C-204-19

         C-204-19             

Sentencia C-204/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia   de la Corte Constitucional     

ORDEN PUBLICO-Definición     

PODER DE MANTENIMIENTO DEL ORDEN PUBLICO-Límites    

PODER DE POLICIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Alcance/PODER   DE POLICIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Alcance/FUNCION DE POLICIA-Alcance    

PODER DE POLICIA-Límites a libertades/FUNCION   DE POLICIA POR ALCALDE EN RELACION CON EL ORDEN PUBLICO-Alcance     

Las competencias de los   alcaldes para el mantenimiento del orden público son amplias, pero se encuentran   subordinadas a las directrices que, en la materia, expidan los gobernadores y,   en últimas, el Presidente de la República. En estos términos es posible afirmar   que, no obstante que los alcaldes, como autoridades propias y no designadas, se   encuentran en el centro de la autonomía territorial (artículo 287 de la   Constitución), en materia de policía administrativa no actúan como autoridades   autónomas, sino como agentes jerarquizados o subordinados, de acuerdo con el   artículo 296 de la Constitución.    

PRINCIPIO DE SEPARACION ENTRE LO PUBLICO Y LO PRIVADO-Alcance    

ESPACIO PUBLICO-Concepto/ESPACIO   PRIVADO-Definición    

ESPACIO SEMIPUBLICO-Características    

Los espacios semipúblicos, como las oficinas públicas o de entidades prestadoras de servicios   públicos, los bancos, los centros comerciales, los locales comerciales, los   estadios y los cines, no son lugares públicos, pero se encuentran abiertos a él.   En algunos casos, su acceso exige el cumplimiento de ciertos requisitos, como el   pago del valor de la entrada, la solicitud de una cita o el respeto de la   prohibición de ingreso de armas.    

ESPACIO SEMIPUBLICO-Alcance de la actividad de policía    

Las reglas de comportamiento en dichos lugares son   mínimas y deben ser razonables. Por lo tanto, no es posible que sus   administradores restrinjan ostensiblemente el libre desarrollo de la   personalidad o discriminen a quienes allí acceden o permanecen. Es decir que sus órganos internos y los agentes privados de la seguridad   de estos lugares, únicamente disponen de facultades para garantizar la seguridad   o el orden interno. En estos espacios la actividad de la policía administrativa   se encuentra permitida, teniendo en cuenta que, a pesar de no ser espacios   públicos, el hecho de autorizar el acceso público y de que, al igual que en los   espacios públicos, allí se ejercen libertades y derechos de las personas que   deben ser garantizados, incluidos los derechos a la vida e integridad personal,   implica que también se encuentran presentes las necesidades de seguridad   pública, tranquilidad pública y sanidad medioambiental. Sin embargo, el grado de   intervención de las autoridades de Policía, respecto de los lugares   semipúblicos, es menor que respecto de los lugares públicos, teniendo en cuenta   que se trata de sitios cuya administración y, por lo tanto, responsabilidad, se   encuentra confiada, en principio, a sus propios órganos.    

ESPACIO SEMIPRIVADO-Características    

Aunque no se encuentran   abiertos al público, en desarrollo del derecho de asociación (artículo 38 de la   Constitución y 16.1 C.A.D.H.) sí permiten el ingreso únicamente a quienes   detenten la calidad de miembros de la institución o comunidad; exigen el   cumplimiento de unos determinados parámetros de comportamiento que responden a   estándares que caracterizan a dicha comunidad y, por lo tanto, disponen   normalmente de mecanismos disciplinarios internos.    

ESPACIO SEMIPRIVADO-Alcance de la   actividad de policía    

En estos sitios cerrados al   público, existen códigos comportamentales, que son reglas preestablecidas   propias de la institución, la caracterizan y determinan por lo que, en   principio, la intervención de la policía administrativa se encuentra excluida y   su gestión es confiada a la institución misma, en desarrollo de facultades de   autoorganización y autogestión.    

DERECHO A LA INTIMIDAD-Protección según el espacio y el contexto    

PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE SEPARACION ENTRE LO PUBLICO Y LO PRIVADO-Jurisprudencia constitucional    

INVIOLABILIDAD DEL DOMICILIO-Pieza   representativa del principio de separación entre lo público y lo privado    

DOMICILIO-Definición    

En suma, el orden público,   que es responsabilidad primaria de los alcaldes, como autoridades de Policía, es   un conjunto de condiciones de interés general, de seguridad pública,   tranquilidad pública y sanidad medioambiental, cuyo ámbito se determina, en   virtud del principio constitucional de separación entre lo público y lo privado,   tanto por la naturaleza del espacio (público, privado o intermedio), como por la   incidencia de la actividad, lo que permite sostener que, incluso existen   necesidades de orden público, en el desarrollo de actividades realizadas en   espacios privados o semi privados, cuando su efecto trasciende o desborda lo   privado y, por lo tanto, dejan de ser actividades de mero interés particular,   pues se involucra el interés general.    

DERECHO DE ASOCIACION-Sentido y su   relación con la teoría de las personas jurídicas/DERECHO DE ASOCIACION-Alcance/DERECHO   DE ASOCIACION-Finalidad/DERECHO DE ASOCIACION-Límites    

La exigencia que las   limitaciones legales al derecho de asociación sean necesarias, implica que éstas   deben propender por satisfacer fines de interés general y no puedan conducir a   impedir que la asociación con objeto lícito, desarrolle por completo su   actividad propia, cuando esta no afecte el orden público o se inmiscuyan en   asuntos meramente domésticos, como su organización o funcionamiento interno, por   ser asuntos en los que, en principio, no podría comprometerse el orden público   el que, en los términos explicados, justifica que el legislador introduzca   limitaciones al ejercicio del derecho de asociación.    

DERECHO DE ASOCIACION-Tipos    

En desarrollo del derecho   de asociación, surgen diferentes formas asociativas, unas con fundamento   constitucional, como las asociaciones sindicales y las asociaciones   profesionales, cívicas, juveniles, benéficas o de utilidad común no   gubernamentales y otras de creación legal, como, por ejemplo, las diferentes   formas societarias, previstas en los Códigos Civil y de Comercio, las   fundaciones, las corporaciones, entre otras.    

DERECHO DE ASOCIACION-Fundamental/DERECHO   DE ASOCIACION-Manifestaciones    

Como derecho fundamental,   contempla las siguientes prerrogativas para las personas: “i) la de intervenir   en la creación de cualquier nueva institución; ii) la de vincularse a cualquiera   que hubiere sido previamente creada por iniciativa de otras personas; iii) la de   retirarse a libre voluntad de todas aquellas asociaciones a las que pertenezca;   iv) la de no ser forzado a hacer parte de ninguna organización en concreto,   especialmente como requisito previo al ejercicio de otros derechos.”. Es en   consideración de estos componentes, que la jurisprudencia constitucional ha   entendido que el derecho a la asociación prevé dos tipos de manifestaciones: una   positiva y otra negativa. La manifestación positiva del derecho de asociación   implica la posibilidad de adherirse a una asociación ya instituida o crear una   nueva, para someterse al cumplimiento de sus reglas internas de funcionamiento o   estatutos, a condición de que éstos se ajusten al ordenamiento jurídico,   mientras que la manifestación negativa del derecho significa el carácter   voluntario de la asociación, por lo que no resulta legítima la afiliación o   asociación forzada o la imposibilidad de retirarse de la misma, lo que afectaría   la autonomía de las personas naturales    

DERECHO DE ASOCIACION-No es absoluto    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Alcance    

DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Protección constitucional/DERECHO A LA   INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Finalidad    

El derecho a la   inviolabilidad del domicilio se encuentra establecido en el artículo 28 de la   Constitución Política de 1991 y tiene como finalidad la de proteger al titular   del mismo, frente a cualquier intromisión o agresión realizada por un particular   o por una autoridad pública, en el espacio privado donde ejerce sus derechos y   libertades, de la manera más íntima y con la mayor expectativa de privacidad   posible.    

DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Derecho   autónomo     

Esta Corte ha reconocido   que la inviolabilidad del domicilio es un derecho autónomo, que materializa y   protege la libertad de las personas, a través de la determinación de un espacio   físico de alcance personal o familiar, que se encuentra excluido, en su esencia,   de la intervención pública, en el que las personas se expresan y ejercen sus   derechos y libertades, de manera aún más amplia, que cuando los realizan en otro   tipo de espacios, pues constituye una de las prerrogativas más claras del   principio constitucional de separación entre lo público y lo privado; tiene como   finalidad evitar la intromisión de terceros o de las autoridades públicas, en   esferas en las que se hacen efectivos diferentes derechos de suma relevancia,   tales como el libre desarrollo de la personalidad, la libertad de creencias y   cultos, la libertad de expresión, la propiedad y la seguridad personal, muchos   de los cuales se identifican con libertades básicas que se ejercen en un marco   de intimidad. Esta garantía no exige un determinado título jurídico respecto del   bien que constituye el domicilio; protege un concepto de domicilio amplio en el   que, incluso el cuarto del hotel en el que transitoriamente se encuentran las   personas, constituye, para efectos de proteger su inviolabilidad y los derechos   que se encuentran allí en juego, el domicilio de la persona.    

DERECHO A LA INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR-Carácter   de domicilio del inmueble o habitación    

INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO Y DERECHO A LA INTIMIDAD-Jurisprudencia   constitucional    

Precisamente, en la   definición del derecho a la intimidad, la Corte Constitucional ha precisado los   vínculos que existen entre este derecho y la inviolabilidad del domicilio, al   punto que ha establecido que la intimidad confiere, a su titular, el poder de   contar con una esfera interna de vida privada, que puede materializarse en su   domicilio, aunque no se limita a él, que no puede ser objeto de obstrucción o   intromisión por parte de otras personas y que únicamente encuentra limitaciones   en el interés general y en el ordenamiento jurídico.    

DOMICILIO-Inviolabilidad/DOMICILIO-Registro    

DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Límites     

En suma, la inviolabilidad   del domicilio de las personas naturales es un derecho fundamental que admite   limitaciones por parte del Legislador, que resulten de una adecuada ponderación   de los derechos e intereses que se encuentren involucrados. En dicho trabajo de   ponderación, es necesario tener en cuenta que en el domicilio de las personas   naturales, se encuentra en juego el ejercicio de otros derechos fundamentales,   tales como, por ejemplo, la libertad de creencias y de cultos, la libertad de   expresión, el libre desarrollo de la personalidad y la intimidad personal o   familiar, razón por la cual, los derechos e intereses que permiten introducir   limitaciones a la inviolabilidad del domicilio deben ser fundados en los   derechos de las otras personas o en suficientes razones de interés general,   tales como los valores que se encuentran comprometidos en el orden público. En   ese caso, será necesario determinar si los intereses en cuestión son simplemente   privados o no desbordan el ámbito privado, propio del domicilio o si, por el   contrario, se trata de intereses que, a pesar de encontrarse en el domicilio de   las personas naturales, trascendieron a lo público, y pueden afectar la   seguridad y tranquilidad públicas o el equilibrio medio ambiental.    

DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Jurisprudencia   constitucional    

DOMICILIO DE PERSONA JURIDICA-Inviolabilidad     

DERECHOS FUNDAMENTALES DE PERSONA JURIDICA-Titularidad    

DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DEL DOMICILIO-Persona   jurídica     

En suma, las personas   jurídicas también son titulares del derecho a la inviolabilidad del domicilio,   en la medida en que, a través de este, no sólo ejercen garantías propias de su   actividad, sino que también se hace efectivo cierto grado de intimidad, relativo   a los aspectos propios de la entidad y a la intimidad de los socios respecto de   las actividades que allí despliegan. Pese a ello, esta prerrogativa no es   ilimitada, sino que es posible restringirla, en tanto que su grado de protección   es inferior que cuando se trata del domicilio de las personas naturales donde,   en el intermedio, se encuentra la protección de otras garantías constitucionales   de relevancia    

DOMICILIO CORPORATIVO-Facultad de   permitir ingreso     

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Características    

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Interpretación restrictiva     

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES-Criterios jurisprudenciales para determinarla    

POTESTAD ADMINISTRATIVA-Límites    

DERECHOS Y LIBERTADES PUBLICAS-Límites    

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE INTENSIDAD INTERMEDIA-Aplicación    

Expediente:   D-11973    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 86 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional   de Policía y Convivencia”.    

Actores: Alexis Ferney Bohórquez, Norma   Graciela Naranjo Velasco, Gustavo Adolfo López Barrera, Jhon Alexander Ruiz Díaz   y Edwin Giovanny Torres Roldán.    

Magistrado Ponente:    

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil diecinueve   (2019).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la   prevista en el artículo 241.4 de la Constitución, una vez cumplidos los trámites   y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

En ejercicio de la Acción Pública,   consagrada en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, los   ciudadanos Alexis Ferney Bohórquez, Norma Graciela Naranjo Velasco, Gustavo   Adolfo López Barrera, Jhon Alexander Ruiz Díaz y Edwin Giovanny Torres Roldán.,   demandan la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 86 de la Ley 1801   de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.    

Mediante providencia del 17 de marzo de 2017, el   Magistrado sustanciador dispuso: admitir parcialmente la demanda contra la norma   en mención por la presunta vulneración de los artículos 15, 16, 28, 38, 39, 103   y 152 de la Constitución Política, al constatar que, respecto de estos cargos,   se reunían los requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991;   correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su   concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución;   fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o   defendiera la norma y comunicar, de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 2067   de 1991, la iniciación del mismo al Presidente de la República, para los fines   previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Presidente del Congreso y   al Ministro de Justicia y del Derecho.    

Adicionalmente, se invitó a participar en   este proceso al Ministerio del Interior, a la Defensoría del Pueblo, a la   Policía Nacional, a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Alcaldía de Medellín, a la   Alcaldía de Barranquilla, a la Alcaldía de Bucaramanga, al Club Campestre el   Rancho, al Club el Nogal, al Jockey Club, al Metropolitan Club, al Club Lagos de   Caujaral –Barranquilla-, al Club Campestre – Medellín-, al Club Colombia – Cali   -, al Club Campestre de Bucaramanga, al Tennis Golf Club – Cúcuta -, Asociación   de Bares de Colombia, Asobares, a Forty Nine International Club, a Lido Calle   95, al Club privado Platin-OZ, al Club la Mansión,  al Club Midas VIP   Privado, a Madeiros Club Privado, a La mansión, a Loutron, a Absolut Spa, al   Club Privado River Bar 2 Ltda, a Mint Social Club, a Garage Bar, a Armando   Records Club, a BAUM, a la Cajas de Compensación  Compensar, CAFAM y   Colsubsidio, a FENALCO, a la  Academia Colombiana de Jurisprudencia, al   Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Facultad de Derecho de la   Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad de   los Andes, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de   la Universidad del Rosario, a la facultad de derecho de la Universidad de la   Sabana, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la   facultad de derecho de la Universidad Libre, a la Facultad de Ciencias Jurídicas   y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de Derecho de la   Universidad del Cauca, a la Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones   Internacionales de la Universidad del Norte, a la Facultad de Derecho de la   Universidad Nacional, para que, si lo estiman conveniente, mediante escrito,   emitan su opinión especializada sobre las disposiciones que son materia de la   impugnación.    

Por último, se les concedió a los actores el   término de tres (3) días, contados a   partir de la notificación de dicho auto, para que corrigieran la demanda   conforme a los cargos que en esa ocasión se inadmitieron, so pena de rechazo en   lo que a estos respecta, sin embargo, el escrito de corrección fue presentado   extemporáneamente. En consecuencia, mediante Auto del 18 de abril de 2017 se   rechazó parcialmente la demanda, en lo que respecta a la presunta vulneración de   los artículos superiores 13, 14, 26 y 29.    

Cumplidos los trámites previstos en el   artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede   la Corte a resolver sobre la presente demanda.    

A. NORMAS DEMANDADAS    

A   continuación se transcribe la norma demandada, de acuerdo con su publicación el  Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio   de 2016. Se subrayan los apartes demandados en la pretensión principal y se   negrean los apartes demandados, como pretensión subsidiaria:    

LEY 1801 DE 2016    

(julio 29)    

Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y   Convivencia    

ARTÍCULO 86. CONTROL DE   ACTIVIDADES QUE TRASCIENDEN A LO PÚBLICO. Las personas jurídicas con o sin ánimo de lucro establecidas o que   funcionen bajo la denominación de clubes sociales sin ánimo de lucro cuya   actividad pueda afectar la convivencia y el orden público, casas culturales,   centros sociales privados o clubes privados o similares, que ofrezcan servicios   o actividades de recreación, diversión, expendio o consumo de licor, sala de   baile, discoteca, grill, bar, taberna, whiskería, cantina, rockola, karaoke,   sala de masajes o cualquier tipo de espectáculo para   sus asociados o para el público en general, estarán sujetos a las normas   del presente Código.    

PARÁGRAFO 1o. Como consecuencia de lo anterior, los alcaldes distritales o municipales   podrán establecer horarios de funcionamiento para los establecimientos antes   mencionados, y determinar las medidas correctivas por su incumplimiento, de   conformidad con lo previsto en el presente Código.    

PARÁGRAFO 2o. Facúltese a las autoridades de Policía y Comandantes de Estación de   Policía para ingresar a los establecimientos mencionados en el presente artículo   con el fin de verificar el cumplimiento de horarios dispuestos por los alcaldes   distritales o municipales y para imponer las medidas correctivas que   correspondan.    

B. LA DEMANDA    

Los ciudadanos demandan la declaratoria de   inconstitucionalidad del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se   expide el Código Nacional de Policía y Convivencia” y, de manera   subsidiaria, de la expresión “para sus asociados”, así como de los   parágrafos 1 y 2 del mismo artículo, por las siguientes razones:    

Vulneración del   artículo 15 de la Constitución Política    

Argumentan que, al   permitir el acceso al domicilio de la persona jurídica, sin mediar orden   judicial previa, se desconoce el derecho a la intimidad de la misma, el que   resulta protegido por la inviolabilidad del domicilio, extendido a este tipo de   lugares.    

Vulneración del   artículo 16 de la Constitución Política    

Al explicar que uno   de los derechos fundamentales de las personas jurídicas es el libre desarrollo   de la personalidad, argumentan que la potestad de vetar ciertas actividades que   reconoce la norma demandada, interfiere en el desarrollo de la personalidad de   la asociación, club o entidad similar al tratarse de actividades privadas y, de   manera indirecta, desconoce el derecho al libre desarrollo de la personalidad de   sus asociados.    

Vulneración del   artículo 28 de la Constitución Política    

Explican que, al   permitir el ingreso de la policía, sin orden judicial previa, la norma demandada   es susceptible de ser inaplicada en razón de la excepción de   inconstitucionalidad, por desconocimiento del derecho a la inviolabilidad del   domicilio, en este caso de las personas jurídicas, interpretado de acuerdo con   el artículo 86 de la Ley 57 de 1887. Agregan que la función de inspección,   vigilancia y control que la norma cuestionada otorga a los alcaldes municipales   pertenece al Presidente de la República, de acuerdo con el numeral 26 del   artículo 189 de la Constitución y que éste sólo lo delegó en el Alcalde Mayor de   Bogotá y en los Gobernadores, no en los alcaldes municipales, de acuerdo con la   sentencia T-1264 de 2008.  Explica que estas mismas razones harían   inconstitucional el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, no demandada.    

Vulneración de   los artículos 38, 39 y 103 de la Constitución Política    

Los demandantes   realizan una argumentación conjunta para explicar el desconocimiento de los   artículos 38, 39 y 103 de la Constitución Política, que tienen en común el   referirse al derecho a la asociación. A su juicio, el derecho de asociación se   desconoce por la norma cuestionada, al permitir que se impida el desarrollo de   ciertas actividades y al fijar límites y horarios para las mismas. Estos límites   implicarían que los asociados no puedan ingresar, a partir de cierta hora o   deban salir de la sede de su asociación, a pesar de lo dispuesto en sus propios   estatutos. Esta limitación afectaría, a la vez, la libertad de escoger oficio y   de locomoción de sus asociados.     

Consideran que la   vulneración del derecho de asociación se hace palpable por la contradicción que   existe entre el título de la norma, el que refiere a actividades que trascienden   a lo público, mientras que el cuerpo de la misma incluye la realización de   espectáculos dirigidos no sólo al público en general, sino también a sus   asociados. Esta es la razón que justifica la pretensión subsidiaria de   inconstitucionalidad de la expresión “para sus asociados” contenida en la   norma cuestionada.    

Como fundamento de   su argumentación, citan una sentencia del Consejo de Estado[1], donde se   habría precisado que, al tratarse de actividades privadas, las autoridades   públicas no estarían legitimadas para controlar o restringirlas.    

Vulneración del   artículo 152 de la Constitución Política    

Finalmente, arguyen   que, al vulnerar los derechos fundamentales expuestos, en la forma explicada,   mediante la permisión del establecimiento de límites a su ejercicio,   restricciones, excepciones y prohibiciones, la norma cuestionada debió haber   sido tramitada como una ley estatutaria y no, mediante una ley ordinaria, como   es el caso de la Ley 1801 de 2016.    

C. INTERVENCIONES    

1. De entidades públicas    

a. Ministerio de Justicia y del   Derecho    

En representación de este Ministerio, la   Directora de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico[2]  solicita que se declare la constitucionalidad de la norma. Sobre los   cargos admitidos, consideró que la intimidad no es un derecho que se vea   afectado por el supuesto contenido en la disposición jurídica demandada, en la   medida en que ésta hace referencia a lugares que, por su naturaleza, no pueden   ser considerados lugares privados, sino que tienen características de lugares   públicos o semipúblicos. En ese sentido, advierte que la norma busca que la   Policía puede ejercer control en ciertos lugares, con la finalidad de garantizar   la convivencia y el orden público.    

En igual sentido, se indicó que la   restricción que establece la norma, al libre desarrollo de la personalidad,   tiene un sustento constitucionalmente válido, puesto que las libertades de las   personas encuentran un límite en los derechos de los demás y en el orden   jurídico. En desarrollo de lo anterior, refiere que la norma es razonable y   proporcional, en cuanto responde a una finalidad de garantizar la convivencia   pacífica e impone un limitante temporal que no anula la posibilidad que tiene   las personas de construir un modelo de realización personal.    

Respecto de la posible vulneración de la   inviolabilidad del domicilio, manifiesta la entidad interviniente, que la norma   únicamente establece el derecho de la Policía de verificar la observancia de los   horarios fijados para los establecimientos que ésta regula, situación que se   armoniza con el deber de convivencia pacífica que tiene todos los asociados.    

Del mismo modo, manifestó que el núcleo   esencial del derecho de asociación no se vulnera, puesto que su afectación puede   darse cuando se impide o cuando se obliga a permanecer asociado en contra de la   voluntad, pero no cuando se establece un marco regulatorio razonable, necesario   y proporcionado que busca garantizar que las actividades que se desarrollen en   la sociedades señaladas en la norma acusada, no generen un abuso del derecho que   termine lesionando los intereses de la ciudadanía.    

Por último, recordó   que el carácter restrictivo que esta corporación le ha otorgado a la reserva de   ley estatutaria, implica que solo opera cuando se regule el núcleo esencial de   algún derecho fundamental, situación que no ocurre en la norma demandada, en   tanto que no se restringe el mínimo de alguna prerrogativa fundamental.    

b. Ministerio de Defensa Nacional    

A través de apoderada[3],   el Ministerio intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad  de la norma demandada. Fundamentó la solicitud en la necesidad que tiene la   Policía de contar con los instrumentos jurídicos de carácter preventivo que   contiene la norma para combatir eficazmente hechos que impiden el normal   desenvolvimiento de la vida en sociedad. En ese sentido, refiere que el Código   de Policía tiene varias finalidades, en tanto que busca promover el ejercicio   responsable de la libertad y de los derechos por parte de las personas, con la   intención de lograr comportamientos favorables a la convivencia, así como   aplicar medidas efectivas, cuando se afecte o se ponga en riesgo ésta.    

