C-232-16

           C-232-16             

Sentencia C-232/16    

CONFORMACION Y FUNCIONAMIENTO DENTRO DE   LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION DE COMITES TECNICO JURIDICOS DE REVISION DE   SITUACIONES Y CASOS ADELANTADOS POR LOS FISCALES DELEGADOS-Obedece al   principio de unidad de gestión y jerarquía consagrado en la Constitución/CONFORMACION   Y FUNCIONAMIENTO DENTRO DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION DE COMITES TECNICO   JURIDICOS DE REVISION DE SITUACIONES Y CASOS ADELANTADOS POR LOS FISCALES   DELEGADOS-La prevalencia de sus decisiones no se predica de las funciones   judiciales que subsisten de manera excepcional a cargo de la fiscalía/CONFORMACION   Y FUNCIONAMIENTO DENTRO DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION DE COMITES TECNICO   JURIDICOS DE REVISION DE SITUACIONES Y CASOS ADELANTADOS POR LOS FISCALES   DELEGADOS-Principios de autonomía e independencia de quienes ejercen   funciones jurisdiccionales/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Conformación   y funcionamiento de comités técnico-jurídicos    

La Corte Constitucional concluyó que es   constitucional que la Ley (Decreto Ley, en este caso) prevea la conformación y   el funcionamiento, dentro de la Fiscalía General de la Nación, de comités   técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos, cuya decisión   prevalecerá, en caso de haber discrepancia, frente a la posición del fiscal de   cada caso, ya que se trata del ejercicio de la competencia atribuida   constitucionalmente al Legislador para desarrollar el principio constitucional   de unidad de gestión y jerarquía de la Fiscalía General de la Nación y   determinar, en este sentido, los términos y condiciones de la autonomía de los   fiscales delegados, según lo ordena el numeral 3 del artículo 251 de la   Constitución Política, en el ejercicio de sus funciones no jurisdiccionales.   Esto quiere decir que la organización, funcionamiento y prevalencia de decisión   de los comités técnico-jurídicos no se predica del ejercicio de las funciones   jurisdiccionales de los fiscales delegados las que, hoy en día excepcionales,   subsisten y su ejercicio se rige por los principios de autonomía e independencia   de quienes ejercen funciones jurisdiccionales.    

DECRETO LEY-Competencia   de la Corte Constitucional/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultades   extraordinarias pro tempore para modificar estructura y planta de personal y   expedir régimen de carrera de la Fiscalía General de la Nación    

FISCALIA GENERAL   DE LA NACION-Estructura orgánica y funcional    

FISCALIA GENERAL   DE LA NACION-Forma parte de la Rama Judicial    

FISCALIA GENERAL   DE LA NACION-Funciones jurisdiccionales    

FISCALIA GENERAL   DE LA NACION-Principio de independencia y autonomía judicial/FISCALIA   GENERAL DE LA NACION-Funciones en materia de reserva judicial/FISCALES   DELEGADOS-Autonomía e independencia judicial/JUEZ-Autonomía   absoluta    

FISCALIA GENERAL   DE LA NACION-Funciones no jurisdiccionales    

FISCALIA GENERAL   DE LA NACION-Principios de unidad de gestión y jerarquía/FISCALIA   GENERAL DE LA NACION-Funciones    

FISCALIA GENERAL   DE LA NACION-No   existe contradicción entre los principios de independencia y autonomía judicial   y de unidad de gestión y jerarquía    

DECRETO LEY QUE   MODIFICA Y DEFINE LA ESTRUCTURA ORGANICA Y FUNCIONAL DE LA FISCALIA GENERAL DE   LA NACION-Competencia   de los comités técnico-jurídicos    

DECRETO LEY QUE   MODIFICA Y DEFINE LA ESTRUCTURA ORGANICA Y FUNCIONAL DE LA FISCALIA GENERAL DE   LA NACION-Principios   de unidad de gestión y jerarquía y autonomía de fiscales delegados en ejercicio   de sus funciones no jurisdiccionales    

PRINCIPIOS DE   UNIDAD DE GESTION Y JERARQUIA-Inaplicabilidad al ejercicio de   funciones jurisdiccionales de los fiscales delegados/FISCALIA   GENERAL DE LA NACION-Exequibilidad de expresiones sobre   organización de comités técnico-jurídicos    

En los términos expuestos en esta sentencia, de   acuerdo con los precedentes jurisprudenciales de esta Corte, debe entenderse que   los principios de unidad de gestión y jerarquía son inaplicables al ejercicio de   las funciones jurisdiccionales de los fiscales delegados y, por lo tanto, la   posibilidad de organizar comités técnico-jurídicos, cuya decisión prevalece, se   refiere exclusivamente al ejercicio de las funciones no jurisdiccionales que la   Fiscalía ejerce. En estas funciones, la autonomía de los fiscales delegados no   es la exigida por el artículo 228 de la Constitución para quienes ejercen   funciones jurisdiccionales, sino la establecida por el legislador, es decir,   aquella que permite al fiscal delegado apartarse del concepto del comité   técnico-jurídico, bajo el entendido que, en caso de insistencia, prevalecerá el   concepto del comité. Por consiguiente, se concluye que los apartes demandados de   las normas bajo control de constitucionalidad, serán declaradas exequibles.    

Expediente: D-10901    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4.7 (parcial),   5.5, 15.8, 16.5, 17.2, 20.2, 29.8, 31.8 (parcial) y 33.2 del Decreto Ley 16 de   2014, “Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de   la Fiscalía General de la Nación”.    

             

Actor: Luis Alfredo Castellanos   Castellanos    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Bogotá, D.C.,   once (11) de mayo de dos mil dieciséis (2016)    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.5 de la   Constitución, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el   Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

En   ejercicio de la Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 5, de la   Constitución Política, el ciudadano Luis Alfredo Castellanos Castellanos   solicitó a este tribunal que se declare la inexequibilidad de algunas   expresiones contenidas en el numeral 7 del artículo 4 y en numeral 8 del   artículo 31 del Decreto Ley 16 de 2014, y de los artículos 5.5, 15.8, 16.5,   17.2, 20.2, 29.8 y 33.2 del mismo decreto, “Por   el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía   General de la Nación”.    

Se   invitó a participar en el presente juicio a las Facultades de Derecho de las   Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de   Colombia, Sergio Arboleda, Libre y del Rosario. Se cursó igualmente invitación a   la Academia Colombiana de Jurisprudencia.    

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política   y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la presente   demanda.    

A. NORMAS   DEMANDADAS    

El   siguiente es el texto de los artículos 4.7, 5.5, 15.8, 16.5, 17.2, 20.2, 29.8,   31.8 y 33.2 del Decreto Ley 16 de 2014 (las expresiones demandadas de los   artículos 4.7 y 31.8 aparecen subrayadas), según aparece publicado en el Diario   Oficial 49.028 del 9 de enero de 2014:    

DECRETO 16 DE 2014    

(Enero   9)    

Diario   Oficial No. 49.028 del 9 de enero de 2014    

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA    

Por el   cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía   General de la Nación.    

EL   PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,    

en   ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren el literal a) del   artículo 1 de la Ley 1654 del 15 de julio de 2013,    

(…)    

DECRETA:    

 (…)    

TÍTULO II.    

CAPÍTULO II.    

DE LA DIRECCIÓN   DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN.    

(…)    

ARTÍCULO 4o. FUNCIONES DEL FISCAL GENERAL   DE LA NACIÓN. El   Fiscal General de la Nación, además de las funciones especiales definidas en la   Constitución Política y en las demás leyes, cumplirá las siguientes:    

(…)    

7. Formular, dirigir, definir políticas y   estrategias de priorización para el ejercicio de la actividad investigativa a   cargo de la Fiscalía General de la Nación, que tengan en cuenta, entre otros,   criterios subjetivos, objetivos, complementarios y en especial el contexto de   criminalidad social del área geográfica que permitan establecer un orden de   atención de casos con el fin de garantizar, en condiciones de igualdad material,   el goce efectivo del derecho fundamental de administración de justicia. Para   el efecto podrá organizar los comités que se requieran para decidir las   situaciones y los casos priorizados.    

(…)    

CAPÍTULO III.    

DE LAS   DEPENDENCIAS ADSCRITAS AL DESPACHO DEL FISCAL GENERAL DE LA NACIÓN.    

ARTÍCULO 5o. FISCALÍA DELEGADA ANTE LA   CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. La Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de   Justicia cumplirá las siguientes funciones:    

(…)    

5. Organizar y adelantar comités   técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos para la ejecución   de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones penales   de su competencia. Si el fiscal del caso se aparta de la decisión del Comité   deberá motivar su posición, la cual será estudiada nuevamente por este. En todo   caso, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía,   prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía señalada por el Comité, en   aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la   Constitución.    

(…)    

CAPÍTULO IV.    

DE LAS FUNCIONES   DEL VICEFISCAL.    

ARTÍCULO 15. FUNCIONES DEL VICEFISCAL   GENERAL DE LA NACIÓN. El   Vicefiscal General de la Nación cumplirá las siguientes funciones:    

(…)    

8. Organizar y adelantar comités   técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos para la ejecución   de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones penales   de su competencia. Si el fiscal del caso se aparta de la decisión del Comité   deberá motivar su posición, la cual será estudiada nuevamente por este. En todo   caso, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía,   prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía señalada por el Comité, en   aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la   Constitución.    

(…)    

CAPÍTULO V.    

DE LAS   DEPENDENCIAS ADSCRITAS AL DESPACH DEL VICEFISCAL GENERAL DE LA NACIÓN.    

ARTÍCULO 16. DIRECCIÓN NACIONAL DE   ANÁLISIS Y CONTEXTOS. La   Dirección Nacional de Análisis y Contextos cumplirá las siguientes funciones:    

5. Organizar y adelantar comités   técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos para la ejecución   de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones penales   de su competencia. Si el fiscal del caso se aparta de la decisión del Comité   deberá motivar su posición, la cual será estudiada nuevamente por este. En todo   caso, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía,   prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía señalada por el Comité, en   aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la   Constitución.    

(…)    

ARTÍCULO 17.   DIRECCIÓN DE FISCALÍAS NACIONALES. La Dirección de Fiscalías Nacionales   cumplirá las siguientes funciones:    

(…)    

2. Organizar y adelantar comités   técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos para la ejecución   de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones penales   de su competencia. Si el fiscal del caso se aparta de la decisión del Comité   deberá motivar su posición, la cual será estudiada nuevamente por este. En todo   caso, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía,   prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía señalada por el Comité, en   aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la   Constitución.    

(…)    

ARTÍCULO 20.   FUNCIONES DE LAS DIRECCIONES DE FISCALÍAS NACIONALES ESPECIALIZADAS. Las Direcciones   de Fiscalías Nacionales Especializadas cumplirán las siguientes funciones   generales:    

(…)    

2. Organizar y adelantar comités   técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos para la ejecución   de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones penales   de su competencia. Si el fiscal del caso se aparta de la decisión del Comité   deberá motivar su posición, la cual será estudiada nuevamente por este. En todo   caso, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía,   prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía señalada por el Comité, en   aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la   Constitución.    

(…)    

(…)    

8. Organizar y adelantar comités   técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos para la ejecución   de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones penales   de su competencia. Si el fiscal del caso se aparta de la decisión del Comité   deberá motivar su posición, la cual será estudiada nuevamente por este. En todo   caso, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía,   prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía señalada por el Comité, en   aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la   Constitución.    

(…)    

ARTÍCULO 31.   DIRECCIONES SECCIONALES. Las Direcciones Seccionales cumplirán las siguientes   funciones:    

(…)    

8. Supervisar y hacer seguimiento a los   comités técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos que realice   la Subdirección Seccional de Fiscalías, para la ejecución de acciones en el   desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones penales de su   competencia.    

Si el fiscal del caso se aparta de la   decisión del Comité deberá motivar su posición, la cual será estudiada   nuevamente por este. En todo caso, en virtud de los principios de unidad de   gestión y de jerarquía, prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía   señalada por el Comité, en aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la Constitución.    

(…)    

ARTÍCULO 33.   SUBDIRECCIÓN SECCIONAL DE FISCALÍAS Y DE SEGURIDAD CIUDADANA. La Subdirección   Seccional de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana cumplirá las siguientes   funciones:    

(…)    

2. Organizar y adelantar comités   técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos para la ejecución   de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones penales   de su competencia. Si el fiscal del caso se aparta de la decisión del Comité   deberá motivar su posición, la cual será estudiada nuevamente por este. En todo   caso, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía,   prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía señalada por el Comité, en   aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la   Constitución.    

B. LA DEMANDA    

La demandante   considera que las normas demandadas deben ser declaradas   inexequibles, por vulnerar el preámbulo y el principio de independencia y   autonomía judicial (art. 228 CP).    

La demanda se   dirige contra un mismo contenido normativo, que se repite en los artículos   demandados del Decreto Ley 16 de 2014, al regular las funciones de diversos   órganos y dependencias dentro de la Fiscalía General de la Nación. Este   contenido normativo, que dice corresponder a la aplicación del artículo 251.3 de   la Constitución, prevé que si bien el fiscal delegado puede apartarse de la   decisión del comité técnico jurídico de revisión, evento en el cual el comité   debe estudiar nuevamente el asunto, en todo caso, si continúa la discrepancia,   prevalecerá el criterio y la posición del comité. En este contexto, destaca que   el preámbulo de la Constitución tiene fuerza normativa y, por tanto, un carácter   vinculante, lo que se ilustra a partir de la sentencia C-477 de 2005. Sobre esta   base, advierte que el marco jurídico debe garantizar un orden político,   económico y social justo, para destacar que este “orden justo”,  en los términos precisados en la sentencia C-573 de 2003, se vulnera cuando   cualquier norma constitucional es soslayada. Con fundamento en lo anterior, se   afirma que las normas demandadas vulnerarían el preámbulo y el artículo 228 de   la Constitución, al desconocer que la Fiscalía General de la Nación forma parte   de la Rama Judicial y, en consecuencia, sus decisiones deben ser independientes   y su funcionamiento debe ser desconcentrado y autónomo, lo cual se fundamenta a   partir de las sentencias C-543 de 1992, C-558 de 1994, C-873 de 2003, C-1260 de   2005, T-892 de 2011 y T-446 de 2013. Por ello, afirma que:    

“(…) las   injerencias en las decisiones de los operadores jurídicos, es decir, cualquier   interferencia por parte de los Comités técnico-jurídicos de situaciones o de   casos[1],   en las decisiones que deban adoptar los fiscales, debe rechazarse de plano, más   aún, cuando la pretendida intervención es realizada por un comité creado   administrativamente, y cuya decisión es superior a la del fiscal del caso,   prevaleciendo así el interés de aquellos que no son los competentes para   administrar justicia, adquiriendo funciones que resultan instrumentalizando a   quien la ley previó para ejecutar tal labor.    

Abriendo además,   la posibilidad de todo tipo de injerencias en razón a conveniencias políticas o   de otras índoles, las cuales en últimas, aparte de desconocer la Constitución,   vulnera (sic.) de forma directa los derechos de las personas que deban someterse   a la justicia, puesto que no contarán con la garantía de que sus derechos se va   a ver regulados por quien la ley determinó, sino que van a ser fruto de la   imposición arbitraria por parte de un comité de poderes superiores del fiscal,   convirtiéndose este último, exclusivamente quien (sic.) avala con su firma la   voluntad de otros (…)”.    

