C-246-19

         C-246-19             

Sentencia   C-246/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Características     

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes     

AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido y alcance     

AUTONOMIA TERRITORIAL-Aplicable al ejercicio de las   funciones de las autoridades municipales    

AUTONOMIA TERRITORIAL-Límites    

AUTONOMIA TERRITORIAL-No es absoluta    

AUTONOMIA TERRITORIAL-Núcleo esencial    

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y CONGRESO   DE LA REPUBLICA-Determinación   de funciones de inspección, vigilancia y control     

SERVICIOS PUBLICOS-Regulación, control y vigilancia por   el Estado    

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Funciones de inspección, vigilancia y   control del Estado    

FUNCIONES DE INSPECCION VIGILANCIA Y   CONTROL-Definición    

TOMA DE POSESION CON FINES DE   LIQUIDACION-Finalidad     

La figura de la toma de   posesión con fines de liquidación tiene como fundamento proteger el interés   general, preservar el orden público, el orden económico y evitar perjuicios   graves e indebidos a los usuarios afectados por problemas en la gestión de las   empresas de servicios públicos domiciliarios. Más que la protección de los   intereses de los acreedores, esta medida está orientada a garantizar la   continuidad y calidad debidas del servicio y superar los problemas que dieron   origen a la medida    

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Delegación de funciones de inspección   y vigilancia de servicios públicos     

La delegación en las   superintendencias, que realice el Presidente de la República, en virtud de   autorización legal, no vulnera la Constitución Política, por cuanto, como se   dijo, el acto de delegación es un mecanismo del manejo estatal, al cual puede   acudir legítimamente el Presidente de la República, con el objeto de   racionalizar la función administrativa. Al contrario, la Corte considera, que el   acto de delegación se constituye en un mecanismo válido y eficaz, para hacer   efectivos los principios consagrados en la Carta Política, tendientes al   cumplimiento y agilización de la función administrativa, en aras del interés   genera    

PRECEDENTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA   DE DELEGACION DE FUNCIONES DE INSPECCION VIGILANCIA Y CONTROL    

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Facultades para intervenir entidades   de salud del orden departamental    

Para la Corte es claro   que no existe oposición entre, por una parte, la facultad otorgada a la   Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades de salud sometidas a su   vigilancia sin consideración a su naturaleza jurídica (particularmente, sin   tener en cuenta su carácter nacional o territorial), y, por otra parte, la   atribución prevista en la Constitución para que las asambleas departamentales,   los gobernadores, los concejos municipales y los alcaldes determinen la   estructura de la administración nacional. Lo anterior, se debe a que no se   desconoce el reparto de competencias constitucionalmente definido, según los   criterios fijados en la jurisprudencia constitucional    

ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Competencias   concurrentes entre Congreso y Presidente de la República    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA   PARA LA REGULACION DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Alcance    

Referencia: Expediente D-11896    

Actores: Nixon Torres Carcamo y Máximo José Noriega Rodríguez    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil diecinueve (2019)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional   (en adelante, la “Corte”), en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en   el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.              ANTECEDENTES    

En   ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos   40.6, 241 y 242 de la Constitución Política (en adelante, la “Constitución”),   los ciudadanos Nixon Torres Carcamo y Máximo   José Noriega Rodríguez cuestionaron la inconstitucionalidad de apartes de los numerales 8 y 9 del artículo 42 y del inciso 5   del artículo 68 de Ley 715 de 2001; apartes del numeral 5 del artículo 37 de la   Ley 1122 del 2007; y apartes del numeral 3 del artículo 82 y de los artículos   124 y 129 de la Ley 1438 del 2011.    

Por medio de auto del siete (7) de febrero de dos mil diecisiete (2017), el suscrito   Magistrado sustanciador decidió inadmitir la demanda por encontrar que no   cumplía con los requisitos previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991   ni con las cargas de argumentación de claridad, certeza, especificidad,   pertinencia y suficiencia. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 del   Decreto 2067 de 1991, en el auto inadmisorio se concedió a los demandantes un   término de tres (3) días para corregir la demanda y se les advirtió que, de no   corregirla según lo indicado, se procedería a su rechazo, teniendo en cuenta que   el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 dispone que si la corrección no se   hiciese “en dicho plazo se rechazará”.    

La Secretaría   General de la Corte informó que el auto del siete (7) de febrero de 2017 fue   notificado por medio de estado número 022 del nueve (9) de febrero de 2017,   fijado a las 8:00 a.m. y desfijado a las 5:00 p.m. del mismo día. Al analizar el   escrito de subsanación, encontró el Magistrado sustanciador que prima facie   la demanda de constitucionalidad cumplía con los requisitos previstos en el artículo 2º del Decreto   2067 de 1991, según han sido estos interpretados por la jurisprudencia   constitucional, por lo cual procedió a admitir la demanda de la referencia   mediante auto del primero (1º) de marzo de dos mil diecisiete (2017). Como consecuencia de lo anterior,   mediante oficio del seis (6) de marzo de dos mil diecisiete (2017), la Secretaría de la Corte hizo constar que el auto admisorio fue   notificado por medio del estado número 037 del tres (3) de marzo de 2017, fijado   a las 8:00 a.m. y desfijado a las 5:00 p.m. del mismo día. De igual forma,   mediante oficio de fecha nueve (09) de marzo de 2017, la Secretaría hizo constar   que el término de ejecutoria transcurrió los días seis (6), siete (7) y ocho (8)   de marzo de dos mil diecisiete   (2017), venciendo en silencio.    

En el mencionado auto del primero (1º) de marzo de dos mil   diecisiete (2017) se dispuso  correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su   concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución y del   artículo 7 del Decreto 2067 de 1991; fijar en lista el proceso con el objeto de   que cualquier ciudadano impugnara o defendiera las normas demandadas; y   comunicar la iniciación del mismo al Presidente del Congreso de la República,   para los fines previstos en el artículo 244 de la Constitución. Igualmente,   dispuso informar del proceso al Presidente de la República, al Ministerio de Salud y Protección Social y   al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Así mismo, se invitó a participar en el presente proceso a la Defensoría del Pueblo, a la   Superintendencia Nacional de Salud, a la Asociación Colombiana de Empresas de   Medicina Integral –ACEMI, a la Asociación Colombiana de Empresas Sociales del   Estado y Hospitales Públicos, a la Federación de Loterías de Colombia, a la   Asociación Colombiana de Médicos, a la Asociación Colombiana de Facultades de   Medicina –ASCOFAME, a Gestarsalud, a Fedesalud, a la Corporación Viva la Ciudad,   a Así Vamos en Salud, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la   Cámara de Servicios Legales, así como a los decanos de las facultades de Derecho   de la Universidad de los Andes, de la Universidad Externado de Colombia, de la   Pontificia Universidad Javeriana, de la Universidad Nacional de Colombia, de la   Universidad Sergio Arboleda, de la Universidad Libre de Colombia y de la   Universidad del Rosario.    

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la   Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver la   demanda de la referencia.    

A.           NORMA DEMANDADA    

A continuación, se transcriben las normas demandadas, subrayando y   resaltando en negrilla el texto respecto del cual se solicita a la Corte sea   declarado inexequible:    

“LEY 715 DE   2001    

(diciembre 21)    

por la cual se dictan normas orgánicas en   materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de   2001) de la   Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la   prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.    

Artículo 42. Competencias en salud por parte de la   Nación. Corresponde a la Nación la dirección del sector salud y del Sistema   General de Seguridad Social en Salud en el territorio nacional, de acuerdo con   la diversidad regional y el ejercicio de las siguientes competencias, sin   perjuicio de las asignadas en otras disposiciones:    

[…]    

42.8. Establecer los procedimientos y   reglas para la intervención técnica y/o administrativa de las instituciones que   manejan recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sea   para su liquidación o administración a través de la   Superintendencia Nacional de Salud en los términos que señale el   reglamento. El Gobierno Nacional en un término máximo de un año deberá expedir   la reglamentación respectiva. (Nota: Numeral reglamentado parcialmente por el Decreto 3557 de 2008.).    

