C-228-09

    Sentencia C-228-09  

Referencia: expediente D- 7295  

Demanda  de  inconstitucionalidad  contra  el  artículo  3° de la Ley 1101 de 2006 “Por la cual se  modifica            la            Ley            300   de   1996   –   Ley   General   de  Turismo  y  se  dictan  otras  disposiciones”.   

Demandante:   Andrea   Carolina   Guevara  Rojas.   

Magistrado Ponente:  

Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Bogotá,  D.C., treinta (30) de marzo de dos  mil nueve (2009)   

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en  cumplimiento  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  de  los  requisitos  y  trámite   establecidos   en   el   Decreto   2067  de  1991,  ha  proferido  la  siguiente   

SENTENCIA  

I. ANTECEDENTES  

En   ejercicio   de  la  acción  pública  consagrada  en  el  artículo  241  de  la Constitución Política, la ciudadana  Andrea    Carolina    Guevara    Rojas,    interpuso    acción    pública   de  inconstitucionalidad   en   contra   del   artículo  3°  de  la  Ley  1101  de  2006.   

Una vez cumplidos los trámites previstos en  el  artículo  242  de  la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991,  procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.   

A continuación se transcribe la disposición  acusada:   

LEY 1101 DE 2006  

(noviembre 22)  

Diario Oficial No. 46.461 de 23 de noviembre  de 2006   

   

CONGRESO DE LA REPÚBLICA  

   

Por  la  cual  se modifica la Ley 300   de   1996   –   Ley   General  de  Turismo  y  se  dictan  otras  disposiciones.   

   

EL CONGRESO DE COLOMBIA  

   

   

DECRETA:  

(…)  

“ARTÍCULO  3.  APORTANTES  DE LA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL  PARA  LA  PROMOCIÓN  DEL  TURISMO.  Para  los  fines señalados en el artículo  1o    de    la   presente   ley,   se   consideran   aportantes   los  siguientes:   

   

1.     Los    hoteles    y    centros  vacacionales.   

   

2.  Las viviendas turísticas y otros tipos  de  hospedaje  no  permanente,  cuyas  ventas  anuales  sean superiores a los 50  smlmv,  excluidos  los  establecimientos  que prestan el servicio de alojamiento  por  horas.  En el caso de las viviendas turísticas ubicadas en los territorios  indígenas  se  aplicará  la contribución a aquellas cuyas ventas anuales sean  superiores a los 100 smlmv.   

   

3.  Las  agencias  de  viajes  y  turismo,  agencias mayoristas y las agencias operadoras.   

   

4.   Las   oficinas  de  representaciones  turísticas.   

   

5. Las empresas dedicadas a la operación de  actividades  tales  como  canotaje, balsaje, espeleología, escalada, parapente,  canopée, buceo, deportes náuticos en general.   

   

6.   Los   operadores   profesionales  de  congresos, ferias y convenciones.   

   

7.  Los  arrendadores  de  vehículos  para  turismo nacional e internacional.   

   

8. Los usuarios operadores, desarrolladores  e industriales en zonas francas turísticas.   

   

9.   Las  empresas  comercializadoras  de  proyectos de tiempo compartido y multipropiedad.   

   

10.  Los  bares y restaurantes turísticos,  cuyas  ventas  anuales  sean  superiores  a  los  500  salarios mínimos legales  mensuales vigentes.   

   

   

12.  Las empresas captadoras de ahorro para  viajes y de servicios turísticos prepagados.   

   

13. Los parques temáticos.  

   

14.  Los  concesionarios  de  aeropuertos y  carreteras.   

15. Las empresas de transporte de pasajeros:  aéreas  cuyas  ventas  anuales  sean  superiores  a los 500 smmlv y terrestres,  excepto  el  transporte  urbano y el que opera dentro de áreas metropolitanas o  ciudades dormitorio.   

   

16.  Las  empresas  de transporte terrestre  automotor  especializado,  las  empresas operadoras de chivas y otros vehículos  automotores que presten servicio de transporte turístico.   

   

17.   Los   concesionarios  de  servicios  turísticos  en  parques  nacionales  que  presten  servicios  diferentes  a los  señalados en este artículo.   

   

18. Los centros de convenciones.  

   

19.  Las  empresas de seguros de viaje y de  asistencia médica en viaje.   

   

20. Las sociedades portuarias orientadas al  turismo  o  puertos  turísticos  por  concepto  de  la  operación  de  muelles  turísticos.   

   

21.  Los  establecimientos  del  comercio  ubicados  en  las  terminales  de  transporte  de  pasajeros terrestre, aéreo y  marítimo cuyas ventas anuales sean superiores a 100 smlmv.   

   

PARÁGRAFO   1o.   Para   efectos  de  la  liquidación  del valor de la contribución parafiscal de que trata el artículo  2o,  se  excluirán  de  las  ventas  de  los hoteles el valor de las  ventas realizadas por las empresas de tiempo compartido.   

   

PARÁGRAFO 2o. Para los efectos tributarios  o  fiscales  de  la  presente  ley,  se  considera  que prestan los servicios de  vivienda  turística  las  personas naturales o jurídicas cuya actividad sea la  de  arrendar  o  subarrendar  por  periodos  inferiores  a  30  días  con o sin  servicios  complementarios,  bienes  raíces  de  su  propiedad  o de terceros o  realizar  labores  de  intermediación  entre  arrendadores y arrendatarios para  arrendar  inmuebles  en  las  condiciones antes señaladas. Se presume que quien  aparezca  arrendando en un mismo municipio o distrito más de cinco inmuebles de  su  propiedad  o  de  terceros  por  periodos inferiores a 30 días es prestador  turístico.   

   

PARÁGRAFO  3o.  El Ministerio de Comercio,  Industria  y  Turismo  definirá  los  criterios  para  otorgar  la  calidad  de  “turístico”  a  los bares y restaurantes a que se refiere el numeral 10 del  presente artículo.   

   

PARÁGRAFO   4o.   Tratándose   de   los  concesionarios  de  carreteras  y  de aeropuertos de que trata el numeral 14 del  artículo  3o  del  presente  artículo,  la liquidación de la contribución se  hará con base en el transporte de pasajeros.”   

III. LA DEMANDA  

La   demandante   solicita   a  la  Corte  Constitucional  declarar  la inexequibilidad del artículo 3° de la Ley 1101 de  2006.  La  disposición  acusada  establece  un listado de personas jurídicas y  naturales  que  deben aportar la contribución parafiscal para la promoción del  turismo.  Según  la  actora  el  listado  en  mención grava actividades que no  guardan  relación entre sí, ni con la actividad del turismo de manera directa.  Por  ello,  se  vulnera  el  artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto  (Decreto  111  de  1996), que define la contribución parafiscal, como aquéllos  gravámenes  que  afectan  a  un  determinado y único  grupo  social  y  económico, y que se utilizan para el  beneficio  del propio sector. En su parecer, la norma acusada no atiende a dicha  definición,  porque  grava  con  una contribución parafiscal tanto actividades  ajenas  a  las  turísticas  como  actividades  claramente relacionadas con este  sector.  Por  lo cual, tampoco se cumple con la finalidad de que el aportante se  beneficie  de  la  destinación  de  la  contribución, tal como lo establece el  artículo 29 citado.   

De  lo anterior, señala, se derivan varias  consecuencias:  la  vulneración  del  principio  de  justicia  y equidad en las  contribuciones  de los ciudadanos a favor del estado (art. 95-9 C.N), por cuanto  se  estaría  imponiendo  la contribución en mención a empresas y personal que  no   se  beneficiarían  de  ella,  por  estar  por  fuera  de  las  actividades  turísticas.  Por  lo  cual,  se  vulnera  también  el principio de equidad del  sistema  tributario  (art.  363  C.N).  Y, la desatención de lo dispuesto en el  artículo  29  del  Estatuto  Orgánico  del  Presupuesto, implica igualmente el  incumplimiento  de  la obligación de tomar como base para el establecimiento de  contribuciones  parafiscales, las normas legales (art 150-12 C.N), en este caso,  el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.   

Para  sustentar  lo  anterior,  explica  en  primer  término,  que  el mencionado artículo 29 del Estatuto Orgánico, puede  ser  utilizado  como  parámetro  de  control de constitucionalidad, teniendo en  cuenta que es una disposición de la ley orgánica de presupuesto.   

Agrega que la jurisprudencia de la Corte ha  definido  dos alcances conceptuales relativos a las contribuciones parafiscales.  El  primero  de ellos discrimina entre contribuciones parafiscales típicas, que  se  refieren  a  la  hipótesis  en  la  cual  los miembros del grupo gravado se  encuentran   inmersos  en  la  misma  actividad,  por  lo  cual  se  desarrollan  económicamente  en  el  mismo sector, así que existe una coincidencia entre el  aportante  y el beneficiado. Y contribuciones atípicas, relativas al caso en el  que  los  beneficiarios  de  la  contribución  son distintos a los miembros del  grupo  gravado.  Como  soporte de ello, cita la jurisprudencia de la Corte en la  cual  se  explicó que los beneficios de las contribuciones parafiscales, pueden  eventualmente   beneficiar   a   sectores  distintos  a  los  contribuyentes,  y  “extender  a  quienes  en  razón  de  los vínculos  jurídicos,  económicos  y  sociales  para con el respectivo grupo {de  aportantes}  pueden validamente hacer  uso  y  aprovechar  los  bienes  y  servicios  suministrados  por  las entidades  responsables     de     la     administración    y    ejecución    de    tales  contribuciones”.   

Afirma que el criterio de identificación de  los  sectores  gravados,  dentro  de las actividades turísticas, no está claro  por  parte  del  legislador,  a  tal  punto  que se puede afirmar que la base de  aportantes   de  la  contribución  no  se  identifica  con  las  contribuciones  parafiscales  típicas  ni con las atípicas. Es decir, dependiendo del concepto  de  beneficio  que se adopte, entonces se podría afirmar en el caso de la norma  demandada  que los contribuyentes son los mismos beneficiarios, o que no lo son.  Esto,  continúa,  se  debe  a  la  dificultad  para  encontrar  un criterio que  presente  a  los  sectores  gravados  como  homogéneos  en sus actividades y en  relación  con  el  turismo.  A  su  vez, podría resultar muy fácil conectar a  todos  los sectores obligados a la contribución, bajo la afirmación general de  que  todos  podrían  tener  una  relación  eventual,  circunstancial,  indirecta  y variable con la actividad  turística.  Considera  que  lo anterior no es el sentido que la Constitución y  la  jurisprudencia  constitucional  han  dado a las contribuciones parafiscales,  cual  es  su singularidad (sólo grava una sector o gremio económico y social),  su  destinación  especifica (redunda en beneficio exclusivo del sector o gremio  que  los  tributa)  y  su  excepcionalidad  (no tiene carácter general como los  impuestos en virtud de las dos características anteriores).   

Asevera que la vulneración del principio de  equidad  consiste  en que algunos de los obligados al pago, no se beneficiarían  de  las inversiones de los recaudos en tanto su objeto económico y social no es  el  turismo.  Plantea  que  hasta la expedición de la norma acusada   “las   normas   colombianas   solamente   habían  previsto  el  establecimiento   de   contribuciones  típicas  a  cuyo  pago  estaba  obligado  solamente  un  sector  económico  respecto  del  cual  era  clara  su identidad  económica,  como  sucede con la cuota de fomento cacaotero, la cuota de fomento  panelero,  la retención cafetera, la cuota de fomento ganadero y lechero, entre  otras”.  Por ello, la norma presenta problemas en la  identificación  del  aportante  como beneficiario, porque no es claro que todos  los   obligados   desarrollen   actividades   en   el  sector  que  se  pretende  gravar.   

Por  último,  añade  que  el  estudio  de  constitucionalidad  por  parte  de  la  Corte  puede  llevarse  a  cabo  sin  la  consideración  de  los sectores específicos que presuntamente serían ajenos a  las  actividades  turísticas.  Explica que la norma en general no atiende a los  criterios  para  la  imposición  de  contribuciones parafiscales. Criterios que  debieron  ser  tenidos en cuenta por el legislador, por lo cual se ha viciado la  totalidad  de  la  disposición.  Además  de  que, como se dijo, el alcance del  beneficio  de  un  determinado  sector  económico  respecto  de  una  actividad  particular   puede   tomarse   en   dos  sentidos  para  efectos  de  los  pagos  parafiscales;  que  se  exija  un  beneficio  y una participación directa de la  persona  natural  o  jurídica  en  la actividad gravada, o bien que se exija un  beneficio  y una participación indirecta, circunstancial y variable. Y ello, es  lo  que  debe aclarar la Corte Constitucional en el análisis de la disposición  acusada a partir del cargo propuesto.   

Señala por último, que la anterior fue la  perspectiva  que  adoptó  la  Corte  en  la  sentencia  C-776  de 2003, en cual  analizó  la  norma que incluyó en la tarifa del IVA (del 2%) una gran cantidad  de  bienes y servicios, hasta ese momento no gravados con dicho pago. En aquella  ocasión  el  demandante  no  especificó  cuáles  bienes  y  servicios debían  continuar  gravados y cuáles no, sino que planteó a la Corte que el legislador  no  había  seguido los lineamientos para establecer dicho gravamen, por cual el  nuevo  régimen  del  IVA (del 2%) era vulneratorio del principio de equidad. Y,  dejó  que  el  Tribunal Constitucional estableciera el alcance del principio de  equidad    en    relación   con   las   cagas   impositivas   al   consumo   de  alimentos.   

Mediante la analogía con el caso descrito,  propone  a  la  Corte  Constitucional  establecer  el alcance de la que denomina  “la  tesis  del  beneficio”,  con lo cual se aclarará si todos los sectores  gravados  en  la norma demandada podían o no ser incluidos como participantes y  beneficiarios     de     las    actividades    e    inversiones    del    sector  turístico.   

IV.          intervenciones   

1.-  Ministerio  de  Comercio,  Industria y  Turismo   

Mediante  escrito  allegado  al  presente  proceso,  a  través  de  la  Secretaría General de la Corte Constitucional, el  Ministro  de  Comercio,  Industria  y  Turismo  solicita a esta Corporación que  declare exequible la norma acusada.   

Fundamenta su solicitud en que el artículo  43  de  la  Ley  300 de 1996 “por medio de la cual se expide la Ley General de  Turismo  y se dictan otras disposiciones”, contempla la creación del Fondo de  Promoción  Turística cuyo fin es que el manejo de los recursos provenientes de  la  contribución  parafiscal,  se  destine  únicamente  al  desarrollo  de  la  política  turística,  lo  cual implica que dichos dineros se deberán invertir  en  beneficio  del  gremio  o sector gravado. Para el Ministro de Comercio, ello  quiere  decir  que  en  el  ordenamiento  jurídico  se encuentra garantizada la  participación  de los sectores gravados con la contribución, en los beneficios  que  este  pago  reporta.  Por  lo que, carecerían por completo de sustento los  reparos  que  la  demandante  hace  a  la  inclusión  de  sectores  económicos  diversos,   los   cuales  tienen  una  supuesta  relación  tangencial  con  las  actividades turísticas.   

Manifiesta que en la exposición de motivos  que  el legislador presentó para el adelantamiento del trámite del proyecto de  la  ley  que  ahora se impugna, hizo explícita la intención de ampliar la base  de  obligados  de  la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Y  realizó  los  estudios  y  análisis necesarios para ello, luego la norma lleva  aparejada  la  verificación de que los sectores gravados en efecto participan y  se  benefician del turismo. En este sentido, el Interviniente cita la mencionada  exposición  de  motivos:  “cabe  destacar  que esta contribución  parafiscal existe desde 1996, creada en la Ley General de Turismo.  Los  contribuyentes  actuales  {para el momento de los  debates  del  proyecto que culminó con la promulgación de la Ley 1101 de 2006,  cuyo  artículo  3º  se demanda}, son los hoteles, las  agencias  de  viajes  y los restaurantes turísticos. Como tal, viene recaudando  montos    que,    como    se    colige    de    la    mencionada    información,  han  logrado un incremento  progresivo,  comenzando  a  partir  del  año  de  1998  con una recaudación de  1.562   millones  de  pesos,  hasta  alcanzar  para  el  año de 2005 3.420  millones  de  pesos,  de  cuya  inversión,  no sólo  fueron  beneficiarios  sus  contribuyentes,  hasta  entonces,  los  hoteles, las  agencias  de  viajes  y  los restaurantes turísticos; sino que beneficiaron los  demás  sujetos componentes de la explotación del sector turístico”1.   