Luego de examinar   las referidas sentencias y de insistir en sus argumentos, la demanda concluye   que:    

“(…) el   desproporcionado e inconstitucional poder otorgado a los comités técnico-   jurídicos de situaciones o casos, que desborda las facultades proferidas para   los fiscales por parte de la Constitución y la Ley, resulta a todas luces   contrario a la norma superior, ya que cuando se manifiesta que las decisiones   por parte de los Comités deben ser implementadas por los fiscales de forma   obligatoria, se está transgrediendo los principios de autonomía e independencia   que la norma superior confirió a aquellos quienes deben administrar justicia”.    

C. INTERVENCIONES    

1. De entidades públicas    

a. Departamento Administrativo de la   Función Pública    

Solicita que se   declare la exequibilidad de las normas demandadas.    

Advierte que a   partir del Acto Legislativo 3 de 2002 se produjo un cambio en las funciones   constitucionales del Fiscal General de la Nación (art. 251.3 CP), para prever,   conforme al principio constitucional de unidad de gestión y de jerarquía, que el   criterio y la posición de la fiscalía, son determinados por dicho funcionario,   “de modo que la independencia de los fiscales delegados ya no es la   característica predominante, como solía ser en el sistema inquisitivo, sino que   sus decisiones deben ser interpretadas a la luz de dicho principio”. Este   aserto lo ilustra por medio de una cita de la sentencia C-1092/03. En este   contexto, afirma que el principio de autonomía y el principio de jerarquía no   son excluyentes, sino que en ocasiones, como ocurre con las normas demandadas,   el principio de autonomía puede verse limitado por el principio de jerarquía.   Por tanto, concluye que “omitir la facultad de emitir parámetros para la   administración de justicia, permitiendo que cada fiscal delegado aplique la ley   bajo su propia consideración, desbordaría el principio constitucional a la   (sic.) Igualdad, situación que precisamente la misma Fiscalía pretende evitar a   través del funcionamiento de comités técnico-jurídicos”.    

b. Fiscalía General de la Nación    

Solicita que se   declaren exequibles los artículos demandados.    

A partir de la   crítica a varias premisas de la argumentación de la demanda, como las de (i)   pasar por alto que si bien la fiscalía hace parte de la rama judicial, su   estructura y organización son “sustancialmente distintas”, (ii)   comprender de manera errónea la función, el propósito, la naturaleza y la   regulación de los comités técnico-jurídicos, y desconocer los límites que tiene   la autonomía judicial de los fiscales delegados, sostiene que dichos comités   “son una herramienta que refuerza la autonomía y la independencia de los   fiscales delegados y contribuye al cumplimiento de funciones esenciales del ente   acusador, como la de garantizar los derechos de sujetos de especial protección   constitucional”. Para este propósito señala que los principios de autonomía   e independencia judicial no son absolutos y que, en el contexto del sistema   penal acusatorio, estos principios deben armonizarse con los de unidad de   gestión, jerarquía y competencia preferente, previstos en el artículo 251.3 de   la Constitución.    

Afirma que la   jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la posibilidad de que el Fiscal   General de la Nación dicte directrices sobre casos concretos, a partir de la   vigencia del Acto Legislativo 3 de 2002, “no ha sido consistente”. Para   desarrollar esta afirmación, distingue tres períodos en la jurisprudencia: el de   reinterpretación a partir de los nuevos principios, el de reiteración de la   jurisprudencia anterior a la reforma constitucional y el de modernización de la   fiscalía. Del primero, que ilustra con las sentencias C-873/03 y C-1092/03,   resalta que bajo el modelo acusatorio el principio de jerarquía tiene unas   características diferentes, conforme a las cuales no se puede asumir que excluya   al principio de autonomía, sino que debe ponderarse con éste. Del segundo, que   muestra a partir de las sentencias C-591/05, C-975/05, C-1260/05, destaca que el   principio de autonomía de los fiscales es una excepción a los principios de   unidad de gestión y jerarquía, y critica que éstas se fundan en un precedente   (C-873/03) que emplea como parámetro de juzgamiento la versión original de la   Constitución y no la modificada por el Acto Legislativo 3 de 2002. Del tercero,   que presenta a partir del Decreto Ley 16 de 2014, pero que no ilustra con   ninguna sentencia -por lo que en rigor no puede calificarse como un período de   la jurisprudencia-, pone de presente el contenido que se reproduce en las normas   demandadas.    

Luego de advertir   que la independencia judicial se puede predicar tanto del servidor de la   justicia como del órgano judicial, dado que en este caso se trata de la   independencia del servidor de la justicia, propone distinguir entre tres clases   de independencia judicial[2]:   la personal, la intelectual y la política. La primera, o personal, “hace   referencia al conocimiento y la facultad de cada funcionario judicial para tomar   decisiones libremente y asumir la responsabilidad individual por sus   consecuencias y las razones que la motivaron. Esto supone la desvinculación del   funcionario judicial respecto de las partes dentro del proceso”. La segunda,   intelectual, “consiste en la posibilidad de trabajar con el material   normativo disponible para adoptar decisiones a través de un proceso de reflexión   juicioso, autónomo, pero condicionado. Ello presupone la autonomía individual   del funcionario judicial entendida como la no sujeción a factores externos,   burocráticos o disciplinarios, que lo obliguen a actuar de un modo u otro”.   La tercera o política, “implica la insularidad política del funcionario   judicial en el sentido de no estar atado a ningún otro poder público que pueda   interferir en las decisiones que deba adoptar. Se trata de la independencia   frente a otros órganos o funcionarios del poder público. Esta insularidad no es   absoluta y tampoco significa que los funcionarios judiciales y sus decisiones no   puedan o no deban ser controladas y evaluadas con rigor”. Este análisis   concluye con la afirmación de que “la independencia de los funcionarios   judiciales no puede concebirse como un fin en sí mismo, sino como un medio para   la protección, garantía y justiciabilidad efectiva de los derechos de los   ciudadanos dentro de los Estados constitucionales”.    

En este contexto,   la independencia y autonomía del servidor de la justicia tiene algunos límites   que, en una enunciación no taxativa, incluyen la posibilidad de que su   interpretación sea revisada por su superior (en el trámite de los recursos de   apelación o de casación, o en el trámite de la consulta); la sujeción al   precedente vertical (sujeción al precedente del superior sobre la interpretación   y aplicación de la norma) y al precedente horizontal (respeto al propio   precedente). Una limitación adicional a las anteriores, está dada por el   principio de jerarquía previsto en el artículo 251.3 de la Constitución. Para   comprender de manera adecuada el papel de los comités técnico-jurídicos,   considera indispensable tener en cuenta la Resolución 00258 del 25 de febrero de   2015, que los reglamenta. De este reglamento destaca algunos objetivos de los   comités[3],   para afirmar que su propósito es “la protección efectiva de los derechos   fundamentales de todos los ciudadanos involucrados en una investigación penal”.   La misión del comité no es “imponer o restringir el ámbito de competencia de   los fiscales delegados, sino preservar la unidad de gestión de la Fiscalía   General de la Nación”.    

Así entendido el   asunto, los comités en cuestión persiguen finalidades constitucionalmente   valiosas como son (i) la coherencia del sistema jurídico y la seguridad   jurídica, (ii) los principios de buena fe y confianza legítima y (iii) el   derecho a la igualdad. Además, son una herramienta adecuada para que la fiscalía   pueda cumplir las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en relación con   los derechos de personas que son sujetos de especial protección constitucional,   lo que ilustra con las sentencias T-843/11, T-973/11, T-234/12, T-434/14 y con   el Auto A-9/15.    

2. Intervenciones de las   universidades    

a. Universidad Externado de Colombia    

Solicita que se   declare la exequibilidad condicionada de las normas demandadas.    

Su análisis se   centra en la tensión que habría entre el principio de unidad de gestión y   jerarquía y el principio de autonomía e independencia judicial, cuestión que se   examina a partir de la sentencia C-1092/03. Para resolver esta tensión considera   necesario tener en cuenta tres premisas: la fiscalía hace parte de la Rama   Judicial; esta circunstancia no implica la autonomía e independencia absoluta de   sus servidores, sino que debe entenderse conforme al órgano del que hacen parte   y a la función que cumplen; en el sistema acusatorio es necesario que exista una   jerarquía para asegurar el ejercicio coherente de la acción penal. En este   contexto, advierte que:    

“El   punto reside entonces en determinar qué tipo de materializaciones del principio   de jerarquía son nugatorios de la autonomía judicial, situación que sí es   inadmisible constitucionalmente, pero en afirmar al mismo tiempo que existe   posibilidad de ejercer jerarquía, desde luego en retroceso de la autonomía   judicial, sin que se produzca un desequilibrio constitucional, de tal forma que   la intromisión del Fiscal General de la Nación en las decisiones de un fiscal   encargado y titular de un caso en particular no son per se y de plano contrarias   a la Carta Política”.    

Así planteado el   asunto, afirma que la tensión es aparente, pues los ámbitos propios de cada   principio son “claramente diferenciables”. El ámbito en comento estaría   determinado por la naturaleza del acto del fiscal delegado, de tal suerte que si   se trata de un acto jurisdiccional la autonomía del fiscal es absoluta, mientras   que si se trata de un acto no jurisdiccional “puede establecerse un   equilibrio de esa tensión que favorezca a alguno de los dos [principios]”.   En todo caso, cuando se trata de actos no jurisdiccionales la regulación debe   ser hecha por una norma con fuerza de ley, como se hace en los artículos   demandados. Por tanto, concluye que:    

“(…)   la facultad de “…organizar y adelantar comités técnico-jurídicos de revisión de   las situaciones y los casos para la ejecución de acciones en el desarrollo   efectivo y eficiente de las investigaciones penales de su competencia…” y que,   en caso de divergencia entre la posición del Fiscal del caso y el Comité, prime   la posición de este Comité y no la del Fiscal, es constitucional en tanto que   obedece a la libertad de configuración legislativa; en todo caso y con el   propósito de evitar multiplicidad de interpretaciones, debe entenderse que “el   principio de jerarquía no puede operar en específico respecto de aquellas   actuaciones en casos concretos que tienen carácter jurisdiccional”.    

b. Universidad Sergio Arboleda    

Solicita que se declare la   inexequibilidad de las normas demandadas.    

Considera que las normas demandadas, por   medio de los comités técnico-científicos, “faculta[n] a los Funcionarios de   mayor nivel jerárquico de la Institución para realizar una intromisión en las   decisiones tomadas por sus subordinados, hecho que evidentemente atenta contra   el principio de seguridad jurídica y la administración de justicia, pues sus   disposiciones vulneran la independencia, la autonomía e incluso al espíritu de   las normas constitucionales”.    

Las normas demandadas no brindan ningún   criterio conforme al cual se pueda considerar un caso como priorizado, ni dan   noticia de los elementos para la priorización, lo cual “conlleva al ejercicio   de la misma bajo parámetros confusos o temerarios sujetos a decisiones de índole   jerárquico”. En efecto, estas normas se limitan a prever que en todo caso,   en razón de los principios de unidad de gestión y jerarquía, “prevalecerá el   criterio y la posición de la Fiscalía señalada por el Comité”, con lo cual   es posible que estas decisiones, así sean arbitrarias o no tengan unos   fundamentos taxativos estrictos, resulten vinculantes para los fiscales   delegados.    

D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL   DE LA NACIÓN    

El   Procurador General de la Nación, en ejercicio de las facultades previstas en los   artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, emitió en su oportunidad el   Concepto 5966, por medio del cual solicita declarar la exequibilidad   condicionada de las normas demandadas, “en el entendido que los comités   técnico-jurídicos sólo podrán evaluar y, finalmente, determinar la postura del   fiscal del caso concreto en aquellos eventos donde el funcionario no esté   desplegando una función de naturaleza jurisdiccional”.    

Advierte que, en materia de funciones jurisdiccionales, la regla es la de que   los fiscales no las tienen, existen algunas excepciones, como la de ciertos   procesos penales (Ley 600 de 2000) y como la de los procesos de extinción de   dominio (Ley 1708 de 2014), en los cuales “resulta auténticamente   inconstitucional que dichos comités puedan operar para imponer su criterio en el   caso concreto sobre el fiscal competente”.    

Destaca que el Acto Legislativo 3 de 2002, a pesar de mantener a la Fiscalía   General de la Nación dentro de la Rama Judicial, “modificó sustancialmente”   su naturaleza, puesto que “desde la perspectiva orgánica le sustrajo su   naturaleza judicial en términos materiales”, pues la privó de decidir   definitivamente conflictos jurídicos, competencia que le corresponde de manera   exclusiva a los jueces de garantías y a los jueces de conocimiento. Por ello   concluye que:    

“En   este sentido, la ausencia material de función jurisdiccional en la Fiscalía   General de la Nación, implica que los principios de autonomía e independencia   judicial ya no se le pueden aplicar a esta institución directamente, por la   sencilla razón de que tales únicamente se les aplican, y es lógico que así sea,   a los órganos que cumplen funciones jurisdiccionales en estricto sentido”.    

Luego   de considerar que las sentencias C-558/94 y C-873/03 no son relevantes en este   caso, pues en ellas se emplea como parámetro una norma constitucional que ya no   está vigente y que sufrió un cambio sustancial, advierte que la creación de los   referidos comités “resulta ser un desarrollo específico del mandato   constitucional [art. 251.3]”, por las siguientes razones:    

(ii)   En segundo lugar, esta vista fiscal encuentra que los señalados comités respetan   la autonomía de los fiscales delegados, pues como se establece en el artículo 5,   numeral 5º del Decreto Ley demandado, una de las funciones de las fiscalías   delegadas ante la Corte suprema de Justicia es organizar los comités para la   revisión de los casos y situaciones a cargo de los fiscales, lo que,   precisamente, resulta respetuoso de la autonomía que se les reconoce   constitucionalmente”.    

II. CONSIDERACIONES    

A. COMPETENCIA    

1.      En   virtud de lo dispuesto por el artículo 241.5 de la Constitución Política, este   tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra   preceptos contenidos en el Decreto Ley 16 de 2014, dictado por el Presidente de   la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el   literal a) del artículo 1 de la Ley 1654 de 2013, “Por la cual se   otorgan facultades extraordinarias pro tempore al Presidente de la República   para modificar la estructura y la planta de personal de la Fiscalía General de   la Nación y expedir su Régimen de Carrera y situaciones administrativas”. Es decir, se trata   de una norma con rango y fuerza de ley, controlable, por lo tanto, por esta   Corte.    

B. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA   JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN    

2.         El literal a) del artículo 1 de la Ley 1654 de 2013 revistió de facultades   extraordinarias temporales al Presidente de la República para “Modificar y   definir la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación y   sus servidores”. Estas facultades se ejercieron por medio del Decreto Ley 16   de 2014, que contiene las normas objeto de la demanda en este proceso.    

Teniendo en cuenta que la Fiscalía General de la Nación administra justicia   (inc. 1, art. 116 de la Constitución) y hace parte de la Rama Judicial (cap. 6   del Título VIII de la Constitución), la demanda sostiene que los fiscales   delegados, como los jueces, deben ser independientes y autónomos en sus   decisiones (art. 228 de la Constitución), y por lo tanto, las normas demandadas,   al hacer prevalecer la decisión de los comités técnicos jurídicos de revisión de   las situaciones y de los casos, sobre la posición del fiscal delegado, vulneran   dicha independencia y autonomía.    

