C-230-16

           C-230-16             

Sentencia C-230/16    

REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE   INSTITUCIONAL-Mecanismos   autorizados para reformar la prohibición de reelección presidencial    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caducidad    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS   LEGISLATIVOS-Cargos por vicios de   procedimiento en su formación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO   REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Cargos por vicios de procedimiento en su   formación    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE   COMPETENCIA-Requisitos mínimos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Objeto y concepto de la violación    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR   DESBORDAMIENTO DE LA COMPETENCIA DEL CONSTITUYENTE DERIVADO-Cumplimiento de requisitos    

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cualificación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA   ACTOS REFORMATORIOS POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Cumplimiento de carga   argumentativa mínima    

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público    

Referencia: expediente D-10918    

Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 9   (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015 “Por medio del cual se adopta una   reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras   disposiciones”.    

Demandantes: Jorge Kenneth Burbano Villamarin, Jorge   Ricardo Palomares García, Edgar Valdeleón Pabón y Javier Enrique Santander Díaz.    

Magistrado Ponente      

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil dieciséis   (2016)    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María   Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares   Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge   Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis   Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo   cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de   1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En   ejercicio de la acción pública consagrada en el Artículo 241 de la Constitución   Política, el día 27 de julio de 2015, los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano   Villamarin, Jorge Ricardo Palomares García, Edgar Valdeleón Pabón y Javier   Enrique Santander Díaz presentaron demanda de inconstitucionalidad contra la   expresión: “La prohibición de la reelección sólo podrá ser reformada o   derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente”,   contenida en  el Artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015 “Por medio del   cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y   se dictan otras disposiciones”, por considerar que comporta una sustitución   de la Carta Política.    

II. NORMA DEMANDADA    

A   continuación, se transcribe el texto normativo acusado, se subraya y resalta en   negrilla el aparte demandado:    

“ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015    

(julio 1o)    

Diario Oficial No. 49.560 de 1 de julio de 2015    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio   de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.    

ARTÍCULO 9o. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 197. No podrá ser elegido Presidente de la   República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia.   Esta prohibición no cobija al Vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de   tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio. La   prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante   referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente.    

No podrá ser elegido Presidente de la República o   Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad   consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya tenido la   investidura de Vicepresidente o ejercido cualquiera de los siguientes cargos:    

Ministro, Director de Departamento Administrativo,   Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del   Consejo de Estado, Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Miembro de la   Comisión de Aforados o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la   Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General   de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas   Militares, Auditor General de la República, Director General de la Policía,   Gobernador de departamento o Alcalde.”    

III. DEMANDA    

Los demandantes plantearon tres de cargos de   inconstitucionalidad por sustitución de la Constitución, a saber:    

1. Primer cargo: Se presenta una sustitución del modelo   de rigidez constitucional    

Los accionantes alegan que el Artículo 197, inciso   primero, oración final de la Constitución de 1991, reformado por el Artículo   noveno del Acto Legislativo 02 de 2015, sustituye el modelo de rigidez   constitucional adoptado por la Asamblea Nacional Constituyente, al excluir de la   reforma de la Constitución Política por vía del Congreso de la República lo   relacionado con la reelección presidencial.    

Sostienen que la Constitución no acogió un modelo   constitucional rígido, “sino un modelo semirrígido con un grado menor de   complejidad, pues no existen ni límites intangibles ni cláusulas pétreas. Sólo   estableció los tipos de actos que proceden para reformar la Constitución   Política y los requisitos generales de cada acto, entre ellos la iniciativa, los   tiempos y las mayorías. Si el poder constituyente primario estableció este   modelo, el poder constituyente derivado no está facultado para modificar la   rigidez ni su grado”.    

En lo que concierne a la identificación del elemento   sustituido, sostienen que la Constitución acogió un modelo semirrígido, lo que   significa que no prevé en ninguno de sus artículos la existencia de una cláusula   pétrea o inmodificable. En tal sentido, cualquier disposición constitucional   puede ser reformada por una Asamblea Constituyente, el pueblo mediante un   referendo o el Congreso de la República.  De allí que, “el único límite   que existe, en principio, es el respeto a cada uno de los procedimientos   establecidos para la reforma”.    

Precisan que excluir por completo al Congreso de la   República del mecanismo de reforma constitucional por vía de acto legislativo,   afecta la vigencia del principio democrático.    

De igual manera señalan que, por haberse acogido   constitucionalmente un modelo semirrígido de reforma, no existen cláusulas   pétreas en la Carta Política. Ello significa que, incluso las cláusulas sobre   reforma pueden ser modificadas.    

2. Segundo cargo: Sustitución del principio democrático    

Según los demandantes, la reforma al artículo 197   Superior configura una sustitución del principio democrático, en la medida en   que contempla la posibilidad de reformar ese artículo únicamente por medio de un   referendo de iniciativa popular o una asamblea constituyente.    

Señalan que el principio democrático se manifiesta   mediante diversos postulados “como el principio de representación, la   soberanía popular, la delegación del poder, el control político, la   participación, la iniciativa legislativa y de reforma, entre otros. El principio   busca que las actuaciones del órgano legislativo sean garantes y doten de real   eficacia la participación y el ejercicio del control político de la sociedad y   de las minorías políticas dentro del trámite de creación de las leyes o de   reformas constitucionales; ya que de no tener la posibilidad de manifestar el   pueblo su opinión, el efecto de la reforma será irradiado a todo el Estado   colombiano, y en un eventual escenario, si se decidiera por no poder manifestar   su soberanía popular, la decisión afectaría su estilo, calidad o condiciones de   existencia, devolviéndonos a los antiguos regímenes totalitarios”.    

A juicio de los demandantes, el nuevo apartado   constitucional es una prohibición que cercena abruptamente el principio   democrático. Lo anterior por cuanto:    

“Con el actual texto constitucional, se le cercena el   derecho a participar en la presentación de proyecto de acto legislativo o   referendos derogatorios a: i) al mismo Congreso de la República en la   presentación de proyectos de acto legislativo o referendos derogatorios; ii) a   los diputados; iii) a los concejales; iv) a los ministros del gobierno; v) a los   miembros del Consejo Nacional Electoral y vi) a los Magistrados del Consejo de   Estado. A todos ellos se les quita el derecho a proponer proyectos de reforma de   la Constitución por intermedio del Acto Legislativo frente al artículo 197”.    

Y más adelante señalan:    

“el constituyente derivado al modificar el art. 197   Constitucional, incluyó un escudo frente a futuras reformas. Ya que hace más   difícil la reforma del mismo al establecer mecanismos cuyo procedimiento es   reforzado: como lo es una convocatoria y trámite de un referendo de iniciativa   popular, o la convocatoria y proceso de una asamblea constituyente; esto va en   contravía de la voluntad del constituyente primario, ya que este a lo largo del   texto constitucional, nunca dispuso o hizo discriminación frente a qué artículos   de la Constitución se debían someter a un proceso de reforma en especial y qué   artículo no”.    

En pocas palabras: “el Constituyente nunca quiso que   la Constitución colombiana tuviera cláusulas con un proceso agravado de   reforma”.    

3. Tercer cargo: Sustitución del principio de   separación y colaboración armónica    

Los demandantes sostienen que hace parte del núcleo   insuperable por el constituyente derivado el sistema de pesos y contrapesos que   tienen las ramas del poder público, “para hacer eficaz el principio   democrático, la colaboración armónica y la libertad, todos estos en búsqueda de   evitar el abuso del poder”.    

Sustentan su cargo en las siguientes afirmaciones:    

“El Acto Legislativo No. 2 del 2015 establece una   contradicción insuperable e irresistible entre los planteamientos de principios,   valores y fines del Preámbulo como de lo es la iniciativa legislativa del   Congreso de la República (facultad fundada en la libertad), del Consejo de   Estado y el Consejo Nacional Electoral (facultades otorgadas y fundadas en la   historia constitucional colombiana) y demás actores que se enuncian en el   artículo 375 inc. segundo de la Constitución Política de Colombia.    

No puede este artículo constitucional (reformado por   acto legislativo) establecer la prohibición de que las demás ramas del poder   inicien proyectos de reforma y negarle la posibilidad de que sean tramitados,   debatidos y eventualmente aprobados sobre un artículo en particular de la   Constitución como lo es el sistema presidencial y la reelección del Presidente.   Es indispensable entonces, que frente a un artículo tan trascendental se permita   la participación de distintos actores de la vida política de la nación   colombiana y se les garantice a estos la iniciativa de reforma que poseen   gracias a la misma Constitución y que el actual art. 197 suprime indirectamente   y sin justificación alguna (en los debates de reforma constitucional nunca se   motivó el porqué de la necesidad de este refuerzo de reforma)”.     

El   Magistrado Ponente, mediante Auto del 24 de agosto de 2015, inadmitió la   referida demanda.    

Una   vez revisado el texto de la corrección de la demanda, presentada durante el   término de ejecutoria del auto inadmisorio (31 de agosto de 2015), el Magistrado   Ponente consideró que, en relación con dos cargos de inconstitucionalidad, los   demandantes no estructuraron una verdadera acusación, y por ende, aquéllos   fueron rechazados, en tanto que el cargo por sustitución del modelo de rigidez   constitucional fue admitido a trámite.    

Inconforme con lo decidido, el demandante formuló recurso de súplica ante la   Sala Plena de la Corporación, la cual mediante Auto número 468 del 7 de octubre   de 2015 decidió confirmar la providencia del 13 de septiembre de 2015.    