42.9. Establecer las reglas y   procedimientos para la liquidación de instituciones que manejan recursos del   sector salud, que sean intervenidas para tal fin.    

(…)    

Artículo 68. Inspección y   vigilancia. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá como competencia   realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas   constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo.    

Las organizaciones de economía solidaria   que realicen funciones de Entidades Promotoras de Salud, administradoras de   régimen subsidiado o presten servicios de salud y que reciban recursos del   Sistema General de Seguridad Social en Salud, estarán sometidas a la inspección,   vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud.    

La Superintendencia Nacional de Salud   ejercerá funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Instituciones   Prestadoras de Servicios de Salud IPS, en relación con el cumplimiento de las   normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del sector salud.   Los procesos de liquidación de las instituciones prestadoras de servicios de   salud, IPS, privadas serán de competencia de la Superintendencia de Sociedades,   con excepción de las fundaciones, corporaciones y demás entidades de utilidad   común sin ánimo de lucro, siempre y cuando no hayan manejado recursos públicos o   de la Seguridad Social en Salud.    

Para el ejercicio de sus funciones, la   Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la jurisdicción coactiva,   realizará el cobro de las tasas, contribuciones y multas a que hubiere lugar.    

La Superintendencia Nacional de Salud   ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o   liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u   operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas   Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier   naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las   direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos.    

La intervención de la Superintendencia de   Salud a las Instituciones Prestadoras de Salud tendrá una primera fase que   consistirá en el salvamento.    

Sin perjuicio de la responsabilidad fiscal,   disciplinaria y penal, la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de   sus atribuciones y competencias, y previa solicitud de explicaciones, impondrá a   los representantes legales de los departamentos, distritos y municipios,   directores de salud, jefes de presupuesto, tesoreros y demás funcionarios   responsables de la administración y manejo de los recursos sector salud en las   entidades territoriales, multas hasta de 2000 salarios mínimos legales mensuales   vigentes a la fecha de la expedición del acto administrativo, a favor del Fondo   de Solidaridad y Garantía, por incumplimiento de las instrucciones y órdenes   impartidas por la Superintendencia, así como por la violación de la normatividad   vigente sobre la prestación del servicio público de salud y el Sistema General   de Seguridad Social en Salud. El pago de las multas debe hacerse con recursos de   su propio peculio, y en consecuencia no se puede imputar al presupuesto de la   entidad de la cual dependen.”    

“LEY 1122 DE 2007    

(enero 9)    

por la cual se hacen algunas modificaciones   en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras   disposiciones.    

Artículo 37. Ejes del Sistema de   Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia Nacional de Salud. Para   cumplir con las funciones de inspección, vigilancia y control la   Superintendencia Nacional de Salud ejercerá sus funciones teniendo como base los   siguientes ejes: (…)5. Modificado por la Ley 1438 de 2011, artículo 124. Eje de acciones y medidas especiales. Su   objetivo es adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para   administrar o liquidar las entidades vigiladas  que cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud, Instituciones   Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos al   sector salud no asignados a otra entidad, así como para intervenir técnica y   administrativamente las direcciones territoriales de salud. Tratándose de   liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá   inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los   recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de Salud   revoque el certificado de autorización o funcionamiento que le otorgue a las   Entidades Promotoras de Salud o Instituciones Prestadoras de Salud, deberá   decidir sobre su liquidación.”    

(enero 19)    

D.O. 47.957, enero 19 de 2011    

por medio de la cual se reforma el Sistema   General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.    

Artículo 82. Incumplimiento del Programa de   Saneamiento Fiscal. Si con la implementación del programa de saneamiento fiscal   y financiero, la Empresa Social del Estado en riesgo alto no logra categorizarse   en riesgo medio en los términos definidos en la presente ley, deberá adoptar una   o más de las siguientes medidas:    

[…]    

82.3 Liquidación o supresión,   o fusión de la entidad.    

Artículo 124. Eje de acciones y medidas   especiales. El numeral 5 del artículo 37 de la Ley 1122 de 2007, quedará así: “5. Eje de acciones y   medidas especiales. Su objetivo es adelantar los procesos de intervención   forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas   que cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud, Instituciones   Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos al   sector salud no asignados a otra entidad, así como para intervenir técnica y   administrativamente las direcciones territoriales de salud. Tratándose de   liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá   inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los   recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de Salud   revoque el certificado de autorización o funcionamiento que le otorgue a las   Entidades Promotoras de Salud o Instituciones Prestadoras de Salud, deberá   decidir sobre su liquidación.    

Artículo 129. Normas de procedimiento   intervención forzosa administrativa. El Gobierno Nacional reglamentará las   normas de procedimiento a aplicar por parte de la Superintendencia Nacional de   Salud en los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar   o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación,   administración u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud,   Entidades Promotoras de Salud, las Instituciones Prestadoras de Salud de   cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las   direcciones territoriales de salud cualquiera sea la denominación que le otorgue   el ente territorial en los términos de la ley y los reglamentos.”    

Es importante anotar que, además de las   disposiciones trascritas, en el  escrito de demanda se hace también referencia al artículo 48 de la Ley 715 de   2001. No obstante, de los argumentos que utiliza, puede concluirse que los   demandantes hacen alusión en realidad al artículo 42 de la mencionada ley.    

B.           LA DEMANDA    

La demanda, según fue esta corregida mediante escrito del trece   (13) de febrero de dos mil diecisiete (2017), argumenta que los apartes   normativos que se cuestionan desconocen los siguientes   artículos de la Constitución: 150.7, 189.15 y 22, 287.2, 289, 300.7, 305.8,   313.6 y 315.4. De forma general, la tesis que defiende se resume de la   siguiente manera:    

“ se demandan   estos apartes por ser los que conforman el sistema normativo de la competencia   de la Superintendencia Nacional de Salud, para liquidar las empresas sociales   del Estado, como entidades vigiladas, desconociendo la fuente normativa de   creación, que asigna competencias nacionales y territoriales en ese sentido,   esto es, la Ley que las crea en el orden Nacional o los Acuerdos y las   Ordenanzas, en el orden territorial, así como el principio de autonomía   territorial, al no consultar o contar con la aprobación de liquidación del   órgano de coadministración territorial que creó dichas Empresas Sociales del   Estado”.[1]    

Para fundamentar lo anterior, la demanda sostiene, en primer lugar,   que, según la Real Academia de la Lengua Española, las palabras “liquidación”   y/o “supresión” son sinónimas. Partiendo de lo anterior, identifica dos   cargos de inconstitucionalidad contra las disposiciones demandadas.    

El primer cargo de inconstitucionalidad lo denomina como “desconocimiento   de la cláusula general de competencia”[2].   En su opinión, los apartes normativos demandados desconocen la cláusula general   de competencia reconocida al Congreso de la República en lo referente a la   organización, funcionamiento, control, vigilancia y sanciones en el Sistema   General de Seguridad Social Integral en Salud (en adelante, “SGSSS”), ya que   estos no tuvieron en cuenta las competencias asignadas al Presidente de la   República, a los concejos municipales, a las asambleas departamentales, a los   alcaldes y a los gobernadores en materia de liquidación y/o supresión de las   entidades de los órdenes nacional y territorial.    

De forma más específica, afirma la demanda que se vulnera el   artículo 150.7 de la Constitución, que indica que es competencia del Congreso de   la República suprimir cualquier entidad pública del orden nacional, en   desarrollo de su atribución de determinar la estructura de la administración   nacional. Sostiene la demanda que, por lo anterior, al asignar a la   Superintendencia Nacional de Salud la competencia de liquidar o suprimir   entidades del sector salud del orden nacional se desconoce que en dicho orden   debe ser el órgano legislativo el que determine si suprime o liquida una entidad   de esa naturaleza.    

Igualmente, señala que se viola lo dispuesto en los numerales 15 y   22 del artículo 189 de la Constitución, por cuanto al Presidente de la República   le fue asignada la competencia de suprimir organismos o entidades nacionales con   arreglo a la ley, sin exceptuar las entidades u organismos del sector salud,   competencia que pierde por virtud de las normas demandadas, pues ellas se la   asignan a un organismo de vigilancia y control, creado para el sector salud.    