3.         A este respecto, corresponde a la Corte Constitucional responder el siguiente   problema jurídico: ¿Las expresiones demandadas de los artículos 4.7, 5.5, 15.8,   16.5, 17.2, 20.2, 29.8, 31.8 y 33.2 del Decreto Ley 16 de 2014, al prever la   competencia para organizar y adelantar comités técnico-jurídicos de revisión de   las situaciones y los casos y al disponer que la decisión de éstos prevalecerá,   en caso de haber discrepancia, frente a la decisión del fiscal de cada caso,   vulneran el principio constitucional de independencia y autonomía de las   decisiones de la administración de justicia (art. 228 de la Constitución   Política)?    

4.         Para resolver este problema jurídico, la Corte estudiará, primero, (C) la   situación orgánica de la Fiscalía General de la Nación; en segundo lugar (D)   se precisarán las funciones jurisdiccionales de la Fiscalía General de la Nación   y los principios de autonomía e independencia judicial; y, en tercer lugar, (E)   se precisará la relación entre las funciones no jurisdiccionales de la Fiscalía   General de la Nación y los principios de jerarquía y unidad de gestión.    

C. LA   FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, UN ÓRGANO SITUADO DENTRO DE LA RAMA JUDICIAL DEL   PODER PÚBLICO    

5.         La Fiscalía General de la Nación es un órgano creado por la Constitución   Política de 1991, para reemplazar el sistema vigente hasta entonces, de corte   judicialista, en el que la investigación de los delitos y la acusación ante el   juez penal, correspondía a un juez de instrucción criminal. Se trataba de un   sistema equivalente al español de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, del Real   Decreto del 14 de septiembre de 1882[4].   Uno de los temas más discutidos a este respecto, en la Asamblea Nacional   Constituyente, fue precisamente el del lugar orgánico que debía ocupar la   naciente Fiscalía General de la Nación. Una primera corriente consideraba   que era necesario que la Fiscalía conformara, con la Procuraduría, una rama   independiente del poder público, denominada Ministerio Público[5] o, para   otros, Rama de vigilancia y control[6].   Una segunda corriente propugnaba porque la Fiscalía fuera ubicada en la   rama ejecutiva del poder público, en razón de que sus funciones eran cercanas a   las del ejecutivo, apuntaban a lo “administrativo u operativo”, es decir,   que no debía ejercer funciones judiciales ya que “cuando las funciones   impliquen en algún grado de afectación de derechos y garantías, se debe acudir   necesariamente al funcionario judicial para que así lo autorice”[7]. En esta   opción, la Fiscalía General de la Nación no ejercía funciones jurisdiccionales;   se trataba de un órgano constitucionalmente autónomo, dentro de la rama   ejecutiva del Poder Público[8].   También se puso de presente la necesidad de que las funciones de los fiscales   fueran objeto de dos tipos de controles, el intraorgánico, ejercido por el   Fiscal General de la Nación y el extraorgánico, ejercido por el juez penal[9]. Una   tercera  postura planteaba la necesidad de que la Fiscalía dispusiera de poderes   jurisdiccionales propios, es decir, que no necesitara solicitar las medidas que   afectaran derechos y garantías a un juez, sino que pudiera adoptarlas por sí   misma. Se consideró, por lo tanto, que en razón de esas funciones, debía   ubicarse en la rama judicial del Poder Público[10],   lo que era percibido por la minoría, como un simple cambio de denominación de   los antiguos jueces de instrucción criminal[11].    

6.         Luego de este debate, la Asamblea Nacional Constituyente decidió ubicar a la   naciente fiscalía, dentro de la Rama Judicial, en el Título VIII de la   Constitución e incluirla en la lista de los órganos que administran justicia, en   el artículo 116. Además, de manera expresa dispuso que “La Fiscalía General   de la Nación forma parte de la Rama Judicial” (artículo 249 de la   Constitución, inciso 3). De esta manera, se guardó coherencia con los artículos   28 de la Constitución que dispone que nadie podrá ser privado de la libertad, ni   su domicilio registrado, sin orden de autoridad judicial competente y el   artículo 15 que exige orden de autoridad judicial, para la interceptación de las   comunicaciones. No obstante, desde la misma constituyente se advertían los   problemas que podría generar esta naturaleza judicial, respecto de la necesidad   de unidad de mando en la Fiscalía General de la Nación[12]. La   Constitución autorizó entonces a la Fiscalía General de la Nación, entre otras   decisiones, para adoptar directamente las medidas de aseguramiento (numeral 1   del artículo 250 de la Constitución, en su texto original).    

7.         En 2012, el Congreso de la República decidió reformar las normas   constitucionales relativas a la Fiscalía General de la Nación. Entre otras   modificaciones, las funciones de privación de la libertad se convirtieron en   excepcionales. En   el informe de ponencia para cuarto debate del proyecto del que se convertiría en   el Acto Legislativo 3 de 2002, publicado en la Gaceta del Congreso 232 de 2002,   se asumió que el replanteamiento de la actividad que ejerce la Fiscalía,   implicaba la “desjudicialización” de la fiscalía, en la medida en que las   decisiones sobre la libertad de las personas procesadas las tomará un juez, pero   “se reserva la posibilidad de capturar administrativamente”, pues “dadas   las condiciones por las que atraviesa nuestro país, es necesario establecer un   mecanismo de urgencia que permita a la Fiscalía capturar en casos diferentes a   los de flagrancia, en todo caso sujeto a un control judicial posterior en un   término máximo de treinta y seis (36) horas”. Por ello se propuso mantener a   la fiscalía dentro de la Rama Judicial, “lo que garantiza su imparcialidad”,   pero, al reducirle sus funciones judiciales y fortalecerla en la investigación,   “debe otorgársele al Fiscal General, dentro de los principios de unidad de   gestión y de jerarquía, la función de organizar la institución de la manera que   considere más conveniente, a efectos de que exista responsabilidad de él, frente   a la comunidad por el actuar del ente investigador”.    

8.      En el   informe de ponencia para el quinto debate, que aparece en la Gaceta del Congreso   401 de 2002, se consideró de nuevo que la adopción de un sistema acusatorio   puede implicar “la desagregación de la Fiscalía General de la Nación de la   Rama Judicial del Poder Público y la propuesta de convertirla en un ente   constitucionalmente autónomo, no adscrito a ninguna de las ramas del poder   público, sin perjuicio de mantener la designación del Fiscal General con el   actual procedimiento constitucional, como una manifestación del deber de   colaboración armónica que tiene que existir entre los órganos del Estado”.   Esta modificación implicaría una “reingeniería constitucional”, en la   medida en que se excluiría a la fiscalía del artículo 116 y del título   correspondiente a la Rama Judicial, para crear un nuevo título para el efecto,   con los ajustes en la enumeración de títulos y artículos que sea del caso. Sin   embargo, esta opción fue descartada para garantizar la autonomía de la Fiscalía,   respecto de la Rama Ejecutiva del Poder público[13].    

9.      En el   Acta 18 del 24 de octubre de 2002 de la sesión plenaria de la Cámara de   Representantes, visible en la Gaceta del Congreso 50 de 2003, se da cuenta de la   aprobación del proyecto en sexto debate. En el desarrollo del mismo, el   Representante Germán Varón Cotrino señaló que:    

“Obviamente   no podemos adoptar el sistema como quisiéramos, el sistema acusatorio implica la   autonomía del órgano de la Fiscalía, desafortunadamente por la naturaleza de   las funciones que desempeña en desarrollo de esa actividad investigativa tenemos   que llegar a la conclusión de que son de naturaleza judicial y en esa medida se   sostiene en el artículo 116 de la Constitución, que la Fiscalía sigue   perteneciendo a aquellos organismos que administran justicia, pero si   acogemos los principios fundamentales de oralidad y publicidad, de inmediación   de la prueba, de concentración que creo yo, van a permitir que los procesos sean   mucho más ágiles y que se descongestionen los despachos en donde se administra   justicia” (Negrillas no originales).    

10. El que se considere a   la fiscalía como parte de la administración de justicia, obedece, según el   entonces Representante Luis Fernando Velasco Chaves, a que:    

“ (…)   Colombia no es un país normal, estamos en un grado de anormalidad, nosotros   tuvimos que mantenerle unas excepcionales funciones jurisdiccionales a los   fiscales en un sistema inquisitivo puro, en donde solo investiga, para   allanar hay que pedir permiso, para interceptar hay que pedir permiso, ahí sí   nosotros decimos que para allanar a una persona, que para allanar o interceptar   a una persona que genere cierta peligrosidad, permitámosle a los fiscales que si   saben que algo está pasando acopien las pruebas rápidamente que no se pierda la   prueba y de esa manera lo que le estamos pidiendo nosotros es que un fiscal motu   propio pueda allanar o interceptar y después de todas maneras tenga la   obligación de ir a un juez de control de garantías para que le revise lo   actuado, nosotros privilegiamos aquí como ya lo hemos hablado con el doctor   Petro la libertad pero en otras actuaciones judiciales le decimos a los fiscales   que tienen la posibilidad de adelantar ese tipo de actuaciones, esa es la   diferencia filosófica y política y la decisión política que estamos aquí   planteando” (Negrillas no originales).    

11. Como se evidencia,   tanto durante la Asamblea Nacional Constituyente, como en la reforma introducida   por el Acto Legislativo 03 de 2002, la decisión de situar orgánicamente a la   Fiscalía, dentro de la Rama Judicial del Poder público y dentro de la lista de   los órganos que administran justicia, fue una decisión tomada en razón de las   funciones jurisdiccionales atribuidas a este órgano las que, a pesar de haber   sido ostensiblemente reducidas, se mantuvieron después de la reforma introducida   por el Acto Legislativo 03 de 2002, el que dispuso “La ley podrá facultar a   la Fiscalía General para realizar excepcionalmente capturas” y que autorizó   a “adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de   comunicaciones” (numeral 1, inciso 3 y numeral 2 del artículo 250 de la   Constitución Política).    

12. Es por esta razón que   la Corte Constitucional, en sentencia C-516 de 2015 concluyó que “A pesar de   que uno de los propósitos centrales de la reforma consistió en limitar ciertas   facultades del órgano de investigación, en especial, en materia de medidas de   intervención en los derechos fundamentales, lo cierto es que en lo referente al   lugar que ocupa la Fiscalía General de la Nación en la estructura del Estado   colombiano, el Acto Legislativo 03 de 2002 no operó modificación alguna”.    

D. LAS   FUNCIONES JURISDICCIONALES DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y EL PRINCIPIO DE   INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA JUDICIAL    

13. El   sistema creado por la Constitución de 1991 en el que la Fiscalía General de la   Nación,  órgano con funciones jurisdiccionales y no jurisdiccionales, se ubicó   en la Rama Judicial del Poder Público, planteaba el desafío de determinar el   campo de aplicación de los principios propios de la función judicial, al   ejercicio de las funciones de la Fiscalía. Al estudiar una demanda contra la   expresión: “bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos y del Fiscal   General”, contenida en el artículo 19 del Decreto Ley 2699 de 1991[14], “Por el cual se expide el   Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación”, en la sentencia   C-558 de 1994, este tribunal reconoció que les eran aplicables a los fiscales   delegados, los artículos 228 de la Constitución, relativo a los principios de   la función jurisdiccional, de autonomía e independencia, y 230 de la   Constitución, relativo a las fuentes del derecho que inspiran las decisiones de   los jueces. No obstante, este precedente reconoció que la aplicación de estas   normas propias de la función jurisdiccional no era general, sino solamente   referida a las funciones jurisdiccionales de la Fiscalía. En este sentido esta   Corte expresó que:    

“Dentro de las funciones antes enunciadas existen algunas que son   eminentemente jurisdiccionales, tales como la expedición de medidas de   aseguramiento que restringen la libertad del investigado, como la detención,   la conminación, la caución, para asegurar su comparecencia en el proceso; la   facultad para resolver la situación jurídica del indagado, la potestad para   calificar el mérito del sumario; la atribución de dictar resoluciones de   acusación ante los jueces al presunto responsable de un hecho punible, etc., de   manera que cuando los fiscales ejercen estas  actividades cumplen una   función jurisdiccional, y por tanto, actúan como verdaderos jueces. Siendo así,   son aplicables a los fiscales los artículos 228 y 230 de la Carta, que consagran   la independencia y autonomía de los jueces, quienes en sus providencias,   solamente están sometidos al imperio de la ley” (Negrillas no   originales).    

14.   También, refiriéndose a las funciones jurisdiccionales de la Fiscalía General de   la Nación, antes de la entrada en vigencia de la reforma del Acto Legislativo 03   de 2002, la sentencia C-873/03, tomando como consideración las normas “que a   la fecha se encuentran en plena vigencia”, precisó:    

“(…)  los fiscales, en tanto ejercen funciones judiciales y a su cargo se encuentra   la instrucción de procesos penales en un sistema con las características del   creado en 1991, son autónomos e independientes en el ejercicio de sus   funciones, y deben cumplir con el mandato de imparcialidad para preservar los   derechos del investigado al debido proceso y la igualdad; en consecuencia, ni   siquiera el Fiscal General puede intervenir en el desarrollo específico de las   investigaciones asignadas a cada fiscal, puesto que ello equivaldría a   inmiscuirse indebidamente en un ámbito constitucionalmente resguardado de   autonomía en el ejercicio de la función jurisdiccional. Como consecuencia,   el ejercicio de atribuciones tales como las que tiene el Fiscal General de   reasignar procesos o asumir directamente el conocimiento de una investigación   desplazando al fiscal competente, debe permitirse únicamente en hipótesis   excepcionales, en las cuales se presenten circunstancias de peso que así lo   justifiquen – las cuales deben quedar claramente plasmadas en la decisión   correspondiente, para permitir el derecho de defensa de los afectados.    

Lo   anterior no obsta para que, en ejercicio de sus poderes   generales de dirección y orientación de las actividades de investigación penal,   el Fiscal General de la Nación trace políticas generales aplicables a las   distintas actividades desarrolladas por los funcionarios de la Fiscalía;   tales políticas pueden estar referidas a aspectos fácticos o técnicos del   proceso de investigación, así como a asuntos jurídicos generales de índole   interpretativa, y pueden fijar prioridades, parámetros o criterios   institucionales para el ejercicio de la actividad investigativa, así como   designar unidades especiales para ciertos temas. Esto implica que el Fiscal   General sí puede orientar en términos generales el funcionamiento de la Fiscalía   en tanto institución unitaria, así como llevar a cabo actividades de seguimiento   y evaluación sobre el desempeño general de la entidad; pero todo ello debe   realizarse en general, sin que se invoquen dichas facultades de orientación y   definición de políticas para incidir sobre la investigación o apreciación de   casos concretos por parte de los fiscales que tienen a su cargo la instrucción,   ni sobre la forma en que se debe interpretar y aplicar la ley penal frente a   situaciones particulares que ya son de competencia de dichos fiscales. Los   lineamientos, pautas y políticas que trace el Fiscal General de la Nación deben   ser, así, de carácter general, como también lo deben ser aquellos parámetros o   criterios adoptados por los Directores Nacional o Seccionales de Fiscalías en   cumplimiento de sus funciones, para respetar los mandatos constitucionales de   independencia, imparcialidad y autonomía en la administración de justicia. En   el nuevo sistema, el principio de jerarquía adquiere unas connotaciones   especiales, distintas a las que tenía bajo el esquema original de 1991, que no   entra la Corte a precisar en esta oportunidad” (Negrillas no   originales).    