Considera que la norma demandada está dotada   de elementos jurídicos que permiten garantizar el cumplimiento de diferentes   fines estatales, tales como la convivencia pacífica y el orden público. En ese   sentido, manifiesta que el nuevo Código evita que algunos establecimientos   evadan el control policivo, cambiando la razón social de sus establecimientos.   Agrega que la norma acusada no permite un ingreso permanente a la propiedad   privada por parte de la Policía, sino que, por el contrario, lo limita a los   lugares donde se realicen actividades que trasciendan a lo público, con el fin   de verificar el cumplimiento de horarios establecidos previamente por los   alcaldes municipales.    

Por otro lado, frente a los otros cargos   planteados por los demandantes, estima que no es íntimo aquello que está a la   vista pública y que, en ese sentido, la Policía únicamente puede ingresar a los   establecimientos regulados en la norma para verificar el horario fijado   previamente por los alcaldes municipales, situación que tampoco implica una   violación al domicilio, en tanto que sólo podrán ingresar a aquellos lugares que   trasciendan a lo público. En igual sentido, la entidad interviniente refiere que   el derecho al libre desarrollo de la personalidad tiene como limitación los   derechos de los demás y que, en todo caso, en ningún momento la disposición   enjuiciada afecta el núcleo esencial de esta prerrogativa o del derecho de   asociación, puesto que imponer horarios no parece una restricción   desproporcionada a las libertades que se ejercen en el marco de este tipo de   lugares.    

Por último, también considera que no existe   violación al principio de reserva de ley estatutaria, como quiera que con la   norma en estudio no se está afectando el núcleo esencial de algún derecho   fundamental.    

c. Policía Nacional    

El Secretario General de la Policía Nacional[4]  interviene para defender la constitucionalidad de las normas demandadas.   De manera preliminar se pronunció sobre el carácter preventivo y educativo de   los procedimientos de policía, cuya aplicación busca evitar comportamientos   indeseables que puedan afectar derechos fundamentales y/o colectivos. Sobre los   cargos por vulneración de derechos fundamentales, consideró que estos no eran   absolutos y que sobre estos deben “establecerse unos límites por parte del   legislador, siempre y cuando no aborden el núcleo esencial de lo privado”.    

En términos generales, consideró que la   norma impone restricciones necesarias y proporcionales a ciertas actividades que   por su naturaleza trascienden a lo público, en la medida en que se desarrollan   por fuera de lo normado. Del mismo modo, planteó que los efectos negativos que   la norma impone a los derechos que los demandantes consideran vulnerados son   simples hipótesis con las cuales se pretende desconocer que el ejercicio de   todos los derechos implica el cumplimiento de cargas sociales como el respeto   por los derechos de terceros. Por último, indicó que “impedir el ingreso   policial favorece a las organizaciones criminales” puesto que antes de que   entrara en vigencia la norma demandada existía un vacío normativo que permitió   que se cometieran diferentes conductas, punibles amparados en la figura de   clubes sociales o sin ánimo de lucro.    

d. Alcaldía Mayor de Bogotá    

La directora de la Secretaría   Jurídica[5] de dicha entidad intervino   para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. En ese   sentido, consideró que, más allá de vulnerar derechos fundamentales, lo que la   norma permite es dar cumplimiento a los deberes que la Constitución ha impuesto   a todas las personas como el de “respetar los derechos ajenos y no abusar de   los propios”[6]. Adicionalmente, manifestó   que la norma demandada de ninguna manera permite vulnerar el domicilio en   sentido estricto cual es el que no trasciende de lo privado.    

Señaló que, en aplicación del   anterior Código de Policía, ya ciertas alcaldías habían establecido horarios   para el funcionamiento de establecimientos públicos que aleguen la calidad de   ser clubes sociales y, dichos actos administrativos no fueron anulados por el   Consejo de Estado. Explicó que la norma busca evitar que, con la creación de   entidades fachadas denominadas como clubes sociales, se impida la acción de las   autoridades de Policía, en materia de horarios de funcionamiento. Lo anterior se   veía agravado porque, expresamente, el Código anterior incluía las corporaciones   privadas y los clubes sociales, dentro de la definición del domicilio y expone   que justamente la intención del Legislador de 2016 consistió en otorgar   instrumentos eficaces para mantener el orden público respecto de estos lugares   bajo la fachada de clubes sociales, en la medida que las actividades que ahí se   desarrollan transcienden a lo público, en atención a la ubicación de los   establecimientos, las condiciones físicas de éstos y los servicios y productos   que se ofertan.    

En ese sentido, hizo especial   énfasis en el hecho de que la norma permite a los alcaldes municipales   establecer horarios y limitaciones de funcionamiento a las personas jurídicas   que trascienden de lo privado y que, por esa razón, atentan contra la   tranquilidad y la seguridad de los ciudadanos.    

Respecto del cargo por   vulneración de los derechos de asociación planteó que no debían prosperar,   puesto que lo que la norma busca es precisamente evitar que personas   inescrupulosas, con una simple inscripción en Cámara de Comercio o constitución   como sindicato ante el Ministerio de Trabajo, burlen no solo el control de las   autoridades de policía, sino también sus propias cargas tributarias. Por último,   sin solicitar la inhibición de la Corte Constitucional, afirma que la demanda no   cumple con las cargas argumentativas mínimas, sino que hace simples   apreciaciones subjetivas, sobre los efectos de la norma, pero no desarrolla la   afirmación.    

e. Alcaldía de Medellín    

El Alcalde de Medellín[7]  intervino para defender la constitucionalidad de las normas demandadas.   Considera que la autorización otorgada a las autoridades de policía para   ingresar al domicilio de las personas jurídicas cumple con los criterios de   razonabilidad y proporcionalidad exigidos al legislador en sentencias como la   C-806 de 2009, toda vez que, a su juicio, la tranquilidad de los ciudadanos es   un bien jurídico superior a la libertad otorgada a ciertas personas jurídicas   para realizar actividades que trascienden a lo público. Adicionalmente,   manifiesta que el establecimiento de horarios no vulnera de ninguna manera el   libre desarrollo de la personalidad, sino que es una restricción lógica de la   vida en sociedad. Por último, afirma que no se restringe el derecho de   asociación cuando la norma lo que establece es la potestad de las autoridades   para verificar el cumplimiento de ciertos requisitos.    

f. Alcaldía de Bucaramanga    

El alcalde de   Bucaramanga[8] intervino para solicitar   la declaratoria de inexequibilidad parcial de la norma. Lo anterior, en   la medida en que la norma no establece medidas aplicables para las personas   naturales que ejerzan actos de comercio y en ese sentido, sostiene, pueden   impugnar las actuaciones de control que sobre estas ejerzan los alcaldes y la   policía argumentando que no tienen personería jurídica. En ese sentido,   considera que la norma resulta excluyente y discriminatoria y, por eso, propone   que el texto de la norma sea extendido también a personas naturales que ejerzan   actividades de comercio que trasciendan a lo público.    

2. Intervenciones de organizaciones   académicas y universidades    

a. Instituto Colombiano de Derecho   Procesal    

Este Instituto, representado por uno de sus miembros[9],   solicita que las normas demandadas sean declaradas exequibles. Explica   que el poder de policía tiene un carácter preventivo que debe ser regulado por   el legislador y cuyo fin es el de mantener el orden público y la sana   convivencia entre todos los ciudadanos. Adicionalmente, considera que la norma   demandada no pretende desconocer la inviolabilidad del domicilio de todas las   personas jurídicas sino de aquellas que realizan actividades que tengan la   potencialidad de afectar derechos de terceros. Sostiene que permitir la   realización de estas actividades sin limitación alguna desconocería los deberes   y fines del Estado.    

Posteriormente, se refiere a la obligación   constitucional de los alcaldes de hacer cumplir la ley[10]  y conservar el orden público[11] y, por ello, no les está   vetado reglamentar horarios de cumplimiento ni determinar medidas correctivas   por el incumplimiento de los mismos. En cuanto a las atribuciones conferidas a   las autoridades de policía, indica que la norma no las faculta para realizar   ingresos arbitrarios sino para verificar el cumplimiento de la normatividad   vigente. Por último desvirtúa los cargos admitidos por considerar que el derecho   al libre desarrollo de la personalidad está constitucionalmente limitado por los   derechos de los demás y el orden jurídico; que no existe inviolabilidad al   domicilio cuando el ingreso por parte de autoridades de policía admite probar en   contrario que no se están afectando derechos ajenos y, por último, que los   derechos a ejercer actividades privadas y asociarse están limitados por los   derechos y libertades de los demás y la norma demandada no pretende, por sí   sola, sancionar, prohibir ni restringir estas actividades sino ejercer control   cuando concurran ciertas premisas.    

b. Academia Colombiana de   Jurisprudencia    

En representación de la Academia, uno de sus miembros[12]  solicita que se declare la exequibilidad de la norma acusada. En su   concepto, no existe trasgresión alguna de los derechos constitucionales como lo   alegan los actores. Indica, que el derecho a la intimidad no se ve vulnerado por   la autorización que tienen las autoridades de policía de verificar el   cumplimiento de las normas cuando se desarrollan actividades que trascienden de   lo privado y que el libre desarrollo de la personalidad tiene claros límites   constitucionales que son precisamente los que busca garantizar el código de   policía. Asimismo, advirtió que la inviolabilidad del domicilio es una expresión   más del principio de legalidad y del proceso justo pero que su finalidad no es   la de impedir la fijación de horarios ni el ingreso a cierto tipo de   establecimientos. Por último, adujo que el artículo demandado no impide de   ninguna manera la creación ni permanencia de ningún tipo de asociaciones ni la   regulación específica del núcleo de algún derecho fundamental y por ende no   tiene reserva de ley estatutaria.    

c. Universidad del Rosario    

La coordinadora del área de Derecho Civil y Notariado   de la Universidad del Rosario[13], considera que la norma   demandada es inconstitucional, pero no por los argumentos que expone el   demandante sino porque en su proceso de creación no se respetó la reserva de ley   estatutaria. A su juicio, la norma demandada contempla regulación sobre el   núcleo esencial de algunos derechos fundamentales de las personas jurídicas y,   en ese sentido, el trámite legislativo adelantado no respetó el procedimiento   establecido en el artículo 152 de la Constitución.    

d. Universidad Libre    

El director[14] del Observatorio de   Intervención Ciudadana de la Facultad de Derecho y dos de sus miembros[15]  intervienen para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma   demandada. En primer lugar, descartan que se haya configurado un vicio por   desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, toda vez que no existe un   objetivo directo del legislador para concretar derechos fundamentales, la norma   no los regula integralmente y tampoco contiene mecanismos para su protección.   Luego, sostienen que la finalidad de la norma acusada no es la de autorizar el   ingreso al domicilio, que sin duda merece protección, sino regular una actividad   comercial que se desarrolla en establecimientos públicos, en aras de verificar   que se respeten las normas de orden público.    

Por último, afirman que facultar a los alcaldes para   establecer horarios de funcionamiento de los establecimientos que reglamenta la   disposición, responde a la obligación que tienen los alcaldes de garantizar la   convivencia y el orden público. En ese sentido, anotan, que la única forma de   velar por la garantía de todos los fines del Estado es armonizar las actividades   que se desarrollen en los lugares regulados con los derechos de terceros que se   puedan ver afectados.    

e. Universidad de Caldas    

La asistente[16]  docente del área de derecho público del consultorio jurídico de la Universidad   de Caldas junto con algunos de sus estudiantes[17] intervino para solicitar  que se declare la   constitucionalidad  de la norma acusada, pronunciándose incluso sobre los cargos que no fueron   admitidos. Lo anterior, luego de agotar un análisis respecto de los requisitos   sustanciales de la demanda. En ese sentido, concluyeron que la misma cumple con   las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.    

Por otro lado,   respecto de los cargos esbozados manifestaron que la imposición de obligaciones   a las personas jurídicas con el fin de garantizar el orden público no limita en   ningún momento el derecho a la intimidad, en la medida en que su fin es   constitucionalmente admisible. A su juicio, tampoco existe violación del derecho   al libre desarrollo de la personalidad, en tanto que la limitación impuesta en   la norma objeto de debate no afecta el núcleo esencial de esa prerrogativa   porque no afecta la facultad del individuo de adoptar decisiones consustanciales   respecto de su modelo de vida o de su visión de la dignidad humana.    

En ese mismo orden   de ideas, consideran que tampoco existe violación de la prohibición de   inviolabilidad del domicilio, como quiera que de la lectura de la norma se tiene   que los agentes no pueden ingresar al establecimiento, sin que exista un motivo   fundado que ponga en riesgo el orden público y la convivencia. Igualmente,   anotan que la disposición enjuiciada no vulnera el derecho de asociación, en la   medida en que no impone un límite a esa facultad; por el contrario, busca que   las actividades que se desarrollen en los establecimientos que se encuentran en   el supuesto del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, cumplan con la condición de   garantizar el interés general.    

Finalmente, y en   atención a que la norma no regula el núcleo esencial de algún derecho   fundamental, sino que simplemente enuncia las directrices para que los alcaldes   y las autoridades de policía cumplan su función de garantizar el orden público,   enuncian que no hay violación del artículo 152 de la Constitución, referido a la   reserva de ley estatutaria.    

3. Intervenciones de organizaciones   privadas    

A través de apoderado[18]  el Club interviene para coadyuvar la demanda y solicitar que se declare la   inexequibilidad  de la norma. Para sustentar su posición hace un recuento de la jurisprudencia de   tutela de esta Corporación en la que se ha reconocido la titularidad de derechos   fundamentales por parte de personas jurídicas y su protección por vía de tutela.   Posteriormente, plantea los derechos que a su juicio infringe la norma. En ese   sentido, asegura que el domicilio de un club social es inviolable sin   mandamiento escrito de autoridad judicial y demás formalidades legales; que el   derecho a la igualdad se desconoce cuándo se les da un tratamiento diferenciado   a unos clubes sobre otros y que el libre desarrollo de la personalidad y el   derecho de asociación se transgreden cuando se limita la libertad de las   personas en un ámbito privado. Por último, afirma que la norma demandada también   desconoce los derechos al deporte, a la educación y a la cultura, debido a que   en los clubes se hace ejercicio y se programan actividades como cursos, talleres   y conferencias, actividades que se verán limitadas con los supuestos regulados   en la disposición que se encuentra bajo control abstracto en la Corte   Constitucional.    

b. Club campestre El Rancho, Club Campestre de   Bucaramanga y Condominio Campestre El Peñón    

Por medio de sus gerentes   generales[19], en escritos separados   pero idénticos,  los mencionados intervienen para coadyuvar la demanda  objeto de revisión. En ese sentido, afirman que dejar al arbitrio de autoridades   administrativas y de policía la regulación de los clubes sociales trasgrede   derechos como la inviolabilidad del domicilio, en la medida en que se permite el   ingreso de la Policía al domicilio del establecimiento, sin que exista orden   judicial que justifique dicha situación; afecta el derecho de libre asociación,   pues amenaza la posibilidad que tiene los socios de realizar libremente   actividades sociales al interior de los clubes; y menoscaba el libre desarrollo   de la personalidad, en tanto que la implementación de horarios es una actividad   restrictiva que impide la autorregulación de los clubes como personas jurídicas.    

c. Corporación Club Campestre de Medellín    

A través de apoderado[20]  el mencionado club interviene para solicitar que se declare la   inexequibilidad  de la norma demandada. Para ello, divide su intervención en tres aspectos   principales. En el primero, se pronuncia sobre la reserva de norma estatutaria   que le designa la Constitución Política a las leyes que regulen asuntos   relacionados con los derechos fundamentales como lo son el libre desarrollo de   la personalidad, la inviolabilidad del domicilio y el derecho de asociación,   todos ellos, a su juicio, ejercidos al interior de los clubes sociales. En la   segunda parte, reitera que los derechos fundamentales que se desarrollan al   interior de los clubes pueden verse limitados por las facultades que se   otorgaron a los alcaldes y a la policía, situación que se agrava en atención a   que no se contempla ningún mecanismo de control previo ni posterior. Por último,   en el tercer aspecto, se refiere al derecho a la inviolabilidad del domicilio.   Sobre este, sostiene que esta Corte ha indicado[21]  que podrá ser limitado de manera razonable y proporcionada siempre y cuando   entre en tensión con otros derechos o valores constitucionales como la vida o la   integridad física, lo que no ocurriría en el presente caso, ya que, en su   criterio, no existe riesgo de amenaza de las prerrogativas de otras personas.    

d. Corporación Metropolitan Club    

La representante legal[22]  de este club intervino para solicitar que los clubes sociales sin ánimo de   lucro sean excluidos de la norma demandada. Lo anterior, planteando que los   clubes sociales, a diferencia de los establecimientos abiertos al público, son   organizaciones privadas sin ánimo de lucro, cuya finalidad es la realización de   actividades lúdicas, culturales o recreativas pero que no están dirigidas al   público en general sino a un determinado grupo de personas, es decir, los socios   y sus invitados. Adicionalmente, adujo, que la norma transgrede groseramente la   inviolabilidad del domicilio al permitir el ingreso de las autoridades sin la   existencia de una orden judicial y asegura que esto, sería como facultarlas para   entrar a las casas de las personas a impedirles que escuchen música o se tomen   un trago. Por último, indica que la norma infringe el derecho de libre   asociación el cual incluye, para las personas jurídicas sin ánimo de lucro, que   puedan autodeterminarse y, en ese sentido, definir autónomamente el horario al   cual quieren sujetarse.    

4. Intervenciones ciudadanas    

a. Carlos Fernando González Pérez    

Actuando en nombre propio, el   ciudadano Carlos Fernando González, solicita a esta Corporación la declaratoria   de exequibilidad de la norma. Para ello, divide su exposición en dos   partes: por un lado, una en la que plantea los fundamentos de hecho y derecho en   los que basa su intervención y, por el otro, en la que procede con el análisis   de los cargos en los cuales plantea argumentos contrarios a cada uno de estos.   En ese sentido, en la primera sección se indican algunas definiciones contenidas   en el Código demandado como la de convivencia[23]  y otras categorías jurídicas como seguridad, tranquilidad, ambiente, salud   pública[24] y actividad económica[25].   Posteriormente, se refirió a algunas sentencias de esta corporación en las que   se ha explicado el concepto de actividades que trascienden a lo público. Entre   ellas, destaca la sentencia C-241 de 2010 en la cual se señaló que “el poder   de policía lo ejerce, de manera general, el Congreso de la República por medio   de la expedición de leyes que reglamentan el ejercicio de la libertad cuando   éste trasciende el ámbito privado e íntimo”.    

Por otro lado, en la segunda   parte, el ciudadano interviniente plantea que la figura utilizada por algunos   establecimientos de comercio para organizarse como clubes o cualquier otro tipo   de asociaciones, se ha convertido en un abuso del derecho, en tanto que les ha   permitido burlar “sanciones por incumplir horarios de funcionamiento y   afectaciones a la convivencia”.    

Posteriormente, se refiere a   los cargos[26] planteados por los   demandantes en los siguientes términos: no se transgrede la intimidad cuando las   actividades que se desarrollan al interior de los espacios físicos a los que la   norma permite acceder trascienden de lo privado a lo público y afecta los   derechos de terceros; no puede hablarse de un desconocimiento de la   inviolabilidad del domicilio cuando la norma indica claramente que solo aplica   cuando la actividad afecte la convivencia y el orden público, como fines del   Estado. Por último, señala que el cargo relativo a la vulneración de la reserva   de ley estatutaria no está llamado a prosperar y, sin profundizar el motivo,   sostiene que la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia C-007 de 2017.    

b. Intervención de vecinos de la localidad de   Chapinero    

Vecinos de la localidad de   Chapinero en Bogotá intervinieron ante esta Corte para solicitar la declaratoria   de exequibilidad de la norma demandada. Plantean que es el único   instrumento legal que tiene la fuerza suficiente para que la policía pueda   efectivamente limitar conductas contrarias al orden público. Acto seguido, los   intervinientes aportan extractos de diversos conceptos jurídicos, de algunas   normas como acuerdos y decretos y también de sentencias de esta Corte y del   Consejo de Estado. En la mayoría de estos apartes, se trató sobre la facultad de   los alcaldes para ejercer su función de policía como primera autoridad   municipal. Sobre los cargos planteados no hicieron consideraciones particulares,   pero en términos generales manifestaron que los derechos no son absolutos y el   Código de Policía resulta ser una disposición legislativa adecuada para que la   función de policía pueda cumplirse a cabalidad y siempre en cumplimiento del   debido proceso.    

D. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN    

Trámite de la declaración de   impedimento:    

Mediante escrito remitido a la Secretaria   General de esta Corte y recibido el 1 de julio de 2017[27], el   Procurador General de la Nación manifestó su impedimento para conceptuar sobre   la constitucionalidad de la norma demanda, al considerar que tenía un interés   directo en el proceso. Como fundamento de lo anterior, informó que algunos   apartados del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016 permiten que las autoridades de   policía fijen horarios para diferentes establecimientos, incluyendo a los clubes   sociales y autoriza para que la policía ingrese a esos lugares. En ese sentido,   explicó que es socio de dos clubes privados y que, por esa razón, tiene interés   en el resultado del debate, puesto que la decisión le podría representar un   beneficio, en su condición de socio.    

Mediante Auto 427 de 2017[28], la Sala   Plena de la Corte Constitucional resolvió el impedimento presentado y decidió   declararlo infundado. Al respecto, consideró que de la norma examinada no es   posible materializar algún beneficio o afectación personal para el Procurador   General de la Nación y que, por lo mismo, no existe un interés especial, directo   o personal en el jefe del Ministerio Público, que afecte su imparcialidad para   conceptuar en el proceso constitucional de la referencia.    

Concepto respecto de la norma   demandada:    

El Procurador General de la Nación, mediante   el concepto 006481, fechado el 14 de noviembre de 2018, solicita que la Corte   declare la exequibilidad condicionada del primer inciso y el primer   parágrafo y la exequibilidad simple del segundo parágrafo de la norma   demandada. De manera preliminar, el concepto estudia si la norma en cuestión   desconoce la competencia presidencial para la inspección, vigilancia y control   de las entidades sin ánimo de lucro y también si debió ser tramitada como ley   estatutaria. En ese sentido, concluye, frente a lo primero, que la facultad   otorgada al presidente en el numeral 26 del artículo 189 constitucional no es de   carácter personalísimo, sino que, por tratarse de una función típicamente   administrativa corresponde también a otros miembros de la rama ejecutiva del   poder público como lo son los alcaldes. Asimismo, indicó que la Constitución   confiere competencias concordantes y por eso el artículo 315 superior faculta a   los alcaldes para desplegar funciones policiales con el fin de conservar el   orden público, ya sea como agente del Presidente o como primera autoridad   municipal de policía. Respecto de la reserva de ley estatutaria concluye que   este cargo no debe prosperar en la medida en que la norma demandada no regula el   núcleo esencial ni el alcance de ningún derecho fundamental.    

Por otro lado, respecto de los cargos   formulados por la presunta vulneración de derechos fundamentales, la   procuraduría sostiene que la injerencia estatal en las actividades ofrecidas por   la persona jurídica deberá depender del grado de publicidad que tengan las   mismas, es decir, que aquellas que trasciendan a lo público y tengan la   potencialidad de afectar derechos de terceros tendrán que soportar una carga   mayor de intervención policial. Posteriormente, indica que los sitios a los que   se refiere el artículo demandado son de carácter semiprivado y solo podrá ser   viable la intromisión o regulación de estos cuando sus “actividades comporten   una afectación real, efectiva o inminente a la convivencia pacífica o al orden   público”. Sin embargo, señala que la norma demandada tanto en su título como   en su contenido establece que el control solo aplica a las “actividades que   trascienden a lo público” y “cuya actividad pueda afectar la convivencia”  y, por ello, no comporta vulneración de los derechos alegados.    

