C-204-16

           C-204-16             

Sentencia C-204/16    

DESTINACION A DEPARTAMENTOS Y AL DISTRITO CAPITAL DE DERECHOS DE EXPLOTACION DE   JUEGOS DE LOTERIA INSTANTANEA Y LOTTO PREIMPRESO, EN LEY QUE BUSCA FORTALECER   RECURSOS PARA SALUD-No desconoce el principio de unidad de materia, la   reserva de ley orgánica, ni el artículo 336 de la Constitución Política en lo   relativo a la autonomía en las entidades territoriales    

Como resultado de la   de las subreglas jurisprudenciales de unidad de materia, reserva de ley orgánica   y margen de configuración del legislador en monopolios rentísticos de juegos de   suerte y azar, observa la Sala lo siguiente respecto   del artículo 17 de la Ley 1393 de 2010: a. La asignación de   competencias encabeza de una entidad territorial de segundo nivel, para efectos   de recaudar la lotería instantánea y el lotto preimpreso, en una ley que tiene   como propósito fortalecer los recursos destinados a la salud, no vulnera el   principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la   Constitución, por cuanto: (i) el principio de unidad   de materia no puede ser interpretado de forma rígida, en la medida que, el   legislador cuenta con un amplio margen de configuración legislativa en materia   de monopolios rentísticos de juegos de suerte y azar; (ii) al determinar la Sala   el alcance material de la ley parcialmente demandada, observa que la Ley 1393 de   2010 surgió en medio de un déficit de recursos para la atención del sistema de   salud, razón por la cual se adoptaron las medidas tendientes a obtener recursos   y re-direccionar los mismos en el sistema; y (iii) la Sala observó que el inciso   segundo de la norma demandada guarda con la materia de la ley una relación de   conexidad causal, temática, sistemática y teleológica, por lo cual su   incorporación en el texto de la Ley 1393 de 2010 es justificada. b.   La inclusión de los departamentos y el Distrito Capital como beneficiarios o   sujetos pasivos de los derechos de explotación de los juegos de suerte y azar   (lotería instantánea y lotto preimpreso), a través de una ley ordinaria, no   vulnera la reserva de ley orgánica prevista en el artículo 151 de la Carta, en   la medida que, la Ley 643 no cumple con los requisitos de una ley orgánica,   conforme a lo dispuesto en los numerales 20, 21 y 42 de esta providencia. c. La   asignación a las entidades de segundo grado de la facultad de contratar al   tercero operador del juego de lotto preimpreso y loto instantáneo, no vulnera lo   dispuesto en el artículo 336 de la Constitución, dado que el legislador cuenta   con un amplio margen de configuración legislativa en materia de monopolios   rentísticos, incluyendo juegos de suerte y azar. Por lo cual, la determinación y   el régimen propio aplicable a dichos monopolios puede ser determinado de forma   libre por el legislador, sin que por ello se afecte la autonomía de las   entidades territoriales, incluyendo pero sin limitarse a, la asignación a un   tercero operador de los juegos de suerte y azar. En esta línea, las entidades   territoriales una vez cuenten con recursos asignados y recaudados, gozarán de la   protección establecida en el artículo 362 de la Carta.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos   mínimos    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad/PRINCIPIO   DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY-Conexidad de materias que regula/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Configuración constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables    

JUICIO   CONSTITUCIONAL PARA ESTABLECER VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Etapas    

JUICIO CONSTITUCIONAL SOBRE EL   CUMPLIMIENTO DE LA UNIDAD DE MATERIA-Carácter intermedio    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-No significa simplicidad temática/UNIDAD DE MATERIA-No   Implica que la ley en sí misma, solo puede referirse a un mismo o único tema    

La jurisprudencia ha sostenido que la   unidad de materia “no significa simplicidad temática”, de tal suerte que se   piense, erróneamente, que un proyecto de ley, o la ley en sí misma, solo puede   referirse a un mismo o único tema. A juicio de la Corporación, la expresión   “materia”, a que hace referencia el artículo 158 Superior, debe entenderse desde   una perspectiva amplia y global,  de forma tal que “permita comprender   diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica   suponen para valorar el proceso de formación de la ley”. Ello, sobre la base de   considerar que lo que prohíbe la Constitución es que no se relacionen los temas   de un artículo y la materia de la ley, esto es, que se incluyan en el texto   legal medidas que no apunten a un mismo fin; aspecto éste que, en todo caso, no   tiene por qué comprometer la atribución constitucional reconocida al legislador   para “determinar el contenido de las normas que expide de la manera que   considere más conveniente y acorde con los objetivos de política pública que lo   guían”.      

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-Interpretación no puede rebasar su finalidad y terminar   por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como   valor fundante del Estado Colombiano    

UNIDAD DE   MATERIA-Subreglas jurisprudenciales    

RESERVA DE   LEY ORGANICA-Contenido y alcance    

VIOLACION DE LA RESERVA DE LEY   ORGANICA-Se proyecta   más allá del proceso legislativo, pues tiene efectos profundos sobre el producto   del mismo, ya que afecta la jerarquía misma de las diversas normas que integran   el ordenamiento jurídico    

LEY ORGANICA-Naturaleza y   jerarquía    

LEY ORGANICA-Características    

Las leyes orgánicas presentan las siguientes características, en adición a   aquellas que debe cumplir toda ley adoptada por el Congreso: a) Tienen un fin y   contenido determinado y específico, condicionando la posterior actividad   legislativa, en la medida que integra y organiza la materia objeto de   regulación. Así mismo, la propia Carta indica los asuntos que conforman la   reserva de ley orgánica, como excepción a la cláusula de competencia residual   del legislador. Los asuntos que se reservan son de especial importancia para el   constituyente primario; b) Requieren de una aprobación especial, por cuanto es   necesaria la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara,   garantizando una mayor legitimidad democrática respecto de la ley que va a   autolimitar la actividad legislativa; y c) En el trámite legislativo, debe   aparecer una clara, expresa y positiva voluntad del Congreso, mediante la cual   se evidencie el propósito del legislador de aprobar o modificar una ley   orgánica. Lo anterior, con el objetivo de garantizar la transparencia en el   curso del debate democrático, y abrir espacios participativos y discursivos que   no tendrían lugar en el trámite de aprobación de una ley ordinaria.    

DETERMINACION   DE COMPETENCIAS NORMATIVAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia   constitucional    

REGULACION   DEL MONOPOLIO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Alcance del margen de configuración   del legislador/MONOPOLIO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Jurisprudencia   constitucional/RENTAS POR EXPLOTACION DE MONOPOLIOS-Ingreso fiscal/MONOPOLIOS RENTISTICOS-Distintos a   los tributos/MONOPOLIOS RENTISTICOS-Régimen propio para organización,   administración, control y explotación/MONOPOLIO RENTISTICO-Reglas de   recaudo, manejo y administración    

MONOPOLIO RENTISTICO-Alcance de la expresión “régimen propio”    

LIBERTAD DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE MONOPOLIOS RENTISTICOS-Jurisprudencia   constitucional/MONOPOLIOS RENTISTICOS-Amplio margen de configuración   legislativa dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad    

RECURSOS DE   ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios de establecimiento de fuente endógena o   exógena/MONOPOLIO RENTISTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-No constituye   recursos endógenos    

ENTIDADES   TERRITORIALES-No tienen competencia normativa para definir monopolios y   reglamentarlos, lo cual le corresponde al Legislador    

MONOPOLIO RENTISTICO-No previsión en disposición constitucional de régimen normativo superior   al que pueda establecerse en una ley ordinaria/MONOPOLIO RENTISTICO DE JUEGOS   DE SUERTE Y AZAR-No previsión en disposición constitucional de régimen   normativo superior al que pueda establecerse en una ley ordinaria    

Referencia: expediente D-10992    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17 de la Ley 1393 de   2010 “Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud,   se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la   salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se   redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras   disposiciones”.    

Actor: José Alfredo Salamanca Ávila    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Bogotá D.C., veintisiete (27) de   abril de dos mil dieciséis (2016)    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en   cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de   1991, ha proferido la siguiente,    

SENTENCIA    

I.              ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en   el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano José Alfredo   Salamanca, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad   del artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 “Por la cual se definen rentas   de destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover   actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la   elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema   de salud y se dictan otras disposiciones”.    

Por medio de auto de fecha 2 de octubre de 2015, el   magistrado ponente dispuso admitir la demanda contra el   artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 “Por la cual se definen rentas de   destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover   actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la   elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema   de salud y se dictan otras disposiciones”, al constatar que reunía los   requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que   emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la   Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano   impugnara o defendiera la norma; y comunicar la iniciación del mismo al   Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la   Carta, así como al Presidente de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito   Público y al Ministerio de Salud.    

Así mismo, se invitó a participar   en el presente proceso al Departamento Nacional de Planeación, a la Secretaría   Distrital de Gobierno, a la Secretaría de Hacienda de Bogotá, a la Federación   Nacional de Departamentos, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la   Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad   del Rosario, a las Facultades de Derecho de la Universidad de los Andes,   Universidad Externado de Colombia, Universidad del Cauca, a la Facultad de   Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la Facultad de Ciencias   Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, y a la Facultad de Derecho,   Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte.    

Cumplidos los trámites previstos   en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede   la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.    

A.          NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe la   norma demandada.    

LEY 1393 DE 2010    

(julio 12)    

Diario Oficial No. 47.768 de 12 de julio de 2010    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se definen rentas de destinación específica   para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de   recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la   salud, se redireccionan recursos al interior (sic) del sistema de salud y se   dictan otras disposiciones.    

ARTÍCULO 17. DERECHOS DE EXPLOTACIÓN DE LOTERÍA   INSTANTÁNEA Y LOTTO PREIMPRESO. Los derechos de explotación que provengan de la   operación de los juegos lotería instantánea y lotto preimpreso, se destinarán a   los departamentos y al Distrito Capital para la financiación de la unificación   del plan obligatorio de salud del régimen subsidiado y contributivo.    

La explotación de estos juegos corresponde a los departamentos y al Distrito   Capital, quienes harán la selección y la contratación del tercero operador a   través de la entidad que agremie a los departamentos en el país.    

B.          LA DEMANDA    

El demandante solicitó se declare la inexequibilidad   del artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 por considerar que vulnera el   principio de unidad de materia, la reserva de ley orgánica y el artículo 336   Superior, con fundamento en lo siguiente:    

1.            Cargo contra el artículo 17 de la Ley   1393 de 2010, por desconocimiento del principio de unidad de materia (art. 158   de la Constitución Política)    

La Ley 1393 de 2010 tenía como fin   redestinar las rentas de destinación específica para la salud y las actividades   generadoras de recursos. De otro lado, la disposición que se acusa se enmarca en   el capítulo II relativo a “Recursos de juegos de suerte y azar”, que   contiene una serie de medidas que reiteran algunas disposiciones de la Ley 643   de 2001 y de la propia Constitución. Sin embargo, el segundo inciso del artículo   17 de la Ley 1393 desconoce el principio de unidad de materia, porque no es   coherente con el marco normativo en el que se inscribe, “es decir que so   pretexto de repetir cuales son los titulares del derecho de los recursos de los   referidos juegos se determine el sujeto activo que otorgará la explotación de   este juego, determinando éste en cabeza de una entidad territorial de segundo   grado, cuando la carta política determinó que tal hecho está en cabeza de las   entidades territoriales”.    

Entonces, siendo que la referida   Ley busca recursos para el sistema de salud, contradice la unidad de materia que   en la misma se regulen otros asuntos que no corresponden a tal fin y que no   guardan relación directa con tales hechos, pues la determinación o asignación de   competencia a una entidad territorial de segundo grado debe corresponder a otra   clase de disposición normativa (orgánica), que se encargue de regular en todo   sentido el juego de suerte y azar o que tenga como fin la regulación de   competencias en tal arbitrio rentístico.    

En otras palabras, una norma que se   encarga de regular las formas de incrementar los recursos de la salud no puede   asignar competencias que ya han sido establecidas en normas superiores.    

2.            Cargo contra el artículo 17 de la Ley   1393 de 2010, por desconocimiento del artículo 336 de la Constitución Política    

La intervención del Legislador para   regular o intervenir en la destinación o administración de recursos provenientes   de fuentes endógenas, sólo es posible cuando el fin buscado es imperioso y   relevante.    