De  lo  anterior concluye que la demandante  asume  que  el  sector  turístico  está  conformado  únicamente  por hoteles,  agencias  de  viajes  y  restaurantes  turísticos, y desconoce que dicho sector  “se  extiende  a  todos  los  sujetos que explotan directa o indirectamente la  actividad  turística,  y  por ende, se lucran y participan de los beneficios de  los  recursos  provenientes de la contribución parafiscal a la que se alude”.  En  dicho  sentido,  resulta  errado  afirmar  que se vulneran los principios de  justicia  y  equidad  a la luz de los cuales los ciudadanos deben contribuir con  los  gastos  e  inversiones  del  Estado  (art. 95-9 C.N). De otro lado, ante la  verificación  de  que  diversos  sectores se benefician del turismo, tampoco se  puede  alegar  la  vulneración  del  artículo  29  del  Estatuto  Orgánico de  Presupuesto,  pues  no  es  acertado afirmar que los sectores gravados no tienen  conexión  con  el  sector objeto de la contribución. Además de que el estudio  del    legislador    arrojó   como   resultado   que   el   beneficio   no   es  indirecto.   

2.-   Instituto  colombiano   de Derecho Tributario   

El   Instituto   colombiano   de  Derecho  Tributario,  hizo  llegar  a  este  Despacho,  por  intermedio de la Secretaría  General  de la Corte Constitucional, escrito de intervención en el que solicita  la declaratoria de exequibilidad del artículo demandado.   

En  primer  lugar, explica que el argumento  central  de  la  demanda  es que la base de los contribuyentes de la obligación  parafiscal  de  promoción  del turismo, reúne sectores económicos de diversos  gremios.  Afirma  entonces,  que  sobre  dicha  variedad ya se ha pronunciado la  Corte  Constitucional  en  sentencia  C-959  de 2007, en la cual destacó que la  importancia  y  despliegue  de  la  “Industria  Turística” han traído como  consecuencia  que  de ésta participen el sector oficial, el mixto y el privado,  en las más diversas modalidades de actividades.   

Propone  que  la  perspectiva  que  se debe  adoptar  es  aquella que asimile los distintos sectores gravados a partir de una  “nota  o característica que les sea común, que les  de  homogeneidad.  {Esta característica} en  el  artículo 3º  examinado (…)  {fue  para}  el legislador que los sujetos que enumera  son  prestadores  de  servicios  que los turistas necesitan utilizar, sin que se  excluya  que  los presten a no-turistas”. Por lo cual  resulta  claro  que  el  beneficio  que  reportan estos sectores es directamente  proporcional  al  grado de crecimiento o decrecimiento del turismo. “A  mas  turismo más beneficio”, es la  idea  que  persigue  la  ley.  Por  ello  el  legislador  quiso ampliar el monto  proveniente  de  los  parafiscales  en  este campo y gravó aquellas actividades  económicas  que incrementan su dinámica cuando el turismo es copioso. Concluye  que  no  hay  iniquidad,  y  que  los  miembros  del  grupo de obligados a estas  contribuciones,  sí  se  benefician  de  ellas,  por  cual los cargos no están  llamados a prosperar.   

3.  Ministerio de Hacienda y Crédito Público.   

Para sustentar la solicitud de inhibición,  alega  el  Ministro de Hacienda, que el cargo propuesto por la actora supone que  dentro  del  grupo  de  obligados  dispuesto  en  la norma se incluyeron algunos  sectores  que  no  participan y no se benefician de las actividades del turismo.  Por  ello  debió  señalarse,  como elemento necesario de la configuración del  cargo, cuáles son los mencionados sectores.   

Con  todo,  afirma  que  si la Corte decide  emitir   un   pronunciamiento   de   fondo   sobre   la   constitucionalidad   o  inconstitucionalidad   de   la  norma,  no  existen  razones  para  declarar  su  inexequibilidad.  Argumenta  que  el  legislador  goza  de  una  amplia facultad  impositiva.     Sobre     dicha     facultad,     cita     la     jurisprudencia  constitucional2,  en  la  que  la  Corte declaró la exequibilidad de una norma que  derogaba  los  beneficios  tributarios  concedidos  en  la  norma  derogada,  en  desarrollo  de  un programa de fomento turístico, bajo la consideración de que  el  principio  democrático  faculta  al  Congreso  de  la República para tomar  medidas  económicas,  entre  ellas  la  potestad  impositiva,  en  el  marco de  límites  generales que no impidan el diseño de políticas que prioritariamente  se  ciñen  a  “los  criterios de oportunidad de las  mayorías”.   

Agrega que el criterio del beneficio, tal y  como  fue  aplicado por el legislador, no sugiere reparos de constitucionalidad,  y  ello  lo  verificó  la  Corte,  cuando  estudió la constitucionalidad de la  inclusión  de  los  “concesionarios de aeropuertos y  carreteras”,  como  obligados al pago parafiscal que  ahora  se  cuestiona. Explica que la consideración sobre quiénes se benefician  del  incremento  del turismo, como elemento para determinar quiénes deben pagar  la  contribución,  sugiere  una  relación de beneficio que está por encima de  definiciones sobre beneficios directos e indirectos.   

4.- Asociación de  Transporte   Aéreo  Internacional  -IATA   

En  escrito recibido en Secretaría General  de  esta  Corporación dentro del término otorgado para ello, la Asociación de  Transporte   Aéreo   Internacional   –IATA,  solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del artículo  demandado.   

Comienza por explicar que las contribuciones  parafiscales  tienen  como característica definitoria la destinación exclusiva  de  los  recursos  recaudados,  en  beneficio del sector, gremio o grupo que los  tributa.  En  dicho  sentido,  este  objetivo sólo es posible si “los sujetos  pasivos  conforman  un grupo homogéneo”. Y, en relación con el listado en el  artículo  demandado,  se  tiene  que  no  es  un  grupo  homogéneo,  que pueda  identificarse con el sector turístico.   

Fundamenta  la anterior afirmación, en que  la  misma  Ley  300  de 1996 “por medio de la cual se expide la Ley General de  Turismo  y  se  dictan  otras  disposiciones”,  en  su  artículo  12 hace una  discriminación   de  quiénes  son  prestadores  de  servicios  turísticos,  y  “al  hacer  una  comparación  entre  el  listado de  sujetos  pasivos  de la contribución parafiscal para la promoción del turismo,  incluido  en  la  norma  acusada  y  el  listado de los prestadores de servicios  turísticos  {art.12  L.1101/06}  (…)  que  hacen parte del sector privado del  turismo,  se  puede  comprobar que la norma acusada incluye como sujetos pasivos  de  la  contribución  a  unos  sujetos  que  no  son  prestadores  de servicios  turísticos,  y  por  ende,  no  hacen  parte del sector privado del turismo. En  otros  términos  resulta llamativo que mientras el artículo 3º de la Ley 1101  de  2006,  la  norma  acusada,  incluye  21  grupos  como  sujetos pasivos de la  contribución,  el  artículo 12 de la misma ley, solamente contempla 11 de esos  21 (…)”.   

En  efecto,  el  interviniente  considera  importante  llamar  la  atención  sobre  el hecho de que la ley que contiene la  disposición  acusada,  elabora  un  listado  de personas naturales y jurídicas  definidas  como  prestadoras  de  servicios turísticos, en un artículo (art.12  L.1101/06)  diferente al demandado, que no coincide con el grupo que se describe  en  la  norma  demandada  (art.3º  L.1101/06).  De  ello concluye que le asiste  razón  a  la demandante cuando señala que el artículo acusado incluye algunos  sectores  que  no  se  relacionan con el sector del turismo, de lo cual se puede  derivar  que  la  base  de  obligados  de  la  contribución  parafiscal para la  promoción del turismo está mal diseñada.   

En concreto señala que las actividades que  han  sido  gravadas,  pero  no  son definidas por la misma Ley 1101 de 2006 como  prestación  de  servicios  turísticos,  son  las  siguientes: (i) Las empresas  dedicadas   a  la  operación  de  actividades  tales  como  canotaje,  balsaje,  espeleología,  escalada,  parapente,  canopée,  buceo,  deportes  náuticos en  general;  (ii)  los  centros  terapéuticos  o balnearios que utilizan con fines  terapéuticos  aguas,  minero-medicinales,  tratamientos termales u otros medios  físicos  naturales;  (iii)  los  parques temáticos; (iv) los concesionarios de  aeropuertos  y carreteras; (v) las empresas de transporte de pasajeros aéreas y  terrestres;  (vi)  los centros de convenciones; (vii) las empresas de seguros de  viaje  y  de  asistencia  médica  en  viaje;  (viii)  las sociedades portuarias  orientadas  al  turismo  o  puertos turísticos por concepto de la operación de  muelles  turísticos;  (ix)  los  establecimientos  del comercio ubicados en las  terminales  de  transporte  de  pasajeros terrestre, aéreo y marítimo; (x) los  concesionarios  de  servicios  turísticos  en  parques  nacionales  que presten  servicios diferentes a los señalados en el artículo 3º referido.   

Lo  anterior demuestra que la norma vulnera  el  carácter  excepcional  y específico que debe acompañar el establecimiento  de  las contribuciones parafiscales, y crea necesariamente una situación que no  atiende  al  principio  de  equidad  pues  genera  la obligación de un pago por  concepto  de  un beneficio que en la práctica no se da. Esto se desprende de la  aplicación  de  la  tesis  del  beneficio  indirecto  que resulta a todas luces  inconveniente,  porque  trae  como  consecuencia  que  cualquier  sector  de  la  economía  puede  ser  gravado  con  cualquier  contribución parafiscal, ya que  siempre   existirá   la  posibilidad  de  conectar  las  distintas  actividades  económicas  de  la  sociedad.  Al  amparo  de dicho criterio errado, continúa,  podría  preguntarse  cuál sector de la sociedad actual no tiene algún tipo de  relación  con  el  turismo,  ante lo cual sería obligado responder que ninguna  actividad  escapa  a  ello. Lo cual en definitiva, no es el sentido que pretende  soportar   la   imposición  de  contribuciones  parafiscales.      

Por  último,  agrega  que la norma acusada  vulnera  igualmente  el principio de libertad económica del artículo 333 de la  Constitución,  en  tanto  “a sujetos que libremente  decidieron  vincularse  al  sector  del  transporte, {o  otro  sector distinto al turismo} se le está obligando  a  contribuir  con  la  contribución  parafiscal  impuesta  a otro sector de la  economía   al   cual   no  han  decidido  libremente  pertenecer”.   

5.-   Asociación   de   Líneas  Aéreas  Internacionales    de    Colombia    –ALAICO   

La   Asociación   de   Líneas   Aéreas  Internacionales    de    Colombia    –ALAICO  envía escrito de intervención a por medio de la Secretaria  General  de  la  Corte  Constitucional  en  la  que  solicita la declaratoria de  inexequibilidad de la norma acusada.   

El  interviniente  se  limita a indicar que  coadyuva  los  argumentos  expuestos por la demandante, y a recalcar que para el  estudio  que  debe  realizar  la  Cote  se  deben  tener en cuenta los tratados,  convenios  y  acuerdos  suscritos  por  Colombia relativos al transporte aéreo.  Esto,  como  quiera que las obligaciones tributarias de todo tipo se representan  en   las  tarifas  de  las  empresas  de  transporte  aéreo,  por  lo  cual  la  contribución  parafiscal bajo análisis incide en este tema cuya fijación esta  regulada nacional e internacionalmente.   

6.-  Asociación  de  Transporte  Aéreo de  Colombia –ATAC   

En  escrito  allegado  a  este  Despacho  a  través  de  la  Secretaría  General  de  esta  Corporación, la Asociación de  Transporte   Aéreo   de   Colombia   –ATAC   solicita   a  la  Corte  que  declare  inexequible  la  norma  acusada.   

Aclara  preliminarmente, que no existe cosa  juzgada  respeto  de  lo decidido en la sentencia C-959 de 2007, en la cual esta  Corte  encontró  ajustado al principio de igualdad (art. 13 C.N), la inclusión  de    los    “concesionarios   de   aeropuertos   y  carreteras”   dentro   de  los  obligados  al  pago  parafiscal  para  la promoción del turismo. Afirma que en dicho pronunciamiento  sólo  se consideró que no se vulneraba el principio de igualdad pues el sector  representado  por  los concesionarios de aeropuertos y carreteras se beneficiaba  en  igual  medida  que los sectores que tradicionalmente se han identificado con  la  prestación  de servicios turísticos. Pero, en el presente caso el cargo se  constituye  a  partir  de  la  verificación  de  que  el legislador excedió su  competencia    para    imponer    contribuciones    parafiscales,   “toda  vez  que  configuró  una  contribución  parafiscal que no  responde  a  la  condición  excepcional  (…)  y  que  excede  el requisito de  homogeneidad   (…)”,   propio  de  este  tipo  de  obligaciones.   

De  otro  lado,  señala  la  necesidad  de  reparar  en  que  “las  contribuciones  parafiscales  no  están  sujetas a la  cláusula  general  de  competencia  del legislador en el ámbito tributario”,  por  lo  cual el diseño de las imposiciones parafiscales deben ser el resultado  del  ejercicio  de  una  facultad  excepcional  “sujeta  a reglas estrictas de  control constitucional”.   

Indica que el grupo base de los obligados a  esta  contribución  carece de homogeneidad, lo cual se demuestra en aplicación  de  los  criterios  de  la Corte Constitucional en sentencia C-152 de 1997 en la  que  se  declaró inexequible la inclusión del gremio de los “importadores”  como  obligados  de  una  contribución  parafiscal  destinada  a  beneficiar al  “subsector”  de la producción agropecuaria y pesquera. Justamente, explica,  este  tipo  de  inclusiones generan problemas de equidad, tal como en el caso de  la  regulación  demandada  que  establece  los  obligados  a  la  contribución  parafiscal  para  la  promoción del turismo, y que “no garantiza bajo ninguna  circunstancia  que  sus  aportantes tengan la posibilidad de beneficiarse en una  proporción razonable e relación con lo que aportan”.   

Alega que la carencia de un adecuado diseño  técnico  de  la  contribución  en  cuestión, se demuestra en la dificultad de  establecer  un  fin  común a todos los obligados, al cual dirigir la inversión  de  los recursos provenientes de estos pagos parafiscales. Este inconveniente se  desprende  directamente  de  la  imposibilidad  de  ubicar  a todos los sectores  económicos  gravados  en  la  norma  acusada,  dentro  del  sector del turismo.   

Asevera  que el legislador reunió sectores  totalmente  diferentes  vinculados  entre  sí  por razones comerciales, lo cual  deja  ver  la  vulneración  de  los principios constitucionales con base en los  cuales  se  deben  imponer  las  contribuciones  parafiscales (arts 150-12 y 363  C.N).  Concluye  que el legislador ha confundido el criterio de pertenencia a un  gremio,  que  es  el que ilumina y autoriza el cobro de los parafiscales, con el  criterio  del  beneficio, y por ello incluyó en el grupo de aportantes sectores  que  según  el  caso  podrían  o  no  beneficiarse  intermitentemente  de  las  actividades turísticas.   

7.-     Academia     colombiana    de  Jurisprudencia.   

La  Academia  Colombiana de Jurisprudencia,  envía,  con  destino del presente expediente, escrito de intervención que hizo  llegar  a  través  del  Secretaría  General  de  la Corte, en el cual presenta  razones que sustentan la exequibilidad de la norma demandada.   