15. La   función que cumple el fiscal delegado es, pues, la que determina si en su obrar   actúa como juez y, por tanto, si las decisiones que adopta deben ser   independientes y autónomas y estar acordes con el artículo 230 de la   Constitución Política. Esto quiere decir que para determinar la aplicabilidad de   las normas propias de la actividad jurisdiccional, es necesario ir más allá del   análisis orgánico, para proceder a un análisis funcional.    

16. Esta   lógica que indica la existencia de funciones tanto jurisdiccionales, como no   jurisdiccionales de la Fiscalía, fue mantenida por la reforma constitucional   introducida por el Acto Legislativo 03 de 2002, cuyo artículo 2 modificó el   artículo 250 de la Constitución, relativo a las funciones de la Fiscalía General   de la Nación. La diferencia consistió en que redujo, de manera considerable, sus   funciones jurisdiccionales. Para determinar cuáles de estas funciones son   jurisdiccionales, será necesario recurrir al criterio formal de las funciones   jurisdiccionales, el único que pone de presente la identidad material de las   distintas funciones del Estado. Este criterio indica que la función pública es   jurisdiccional cuando de manera expresa la Constitución o la ley la han   calificado como tal, como se deriva del artículo 116 de la Constitución Política[15].   La calificación jurisdiccional también debe entenderse, de manera indirecta,   cuando la Constitución ha atribuido a determinado órgano, la decisión en una   materia de expresa reserva judicial. Así, fruto de la interpretación sistemática   de la Constitución, luego del Acto Legislativo 03 de 2002, se entiende que son   funciones jurisdiccionales de la Fiscalía, las siguientes:    

·           La prevista en el inciso 9 del numeral 1 del artículo 250 de la Constitución que   dispone “La ley podrá facultar a la Fiscalía General de la Nación para   realizar excepcionalmente capturas (…)”. Esta competencia fue reproducida en   el numeral 7 del artículo 114 de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento   Penal. Se trata de una función jurisdiccional, en la medida en que el artículo   28 de la Constitución dispone que “Nadie puede ser (…) reducido a   prisión o arresto, ni detenido (…) sino en virtud de mandamiento   escrito de autoridad judicial competente (…)” (Negrillas no originales).    

·           La prevista en el numeral 2 del artículo 250 de la Constitución que consiste en   “Adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de   comunicaciones”. Esta competencia fue reproducida en el numeral 3 del   artículo 114 de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal y desarrollada   por los artículos 219 y siguientes (registros y allanamientos), art. 233   (retención de correspondencia), art. 235 (interceptación de comunicaciones) y   art. 236 (recuperación de información producto de la transmisión de datos a   través de las redes de comunicaciones). Se trata de funciones jurisdiccionales   en la medida en que el artículo 28 de la Constitución dispone que “Nadie   puede ser  molestado en su persona o familia (…) ni su domicilio registrado, sino   en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente  (…)” y porque el inciso 3 del artículo 15 de la Constitución dispone que “La   correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo   pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los   casos y con las formalidades que establezca la ley” (Negrillas no   originales).    

17.   Teniendo en cuenta que el numeral 9 del artículo 250 de la Constitución pone de   presente que las funciones de la Fiscalía General previstas en la Constitución   no excluyen otras atribuidas por la ley, es perfectamente posible que leyes   particulares atribuyan funciones jurisdiccionales a la Fiscalía, identificables   a través del criterio formal, el de la voluntad expresa del legislador o el de   la voluntad implícita, por la atribución de funciones en materia de reserva   judicial. Por ejemplo, el Código de la Extinción de Dominio, Ley 1708 de 2014,   en su artículo 162 dispuso que “Con el propósito de recaudar elementos   probatorios, el Fiscal General de la Nación o sus delegados podrán hacer uso de   las siguientes técnicas de investigación durante la fase inicial: 1.   Allanamientos y registros. 2. Interceptación de comunicaciones. (…) 5.   Búsquedas selectivas en bases de datos. 6. Recuperación de información dejada al   navegar en internet. (…) 9. Escucha y grabación entre presentes (…)”   y el artículo 170, autoriza a la Fiscalía a la “Búsqueda selectiva en bases   de datos”, en los siguientes términos: “El Fiscal General de la Nación o   su delegado podrá ordenar que en desarrollo de la actividad investigativa, la   policía judicial realice búsquedas o comparaciones de datos contenidos en bases   mecánicas, magnéticas u otras similares”. Se trata de materias en las que,   en los términos explicados, existe reserva judicial; es decir, que las funciones   atribuidas legalmente a la Fiscalía General de la Nación, son jurisdiccionales.   Coherente con esto, mediante la sentencia C-516 de 2015, la Corte Constitucional   declaró la constitucionalidad de la posibilidad que esta ley atribuye para   interceptar comunicaciones en la medida en que “(…) siendo la Fiscalía   General de la Nación una “autoridad judicial” (art. 116 Superior), (…)  las órdenes que imparten los fiscales, que configuren medidas de intervención en   el derecho a la intimidad, cumplen con lo presupuesto en los artículos 15 y 28   Superiores. Tal aseveración, que resulta válida en el decurso de cualquier   proceso penal, lo es igualmente en desarrollo de un proceso de extinción de   dominio”. También, la Ley 600 de 2000, vigente respecto de hechos   cometidos con anterioridad al 1 de enero de 2005 y para los procesos que   adelante la Corte Suprema de Justicia respecto de los congresistas (artículo 533   de la Ley 906 de 2004) atribuye a la Fiscalía General de la Nación, competencias   de índole jurisdiccional, entre otras, la de “2. Asegurar la comparecencia de   los presuntos infractores de la ley penal, adoptando las medidas de   aseguramiento” (artículo 114 de la Ley 600 de 2000).    

18. En el ejercicio de   estas funciones, “(…) la imposición de medidas restrictivas del ejercicio de   derechos fundamentales, por ser decisiones de contenido judicial, y no de   impulso o preparación del juicio, no pueden estar sometidas a presiones,   insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte   de los superiores jerárquicos del fiscal respectivo que deba tomar tales   determinaciones”[16],  ya que los fiscales delegados gozan de la autonomía e independencia propia   de los jueces la que “(…) hace alusión a que los funcionarios encargados de   administrar justicia no se vean sometidos a presiones o (…) a   insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte   de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio   del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus   competencias constitucionales y legales. (…) En igual sentido, debe   decirse que la independencia se predica también, como lo reconoce la disposición   que se estudia, respecto de los superiores jerárquicos dentro de la rama   judicial. La autonomía del juez es, entonces, absoluta”[17].    

E. LAS FUNCIONES NO JURISDICCIONALES DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA   NACIÓN Y LOS PRINCIPIOS DE UNIDAD DE GESTIÓN Y JERARQUÍA    

19.  Respecto de las funciones no jurisdiccionales de la Fiscalía, los   principios de la función jurisdiccional resultan inaplicables. Es por esto que   el artículo 19 del Decreto Ley 2699 de 1991 introdujo el principio jerárquico,   incompatible con el ejercicio de las funciones jurisdiccionales, al precisar que   los fiscales delegados ejercen sus funciones “bajo la dependencia de sus   superiores jerárquicos y del Fiscal General”[18]. A   este respecto, la sentencia C-558 de 1994, precisó que dicho principio, de orden   administrativo, sólo resultaba aplicable a las funciones no jurisdiccionales:    

“(…)  la Constitución al radicar en cabeza de la Fiscalía una función pública, que   se ejerce a través del Fiscal General de la Nación, de los fiscales delegados y   de todos aquellos otros funcionarios que señale la ley, ha establecido una   estructura jerárquica y dependiente, no tiene la connotación de permitir la   intervención de los superiores en las decisiones que han de tomarse dentro de   los procesos que adelanta cada uno de los fiscales, ya que ha de entenderse   que esa forma organizacional tiene cabida en el campo administrativo,   disciplinario, y para efectos de señalar cuál es el personal competente para   resolver recursos o segundas instancias, mas no en el campo jurisdiccional.    

De aceptarse que el Fiscal General de la Nación o los superiores jerárquicos de   los fiscales pudieran entrometerse en los procesos penales, se tornaría la   segunda instancia en un mecanismo totalmente inocuo, en detrimento del   investigado y con violación del debido proceso, puesto que quien iría a   fallar no sería un funcionario imparcial e independiente, como lo debe ser   cualquier juez, sino un funcionario ligado a unas órdenes u orientaciones, que   está obligado a cumplir.        

De lo que sí no le cabe duda a la Corte es de la capacidad que tiene el Fiscal   General de la Nación para controlar el trabajo de los fiscales, desde el punto   de vista de su cumplimiento laboral y de los términos procesales, como de su   potestad para nombrarlos y removerlos libremente en caso de que no pertenezcan a   carrera, y de investigarlos disciplinariamente por hechos u omisiones en el   ejercicio de sus cargos. Como también la facultad que le asiste a dicho   funcionario de designar fiscales especiales para el adelantamiento de   diligencias relacionadas con determinados delitos, o grupos élites de   investigación” (Negrillas no originales).    

20. El   funcionamiento jerarquizado de la Fiscalía, respecto de las funciones no   jurisdiccionales, fue reiterado y reforzado por el artículo 10 del Decreto Ley   261 de 2000, conforme al cual “los Fiscales delegados actuarán siempre en   representación de la Fiscalía General de la nación bajo la dependencia de sus   superiores jerárquicos y del Fiscal General, sin perjuicio de la autonomía en   sus decisiones judiciales”. Esta norma fue demandada y aunque se dictó   sentencia inhibitoria, por falta de certeza en el cargo, la Corte Constitucional   interpretó que:    

“(…) el cargo   formulado por el actor no se deduce de ningún modo del texto legal acusado,   puesto que éste expresamente establece que la aplicación del principio de   jerarquía al interior de la Fiscalía no puede efectuarse en forma tal que   se afecte la autonomía de los Fiscales Delegados en la adopción de las   decisiones judiciales que les competen. En ese sentido, la acusación de   inconstitucionalidad presentada por el demandante se sustenta en una   interpretación personal que no encuentra respaldo alguno en el texto legal cuya   constitucionalidad se controvierte, e incluso va en contravía del tenor literal   de la norma” (Negrillas no originales).    

21.  Pero hasta entonces el principio jerárquico, en el funcionamiento   de la Fiscalía General de la Nación, tenía fundamentos infraconstitucionales. La   reforma introducida por el Acto Legislativo 03 de 2002 consagró los   principios constitucionales de unidad de gestión y jerarquía, en el numeral   3 del artículo 251 de la Constitución, los que permiten al Fiscal General de la   Nación “determinar el criterio y la posición que la Fiscalía deba asumir, sin   perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados en los términos y   condiciones fijados por la ley”. Se trató de la “modificación más   significativa del artículo 251”[19].    

22. El   principio de unidad de gestión y jerarquía vino a desarrollar la intención   inicial del Constituyente de crear un cuerpo coherente, que pusiera en marcha la   política criminal y superara los problemas que había generado el sistema   anterior de jueces de instrucción criminal, respecto de los que operaba   plenamente el principio de autonomía judicial y no actuaban, por lo tanto, como   un cuerpo, por ejemplo, frente a la lucha contra la criminalidad organizada. En   este sentido, en la presentación del proyecto de Acto Legislativo que finalmente   se convirtió en el Acto Legislativo 03 de 2002, los ministros del interior y de   justicia explicaban que la finalidad de la reforma era “(…) dotar al Fiscal General de la Nación de la facultad de orientar la   gestión de la Fiscalía para que se fortalezca como institución”,  bajo el entendido  que “(…) es de la esencia del   funcionamiento de una fiscalía moderna contar con una estructura jerárquica   determinada, con la posibilidad de hacer políticamente responsable a la   institución por conducto de su cabeza, en el entendido de que en el marco de   amplias facultades para investigar y acusar, debe existir un contrapeso que   permita un sólido control en el interior de la misma, pues de lo contrario se   caería en el absurdo de la atomización de la función y la unificación de   responsabilidades”[20]  (Negrillas no originales).    

23. En el   Informe de ponencia para primer debate se confirma esta intención: “Lo   anterior no es obstáculo, para que en el numeral 3 del artículo 251, que se   modifica con el artículo 7° de este proyecto, se establezca que son funciones   especiales del Fiscal General de la Nación: ¿… 3. Asignar y desplazar   libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos. Asimismo,   determinar el criterio y la posición que la Fiscalía deba asumir en cada caso,   en desarrollo de los principios de unidad de gestión y jerarquía… ¿ por   cuanto si la Fiscalía ya no va a cumplir funciones judiciales, es decir   ya no va a resolver situaciones jurídicas, ni a calificar investigaciones, no es   inconveniente que la Fiscalía se rija por los principios de gestión y   jerarquía, ni que se asignen y desplacen libremente los delegados del Fiscal   General”?[21]  Luego de los debates correspondientes, el Acto Legislativo 03 de 2002 incluyó en   el texto constitucional, los principios de unidad de gestión y jerarquía.    

“(…)  en lo que toca con la expresión “sin perjuicio de la autonomía de los   fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por la ley”, la Corte   advierte que a través de ella se reafirmaron las consecuencias derivadas de la   decisión de mantener a la Fiscalía General de la Nación como un órgano que hace   parte de la rama judicial del poder público (C.P. arts. 116 –aprobado por el   artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2002- y 249), lo que en sí mismo comporta  que los fiscales, en su calidad de funcionarios judiciales y en   ejercicio de las funciones judiciales que desempeñan, se sometan a los   principios de autonomía e independencia predicables de la función judicial,   de acuerdo con los artículos 228 y 230 de la Constitución Política y al artículo   5 de la Ley 270 de 1996, lo que no implica necesariamente una contradicción   con el principio de jerarquía  sino más bien un precisión sobre su   proyección y alcance.     

De   manera que, de acuerdo con lo dispuesto por el precepto superior acusado,   será el legislador quien defina el alcance de los conceptos de autonomía y   jerarquía, dentro de los lineamientos del nuevo sistema adoptado.  Así,   la referencia a la autonomía no constituye un cambio esencial del principio   de jerarquía sino una delimitación de sus alcances respecto de un objeto   específico, que se sujeta a los límites previstos en la propia Constitución   Política, a los que se ha hecho referencia y a “los términos y condiciones   que fije la ley”” (Negrillas no originales).    

La aclaración de voto a la   sentencia C-1092/03, pronunciada por los magistrados Rodrigo Escobar Gil y   Eduardo Montealegre Lynett confirman la razón de la sentencia: “(…) es obvio   que si la Constitución mantuvo algunas atribuciones judiciales a los fiscales,   entonces los fiscales delegados gozan de autonomía en el ejercicio de dichas   atribuciones (…) la autonomía de los fiscales es plena cuando ejercen   atribuciones judiciales; igualmente es claro que los principios de   jerarquía y unidad de gestión desbordan el campo de la gestión puramente   administrativa y se proyectan al ámbito del proceso penal (…) Ahora   bien, ya el alcance de ese poder de instrucción del fiscal general dentro del   proceso penal y su armonización concreta con la autonomía de los fiscales es un   asunto en donde son posibles distintos desarrollos normativos, por lo que   corresponde primariamente al Legislador”. El razonamiento presente en la   sentencia C-1092 de 2003, fue confirmado en la sentencia C-591 de 2005.      