IV. INTERVENCIONES    

1.                 Intervenciones oficiales    

1.1.          Ministerio del Interior    

Gabriel Rene Cera Cantillo, en calidad   de Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior, mediante oficio[1]  radicado en la Secretaría General el 6 de noviembre de 2015, solicita a la Corte   Constitucional inhibirse de proferir pronunciamiento, dado que no hay cargo o,   en su defecto, declarar la constitucionalidad de la norma demandada del Acto   Legislativo 02 de 2015.    

La intervención de esta entidad se   centra en que los demandantes no cumplen con la carga, impuesta por la Corte   Constitucional, de: “demostrar de manera concreta, clara, especifica y   suficiente que la modificación introducida al texto de la Constitución de 1991   no es una reforma sino que se está ante una sustitución de la misma.”   [2]    

En ese sentido, indica que no se   plantean las razones jurídicas que demuestren un cambio en la estructura   constitucional:    

“En el asunto sub judice, los   accionantes concentran su atención, en señalar una presunta afectación de la   estructura constitucional por sustitución, fundada en la modificación del   mecanismo de reforma o derogación de la reelección, pero en aparte alguno de su   demanda, demuestran o al menos plantean, razones jurídicas de como la identidad   de la Constitución ha sido transformada en virtud de la reforma Constitucional,   para lo cual debe comprobarse que la reforma constitucional incluye   disposiciones incompatibles con los principios o estructura transgredida.”[3]    

De manera puntual, sobre el cargo   admitido contra el Artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015 manifiesta:    

“Por lo tanto, el hecho de que el Acto   Legislativo 02 de 2015 haya cambiado el instrumento idóneo para reformar o   derogar la prohibición de la reelección, no basta para afirmar que se ha   sustituido la Constitución. Tendría que demostrarse que un elemento esencial   definitorio ha sido sustituido por otro, como si por ejemplo se hubiera limitado   en su totalidad la posibilidad de reformar o derogar la prohibición sobre la   reelección, asunto que en el asunto sub judice no se dio; por el contrario, la   disposición demanda mantiene la posibilidad de modificar dicha figura, solo que   dada su trascendencia para el equilibrio institucional y para la democracia,   hace que su procedimiento de reforma sea más riguroso, pero siempre dentro del   marco del Estado de Derecho y de la división de los poderes públicos.”[4]    

1.2.          Ministerio de Justicia y del   Derecho    

El   Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio del apoderado judicial   Fernando Arévalo Carrascal y mediante oficio[5]  radicado el 6 de noviembre de 2015, solicita a la Corte declararse inhibida para   decidir sobre el cargo formulado, por ineptitud sustancial de la demanda o, en   su lugar, declarar exequible el Articulo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015. Para   tal efecto, se sustenta en el siguiente argumento:    

“la demanda no cumple los requisitos para que la Corte   se pronuncie de fondo sobre el cargo de inconstitucionalidad propuesto, porque   recae sobre un contenido y alcance que no tiene la norma acusada, pues la misma   no petrifica la prohibición de reelección presidencial y el concepto de   Constitución rígida expuesto en la demanda resulta ser una apreciación subjetiva   de los demandantes, que no obedece al alcance dado a dicho concepto por la Corte   Constitucional.    

Por otra parte, la norma acusada no desconoce ese   verdadero concepto de la Constitución rígida, denominado por los actores como   Constitución semirrígida, pues no somete la reforma de la prohibición de la   reelección presidencial a procedimientos menos rígidos que los contemplados en   la Carta Política para reformar la Constitución sino que, por el contrario, dada   la trascendencia de tal prohibición, exige que para ese caso concreto la reforma   se someta a dos de los procedimientos más exigentes contemplados en la misma   Constitución, en términos de mayorías, etapas y tiempos para su aprobación.    

Es decir, la norma acusada no sustituye el elemento   definitorio de la Constitución rígida por otro, sino que lo concreta aún más en   relación con la reforma a la prohibición de reelección presidencial.”[6]    

1.3.          Secretaría Jurídica de la   Presidencia de la República    

Julio Andrés Ossa Santamaría, actuando en calidad de apoderado judicial de la   Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Dra. Cristina Pardo   Schlesinger, mediante oficio[7]  radicado en la Secretaría General el 6 de noviembre de 2015, interviene en el   proceso para defender la constitucionalidad de la norma demandada.    

El   interviniente sostiene que la norma demandada no infringe la Constitución, toda   vez que, contrario a lo afirmado por el demandante, dicha disposición reafirma   los pilares esenciales, axiológicos y definitorios de la separación y equilibrio   de los poderes públicos:    

“Descendiendo a la norma demandada, es posible   evidenciar que su objetivo no es otro que dar cumplimiento al pilar fundamental   de la separación y el equilibrio entre los poderes públicos, en el sentido de   crear un mecanismo de frenos y contrapesos a la posibilidad de alterar las   condiciones de la reelección presidencial. En efecto, el Acto Legislativo   parcialmente demandado reconoce la relevancia constitucional de la reelección   presidencial y su relación directa con el respeto de pilares esenciales de la   Carta, exigiendo que para su alteración deba existir un pronunciamiento del   constituyente primario.”[8]    

“Vale la pena resaltar que el cargo de sustitución del   “modelo de rigidez constitucional”, como quedo consagrado en la demanda,   desconoce justamente que el modelo de reelección presidencial es parte de un   pilar definitorio en la Carta. En efecto, de lectura de la demanda se extrae que   el reproche jurídico se dirige contra el hecho de que la reelección presidencial   no puedo modificarse mediante actos legislativos, sino que se exija un referendo   popular o una asamblea constituyente. No obstante, como la reelección sí forma   parte del andamiaje constitucional es claro que insistir en que pueda ser   modificada mediante actos legislativos resulta menos conforme con el carácter   democrático de la Carta.”[9]    

Con   base en lo anterior solicita a la Corte declararse inhibida o, en su defecto,   declarar la exequibilidad de la norma demandada.    

2.                 Intervenciones   institucionales    

2.1. Grupo de Acciones Públicas de la Pontifica   Universidad Javeriana    

Por  oficio[10]  radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 5 de noviembre   de 2015, Vanessa Suelt y Marcel Cepeda, en   condición de directores del Grupo de Acciones Públicas y Gabriel Francisco Díaz   Granados Ordoñez, en calidad de estudiante miembro del grupo de Acciones   Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana, se pronunciaron en torno a los   cargos formulados en la demanda. Los intervinientes solicitan a la Corte   declarar exequible la disposición demandada del Acto Legislativo 02 de 2015,   fundamentándose en que la modificación del artículo 197 de la Constitución   Política no constituye una sustitución de la misma, sino una reforma al grado de   rigidez de la Carta, en la medida que no se evidencia la introducción de un   principio esencial incompatible con los demás. En palabras de los   intervinientes:    

“ A. Introducción de un Elemento Esencial    

El acto legislativo en mención no introduce   ningún elemento nuevo esencial a la Constitución. Lo que haces es modificar   explícitamente el grado de rigidez constitucional, en lo que se refiere a la   reelección presidencial, ya que limita los mecanismos reforma. Los demandantes   no logran demostrar en que medida se crea o se introduce un elemento esencial   nuevo a la Constitución. Son claros en mostrar los efectos que tendría la   modificación en otras normas constitucionales, pero no consolidan un nuevo   principio o concepto que surja de dichas modificaciones. (negrillas del texto)    

B. Reemplazo del Originalmente adoptado    

Dicha modificación si implica un reemplazo ya que se ve   un trato diferenciado a la reelección presidencial frente a otros preceptos   constitucionales, lo cual no tiene ningún fundamento lógico o jurídico. En   principio, el grado de rigidez constitucional se refiere a la modificación de   cualquier norma de carácter constitucional y no aplica diferenciaciones.   Consecuencia de esto la corte no ha considerado que en la Constitución existan   normas con carácter de cláusulas pétreas. Los demandantes adicionalmente   confunden el nuevo grado de rigidez otorgada a dicha cláusula con lo que se ha   conocido doctrinariamente como cláusulas pétreas. Resulta imposible considerar   que la reforma ha introducido una cláusula pétrea ya que la reelección sigue   teniendo la posibilidad de ser modificada por mecanismos de no iniciativa   legislativa.    

C. Incompatibilidad    

Que el grado de rigidez de la Constitución resulte   modificado no genera una incompatibilidad radical con los elementos esenciales   de la Constitución. Es más, la gran mayoría de la Constitución continúa teniendo   el mismo grado de rigidez y puede ser modificada por los mismos mecanismos que   se establecen antes de la reforma. El grado de rigidez no fue alterado de forma   tal que resulte en una sustitución a los principios esenciales o incluso el   carácter semirrígido de la Constitución.”[11]    

2.2. Universidad Santo Tomas    

La   Universidad Santo Tomas, por intermedio de Carlos Rodríguez Mejía, Director del   Consultorio Jurídico Internacional de la Facultad de Derecho, mediante oficio[12]  recibido en la Secretaría General el 6 de noviembre de 2015, intervino dentro   del trámite constitucional, solicitando a la Corte se declare la exequibilidad   de la disposición demandada, habida cuenta de que ésta no transgrede el modelo   constitucional de reforma invocado por el actor.    

Para sustentar esta postura jurídica, indica que la norma demandada no es   contraria a las reglas generales de reforma constitucional, toda vez que el   legislador escogió dos de los tres mecanismos democráticos establecidos en la   Constitución para la modificación del Artículo 197 Superior:    

“Conforme al estudio constitucional de sustitución es   posible entender, que con la disposición acusada el legislador simplemente   eligió entre los mecanismos constitucionalmente establecidos, dos para la   reforma del Artículo 197, los cuales permiten la modificación democrática de los   mismos, mediante el referendo y la asamblea constituyente. Como es sabido, estas   son maneras de participación democrática limitada como lo ha expresado esta H.   Corte.    