Argumentan los accionantes que los apartados demandados vulneran   también lo establecido en los artículos 300.7 y 305.8 de la Constitución, que   establecen que en el orden departamental es la asamblea departamental a quien le   corresponde la competencia de determinar la estructura de la administración.   Aducen que, debido a eso, la asignación de la competencia de liquidación o   supresión asignada a la Superintendencia Nacional de Salud desconoce tales   disposiciones constitucionales.    

A su vez, afirma la demanda que los enunciados demandados violan lo   dispuesto en los artículos 313.6 y 315.4 de la Constitución, pues, según estos,   las competencias territoriales asignadas a los municipios, a través de los   concejos, incluyen establecer la estructura de la administración municipal.   Indican que, debido a lo anterior, la asignación de la competencia de   liquidación o supresión a la Superintendencia Nacional de Salud desconoce las   competencias asignadas por la Constitución a los concejos municipales.    

El segundo cargo planteado en la demanda de inconstitucionalidad   tiene que ver con el desconocimiento de la autonomía territorial. Al respecto,   argumenta que las competencias asignadas por las normas demandadas a la   Superintendencia Nacional de Salud vulneran el principio de autonomía   territorial, particularmente lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 287 y en   el artículo 289 de la Constitución. Se explica este cargo de la siguiente forma   este cargo:    

“la facultad directa de liquidar [otorgada a la]   Superintendencia Nacional de Salud, sin observar la autonomía territorial de la   que gozan estos entes territoriales, para la gestión de sus intereses, donde las   entidades territoriales tienen adscrita la creación y supresión o liquidación de   entidades de su propio orden, [altera] este marco jurídico, no tanto como   competencia sino como una ruptura constitucional con la autonomía de las   entidades territoriales, toda vez, que por las disposiciones atacadas la   Superintendía (sic) Nacional de Salud, sin la más mínima observancia a este   marco normativo constitucional, asume directamente la liquidación de entidades,   como las prestatarias de servicios de salud, es decir, empresas sociales del   estado[,] sin acudir al ente territorial creador de dicha entidad en el   territorio […]”[3].    

Con fundamento en las anteriores razones, concluyen los demandantes   que la competencia de liquidación de empresas sociales del Estado (en adelante,   “ESE”[4])   asignada a la Superintendencia Nacional de Salud debe observar las competencias   asignadas a las autoridades nacionales y territoriales, lo cual, a su juicio,   conduce a la necesidad de declarar la inexequibilidad de las disposiciones   acusadas.    

C.           INTERVENCIONES    

1.             Intervenciones oficiales    

a.             Ministerio de Salud y Protección Social    

El interviniente solicitó a la Corte   declarar la exequibilidad de los textos normativos demandados. Fundamenta   su petición en distintos argumentos. En primer lugar, sostuvo que es competencia   privativa del legislador expedir las normas a las cuales debe ceñirse el   Gobierno para el ejercicio de las actividades de inspección, vigilancia y   control, así como aquellas que rijan el ejercicio de las funciones públicas y la   prestación de los servicios públicos, entre los cuales se encuentra el servicio   de salud. Indicó que, en ejercicio de tal competencia, el legislador expidió la   Ley 100 de 1993, mediante la cual se reguló el SGSSS, así como la Ley 1122 de   2007, que creó el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del SGSSS. Señaló   que esta última ley tiene fundamento en el artículo 189.22 de la Constitución,   según el cual le corresponde al Presidente ejercer la inspección y vigilancia de   la prestación de los servicios públicos, siendo la salud uno de ellos. Afirmó   que tal atribución la cumple el Presidente a través de la Superintendencia   Nacional de Salud, lo cual, en su opinión, no infringe norma constitucional   alguna, ya que, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, el   Presidente no puede ejercer de forma personal y directa todas las funciones que   la Constitución le atribuye.    

En segundo lugar, afirmó que de las leyes y   decretos reglamentarios que definen la competencia de la Superintendencia   Nacional de Salud se desprende que la facultad de liquidación de una entidad del   sector, como resultado de una inspección técnica de inspección, vigilancia y   control, no impide que mediante ordenanzas o acuerdos se supriman o fusionen   entidades del sector salud en departamentos o municipios por decisiones que   adopten las corporaciones públicas territoriales. En este sentido, explicó que “la   competencia atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud para ‘liquidar’   entidades que manejen los recursos del Sistema General de Seguridad Social en   Salud obedece única y exclusivamente a la existencia de un conjunto de hechos   anómalos, bien sea momentáneo, ora dilatado en el tiempo, debidamente   investigado, acreditado, demostrado y con una contundencia tal que conduce de   manera inexorable a la liquidación de la entidad, como solución final y única al   problema”[5].    

Finalmente, explicó que la mencionada   Superintendencia de Salud es un organismo técnico que tiene las competencias   para llevar a cabo una liquidación, a diferencia de las asambleas y los   concejos, que no son organismos técnicos ni administrativos, por lo que, a su   juicio, sería inadecuado dejar “en [sus] manos la competencia de liquidar   entidades que manejen recursos del sector salud”[6], como resultado del ejercicio de   funciones de inspección, vigilancia y control.    

b.             Superintendencia Nacional de Salud    

El interviniente solicitó a la Corte declararse inhibida,   por dos razones distintas. Por un lado, argumentó que así debe actuarse con   relación al cargo formulado contra el artículo 42 de la Ley 715 de 2001, por   cuanto los demandantes no identificaron las normas por un error de referencia.   Así, explicó que en la demanda original se hizo referencia al artículo 48 de la   Ley 715 de 2001, por lo que posteriormente, en el escrito de corrección, se   precisó por los demandantes que la referencia correcta era al artículo 42 de la   mencionada ley, pero olvidando trascribir la totalidad de la norma demandada,   según lo exige el Decreto 2067 de 1991.    

Por otro lado, solicitó a la Corte proceder así también con   relación a la totalidad de los artículos demandados, argumentando que el cargo   planteado contra ellos carece de pertinencia, pues se asume que autorizan a que   la Superintendencia Nacional de Salud suprima empresas sociales del Estado,   cuando en realidad se refiere a su liquidación. En este sentido, afirmó que “los   peticionarios confunden y refunden dos decisiones jurídicas de distinto origen,   naturaleza y autoría: la orden administrativa de liquidación con la decisión de   supresión”, agregando que “esa equivocación de por sí desvirtúa los   cargos de inconstitucionalidad”[7].   Explicó que, en este sentido, lo siguiente:    

“Quien liquida no suprime, así que no   hay un desborde funcional en tanto que la Superintendencia, en el campo de sus   funciones de inspección, control y vigilancia, ordena la liquidación fundada en   razonamientos estrictamente técnicos que amenazan la prestación del servicio de   salud, sin ordenar la supresión de la entidad en el orden administrativo de   nivel nacional, departamental o municipal, que corresponda, competencia que   permanece incólume en el Presidente, en el Gobernador y o Alcalde, según   concierna”[8].    

Adicionalmente, solicita la exequibilidad de las demás   normas demandadas, con fundamento en la naturaleza jurídica de la   Superintendencia, a la cual se le asignan competencias como última ratio  para proteger el derecho a la salud de los usuarios y propender por el   mantenimiento del equilibrio financiero del Sistema de Seguridad Social en   Salud. En el mismo sentido, indica que no se observa la vulneración alegada por   los demandantes, ya que las disposiciones demandadas de ninguna manera impiden   que mediante ordenanzas o acuerdos se supriman empresas sociales del Estado en   departamentos o municipios, por decisiones que adopten las autoridades   territoriales, cualquiera que sea su razón legal. Por último, hace una solicitud   adicional a esta Corporación para que realice “un razonamiento de soporte de   la inspección, vigilancia y control que le corresponde a la Superintendencia de   Salud respecto del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de forma tal   que se distinga la decisión motivada y reglada de ordenar la liquidación de sus   entidades vigiladas, de la de supresión como decisión autónoma de las   autoridades territoriales con competencia para eso”[9].    