Ahora bien, los recursos generados   por los juegos de suerte y azar son de las entidades territoriales tal y como lo   establece el artículo 2 de la Ley 643 de 2001, lo cual fue también reiterado en   la Ley 1393 de 2010.    

A pesar de lo anterior, la norma   acusada determina que la tercerización de la explotación de la lotería   instantánea y el lotto pre-impreso corresponderá a la persona jurídica que   seleccione la entidad que agremie a los departamentos del país, con lo cual   asignó la titularidad de la explotación de un juego de suerte y azar en una   entidad de segundo grado en contravía de lo dispuesto por la Constitución y por   la ley orgánica que desarrolla el artículo 336 de la CP.    

A lo anterior se suma que el   Distrito Capital no se encuentra representado en la mencionada entidad de   segundo nivel.    

3.            Cargo contra el artículo 17 de la Ley   1393 de 2010, por violación de la reserva de ley orgánica (art. 151 de la   Constitución Política)    

La Ley 643 de 2001 es de naturaleza   orgánica porque establece un recurso exógeno a los establecimientos públicos que   hace parte integral de sus presupuestos anuales, determinando la destinación de   los mismos.    

La demanda señala que la norma   acusada modificó la citada Ley orgánica pero fue tramitada como ley ordinaria ya   que introdujo un cambio en los sujetos pasivos de los recursos provenientes de   los juegos de suerte y azar, pasando de ser, de las entidades territoriales de   todos los niveles, a ser sólo de los departamentos y del distrito capital.    

Se agrega que “igualmente se ha   modificado el procedimiento de la explotación de los juegos de suerte y azar,   pues la ley orgánica determinó que en primera medida la explotación se realizará   por las entidades estatales, a contrario sensu en la ley ordinaria se determinó   que la explotación de algunos juegos novedosos, serían desarrollados   directamente por un tercero, sin mediar el procedimiento previo de que las   entidades territoriales lo explotaran”.     

C.           INTERVENCIONES    

1.            Intervenciones oficiales    

a.            Ministerio de Salud y Protección Social    

Liliana Moncada   Vargas, actuando en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Salud y   Protección Social, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la   disposición acusada.    

La sentencia   T-760 de 2008 ordenó entre otras, la universalización y unificación del POS, lo   cual originó la necesidad de buscar recursos para lograr esas metas. Con este   fin, a iniciativa del Gobierno nacional se expidió la Ley 1393 de 2010 que   buscaba fortalecer el equilibrio financiero del Sistema de Seguridad Social en   Salud a través de medidas orientadas a la consecución de nuevas fuentes de   recursos y a la potencialización y optimización de los existentes.    

Por último se   advierte que de acuerdo con el escrito presentado por el actor, parecería que la   demanda se dirige contra el inciso segundo del artículo 17 que faculta a la   socialización que agremia a los Departamentos del país para realizar la   selección y contratación de estos juegos, quedando excluido el Distrito Capital   que no pertenece ni a este ni a ningún gremio que asocie a entidades   territoriales.    

b.            Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

Diana Marcela   Cárdenas Ballesteros, en calidad de apoderada del señor Ministro de Hacienda y   Crédito Público interviene el presente proceso para solicitar a la Corte que   declare la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 1393 de 2010.    

Respecto cargo   formulado por el demandante contra la norma acusada de acuerdo por desconocer la   reserva de ley orgánica, la interviniente sostiene que conforme a la   jurisprudencia constitucional, la regulación del monopolio de suerte y azar le   corresponde al legislador y que para ello no es necesario que el Congreso siga   procedimientos legislativos especiales como los previstos para las leyes   orgánicas o estatutarias.    

En relación con   la supuesta violación de la unidad de materia, la Corte ha resaltado que este   principio no significa simplicidad temática de modo que se admite la diversidad   de contenidos siempre y cuando entre los mismos exista una conexión objetiva y   razonable. En este caso no se desconoce el citado principio, pues la razón por   la cual se expidió la ley cuyo artículo se acusa, era generar mayores recursos   para la salud, además desde el primer debate se previó la escogencia del   operador de los juegos novedosos de lotería instantánea y lotto preimpreso por   medio de la entidad que agremia a los Departamentos en el país. Todo lo anterior   demuestra que la disposición demandada se encuentra conexa y directamente   relacionada con el propósito de la ley que consiste, como se ha expuesto, en   adoptar medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud.    

Por otra parte,   la interviniente advierte que el legislador sí tenía la competencia para limitar   la titularidad de las rentas obtenidas por la explotación de los juegos de   lotería instantánea y lotto preimpreso a los Departamentos y al Distrito Capital   excluyendo a los municipios y también podía asignar a la Federación Nacional de   Departamentos la selección del operador de los juegos mencionados. La Ley 643 de   2001 asignó a ETESA –Actualmente Coljuegos- la explotación del arbitrio   rentístico de los juegos novedosos que comprenden el lotto preimpreso y la   lotería instantánea, esto a diferencia de la lotería tradicional cuya   explotación como arbitrio rentístico le corresponde a los Departamentos y al   Distrito Capital y de los juegos localizados cuyos derechos de asignaron a los   municipios y al Distrito Capital. Posteriormente, la Ley 1393 de 2010 determinó   que la lotería instantánea y el lotto preimpreso serían operados por un tercero   seleccionado por la entidad que agremia los Departamentos y que los derechos de   explotación provenientes de tal operación se destinarían a los Departamentos y   al Distrito Capital para financiar la unificación del POS del régimen subsidiado   y contributivo. El desarrollo legislativo descrito se fundamenta en la facultad   del legislador para definir los asuntos concernientes a la explotación del   monopolio de suerte y azar conforme con lo establecido en el artículo 336   Superior y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente. En este   orden de ideas, al ser la lotería instantánea y el lotto preimpreso juegos   novedosos que hacen parte del monopolio de suerte y azar, el Congreso cuenta con   plena facultad para determinar su modo de operación por medio de la selección de   un operador y para fijar la destinación de los recursos derivados del mismo. Se   precisa que de acuerdo con la jurisprudencia, la cesión de rentas derivadas del   monopolio de las entidades territoriales no las convierte en fuentes endógenas y   por ello puede la ley, sin violar la autonomía territorial, atribuir a una   autoridad nacional como el Gobierno, la definición de ciertos aspectos de la   explotación y el manejo de esos dineros.     

2.               Intervenciones académicas    

a.            Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario    

Los profesores   Manuel Alberto Restrepo Medina y María Angélica Nieto Rodríguez, designados por   el Decano de la Facultad de Jurisprudencia, el señor Juan Carlos Forero Ramírez,   presentan su intervención ante la Corte Constitucional en nombre del Colegio   Mayor de Nuestra Señora del Rosario, solicitando al Alto Tribunal que declare la   inhibición respecto del primer cargo y la exequibilidad de los otros cargos   contra el artículo 17 de Ley 1393 de 2010.    

En primer lugar,   el cargo por violación del principio de unidad de materia no cumple con la carga   argumental mínima que la jurisprudencia constitucional ha señalado en este tipo   de casos. Conforme a lo anterior, al formular una acusación por desconocimiento   del artículo 158 de la Constitución, el demandante debe señalar el contenido   temático de la ley concernida, establecer cuáles son las disposiciones de dicha   ley que no guardan conexidad con dicha materia y finalmente indicar las razones   por las cuales se considera que las normas no guardan conexión causal,   teleológica, metodológica y sistemática con el tema de la ley. En esta ocasión,   los intervinientes consideran que el demandante no demostró con suficiencia   argumental el cargo, limitándose a exponer su inconformidad con las adiciones   realizadas en los diferentes debates al proyecto de ley. Al respecto, se resalta   que en virtud del principio democrático, el legislador puede modificar los   contenidos legales a lo largo de los debates siempre y cuando se respete un eje   temático considerado desde una perspectiva flexible. Ahora bien, al margen de la   ineptitud del cargo, los intervinientes estiman que así se admitiera examinarlo,   contrario a lo planteado por el actor, este no estaría llamado a prosperar, pues   la asignación de competencias para la explotación de las rentas derivadas de   juegos de azar, tiene una relación estrecha con la dinámica de la explotación y   administración de los recursos en mención.    

De otro lado, la   intervención subraya que los monopolios de arbitrio rentístico no son   asimilables a la noción de monopolio clásico ni con la de servicio público, dado   que en virtud de los mismos se pretende obtener la rentabilidad de áreas   económicas de interés público. En este orden de ideas, las rentas producidas por   los juegos de suerte y azar son fiscales y deben emplearse exclusivamente para   atender el sector salud, se trata entonces de rentas con destinación específica   no susceptibles de ser variadas. Adicionalmente, la Constitución otorga un   amplio margen de configuración al legislador para establecer el régimen propio   de los juegos de azar en materia de explotación, titularidad y derechos de   explotación lo cual implica la posibilidad de ceder la titularidad de algunas   rentas, imponer sanciones, restricciones, condiciones o exigencias sin perjuicio   de que las entidades territoriales puedan disponer de dichos recursos para   destinarlos a los fines para los cuales fueron previstos.    

El régimen   general de los juegos de suerte y azar se encuentra contenido en la Ley 643 de   2001. Dentro de este régimen propio se dispuso un esquema para la operatividad   de los juegos de suerte y azar y la obtención, administración y destinación de   las rentas producidas en el que las entidades territoriales ostentan la   titularidad de los recursos en mención de manera directa –por los Departamentos   y el Distrito- o indirecta –como asociaciones de entidades territoriales,   personas jurídicas o cualquier tercero-. Lo anterior de modo alguno desconoce la   titularidad de las entidades territoriales sino que da más flexibilidad a la   operatividad de los juegos de suerte y azar, maximizando los principios de   eficiencia y eficacia en el recaudo y destinación de las rentas. De este modo la   jurisprudencia constitucional ha sido flexible respecto del alcance de la   potestad del legislador para fijar un régimen propio de los arbitrios   rentísticos derivados de los juegos de suerte y azar, limitándola por los   principios de proporcionalidad, razonabilidad y racionalidad económica. La misma   Corte ha establecido que estos no son recursos exógenos o endógenos de las   entidades territoriales, sino recursos especiales que requieren de un régimen   propio establecido por el legislador.    

Finalmente, la   intervención advierte que el objeto de la Ley 1393 de 2010 no corresponde a las   materias que deban seguir el trámite de una ley orgánica en los términos del   artículo 151 Superior. La misma jurisprudencia ha reconocido que aunque el   monopolio rentístico exige una regulación propia, no por ello eso se traduce en   la necesidad de adoptar una ley especial. Con fundamento en lo anterior, la   sentencia C-169 de 2004, determinó que la Ley 643 de 2001 no tiene rango de ley   orgánica ni de ley estatutaria. Del contenido de la Ley 1393 de 2010, tampoco se   desprende que sea necesaria una regulación por ley orgánica porque no fija   parámetros de generalidad de normas sobre presupuesto o asignación de   competencias normativas a entidades territoriales.      

Se señala que   los juegos de lotería instantánea y lotto preimpreso hacen parte de lo que   normativamente se ha denominado “juegos novedosos”. Su administración para la   explotación se encuentra en ETESA (en liquidación),  mientras que su   recaudo y administración corresponde a la DIAN. En cuanto a la titularidad de   las rentas, tradicionalmente se había establecido que estas eran de los   departamentos, distritos y municipios. Sin embargo, de acuerdo con la   jurisprudencia de la Corte, el carácter de estas rentas no es absoluto sino   relativo, y es por ello que atendiendo a los principios de razonabilidad y de   proporcionalidad, el legislador puede variar el esquema de explotación para   garantizar su mayor de eficacia a nivel financiero. Esto sucede porque, al igual   que el derecho a la propiedad, también las rentas están sujetas a ciertas   limitaciones y cargas. Así entonces, si bien anteriormente se le había asignado   la titularidad de las rentas también a los municipios, la ley suprimió dicho   derecho para estas entidades territoriales, situación que en todo caso no torna   inconstitucional el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 porque como se anotó   anteriormente, la renta que proviene de arbitrios rentísticos de juegos de   suerte y azar en la modalidad de juegos novedosos, tiene un carácter especial   que no se corresponde con el de los recursos endógenos siendo susceptibles de   limitación e incluso de supresión.     

b.            Academia Colombiana de Jurisprudencia    

Paul Cahn-Speyer   W., designado por la Academia Colombiana de Jurisprudencia para intervenir en el   presente proceso, solicitó a la Corte que declare exequible la norma acusada.    