(…)    

De lo anterior se puede asegurar, que estos mecanismos   de reforma constitucional no gozan de una superioridad frente a los demás   mecanismos de reforma establecidos por el constituyente originario, por lo cual   no es lógico asegurar que la elección de uno de ellos excluyendo a otros atenta   contra el espíritu constitucional democrático del modelo de reforma, porque   simplemente elige de un conjunto de posibilidades dos de ellos, con el fin claro   de no permitir una modificación sencilla del susodicho Articulo, lo cual no es   inconstitucional, sino tal vez engorroso.”[13]         

3. Intervenciones extemporáneas    

Vencido el término de fijación en lista[14]  el 6 de noviembre de 2015, allegaron intervenciones extemporáneas: la   Universidad del Valle (10 de noviembre de 2015), la Universidad Sergio Arboleda   (10 de noviembre de 2015) y la Universidad de la Sabana (18 de noviembre de   2015).    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN        

En cumplimiento de lo dispuesto en los Artículos 242-2   y 278-5 de la Constitución Política, el señor Procurador General de la Nación   rindió el Concepto[15]  de Constitucionalidad Número 6024 del 30 de noviembre de 2015, a través del cual   solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para pronunciarse sobre   la norma demandada y, de manera subsidiaria, declarar exequible el Artículo 9   del Acto Legislativo 02 de 2015.    

En lo que al juicio de sustitución se refiere, el   concepto del Jefe del Ministerio Público se sustenta en que la Corte   Constitucional no es competente para hacer un control de fondo de las reformas   constitucionales:    

“En efecto, esta jefatura ha sostenido que   la Corte Constitucional únicamente tiene competencia para efectuar el control de   constitucionalidad de las reformas constitucionales por vicios de procedimiento   en su formación y que, en consecuencia, no tiene la facultad de determinar si el   constituyente derivado ha excedido su competencia o si la enmienda que se   analiza implica una sustitución de la Constitución.”[16]     

En segundo lugar, en relación con el modelo de rigidez   de la Constitución y los mecanismos establecidos en ella para su reforma, la   vista fiscal estima que el Constituyente de 1991 estableció un modelo   semirrígido, en la medida en que no solo señaló los distintos medios a través de   los cuales la Carta puede ser modificada, sino que también indicó el   procedimiento de reforma y los sujetos y los órganos competentes para ello:    

“Así las cosas, una primera conclusión que   debe hacerse respecto de la materia es que la propia Constitución previó un   modelo de reforma constitucional que tiene dos elementos principales: Uno   relativo a la precisión de los sujetos que ostentan la capacidad para reformar   la Constitución, esto es, el Congreso, una asamblea nacional constituyente o el   pueblo directamente mediante un referendo. Y un segundo elemento constituido por   una serie de reglas y exigencias para reformar la Constitución que, aun cuando   más gravosos que los ordinarios, en todo caso no establecen cláusulas   intangibles o pétreas, pues todo artículo de la Constitución puede ser objeto de   reforma por alguna de las vías previstas, siempre y cuando se observen las   reglas para tal efecto.”[17]    

Finalmente, en relación con la expresión “la   prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante   referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente” prevista en el   Artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015, el señor Procurador señala que no se   afecta el modelo de reforma establecido en la Constitución en la medida en que   no se introdujo un cambio en los elementos señalados anteriormente. Al respecto   indicó:    

“En efecto, la reforma no introduce   modificación alguna respecto de la competencia general de Congreso de la   República para reformar la Constitución, pues el artículo 374 no fue modificado   y, por esta razón, la titularidad del Congreso de la República permanece   intacta. Y, de otra parte, con el acto legislativo demandado tampoco se están   modificando los procedimientos o las reglas para proferir actos legislativos   tendientes a reformar la Constitución.    

(…)    

Así, a juicio de esta vista fiscal lo que   ocurrió es que el Congreso de la República se impuso una autolimitación para la   reforma de un tema estructural del Estado, como lo es la reelección presidencial   en el marco de un sistema de la misma naturaleza, lo que no tiene incidencia en   el grado de rigidez establecido por el constituyente, pues los procedimientos de   reforma, que en últimas son indicativos importantes de un determinado modelo de   reforma, no se alteran por cuenta o con motivo de la expresión demandada. Lo que   quiere decir que, para el Procurador General de la Nación la reforma creó una   excepción a una norma superior pero no una verdadera sustitución de la   Constitución.”[18]       

VI. CONSIDERACIONES    

1. Competencia    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la   constitucionalidad de la disposición demandada, de conformidad con lo dispuesto   en el numeral 1º del Artículo 241 de la Constitución Política.    

2. Oportunidad    

Como es sabido, el numeral 3° del artículo 242 de la   Constitución Política establece que las demandas de inconstitucionalidad por   vicios de forma caducan en el término de un año contado desde la publicación del   respectivo acto. En la medida en que, de conformidad con lo previsto en el   numeral 1° del artículo 241 ibídem, las demandas contra actos legislativos sólo   pueden originarse en vicios de procedimiento en su formación, este requisito es   aplicable siempre que se demande la inexequibilidad de un acto reformatorio de   la Constitución.    

En   el presente caso la Corte constata que ese requisito de procedibilidad se cumple   sin dificultad, ya que el Acto Legislativo demandado fue publicado el 1 de julio   de 2015, mientras que la demanda fue presentada el 27 de julio del mismo año.   Así las cosas, en lo que a esta exigencia respecta, la Corte puede decidir sobre   esta demanda.    

3. Requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad por   vicios de competencia    

El   ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma   legal determinada debe señalar con precisión el objeto demandado, el   concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente   para conocer del asunto. Estos son los tres elementos desarrollados en el   Artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, que hacen posible una decisión de fondo   por parte de este Tribunal Constitucional.    

Para   que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de   inconstitucionalidad, es indispensable que los argumentos planteados en la misma   permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación entre la   norma acusada y la disposición constitucional supuestamente vulnerada.    

El   artículo 2° del Decreto mencionado en precedencia, consigna los requisitos que   debe contener toda demanda de inconstitucionalidad, uno de los cuales es el   contemplado en el numeral tercero de la citada disposición, a saber: el   señalamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales   invocadas se estiman violadas.    

La   Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia,   en el sentido de advertir que si bien es cierto la acción pública de   inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la   informalidad[19],   deben existir requisitos y contenidos mínimos en la demanda que permitan a la   Corte Constitucional la realización satisfactoria del examen de   constitucionalidad, es decir, el libelo acusatorio debe ser susceptible de   generar una verdadera controversia constitucional.    

Por   ello, esta Corporación ha interpretado el alcance de las condiciones materiales   que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y ha sistematizado, sin caer   en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de   la acción de inconstitucionalidad, que los cargos formulados por la demandante   deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[20].   Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y   recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta).   Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta   (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no   legales ni doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales   (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no solo estar formulada en forma   completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la   constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).    

En   los términos de la Sentencia C-433 de 2013, “cuando una demanda de   inconstitucionalidad se dirige a cuestionar la conformidad de un acto   legislativo con la Carta por un supuesto desbordamiento de la competencia del   constituyente derivado, debe cumplir estos requisitos, adaptando además su   argumentación a las especiales características del juicio de sustitución”.    

Sobre la cualificación de la acción de inconstitucionalidad, en los términos de   la Sentencia C-084 de 2016, la jurisprudencia insiste en que “sin perjuicio   del carácter público de la acción de inconstitucionalidad, para el caso de las   demandas contra actos reformatorios de la Constitución, fundadas en el reproche   por la presunta sustitución de la Carta Política, el actor o actora debe cumplir   con una carga argumentativa mínima, la cual esté dirigida a demostrar cómo (i)   el parámetro de control está conformado por un eje definitorio de la   Constitución, construido a partir de diversos preceptos del bloque de   constitucionalidad, y no por una norma superior particular y específica, pues en   este caso lo que se buscaría es que la Corte ejerza un control material; y que   (ii) la norma acusada subvierte, de forma integral, esa característica que   otorga identidad de la Corta Política, de modo que el texto resultante deba   comprenderse como un nuevo orden constitucional, que sustituye al reformado.”[21]    

En   la misma Sentencia C-084 de 2016, esta Corporación se pronunció sobre el   carácter público de la acción pública de inconstitucionalidad de   inconstitucionalidad, en materia de acusaciones por sustitución de la   Constitución:    

“Destaca la Corte, sin embargo, que en consideración al   carácter ciudadano y público de la acción de inconstitucionalidad, el examen de   la aptitud de los cargos dirigidos en contra de una reforma constitucional no   puede ser tan extremadamente rígido al punto que imponga al ciudadano cargas   desproporcionadas como la de presentar una exhaustiva argumentación sobre el eje   definitorio que considera reemplazado, o la de demostrar de manera concluyente   la alteración de la identidad de la Constitución después de la reforma. Sin   embargo, tampoco puede ser tan flexible que conduzca al análisis de fondo de   cualquier discrepancia ciudadana con una decisión constituyente que por su   naturaleza ha sido sometida a un procedimiento cualificado en el Congreso de la   República”.    

4.Examen sobre el cumplimiento de los requisitos mínimos    

Los   ciudadanos inician su demanda de inconstitucionalidad afirmando:    

“El art. 197 inc. 1 oración  final de la   Constitución Política de Colombia de 1991, modificado por el artículo 9 del Acto   Legislativo 02 de 2015, sustituye el modelo de rigidez constitucional adoptado   por la Asamblea Nacional Constituyente en la Constitución Política (en adelante   Const Pol), al excluir la posibilidad de reformar el art. 197 inc. 1 Const Pol a   través del legislador”.    

Luego de traer a colación varios pronunciamientos de la   Corte sobre la estructura del test de sustitución, los demandantes identifican   como elemento definitorio – desconocido por la norma acusada-  el “modelo   de rigidez constitucional”.    