Al respecto, inició afirmando que “[l]a definición ontológica   del Estado que realiza el artículo primero de la Constitución Política previene   en contra de argumentos como los expuestos por los demandantes”[10], ya que, en su opinión la   descentralización administrativa no priva a las autoridades centrales de sus   competencias. Señaló que una de esas competencias es la inspección y vigilancia   en la prestación de los servicios públicos, según lo dispone el numeral 22 del   artículo 189 de la Constitución, la cual fue atribuida al Presidente de la   República, quien a su vez la ha delegado en las superintendencias.    

En relación específicamente con la Superintendencia Nacional de   Salud, indicó que le fueron asignadas funciones de inspección, vigilancia y   control en asuntos como “el financiamiento del sistema general de seguridad   social en salud, el aseguramiento, la prestación de servicios de salud, la   atención al usuario y la focalización de los subsidios en salud, entre otros”[11]. Igualmente, explicó que, con tal   propósito, dicha entidad tiene competencia sobre distintos sujetos, entre los   que se encuentran las entidades promotoras de salud de los regímenes   contributivo y subsidiado, las prestadoras de servicios de salud –tanto públicas   como privadas–, las direcciones territoriales de salud en desarrollo de las   funciones que lleven a cabo en ese sector, la Comisión de Regulación en Salud,   el Fondo de Solidaridad y Garantía, y los sujetos que gestionen, programen,   distribuyan, administren, transfieran o asignen los recursos públicos y demás   arbitrios del SGSSS.    

Luego de realizar estas consideraciones, el interviniente se   refirió de forma específica a las normas constitucionales demandadas. Respecto   de los artículos 42 y 68 de la Ley 715 de 2001, sostuvo que, al autorizar a la   Superintendencia Nacional de Salud para que administre o liquide aquellas   instituciones que manejan recursos del SGSSS, se limitan a desarrollar lo   establecido en el artículo 49 de la Constitución. Así, esta última norma   establece que la atención en salud es un servicio público que compete al Estado,   el cual lo ejerce a través del Ministerio de Salud y Protección Social, a quien   encarga de la función de regularlo, y mediante la mencionada Superintendencia, a   quien le atribuye funciones de inspección, vigilancia y control. Agregó que la   prestación del servicio de salud compromete al Estado, “lo que genera una   condición transversal que trasciende la gestión de los intereses propios que   determina el rango de autonomía de las entidades territoriales”[12].    

Con relación al   artículo 37 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 124 de la Ley   1438 de 2011, el cual se refiere a la facultad de administrar o liquidar las   entidades vigiladas como resultado de procesos de intervención forzosa,   consideró que también se ajusta a la Constitución, particularmente a su artículo   365. Afirmó que este último establece que los servicios públicos deben someterse   al régimen jurídico que fije la ley y someterse a la regulación, el control y la   vigilancia del Estado, sin importar la naturaleza de la entidad por la que sean   prestados. Resaltó además que la liquidación es el resultado de un proceso de   posesión, el cual procede en situaciones excepcionales, por causales definidas   expresamente por la ley, que da lugar a desplazar a los administradores y   propietarios y cuya finalidad es resolver la situación e impedir que los efectos   de la situación anormal que le dieron origen se extiendan y se generalicen.   Precisó que, según lo anterior, a diferencia de lo que asumen los accionantes,   el carácter territorial de una entidad pública no es un criterio que impida a un   órgano del sector salud ser objeto de inspección, vigilancia y control por parte   de la Superintendencia Nacional de Salud. Al respecto, concluyó lo siguiente:    

“Una conclusión   como la proponen los demandantes supondría una limitación no contemplada ni por   la Constitución ni por la Ley[,] en virtud de la cual se impondrían a la   Superintendencia Nacional de Salud funciones que no puede cumplir, en la medida   en que[,] al verificar respecto de entidades vigiladas que tengan la naturaleza   de entidades públicas del orden territorial, no puede ordenar la intervención   forzosa administrativa par administrar o liquidar dicha entidad”.    

Finalmente,   respecto del numeral 3 del artículo 82 de la Ley 1438 de 2011, que se refiere a   la posibilidad de que una ESE calificada de alto riesgo sea suprimida o   liquidada, o incluso fusionada, por parte de la Superintendencia Nacional de   Salud, afirmó que también se ajusta a la Constitución. Al respecto, indicó que   las ESE no pueden sustraerse de la posibilidad de ser objeto de liquidación   administrativa, pues esto “sería concederles un privilegio que generaría un   trato desigual respecto de otros prestadores del servicio de salud, en flagrante   violación de lo dispuesto por el artículo 13 de la Constitución Política”[13].   Adicionalmente, agregó lo siguiente:    

“reclamar una   autonomía que las proteja [a las ESE] de la decisión de liquidación   administrativa es poner en riesgo el Sistema General de Seguridad Social en   Salud, por patrocinar engranajes sueltos que gozan de licencia de actuar y no   responder a la inspección, vigilancia y control, de poner en resigo a sus   usuarios sin la presencia de un garantice que asegure la calidad, continuidad y   universalidad en la prestación del servicio, de abrir una vena por la que los   recursos públicos en salud de origen municipal y departamental se pierdan, se   despilfarren se dilapiden, a falta de instrumentos que materialicen la   inspección, vigilancia y control, de forma tal que en estos casos críticos, se   ordene la liquidación administrativa para contrarrestar todos los males que   aquejan a las empresas sociales del Estado”[14].    

c.              Defensoría del Pueblo    

El interviniente solicitó a la Corte declarar la exequibilidad  de las normas demandadas. Al respecto, explicó que la facultad de la   Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades del sector salud no   desconoce las competencias del Congreso de la República, pues el Presidente de   la República puede suprimir entidades del orden nacional con base en el artículo   52 de la Ley 489 de 1998 o por decisión que se tome en ejercicio de las   funciones de inspección, vigilancia y control. Por su parte, con relación a las   facultades de las entidades territoriales, argumentó que “los gobernadores y   alcaldes gozan igualmente de la competencia para suprimir y liquidar entidades   públicas de conformidad con el mecanismo que escoja la asamblea departamental y   el concejo municipal, el cual en todo caso se encuentra supeditado a la ley”.    

Señaló además que la Superintendencia Nacional de Salud actúa en   ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, y su competencia   se extiende a los ámbitos nacional y territorial. Por lo cual, concluyó que no   existe oposición entre la facultad de esta entidad de liquidar entidades del   sector salud y la competencia de autoridades nacionales y territoriales.    

2.             Intervenciones ciudadanas    

a.             Cámara de Servicios Legales –ANDI    

Como pretensión principal, el interviniente solicitó a la Corte declararse inhibida por ineptitud   sustantiva de la demanda. En su opinión, esta carece de especificidad, pues se   basa en afirmaciones generales y además “presume que las Entidades   Territoriales gozan de la facultad de decretar la liquidación forzosa   administrativa de empresas prestadoras del servicio de salud y que la misma se   ve violada, cuando ficha facultad o competencia no ha sido asignada, ni por la   constitución ni por la Ley, a las Entidades a las cuales se refiere la acción de   manera abstracta”[15].    

En todo caso, como pretensión subsidiaria, solicitó que se   declarara la exequibilidad de todos los apartados normativos demandados.   Para justificar su solicitud, consideró que, según la lógica del derecho   concursal, debe ser un tercero, ajeno a la entidad que se encuentra sometida a   un proceso de liquidación forzosa administrativa, la que la liquide. Sostuvo   que, por lo anterior, “no se puede considerar que exista una usurpación de   competencias ni una afectación a la autonomía territorial, ya que es una regla   general para cualquier liquidación separar de la entidad liquidada a sus socios   y administradores, incluyendo al Estado[,] de ser el caso, como un mecanismo de   protección de los acreedores, puesto que ese tercero (para el caso concreto   Agente Especial Liquidador) es una persona especializada sobre la cual no recaen   intereses en los activos de la empresa, ni en las causales que llevaron a su   liquidación”[16].   Agregó que la liquidación forzosa es resultado de la falencia patrimonial y/o   administrativa de una entidad, por lo que no se trata de una decisión arbitraria   de un tercero, sino que se fundamenta en la facultad del Presidente de la   República de garantizar la adecuada prestación de los servicios públicos,   reconocida en los numerales 22 y 24 del artículo 189 de la Constitución.    