Respecto del   cargo por presunta violación del principio de unidad de materia, el   interviniente destaca en primer lugar el contexto histórico en el que fue   emitida la Ley 1393 de 2010. Señala que en ese momento el sistema de salud del   país enfrentaba una grave crisis por el crecimiento acelerado de la demanda de   servicios y medicamentos no incluidos en el POS comprometiendo gravemente los   recursos destinados a la salud. Adicionalmente, en 2010 el Gobierno decretó la   liquidación de ETESA, entidad a la que le correspondía seleccionar y contratar   al tercero operador. De este modo, la Ley 1393 de 2010 adoptó medidas para   promover actividades generadoras de recursos y re-direccionar recursos al   interior del sistema de salud.    

En este orden de   ideas, la conexidad entre la norma acusada y la Ley 1393 de 2010 es evidente.   Así, con relación a la conexidad temática, se indica que hay una vinculación   objetiva y razonable entre el asunto general de la ley (medidas para incrementar   los recursos de la salud) y el inciso segundo en cuestión ya que al regular el   destino de explotación de la lotería instantánea y del lotto preimpreso, tiene   sentido que el legislador se pronuncie sobre la contratación del tercero   operador que explotará dichos derechos. También tienen conexidad causal la norma   acusada y la Ley en la que se encuentra inserta ya que no resulta ajena a la   generación de recursos para la salud, la atribución de competencias para la   selección y contratación del tercero operador. Finalmente, sí se verifica la   conexidad sistémica porque la norma acusada forma parte de la racionalidad   interna de la Ley 1393 de 2010.    

Sobre el cargo   formulado por el demandante por la supuesta violación de la reserva de ley   orgánica, señala el interviniente que la Ley 643 de 2001 no es orgánica. En   efecto, dicha ley desarrolló el artículo 336 de la Constitución con el fin de   proveer recursos para la financiación del servicio público de salud. Por otro   lado, su contenido no corresponde con las materias taxativamente señaladas en el   artículo 151 Superior. Si bien regula la destinación de las rentas producto de   los juegos de suerte y azar, no ostenta la categoría de ley orgánica del plan   nacional de desarrollo, ni está asignando competencias normativas a las   entidades territoriales, solamente asigna las rentas derivadas de la explotación   del monopolio rentístico de los juegos de surte y azar, lo cual es tenido en   cuenta posteriormente mediante las leyes anuales de presupuesto. Respecto de la   votación mínima para aprobar este tipo leyes, el interviniente advierte que si   bien ese requisito no pudo ser verificado en las gacetas, el hecho de que un   proyecto de ley sea aprobado por dichas mayorías no le otorga per se el carácter   de orgánica. Además, recuerda que el propósito del legislador al aprobar o   modificar una ley orgánica debe aparecer de manera clara y expresa, pero ello no   ocurre en la exposición de motivos del proyecto de ley 035 de 1999 que   posteriormente se convirtió en la Ley 643 de 2001.    

Sumado a lo   anterior, se recuerda que en la sentencia C-289 de 2014, la Corte se pronunció   sobre la naturaleza de la Ley 643 de 2001 estableciendo que el hecho de que   regulara un régimen propio, no la posiciona en un rango superior a las demás   leyes ordinarias.    

Por otra parte,   no es cierto que el artículo acusado esté modificando los sujetos activos de los   recursos provenientes de los jugos de suerte y azar, ya que se limita a definir   el beneficiario de los derechos de explotación derivados de la lotería   instantánea y lotto preimpreso, los cuales no comprenden todas las modalidades   de juegos de surte y azar, por lo cual lo que ha hecho el legislador es   restringir el alcance de los sujetos activos solo respecto de una de sus   modalidades. Además, tratándose de una renta de fuente exógena, el legislador   cuenta con un amplio margen de configuración pudiendo ceder o no la titularidad   de algunas rentas, e imponiendo las limitaciones condicionamientos o exigencias   que estime necesarias.    

Así, teniendo en   cuenta que la ley ordinaria 643 de 2001 al regular los juegos de suerte y azar,   atribuyó sus rentas exclusivamente a algunas entidades territoriales, y que los   titulares de los derechos de explotación de las rentas derivadas de la lotería   instantánea y el lotto preimpreso no se definieron en dicha ley, la Ley 1393 de   2010 simplemente está desarrollando lo establecido en la Ley 643 de 2001.    

Con relación al   presunto desconocimiento del artículo 336 de la Constitución, el interviniente   estima que el accionante parece atribuirle al inciso sexto del artículo 336   Superior el carácter de un procedimiento que debe agotarse necesariamente. De   este modo, no tiene en cuenta que a través de la Ley 643 de 2001 se   establecieron dos modalidades diferentes de juegos de suerte y azar, la   operación directa y la operación mediante terceros, sin condicionar la   viabilidad de la segunda a la ineficacia de la primera. Además, el grado de   eficiencia de un operador es un concepto subjetivo que escapa al control   constitucional. El interviniente destaca nuevamente el contexto histórico en el   que fue emitida la Ley 1393 de 2010 e indica que el legislador se encontraba en   la necesidad de fortalecer los recursos destinados a la salud, por lo cual   dispuso la destinación específica de los derechos de explotación de la lotería   instantánea y del lotto preimpreso. En estas circunstancias, ante la ausencia de   ETESA, la ley otorgó la competencia para contratar a terceros operadores.    

Se subraya que   considerando que con posterioridad a la expedición de la norma demandada se creó   Coljuegos y se le atribuyó la competencia para la contratación del tercero   operador, la competencia asignada para la contratación del tercero operador en   el artículo acusado carece actualmente de importancia pues se entiende que éste   ha sido tácitamente derogado.    

3.            Intervenciones ciudadanas    

La ciudadana Tatiana Oñate   Acosta, en su calidad de Profesora Principal de la Facultad de Jurisprudencia de   la Universidad del Rosario, solicita a la Corte que profiera un fallo   inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda.    

En efecto, el demandante se   limita a enunciar que, en su criterio, se vulnera la unidad de materia, las   normas superiores y los límites de regulación del legislador frente a los   recursos exógenos. Sin embargo, y a pesar del extenso texto, no presenta un solo   argumento de inconstitucionalidad.    

De un lado, el actor no   identificó de manera clara las normas constitucionales violadas ni manifestó los   elementos materiales del texto constitucional relevantes que resultan   presuntamente violados por el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010. Tampoco   explicó los motivos por los cuales el artículo acusado viola la Constitución de   manera clara, cierta, suficiente, específica, pertinente y suficiente.    

4.            Intervenciones extemporáneas    

a.            Federación Nacional de Departamentos    

Amylkar David Acosta Medina,   actuando en calidad de representante legal de la Federación Nacional de   Departamentos en su calidad de Director Ejecutivo, interviene en el presente   proceso para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de la norma   demandada.    

Respecto de la presunta   infracción al principio de unidad de materia la intervención sostiene que no hay   violación alguna ya que la misma establece el manejo de tasas e impuestos y de   mecanismos regulatorios de los juegos de azar y recursos provenientes de los   mismos. Hace notar que las rentas provenientes de la explotación de juegos   novedosos corresponde  a ingresos propios por lo cual el legislador se   encuentra facultado para regular la materia sin que incurra en violación del   principio de unidad de materia.    

Sobre la supuesta violación de   las normas Superiores referidas a la regulación de recursos exógenos, se señala   que la norma acusada acata lo dispuesto en el artículo 362 de la Constitución y   se enmarca en el margen de regulación del legislador en estos asuntos.    

En seguida el interviniente   define las nociones de descentralización, desconcentración y delegación   administrativa y su importancia para el cumplimiento de los fines esenciales del   Estado. De otro lado destaca que la Federación Nacional de Departamentos es una   asociación que tiene fundamento legal y constitucional.    

Dicho lo anterior, se señala que   puede delegarse la explotación de las loterías y juegos de azar a la Federación   Nacional de Departamentos como organismo autónomo que agrupa a los departamentos   y al Distrito Capital, quien a su vez puede seleccionar a terceros operadores   para tal fin.    

b.            Departamento Nacional de Planeación    

Luis Carlos Vergel Hernández, en   su calidad de apoderado especial del Departamento Nacional de Planeación,   interviene en el presente proceso para solicitar a la Corte Constitucional fallo   inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda y, en su defecto, declare la   exequibilidad del artículo 17 de la Ley 1393 de 2010.    

En primer lugar pone de   manifiesto que desde la creación del Sistema General de Seguridad Social en   Salud, los recursos de rentas cedidas, en particular los del monopolio de juegos   de suerte y azar, han sido administrados por las entidades territoriales de   orden departamental o por la entidad que administra dichos recursos (hoy   Coljuegos) y posteriormente girados a los fondos locales de salud municipal o al   FOSYGA, con destino a la financiación del régimen subsidiado de salud. Dichas   fuentes territoriales representan el 9% del total de financiación de este   régimen. Para la vigencia fiscal de 2014 los recursos correspondientes al   esfuerzo territorial destinado al régimen subsidiado ascendían a $ 1.1. billones   de pesos de los cuales los departamentos aportan el 64% y los municipios el 36%.   Por ello, para el sector salud es imperativo contar con dichos recursos para no   afectar la sostenibilidad del sistema.    

Por otra parte, se resalta que la   sujeción de la actividad legislativa a la Constitución, desde el punto de vista   sustancial y de competencia, no supone que el legislador no pueda regular   opciones constitucionales o situaciones no delimitas expresamente por el Texto   Superior.    

El interviniente considera que la   demanda no cumple con los requisitos de aptitud destacados por la jurisprudencia   constitucional, en efecto, plantea una serie de percepciones, consideraciones o   hipótesis de carácter subjetivo que no se concretan en la formulación de un   cargo de inconstitucionalidad susceptible de ser examinado de fondo por parte   del Alto Tribunal.    

c.             Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá   D.C.    

Beatriz del Socorro Vanegas Ossa,   actuando en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría   Distrital de Gobierno D.C., pide  la Corte que declare la exequibilidad de   la norma cuestionada.    

Señala que en el Distrito   Capital, la regulación sobre rifas, juegos y concursos está prevista en el   Decreto Distrital 350 de 2003 “Por el cual se regulan las rifas, juegos,   concursos, espectáculos públicos y eventos masivos en el Distrito Capital”.   Por otra parte, en atención a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 643 de   2001, el Decreto 413 de 2004 asignó a la Secretaría de Gobierno la competencia   de establecer dónde operarán los juegos de suerte y azar.    

La lotería instantánea y el lotto   preimpreso hacen parte de los juegos novedosos en virtud de lo establecido en el   artículo 38 de la Ley 641 de 2001. El Distrito Capital no tiene competencia para   regular lo relacionado con la explotación de dicho monopolio en particular   considerando que dicha función le fue asignada por ley a ETESA y luego, mediante   el Decreto 4142 de 2011 a Coljuegos.    

Para reglamentar los juegos   novedosos, el Presidente de la República expidió el Decreto 2121 de 2004 “Por   el cual se reglamenta el artículo 38 de la Ley 643 de 2001 en lo relativo a la   modalidad de juegos novedosos”, en el que se fijan normas para la operación   de dichos juegos a través de terceros.    

Teniendo en cuenta este marco   normativo, la representante de la Secretaría de Gobierno sostiene que la   disposición acusada guarda relación con los parámetros de conexidad temática y   sistémica de la ley, porque se refiere a la definición de rentas de destinación   específica para la salud, y aun cuando el parágrafo dispone a través de quien se   nombrará al tercero para realizar la explotación de recursos provenientes de   esta renta de destinación específica, dicha determinación no implica la ruptura   del mencionado principio.    

