C-196-09

    Sentencia C-196-09  

Referencia: expediente OP-115  

Objeciones  Presidenciales al Proyecto de Ley  No.  092  de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara “por el  cual  se  establece  el  procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras  disposiciones”   

Magistrada Ponente (E):  

Dra.  Clara  Elena  Reales Gutiérrez   

Bogotá,  D.C., veinticinco (25) de marzo de  dos mil nueve (2009)   

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en  ejercicio  de  sus  atribuciones constitucionales, en especial la contemplada en  los  artículos  167  y  241,  numeral  8,  de la Constitución, ha proferido la  siguiente   

SENTENCIA  

al   decidir   sobre   las  objeciones  por  inconstitucionalidad  que formulara el Presidente de la República y el Ministro  de  Minas  y  Energía  al  Proyecto  de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008  Cámara  “por  el cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y  se dictan otras disposiciones”   

     

I. ANTECEDENTES     

Mediante  oficio  recibido por la Secretaría  General  de  esta  Corporación  el  11  de diciembre de 2008, el Presidente del  Senado  de la República remitió el Proyecto de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238  de  2008  Cámara  “por  el  cual  se  establece  el  procedimiento      sancionatorio     ambiental     y     se     dictan     otras  disposiciones”,  objetado  por  el Gobierno Nacional  por  razones  de  inconstitucionalidad, para que, de conformidad con lo previsto  en  los  artículos  167  de  la Constitución y 32 del Decreto 2067 de 1991, la  Corte se pronuncie sobre su exequibilidad.   

     

1. Solicitud  de  pruebas sobre cumplimiento del trámite legislativo     

1.1. Mediante auto de 19 de diciembre de 2008,  se  avocó  conocimiento  del  proceso  de  la  referencia  y se solicitó a los  Secretarios   Generales  del  Senado  de  la  República  y  de  la  Cámara  de  Representantes  el  envió  de  varias  pruebas  sobre  el  trámite legislativo  seguido  para  la  aprobación  del  Informe  de  objeciones  presidenciales  al  Proyecto  de  Ley  No.  092  de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara “por  el cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y  se dictan otras disposiciones”.   

1.3.  El  16 de enero de 2009, la Secretaría  General  remitió al despacho el informe de pruebas en relación con los oficios  enviados  por  el  Senado de la República y la Cámara de Representantes, el 19  de diciembre de 2008 y el 15 de enero de 2009, respectivamente.   

1.4.  El  26 de enero de 2009, la Secretaría  General  remitió al despacho el informe de pruebas en relación con los oficios  remitidos  por el Senado de la República y la Cámara de Representantes el 20 y  el 23 de enero, respectivamente.   

1.5.  El 10 de febrero de 2009 la Secretaría  General  remitió  al  despacho el oficio enviado el 9 de febrero de 2009 por el  Secretario General de la Cámara de Representantes.   

1.6. El 25 de febrero de 2009, la Secretaría  General  remitió  al  despacho el informe de pruebas en relación con el oficio  enviado por la Cámara de Representantes el 24 de febrero de 2009.   

1.7.  El  10  de  marzo, respectivamente, los  febrero  de  2009,  la  Secretaría  General  remitió al despacho el informe de  pruebas  en  relación con el oficio enviado por la Cámara de Representantes el  24 de febrero de 2009.   

1.8.  El  3  de  marzo  2009,  la Secretaría  General  remitió al despacho el oficio enviado a la Corte el 2 de marzo de 2009  de  la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, con relación a  la  remisión  de  la  información  correspondiente  por parte del Senado de la  República y por la Cámara de Representantes.   

1.9.  El  10 de marzo de 2009, la Secretaría  General  remitió al despacho el oficio enviado por la Secretaría General de la  Cámara  de  Representantes  informando sobre el cumplimiento de la remisión de  pruebas  e  indicando  que “[u]na vez se reanuden las  Sesiones  en  el  Congreso  de la República y sean aprobadas las Actas donde se  realizó  el  anuncio  previo  y  la  aprobación  en  Plenaria  del  Informe de  Objeciones  Presidenciales,  Proyecto de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008  Cámara,  se  enviarán  a  esa  Honorable Corporación Judicial las Gacetas del  Congreso   correspondientes   a   la  aprobación  de  dichas  Actas.”   

     

1. Descripción del  trámite  legislativo  seguido  en  la  aprobación  del  Informe  de objeciones  presidenciales     

Con  base  en  las  pruebas  que  obran en el  expediente,  el  trámite  seguido  en  la aprobación del Informe de objeciones  presidenciales  al  Proyecto  de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara  “por   el   cual   se  establece  el  procedimiento  sancionatorio    ambiental   y   se   dictan   otras   disposiciones”, fue el siguiente:   

2.1.  El  Proyecto  de  Ley  No.  092 de 2006  Senado,   238  de  2008  Cámara  “por  el  cual  se  establece   el   procedimiento   sancionatorio   ambiental  y  se  dictan  otras  disposiciones”,   fue   remitido   con   todos  sus  antecedentes  al Presidente de la República el 16 de julio de 2008. Informó el  Secretario  General  del Senado de la República que el Proyecto fue considerado  y  aprobado  en sesión de la Comisión Quinta del Senado de la República el 30  de  mayo  de  2007 y en Sesión Plenaria del Senado del 12 de diciembre de 2007.  En  Comisión  Quinta  de la Cámara de Representantes el 3 de junio de 2008, en  Plenaria de la Cámara de Representantes el 18 de junio de 2008.   

2.2.  El  Proyecto  de  Ley  No.  092 de 2006  Senado,   238  de  2008  Cámara  “por  el  cual  se  establece   el   procedimiento   sancionatorio   ambiental  y  se  dictan  otras  disposiciones”, el cual consta de 66 artículos, fue  devuelto  por  el  Presidente  de  la  República  y  por el Ministro de Minas y  Energía  al  Presidente  del Congreso de la República el 14 de agosto de 2008,  sin  la  correspondiente  sanción,  con  objeciones  por  inconstitucionalidad.   

2.3. El 21 de agosto de 2008 se publicaron las  objeciones  presidenciales  al  Proyecto  de  Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de  2008 Cámara en la Gaceta del Congreso N° 538 de 2008.   

2.4.  El 14 de octubre de 2008 se publicó en  la   Gaceta  del  Congreso  N°  711  de  2008  el  Informe  de  las  objeciones  presidenciales  al  Proyecto de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara,  presentado  por  el Senador Arturo Char Chaljub, mediante el cual proponía a la  Plenaria  declarar  infundadas  las  objeciones  e  insistir  en  su aprobación  conforme al texto aprobado por el Congreso de la República.   

2.5. El 16 de octubre de 2008, y con el fin de  dar  cumplimiento  a  lo  ordenado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de  2003,  se  anuncia  a  la  Plenaria  de  la  Cámara de Representantes que en la  próxima  sesión  plenaria  se  considerará  y  votará  el  informe sobre las  Objeciones  presidenciales  al  Proyecto  de  Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de  2008  Cámara  (Acta  de  Plenaria  N° 142 de 16 de octubre de 2008; Gaceta del  Congreso N° 897 de 2008).   

2.6.  El 20 de octubre de 2008 la Plenaria de  la  Cámara  de  Representantes  consideró  y  aprobó  el  informe  sobre  las  Objeciones  presidenciales  al  Proyecto  de  Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de  2008  Cámara  (Acta  de  Plenaria  N° 143 de 20 de octubre de 2008; Gaceta del  Congreso       N°      964      de      2008).1   

2.7. El 12 de noviembre de 2008, y con el fin  de  dar cumplimiento a lo ordenado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de  2003,  se  anuncia  a la Plenaria del Senado de la República que en la próxima  sesión   se   considerará   y   votará   el   informe  sobre  las  Objeciones  presidenciales  al  Proyecto  de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara  (Acta de Plenaria N° 25 del 12 de noviembre de 2008).   

2.8.  El 18 de noviembre de 2008 la Plenaria  del  Senado  de  la  República  consideró  y  aprobó  el  informe  sobre  las  Objeciones  presidenciales  al  Proyecto  de  Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de  2008  Cámara  (Acta de Plenaria N° 26 de 18 de noviembre de 2008).2   

2.9.  El Presidente del Senado remitió el 24  de  noviembre  de 2008 el proyecto y las objeciones presidenciales, para que sea  la Corte Constitucional quien decida sobre su exequibilidad.   

I. TEXTO DE LA NORMA  OBJETADA     

“Ley N° _____________________  

‘por la cual se  establece   el   procedimiento   sancionatorio   ambiental  y  se  dictan  otras  disposiciones’   

El Congreso de la República  

Decreta  

TÍTULO I  

Disposiciones Generales  

Artículo     1º.-     Titularidad    de    la    potestad    sancionatoria    en   materia  ambiental.  El  Estado  es  el  titular de la potestad  sancionatoria   en   materia  ambiental  y  la  ejerce,  sin  perjuicio  de  las  competencias   legales  de  otras  autoridades,  a  través  del  Ministerio  de  Ambiente,  Vivienda  y  Desarrollo  Territorial,  las  corporaciones  autónomas  regionales,  las  de  desarrollo  sostenible,  las  unidades  ambientales de los  grandes  centros  urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993,  los  establecimientos  públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de  la  Ley  768  de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques  Nacionales  Naturales, UAESPNN, de conformidad con las competencias establecidas  por la ley y los reglamentos.   

Parágrafo.  En  materia  ambiental,  se  presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará  lugar  a  las medidas preventivas. El infractor será sancionado definitivamente  si  no  desvirtúa  la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga  de  la prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios legales.   

[…]  

TÍTULO II  

Las     Infracciones     en    materia  ambiental   

Artículo  5º.  Infracciones.  Se considera  infracción  en  materia  ambiental  toda  acción  u  omisión  que  constituya  violación  de  las  normas  contenidas  en  el  Código  de Recursos Naturales,  Renovables  Decreto-ley  2811  de  1974,  en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de  1994,  y en las demás disposiciones ambientales vigentes, en que las sustituyan  o  modifiquen  y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental  competente.   

Será  también  constitutivo de infracción  ambiental   la  comisión  de  un  daño  al  medio  ambiente,  con  las  mismas  condiciones  que  para  configurar  la  responsabilidad  civil  extracontractual  establece  el Código Civil y la legislación complementaria; a saber: el daño,  el  hecho  generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando  estos  elementos  se  configuren  darán  lugar  a  una  sanción administrativa  ambiental,  sin  perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar  el hecho en materia civil.   

Parágrafo1°: En  las  infracciones  ambientales  se  presume la culpa o dolo del infractor, quien  tendrá a su cargo desvirtuarla.   

Parágrafo  2°: El  infractor  será  responsable  ante  terceros  de la reparación de los daños y  perjuicios causados por su acción u omisión.”   

     

I. OBJECIONES  DEL  GOBIERNO NACIONAL     

El  Presidente de la República y el Ministro  de  Minas  y  Energía objetó el Proyecto de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de  2008   Cámara   “por   el  cual  se  establece  el  procedimiento      sancionatorio     ambiental     y     se     dictan     otras  disposiciones”  por razones de inconstitucionalidad.  A  su  juicio, el parágrafo del artículo 1° del proyecto, y el parágrafo 1°  del  artículo  5°  desconocen el derecho al debido proceso (art. 29, CP) y, en  especial,  la  presunción de inocencia en materia sancionatoria. Concretamente,  señalan al respecto,   

“Los parágrafos del proyecto de ley arriba  citados  en  los  que  se  establece  la presunción de culpa o dolo a cargo del  infractor,  son  contrarios  no  sólo  al  artículo  29  de  la  Constitución  Política  en  cuanto al derecho fundamental al debido proceso, sino también al  Pacto  Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana  de  Derechos  Humanos,  integrados  ambos al bloque de constitucionalidad, en lo  referente al mismo derecho.   