Indicó además que la salud es un servicio público, según lo dispone   el artículo 49 de la Constitución. Agregó que esta norma debe interpretarse de   forma conjunta con el artículo 189 numeral 22, antes mencionado. Sostuvo también   que la competencia de inspección y vigilancia que puede ejercer el Presidente de   la República con relación a las entidades del sector salud puede ser   desconcentrada o delegada, tal como se hizo al instituir a la Superintendencia   Nacional de Salud.    

Manifestó también que la autonomía territorial se encuentra   limitada, pues de lo contrario haría “nugatorias las competencias   constitucionales de las autoridades nacionales”[17]. Explicó que la autonomía es   variable, pues la Constitución reconoce que ella es menor o mayor según el   asunto del que se trate. Indicó que, según lo explicado por la jurisprudencia   constitucional, el núcleo esencial de la autonomía solo se afecta si se   desconoce una competencia que de forma específica fue asignada por la   Constitución a las entidades territoriales o si se impone una restricción que   carezca de justificación.    

Por lo demás, a partir de los argumentos planteados, concluyó que “la   intervención forzosa administrativa para liquidar una entidad del sector salud   del orden territorial es justificada, porque es razonable”[18]. También sostuvo que esta facultad no   desconoce las atribuciones del Congreso de la República, pues el numeral 7 del   artículo 150.7 de la Constitución debe interpretarse de conformidad con los   numerales 15 y 22 de la Constitución, en virtud de los cuales le corresponde al   Presidente de la República ejercer las funciones de inspección, vigilancia y   control.    

Finalmente, señaló que dar la razón a la demanda de   inconstitucionalidad generaría un vacío institucional importante, pues, salvo lo   relacionado con el artículo 82 de la Ley 1438 de 2011, los apartes acusados se   refieren de manera general a la facultad de liquidación como consecuencia de un   proceso de intervención forzosa, no limitándose entonces a las ESE. Por lo cual,   solicitó que, en caso de que se consideren procedentes los argumentos planteados   en la demanda, se module la decisión para que resulte aplicable únicamente a las   ESE.    

b.             Gestarsalud    

Como argumento principal, el interviniente solicitó a la Corte   declararse inhibida respecto de la aptitud de la demanda, por considerar   que esta carecía de especificidad y certeza. A su opinión, esto se debe a que el   debate planteado por los demandantes es de conveniencia, más no de   constitucionalidad, pues ellos proponen lo que considera es la mejor solución   posible a un problema práctico específico.    

Con todo, se refirió también al fondo del asunto, planteándole a la   Corte la solicitud de declarar la exequibilidad de las disposiciones   demandadas. Al respecto, considera que no se desconoce el numeral 7 del artículo   150 de la Constitución, por cuanto “el Congreso de la República está   facultado para señalar[,] a través de la ley[,] la supresión de entidades del   orden nacional” y además “tiene la potestad –también por medio de una   ley– de señalar los órganos estatales que pueden liquidar dichas instituciones”[19].    

Aseveró que tampoco existe un desconocimiento de la autonomía   territorial, por lo que no puede concluirse que haya una contradicción entre los   apartes normativos demandados y las siguientes normas constitucionales: numeral   7 del artículo 300, numeral 8 del artículo 305, numeral 6 del artículo 313 y   numeral 4 del artículo 315. Para defender esta tesis, indicó que no deben   confundirse las facultades de supresión y de liquidación entidades del sector   salud. Con relación a la primera, explicó que es competencia de las entidades   territoriales, por lo que es un reflejo efectivamente de la autonomía que estas   tienen. Por su parte, la segunda es resultado de la toma de posesión por parte   de la Superintendencia Nacional de Salud, como consecuencia de causales de   inoperancia, falta de efectividad o mal manejo de los recursos de la entidad,   entre otras. Adujo que, así entendida, la liquidación es entonces una “sanción   administrativa que la entidad de vigilancia y control establece respecto de   aquellas ESE’s que han vulnerado la ley o las diferencias normas que regulan el   sector de la salud”[20].    

c.              Carlos Peláez Molina    

El interviniente indicó que coadyuva la acción de   inconstitucionalidad, esto es, solicita que se declare la inexequibilidad   de las disposiciones demandadas, por cuanto “se evidencia que existe toda una   vulneración a la cláusula general de competencia, en el entendido que las   facultades asignadas a la Presidencia de la República y a las autoridades   territoriales son abrogadas directamente por la Supersalud, sin el más mínimo   respeto de estas competencias, donde se debiera consultar no solamente a las   autoridades públicas, sino a sus órganos de coadministración[,] como lo son las   Asambleas y los Concejos territoriales”[21].    

Finalmente, solicitó a la Corte en su defecto condicionar su   exequibilidad “en el sentido de que se consulte obligatoriamente a los   concejos, asambleas, alcaldes y gobernadores sobre la decisión de la   [Superintendencia Nacional de Salud] de liquidar a los hospitales públicos”[22].    

3.             Intervenciones extemporáneas    

a.                  Asociación Colombiana de Empresas del Estado y Hospitales Públicos   –ACESI    

El interviniente   solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de los apartes normativos   demandados, al considerar que desconocen la autonomía de las entidades   territoriales. Adicionalmente, observó que la razón para determinar la   viabilidad de las ESE no puede basarse en un estudio financiero, sino en el   aporte que mediante ella se realiza a la satisfacción del derecho a la salud.   Concluyó el escrito señalando lo siguiente:    

“El gobierno   central en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud se desplaza a la   provincia para liquidar o suprimir una Empresa Social del Estado bajo el   concepto de que no es viable financieramente, y después de haber usurpado la   competencia constitucional de su creador (alcalde o gobernador) regresa a su   lugar de origen, no sin antes haber dejado al mandatario territorial con las   dificultades de la demanda de servicios de salud de la comunidad insatisfecha”[23].    

b.               Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral –ACEMI    

El interviniente   solicitó a la Corte declararse inhibida para proferir un pronunciamiento   de fondo, en la medida en que los demandantes no cumplieron con las cargas   exigidas en el auto inadmisorio. Con todo, como pretensión subsidiaria,   solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad de las normas   demandadas, por considerar que ellas tienen fundamento en la función del   Presidente de ejercer la inspección y vigilancia y control sobre los servicios   públicos, tal como lo reconoce el numeral 22 del artículo 189 de la   Constitución. Además, explicó que la facultad de liquidar las ESE, con base en   la atribución antes mencionada, no desconoce las facultades de las entidades   territoriales y del Congreso para determinar la estructura de la administración   en sus respectivos territorios, con base en los artículos 150.7, 300.7 y 313.6   de la Constitución. Por último, argumentó que las normas demandadas deben   entenderse dentro de una lectura comprensiva del SGSSS, teniendo en cuenta el   amplio margen de configuración del Congreso en el diseño de las políticas al   servicio de salud.    

D.           CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

Argumentó que la demanda carece del requisito de especificidad, al   no explicar la forma como las expresiones acusadas desconocen las normas   constitucionales que se invocan. Con todo, sostuvo que en aplicación del   principio pro actione se pronunciaría sobre el problema jurídico de fondo   planteado por los demandantes.    

En este sentido, solicitó a la Corte declarar exequibles  las expresiones demandadas. Para lo cual, indicó que el artículo 187 de la   Constitución reconoce la autonomía de las entidades territoriales para gestionar   sus intereses, “dentro de los límites de la Constitución y la ley”. En   este sentido, indicó que “las normas analizadas no impiden a las entidades   territoriales, ni a sus gobiernos locales (asambleas departamentales,   gobernaciones, concejos municipales y alcaldías) adoptar la decisión de crear,   modificar o suprimir los establecimientos públicos a que haya lugar, sino que   reserva la posibilidad de intervenir adelantar la liquidación de un tipo   especial de organización que presta el servicio de salud”[24].    

