2003 (C.P. Camilo Arciniegas Andrade), 2 de   octubre de 2003 (C.P. Camilo Arciniegas Andrade), 13 de diciembre de 2005 (C.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).     

[48]  Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de fecha 28 de enero de 2015.   (C.P. Hernán Andrade Rincón)    

[49]  Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de fecha 8 de marzo de 2007. (C.P.   Ruth Stella Correa Palacio)    

[50]  C.P. Marco Antonio Velilla Moreno    

[51]  Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Concepto 2233 de fecha   11 de diciembre de 2014. C.P. William Zambrano Cetina.        

[52]  Nota la Corte que incluso en algunos procesos de ordenamiento territorial las   autoridades han advertido, ante modificaciones relativas al uso del suelo, la   importancia de proteger los derechos adquiridos. Así se desprende, por ejemplo,   del Decreto 079 de 2016 adoptado por el Alcalde Mayor de Bogotá (considerando   5 del referido Decreto).     

[53]  La Corte reconoció, en una de sus primeras decisiones, que no desconocía la   prohibición de retroactividad que las normas que aseguran las relaciones de   coexistencia social, como en este caso serían las relativas a la planificación   urbana, fueran aplicadas de manera inmediata. En la sentencia C-511/92 (M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz) explicó este Tribunal: “El ordenamiento jurídico correría el riesgo de petrificarse, si al   regular las relaciones de coexistencia social y adaptarse a las realidades de   cada momento, debiera inhibirse de afectar de una u otra manera las relaciones   jurídicas preexistentes. La retroactividad por regla general, resulta censurable   sólo cuando la nueva norma incide sobre los efectos jurídicos ya producidos en   virtud de situaciones y actos anteriores, y no por la influencia que pueda tener   sobre los derechos en lo que hace a su proyección futura.”    

[54] C.P.   Guillermo Vargas Ayala.    

[55]  Constitución Política de Colombia. Artículo 313, numeral 7.    

[56]Sobre el particular   puede consultarse, entre otras, la sentencia C-189 de 2006.