Sobre el presunto desconocimiento   del artículo 336 Superior la Secretaría señala que no es posible afirmar que la   norma acusada modificó las entidades titulares del artículo 2 de la Ley 643 de   2001 pues realmente lo que reguló el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 fue la   definición de los derechos de explotación provenientes de la operación de los   juegos de lotería instantánea y lotto preimpreso en cabeza de los Departamentos   y del Distrito Capital; determinó que con dichos recursos estos entes   territoriales deben financiar la unificación del POS del régimen subsidiado y   contributivo; y, por último, que deben hacer la selección y contratación del   operador de tales juegos a través de la entidad que agremie los departamentos   del país. Por su parte, el artículo 2 de la Ley 643 de 2001 hace referencia a la   titularidad de las rentas del monopolio rentístico de los juegos de suerte y   azar en los Departamentos, el Distrito Capital y los municipios, esto es, del   derecho a derivar rentas por la operación de esta actividad. En el artículo 39   ibídem se dispone que la explotación de los juegos novedosos como arbitrio   rentístico, se asigna a ETESA, siempre y cuando se trate de juegos cuya   explotación no se atribuya a otra autoridad. Ahora bien, con el artículo 17 de   la Ley 1393 de 2010, parece que el legislador quería darle un tratamiento más   especial a los derechos de explotación provenientes de los juegos de lotería   instantánea y lotto preimpreso, sin que eso signifique que está modificando la   titularidad del artículo 2 de la Ley 643 de 2001.    

En cuanto a la supuesta violación   de la reserva de ley orgánica, la interviniente reitera que aunque mediante la   Ley 643 de 2001 se fijó el régimen propio del monopolio rentístico, la misma no   ostenta la jerarquía de ley orgánica por lo cual  podía ser modificada por   la Ley 1393 de 2010.    

D.           CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA   NACIÓN    

El representante del Ministerio   Público sólo se refiere al cargo por el presunto desconocimiento del principio   de unidad de materia y solicita a la Corte que se declare la exequibilidad de la   norma demandada.    

Parte el representante del   Ministerio Público por señalar que el artículo 158 de la Constitución, prevé que   todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, siendo inadmisibles   aquellas disposiciones que no guarden relación con ésta. Y, en armonía con esta   norma, el artículo 169 de la Carta dispone que el título de la ley debe   corresponder a su contenido. Para sustentar la definición del principio de   unidad de materia, dicho representante cita algunas sentencias de esta Corte,   tales como la sentencia C-714 de 2009, C-025 de 1993, C-887 de 2002.    

Así mismo, en atención a los   criterios normativos y jurisprudenciales señalados por el Ministerio Público,   señala que en el proceso de formación de la Ley 1393 de 2010, “desde el   momento de su presentación el proyecto correspondiente en la Cámara de   Representantes (…), se destacó la situación financiera que venía enfrentando el   Sistema de Seguridad Social en salud, especialmente frente a la prestación del   servicio a los sectores de población más vulnerables, y por esta vía la amenaza   al Sistema, señalándose en el entonces proyecto de ley la necesidad de adoptar   medidas que permitieran generar nuevos recursos al sistema para superar el   deterioro financiero del mismo, así como la consecución de nuevas fuentes de   recursos, especialmente a través de medidas integrales que permitan ejercer un   control eficaz a la evasión y elusión en el pago de las cotizaciones y mediante   la reorientación de los recursos al interior del sistema”.    

Dentro de este contexto, advierte   que la materia de este artículo está relacionada con las medidas para generar   recursos para la salud, pues se trata de precisar quiénes asumirán la selección   y la contratación del tercer operador de los nuevos recursos al sistema para   superar las condiciones financieras del Sistema General de Seguridad Social en   Salud.    

Por lo anterior, contrario a lo   afirmado por el demandante, dicha norma tiene relación con el sistema de salud y   por ello el Procurador General de la Nación, considera que de ninguna manera   resulta violatoria del principio de unidad de materia.    

II.          CONSIDERACIONES    

A.          COMPETENCIA    

1.                 En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la   Constitución Política, este tribunal es competente para conocer de la presente   demanda, por dirigirse contra expresiones parciales contenidas en el artículo 338 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 “Por medio de   la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.    

B.      CUESTIONES PREVIAS    

2.                 El Departamento Nacional de Planeación, el   Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario y la ciudadana Tatiana Oñate Acosta, consideran que la Corte Constitucional   debería declararse inhibida para resolver el asunto de fondo, por falta de   pertinencia de la demanda. Sustentan su posición en el hecho que, el accionante   sólo se limitó en la demanda a citar normas constitucionales, incluir extractos   de jurisprudencia, sin encontrar argumentos que permiten afirmar que la norma   demandada es contraria a la Carta.    

3.                 Teniendo en cuenta lo anterior, conviene   resaltar que, el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 contiene los elementos de   la demanda en los procesos de control de constitucionalidad, los cuales en   términos generales, se refieren a que la demanda debe indicar con precisión el   objeto  demandado, el concepto de violación y la razón por la cual la Corte   es competente para conocer del asunto, para efectos, de permitir a la   Corte pronunciarse sobre el fondo de la demanda.    

4.                 Sumado a lo anterior, en la sentencia C-1052 de   2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte precisó las características   que debe reunir el concepto de violación que sea formulado por el demandante.   Así pues, para la Corte en su reiterada jurisprudencia las razones presentadas   por el actor deben ser claras, ciertas, específicas,  pertinentes y suficientes, entendiéndose por cada una de   ellas[1]:    

a.      La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector   comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa.    

b.      El requisito de certeza exige al actor formular   cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra   una deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada.    

c.       La especificidad demanda la formulación de por lo   menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados,   indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente   con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio   de constitucionalidad.     

d.      La pertinencia se relaciona con la existencia de   reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación   del contenido de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de   constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o   doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre   la conveniencia de las disposiciones demandadas.    

e.       Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un   lado, con la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y   probatorios- necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de   otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos   que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma   impugnada.    

5.                 Así mismo, la jurisprudencia ha precisado que   en aplicación del principio pro actione, le corresponde a la Corte   indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo   posible un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho: “(…) con base en   la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del   cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio   pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento   vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la   Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la   Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación   tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda   habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y   fallando de fondo”[2].    

6.                 En el caso particular, la Sala advierte que la   demanda de la referencia cumple con los criterios expuestos, ya que el libelo de   la demanda contiene una argumentación clara que permite a la Sala entender el   contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa, para sustentar   su pretensión respecto de la expresión demandada en el artículo 17 de la Ley   1393 de 2010, y aunque no siempre precisa las disposiciones de la Constitución   Política que estima vulneradas, de la descripción de los cargos se puede deducir   que reprocha específicamente el desconocimiento de los artículos 151, 158 y 336   de la Constitución Política. Así mismo, observa la Sala que la demanda cumple   con el requisito de certeza al formular cargos contra una proposición jurídica   real y existente, y los reproches que presenta el actor son de naturaleza   constitucional, por lo cual se evidencia la pertinencia de la demanda.    

7.                 Adicionalmente, el accionante en su demanda   presenta algunos vacíos y deficiencias de argumentación y claridad. No obstante,   en aplicación del principio pro actione, la Sala estima que los cargos   generan una duda mínima al juez constitucional, respecto de la potencial   vulneración de los artículos señalados de la Constitución, cumpliendo de esta   forma con el requisito de suficiencia. Es importante aclarar que, el actor alega   violación de unidad de materia y violación de la reserva de ley orgánica, los   cuales son vicios de orden sustancial, y por lo tanto en relación a dichos   cargos no opera el término de caducidad.    

8.                 Solucionada la cuestión preliminar, la Sala   procederá a la revisión del asunto de fondo que se plantea en la demanda,   respecto de una vulneración a los artículos 151, 158 y 336 de la Constitución.    

C.          PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO,   MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN    

9.                 Los cargos de inconstitucionalidad contra el   artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 que se examinarán de mérito en la siguiente   sentencia son tres:    

a.     El primero de ellos se refiere a la violación del principio de   unidad de materia (artículo 158 de la Carta), considerando que la motivación de   la Ley 1393 de 2010 era la generar de recursos para la salud, mientras que el   artículo 17 de la misma se orienta en su segundo párrafo a asignar competencias   en cabeza de una entidad territorial de segundo nivel –la Federación Colombiana   de Departamentos- relacionadas con la asignación a un tercero operador de la   lotería instantánea y del lotto preimpreso. Por lo cual, le corresponde a esta   Sala determinar si una norma que se encarga de regular medios para incrementar   los recursos de salud, puede asignar competencias para el recaudo.    

b.     El segundo cargo se refiere a la violación de la reserva de ley   orgánica (artículo 151 de la Carta), considerando que el artículo demandado   introdujo un cambio en los beneficiarios de los recursos provenientes de los   juegos de suerte y azar, pasando de ser, de las entidades territoriales de todos   los niveles, a ser únicamente de los departamentos y del Distrito Capital. En   este sentido, le corresponde a esta Corte establecer si el artículo demandado,   tiene la naturaleza de ser incluido en una ley orgánica, o sí por el contrario   podía haber sido tramitado a través de una ley ordinaria.    

c.      El tercer cargo se refiere a la vulneración al artículo 336 de la   Carta, al establecer la norma demandada que se podía tercerizar la explotación   de la lotería instantánea y el lotto preimpreso a la entidad que agremia a los   departamentos del país, asignando esta competencia a una entidad de segundo   grado. Teniendo en cuenta lo anterior, debe la Sala analizar si permitir la   tercerización del recaudo, contraviene tanto lo dispuesto en la Constitución,   como en la Ley 643 de 2001 que desarrolla el artículo 336 de la Carta.    

10.      Para resolver estos problemas jurídicos, la Corte analizará (a) el principio de   unidad de materia; (b) la reserva de ley orgánica; (c) el alcance del margen de   configuración del legislador en la regulación del monopolio de juegos de suerte   y azar; y (d) la solución al cargo propuesto.    

D.     EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA    

11.            El artículo 158 de la Constitución, establece   que “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán   inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella   (…)”, y en el mismo sentido dispone el artículo 148 de la Ley 5 de 1992 que   “Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una   Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones   o modificaciones que no se relacionen con una misma materia (…)”.    

12.            Con base en lo anterior, es dado concluir que   toda ley proferida por el Congreso de la República deberá sujetarse al límite   “unidad de materia”, el cual exige que todas las disposiciones de una ley   guarden conexidad con la materia principal de la misma. De conformidad con lo   establecido en la sentencia C-016 de 2016, el principio de unidad de materia “(…)  no se trata de “un límite competencial al poder   legislativo de las cámaras respecto de un contenido material determinado”[3]  sino “una restricción a la iniciativa de hacerlo en un contexto temático   predeterminado.”[4]  Impide entonces que se incluyan disposiciones extrañas al objeto general de la   ley y, en esa medida, asegura (i) que la deliberación legislativa se surta   adecuadamente, respetando el principio democrático (art. 3) y (ii) que la   aprobación de leyes resulte ordenada a fin de que los ciudadanos y las   autoridades puedan conocer las normas que rigen su comportamiento, asegurando   así la vigencia del Estado de Derecho (arts. 1 y 6) y el principio de publicidad   (art. 209).”[5]    

13.            Al respecto, esta Corte ha establecido la   “conexidad” como criterio para definir una violación o infracción al artículo   158 de la Constitución. Dicho criterio exige que entre   la materia dominante de la ley y cada una de sus disposiciones exista una   conexidad objetiva y razonable de naturaleza, temática, causal, teleológica,   metodológica o sistemática[6].   En ese sentido “el vínculo o relación puede darse en función de (…) (i)   el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión   temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii)   las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción   de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa   que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad   metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de   una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una   racionalidad interna -conexión sistemática-”[7].    

14.            Conforme a tal perspectiva, el juicio   constitucional para establecer la violación del principio de unidad de materia   se encuentra compuesto por dos etapas. En la primera de ellas se define “el   alcance material o contenido temático de la ley parcialmente demandada”[8]  procediendo, seguidamente, a determinar si entre dicha materia y las   disposiciones que se acusan o examinan existe alguno de tales vínculos. Este   juicio, ha insistido la jurisprudencia, no puede ser extremadamente rígido pues   se afectaría gravemente el principio democrático[9].   De acuerdo con ello, la violación del artículo 158 solo ocurriría cuando las   normas “resulten ajenas a la materia regulada”[10].     

15.            Así mismo, ha establecido esta Corte que la   unidad de materia no implica que la ley en sí misma, solo puede referirse a un   mismo o único tema. En este sentido, en sentencia C-133 de 2012, la Corte   estableció que: “(…) la expresión “materia”, a que hace referencia el   artículo 158 Superior, debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de   forma tal que “permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia   que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación   de la ley”. Ello, sobre la base de considerar que lo que prohíbe la Constitución   es que no se relacionen los temas de un artículo y la materia de la ley, esto   es, que se incluyan en el texto legal medidas que no apunten a un mismo fin;   aspecto éste que, en todo caso, no tiene por qué comprometer la atribución   constitucional reconocida al legislador para “determinar el contenido de las   normas que expide de la manera que considere más conveniente y acorde con los   objetivos de política pública que lo guían”.     