Sus  argumentos  se dirigen a explicar, que  los  artículos  42 y 43 de la Ley 300 de 1996 “por medio de la cual se expide  la  Ley  General  de  Turismo  y  se  dictan  otras disposiciones”, garantizan  quiénes   son   los  beneficiarios  de  la  contribución  parafiscal  para  la  promoción   del  turismo.  En  este  orden,  teniendo  en  cuenta  que  en  las  disposiciones  referidas  se  crea el Fondo de Promoción Turística y se obliga  al   mismo  a  destinar  los  recursos  provenientes  de  este  pago  al  sector  turístico,  no  se  entiende  por  qué  la  demandante  considera que la norma  acusada  implica  la  vulneración  del principio de equidad; como si se pudiera  excluir  per  se  algunos  de  los  sectores  gravados, y el Fondo de Promoción  Turística  tuviera  la  posibilidad  de  decidir  a quién beneficia y a quién  no.   

Añade  que  el  concepto  de  obligaciones  parafiscales  dispone que los “partícipes actuales o  potenciales  del beneficio parafiscal son quienes integran el grupo o sector que  ha   de   sufragar  la  ´contribución´.  Por  ello,  considera  que  la demandante pierde de vista que “en  la  actualidad  lo que interesa, realmente, es la dimensión sectorial que pueda  establecerse  entre  quienes  pagan y quienes se benefician con la existencia de  fondos     parafiscales     que     se     nutren     con     este    tipo    de  recursos”.     

8-  Intervención de la Facultad de Derecho  de la Universidad de Cartagena.   

La  anterior  solicitud  la sustenta en que  según  la noción de turismo y actividad turística de la Organización Mundial  del  Turismo  (OMT),  la  llamada  industria turística está constituida por el  conjunto  de  actividades  que  contribuyen al descanso, conocimiento y contacto  con  otras  culturas  y  al  fomento  de  las  expresiones humanas de naturaleza  distinta  a  lo  cotidiano.  Esto  significa  que la actividad económica que se  dirija  a  lograr  lo anterior, debe denotar una intención en dicho sentido, lo  cual  no  resulta  evidente  en  las  actividades  referenciadas  que  considera  inconstitucionales.   

De   otro   lado   explica   que  resulta  inconstitucional  estipular  que  sea  el  Ministerio  de  Comercio, Industria y  Turismo  el  que  defina  la calidad de turístico de algunos sectores gravados,  pues  ello  debe  ser  de  manejo  del legislador como requisito para establecer  sobre dicho sector una contribución parafiscal.   

V.  CONCEPTO  DEL  PROCURADOR GENERAL DE LA  NACIÓN   

De  conformidad  con los artículos 242-2 y  278-5  de  la  Constitución, el Procurador General de la Nación rinde concepto  de  constitucionalidad  número  4641  en  el  proceso  de la referencia. En él  solicita  a  la  Corte  Constitucional  que se inhiba para pronunciarse de fondo  sobre  la  exequibilidad  o  inexequibilidad del artículo 3º de la Ley 1101 de  2006,  en  atención a que el cargo propuesto en el escrito de la demanda carece  de los requisitos de especificidad y suficiencia.   

La Vista Fiscal comienza explicando, que si  la  pretensión de la demandante era fundar el cargo en la falta de homogeneidad  del  grupo  base  de  contribuyentes  de  la  contribución  parafiscal  para la  promoción  del  turismo,  resultaba ineludible demostrar tal ausencia. Esto es,  la  única  manera  de  concluir  que el grupo en cuestión no es homogéneo, es  señalar  cuáles  de  sus  miembros no cumplen con la condición, que los otros  sí  cumplen  para poder ser relacionados adecuadamente con el sector turístico  y la demanda no cumple con tal condición.   

Aclara que no es válida la solicitud de la  actora,  de  un  pronunciamiento en abstracto por parte del juez constitucional,  consistente  en  determinar  si el diseño del conjunto de sectores gravados con  la   contribución,   sigue   los   lineamientos  de  la  imposición  de  pagos  parafiscales.  Este  tipo  de  análisis lo hizo Corte, explica, en la sentencia  C-776  de 2003 a propósito del estudio de la norma que gravó con el IVA del 2%  algunos  bienes  y  servicios  que  antes no lo estaban. Aunque, en opinión del  Ministerio  Público,  la  analogía que hace la demandante, para que se siga en  el  presente  caso el mismo análisis no es posible. Esto, porque el contexto de  la   sentencia  C-776  de  2003  en  mención,  hacía  referencia  “a   la   especial   protección  que  amerita  el  sector  de  la  producción  de  alimentos. Si bien en ambos casos se trata de la regulación de  unos  sectores  para los efectos tributarios, la gran diferencia estriba: (i) en  la  naturaleza de las actividades aportantes; (ii) en la naturaleza jurídica de  los  tributos,  pues,  mientras  en  caso  juzgado  {la  sentencia   C-776  de  2003}  en  el  sub  judice  nos  encontramos  frente  una contribución parafiscal; y (iii) la finalidad del  tributo  es  sustancialmente diferente.” Por ello, la  demanda   tampoco   presenta   razones   suficientes  para  que  el  estudio  de  constitucionalidad  se  haga  en  ausencia  del  señalamiento  expreso  de  los  sectores  que  la  actora  considera que no deben incluirse como obligados de la  contribución                parafiscal               acusada.       

Además,  concluye,  si  la actora pretende  sustentar  la  falta de relación de algunas de las actividades gravadas con las  actividades  turísticas,  bajo el argumento de que la inclusión de éstas hace  razonable  cuestionarse la no inclusión de otras igualmente lejanas al turismo,  entonces  pretende  plantear  un  cargo de omisión legislativa relativa, para o  cual tampoco ofrece razones suficientes.   

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS  

Competencia  

1.-  La  Corte Constitucional es competente  para  conocer  de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de  la Carta.   

El   asunto  bajo  revisión  y  problema  jurídico   

2.-  La  demandante  solicita  a  la  Corte  Constitucional  declarar  la inexequibilidad del artículo 3° de la Ley 1101 de  2006.  Este  artículo  establece  un listado de personas jurídicas y naturales  que  deben  aportar  la contribución parafiscal para la promoción del turismo.  Según  la  actora  el  listado  en  mención  grava  actividades que no guardan  relación  entre  sí  ni con la actividad del turismo de manera directa, por lo  cual  no  se  constituye un grupo homogéneo. Por ello, considera que se vulnera  el  artículo  29  del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996),  que  define la contribución parafiscal como aquéllos gravámenes que afectan a  un    determinado    y   único   grupo   social   y  económico,  y  que  se utilizan para el beneficio del  propio  sector.  En  su parecer, la norma acusada no atiende a dicha definición  porque  grava  con  la  contribución  parafiscal tanto actividades ajenas a las  turísticas  como  actividades  claramente  relacionadas con este sector. Por lo  cual,  tampoco se cumple con la finalidad de que el aportante se beneficie de la  destinación de la contribución.   

Afirma que con lo anterior, se configura la  vulneración  del  principio  de justicia y equidad en las contribuciones de los  ciudadanos  a  favor  del  estado  (art.  95-9  C.N),  por  cuanto  se  estaría  imponiendo  la  contribución  en  mención  a  empresas  y  personal  que no se  beneficiarían  de ella, por estar por fuera de las actividades turísticas; por  lo  cual,  se  vulnera  también  el principio de equidad del sistema tributario  (art.  363  C.N).  Y,  la  desatención  de  lo dispuesto en el artículo 29 del  Estatuto  Orgánico  del Presupuesto, implica igualmente el incumplimiento de la  obligación  de  tomar  como  base  para  el  establecimiento  de contribuciones  parafiscales,  las  normas  legales (art 150-12 C.N), en este caso, el artículo  29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.   

Para   sustentar  el  cargo,  agrega  los  siguientes argumentos:   

     

A. El  artículo  29  del  Estatuto Orgánico, puede ser utilizado como  parámetro  de  control  de  constitucionalidad,  teniendo  en cuenta que es una  disposición de la ley orgánica de presupuesto.     

     

A. Dependiendo  del  concepto  de  beneficio  que se adopte, se podría  afirmar  en  el caso de la norma demandada que los contribuyentes son los mismos  beneficiarios,  o  que  no  lo  son, es decir no es una contribución típica ni  atípica3.  La  razón  de  ello  es,  tanto  la dificultad para encontrar un  criterio   que  presente  a  los  sectores  gravados  como  homogéneos  en  sus  actividades  y  en  relación con el turismo, como la facilidad de relacionarlos  en  dicho  sentido,  bajo la afirmación general de que todos podrían tener una  relación    eventual    circunstancial,    indirecta   y   variable    con    la    actividad   turística.     

     

A. La  anterior característica no describe y contradice el sentido que  la   Constitución   y   la   jurisprudencia   constitucional  han  dado  a  las  contribuciones  parafiscales,  cual  es su singularidad (sólo grava un sector o  gremio  económico  y  social),  su destinación especifica (una en beneficio de  exclusivo  del  sector  o gremio que los tributa) y su excepcionalidad (no tiene  carácter  general  como  los  impuestos  en  virtud de las dos características  anteriores).     

     

A. La  norma  presenta  problemas  en  la identificación del aportante  como  beneficiario,  porque  no  es  claro  que  todos los obligados desarrollen  actividades  en  el  sector  que  se pretende gravar. Estos problemas generan la  vulneración  del  principio  de  equidad,  en tanto algunos de los obligados al  pago,  no  se  beneficiarían de las inversiones de los recaudos, pues su objeto  económico  y  social  no  es  el  turismo.  Lo  que a su vez rompe con la larga  tradición  colombiana  en materia de diseño de contribuciones parafiscales, en  la  cual  se  habían  previsto únicamente el establecimiento de contribuciones  parafiscales  a  cuyo  pago  estaba obligado sólo un sector económico respecto  del   cual   era   clara  su  identidad  económica4.     

     

A. El  estudio  de  constitucionalidad  por  parte  de  la  Corte puede  llevarse  a  cabo  sin  la  consideración  de  los  sectores  específicos  que  presuntamente  serían ajenos a las actividades turísticas, por cuanto la norma  en  general  no  atiende  los  criterios  para  la imposición de contribuciones  parafiscales.  Ahora  bien,  si  en  la  conformación  del grupo en general, la  alternativa  del legislador fue exigir un beneficio y una participación directa  de  la persona natural o jurídica en la actividad gravada, o un beneficio y una  participación  indirecta,  circunstancial  y variable; esto es lo que configura  el  objeto  de  estudio  de  la  Corte  Constitucional  en  el  análisis  de la  disposición  acusada  a  partir del cargo propuesto5.     

3.-   Por   su  lado  los  intervinientes  señalaron,  algunos razones para sustentar la exequibilidad de la norma y otros  para  justificar  su inexequibilidad. También, se solicitó por parte de alguno  de ellos, fallo inhibitorio.   

Quienes presentaron argumentos a favor de la  exequibilidad de la norma, afirmaron lo siguiente:   

     

A. En  los  artículos  42  y  43  de  la  Ley 300 de 1996 “por  medio  de  la  cual se expide la Ley General de Turismo y se  dictan  otras  disposiciones”, se garantiza quiénes  son  los  beneficiarios  de  la  contribución parafiscal para la promoción del  turismo,  en  tanto  en  ellos se contempla la creación del Fondo de Promoción  Turística  cuyo  fin  es  que  el  manejo  de  los  recursos provenientes de la  contribución  parafiscal,  se destine únicamente al desarrollo de la política  turística;  lo  cual  implica  que  dichos  dineros  se  deberán  invertir  en  beneficio  del  gremio  o  sector  gravado.  Por ello, consideran que aceptar la  vulneración  del  principio  de  equidad,  implicaría  aceptar que el Fondo de  Promoción  Turística  tuviera  la  posibilidad  de discriminar al interior del  grupo   de   gravados,   a   quién   beneficia   y   a  quién  no.6     

     

     

A. El  punto de partida de la demandante, para concluir que el conjunto  de  obligados en la norma acusada no es homogéneo está errado, pues supone que  el  sector  turístico  está  conformado  únicamente  por hoteles, agencias de  viajes  y  restaurantes  turísticos,  y desconoce que dicho sector “se   extiende   a  todos  los  sujetos  que  explotan  directa  o  indirectamente  la  actividad  turística, y por ende, se lucran y participan de  los  beneficios de los recursos provenientes de la contribución parafiscal a la  que   se  alude”.  Por  ello,  se  debe  adoptar  la  perspectiva  del  legislador,  según la cual son prestadores de servicios a los  turistas  aquellos sectores cuyo beneficio es directamente proporcional al grado  de   crecimiento   o   decrecimiento  del  turismo.8     

     

A. El  legislador  goza  de  una  amplia facultad impositiva, según la  jurisprudencia             constitucional9,  en  consideración  a que el  principio  democrático  lo  faculta para tomar medidas económicas, entre ellas  contribuciones       de       todo       tipo.10     

Aquellos  intervinientes que solicitaron la  declaratoria   de   inexequibiliad   del   artículo  acusado,  argumentaron  lo  siguiente:   

     

A. Argumento  de  la  falta  de  homogeneidad.  Como   quiera   que   la   característica  definitoria  de  las  contribuciones  parafiscales  es  la  destinación  exclusiva  de  los  recursos  recaudados, en  beneficio  del  sector, gremio o grupo que los tributa, se requiere que el grupo  de  gravados  sea  homogéneo. El grupo del artículo demandado no lo es, y ello  se  demuestra  al  comparar  el  listado  de sujetos pasivos de la contribución  parafiscal  para  la  promoción  del  turismo,  incluido  en  la  norma acusada  (art.3º  L.1101/06)  y  el  listado de los prestadores de servicios turísticos  definido  en  el artículo 12 de la misma Ley (L.1101/06). Mientras el artículo  3º  de  la  Ley 1101 de 2006 acusado, incluye 21 grupos como sujetos pasivos de  la  contribución,  el  artículo  12 de la misma ley, solamente contempla 11 de  esos  21.  Esto quiere decir que el artículo demandado incluye algunos sectores  que  no  se  relacionan  con el sector del turismo, de lo cual se puede derivar:     

     

i. La   contribución   parafiscal  para  la  promoción  del  turismo,  establece  una  obligación  por concepto de un beneficio que en la práctica no  se da, es decir está mal diseñada.   

ii. Genera  problemas  de  iniquidad  porque establece cargas a sectores  que  no  se  van  a  beneficiar  de  los recursos por dicho concepto11.  Se gravan  muchos      y      se      benefician     pocos.12   

iii. Los  sectores  agrupados  en la norma demandada son tan diversos que  resulta  muy  difícil  establecer  un  fin  común  real a todos ellos, al cual  dirigir  la inversión de los recursos provenientes de estos pagos parafiscales,  pues   no   se  les  puede  ubicar  a  todos  dentro  del  sector  del  turismo.   

iv. El  legislador  reunió  sectores  totalmente  diferentes vinculados  entre  sí  por  razones  comerciales,  lo cual deja ver la inaplicación de los  principios  de  singularidad  y  especificidad  con  base en los cuales se deben  imponer las contribuciones parafiscales (arts 150-12 y 363 C.N).   

v. El  legislador ha confundido el criterio de pertenencia a un gremio,  que  es  el que ilumina y autoriza el cobro de los parafiscales, con el criterio  del  beneficio,  y  por  ello  incluyó  en  el grupo de aportantes sectores que  según  el  caso podrían o no beneficiarse intermitentemente de las actividades  turísticas.   

vi. Esto  se  desprende,  de  la  aplicación  de la tesis del beneficio  indirecto   que   resulta   a   todas  luces  inconveniente,  porque  trae  como  consecuencia  que  cualquier  sector  de  la  economía  puede  ser  gravado con  cualquier  contribución  parafiscal, ya que siempre existirá la posibilidad de  conectar  las  distintas  actividades  económicas  de  la sociedad.13      

     

A. Las  contribuciones  parafiscales  no  están sujetas a la cláusula  general  de competencia del legislador en el ámbito tributario, sino que por su  carácter  excepcional  (art.  150-12  C.N) están sujetas a reglas estrictas de  control  constitucional.  Luego  se  debe aplicar de manera restringida la regla  general   de   la   amplia  potestad  reguladora  del  Congreso  en  materia  de  contribuciones.14     

     

A. La  norma  acusada  obliga  a  sectores que decidieron libremente no  pertenecer  al  sector turismo, a pagar la contribución parafiscal del último;  con   lo   que  se  vulnera  el  principio  de  libertad  económica  (art.  333  C.N).15     

     

A. La  Facultad  de Derecho de la Universidad de Cartagena propone a la  Corte  excluir 10 de los sectores gravados en el artículo demandado16   

B. ,  tras  considerar que son sectores que no denotan la intención de  pertenecer  a  la industria turística, en tanto no se constituyen como unidades  económicas  que  busquen  el  desarrollo  de  actividades  que  contribuyen  al  descanso,  conocimiento  y  contacto  con  otras  culturas  y  al fomento de las  expresiones  humanas  de  naturaleza distinta a lo cotidiano. Agrega que resulta  igualmente  inconstitucional  el  parágrafo  2º  de  la norma impugnada ya que  estipula   en  cabeza  del  Ministerio  de  Comercio,  Industria  y  Turismo  la  definición  de  la  calidad de turístico de algunos sectores gravados, lo cual  debe  ser  de  manejo  del legislador como requisito para establecer sobre dicho  sector una contribución parafiscal.     