25. Con   base en los precedentes jurisprudenciales referidos, se establece que, a pesar   de ser aplicables a la misma entidad, el ámbito de aplicación de los principios   de autonomía e independencia judicial y de jerarquía y unidad de gestión es   distinto, por lo que no existe real contradicción entre ellos. Así, a título   meramente ejemplificativo, las funciones no jurisdiccionales de la Fiscalía   General de la Nación, que se rigen por los principios de unidad de gestión y   jerarquía, son todas aquellas que consisten en solicitar decisiones a un juez   penal y aquellas en las que no hay reserva judicial:    

Respecto de las solicitudes al juez:    

•             Solicitar al juez de control de garantías las medidas necesarias para asegurar   la comparecencia de los imputados, la conservación de la prueba y la protección   de la comunidad (artículo 250, n. 1 de la Constitución).    

•             Solicitar al juez de control de garantías las medidas necesarias para asegurar   los elementos probatorios, en los que haya afectación de derechos fundamentales   (artículo 250, n. 2 de la Constitución).    

•             Solicitar al juez de conocimiento, la preclusión de las investigaciones   (artículo 250, n. 5 de la Constitución).    

•             Solicitar al juez de conocimiento, las medidas judiciales necesarias para la   asistencia a las víctimas, el restablecimiento del derecho y la reparación de   los afectados con el delito (artículo 250, n. 6 de la Constitución).    

Respecto de decisiones en las que no hay reserva   judicial:    

•             Asegurar los elementos probatorios, mientras se ejerce su contradicción    (artículo 250, n. 2 de la Constitución), salvo que la medida implique el acceso   al domicilio de las personas o el acceso a las comunicaciones privadas, las que,   como se explicó, son funciones jurisdiccionales.    

•             Presentar escrito de acusación para el inicio del juicio penal (artículo 250, n.   4 de la Constitución).    

•             Velar por la protección de las víctimas, los testigos y los demás intervinientes   del proceso (artículo 250, n. 7 de la Constitución).    

•             Dirigir y coordinar las funciones de la policía judicial (artículo 250, n. 8 de   la Constitución), salvo en lo que concierne a las medidas de instrucción en las   que hay reserva judicial.    

26. Una   precisión especial requieren dos de las funciones referidas: la de dirigir y   coordinar las funciones de la policía judicial y la formulación de acusación   ante el juez penal. Respecto de la dirección y coordinación de la policía   judicial, ésta consiste en una serie de instituciones, poderes y   procedimientos para la persecución del delito o de las faltas, a través de la   búsqueda probatoria que permita la identificación y aseguramiento de los   infractores. En el desarrollo de esta función, ciertas medidas son de reserva   judicial, como la interceptación de las comunicaciones (Corte Constitucional,   sentencia C-594 de 2014). Sin embargo, la función de dirigir y coordinar la   policía judicial no es, en sí misma, jurisdiccional. Una función equivalente   está atribuida a autoridades administrativas como las contralorías y la   Procuraduría, entre otras[24].    

27.   Respecto de la función de acusación ante el juez penal, podría pensarse   que es una función jurisdiccional, en la medida en la que se trata de un acto   procesal que se inscribe en el proceso penal, el que es de naturaleza   jurisdiccional. Sin embargo, tres argumentos inclinan la balanza hacia su   naturaleza no jurisdiccional, después de la entrada en vigencia del Acto   Legislativo 03 de 2002 y, sobre todo, después del Acto Legislativo 06 de 2011,   que implican cambio en el referente constitucional, respecto del que había sido   utilizado con anterioridad, por la Corte Constitucional[25].    

Primero, se   trata de un acto que tiene la virtud de abrir la etapa del juicio, pero que no   es definitivo, al ser objeto de controversia durante el juicio, ante el juez que   tomará una decisión jurisdiccional, con efectos de cosa juzgada. El acto de   acusación es la forma del ejercicio de la acción penal ante el juez penal.    

Segundo, el   parágrafo 2 del artículo 250 de la Constitución, introducido por el artículo 2   del Acto Legislativo 06 de 2011, corregido por el artículo 1 del Decreto 379 de   2012, prevé que el legislador podrá atribuir esta función de acusación a la   víctima o a otras autoridades públicas diferentes a la Fiscalía. Esta previsión   constitucional indica que no existe reserva judicial en la formulación de la   acusación en materia penal, lo que haría imposible que autoridades   administrativas y particulares pudieran realizar este tipo de actuaciones. Sería   ilógico pensar que cuando la ley autoriza a la víctima a acusar directamente a   su victimario, ésta se convierta en un particular que ejerza funciones   jurisdiccionales, situación no prevista en el inciso 4 del artículo 116 de la   Constitución y que conduciría a aceptar que el particular ejerce funciones   jurisdiccionales en materia penal o que las autoridades administrativas ejercen   funciones jurisdiccionales, en materia penal. La posibilidad de que la acusación   penal sea formulada por la Fiscalía, por otras autoridades públicas e incluso   por las víctimas, refuerza la lógica acusatoria que inspira el esquema   constitucional, en el que el acusador es parte del proceso. Afirmar que el acto   de acusación es de naturaleza jurisdiccional, implicaría sostener el absurdo que   el acto de una de las partes en el proceso, es un acto jurisdiccional. En este   mismo sentido, la acusación tampoco es un acto administrativo, sino un acto   procesal que será objeto de debate durante el juicio, por parte del acusado, y   control por parte del juez penal. Tan no es un acto administrativo la   formulación de acusación que realiza la Fiscalía, como no lo es la demanda ni la   contestación de la misma cuando es realizada por una entidad pública. Por   consiguiente, no se trata de un acto demandable ante la jurisdicción de lo   contencioso administrativo. Así, esta misma lógica de acto controlable por el   juez penal, no acto administrativo, se predica de la concesión de beneficios en   aplicación del principio de oportunidad.    

Tercero, el   artículo 251 de la Constitución, en su numeral 3, modificado por el artículo 3   del Acto Legislativo 03 de 2002, relativo a las funciones especiales del Fiscal   General de la Nación, le atribuye a éste el poder de “asignar y desplazar   libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos”. Si la   función de instrucción del sumario, que conlleva a la  acusación, fuera de   naturaleza jurisdiccional, esta prerrogativa del fiscal sería contraria a la   independencia judicial, que exige garantías de inamovilidad para el juez, como   lo ha reconocido tanto la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos   Humanos[26],   como de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[27], relevante para el derecho   colombiano, en cuanto se trata de la interpretación última de la Convención   Americana de Derechos Humanos[28],   parte integrante del Bloque de Constitucionalidad (artículo 93 de la   Constitución). La inamovilidad es una garantía fundamental de los jueces que   busca excluir que, a través de traslados, movimientos de personal o   reasignaciones de casos, se logre amenazar o influenciar al juez en la toma de   su decisión[29]. El Fiscal General de la Nación se   encuentra constitucionalmente investido del poder de remover a los fiscales   delegados, respecto de determinado caso, en razón de que la función que ejercen   en materia de acusación no es jurisdiccional y, por lo tanto, resultan   inaplicables las garantías de independencia y autonomía, que incluyen la de   inamovilidad, propias de quienes ejercen función jurisdiccional[30]. Estos considerandos ponen en   evidencia que la formulación de acusación, en el sistema vigente después del   Acto legislativo 03 de 2002 y del Acto Legislativo 06 de 2011, no hace parte de   las funciones jurisdiccionales de la Fiscalía General de la Nación y, por lo   tanto, esta función se rige por los principios de unidad de gestión y jerarquía.    

28. Es   justamente el principio de unidad de gestión el que explica,   constitucionalmente, que la política punitiva del país no sólo se refiera a la   tipificación de comportamientos, en lo que hay reserva de ley, con participación   del Fiscal General de la Nación (artículo 251, n. 4 de la Constitución), sino   también a la negociación de beneficios, en desarrollo del principio de   oportunidad (artículo 250, inciso 1 de la Constitución), cuya reglamentación fue   atribuida al Fiscal General de la Nación y esta competencia fue declarada   constitucional por esta Corte[31];   a la priorización de investigaciones, a través de la organización y   funcionamiento de comités técnicos, cuyos conceptos sean vinculantes y   prevalezcan sobre la posición del fiscal del caso. Esta es la razón por la que   el artículo 251 de la Constitución, en su numeral 3, dispone que la autonomía de   los fiscales delegados se ejerce “en las condiciones fijadas por la ley”.   La priorización es una decisión de política criminal, en la que no hay reserva   de ley, sino función propia de la Fiscalía, en su conjunto, bajo la dirección   del Fiscal General de la Nación. Es en el manejo de la parte de la política   punitiva que le corresponde a la Fiscalía, bajo la dirección del Fiscal General,   que éste adopta directivas, de naturaleza administrativa, no jurisdiccional,   constitucionales, en cuanto a su esencia.    

29. En el ejercicio de las   funciones no jurisdiccionales de la Fiscalía, los fiscales delegados gozan de   una cierta autonomía que no es la propia de quienes ejercen función   jurisdiccional, sino la que determine el legislador. Este aserto se deriva   claramente del numeral 3 del artículo 251 de la Constitución Política, el que   determina que “en virtud de los principios de unidad de gestión y   jerarquía” es función del Fiscal General de la Nación “determinar el   criterio y la posición que la Fiscalía deba asumir, sin perjuicio de la   autonomía de los fiscales delegados, en los términos y condiciones fijados   por la ley” (Negrillas no originales). Se trata de una clara reserva de   ley que atribuyó al legislador, en la materia, un amplio margen de   discrecionalidad[32], para determinar las consecuencias   concretas de los principios de unidad de gestión  y jerarquía, inaplicables   al ejercicio de funciones jurisdiccionales, en los términos explicados.    

30. En   desarrollo de esta atribución competencial, para esta materia, y de manera   temporal, el Congreso de la República delegó la función legislativa[33] al   Presidente de la República, a través del literal a, del artículo 1, de la Ley   1654 de 2013. La competencia delegada fue ejercida mediante el Decreto Ley 16 de   2014 “Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de   la Fiscalía General de la Nación”. Los artículos 4.7, 5.5, 15.8, 16.5, 17.2,   20.2, 29.8, 31.8 y 33.2 de este Decreto Ley previeron la competencia para   organizar y adelantar comités técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y   los casos, al tiempo que dispusieron que, en caso de haber discrepancia, frente   a la posición del fiscal de cada caso, luego de un nuevo estudio, prevalecerá el   concepto del comité técnico-jurídico. A este respecto, el Legislador delegado no   hizo nada distinto que ejercer la competencia atribuida por la Constitución, en   su artículo 251, numeral 3, para desarrollar y precisar las consecuencias   concretas de los principios constitucionales de unidad de gestión y jerarquía y   para determinar, legislativamente, los “términos y condiciones” de la   autonomía de los fiscales delegados en el ejercicio de sus funciones no   jurisdiccionales.    

31. Así,   en los términos expuestos en esta sentencia, de acuerdo con los precedentes   jurisprudenciales de esta Corte, debe entenderse que los principios de unidad de   gestión y jerarquía son inaplicables al ejercicio de las funciones   jurisdiccionales de los fiscales delegados y, por lo tanto, la posibilidad de   organizar comités técnico-jurídicos, cuya decisión prevalece, se refiere   exclusivamente al ejercicio de las funciones no jurisdiccionales que la Fiscalía   ejerce. En estas funciones, la autonomía de los fiscales delegados no es la   exigida por el artículo 228 de la Constitución para quienes ejercen funciones   jurisdiccionales, sino la establecida por el legislador, es decir, aquella que   permite al fiscal delegado apartarse del concepto del comité técnico-jurídico,   bajo el entendido que, en caso de insistencia, prevalecerá el concepto del   comité. Por consiguiente, se concluye que los apartes demandados de las normas   bajo control de constitucionalidad, serán declaradas exequibles.    

Razón de la decisión:    

33. La Corte Constitucional concluyó que es constitucional que la Ley   (Decreto Ley, en este caso) prevea la conformación y el funcionamiento, dentro   de la Fiscalía General de la Nación, de comités técnico-jurídicos de revisión de   las situaciones y los casos, cuya decisión prevalecerá, en caso de haber   discrepancia, frente a la posición del fiscal de cada caso, ya que se trata del   ejercicio de la competencia atribuida constitucionalmente al Legislador para   desarrollar el principio constitucional de unidad de gestión y jerarquía de la   Fiscalía General de la Nación y determinar, en este sentido, los términos y   condiciones de la autonomía de los fiscales delegados, según lo ordena el   numeral 3 del artículo 251 de la Constitución Política, en el ejercicio de sus   funciones no jurisdiccionales. Esto quiere decir que la organización,   funcionamiento y prevalencia de decisión de los comités técnico-jurídicos no se   predica del ejercicio de las funciones jurisdiccionales de los fiscales   delegados las que, hoy en día excepcionales, subsisten y su ejercicio se rige   por los principios de autonomía e independencia de quienes ejercen funciones   jurisdiccionales.    

III. DECISIÓN    

En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar  EXEQUIBLES las expresiones: “Para el efecto podrá organizar los   comités que se requieran para decidir las situaciones y los casos priorizados”,  contenida en el numeral 7 del artículo 4, y “Si el fiscal del caso se   aparta de la decisión del Comité deberá motivar su posición, la cual será   estudiada nuevamente por este. En todo caso, en virtud de los principios de   unidad de gestión y de jerarquía, prevalecerá el criterio y la posición de la   Fiscalía señalada por el Comité, en aplicación del numeral 3 del artículo 251 de   la Constitución”, contenida en el inciso segundo del numeral 8 del artículo   31; y los numerales 5 del artículo 5, 8 del artículo 15, 5 del artículo 16, 2   del artículo 17, 2 del artículo 20, 8 del artículo 29 y 2 del artículo 33, del   Decreto Ley 16 de 2014, por el cargo analizado.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.       