E.     LA RESERVA DE LEY ORGÁNICA    

17.            El artículo 151 de la Constitución Política,   prevé que “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el   ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los   reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre   preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de   apropiaciones y del plan de desarrollo, y las relativas a la asignación de   competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas   requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros   de una y otra Cámara”.    

18.            Sobre la base de esta disposición   constitucional, la Corte ha definido en su jurisprudencia la naturaleza y   jerarquía de las leyes orgánicas, su poder condicionante de la actividad   legislativa ordinaria, y los requisitos especiales que deben observarse para su   aprobación. En este sentido, mediante sentencia C-289 de 2014 (M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva), la Corte indicó que:    

“(…) las leyes orgánicas, dada su   propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las demás leyes, por   consiguiente, imponen sujeción a la actividad ordinaria del Congreso. Sin   embargo, no alcanzan la categoría de normas constitucionales (CP art. 151),   comoquiera que se orientan a organizar aquello que previamente ha sido   constituido en la Carta Fundamental. Su importancia está reflejada en la   posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de   ciertos fines y principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos   límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple,   que usualmente gobierna la actividad legislativa. La especial jerarquía que   revisten las leyes orgánicas deriva de que, además de satisfacer los requisitos   generales para la aprobación de cualquier otra ley, deben cumplir algunas   exigencias adicionales.”    

19.            En el mismo sentido, en la sentencia C-600A   de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), indicó la Corte:    

“(…) 6- De otro lado, la violación de la reserva de ley orgánica se   proyecta más allá del proceso legislativo, pues tiene efectos profundos sobre el   producto del mismo, ya que afecta la jerarquía misma de las diversas normas que   integran el ordenamiento jurídico. En efecto, la Constitución atribuye una   particular fuerza normativa a la legislación orgánica. Así, conforme al artículo   151 de la Carta, el Congreso expide “leyes orgánicas a las cuales estará   sujeto el ejercicio de la actividad legislativa (subrayas no originales)”.   Esta Corporación ya había resaltado la superioridad jerárquica, tanto formal   como material, de las leyes orgánicas, en los siguientes términos:    

“Desde luego una ley orgánica es de   naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo   contenido material,  ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquella.    Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma   constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido   por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto Fundamental. La ley   orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en   determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la   Constitución.  Así, la norma constitucional es creadora de situaciones   jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al   paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la constitucional- y   crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la   actividad legislativa;  ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el   punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes   que traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye que el   ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por las   leyes orgánicas (art. 151) (subrayas no originales).”    

“8- Finalmente, la sujeción de la actividad legislativa a las leyes   orgánicas, y el establecimiento de una mayoría más exigente para la aprobación y   modificación de estas últimas, no son un capricho del Constituyente sino que   tocan con valores constitucionales trascendentales, como el respeto a los   derechos de las minorías y el mantenimiento de una cierta configuración del   aparato estatal.  En efecto, estas leyes tienden a precisar y complementar   las disposiciones constitucionales relativas a la organización y funcionamiento   del poder público, por lo cual tienen vocación de permanencia. El Constituyente   ha querido que esos contenidos normativos que considera particularmente   importantes para la configuración del aparato estatal, no estén sujetos a la   mayoría simple sino a una mayoría reforzada, con lo cual se busca conferir una   mayor estabilidad a la regulación de esas materias.  Así, en la Asamblea   Constituyente, la ponencia sobre función legislativa resaltó que estas leyes   orgánicas son “como una prolongación de la Constitución, que organizan la   República, que dan normas estables, que no debieran cambiarse   caprichosamente, como no se cambia la Constitución (subrayas no originales)   “. Concluían entonces los ponentes que eso explica “los atributos con los cuales   se revistió a la ley orgánica, a saber: superior jerarquía, casi   constitucional, y naturaleza ordenadora. Es permanente, estable e impone   autolimitaciones a la facultad legislativa ordinaria”(subrayas no   originales)”.    

20.            En lo que se refiere a la naturaleza de las   leyes orgánicas, en la sentencia C-540 de 2001 (M.P.   Jaime Córdoba Triviño), indicó la Corte:    

“(…) 1)  Los requisitos constitucionales especiales de las   leyes orgánicas. Las leyes orgánicas, además de cumplir las normas generales sobre   el proceso legislativo, deben reunir cuatro condiciones o requisitos especiales   que las diferencian de la legislación ordinaria: el fin de la ley, su contenido   o aspecto material, la votación mínima aprobatoria y propósito del legislador al   tramitar y aprobar el respectivo proyecto.     

a)   La finalidad de la ley   orgánica. En los términos del artículo 151 de la Constitución Política, en la   ley orgánica se aprueban las normas “a las cuales estará sujeto el ejercicio de   la actividad legislativa”.    

Acerca de tal calidad, la Corte ha señalado que “la Ley Orgánica condiciona la expedición de   leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han   sido elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues una vulneración o   desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y   principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias,   acarrea su inconstitucionalidad”.    

Así mismo, en la sentencia C-337 de 1993 la Corte precisó la   naturaleza jurídica de las leyes orgánicas y su valor normativo de la siguiente   manera: “Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las   demás leyes que versen sobre el mismo contenido material,  ya que éstas   deben ajustarse a lo que organiza aquella.  Pero, propiamente hablando, la   ley orgánica no tiene el rango de norma constitucional, porque no está   constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es,   únicamente, el Estatuto Fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento   jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no   por ella misma, sino por la Constitución.  Así, la norma constitucional es   creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna   juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior   -la constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el   ejercicio de la actividad legislativa;  ahora bien, la ley orgánica ocupa   tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior   respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma   estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo   establecido por las leyes orgánicas (art. 151)”.    

b)   Las materias de ley orgánica.  Las materias de reserva   constitucional de ley orgánica constituyen el elemento trascendental para   definir e identificar este tipo especial de leyes. Así mismo, la aprobación de   leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general del legislador   ordinario. En este sentido, la reserva de ley orgánica exige una determinación   específica en la Constitución Política y sus alcances materiales son   restrictivos en su interpretación.    

La Constitución consagra cuatro materias específicas de reserva de   ley orgánica, las cuales, según la denominación dada en la doctrina y en la   jurisprudencia, corresponden a las siguientes: Ley Orgánica del Congreso, Ley   Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del Presupuesto y Ley Orgánica de   Ordenamiento Territorial. De esta manera, la definición constitucional de las   leyes orgánicas se elabora a partir de este criterio material.    

En la configuración material de la reserva de ley orgánica la   Constitución Política emplea dos estrategias. De un lado, señala en un solo   artículo el contenido esencial de las leyes orgánicas del Congreso, de   Planeación y del Presupuesto (C.P., art. 151) y, de otro lado, presenta en   varias disposiciones a lo largo del texto constitucional el campo temático de la   reserva de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.    

c)   Mayoría absoluta para aprobar   leyes orgánicas. Las leyes orgánicas requerirán para su aprobación, la mayoría   absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara. (C.P., art. 151).   Con la aprobación privilegiada se exige la obtención de mayor consenso de las   fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República, lo cual   garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a autolimitar el   ejercicio de la actividad legislativa. Además, le permite al Congreso   proyectarse a más largo plazo que con la legislación ordinaria. Al fin de   cuentas las leyes ordinarias están condicionadas a la ley orgánica cuando   desarrollan la misma materia.     

d)   Propósito de aprobar una ley   orgánica. Las leyes orgánicas deben contar con el “propósito legislativo   explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la intención   manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo directamente   encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes.    

Esta condición de   exigir desde el comienzo claridad sobre la intención del legislador de dar un   tratamiento de ley orgánica, consulta postulados de transparencia del proceso   legislativo como resultado del principio democrático. En la medida en que haya   claridad de propósitos del proceso legislativo, se respeta el derecho de la   población a ejercer control político directo sobre sus autoridades y se preserva   el fin esencial del Estado de facilitar la participación de todos en las   decisiones que los afectan y en la vida política de la Nación (C.P., arts. 2º y   40).     

21.            Teniendo en cuenta lo anterior, del texto   constitucional y la jurisprudencia de esta Corte, se puede concluir que las   leyes orgánicas presentan las siguientes características, en adición a aquellas   que debe cumplir toda ley adoptada por el Congreso[11]:    

a.      Tienen un fin y contenido determinado y específico, condicionando   la posterior actividad legislativa, en la medida que integra y organiza la   materia objeto de regulación.    

Así mismo, la propia   Carta indica los asuntos que conforman la reserva de ley orgánica, como   excepción a la cláusula de competencia residual del legislador. Los asuntos que   se reservan son de especial importancia para el constituyente primario;    

b.     Requieren de una aprobación especial, por cuanto es necesaria la   mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara, garantizando   una mayor legitimidad democrática respecto de la ley que va a autolimitar la   actividad legislativa; y    

c.      En el trámite legislativo, debe aparecer una clara, expresa y   positiva voluntad del Congreso, mediante la cual se evidencie el propósito del   legislador de aprobar o modificar una ley orgánica.    

Lo anterior, con el   objetivo de garantizar la transparencia en el curso del debate democrático, y   abrir espacios participativos y discursivos que no tendrían lugar en el trámite   de aprobación de una ley ordinaria.    

22.            En lo que se refiere a la determinación de   competencias normativas de las entidades territoriales, la Corte ha manifestado   que:    

“(…) ¿Significa lo anterior que toda asignación específica de   competencias entre la Nación y las entidades territoriales tiene que ser   efectuada por ley orgánica? La Corte considera que no, por cuanto, en algunos   casos la propia Constitución distribuye ella misma ciertas competencias, de   suerte que una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las   prescripciones generales de la Carta. Esa fue precisamente la razón por la cual   la Corte consideró que el capítulo segundo de la ley 60 de 1993 no es orgánico,   por cuanto desarrolla el tema del situado fiscal, y en este caso, “el propio   artículo 356 de la C.P. determina las competencias de las entidades   territoriales al asignarles los servicios de salud y educación, destinando el   dicho situado a la financiación de tales servicios.  Luego una ley   ordinaria puede haber regulado la materia.    

De otro lado, también es posible que la ley orgánica se limite a   establecer los principios generales de distribución de competencias entre la   Nación y las entidades territoriales, de suerte que, con base en esa norma   orgánica, la ley ordinaria puede asignar competencias específicas. Sin embargo,   lo que no es admisible es que la ley ordinaria distribuya o asigne competencias   entre la Nación y las entidades territoriales, sin que una ley orgánica previa o   la propia Constitución hayan establecido los principios generales de   esa distribución.”[12]    

23.            Aunado a lo anterior, en la sentencia   C-579 de 2001 (M.P. Eduardo Montelagere Lynett), señaló este Tribunal:    

“(…) b) La reserva de la ley orgánica de ordenamiento   territorial    

Tal y como se estableció arriba, la reserva de la ley orgánica de   ordenamiento territorial, por tratarse de una restricción a la actividad del   legislador ordinario, constituye una excepción a su cláusula general de   competencia que, por lo mismo, debe interpretarse en forma restrictiva y   limitada, incorporando bajo su alcance únicamente aquellas materias expresamente   reservadas por el Constituyente para este tipo de leyes.    

Pues bien, no encuentra la Corte que el tema objeto de los   artículos 1º y 2º de la Ley 617 de 2000 se encuentre entre los que arriba se   enumeraron. Como ya se dijo, la categorización que se consagra en las normas   acusadas tendrá determinados efectos, de tipo presupuestal, respecto de los   departamentos, distritos y municipios del país, entre ellos, algunas diferencias   en cuanto a los límites impuestos a los gastos de funcionamiento, así como en   los plazos de ajuste establecidos por la misma Ley; pero ello no equivale a la   asignación de competencias normativas a las entidades territoriales, a la   distribución de competencias entre éstas y la Nación, ni mucho menos a la   fijación de los requisitos para su creación. Por lo mismo, debe concluirse que   el establecimiento legal de estas categorías no requiere surtir el trámite de   una ley orgánica, por lo cual el cargo en este sentido habrá de desecharse.    