Por último, el procurador analiza las   atribuciones estatales en materia policiva desde los tres aspectos que le ha   reconocido la jurisprudencia constitucional: poder de policía, entendido como el   poder de regulación del congreso y excepcionalmente asambleas y concejos; la   función de policía entendida como la gestión concreta de las autoridades de la   rama ejecutiva y la actividad de policía entendida como la aplicación material   del cuerpo de policía. De esta sección se destaca que, a juicio del procurador,   las limitaciones a las libertades de personas naturales y jurídicas en espacios   semiprivados, permitidas por la norma con el fin de controlar el orden público   carecen de precisión, puesto que el orden social es un concepto amplio y en ese   sentido debería precisarse a afectaciones específicas de derechos ajenos. En ese   orden, considera que también debe condicionarse el uso de la función de policía   ejercida por los alcaldes, en el sentido en que esto tendrá que hacerse mediante   un acto administrativo de carácter particular y motivado en el cual se   identifiquen los derechos ajenos en concreto que resultarían afectados.   Finalmente, indica que la actividad de policía es proporcional y   constitucionalmente legítima, ya que persigue un fin válido como lo es la   salvaguarda de los derechos afines, siempre y cuando, se entienda que esta   actividad solo podrá realizarse para verificar el cumplimiento de horarios   previamente establecidos, no para imponerlos.    

II. CONSIDERACIONES    

A. COMPETENCIA    

1.                 En virtud de lo   dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es   competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra preceptos   contenidos en la Ley 1801 de   2016, Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia. Es decir, se trata de una norma con rango y fuerza de ley, controlable,   por lo tanto, por esta Corte. No existe, al respecto una decisión proferida en   el control abstracto de constitucionalidad que constituya cosa juzgada   constitucional y que, por lo tanto, inhiba la competencia de la Corte   Constitucional para juzgar la norma en cuestión.    

2.                 Antes del comienzo de la   discusión del presente asunto, la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger presentó   un impedimento en donde expuso que, en ejercicio de la función de Secretaria   Jurídica de la Presidencia de la República, tuvo conocimiento del contenido de la norma demandada y   conceptuó sobre su constitucionalidad, razón por la cual, consideró que se   encontraba incursa en una de las causales de impedimento establecidas en los   artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991. Sin su participación, la Sala Plena   aceptó dicho impedimento y, por lo tanto, la mencionada Magistrada no participó   en la discusión ni decisión del presente asunto.    

C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y   ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN    

3.                 El artículo 86 del Código Nacional   de Policía[29]  dispone que las “actividades que trascienden a lo público”, realizadas   por personas jurídicas con o sin ánimo de lucro, que se denominen clubes   sociales sin ánimo de lucro, casas culturales, centros sociales privados o   clubes privados u otros similares, se someterán a las normas de dicho Código.   Igualmente, su parágrafo primero autoriza a los alcaldes distritales o   municipales, para establecer horarios de funcionamiento para dichos   establecimientos y determinar las medidas correctivas, derivadas del   incumplimiento de los horarios, de acuerdo con el Código Nacional de Policía;   también, el parágrafo segundo faculta a las autoridades de Policía y a los   comandantes de Estación de Policía, para ingresar a estos establecimientos con   el fin de verificar que se están cumpliendo los horarios establecidos y, para   imponer, llegado el caso, las medidas correctivas correspondientes.    

4.                 Para los accionantes, todo el   artículo 86 resulta inconstitucional porque: en primer lugar, al permitir que   las autoridades de policía ingresen sin autorización a estos lugares privados,   se estaría desconociendo la inviolabilidad del domicilio que se predica de   clubes sociales y corporaciones privadas y, por esta vía, se estaría permitiendo   que se desconozcan derechos que se ejercen en estos sitios cerrados, tales como   el libre desarrollo de la personalidad y la intimidad de sus socios o miembros.    En segundo lugar, consideran que autorizar a los alcaldes para que determinen   los horarios de funcionamiento de estas personas jurídicas, constituye una   afectación del derecho de asociación y “libre desarrollo de la personalidad”   de estas entidades, porque no les permitiría autodeterminarse y, en su lugar,   autorizaría una intromisión indebida de las autoridades administrativas, en un   asunto del resorte propio de la asociación, como lo es el de determinar sus   horarios de funcionamiento. En tercer lugar, exponen que, al tratarse de una   afectación sensible en el núcleo esencial de la libertad y derecho de   asociación, del derecho a la inviolabilidad del domicilio, del derecho a la   intimidad y al libre desarrollo de la personalidad, tales limitaciones no podían   introducirse en una ley ordinaria, como lo es la Ley 1801 de 2016, sino se   requería el trámite de una ley estatutaria.  De manera subsidiaria,   solicitan que, si no se declara la inexequibilidad total del artículo 86 del   Código Nacional de Policía, por las mismas razones, sea declarada inexequible la   expresión “para sus asociados”, prevista en el inciso primero y los   parágrafos primero y segundo, del mismo artículo.    

5.                 Un número importante de los   intervinientes considera que la norma no desconoce ninguna de los contenidos   constitucionales invocados como infringidos y, por lo tanto, debe declararse su   exequibilidad simple. La Alcaldía de Bucaramanga defiende la constitucionalidad   de la norma, pero expone que existe un vicio de inconstitucionalidad que   consiste en limitar esta facultad respecto de las personas jurídicas y, en   nombre del principio de igualdad, considera que la facultad de fijar horarios e   ingresar sin orden judicial para garantizar su cumplimiento, también debe   predicarse de las personas naturales, cuya actividad trascienda a lo público. La   Universidad del Rosario considera que la norma sí es inconstitucional, porque   debió tramitarse como una ley estatutaria. La mayoría de los clubes sociales que   expresaron su opinión al respecto, comparten los argumentos de la demanda y, por   consiguiente, solicitan que se declare la inexequibilidad de toda la norma. La   Corporación Metropolitan Club sostiene que la inconstitucionalidad únicamente se   predica de haber extendido esta facultad a los clubes sociales sin ánimo de   lucro. Finalmente, el Procurador General de la Nación conceptúa que la norma es   constitucional en su integralidad, pero adolece de un alto grado de   indeterminación en varios aspectos, razón por la cual, solicita que la Corte   Constitucional condicione su exequibilidad a varias interpretaciones.    

6.                 En consideración de lo anterior, a   la Sala Plena de la Corte Constitucional le corresponde   resolver los siguientes problemas jurídicos:    

a. ¿La regulación mediante una Ley ordinaria, que   realiza el artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, de las actividades que   trascienden a lo público, realizadas por personas jurídicas constituidas como   clubes sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes privados u   otros similares, al afectar e introducir limitaciones al ejercicio de los   derechos fundamentales de asociación, libre desarrollo de la personalidad,   intimidad e inviolabilidad del domicilio, desconoce el artículo 152 de la   Constitución Política, por tratarse de un asunto de reserva de Ley Estatutaria?    

b. ¿El sometimiento de las actividades que trascienden   a lo público, a las normas del Código Nacional de Policía, que realiza el inciso   primero del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, así como la potestad conferida   por el parágrafo 1 del mismo artículo a los alcaldes distritales y municipales,   para establecer los horarios de funcionamiento para las personas jurídicas que   realicen actividades que trascienden a lo público, constituidas como clubes   sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes privados u otros   similares, y determinar las medidas correctivas, derivadas del incumplimiento de   los horarios, de acuerdo con el Código Nacional de Policía, vulneran el derecho   fundamental de asociación, previsto en los artículos 28, 39 y 103 de la   Constitución Política?    

c. ¿La facultad otorgada por el artículo 86 de la Ley   1801 de 2016, a las autoridades de policía y a los comandantes de estación de   policía, para ingresar a los establecimientos constituidos como clubes sociales,   casas culturales, centros sociales privados o clubes privados u otros similares,   donde se realicen actividades que trasciendan a lo público, con el fin de   verificar el cumplimiento de los horarios establecidos al respecto por parte de   los alcaldes, desconoce los siguientes artículos de la Constitución Política: 28   – inviolabilidad del domicilio – 15 – derecho a la intimidad -y 16 – libre   desarrollo de la personalidad-?    

7.                 Con el fin de dar respuesta a estos   problemas jurídicos y, por esta vía, examinar la constitucionalidad de la norma   cuestionada, la Corte Constitucional analizará (i) la facultad de los alcaldes para el   mantenimiento del orden público; (ii) el alcance del derecho de asociación,   frente a la autonomía de la persona jurídica;  y (iii) precisará el   concepto de domicilio de las personas naturales y de las personas jurídicas y   determinará el alcance del derecho a su inviolabilidad, en cada caso. Lo   anterior permitirá que este tribunal (i) establezca si se desconoció la reserva   de ley estatutaria, en materia de derechos fundamentales, frente a la norma   demandada; (ii) examine la constitucionalidad de la facultad para determinar   administrativamente el horario de las actividades que trascienden a lo público,   frente al cargo relativo a la vulneración de los artículos 16, 38, 39 y 103 de   la Constitución; y (iii) juzgue la constitucionalidad de la autorización a la   policía para ingresar sin orden judicial, ni autorización, para verificar el   horario de las actividades que trascienden a lo público, en lo relativo al cargo   por desconocimiento de los artículos 15 y 28 de la Constitución.    

D. LA FACULTAD DE LOS ALCALDES PARA EL   MANTENIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO    

8.                 El orden público   determina el margen de acción de las autoridades públicas: al mismo tiempo que   hace legítima su intervención para garantizar el valor y fin esencial del Estado   de la convivencia pacífica (artículos 1 y 2 de la Constitución), les impone,   igualmente, límites derivados del principio constitucional de separación entre   lo público y lo privado, transversal y definitorio del orden constitucional   colombiano[30]. En efecto, la idea de un orden público   presupone, por oposición, la existencia de un orden privado, es decir, de una   serie de asuntos de interés particular, en los que, por consiguiente, las   autoridades públicas no disponen de facultades para intervenir, se garantiza su   no intromisión y la definición concreta de los elementos que componen el orden   privado no admite ser general, sino debe ser relativa, al corresponder   libremente a las personas, caso a caso[31].    

9.                 Por oposición, el orden   público es un asunto de interés general que se define como la reunión de los   valores necesarios para que sean posibles la convivencia social y la vigencia de   los derechos constitucionales, al amparo del principio de dignidad humana: la   seguridad pública, la tranquilidad pública y la sanidad medioambiental[32], concepto más amplio y exigente que el de   salubridad, ya que involucra el concepto de desarrollo ambientalmente sostenible[33].    

11.            Para el mantenimiento   del orden público, los alcaldes, reconocidos por el artículo 315 de la   Constitución, como la primera autoridad de policía en su municipio, detentan el   poder de policía, mediante el cual expiden reglamentaciones generales de las   libertades, por ejemplo, la libertad de circulación o el ejercicio de las   libertades económicas (restricciones de circulación, horarios de funcionamiento,   zonas de parqueo, sentido de las vías, etc.). También, en ejercicio de la   función de policía, los alcaldes expiden licencias o permisos, por ejemplo, de   ocupación del espacio público[41] e imponen medidas protectoras y sanciones   por los comportamientos contrarios al orden público[42]. Finalmente, dirigen la actividad de la Policía en su   correspondiente municipio y, por lo tanto, bajo su orden, se realizan operativos   policiales para verificar el cumplimiento de las normas de convivencia, en pro   de la seguridad y tranquilidad públicas y la sanidad medioambiental. De esta   manera, las competencias de los alcaldes para el mantenimiento del orden público   son amplias, pero se encuentran subordinadas a las directrices que, en la   materia, expidan los gobernadores y, en últimas, el Presidente de la República.   En estos términos es posible afirmar que, no obstante que los alcaldes, como   autoridades propias y no designadas, se encuentran en el centro de la autonomía   territorial (artículo 287 de la Constitución), en materia de policía   administrativa no actúan como autoridades autónomas, sino como agentes   jerarquizados o subordinados, de acuerdo con el artículo 296 de la Constitución[43].    

12.            Ahora bien, la extensión   de las facultades de los alcaldes para el mantenimiento del orden público se   encuentra determinada por un criterio material que desarrolla el principio de   separación entre lo público y lo privado, relativo tanto al lugar donde se   ejercen las libertades, como al alcance o trascendencia de la actividad   ejercida. Así, (1) la clasificación del espacio en público, semi público y   privado determina la gradación del poder de intervención administrativa, por lo   que, en principio las autoridades de policía, incluidos los alcaldes, carecen de   competencia para intervenir en los lugares privados, salvo que (2) allí se   desarrollen actividades que trascienden a lo público.    

1. Los espacios públicos, privados e   intermedios    

13.            La jurisprudencia   constitucional ha clasificado los lugares en los que las personas ejercen sus   derechos y libertades en: públicos y privados, semipúblicos y semiprivados. Esta   clasificación que fue inicialmente introducida por la sentencia T-407 de 2012,   fue precisada en la sentencia T-574 de 2017, en el sentido de que no se refiere   exclusivamente a espacios físicos, sino también a espacios virtuales, en los   que, en la actualidad, las personas actúan o se expresan y, por lo tanto,   ejercen sus derechos y libertades[44].    

14.            Se trata, en concreto,   de un instrumento para determinar la expectativa de intimidad que legítimamente   puede predicarse de los comportamientos humanos y, por lo tanto, permite juzgar   la validez de las intromisiones realizadas por parte de las autoridades públicas   y de terceras personas. También ha considerado la jurisprudencia que esta   clasificación también resulta útil para determinar la protección de derechos y   libertades diferentes a la intimidad y, por lo tanto, permite determinar el   nivel de protección frente a otras formas de intromisiones públicas y privadas,   en dichos lugares[45].    

15.            Así, existen lugares (i)   denominados espacios públicos, es decir, aquellos en los que el acceso y   la permanencia es libre, no existen códigos de comportamiento o de vestuario   particulares y el artículo 82 de la Constitución impone el deber constitucional   a las autoridades de velar por su destinación al uso común. En estos lugares, la   facultad de intervención de las autoridades administrativas, para el   mantenimiento del orden público, es amplia, teniendo en cuenta que dichos   espacios constituyen el objeto más directo de la policía administrativa[46].     

Por oposición, (ii) los espacios privados son   lugares cerrados, donde el acceso y la permanencia exigen autorización o   consentimiento del morador; allí se ejercen en su máxima expresión derechos y   libertades como la intimidad y el libre desarrollo de la personalidad y, por lo   tanto, se trata de contextos no de orden público, sino de orden privado[47], en los que la actuación de la policía   administrativa carecería, en principio, de razón de ser[48] por tratarse de “un ámbito inalienable, inviolable   y reservado”[49]. Entre estos dos extremos, unos de orden   público y otros de orden privado, existen lugares intermedios que comparten, en   mayor o menor medida, características de los espacios públicos y de los espacios   privados: los espacios semipúblicos y los semiprivados.    

(iii) Los espacios semipúblicos, como las   oficinas públicas o de entidades prestadoras de servicios públicos, los bancos,   los centros comerciales, los locales comerciales, los estadios y los cines, no   son lugares públicos, pero se encuentran abiertos a él. En algunos casos, su   acceso exige el cumplimiento de ciertos requisitos, como el pago del valor de la   entrada, la solicitud de una cita o el respeto de la prohibición de ingreso de   armas. Las reglas de comportamiento en dichos lugares son mínimas y deben ser   razonables. Por lo tanto, no es posible que sus administradores restrinjan   ostensiblemente el libre desarrollo de la personalidad o discriminen a quienes   allí acceden o permanecen[50]. Es decir que sus órganos internos y los   agentes privados de la seguridad de estos lugares, únicamente disponen de   facultades para garantizar la seguridad o el orden interno. En estos espacios la   actividad de la policía administrativa se encuentra permitida, teniendo en   cuenta que, a pesar de no ser espacios públicos, el hecho de autorizar el acceso   público y de que, al igual que en los espacios públicos, allí se ejercen   libertades y derechos de las personas que deben ser garantizados, incluidos los   derechos a la vida e integridad personal, implica que también se encuentran   presentes las necesidades de seguridad pública, tranquilidad pública y sanidad   medioambiental[51]. Sin embargo, el grado de intervención de   las autoridades de Policía, respecto de los lugares semipúblicos, es menor que   respecto de los lugares públicos, teniendo en cuenta que se trata de sitios cuya   administración y, por lo tanto, responsabilidad, se encuentra confiada, en   principio, a sus propios órganos.    

(iv) Finalmente, existen espacios semiprivados  los que, aunque no se encuentran abiertos al público, en desarrollo del derecho   de asociación (artículo 38 de la Constitución y 16.1 C.A.D.H.) sí permiten el   ingreso únicamente a quienes detenten la calidad de miembros de la institución o   comunidad; exigen el cumplimiento de unos determinados parámetros de   comportamiento que responden a estándares que caracterizan a dicha comunidad y,   por lo tanto, disponen normalmente de mecanismos disciplinarios internos. Se   trata, por ejemplo, de instituciones de educación de diferentes niveles, lugares   de trabajo, clubes deportivos y clubes sociales en sentido estricto, es decir,   aquellos en los que, su acceso y permanencia exigen una membresía y el   cumplimiento de parámetros de identidad de sus asociados y, para ser miembro, no   basta con la cancelación del precio de la entrada.  En estos sitios   cerrados al público, existen códigos comportamentales, que son reglas   preestablecidas propias de la institución, la caracterizan y determinan por lo   que, en principio, la intervención de la policía administrativa se encuentra   excluida[52] y su gestión es confiada a la institución   misma, en desarrollo de facultades de autoorganización y autogestión.    Los lugares semiprivados “no son espacios privados, porque las acciones de   cada uno de los individuos en una oficina, o en un establecimiento educativo,   tienen repercusiones sociales: no se trata del individuo en su propio ámbito de   acción, sino del individuo en una comunidad”[53]. Sin embargo, la trascendencia social de los hechos   realizados en los espacios semipúblicos es evidentemente mayor que los   realizados en los espacios semiprivados[54]. En razón de esto, es posible concluir que, a pesar de tratarse de   espacios semiprivados, ciertas actividades pueden tener la potencialidad de   trascender a lo público.    

2. Las actividades que trascienden   de lo privado, a lo público    

16.            A pesar de que sería   posible afirmar que “los mismos principios de la lógica jurídica, son claros en   establecer que los conceptos ‘público’ y ‘privado’, son categorías jurídicas   antagónicas y que, por lo mismo, no pueden tener puntos de intersección”[55], en realidad, la misma   sentencia C-212 de 2017 reconoció que “(…) la separación entre los asuntos   públicos y los asuntos privados, como principio constitucional, no es absoluta   ni orgánica, ya que permite el ejercicio de funciones públicas por parte de los   particulares[56], pero sí inspira, a la   vez, la esencia libertaria del régimen constitucional y el carácter limitado y   sometido del poder público”[57]. Por su parte, la sentencia   de unificación 585 de 2017 desarrolló el argumento, al explicar que este   principio “no implica la ausencia de puntos de contacto o puentes   comunicantes que determinan, fundamentalmente, que ciertas actividades privadas   tengan incidencia en lo público y, a la vez, que los particulares participen   activamente en los intereses de la colectividad a la que pertenecen, en   ejercicio de sus derechos, pero también en cumplimiento de sus deberes”[58]. De igual manera, el principio   constitucional de separación entre lo público y lo privado no se opone a que se   reconozcan y protejan aspectos o campos privados, dentro de lo público[59].    

17.            La naturaleza de los   espacios (públicos, privados e intermedios) determina, en principio, el alcance   de la intervención de las autoridades de policía administrativa para garantizar   el orden público. Sin embargo, no se trata de un criterio absoluto y, por lo   tanto, debe ser completado con un examen concreto de la naturaleza de la   actividad que se ejerce o su trascendencia: social o meramente privada. Lo   anterior permite matizar la idea según la cual lo que ocurra en espacios   públicos compete a la policía administrativa y lo que ocurre en espacios   privados es ajeno a sus facultades. Así, en espacios públicos o semipúblicos se   ejercen actividades privadas, sin trascendencia pública que, por lo tanto,   escapan al interés general y responden al interés privado, razón por la cual, la   policía administrativa, a pesar de la naturaleza del lugar, no se encuentra   legitimada para intervenir respecto de estas actividades. Igualmente, en   espacios privados y semiprivados se realizan actividades que escapan al mero   interés particular del orden privado y que, en realidad, son de interés general   y comprometen el orden público. Por ejemplo, no obstante tratarse de un espacio   privado, las condiciones de seguridad de las instalaciones del servicio público   de electricidad o gas del domicilio de las personas, no responden al interés   privado, sino al interés general, considerando que, en dicha actividad se   encuentra comprometida la vida e integridad no únicamente de los residentes del   domicilio privado, sino también de los vecinos y, eventualmente, de toda la   comunidad[60]. Es decir, no obstante tratarse de una   actividad desarrollada en el ámbito privado, compromete el interés general.    Igualmente, cuando el sonido o los olores producidos dentro del domicilio de   las personas es perceptible más allá de las fronteras del espacio privado, se   trata de una actividad que trasciende a lo público y, en consecuencia, al   sobrepasar el orden privado, compromete el orden público, en sus componentes de   tranquilidad pública y sanidad medio ambiental, según el caso.    

18.            De manera congruente con   lo anterior, tanto el Código de Policía de 1970, como el actual, reconocen la   naturaleza de la actividad o su trascendencia, como un criterio para determinar   el ámbito de acción de la policía administrativa. Así, el Código anterior   disponía, en su artículo 7, que “Podrá reglamentarse el ejercicio de la libertad en cuanto se desarrolle   en lugar público o abierto al público o de modo que trascienda de lo privado” (negrillas no originales). Pero al mismo   tiempo preveía que “La policía amparará en todo momento la inviolabilidad de   domicilio y de sitio no abierto al público, con el fin de garantizar a sus   moradores la protección a la intimidad a que tienen derecho” (artículo 72) y   definía el domicilio de manera amplia: “Se entiende para los efectos de este   estatuto, por domicilio los establecimientos de educación, los clubes   sociales y los círculos deportivos, los lugares de reunión de las corporaciones   privadas, las oficinas, los talleres y los demás recintos donde se trabaja;   aquella parte de las tiendas y sitios abiertos al público que se reservan para   habitación u oficina; los aposentos de los hoteles cuando hubieren sido   contratados en arriendo u hospedaje y las casas y edificios de departamentos   estén o no divididos por pasajes” (artículo 74, negrillas no originales).  Y advertía “No se reputan domicilio los lugares públicos o abiertos al   público ni los sitios comunes de los edificios de departamentos y de hoteles,   tales como pasajes, pasadizos y vestíbulos” (artículo 75).    

19.            La conjunción de estas   normas podría llevar a inhibir la acción de las autoridades de la policía   administrativa cuando, no obstante tratarse de una actividad que trasciende de   lo privado, se desarrolle en el domicilio ampliado que preveía la norma. Sin   embargo, en su aplicación, los alcaldes, como primeras autoridades de policía   administrativa, profirieron medidas para garantizar el orden público, incluso   respecto de lugares considerados como domicilios, por parte del Código de   Policía de 1970, tales como los clubes o corporaciones privadas, considerando   que sus actividades tenían la potencialidad de afectar el orden público.    

20.            En efecto, el Alcalde   Mayor de Bogotá profirió el Decreto 890 del 29 de diciembre de 1995, “Por el   cual se limita el horario para el funcionamiento de establecimientos y para el   expendio y consumo de licores y bebidas alcohólicas en el territorio del   Distrito Capital”, medida que no se limitó a los establecimientos públicos o   abiertos al público, sino que se dirigió a “todo tipo de establecimientos”[61]. Este acto administrativo fue demandado   ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al considerar que el   alcalde carecía de competencia para regular el funcionamiento de   establecimientos de carácter privado como los hoteles, los clubes o   corporaciones privadas, por lo que el decreto en mención atentaría contra la   libertad de empresa, la propiedad privada, el domicilio y la intimidad[62]. Al respecto, en sentencia del año 2000, el   Consejo de Estado concluyó que “no habrá lugar a reglamentaciones de la actividad ciudadana cuando ésta   se mantenga dentro de los límites de lo privado, a menos de que se esté en   presencia de un régimen autoritario”[63]. Por lo tanto, a pesar de reconocer que los   alcaldes sí disponen por excepción de facultades de policía administrativa,   respecto de actividades desarrolladas en espacios privados, pero que trascienden   a lo público y la naturaleza privada del lugar no es un argumento válido para   inhibir la actuación de las autoridades de policía administrativa, en pro del   mantenimiento del orden público[64], el Consejo de Estado anuló el acto administrativo   cuestionado. La razón de la declaratoria de nulidad no fue entonces la falta de   competencia en la materia, sino el contenido general o indiscriminado de la   medida, lo que desconoce el carácter excepcional de la reglamentación policiva   de actividades desarrolladas en lugares privados, pero que, en concreto, pueden   comprometer el orden público, al trascender de lo privado, a lo público[65].    