En su sentir, la Constitución de 1991 acogió un modelo   de reforma semirrígido, ya que no existen como tales cláusulas pétreas o   irreformables. De allí que, su concepto, el constituyente derivado no puede   modificar o cambiar dicho modelo, incrementando el grado de rigidez, tal como   sucede en el caso concreto de la prohibición de la reelección presidencial.    

Aplicando el test de sustitución, los demandantes   afirman que la premisa mayor está integrada por la “rigidez   constitucional como elemento axial de la Constitución”.    

En lo que atañe a la “identificación del elemento   definitorio”, los ciudadanos afirman que la jurisprudencia constitucional ha   sostenido que la Asamblea Nacional Constituyente acogió un modelo semirrígido de   reforma. De allí que el artículo 374 constitucional prevea tres mecanismos de   reforma: acto legislativo, Asamblea Nacional Constituyente y referendo   constitucional.    

Adicionalmente, en punto a la “existencia de   referentes múltiples”, indican los actores que diversas cláusulas   constitucionales apuntan al modelo semirrígido de reforma constitucional, y en   especial, a la participación del pueblo y de diversas instancias en la puesta en   marcha de cada uno de los mecanismos de enmienda.    

En cuanto a la importancia que ofrece la rigidez en la   identidad de la Constitución de 1991, señalan que “las normas que regulan la   reforma constitucional se orientan a garantizar que los cambios constitucionales   respeten el principio democrático    

A manera de síntesis afirman: “el principio   identificado – modelo de rigidez constitucional- además de permear varias normas   constitucionales, constituye una garantía, establecida por el poder   constituyente, a favor del principio democrático y de colaboración armónica de   poderes”.    

Pasando a la premisa menor, los demandantes   explican que el Acto Legislativo 02 de 2015 tuvo como finalidad hacerle frente a   un desequilibrio de poderes, ocasionado por la reelección presidencial. En su   sentir, la enmienda constitucional no sólo modifica el artículo referente a la   elección presidencial, sino que afecta otras disposiciones referidas a las   facultades del Congreso de la República.    

A manera de conclusión, explican que el Acto   Legislativo 02 de 2015 sustituyó el elemento esencial de la rigidez   constitucional y, correlativamente, afectó la vigencia del principio   democrático.    

La   Corte encuentra que, al   examinar los requisitos que debe cumplir una acción pública de   inconstitucionalidad formulada contra un acto legislativo por vicios de   competencia, en el presente caso, aunque la demanda cumple con la estructura   formal de un juicio de sustitución de la Constitución, identificando una premisa   mayor (modelo de rigidez constitucional), una premisa menor (restricción al   poder del Congreso para reformar la Constitución) y una conclusión (sustitución   del elemento axial de rigidez constitucional y correlativamente, afectación de   la vigencia del principio democrático), no explica por qué establecer que la   reforma de la prohibición de la reelección presidencial sólo puede realizarse   mediante referendo de iniciativa popular o de Asamblea Constituyente, sustituye   la Constitución y por lo tanto, el constituyente derivado habría incurrido en un   vicio de competencia que conduciría a la inexequibilidad de la disposición   acusada contenida en el artículo 9º del Acto Legislativo 2 de 2015.    

Aunado a lo anterior, en la formulación de la premisa   menor, los demandantes plantean en realidad un control material de la reforma   constitucional, basado en la confrontación del artículo 197 Superior y los   artículos 113 y 114 de la Carta Política, sin exponer con precisión y claridad   en qué consistiría la sustitución del modelo semirrígido que aduce fue   consagrado por el constituyente de 1991 y porqué ese modelo es inmodificable. En   estas condiciones, la Corte no podía realizar un examen y decisión de fondo.    

Así   las cosas, la Corte se   inhibirá para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por   vicios de competencia formulado contra la expresión “La prohibición de la   reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa   popular o asamblea constituyente”, contenida en el artículo 9º del Acto   Legislativo 2 de 2016, por ineptitud sustantiva de la demanda    

VII. Síntesis    

1.    Los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarin, Jorge   Ricardo Palomares García, Edgar Valdeleón Pabón y Javier Enrique Santander Díaz,   demandaron la inconstitucionalidad de la expresión “La prohibición de la   reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa   popular o asamblea constituyente.”,  del artículo 9 del Acto   Legislativo 02 de 2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de   equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”,   por sustituir uno de los pilares fundamentales de la Constitución de 1991, cual   es, su rigidez.    

2.    La Corte Constitucional, luego de examinar el contenido   de la demanda, de las intervenciones ciudadanas y de la Vista Fiscal, concluyó   que los ciudadanos incumplieron los requisitos mínimos para proferir un fallo de   fondo en la materia.    

3.     Aunque   la demanda cumple con la estructura formal de un juicio de sustitución de la   Constitución, identificando una premisa mayor (modelo de rigidez   constitucional), una premisa menor (restricción al poder del Congreso para   reformar la Constitución) y una conclusión (sustitución del elemento axial de   rigidez constitucional y correlativamente, afectación de la vigencia del   principio democrático), no explica por qué establecer que la reforma de la   prohibición de la reelección presidencial sólo puede realizarse mediante   referendo de iniciativa popular o de Asamblea Constituyente, sustituye la   Constitución y por lo tanto, el constituyente derivado habría incurrido en un   vicio de competencia que conduciría a la inexequibilidad de la disposición   acusada contenida en el artículo 9º del Acto Legislativo 2 de 2015.    

4.     Aunado a lo anterior, en la formulación de   la premisa menor, los demandantes plantean en realidad un control material de la   reforma constitucional, basado en la confrontación del artículo 197 Superior y   los artículos 113 y 114 de la Carta Política, sin exponer con precisión y   claridad en qué consistiría la sustitución del modelo semirrígido que aduce fue   consagrado por el constituyente de 1991 y por qué ese modelo es inmodificable.   En estas condiciones, la Corte no podía realizar un examen y decisión de fondo.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de   Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con   el cargo por vicios de competencia formulado contra la expresión “La   prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante   referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente”, contenida en el   artículo 9º del Acto Legislativo 2 de 2016, por ineptitud sustantiva de la   demanda.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA C-230/16    

REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE   INSTITUCIONAL-Se debió dejar en claro   en la parte motiva de la ponencia, que la reforma no resulta inconstitucional y   que la única posibilidad que existe para reformar la prohibición de la   reelección presidencial es el trámite del referendo, o mediante el trámite de   una Asamblea Nacional Constituyente (Salvamento parcial de voto)    

Referencia: Expediente D-10918    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   Artículo 9 (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015, “Por medio del cual se   adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan   otras disposiciones”.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Estoy de acuerdo con la decisión de la mayoría en   considerar que la demanda en contra del artículo 9º (parcial) del Acto   Legislativo 02 de 2015, no cumple con los requisitos mínimos propios de una   demanda de sustitución en donde la Corte ha establecido que las cargas de   argumentación deben ser agravadas para determinar que con la reforma se está   sustituyendo alguno de los principios básicos de la Constitución de 1991[22]. Sin embargo, en mi opinión se debió   dejar en claro en la parte motiva de la ponencia, que la reforma no resulta   inconstitucional y que la única posibilidad que existe para reformar la   prohibición de la reelección presidencial es el trámite del referendo, contenido   en el artículo 378 de la C.P., o mediante el trámite de una Asamblea Nacional   Constituyente del artículo 376 de la C.P.    

El constituyente de 1991 estableció la prohibición de   la reelección del Presidente de la República como principio pilar de la   Constitución de 1991, para de este modo garantizar la alternancia del poder, la   división de poderes y el principio democrático, así como la igualdad entre los   candidatos que optan por ocupar dicho cargo. Sin embargo, en el Acto Legislativo   No 2 de 2004 se modificó dicho artículo para consagrar la posibilidad de que se   permitiera la reelección del Presidente de la República por una sola vez. Esta   modificación constitucional fue declarada constitucional en la Sentencia C-1040   de 2005 que estableció que la reforma constitucional de la reelección   presidencial no sustituía la Constitución.    

No obstante lo anterior, una vez reformado el artículo   197 de la C.P sobre la prohibición de la reelección presidencial, se evidenció   que el Presidente de la República se vio exacerbado en su poder dando lugar a   que se presentará un desbalance dentro de los diferentes órganos del Estado, por   ejemplo en la posibilidad de nominar a los cargos que lo van a controlar como el   Fiscal General de la Nación, el Procurador General de la República, miembros de   la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura[23].    

La Corte Constitucional en la Sentencia C-141 de 2010,   que dio lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad del referendo   reeleccionista para posibilitar la reelección del Presidente de la República por   una segunda vez, explicó que la permanencia en dicho cargo por más de dos   períodos daría lugar a la afectación de los pilares relacionados con la   democracia constitucional o sustancial y dispuso que una tercera reelección era   inconstitucional por sustitución, ya que afectaba los principios de separación   de poderes, igualdad, pesos y contrapesos (checks and balance),   alternancia del poder y principio democrático.    

Con el Acto Legislativo No 02 de 2015, quiso el   constituyente secundario, volver al diseño original de la Constitución de 1991 y   aprobó la prohibición de la reelección presidencial. Es decir que el Presidente   de la República tendrá nuevamente un período de cuatro años. El Acto Legislativo   a su vez, estableció que si nuevamente se quería reformar el artículo sobre la   prohibición de la reelección presidencial, no se podría hacer dicha reforma   mediante el trámite del procedimiento ordinario por el Congreso contenido en    el artículo 375 de la C.P. (Acto Legislativo), sino que sólo se podía efectuar   mediante referendo, del artículo 378 de la C.P. o la Asamblea Nacional   Constituyente del artículo 376 de la C.P.     