De  otra  parte el Ministerio de Hacienda y  Crédito  Público  solicitó  igualmente, que en el presente caso no procede un  estudio  de  fondo  pues  encuentra  configurada  la  ineptitud sustantiva de la  demanda.  Indica  que  el  cargo  propuesto  por la actora supone que dentro del  grupo  de  obligados dispuesto en la norma se incluyeron algunos sectores que no  participan  y no se benefician de las actividades del turismo, por lo que debió  señalarse,  como elemento necesario de la configuración del cargo, cuáles son  los mencionados sectores.   

4.- Por su lado el Procurador General de la  Nación   solicitó   también   a   la  Corte  que  se  inhiba  para  hacer  un  pronunciamiento  de  fondo.  Encontró  que  la  demanda  adolecía  de falta de  especificidad   y  suficiencia  en  la  argumentación.  Explicó  que  para  el  análisis  del  cargo  consistente en la falta de homogeneidad del grupo base de  contribuyentes  de  la  contribución parafiscal para la promoción del turismo,  resultaba  ineludible  demostrar  tal  ausencia,  mediante  el  señalamiento de  cuáles  de  sus  miembros  no  están  relacionados  con  el sector turístico.   

Agregó  que  la propuesta del análisis en  abstracto,  para  que sea la Corte Constitucional la que determine si el diseño  del  conjunto  de sectores gravados con la contribución, sigue los lineamientos  de  la  imposición  de  pagos  parafiscales,  no resulta viable pues la demanda  tampoco  presenta  razones suficientes para que el estudio de constitucionalidad  se  haga  en  ausencia  del  señalamiento expreso de los sectores que la actora  considera  que  no deben incluirse como obligados de la contribución parafiscal  acusada.       

Problema Jurídico  

5.- De conformidad con lo anterior, y pese a  la  importante cantidad de argumentos esgrimidos, tanto por quienes defienden la  inconstitucionalidad  de la norma como por quienes apoyan su constitucionalidad,  la  Sala  encuentra  que el debate jurídico planteado a la Corte Constitucional  en  esta ocasión tiene como eje principal lo siguiente: la determinación de si  la  conformación  de  grupo de gravados con la contribución parafiscal para la  promoción  del  turismo  del  artículo 3º de la Ley 1101 de 2006, respeta los  principios              constitucionales             de             singularidad      y      especialidad  derivados  del  principio de  equidad  en materia impositiva (arts. 95-9 y 363 C.N); y que en el caso concreto  de  las  obligaciones parafiscales se traduce en la exigencia de homogeneidad de  los  miembros  del  grupo  de  obligados  a  estos  pagos, de conformidad con lo  dispuesto  en  el  artículo  29 del Estatuto Orgánico de Presupuesto. Esto es,  determinar  si  el legislador atendió a la necesidad de que la conformación de  la  base  de  los obligados a la contribución parafiscal para la promoción del  turismo, fuera un grupo homogéneo.   

Para resolver el anterior problema esta Sala  debe  hacer  previa  referencia a tres asuntos preliminares. (i) La solicitud de  inhibición  del  Ministerio Público, y a partir de su análisis, la precisión  del  alcance  del  cargo  propuesto;  (ii)  de conformidad con dicho alcance, la  utilización  de  normas  legales  orgánicas  como  parámetro  de  control  de  constitucionalidad.  Y,  (iii)  la  ausencia  de  configuración de Cosa Juzgada  respecto  de  lo  decido  en  la  sentencia  C-959  de  2007.  Luego de ello, se  dispondrá los demás temas a tratar en la presente providencia.   

Asuntos   preliminares:   Solicitud   de  inhibición  del  Procurador  General  de  la  Nación  y  alcance  del cargo. Y  utilización  de  normas  legales  orgánicas  como  parámetro  de  control  de  constitucionalidad.   

6.-  Como se dijo, el Procurador explicó a  la  Corte  la imposibilidad de emitir un fallo de fondo en el presente caso, por  ineptitud   sustantiva  de  la  demanda.  Para  justificarlo,  planteó  que  la  configuración  del cargo de inconstitucionalidad basado en la premisa según la  cual   el   conjunto  de  obligados  al  pago  de  la  contribución  parafiscal  cuestionada,  no  es  homogéneo,  debió incluir la indicación de a cuáles de  los  miembros  de  dicho  grupo  ostentaban  tal característica. A su vez, como  quiera  que  el  fundamento de la falta de homogeneidad consiste en que no todos  los  sectores  económicos  incluidos  en  el  artículo  acusado  se relacionan  directamente   con  el  sector  turístico,  la  única  manera  de  reparar  la  inconstitucionalidad  es  excluir  aquellos sectores que en efecto no participen  de  las  actividades  turísticas. Como ello no se señaló en la demanda, ésta  adolece  de  los  requisitos mínimos para derivar un fallo de mérito por parte  de esta Corporación.   

7.-  Sobre  el  argumento presentado por la  Vista  Fiscal,  considera  la  Sala que la ausencia de homogeneidad para el caso  estudiado  es  una  característica  del  grupo  en  sí mismo considerado, cuyo  análisis  se puede llevar a cabo desde varias perspectivas. En primer término,  la  demostración  de  que uno o varios de los miembros no cumplen con alguna de  las  condiciones  que  sí  cumple  el  resto  de los miembros; que para el caso  serían,  la  relación  y participación directa en el sector turístico. Dicha  demostración  es  la  que  echa de menos el Ministerio Público, y, por demás,  esta  perspectiva  sugiere  que  la formula de reparación de la vulneración de  los   principios   constitucionales   se   de   por  vía  de  excluir  aquellos  sectores.   

Pero, por otro lado, la errónea aplicación  de  los principios para el diseño del conjunto de obligados a una contribución  parafiscal,  constituye  otra perspectiva posible. En efecto, como el legislador  fundamenta   la   elección   de   los  sectores  a  quienes  les  impondrá  la  contribución   en   justificaciones,   ello  no  puede  significar  que  dichas  justificaciones   no   puedan  ser  objeto  de  control  de  constitucionalidad,  precisamente,  a  la  luz  de  los  principios  constitucionales  a los que debe  ceñirse  el  Congreso  en  este  tipo  de  casos.  Si  la  situación es que el  legislador  no ha seguido dichos principios, la formula de reparación puede ser  declarar  la inexequibilidad de todo el grupo de obligados. Aunque también, tal  como   ocurrió  en  la  sentencia  C-776  de  200317,  la alternativa del juez de  control  de  constitucionalidad  podría  ser  excluir del ordenamiento aquellos  miembros  del  grupo  a  quienes  considere afectados en un grado superior, como  formula  de reparar la iniquidad que sugiere ignorar estos principios en materia  de tributos.   

8.-   La  anterior  perspectiva,  que  es  justamente  la  que  plantea  la  demandante,  resulta  razonable  para la Corte  Constitucional,  también  porque  la argumentación de la demanda hace depender  el  análisis  de  la  norma,  de  la  adecuación constitucional de las razones  esgrimidas  por  el  legislador.  En  este  orden,  el  alcance  del cargo en el  presente  caso  se  refiere  al  cuestionamiento  relativo  a  si el Congreso ha  utilizado  un  método  acorde  a  las normas constitucionales, para diseñar el  conjunto  de  obligados  a  la  contribución  parafiscal.  En dicho sentido, la  demanda   pretende   que   la   Corte   precise   la  alternativa  hermenéutica  constitucional,  de  las posibles opciones para diseñar dicha contribución. Lo  que  llama  la  demandante  “tesis  del  beneficio directo” vs. “tesis del  beneficio  indirecto”.  Por  supuesto,  una  de  las  principales  labores del  control   de   constitucionalidad  es  solucionar  disputas  entre  alternativas  interpretativas  relativas  a  normas  constitucionales.       

Por   las  razones  anteriores  la  Corte  considera  que  la  actora  plantea  un  cargo,  que  remite  a una controversia  constitucional, luego no encuentra que la demanda sea inepta.   

Utilización  de  normas legales orgánicas  como parámetro de control de constitucionalidad.   

9.-  La Corte ha señalado que forman parte  del  bloque  de constitucionalidad aquellas reglas y principios que, sin figurar  expresamente   en   la   Carta,   tienen   rango   constitucional   (bloque   de  constitucionalidad  en  sentido  estricto) o al menos representan parámetros de  constitucionalidad  (bloque  de constitucionalidad en sentido lato) que permiten  controlar  la  constitucionalidad  de  las  leyes  y  de  las normas de inferior  jerarquía,  por  cuanto  la  propia  Constitución,  por medio de cláusulas de  remisión,  confiere fuerza jurídica especial a esas reglas y principios. Así,  ha dicho al respecto esta Corte:   

“(E)l  control constitucional de una ley  deberá  verificarse  no sólo frente al texto formal de la Carta, sino también  a   partir   de   su   comparación   con   otras  disposiciones  con  carácter  “supralegal”  que  tienen  relevancia  constitucional. En otras palabras, el  conjunto  de  normas  que  se  utilizan como parámetro para analizar la validez  constitucional  de las leyes integra el denominado bloque de Constitucionalidad.   

Por consiguiente, existen ocasiones en las  cuales  las  normas que, por su naturaleza, se convierten en parámetros para el  enjuiciamiento  de  la  constitucionalidad de una ley, pueden integrar el bloque  de   constitucionalidad.   Todas   las   normas   que   integran  el  bloque  de  constitucionalidad  son  parámetros  de legitimidad constitucional, pero no por  ello   gozan  de  idéntica  jerarquía  normativa.  Así  pues,  no  todos  los  contenidos  normativos  que  son  parámetros  de  constitucionalidad, deban ser  modificados   de   acuerdo   con  el  procedimiento  previsto  para  la  reforma  constitucional,  pues el proceso de cambio normativo varía según la naturaleza  de  cada  disposición.  Pero,  todas  las  normas  que  integran  el  bloque de  constitucionalidad  son  parámetros necesarios e indispensables para el proceso  de creación de la ley.   

Es  por  ello  que  la  jurisprudencia  ha  señalado  que  es  posible  distinguir  dos  sentidos del concepto de bloque de  constitucionalidad.   El   primero:   stricto  sensu,  conformado  por  aquellos  principios  y  normas  que han sido normativamente integrados a la Constitución  por  diversas  vías  y  por  mandato  expreso  de la Carta, por lo que entonces  tienen  rango  constitucional,  como  los  tratados de derecho humanitario (C.P.  arts.   93  y  103).  De  otro  lado,  la  noción  lato  sensu  del  bloque  de  constitucionalidad  se  refiere  a aquellas disposiciones que “tienen un rango  normativo  superior  a  las  leyes ordinarias”, aunque a veces no tengan rango  constitucional,  como  las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como  referente    necesario   para   la   creación   legal   y   para   el   control  constitucional.”18   

10.-  En  suma, entre las normas que forman  parte  del  bloque  de  constitucionalidad  se  encuentran algunos tratados. Sin  embargo,  la Corte ha sido muy clara en señalar que no todos los tratados hacen  parte  del  bloque  de  constitucionalidad  sino  únicamente  los  tratados  de  límites  y  aquellos  que  reconocen derechos humanos. A su vez, se ha afirmado  que  la  conformación  del  bloque  remite  a todas aquellas normas, de diversa  jerarquía,  que  sirven  como  parámetro  para  llevar  a  cabo  el control de  constitucionalidad  de  la  legislación.  De ahí, que no sólo lo conformen el  articulado  de  la  Constitución y los tratados internacionales referidos, sino  algunas  disposiciones  de  leyes  orgánicas  y  de leyes estatutarias. En este  orden  se ha sostenido que estas leyes conforman el bloque de constitucionalidad  lato  sensu, lo que significa  que  se  trata  de  “parámetros  para determinar el  valor  constitucional  de  las  disposiciones sometidas a control”19.   

11.-  Ahora  bien, sobre la utilización de  las  normas  legales  (orgánicas  estatutarias)  como  parámetro de control de  constitucionalidad,   se   recalcó   en  sentencia  C-277  de  200720    la  importancia  de  entender  que  el  respeto de las normas de rango legal para el  ejercicio  de  dicho  control,  es  un  tópico  que  a primera vista parecería  contradictorio.  Esto,  en  la  medida  en que la definición genérica de dicho  control,  ha  sido  que  éste  consiste  en el cotejo de disposiciones de rango  legal  con  disposiciones  de  rango constitucional, con el fin de verificar que  las  primeras  no vulneren las segundas. Se explicó en la citada C-277 de 2007,  que  hay casos en que la vulneración de una norma de rango constitucional sólo  puede  ser  apreciada  si se utiliza una ley como norma  interpuesta.  “En  ciertas  ocasiones  de  la  simple confrontación entre una norma constitucional (A) y la  ley  enjuiciada  (B)  no es posible apreciar la validez de esta última, pues el  alcance   pleno  de  la  norma  constitucional  debe  ser  comprendido  con  una  interpretación    complementaria    de    ciertas   leyes   (C).”21 Estas leyes  que  permiten  determinar  el  alcance pleno de las normas constitucionales y de  esta  forma  apreciar  en  un  caso  concreto  la constitucionalidad de otra ley  enjuiciada    cumplen    funciones    de   parámetro  complementario  o  de  norma  interpuesta.22 Es decir, la implementación  del  control  de  constitucionalidad pasa de tener dos elementos en la actividad  de  cotejo  de  normas,  a tener tres. La norma objeto de control (B) se compara  con  la  norma constitucional (A), y a su vez esta última adquiere su verdadero  alcance  a partir de la consideración de la norma legal orgánica o estatutaria  (C).   

De  otro  lado, también se debe considerar  que  la  relación  de  las  leyes  orgánicas  y  estatutarias  con  las  leyes  ordinarias,  implica  afirmar  que  las  primeras,  en  razón  de  su  especial  caracterización  constitucional, obran como parámetro general de las segundas.  De  allí  que  la ley ordinaria no podría entrar a modificar o derogar ningún  aspecto  contenido  en  la  ley  orgánica o estatutaria, por cuanto se estaría  oponiendo  o contrariando los dictados de una norma jurídica que se ha expedido  mediante  el  trámite especial (trámite de ley orgánica o estatutaria) que la  misma  Constitución  ha  dispuesto.  Luego, su modificación o derogación debe  hacerse    por    el    mismo    trámite,    so    pena    de    vulnerar    la  Constitución.   

Por  lo  anterior,  por  vía  de incumplir  alguna  disposición  orgánica,  la  ley  ordinaria puede vulnerar la cláusula  constitucional   que   autoriza   al   legislador  a  regular  ciertas  materias  únicamente  mediante  el  trámite  de  leyes  orgánicas  o  estatutarias y no  mediante  el  trámite  de  leyes  ordinarias  (trámite legislativo ordinario).  Cuando    este   tipo   de   conflictos   se   generan,   procede   estudio   de  constitucionalidad,  en  tanto la Constitución termina presuntamente vulnerada,  a  partir  de  la  contradicción  que presenta la ley ordinaria respecto de las  leyes       orgánica       y      estatutaria.23   

Esto  quiere decir, que las referidas leyes  orgánica  y  estatutaria  pueden  ser  utilizadas como parámetro de control de  constitucionalidad,  en tanto (i) determinan en algunos casos el alcance real de  las  normas  constitucionales  y  (ii)  su  contenido,  según la Constitución,  enmarca  los límites a los que deben ceñirse otras leyes, lo cual configura la  exigencia  de un trámite especial en ciertos temas (trámite de ley orgánica o  estatutaria),  que  debe  ser  respetado  so  pena  de  vulnerar  los principios  constitucionales que la contienen.   