21.            Con posterioridad, el   Alcalde de la ciudad de Cali adoptó el Decreto 008 de 6 de enero de 2006, “Por   medio del cual se disponen unas medidas con el fin de garantizar el orden   público y la seguridad en el municipio de Santiago de Cali y se deroga el   Decreto 603 de 2 de septiembre de 2005”, en cuya parte motiva se puso de   presente “Que de conformidad a información suministrada por organismos de   seguridad del estado, en el Municipio de Santiago de Cali, zona urbana y rural,   en los últimos años se han incrementado los establecimientos que se anuncian   como CLUBES SOCIALES Y/O CENTROS SOCIALES PRIVADOS Y/O CLUBES PRIVADOS  Y/O   ASOCIACIONES SIN ANIMO DE LUCRO Y/O CLUBES, donde se ejecutan actividades   exclusivamente con un fin eminentemente comercial y por lo tanto lucrativo,   operando como sala de baile, discoteca, grill o similar, sala de masajes,   centros sociales, casas o salones de eventos, en los cuales se expenden y   consumen licor y eventualmente alimentos.” (mayúsculas sostenidas   originales).  Por lo tanto, dispuso el cumplimiento de horarios de   funcionamiento para estas personas jurídicas “que se hayan constituido o   registrado en el Municipio de Santiago de Cali, bajo la denominación de CLUBES   SOCIALES Y/O CENTROS SOCIALES PRIVADOS Y/O CLUBES PRIVADOS Y/O ASOCIACIONES SIN   ANIMO DE LUCRO Y/O CLUBES, que ofrezcan en zona urbana o rural servicios o   actividades de recreación, expendio y consumo de licor, sala de baile,   discoteca, grill  o similar, sala de masajes, centros sociales, casas o   salones de eventos o cualquier tipo de espectáculo o de modo que trascienda de   lo privado con un fin eminentemente comercial y por lo tanto lucrativo”   (negrillas sostenidas originales, subrayado agregado).    

22.            Este acto administrativo fue   igualmente demandado, para lo cual se puso de presente el “carácter de domicilio privado que tienen los clubes   sociales y su autonomía para fijar su horario para atender a sus socios”.  Contrario a lo ocurrido con el decreto del   alcalde de Bogotá, en este caso, mediante sentencia de 2010, el Consejo de   Estado negó la solicitud de nulidad, tomando en consideración que esta norma no   se dirigía indiscriminadamente a todos los establecimientos, sino limitaba la   facultad policiva a través de dos criterios: uno relativo a la manera como se realiza la actividad, esto   es, trascendiendo a lo público y otro, relativo a la finalidad perseguida, en   este caso, el ánimo de lucro buscado[66]. De esta manera, la sentencia neutralizó el hecho de que el decreto   utilizaba la expresión disyuntiva “o” para referirse al ejercicio de   actividades de modo que trascienda de lo privado, luego de referir actividades   como la recreación, expendio y consumo de licor, sala de baile, etc., e   interpretó que, para que estas actividades fueran cobijadas por los horarios, se   requería que trascendieran a lo público. Concluyó el Consejo de Estado que se   trataba de una medida legítima que buscaba evitar que, amparándose en la   denominación de club social, centro social, deportivo o corporación privada, se   burlaran las medidas policivas, en particular, las relativas a los horarios de   funcionamiento como estaba ocurriendo en la ciudad de Cali, algo que, para el   máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo, constituía un hecho notorio[67]. Por lo tanto, sostuvo que el decreto   resultaba inaplicable respecto de estas entidades que, más allá de su   denominación de clubes sociales o clubes privados, sí funcionaran como   instituciones privadas[68]. Finalmente, la sentencia consideró que el   acto administrativo demandado no desconocía la inviolabilidad del domicilio,   porque este derecho únicamente ampara aquello que no trasciende de lo privado[69].    

23.            De manera similar a como   lo disponía el Código de Policía de 1970, la Ley 1801 de 2016 previó varias   normas dirigidas a las actividades que trascienden de lo privado, a lo público,   las que, salvo el artículo 86, bajo control, se enumerarán a continuación con   fines meramente ilustrativos, ya que no hacen parte del presente juicio de   constitucionalidad. Así, el artículo 33 tipifica una serie de “Comportamientos   que afectan la tranquilidad y relaciones respetuosas de las personas” y, algunos de ellos, dispone que pueden realizarse “En   espacio público, lugares abiertos al público, o que siendo privados trasciendan   a lo público”. También el artículo 83 define el concepto de actividad   económica que es objeto del Código de Policía como la  “desarrollada por las   personas naturales y jurídicas, en cualquier lugar y sobre cualquier bien, sea   comercial, industrial, social, de servicios, de recreación o de entretenimiento;   de carácter público o privado o en entidades con o sin ánimo de lucro, o   similares o que siendo privados, sus actividades trasciendan a lo público”.   En su parágrafo, dispone que “Los alcaldes fijarán horarios para el ejercicio   de la actividad económica en los casos en que esta actividad pueda afectar la   convivencia, y en su defecto lo hará el gobernador”. El artículo 86, ahora   bajo control de constitucionalidad, prevé lo relativo al “Control de   actividades que trascienden a lo público” y el artículo 87 enlista los “Requisitos   para cumplir actividades económicas” “para el ejercicio de cualquier   actividad: comercial, industrial, de servicios, social, cultural, de recreación,   de entretenimiento, de diversión; con o sin ánimo de lucro, o que siendo   privadas, trasciendan a lo público”. Finalmente, el artículo 237 dispone que   “Los sistemas de video y medios tecnológicos, o los que hagan sus veces, de   propiedad privada o pública, a excepción de los destinados para la Defensa y   Seguridad Nacional, que se encuentren instalados en espacio público, áreas   comunes, lugares abiertos al público o que siendo privados trasciendan a lo   público, se enlazará de manera permanente o temporal a la red que para tal   efecto disponga la Policía Nacional, de acuerdo con la reglamentación que para   tal efecto expida el Gobierno Nacional”, aunque el parágrafo exige   autorización para permitir el enlace con la red de la Policía.    

24.            En suma, el orden   público, que es responsabilidad primaria de los alcaldes, como autoridades de   Policía, es un conjunto de condiciones de interés general, de seguridad pública,   tranquilidad pública y sanidad medioambiental, cuyo ámbito se determina, en   virtud del principio constitucional de separación entre lo público y lo privado,   tanto por la naturaleza del espacio (público, privado o intermedio), como por la   incidencia de la actividad, lo que permite sostener que, incluso existen   necesidades de orden público, en el desarrollo de actividades realizadas en   espacios privados o semi privados, cuando su efecto trasciende o desborda lo   privado y, por lo tanto, dejan de ser actividades de mero interés particular,   pues se involucra el interés general. En razón de lo anterior, es razonable que   se disponga que estas actividades se someten al Código Nacional de Policía.    

25.            El ejercicio legítimo de   las libertades y derechos como, por ejemplo, la libertad de escoger profesión u   oficio, la libertad de empresa, la libertad de expresión, el derecho al trabajo,   el derecho a la propiedad y el libre desarrollo de la personalidad, no exige que   se realice necesariamente de manera individual, como inicialmente el liberalismo   revolucionario lo pretendió[70], sino también permite su expresión colectiva,   solidaria o asociativa, al amparo del derecho fundamental de asociación[71].    

26.            Así, en   desarrollo del principio de solidaridad (artículo 1 de la Constitución), de   manera general, el artículo 38 de la Constitución Política garantiza el derecho   a la “libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que   las personas realizan en sociedad”, como la posibilidad amparada   jurídicamente de realizar una actividad mancomunada o de acción concertada de   varias personas, que persiguen objetivos comunes, de diversa naturaleza y, por   lo tanto, pretenden la realización de un designio en común, a través de un ente   colectivo, de acuerdo con el ordenamiento jurídico[72]. Se trata de un derecho igualmente   reconocido en instrumentos internacionales de derechos humanos, ratificados por   Colombia, como el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y   Políticos[73] según el cual “1. Toda persona tiene derecho a   asociarse libremente con otras, incluso el derecho a fundar sindicatos y   afiliarse a ellos para la protección de sus intereses” y el artículo 16.1 de la Convención   Americana de los Derechos Humanos[74] que dispone: “1. Todas las personas tienen derecho a   asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos,   laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquier otra índole”.    

Igualmente, la asociación es un valor   que la Constitución promueve de diferentes maneras: el artículo 51 impone la   obligación al Estado de promover “formas asociativas de ejecución de (…)  programas de vivienda”;  el inciso tercero del artículo 58 dispone   que ‘El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de   propiedad’; el artículo 60 prevé que “Cuando el Estado enajene su   participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la   titularidad de sus acciones y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones   solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha   propiedad accionaria”; el articulo 64 impone al Estado el deber de promover,   el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, “en   forma individual o asociativa”; el artículo 103 prescribe que el   Estado debe contribuir a “la organización, promoción y capacitación de las   asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles,   benéficas o de utilidad común no gubernamentales”; y, el artículo 333, en   materia de libertad económica, dispone que “El Estado fortalecerá las   organizaciones solidarias”.    

27.             En   desarrollo del derecho de asociación, surgen diferentes formas asociativas, unas   con fundamento constitucional, como las asociaciones sindicales[75] y las asociaciones   profesionales, cívicas, juveniles, benéficas o de utilidad común no   gubernamentales[76] y otras de creación legal,   como, por ejemplo, las diferentes formas societarias, previstas en los Códigos   Civil y de Comercio, las fundaciones, las corporaciones, entre otras.    

Como derecho   fundamental, contempla las siguientes prerrogativas para las personas: “i) la   de intervenir en la creación de cualquier nueva institución; ii) la de   vincularse a cualquiera que hubiere sido previamente creada por iniciativa de   otras personas; iii) la de retirarse a libre voluntad de todas aquellas   asociaciones a las que pertenezca; iv) la de no ser forzado a hacer parte de   ninguna organización en concreto, especialmente como requisito previo al   ejercicio de otros derechos.”[77]. Es en consideración de estos componentes,   que la jurisprudencia constitucional ha entendido que el derecho a la asociación   prevé dos tipos de manifestaciones: una positiva y otra negativa. La   manifestación positiva del derecho de asociación implica la posibilidad de   adherirse a una asociación ya instituida o crear una nueva, para someterse al   cumplimiento de sus reglas internas de funcionamiento o estatutos, a condición   de que éstos se ajusten al ordenamiento jurídico[78], mientras que la manifestación negativa del derecho   significa el carácter voluntario de la asociación, por lo que no resulta   legítima la afiliación o asociación forzada o la imposibilidad de retirarse de   la misma, lo que afectaría la autonomía de las personas naturales.    

28.            Con el fin de garantizar   la convivencia, al igual que los otros derechos constitucionales, la asociación   no es un derecho absoluto, sino una prerrogativa que admite limitaciones   razonables y proporcionadas, que se fundan en la vigencia y respeto de los   derechos ajenos y en mandatos constitucionales, como la prevalencia del interés   general, que ordena el artículo 1 de la Constitución, por lo que la asociación   no puede contrariar el orden público[79].    

29.            Por su parte, los   instrumentos internacionales que reconocen el derecho de asociación sí disponen   expresamente la posibilidad de introducir límites a su ejercicio. Así, en el   numeral 2 del artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y   Políticos se prevé que “El ejercicio de tal derecho sólo podrá   estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una   sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad   pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los   derechos y libertades de los demás. El presente artículo no impedirá la   imposición de restricciones legales al ejercicio de tal derecho cuando se trate   de miembros de las fuerzas armadas y de la policía”. Este mismo contenido se   encuentra reiterado en los numerales 2 y 3 del artículo 16 de la Convención   Americana de los Derechos Humanos[80]. De allí es posible sostener que el derecho de asociación puede ser   limitado por la Ley de cada país, pero las limitaciones deben ser necesarias y   fundarse en el principio democrático, para responder a los requerimientos del   orden público (seguridad nacional, seguridad pública, salud pública y la   protección de los derechos y libertades de los demás).    

30.            La exigencia que las   limitaciones legales al derecho de asociación sean necesarias, implica que éstas   deben propender por satisfacer fines de interés general y no puedan conducir a   impedir que la asociación con objeto lícito, desarrolle por completo su   actividad propia, cuando esta no afecte el orden público[81] o se inmiscuyan en asuntos meramente   domésticos, como su organización o funcionamiento interno, por ser asuntos en   los que, en principio, no podría comprometerse el orden público el que, en los   términos explicados, justifica que el legislador introduzca limitaciones al   ejercicio del derecho de asociación[82].    

F. EL DOMICILIO DE LAS PERSONAS NATURALES Y DE LAS   PERSONAS JURÍDICAS: ALCANCE DEL DERECHO A SU INVIOLABILIDAD, EN CADA CASO    

Como un derecho   y, a la vez, una garantía fundamental, la Constitución Política ampara la   inviolabilidad del domicilio. A pesar de que este derecho también es predicable   de las personas jurídicas, su fundamento y alcance no es idéntico respecto de   las personas naturales. A continuación, se explicará que (1) en el caso de las   personas naturales, la intimidad y el libre desarrollo de la personalidad   se involucran en la inviolabilidad de su domicilio, mientras que, (2) en el caso   de las personas jurídicas, aunque también se ampara la inviolabilidad de   su domicilio, su fundamento y alcance son diferentes.     

1. La intimidad y el libre   desarrollo de la personalidad, como derechos involucrados en la protección de la   inviolabilidad del domicilio de las personas naturales    

31.            El derecho a la   inviolabilidad del domicilio se encuentra establecido en el artículo 28 de la   Constitución Política de 1991 y tiene como finalidad la de proteger al titular   del mismo, frente a cualquier intromisión o agresión realizada por un particular   o por una autoridad pública, en el espacio privado donde ejerce sus derechos y   libertades, de la manera más íntima y con la mayor expectativa de privacidad   posible. Así, esa norma constitucional establece que “(…) Nadie puede ser molestado en su persona o   familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio   registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial   competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la   ley (…)”.    

32.            En ese sentido, esta Corte ha   reconocido que la inviolabilidad del domicilio es un derecho autónomo, que   materializa y protege la libertad de las personas[83], a través de la determinación de un espacio físico de   alcance personal o familiar, que se encuentra excluido, en su esencia, de la   intervención pública, en el que las personas se expresan y ejercen sus derechos   y libertades, de manera aún más amplia, que cuando los realizan en otro tipo de   espacios, pues constituye una de las prerrogativas más claras del principio   constitucional de separación entre lo público y lo privado[84]; tiene como finalidad evitar la intromisión de terceros o de las   autoridades públicas, en esferas en las que se hacen efectivos diferentes   derechos de suma relevancia, tales como el libre desarrollo de la personalidad,   la libertad de creencias y cultos, la libertad de expresión, la propiedad y la   seguridad personal[85], muchos de los cuales se identifican con libertades   básicas que se ejercen en un marco de intimidad[86]. Esta garantía no exige un determinado título jurídico respecto del   bien que constituye el domicilio; protege un concepto de domicilio amplio[87] en el que, incluso el cuarto del hotel en el que   transitoriamente se encuentran las personas, constituye, para efectos de   proteger su inviolabilidad y los derechos que se encuentran allí en juego, el   domicilio de la persona[88].    

33.            Precisamente, en la definición del   derecho a la intimidad, la Corte Constitucional ha precisado los vínculos que   existen entre este derecho y la inviolabilidad del domicilio, al punto que ha   establecido que la intimidad confiere, a su titular, el poder de contar con una   esfera interna de vida privada, que puede materializarse en su domicilio, aunque   no se limita a él, que no puede ser objeto de obstrucción o intromisión por   parte de otras personas y que únicamente encuentra limitaciones en el interés   general y en el ordenamiento jurídico[89].    

34.            El mismo artículo 28 de la   Constitución prevé que los domicilios de las personas no son absolutamente   inviolables, ya que pueden ser registrados por orden de autoridad judicial   competente “con las formalidades legales y por motivo previamente definido en   la ley”. La garantía de intervención judicial para la intromisión más   drástica en el domicilio de las personas, pone de presente la importancia que le   acordó el Constituyente a su respeto[90], pero a la vez, indica el carácter ponderable de este   derecho. Por su parte, el artículo 32 prevé que cuando las autoridades se   encuentren persiguiendo a alguien, en situación de delito flagrante y éste se   refugiare en su propio domicilio, la Policía podrá penetrar en el mismo, sin   orden judicial, para aprehender al delincuente. Es decir, esta norma   constitucional introduce directamente un límite al ejercicio del derecho   fundamental a la inviolabilidad del domicilio, cuando éste entre en conflicto   con el interés general presente en la judicialización efectiva de los   delincuentes; la ponderación fue directamente realizada por el texto   constitucional. La inviolabilidad del domicilio es, entonces, una prerrogativa   limitada, en tanto que el mandato de prevalencia del interés general, implica   que esta garantía no puede ser ejercida ni esgrimida de manera absoluta, de   suerte que afecte los derechos de las otras personas o el interés general,   incluido el orden público:  “Tratándose   de un derecho constitucional, la inviolabilidad del domicilio no reconoce   prerrogativas ilimitadas, lo que contrariaría, directa o indirectamente, la   vigencia de otros derechos constitucionales que quedarían desprotegidos por   amparos absolutos e inflexibles de este derecho”[91].     

35.            En razón del carácter no absoluto   del derecho a la inviolabilidad del domicilio, esta Corte ha tenido la   oportunidad de ponderar, en diferentes oportunidades, este derecho, cuando ha   entrado en colisión con otros derechos, con la finalidad de determinar la   razonabilidad de las medidas legislativas que han establecido limitaciones al   mismo. Así, en 1994, se profirió la sentencia C-041, a través de la cual se   ponderó una excepción legal que confería competencia de los defensores y   comisarios de familia, para realizar allanamientos, con la finalidad de rescatar   a menores que estuvieran en riesgo extremo[92]; en esa oportunidad, se concluyó que no era necesaria la orden de una   autoridad judicial o que ésta estuviera presente en el rescate, en la medida en   la que los bienes jurídicos que se buscaba proteger eran la integridad y la vida   de los niños, niñas y adolescentes los que, por mandato constitucional,   prevalecen; es decir, reconoció la Corte, en este caso, una hipótesis de un   interés general frente al cual, la inviolabilidad del domicilio debía ceder.    

Más tarde, en la sentencia   C-176 de 2007, se valoró una nueva limitación al derecho a la inviolabilidad del   domicilio, establecida en el Código de Policía de 1970 y que autorizaba a la   Policía para ingresar en el domicilio de las personas, sin el permiso del   morador y sin orden judicial, en casos de imperiosa necesidad[93]. En dicha providencia, la Sala Plena de la Corte   Constitucional declaró exequible la norma jurídica, en consideración de la   hipótesis excepcional que ésta establecía, en tanto que los agentes de policía   únicamente podían acceder al domicilio, en aquellos casos que fuera límites y se   necesitará su intervención urgente para salvaguardar derechos e intereses que,   ponderados, prevalecían frente a la inviolabilidad relativa del domicilio.    

Por su parte, la sentencia   C-519 de 2007, declaró inexequible el numeral 4, del artículo 230, de la Ley 906   de 2004, que establecía que el registro y allanamiento podría realizarse sin   orden escrita de la Fiscalía General de la Nación, cuando fuera realizado de   manera concomitante con la captura[94]. Consideró la Corte que la disposición contenía una   restricción a los derechos a la intimidad y a la inviolabilidad del domicilio   que resultaba claramente desproporcionada, puesto que autorizaba a los agentes a   realizar un allanamiento, sin autorización judicial previa, sin que se   evidenciara que la norma amparara derechos o intereses de mayor peso que la   protección del domicilio de las personas.    

Posteriormente, se profirió   la sentencia C-256 de 2008, mediante la cual se estudió nuevamente una norma que   permitía el allanamiento con fines de rescate de niños, niñas y adolescentes,   cuando estuvieren en riesgo excepcional, contenida en el nuevo Código de la   Infancia y de la Adolescencia[95]. En esa oportunidad, la Sala Plena, luego de hacer el recuento   jurisprudencial de las limitaciones existentes al derecho de inviolabilidad del   domicilio, concluyó que hasta el momento, “los requisitos para que estos   allanamientos administrativos sean constitucionales son de diverso orden, pero   usualmente versan sobre (i) la existencia de un peligro inminente y grave; (ii)  que amenaza la vida, la integridad, la seguridad o la salubridad de las   personas; y (iii) la existencia de elementos en la regulación demandada que   circunscriben el margen decisorio de la autoridad administrativa y permiten un   control posterior efectivo ante una autoridad judicial en caso de presentarse   excesos o arbitrariedades . Estos requisitos no han sido exigidos cuando se   trata de ingresar a (i) lugares abiertos al público, o (ii) cuando el   morador del domicilio autoriza el ingreso de las autoridades administrativas. En   cambio, se han declarado incompatibles con la Carta allanamientos   administrativos cuya finalidad es la búsqueda de evidencia física para efectos   penales, en donde ha desaparecido el elemento de flagrancia, como en el caso del   registro o allanamiento concomitante o sucedáneo a la captura del imputado,   indiciado, acusado o condenado” (negrillas no originales).    

Más recientemente, se   profirió la sentencia C-212 de 2017, en la que la Corte Constitucional juzgó   nuevamente la autorización de ingreso al domicilio sin autorización del morador,   ni orden previa de autoridad judicial, en casos de “imperiosa necesidad”,   ahora previstos en el Código Nacional de Policía de 2016. Al reconocer que la   inviolabilidad del domicilio no es un derecho absoluto, concluyó la Corte que “el   legislador previó el acceso al domicilio sin orden previa, ni administrativa, ni   judicial, en caso de imperiosa necesidad, como un medio de policía para   lograr las  finalidades de orden público que se materializaron en dicha codificación” (negrillas originales; subrayado agregado)[96] y, entre otras decisiones, declaró la   exequibilidad de la autorización de ingreso al domicilio por parte de la Policía   “Para proteger la vida e integridad de las personas, si en el interior del   inmueble o domicilio se están manipulando o usando fuegos pirotécnicos, juegos   artificiales, pólvora o globos sin el debido cumplimiento de los requisitos   establecidos en la ley”[97]. Para este tribunal, “el objetivo preventivo   buscado por el legislador es perfectamente coincidente con las finalidades   propias de la policía administrativa, en su acepción del poder que busca   garantizar, a través de la expedición de normas que limiten las libertades, las   condiciones mínimas para la convivencia social y el ejercicio ordenado de las   libertades y los derechos, en este caso, las condiciones de seguridad pública”[98].    

Finalmente, en   la sentencia C-223 de 2017, esta Corte declaró la inexequibilidad del artículo   162 del actual Código de Policía, que permitía, entre otros, el ingreso al   domicilio de las personas, mediando una orden escrita del alcalde. Respecto de   las limitaciones que resultan constitucionalmente aceptables, al derecho a la   inviolabilidad del domicilio, la Corte Constitucional indicó que se trata de   excepciones a la garantía de orden judicial previa y que, de conformidad con la   jurisprudencia constitucional, lo excepcional “(i)   (…)  se refiere a lo extraordinario, a lo inusual, a lo que se sustrae al ámbito de   la regla general; (ii) las excepciones no pueden ser demasiado amplias, ni   pueden ser numerosas, ni pueden multiplicarse, pues dejarían de ser excepciones;   (iii) las excepciones deben satisfacer la reserva de ley; (iv) ellas deben ser   precisas “en la regulación legislativa”; y adicionalmente y como se desprende de   su propio carácter, (v) deben ser consideradas, interpretadas y aplicadas con   carácter restrictivo, como ocurre en los casos en que se deja de aplicar la   regla general, para dar lugar a la excepcionalidad”[99]. Precisamente, consideró la Corte que las   hipótesis en las que la norma autorizaba a los alcaldes para ordenar   directamente el ingreso al domicilio no respondían a la exigencia de   excepcionalidad, que justificara relevar la garantía de orden judicial,  ya   que se trataba de normas no suficientemente precisas que, por lo tanto, podrían   permitir la arbitrariedad administrativa[100].    