Desde mi punto de vista esta reforma constitucional no   vulnera la Constitución, ya que no se está afectando ningún pilar fundamental   como afirma el demandante, sino que en cambio se está reforzando la democracia   constitucional, impidiendo que las reformas constitucionales tramitadas en el   Congreso, intenten eliminar los principios que fortalecen la llamada democracia   constitucional. Por esta razón, estimo que aunque en esta ocasión la demanda no   contaba con los requisitos mínimos para realizar el estudio de   constitucionalidad, esto no quiere decir que de haberse cumplido con dichos   requisitos la demanda tendría posibilidad de prosperar.    

Esto es así porque el poder de revisión puede llegar a   establecer una reforma a la constitución que revierta los posibles efectos   nocivos de la reelección presidencial por una sola vez, y resguardarla de   futuros cambios al establecer que sólo se podría modificar dicho artículo   mediante el trámite del referendo constitucional, o mediante Asamblea Nacional   Constituyente. En este sentido lo que establece no es una cláusula pétrea o de   intangibilidad expresa, sino lo que se introduce es un tipo de salvaguarda para   que esta modificación se realice por los trámites de reforma constitucional que   requieren indefectiblemente la participación del pueblo en la decisión final, y   el control previo de la Corte Constitucional.    

Por tanto lo que se quiere, es evitar que las propias   mayorías en el Congreso puedan volver a modificar el artículo sobre la   prohibición de la reelección presidencial mediante el trámite del Congreso del   artículo 375 de la Constitución, y de este modo se ponga en riesgo los   principios de la democracia constitucional.    

Como se ha evidenciado en países vecinos como   Venezuela, Ecuador, Bolivia, Nicaragua y recientemente Honduras, existe la   posibilidad de que el Presidente de la República pretenda permanecer en el cargo   por más del período establecido constitucionalmente, alegando por ejemplo que el   mandato no fue suficiente, o realizando un entendimiento de la democracia de   mayorías que combinado con elementos de “neopopulismo” o “neocaudillismo”,   podría dar lugar a que se posibilite la reelección inmediata o incluso la   reelección indefinida del Presidente de la República.    

En mi opinión, este tipo de prácticas amenazan la   democracia constitucional, entendida ésta como la que garantiza los derechos de   las minorías y el juego democrático mismo a través de la tutela como la   deliberación y la alternancia del poder. Este mismo mandato lo tienen normas del   Derecho Internacional, a las que está vinculado Colombia como por ejemplo la   Carta Democrática Interamericana de la OEA, que establece en el artículo 3º que,   “Son elementos esenciales de la democracia representativa la celebración de   elecciones libres y justas como expresión de la soberanía popular, el acceso al   poder por medios constitucionales, el régimen plural de partidos y   organizaciones políticas y el respeto a los derechos humanos y las libertades   fundamentales”.    

De este modo se comprueba que la democracia debe ser   entendida como parte del constitucionalismo, que desarrolla elementos como los   derechos humanos y no simplemente como la democracia de mayorías que queda   sujeta a las voluntades cambiantes del mayor número dispuestas en el Congreso.    

Por esta razón creo que se debe entender que el   artículo 9º del Acto Legislativo 02 de 2015, que prohíbe la reelección inmediata   del Presidente de la República, y que establece en el inciso primero que, “La   prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante   referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente”, no sustituye la   Constitución en los pilares de rigidez constitucional y del principio   democrático.    

Con relación al principio de rigidez constitucional,   tiene razón el demandante  en que es un principio consustancial de la   Constitución que ya fue reconocido en la Sentencia C-1056 de 2012, y lo que   busca es que el trámite de las reformas constitucionales no pueda a ser   modificado utilizando el mismo trámite de la revisión constitucional. Esto   desarrolla ideas como las de Alf Ross y Adolf Merkl, respecto a que si se   reforman las cláusulas de la reforma a través de las mismas cláusulas de la   reforma se estaría dando una incorrección desde el punto de la lógica[24].    

Sin embargo, en el caso concreto del artículo 9º   (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015, lo que establece es una protección   mayor del principio democrático contra los posibles intentos de las mayorías de   instrumentalizar los mecanismos de revisión constitucional en beneficio del   gobernante de turno con la finalidad de que éste se mantenga en el poder por más   de un período.    

Desde mi punto de vista, dicho artículo no establece   una prohibición total de la irreformabilidad de la reelección presidencial, sino   que determina que esta se realice únicamente mediante los mecanismos de   referendo o asamblea nacional constituyente; procedimientos que amplían la   participación popular, obligan a un control previo de constitucionalidad y en   cierta medida dificultan el proceso, pero no lo impiden.    

Finalmente considero que no cualquier modificación a   las cláusulas de reforma constitucional es válida, sino que podrían ser   declaradas inconstitucionales por sustitución aquellas que afecten de manera   grave los principios de rigidez y supremacía constitucional, aspectos que tendrá   que analizar la Corte puntualmente en cada caso concreto.    

Fecha ut supra,    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA C-230/16    

REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE   INSTITUCIONAL FRENTE A MECANISMOS AUTORIZADOS PARA REFORMAR LA PROHIBICION DE   REELECCION PRESIDENCIAL-Demanda no cumplía exigencias argumentativas predicables   del cargo por vicio de sustitución (Aclaración de voto)/DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Análisis de admisibilidad debe ser más exigente cuando lo que se   alega es un exceso en la competencia del Congreso en su poder de reforma   constitucional (Aclaración de voto)    

REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE   INSTITUCIONAL FRENTE A MECANISMOS AUTORIZADOS PARA REFORMAR LA PROHIBICION DE   REELECCION PRESIDENCIAL-Demanda es insuficiente al no demostrar por qué el   Congreso no estaba jurídicamente habilitado para agravar el procedimiento de   reforma constitucional de normas superiores referentes a la prohibición de la   reelección (Aclaración de voto)    

PODER DE REFORMA-Definición acerca   de si los órganos constituidos tienen la posibilidad de modificar normas de   enmienda constitucional (Aclaración de voto)/CARTA POLITICA-Delimita el   poder del Congreso para reformarla (Aclaración de voto)/PODER DE REFORMA   ORDINARIO-Cláusulas sobre reforma no podrían ser modificadas o   suspendidas por el legislativo sin asumir funciones constituyentes más   extendidas y excluidas (Aclaración de voto)    

CLAUSULAS DE REFORMA-Eje estructural de la Constitución (Aclaración de voto)    

Con el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la   Corte, aclaro mi voto en la sentencia C-230 del 11 de mayo de 2016 (M.P. Alberto   Rojas Ríos), decisión en la que se Corte se declaró inhibida para emitir un   pronunciamiento de fondo respecto del cargo por vicio de competencia del   Congreso, frente a la expresión “La prohibición de la reelección solo podrá   ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea   constituyente”, contenida en la norma acusada, perteneciente al Acto   Legislativo 2 de 2016.  Esto ante la ineptitud sustantiva de la demanda.    

1. Concuerdo con la mayoría en el sentido que la   demanda no cumplía con las exigencias argumentativas predicables del cargo por   vicio de sustitución.  A ese respecto, he sido del criterio que cuando lo   que se alega es un presunto exceso en la competencia del Congreso en su poder de   reforma constitucional, el análisis de admisibilidad de la censura debe basarse   en un estándar más exigente que el previsto para las demás modalidades de   demanda.  Esto con el fin de evitar que terminen siendo decididos por la   Corte asuntos en los que se pretende es realizar un control material de los   actos legislativos, ajeno a la competencia de esta Corporación.     

2. La demanda es insuficiente debido a que no expuso   los argumentos tendientes a demostrar por qué el Congreso no estaba   jurídicamente habilitado para agravar el procedimiento de reforma constitucional   en el caso de las normas superiores que refieren a la prohibición de la   reelección.  En esa medida, la decisión adoptada por la Sala Plena es   acertada, puesto que no solamente era necesario que la demanda afirmara que el   Congreso tiene vedado establecer cláusulas que limiten, para determinados   asuntos, su propia competencia de reforma constitucional, sino que también debía   definir los fundamentos jurídicos que sustentaban esa afirmación.  En tanto   la demanda consideró que este argumento era evidente y no requería justificación   suficiente, entonces se mostraba inepta para adoptar una decisión de fondo.    

3. No obstante, aclaro mi voto en el presente asunto,   precisamente en razón de la importancia nodal que tiene el asunto planteado por   los demandantes que, a su vez, se muestra de una alta complejidad y repercusión   en lo que respecta a la teoría constitucional.  Este asunto tiene que ver   con la definición acerca de si dentro del poder de reforma de los órganos   constituidos está incluida la posibilidad de modificar las normas de enmienda   constitucional.  Existen muchas posturas que consideran, no sin razón, que   los congresos no pueden modificar las cláusulas sobre reforma.  En ese   sentido, a pesar que la Constitución no plantea la existencia de contenidos   intangibles, no resultaría erróneo sostener que en la medida en que es la Carta   Política la que delimita el poder del Congreso para reformarla, estas cláusulas   no podrían ser modificadas o suspendidas por el legislativo, sin con ello asumir   funciones constituyentes más extendidas y, por lo mismo, excluidas del poder de   reforma ordinario.     

4. Comparto la idea, incipientemente desarrollada en la   ponencia original dentro del presente caso, en el sentido que las cláusulas de   reforma son un eje estructural de la Constitución, puesto que de allí se   determina si se trata de una Carta flexible o rígida, así como la existencia o   no de contenidos pétreos en el Texto Constitucional.  En ese orden de   ideas, por ejemplo, no resultaría aceptable que el Congreso derogase la   posibilidad de que el mismo modificase la Constitución, o menos aún conferir   naturaleza inalterable a determinados contenidos normativos, El sentido común   llevaría a considerar que los mecanismos de reforma podrían considerarse por   fuera del poder de reforma, en tanto son elementos definitorios de la   Constitución que, de modificarse, la tornarían de flexible a más rígida, o   viceversa.    