En  efecto,  el  artículo 29 constitucional  señala   que   los   principios   del   debido  proceso  aplican  tanto  a  los  procedimientos  judiciales  como  a  los  administrativos.  Así  las  cosas, la  violación  constitucional  recae sobre el principio de presunción de inocencia  requerido  en todo procedimiento de naturaleza sancionatoria, sea administrativo  o   judicial,   tanto   por   efecto   de   la   presunción   de   ‘culpa      o      dolo’ como por la inversión de la carga de  la prueba que proponen los artículos 1 y 5 del proyecto de ley.   

[…]  

[…]  el parágrafo del artículo primero y  el  parágrafo  del  artículo  quinto  del  proyecto  de  ley  contravienen  lo  dispuesto  en  el  artículo  29 de la Constitución Política al establecer una  presunción  de  culpa  o  dolo  para  efectos  de  responsabilidad  en  materia  sancionatoria   ambiental.   Si   bien   la   jurisprudencia  ha  reconocido  al  constitucionalidad  de  las  presunciones legales y la posibilidad de establecer  presunciones   de   culpa   (C-423   de   2002),  en  materia  sancionatoria  la  jurisprudencia  ha  sido  mucho más restrictiva toda vez que el Estado no puede  imponerle   al   presunto   infractor  toda  la  carga  probatoria  sin  que  la  administración  cumpla  con  una  carga  probatoria  inicial  predeterminada  y  suficiente. (C-690 de 2006).   

En conclusión, los principios contenidos en  el  artículo  29  de  la  Constitución  así  como en los tratados de derechos  humanos  arriba citados tienen como finalidad preservar el debido proceso, y por  consiguiente,  la  presunción de inocencia sólo puede ser desvirtuada mediante  una  mínima  y  suficiente  actividad  probatoria  por parte de las autoridades  represivas  del  Estado.  De  acuerdo  con  lo  anterior,  toda disposición que  establezca  presunción de culpa o dolo para la imposición de una sanción, sea  ésta  de  carácter  penal  o  administrativo,  y  deje  en cabeza del presunto  infractor  al  totalidad  de  la  caga  de la prueba, hacen nugatorio el núcleo  esencial del derecho al debido proceso.”   

     

I. INSISTENCIA DEL  CONGRESO DE LA REPÚBLICA     

De  acuerdo  con  el  Informe  de objeciones  presidenciales  al  Proyecto  de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara  “por   el   cual   se  establece  el  procedimiento  sancionatorio    ambiental   y   se   dictan   otras   disposiciones”   elaborado  por  el  Senador  Arturo  Char  Chaljud  y  por  el  Representante  Fabio  Arango  Torres,  aprobado por la Plenaria de la Cámara de  Representantes  el  20  de  octubre  de  2008 y por la Plenaria del Senado de la  República  el  18  de  noviembre  del  mismo año, éstas fueron rechazadas. En  primer  lugar,  el  Congreso de la República considera que el Gobierno Nacional  no  presentó  las objeciones de acuerdo a los mandatos constitucionales para el  efecto.  En segundo lugar, el Congreso considera que si la Corte establecía que  sí  había  lugar  a  las  objeciones  presidenciales y decide a estudiarlas de  fondo,  en  todo caso debe declarar exequibles las normas objetadas del proyecto  de   ley,   puesto   que  a  su  juicio  éstas  no  desconocen  los  principios  constitucionales invocados por el Ejecutivo.   

1. El Congreso de la República sostiene que  la  autoridad  constitucionalmente  habilitada  para  formular  objeciones es el  Gobierno  Nacional  conforme  al artículo 166 de la Constitución. Partiendo de  este supuesto, se alegan dos consecuencias.   

1.1.  Por  una  parte,  alegando  que  las  objeciones  sólo  fueron  suscritas  por  el  Ministro  de Minas y Energía, se  concluye  que  las  mismas  son  improcedentes por falta de competencia. Dijo al  respecto,   

“En  el asunto bajo examen, las objeciones  fueron  radicadas  exclusivamente  con  la  firma del señor Ministro de Minas y  Energía,  doctor  Hernán  Martínez  Torres;  sin  que  las  mismas hayan sido  suscritas  o  avaladas  por el señor Presidente de la República, doctor Alvaro  Uribe  Vélez,  o  por  su  Ministro Delegatario de funciones presidenciales, en  caso  de que el jefe de Gobierno se haya trasladado al extranjero, tal y como se  establece en el artículo 196 de la Constitución Política.   

Así  las  cosas,  para  el  Congreso  de la  República,   es   claro  que  estamos  en  presencia  de  unas  objeciones  por  inconstitucionalidad   planteadas  por  un  funcionario  incompetente,  pues  el  Ministerio  de  Minas  y  Energía  carece de la atribución constitucional para  actuar  autónomamente  como  Gobierno, sin la aquiescencia o el acompañamiento  del  Presidente  de  la República. Por esta razón, y por las que más adelante  se  señalaran,  se considera que las objeciones planteadas no están llamadas a  prosperar.”   

1.2.  Adicionalmente, considera el Congreso,  incluso  si en gracia de discusión se acepta que los Ministros pueden presentar  objeciones  de  manera autónoma, existiría el problema de que en este caso las  objeciones  fueron presentadas por el Ministro de Minas y Energía, que no es el  funcionario  que tiene relación temática con el Proyecto de ley objetado. Dijo  al respecto el Congreso,   

“Sin  embargo,  en  el  caso  de  que  la  Honorable  Corte Constitucional decidiese cambiar su jurisprudencia y, por ende,  concluir  que  la  formulación  de objeciones presidenciales puede realizarse a  nombre  del  Gobierno,  única  y  exclusivamente  por  los  ministros, como sus  voceros  habilitados  por  la  Constitución  (arts.  200-1 y 208); es necesario  precisar,  previamente,  si  cualquier  ministro  goza de dicha competencia o lo  son,  como se ha señalado en el caso de la iniciativa y del aval gubernamental,  solo      y     estrictamente,     ‘aquellos   cuyas  funciones  tengan  alguna  relación  temática  o  conexión   con  el  proyecto  de  ley’. (C-177 de 2007).   

Así las cosas, suponiendo que las objeciones  pueden  ser planteadas directamente por los Ministros, como voceros del gobierno  nacional,  habría  que  precisar  si  las  funciones  asignadas  a  la  cartera  ministerial   de  la  autoridad  que  formula  la  objeción  guardan  relación  temática  o  de  conexidad  con  la materia objeto del proyecto de ley. En este  sentido,  se  entiende  que existe una relación temática, cuando las funciones  del  Ministro  se  ajustan  al  tema  general objeto del proyecto de ley. Por su  parte,  se  presenta una relación de conexidad, en aquellos casos en los que es  posible  enlazar  o  concatenar  las  funciones  asignadas  con  la  regulación  propuesta en la iniciativa legislativa.   

Al examinar el Proyecto de ley N°238 de 2008  Cámara,  092  de  2006 Senado, se identifica claramente que el asunto objeto de  regulación  consiste  en  la  actualización  del  régimen procesal en materia  sancionatorio  ambiental,  (i)  designando  a las autoridades titulares de dicho  poder  punitivo,  (ii) previendo un catálogo de infracciones ambientales, (iii)  creando  un trámite para la imposición de medidas preventivas, (iv) señalando  un  régimen  procesal  de  naturaleza  sancionatorio,  (v)  estipulando algunas  directrices  para  el ejercicio de las funciones a cargo del Ministerio Público  y  (vi)  previendo  portales  de información para el control de la normatividad  ambiental.  Por  su  parte,  las  funciones  a  cargo  del Ministerio de Minas y  Energía  están  consagradas  en  el  artículo 3° del Decreto 70 de 2001, las  cuales,  básicamente  se  concretan en la fijación de la política nacional en  materia  de  exploración, explotación, transporte, refinación, procesamiento,  beneficio,  transformación  y  distribución de minerales e hidrocarburos, así  como  en materia de generación, transmisión, interconexión y distribución de  energía eléctrica.   

Obsérvese  cómo,  en  ninguna parte, se le  asignan  al  Ministerio  de Minas y Energía funciones o atribuciones propias de  las  autoridades  ambientales,  a  través  de  las cuales pueda imponer medidas  preventivas  o sancionatorias a los infractores de la normatividad ambiental. No  cabe    duda    que   el   Ministerio   de   Minas   y   Energía   –como  toda autoridad- debe respetar el  derecho  al  medio ambiente, como derecho de raigambre constitucional, pero ello  no  lo  autoriza  para  convertirse  en  una autoridad ambiental, con potestades  preventivas  y  sancionatorias,  en  detrimento  del principio de legalidad. (CP  art, 6°, 121 y 122).   

Por consiguiente, a juicio del Congreso de la  República,  ni  aún  bajo  la  hipótesis de entender que los Ministros pueden  ellos  mismos  formular  objeciones, le es dable al Ministro de Minas y Energía  plantear   cuestionamientos  de  naturaleza  constitucional,  para  posponer  la  sanción  de  un  proyecto  de  ley  cuando  la  materia objeto de la iniciativa  legislativa  no  guarda  relación temática ni de conexidad con las funciones a  su cargo. […]   

En  este orden de ideas, para el Congreso de  la  República,  es  claro  que  estamos  en  presencia  de  una  objeciones por  inconstitucionalidad   planteadas  por  un  funcionario  incompetente,  pues  el  Ministro  de  Minas y Energía no tiene atribución o función alguna que guarde  relación  temática  o  de conexidad con la materia objeto del proyecto de ley,  la  cual legitime bajo una concepción menos rigurosa el ejercicio del derecho a  objetar  las  leyes  por  parte  de  los  Ministros,  como  voceros del Gobierno  Nacional.  Por  esta  razón,  y  por  las  que más adelante se señalarán, se  considera    que    las    objeciones    planteadas   no   están   llamadas   a  prosperar.”   

2.  Finalmente, el Congreso considera que si  las  objeciones  son  admitidas  para  estudio, en todo caso no deben prosperar,  pues   a   su   juicio   las  normas  objetadas  no  desconocen  los  principios  constitucionales alegados.   

2.1.  El Congreso de la República considera  que  de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la consagración de normas  que  presuman la culpabilidad del inculpado en materia penal son contrarias a la  garantía  constitucional  del  debido  proceso  y, en especial, al derecho a la  presunción          de          inocencia.3  Pero sostiene que en el campo  del  derecho  sancionatorio  administrativo la respuesta de la jurisprudencia no  es la misma. Dice al respecto,   

“En  este  orden  de  ideas, y teniendo en  cuenta  la  objeción  propuesta, surge entonces el siguiente interrogante: ¿En  el  campo del derecho administrativo sancionador, una de cuyas expresiones es el  régimen  sancionatorio  ambiental  previsto  en  el  proyecto de ley N° 092 de  2006,   Senado,   238  de  2008,  Cámara,  rige  con  la  misma  intensidad  la  prohibición   reconocida   por   la   H   Corte   Constitucional,   en  materia  penal?   

Este   problema   jurídico   ya  ha  sido  previamente   resuelto   por  la  Corte  Constitucional,  entre  otras,  en  las  sentencias  C-599 de 1992, C-374 de 2002, C-455 de 2002, C-778 de 2003, C-780 de  2007,   y   especialmente,  en  las  providencias  C-506  de  2002  y  C-010  de  2003.   