12.-  En el caso concreto, la ley ordinaria  demandada  tiene  un  contenido  presuntamente  contrario  al  artículo  29 del  Estatuto  Orgánico de Presupuesto, que a su vez corresponde al artículo 2º de  la       Ley      225      de      de      199524   

,  la  cual  se  constituye  como  una  ley  orgánica  en tanto es una ley modificatoria de la Ley Orgánica de Presupuesto.  En  dicho  sentido  se  dan  dos  situaciones:  (i)  la  vulneración  de la ley  orgánica,  en  este  caso,  sugiere  igualmente  la  vulneración de contenidos  constitucionales,  tales  como  la  equidad  en materia de contribuciones de los  ciudadanos  a  los  gastos  del  estado  y  en  materia tributaria. Es decir, el  mencionado  artículo  29  del  Estatuto  Orgánico  de Presupuesto establece el  verdadero  alcance  de  dichos principios constitucionales. Y (ii) al ser la ley  ordinaria  presuntamente  contraria  a  la  ley  orgánica,  puede  vulnerar  la  exigencia  constitucional  que impide que las leyes ordinarias regulen de manera  distinta  temas de ley orgánica; o lo que es igual, puede vulnerar el principio  según  el  cual mediante el trámite legislativo ordinario no se pueden regular  temas  para los que la Constitución exige un trámite especial de ley orgánica  o estatutaria.   

Por   ello,   en   el  caso  sub  judice  la  supuesta vulneración del  artículo   29   del   Estatuto  Orgánico  de  Presupuesto,  tiene  la  entidad  constitucional  suficiente  para  generar  un estudio de constitucionalidad, por  parte  de  esta  Corte,  en  tanto  el  verdadero  alcance  de  la  potestad del  legislador  para determinar contribuciones parafiscales, del artículo 150-12 de  la  Constitución,  está  dado  en  la  definición del mencionado artículo 29  Estatuto  Orgánico  de  Presupuesto.  De otro lado, el sentido del principio de  equidad,  como  criterio  establecido  en  la  Constitución  para  diseñar las  contribuciones  de  los  ciudadanos  para  sufragar  en  equidad  los gastos del Estado (art. 95-9 C.N), y así  las   contribuciones   parafiscales  (art.363  C.N),  se  entiende  mediante  el  análisis  del  contenido  del  artículo  referido de la norma legal orgánica.  Pues,  es  esta última la que define la forma concreta en qué sentido se ha de  respetar dicho principio.   

Ausencia  de  Cosa  Juzgada  respecto de lo  decidido en la sentencia C-959 de 2007.   

13.- Mediante la sentencia C-959 de 2007 se  declararon  exequibles  el  numeral 14 del artículo 2° de la Ley 1101 de 2006,  el   cual   establece   que   los  concesionarios  de  aeropuertos  y  carreteras están obligados al pago de  la  contribución  parafiscal  para  la  promoción  del  turismo,  así como el  parágrafo  4°  del  mencionado artículo que establece la base de liquidación  para  dichos  concesionarios.  En aquella ocasión la Corte analizó un cargo de  constitucionalidad   según   el   cual   los   concesionarios  en  mención  no  pertenecían  al  sector  turístico,  por  lo  cual  no se beneficiarían de la  inversión  de  las  mencionadas contribuciones. Se planteó entonces a la Corte  la  vulneración  del  principio  de  igualdad, pues los otros sectores gravados  pagaban  el  tributo  pero  se  beneficiaban  de su inversión, mientras que los  concesionarios, que también lo pagaban no se beneficiaban.   

Así,   la   Corte  demostró  que  estos  concesionarios  sí pertenecían al sector turístico, en tanto el incremento de  dichas   actividades  (las  turísticas)  tiene  como  consecuencia  directa  la  utilización  en mayor grado de la infraestructura aeroportuaria y de carreteras  (C-959 de 2007, fundamento jurídico 7.3).   

14.- De otro lado, el presente caso sugiere  dos  distinciones  que  impiden la configuración de cosa juzgada respecto de la  sentencia  comentada:  (i)  se  demanda  todo  el  artículo; y (ii) el cargo se  refiere  a  la  presunta  falta  de  conformidad constitucional de los criterios  utilizados  por  el  legislador para conformar el grupo de sectores gravados con  la contribución parafiscal.   

De  entrada,  cabe  recordar  que según la  jurisprudencia  de  la Corte, el fenómeno de Cosa juzgada se configura bajo dos  requisitos:  (i)  que  se  proponga  estudiar el mismo contenido normativo de la  misma  proposición  normativa,  ya  estudiada en una sentencia anterior; y (ii)  que  se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente  constitucional  o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia  anterior.  Ahora  bien,  sólo en presencia de estas dos condiciones se genera a  su  vez  una  obligación,  cual  es la de estarse a lo resuelto en la sentencia  anterior25.  Como  se  ve, ninguno de los dos requisitos se cumple en presente  caso.   

Con  todo, podría pensarse que en últimas  en  ambos  procesos (C-959/07 y D-7295) existe una razón común y determinante,  cual  es  que supuestamente hay sectores gravados por la norma que no pertenecen  al  sector  turístico,  por  lo  cual  no deberían ser obligados al pago de la  contribución.  Si  bien  esto  es  cierto, también lo es que esta razón puede  sugerir  cargos  distintos.  No es lo mismo analizar la constitucionalidad de la  norma   mediante  la  demostración  de  que  un  sector  determinado,  por  las  actividades  que  despliega,  en  efecto  pertenece  al  sector turístico, para  concluir  que  sí  tiene  relación  con dicho sector (C-959/07); a analizar la  constitucionalidad  de  los  criterios que el legislador utilizó para conformar  el  conjunto  de  gravados,  para  concluir  que  el  diseño  del grupo se hizo  conforme a los principios constitucionales (D-7295).     

15.-   Aclarado  lo  anterior,  la  Corte  desarrollará  los  siguientes  temas  para estudiar la constitucionalidad de la  norma  a  partir  del  cargo  propuesto  en  el escrito de la demanda: (i) Marco  normativo  de la contribución parafiscal para la promoción del turismo, y (ii)  principios  constitucionales  de las contribuciones parafiscales. Con base en lo  anterior  (iii)  se  analizará  la  presunta  falta  de  homogeneidad del grupo  gravado con la contribución en mención.       

Marco   normativo   de  la  contribución  parafiscal para la promoción del turismo.   

16.-  La  Ley  1101  de  2006  “por   la   cual   se   modifica   la  Ley  300   de   1996   –   Ley   General   de  Turismo  y  se  dictan  otras  disposiciones”,  establece  en  su  artículo 1º la  creación  de la contribución parafiscal con destino a  la   promoción   y   competitividad   del  turismo26. Esta disposición modificó  el  artículo  40 de la Ley 300 de 1996 “por medio de  la  cual se expide la ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”,  cuyo  contenido  tenía el mismo sentido del artículo  1º  de  la  Ley 1101 de 2006, pero incluía en su texto que la contribución en  cuestión  estaría  a  cargo  de los establecimientos hoteleros y de hospedaje,  las   agencias   de   viajes   y   los   restaurantes   turísticos.27 El artículo  2º  de  la  Ley  1101  de 2006, modificatorio del artículo 41 de la Ley 300 de  1996, establece la base de liquidación de la contribución.   

Por  su lado, el artículo 42 de la Ley 300  de  1996,  dispone  la creación del Fondo de Promoción Turística (en adelante  FPT)  para el manejo de los recursos provenientes de la contribución parafiscal  para  la  promoción  del  turismo. A su turno el artículo 10 de la Ley 1101 de  200628,  modificatorio  del artículo 43 de la Ley 300 de 199629,  establece  la  destinación  de  los  estos  recursos  será  la ejecución de proyectos de  competitividad,  promoción  y  mercadeo  con  el  fin de incrementar el turismo  interno  y  receptivo.  Añade  que  también  tendrá  por  objeto financiar la  ejecución  de  políticas  de prevención y campañas para la erradicación del  turismo asociado a prácticas sexuales con menores de edad.   

De  igual  modo,  el artículo 11 de la Ley  1101  de  200630,  que  modifica  el  artículo 46 de la Ley 300 de 199631, dispone la  conformación  del  Comité  Directivo  del  FPT,  por  el Ministro de Comercio,  Industria  y  Turismo;  el  Presidente de Proexport; cinco (5) representantes de  organizaciones   gremiales   de  aportantes;  un  gobernador  designado  por  la  Conferencia  de Gobernadores; un alcalde designado por la Federación Colombiana  de Municipio; y un representante del sector de ecoturismo.   

Por  último, el artículo 48 de la Ley 300  de    199632  autoriza  que el control fiscal sobre los recursos que integran el  fondo,  se  contrate  con  empresas  privadas colombianas, de conformidad con lo  establecido    en    el    inciso    segundo    del    artículo   267   de   la  Constitución33.   

17.-  La Corte encuentra sobre lo anterior,  que  la  Ley  1101 de 2006 introdujo modificaciones importantes en relación con  la  regulación  de  la contribución parafiscal para la promoción del turismo.  En  primer  lugar  amplió  la  base  de contribuyentes, lo que justamente es el  punto  de discusión en la presente providencia, pues pasó de tres (3) sectores  gravados  (establecimientos  hoteleros  y  de  hospedaje,  agencias  de viajes y  restaurantes  turísticos)  a  veintiuno  (21)  en  la  nueva  ley  (L.1101/06),  incluyendo    diversas    actividades   económicas   como   obligados   de   la  contribución.   

En   segundo   término,  se  estructuró  institucionalmente  de  manera distinta la destinación de los recursos del FPT,  mediante  la  adición de dos condiciones inexistentes en la ley 300 de 1996. Se  supeditó  su  ejecución  a  (i) la implementación de  “la  Política  de Turismo que presente el Ministerio de Comercio, Industria y  Turismo  al  Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística”,   y   (ii)   la   consideración  de  los  proyectos  “previamente  incluidos  en  el Banco de Proyectos” creado  en  la  ley  1101  de  2006.  Ello  indica la intención del  legislador  de crear un vínculo institucional, como sustento sólido del manejo  de  los  recursos provenientes de la contribución parafiscal bajo estudio; así  como  comprometer  al  Estado  con  la  formulación de políticas sobre turismo  definidas,  permanentes  y  con  diferentes  plazos de ejecución, con el fin de  garantizar  su efectividad. De ahí, la creación de un banco de proyectos sobre  el tema.      

Otra modificación importante, se refiere a  la  conformación  del  Comité Directivo del FPT, quien aprueba las inversiones  de  los  recursos,  cuya conformación en el artículo 46 de la Ley 300 de 1996,  se  limitaba  a cuatro (4) miembros (Ministro de Desarrollo Económico, Ministro  de  Hacienda,  el  Director  Nacional  de  Planeación  y  el Gerente General de  Proexport).  Mientras  que  la  nueva ley (art.11. L.1101/06) incluye cuatro (4)  nuevos  miembros  y  excluye  tres (3) de los anteriores. Así pues, se incluyen  como  nuevos  miembros,  cinco (5) representantes de organizaciones gremiales de  aportantes,  un  gobernador  designado  por  la  Conferencia de Gobernadores, un  alcalde   designado   por   la   Federación   Colombiana  de  Municipios  y  un  representante  del  sector  de  ecoturismo.  Y,  se  excluyen a los Ministros de  Desarrollo    Económico,    de    Hacienda    y   al   Director   Nacional   de  Planeación.   

Sobre esta modificación, resulta claro para  la  Corte  que el Congreso de la República detectó la necesidad de vincular al  manejo  e  inversión  de  los recursos provenientes del pago parafiscal para la  promoción  del turismo, no sólo a entes cercanos a dicha actividad económica,  sino  sobre  todo  a  miembros  del  nuevo  grupo de aportantes que la misma ley  dispuso.  Ello  indica  la  conciencia  del  legislador  a  la  hora diseñar la  contribución  parafiscal,  de  atender  el requerimiento de que las actividades  gravadas  fueran  igualmente  las beneficiadas con las inversiones originadas en  estos recursos.     

18.- En este mismo sentido se enfilaron los  argumentos    presentados    por    los    ponentes   del   proyecto34 de la actual  Ley  1101  de  2006.  En  efecto, en el informe de ponencia conjunta para primer  debate,  uno  de  los  tres  objetivos  del  proyecto  de ley fue descrito como:  “el  proyecto  pretende  (…)  la ampliación de la  base  de  contribuyentes,  nuevos  aportantes,  entre  los  que  se  cuentan las  aerolíneas   y  las  concesiones  viales,  de  la  parafiscalidad  actual  como  requisito  indispensable  para  elevar  los recursos disponibles para el turismo  interno  e  internacional.  En  la  actualidad  los recursos de la contribución  alcanzan  una cifra de $3.400 millones anuales, cifra que se elevaría a $10.000  anuales.”35  Igualmente en el informe de ponencia para  segundo   debate   se   consignó   como  uno  de  los  “aspectos  centrales  del proyecto de ley: Fortalecimiento de la contribución  parafiscal   para   el   turismo,   a   través   de  la  inclusión  de  nuevos  aportantes.”36   

A  su  vez,  dicha  inclusión  de  nuevos  contribuyentes   parafiscales,   la  justificó  el  legislador  señalando  que  “el  proyecto  integra  como  nuevos aportantes a un  grupo  de actores que de una u otra forma son actores de la actividad turística  y   como   tales   se  vuelven  beneficiarios  de  los  recursos  del  Fondo  de  Promoción.”37 En este orden, el tema de la  relación  de  ciertos  sectores que el proyecto de ley proponía gravar, con el  sector   turístico  fue  ampliamente  discutido  en  desarrollo  de  respectivo  trámite legislativo.   

Por  ejemplo,  la  Cámara  colombiana  de  Infraestructura,   como   gremio  que  agrupa  a  los  concesionarios  viales  y  aeropuertos,  sectores  que el proyecto propuso gravar, manifestaron el presunto  desconocimiento  del  legislador  de  la naturaleza jurídica de sus actividades  económicas,  al  concebirlos  como  un  componente  del sector turístico. Ante  ello,  se  afirmó  por  parte  de  los  ponentes  del proyecto que “al   ser   contribuyentes   también  son  beneficiarios  de  los  proyectos  financiados  por  el  Fondo  de  Promoción  Turística e incluso del  incremento  de  la actividad turística que se ve reflejada en un incremento del  tránsito  vehicular  por  las  vías  del país. (…) Este sector, como muchos  otros,  se  beneficia  del turismo. Es comprobable a través de la verificación  del  incremento  de  pasos  de  peaje  en  fines  de semana (…)”38   .  Como  sustento   de   lo   anterior   presentó   una  estadística  del  “total  de  movilizaciones  en  puentes  festivos y temporadas por  carretera”39, el cual muestra la tendencia presentada.   

En  la  discusión  del proyecto se tuvo en  cuenta   de   igual  manera,  la  consideración  según  la  cual  el  criterio  determinante  para  la  conformación  del  grupo de contribuyentes parafiscales  para  la  promoción  del  turismo,  lo constituía la participación directa en  actividades  del  sector  turístico.  Ello  se  evidenció  en  el  informe  de  ponencia,  cuando  se  fundamentó la necesidad de discriminar en el caso de los  concesionarios  viales  y  aeroportuarios,  el  transporte  de  pasajeros  y  el  transporte  de  carga,  para  establecer  que  la  base  de  liquidación  de la  contribución  en estos casos se calcularía únicamente respecto del transporte  de  pasajeros.40  Y,  al  menos  en  lo  que se refiere al transporte aéreo, quedó  regulado  en  dicho  sentido (par. 2º art. 2 L.1101/06), en el texto definitivo  de la ley.   