5. Sin embargo, estos complejos asuntos no podían   asumirse en el caso analizado, debido a la ineptitud sustantiva de la demanda,   antes explicada.  Con todo, se trata de una materia que no podrá ser   eludida en su análisis en el futuro, mediante un caso posterior que cumpla con   las condiciones argumentativas mínimas del juicio de sustitución.    

Estos son los motivos de mi aclaración de voto.    

Fecha ut supra.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

      

ACLARACION DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

A LA SENTENCIA   C-230/16    

ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Control constitucional (Aclaración de voto)/CORTE   CONSTITUCIONAL-Carece de control inter orgánico (checks and balances)   (Aclaración de voto)    

CONTROL A LA REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y   REAJUSTE INSTITUCIONAL-Falencia en la   fundamentación de la doctrina de la sustitución de la Constitución (Aclaración   de voto)    

REFORMA CONSTITUCIONAL-Alcance del poder de reforma en materia de reelección   presidencial (Aclaración de voto)/REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE   INSTITUCIONAL FRENTE A LA REELECCION PRESIDENCIAL-Norma sustrae la   competencia del Congreso de reformar la Constitución (Aclaración de voto)/PODER   DE REFORMA-Constituyente de 1991 no estableció competencias en materia de   reforma constitucional (Aclaración de voto)/PODER DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Limites   (Aclaración de voto)    

REFORMA   CONSTITUCIONAL-Alcance de la soberanía   popular y el principio democrático (Aclaración de voto)/REFORMA   CONSTITUCIONAL-Auto-convocatoria del pueblo para realizar control material y   político en defensa de la Constitución (Aclaración de voto)/CONGRESO-No   existen temas vedados al poder de reforma constitucional salvo la reelección   (Aclaración de voto)    

Expediente D-10918 –   Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 9 (parcial) del Acto   Legislativo 02 de 2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio   de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”    

En la parte resolutiva de la sentencia C-230 de   2016 la Corte decidió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo en   relación con el cargo por vicios de competencia formulado contra la expresión   “La prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o   derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente”, contenida en el artículo 9o del Acto   Legislativo 02 de 2015, por ineptitud sustantiva de la demanda. Si bien comparto   plenamente el sentido de la decisión, con el debido respeto por las decisiones   de la Sala Plena, estimo necesario aclarar mi voto a fin de precisar algunos   aspectos relacionados con el control judicial de actos reformatorios de la   Constitución como el examinado en esta oportunidad.    

1.     En la medida que en los   considerandos de la providencia que aclaro se hace referencia a la doctrina de   la sustitución, como parámetro de control de los actos reformatorios de la   Constitución, considero pertinente reafirmar[25] que el uso de esta   importante doctrina debe ser excepcionalísimo y exige una alta dosis de auto   restricción [self-restraint) por parte del juez   constitucional en su aplicación, en la medida en que la tesis actual, en materia   de control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución (i)   adolece de problemas de fundamentación[26] (ii) afecta de manera   importante el principio democrático, (iii) limita indebidamente la competencia   expresa asignada al Congreso para reformar la Constitución, (iv) desconoce que   la aprobación de los actos legislativos está revestida de un trámite reforzado   que tiene por finalidad asegurar procesos de deliberación y consenso adecuados y   (v) atribuye a la Corte Constitucional un poder excesivo que no se desprende del   artículo 241 de la Constitución y que la convierte en una instancia adicional   del procedimiento de reforma[27]. Lo anterior resulta   problemático, pues esta Corte carece de un control inter-orgánico (checks and   balances), por lo que con el uso excesivo de esta construcción   teórica se corre el riesgo de convertir un órgano con un poder limitado, que   surge de una constitución democrática y deliberativa, en uno con poder absoluto.    

2. En segundo lugar,   debo señalar que la norma sobre la cual recaía el control realizado en esta   Sentencia deja en evidencia una de las principales falencias en la   fundamentación de la doctrina de la “sustitución de la Constitución”. Ello en   virtud a que el artículo 9o del Acto Legislativo 02 de 2015 señala:    

Artículo 9°. El artículo 197 de la Constitución   Política quedará así:    

Artículo 197. No   podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título   hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibición no cobija al Vicepresidente   cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua,   durante el cuatrienio. La prohibición de la reelección solo podrá ser   reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea   constituyente.    

No podrá ser   elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere incurrido en   alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del   artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya tenido la   investidura de Vicepresidente o ejercido cualquiera de los siguientes cargos:    

Ministro, Director   de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de   la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, Comisión Nacional de Disciplina   Judicial, Miembro de la Comisión de Aforados o del Consejo Nacional Electoral,   Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la   República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil,   Comandantes de las Fuerzas Militares, Auditor General de la República, Director   General de la Policía, Gobernador de departamento o Alcalde.    

El apartado subrayado   incorpora una regla de competencia explícita sobre el alcance que tiene el poder   de reforma en una materia determinada (la reelección presidencial), sustrayendo   dicha temática de la competencia general que le asiste al Congreso de la   República de reformar la Constitución. Lo anterior pone de presente que el   constituyente de 1991 no introdujo ni cláusulas de intangibilidad expresas, ni   cláusulas de distribución de competencias tratándose de reforma constitucional,   señalando en el artículo 374 Superior que tanto el Congreso, como el pueblo vía   referendo y la Asamblea Nacional Constituyente son detentadores de dicho poder.   Como consecuencia de lo anterior, se sigue que al ser ésta la única cláusula   explícita que limita el alcance del poder de reforma constitucional, a contrario sensu las demás normas constitucionales si pueden ser   modificadas por cualquiera de los detentadores del poder de reforma   constitucional, siempre y cuando se sigan los estrictos procedimientos definidos   por el constituyente para introducir cambios a la Carta Política.    

Ello viene a   reafirmarse expresamente cuando el artículo 377 de la Constitución, confiando en   la soberanía popular y en el principio democrático, señala taxativamente que   cuando el Congreso introduzca reformas constitucionales a “los derechos   reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías, a los   procedimientos de participación popular, o al Congreso” puede el pueblo   auto-convocarse con el fin de realizar un referendo y de esa manera realizar un   control material y político en defensa de la Constitución. Así, el propio   constituyente reconoció que no existen temas vedados al poder de reforma   constitucional del Congreso (salvo la reelección), pero que dada la necesidad de   un control -que es el presupuesto de un Estado constitucional- dicho poder no   puede sustraerse de ser inspeccionado, pero confiando a la Corte Constitucional   la revisión -estrictamente jurídica-del procedimiento de la reforma (artículos   241.1 y 379 CP) y al pueblo, vía referendo, el poder de dejar sin efectos las   reformas constitucionales realizadas por sus representantes.    

Fecha ut supra,    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE   LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-230/16    

Referencia: Expediente D-10918    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 9   (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015 “[p]or medio del cual se adopta una   reforma de equilibrio de poderes y ajuste institucional y se dictan otras   disposiciones”.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Con el acostumbrado respeto por las   decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento brevemente las   razones que me condujeron a aclarar el voto en la sentencia de la   referencia, proferida por la Sala Plena, el 11 de mayo de 2016.    

La sentencia C-230 de 2016 estudió   la demanda presentada por un grupo de ciudadanos contra la expresión del   artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015, que establecía que la prohibición de   la reelección presidencial “solo [podría] ser reformada o derogada mediante   referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente”. Los accionantes   sostenían que la norma sustituía el modelo de rigidez constitucional al excluir   la posibilidad de reformar la prohibición de reelección presidencial a través   del Congreso de la República. En su criterio, el constituyente primario adoptó   un modelo semi rígido, que estableció un grado de complejidad para reformar   determinados asuntos de la Carta, por lo tanto no era posible eliminar la   competencia del Congreso de reformar la prohibición de la reelección   presidencial a través de un Acto Legislativo. Agregaron que eliminar la   competencia del Congreso para hacer ciertos cambios a la Constitución afectaba   el principio democrático.    

Los demandantes señalaron que la premisa   mayor era el pilar de rigidez de la Constitución y la premisa menor era la norma   demandada que modificó lo relativo al procedimiento de reforma de la prohibición   de reelección presidencial. Finalmente, como conclusión, sostuvieron que la   expresión acusada sustituía el elemento esencial de rigidez constitucional.    

Al respecto, la Sala Plena consideró que   aunque los accionantes identificaron los requisitos formales exigidos para una   demanda de este tipo, no explicaron por qué la reforma sustituía un elemento   esencial de la Carta Política. Tampoco expusieron cómo la norma demandada   afectaba el modelo semi rígido y por qué éste no podía sufrir modificaciones.   Por lo tanto, decidió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.    

Estoy de acuerdo con la sentencia C-230   de 2016 y comparto plenamente la decisión tomada. Sin embargo, decidí  aclarar mi voto porque creo que en la demanda subsistían defectos   metodológicos, adicionales a los señalados en el fallo, que impedían adelantar   un juicio de fondo.    

Como ha expuesto esta Corporación, las   demandas que controvierten reformas constitucionales efectuadas por el   constituyente tienen una carga argumentativa más alta porque persiguen dejar sin   efecto una norma de la Carta Política, la cual se aprobó después de un   procedimiento calificado, que superó un mayor número de debates, con mayorías   más exigente. Deben reunir los requisitos exigidos a todas las acciones públicas   de inconstitucionalidad –claridad, certeza, especificidad, pertenencia y   suficiencia en la exposición de los argumentos- y deben presentar su   argumentación de acuerdo con la metodología indicada en la jurisprudencia   constitucional.    