En  todas ellas se ha reconocido que si bien  como  regla  general,  a  las distintas manifestaciones del derecho punitivo, le  son  aplicables  en principio las mismas garantías del derecho penal, previstas  en  el  artículo  29  de  la Constitución Política, dada la distinción en el  alcance  de los bienes jurídicos protegidos y la diferencia de los fines que se  persiguen  con  cada uno de los citados institutos; es válido que el legislador  establezca  excepciones  en  cuanto  al  alcance de las citadas garantías en el  sentido  de  atenuar  su  rigurosidad, en el campo sancionatorio administrativo.  (…)   

[…]  

En este sentido, teniendo en cuenta la menor  rigurosidad  de  las  garantías  del  debido  proceso  en  el campo del derecho  administrativo    sancionador,    la    Honorable   Corte   Constitucional,   en  jurisprudencia      reiterada,      ha      sostenido      que      ‘entre   esta  modalidad  del  derecho  punitivo   del  Estado  y  las  presunciones  de  culpa  existe  plena  afinidad  constitucional,   pues   éstas  últimas  en  nada  contravienen  los  derechos  fundamentales  al  debido  proceso  y  la  presunción  de inocencia’.   

Quizá  el antecedente más importante sobre  la  materia  lo  constituye  la  sentencia  C-506  de 2002, en la que se recogen  precedentes  expuestos  en  los fallos C-690 de 1996 y C-054 de 1999, en los que  se  declaró  la constitucionalidad del régimen sancionatorio administrativo en  materia  tributaria  a  partir  de  la  consagración de presunciones legales de  culpa. (…)   

[…]  

[…] para que una presunción legal resulte  constitucional  es  necesario que (i) la misma aparezca como razonable, (ii) que  persiga  un  fin  constitucionalmente  legítimo,  y (iii) que sea estrictamente  proporcionada para alcanzar el mencionado fin (C-388 de 2000).   

En  el  caso bajo examen, la presunción de  culpabilidad  establecida  en  las  normas  objetadas supera el citado juicio de  razonabilidad,  pues  lo  que  se  pretende  a  través de ellas es realizar una  redistribución  de  las  cargas  probatorias,  a  favor de la protección de un  interés  de  raigambre  superior,  como  lo  es,  la  salvaguarda  del  derecho  colectivo  al  medio  ambiente  sano,  el cual por su estrecha relación con los  derechos  a  la  vida,  a  la  integridad  física y a la salud puede igualmente  considerarse como un derecho fundamental por conexidad.   

La  razonabilidad de la medida adoptada por  el  legislador  descansa en reconocer que las infracciones que se cometen frente  al  medio  ambiente,  por  lo general subyacen en la realización de actividades  peligrosas,  las  cuales por el riesgo inherente que rodea su ejercicio, suponen  que  el  comportamiento  dañoso  envuelve una conducta negligente, imprudente o  maliciosa.  Así  las  cosas, es innegable que la presunción de culpabilidad en  materia  sancionatoria  ambiental, aparece como una herramienta procesal idónea  para  salvaguardar  un  bien  jurídico  particularmente importante respecto del  cual  la  prueba  del  elemento  subjetivo que fundamenta la responsabilidad, se  dificulta   y   resulta   excesivamente   gravosa  frente  a  una  modalidad  de  comportamiento  que,  por el riesgo que ella involucra, supone necesariamente un  actuar contrario al deber de diligencia. (…)   

En lo que respecta a la búsqueda de un fin  constitucionalmente   válido,   es   preciso   manifestar  que  la  presunción  consagrada   en   las   disposiciones  objetadas  apela  a  lograr  la  efectiva  protección  y  salvaguarda  del  medio  ambiente, facilitando la imposición de  medidas  preventivas  y  sancionatorias  frente  a comportamientos en los que la  prueba  del  elemento subjetivo es de difícil realización, más aún, teniendo  en  cuenta  que por la peligrosidad y el riesgo que involucra el quehacer frente  al  medio  ambiente,  es  válido entender que el comportamiento dañoso implica  por  su  propia  naturaleza  una  infracción del deber de diligencia que tienen  todas  las  personas. Es más, el propio constituyente de 1991 fue consciente de  esta  realidad,  al  admitir  sin  excepción o salvedad alguna, en los casos de  responsabilidad   civil,   la   posibilidad   de   consagrar   un   régimen  de  responsabilidad   objetiva   (aún  más  gravoso  al  previsto  en  las  normas  objetadas,  el  cual  parte  de una responsabilidad subjetiva con presunción de  culpabilidad),  en  los  casos  de lesión o menoscabo a los derecho colectivos,  como  lo  es, el derecho al medio ambiente. Expresamente, en el mismo inciso 3°  del   artículo   88   del   Texto   Superior,   se  consagra  que  ‘así  mismo, [el legislador] definirá  los  casos  de  responsabilidad  civil  objetiva  por  el  daño  inferido a los  derechos e intereses colectivos.   

Finalmente   la   medida   adoptada   es  proporcional  para  alcanzar el mencionado fin, pues no implica el sacrificio de  ninguna  garantía  fundamental  de los ciudadanos, mientras logra el propósito  trascendental  de  velar  por  la  debida protección del medio ambiente, en los  términos  consagrados en el artículo 80 de la Carta Política. Ya la Honorable  Corte  Constitucional  ha  dicho,  en  otras ocasiones, que la presunción legal  resultaría  desproporcionada  si,  con  la  decisión  adoptada,  se  impidiese  materialmente  el  ejercicio del derecho de defensa o se pasase inmediatamente a  la   sanción,   sin   la   comprobación   por   lo   menos  de  comportamiento  reprochable.   

En  el  caso objeto de análisis, en primer  lugar,  es  claro  que  la  presunción  existe  solamente  en  el  campo  de la  culpabilidad,  por  lo  que no se excluye a la administración de la obligación  de  probar  la  existencia  de  la  infracción  ambiental,  en  los estrictos y  precisos  términos  dispuestos en la ley; y en segundo término, la presunción  consagrada  no impide que la misma se pueda desvirtuar por el presunto infractor  mediante  los  medios legales probatorios previstos en la ley, pues tal facultad  aparece reiterada en ambas normas objetadas.”   

I. INTERVENCIONES     

Al  proceso  de  la  referencia  sólo  se  allegaron   dos  participaciones.  Una  del  Ministerio  de  Minas  y  Energía,  reiterando  la posición defendida en las objeciones. La otra, del Ministerio de  Ambiente,   Vivienda   y   Desarrollo  territorial  y  Vivienda  defendiendo  la  constitucionalidad   de   las   normas,   esto   es,   presentado  la  posición  contraria.   

     

1. Intervención del  Ministerio de Minas y Energía     

El Ministerio de Minas y Energía, por medio  de  apoderada, consideró que la Corte Constitucional debe declarar fundadas las  objeciones presentadas por el Presidente de la República.   

“(…) cuando el Proyecto de ley establece  la  presunción  de  dolo  o  culpa  equivale  a  redimir  al  juzgador  de esta  valoración  subjetiva  y  trasladarla  la  implicado,  de  modo que se resuelva  siempre  en contra de éste toda falta de certeza sobre su responsabilidad. Ello  equivale  a  expresar que toda persona se presume responsable, por culpa o dolo,  mientras   no   se   demuestre   lo   contrario,  lo  que  resulta  abiertamente  contradictorio   frente   a  cualquier  forma  de  presunción  de  inocencia  y  particularmente   la  establecida  por  el  artículo  29  de  la  Constitución  Política.  Es  más, sería tanto como presumir que es ante se ha dado [sic] la  violación   de  la  norma  correspondiente  sin  que  tal  violación  se  haya  demostrado. (…).   

En ningún caso entonces es válido afirmar  que   estas   garantías  constitucionales  son  exclusivamente  predicables  en  relación  con  las  normas  penales.  El  artículo  29  de la Constitución no  establece  excepción  alguna  y,  por lo tanto, debe entenderse indistintamente  aplicable  a cualquier tipo de sanción que pretenda imponer el Estado. A manera  de  ejemplo, cabe advertir como el Código Disciplinario proscribe toda forma de  responsabilidad objetiva.”   

Luego   de   manifestar  expresamente  su  preocupación  por  los casos de atentados terroristas, en los cuales, considera  el   Ministerio,   se  podría  terminar  culpando  a  las  compañías  de  ser  terroristas,4  concluye  sus argumentos, indicando que para que pueda hablarse de  responsabilidad  extracontractual  en  un  proceso sancionatorio, es preciso que  dicha  responsabilidad  haya  sido  reconocida  previamente en un proceso civil.  Dice al respecto la intervención,   

“El  artículo  5° establece que la mera  existencia  de un daño tipificaría la presunción de culpa o dolo sin que haya  sido  aún  imputada  judicialmente la responsabilidad y asume que la existencia  de  un  posible daño es, per se, sancionable administrativamente así no exista  norma  aplicable  al  caso  que tipifique la conducta. Resulta imposible que sin  que   haya   existido   un   proceso   judicial   en  el  que  se  configure  la  responsabilidad,  pueda  la autoridad ambiental sancionar administrativamente al  infractor   por  considerar  que  el  daño  lo  hace  acreedor  además  de  la  responsabilidad  civil  a  que  hubiere lugar, de la sanción administrativa.”   

     

1. Intervención del  Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial     

El  Ministerio  de  Ambiente,  Vivienda  y  Desarrollo   Territorial,   por  intermedio  de  la  Viceministra  de  Ambiente,  participó  en  el  proceso de la referencia para defender la constitucionalidad  de  las  normas  objetadas.  A su juicio, tales disposiciones no contradicen los  principios  constitucionales  invocados ni norma constitucional alguna. Sostiene  que  en ningún momento ‘se  presume       que       toda       persona       es      responsable’,  como  lo  pretenden las objeciones;  considera  que  el  régimen  de  responsabilidad  contemplado  en las normas en  cuestión    es    acorde   con   los   propósitos   de   defensa   del   medio  ambiente.   

2.1. Con relación a la interpretación que  se  hace  de  las  normas  objetadas  dice el Ministerio de Ambiente, Vivienda y  Desarrollo Territorial lo siguiente,   

“La  ley  en discusión en ninguno de sus  artículos  establece  ‘que  toda  persona  se  presume’  responsable,  una lectura correcta del texto, permite deducir que el proyecto de  ley  establece  unas  presunciones  de  carácter  legal  en cuanto al dolo y la  culpa,   lo  cual  tiene  implicaciones  totalmente  diferentes  a  presumir  la  responsabilidad.   

El  legislador  en  su  autonomía  puede  establecer  presunciones  legales,  con el fin de proteger bienes jurídicos que  merecen  particular  atención,  para el caso que nos ocupa, el medio ambiente y  los recursos naturales.   

Al  respecto,  es  preciso  señalar que la  presunción  de  dolo o culpa no riñe con el texto constitucional, dado que las  presunciones  legales no vulneran de forma alguna el principio constitucional de  presunción   de   inocencia   como   lo   ha  establecido  la  Honorable  Corte  Constitucional.   

El efecto que se deriva de las presunciones  legales  es  específicamente de carácter probatorio y procesal y se refleja en  que  la  carga  de la prueba se invierte, lo que de ninguna manera atenta contra  el  derecho  de defensa, porque le permite al interesado interponer la prueba en  contrario,  por  lo  cual  las  presunciones legales no atentan contra el debido  proceso     y     la     presunción     de     inocencia     de     la    norma  constitucional.”   

“En este sentido, la presunción no tiene  un  propósito  distinto al de invertir la carga de la prueba, en aquellos casos  en   que  se  pretenda  la  salvaguarda  de  bienes  jurídicos  particularmente  importantes  respecto  de  los  cuales el acceso a la prueba se dificulte o para  proteger  a  alguna de las partes de una relación que, por razones jurídicas o  fácticas,   se   encuentra   en   situación   de   indefensión   o  debilidad  manifiesta.   