En suma, la inviolabilidad del domicilio   de las personas naturales es un derecho fundamental que admite limitaciones por   parte del Legislador, que resulten de una adecuada ponderación de los derechos e   intereses que se encuentren involucrados. En dicho trabajo de ponderación, es   necesario tener en cuenta que en el domicilio de las personas naturales, se   encuentra en juego el ejercicio de otros derechos fundamentales, tales como, por   ejemplo, la libertad de creencias y de cultos, la libertad de expresión, el   libre desarrollo de la personalidad y la intimidad personal o familiar, razón   por la cual, los derechos e intereses que permiten introducir limitaciones a la   inviolabilidad del domicilio deben ser fundados en los derechos de las otras   personas o en suficientes razones de interés general, tales como los valores que   se encuentran comprometidos en el orden público. En ese caso, será necesario   determinar si los intereses en cuestión son simplemente privados o no desbordan   el ámbito privado, propio del domicilio o si, por el contrario, se trata de   intereses que, a pesar de encontrarse en el domicilio de las personas naturales,   trascendieron a lo público, y pueden afectar la seguridad y tranquilidad   públicas o el equilibrio medio ambiental.    

2. El   domicilio y su inviolabilidad, como derecho de las personas jurídicas    

36.            La Corte Constitucional ha admitido   que las personas jurídicas pueden ser titulares de algunos derechos   fundamentales, “estrechamente ligados a su existencia misma, a su actividad,   al núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y, por supuesto, al   ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de manera transitiva   cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en que tienen interés   directo o indirecto (…)”[101]. Entre otros derechos, la jurisprudencia ha reconocido   que las personas jurídicas también son titulares del derecho de asociación, al   debido proceso, a la igualdad, a la inviolabilidad de sus comunicaciones y de su   domicilio, a la información, al habeas data, al buen nombre, y al acceso   a la administración de justicia. Sin embargo, el reconocimiento de los derechos   fundamentales de las personas jurídicas no significa que, en todos los casos, su   contenido y alcance coincida con el de las personas naturales.    

37.            En ese sentido, en la sentencia   T-061 de 1996 se estableció que, la inviolabilidad del domicilio es una   prerrogativa que puede ser extendida a las personas jurídicas, pero que, en este   caso, no se trata de un instrumento importante para garantizar otros derechos   fundamentales, por ejemplo, la intimidad personal o familiar, sino que, por el   contrario, prestará utilidad para “asuntos, materias, procedimientos y demás   actividades que revisten carácter reservado”[102]. En otras palabras, los intereses que este tipo de   personas hacen efectivos en su domicilio, son propios de esferas comerciales,   sociales, corporativas o empresariales. Por ende, el ejercicio de interpretación   de derechos que permite limitar el derecho a la inviolabilidad del domicilio,   admite una mayor gama de restricciones y limitaciones, cuando se trata del   domicilio de las personas jurídicas, que cuando está en juego el domicilio de   las personas naturales[103].    

38.            En desarrollo de lo anterior, tres   años después, esta Corte profirió la sentencia C-505 de 1999[104], providencia mediante la cual estudió algunos apartes   del artículo 2º de la Ley 383 de 1997, el cual adicionó el entonces Estatuto   Tributario el artículo 779-1, y confirió a la Dirección de Impuestos y Aduanas   Nacionales –DIAN-, la facultad de ordenar el registro de las oficinas, los   establecimientos comerciales, industriales o de servicios y los demás locales   del contribuyente, o de terceros depositarios de sus documentos contables o de   sus archivos. En esa providencia se consideró que el derecho a la inviolabilidad   del domicilio no es exclusivo de las personas naturales, sino que el mismo   también puede predicarse de las personas jurídicas y que, en ese sentido, aquí   también se protege el derecho a la intimidad, pero en esferas diferentes a la   intimidad de las personas naturales[105].    

39.            La Corte Constitucional advirtió   que cuando se trata de personas jurídicas, hay que entender que existe un   concepto de domicilio ampliado[106] que no corresponde absolutamente al domicilio de las   personas naturales. Concluyó la Corte que, en razón de ello, las garantías   establecidas en el artículo 28 de la Constitución no operan de manera automática   cuando se trate del domicilio de las personas jurídicas -domicilio corporativo-,   en tanto que es válido que, excepcionalmente, se permitan restricciones mayores   que las admisibles frente al domicilio de las personas naturales, por ejemplo   las visitas de inspección, por parte de autoridades administrativas[107], o cuando se encuentran de por medio intereses   constitucionales importantes, como la protección de la economía de mercado, pues   asumir lo contrario sería imponer una barrera que haría imposible el   cumplimiento de algunas funciones por parte de las autoridades públicas. En   otras palabras, la Corte consideró que cuando se afecta la esfera más íntima de   las personas naturales, deben hacerse efectivos en mayor medida los requisitos   constitucionales que garantizan la inviolabilidad del domicilio, mientras que, “los   espacios cerrados menos íntimos, y en donde se desarrollan actividades con   mayores repercusiones sociales, están sujetos a mayores posibilidades de   inspección estatal, sin que por ello desaparezca totalmente la inviolabilidad   domiciliaria”.    

40.            En suma, las personas jurídicas   también son titulares del derecho a la inviolabilidad del domicilio, en la   medida en que, a través de este, no sólo ejercen garantías propias de su   actividad, sino que también se hace efectivo cierto grado de intimidad, relativo   a los aspectos propios de la entidad[108] y a la intimidad de los socios respecto de las actividades que allí   despliegan. Pese a ello, esta prerrogativa no es ilimitada, sino que es posible   restringirla, en tanto que su grado de protección es inferior que cuando se   trata del domicilio de las personas naturales donde, en el intermedio, se   encuentra la protección de otras garantías constitucionales de relevancia[109].    

G. LA RESERVA DE LEY ESTATUTARIA, EN MATERIA DE   DERECHOS FUNDAMENTALES, FRENTE A LA NORMA DEMANDADA: el cargo relativo a la   vulneración del artículo 152 de la Constitución Política    

41.            El artículo 152 de la Constitución   Política determina las materias frente a las cuales, el Legislador no puede   acudir al trámite legislativo ordinario, sino debe tramitar una Ley Estatutaria.   Este tipo de Ley ocupa un lugar especial dentro del sistema de fuentes del   ordenamiento jurídico colombiano[110]. Aparte de las materias frente a las cuales existe   reserva de ley estatutaria[111], este tipo de ley se caracteriza por el carácter   especial y más exigente del trámite que el de las leyes ordinarias, ya que debe   surtirse en una sola legislatura; exige, para su aprobación, el voto favorable   de la mayoría absoluta de los miembros de cada cámara y, una vez aprobado, es   objeto de un control previo a la sanción presidencial y por cotejo integral con   todo el texto de la Constitución, realizado por la Corte Constitucional[112].    

42.            Considerando la naturaleza   ordinaria de las competencias del Congreso de la República, a través de la   discusión democrática en dos legislaturas (artículo 162 de la Constitución) y la   regla general de aprobación mediante mayorías simples, así como el carácter   generalmente rogado del control de constitucionalidad y excepcionalmente   automático, realizado por este tribunal, la jurisprudencia constitucional ha   concluido que, en lo que concierne a la materia de los derechos fundamentales,   la reserva de ley estatutaria debe guiarse por una interpretación restrictiva[113], “puesto que resulta difícil imaginar algún tipo de   regulación que no tenga incidencia en el ejercicio de los derechos y deberes   fundamentales de las personas, o en los procedimientos y recursos previstos para   su protección”[114].    

43.            En este sentido, la   jurisprudencia reiterada de este tribunal[115] indica que existen dos premisas metodológicas que   guían la labor del control de constitucionalidad, cuando el debate gira en torno   a si una ley que regule aspectos relativos a los derechos fundamentales, debió   tramitarse como una ley estatutaria o una ley ordinaria: El análisis debe tomar   en consideración el contenido material de la Ley, más allá de su identificación   o calificación formal y la interpretación de la reserva de Ley estatutaria debe   ser estricta o restrictiva, por lo que la regla general se mantiene a favor del   legislador ordinario y, en caso de duda, debe preferirse la competencia   ordinaria del Congreso de la República. A partir de este método de análisis, la   jurisprudencia[116] ha   precisado unos criterios gracias a los cuales es posible identificar si,   determinada regulación, debió o no tramitarse mediante una Ley estatutaria: (i)   que efectivamente se trate de derechos y deberes de carácter fundamental; (ii)   que el objeto directo de la regulación sea el desarrollo del régimen de derechos   fundamentales o un derecho fundamental en sí mismo; (iii) que la normativa   pretenda regular, de manera integral, estructural y completa, un derecho   fundamental[117]; o (iv) que verse sobre el núcleo esencial[118] y los principios básicos del derecho o   deber, es decir, que regule los aspectos inherentes al ejercicio del derecho; y   (v) que se refiera a la afectación o el desarrollo de los elementos   estructurales del derecho, esto es, que   consagre límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten la   estructura general del derecho, como elementos cercanos a su núcleo esencial.    

44.            En aplicación de estos   criterios, es posible determinar que, contrario a la acusación de los   accionantes, la norma demandada no desconoce el artículo   152, numeral primero de la Constitución Política. En efecto, los accionantes   sostienen que, al permitir que los alcaldes determinen horarios de   funcionamiento de establecimientos privados, tales como los clubes sociales y   las corporaciones privadas, la regulación prevista en el artículo 86 de la Ley   1801 de 2016, debió realizarse mediante una ley estatutaria, porque afecta   directamente el núcleo esencial del derecho de asociación, al impedir que estas   personas jurídicas ejerzan sus actividades propias. También consideran que se   desconoció la reserva de ley estatutaria, porque la autorización para el ingreso   de las autoridades de Policía a estas entidades privadas, con el fin de   verificar el cumplimiento de los horarios, afecta los derechos a la intimidad y   al libre desarrollo de la personalidad de los miembros, socios o asociados del   club y a la inviolabilidad del domicilio de la persona jurídica.    

45.            Aunque la norma puede efectivamente   tener incidencia en el ejercicio de los derechos fundamentales indicados, no se   trata de su objeto directo o no es su finalidad, por lo que la interpretación   restrictiva de la reserva de Ley Estatutaria conduce a sostener que el artículo   86 de la Ley 1801 de 2016 no coincide con la materia del numeral 1, del artículo   152 de la Constitución. Es evidente que no introduce una regulación integral,   estructural o completa de dichos derechos fundamentales. La norma no versa sobre   componentes mínimos que no admitan ser objeto de intervención por parte de las   autoridades públicas: en cuanto al derecho de asociación, en los términos   anteriormente expuestos, la imposición de horarios de funcionamiento, para   ciertas actividades, no constituye una afectación de las prerrogativas mínimas   que definen este derecho, como la posibilidad de crear una asociación, adherirse   a ella o retirarse de la misma, de manera voluntaria. Los derechos a la   intimidad y al libre desarrollo de la personalidad de las personas naturales,   ejercidos en espacios intermedios (semipúblicos y semiprivados), son   susceptibles de mayores limitaciones que cuando los mismos se ejercen en   espacios privados, como el domicilio. Asimismo, el contenido del núcleo esencial   de los derechos a la intimidad y a la inviolabilidad del domicilio de la persona   jurídica no coincide con el de las personas naturales y, por lo tanto, no   excluye, en sus componentes mínimos, que una autoridad administrativa ingrese,   con el fin de verificar el cumplimiento de los horarios de funcionamiento, por   parte de la persona jurídica.    

46.            En suma, la norma no introduce   limitaciones al derecho de asociación, en los términos expuestos. En cuanto a la   intimidad, el objeto de la verificación policial no permite el acceso a la   información reservada, social, comercial, financiera, etc., propia de la   intimidad de la persona jurídica, sino se dirige al control horario de ciertas   actividades. Aunque podría considerarse que la norma genera limitaciones a la   inviolabilidad del domicilio de la persona jurídica, no se trata de una   afectación estructural del derecho, sino de una restricción puntual y   excepcional, bajo la condición de que la actividad trascienda a lo público, es   decir, más allá de los límites propios del domicilio y con el único fin de   verificar el cumplimiento del horario.    

47.            En virtud de lo anterior, concluye   la Sala Plena de la Corte Constitucional, que la norma bajo control de   constitucionalidad no desconoció la reserva de Ley Estatutaria, prevista en el   numeral 1 del artículo 152 de la Constitución Política. Por lo anterior,   procederá la Corte a realizar el control de la constitucionalidad material de   los contenidos normativos demandados.    

H. LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA FACULTAD PARA DETERMINAR   ADMINISTRATIVAMENTE EL HORARIO DE LAS ACTIVIDADES QUE TRASCIENDEN A LO PÚBLICO:   El cargo relativo a la vulneración de los artículos 16, 38, 39 y 103 de la   Constitución Política    

48.            Los accionantes   consideran que la facultad otorgada a los alcaldes para fijar los horarios de   funcionamiento de las personas jurídicas con o sin ánimo de lucro,   establecidas o que funcionen bajo la denominación de clubes sociales sin ánimo   de lucro, cuya actividad pueda afectar la convivencia y el orden público, casas   culturales, centros sociales privados o clubes privados o similares, que   ofrezcan servicios o actividades de recreación, diversión, expendio o consumo de   licor, sala de baile, discoteca, grill, bar, taberna, whiskería, cantina,   rockola, karaoke, sala de masajes o cualquier tipo de espectáculo para sus   asociados o para el público en general, desconoce el derecho de asociación, así   como el libre desarrollo de la personalidad, tanto de la persona jurídica, como   de sus miembros o socios.    

49.            Para examinar la   constitucionalidad de esta norma, es necesario determinar cuál es su alcance y,   de esta manera, identificar si la misma permite interpretaciones o actuaciones   que resulten contrarias a la Constitución. En lo que concierne a los “clubes   sociales sin ánimo de lucro”, directamente la norma limita esta facultad de   los alcaldes, a que su “actividad pueda afectar la convivencia y el orden   público”. En este sentido, no se trata de una potestad incondicionada, sino   que resulta plenamente coincidente con la esencia misma de la policía   administrativa: el mantenimiento de las condiciones de seguridad pública,   tranquilidad pública y sanidad medioambiental. Por el contrario, a primera   vista, pareciera que esta exigencia no se predica de las otras entidades que son   objeto de la regulación: “casas   culturales, centros sociales privados o clubes privados o similares”. En este sentido, respecto de este segundo grupo, la   medida administrativa no tendría por fundamento la prevalencia del interés   general, que da sentido a la policía administrativa, dirigida por el alcalde   municipal o distrital, sino se trataría de una facultad ilimitada desde el punto   de vista teleológico, que no respondería necesariamente a los fines esenciales   del Estado (artículo 2 de la Constitución) y que, al permitir la arbitrariedad   administrativa, vulneraría la cláusula de Estado Social de Derecho (artículo 1   de la Constitución).    

50.            Esta lectura de la norma que podría   resultar inconstitucional es fácilmente superable, sin necesidad de condicionar   su exequibilidad, ya que, en lo que respecta tanto a los clubes sociales sin   ánimo de lucro, como respecto de las otras entidades enlistadas en la norma, el   título dado por el Legislador al artículo 86, aquí demandado[119]: “Control de actividades que trascienden a lo   público”, permite desvirtuar que se trata de una potestad ilimitada. Esto   implica que la intención del Legislador no fue la de otorgar una autorización   absoluta para fijar el horario de funcionamiento de dichas entidades privadas,   sino que, en todos los casos, incluidos los clubes sociales sin ánimo de lucro,   se trata de una potestad administrativa que exige determinar que la actividad   ejercida trasciende a lo público, es decir, que no se trata de una actividad de   orden privado, cuyos efectos permanecen en el ámbito interno del ente, sino que   comprometen el orden público y, por lo tanto, activan las competencias de los   alcaldes en materia de policía administrativa.      

51.            Ahora bien, el parágrafo   primero del artículo 86 del Código Nacional de Policía, bajo control de   constitucionalidad, no precisa directamente ni la naturaleza jurídica del   instrumento mediante el cual el alcalde podrá determinar los horarios de   funcionamiento, ni la somete expresamente a condiciones suficientes para excluir   la arbitrariedad administrativa, en el ejercicio de esta potestad, convirtiendo   a todos los clubes sociales o corporaciones privadas, en objeto de control   administrativo indiscriminado, lo que sería inconstitucional. Así, una   interpretación constitucional y sistemática de la norma examinada, permite   concluir que (1) se trata de una potestad administrativa cuya constitucionalidad   exige que se materialice en actos administrativos de contenido particular, (2)   cuyo ejercicio exige razonabilidad, proporcionalidad y no discriminación.    

1. Una potestad administrativa cuya   constitucionalidad exige que se materialice en actos administrativos de   contenido particular    

52.            De acuerdo con el   principio de juridicidad, la actuación de las autoridades públicas no es libre,   sino sometida al ordenamiento jurídico, no sólo entendido como límite a su   actividad, como ocurre en el caso de los particulares, sino como título   habilitante – vinculación positiva – y, a la vez, límite de su actuación –   vinculación negativa -. Una de las razones fundamentales de lo anterior,   consiste en evitar los excesos de las autoridades públicas, que pongan en riesgo   los derechos y libertades de las personas o, de facto, las dejen en situación de   indefensión.    

53.            La norma bajo control   autoriza a los alcaldes a establecer los horarios de funcionamiento, para los   establecimientos cuyas actividades trascienden a lo público y hace una   enumeración de los posibles destinatarios de la medida, pero no prevé criterios   operativos que permitan a las autoridades de Policía identificar, en concreto,   los destinatarios de la decisión policiva de establecimiento de horarios de   funcionamiento. Una primera interpretación posible de esta facultad, consistiría   en que serán los alcaldes, a través de actos administrativos de carácter   general, los competentes para determinar únicamente los criterios que guiarán la   actividad de los agentes de Policía, en la verificación del cumplimiento de los   horarios o, incluso, que bastaría que en dichas medidas reglamentarias, los   alcaldes reprodujeran la norma del Código Nacional de Policía y únicamente   agregaran la determinación administrativa de los horarios de funcionamiento. En   este caso, contrariando la atribución legal para que sean los alcaldes quienes   establezcan los horarios, serían los agentes de Policía los que, de manera   discrecional, aplicando dichos criterios no establecidos legalmente o incluso en   ausencia de éstos, en la práctica determinarían qué establecimientos cuya   naturaleza es, a priori, privada, deben cumplir ciertos horarios. También   sería posible que el resultado de la generalidad del acto administrativo del   alcalde conduzca a que todos los clubes sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes privados o   similares, queden expuestos o resulten afectados indiscriminadamente por la   medida de fijación de horarios, sin que se requiera que las actividades que   desarrollan trascienden de lo privado, a lo público y, por lo tanto, a pesar de   ser entidades privadas, se evidencie que su actividad compromete el orden   público, lo que, en los términos anteriormente expuestos, constituiría un exceso   inconstitucional en el ejercicio de la función administrativa de policía   administrativa, al desconocer el principio de separación entre lo público y lo   privado. Esta interpretación no respondería al carácter excepcional de la   intervención de la policía administrativa respecto de los espacios semipúblicos   o semiprivados y, por lo tanto, sería inconstitucional. Además, aunque   jurídicamente sea posible que las personas individualmente afectadas por el acto   general (club social, casa cultural, centro social privado o club privado, que   afirma que su actividad no compromete el orden público), acudan a demandar su   nulidad y a solicitar el restablecimiento del derecho, en virtud de la figura de   origen jurisprudencial, pero hoy legal, de los móviles y las finalidades[120], tal facultad sería meramente teórica   respecto de un acto tan general y abstracto, que únicamente establezca criterios   amplios para que sea el agente de policía quien individualice, caso a caso, cuál   establecimiento realiza actividades que trascienden a lo público y, por lo   tanto, debe respetar ciertos horarios. Respecto de estos actos generales, la   situación particular de determinado club social, que considera que, en él,   ninguna de sus actividades trasciende a lo público, sería un argumento   inoperante a efectos de controvertir su validez, porque no sería el acto   general, sino la decisión policial concreta, la que estaría jurídicamente   determinando que sus actividades no permanecen en el ámbito privado. Es decir,   que frente a la generalidad de la fijación de horarios, en realidad el control   judicial se desplazaría, caso a caso, frente a las operaciones administrativas   realizadas para hacer cumplir los horarios, en una discusión únicamente acerca   de la responsabilidad patrimonial del Estado, mediante el mecanismo de la   reparación directa.      

54.            Por lo tanto, considera   la Sala Plena de la Corte Constitucional que le asiste razón al Procurador   General de la Nación al solicitar que se interprete que esta facultad de los   alcaldes debe ejercerse mediante actos administrativos de carácter particular,   como lo exigió el Consejo de Estado en la sentencia reseñada del año 2000[121]. En efecto, la naturaleza misma de estas   entidades privadas, así como el carácter excepcional de la intervención de la   policía administrativa en lugares intermedios (mayor en lugares semipúblicos,   que en lugares semiprivados), exige una motivación individual o concreta que   tenga por objetivo justificar la fijación del horario, considerando que   determinada actividad realizada por ese ente privado, trasciende de lo privado a   lo público. El carácter particular de dicho acto administrativo, así como el   debido proceso que se requiere para su expedición, se erigen así en contrapeso a   esta potestad administrativa ya que, al exigir una motivación concreta, se   permite un adecuado control de validez del acto administrativo, ante la   Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por parte de quien, concernido   individualmente por la decisión, argumente que, en realidad, sus actividades   permanecen en el ámbito exclusivamente privado. De esta manera, la determinación   de los horarios de funcionamiento de las actividades que trascienden a lo   público, realizada por este tipo de entes privados, no quedará confiada a la   apreciación de los agentes de policía, sino permanecerá, como lo dispone la   norma, en cabeza de los alcaldes municipales o distritales, en nombre de la   policía administrativa general.    

55.            Para el ejercicio de   esta potestad administrativa, al motivar los actos administrativos de contenido   particular, los alcaldes podrán acudir a diferentes criterios que demuestren que   la actividad no se limita al orden o interés privado, sino que, en realidad,   compromete las condiciones del orden público (seguridad y  tranquilidad   públicas y sanidad medioambiental). Así, por ejemplo, podrá acudirse a criterios   relativos al carácter relativamente abierto del ingreso de público, a través de   la venta de boletas y también a criterios materiales u objetivos, como el riesgo   que genera para la tranquilidad pública, la seguridad de las personas, su vida o   su integridad o para el medio ambiente, a partir de la valoración de las   condiciones físicas del lugar, la actividad que se realiza, los sujetos que   participan, las condiciones en las que tienen acceso o el efecto que puede   generar[122].    

56.            Por consiguiente,   habiendo concluido que la norma permite que se interprete que la facultad de   fijación de horarios, por parte de los alcaldes, puede desarrollarse mediante   actos administrativos de carácter general, lo que, como quedó demostrado,   acarrearía consecuencias inconstitucionales, la exequibilidad se condicionará a   la interpretación según la cual, esta facultad debe ejercerse mediante actos   administrativos de contenido particular, debidamente motivados. Ahora bien, en   atención al hecho de que es posible que actualmente esta facultad se esté   ejerciendo mediante actos administrativos de contenido general; considerando que   la individualización de los establecimientos que realizan actividades que   trascienden de lo privado a lo público requiere el trabajo de campo e   intelectual asociado de los agentes y comandantes de policía, con los alcaldes y   teniendo en cuenta que para la expedición de los actos administrativos de   contenido particular, se requerirá el desarrollo de procedimientos   administrativos para cada decisión individual, la presente decisión diferirá los   efectos del condicionamiento al año siguiente a la ejecutoria de la presente   sentencia. Esto significa que, aunque durante este año podrá ejercerse la   facultad prevista en el parágrafo primero del artículo  86 del Código   Nacional de Policía, mediante actos administrativos de contenido general y   aquellos expedidos continuarán surtiendo efectos, al término del plazo   establecido, estas medidas dejarán de surtir efectos jurídicos, ya que perderán   ejecutoriedad, en virtud del numeral 2, del artículo 91 del CPACA.  Durante   este año, los alcaldes municipales y distritales deberán identificar los   establecimientos cuyas actividades trascienden de lo privado a lo público y   podrán, no obstante el diferimiento, desarrollar los procedimientos   administrativos para que, al cabo del término fijado en la presente sentencia,   los horarios establecidos mediante actos generales, sean reemplazados por   aquellos incluidos en decisiones de contenido particular, debidamente motivadas.    