La Constitución establece que esta Corte   únicamente es competente para pronunciarse sobre demandadas contra actos   legislativos por vicios de procedimiento en su formación. La jurisprudencia de   esta Corporación ha indicado que se configura un vicio de procedimiento cuando   el constituyente derivado excede sus facultades de reforma porque los cambios   introducidos a la Carta Política sustituyen uno o varios de sus pilares   esenciales. Para llegar a esta conclusión, es preciso comparar un pilar esencial   de la Carta frente a la reforma introducida por el Congreso, para,   posteriormente, determinar si esta última implica un reemplazo de un eje   transversal de la Constitución.  En este escenario la Corte no efectúa un   juicio de intangibilidad o un juicio material, pues no se trata de contraponer   el contenido de dos normas del mismo rango constitucional.    

Para estudiar una acción pública de   constitucionalidad contra un acto legislativo, esta Corporación ha adoptado una   metodología de análisis, que debe tenerse en cuenta al demandar la reforma   constitucional[28],   la cual consiste en identificar (i) una premisa mayor, que se refiere al   elemento definitorio o esencial que se estima sustituido; y (ii) una premisa   menor, que consiste en el nuevo elemento normativo introducido con la reforma;   para plantear (iii) un juicio de síntesis, que compara las premisas anteriores y   concluye que la reforma sustituye el pilar esencial de la Constitución. Así   pues, en el juicio de sustitución no basta con que exista una simple   contradicción entre el pilar y la nueva reforma, es necesario que la   modificación reemplace el eje transversal de la Carta Política[29].    

En el caso concreto, además de lo expuesto   por la sentencia C-230 de 2016, estimo que la demanda objeto de estudio   también carecía de claridad, uno de los requisitos argumentativos exigidos a   todas las acciones de constitucionalidad, lo cual implicaba una dificultad   adicional para adelantar el análisis de la acción bajo la metodología dispuesta   para estos casos. Veamos.    

Los accionantes sostenían que el elemento   esencial sustituido por la reforma era la rigidez constitucional. No obstante,   después exponían que la Constitución se enmarca en un modelo semi rígido, frente   al cual existen diferentes grados de complejidad en los procedimientos para   modificar las disposiciones de la Carta Política. Es decir, que el modelo   constitucional no era completamente rígido porque no disponía cláusulas pétreas,   pero establecía procedimientos rigurosos de reforma. Así las cosas, aunque   reconocían que la Carta no hacía inmodificables algunos aspectos en virtud del   modelo semi rígido, proponían adelantar el juicio de sustitución a la luz del   pilar de rigidez. Por lo tanto, no era claro si el pilar al que hacían   referencia era el relativo al modelo rígido o semi rígido.    

Los accionantes tampoco enunciaban con   claridad cuál era el contenido del pilar constitucional que estimaban sustituido   y cuál era el límite para disponer nuevos procedimientos de reforma. Lo anterior   era especialmente importante porque señalaban que la rigidez era el pilar   sustituido –con la falta de claridad indicada previamente-, pero la modificación   hecha por el Congreso consistía en hacer más estricta la posibilidad de   modificar la prohibición de reelección presidencial. No era claro entonces por   qué el pilar de rigidez se reemplazaba con una reforma constitucional que hacía   más difícil modificación de la Carta.    

A su vez, la ausencia de claridad en la   identificación del pilar esencial generaba confusión en el juicio de síntesis,   pues sin tener precisión sobre el pilar objeto de posible sustitución, no era   posible determinar si la expresión acusada del artículo 9 del Acto Legislativo   02 de 2015 era integralmente diferente al pilar. En el mismo sentido, era   confusa la presentación de los argumentos en la síntesis del juicio.    

Adicionalmente, la falta de claridad   implicaba que la demanda no cumpliera con las exigencias especiales para las   acciones que controvierten actos legislativos. Como se señaló, existe una   metodología estricta para analizar demandas contra estos actos y los   peticionarios deben presentar sus argumentos en esos términos.    

En el caso concreto, los accionantes   indicaron, a grandes rasgos, la premisa mayor, la premisa menor y el juicio de   síntesis, sin embargo, no plantearon argumentos claros que enlazaran el   contenido de cada una de las premisas para plantear una posible sustitución de   la Constitución. La imprecisión en el planteamiento de la premisa mayor hizo   confuso también el juicio de síntesis y no permitió el desarrollo metodológico   para demostrar una posible sustitución de un pilar constitucional.     

La carga argumentativa especial para las   demandas contra actos legislativos no se suple únicamente con enunciar un   elemento esencial, el contenido de una reforma constitucional y esbozar algunas   conclusiones sobre lo que se considera que configura una sustitución. Es   necesario que los elementos planteados realmente construyan un argumento lógico   que apunte a generar una duda sobre la posible sustitución de un pilar   constitucional.    

Esta alta exigencia argumentativa para las   demandas que se dirigen contra actos legislativos se justifica por el tipo de   norma que se somete a control. Se trata de una norma de rango constitucional que   modificó disposiciones de la misma categoría, que superó un trámite calificado   en el Congreso, frente a la cual la Corte tiene una competencia restringida por   mandato constitucional, pues únicamente conoce por vicios de procedimiento en su   formación. Por lo tanto, cuando los demandantes argumentan cargos de sustitución   de la Constitución, deben presentar los elementos metodológicos exigidos por la   jurisprudencia, pues solo de esa manera esta Corporación está habilitada para   conocer la acción, sin exceder sus competencias.       

En conclusión, estimo que, adicionalmente   a lo expresado en la sentencia C-230 de 2016, la demanda también tenía   deficiencias de claridad en los argumentos y la presentación de los elementos   metodológicos exigidos para las acciones públicas de inconstitucionalidad que   controvierten un acto legislativo.    

Fecha ut supra    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

      

ACLARACIÓN DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

A LA SENTENCIA   C-230/16    

CON PONENCIA DEL   MAGISTRADO ALBERTO ROJAS RÍOS, EN LA QUE SE INHIBE PARA CONOCER DE LA DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ARTÍCULO 9 (PARCIAL) DEL ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015    

Referencia: Expediente D-10918    

Problema jurídico   planteado en la sentencia: ¿Si la expresión “La prohibición de   la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de   iniciativa popular o asamblea constituyente”, contenida en el   artículo 9o del Acto Legislativo 2 de 2016, es exequible?    

Motivo de la   aclaración: Resaltar algunos aspectos importantes que se deducen de   la demanda contra el artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015, relacionados   con la privación del Congreso de la República para participar en el proceso de   reforma de la Constitución.    

Aclaro el voto en la sentencia C – 230 de 2016, toda vez que,   aunque coincido con la decisión adoptada de inhibirse para pronunciarse de fondo   respecto de los cargos presentados por el actor en contra del Acto Legislativo   acusado considero importante resaltar algunos aspectos que planteaba la demanda.    

1.      ANTECEDENTES DE LA SENTENCIA C- 230 DE 2016    

Los ciudadanos   Jorge Kenneth Burbano Villamarin, Jorge Ricardo Palomares García, Edgar   Valdeleón Pabón y Javier Enrique Santander Díaz presentaron demanda de   inconstitucionalidad contra la expresión: “La prohibición de   la reelección sólo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de   iniciativa popular o asamblea constituyente”, contenida en el   Artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015 “Por medio del   cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y   se dictan otras disposiciones”, por considerar que comporta una   sustitución de la Carta Política.    

A juicio de los   accionantes, la norma implicaba (i) una sustitución   del modelo de rigidez constitucional, al excluir de la reforma de la   Constitución Política por vía del Congreso de la República lo relacionado con la   reelección presidencial; (ii) una sustitución   del principio democrático, en la medida en que contempla la posibilidad de   reformar ese artículo únicamente por medio de un referendo de iniciativa popular   o una asamblea constituyente; (iii) una sustitución   del principio de separación y colaboración armónica, la cual hace parte del   núcleo insuperable por el constituyente derivado el sistema de pesos y   contrapesos que tienen las ramas del poder público, “para hacer eficaz   el principio democrático, la colaboración armónica y la libertad, todos estos en   búsqueda de evitar el abuso del poder”.    

2.    FUNDAMENTOS DE LA ACLARACIÓN    

2.1. La   Consecuencias de la privación del Congreso de la República para participar en el   proceso de reforma de la Constitución    

En este caso, el   Acto Legislativo sí modifica el grado de rigidez constitucional en lo   referente a la reelección presidencial al limitar los   mecanismos de reforma y excluir la posibilidad de que el Congreso, como   constituyente derivado, pueda participar a través de iniciativas legislativas en   la reforma de la Carta Política. En esa medida, se estaría sustituyendo un   principio definitorio de la Constitución y limitando el ejercicio del poder   reformador que tiene este órgano legislativo.    

Así, aunque es   claro que no se trata de suprimir la competencia del Congreso para realizar   reformas constitucionales, sí se busca eliminar la que él mismo mantenía para un   tema estructural del Estado como es la reelección presidencial.    

En la sentencia   C-288 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas), la Corte hace referencia a aquellas   herramientas interpretativas que permiten establecer si en un caso particular ha   operado el fenómeno de reforma o la sustitución, diferenciando entre las figuras   de la intangibilidad y la insustituibilidad. Respecto de la primera, indica que “se presenta cuando en un ordenamiento dado el   Constituyente decide excluir determinadas normas o materias de la posibilidad de   ser reformadas, configurándose lo que comúnmente se ha denominado como cláusulas   pétreas”. En ese entendido, expresa que “Para el caso   colombiano se ha aclarado que el criterio de intangibilidad no es aplicable,   puesto el Constituyente no excluyó ninguna norma de la Carta del poder de   reforma, de modo que cualquiera de sus contenidos puede ser objeto de válida   afectación por parte de los mecanismos de modificación constitucional que el   mismo Texto Superior prevé. La afirmación acerca de la inexistencia de cláusulas   pétreas ha sido una constante en la jurisprudencia analizada, la cual ha   reconocido que a pesar que no existen tales previsiones, ello no es incompatible   con el reconocimiento de límites materiales al poder de reforma, sujetos en   cualquier caso al criterio de insustituibilidad.”    