Esta conclusión se encuentra respaldada por una razón lógica: si la   finalidad de someter una determinada materia a la regulación de una ley   orgánica, es la de lograr una mayor permanencia y estabilidad para tal   reglamentación, no puede aceptarse que forme parte de su núcleo el tema de la   creación de categorías genéricas, de índole presupuestal, que por su esencia son   netamente variables; para la creación y modificación de tales categorías, que   son -como ya se dijo- una manifestación de las atribuciones ordinarias del   Congreso (arts. 298 y 320, C.P.), se debe admitir que el Legislador cuenta con   un amplio grado de discrecionalidad, que le permite introducir variaciones   razonables, en el tiempo que considere conveniente, sobre los factores a tener   en cuenta para fijar las categorías, el número de las mismas, etc., con el   objeto de coordinar las principales variables presupuestales y macroeconómicas   nacionales.     

En consecuencia, los artículos primero y segundo, demandados, serán   declarados exequibles en el sentido de que, al expedirlos, el Legislador no   violó la reserva de la ley orgánica de ordenamiento territorial.    

24.            En suma, la ausencia de cualquiera de las   anteriores características, desnaturaliza el carácter de ley orgánica. Así   mismo, en cuanto a la reserva de ley orgánica en lo que respecta a entidades   territoriales, ha establecido la Corte que no toda asignación específica de   competencias entre la Nación y las entidades territoriales debe ser efectuada   por la ley orgánica, por cuanto, en algunos casos como el previsto en el   artículo 336 de la Carta, se prevé que el legislador es quien debe distribuir   ciertas competencias, de suerte que a través de una ley ordinaria podría   desarrollar el asunto.    

F.      EL ALCANCE DEL MARGEN DE CONFIGURACIÓN DEL LEGISLADOR EN LA   REGULACIÓN DEL MONOPOLIO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR    

25.            El artículo 336 de la Carta establece que “Ningún   monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de   interés público o social y en virtud de la ley. (…) La organización,   administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán   sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental.   Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán   destinadas exclusivamente a los servicios de salud”.    

26.            En la sentencia C-1191 de 2001[13],   la Corte precisó las características del monopolio de juegos de suerte y azar y   el alcance de las facultades y de la libertad de configuración del legislador en   la regulación del mismo.  En esa oportunidad se recordó que la Constitución   Política excepcionalmente permite el establecimiento de monopolios como   arbitrios rentísticos (CP art. 336), en virtud de los cuales el Estado se   reserva la explotación de ciertas actividades económicas, no con el fin de   excluirlas del mercado, sino para asegurar una fuente de ingresos que le permita   atender sus obligaciones.    

27.            Bajo el entendido que estos monopolios   rentísticos, surgen como una fuente adicional de ingresos para el Estado, los   mismos son distintos a los tributos. Por ello, esta Corte en sentencia C-149 de   1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), ha explicado que al lado de los   impuestos que “constituyen, por excelencia, una parte importante de los   ingresos fiscales de la Nación y de las entidades territoriales”, existen   también “otros tipos de ingresos con los cuales también se alimenta el fisco,   como es el caso de las rentas provenientes de la explotación de los monopolios   establecidos por la ley en favor del Estado o de sus entidades territoriales.”    

29.            Una vez realizado el recuento histórico, la   sentencia C-1191 de 2001 definió la naturaleza de las leyes mediante las cuales   de establecen y regulan los monopolios rentísticos, en los siguientes términos:    

“Estos antecedentes históricos   permiten comprender mejor el contenido del artículo 336 de la Carta. Así, es   claro que el Constituyente autorizó los monopolios rentísticos, pero que también   buscó establecer un régimen severo que evitara los problemas de corrupción e   ineficiencia que se habían detectado durante la vigencia de la anterior   Constitución. Por ello la Carta establece que estas actividades están   sujetas a un régimen jurídico “propio”, que deberá ser desarrollado por una ley   de iniciativa gubernamental. La Carta cedió entonces al legislador la   facultad de crear los monopolios para que, en el curso del debate político y   democrático, determinara la conveniencia y necesidad de imponerlos, así como el   régimen más adecuado y conveniente para su organización, administración, control   y explotación.” (Negrillas y subrayas fuera del original)    

30.            En efecto, el mismo artículo 336 de la   Constitución señala que la ley debe establecer el “régimen propio”, para   la organización, administración, control y explotación de los monopolios   rentísticos. En este sentido, la Corte ha manifestado que dicha regulación debía   ser “conveniente y apropiada”[15],  “tomando en cuenta las características específicas de esas actividades”[16].    

31.            Aunado a lo anterior, en la sentencia C-169 de   2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) precisó que al  legislador le compete tanto el   establecimiento de un monopolio rentístico específico, como también la   determinación de las reglas a las que debe sujetarse el Estado en el recaudo,   manejo y administración de las respectivas rentas. En similar sentido, en la   sentencia C-010 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la   Corte sostuvo que “(…) la facultad legislativa a que se refiere el artículo   336 de la Carta, que le permite al Congreso determinar el “régimen propio” de   los monopolios rentísticos, no había sido limitada expresamente por el   constituyente”. Por lo que, la jurisprudencia constitucional ha sostenido   que la facultad otorgada al legislador debía ser considerada amplia, con el fin   de permitirle determinar la forma de organización, recaudo, administración,   control y explotación de monopolios rentísticos.    

32.            En efecto, la jurisprudencia constitucional ha   sostenido que el legislador goza de un amplio margen de configuración normativo   para establecer dichos monopolios rentísticos y fijar su régimen. En este   sentido, la sentencia C-173 de 2006 (M.P. Humberto Sierra Porto) precisó:    

“(…) A lo largo de su   jurisprudencia, la Corte ha considerado que el legislador cuenta con un amplio   margen de discrecionalidad para organizar el monopolio rentístico de los juegos   de suerte y azar. Al respecto, en sentencia C-1108 de 2001, esta Corporación   estimó que “En la medida en que es la propia ley la que establece el monopolio,   el legislador cuenta con un amplio margen de apreciación para el efecto, dentro   de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad”. Luego, en sentencia C-1114   de 2001 esta Corporación afirmó que “tratándose de recursos públicos, como   ciertamente lo son los generados por las rentas monopolizadas, corresponde a la   ley determinar dentro de un amplio margen de apreciación las modalidades y las   características de las mismas cualquiera sea la forma de gestión que se adopte   -directa, indirecta, mediante terceros- y señalar la mejor manera para la   obtención de las rentas que propicien la adecuada prestación de servicios   públicos que como los de salud están tan íntimamente relacionados con las   necesidades insatisfechas de la población (C.P., arts. 1, 2 y 365)” .   En igual sentido, en sentencia C-1191 de 2001 precisó que la Constitución   confiere al legislador “una amplia facultad de regulación en materia de   monopolios rentísticos, pudiendo ceder o no la titularidad de algunas rentas (o   la explotación de monopolios) a las entidades territoriales, e imponer las   limitaciones, condicionamientos o exigencias que estime necesarias, todo ello   sin perjuicio de la facultad de estas últimas de disponer de los recursos   obtenidos en la explotación de sus monopolios, y siempre y cuando se destinen a   los fines para los cuales fueron previstos”. Así por ejemplo, tal y como lo   examinó la Corte en sentencia C-031 de 2003, el legislador puede restringir la   operación de monopolios a las personas jurídicas.    

“En este orden de ideas, existe   una clara línea jurisprudencial en el sentido de que en lo referente a la   organización y funcionamiento del monopolio rentístico de los juegos de suerte y   azar, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa (…)”.    

33.            En el mismo sentido, en la sentencia C-1067 de   2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte determinó que:    

“(…) En lo referente a lo que ha   de entenderse por régimen propio de los monopolios rentísticos, entre ellos el   de juegos de suerte y azar, y sobre las facultades legislativas que se confieren   al Congreso de la República para fijarlo, la jurisprudencia se ha pronunciado,   precisando que lo que le corresponde al legislador no es exclusivamente el   establecimiento de un monopolio rentístico específico, sino también la   determinación de las reglas a las que debe sujetarse el Estado en el recaudo,   manejo y administración de las respectivas rentas, facultad legislativa que no   había sido limitada expresamente por el constituyente, por lo que, en una   interpretación teleológica de la norma constitucional, dicha facultad debía ser   considerada como lo suficientemente amplia para que a través de su ejercicio   pudiera el legislador determinar de manera general la forma de organización,   administración, control y explotación de los monopolios, y sobre las que la   jurisprudencia ha entendido que en estas materias al legislador le cabe un   amplio margen de discrecionalidad a la hora de organizar dichos monopolios”.    

34.            Por lo demás, la jurisprudencia ha discutido la   fuente endógena o exógena de los derechos de explotación económica, con el fin   de definir los límites aplicables al margen de configuración del legislador en   materia de monopolios rentísticos de juegos de suerte y azar, para concluir como   lo hace la sentencia C-1191 de 2001 que considerarlos de naturaleza endógena es   impreciso, dado el mandato constitucional anteriormente explicado, el cual   define expresamente que el legislador es el llamado a definir los monopolios y   el régimen aplicable a los mismos. Por lo cual, las entidades territoriales   gozarán de la protección que les otorga el artículo 362 de la Carta, siempre que   el legislador le hubiese otorgado la titularidad respecto de alguno de los   derechos, y que el recaudo o recurso se hubiese efectivamente obtenido. Sobre el   particular, la sentencia en mención afirma que:    

“(…) Esto significa que una vez   han ingresado esos dineros al patrimonio de la entidad territorial, no podría la   ley, salvo los casos excepcionales previstos por la propia Carta, despojar al   departamento o al municipio respectivo de esos recursos para trasladarlos a la   Nación. Pero eso no significa que esa renta proveniente de un monopolio de la   entidad territorial escape a la regulación legal y sea de disposición plena por   las entidades territoriales, pues no sólo corresponde a la ley fijar el régimen   propio de dichos monopolios (CP art. 366) sino que, además, la propia Carta   determina ciertos elementos de ese régimen. Pero es más: esos dineros, en la   medida en que tienen la protección propia de la propiedad privada, quedan   también sujetos a sus cargas y limitaciones, como lo prevé el artículo 58 de la   Carta.    

“Finalmente, la Corte destaca que   la atribución a una entidad territorial de una renta derivada de uno de estos   monopolios no excluye el respeto al principio democrático y a la competencia   funcional del Congreso, quien en determinado momento puede introducir   modificaciones, restricciones, o incluso suprimir la titularidad de las rentas o   de la explotación de aquellos, de manera análoga a como opera en el ámbito   tributario. Y es que esta Corte tiene bien establecido que la protección   constitucional de las rentas tributarias de las entidades territoriales,   prevista por el artículo 362 superior, “no implica que la facultad de recaudar   el mencionado tributo ingrese al patrimonio de la respectiva entidad y, por lo   tanto, el Congreso quede inhabilitado para derogar o modificar el mencionado   régimen legal”[17].   En tales circunstancias, si el Congreso puede derogar un tributo territorial,   sin violar el artículo 362 de la Carta que protege las rentas tributarias de las   entidades territoriales, es necesario concluir que, mutatis mutandi, también   puede la ley suprimir un monopolio rentístico territorial o trasladarlo a la   Nación, sin desconocer la protección constitucional de las rentas no tributarias   prevista por ese mismo artículo constitucional. Un ejemplo de esta facultad se   encuentra en el artículo 336 de la Carta, que ordena al Gobierno enajenar o   liquidar empresas monopolísticas del Estado, cuando no cumplan los requisitos de   eficiencia previstos en la ley, tal y como fue explicado por la Corte[18]  con ocasión de una demanda presentada contra el artículo 14 de la ley 617 de   2000.”    