Sobre  la legitimidad constitucional de las  presunciones  existen precedentes, entre otros, en las sentencias C-015 de 1993,  C-109  de  1995,  C-238  de  1997,  C-622 de 1997, C-665 de 1998, C-388 de 2000,  C-374  de  2002,  C-455  de  2002,  C-506 de 2002, C-778 de 2003, C-669 de 2005,  C-123 de 2006, C-780 de 2007.   

En  el  caso  del  derecho  colectivo  a un  ambiente  sano,  es  claro  que  para  el  Estado resulta muy oneroso asumir los  costos  de  los  pasivos ambientales que durante muchos años han dejado algunas  actividades  en  nuestro  país. El costo del deterioro ambiental en Colombia ha  sido  muy  alto  y  le  ha  correspondido  al Estado en la mayoría de los casos  asumirlo.   Por   esta   razón  resulta  necesario  establecer  esta  clase  de  presunciones  para  proteger  bienes  con  especial  valor como es el patrimonio  natural del país.   

Por lo demás, los argumentos para alegar la  inconstitucionalidad  de  la  norma,  se soportan en fallos en materia penal, en  donde  el objeto tutelado y fin de este tipo de procesos no es el mismo para las  problemáticas  ambientales, dado que en la materia penal sí está proscrita la  responsabilidad  objetiva  en  tanto  que  en materia administrativa o civil no,  siendo  la  misma  Constitución  Política  la que da la orden al legislador de  establecer  los  casos  de  responsabilidad  civil  objetiva (artículo 88 de la  Constitución Política).”   

2.3. Finalmente, el Ministerio advierte que  un  régimen de responsabilidad ambiental como el que consagran las normas no es  un  exabrupto  jurídico, como lo sostienen las objeciones. Por el contrario, se  trata  de un estándar comúnmente aceptado en la materia. Sostiene al respecto,   

“La  responsabilidad  objetiva en materia  ambiental   precisamente  ha  tenido  especial  desarrollo  en  la  legislación  comparada;  así, países como Costa Rica, Chile, México, Argentina, República  Dominicana,  Estados  Unidos y la Unión Europea contemplan en sus ordenamientos  este tipo de responsabilidad.”   

VI.     CONCEPTO    DEL    MINISTERIO  PÚBLICO   

El   Procurador  General  de  la  Nación  participó  en  el  proceso  de  la referencia mediante el concepto N°4677 para  solicitar  que  se  declaren  fundadas  las  objeciones por inconstitucionalidad  formuladas  por  el  Gobierno  Nacional contra los artículos 1°, parágrafo, y  5°,  parágrafo 1, del Proyecto de ley 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara,  por los aspectos analizados.   

1.  En  primer  lugar,  el  Procurador  se  pronuncia  con  relación  al  trámite  de  las  objeciones,  en los siguientes  términos,   

“3.1.  Para  los  efectos del trámite de  insistencia,  se  nombró  una  comisión accidental compuesta por un miembro de  cada  cámara  legislativa,  los cuales rindieron sus informes a las respectivas  plenarias.   

3.2. Los miembros de la comisión accidental  coincidieron  en  señalar que es infundada la objeción de inconstitucionalidad  formulada  por  el  Presidente  de  la  República  respecto  del parágrafo del  artículo  1°,  y  del parágrafo 1° del artículo 5° del Proyecto de ley 092  de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara (…)   

3.3.  Los  informes  presentados  por  los  miembros  de  la  comisión  accidental  fueron considerados y aprobados por las  plenarias  de  una  y otra cámara, según las certificaciones secretariales que  obran  en  la  copia  del  expediente  legislativo  remitido  a  este  Despacho,  (…).”   

El  Procurador  General  de  la Nación, no  obstante,  guarda  silencio  acerca  del argumento según el cual las objeciones  fueron  presentadas  por  un  funcionario  incompetente, pues fueron presentadas  únicamente  por  un Ministro, no por el Presidente de la República, y respecto  de una materia que no es de su competencia y no le corresponde.   

2. A pesar de considerar que la protección  decidida  del  medio  ambiente  por  parte de la Constitución Política de 1991  conlleva   el   que  ésta  sea  una  ‘constitución   ecológica’,5  y  de  reconocer  que  el  propio  texto  fundamental contempla la  posibilidad  de  que  el legislador establezca casos de responsabilidad objetiva  en       la       protección       ambiental,6  para el Procurador General de  la      Nación     las     normas     demandas     constituyen     ‘medidas      extremas’. Afirma al respecto,   

“Del   examen   de   las  disposiciones  constitucionales  y  legales  mencionadas,  se  llega a la conclusión (sic) que  efectivamente  el  Estado  y  los  particulares tienen el deber de garantizar el  derecho  de  todas  las  personas  a  gozar de un ambiente sano, para lo cual se  deben  prevenir  y  controlar los factores de deterioro ambiental y, en su caso,  exigir  la  reparación  de los daños causados. Sin embargo, para cumplir tales  funciones  no  es  necesario  llegar  a medidas tan extremas como las de limitar  otro  derecho  también importante y de naturaleza fundamental como es el debido  proceso,  al  presumir  el  dolo  y  la  culpa  en  toda  acción u omisión que  constituya violación de las normas ambientales.   

Por el contrario, tal medida podría llegar  a  ser  inclusive  contraproducente para el cumplimiento de los fines Superiores  señalados,  al desestimular el desarrollo sostenible si de antemano se sospecha  que  quien  desarrolla  una  obra  o  actividad  necesaria en la mayoría de los  casos,  para  la  evolución progresiva de la economía hacia mejores niveles de  vida,  lo hace con una intención dañina, imprudente o negligente, esto es, con  desconocimiento  de  su  deber  de  proteger  los recursos naturales del país y  velar   por  la  conservación  de  un  ambiente  sano  (artículo  95,  numeral  7).   

Cuestión  diferente  es la responsabilidad  civil  objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos como  consecuencia  de  la  realización  de  actividades que  implican  un  riesgo  para  el  medio  ambiente  y los  recursos  naturales  renovables (artículo 88, inciso tercero superior), caso en  el  cual  son  responsables todas las personas que desarrollan tales actividades  aunque  hayan  actuado con la mayor diligencia y cuidado posible, puesto que son  ellas las que crearon el riesgo.   

Vale   destacar  que  la  responsabilidad  objetiva  implica  la  inversión  de  la  carga  de  la  prueba,  recayendo tal  obligación  en  quien  asumió  el  riesgo  de  la actividad que pueda llegar a  causar  un daño, disminuyendo así la intensidad de la labor probatoria exigida  al Estado ante tal circunstancia específica.”   

A  juicio  del Procurador, las presunciones  objetadas  devienen  en irrazonables, porque parten de suponer el incumplimiento  de  un  deber  genérico  de  no quebrantar las normas ambientales, a partir del  cual,  con  base  en  las  leyes  de  la lógica y la experiencia, no es posible  deducir  el  dolo  o la culpa del infractor, salvo en forma arbitraria. Concluye  al respecto,   

“Por  ende,  los  efectos  que  podría  originar  la  aplicación  de  la  medida  cuestionada  en relación con el tema  ambiental  –como es el de  presumir  el  dolo  o  la  culpa  en  las  infracciones ambientales –,   no   permiten   reconocerle   una  verdadera  legitimidad de los objetivos que por su intermedio se pretenden hacer  valer  (la  protección  de los recursos naturales renovables), quedando en duda  la  razonabilidad  y proporcionalidad de la misma, por cuanto tal protección se  puede  lograr sin necesidad de atentar contra las garantías básicas del debido  proceso y el derecho de defensa de las personas.”   

3. Finalmente, el Procurador señala que de  acuerdo  con  la jurisprudencia constitucional los principios del debido proceso  deben  aplicarse  a  las  actuaciones  administrativas.  Sostiene  lo siguiente,   

“(…)  la estimación de los hechos y la  interpretación  de  las  normas  son expresión directa de la potestad punitiva  del  Estado,  cuyo  ejercicio legítimo debe sujetarse a los principios mínimos  establecidos  en  defensa  del  interés público y de la dignidad humana, entre  ellos,  los  principios de legalidad, imparcialidad y publicidad, la presunción  de  inocencia,  las  reglas  de la carga de la prueba, el derecho de defensa, la  libertad  probatoria,  el  derecho a no declarar contra sí mismo, el derecho de  contradicción,   la   prohibición  del  non  bis  in  idem    y    de   la   analogía   en   malam partem, entre otras.   

[…]  

(…)  la  prevalencia  de  los  derechos  inalienables  de  la  persona  (CP  art.  5),  desplaza la antigua situación de  privilegio  de  la Administración y la obliga a ejercer las funciones públicas  en  conformidad  con  los  fines  esenciales  del  Estado,  uno de los cuales es  precisamente  la  garantía de la eficacia de los derechos, deberes y principios  consagrados en la Constitución.   

En  este  orden  de  ideas,  si  lo  que se  pretendía   con   los   parágrafos   objetados  era  imponer  un  régimen  de  responsabilidad   objetiva  en  materia  ambiental,  autorizado  por  el  propio  Constituyente,  es evidente que no resultaba necesario para tal efecto crear una  presunción   de  culpa  o  dolo  en  contra  del  infractor,  lo  cual  resulta  inconstitucional  por  atentar  contra la presunción de inocencia, en razón de  que  ni  aún la notoriedad de la infracción o la posible prueba objetiva de la  misma,  justifican  una  sanción  que prive de cualquier elemental garantía de  defensa  al  inculpado,  quedando  ésta reducida al mero ejercicio posterior de  los recursos administrativos.”   

     

I. FUNDAMENTOS  Y  CONSIDERACIONES     

     

1. Competencia     

La  Corte Constitucional es competente para  decidir  definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por  el  Gobierno Nacional, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4 y 241  numeral 8 de la Carta Política.   

La  Corte ha establecido en su jurisprudencia  que  dicha competencia es sustancial, en la medida que es apta para verificar si  las  objeciones  presidenciales son fundadas o infundadas, y procesal, en cuanto  incluye   el  examen  de  constitucionalidad  del  trámite  mismo  dado  a  las  objeciones.7  La  Corte ha señalado que su competencia en materia de objeciones  presidenciales  se  extiende  hasta  examinar  la  sujeción de los órganos que  intervienen  en  las  objeciones  a los términos que para tal fin establecen la  Constitución         y        la        Ley.8   

En  el  caso  particular,  tal  y  como  se  demostrará  en  los  apartados  siguientes,  la Corte no tiene competencia para  resolver   sobre   la   fundamentación   constitucional   de   las   objeciones  presidenciales  porque  el trámite impartido a las mismas para su presentación  se  siguió  con  violación  de  las  normas  constitucionales,  lo cual impide  adentrarse en el análisis de fondo de las mismas.   

     

1. Problema jurídico  previo,  competencia  para presentar objeciones a proyectos de ley aprobados por  el Congreso de la República.     

2.1.  Antes  de  entrar  a  considerar  las  objeciones  de  fondo  planteadas  por  el  Gobierno  y antes de verificar si el  Congreso  observó el procedimiento constitucional establecido para ‘insistir’  en  el Proyecto de ley, debe la Sala  considerar  si  las  objeciones fueron adecuadamente presentadas. De acuerdo con  la  insistencia del Congreso de la República las objeciones en cuestión no son  procedentes  (1)  porque  fueron presentadas únicamente por un Ministro, no por  el  Presidente  de  la República, y (2) porque el Ministro que las presentó es  el  de  Minas  y  Energía,  y  no  el correspondiente, esto es, el de Ambiente,  Vivienda y Desarrollo Territorial.   