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

Salvamento parcial de voto    

Con aclaración de voto    

    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Vicepresidente    

    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Impedida    

    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con salvamento de voto   

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General      

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA   SENTENCIA C-232/16    

FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Tensión entre los principios de autonomía e   independencia judicial y los principios de unidad de gestión y de jerarquía   (Salvamento de voto)    

DEMANDA SOBRE CONFORMACION Y FUNCIONAMIENTO DENTRO DE LA FISCALIA GENERAL   DE LA NACION DE COMITES TECNICO JURIDICOS DE REVISION DE SITUACIONES Y CASOS   ADELANTADOS POR LOS FISCALES DELEGADOS-Las disposiciones cuestionadas establecen en términos totalizantes que el   concepto de los comités técnico-jurídicos  prevalecerá sobre el del fiscal   del caso respectivo, sin discriminar si el campo en el cual se presenta esa   prevalencia es también jurisdiccional o no   (Salvamento de voto)    

DEMANDA SOBRE CONFORMACION Y FUNCIONAMIENTO DENTRO DE LA FISCALIA GENERAL   DE LA NACION DE COMITES TECNICO JURIDICOS DE REVISION DE SITUACIONES Y CASOS   ADELANTADOS POR LOS FISCALES DELEGADOS-Dada la extensión y cobertura universal de las previsiones cuestionadas, su   vocación de regular incluso el campo jurisdiccional en contravía de la autonomía   e independencia de los fiscales era innegable, y por eso eran inconstitucionales   (Salvamento de voto)    

DEMANDA SOBRE CONFORMACION Y FUNCIONAMIENTO DENTRO DE LA FISCALIA GENERAL   DE LA NACION DE COMITES TECNICO JURIDICOS DE REVISION DE SITUACIONES Y CASOS   ADELANTADOS POR LOS FISCALES DELEGADOS-La corte acabó por co-definir el alcance de los principios de unidad de   gestión y jerarquía en la Fiscalía General, al clasificar las actuaciones de los   fiscales que tienen carácter jurisdiccional   (Salvamento de voto)    

DEMANDA SOBRE CONFORMACION Y FUNCIONAMIENTO DENTRO DE LA FISCALIA GENERAL   DE LA NACION DE COMITES TECNICO JURIDICOS DE REVISION DE SITUACIONES Y CASOS   ADELANTADOS POR LOS FISCALES DELEGADOS-La Corte declara exequible el esquema normativo pese a que consagra una   aplicación amplia y comprehensiva de los principios de unidad de gestión y   jerarquía, apta para colonizar el campo jurisdiccional de funciones de los   fiscales, en el cual deben regir los principios de independencia y autonomía   funcional (Salvamento de voto)    

DEMANDA SOBRE CONFORMACION Y FUNCIONAMIENTO DENTRO DE LA FISCALIA GENERAL   DE LA NACION DE COMITES TECNICO JURIDICOS DE REVISION DE SITUACIONES Y CASOS   ADELANTADOS POR LOS FISCALES DELEGADOS-Al clasificar funciones particulares de los fiscales, para definir cuáles   tienen carácter jurisdiccional, no solo se desconoce la jurisprudencia, sino las   propias motivaciones de la decisión, en las cuales se sostiene que la   delimitación de los alcances de los principios de unidad de gestión y jerarquía   tiene una clara reserva de ley   (Salvamento de voto)    

Expediente: D-10901    

Demanda de inconstitucionalidad contra   los artículos 4.7 (parcial), 5.5, 15.8, 16.5, 17.2, 20.2, 29.8, 31.8 (parcial) y   33.2 del Decreto Ley 16 de 2014, “Por el cual se modifica y define la   estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación”.    

             

Actor: Luis Alfredo Castellanos   Castellanos    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

1. Salvo el voto en esta ocasión, con el debido respeto por las decisiones de la   Corte, por cuanto discrepo de la declaratoria de exequibilidad de las   disposiciones acusadas. Las normas controladas básicamente regulan la creación y   funcionamiento de Comités técnico-jurídicos al interior de la Fiscalía General   de la Nación, como organismos a cargo de rendir conceptos sobre los casos que   estén bajo el conocimiento de los fiscales. De acuerdo con los preceptos   cuestionados, si el fiscal decide apartarse del sentido del concepto, el Comité   debe simplemente motivarlo para que sus propias conclusiones prevalezcan, en   virtud de los principios de unidad de gestión y jerarquía. Como se observa, las   normas reprochadas no distinguen en qué campos pueden los comités emitir   conceptos, ni en qué ámbitos sus conclusiones han de prevalecer sobre las del   fiscal del caso. El accionante sostuvo entonces que las disposiciones   demandadas, por su configuración general, amplia y comprehensiva estatuyen una   rígida jerarquía estructural en la Fiscalía General de la Nación, susceptible de   gobernar todos sus campos funcionales, lo cual vulnera los principios de   autonomía e independencia judicial de los fiscales a cargo de los casos.   Comparto esta posición por las siguientes razones:    

2. No niego que en la regulación constitucional de la Fiscalía General de la   Nación está presente una tensión entre, por una parte, los principios de   autonomía e independencia judicial y, por otra, los principios de unidad de   gestión y de jerarquía. En efecto, en la Constitución de 1991, tal como fue   reformada por el Acto Legislativo 03 de 2002, la Fiscalía administra justicia   conforme al artículo 116 de la Constitución y está regulada en el Título VIII de   la Carta que trata de ‘De la rama judicial’. Por lo mismo, sus funciones   se han de ver determinadas por los principios de autonomía e independencia   propios de la administración de justicia (CP arts 29 y 228). No obstante, al   mismo tiempo, el artículo 251-3 de la Constitución establece principios en   apariencia son contrapuestos a los indicados, pues enuncia entre las funciones   especiales del Fiscal General de la Nación la de “[…] Asumir directamente las   investigaciones y procesos, cualquiera que sea el estado en que se encuentren,   lo mismo que asignar y desplazar libremente a sus servidores en las   investigaciones y procesos. Igualmente, en virtud de los principios de unidad de   gestión y de jerarquía, determinar el criterio y la posición que la fiscalía   deba asumir, sin perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados en los   términos y condiciones fijados por la ley”. Una adecuada interpretación   constitucional exige armonizar estas dos tendencias contrapuestas, para definir   hasta qué punto es posible garantizar autonomía e independencia, y desde qué   momento es necesario admitir grados de unidad de gestión y jerarquía. La   sentencia C-232 de 2016, de la cual me aparto, intenta hacer una armonización   constitucional adecuada, pero en mi concepto estuvo lejos de lograrlo.    

3. La mayoría de la Sala Plena sostiene que la autonomía e independencia dentro   de la Fiscalía es únicamente predicable de las funciones jurisdiccionales de los   fiscales, y que al parecer en lo demás el organismo puede gobernarse bajo los   principios de unidad de gestión y jerarquía. Esta posición presenta, sin   embargo, un problema inicial con efectos trascendentales, pues deja por fuera   del ámbito de protección de los principios de independencia y autonomía los   aspectos de estructura y funcionamiento de la Fiscalía que sin ser en sentido   estricto jurisdiccionales tienen efecto directo en la función jurisdiccional. De   ese modo se pierde de vista que la autonomía e independencia una autoridad   jurisdiccional dependen de un arreglo institucional mucho más amplio que el   acordado para las funciones propiamente jurisdiccionales. Pero además de este   hay otro problema, y es que tras reconocer la obligación de garantizar autonomía   e independencia para los fiscales en materias jurisdiccionales, la Corte haya   tomado como irrelevante para el sentido de la decisión el hecho objetivo de que   las normas acusadas introducen principios opuestos a esos –como son los de   unidad de gestión y jerarquía- con un alcance tan amplio que comprehende incluso   la función jurisdiccional. Como se puede apreciar con objetividad, las   disposiciones cuestionadas establecen en términos totalizante que el concepto de   los comités técnico-jurídicos prevalecerá sobre el del fiscal del caso   respectivo, sin discriminar si el campo en el cual se presenta esa prevalencia   es también jurisdiccional o no. Dada la extensión y cobertura universal de las   previsiones cuestionadas, su vocación de regular incluso el campo jurisdiccional   en contravía de la autonomía e independencia de los fiscales era en mi concepto   innegable, y por eso eran inconstitucionales.    

4. La Corte fue de otra opinión y con el fin de conservar el derecho demandado   decidió interpretarlo conforme a la Constitución, para hacerlo decir que la   precedencia de las opiniones de los comités no opera en cualquier clase de   asuntos, sino en materias no jurisdiccionales, pues para las jurisdiccionales   rigen los principios de autonomía e independencia del fiscal asignado al caso.   Ahora bien, el problema es que esa aseveración general tenía una textura   altamente vaga y abierta, por lo cual no era suficiente para preservar las   normas acusadas. La mayoría se ve entonces en la necesidad de establecer en   abstracto cuáles actuaciones tienen carácter jurisdiccional y cuáles no. Pero   esto lo hace precisamente en la misma providencia en la cual señala que en   virtud del artículo 251 numeral 3 de la Constitución el alcance de los   principios de unidad de gestión y jerarquía es materia con “clara reserva de   ley”. Pareciera entonces que, en virtud de esta reserva, debe ser el   Congreso, único órgano competente para dictar leyes, el encargado de definir con   precisión las excepciones a los principios de autonomía e independencia en la   estructura y funcionamiento de la Fiscalía. Sin embargo, al señalar cuáles   funciones son jurisdiccionales y cuáles no, conforme a esta sentencia, la Corte   determina pragmáticamente el alcance de los principios de unidad de gestión y   jerarquía. Con lo cual, en la práctica, lo que hace la Sala es admitir que la   delimitación de esos principios se efectúe de forma abierta e imprecisa en un   decreto con fuerza de ley expedido por el Presidente de la República,   interpretado conforme a lo estipulado por ella misma. Así, pese a sostener que   esta materia tiene una “clara reserva de ley”, la presente sentencia   acaba por contradecirse. Y además desconoce la jurisprudencia constitucional en   la materia, pues la sentencia C-1092 de 2003, que este fallo cita pero olvida   aplicar, dice:    

“[…] de acuerdo con lo dispuesto por el precepto superior acusado [AL 03   de 2002 art 3], será el legislador   quien defina el alcance de los conceptos de autonomía y jerarquía, dentro de los   lineamientos del nuevo sistema adoptado. Así, la referencia a la   autonomía no constituye un cambio esencial del principio de jerarquía sino una   delimitación de sus alcances respecto de un objeto específico, que se sujeta a   los límites previstos en la propia Constitución Política, a los que se ha hecho   referencia y a ‘los términos y condiciones que fije la ley’”   (énfasis añadido).[34]    

Asunto en el cual coincidieron incluso los magistrados que aclararon el voto a   esa decisión, quienes por su parte insistieron en que:    

“[…] es obvio que si la Constitución mantuvo algunas atribuciones   judiciales a los fiscales, entonces los fiscales delegados gozan de autonomía en   el ejercicio de dichas atribuciones […] la autonomía de los fiscales es   plena cuando ejercen atribuciones judiciales; igualmente es claro que los principios de jerarquía y unidad de gestión desbordan el campo de   la gestión puramente administrativa y se proyectan al ámbito del proceso penal […] Ahora bien, ya el alcance de   ese poder de instrucción del fiscal general dentro del proceso penal y su   armonización concreta con la autonomía de los fiscales es un asunto en donde son   posibles distintos desarrollos normativos, por lo que corresponde primariamente   al Legislador” (énfasis añadido).[35]    

5. La Corte acabó entonces por co-definir el alcance de los principios de unidad   de gestión y jerarquía en la Fiscalía General, al clasificar las actuaciones de   los fiscales que tienen carácter jurisdiccional. Es importante preguntarse por   la plausibilidad de sus clasificaciones. La mayoría señala que para definir si   una función es jurisdiccional debe aparecer caracterizada como tal en la   Constitución o la ley, o estar reservada a una autoridad judicial. Esto la lleva   a concluir, por ejemplo, que la de asegurar elementos probatorios no es función   jurisdiccional, salvo que suponga allanamientos domiciliarios o interceptación   de comunicaciones, pues estas últimas son actuaciones jurisdiccionales ya que el   acceso a domicilios o a comunicaciones privadas son actuaciones con estricta   reserva judicial según los artículos 28 y 15 Superiores. Sin embargo, lo cierto   es que estas funciones no tienen reserva judicial (reserva de juez) desde el   Acto Legislativo 03 de 2002, pues a partir de entonces la Fiscalía General puede   ejercerlas de forma general y sin autorización de juez competente en desarrollo   de sus competencias en la persecución penal. ¿Por qué se considera entonces que   el aseguramiento de elementos de prueba es jurisdiccional en casos de   allanamiento o interceptación de comunicaciones, pero no en los demás eventos,   si en el proceso penal no hay reserva judicial para ninguno de ellos? La Sala no   ofrece explicaciones para responder esta cuestión.    

6. Más allá de lo cual, la posición mayoritaria de la Corte señala que la de   acusación ante el juez penal no es función jurisdiccional, porque (i) es un acto   sujeto a controversia en juicio, sin carácter definitivo, que no hace tránsito a   cosa juzgada; (ii) puede serles asignada a las víctimas y a otras autoridades, y   no está enunciada como jurisdiccional en el artículo 116; (iii) y porque si   fuera jurisdiccional sería inconstitucional sujetarla a los principios de   jerarquía y unidad de gestión. Sin embargo, estos argumentos no son concluyentes   por varias razones. (i) Hay actos jurisdiccionales que no hacen tránsito a cosa   juzgada, se controvierten en juicio y no tienen carácter definitivo, como las   providencias recurridas en apelación, por ejemplo. (ii) El hecho de que la   acción penal se les pueda atribuir a víctimas y autoridades distintas a la   Fiscalía, sin mencionarlo como un supuesto de ejercicio de jurisdicción en el   artículo 116 constitucional, tampoco es suficiente para clasificar la de   acusación como función no jurisdiccional pues hay autoridades con funciones   jurisdiccionales que no están expresamente mencionadas en el artículo 116 de la   Constitución, como por ejemplo las Cortes internacionales (Corte Interamericana   de Derechos Humanos o Corte Penal Internacional) o la jurisdicción especial   indígena (CP arts 93 y 246). Debe señalarse además que según esta sentencia “la   función de instrucción del sumario […] conlleva la acusación”, y que   según el artículo 116 la de instruir sumarios –en ese sentido amplio que incluye   la acusación- es una función jurisdiccional.[36]  (iii) Finalmente, cuando la mayoría de la Corte señala que la de acusar no es   competencia jurisdiccional porque si lo fuera resultaría contrario a la   independencia y autonomía que se gobernara por los principios de jerarquía y   unidad de gestión, antes que ofrecer un argumento para caracterizar la función   acusatoria señala el efecto de esta sentencia, pues es esta decisión la que le   da carácter no jurisdiccional al ejercicio de la acción penal.    

Fecha ut supra    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

      

SALVAMENTO DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

A LA SENTENCIA   C-232/16    

CON PONENCIA DEL MAGISTRADO ALEJANDRO   LINARES CANTILLO QUE DECLARÓ EXEQUIBLES ALGUNAS EXPRESIONES CONTENIDAS EN EL   NUMERAL 7o DEL ARTÍCULO 4o, EN EL INCISO 2o  DEL NUMERAL 8o DEL ARTÍCULO 31; Y LOS NUMERALES 5o DEL   ARTÍCULO 5o, 8o DEL ARTÍCULO 15, 5o DEL   ARTÍCULO 16, 2o DEL ARTÍCULO 17, 2o DEL ARTÍCULO 20, 8o  DEL ARTÍCULO 29 Y 2o DEL ARTÍCULO 33, DEL DECRETO LEY 016 DE 2014    

Referencia: Expediente D – 10901    

Problema jurídico:¿Las expresiones   demandadas de los artículos 4.7, 5.5, 15.8, 16.5, 17.2, 20.2, 29.8, 31.8 y 33.2   del Decreto Ley 16 de 2014, al prever la competencia para organizar y adelantar   comités técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos y al   disponer que la decisión de éstos prevalecerá, en caso de haber discrepancia,   frente a la decisión del fiscal de cada caso, vulneran el principio   constitucional de independencia y autonomía de las decisiones de la   administración de justicia (art. 228 de la Constitución Política)?    

Motivo del   salvamento: Las expresiones demandadas afectan los principios de   autonomía e independencia judicial.    