35.            Por lo anterior, en opinión de la Corte en   otros precedentes[19],   es erróneo afirmar que constitucionalmente las entidades territoriales gozan de   una amplia autonomía en cuanto se refiere a la explotación de los monopolios   rentísticos, “(…) En   efecto, tratándose de recursos públicos, como ciertamente lo son los generados   por las rentas monopolizadas, corresponde a la ley determinar dentro de un   amplio margen de apreciación las modalidades y las características de las mismas   cualquiera sea la forma de gestión que se adopte -directa, indirecta, mediante   terceros- y señalar la mejor manera para la obtención de las rentas que   propicien la adecuada prestación de servicios públicos que como los de salud   están tan íntimamente relacionados con las necesidades insatisfechas de la   población (C.P., arts. 1, 2 y 365).”[20]    

36.            De lo anterior se colige que, bajo la premisa   que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración legislativa en   materia de monopolios rentísticos, incluyendo juegos de suerte y azar (i) por   tratarse de un régimen propio, el legislador puede ceder o no la titularidad de   algunas rentas (o la explotación de monopolios) a las entidades territoriales, e   imponer las limitaciones, condicionamientos o exigencias que estime necesarias,   e introducir modificaciones, restricciones o incluso suprimir la titularidad de   las rentas en cabeza de las entidades territoriales. Sin embargo, las entidades   territoriales no tienen competencia normativa para definir monopolios y   reglamentarlos, lo cual le corresponde al legislador (artículo 336 de la Carta);   y (ii) las entidades territoriales tendrán derecho a beneficiarse de dichos   recursos, siempre y cuando los destinen para los fines que fueron previstos, y   gozan de la protección constitucional respecto de los dineros asignados y que ya   han sido recaudados (artículo 362 de la Carta); y (iii) el control de   constitucionalidad sobre el ejercicio de estas competencias no debe ser rígido.    

37.            Del mismo modo, en materia de explotación   directa de los derechos derivados de los juegos de suerte y azar, la Corte ha   considerado en otros precedentes[21]  que el legislador puede recurrir a distintas modalidades de desarrollo de estos   monopolios rentísticos, pues la Carta confiere al Congreso una amplia libertad   de configuración en este campo.    

38.            Así, la sentencia C-1108 de 2001 (M.P. Rodrigo   Escobar Gil) señaló que “en la medida en que es la propia ley la que   establece el monopolio, el legislador cuenta con un amplio margen de apreciación   para el efecto, dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad”.   Y. por su parte, la sentencia C-1114 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), destacó   esa amplia libertad de configuración del Legislador en los siguientes términos:    

“(…) Bien habría podido el   legislador, como lo ha hecho de tiempo atrás con otros juegos de suerte y azar,   atribuir la gestión de las rifas a organismos estatales; no obstante ha señalado   que sin perjuicio de la titularidad de la renta en cabeza de entidades públicas   (entidades territoriales y una entidad nacional) la gestión de las rifas se   efectúe siempre a través de terceros (particulares) en virtud de autorización de   los organismos titulares. Es decir que los particulares si pueden gestionar las   rifas, pero en las condiciones que señale la ley, que lo será la de régimen   propio de los juegos de suerte y azar conforme al inciso 3 del artículo 336 de   la Constitución Política. No sobra reiterar al respecto que la gestión y   explotación de dichos juegos no se ubica dentro del ámbito de la libertad   económica y la iniciativa privada (Cfr. Sentencia C-291 de 1994, M.P. Eduardo   Cifuentes Muñoz) y que de todos modos, antes y después de la Ley 643 de 2001, la   gestión de las rifas por los particulares ha estado sujeta al otorgamiento de   autorizaciones que en su esencia son temporales, por parte de las autoridades   competentes”.    

39.            Al respecto, la operatividad de los juegos de   suerte y azar puede ser libremente determinada por el legislador, ya que de   manera especial en su artículo 336 de la Carta, se establece que se autoriza a   los particulares, inclusive, a operar directamente los juegos de suerte y azar.   Sin que lo anterior signifique que, la titularidad de dicho monopolio se ceda a   un tercero, ya que en todo momento la titularidad se mantiene en cabeza del   Estado, y es por virtud de la ley que pueden operar o no determinado monopolio   rentístico.    

G.   SOLUCIÓN A LOS CARGOS PROPUESTO    

40.            Con fundamento en los cargos de la demanda, en   lo que respecta al primer cargo, como se expuso anteriormente el   principio de unidad de materia no puede ser interpretado de forma rígida, en la   medida que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración   legislativa en materia de monopolios rentísticos de juegos de suerte y azar. Por   consiguiente, la Sala procederá a dar aplicación a la metodología a seguir en el   examen de constitucionalidad por vulneración al principio de unidad de materia,   destacando que, (i) la Sala entrará a determinar el alcance material de la ley   parcialmente demandada, para posteriormente, (ii) proceder a verificar si la   norma demandada guarda con la materia de la ley alguna relación de conexidad   causal, temática, sistemática o teleológica, que justifique su incorporación en   el texto de la Ley 1393 de 2010.    

a.      En cuanto al alcance material de la ley   parciamente demandada, ha estimado la jurisprudencia constitucional que se debe   acudir a (i) verificar los antecedentes legislativos, entendiendo por tal la   exposición de motivos, las ponencias, los debates y los textos originales y   definitivos, (ii) al título de la ley, donde anuncia y define la temática a   tratar, y (iii) al contexto del ordenamiento legal que se examina.    

b.      En lo que se refiere al contexto histórico,   como lo señala la exposición de motivos de la Ley 1393 de 2010[22],   el sistema de salud del país enfrentaba una grave crisis en virtud del   crecimiento acelerado de la demanda de servicios y medicamentos no incluidos en   los Planes Obligatorios de Salud, creando un déficit significativo. Así mismo,   en el mes de enero de 2010, el Gobierno Nacional decretó la liquidación de   ETESA, entidad encargada de seleccionar y contratar al tercero operador. Por lo   cual, la Ley 1393 buscaba adoptar una serie de medidas que permitieran la   financiación del sistema de salud, y resolver el déficit, reflejando así   reformas introducidas en el Decreto 127 de 2010, el cual fue declarado   inexequible con efectos diferidos por esta Corte, como se evidencia en la   sentencia C-252 de 2010.    

En este   sentido, dada la necesidad de generar mayores recursos para el sistema de salud,   se propuso el artículo 17 demandado, en el sentido que los departamentos como   explotadores y titulares de las rentas provenientes de la explotación del   monopolio rentístico, puedan administrar los juegos de lotería instantánea y   lotto preimpreso, juegos novedosos y diferentes a la lotería de billetes. Los   recursos que generaran estos juegos serían transferidos a los departamentos para   la financiación de la unificación del POS del régimen subsidiado y contributivo.   Se propuso adicionalmente un sistema de contratación específico para el tercero   operador.    

En el curso de   los debates[23],   se evidencia que se eliminó del artículo la modalidad de contratación específica   que había sido incluida en la primera ponencia para debate, y se aclara que los   derechos de explotación de dichos juegos novedosos no sólo serían destinados a   los departamentos, sino también al Distrito Capital.    

c.       Bajo la premisa del alcance material de la ley   demandada, procede la Corte a determinar si la disposición demandada guarda con   la materia de la ley alguna relación de conexidad. En este punto, conviene   precisar que el demandante en su escrito señala que el segundo inciso de la   norma demandada desconoce el principio de unidad de materia, porque no es   coherente con el marco normativo en el que se inscribe de buscar recursos para   el sistema de salud, ni corresponde a tal fin ni guarda relación directa con   tales hechos, pues la determinación o asignación de competencia a una entidad   territorial de segundo grado debe corresponder a otra clase de disposición   normativa, que se encargue de regular en todo sentido el juego de suerte y azar   o que tenga como fin la regulación de competencias en tal arbitrio rentístico.    

d.      A partir del cargo formulado por el demandante,   observa la Sala que la relación de conexidad interna no tiene que ser directa ni   estrecha, razón por la cual, la conexidad se puede manifestar en distintas   formas. En este caso particular, el inciso segundo de la norma demandada cumple   con los criterios de conexidad, por cuanto:    

(ii)              Se evidencia una relación de causalidad entre   las razones que dieron lugar a la expedición de la ley, esto es, promoción de   actividades generadoras de recursos y re-direccionamiento al interior del   sistema para atender el déficit generado por el sistema de salud, y el hecho de   que la disposición demandada busque capturar los recursos de juegos novedosos,   asignando los derechos de explotación y fijando un criterio general para el   operador directo de dichos recursos, como se evidencia en el inciso mencionado.    

(iii)           Se puede ver que existe entre la norma   demandada y la ley una identidad de objetivos, es decir, que la ley como un todo   y la disposición demandada se encuentran encaminadas a alcanzar un mismo fin,   esto es, generar recursos para la salud, por lo que definir el tercero operador   de dichos recursos guarda una conexidad teleológica.    

(iv)           Finalmente, todas las disposiciones de la ley,   se constituyen en un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna, y   por lo tanto se evidencia una conexidad sistemática entre la norma demandada, y   las disposiciones de la Ley 1393 de 2010.    

e.       Por último, la Corte advierte que la disposición   acusada no se introdujo de manera inadvertida en el proyecto, sino que desde el   comienzo formó parte del mismo, y se mantuvo a lo largo de los debates que   surtió esta iniciativa antes de convertirse en ley.    

Teniendo en   cuenta lo anterior, estima la Sala que la disposición demandada desarrolla la   materia de la Ley 1393 de 2010; por lo tanto la misma respeta el principio de   unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Carta, y en consecuencia en   la parte resolutiva de la presente decisión se decidirá la exequibilidad de la   norma demandada por el presente cargo.    

41.            En cuanto al segundo cargo, el   demandante indica en su demanda que el segundo párrafo del artículo demandado,   referente a la inclusión de nuevos beneficiarios (departamentos y Distrito   Capital) de la explotación de los juegos de suerte y azar vulnera la reserva de   ley orgánica, por cuanto, en opinión del demandante la Ley 643 de 2001 tiene   naturaleza de ley orgánica, al establecer un recurso exógeno de los   establecimientos públicos que hace parte integral de los presupuestos anuales,   determinando la destinación de los mismos, y el artículo demandado implica una   modificación a dicha ley, pero tramitada como una ley ordinaria, al modificar   los beneficiarios de los recursos provenientes de los juegos de suerte y azar,   pasando de ser aplicados a las entidades territoriales de todos los niveles, a   ser exclusivamente de los departamentos y el Distrito Capital.    

Así   mismo, el demandante asevera que la Ley 643 de 2001 modificó el procedimiento de   explotación de juegos de suerte y azar “(…) pues la ley orgánica determinó   que en primera medida la explotación se realizará por las entidades estatales, a   contrario sensu en la ley ordinaria se determinó que la explotación de algunos   juegos novedosos, serían desarrollados por un tercero, sin mediar el   procedimiento previo de que las entidades territoriales lo explotaran”.    

42.            Partiendo de los argumentos expuestos por el   demandante, para justificar el segundo cargo, la Sala procede a establecer si la   Ley 643 de 2001 “Por la cual se fija el régimen   propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar” es una ley orgánica, y de serlo, si la norma demandada vulnera el   procedimiento de modificación de dicha Ley. En este particular, conviene traer a   colación las características que reúne la ley orgánica, tal y como las mismas   fueron descritas en el numeral 20 y 21 de la presente providencia, y aplicarlas   al caso concreto de la Ley 643 de 2001 (“Ley 643”), así:    

a.      La finalidad de la ley orgánica es la de   regular una materia específica, lo cual no ocurre con la Ley 643, en la medida   que, en su exposición de motivos[24]  se señala que el objetivo de dicha Ley era el de desarrollar el artículo 336 de   la Constitución, con el fin de proveer recursos para la financiación del   servicio público de salud, sin detallar que se pretendía integrar o organizar la   materia objeto de regulación, con el fin de condicionar posteriores desarrollos   legislativos.    

b.      Del contenido de la Ley 643 se evidencia que no   se sistematizaron materias o asuntos que conforman la reserva de ley orgánica,   ya que no asigna competencias normativas (Art. 151 de la Constitución   Política) a las entidades territoriales, si no que asigna rentas derivadas de la   explotación del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, y dichos   recursos son tenidos en cuenta y desarrollados posteriormente por las leyes   anuales de presupuesto.    

c.       No se evidencia en las Gacetas del Congreso que   la Ley 643 hubiese sido aprobada por la mayoría absoluta requerida por el   artículo 151 de la Constitución. No obstante, el hecho de que un proyecto de ley   sea aprobado por mayoría absoluta, no por este sólo hecho se le otorga a una ley   la naturaleza de orgánica.    

d.      No se evidencia en las Gacetas del Congreso que   la Ley 643 hubiese cursado el trámite legislativo, con la clara, expresa y   positiva voluntad de aprobar o modificar una ley orgánica.    