Adicionalmente, argumentó que las normas demandadas debían ser   interpretadas teniendo en cuenta el Sistema General de Seguridad Social en   Salud, de acuerdo con el cual el Estado debe prestar el servicio de salud,   garantizando principios como los de calidad, oportunidad, continuidad y   suficiencia. Debido a lo anterior, el Estado tiene el interés de garantizar la   adecuada prestación del servicio de salud, por lo que, en su opinión, se   justifican las facultades especiales a la Superintendencia Nacional de Salud.    

Finalmente, sostuvo que las atribuciones reconocidas al legislador   y a los gobiernos nacional y locales por los artículos 150, 189, 300, 305, 313 y   315 de la Constitución no contemplan la facultad de suprimir y liquidar ESE.   Afirmó que estas constituyen una categoría especial de entidad pública,   descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía   administrativa, “cuya liquidación e intervención […] puede perfectamente   depender de la autoridad nacional por la relevancia del servicio que prestan y   la categoría de derecho humano que reviste el derecho a la salud”[25].    

II.           CONSIDERACIONES    

1.                 En virtud de lo   dispuesto en el artículo 241.4   de la Constitución, este tribunal es competente para conocer de la presente   demanda.    

B.            CUESTIONES PREVIAS    

Aptitud de la demanda    

2.                 La demanda de   inconstitucionalidad que se revisa plantea que los apartes normativos   demandados, al asignarle a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia   para liquidar entidades prestadoras de salud, desconoce la competencia que la   Constitución le atribuye a distintas autoridades: al Presidente de la República   de Colombia, al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a   los concejos municipales. Así mismo, señala que las disposiciones demandadas   vulneran la autonomía territorial, al desconocer la asignación de competencias a   los autoridades territoriales.    

3.                 Algunos de los   intervinientes en este proceso (la Superintendencia Nacional de Salud, la Cámara   de Servicios Legales–ANDI y Gestarsalud) solicitaron a la Corte declararse   inhibida de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos de   inconstitucionalidad propuestos. En consecuencia, antes de estudiarlos de fondo,   la Corte procederá a analizar, si en el presente caso, se cumplen los requisitos   de aptitud de las demandas de inconstitucionalidad.    

4.                 Para empezar, conviene   resaltar que el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 contiene los elementos que   debe reunir toda demanda en los procesos de control de constitucionalidad. Según   dicha norma, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una demanda de   inconstitucionalidad, esta debe indicar con precisión el objeto demandado, el   concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para   conocer del asunto. Al respecto, en la   sentencia C-1052 de 2001, reiterada desde entonces de manera uniforme, la Corte   precisó las características que debe reunir el concepto de la violación. Según esta   jurisprudencia, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una acción   pública de inconstitucionalidad, las razones que la sustenten deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes.    

5.                 Según dicha sentencia, tales requisitos implican que: la demanda   debe tener un hilo conductor que permita al lector comprender el contenido de la   demanda y las justificaciones en las que se basa (claridad); debe   formular cargos dirigidos contra una proposición jurídica real y existente, y no   simplemente contra una deducida sin conexión con el texto de la disposición   acusada (certeza); debe contener cuestionamientos de naturaleza   constitucional, es decir, poner de presente la contradicción entre el precepto   demandado y una norma de jerarquía constitucional, en oposición a una   argumentación basada simplemente en argumentos de tipo legal o doctrinario o   sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas (pertinencia); debe   plantear, cuando menos, un cargo de constitucionalidad concreto, en   contraposición a afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales, que   no guarden relación concreta y directa con las disposiciones demandadas (especificidad);   y debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)   necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad, de forma   suficientemente persuasiva como para despertar una duda mínima sobre la   constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia)[26].    

6.                 Así mismo, la jurisprudencia ha precisado que, en aplicación del   principio pro actione, le   corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante para   así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto, la Corte ha dicho:    

“[…]   la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en   aplicación del principio pro actione[,] de tal manera que se garantice la   eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia   participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el   rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede   convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el   derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del   demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”[27].    

7.                 Con base en estas consideraciones, procede la   Corte a analizar la aptitud sustancial de los cargos de inconstitucionalidad   formulados contra apartes de   los numerales 8 y 9 del artículo 42 y del inciso 5 del artículo 68 de Ley 715 de   2001; apartes del numeral 5 del artículo 37 de la Ley 1122 del 2007; y apartes   del numeral 3 del artículo 82 y de los artículos 124 y 129 de la Ley 1438 del   2011.    

8.                 En el caso concreto, observa la Corte que la demanda señala y   transcribe las disposiciones que se solicita sean declaradas inconstitucionales,   por lo que se identifica con precisión el objeto demandado. Igualmente,   indica la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la   demanda. Por su parte, respecto del concepto de la violación, la demanda   plantea dos cargos contra las disposiciones mencionadas: uno por desconocimiento   de la “cláusula general de competencia” y otro por vulneración de la   autonomía territorial. A juicio de la Corte, lo planteado por los accionantes   efectivamente puede ser agrupado en dos cargos de inconstitucionalidad, aunque   no exactamente iguales a los planteados por estos.    

9.                 El primero de los   cargos tiene que ver con el desconocimiento de la autonomía territorial, al   asignarle a una autoridad del nivel central competencias que los accionantes   consideran exclusivas de entidades territoriales. En este cargo, entonces, se   agrupan todos los argumentos relacionados con el posible desconocimiento de los   artículos 189.22, 287.2, 289,   300.7, 305.8, 313.6 y 315.4 de la Constitución. El segundo cargo tiene que ver   con la vulneración de la competencia del Congreso de la República, al privarle   de su atribución de determinar la estructura de la administración nacional,   reconocida en el artículo 150.7, así como un exceso en el ejercicio de la   competencia asignada al Presidente de la República en el numeral 15 del artículo   189 de la Constitución, al autorizarlo a suprimir entidades del orden nacional   sin ley previa que así lo dispusiera.    

10.            A juicio de la Corte,   los dos cargos mencionados cumplen con los requisitos para su admisibilidad.   Así, ambos cargos son claros, pues es posible identificar con precisión las   tesis en las que se fundamentan. En efecto, con relación al cargo por   desconocimiento de la autonomía territorial, el argumento planteado tiene una   estructura lógica comprensible, compuesta por las siguientes premisas: (i) la   autonomía de las entidades territoriales implica que estas tienen derecho a   ejercer las competencias que les correspondan (artículo 287.2 de la   Constitución); (ii) a las asambleas y gobernadores (según los artículos   300.7 y 305.8 de la Constitución) y a los concejos y alcaldes (artículos 313.6 y   315.4 de la Constitución) se le asignó la función de determinar la estructura de la   administración nacional, incluyendo la facultad de suprimir entidades; (iii)   también a los departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera se le   atribuyó una facultad especial para determinar su estructura (artículo 289 de la   Constitución); (iv) los apartados normativos demandados asignan a la   Superintendencia Nacional de Salud la facultad de liquidar entidades del sector   salud, incluyendo las de carácter departamental o municipal; (v) la facultad del   Presidente de la República de ejercer la inspección y vigilancia de la   prestación de los servicios públicos; y (vi) esta atribución hecha a la   Superintendencia Nacional de Salud prima facie podría vulnerar la   autonomía territorial, pues priva a las entidades territoriales antes   mencionadas de su facultad de intervenir para liquidar ESE de carácter   departamental o territorial.    

11.            Por su parte, con   relación al cargo por desconocimiento de las facultades del Congreso de la   República, también es posible identificar con precisión sus premisas y   conclusión, así como entender su relación lógica, en el siguiente sentido: (i)   una lectura conjunta de las atribuciones del Congreso de la República y del   Presidente de la República permite concluir que les corresponde determinar la   estructura de la administración nacional (numeral 7 del artículo 150 y numeral   15 del artículo 189 de la Constitución); (ii) las disposiciones normativas   acusadas atribuyen a la Superintendencia Nacional de Salud, que hace parte del   ejecutivo, la atribución de liquidar entidades públicas de salud del orden   nacional; (iii) por lo tanto, tal atribución viola la facultad concedida al   Congreso de la República, pues le permite a otra entidad diferente (la   Superintendencia Nacional de Salud) tomar la decisión de liquidar entidades   públicas de salud del orden nacional, así como de ejercer la inspección,   vigilancia y control sobre dichas entidades.    