1.      Antecedentes de la sentencia    

La demanda señala que las normas acusadas   deben ser declaradas inexequibles, por vulnerar el preámbulo y el principio de   independencia y autonomía judicial: (i) manifiesta que los fiscales delegados,   como los jueces, deben ser independientes y autónomos en sus decisiones (art.   228 CP.), y que las normas demandadas, al hacer prevalecer la decisión de los   comités técnicos jurídicos de revisión de las situaciones y de los casos sobre   la del fiscal delegado, vulneran dicha independencia y autonomía y (ii) a su   juicio las normas acusadas vulneran la Carta Política, al desconocer que la   Fiscalía General de la Nación forma parte de la Rama Judicial y, en   consecuencia, sus decisiones deben ser independientes y su funcionamiento debe   ser desconcentrado y autónomo, lo cual se fundamenta a partir de la   jurisprudencia de la Corte Constitucional.    

La Sala Plena   decidió declarar EXEQUIBLES las expresiones: “Para el efecto   podrá organizar los comités que se requieran para decidir las situaciones y los   casos priorizados”, contenida en el   numeral 7 del artículo 4, y “Si el fiscal del caso se aparta de la   decisión del Comité deberá motivar su posición, la cual será estudiada   nuevamente por este. En todo caso, en virtud de los principios de unidad de   gestión y de jerarquía, prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía   señalada por el Comité, en aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la   Constitución “, contenida en el inciso segundo del numeral 8 del   artículo 31; y los numerales 5 del artículo 5, 8 del artículo 15, 5 del artículo   16, 2 del artículo 17, 2 del artículo 20, 8 del artículo 29 y 2 del artículo 33,   del Decreto Ley 16 de 2014, por el cargo analizado.    

Fundamentos del   salvamento    

No comparto la decisión de la sentencia   pues considero que en aquellos casos en los cuales la Fiscalía conserve   facultades jurisdiccionales, es necesario que cada fiscal mantenga su autonomía   e independencia para salvaguardar lo dispuesto en el artículo 228 de la   Constitución, según el cual:    

“La Administración   de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las   actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la   ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se   observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento   será desconcentrado y autónomo “.    

En este sentido, esta Corporación ha   señalado que la independencia judicial es una garantía esencial del Estado   Social de Derecho que implica que los jueces no pueden ser condicionados,   coaccionados o incididos, al momento de adoptar sus decisiones, por ningún   factor distinto a la aplicación del ordenamiento jurídico:    

“El principio de   autonomía e independencia del poder judicial es una de las expresiones de la   separación de poderes. Se ha señalado que este aspecto definitorio de la   Constitución implica que los órganos del poder público deben ejercer sus   funciones de manera autónoma y dentro de los márgenes que la misma Carta   Política determina, ello dentro un marco que admite y promueve la colaboración   armónica. Para el caso de los jueces, la autonomía e independencia se reconoce a   partir del papel que desempeñan en el Estado, esto es, garantizar los derechos   de los ciudadanos y servir de vía pacífica e institucionalizada para la   resolución de controversias. Por lo tanto, la separación de poderes respecto de   la rama judicial se expresa a través del cumplimiento estricto de la cláusula   contenida en el artículo 230 CP., según la cual los jueces, en sus providencias,   solo están sometidos al imperio de la ley. La jurisprudencia ha comprendido esta   cláusula como un límite para las actividades de los demás poderes públicos y los   particulares, que exige que los jueces no sean condicionados, coaccionados o   incididos, al momento de adoptar sus decisiones, por ningún factor distinto a la   aplicación del ordenamiento jurídico y al análisis imparcial y objetivos de los   hechos materia de debate judicial. Estos condicionamientos, a su vez, conforman   el segundo pilar de la administración de justicia, como es el deber de   imparcialidad de los jueces [37].    

Por ello, los   comités creados por las normas demandadas podrían llegar a afectar la   imparcialidad y direccionar determinados procesos por encima de los hechos   objetivos del proceso que solo son conocidos por el fiscal de cada caso,   permitiendo que juntas o funcionarios que no lo conocen terminen adoptando   decisiones que prevalecen sobre los funcionarios que tienen conocimiento de los   procesos.    

Las normas   demandadas colocan en cabeza del Fiscal General[38], del Vice Fiscal[39], del   Director Nacional de Fiscalías[40] y de los   Directores Nacionales y Seccionales[41]  la posibilidad de tomar decisiones al interior de procesos que no conocen y que   ésta incluso prevalezca sobre la opinión del Fiscal, lo cual es claramente   inconstitucional.    

Adicionalmente, la   sentencia solamente está teniendo en consideración la aplicación de las normas   demandadas en el sistema con tendencia acusatoria de la Ley 906 de 2004, pero no   toma en consideración que en la actualidad se tramitan todavía muchos procesos   por el sistema de la Ley 600 de 2000, en el cual la Fiscalía también tiene   facultades jurisdiccionales, tal como ha reconocido la propia Corte   Constitucional:    

investigaciones penales de su competencia. Si el fiscal del caso se           aparta de la decisión del Comité deberá motivar su posición, la cual será           estudiada nuevamente por este. En todo caso, en virtud de los principios de           unidad de gestión y de jerarquía, prevalecerá el criterio y la posición de           la Fiscalía señalada por el Comité, en aplicación del numeral 3 del artículo           251 de la Constitución”.    

    

“La resolución de   estos cargos exige a la Corte remitirse brevemente a su jurisprudencia pasada en   relación con el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de la Fiscalía   General de la Nación. En efecto, según establece el artículo 116 de la Carta   Política, la Fiscalía se cuenta entre las entidades que administran justicia; ya   ha establecido esta Corporación que entre las funciones que cumple esta entidad   “existen algunas que son eminentemente jurisdiccionales, tales como la   expedición de medidas de aseguramiento que restringen la libertad del   investigado, como la detención, la conminación, la caución, para asegurar su   comparecencia en el proceso; la facultad para resolver la situación jurídica del   indagado, la potestad para calificar el mérito del sumario; la atribución de   dictar resoluciones de acusación ante los jueces al presunto responsable de un   hecho punible, etc., de manera que cuando los fiscales ejercen estas actividades   cumplen una función jurisdiccional, y por tanto, actúan cono verdaderos jueces.  Siendo así, son aplicables a los fiscales los artículos 228 y 230 de la   Carta, que consagran la independencia y autonomía de los jueces, quienes en sus   providencias, solamente están sometidos al imperio de la ley”[42](subraya   la Corte). En este mismo sentido, el artículo 26 de la Ley Estatutaria de   Administración de Justicia dispone que a la Fiscalía, en el cumplimiento de las   funciones jurisdiccionales previstas en la ley, le son aplicables “los   principios de la administración de justicia de que trata la Constitución   Política, los tratados internacionales vigentes ratificados por Colombia, esta   Ley Estatutaria y las demás normas con fuerza de ley “.     

Por su parte, los   deberes de independencia e imparcialidad que deben acompañar la administración   de justicia fueron caracterizados por la Corte en la sentencia C-037 de 1996   como principios esenciales para lograr el propósito central de la función   jurisdiccional, como lo es el de impartir justicia; en tal oportunidad, se   definió la independencia como la ausencia de presiones ejercidas sobre los   funcionarios, esto es, que quienes administran justicia no se vean sometidos a   “insinuaciones,   recomendaciones, exigencias, determinaciones o   consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama   judicial… la independencia se predica también… respeto de los superiores   jerárquicos dentro de la rama judicial”. Por su parte, la imparcialidad fue   descrita como consecuencia del derecho de todas las personas a la igualdad ante   la ley, en particular ante la administración de justicia, y manifestación de la   rectitud del juez[43].   En este orden de ideas, el artículo 5o de la Ley Estatutaria de   Administración de Justicia -declarado exequible en la sentencia C-037 de 1996   que se cita- establece que “ningún superior jerárquico en el orden   administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a   un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba   adoptar en sus providencias.    

Estas reglas   fueron claramente sintetizadas por la sentencia C-543 de 1992, en la cual se   estableció que “el principio democrático de la autonomía funcional del juez, hoy   expresamente reconocido en la Carta Política, busca evitar que las decisiones   judiciales sean el resultado de mandatos o presiones sobre el funcionario que   las adopta. Aun cuando el superior jerárquico debe efectuar el estudio de una   sentencia apelada o consultada (art. 31 de la Constitución), aquél no está   autorizado por las disposiciones sobre competencia funcional para impartir   órdenes a su inferior respecto al sentido del fallo, sino que, en la hipótesis   de hallar motivos suficientes para su revocatoria, debe sustituir la providencia   dictada por la que estima se ajusta a las prescripciones legales pero sin   imponer su criterio personal en relación con el asunto controvertido”; como   consecuencia, en la sentencia C-558 de 1994 se afirmó, en relación específica   con el ejercicio de funciones jurisdiccionales por la Fiscalía, que “no le está   permitido al Fiscal General de la Nación, como a ningún otro funcionario de la   Fiscalía, injerir en las decisiones que deban adoptar los demás fiscales en   desarrollo de su actividad investigativa y acusadora, ni señalarles criterios   relacionados con la forma como deben resolver los casos a su cargo, ni cómo   deben interpretar la ley, pues se atentaría contra los principios de   independencia y autonomía funcional del fiscal.    

La relevancia de   las anteriores reglas jurisprudenciales para la resolución de los problemas   planteados por el actor es directa. De allí se deduce que, por virtud de lo   dispuesto en los artículos 228[44] y 230[45]  de la Constitución, los fiscales, en tanto ejercen funciones judiciales y a su   cargo se encuentra la instrucción de procesos penales en un sistema con las   características del creado en 1991, son autónomos e independientes en el   ejercicio de sus funciones, y deben cumplir con el mandato de imparcialidad para   preservar los derechos del investigado al debido proceso y la igualdad; en   consecuencia, ni siquiera el Fiscal General puede intervenir en el desarrollo   específico de las investigaciones asignadas a cada fiscal, puesto que ello   equivaldría a inmiscuirse indebidamente en un ámbito constitucionalmente   resguardado de autonomía en el ejercicio de la función jurisdiccional. Como   consecuencia, el ejercicio de atribuciones tales como las que tiene el Fiscal   General de reasignar procesos o asumir directamente el conocimiento de una   investigación desplazando al fiscal competente, debe permitirse únicamente en   hipótesis excepcionales, en las cuales se presenten circunstancias de peso que   así lo justifiquen — las cuales deben quedar claramente plasmadas en la decisión   correspondiente, para permitir el derecho de defensa de los afectados “[46].    

Es claro entonces que las expresiones   demandadas son inconstitucionales, pues en aquellos eventos en los cuales la   Fiscalía desarrolla facultades jurisdiccionales, la incidencia de la opinión de   personas que no conocen el caso pueden afectar la independencia y la autonomía   judiciales.    

Fecha ut supra,    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB   Magistrado    

[1] Creados por el Decreto   Ley 16 de 2014, acusado en esta oportunidad de inconstitucionalidad.    

[2] Esta propuesta se   funda en dos obras de Owen Fiss: “La independencia judicial” (Faculty   Scholarship Series, Yale Law School, Paper 1203, 1989, pp. 51-61) y “El grado   adecuado de independencia” (en Burgos Silva, G (ed.). Independencia Judicial en   América Latina, Bogotá, Ilsa, 2003, pp. 45-63).    

[3] Los objetivos   destacados son los contenidos en los literales a, b, e, g, h, k, l, n y o del   artículo 1 de la resolución, que se transcriben así:     

a. Apoyar la labor de   los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, por medio de análisis que   permitan establecer la mejor estrategia y metodología para la investigación y   juzgamiento de situaciones y casos;    

b. Garantizar que estos   casos o situaciones similares se resuelvan con criterios semejantes, asegurando   el principio constitucional de igualdad;    

(…)    

e. Verificar el respeto   al principio de legalidad de las indagaciones, investigaciones y procesos   penales;    

(…)    

g. Evitar la lesión de   derechos fundamentales en la investigación o el juzgamiento;    

(…)    

k. Garantizar los   derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y no repetición   en la investigación y judicialización penal;    

l. Propender por la   aplicación de una política criminal adecuada y articulada en los casos y   situaciones concretas;    

(…)    

n. Verificar la   aplicación de estándares internacionales sobre derechos humanos en el proceso   penal;    

o. Aplicar el enfoque   diferencial en el estudio de situaciones y casos, acorde a criterios tales como   raza, etnia, sexo, orientación sexual o identidad de género, situación de   discapacidad o vulnerabilidad de la víctima.    

[4] Este sistema   judicialista español fue mantenido en la reforma operada por la Ley Orgánica   13/2015, de 5 de octubre. Durante su preparación, se discutió la posibilidad de   sustituir el juez de instrucción criminal, por una Fiscalía, pero dicho proyecto   fue abandonado.    

[5] “(…) la propuesta   No. 2 de la Subcomisión 0203, establece: ARTICULO 1o.- Son Ramas del Poder   Público la Legislativa, la Ejecutiva, la Jurisdiccional y el Ministerio Público.   ARTICULO 3o. – El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General del   Pueblo, el Fiscal General del Estado, Fiscales, los Personeros y los demás   Funcionarios o Entidades que determine la ley”: Fernando Carrillo Flórez,   “Informe a la Comisión Cuarta” de la Asamblea Nacional Constituyente, 30 de   abril de 1991, pp. 2-3.    

[6] El proyecto   presentado por el constituyente Antonio Yepes preveía: “”El actual Articulo 55   de la Constitución quedará así́: Son ramas del Poder Público la Legislativa, la   Ejecutiva, la Jurisdiccional, la Electoral y la de Vigilancia y Control”, citado   en Fernando Carrillo Flórez, “Informe a la Comisión   Cuarta”, loc. Cit., p. 16.    

[7] Fernando Carrillo   Flórez, “Informe de minoría”, Comisión cuarta de la Asamblea Nacional   Constituyente, 22 de mayo de 1991, pp. 2-3.    

[8] Esto se desprende del   discurso presidencial ante la Asamblea Nacional Constituyente, pronunciado el 17   de abril de 1991.    

[9] “(…) para la   persecución de los delitos, es indispensable (…) establecer efectivos   controles intraorgánicos (del Fiscal vr. gr. sobre sus agentes) e intraorgánicos   (de los jueces sobre las actuaciones en la investigación y acusación; y del   Congreso frente al Fiscal General)”: Fernando Carrillo Flórez, “Informe de   minoría”, ibídem, p. 3.    

[10] Fernando Carrillo   Flórez, “Informe de minoría”, loc. Cit., p. 3. Esta propuesta se   identificaba con el proyecto de acto legislativo n. 7, presentada por el   constituyente, Antonio Navarro Wolf.    

[11] Ibídem, p. 6.    

[12] “Los   jueces de instrucción entrarán a formar parte de la Fiscalía, pero mi propuesta   es que se establezca la acción conjunta de éstos en los procesos, para superar   el concepto de funcionario instructor individual el cual hoy no se enfrenta al   crimen aislado sino al organizado, esta es una condición previa para la   modernización de la investigación”: ibídem, p. 9.     