En este mismo   sentido, la Corte en su sentencia C-169 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis)   consideró que la Ley 643 no tiene naturaleza de ley orgánica, así:    

“(…) En la disposición   constitucional no se ha previsto un régimen normativo jerárquicamente superior   al que pueda establecerse por una ley ordinaria. En efecto, no se trata en este   caso de un régimen que tuviese el rango de Ley Orgánica, menos, de Ley   Estatutaria y, por tanto, la Ley 643 de 2001 que fija el régimen propio del   monopolio de juego de suerte y azar solo denota un tratamiento adecuado a las   características de los juegos de suerte y azar, fijación que hace el legislador   dentro del marco de su potestad legislativa teniendo solo en cuenta los límites   y condicionamientos explícitos contenidos en el artículo 336.    

Por   consiguiente, la Corte observa que respecto al segundo cargo, no hay vulneración   alguna del artículo demandado a lo dispuesto en el artículo 151 de la   Constitución Política, ya que la Ley 643 no reviste la naturaleza de una ley   orgánica.    

43.            En este punto, conviene precisar que el   artículo demandado, se refiere exclusivamente a los beneficiarios de los   derechos de explotación derivados de la lotería instantánea y lotto preimpreso,   los cuales no corresponden a todas las modalidades de juegos de suerte y azar.   Por lo que, en este punto, es importante analizar como lo presenta el demandante   en su tercer cargo, sí dichos derechos de explotación, pueden ser   sometidos por el legislador a unas limitaciones y beneficiarios diferentes a los   definidos por la Ley 643, esto es, exclusivamente a los departamentos y al   Distrito Capital, excluyendo a los municipios.    

44.            Teniendo en cuenta lo dispuesto en la Sección F   de esta providencia, es claro que el legislador cuenta con un amplio margen de   configuración legislativa en materia de monopolios rentísticos, incluyendo   juegos de suerte y azar. Lo anterior, se sustenta en el hecho que el artículo   336 de la Carta hace referencia a un régimen propio, y por consiguiente el   legislador puede ceder o no la titularidad de algunas rentas (o la explotación   de monopolios) a las entidades territoriales, e imponer las limitaciones,   condicionamientos o exigencias que estime necesarias, e introducir   modificaciones, restricciones o incluso suprimir la titularidad de las rentas en   cabeza de las entidades territoriales. De esta forma, las entidades   territoriales tendrán derecho a beneficiarse de dichos recursos, siempre y   cuando los destinen para los fines que fueron previstos en la ley, y gozan de la   protección constitucional respecto de los dineros asignados y que ya han sido   recaudados (artículo 362 de la Carta), pero no podrán considerar que gozan de   autonomía territorial para definir el régimen aplicable a los monopolios   rentísticos.    

45.            Aunado a lo anterior, es importante mencionar   que, dentro del ámbito y facultades del legislador, éste se encuentra facultado   para definir el operador a cargo de la explotación directa del juego, sin que   ello implique un menoscabo o detrimento de los derechos de las entidades   territoriales. Nuevamente, encuentra sustento esta posición en las facultades   que le fueron otorgadas al legislador, en el artículo 336 de la Carta, al   facultarlo para establecer el régimen propio aplicable a los monopolios   rentísticos, incluyendo los juegos de suerte y azar.    

46.            Por lo cual, es dado concluir que el legislador   en ejercicio de su margen de configuración en materia de monopolios rentísticos,   podrá proferir una ley ordinaria que atribuya los derechos de explotación   derivados de los juegos de lotería instantánea y lotto preimpreso a un tercero   diferente a los sujetos beneficiados con los derechos de explotación, sin que   esto implique una contradicción con lo dispuesto en el artículo 336 de la Carta.   Así mismo, podrá el legislador crear beneficiarios específicos de un determinado   juego, como en este caso lo hizo con el loto instantáneo y el lotto pre impreso,   sin que ello implique una vulneración a la autonomía territorial. Al ser juegos   novedosos, no asignados ni recaudados por las entidades territoriales   determinadas en la Ley 643, no cabe reclamar la protección constitucional a   favor de dichas entidades, la cual opera únicamente cuando los recursos ya se   encuentran en las arcas de la entidad territorial (artículo 362 de la Carta).    

47.            Por último, teniendo en cuenta que ETESA se encontraba   a la fecha de expedición de la Ley 1393 de 2010 en liquidación, se hacía   necesario que el legislador estableciera un mecanismo de recaudo y por   consiguiente definir el método de contratación del tercero operador. Ahora bien,   es importante mencionar que el numeral 5 del artículo 5 del Decreto-Ley 4142 de   2011, “Por el cual se crea la Empresa Industrial y Comercial del   Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar,   COLJUEGOS”, norma posterior que le atribuyó la competencia a Coljuegos para   la contratación del tercero operador, por lo cual la competencia asignada en la   norma demandada carece actualmente de importancia, toda vez que se entiende   tácitamente derogada en este aspecto de contratación mediante la expedición del   Decreto-Ley 4142. En conclusión, a partir del 16 de abril de 2012, sería   Coljuegos el organismo encargado de hacer el recaudo, fiscalización y   legalización de recursos para la salud, asumiendo funciones que estaban en   cabeza de ETESA en liquidación.    

H.   CONCLUSIÓN    

48.            Como resultado de las subreglas jurisprudenciales de unidad de materia,   reserva de ley orgánica y margen de configuración del legislador en monopolios   rentísticos de juegos de suerte y azar, observa la Sala lo   siguiente respecto del artículo 17 de la Ley 1393 de 2010:    

a.       La asignación de competencias encabeza de una entidad territorial de segundo   nivel, para efectos de recaudar la lotería instantánea y el lotto preimpreso, en   una ley que tiene como propósito fortalecer los recursos destinados a la salud,   no vulnera el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de   la Constitución, por cuanto: (i) el principio de unidad de   materia no puede ser interpretado de forma rígida, en la medida que, el   legislador cuenta con un amplio margen de configuración legislativa en materia   de monopolios rentísticos de juegos de suerte y azar; (ii) al determinar la Sala   el alcance material de la ley parcialmente demandada, observa que la Ley 1393 de   2010 surgió en medio de un déficit de recursos para la atención del sistema de   salud, razón por la cual se adoptaron las medidas tendientes a obtener recursos   y re-direccionar los mismos en el sistema; y (iii) la Sala observó que el inciso   segundo de la norma demandada guarda con la materia de la ley una relación de   conexidad causal, temática, sistemática y teleológica, por lo cual su   incorporación en el texto de la Ley 1393 de 2010 es justificada.    

b.     La   inclusión de los departamentos y el Distrito Capital como beneficiarios o   sujetos pasivos de los derechos de explotación de los juegos de suerte y azar   (lotería instantánea y lotto preimpreso), a través de una ley ordinaria, no   vulnera la reserva de ley orgánica prevista en el artículo 151 de la Carta, en   la medida que, la Ley 643 no cumple con los requisitos de una ley orgánica,   conforme a lo dispuesto en los numerales 20, 21 y 42 de esta providencia.    

c.      La   asignación a las entidades de segundo grado de la facultad de contratar al   tercero operador del juego de lotto preimpreso y loto instantáneo, no vulnera lo   dispuesto en el artículo 336 de la Constitución, dado que el legislador cuenta   con un amplio margen de configuración legislativa en materia de monopolios   rentísticos, incluyendo juegos de suerte y azar. Por lo cual, la determinación y   el régimen propio aplicable a dichos monopolios puede ser determinado de forma   libre por el legislador, sin que por ello se afecte la autonomía de las   entidades territoriales, incluyendo pero sin limitarse a, la asignación a un   tercero operador de los juegos de suerte y azar. En esta línea, las entidades   territoriales una vez cuenten con recursos asignados y recaudados, gozarán de la   protección establecida en el artículo 362 de la Carta.    

Por lo cual, la Sala concluye que   debe declararse la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 1393 de 2010, por   cuanto la misma, no representa una vulneración al principio de unidad de   materia, ni una violación a la reserva de ley orgánica, ni un desconocimiento   del artículo 336 de la Constitución.    

La Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- Declarar   EXEQUIBLE, por los cargos analizados en la presente sentencia, el artículo   17 de la Ley 1393 de 2010, “Por la cual se definen rentas de   destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover   actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la   elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior (sic) del   sistema de salud y se dictan otras disposiciones”.    

Notifíquese,   comuníquese y cúmplase.       

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Vicepresidente    

    

ALEJANDRO LINARES           CANTILLO    

Magistrado    

    

GABRIEL EDUARDO           MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

    

GLORIA STELLA ORTIZ           DELGADO    

Magistrada    

    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

    

LUIS ERNESTO VARGAS           SILVA    

Magistrado   

MARTHA VICTORIA           SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General      

[1] Para efectos   de síntesis se utiliza la sentencia C-1052 de 2001, reiterada en fallos   adicionales de esta Corte.    

[2] Sentencia   C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[3] Sentencia   C-077 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.    

[4] Ibíd.    

[5] Sobre el   particular, en la sentencia C-1064 de 2008 (M.P. Jaime Araujo Rentería) dijo la   Corte que “dicho principio es una exigencia de la técnica legislativa,   orientada a garantizar la coherencia y claridad de las leyes, impedir que los   congresistas y los destinatarios de aquellas resulten sorprendidos por la   expedición de normas que no tuvieron el examen ni el debate necesarios en el   proceso legislativo, por la falta de conexidad temática con el resto de las   disposiciones de la ley y con el título de ésta.” También sobre la   fundamentación de este principio señaló la sentencia C-394 de 2012 (M.P.   Humberto Sierra Porto): “Se trata entonces de prescripción con un claro   alcance: prohibir la inserción en el cuerpo de una ley de disposiciones que no   guarden relación con la materia central por ella tratada, la cual además de   preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a   propósitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el   principio democrático y la publicidad en el procedimiento legislativo, como ha   puesto de relieve esta Corporación en reiterada jurisprudencia.”    

[6] Sentencia   C-490 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[7] Sentencia   C-896 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo).    

[8] Sentencia   C-832 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).    

[9] Desde sus   primeras providencias así lo dejó sentado este Tribunal. En efecto, en la   sentencia C-025 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) indicó: “La   interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su   finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente   de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano (sic).   Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los   cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de   conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de   la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el   proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.”   (negrilla fuera de texto original) En ese mismo sentido se encuentran, entre   muchas otras, las sentencias C-573 de 2004, C-376 de 2008, C-714 de 2008 y C-490   de 2011.    

[10] Sentencia   C-501 de 2001. En esa ocasión advirtió también este Tribunal: “La Corte estima   que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería   contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia   legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor   extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un   núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo   temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad   determinada con un criterio objetivo y razonable.” En igual dirección se   encuentran las sentencias C-064 de 2003, C-832 de 2006, C-904 de 2011, C-124 de   2013, C-274 de 2013, C-052 de 2015 y C-147 de 2015.     

[11] El listado   de características que se presenta a continuación, se fundamenta en los   criterios expuestos en la sentencia C-289 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva).    

[12]  Sentencia C-600A de 1995.    

[13] M.P.   Rodrigo Uprimny Yepes.    

[15] Ver   sentencia C-475 de 1994. MP Jorge Arango Mejía.    

[16] Ibíd.    

[17] Sentencia   C-720 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido, ver sentencia   C-219 de 1997.    

[18] Sentencia   C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.     

[19]  Sentencias: C-1191 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), C-010 de 2002 (M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra), C-1070 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda), C-316 de   2003 (M.P. Jaime Córdoba), C-571 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Rentería), entre   otros.    

[20] Sentencia   C-1114 de 2001. MP. Alvaro Tafur Galvis.    

[21]  Sentencias: C-1191 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), C-010 de 2002 (M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra), C-1070 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda), C-316 de   2003 (M.P. Jaime Córdoba), C-571 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Rentería), C-717 de   2003 (M.P. Jaime Córdoba), C-169 de 2004 (M.P. Alvaro Tafur)    

[22]  Gaceta del Congreso No. 220, de fecha 18 de mayo de 2010.    

[23]  Gacetas del Congreso No. 317 de 2010 y No. 360 de 2010.    

[24] Gaceta del   Congreso No. 244, de fecha 10 de agosto de 1999.