Por  último, se hizo énfasis en el manejo  de  los  recursos  de  la  contribución  parafiscal,  cuya  destinación debía  precisarse  aún  más  en  la  nueva  disposición.  Al  respecto  se  afirmó:  “Queda  claro  en  el  proyecto  de  ley  que dichos  recursos   se  destinarán  exclusivamente  a  la  ejecución  de  proyectos  de  competitividad,  promoción  y  mercadeo  con  el  fin de incrementar el turismo  interno  y  receptivo y que dichos proyectos estarán enmarcados en la Política  Sectorial  de  Turismo  del  Ministerio  de Comercio, Industria y Turismo; estas  precisiones  evitarán  cualquier  posible dispersión en la destinación de los  recursos  asegurando  una línea de trabajo con proyectos que correspondan a una  política               establecida.”41   

Principios   Constitucionales   de   las  Contribuciones Parafiscales. Reiteración de jurisprudencia.   

19.-   La   jurisprudencia  de  la  Corte  Constitucional  ha  sostenido  la  interpretación  según  la  cual, el sistema  fiscal  del  ordenamiento  jurídico colombiano prevé tres gravámenes: (i) los  impuestos,  (ii)  las  tasas  y  (iii) las contribuciones. Aunque todos ellos se  reflejan  como  expresión  de  la  potestad  impositiva  del  Estado,  cada uno  presenta   características   especiales   que   no   permiten  su  asimilación  jurídica42.  Recientemente,  en  sentencia  C-713  de  2008, se recogieron los  criterios  jurisprudenciales que definen los elementos principales de cada un de  estos tipos de contribución:   

    

* Los          impuestos  son prestaciones pecuniarias de  carácter   unilateral   que   no  constituyen  remuneración  por  prestaciones  determinadas,   son   de   carácter   obligatorio,   carecen   de  destinación  específica,   su   tarifa   es   definida  directamente  por  la  autoridad  de  representación  popular que las impone, hacen parte del presupuesto, se someten  a  control fiscal, su cuantía es la necesaria para el cubrimiento de los gastos  públicos   y  son  administrados  por  el  Estado.43   

*     

“Las  condiciones  básicas del impuesto  son:  (i)  Tienen  una  vocación  general,  lo cual significa que se cobran sin  distinción  a  todo  ciudadano  que realice el hecho generador; (ii) No guardan  una  relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el  contribuyente;  (iii)  En  cuanto  ingresan  a  las  arcas  generales del Estado  conforme  al  principio  de  unidad  de  caja,  éste  puede  disponer de dichos  recursos  de  acuerdo  con  lo previsto en los planes y presupuestos nacionales;  (iv)  Su  pago  no  es  opcional  ni  discrecional,  lo  que  se  traduce  en la  posibilidad  de  forzar  su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva;  (v)  La  capacidad  económica  del  contribuyente es un principio de justicia y  equidad  que  debe reflejarse implícitamente en la ley que lo crea, sin que por  ello  pierda  su  vocación de carácter general”.44   

    

* Las          tasas  son  prestaciones  pecuniarias  que  constituyen  remuneraciones  de los particulares por los servicios prestados por  el  Estado en desarrollo de su actividad, en principio no son obligatorias -pues  queda  a  discrecionalidad  del  interesado  en el bien o servicio que preste el  Estado-,  sus  tarifas  son  fijadas  por  autoridades administrativas, ellas no  necesariamente  comprenden el valor total del servicio prestado, hacen parte del  presupuesto,  se  someten a control fiscal, su cuantía es proporcional al costo  del servicio y son administrados por el Estado.     

“En  este  orden de ideas, se consideran  tasas  aquellos  gravámenes que cumplan las siguientes características: (i) La  prestación  económica  necesariamente  tiene que originarse en una imposición  legal;  (ii)  La misma nace como recuperación total o parcial de los costos que  le  representan  al  Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un  bien        o        servicio        público45;   (iii)  La  retribución  pagada  por  el  contribuyente  guarda  relación  directa  con  los  beneficios  derivados  del  bien  o  servicio  ofrecido,  así  lo reconoce el artículo 338  Superior  al  disponer que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen  las  tarifas  de las [tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperación  de  los  costos  de  los  servicios  que les presten”; (iv) Los valores que se  establezcan  como  obligación  tributaria excluyen la utilidad que se deriva de  la  utilización  de  dicho  bien  o  servicio;  (v)  Aun cuando su pago resulta  indispensable  para  garantizar  el  acceso a actividades de interés público o  general,  su  reconocimiento  tan  sólo  se  torna  obligatorio  a partir de la  solicitud  del  contribuyente,  por lo que las tasas indefectiblemente se tornan  forzosas  a  partir  de una actuación directa y referida de manera inmediata al  obligado  (C-1171  de  2005);  (vi) El pago, por regla general, es proporcional,  pero  en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las  tarifas               diferenciales”.46   

* Finalmente,     las     contribuciones     parafiscales     son  gravámenes  obligatorios  que  no  tienen  el  carácter de remuneración de un  servicio  prestado  por  el  Estado,  no  afectan  a  todos  los ciudadanos sino  únicamente   a   un  grupo  económico  determinado,  tienen  una  destinación  específica  en  cuanto  se utilizan para el beneficio del sector económico que  soporta  el  gravamen,  no  se someten a las normas de ejecución presupuestal y  son   administrados   por  órganos  que  hacen  parte  de  ese  mismo  renglón  económico.  Las contribuciones parafiscales, que “se  encuentran   a   medio  camino  entre  las  tasas  y  los  impuestos”47,  están  definidas  en  el  artículo   29  del  Estatuto  Orgánico  del  Presupuesto  Nacional48   y   sus  características son:     

“(i)  Surge  de la realización actual o  potencial  de  obras públicas o actividades estatales de interés colectivo, en  donde  necesariamente  debe  existir  un  beneficio para un individuo o grupo de  individuos;  (ii)  Se  trata  de  una  prestación  que  reconoce una inversión  estatal,  por  lo  que  su producto está destinado a su financiación; (iii) La  prestación  que  surge  a  cargo del contribuyente es proporcional al beneficio  obtenido,  así lo reconoce el artículo 338 Superior al señalar que: “La ley  [puede]  permitir  que las autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones]  que  cobren  a  los  contribuyentes, como (…) participación en los beneficios  que  les  proporcionen”;  (iv)  El  obligado tributario no tiene la opción de  negarse  a  la  inversión,  por  el contrario, se encuentra comprometido con su  pago  a  raíz  del  provecho  que  le  reporta; (v) La contribución, por regla  general,   es   progresiva,   pues   se   liquida  de  acuerdo  con  el  rédito  obtenido”49.   

20.- Sobre las rentas parafiscales precisó  la    Corte    en    sentencia    C-655    de    2003,   que   su   obligatoriedad  deriva de su naturaleza de  tributo,  y  en  dicho  sentido  se  origina  en virtud del poder coercitivo del  Estado.  Cuentan  igualmente  con  un elemento que se ha denominado singularidad  en  cuanto sólo gravan a un  grupo,  sector  o  gremio  económico  o  social.  Y,  como  consecuencia  de lo  anterior,        su        destinación        debe       ser       específica,  pues  se pretende garantizar  el  beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa. No obstante,  al  ser  una contribución, no  implican  una  contraprestación equivalente al monto de lo que se paga; además  de   que   su   naturaleza   es   pública,  ya  que  pertenecen  al  Estado  aún  cuando  no se cuentan como  ingresos  de la Nación y no ingresan al presupuesto nacional. Su regulación es  excepcional,  al tenor de lo  dispuesto  en el numeral 12 del artículo 150 constitucional; y está sometido a  control fiscal, que por regla  general ejerce la Contraloría General de la República.   

De  igual  modo,  se  ha afirmado que deben  entenderse  como  instrumento  para  la  generación de ingresos públicos, cuya  característica  esencial  es  afectar  a un determinado y único grupo social o  económico  (singularidad), y  dirigir     su    beneficio    al    propio    grupo    gravado    (especificidad).  Este rasgo definitorio es  de  origen  normativo pues el artículo 29 del Estatuto Orgánico de Presupuesto  define este tipo de contribuciones en el siguiente sentido:   

“ARTICULO   29.   Son   contribuciones  parafiscales  los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley,  que  afectan  a  un determinado y único grupo social o económico y se utilizan  para  beneficio  del  propio  sector. El manejo, administración y ejecución de  estos  recursos  se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los  crea  y  se  destinarán  sólo  al  objeto  previsto  en ella, lo mismo que los  rendimientos  y  excedentes  financieros  que  resulten  al cierre del ejercicio  contable.”   

21.- En relación con este elemento esencial  de   las   contribuciones  parafiscales,  se  ha  explicado  igualmente  que  la  adjudicación  de  la  obligación  en  cabeza de sectores que guardan relación  entre  sí  como  gremio  o  como  grupo, se debe precisamente a la necesidad de  orientar  la inversión de estos recursos a favor de aquellos que lo han pagado.  Estos   es   que   su  carácter  singular      se     debe     a     su     necesidad     de     especificidad.   

Sobre   el   particular   se   ha  dicho:  “Una  condición  esencial  de  la  parafiscalidad,  según  la  Constitución,  la  ley  y  la  jurisprudencia,  es  la destinación  exclusiva  de  los  recursos  al  beneficio  del  sector, gremio o grupo que los  tributa. Esa destinación es  posible  en  la medida en que los sujetos pasivos conforman un grupo homogéneo,  identificable  tanto para la imposición del tributo, como para beneficiarse con  la   inversión   de   sus   propios   recursos.”50   

Con  todo, la jurisprudencia ha avanzado en  punto  de  detallar  aún  más  el  anterior  principio  jurisprudencial. En el  estudio  de  constitucionalidad  realizado  por  esta  Sala,  al proyecto de ley  estatutaria  que  hizo reformas a la ley de administración de justicia (Ley 270  de   1996),  se  concluyó  que  el  denominado  arancel  judicial  “corresponde  a  una  suerte  de recurso parafiscal”51. Explicó la  Corte  en  dicha  ocasión,  que  si  bien  es  cierto  que  originariamente las  contribuciones  parafiscales  fueron  una  consecuencia de la realización de la  faceta  social  del  Estado  de  Derecho,  ante  la  necesidad  de acceder a los  recursos   necesarios   para   financiar   renglones  económicos  agrícolas  y  ganaderos,  nada  se  opone  a que nuevos sectores sean incorporados al concepto  tributario  de  parafiscalidad,  con  el  fin  de  imponerles  cargas  que  sean  administradas    por    esos    sectores   y   que   redunden   en   su   propio  beneficio.   

22.- A partir de ello se puede concluir, que  la  expansión  de  los sectores susceptibles de rentas parafiscales, obliga que  su  diseño  por parte del legislador, sea moldeado de acuerdo a las necesidades  y  configuración de cada sector. Así pues, las exigencias del sector ganadero,  en  cuanto  a  la  determinación  de  los  obligados  y  a  la  garantía de la  inversión  a  favor  del  gremio  respectivo  o a la base de liquidación de la  contribución,  no  será  igual a las exigencias de los mismos rasgos generales  en el caso del sector de la administración de justicia.   

Justamente,   el  anterior  criterio  fue  aplicado  también  en  la  sentencia  C­-959  de  2007,  en  la cual la Corte estudió el caso puntual de la  inclusión  de  los  concesionarios de aeropuertos y carreteras dentro del grupo  de  obligados  de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. Al  hacer  frente,  en  aquella ocasión, al reparo del demandante según el cual se  vulneraba  el  principio  de  igualdad con la inclusión en mención, porque los  concesionarios  referidos  no  participaban  del  sector  turístico,  la  Corte  demostró  que  la  dinámica  propia  de  las actividades turísticas permitía  concluir   que   sí   existía   una   relación  entre  la  actividad  de  los  concesionarios  de  aeropuertos  y carreteras y el turismo. Por la importancia y  pertinencia  del  argumento  de la Corte en la sentencia citada, se trascribirá  in      extenso     a  continuación:   

“   7.3.  La  infraestructura  de  los  aeropuertos  y  de  las  carreteras entregados en concesión, está directamente  vinculada  con  el  transporte  de  las  personas  que se desplazan con diversos  propósitos,  entre ellos los relacionados con el turismo y la recreación, como  lo        demuestra        el       demandante52   al   aportar   estudios  comparativos  sobre el volumen de pasajeros que se moviliza durante los periodos  de vacaciones, días feriados y puentes festivos.   

Resulta  lógico  que  la  infraestructura  aeroportuaria   y   de  carreteras  sea  utilizada  por  turistas,  estudiantes,  empleados,  pensionados,  comerciantes  y demás personas, como también resulta  difícil  determinar en cada caso el propósito de los viajeros; sin embargo, no  se  requieren mayores elucubraciones para concluir que toda inversión destinada  al  mejoramiento  y  adecuación  de  los  terminales  aéreos y de la red vial,  redunda  en  mayor  seguridad,  comodidad y eficiencia para todos los pasajeros,  con   claras   consecuencias  para  el  transporte  de  carácter  turístico  y  recreativo.   También   reportarán   beneficios   los   concesionarios  de  de  aeropuertos  y  carreteras,  pues  en la medida que haya más turismo recibirán  más  ingresos  o  será  preciso a su turno crear más aeropuertos y carreteras  para nuevos concesionarios.   

Para  la  Sala, el legislador en ejercicio  razonable  de  su competencia para configurar el sistema normativo en materia de  contribuciones,  procedió  conforme  con lo dispuesto en el artículo 338 de la  Constitución  Política,  cuando incorporó a los concesionarios de aeropuertos  y  carreteras  como aportantes de la contribución parafiscal para la promoción  del  turismo.  En  esta  medida,  contrario a lo que considera el demandante, el  Congreso  de  la  República  no  desconoció el derecho a la igualdad, sino que  actuó  de  manera  proporcional al fin buscado con la norma, constituido por la  necesidad  de fortalecer e incrementar la contribución, controlar la evasión y  unificar   en   un   solo   ente   su   recaudo.”53   

Lo  anterior  significa en últimas, que la  Corte  Constitucional  ha  ido  matizando  el  análisis  de  la  exigencia  del  requisito    de    la    singularidad   de  las  contribuciones  parafiscales,  no  para aplicarlo de manera  menos  estricta,  sino para hacerlo coherente con la dinámica económica de los  distintos  sectores  en  los que el legislador decide imponerlas. Y, adicional a  ello,  el  sentido  de la argumentación que representa tal tendencia, tanto del  juez  de control de constitucionalidad como del legislador, es el énfasis en la  verificación  de  los  requisitos de la especificidad.  Es  decir,  la  comprobación  efectiva  de  que  los  obligados  a  un  pago  parafiscal determinado se beneficien del sector gravado,  luego   de   la  inversión  de  dichos  dineros.  Así,  el  estado  actual  de  jurisprudencia  en esta materia, debe seguirse aplicando al diseño mismo de las  contribuciones   parafiscales,  como  al  análisis  de  su  constitucionalidad.   

Análisis  del  cargo.  Supuesta  falta  de  homogeneidad  del grupo de obligados al pago de la contribución parafiscal para  la promoción del turismo.   

23.-  Como se dijo, pese a la gran cantidad  de  argumentos  para  sustentar  la  supuesta  inconstitucionalidad  de la norma  acusada,  todos ellos derivaban de un sólo problema atribuido a la disposición  demandada,  cual  es  el  consistente en que el grupo regulado en ella no cumple  con    el   requisito   de   singularidad  propio de los pagos parafiscales. Es decir, el grupo del artículo  3º  de  la  Ley  1101  de  2006,  presuntamente  no  es  homogéneo,  luego  la  contribución  en  cuestión  no fue diseñada de conformidad con los requisitos  para  ello,  por lo que se vulnera el alcance de la potestad del legislador para  establecer  contribuciones  parafiscales  (art.  150-12  C.N)  y el principio de  equidad  en  las  contribuciones de los ciudadanos a los gastos del Estado (art.  95-9  C.N)  y  especialmente  en aquellas contribuciones de carácter tributario  (art. 363 C.N).   