[13] “1°. En el inciso 1 del artículo   116 se sigue incluyendo dentro de las instituciones que administran justicia a   la Fiscalía General de la Nación, no obstante que con el proyecto que se comenta   se pretende quitarle funciones judiciales a esa institución  (…) porque manteniendo la   entidad dentro de quienes administran justicia, y no como inicialmente lo   propusieron los ponentes en la Cámara de Representantes, al excluirla del tema   de justicia y del tema del ejecutivo, para dejarlo como un ente constitucional   autónomo, se corría el riesgo que por fuerza de la gravedad fuese arrastrado   hacía el ejecutivo, lo que traería consecuencias no queridas, como por ejemplo   la simultaneidad del período del Fiscal General de la Nación con la del   Presidente de la República”: informe de ponencia para séptimo debate,   publicado en la Gaceta del Congreso 531 de 2002.    

[14] Artículo 19. Los   Fiscales delegados actuarán siempre en representación de la Fiscalía General de   la Nación bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos y del Fiscal   General.    

[15] “Cuando la función judicial es   ejercida por autoridades administrativas, ésta debe ser señalada expresamente   por la ley, según reza el mandato constitucional del artículo 116 antecitado. La   función debe estar taxativamente consagrada en la ley y no nacer de una   decantación intelectual fruto de una interpretación legal”: Corte Constitucional, sentencia   T-120/93. En sentencia C-418/02 se estableció que cuando el legislador no ha   sido claro, expreso, en la atribución de funciones jurisdiccionales, habrá que   interpretarse que la competencia atribuida no tiene esta naturaleza: “En   virtud del principio de excepcionalidad en la atribución de facultades   jurisdiccionales a las autoridades administrativas, debe entenderse que cuando   no existe claridad sobre el otorgamiento de una de esas funciones, la   competencia sigue en cabeza de la rama judicial del poder público”: Corte   Constitucional, sentencia C-415/02.    

[16] Corte Constitucional,   sentencia C-1260/05, que confirma la sentencia C-591/05.    

[17] Corte Constitucional,   sentencia C-037/96.    

[18] “Artículo 19. Los   Fiscales delegados actuarán siempre en representación de la Fiscalía General de   la Nación bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos y del Fiscal General”: artículo 19 del   Decreto Ley 2699 de 1991, “Por el cual se expide el Estatuto Orgánico de la   Fiscalía General de la Nación”.    

[19] Corte Constitucional,   sentencia C-873/03.    

[20] Proyecto de Acto   Legislativo n. 237 de 2002, Cámara de Representantes, y n. 12 de 2002, Senado,   “Por el cual se modifican los artículos 234, 235, 250 y 251 de la Constitución”,   Gaceta del Congreso 134 de 2002.    

[21] Informe de ponencia   primer debate proyecto acto legislativo 012 de 2002 senado, 237 de 2002 cámara.    

por el cual se modifican los   artículos 116, 182, 183, 184, 234, 250 y 251 de la Constitución Política en   Gaceta del Congreso 5312 de 2002.    

[22] En salvamento de voto   a la sentencia C-1092/03, el magistrado Jaime Araujo Rentería sí considera que   el constituyente derivado incurrió en una contradicción al introducir, a la vez,   ambos principios: “a) Es incoherente porque no escogió un sistema definido de   Fiscalía, con todas sus virtudes y defectos, sino que mezcló lo peor de todos   los sistemas de Fiscalía existentes en el mundo y creó un frankeistein jurídico   y un demonio que pone en peligro la libertad de los ciudadanos. Por ejemplo,   quiso imitar el sistema norteamericano de fiscalía administrativa pero se le   olvido que en ese sistema la fiscalía no puede privar de la libertad, ni   realizar registros, allanar o interceptar sin autorización del juez (…)Tampoco   escogió un sistema de fiscalía judicial, como por ejemplo, el italiano donde por   pertenecer a la rama judicial se aplican todas las características y garantías   del sistema Judicial, como es la independencia de los jueces, y donde los   fiscales no pueden recibir órdenes ni instrucciones de otros fiscales, ni   siquiera del Fiscal General y donde no existe jerarquía sino competencias   diversas”. El salvamento de voto se inspira muy de cerca de las palabras del   constituyente Fernando Carrillo Flórez, “Informe de minoría”, Comisión cuarta de   la Asamblea Nacional Constituyente, 22 de mayo de 1991, pp. 6-7. Este informe es   consultable, por medio digital, en la siguiente dirección electrónica:   http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/ANC/brblaa412176_345.05_C17f2.pdf .    

[23] Corte Constitucional,   sentencia C-1092/03.    

[24] Cf. Corte   Constitucional, sentencia C-1024/02 la que, analizó las prerrogativas de la   policía judicial que consisten funciones jurisdiccionales, como el acceso al   domicilio o la interceptación de las comunicaciones.     

[25] Antes de la vigencia   de estos Actos Legislativos, la Corte Constitucional había sostenido la   naturaleza jurisdiccional de la función de dictar resoluciones de acusación: “Dentro   de las funciones antes enunciadas existen algunas que son emintemente   jurisdiccionales, tales como la expedición de medidas de aseguramiento que   restringen la libertad del investigado, como la detención, la conminación, la   caución, para asegurar su comparecencia en el proceso; la facultad para   resolver la situación jurídica del indagado, la potestad para calificar el   mérito del sumario; la atribución de dictar resoluciones de acusación ante los   jueces al presunto responsable de un hecho punible, etc, de manera que   cuando los fiscales ejercen estas actividades cumplen una función   jurisdiccional, y por tanto, actúan como verdaderos jueces (…)”: Corte   Constitucional, sentencia C-558/94. Por su parte, la sentencia C-873/03,   anterior a la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 06 de   2011 consideró que “(…) el Fiscal General sí puede orientar en términos   generales el funcionamiento de la Fiscalía en tanto institución unitaria, así   como llevar a cabo actividades de seguimiento y evaluación sobre el desempeño   general de la entidad; pero todo ello debe realizarse en general, sin que se   invoquen dichas facultades de orientación y definición de políticas para incidir   sobre la investigación o apreciación de casos concretos por parte de los   fiscales que tienen a su cargo la instrucción, ni sobre la forma en que se debe   interpretar y aplicar la ley penal frente a situaciones particulares que ya son   de competencia de dichos fiscales. Los lineamientos, pautas y políticas que   trace el Fiscal General de la Nación deben ser, así, de carácter general, como   también lo deben ser aquellos parámetros o criterios adoptados por los   Directores Nacional o Seccionales de Fiscalías en cumplimiento de sus funciones,   para respetar los mandatos constitucionales de independencia, imparcialidad y   autonomía en la administración de justicia”.    

[26] “De manera general,   se debe considerar la inamovilidad de los jueces, durante su período, como un   corolario de su independencia y, por consiguiente, como una de las exigencias   del artículo 6, párrafo 1”: Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencia   del 28 de junio de 1984, Asunto Campbell y Fell c. Reino-Unido, demanda   n. 7819/77; 7878/77, párrafo 80.    

[27] “La independencia de cualquier juez   supone que se cuente con un adecuado proceso de nombramiento, con una duración   establecida en el cargo, garantías de inamovilidad y con una garantía contra   presiones externas”. En el mismo sentido, se expresan los Principios Básicos de   Naciones Unidas relativos a la Independencia de la Judicatura”: Corte Interamericana de   Derechos Humanos, Caso Palamara Iribarne Vs. Chile, sentencia de 22 de   noviembre de 2005 (Fondo Reparaciones y Costas), párrafo 156. En igual sentido:  Caso Reverón Trujillo vs. Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009   (Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas), párrafo 70.    

[28] “(…) la interpretación que del   mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención   Americana”: Corte Constitucional, sentencia 500 de 2014.    

[29] “(…) la libre remoción de jueces   fomenta la duda objetiva del observador sobre la posibilidad efectiva de   aquellos de decidir controversias concretas sin temor a represalias”: Corte Interamericana de   Derechos Humanos, Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo   Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela, sentencia de 5 de agosto de 2008   (Excepción preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas), párrafo 44.    

[30] Durante la discusión   del proyecto del Acto Legislativo 03 de 2002, el entonces representante Gustavo   Petro Urrego expresó su desacuerdo frente a esta prerrogativa acordada al Fiscal   General, porque considera que esto podría conducir a que un fiscal delegado,   “(…) porque simplemente ataca a determinadas personas la investigación y el   Fiscal General por alguna u otra circunstancia no quiere que esas personas sean   atacadas, entonces este funcionario tenga que tener la opción de no hacer caso   de las sugerencias de su superior en contravía de la evidencia probatoria y   entonces cambiar la evidencia probatoria o aceptar ser retirado de la   investigación para que otro funcionario sí lo haga a favor o en contra del   sindicado (…)”. Frente a estas críticas, el Fiscal General de la Nación,   Luis Camilo Osorio, manifestó que “este es un artículo que tiene toda la coherencia   dentro de un sistema acusatorio como el que estamos proponiendo, el fiscal tiene   que tener la responsabilidad y está a su cargo la de todas las investigaciones   que adelante”:   Discusión del informe de ponencia para segundo debate, en segunda vuelta,   correspondiente al Proyecto Acto Legislativo número 237 del 2002 Cámara 12 del   2002 Senado. Por el cual se modifican los artículos 116, 182, 183, 184, 234,   250, 251, de la Constitución Política,   Jueves 24 de octubre de 2002,   Acta de Plenaria 018 del 24 de octubre de 2002 en   http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=02&p_numero=018&p_consec=5749    

[31] En la sentencia C-979   de 2005  se declara exequibles los artículos 330 y 527 de la Ley 906 de   2004, en los cuales se contemplan dos deberes del Fiscal General de la Nación:   el de expedir un reglamento en relación con la forma de aplicar el principio de   oportunidad, que desarrolle el plan de política criminal del Estado, y el de   elaborar un manual que fije las directrices de funcionamiento de la mediación y,   en general, de los programas de justicia restaurativa. Para analizar esta   materia, este tribunal se ocupa de las facultades reglamentarias del referido   servidor público y de sus límites constitucionales, a partir, entre otras   normas, del artículo 251.3 de la Constitución. La ratio de esta decisión,   es la de que el Fiscal General de la Nación tiene competencia constitucional en   esta materia, ya que, conforme al “(…) principio de unidad  de gestión y   jerarquía contemplado en el segundo segmento del artículo 251.3 […] el   Fiscal General puede determinar el criterio y la posición que la entidad debe   asumir, sin perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados en los términos   y condiciones fijados en la ley. Este principio radica en el Fiscal poderes de   dirección y orientación que, con criterio general,  promuevan la   responsabilidad institucional y la unidad de actuación  en  las fases   de investigación y acusación.                                              

El poder de reglamentación interna   y  general, que las normas demandadas confieren al Fiscal en materia de   aplicación del principio de oportunidad y funcionamiento de los mecanismos de   justicia restaurativa, promueve la realización del principio de igualdad en su   expresión de igualdad de trato ante la ley (Art. 13 CP), en la medida que el   establecimiento de criterios uniformes para el manejo de estas importantes   materias al interior de la Fiscalía, propicia homogeneidad en el trato a quienes   acuden a estos instrumentos, restringe los espacios de arbitrariedad y excluye   la posibilidad de tratos discriminatorios”.    

[32] La referencia a la   discrecionalidad legislativa en la configuración de la ley ha sido utilizada en   varias ocasiones por esta Corte. Así, “en determinadas materias, como puede   ser la definición de los hechos gravables, la Carta atribuye una amplísima    discrecionalidad al Legislador”: sentencia C-093/01; “el legislador   cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para organizar el   monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar”: sentencia C-173/06; “La   dosimetría de las penas, ha dicho la Corte, es sin duda un asunto librado a la   definición legal, pero corresponde a la Corte velar para que en el uso de la   discrecionalidad legislativa se respeten los principios de razonabilidad y   proporcionalidad”: sentencia C-290/08, confirmada por la sentencia C-100/11   y por la sentencia C-334/13; “la jurisprudencia ha entendido que en estas   materias al legislador le cabe un amplio margen de discrecionalidad a la   hora de organizar dichos monopolios”: C-1067/08. Las negrillas no son   originales.    

[33] “El revestimiento   de facultades extraordinarias para legislar comporta realmente una delegación,   pues se trata de que el Congreso fundado en su propia competencia atribuya al   Presidente de la República los poderes legislativos necesarios para que regule   determinada materia en forma tan legítima y eficaz como lo haría él mismo,   dentro de ciertos límites y con arreglo a los criterios establecidos en la misma   ley donde hace tal delegación”: Corte Constitucional, sentencia C-1028/02.   La expresión delegación legislativa ha sido utilizada, entre otras, en las   sentencias C-971/04; C-172/10; C-170/12; C-366/12; C-711/12; C-562/15.    

[34]  Sentencia C-1092 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis. AV Rodrigo Escobar Gil y   Eduardo Montealegre Lynett).    

[36]  Así, el artículo 116 Superior prevé que a las autoridades administrativas se les   podrán asignar funciones jurisdiccionales pero que “no les será permitido   adelantar la instrucción de sumarios”, precisión que sería innecesaria si se   tratara de una competencia no jurisdiccional.    

[37]  Sentencia C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[38]Artículo 4o  del Decreto Ley 016 de 2014: “Funciones del Fiscal General de la Nación.   El Fiscal General de la Nación, además de las funciones especiales definidas en   la Constitución Política y en las demás leyes, cumplirá las siguientes: (…) 7.   Formular, dirigir, definir políticas y estrategias de priorización para el   ejercicio de la actividad investigativa a cargo de la Fiscalía General de la   Nación, que tengan en cuenta, entre otros, criterios subjetivos, objetivos,   complementarios y en especial el contexto de criminalidad social del área   geográfica que permitan establecer un orden de atención de casos con el fin de   garantizar, en condiciones de igualdad material, el goce efectivo del derecho   fundamental de administración de justicia. Para el efecto podrá organizar los   comités que se requieran para decidir las situaciones y los casos priorizados “.    

[39]Artículo 15 del   Decreto 016 de 2014: “Funciones del Vicefiscal General de la Nación. El   Vicefiscal General de la Nación cumplirá las siguientes funciones: (…)8.   Organizar y adelantar comités técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y   los casos para la ejecución de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente de   las investigaciones penales de su competencia. Si el fiscal del caso se aparta   de la decisión del Comité deberá motivar su posición, la cual será estudiada   nuevamente por este. En todo caso, en virtud de los principios de unidad de   gestión y de jerarquía, prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía   señalada por el Comité, en aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la   Constitución.     

[40]  Artículo   17del Decreto 016 de 2014: “Dirección de Fiscalías Nacionales. La Dirección de   Fiscalías Nacionales cumplirá las siguientes funciones: (…)2. Organizar y   adelantar comités técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos   para la ejecución de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente de las   investigaciones penales de su competencia. Si el fiscal del caso se aparta de la   decisión del Comité deberá motivar su posición, la cual será estudiada   nuevamente por este. En todo caso, en virtud de los principios de unidad de   gestión y de jerarquía, prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía   señalada por el Comité, en aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la   Constitución”.    

[41]Artículo 20, 29 y   31 del Decreto 016 de 2014    

[42] Sentencia C-558 de   1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En el mismo sentido, ver sentencia C-034 de 1996   M.P. Jorge Arango Mejía.    

[43] Sentencia C-037 de   1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa    

[44] Artículo 228: “La administración   de justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las   actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la   ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se   observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento   será desconcentrado y autónomo. ”    

[45] Artículo 230: “Los jueces, en sus   providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. // La equidad, la   jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios   auxiliares de la actividad judicial”.    

[46]Sentencia C-873 de   2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.