2.2.   En   primer   lugar,   la   Corte  Constitucional  considera  que  asiste la razón al Congreso de la República al  señalar  que  las  objeciones  por inconstitucionalidad a un Proyecto de ley no  pueden  ser  presentadas  únicamente  por  un Ministro, sin la concurrencia del  Presidente  de  la  República.  No  obstante,  considera que ello no implica la  improcedencia  de las objeciones en cuestión, puesto que en el presente caso el  Presidente sí las suscribió.   

2.3.  En  segundo lugar, la Corte considera  que  también  tiene  razón  el  Congreso  al señalar que el Ministro que debe  acompañar   al   Presidente   al   formular   las  objeciones  es  ‘el     correspondiente’,  no  cualquiera.  En tal sentido, la  Sala  considera que al haber presentado el Presidente las objeciones al proyecto  de  ley  en cuestión, acompañado de un Ministro que no era el correspondiente,  éstas no son procedentes.   

2.4.  Para analizar esta cuestión, la Sala  (i)  establecerá  cuál  es la autoridad competente para presentar objeciones a  un  Proyecto  de  ley  de acuerdo con la Constitución y (ii) señalará en qué  medida la regla no fue respetada en el presente caso.   

1. La  competencia  para  presentar  objeciones  a  un  proyecto  de  ley  es  del  Gobierno  no del  Presidente de la República     

3.1.  Como  ya  lo  ha  señalado  la Corte  Constitucional   en   el   pasado,   la   institución   de   las   ‘objeciones  presidenciales’  que  ha  regido en Colombia proviene  del  constitucionalismo  estadounidense. A diferencia de los regímenes fundados  en  la  separación  de  poderes,  en los que la garantía de la legitimidad del  poder   reside   en   la   distinción  funcional,  el  régimen  constitucional  estadounidense  se  funda  en los frenos y contrapesos que se ejercen mutuamente  las      distintas      ramas     del     poder.9   

3.2.   La   figura   de   las  objeciones  presidenciales  está  consagrada  en el régimen estadounidense como una figura  ‘contramayoritaria’  con  la  cual  se  pretende  fijar  un  freno  a  las ‘pasiones   democráticas’  de  la  mayoría  del  Congreso.  En  efecto,  la  Constitución de Estados Unidos de 1787 (artículo 1, Sección VII)  establece  que  todo  proyecto  de  ley  elaborado  por  el  Congreso, ha de ser  sometido  a  la  sanción  del  Presidente,  quien podrá firmarlo o rechazarlo,  devolviéndolo  con  sus objeciones a la Cámara en que se inició. Para superar  el  veto  del  Presidente y aprobar el proyecto, el Congreso requiere contar con  una  mayoría cualificada de dos terceras (2/3) partes en cada Cámara. En otras  palabras,  luego  de  que  el Congreso –foro   democrático   por   excelencia,   al   cual   concurren  los  representantes     de     las     diversas     fuerzas    políticas–  debata  y apruebe un proyecto de ley  –en  razón  a  que  las  mayorías      parlamentarias      lo     consideran     conveniente–,  se  autoriza  a un solo funcionario  –el  Presidente,  quien  pertenece      a      una      sola      colectividad      política–  a  cuestionar tal conveniencia y, en  consecuencia,  aumentar  el  trámite  legislativo.  Ahora bien, para superar el  veto  se  requiere  con el apoyo de dos terceras partes de cada cámara, lo cual  implica     que    la    mayoría    absoluta    del    Congreso    –la  mitad  más uno de los miembros de  cada  cámara– no tiene la  fuerza  para  contradecir  al  Presidente.  La regla fijada por la Constitución  estadounidense  obliga a las mayorías del Congreso a negociar con las minorías  de  una  y  otra  cámara,  de  tal suerte que sea posible conformar la mayoría  calificada  exigida por la Constitución para superar el veto al proyecto de ley  en cuestión.   

3.3.   En   un   inicio,  las  objeciones  presidenciales  consagradas  en  la Constitución de Colombia (1821) tenían las  mismas  características que las de su antecesora norteamericana, requiriendo el  Congreso,  por  ejemplo,  la  misma  mayoría  calificada  de dos terceras (2/3)  partes  de una y otra Cámara. Al respecto, cabe recordar el recuento del origen  histórico  de  esta  institución,  hecho en la sentencia C-452 de 2006, en los  siguientes términos:   

“(…)  como se indicó, la figura de las  objeciones  a  los  proyectos  de  ley ha sido una constante en la evolución de  nuestro  sistema  presidencial  de  gobierno,  pudiendo  incluso  afirmarse  que  constituye  uno de sus rasgos definitorios. En efecto, un examen de los diversos  textos    constitucionales,    evidencia    que,    con   diversos   matices   y  particularidades,   el   Presidente   siempre   ha   contado   con  la  facultad  constitucional  de  oponerse  a  la  sanción de un determinado proyecto de ley,  invocando  diversas  razones  de  orden  jurídico  o  político, dentro de unos  determinados  tiempos,  en  función  de  la cantidad de artículos objetados. A  partir  de entonces, se traba una discusión con el órgano legislativo, la cual  finalmente  es  zanjada mediante diversas soluciones establecidas por las Cartas  Políticas,    dentro    de    las    cuales,    aparecería   el   control   de  constitucional.   

Así,  en  el  texto  de  la  Constitución  Política  de  la  República  de  Colombia de 1821, se establecía que el Poder  Ejecutivo,  cuando lo estimara conveniente, podía devolver un proyecto de ley a  la  Cámara  de origen, “acompañándole sus reparos,  sea  sobre  falta  en  las fórmulas, o en lo sustancial, dentro del término de  diez  días  contados  desde  su recibo”,10  reparos que  eran  consignados en el registro de las sesiones de la Cámara donde la ley tuvo  su   origen.   En   caso  de  que  la  Cámara  no  compartiera  las  objeciones  presidenciales,  el  articulado  era  discutido  nuevamente, el cual, en caso de  llegar  a  ser  aprobado  nuevamente  por  la  mayoría de las 2/3 partes de los  miembros  presentes,  pasaba  a  la  otra  Cámara.  De  llegar  esta  última a  aprobarlo  por  la  misma  mayoría  señalada,  “el  proyecto   tendrá   fuerza   de   ley  y  deberá  ser  firmado  por  el  Poder  Ejecutivo”.11   

De manera semejante, en la Constitución de  1830,  en  la  sección  referente  a  la formación de las leyes, su sanción y  promulgación,  se  disponía  que  ningún proyecto de ley, aunque hubiese sido  aprobado  por  ambas  Cámaras,  tendría  fuerza  de  ley,  mientras  no  fuese  sancionado  por  el  “Jefe del Ejecutivo”.12  Si  este último lo hallaba  inconveniente,  lo  devolvía a la Cámara de origen dentro de un término de 15  días,    “con    sus    observaciones”.13 La Cámara respectiva debía  entonces  discutir nuevamente el proyecto; si encontraba fundadas las objeciones  sobre  la  totalidad  del  mismo,  se  procedía  a  archivarlo, “pero  si  se  limitasen  solamente  a ciertos puntos, se tomarán en  consideración   las  observaciones  y  deliberará  lo  conveniente”.14   

La  Constitución  del  Estado  de la Nueva  Granada   de   1832,   por   su   parte,  en  su  Sección  VI,  “De   la   formación   de   las  leyes”,  establecía  que  el  Poder  Ejecutivo podía “hallar  inconveniente  para  su  publicación” un determinado  proyecto  de  ley,  debiendo  entonces devolverlo a la Cámara de origen con sus  observaciones,  dentro  de  los  ocho  días siguientes a su recibo.15     A  continuación,  la  Cámara  respectiva discutía nuevamente el proyecto; si las  encontraba  fundadas y versaban sobre la totalidad del proyecto, se procedía al  archivo  del mismo; “pero si se limitaren solamente a  ciertos  puntos, se podrán tomar en consideración y se deliberará sobre ellos  lo    conveniente”.16   

La  Constitución  de  la  República de la  Nueva  Granada  de  1843  conservó  la  fórmula según la cual “Ningún  proyecto de ley o de otro acto legislativo, aunque aprobado  por   ambas   Cámaras,  tendrá  fuerza  de  ley  sin  la  sanción  del  Poder  Ejecutivo”.17  De  igual manera, de manera  mucho  más  detallada  que  los anteriores textos constitucionales,18  reguló la  figura     de     las     objeciones     presidenciales     por    motivos    de  inconveniencia.   

Posteriormente, la Constitución de 1853 de  la  Nueva  Granada  dispuso  que  el Presidente, una vez aprobado el proyecto de  ley,   podía   o   bien   expedir  un  “decreto  de  ejecución”,  o devolverlo a la reconsideración del  Congreso,     “si    lo    creyere    inconstitucional,     perjudicial    o  defectuoso”.19  En  tal  caso, las Cámaras  Legislativas,   luego   de  recibidas  las  observaciones  del  Poder  Ejecutivo  “procediendo  como  en  la  confección del proyecto  primitivo,  le  darán  un  nuevo  debate,  y  el  resultado de éste se pasará  nuevamente  al  Poder  Ejecutivo  para  la ejecución, que en tal caso no podrá  rehusar.”20   

Posteriormente,  la  Constitución  de  la  Confederación  Granadina  de  1858,  en  sus  artículos  35  a  38, reguló lo  referente  al  trámite  de  las  objeciones  presidenciales. En tal sentido, el  Presidente  de  la  Confederación  podía,  por  motivos de inconveniencia o de  inconstitucionalidad,  devolver  a la Cámara de origen un proyecto de ley, bien  fuera  en  su  totalidad  o  parcialmente;  ésta,  a  su vez, podía considerar  fundadas  o  no  las referidas objeciones, pero cuando ambas Cámaras declaraban  infundadas  las  observaciones  “el Presidente de la  Confederación   tiene   el   deber   de   sancionar   el   proyecto”.21   

Bajo la Constitución de los Estados Unidos  de  Colombia  de 1863, el Presidente de la Unión podía devolver el proyecto de  ley  a la Cámara de origen, con el propósito de ser reconsiderado, acompañado  de  las  observaciones que motivaban la devolución.22  Al  respecto,  cabe aclarar  que   los   motivos   podían   ser   basados   en   razones   de   inconstitucionalidad  o inconveniencia. Si  una  de  las  Cámaras  declaraba  fundadas  las observaciones formuladas por el  Presidente  de  la Unión a la totalidad del proyecto, éste era archivado, y si  ambas  Cámaras las consideraban infundadas, el Jefe de Estado no podía negarse  a  sancionar  el  proyecto  de  ley.  Una  regulación constitucional mucho más  compleja  existía  en  caso de objeciones presidenciales parciales.23  De  igual  manera,   la   Constitución   Federal   establecía   unos  términos  para  la  presentación  de  aquéllas, dependiendo del número de artículos.24   

La Constitución de 1886 reguló asimismo la  figura     de     las     objeciones     presidenciales     por    motivos    de  inconveniencia25    o    de    inconstitucionalidad,26  introduciendo  como  importante  novedad  el  control de constitucionalidad para  este  último caso, en cabeza de la Corte Suprema de Justicia. En efecto, en los  términos   del   original   artículo   90   de   la   citada  Carta  Política  “Exceptúase  de los dispuesto en el artículo 88 el  caso  que  el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad. En este caso, si  las  Cámaras  insistieren,  el  proyecto  pasará  a la Corte Suprema, para que  ella,  dentro  de  los  seis  días,  decida  sobre  su  exequibilidad. El fallo  afirmativo  de  la  Corte  obliga  al  Presidente  a  sancionar la ley. Si fuere  negativo, se archivará el proyecto”.   

[…]”27   

Los   artículos   pertinentes   de   la  Constitución  de 1886, expresamente, establecían las objeciones presidenciales  en los siguientes términos,   

“Artículo  85.- Aprobado  un  proyecto de ley por ambas Cámaras  pasará  al Gobierno, y si este no lo objetare, dispondrá que se promulgue como  ley; si lo objetare, lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen.   