57.            Los accionantes   solicitan, de manera subsidiaria a la declaratoria de inexequibilidad total de   la norma, que se reproche únicamente que permita el control de actividades   realizadas en estos lugares, no solo para el público en general, sino también “para   sus asociados”. Es cierto que antes de la entrada en vigencia de la Ley 1801   de 2016, los actos administrativos referidos limitaban esta facultad a las   personas jurídicas, independientemente de su denominación, que permitieran el   ingreso de público en general[123], sin embargo, la ampliación de la facultad respecto de las actividades   ofrecidas para sus miembros, socios o asociados, por parte del Legislador de   2016, no sobrepasó su capacidad de configuración normativa en el ejercicio del   poder de Policía. En efecto, en los términos explicados en la presente   sentencia, es perfectamente posible que actividades dirigidas exclusivamente a   los miembros o socios de un determinado club, trasciendan en sus efectos, de lo   privado, a lo público, es decir, comprometan el interés general presente en el   orden público. Por lo tanto, corresponderá a los alcaldes la carga argumentativa   o motivacional para determinar cómo, en el caso concreto, una determinada   actividad dirigida exclusivamente a los asociados, tiene la potencialidad de   afectar el orden público y, en consecuencia, se amerita la fijación de los   horarios, todo bajo el control judicial contencioso administrativo. Aunque en   principio son las actividades abiertas al público las que tienen la   potencialidad de comprometer el orden público, es perfectamente posible que esto   también ocurra respecto de actividades destinadas únicamente a los miembros,   socios o asociados, aunque, claro está, en este caso la motivación del acto   administrativo deberá ser particular y, por ejemplo, podrá tomar en   consideración la manera como se adquiere la calidad de miembro, socio o   asociado.    

58.            Ahora bien, el parágrafo   primero bajo control de constitucionalidad dispone que respecto de las   actividades que trascienden a lo público, los alcaldes tendrán la facultad de   fijar horarios “y determinar las   medidas correctivas por su incumplimiento, de conformidad con lo previsto en el   presente Código”. La interpretación   constitucional de esta norma implica que no se trata de una facultad para prever   o crear mecanismos correctivos de tipo sancionatorio, frente a los cuales existe   reserva de ley (artículo 29 de la Constitución), sino únicamente para prever la   aplicación de las medidas policivas, ya consagradas en el Código Nacional de   Policía.    

2. Una potestad que exige   razonabilidad, proporcionalidad y no discriminación    

59.            La facultad de mantener   el orden público frente a las actividades que trascienden lo simplemente   privado, se funda constitucionalmente en la prevalencia del interés general, que   dispone el artículo 1 de la Constitución Política. A la vez, desarrolla el   principio de eficacia en el ejercicio de la función administrativa (artículo 209   de la Constitución), al otorgar los instrumentos necesarios a los alcaldes, para   la conservación del orden público, en su respectiva entidad territorial   (artículo 315 de la Constitución).    

60.            A pesar del fundamento   constitucional de esta potestad, como toda medida de policía administrativa, se   trata de una limitación al ejercicio de las libertades públicas y de los   derechos fundamentales, en pro de valores supremos, tales como la convivencia   pacífica, la vigencia de los derechos fundamentales de las otras personas y el   derecho al medio ambiente sano. Esto implica que su ejercicio en la limitación   de libertades y derechos debe ser, en concreto, el estrictamente necesario para   alcanzar adecuadamente dichas finalidades. Por lo tanto, la calificación de   determinada actividad ejercida por estos entes privados, como con la capacidad   de trascender a lo público, exige que la motivación exponga claramente la   finalidad perseguida, como garantía de racionalidad. Al mismo tiempo, es   necesario que se analice si esta alternativa es la menos restrictiva, pero   igualmente idónea para alcanzar el fin de interés general que involucra el orden   público y los horarios deben dirigirse a las actividades que, en concreto,   trascienden a lo público y no al funcionamiento general del establecimiento o de   la persona jurídica. Finalmente, tanto la consideración según la cual,   determinada actividad privada, trasciende a lo público, como los horarios   fijados, no pueden fundarse en criterios contrarios al principio de igualdad,   por introducir tratos discriminatorios.    

61.            En consideración de la   interpretación constitucional de la potestad que se encuentra en control de   constitucionalidad, es posible concluir que la norma bajo control no desconoce   el derecho fundamental de asociación, teniendo en cuenta que no regula la   adhesión al ente asociativo, no obliga ni prohíbe la asociación; tampoco impide   el nacimiento o reconocimiento de la personalidad jurídica; no incide en su   objeto social, no lo excluye o dirige, sino impone límites al horario de   funcionamiento, fundados en la prevalencia del interés general, cuando   determinada actividad, trascienda a lo público y, por lo tanto, comprometa el   orden público.    

62.            En lo que concierne a la   acusación de vulnerar el derecho al libre desarrollo de la personalidad de sus   miembros, considera la Corte Constitucional que la protección del orden público   constituye un límite razonable al ejercicio de este derecho, en la medida en que   el libre desarrollo de la personalidad permite “la realización de las metas de cada individuo de la   especie humana, fijadas autónomamente por él, de acuerdo con su temperamento y   su carácter propio, con la limitación de los derechos de las demás personas y   del orden público”[124], lo que justamente prevé la norma demandada. Así, la   limitación del ejercicio del libre desarrollo de la personalidad de los miembros   o asociados, por la determinación de horarios límites de funcionamiento, cuando   éste comprometa el orden público, materializa un límite no sólo razonable, sino   esperable, en pro de la convivencia pacífica.    

63.            Finalmente, es necesario precisar   que, a diferencia de las afirmaciones realizadas por los accionantes, dentro de   los derechos fundamentales reconocidos a las personas jurídicas, no se encuentra   el libre desarrollo de la personalidad. A pesar de que   una sentencia de 1993, no reiterada posteriormente, reconoció como obiter   dicta[125], el derecho al libre desarrollo de la   personalidad de las personas jurídicas, en los siguientes términos: “El   derecho al libre desarrollo de la personalidad se encuadra también en la persona   jurídica, en el sentido de garantizar su funcionamiento, en la no   obstaculización de la actividad de ese ente colectivo en aras de realizar el fin   racional legítimo que se propone”[126], en realidad, el reconocimiento de derechos   fundamentales a las personas jurídicas resulta de una extensión de los derechos   de las personas naturales, que implica aceptar que ciertas prerrogativas del   ordenamiento jurídico, también radican en las personas jurídicas, porque, frente   a su contenido, no existen razones válidas para excluirlas de su goce.    

64.            Por lo tanto, por ejemplo, en los   derechos a la igualdad, al buen nombre, al debido proceso, al acceso a la   administración de justicia, la jurisprudencia constitucional encontró contenidos   mínimos y equiparables que, a pesar de las particularidades propias de su   aplicación a las personas jurídicas, era posible realizar su reconocimiento por   extensión. Así, a diferencia de esos derechos fundamentales de las personas   jurídicas, el cumplimiento del objeto social o jurídico de la persona jurídica   no es una garantía que pueda adquirir el rango de fundamental, en el orden   constitucional, ya que su contenido no es mínimamente equivalente al del derecho   al libre desarrollo de la personalidad de las personas naturales, el que implica   la posibilidad derivada de la dignidad humana, la libertad y la diversidad,   amparada constitucionalmente, de escoger libremente opciones y planes   particulares de vida, sin intromisiones o limitaciones indebidas, en lo relativo   a sus creencias, sus preferencias afectivas o sexuales o la explotación de sus   capacidades o potencialidades intelectuales, físicas o artísticas, para tomar   las decisiones que impliquen autodeterminación, afirmación y expresión de la   individualidad o identidad personal[127]. Por el contrario, el cumplimiento del objeto social   de las personas jurídicas se funda en la libre iniciativa privada, la libertad   económica y de empresa que protege el artículo 333 de la Constitución[128] y el ordenamiento jurídico previó mecanismos diversos   para su amparo, diferentes a la acción de tutela, tales como la protección de la   libre, sana y leal competencia. Por lo anterior, debe descartarse la acusación   según la cual el control de actividades que trascienden a lo público, frente a   personas jurídicas, pueda eventualmente desconocer un cierto derecho fundamental   a desarrollar libremente su personalidad. Por demás, si en gracia de discusión   se aceptara un derecho al libre desarrollo de la personalidad de las personas   jurídicas, no estaría desconocido, porque el objeto de la norma demandada no   consiste en prohibir el ejercicio de determinada actividad, sino en imponer   límites horarios, cuando su ejercicio comprometa el orden público.    

65.            En vista de todo lo anterior, se   declarará la exequibilidad del enunciado del artículo 86 y de su parágrafo   primero, en lo que concierne a los cargos de vulneración de los artículos 16, 39 y 103 de la Constitución Política, pero   se condicionará el parágrafo 1, en los términos ya explicados.    

66.            Como complemento de lo   dispuesto en el enunciado y en el parágrafo primero del artículo 86 del Código   Nacional de Policía, relativo al control de actividades que trascienden a lo   público, el parágrafo segundo faculta a las autoridades de Policía y Comandantes   de Estación de Policía para ingresar a estos lugares, con el fin de verificar el   cumplimiento de horarios determinados mediante acto administrativo, por los   alcaldes distritales o municipales y, en desarrollo de lo anterior, para imponer las medidas correctivas que correspondan.    

67.            Consideran los   accionantes que esta facultad vulnera el derecho fundamental de las personas   jurídicas a la inviolabilidad del domicilio y permite desconocer el derecho a la   intimidad, tanto de los miembros o asociados del club, corporación, casa   cultural, centro social privado o club privado, como de la persona jurídica   misma. Para determinar la constitucionalidad de esta norma, se recurrirá a la   realización de un test de proporcionalidad, teniendo en cuenta que se encuentran   en tensión, en el presente caso, el derecho a la inviolabilidad del domicilio y   a la intimidad por las actividades que allí se desarrollan, frente a la facultad   administrativa, para el mantenimiento del orden público. Al respecto, si bien en   ocasiones anteriores esta Corte ha recurrido a la realización de un test   estricto de razonabilidad y proporcionalidad, para determinar la   constitucionalidad de autorizaciones a la Policía para ingresar al domicilio de   las personas, sin orden judicial, ni anuencia del morador, tal intensidad se   justificó en razón de la importancia de la afectación respecto de una garantía   esencial de las personas naturales en las que, el acceso por decisión   unilateral, afectaba su goce[129].    

68.            Por el contrario, tal   como lo reconoció la sentencia C-505 de   1999, la inviolabilidad del domicilio de las personas jurídicas no tiene la   misma naturaleza ni intensidad que la de las personas naturales y, por lo tanto,   admite aún mayores restricciones y excepciones al mandato judicial. Por otra   parte, debe considerarse que, en el presente caso, la regulación es realizada en   el ejercicio del Poder de Policía en cabeza del Legislador, en desarrollo del   cual expidió el Código Nacional de Policía, razón por la cual, en esta materia,   contaba con un amplio margen de configuración normativa. La norma no recurre a   criterios sospechosos de discriminación, sino a razones objetivas derivadas de   la trascendencia a lo público, de la actividad realizada. No se trata de una   autorización general o abierta para que las autoridades de Policía ingresen a   estos lugares, con el fin de garantizar el cumplimiento de las normas de   convivencia, sino de una facultad puntual, limitada a la verificación de los   horarios de funcionamiento, establecidos previamente, mediante acto   administrativo, demandable ante la Jurisdicción de lo Contencioso   Administrativo.    

69.            En atención a estas   consideraciones, en el presente caso se realizará un juicio de razonabilidad de   intensidad intermedia el que, de acuerdo con las sentencias C-114 y 115 de 2017,   donde la Corte Constitucional unificó la estructura de las diferentes   intensidades del juicio o test de razonabilidad y proporcionalidad, el juicio   intermedio “exige establecer, en un primer momento, si la medida (i) se   orienta a conseguir un propósito constitucionalmente importante. Una vez ello se   comprueba, debe establecerse si resulta (ii) efectivamente conducente para   alcanzar dicho propósito.”[130]. “Es necesario   advertir que el juicio de proporcionalidad, en todos estos casos, se encuentra   precedido de un examen que tiene por propósito definir si la medida cuyo   juzgamiento se pretende está directamente proscrita por la Carta. Así, por   ejemplo, no resulta permitido acudir a medidas como la tortura y las penas   crueles, inhumanas o degradantes (art. 12), la prisión perpetua o el destierro   (art. 34) o la expropiación sin indemnización (arts. 58 y 59)”[131].    En el presente caso, se trata de la autorización a las autoridades de Policía   para ingresar a determinados establecimientos cuya actividad fue considerada,   previamente, con la capacidad para trascender a lo público. No se trata, por lo   tanto, de una medida constitucionalmente prohibida. En consecuencia, es posible   realizar el examen de racionalidad.    

(1) La autorización para el ingreso   de las autoridades de Policía, en el domicilio de estas personas jurídicas,   persigue una finalidad constitucionalmente importante    

70.            El artículo 86 de la Ley   1801 de 2016 permite la aplicación de las normas del Código Nacional de Policía,   respecto de ciertos lugares privados, cuyas actividades trascienden a lo   público. Como consecuencia de ello, confiere competencia a los alcaldes   municipales y distritales para fijar los horarios de funcionamiento dirigidos a   dichas actividades. También autoriza a las autoridades de Policía, incluidos en   esta categoría los mismos alcaldes, los gobernadores, los comandantes de   estación de Policía y los agentes de Policía[132], para   ingresar al domicilio de estas personas jurídicas, sin autorización de sus   titulares, ni orden judicial, con el fin de verificar el cumplimiento de los   horarios previamente impuestos e, imponer, según sea el caso, las medidas   correctivas previstas en el mismo Código.    

71.            La facultad otorgada a   las autoridades de Policía para ingresar a estos establecimientos, persigue el   fin constitucional de asegurar la convivencia pacífica (artículo 2 de la   Constitución) y la prevalencia del interés general, en la medida en que se   persigue garantizar el respeto de los horarios de funcionamiento establecidos   administrativamente de las actividades que trascienden de lo privado, a lo   público, como medida de policía administrativa. La autorización de ingreso busca   entonces que, en el cumplimiento de la misión constitucional de garantizar el   orden público, radicada en los alcaldes, las medidas preventivas que se adopten,   como en este caso, la determinación de horarios de funcionamiento, respondan al   principio constitucional de eficacia y, por lo tanto, existan instrumentos   adecuados y suficientes para verificar y garantizar su cumplimiento (artículo   209 de la Constitución).    

72.            Lo anterior significa   que la medida bajo control, persigue fines constitucionalmente importantes,   teniendo en cuenta que el orden público, que la norma busca garantizar de manera   efectiva, es la condición ineludible para el ejercicio de las libertades   públicas y de los otros derechos fundamentales, ya que permite la sana y   tranquila convivencia social, valor y fin esencial del Estado (artículos 1   y 2 de la Constitución).      

2. El acceso de las autoridades de   Policía, al domicilio de las personas jurídicas que realizan actividades que   trascienden a lo público, es un medio efectivamente conducente para garantizar   el orden público    

73.            Los clubes sociales   constituyen, por regla general, sitios semiprivados, es decir, espacios no   abiertos al público, sino en los que el acceso se encuentra reservado a los   titulares de una membresía, exigen el cumplimiento de unas reglas internas y   códigos de comportamiento y, por lo tanto, no basta con la cancelación del costo   de la entrada, para obtener el acceso. Los clubes sociales también pueden   realizar actividades abiertas al público, caso en el cual, no pueden ser   considerados espacios semiprivados, sino, semipúblicos. Sin embargo, la   categoría club social o corporación privada o centro social privado, etc., no   exige jurídicamente la condición de membresía y selección, para adquirir tal   denominación. Por lo tanto, aquellas entidades que permiten el acceso al   público, corresponden, en realidad, a sitios semipúblicos en los que, en   principio, sus actividades trascienden a lo público.    

74.            Ahora bien, a pesar de   que los sitios semiprivados sean espacios en los que, en principio no se   compromete el interés general, mientras que ocurre lo contrario en los sitios   semipúblicos, como quedó explicado, nada obsta para que, en ambos casos, la   actividad desarrollada pueda comprometer el orden público. En este caso, la   norma otorga un instrumento efectivo para evitar que, el domicilio de las   personas jurídicas, constituya éste un espacio semiprivado o semipúblico, se   erija en obstáculo para que las autoridades administrativas garanticen la   prevalencia del interés general. En este sentido, la autorización para el   ingreso de las autoridades de Policía es un instrumento efectivamente conducente   para alcanzar el fin constitucional del mantenimiento del orden público, en los   casos en los que la actividad desplegada por las personas jurídicas privadas, lo   comprometa, porque permite velar por el cumplimiento real de los horarios   preestablecidos.    

75.            Sin embargo, advierte la   Corte Constitucional que la norma bajo control podría dar lugar a una   interpretación amplia, según la cual, se trata de una autorización general para   el ingreso policial, con el fin de verificar el cumplimiento del Código de   Policía, en cualquier momento y respecto de cualquier actividad que se realice   en estos establecimientos. Esta amplitud pondría en riesgo el principio de   separación entre lo público y lo privado y, por lo tanto, acarrearía su   inconstitucionalidad. En consecuencia, en aras de hacer efectivo el principio de   supremacía constitucional y en aplicación del de conservación del derecho, la   Corte Constitucional condicionará su exequibilidad con el fin de delimitar esta   autorización excepcional para el ingreso al domicilio de estas personas   jurídicas, sin orden judicial. Así, de manera concordante con el   condicionamiento introducido al parágrafo primero, el parágrafo segundo será   declarado exequible pero siempre y cuando se interprete que esta facultad de   ingreso policial (i) únicamente procede respecto de las actividades que trascienden a lo público,   declaradas previamente mediante acto administrativo de contenido particular;   (ii) con la única finalidad de verificar y hacer cumplir el horario de las   actividades en cuestión; y (iii) dentro de los horarios considerados de cierre.   Por lo tanto, no se trata de   una autorización general a la Policía para la verificación del cumplimiento de   las normas del Código Nacional de Policía, ni permite el acceso a documentos o   información de la persona jurídica, lo que podría vulnerar su derecho a la   intimidad y, en caso de irregularidades o excesos, compromete tanto la   responsabilidad del Estado, como la responsabilidad personal del agente.    

76.            En vista de todo lo   anterior, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad condicionada de la   norma demandada, en los términos que acaban de señalarse, en lo que concierne al   cargo relativo al desconocimiento de los artículos 15 y 28 de la Constitución   Política.    

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN    

77.            Le correspondió a la Corte   Constitucional decidir una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86   de la Ley 1801 de 2016, Código Nacional de Policía, donde se prevé el control de   actividades que trascienden a lo público, realizadas en “clubes sociales sin   ánimo de lucro”, “casas culturales, centros sociales privados o clubes   privados o similares”. Para tal efecto, el inciso primero determina que   dichas actividades se encuentran sujetas al Código Nacional de Policía. El   parágrafo primero del mismo artículo autoriza a los alcaldes municipales para   establecer horarios de funcionamiento de dichas personas jurídicas y a   determinar las medidas correctivas, por su incumplimiento. Finalmente, el   parágrafo segundo autoriza a las autoridades de policía, para ingresar a los   establecimientos mencionados, con el fin de verificar el cumplimiento de los   horarios e imponer las medidas correctivas correspondientes. Consideraban los   demandantes que esta norma contrariaba los artículos 15, 16, 28, 38, 39, 103 y   152 de la Constitución.    

78.            En atención de lo anterior, los   problemas jurídicos que se plantearon, fueron los siguientes:    

b. ¿El sometimiento de las actividades que trascienden   a lo público, a las normas del Código Nacional de Policía, que realiza el inciso   primero del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, así como la potestad conferida   por el parágrafo 1 del mismo artículo a los alcaldes distritales y municipales,   para establecer los horarios de funcionamiento para las personas jurídicas que   realicen actividades que trascienden a lo público, constituidas como clubes   sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes privados u otros   similares, y determinar las medidas correctivas, derivadas del incumplimiento de   los horarios, de acuerdo con el Código Nacional de Policía, vulneran el derecho   fundamental de asociación, previsto en los artículos 28, 39 y 103 de la   Constitución Política?    

c. ¿La facultad otorgada por el artículo 86 de la Ley   1801 de 2016, a las autoridades de policía y a los comandantes de estación de   policía, para ingresar a los establecimientos constituidos como clubes sociales,   casas culturales, centros sociales privados o clubes privados u otros similares,   donde se realicen actividades que trasciendan a lo público, con el fin de   verificar el cumplimiento de los horarios establecidos al respecto por parte de   los alcaldes, desconoce los siguientes artículos de la Constitución Política: 28   – inviolabilidad del domicilio – 15 – derecho a la intimidad -y 16 – libre   desarrollo de la personalidad-?    

79.            Concluyó este tribunal que:    

(i) las facultades constitucionales de los alcaldes,   para el mantenimiento del orden público, no se limitan a los espacios públicos,   sino también se predican de las actividades desarrolladas en espacios   semiprivados y semipúblicos, pero que tengan la potencialidad de afectar la   seguridad y tranquilidad públicas, así como la sanidad medioambiental,   componentes del orden público, es decir, que se trate de actividades que   trasciendan a lo público. Por esta razón, encontró la Corte que no es   inconstitucional que, en pro de la conservación del orden público, el Código   Nacional de Policía se dirija no exclusivamente a las actividades públicas, sino   también, a aquellas que, no obstante ser privadas, sus efectos trascienden a lo   público y comprometen los valores de la convivencia pacífica.    

(ii) La norma bajo control de constitucionalidad no   corresponde a ninguna de las hipótesis en las que, de acuerdo con la   interpretación restrictiva del numeral primero, del artículo 152 de la   Constitución, deban ser tramitadas mediante una Ley Estatutaria.    

(iii) La facultad otorgada a los alcaldes para fijar   los horarios de funcionamiento de los clubes sociales privados, cuyas   actividades permanezcan reservadas a sus socios y sus efectos no comprometan el   orden público, resultaría inconstitucional, por contrariar el principio   constitucional de separación entre lo público y lo privado. Por lo tanto, en   aras de hacer efectivo el principio de conservación del derecho, identificó la   Corte que no es inconstitucional que los alcaldes establezcan los horarios de   las actividades que trascienden a lo público, siempre y cuando se entienda que   esta facultad debe ser ejercida mediante un acto administrativo de carácter o   contenido particular, debidamente motivado, fruto de un debido procedimiento   administrativo previo, donde se exponga con suficiencia por qué, a pesar de   tratarse de una actividad privada, trasciende a lo público. En este sentido, se   condicionó la exequibilidad de la norma.    

Sin embargo, conscientes de que se trata de una   exigencia nueva y que actualmente los horarios de funcionamiento de las   actividades que trascienden a lo público pueden estar establecidas en abstracto,   mediante actos administrativos de contenido general, que no individualizan el   establecimiento ni la actividad que trasciende a lo público y, por lo tanto,   atribuyen a los agentes de policía la determinación concreta del establecimiento   que realiza actividades que trascienden a lo público, la Corte Constitucional   diferirá los efectos del condicionamiento a un año, contados a partir de la   fecha de ejecutoria de la sentencia. En este plazo, los alcaldes, con el apoyo   de la policía nacional, deberán iniciar los procedimientos para expedir los   actos administrativos donde se individualicen los establecimientos y las   actividades privadas, que trascienden a lo público. Por lo tanto, aclara la   sentencia que, al vencimiento de este plazo, perderán ejecutoriedad las   determinaciones de horarios para este tipo de establecimientos privados, que se   encuentren incluidas en actos generales y, por consiguiente, no será posible,   con base en ellos, ejercer ni la función, ni la actividad de policía.   Igualmente, aclaró la Corte que el acto administrativo que determine que cierta   actividad privada trasciende a lo público, debe responder a las exigencias de   razonabilidad, proporcionalidad y no discriminación, asuntos que deberán   analizarse, en el eventual control judicial realizado, caso a caso, por parte de   la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.    