Con relación a la   insustituibilidad, el citado pronunciamiento señala que hace referencia a “la existencia en   todo orden constitucional de ejes esenciales y definitorios del mismo, que si   llegasen a ser reformulados, afectarían la identidad de la Constitución,   convirtiéndola en un texto distinto. Como se indicó, estos aspectos   estructurales no están contenidos en la disposición normativa concreta, puesto   que no se trata de instaurar cláusulas intangibles, sino que son identificables   a partir del análisis de distintas disposiciones constitucionales que concurren   en la conformación de dichos ejes. Por ende, si estos asuntos llegaren a ser   subvertidos o eliminados a través del ejercicio del poder de modificación   constitucional adscrito a los órganos constituidos, no se estaría ante el   ejercicio legítimo del poder de reforma, sino ante la sustitución de la Carta   Política.”    

En ese entendido,   contrario a lo afirmado en la ponencia, esta cesión de competencia a favor del   referendo y del llamado a una asamblea constituyente petrifica la   Constitución en la medida que estos mecanismos de reforma, si bien   facilitan una participación más activa del pueblo (constituyente primario) en la   práctica resultan más complejos y poco exitosos a la hora de permitir que el   pueblo manifieste su voluntad frente a un tema estructural como lo es la   reelección, lo que al final conduciría a una constante inactividad frente a la   posibilidad de reforma de la Carta Política. Debe recordarse que en las   sociedades modernas no son aceptables normas supremas de carácter eterno y   estático que dejen políticamente congelada a esa sociedad.    

En efecto, tal   como se indica „en el proyecto, la mayoría de las reformas constitucionales   existentes se han realizado a través del Congreso, lo que demuestra que esta   competencia, contrario a poner en riesgo el principio de separación de poderes,   permite que la Carta Política sea la traducción del consenso de las fuerzas   políticas y dominantes en los distintos momentos históricos, lo que permite que   la Constitución continúe abierta a la transformación de conformidad con la   evolución y los cambios políticos de la sociedad colombiana.    

Además, tal como   lo ha afirmado de forma acertada el académico Jorge Vélez García (2005)[30] no es posible   establecer una jerarquía o supremacía de alguno de estos mecanismos de reforma   en cuanto a participación ciudadano en la medida que “el referendo, del   que suele afirmarse es un producto del constituyente primario, en el fondo y en   la práctica tampoco lo es, porque es una élite, bien sea el gobierno o una élite   de ciudadanos notables, la que está escogiendo los puntos por reformar, no es el   pueblo. La posibilidad de que el pueblo en su generalidad llegue al estadio de   hacer una Constitución, resulta un imposible físico y metafísico, de manera que   eso de la primogenitura de las constituciones que son hechas por referendo por   consulta o por plebiscito, es una entelequia en la cual indudablemente el   mecanismo de la representación y el mecanismo del notablato están funcionando   como en cualquier otra parte. En cuanto a que la Asamblea Constituyente es   elegida por el pueblo, el Congreso también lo es. Son tan representantes los   constituyentes de la Asamblea como los constituyentes del Congreso, cuando éste   está realizando esta función, de manera que tratar de establecer una especie de   jerarquía de capacidad y competencia por parte de esos tres estamentos   reformadores de la Carta, es una de esas ideas ilusorias que surgen en los   tiempos de borrasca, como el tratar de decir que en la reelección se viola la   igualdad. ”    

Igualmente, no puede olvidarse que la   Constitución de 1991 resalta en los artículos l[31], 3[32], 1 14[33] y 374[34] la   competencia del Congreso de la República para realizar reformas   constitucionales, la cual está ligada al principio democrático y a la expresión   de soberanía popular y al ser limitada, implicaría una variación en el diseño   constitucional de la estructura institucional de pesos y contrapesos.    

Finalmente, se advierte que esta reforma   es un claro ejemplo de la polarización que vive el país frente al tema de la   reelección presidencial, la cual se intenta disfrazar bajo argumentos de tipo   jurídico pero que en el fondo demuestra aspectos de inconveniencia política   frente a una futura aprobación de la medida de reelección inmediata.    

Fecha ut supra,    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

[1]  Folios 121-130.    

[2]  Folio 123.    

[3]  Folio 123.    

[4]  Folio 125.    

[5]  Folios 132-142.    

[6]  Folio 136.    

[7]  Folios 151-163.    

[8]  Folio 155.    

[9]  Folios 156.    

[10]  Folios 117-120.    

[11]  Folios 119-120.    

[12]  Folios 143-149.    

[13]  Folios 148-149.    

[14]  Folio 196.    

[15]  Folios 197-218.    

[16]  Folio 201.    

[17]  Folio 211.    

[18]  Folios 215-216.    

[19]  Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718.    

[20]  Ver, entre otras, las sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.    

[21] En la sentencia C-888 de   2004, la Corte manifestó que: “el ciudadano que instaure una acción pública   de inconstitucionalidad contra la totalidad de un Acto Legislativo, o una parte   del mismo, no puede plantearle a la Corte que realice un examen material sobre   las disposiciones constitucionales por violar otras normas de la Constitución.   Es posible entonces demandar Actos Legislativos aduciendo que el legislador ha   incurrido en vicios en el procedimiento de formación del acto legislativo   respectivo, lo que incluye el presupuesto mismo de la competencia del Congreso   solo para reformar las normas constitucionales. En este caso, la carga para el   demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con   el desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras palabras, el actor   debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente que la   modificación introducida al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma   sino que se está ante una sustitución de la misma. (…) La exigencia que   la Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un verdadero cargo de   inconstitucionalidad en los casos en que éste considere que el Congreso de la   República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias al reformar la   Constitución, es consonante no sólo con el carácter rogado que tiene la   jurisdicción constitucional en estos casos, sino con los mínimos requisitos   exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la Corte pueda   centrar adecuadamente el examen constitucional correspondiente, permitiendo   también a los intervinientes y al Procurador General de la Nación, el   pronunciamiento sobre  problemas jurídicos concretos. En otras palabras, el   carácter público que desde siempre ha caracterizado a la acción de   inconstitucionalidad, de manera alguna riñe con la exigencia de un mínimo de   rigor en la acusación que el ciudadano dirige contra una norma jurídica de rango   constitucional.”    

[22]  Por ejemplo la Sentencia C-574 de 2011    

[23]  Sobre este desbalance ver especialmente el libro de Mauricio García Villegas y   Javier Eduardo Revelo Rebolledo titulado “Mayorías sin democracia: desequilibrio   de poderes y Estado de Derecho en Colombia, 2002-2009”, Bogotá, DeJusticia,   2010.    

[24]  Merkl, Il duplice volto del diritto, Milano, Giuffré, 1987 y ROSS, Alf, El   concepto de validez y otros ensayos, México, Fontamara, 1991.    

[25]         Al respecto ver:   Aclaración de voto a las sentencias C-053 de 2016, C-084 de 2016 y C-261 de 2016   y salvamento de voto a la sentencia C-285 de 2016.    

[26] Derivados, principalmente, (i) de la inexistencia en la   Carta de cláusulas expresas de intangibilidad; (ii) de las aporías derivadas de   las distinciones teóricas acogidas por este Tribunal entre el “poder   constituyente originario” y el “derivado” así como (iii) de la ausencia de   cláusulas expresas, en el texto constitucional, que señalen diferencias claras   en el alcance y la competencia de cada uno de los titulares del poder de reforma   de la Constitución. Estas cláusulas existieron en nuestra historia   constitucional en la Constitución de 1821 (art. 190) “[…] nunca   podrán alterarse las bases contenidas en la Sección 1 del Título I [De la Nación   colombiana] y en la 2 del Título II [Territorio   Colombiano][…]”; Constitución de 1830 (art. 164) “El poder que   tiene el Congreso para reformar la Constitución no se extiende a la forma de   Gobierno que será siempre republicana, popular, representativa, alternativa y   responsable.”; Constitución de 1832 (art. 218) ” El poder que tiene   el congreso para reformar esta constitución, no se extenderá nunca a los   Artículos del Título tercero, que hablan de la forma de gobierno.”; y, Constitución de   1843 (art. 172) “El poder que tiene el Congreso para reformar esta   Constitución, no se extenderá nunca a los Artículos del Título tercero que   hablan de la forma de Gobierno”. Lo anterior, demuestra que es una decisión   válida del Constituyente el decidir incluir límites materiales al poder de   reforma constitucional como el no incluirlos, siendo la segunda opción la   acogida por el constituyente de 1991.    

[28] Corte Constitucional, sentencias C-986 de   2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-336 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-530 de   2013 (M.P. Mauricio González Cuervo).    

[29] Corte Constitucional, sentencia C-577 de   2014. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.     

[30]    El derecho a reformar”. Congreso Internacional Reforma de la Constitución y   control de constitucionalidad. Universidad Javeriana. 2005    

[31] ARTICULO 1. Colombia es   un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,   descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,   participad va y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el   trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del   interés general.    

[32] ARTICULO 3. La   soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público.   El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los   términos que la Constitución establece.    

[33] ARTICULO 114.   Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las   leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración.    

El Congreso de la República, estará integrado   por el Senado y la Cámara de Representantes.    

[34] ARTICULO 3. La   soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público.   El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los   términos que la Constitución establece.