Artículo 86.- El  Presidente  de  la  República  dispone del término de seis días para devolver  con   objeciones   cualquier  proyecto  cuando  no  conste  de  más  de  veinte  artículos;  de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta  artículos  y  hasta  de  veinte  días  cuando  los  artículos  sean  más  de  cincuenta.   

Si  el Presidente, una vez trascurridos los  indicados  términos,  según  el  caso,  no  hubiere  devuelto  el proyecto con  objeciones,  deberá  sancionarlo  y promulgarlo. Si las Cámaras se pusieren en  receso  dentro  de  dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar  el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos.   

Artículo  87. El  proyecto  de  ley  objetado  en  su  conjunto por el Presidente, volverá en las  Cámaras  a  segundo  debate.  El  que  fuere  objetado  solo  en  parte,  será  reconsiderado  en  primer  debate,  en  la  Comisión  respectiva, con el único  objeto de tomar en cuenta las observaciones del Gobierno.   

Artículo  88. El  Presidente  de  la República sancionará sin poder presentar nuevas objeciones,  el  proyecto  que,  reconsiderado,  fuere  aprobado por la mitad más uno de los  miembros de una y otra Cámara.   

Sin  embargo,  cuando  las  objeciones  se  refieran  a  cualquiera  de los proyectos mencionados en los ordinales 2º, 3º,  4º  y  5º,  del artículo 76, su rechazo en la Comisión o Cámara respectiva  deberá  ser  aprobado  por  los  dos  tercios  de los votos de los miembros que  componen         una        y        otra.”28   

3.5.    El   régimen   de   objeciones  presidenciales  vigentes  a  partir  de  la  Constitución  de 1991 también fue  considerado en la sentencia C-452 de 2006. Se dijo al respecto,   

“La actual regulación del trámite de las  objeciones  presidenciales  se  encuentra en los artículos 165, 166, 167, 168 y  241.8  constitucionales; 79.4, 196 a 201 de la Ley 5ª de 1992 y el decreto 2067  de 1991.   

En    tal   sentido,   las   objeciones  presidenciales  pueden  ser  por  inconveniencia  o por inconstitucionalidad. El  Gobierno  dispone  del  término  constitucional de seis días para devolver con  objeciones  cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de  diez  días,  cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y  hasta  de  veinte  días  cuando los artículos sean más de cincuenta. En ambos  casos  se  devuelve  el proyecto de ley a la Cámara en que tuvo origen para que  tenga  lugar  un  nuevo  debate  en  Plenaria.  En  caso  de  que ambas Cámaras  insistan,  con  la  mayoría  absoluta  de  los  votos  de  sus miembros, pueden  presentarse  dos  posibilidades:  si  el  proyecto  hubiese  sido  objetado  por  inconveniente  se  remite  nuevamente  al  Presidente  de  la  República, quien  deberá  sancionarlo  sin  poder  formular nuevas objeciones; si lo hubiese sido  por  inconstitucionalidad  se  enviará  a  la  Corte  Constitucional,  la  cual  decidirá  definitivamente, en el término de seis días, sobre la exequibilidad  del  mismo.  El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo  declara  inexequible,  se  archivará  el proyecto. Si la Corte considera que el  proyecto  es  parcialmente  inexequible,  así  lo indicará a la Cámara en que  tuvo  su  origen  para  que,  oído  el  Ministro del ramo, rehaga e integre las  disposiciones  afectadas  en términos concordantes con el dictamen de la Corte.  Una  vez  cumplido  este  trámite,  remitirá a la Corte el proyecto para fallo  definitivo.   

Aunado  a  lo anterior, es preciso tener en  cuenta  que  el artículo 79.4 de la Ley 5ª de 1992 dispone que en cada sesión  de  las  Cámaras  y sus Comisiones Permanentes sólo podrán tratarse los temas  incluidos  en  el  orden  del  día, “en el siguiente  orden:  4) objeciones del Presidente de la República, o quien haga sus veces, a  los   proyectos  aprobados  por  el  Congreso,  e  informes  de  las  comisiones  respectivas”.  De  igual manera, el artículo 200 de  la  misma  normatividad  establece  que  “Cuando una  Cámara  hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el Gobierno  a  un  proyecto  de  ley,  y  la  otra las encontrare fundadas, se archivará el  proyecto”.   

En   este   orden  de  ideas,  la  actual  regulación  constitucional  de  las objeciones presidenciales, si bien presenta  ciertas  semejanzas  con  aquella  de la anterior Carta Política, presenta como  novedades  que  el  control  judicial  de constitucionalidad lo realiza la Corte  Constitucional  y  que  a diferencia de la Constitución expirada, que encargaba  de  la  objeción  parcial a la respectiva comisión constitucional permanente y  de  la  total  a  la  Cámara de origen, la Constitución de 1991 señala que en  todo  caso,  la  reconsideración del proyecto de ley corresponde a las Cámaras  en  pleno,  con  prescindencia  de la naturaleza parcial o total de la objeción  formulada   o   de   la   causa   que  la  suscite.29”   

3.6. Así pues, la figura de las objeciones  presidenciales  en  Colombia ha evolucionado a lo largo del tiempo, limitando su  carácter                ‘contramayoritario’  y  haciéndola  más  democrática.  Al respecto cabe resaltar los  siguientes aspectos.   

3.6.1.  Se pasó de la exigencia de superar  el  veto  con  una  mayoría  calificada  de dos terceras partes, para todos los  casos,  a  exigir  una  mayoría  absoluta,  esto  es,  la mitad más uno de los  miembros  de  cada  cámara, también para todos los casos. Se suprimió así la  exigencia  de  que  la mayoría absoluta de una y otra cámara se vea obligada a  negociar  con las minorías parlamentarias, en pro de conformar aquella mayoría  calificada y poder superar así el veto presidencial.   

3.6.2. En el caso de que las objeciones sean  por  inconstitucionalidad,  no  sólo participan el Congreso y el Gobierno en el  debate,     también     lo     hace     la     rama    judicial    –ahora   a   través   de   la   Corte  Constitucional–, mediante  un  proceso  de  carácter  público  y  democrático  que  permite  a todos los  ciudadanos  participar  con  cargos  y  argumentos,  bien  sea  a  favor  de las  objeciones o en su contra.   

3.6.3.  Por  otra  parte,  se  pasó de una  competencia  que  residía  en  cabeza  del  Presidente,  a  una competencia que  reside,  claramente,  en  cabeza  del  Gobierno, esto es, en el Presidente de la  República  y  en el Ministro correspondiente. Como se indicó, la Constitución  de  1886 estableció que la autoridad competente para objetar un proyecto de ley  era  el  Gobierno  (art.  85),  sin embargo a reglón seguido, dejaba abierta la  posibilidad  de  considerar  que  para  tales  efectos,  el  Gobierno  lo podía  constituir   únicamente  el  Presidente  (art.  86),  al  indicar  el  término  específico  con  el  que contaba éste para remitir las objeciones, dependiendo  del  número  de  artículos  del  proyecto de ley [al respecto, ver el apartado  3.3.].   

La  Constitución  de  1991  supera  dicha  ambigüedad.  El  artículo  165, al igual que el respectivo de la Constitución  de  1886,  establece  que  es el Gobierno la autoridad competente para presentar  las  objeciones.  Luego,  el artículo 166 (CP, 1991) establece el término para  presentar  las objeciones, dependiendo del número de artículos del proyecto de  ley,  de  forma  similar a la Constitución de 1886, pero señalado expresamente  que   ese   término  se  otorga  al  ‘Gobierno’, no  al  Presidente  de  la República. Ahora, de acuerdo con la propia Constitución  Política   (artículo   115)   el   ‘Gobierno      Nacional’   está   formado   por  ‘el  Presidente  de  la  República, los ministros del despacho y los  directores          de         departamentos         administrativos’;  sin embargo aclara que ‘en cada negocio particular’,    el    Presidente   ‘y   el   Ministro   o   Director   de  Departamento     correspondientes     constituyen     el    Gobierno’.   

La   consagración   de   las  objeciones  presidenciales  en  Colombia  se  distancia  entonces de su figura original, tal  cual  como  fue  concebida  en  la  Carta  estadounidense  o en la Constitución  vigente  en  la  República  de Panamá, que de forma expresa indica que objetar  proyectos  de  ley  es  un  acto  que  puede  realizar  el  Presidente,  sin  el  acompañamiento     de     ningún     Ministro.30   

Por   tanto,   en  estricto  sentido,  la  Constitución   de   1991  ya  no  contempla  la  institución  de  ‘objeciones  presidenciales’  a los proyectos de ley aprobados por  el  Congreso,  consagra  la  figura de ‘objeciones  gubernamentales’.   

3.7. En conclusión, (i) la competencia para  presentar  objeciones  a  un  proyecto  de  ley  es  del Gobierno Nacional, (ii)  entendiendo   por   tal,   el  Presidente  y  el  Ministro  correspondiente.  La  determinación  de  quién es el ministro correspondiente en cada caso, surge de  comparar,  entre otros, (1) la materia general del proyecto de ley objetado; (2)  el  asunto  específico  respecto  del cual se hace la objeción; (3) el impacto  que  pueda  tener  la  norma  objetada  en  los asuntos a cargo de un ministerio  particular; y (4) la competencia específica del ministerio.   

     

1. Las objeciones  gubernamentales  al  Proyecto de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara  “por el cual se establece  el     procedimiento    sancionatorio    ambiental    y    se    dictan    otras  disposiciones”  no  fueron  presentadas por el Gobierno Nacional     

De  acuerdo con la insistencia del Congreso  de  la  República,  existen  dos  razones  por  las cuales no se cumplieron las  reglas  constitucionales  de  competencia  para poder presentar objeciones a una  ley,  a  saber,  (i)  el  documento  no  fue  suscrito  por  el Presidente de la  República,  y  (ii)  no  fue  firmado  por  el  “ministro correspondiente”.   

4.1.  A  través  de  su jurisprudencia, la  Corte  siempre  ha  exigido  que  el  Presidente  suscriba  las  objeciones a un  proyecto  de  ley  aprobado  por  el  Congreso.  Si  bien  se ha aceptado que un  Ministro  delegatario pueda cumplir con tal requisito, si cumple con el lleno de  los  requisitos  establecidos  para  tal propósito,31  es  indispensable  que este  requisito  se  cumpla.  Ahora bien, contrario a lo expresado por el Congreso, en  el  presente  caso  la  Sala  considera  que  el  requisito en cuestión sí fue  observado.  Una  lectura  del expediente permite evidenciar que el Presidente de  la  República  sí  firmó  las objeciones. Aunque el único nombre que aparece  impreso  al  final del documento que contempla las objeciones es el del Ministro  de  Minas,  puede identificarse claramente la firma del Señor Presidente Alvaro  Uribe  Vélez,  tal  como  se  aprecia  en  la  siguiente reproducción de dicha  página.   

     

4.2. No obstante, aunque el Presidente de la  República  si  firmó  las  objeciones, el Ministro que lo acompañó fue el de  Minas   y   Energía,   que   para  el  caso  específico  no  era  el  Ministro  correspondiente.  En  tal  sentido, no se constituyó el Gobierno para presentar  las  objeciones  como  lo  exige  la  Constitución,  por  lo que las mismas son  improcedentes  y  no  pueden  ser  objeto  de  análisis  por  parte de la Corte  Constitucional.   