(iv) La facultad de las autoridades de Policía para   ingresar en estos establecimientos, con el fin de verificar el cumplimiento de   los horarios, persigue la finalidad constitucionalmente legítima de garantizar   con efectividad el orden público, a través de un medio idóneo para tal fin, por   lo que concluyó la Corte que no se desconocieron los derechos a la   inviolabilidad del domicilio, ni a la intimidad. Sin embargo, encontró la Corte   que la amplitud de la atribución otorgada por el parágrafo podría permitir   arbitrariedades. Por consiguiente, para evitar la declaratoria de   inexequibilidad de la norma, se condicionó su interpretación al entendido según   el cual la facultad para ingresar en los establecimientos mencionados e imponer   las medidas correctivas correspondientes, (i) sólo puede ejercerse respecto de   las actividades que trascienden a lo público, declaradas previamente mediante   acto administrativo de contenido particular, como se deriva del condicionamiento   incluido al parágrafo 1; (ii) con la única finalidad de verificar y hacer   cumplir el horario de las actividades en cuestión; y (iii) dentro de los   horarios considerados de cierre.    

III. DECISIÓN    

En mérito a las   consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en   nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.-   Declarar la EXEQUIBILIDAD del inciso 1 del artículo 86 de la Ley 1801 de   2016, por los cargos analizados en la presente sentencia.    

Segundo.-  Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del parágrafo 1 del artículo 86 de   la Ley 1801 de 2016, por los cargos analizados en la presente sentencia, en el   entendido de que la facultad que se atribuye a los alcaldes distritales y   municipales para establecer horarios de funcionamiento, debe ejercerse mediante   actos administrativos individuales o de contenido particular, debidamente   motivados. Este condicionamiento surtirá efectos a partir del año siguiente a la   fecha de ejecutoria de esta sentencia.    

Tercero.-  Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del parágrafo 2 del artículo 86 de   la Ley 1801 de 2016, por los cargos analizados en la presente sentencia, en el   entendido de que la facultad que se atribuye a las autoridades de policía y a   los comandantes de estación de policía para ingresar en los establecimientos   mencionados en este artículo e imponer las medidas correctivas correspondientes,   únicamente procede respecto de las actividades que trascienden a lo público,   declaradas previamente mediante acto administrativo de contenido particular, y   con el único fin de verificar y hacer cumplir el horario de las actividades en   cuestión y dentro de los horarios considerados de cierre.    

Notifíquese, publíquese y   archívese el expediente.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

Magistrado    

Con salvamento de voto-    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto-    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado     

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

– Con impedimento-    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria Gene    

      

CARLOS BERNAL PULIDO    

A LA SENTENCIA C-204/19    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR   INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza,   especificidad y suficiencia en los cargos (Salvamento de voto)    

ACTUACION DE AUTORIDADES PUBLICAS-Límites de su actuación   (Salvamento de voto)    

ACTIVIDADES QUE TRASCIENDEN DE LO PRIVADO A LO PUBLICO-No exige una valoración individual y   particular (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente D-11973    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

En atención a la decisión adoptada, de forma   mayoritaria, por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el expediente de   la referencia, me permito presentar Salvamento de Voto, por las siguientes   razones:    

1.             A mi juicio, la   Sala Plena debió proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la   demanda. Los cargos formulados carecían de los requisitos mínimos de certeza,  especificidad y suficiencia, razón por la cual no era posible   advertir una oposición objetiva y verificable entre los contenidos acusados y   los artículos 15, 16, 28, 38, 39 y 103 de la Constitución. Aunque la Sala Plena   concluyó que sí existía un cargo de inconstitucionalidad, lo cierto es   que la demanda se fundamentó: (i) en una valoración abstracta y subjetiva de la   posible aplicación de la disposición que es objeto de control, y (ii) en la   presunta vulneración de algunos derechos fundamentales cuya titularidad se   predica, únicamente, de personas naturales.      

2.             En gracia de que se   admitiera como razonable la tesis mayoritaria, en el sentido de considerar que   sí se configuraba un cargo de inconstitucionalidad, a partir de este no era   posible declarar la exequibilidad condicionada de la disposición demandada pues,   a diferencia de la tesis propuesta por la Sala, no adolecía de un contenido   general, indiscriminado o indeterminado.    

3.             El ejercicio de las   facultades que reconoce la disposición, a favor de los alcaldes (parágrafo 1°)[133], y de las   autoridades de policía (parágrafo 2°)[134], se   encuentra limitado por el deber de verificación que impone la disposición para   determinar que las actividades “trasciendan lo público” y, además, por la   constatación de que tales actividades “afecten el orden público”. Ambos son   presupuestos necesarios del ejercicio de la competencia que les atribuye la   disposición a las autoridades citadas.    

4.             En ese sentido, el   ejercicio de tales competencias se supedita a valorar que la actividad de los   establecimientos que ofrezcan servicios o actividades de recreación, diversión   expendio o consumo de licor, sala de baile, discoteca, grill, bar, taberna,   whiskería, cantina, rockola, “trasciendan a lo público”, lo cual, no   necesariamente exige una verificación individual y particular; y a la   verificación de la manera como se ejerce la actividad, esto es, que se trate de   una “afectación del orden público”. Por tanto, la disposición sí limita el   ejercicio del poder de policía, proscribiendo algún tipo de arbitrariedad en su   actuar, sin que sea necesario condicionar en extremo a una verificación ex   ante y particular de aquellos dos aspectos en el ejercicio de la actividad   económica de cada uno de los tipos de establecimientos indicados.    

5.             Como consecuencia   del anterior razonamiento, la exequibilidad condicionada limita,   irrazonablemente, la función de policía de los alcaldes.    

6.             A mi juicio, la   conclusión a la que llegó la Sala Plena se fundamentó en un entendimiento   equivocado de la disposición objeto de control, principalmente porque se   circunscribió a determinar los posibles efectos de su aplicación material   mediante valoraciones y/o hipótesis.    

7.             Considero que no es cierto que   el resultado de la generalidad del acto administrativo que eventualmente llegare   a ser proferido por un alcalde condujera a que todos los clubes sociales, casas   culturales, centros sociales privados o similares, resultaran afectados por la   medida de fijación de horarios, ya que para ello sería indispensable que las   actividades (i) trascendieran de lo privado a lo público de manera que afectaran   el orden público y, (ii) correspondieran a alguna de las actividades arriba   enunciadas. Esto, conviene destacar, reafirma el carácter excepcional de la   intervención de la policía en los espacios privados o semiprivados en los   términos anotados por la Corte.    

Con el   debido respeto,    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

[1] Consejo de Estado,   Sección Primera, Sentencia del 11 de diciembre de 2014, expediente 2005 03782.    

[2] Diana Alexandra   Remolina Botía.    

[3] Sandra Marcela Parada   Aceros.    

[4] Pablo Antonio Criollo   Rey.    

[5] Luz Elena Rodríguez   Quimbayo    

[6] Constitución   Política, artículo 95, numeral 1.    

[7] Federico Gutiérrez   Zuluaga.    

[8] Rodolfo Hernández   Suarez    

[9] Eduardo Burbano   Torres.    

[10] Constitución política,   artículo 315, numeral 1.    

[11] Constitución política,   artículo 315, numeral 2.    

[12] Álvaro Orlando Pérez   Pinzón.    

[13] Liliana Patricia Mora   Cardozo.    

[14] Jorge Kenneth Burbano   Villamarín.    

[15] Javier Enrique   Santander Díaz y Edgar Valdeleón Pabón.    

[16] Laura Andrea Rocha Hurtado.    

[17] Daniel Valencia, Bernardo Mesa y   Camilo Tabares.    

[18] Juan Manuel Charry   Urueña.    

[19] Alejandra Hernández   Gálvez, Jhovana Lozano Galeano y Álvaro Guzmán Orjuela.    

[20] Guillermo García   Betancur    

[21] Refiere el comunicado   de prensa sobre la sentencia C-212 de 2017.    

[22] María Cristina Palau   Londoño    

[23] Ley 1801 de 2016,   artículo 5: “definición: para los efectos de este Código, se entiende por   convivencia, la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas,   con los bienes, y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico.”    

[24] Ley 1801 de 2016,   artículo 6: “categorías jurídicas: Las categorías de convivencia son:   seguridad, tranquilidad, ambiente y salud pública, y su alcance es el siguiente:    

1. Seguridad: Garantizar la   protección de los derechos y libertades constitucionales y legales de las   personas en el territorio nacional.    

2. Tranquilidad: Lograr que las   personas ejerzan sus derechos y libertades, sin abusar de los mismos, y con   plena observancia de los derechos ajenos.    

3. Ambiente: Favorecer la   protección de los recursos naturales, el patrimonio ecológico, el goce y la   relación sostenible con el ambiente.    

4. Salud Pública: Es la   responsabilidad estatal y ciudadana de protección de la salud como un derecho   esencial, individual, colectivo y comunitario logrado en función de las   condiciones de bienestar y calidad de vida.”    

[25] Ley 1801 de 2016,   artículo 83: “actividad económica: es la actividad lícita, desarrollada por las   personas naturales y jurídicas, en cualquier lugar y sobre cualquier bien, sea   comercial, industrial, social, de servicios, de recreación o de entretenimiento;   de carácter público o privado o en entidades con o sin ánimo de lucro, o   similares o que siendo privados, sus actividades trasciendan a lo público.    

PARÁGRAFO. Los alcaldes fijarán   horarios para el ejercicio de la actividad económica en los casos en que esta   actividad pueda afectar la convivencia, y en su defecto lo hará el gobernador.”    

[26] Para efectos de   guardar coherencia con los cargos que se estudiarán en la presente sentencia,   solo se expondrán los argumentos planteados en la intervención contra los cargos   que efectivamente fueron admitidos.    

[27] Folios 320-321 del expediente.    

[28] Folios 323-324 del expediente.    

[29] “(…) resulta   redundante el título otorgado a la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el   Código Nacional de Policía y Convivencia”, teniendo en cuenta que la esencia   misma de la Policía Administrativa es la convivencia”: Corte Constitucional,   sentencia C-212/17.    

[30] “La superación del   absolutismo y el paso hacia el Estado liberal de derechos significó, en   adelante, el establecimiento de un principio fundamental del derecho público y   de la esencia del mismo: la separación entre los asuntos públicos y los asuntos   privados, ausente en los regímenes absolutos. Se trata de un principio   constitucional presente en la Constitución Política de 1991 el que, a pesar de   no tener una consagración normativa expresa, atraviesa todo el cuerpo   constitucional”: Corte Constitucional, sentencia C-212/17.    

[31] “Toda medida de   policía debe tender a asegurar el orden público; por tanto, encuentra su   limitación allí donde comienzan las relaciones estrictamente privadas (…)  La policía sólo debe adoptar las medidas necesarias y eficaces para la   conservación y restablecimiento del orden público (…)”: Corte   Constitucional, sentencia C-024/94.    

[32] “(…) el orden   público debe definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de   sanidad medioambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia de los   derechos constitucionales, al amparo del principio de dignidad humana”: Corte Constitucional,   sentencia C-225/17.    

[33] “Esto quiere decir   que la importancia constitucional del medio ambiente sano, elemento necesario   para la convivencia social, tal como expresamente lo reconoció la Ley 1801 de   2016, implica reconocer que el concepto clásico de orden público, entendido como   “el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten   la prosperidad general y el goce de los derechos humanos”, debe completarse con   el medio ambiente sano, como soporte del adecuado desenvolvimiento de la vida en   sociedad”: Corte Constitucional, sentencia C-225/17.    

[34] Los “límites de la   actividad de policía consisten en: (1) respetar el principio de legalidad; (2)   asegurar el orden público sin interferir con el ámbito privado de los   ciudadanos; (3) tomar las medidas necesarias y eficaces para cumplir con su   tarea y utilizar la fuerza únicamente cuando sea indispensable, (…); (4)   adoptar medidas proporcionales y razonables en relación con las circunstancias y   el fin perseguido; (5) el poder de policía es inversamente proporcional con el   valor constitucional de las libertades afectadas; (6) debe ejercerse para   preservar el orden público en beneficio de las libertades y derechos ciudadanos   y no puede traducirse en una limitación absoluta de los mismos; (7) no puede   llevar a discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la sociedad; (8)   la policía debe obrar contra el perturbador del orden público, pero no contra   quien ejercite legalmente sus derechos”: Corte Constitucional, sentencia   C-435/13.    

[35] “La preservación   del orden público en beneficio de las libertades supone el uso de distintos   medios, como pueden ser básicamente (i) el establecimiento de normas generales   que limitan los derechos para preservar el orden público, (ii) la expedición de   actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales,   como la concesión de un permiso o la imposición de una sanción, y (iii) el   despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y   que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a   través de los cuales se ejecuta la función”: Corte Constitucional, sentencia   C-825/04.    

[36] Por ejemplo “en   ejercicio del poder de policía, los gobernadores pueden adoptar medidas   tendientes a limitar la libertad de circulación de los motociclistas, con la   finalidad de preservar el orden público, siempre que estas medidas resulten   razonables y proporcionales”: Consejo de Estado, Secc. 5, sentencia del 3 de   mayo de 2018, Mario Alonso Castaño Zuluaga contra el Decreto 258 del 13 de marzo   de 2008, proferido por el gobernador del departamento del Quindío, rad.   63001-23-31-000-2010-00281-01.    

[37] Es en ejercicio del   poder de policía, que los alcaldes, mediante normas generales, impersonales y   abstractas, regulan el ejercicio de las libertades públicas, a través de medidas   como el toque de queda, la prohibición de venta de licores en ciertas zonas o a   ciertas horas o la restricción de circulación de vehículos. Así, “el poder de   policía otorgado a los alcaldes le permite expedir normas generales,   impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento ciudadano que tiene   que ver con el orden público y con la libertad:”: Consejo de Estado, Secc.   1, sentencia del 17 de mayo de 2001, Franky Urrego Ortiz contra el Decreto 626   del 15 de julio de 1998, proferida por el Alcalde Mayor de Bogotá, que instauró, por   primera vez, la medida conocida como Pico y Placa, rad.   25000-23-24-000-1998-0707-01(5575).    

[38] “En consecuencia, es factible que   en eventos como el ahora analizado, no sólo la ley, sino también   subsidiariamente los reglamentos, entendidos como actos administrativos de   contenido general, puedan ostentar el poder de policía creador de normas de   comportamiento. Como lo han reiterado la Corte Suprema de Justicia, el Consejo   de Estado y la Corte Constitucional en ocasiones anteriores, el poder de policía   puede ser ejercido subsidiariamente por el Presidente, las asambleas   departamentales y los concejos municipales, claro está, sin invadir esferas en   las cuáles la carta política haya asignado la competencia exclusiva al   legislador”:   Corte Constitucional, sentencia C-511/13.    

[39] Ver Corte   Constitucional, sentencia C-491/16.    

[41] “(…) desde el punto   de vista jurídico los bienes de uso público de la Nación, no pueden ser ocupados   por los particulares legítimamente conforme a la Constitución, sino cuando se   les hubiere otorgado licencia, concesión o permiso de ocupación temporal”:   .Corte Constitucional, sentencia T-331/11.    

[42] Por ejemplo, el   inciso 3 del artículo 103 de la Ley 388 de 1997 dispone que “En todos los   casos de actuaciones que se efectúen sin licencia o sin ajustarse a la misma, el   alcalde, de oficio o a petición de parte, dispondrá la medida policiva de   suspensión inmediata de dichas actuaciones, de conformidad con el procedimiento   a que se refiere el artículo 108 de la presente Ley. En el caso del Distrito   Capital esta función corresponde a los alcaldes menores, de conformidad con lo   dispuesto en el Estatuto Orgánico del Distrito Capital”.  Por su parte,   el artículo 104 dispone lo relativo a las sanciones urbanísticas que puede   imponer el alcalde, para vigilar el cumplimiento del orden público previsto en   el ordenamiento territorial.     

[43] El artículo 296 de la   Constitución dispone que “Para la conservación del orden público o para su   restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la   República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los   gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual   manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes”.    

[44] “(…) la   clasificación del tipo de espacio es un factor relevante para definir el alcance   del derecho a la intimidad así como el grado de protección que del mismo se   desprende frente a las intervenciones de terceros. Su importancia radica, al   menos prima facie, en la aptitud para identificar las diversas dimensiones   físicas o virtuales en las que las personas se expresan o manifiestan y, a   partir de allí, para precisar el grado de confidencialidad que pueden esperar   respecto de su comportamiento”: Corte Constitucional, sentencia T-574/17.    

[45] “El nivel de   protección de la intimidad y de otras libertades individuales en estos espacios,   varía en cada caso”: Corte Constitucional, sentencia T-407/12. “Dependiendo del lugar, se   permitirá una mayor o menor injerencia por parte de particulares o autoridades   del Estado”:   Corte Constitucional, sentencia C-881/14.    

[46] “El espacio público   es en este contexto un derecho ciudadano de acceso, utilización y goce, como   también, un lugar en el que se ejercen múltiples derechos, en un contexto   mediado por normas y susceptible de ser restringido por las autoridades”:   Corte Constitucional, sentencia C-881/14.    

[47] “(…) comprende el ámbito reservado e   inalienable al que aquéllas se acogen, con total independencia de la propiedad o   administración del inmueble que las cobija, o del tiempo durante el cual   permanezcan dentro de él, por lo cual no es menos susceptible de amparo   constitucional la casa tomada en arriendo, la habitación de un inquilinato o el   cuarto de un hotel, que la casa cuyo derecho de dominio puede demostrar quien la   habita, o en la cual ha vivido por muchos años”: Corte Constitucional, sentencia   C-282/97.    

[48] “Así, la garantía y protección de   los espacios privados, está estrechamente asociada a la noción de intimidad y   por ello la limitación de este derecho en los mismos debe ser excepcional”: Corte Constitucional, sentencia   C-881/14.    

[49] Corte Constitucional,   sentencia T-574/17.    

[50] En la sentencia   T-291/16, la Corte Constitucional estudió el caso de una persona que fue   retenida, expuesta y expulsada de un centro comercial, por considerar que se   encontraba realizando actos obscenos. Allí se precisó que “La restricción de besarse en   público que se imponga a una pareja homosexual por parte del personal de   vigilancia de un centro comercial o similar, restringe ilegítimamente el derecho   de esa pareja a expresar libremente sus opciones vitales derivadas de su   dignidad, intimidad y del libre desarrollo de su personalidad”.    

[51]“Aunque son sitios cerrados, hay   gran flujo de personas y mayor libertad de acceso y movimiento, por lo cual las   restricciones a la intimidad son tolerables por cuestiones de seguridad y por la   mayor repercusión social de las conductas de las personas en dichos espacios”: Corte Constitucional, sentencia T-407/12.    

[52] “Estos espacios   cerrados en los que un conjunto de personas comparte una actividad y en los que   el acceso al público es restringido, son espacios semi-privados y, por ende, las   injerencias a la intimidad y demás libertades que se ejercen en tales contextos,   son limitados”: Corte Constitucional, sentencia T-407/12.    

[53] Corte Constitucional,   sentencia T-407/12.    

[54] “(i) si bien en ambos espacios el   obrar de las personas puede tener relevancia social, pueden existir situaciones   que solo conciernen al sujeto involucrado, sin que puedan ser sujetas a   restricción; (ii) uno y otro tipo de espacios pueden diferenciarse por el grado   de acceso público al mismo, la permanencia de un grupo de personas en el sitio y   la relevancia social de las acciones desplegadas por los individuos en estas   zonas; (iii) en aquellos espacios semi-privados donde las personas realizan   actividades cotidianas, se limitan en mayor medida las restricciones al derecho   a la intimidad que en aquellos espacios considerados semi-públicos, donde la   trascendencia social de los actos individuales es mayor”: Corte Constitucional,   sentencia T-276/15.    

[55] Corte Constitucional,   sentencia   C-881/14.    

[56] “La forma en que se   ha desdibujado la separación absoluta entre las esferas pública y privada en   torno al desarrollo de actividades que interesan a la sociedad, se muestra   propicia al afianzamiento de una concepción material de los asuntos públicos,   por cuya virtud los particulares vinculados a su gestión, si bien siguen   conservando su condición de tales, se encuentran sujetos a los controles y a las   responsabilidades anejas al desempeño de funciones públicas, predicado que,   según lo expuesto, tiene un fundamento material, en cuanto consulta, de   preferencia, la función y el interés públicos involucrados en las tareas   confiadas a sujetos particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-181/97.    

[57] Corte Constitucional,   sentencia C-212/17.    

[58] Corte Constitucional,   sentencia SU-585/17.    

[59] Por ejemplo, “Dada   la connotación de figura reconocida públicamente se entiende que voluntariamente   se sometieron al escrutinio de su vida pública y de aquellos aspectos de su   fuero privado sobre los cuales le asiste a la ciudadanía un legítimo derecho a   conocer y debatir (…) Ahora bien, ello no quiere decir que cualquier tipo   de información relacionada con la persona pública está amparada por el discurso   de relevancia pública, ya que existe el riesgo de afectar la intimidad, el honor   o cualquier otro derecho del individuo”: Corte Constitucional, sentencia   T-546/16.    

[60] De manera similar, la   sentencia C-212/17 declaró la exequibilidad de la autorización a la Policía para   ingresar en el domicilio de las personas, sin orden previa, “Para proteger la   vida e integridad de las personas, si en el interior del inmueble o domicilio se   están manipulando o usando fuegos pirotécnicos, juegos artificiales, pólvora o   globos sin el debido cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley”,   al concluir que “Tomando en consideración la especial peligrosidad de estos   instrumentos, no solo respecto de la vida, la salud y la integridad física de   los niños, sino de cualquier persona expuesta a estos riesgos, el legislador   buscó especificar una “situación similar de peligro” que en razón de la urgencia   y la inminencia del riesgo, autorizara a la Policía Nacional a ingresar a un   domicilio para prevenir la consumación de los perjuicios a bienes jurídicos tan   importantes como la vida, la salud y la integridad física de las personas que   se encuentran en el interior del inmueble o incluso al exterior de éste,   teniendo en cuenta los efectos de una eventual explosión o incendio. (…) En estos términos, el objetivo preventivo buscado por   el legislador es perfectamente coincidente con las finalidades propias de la   policía administrativa, en su acepción del poder que busca garantizar, a través   de la expedición de normas que limiten las libertades, las condiciones mínimas   para la convivencia social y el ejercicio ordenado de las libertades y los   derechos, en este caso, las condiciones de seguridad pública[60].   Además, materializa el mandato previsto en el artículo 2 de la Constitución   Política que establece que las autoridades del Estado están establecidas para   proteger a las personas en su vida, honra y bienes” (negrillas no originales).    

[61] El artículo 1 del   Decreto 890 de 1995 dispuso: “A partir del primero (1º) de enero de 1996 el   horario de funcionamiento de establecimientos públicos o abiertos al público   donde se expendan y, o, consuman bebidas alcohólicas, será desde las seis de la   mañana (6.00 a.m.) y hasta la una de la mañana (1.00 a.m) del día siguiente.  ǁ Igualmente, a partir de la misma fecha se prohíbe la venta y, o, consumo de   bebidas alcohólicas en todo tipo de establecimientos a partir de la una de la   mañana (1.00 a. m.) y hasta las seis de la mañana (6.00 a. m.). En este mismo   horario se prohíbe el consumo de bebidas alcohólicas en sitio o espacio público”.    