Sobre lo anterior, que configura el sentido  del  cargo  objeto  de  estudio,  la Sala considera que no existe justificación  suficiente  para concluir que la contribución parafiscal para la promoción del  turismo  haya  sido mal diseñada por parte del legislador, luego que carezca de  homogeneidad.   

De  conformidad  con  lo  expuesto, para la  Corte  Constitucional  existen  tres  razones  principales  que  sustentan  esta  conclusión:  (i)  la  complejidad  de  la dinámica que subyace al turismo como  actividad  económica, impide la asimilación del conjunto de personas naturales  y  jurídicas  que  lo  ejercen,  como  un  gremio cerrado o excluyente; (ii) el  legislador  ha  verificado de manera razonable que el cumplimiento del requisito  de  singularidad (exigencia de  homogeneidad)     dependa     de    modo    riguroso    de    la    especificidad,  es  decir,  la  actividad  económica  que se beneficie de manera directa y proporcional del incremento del  turismo,  puede  ser  gravada;  y  (iii)  como  quiera  que  el cumplimiento del  requisito  de  especificidad  significa  en  suma, que los sectores gravados se vean en efecto beneficiados de  la  inversión  que  haga  el  Fondo de Promoción Turística; ello traslada los  cuestionamientos  relativos  a  cómo  beneficiar  a  la  supuesta  variedad  de  miembros  del grupo de obligados, a la labor del Fondo y al manejo de su Comité  Directivo.  A  su vez, esto se traduce en un asunto de seguimiento de políticas  públicas   y   no   de  constitucionalidad  de  la  norma  acusada.     

24.- Respecto de la razón (i), se encuentra  que  los  criterios utilizados por quienes concluyen que el grupo de gravados no  es  homogéneo  atienden a la noción de grupo como gremio cerrado y excluyente,  es  decir,  consideran  a  partir  de  una  interpretación restringida, que las  actividades  turísticas  se  circunscriben  a  las  actividades  hotelera  y de  agencias  de  viajes.  Para  la  Corte, resulta inadecuado dicho alcance, por la  complejidad  y  enorme  variedad  de formas de ejercer, ofrecer y hacer turismo.   

Uno   de  los  intervinientes54  cita  la  definición  de  turista  y  de  turismo de la Organización Mundial del Turismo  (OMT),  la  cual  se refiere a que la industria turística está constituida por  el  conjunto de actividades que contribuyen al descanso, conocimiento y contacto  con  otras  culturas  y  al  fomento  de  las  expresiones humanas de naturaleza  distinta  a  lo  cotidiano. Esta definición incluye, por supuesto, innumerables  actividades.  Y,  tanto es así, que en la misma ley 300 de 1996 (Ley General de  Turismo)  el  legislador  incluyó  un  título  (el  Título IV) exclusivo para  definir   y   regular  las  actividades  denominadas  ecoturismo,  etnoturísmo,  agroturismo,  acuaturísmo  y  turismo metropolitano; y otro título (el Título  V) para el llamado turismo de interés social.   

Ahora  bien, conciente el legislador de que  ello  es  así,  decidió  igualmente  incluir  en  las  modificaciones a la Ley  General  de  Turismo, estipuladas en la Ley 1101 de 2006, la creación del Banco  de  Proyectos Turísticos (art. 18 L.1101/06). Ello indica que a los ciudadanos,  así  como  a  las  mismas  entidades  territoriales y en general a los miembros  activos  de la sociedad, se les ha brindado la oportunidad de encontrar opciones  para  ofrecer  actividades  turísticas,  dentro  de  límites legales impuestos  únicamente   en  relación  con  actividades  ilegales  (por  ejemplo,  turismo  asociado  con  prácticas sexuales con menores de edad, art. 10 L.1101/06) y con  el  respeto  por la regulaciones de ciertas áreas como los parques naturales, o  por  el  cumplimiento de los planes de manejo ambiental, entre otros (Título IV  L. 300/96)   

Ahora   bien,   el   amplio  espectro  de  actividades  que  pueden  relacionarse razonable y directamente con la actividad  turística,  como  para  ser incluidas en el sector turístico, no significa que  todas  las  actividades  económicas  de  la  sociedad puedan incluirse, como lo  pretenden  hacer  ver  algunos  de  los  intervinientes.  Por  el  contrario, el  criterio  de  inclusión en mención se agota cuando no es posible demostrar que  cierta  actividad se beneficia de un modo directamente proporcional del provecho  y rentabilidad económicos del turismo.   

25.- En este último criterio, relativo a la  razón  (ii), se halla el sustento del discernimiento que el legislador efectúa  para  decidir cuáles sectores o actividades incluir y cuáles excluir. Tal como  ha  sido  el sentido de la argumentaciones de la Corte Constitucional, cuando se  ha enfrentado a este tipo de análisis.   

Dicho sentido informa sobre la necesidad de  entender  el  requisito de la singularidad (o  exigencia  de  homogeneidad) en las contribuciones parafiscales,  sometido  a  la especificidad,  es  decir a la garantía de beneficio de los miembros del grupo gravado. Como se  plasmó  más  arriba,  en  sentencia C-959 de 2007, la Corte afirmó que uno de  los  sectores  gravados  con  la contribución parafiscal para la promoción del  turismo,  había  sido  incluido  en  el  sector  turístico, porque de hecho se  beneficiaba  del incremento en el turismo. Esto quiere decir que la garantía de  verse  beneficiados  de  las  actividades turísticas, le otorgó la cualidad de  singularidad que exigen estas  contribuciones.  De  igual  manera, ya en la sentencia C-152 de 1997, en la cual  esta   Corporación  declaró  inexequible  la  inclusión  del  sector  de  los  importadores  como  obligado  de  la contribución parafiscal sobre productos de  origen  agropecuario  y  pesquero,  se denotó la aplicación del criterio aquí  expuesto.   

En efecto, la inexequibilidad referida tuvo  como  sustento  la  ausencia  de  beneficio  que  reportaba la actividad gravada  respecto   de   las  inversiones  en  el  sector  de  los  productos  de  origen  agropecuario y pesquero. Señaló la Corte en aquella oportunidad:   

“Según  lo  que se expuso, los recursos  originados  en  las  contribuciones  parafiscales,  se destinan al beneficio del  mismo  grupo que los tributa. Esto es lo que justifica  constitucionalmente,  en  especial  desde el punto de vista  de la equidad,  las  contribuciones  parafiscales:  si en principio es  inequitativo  gravar  solamente a un grupo, la equidad se restablece al destinar  los  recursos  producto  del gravamen al beneficio de quienes los tributan. Así  se  satisfacen los conceptos de justicia y equidad a que se refiere el numeral 9  del  artículo  95  de la Constitución, lo mismo que los principios de equidad,  eficiencia  y  progresividad,  que  consagra  el  inciso  primero  del artículo  363.   

La   contribución   impuesta   a   los  importadores  por el artículo acusado, no se destina, como ya se ha dicho, a su  beneficio.   Esto   es   claro   si   se   tiene   en  cuenta  que  las  finalidades  de las asociaciones agropecuarias o pesqueras que  reciben   los   recursos,   son   completamente   diferentes   a   las   de  los  importadores.”55   

De  este  modo,  como se estableció en los  fundamentos  jurídicos  número  16  a  18  de  esta  sentencia,  el legislador  verificó     el     cumplimiento    de    la    exigencia    de    especificidad,  mediante la determinación  de  que  las  actividades  económicas que se beneficiaron con el incremento del  turismo  desde la creación de la contribución parafiscal por dicho concepto en  1996  (por  medio  de  la  Ley  300  de 1996), habían rebasado el sector de los  hoteles,  las  agencias  de  viaje  y  los  restaurantes  turísticos. Por ello,  incluyó  aquellas  que  de hecho habían reportado efectos favorables de manera  directa  y  proporcional  al  incremento  del  turismo.  Y,  en  este  orden  de  análisis,  constituyó  el  grupo  gravado,  dando  cumplimiento  con  ello  al  requisito  de  singularidad,  cuya  homogeneidad  deriva  justamente  del  beneficio  que se reporta cuando se  incrementa el turismo.   

26.- De otro lado, el análisis que hace la  demandante  y  algunos  de  los  intervinientes  arroja  como  resultado que las  actividades  gravadas  con  la  contribución  parafiscal para la promoción del  turismo,  resultan  extremadamente variadas, como para creer que todas se pueden  beneficiar  de  las  inversiones  de estos recursos en el sector del turístico.  Sobre  esto,  correspondiente  al argumento (iii), considera la Corte, en primer  lugar  y  como  se  acaba  de  explicar, que la relación que reúne a todos los  sectores  es  el  beneficio  que  reciben  de la rentabilidad de las actividades  turísticas;  y  ello puede darse en actividades tan diversas, como diversas son  las formas de ejercer, ofrecer y hacer turismo.   

En  segundo lugar, el resultado final de la  inversión  de  los recursos recaudados por este concepto, puede ser efectivo en  distintos  grados;  y  por  supuesto la variedad de los sectores a los cuales se  les  debe  garantizar  beneficio derivado de ello, depende de la implementación  que  para  ello  configure  el ente que desarrolla las políticas de inversión.  Pero  ello en manera alguna compromete la conformidad constitucional del diseño  de la contribución parafiscal.   

La estructura institucional que implementó  el  legislador  en  la Ley 1101 de 2006 para la inversión, tal como se describe  en  los  fundamentos  jurídicos  16  a  18  de esta providencia, sugiere que al  Comité   Directivo   del   Fondo  de  Promoción  Turística  se  le  exija  el  cumplimiento  de  la  garantía  de  beneficio  de  todos  los  obligados  a  la  contribución  parafiscal  bajo estudio. Para el efecto, dicho Comité tiene una  nueva  conformación  en  la ley en mención, que incluye precisamente cinco (5)  delegados  de  las  asociaciones  gremiales  de  los aportantes, entre otros. El  seguimiento  de  la  labor  del  Comité,  implica el despliegue de otro tipo de  controles   al   interior   del  estado  colombiano,  distintos  al  control  de  constitucionalidad.   

En  últimas,  la  garantía  del beneficio  exigida  como  condición  del  adecuado  diseño de la contribución parafiscal  para  la promoción del turismo, depende en gran medida de la adecuación de las  políticas  que  adopten  el  Ministerio  De  comercio,  Industria  y Turismo en  coordinación  con  el Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística, tal  como  lo  estable  la  Ley  1101  de  2006.  Y,  ello  no representa, como se ha  afirmado, un problema de constitucionalidad de la norma acusada.   

27.-   La  Sala  concluye  pues,  que  el  legislador  ha  respetado los límites de la potestad constitucional otorgada en  el  artículo  150-12  Superior,  para  establecer  contribuciones parafiscales.  Esto,  en  tanto  la configuración constitucional de dicha potestad, implica no  sólo  tener  en  cuenta  la  definición  de contribución parafiscal de la ley  orgánica  referida,  en el punto que exige que los obligados conformen un grupo  o  sector,  sino  también  en la parte que exige que éstos se beneficien de la  actividad.  Es  decir,  no  se  ha  vulnerado ni el límite legal de la potestad  constitucional  del legislador para establecer contribuciones parafiscales (art.  150-12  C.N),  ni  el principio de equidad (arts. 95-9 y 363 C.N) que en materia  tributaria  exige que las mencionadas contribuciones parafiscales se diseñen de  tal  manera que el grupo gravado se beneficie de su inversión (art. 29 Estatuto  Orgánico de Presupuesto).   

Por ello, la Corte considera que el diseño  de  la  contribución parafiscal para la promoción del turismo, se ciñó a los  principios  constitucionales  exigidos  en  la  implementación  de este tipo de  contribuciones.  Así,  se  declarará exequible el artículo 3º de la Ley 1101  de  2006,  únicamente  por  el  cargo  relativo al seguimiento del principio de  singularidad  (exigencia  de  homogeneidad   del   grupo   gravado)   de   las   contribuciones  parafiscales.   

VII. DECISIÓN  

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de  la   Corte   Constitucional,   en   nombre  del  pueblo  y  por  mandato  de  la  Constitución,   

RESUELVE:  

Declarar         EXEQUIBLE  el artículo 3º de la Ley 1101  de  2006,  únicamente  por  el  cargo  relativo al seguimiento del principio de  singularidad  (exigencia  de  homogeneidad del grupo gravado) de las contribuciones parafiscales.   

Notifíquese,   comuníquese,  cúmplase,  publíquese,  insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el  expediente.   

  NILSON  ELIAS  PINILLA  PINILLA   

Presidente  

MAURICIO GONZALEZ CUERVO  Magistrado   

JUAN CARLOS HENAO PEREZ  

Magistrado  

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

JORGE IVAN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

CRISTINA PARDO SCHLESINGER  Magistrada  (e)   

  CLARA  ELENA  REALES  GUTIERREZ   Magistrada    (e)     

HUMBERTO  ANTONIO  SIERRA PORTO   

Magistrado  

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  Magistrado   

MARTHA     VICTORIA    SÁCHICA    DE  MONCALEANO   

Secretaria General    

1  Énfasis del texto   

2 C-478  de 1998   

3  La  demandante   cita   la  jurisprudencia  de  la  Corte  Constitucional,  la  cual  discrimina  entre  contribuciones  parafiscales  típicas,  que se refieren a la  hipótesis  en  la cual los miembros del grupo gravado se encuentran inmersos en  la  misma  actividad,  por  lo  cual  se desarrollan económicamente en el mismo  sector,  así que existe una coincidencia entre el aportante y el beneficiado. Y  contribuciones  atípicas,  relativas  al caso en el que los beneficiarios de la  contribución son distintos a los miembros del grupo gravado.   

4  La  demandante  utiliza  el ejemplo de “la cuota de fomento cacaotero, la cuota de  fomento  panelero,  la  retención  cafetera,  la  cuota  de  fomento ganadero y  lechero, entre otras”.    

5  Señala  por último, que la anterior fue la perspectiva que adoptó la Corte en  la  sentencia C-776 de 2003, en cual analizó la norma que incluyó en la tarifa  del  IVA  (del 2%) una gran cantidad de bienes y servicios, hasta ese momento no  gravados  con  dicho  pago.  En  aquella  ocasión  el demandante no especificó  cuáles  bienes  y  servicios  debían continuar gravados y cuáles no, sino que  planteó  a  la  Corte que el legislador no había seguido los lineamientos para  establecer  el  dicho  gravamen, por cual el nuevo régimen del IVA (del 2%) era  vulneratorio  del  principio de equidad. Y, dejó que el Tribunal Constitucional  estableciera  el  alcance  del  principio  de equidad en relación con las cagas  impositivas al consumo de alimentos.   

6  Ministerio   de   Comercio,  Industria  y  Turismo,  y  Academia  colombiana  de  Jurisprudencia.   

7  Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.   

8  Ministerio  de  Comercio, Industria y Turismo, e Instituto colombiano de Derecho  Tributario.   

9 C-478  de 1998   

10  Ministerio de Hacienda y Crédito Público.   

11 Los  intevinientes  utilizan  el  ejemplo  de la sentencia C-152 de 1997 en la que se  declaró  inexequible  la  inclusión  del gremio de los “importadores” como  obligados   de   una   contribución   parafiscal   destinada  a  beneficiar  al  “subsector”  de la producción agropecuaria y pesquera. Alegan que este tipo  de  inclusiones  generan  problemas  de  equidad,  pues  no se garantiza que los  aportantes  tengan  la  posibilidad de beneficiarse en una proporción razonable  en relación con lo que aportan.   

12  Asociación   de   Transporte   Aéreo   Internacional-IATA;  y  Asociación  de  Transporte   Aéreo   de   Colombia   –ATAC.   

13  Asociación   de   Transporte   Aéreo   Internacional-IATA;  y  Asociación  de  Transporte   Aéreo   de   Colombia   –ATAC.   