12.            Los cargos también son ciertos, pues   identifican disposiciones legales concretas que hacen referencia a la facultad   de la Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades sometidas a su   inspección, vigilancia y control. Tal atribución se refiere de forma general a   las entidades que son objeto de vigilancia por parte de esa entidad, por lo que   es razonable inferir que comprende también entidades del orden nacional y   territorial. Con todo, la Corte considera necesario realizar algunas precisiones   sobre la certeza de los cargos planteados.    

13.            En primer lugar, la   Corte aprecia que la demanda se dirige, entre otras, contra apartes del numeral   5 del artículo 37 de la Ley 1122 del 2007 y apartes del artículo 124 de la Ley   1438 del 2011. Precisa la Corte que en realidad no se trata de dos normas   distintas, pues la segunda modificó a la primera. Por lo cual, la Corte entiende   que los demandantes hacen referencia al numeral 5 del artículo 37 de la Ley 1122   del 2007, según el mismo fue modificado por el artículo 124 de la Ley 1438 del   2011.    

14.            En segundo lugar,   advierte la Corte que en ocasiones los demandantes dirigen su reproche contra   apartados que no guardan directa relación con la facultad de la Superintendencia   Nacional de Salud de liquidar entidades sometidas a su vigilancia. En este   sentido, se considera necesario precisar el alcance de los cargos de   inconstitucionalidad formulados:    

a.      La acusación contra el   numeral 8 del artículo 42 de la Ley 715 de 2001 se dirige exclusivamente contra   las expresiones “sea” y “liquidación o”.    

b.      En el caso del inciso 5   del artículo 68 de la Ley 715 de 2001, la demanda se circunscribe a la expresión   “o liquidar”.    

c.       El cargo contra el   numeral 3 del artículo 82 de la Ley 1438 de 2011, la demanda se circunscribe a   la expresión “Liquidación”.    

d.      El cargo contra el   numeral 5 del artículo 37 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 124   de la Ley 1438 de 2011, se limita a la expresión “o liquidar”.    

e.       El cargo contra el   artículo 129 de la Ley 1438 de 2011 se limita a la expresión “o liquidar”.    

15.            Los cargos de   inconstitucionalidad son también pertinentes, ya que proponen realizar la confrontación entre las   disposiciones legales acusadas y normas constitucionales que se relacionan con   la autonomía territorial, las competencias de las entidades territoriales y las   competencias del Congreso de la República y del Presidente de la República   (artículos 150.7, 189.15,   189.22, 287.2, 289, 300.7,   305.8, 313.6 y 315.4 de la Constitución).    

16.            Además, ambos cargos   son específicos, pues expresan que la facultad otorgada por las   disposiciones demandadas a la Superintendencia Nacional de Salud puede suponer   una intromisión en la competencia de, por un lado, las entidades territoriales,   y, por otro lado, el Congreso de la República y el Presidente de la República.   En otros términos, sí pretenden mostrar que normas constitucionales fueron   contradichas por otras de rango legal. Es cierto, como afirman distintos   intervinientes (particularmente, la Cámara de Servicios Legales-ANDI), que los   demandantes asumen que liquidación y supresión son términos equivalentes, sin   estudiar la regulación legal al respecto, limitándose a mencionar una definición   de la Real Academia de la Lengua. Pese a esta deficiencia argumentativa –que,   como se mostrará, plantea una sinonimia equivocada– (ver infra, numerales 46 y 46), los dos cargos planteados por el demandante resultan   comprensibles, ya que se entiende la eventual contradicción que puede existir   entre la facultad otorgada a la Superintendencia Nacional de Salud, por un lado,   y la autonomía territorial y las competencias del Congreso y del Presidente, por   otro lado.    

17.            Finalmente, considera   la Corte que los cargos planteados son suficientes, pues generan una duda   mínima respecto de la constitucionalidad de la facultad de liquidar entidades   atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud, por lo que procederá a   analizarlos de fondo.    

C.           SOBRE LAS NORMAS OBJETO DE CONTROL, PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA   JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN    

18.            La acción de   inconstitucionalidad considera que apartes de los numerales 8 y 9 del artículo   42 y del inciso 5 del artículo 68 de Ley 715 de 2001; apartes del numeral 5 del   artículo 37 de la Ley 1122 del 2007, según modificada por el artículo 124 de la   Ley 1438 de 2011; y apartes del numeral 3 del artículo 82 y el artículos 129 de   la Ley 1438 del 2011 desconocen la autonomía territorial (particularmente, lo   previsto en los artículos 189.22, 287.2, 289, 300.7, 305.8, 313.6 y 315.4 de la   Constitución) y las competencias del Congreso de la República y del Presidente   de la República (artículos 150.17, 189.15 y 189.22 de la Constitución).    

19.            Las intervenciones   allegadas al presente proceso plantean distintas alternativas que podría seguir   la Corte al pronunciarse sobre la acción de inconstitucionalidad de la   referencia. Particularmente, se plantearon tres alternativas. La primera de   ellas consiste en proferir fallo inhibitorio, la cual fue propuesta por la   Superintendencia Nacional de Salud, la Cámara de Servicios Legales–ANDI,   Gestarsalud y la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Legal -ACEMI. La   segunda opción propuesta es la de declarar la exequibilidad de las normas   demandadas y fue defendida, como pretensión principal, por el Ministerio de   Salud y Protección Social, por la Defensoría del Pueblo y por la Procuraduría   General de la Nación, y, como pretensión subsidiaria, por la Superintendencia   Nacional de Salud, la Cámara de Servicios Legales–ANDI, Gestarsalud y la   Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Legal -ACEMI. La tercera opción   consiste en declarar la inexequibilidad de los apartes normativos demandados y   fue planteada por el ciudadano Carlos Peláez Molina y por la Asociación   Colombiana de Empresas del Estado y Hospitales Públicos–ACESI.    

20.            Teniendo en cuenta lo   anterior, considera la Corte que le corresponde resolver dos problemas   jurídicos. Por un lado, debe determinar si las expresiones demandadas infringen  la autonomía territorial de   las entidades departamentales o municipales al asignarle a una superintendencia,   en este caso la de salud, la facultad de intervenir para liquidar ESE de   carácter departamental o territorial. Por otro lado, debe analizar si, al haber   previsto dicha autorización, se vulnera la competencia del Congreso de la   República y del Presidente de la República para determinar la estructura de la   administración nacional.    

21.            Los anteriores   problemas jurídicos se resolverán de forma separada. En primer lugar, se   analizará la facultad del Presidente de la República de realizar las funciones   de inspección y vigilancia sobre los servicios públicos (con especial énfasis en   el servicio de salud) y su relación con la autonomía de las entidades   territoriales. En segundo lugar, se estudiará la competencia del Congreso de la   República y del Presidente de la República para determinar la estructura de la   administración nacional.    

D.           ANÁLISIS DEL PRIMER CARGO: PRESUNTO DESCONOCIMIENTO DE LA AUTONOMÍA   TERRITORIAL    

22.            Para estudiar si la   facultad de la Superintendencia Nacional de Salud de ordenar la liquidación de   entidades prestadoras del servicio de salud del orden departamental o municipal   desconoce la autonomía territorial, la Corte dividirá su análisis en tres   subsecciones. Primero, explicará el concepto y el alcance de la autonomía   territorial, con especial referencia a la facultad de las autoridades   departamentales y municipales de determinar su estructura administrativa.   Segundo, analizará el alcance de la competencia del Congreso de la República   para regular la prestación de los servicios de salud. Tercero, estudiará la   atribución del Presidente de la República de ejercer inspección y vigilancia de   la prestación de servicios públicos. Finalmente, con base en lo planteado,   revisará el cargo propuesto.    

Concepto y alcance de la autonomía de las entidades territoriales    

23.            En su artículo 287, la   Constitución reconoce un reparto constitucional de competencias definiendo la   estructura de la administración, y en este sentido la autonomía de las entidades   territoriales, al explicar que estas “gozan de autonomía para la gestión de   sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley”,   agregando que, en consecuencia, ellas tienen algunas potestades, dentro de los   que se encuentra “[e]jercer las competencias que les corresponda”.    