4.2.1. En efecto, como su nombre lo indica,  el  Proyecto  de  Ley  No.  092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara ‘establece     el     procedimiento  sancionatorio  ambiental’.  El  Proyecto  establece  66  artículos  organizados  de la siguiente manera; un  título      primero      de      ‘disposiciones   generales’   en   el   cual   se  establece  la  titularidad  de  la  potestad  sancionatoria,  los  principios  rectores  y las funciones de las sanciones y de  las   medidas  preventivas  en  materia  ambiental;  un  título  segundo  sobre  ‘las   infracciones  en  materia   ambiental’;  un  título    tercero    sobre    el    ‘procedimiento      para      la      imposición      de     medidas  preventivas’;  un título  cuarto       sobre       el       ‘procedimiento sancionatorio’;  un  quinto  en  relación  con  las  ‘medidas  preventivas  y  sanciones’;  un  título  sexto  sobre  ‘especímenes  de    fauna    y    flora   silvestre’,     un     título     séptimo     acerca     del    ‘Ministerio           Público  Ambiental’;  un  título  octavo     acerca     de     los    ‘portales   de  información  para  el  control  de  la  normatividad  ambiental’ y, finalmente,  un    título    noveno    sobre    ‘disposiciones    finales’.   

Es  claro  entonces  que  en  este caso, en  principio,  no  es  el  Ministro de Minas y Energía el funcionario correspondiente  para  conformar  Gobierno  junto  al  Presidente de la República, sino el Ministro de Ambiente, Vivienda y  Desarrollo  Territorial. De hecho, el Proyecto de ley tal cual como fue remitido  a  la  Corte  Constitucional,  se encuentra firmado por el Ministro de Ambiente,  Vivienda     y    Desarrollo    territorial    de    entonces,    Juan    Lozano  Ramírez.   

4.2.2.  No  obstante,  en la medida que las  objeciones  no  son  sobre  la  totalidad  del proyecto, sino sobre una parte de  éste,  es  preciso  hacer  un  análisis  de  (i)  las  normas específicamente  demandas  y,  (ii)  las  razones  por  las  cuales  éstas fueron objetadas. Sin  embargo,  hechas  tales consideraciones, la conclusión es la misma, a saber, el  Ministro   de   Minas  y  Energía  no  era  el  Ministro  correspondiente  para  pronunciarse en este caso.   

(i) Las objeciones presentadas se refieren a  dos  apartes  de  la  ley; el parágrafo del artículo 1° y el parágrafo 1 del  artículo  5°.  En  ambos  casos  se establece una inversión de la carga de la  prueba  en  el  ámbito sancionatorio ambiental, para todas las infracciones. No  se  trata  entonces  de una norma que se ocupe del sector de la minería o de la  energía.  Podría  alegarse  en  gracia  de  discusión que las normas acusadas  tienen  una  relación con el campo de la minería y la energía, en tanto estas  actividades  suelen  estar  sometidas  a controles ambientales, no obstante, tal  situación  podría  predicarse también acerca del campo de la construcción de  obras  públicas,  de  la  salud, del transporte o de la agricultura, sólo para  mencionar  algunos  casos.  Así pues, se trata de reglas generales, que si bien  pueden  tener  efecto en el campo de la minería y la agricultura, no es este su  objeto ni su propósito principal.   

(ii)  Adicionalmente,  cuando se consideran  las  razones de fondo por las cuales se objeta las normas en cuestión, es claro  que   se  trata  de  argumentos  constitucionales  generales,  referidos  a  los  principios  de  debido  proceso  aplicables  a  los  procesos sancionatorios. La  cuestión  planteada  por  el Gobierno se refiere a si es posible establecer una  inversión  de  la  carga  de  la  prueba  en  los procesos sancionatorios, o de  acuerdo   a  los  principios  aplicables  al  procedimiento  penal,  tal  medida  legislativa  se  encuentra  vedada.  Las objeciones no presentan consideraciones  acerca  del  impacto  específico que tales disposiciones tendrían en el sector  de  la  minería  y  la  energía. Tampoco se proponen soluciones o correcciones  para  estas áreas de forma concreta o específica. Los cambios y modificaciones  propuestos  abarcan  todos  los  campos  de los cuales se ocupa el procedimiento  sancionatorio,  de  tal  suerte  que  propenden por cambios en todo el régimen,  afectando  no  sólo  aquellas  infracciones  que  afectarían  al  sector de la  minería o la energía, sino a toda infracción ambiental posible.   

4.2.3. Por lo tanto, teniendo en cuenta (1)  que  el  proyecto objetado se ocupa de establecer el procedimiento sancionatorio  ambiental;  (2)  que  las  normas  específicas  objetadas  no  se refieren a la  minería  o la energía y (3) que los argumentos presentados en contra de dichas  normas  es  de  carácter  general,  no  referidos  al área de la minería o la  energía,  la  Sala  concluye  que  el  Ministro  de  Minas  y Energía no es el  Ministro  correspondiente  para  objetar las normas en cuestión con base en las  razones indicadas.   

Aunque  la Sala no se pronunciará sobre el  fondo  de  las objeciones, por haber sido presentadas sin observar las reglas de  competencia,  resalta  el  hecho de que las participaciones de ambos Ministerios  sugieren  la  razonabilidad  de la exigencia constitucional de que al Presidente  lo  acompañe el Ministro correspondiente, y no cualquiera de ellos. Mientras el  Ministerio   de  Minas  y  Energía  considera  que  las  normas  objetadas  son  claramente   inconstitucionales,  con  base  en  la  aplicación  de  principios  constitucionales  sobre  el  procedimiento  penal, sin hacer referencia alguna a  las  condiciones  propias  de  las  regulaciones  ambientales,  el Ministerio de  Ambiente,  Vivienda  y Desarrollo Territorial considera que en nada riñen tales  normas   con   principio   constitucional  alguno,  fundándose  en  las  reglas  específicas  que  sobre  tal  materia  contempla la Constitución y teniendo en  cuenta   las   regulaciones   que   en   el   sector  ambiental  existen.  Así,  independientemente  de  cuál  sea  la  posición  que  finalmente  se adopte en  relación   a   los   argumentos   propuestos,   prima  facie    tiene   sentido   que   sea   el   Ministro  correspondiente,  es  decir, el encargado de manejar y conocer el tema objeto de  las  objeciones,  el  que  acompañe  al  Presidente  para  conformar  Gobierno.   

     

1. Conclusión     

La  competencia para presentar objeciones a  un  proyecto de ley es del Gobierno Nacional, entendiendo por tal, el Presidente  y  el  Ministro  correspondiente.  La  determinación  de  quién es el ministro  correspondiente  en  cada  caso,  surge de comparar, entre otros, (1) la materia  general  del  proyecto  de  ley objetado; (2) el asunto específico respecto del  cual  se  hace la objeción; (3) el impacto que pueda tener la norma objetada en  los  asuntos  a  cargo  de  un  ministerio  particular;  y  (4)  la  competencia  específica del ministerio.   

En  el presente caso, las objeciones fueron  presentadas  por  el  Presidente  de  la República y por el Ministro de Minas y  Energía,  que  no  era el Ministro correspondiente debido a (1) que el proyecto  objetado  se  ocupa  de establecer el procedimiento sancionatorio ambiental; (2)  que  las  normas  específicas  objetadas  no  se  refieren  a  la minería o la  energía  y  (3)  que los argumentos presentados en contra de dichas normas eran  de  carácter  general,  ni  referidos al área de la minería o la energía. En  consecuencia,       la       Corte      Constitucional      se      inhibirá  para  conocer  el  fondo de las  mismas,  por no haber sido presentadas por la autoridad competente y enviará el  Proyecto  de  ley  a la presidencia para que, de acuerdo con lo dispuesto por la  Constitución sea sancionado y promulgado.   

     

I. DECISIÓN     

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la  Corte  Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato  de la Constitución,   

RESUELVE:  

Primero.– INHIBIRSE de  decidir  sobre  las  objeciones  presentadas  al Proyecto de Ley No. 092 de 2006  Senado,   238  de  2008  Cámara  “por  el  cual  se  establece   el   procedimiento   sancionatorio   ambiental  y  se  dictan  otras  disposiciones”  por cuanto no fueron presentadas por  el  Gobierno  Nacional,  de  acuerdo  con  lo  dispuesto  por  la  Constitución   

Segundo.–  DEVOLVER a  la  Presidencia  de  la República el proyecto de ley en referencia, para que de  conformidad  con  lo  dispuesto en los artículos 165 y 166 de la Constitución,  el mismo sea sancionado y promulgado.   

Tercero.–              ADVERTIR  que en caso de que el Presidente  de  la  República  no  sancione  el  proyecto  en  mención,  éste deberá ser  sancionado  por  el  presidente  del  Congreso  de  la  República conforme a lo  establecido en el artículo 168 de la Constitución.   

Notifíquese,   comuníquese,  publíquese,  insértese   en   la   Gaceta   de  la  Corte  Constitucional  y  archívese  el  expediente.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

MAURICIO   GONZALEZ  CUERVO                       JUAN    CARLOS   HENAO   PEREZ    

Magistrado                                                            Magistrado                     

                                                                  

GABRIEL      EDUARDO      MENDOZA  MARTELO      CRISTINA PARDO SCHLESINGER   

                           Magistrado                                                                        Magistrada (E)   

JORGE  IVAN  PALACIO  PALACIO               CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ   

Magistrado                                                                  Magistrada (E)   

HUMBERTO  ANTONIO  SIERRA PORTO               LUIS ERNESTO VARGAS SILVA   

Magistrado                                                                          Magistrado   

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ  

Secretaria General  

    

1  Certificación   del   Secretario  General  de  la  Cámara  de  Representantes;  expediente tercer cuaderno, folios 1 y 2.   

2  Certificación   del   Secretario  General  de  la  Cámara  de  Representantes;  expediente cuarto cuaderno, folio 1.   

3  Al  respecto cita la sentencia C-626 de 1996.   

4 Dice  al  respecto  el  Ministerio:  “Para el caso de las acciones terroristas y con  respecto  a  quienes  las cometen, el dolo se constituye en un hecho que se hace  evidente  sin  necesidad  de  acudir  a  ningún  tipo  de  presunción. No  obstante,  estas  acciones  generalmente  son  cometidas  por  personas  que  se  encuentran  al  margen  de la ley y que rara vez pueden llegar a ser debidamente  identificadas  y  vinculadas  a  un  trámite  administrativo  sancionatorio. El  riesgo  que  se  identifica  no  está  relacionado  con  el  hecho  de  que las  compañías  puedan  ser  sindicadas por terrorismo, siendo este un problema que  trascendería de la ley sancionatoria ambiental.”   

6 Dice  al  respecto:  “[…] el ordenamiento superior colombiano inclusive faculta al  Legislador  para  definir  los  casos  de  responsabilidad civil objetiva por el  daño  inferido  a  los  derechos  e  intereses colectivos (artículo 88, inciso  tercero  superior)  como  una  forma excepcional de salvaguardar los intereses y  derechos  colectivos  relacionados  con  el  pleno disfrute de una ambiente sano  para todos.”   

7 Ver,  entre  otras,  las  sentencias  C-1249  de 2001 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra),  C-1146  de 2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-889 de 2006 (MP Manuel José  Cepeda Espinosa, SV Jaime Araujo Rentería).   

8 En la  sentencia  C-1249 de 2001 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte señaló que  “(…)  el ejercicio de esta función no se restringe al análisis material de  las  objeciones  presentadas  por  el Ejecutivo sino que también se extiende al  procedimiento   impartido   a   dichas   objeciones,   respecto  de  las  normas  constitucionales  y  legales  que  lo  regulan. Es esta la razón por la cual la  Sala procede a verificar el cumplimiento de dichos requisitos.”   