14  Asociación     de     Transporte     Aéreo     de     Colombia    –ATAC.   

15         Asociación        de        Transporte        Aéreo  Internacional-IATA   

16 (i)  Las  empresas  dedicadas  a  la  operación  de actividades tales como canotaje,  balsaje,   espeleología,   escalada,   parapente,   canopée,  buceo,  deportes  náuticos  en  general; (ii) los centros terapéuticos o balnearios que utilizan  con  fines  terapéuticos  aguas,  minero-medicinales,  tratamientos  termales u  otros  medios  físicos  naturales;  (iii)  los  parques  temáticos;  (iv)  los  concesionarios  de  aeropuertos  y carreteras; (v) las empresas de transporte de  pasajeros  aéreas  y  terrestres;  (vi)  los centros de convenciones; (vii) las  empresas  de  seguros  de  viaje  y  de  asistencia médica en viaje; (viii) las  empresas   de   transporte   terrestre  automotor  especializado,  las  empresas  operadoras  de  chivas  y  otros  vehículos automotores que presten servicio de  transporte  turístico;  (ix)  los establecimientos del comercio ubicados en las  terminales  de  transporte  de  pasajeros terrestre, aéreo y marítimo; (x) los  concesionarios  de  servicios  turísticos  en  parques  nacionales  que presten  servicios  diferentes  a  los  señalados  en  el artículo 3º referido. Solita  igualmente  la  inexequibilidad  del parágrafo 2º del artículo demandado, que  establece  que  el  Ministerio  de  Comercio,  Industria y Turismo definirá los  criterios  para  otorgar  la  calidad de turístico, a los bares y restaurante a  que se refiere el numeral 10 del artículo acusado.   

17 En  esta  sentencia  se  declaró inexequible el  artículo  116  de  la  Ley  788 de 2002, que pretendía gravar  bienes   y  servicios  con  el  IVA,  pero  sólo  aquellos  de  la  tarifa  del  2%.   

18  Sentencia  C-988  de  2004 (reiterando entre otras  las sentencias C-582/99  (FJ  #  3),  C-191/98  y  C-358/97, entre otras, en la cual la Corte analizó un  cargo  de  inconstitucionalidad,  consistente  en la presunta vulneración de la  Decisión  Andina  436  (referente a la aplicación de normas andinas en materia  de  agroquímicos)  por  parte  de  la  norma legal acusada en aquella ocasión.  Expresó  la  Corte  sobre  la  noción  de  bloque  lo  siguiente: “sobre       las      normas  comunitarias,  la Corte ha considerado que la regla general  es  que  ni  los  tratados  de integración económica ni el derecho comunitario  integran  el  bloque  de constitucionalidad, como quiera que <su finalidad no  es  el  reconocimiento  de  los derechos humanos sino la regulación de aspectos  económicos,  fiscales,  aduaneros,  monetarios, técnicos, etc,, de donde surge  que  una  prevalencia  del  derecho  comunitario  andino sobre el orden interno,  similar  a  la  prevista  en el artículo 93 de la Carta, carece de sustento>  (C-256/98).  Con  todo,  de  manera  excepcionalísima, la Corte ha admitido que  algunas  normas  comunitarias pueden integrarse al bloque de constitucionalidad,  siempre  y  cuando  se trate de una norma comunitaria que de manera explícita y  directa   reconozca  y  desarrolle  derechos  humanos.  (C-1490/00).”   

19 C-  774 de 2001   

20 En  esta  providencia  se  analizó  la  presunta  configuración  de  un  vicio  de  procedimiento  en  el  trámite de formación del acto legislativo artículo 1°  (parcial)  del  Acto  Legislativo  01  de  2005,  que  entre  otros,  dispuso la  eliminación  de  la  llamada  “mesada 14”. A propósito de ello se hicieron  consideraciones  sobre  el  sentido  y  alcance del control constitucional sobre  actos reformatorios de la Constitución.   

21  C-277 de 2007, citada.   

22  C-577 de 2006. (FJ # 6 y 7)   

23  C-1042 de 2007   

24 LEY  225  DE 1995 (diciembre 20) Por la cual se modifica la  Ley  Orgánica  de  Presupuesto.  [Diario Oficial No.  42.157, de 20 de diciembre de 1995]    

25  A  lo largo del estudio del fenómeno de Cosa Juzgada  en  materia  de  control de constitucionalidad en la jurisprudencia de la Corte,  se  ha  avanzado  en  el  sentido  de entender que en realidad no existen varias  clases  de  cosa juzgada, sino distintos supuestos alrededor del cumplimiento de  los  dos  requisitos  mencionados.  Por ejemplo, cuando la sentencia anterior ha  declarado  una  exequibilidad,  si  se cumple (i) y no (ii), quiere decir que no  hay  cosa  juzgada, y se presenta la situación que la Corte antiguamente llamó  cosa  juzgada  relativa.  Pero,  lo  anterior  resulta  contradictorio porque se  afirma  que  no  hay  cosa juzgada, y a la vez que sí hay, pero relativa. Otras  nociones  como  “cosa  juzgada  absoluta”  y  “cosa  juzgada  material”,  tienden  a  confundir su efecto práctico, consistente en que la cosa juzgada en  sí   misma  genera  la  prohibición  de  volver  a  estudiar  una  determinada  disposición  normativa,  y la consecuente obligación de estarse a lo resuelto.  Esto  quiere  decir  que  no  hay  distintos  grados para la aplicación de esta  prohibición y obligación; o se aplica o no se aplica.   

Otra situación, distinta a la definición  de  cosa juzgada, ha sido abordada por la Corte cuando ha querido hacer énfasis  en  que  los  pronunciamientos de inexequibilidad sugieren un análisis distinto  de  la  Cosa  Juzgada, que el exigido para los pronunciamientos de exequibilidad  (Ver   por   ejemplo   el   auto   A-086/08).  En  efecto,  la  declaratoria  de  inexequibilidad  a  partir de la que se configura Cosa Juzgada implica que basta  con  el  cumplimiento  de (i), y resulta indiferente el requisito (ii). Mientras  que  la  Cosa  Juzgada a partir de una exequibilidad implica que el cumplimiento  de  (i)  no  es  suficiente,  sino  que  debe  verificarse de manera estricta el  cumplimiento de (ii).   

26  Ley   1101   de   2006:  Artículo  1°. El artículo 40 de la Ley 300 de 1996  quedará  así: De la contribución parafiscal para la  promoción  del  turismo.  Créase  una contribución  parafiscal  con  destino  a  la  promoción  y  competitividad  del  turismo. La  contribución  estará  a  cargo de los aportantes previstos en el artículo 3º  de la presente ley.   

27  Antiguo    artículo    40    de    la    Ley    300   de   1996:   “Artículo    40.    Créase    una  contribución   parafiscal   con   destino  a  la  promoción  del  turismo.  La  contribución  estará a cargo de los establecimientos hoteleros y de hospedaje,  las  agencias  de  viajes  y  los restaurantes turísticos, contribución que en  ningún caso será trasladada al usuario.”   

28 Ley  1101 de 2006:    Artículo   10.   el   artículo   43  de  la  ley  300  de  1996,  quedará  así:  Destinación de los  recursos  del  Fondo  de  Promoción  Turística.  Los  recursos  del  Fondo  de  Promoción   Turística   se   destinarán  a  la  ejecución  de  proyectos  de  competitividad,  promoción  y  mercadeo  con  el  fin de incrementar el turismo  interno  y  receptivo,  de  acuerdo  con la Política de Turismo que presente el  Ministerio  de  Comercio,  Industria y Turismo al Comité Directivo del Fondo de  Promoción  Turística,  la  cual  tendrá  en  cuenta los proyectos previamente  incluidos en el Banco de Proyectos creado en la presente ley.   

El  Fondo  también  tendrá  por  objeto  financiar  la  ejecución  de  políticas  de  prevención  y  campañas para la  erradicación  del  turismo  asociado a prácticas sexuales con menores de edad,  las  cuales  serán  trazadas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo  en   coordinación  con  el  Instituto  Colombiano  de  Bienestar  Familiar.  Un  porcentaje  de  los  recursos  del  Fondo  de  Promoción  Turística  que será  definido  anualmente por el Consejo Directivo y el monto total de las multas que  se  imponga  a  los prestadores de servicios turísticos en ejecución de la Ley  679   de   2001,   se  destinarán  a  este  propósito.  El  gobierno  reglamentará la materia en lo que sea necesario.   

30     Ley  1101  de  2003: Artículo     11.     el     artículo    46  de  ley  300  de  1996,  quedará así: Del Comité Directivo del  Fondo  de  Promoción  Turística.  El Fondo de Promoción Turística tendrá un  Comité    Directivo    compuesto   por   diez   miembros,   de   la   siguiente  manera:   

a)  El  Ministro  de Comercio, Industria y  Turismo   quien   sólo   podrá   delegar  en  el  viceministro  del  ramo.  El  representante  del  Ministerio  de  Comercio,  Industria y Turismo presidirá el  Comité;   

b)  El  Presidente  de  Proexport  o  su  delegado;   

c)   Cinco   (5)   representantes   de  organizaciones gremiales de aportantes;   

d)   Un   gobernador  designado  por  la  Conferencia de Gobernadores;   

e) Un alcalde designado por la Federación  Colombiana de Municipios;   

f)   Un   representante  del  sector  de  ecoturismo.   

A  las reuniones del Comité Directivo del  Fondo  será  invitado  el  Director  (a)  del Instituto Colombiano de Bienestar  Familiar,  cuando  quiera  que  se  discuta  la destinación de recursos para la  ejecución  de  políticas  de  prevención y campañas para la erradicación de  turismo asociado a prácticas sexuales con menores de edad.   

PARÁGRAFO   1o.  La  adopción  de  las  decisiones  del Comité Directivo requerirá el voto favorable del Ministerio de  Comercio, Industria y Turismo.   

PARÁGRAFO  2o. El Ministerio de Comercio,  Industria  y  Turismo  reglamentará  el  procedimiento  de  selección  de  los  representantes   gremiales   al   Comité  Directivo  del  Fondo  de  Promoción  Turística,  garantizando  la  participación  de  los  pequeños prestadores de  servicios turísticos.   

PARÁGRAFO   3o.   Los   directivos   y  representantes  de  las asociaciones o agremiaciones que hagan parte del Comité  Directivo  del  Fondo de Promoción Turística, deberán ser elegidos observando  las  condiciones y términos establecidos en el artículo 43 de la Ley 188 de 1995.   

PARÁGRAFO   transitorio.   El   Comité  Directivo  del  Fondo  de  Promoción  Turística  a que se refiere el artículo  46  de la Ley 300 de 1996, continuará ejerciendo sus funciones hasta  que se integre el nuevo Comité de que trata este artículo.   

31  Antiguo   artículo   46   de   la   Ley   300   de  1996:  Artículo  46.  El  Fondo  de Promoción Turística tendrá un Comité Directivo compuesto por siete  miembros,  tres  de  los cuales serán designados por las asociaciones gremiales  cuyo  sector  contribuya  con  los  aportes  parafiscales  a  que  se refiere el  artículo                         40  de la presente Ley. Los cuatro restantes representarán al sector  público de la siguiente manera:   

a)  El  Ministro de Desarrollo Económico,  quien  lo  presidirá  y podrá delegar su representación en el Viceministro de  Turismo;   

b)  El Ministro de Hacienda o su delegado;   

c) El Director Nacional de Planeación o su  delegado;   

d)    El    Gerente    General    de  Proexport   

32 Ley  300  de  1996: Artículo 48. Control Fiscal del Fondo.  De  conformidad  con  lo  establecido  en  el  artículo  267  de  la Constitución Política, se autoriza que el control fiscal  que  ordinariamente  correspondería  a la Contraloría General de la República  sobre  los  recursos  que  integran  el Fondo, se contrate con empresas privadas  colombianas,  de  conformidad  con  los  procedimientos establecidos en la misma  norma constitucional.   

33  Constitución   de  1991:     “Artículo 267. El control fiscal es una función pública  que  ejercerá  la  Contraloría  General  de  la  República, la cual vigila la  gestión  fiscal  de  la  administración  y de los particulares o entidades que  manejen fondos o bienes de la Nación.   

Dicho  control  se  ejercerá  en  forma  posterior  y  selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que  establezca   la   ley.   Esta  podrá,  sin  embargo,  autorizar  que,  en  casos  especiales,  la  vigilancia  se realice por empresas  privadas  colombianas escogidas por concurso público de méritos, y contratadas  previo  concepto  del  Consejo  de  Estado. [Énfasis  fuera del texto]   

(…)”   

34  Proyecto  de  Ley  241  de  2005  Cámara  y  263  de  2006  Senado “Por   la   cual   se  modifica  la  Ley  300   de   1996   –   Ley   General  de  Turismo  y  se  dictan  otras  disposiciones”.   

35  Gaceta del Congreso # 134 del 24 de mayo de 2006.   

36  Gaceta del Congreso # 197 del 14 de junio de 2006.   

37  Gaceta del Congreso # 197 del 14 de junio de 2006.    

38  Ibídem   

39  Ibídem   

40  Finalmente  cabe  destacar que tanto el gobierno como  el  grupo  de  ponentes  estaban  de  acuerdo  en  que  la participación de los  concesionarios  viales  y  aeroportuarios  se hiciera sobre una base de cálculo  que  excluya de los ingresos operacionales los ingresos percibidos por la carga.  Tal  diferenciación  se  podría  plantear  sobre la base de las categorías de  pago de peaje. [Gaceta del Congreso # 197 del 14 de junio de 2006]   

41  Ibídem.   

42  Cfr.  entre otras las sentencias: C-1371 de 2000, C-1067 de 2002, C-776 de 2003,  C-840  de  2003,  C-1143  de  2003,  C-226  de  2004,  C-1171  de 2005, C-927 de  2006.   

43  C-713 de 2008   

44  Sentencia C-927 de 2006, que reitera la Sentencia C-776 de 2003   

45  [Cita  del  aparte  trascrito]  En relación con esta  característica,  en  sentencia del 24 de octubre de 2002, el Consejo de Estado,  Sala  de  lo  Contencioso  Administrativo,  Sección  Cuarta, sostuvo que: “El  precio  cubre  los  costos  en  que incurre la entidad para prestar el servicio,  incluyendo  los  gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y  crecimiento  de  la  inversión”.  (Consejera  Ponente:  Ligia  López  Díaz.  Expediente No. 13.408).   

46  C-927 de 2006   

48  [Cita    del    aparte    trascrito]   “Artículo   29.-  Son  contribuciones  parafiscales  los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley,  que  afectan  a  un determinado y único grupo social o económico y se utilizan  para  beneficio  del  propio  sector. El manejo, administración y ejecución de  estos  recursos  se  hará  exclusivamente  en forma dispuesta en la ley que los  crea  y  se  destinarán  solo  al  objeto  previsto  en  ella, lo mismo que los  rendimientos  y  excedentes  financieros  que  resulten  al cierre del ejercicio  contable.  Las  contribuciones  parafiscales  administradas por los órganos que  formen  parte  del  Presupuesto  General  de  la  Nación  se  incorporarán  al  presupuesto  solamente  para  registrar  la  estimación  de  su  cuantía  y en  capítulo  separado  de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los  órganos  encargados de su administración (Ley 179 de 1994, art. 12, Ley 225 de  1995, art. 2°)”.   

49 En  este  punto,  la sentencia C-713 de 2008, señaló la importancia de insistir en  la    diferencia    conceptual    entre   las   tasas   y   las   contribuciones  parafiscales:“La  doctrina  suele  señalar que las  tasas   se   diferencian  de  los  tributos  parafiscales  en  cuanto  aquéllas  constituyen  una  contraprestación  directa  por  parte  de los ciudadanos a un  beneficio  otorgado  por  el  Estado,  hacen parte del presupuesto estatal y, en  principio,  no  son  obligatorias,  toda  vez  que  queda a discrecionalidad del  interesado   en   el  bien  o  servicio  que  preste  el  Estado”.[C-1171 de 2005]   

50  C-152 de 1997.   

51  C-713 de 2008.   

52  [Cita  del  aparte  trascrito  y se refiere al contenido del expediente D- 6846]  Folio 9 y ss. de la demanda.   

53  C-959 de 2007   

54  Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena   

55 C  -152 de 1997 [Énfasis dentro del texto]