[62] El concepto de   violación de la acción de nulidad simple expresaba que “(…) el Alcalde Mayor   de Santafé de Bogotá no puede, a través de un decreto basado en las normas   policivas, reglamentar asuntos de carácter privado. Y ocurre que la norma   acusada al referirse a “todo tipo de establecimientos”, no hace distinción   alguna entre aquellos establecimientos públicos o abiertos al público y los de   carácter privado, reglamentando así de forma inconstitucional e ilegal el   funcionamiento de una actividad privada. Resulta así que al no hacer distinción,   se atribuyó el derecho para definir el horario de funcionamiento de domicilios o   lugares de carácter privado en los que se consumen bebidas alcohólicas, o se   expendan las mismas, como es el caso de hoteles, corporaciones sociales,   privadas, clubes sociales, etc”.    

[63] Consejo de Estado,   Sección 1, sentencia del 10 de febrero de 2000, Santiago Jaramillo Caro contra   el Decreto 890 del 29 de diciembre de 1995, proferido por el Alcalde Mayor de   Santafé de Bogotá, exp.  Expediente 5434.    

[64] “La actividad   desarrollada en el ámbito de lo privado no es susceptible de reglamentación   policiva, a menos que trascienda de lo privado, como sucedería, a manera de   ejemplo, cuando en una reunión social privada se coloca un aparato de sonido a   tal volumen que produce molestias en la tranquilidad de los vecinos. Esa   conducta será objeto de la actividad de policía, sin que pueda alegarse como   justificación que se desarrolla dentro del ámbito de lo privado”: idem.    

[65] Es posible considerar   que actividades realizadas en lugares privados trascienden a lo público, pero “tal   eventualidad tendría carácter excepcional y no podría, en consecuencia, tomarse   como la base para una reglamentación general” (…) “La Sala considera,   entonces, que el aparte acusado, (…) excede la competencia que los   artículos 7º y 111 del Código Nacional de Policía otorga a las autoridades del   ramo, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 74 ibídem, pues existen   establecimientos, como los allí enunciados, que no constituyen lugar público o   abierto al público, ni lugares privados en donde el consumo de bebidas   alcohólicas que allí eventualmente se pueda realizar, dentro del horario de la   prohibición, trascienda necesariamente de lo privado, tal como se   desprende del tratamiento que el aparte acusado otorga a esta clase de lugares”   (negrillas no originales): idem.    

[67] “(…) puede tenerse   como un hecho notorio la proliferación de los referidos establecimientos, que   realmente en muchos casos son negocios privados camuflados o mimetizados en las   aludidas formas nominativas, con lo cual se han convertido en modos de evadir la   acción de las autoridades policivas y afectar impunemente el orden público,   especialmente respecto de la seguridad, la salubridad y la tranquilidad   ciudadana, así como para evadir el fisco en los diferentes órdenes   territoriales, con perjuicio incluso de la imagen altruista o benéfica que   corresponde a esas denominaciones o instituciones sociales”: idem.    

[68] “De modo que las   organizaciones que no sólo se denominen, sino que realmente sean y operen como   clubes y/o centros sociales o deportivos no resultan afectados en modo alguno   por la disposición acusada, toda vez que de suyo su actividad va a estar   limitada a su ámbito privado y enmarcada en condiciones y características que   son muy reconocidas y fácilmente diferenciables de las organizaciones que no   obstante su etiqueta de club social no son realmente negocios privados, de   personas naturales o jurídicas, que explotan bajo esa apariencia las actividades   de diversión nocturna para evadir los controles y limitaciones que las   autoridades policivas han venido adoptando mediante  normas y medidas de la   misma naturaleza”: idem.    

[69] “Por lo demás, lo previsto en   el cuestionado artículo 1º del Decreto 0008 no vulnera ni autoriza desconocer la   inviolabilidad del domicilio que se debe amparar por las autoridades policivas   según los artículos 72 y 74 del Decreto 1355 de 1970, ya que la restricción   horaria que en aquél se prevé no cobija el domicilio, entendido en los términos   del último de esos artículos, en tanto no abarca el ámbito que no trasciende de   lo privado que es propio de todo domicilio”: idem.     

[70] La ley francesa   denominada Le Chapelier, del 14 de julio de 1791, confirmó la prohibición de las   corporaciones o asociaciones profesionales, de patronos o de empleados, que ya   había introducido el decreto de Allarde, proferido por la Asamblea Constituyente   los 2 y 17 de marzo de 1791 y que había dispuesto la libertad individual de   empresa y oficio. El artículo segundo de la Ley Le Chapelier dispuso “Los   ciudadanos de un mismo estado o profesión, los empresarios, los que tengan un   almacén abierto, no podrán, cuando se encuentren reunidos, elegir sus   presidentes, ni secretarios, ni síndicos, registrar a sus miembros, tomar   decisiones o deliberar o adoptar reglamentos respecto de sus supuestos intereses   en común”. En la exposición de motivos de la Ley, el representante Isaac Le   Chapelier explicó: “Sin duda debe permitirse que los ciudadanos se reúnan;   pero no puede permitirse que los ciudadanos de ciertas profesiones se reúnan   para sus supuestos intereses en común; ya no existen corporaciones en el Estado;   no hay más que el interés particular de cada individuo y el interés general. No   se le permite a nadie que inspire a los ciudadanos un interés intermedio,   que los separe de la cosa pública, por un espíritu de corporación”: Isaac Le   Chapelier, discurso de exposición de motivos, pronunciado en la Asamblea   Nacional, el 4 de agosto de 1789, en el Bulletin de l’Assemblée Nationale,   del 14 de junio de 1791, Gazette Nationale  o Le Moniteur Universel, del 15 de junio de 1791, segundo año.    

[71] En consecuencia, la asociación, “es   un derecho que hace parte de aquellos pertenecientes a las libertades   individuales, siendo una prolongación de los derechos a la libertad de   expresión, pensamiento y de reunión. Consiste tal garantía en la posibilidad que   tiene toda persona de crear o adherirse libremente a una asociación, y a través   de la misma desarrollar aquellas actividades para la cual fue creada, siempre y   cuando su proceder sea lícito”: Corte Constitucional, sentencia   T-133A/03.    

[72] “(…) el ejercicio del derecho   de asociación supone un número plural de personas que acuerdan la creación de un   ente a través del cual realizarán un proyecto de interés colectivo, dentro de un   marco jurídico regulado por el Estado.”: Corte Constitucional, sentencia   T-1190/05.    

[73] Ratificado por   Colombia a través de la Ley 74 de 1968.    

[74] Ratificado por   Colombia a través de la Ley 16 de 1972.    

[75] Constitución Política   de Colombia. Inciso 1º del artículo 39: “Los trabajadores y empleadores   tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del   Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del   acta de constitución.”.    

[76] Constitución Política   de Colombia. Inciso 2º del artículo 103: “El Estado contribuirá a la   organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales,   cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no   gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan   mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de   participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se   establezcan”.    

[77] Corte Constitucional,   sentencia C- 597/10.    

[78] El primero, hace referencia a la “facultad   de toda persona para comprometerse con otras en la realización de un proyecto   colectivo, libremente concertado, de carácter social, cultural, político,   económico, etc. a través de la conformación de una estructura organizativa,   reconocida por el Estado (…)”, lo que implica “el deber de someterse a   las reglas estatutarias cuando éstas han sido adoptadas en debida forma y cuando   su contenido no afecta bienes, derechos o intereses tutelados por el   ordenamiento jurídico”: Corte Constitucional, sentencia T-697/96.    

[79] “(…)si bien el legislador puede   establecer límites al alcance del citado derecho, los mismos siempre deben   corresponder a la necesidad de asegurar el respeto de los derechos ajenos, o de   impedir su uso abusivo, o de preservar la moral pública, la seguridad nacional,   la seguridad jurídica y el orden público.” (negrillas no originales):   Corte Constitucional, sentencia C-865/04    

[80] “2. El ejercicio de   tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que   sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad   nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la   moral públicas o los derechos y libertades de los demás. ǁ 3.      Lo dispuesto en este artículo no impide la imposición de restricciones legales,   y aun la privación del ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de   las fuerzas armadas y de la policía”: artículo 16 de la CADH.    

[81] De modo que  “la libertad   de asociación garantiza que el Estado no imponga condiciones que restrinjan   indebidamente, o que impidan en la práctica que los sujetos desarrollen   colectivamente sus actividades”: Corte Constitucional, sentencia C-229/03.    

[82] Respecto de   cooperativas de trabajo asociado, la sentencia C-211 de 2000, precisó “Esta   facultad que tienen los asociados de tales organizaciones para autorregularse no   significa que el legislador no pueda reglamentar algunos asuntos relacionados   con ellas; lo que ocurre es que no puede injerir en su ámbito estrictamente   interno vr. gr. en su organización y funcionamiento, pues ello depende de la   libre y autónoma decisión de los miembros que las conforman. ǁ Pero tal libertad   de regulación no es absoluta pues dichos estatutos o reglamentos, como es apenas   obvio, no pueden limitar o desconocer los derechos de las personas en general y   de los trabajadores en forma especial, como tampoco contrariar los principios y   valores constitucionales, ya que en caso de infracción tanto la cooperativa como   sus miembros deberán responder ante las autoridades correspondientes, tal como   lo ordena el artículo 6 del estatuto superior”. Por su parte, el numeral   3 del artículo 22 del PIDCP dispone que “Ninguna disposición de este artículo   autoriza a los Estados Partes en el Convenio de la Organización Internacional   del Trabajo de 1948, relativo a la libertad sindical y a la protección del   derecho de sindicación, a adoptar medidas legislativas que puedan menoscabar las   garantías previstas en él ni a aplicar la ley de tal manera que pueda menoscabar   esas garantías”.    

[83] Corte Constitucional, sentencia   C-879/11.    

[84] Corte Constitucional,    sentencia C-212/17.    

[85] Corte Constitucional, sentencias   C-176/07, C-519/07, C-256/08, C-806/09, C-366/14, T-409/14, C-212/17, C-223/17 y   T-364/18.    

[86] Corte constitucional,   sentencia C-041/94.    

[87] Domicilio, que “comprende,   además de los lugares de habitación, trabajo, estudio, todos aquellos espacios o   recintos aislados en los que la persona normal y legítimamente pretenda   desarrollar su propia vida privada, separada de los terceros y sin su presencia”:   Corte Constitucional, sentencia C-041/94. Ver: Corte constitucional, sentencia   C-519/07.    

[88] “(…) comprende el ámbito reservado e   inalienable al que aquéllas se acogen, con total independencia de la propiedad o   administración del inmueble que las cobija, o del tiempo durante el cual   permanezcan dentro de él, por lo cual no es menos susceptible de amparo   constitucional la casa tomada en arriendo, la habitación de un inquilinato o el   cuarto de un hotel, que la casa cuyo derecho de dominio puede demostrar quien la   habita, o en la cual ha vivido por muchos años”: Corte Constitucional, sentencia   C-282/97.    

[89] Corte Constitucional, sentencias   C-640/10 y T-517/98.    

[90] “El vínculo que existe entre la   protección del domicilio y la libertad, explica que la misma garantía de reserva   judicial para su limitación se encuentre tanto respecto de la privación de la   libertad, como en el acceso al domicilio (artículo 28 de la Constitución) y en   el acceso a las comunicaciones privadas (artículo 15 de la Constitución)”: Corte Constitucional, sentencia   C-212/17.    

[91] Corte Constitucional,   sentencia C-212/17.    

[92] Las disposiciones   declaradas exequibles, en esa oportunidad, se encontraban en el Decreto 2737 de   1989, entonces Código del Menor.    

[93] Artículo 83 del Decreto 1355 de   1970.    

[94] Numeral 4° del   artículo 230 de la ley 906 de 2004.    

[95]Artículo 106 de la Ley   1098 de 2006.    

[96] Corte Constitucional,  sentencia C-212/17.    

[97] Numeral 6 del artículo   163 de la Ley 1801 de 2016.    

[98] Corte Constitucional,   sentencia C-212/17.    

[99] Corte Constitucional,  sentencia C-223/17,   que a su vez precisa la C-156/13.    

[100] “La facultad   otorgada a los alcaldes que les permite dictar mandamientos escritos para el   registro de domicilios o de sitios abiertos al público por autoridades de   policía, no cumple con los criterios de excepcionalidad establecidos por la   Corte Constitucional, y por lo mismo resulta violatoria del derecho fundamental   a la inviolabilidad del domicilio contenida en el artículo 28 de la   Constitución.  ǁ Se trata de una facultad general, permanente, que no tiene límites   definidos, que carece de medios de control judicial inmediatos (la norma demanda   tan solo prevé enviar una copia al Ministerio Público, pero no dispone ningún   medio de control judicial), de amplio espectro, que además, en términos   concretos, tiene más características de habilitación general que de habitación   excepcional”: Corte Constitucional, sentencia C-223/17.    

[101] Corte Constitucional,   sentencia SU-182/98.    

[102] Corte Constitucional,   sentencia T-061/96.    

[103] “Debe distinguirse   entre aquellos espacios que interesan exclusivamente al titular del derecho y,   aquellos en donde las actividades pueden tener repercusiones sociales, tal y   como sucede precisamente con las relaciones laborales o empresariales. Por ello,   esta Corte, al reconocer la existencia de una cierta inviolabilidad del   domicilio corporativo de las personas jurídicas, precisó sin embargo que es   “evidente que, a diferencia del domicilio personal, sobre el corporativo   gravitan con más intensidad y legitimidad intereses sociales y de terceros, lo   que repercute en una más reducida esfera de protección y en una mayor gama de   restricciones y limitaciones que ha de soportar”: Corte Constitucional,   sentencia C-505/99.    

[104] En la sentencia   C-505/99 se declaró exequible la norma demanda. En esa oportunidad, la Corte   consideró que el interés constitucional que la norma buscaba proteger era la   efectiva investigación tributaria y que, en esa medida, la DIAN estaba facultada   para registrar el domicilio de los contribuyentes en los estrictos términos de   la norma.    

[105] Corte Constitucional, sentencia   T-407/12.    

[106]  “El   reconocimiento de diferentes esferas de privacidad, así como de legítima   intrusión en el ámbito personal e íntimo de los ciudadanos, y la diferenciación   establecida por la jurisprudencia entre “domicilio” y “domicilio ampliado” para   referirse a espacios en los cuales la injerencia puede ser menor o mayor cuando   se encuentran intereses constitucionales en juego, sugieren la idea de la   existencia de espacios semi-privados o semi-públicos”: Corte Constitucional,   sentencia T-407/12.    

[107] En particular, la   Corte en las sentencias C-505/99 y C-165/19 señaló que “el ingreso de las   autoridades públicas al domicilio corporativo de las empresas que tenga por   objeto recaudar evidencias necesarias para el debido cumplimiento de sus   funciones, no constituye una injerencia en un ámbito protegido del derecho a la   intimidad de las personas jurídicas y por lo tanto no puede ser catalogado como   un registro de domicilio sujeto a reserva judicial”.    

[108] “El lugar de   trabajo, en principio espacio semiprivado, no goza del mismo nivel de protección   que el domicilio, debido a que el grado de privacidad es menor en atención a que   allí tienen lugar actuaciones con repercusiones sociales significativas”:   Corte Constitucional, sentencia T-574/17.    

[109] Sobre el alcance de la inviolabilidad del domicilio,   la exigibilidad de la orden judicial previa para su limitación y sobre el   carácter excepcional de las hipótesis que hacen posible el registro del   domicilio sin orden judicial previa, pueden consultarse, entre otras, las   sentencias C-212 y C-223 de 2017.     

[110] “(…) la noción lato sensu del bloque de constitucionalidad   se refiere a aquellas disposiciones que “tienen un rango normativo superior a   las leyes ordinarias”, aunque a veces no tengan rango constitucional, como las   leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como referente necesario para la   creación legal y para el control constitucional”: Corte Constitucional, sentencia   C-582/99.    

[111] El artículo 152 de la   Constitución Política establece las materias que deben tramitarse mediante ley   estatutaria, a saber: (i) los derechos y deberes fundamentales de las personas y   los procedimientos y recursos para su protección; (ii) la administración de   justicia; (iii) la organización y régimen de los partidos y movimientos   políticos, el estatuto de la oposición y las funciones electorales; (iv) las   instituciones y mecanismos de participación ciudadana; (v) los estados de   excepción; y (vi) la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de   la República que reúnan los requisitos que determine la ley.    

[112] Corte Constitucional,   Sentencia C-007/18.    

[114] Corte   Constitucional, Sentencia C-044/15.    

[115] Ver Corte   Constitucional, sentencia C-007/17.    

[116]  Corte Constitucional, sentencia C-007/17. En la Sentencia C-646/01 la Corte   había unificado los criterios aplicables para determinar si un asunto se debe o   no someter a la reserva de ley estatutaria frente al numeral primero del   artículo 152 de la Constitución Política: (i) Que se trate de uno de los   asuntos expresa y taxativamente incluidos en el artículo 152 de la Carta (…);   (ii) Que se trate de un derecho fundamental, no de un derecho constitucional de   otra naturaleza (…); (iii) Que desarrolle y complemente derechos   fundamentales (…); (iv) Que la regulación de que se trate afecte el   núcleo esencial de derechos fundamentales (…); (v) Que la regulación que   se haga de las materias sometidas a reserva de ley estatutaria sea integral   (…);  (vi) Que regule de manera integral un mecanismo de protección de derechos   fundamentales (…) y; (vi) Que se trate de un mecanismo constitucional   necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental   (…).”    

[117]  Con relación al criterio de integralidad, esta Corte ha dicho que se trata de   iniciativas cuyo objeto directo es desarrollar el régimen de derechos   fundamentales, no materias relacionadas, y que tengan la pretensión de   ser una regulación “integral, completa y sistemática”. Ver las sentencias   C-425/94, C-818/11 y C-007/17, entre otras.    

[118] La jurisprudencia constitucional ha definido el   núcleo esencial como “como el mínimo de contenido que el legislador debe   respetar, es esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo   de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la   intervención de las autoridades públicas. Y, en sentido negativo debe entenderse   “el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho   deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que   caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su   esencia fundamental”: Corte Constitucional, sentencia C-756/08. Ver también la   sentencia C-994/04.    

[119] “(…)  el título de una ley e incluso los   epígrafes de los subtítulos o libros en que aquella se divide, pese a carecer de   un valor normativo autónomo, esto es, no conforma una regla de derecho autónoma   con eficacia jurídica directa, exhiben valor como criterios de interpretación de   las normas contenidas en la totalidad de la ley o en el capítulo o libro en que   se subdivide”:   Corte Constitucional, sentencia C-451/16.     

[120] “Igualmente podrá pretenderse la   nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del   derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación   del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se   presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su   publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto   general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”: inciso 2, del artículo 38 del   CPACA.    

[121] Consejo de Estado,   Sección 1, sentencia del 10 de febrero de 2000, Santiago Jaramillo Caro contra   el Decreto 890 del 29 de diciembre de 1995, proferido por el Alcalde Mayor de   Santafé de Bogotá, exp.  Expediente 5434.    

[122] “Al efecto, lo   privado ha de entenderse bajo la primera acepción que trae el Diccionario de la   Lengua Española de la Real Academia, según la cual es lo “Que se ejecuta a vista   de pocos, familiar y domésticamente, sin formalidad ni ceremonia alguna”, que es   justamente lo que no sucede en los comentados lugares o sitios comerciales   que funcionan bajo la denominación de club social o centro social o cultural,   puesto que por su ubicación, condiciones físicas y la forma como se ofrecen   los servicios y en que el público accede a ellos y se comporta dentro de los   mismos es evidente su carácter de establecimiento comercial o, lo que es   igual, que trasciende al público” (negrillas no originales):   Consejo de Estado, Sección 1, sentencia del 29 de abril de 2010, Dagoberto   Buendía Ramírez y Fernando Yepes Gómez contra el Decreto 008 de 6 de enero de   2006, expedido por el Alcalde municipal de Santiago de Cali, rad.   76001-23-25-000-2006-02204-01.    

[123] Por ejemplo, el   Acuerdo 079 DE 2003, Por la cual se expide el Código de Policía de Bogotá, D.C.   dispone e el su artículo 116: “Clubes o Centros Sociales Privados. Para   efectos de este Código, las personas jurídicas que se hayan constituido o   registrado bajo la denominación de clubes o centros sociales y que ofrezcan   servicios o actividades de recreación, expendio de licor, baile o cualquier tipo   de espectáculo que no sea dirigido exclusivamente a sus asociados sino a toda   clase de público, se considerarán establecimientos abiertos al público”.    

[124] Corte Constitucional,   sentencia T-597/93.    

[125] La sentencia T-396/93   resolvió la solicitud de amparo de una empresa de transportes a la que, mediante   acto administrativo, se le había cancelado la licencia de funcionamiento.   Alegaba el accionante que se le había desconocido el derecho fundamental al   debido proceso. La sentencia “negó” el amparo, al concluir que la tutela era   improcedente, ya que el acto administrativo podía ser controvertido ante la   Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.     

[126] Corte Constitucional, sentencia   T-396/93    

[127] “Como consecuencia   lógica del respeto por la dignidad de la persona se encuentra el de libre   desarrollo de la personalidad, cuyo núcleo esencial protege la libertad general   de acción, involucrando el derecho a la propia imagen y la libertad sexual,   entre otras manifestaciones de la personalidad merecedoras de protección. En   efecto, el Estado social de derecho reconoció el derecho al libre desarrollo de   la personalidad (C.Po. art. 16), considerado corolario del pluralismo y la   diversidad, valores superiores que actualmente identifican a los Estados   liberales y democráticos de derecho, sin más limitaciones que las que imponen   los derechos de los demás y el orden jurídico, según el cual se le permite a la   persona escoger y adoptar un plan de comportamiento acorde con su concepción del   mundo y de su entorno social”: Corte Constitucional. Sentencia C-336/08.    

[128] En la sentencia   T-468/03, la Corte Constitucional resolvió una acción de tutela presentada por   el representante de una persona jurídica que había sido incluida en la   denominada “lista Clinton”, mediante una orden ejecutiva del Presidente   de los Estados Unidos, lo que le había imposibilitado acceder al sistema   financiero y, entre otros derechos, alegaba que “(…) las limitaciones impuestas por el sistema   financiero a la Cooperativa Copservir, restringen irrazonablemente su derecho al   libre desarrollo de la personalidad, en la medida en que cercenan la proyección   autónoma de su voluntad dentro del horizonte de posibilidades que le ofrece el   marco legal y constitucional a toda persona natural o jurídica amparada por el   orden jurídico interno”. Pero la Corte no reconoció ese derecho respecto de   las personas jurídicas y, aunque negó el amparo, sostuvo que “los usuarios   del sistema financiero son titulares de los siguientes derechos fundamentales, a   saber: el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la igualdad   de trato, a la iniciativa privada y a la libertad económica”. “(…) en   cuanto se trata de la posibilidad de acceder al crédito y al depósito   especializado de dinero, según lo ha expuesto esta Corporación, las libertades   económicas de los accionantes, especialmente, la libre iniciativa privada, se   encuentran directa e inescindiblemente ligada con los derechos fundamentales al   reconocimiento de la personalidad jurídica y a la igualdad de condiciones para   participar en la economía de mercado”.    

[129] Corte Constitucional,   sentencia C-212/17.    

[130] Corte Constitucional,   sentencias C-114 y 115 de 2017.    

[131] Ibidem.    

[132] El artículo 198 del   Código Nacional de Policía dispone: “Corresponde a las autoridades de Policía   el conocimiento y la solución de los conflictos de convivencia ciudadana. ǁ   Son autoridades de Policía: ǁ 1. El Presidente de la República. ǁ   2. Los gobernadores. ǁ 3. Los Alcaldes Distritales o Municipales. ǁ   4. Los inspectores de Policía y los corregidores. ǁ 5. Las autoridades   especiales de Policía en salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento   territorial, protección al patrimonio cultural, planeación, vivienda y espacio   público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos. ǁ   6. Los comandantes de estación, subestación y de centro de atención inmediata de   Policía y demás personal uniformado de la Policía Nacional”.    

[133] Consistente en la   facultad para establecer horarios de funcionamiento para los establecimientos   mencionados en la disposición, y determinar las medidas correctivas por su   incumplimiento.    

[134] consistente en la   facultad para ingresar a los establecimientos enunciados en la disposición a   efectos de verificar, únicamente, el cumplimiento de los horarios establecidos   por los alcaldes distritales y municipales y para imponer las medidas   correctivas que correspondan.