9 James  Madison  criticaba  vehementemente  la  pretensión  de  una  adecuada división  funcional  entre  las  diferentes  ramas  del poder público, por lo que abogaba  más  enfáticamente  en  la  posibilidad  de  que  todos  los  poderes pudieran  intervenir  en los distintos actos del Estado, permitiendo que se controlen unos  a  otros.  Al  respecto  ver:   Hamilton,  A.,  Madison,  J., & Jay, J.  El Federalista,  Fondo  de              Cultura             Económica,             México.       

10 Art.  46 de la Constitución de 1821.   

11  Art. 47 de la Constitución de 1821.   

12  Art. 42 de la Constitución de 1830.   

13  Ibídem.   

14  Art. 43 de la Constitución de 1830.   

15  Art. 83 de la Constitución de 1832.   

16  Art. 85 de la Constitución de 1832.   

17  Art. 73 de la Constitución de 1843.   

18  Arts. 74 a 82 de la Constitución de 1843.   

19  Art. 38 de la Constitución de 1853.   

20  Art. 39 de la Constitución de 1853.   

21  Art. 37 de la Constitución de 1858.   

22  Art. 57 de la Constitución de 1863.   

23  Art. 58 de la Constitución de 1863.   

24  Art. 59 de la Constitución de 1863.   

25  Arts. 86 a 88 de la Constitución de 1886.   

26  Manuel   Gaona   Cruz,   Control  y  reforma  de  la  Constitución en Colombia, Bogotá, 1983.   

27  Corte  Constitucional,  sentencia  C-452  de  2006  (MP  Humberto Antonio Sierra  Porto).   

28  Constitución   de   Colombia   de   1886,  artículo  76.– Corresponde   al  Congreso   hacer   las   leyes.   Por  medio  de  ellas  ejerce  las  siguientes  atribuciones:    (1ª) Interpretar,    reformar    y    derogar    las    leyes  preexistentes;    (2ª) Expedir   Códigos   en  todos  los  ramos  de  la  legislación  y  reformar sus disposiciones; (3ª) Dictar las normas orgánicas  del   Presupuesto   Nacional;   (4ª) Fijar  los  planes  y  programas  de  desarrollo  económico  y  social  a que debe someterse la economía nacional, y  los  de  las  obras  públicas  que  hayan  de emprenderse o continuarse, con la  determinación   de  los  recursos  e  inversiones  que  se  autoricen  para  su  ejecución,  y  de  las  medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los  mismos;   (5ª) Modificar la división general del territorio, con arreglo  al   artículo 5º  de  la  Constitución;  establecer  y  reformar  las  otras  divisiones  territoriales  de  que  trata el artículo 7º, y fijar las bases y  las   condiciones  para  la  creación  de  Municipios;   (6ª) Dictar  el  Reglamento  del  Congreso  y uno común para las Cámaras;  (7ª) Conferir  atribuciones  especiales  a  las Asambleas Departamentales;  (8ª) Variar,  en   circunstancias   extraordinarias  y  por  graves  motivos  de  conveniencia  pública,   la   actual   residencia  de  los  altos  poderes  nacionales;   (9ª) Determinar  la  estructura  de  la  administración  nacional mediante la  creación  de  Ministerios,  Departamentos  Administrativos  y  Establecimientos  Públicos,   y  fijar  las  escalas  de  remuneración  correspondientes  a  las  distintas  categorías  de  empleos,  así  como el régimen de sus prestaciones  sociales;  (10) Regular  los  otros  aspectos del servicio público, tales como  los  contemplados en los artículos 62, 132 y demás preceptos constitucionales;  expedir  los  estatutos  básicos  de  las corporaciones autónomas regionales y  otros  establecimientos  públicos, de las sociedades de economía mixta, de las  empresas   industriales   o   comerciales   del  Estado,  y  dictar  las  normas  correspondientes  a  las  carreras  administrativas,  judicial  y militar;   (11) Conceder  autorizaciones  al  Gobierno  para  celebrar contratos, negociar  empréstitos,  enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la  órbita   constitucional;   (12) Revestir,  pro  tempore,  al  Presidente de la República de precisas  facultades  extraordinarias,  cuando  la  necesidad lo exija o las conveniencias  públicas  lo  aconsejen;   (13) Establecer  las rentas nacionales y fijar  los    gastos    de    la    administración;    (14) Decretar   impuestos  extraordinarios  cuando  la  necesidad lo exija;  (15) Fijar la ley, peso,  tipo   y   denominación  de  la  moneda  y  arreglar  el  sistema  de  pesas  y  medidas;   (16) Aprobar  o  improbar los contratos o convenios que celebre  el  Presidente  de  la  República  con  particulares,  compañías  o entidades  públicas  en  los  cuales  tenga  interés  la  Nación,  si  no  hubieran sido  previamente  autorizados  o  si no se hubieren llenado en ellos las formalidades  prescritas  por  el  Congreso  o  si algunas de sus estipulaciones no estuvieren  ajustadas  a  la  respectiva ley de autorizaciones;  (17) Decretar honores  públicos  a  los  ciudadanos que hayan prestado grandes servicios a la Patria y  señalar  los  monumentos que deban erigirse;  (18) Aprobar o improbar los  tratados  o  convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades  de  derecho  internacional.   ||   Por  medio  de tratados o convenios  aprobados  por  el  Congreso podrá el Estado obligarse para que, sobre bases de  igualdad  y  reciprocidad, sean creadas instituciones supranacionales que tengan  por   objeto   promover  o  consolidar  la  integración  económica  con  otros  Estados;   (19) Conceder,  por mayoría de dos tercios de los votos de los  miembros  que  componen  cada  Cámara  y  por  graves  motivos  de conveniencia  pública,  amnistías o indultos generales por delitos políticos. En el caso de  que  los  favorecidos  fueren  eximidos  de la responsabilidad civil respecto de  particulares,  el  Estado  quedará obligado a las indemnizaciones a que hubiere  lugar;    (20) Fomentar  las  empresas  útiles  o  benéficas  dignas  de  estímulo   o   apoyo,   con   estricta  sujeción  a  los  planes  y  programas  correspondientes;    (21) Dictar   las   normas   sobre   apropiación   o  adjudicación  y  recuperación  de  tierras  baldías;   (22) Dictar  las  normas  generales  a  las  cuales deba sujetarse el Gobierno para los siguientes  efectos:  organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar  su  servicio;  regular el cambio internacional y el comercio exterior; modificar  los  aranceles,  tarifas  y  demás  disposiciones  concernientes al régimen de  aduanas;   (23) Crear  los  servicios  administrativos  y técnicos de las  Cámaras;   (24) Unificar  las  normas sobre policía de tránsito en todo  el territorio de la República.   

29 Ver  al  respecto,  sentencia C- 241 de 1994. En dicha sentencia, la Corte consideró  que  “El  Constituyente  de 1991 radicó en las Cámara plenas, la competencia  de  reconsiderar  un  proyecto  de ley que ha sido objetado, bien por razones de  inconveniencia  o  de  inconstitucionalidad,  en  todo o en parte, resulta a las  claras  el quebrantamiento de los preceptos constitucionales relacionados por el  fragmento  acusado  pues,  con   abierto  desconocimiento  de  los mandatos  superiores,  restablece  el  sistema   que  imperaba  bajo la Constitución  anterior,  el  cual fue conscientemente modificado por el Constituyente de 1991.  La  Corte  encuentra  una ostensible violación a los artículos 165 y 167 de la  Carta  Política,  como  quiera que lo normado en el artículo 197 de la ley 5a.  de  1992,  de hecho restaura el sistema de la Carta de 1886 que el Constituyente  de  1991  eliminó, con lo cual frustra el propósito que lo condujo a confiarle  a  las Plenarias de las Cámaras el segundo debate del proyecto objetado, que no  es  otro  que  el  de  asegurar  la activa y decisiva  participación de la  mayoría  de  los  miembros  del  cuerpo  legislativo  en  la  decisión  de las  objeciones presidenciales”.   

30  Constitución  Política  de  la  República  de  Panamá,  “artículo       178.–  Son  atribuciones  que  ejerce  pos sí sólo el Presidente de la  República:    1.   Nombrar   y   separa  libremente  a  los  Ministros  de  Estado.   ||   2.  Coordinar  la  labor  de  la  administración y los  establecimientos  públicos.   ||   3.  Velar por la conservación del  orden  público.   ||   4.  Adoptar las medidas necesarias para que la  Asamblea  Legislativa  se  reúna  el  día  señalado por la constitución o el  Decreto  mediante  el cual haya sido convocada a sesiones extraordinarias.   ||   5.  Presentar  el principio de cada legislatura, el primer día de sus  sesiones  ordinarias,  un mensaje sobre los asuntos de la administración.   ||   6.  Objetar  los proyectos de Leyes por considerarlos inconvenientes o  inexequibles.   ||   7.  Invalidar  las  órdenes  o disposiciones que  dicte  un  Ministro de Estado en virtud del artículo 181.  ||  8. Las  demás   que   le   correspondan  de  conformidad  con  La  Constitución  o  la  Ley.”   El  artículo  179 de la Constitución de Panamá se ocupa de las  ‘atribuciones que ejerce  el   Presidente   de   la   República   con   la  participación  del  Ministro  respectivo’.   

31  Corte  Constitucional,  sentencia  C-482  de  2002.  Al  respecto,  la sentencia  planteó  el  siguiente  interrogante:  ¿un Ministro  Delegatario    puede    objetar    un   proyecto   de   ley   por   razones   de  constitucionalidad?   El   cual   resolvió  en  los  siguientes  términos:  “(…)  De  acuerdo  con  la  jurisprudencia  de  esta  Corporación,  según  el artículo 196 de la Constitución, el Presidente de la  República  puede  delegar  en el Ministro Delegatario  “bajo  la responsabilidad de éste, “funciones constitucionales” de las que en  razón  de  su  investidura  le  corresponden, tanto aquellas que le son propias  como   las  que  ejerce  en  su  calidad  de  Jefe  del  Gobierno”31.             Obviamente,  deben ser satisfechos algunos requisitos para que esta  delegación  tenga lugar: “ha de darse la situación  de  un  traslado del Presidente a territorio extranjero; ese traslado debe tener  lugar  en  ejercicio  de  su cargo; debe configurarse la designación expresa de  uno  de  los  ministros,  en el orden de precedencia legal; y, en el mismo acto,  debe  indicar  el  Jefe del Estado, de manera taxativa, cuáles de sus funciones  delega  en  su  ministro  en  esa  ocasión.” Estos  requisitos  deben  ser  satisfechos  en  su  totalidad,  pues si alguno de ellos  faltare  “el  acto de delegación carece de efectos  y,  en  consecuencia,  los  actos  concretos  que  el  ministro delegatario haya  cumplido  -que  en  esa  hipótesis  habría  efectuado sin autorización y, por  tanto,      sin      competencia-”      serían  inconstitucionales.   ||   […]   ||   En este caso, con el  Decreto  2610  de  2001 el Presidente de la República delegó algunas funciones  al  Ministro  de  Justicia  y  del  Derecho debido a su viaje a la III Cumbre de  Jefes  de  Estado  y  de  Gobierno  de  la Asociación de Estados del Caribe, en  Venezuela.   Así,  en  el  artículo  1°  numeral  3  del  Decreto  precitado,  estableció  dentro  de  las  funciones  constitucionales  que podía ejercer el  Ministro,  las  correspondientes  a los asuntos de que trata el artículo 166 de  la  Constitución,  referente  a  las objeciones del Gobierno a los proyectos de  ley.  Encuentra  la  Corte  que  en este caso se cumplieron todos los requisitos  establecidos  para  llevar  a cabo la delegación de funciones del Presidente en  el  Ministro Delegatario.” El salvamento de voto a esta sentencia versó sobre  una cuestión distinta a la acá citada.