24.            La Constitución señala   que una de estas atribuciones es organizar la estructura de la administración   departamental o municipal. Así, en el ámbito departamental, en el numeral 7 del   artículo 300 de la Constitución, que establece las funciones de las asambleas   departamentales, señala que a estas les corresponde, entre otras, “[d]eterminar   la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus   dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas   categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas   industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de   sociedades de economía mixta”. A su vez, en el numeral 8 del artículo 305 de   la Constitución, que prevé las atribuciones de los gobernadores, indica que   estos les corresponde “[s]uprimir o fusionar las entidades departamentales de   conformidad con las ordenanzas”.    

25.            Por su parte, la   Constitución reconoce la misma atribución en el ámbito municipal. En efecto, d   en el numeral 6 del artículo 313 superior se dispone que les corresponde a los   concejos “[d]eterminar la estructura de la administración municipal y las   funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a   las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde,   establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la   constitución de sociedades de economía mixta”. De la misma forma, dispone la   Constitución en su artículo 315, numeral 4, que los alcaldes tienen la   atribución de “[s]uprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de   conformidad con los acuerdos respectivos”.    

26.            Como lo indican los   demandantes, en ejercicio de la competencia antes mencionada, las autoridades   territoriales pueden crear ESE. De esta forma, según lo dispuesto en el artículo   194 de la Ley 100 de 1993, podrán ser “creadas por la Ley o por las asambleas   o concejos, según el caso”, con el objetivo de prestar los servicios de   salud de forma directa por la nación o por las entidades territoriales. Según lo   previsto en el artículo 26 de la Ley 1122 de 2007, la prestación del servicio de   salud por parte de instituciones públicas solo podrá hacerse mediante ESE.    

27.            Ahora bien, el artículo   287 de la Constitución, previamente citado, como se mencionó realiza un reparto   constitucional de competencias y señala de forma expresa que la autonomía de las   entidades territoriales se encuentra limitada por la Constitución y por la ley.   Esto se explica teniendo en cuenta que Colombia es un Estado unitario, según lo   prevé en artículo 1º de la Constitución[28]. Debido a esto, el reconocimiento de la   autonomía territorial no se opone a la existencia de legislación uniforme en lo   que tiene que ver con asuntos que son de interés general para la nación, pues la   “naturaleza del Estado unitario presume la centralización política, que exige   unidad en todos los ramos de la legislación y en las decisiones de política que   tengan vigencia para todo el territorio nacional”[29]. De esta forma, es posible concluir que “del principio unitario también se   desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a   las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la   órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés   nacional de superior entidad”[30].    

28.            Teniendo en cuenta   entonces que la autonomía territorial no es absoluta, la Corte ha propuesto   criterios que permitan demarcar el ámbito protegido por esta garantía, con el   fin de identificar situaciones en las que esta puede resultar desconocida o   amenazada. Al respecto, en la sentencia C-100 de 2003 sostuvo lo siguiente:    

“Para la Corte, la vulneración de tal   núcleo esencial o contenido autonómico constitucionalmente asegurado puede   expresarse de dos formas: en primer lugar, cuando se trata de una medida que   desconoce una regla constitucional específica de protección de las entidades   territoriales -por ejemplo las reglas que prevén la elección popular de alcaldes   y gobernadores o aquellas que asignan competencias específicas a las autoridades   territoriales-; en segundo lugar, cuando se impone una restricción carente de   justificación constitucional. Conforme a ello, el núcleo esencial de la   autonomía se encuentra conformado por la prohibición de desconocer reglas   constitucionales específicas de protección de las entidades territoriales -cuyo   seguimiento es imperativo en tanto expresan una decisión clara y definitiva del   poder constituyente- y por la prohibición de imponer limitaciones   constitucionalmente injustificadas”.    

29.            De conformidad con lo   anterior, para analizar si determinada regulación afecta la autonomía de las   entidades territoriales, la Corte debe entonces tener en cuenta dos cuestiones.   Primero, si la regulación que se analiza las priva de una facultad que la   Constitución les asignó de forma específica, por lo que debe prevalecer el   reparto de competencias de rango constitucional previsto en el artículo 287 de   la Constitución[31] -autonomía territorial. Segundo, si la asignación de una facultad   a la autoridad nacional es razonable y proporcional, en el sentido de que tenga   un fundamento objetivo que la sustente.    

Competencia del Congreso de   la República para la regulación del servicio de salud    

30.            Uno de los asuntos de   interés nacional que fue expresamente atribuido al Congreso de la República por   la Constitución es la regulación de la prestación de los servicios públicos. En   efecto, de acuerdo con el numeral 23 del artículo 150 de la Constitución, “[e]xpedir   las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de   los servicios públicos”.    

31.            Adicionalmente, la   Constitución faculta al Congreso de la República para regular el ejercicio de   las funciones de inspección, vigilancia y control. En este sentido, según el   numeral 8 del artículo 150, al Congreso le compete “expedir las normas a las   cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de   inspección y vigilancia que le señale la Constitución”.    

32.            Teniendo en cuenta lo   anterior, la regulación del marco jurídico de los servicios públicos, incluyendo   el de salud, así como la determinación de las funciones de inspección,   vigilancia y control respecto de estos, es un asunto que compete al Congreso de   la República, por lo que no podría argumentarse que al ejercer tales facultades   este desconozca la autonomía de las entidades territoriales. Por ejemplo, en la   sentencia C-284 de 1997 la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad   contra el artículo 6 de la Ley 142 de 1994, por considerar que vulneraba la   autonomía territorial de los municipios al disponer que estos debían prestar   servicios públicos directamente. La Corte desestimó los argumentos de la   demanda, argumentando que “no se afecta (…) la autonomía de las entidades   territoriales, porque el legislador establezca de modo general el régimen   jurídico de dichos servicios, pues esa fue la voluntad del Constituyente”. A   continuación, indicó que corresponde al legislador señalar los términos en los   que se prestan los servicios públicos y, con estos, el contenido y el alcance de   las funciones de inspección, vigilancia y control atribuidas a las   superintendencias.    

33.            Adicionalmente, la   Corte ha tenido la oportunidad de definir los ámbitos relacionados con la   prestación de los servicios públicos que deben ser regulados mediante ley. Al   respecto, ha indicado lo siguiente:    

“La facultad del legislador para regular   el sistema de seguridad social en materia de salud emana de la misma   Constitución, en cuyos artículos 48, 49 y 365, le confieren una amplia potestad   para hacerlo. Entre las actividades que puede realizar se destacan las   siguientes: organizar, dirigir y reglamentar la prestación de los servicios de   salud para toda la población colombiana, conforme a los principios de   eficiencia, universalidad y solidaridad; establecer las políticas para la   prestación de servicios de salud por entidades privadas y ejercer su vigilancia   y control; fijar los términos en los cuáles la atención básica para todos los   habitantes debe ser gratuita y obligatoria; establecer las políticas para la   prestación de servicios de salud por entidades públicas o privadas, cuya   vigilancia y control siempre estará a cargo del Estado; señalar las   competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares en   esta materia, organizar el sistema de salud en forma descentralizada por niveles   de atención, entre lo más relevante”[32].    

34.            La competencia antes   anotada ha sido ejercida por el Congreso de la República en distintas   oportunidades, como por ejemplo con la aprobación de la Ley 100 de 1993, o con   la aprobación de la Ley 1122 de 2007, mediante la cual se realizaron algunas   modificaciones al SGSSS y se creó el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control   del Sistema General de Seguridad Social en Salud.    

Función del Presidente de la   República de ejercer la inspección y vigilancia en la prestación de los   servicios públicos    

35.            La Constitución   confiere funciones variadas a distintas autoridades en relación con el ejercicio   de la inspección, vigilancia y control de los servicios públicos. Por un lado,   como ya se precisó (ver supra, numeral   31), faculta al Congreso de la República para determinar las normas   con base en las cuales deben llevarse a cabo las funciones de inspección y   vigilancia. Por otro lado, el numeral 22 del artículo 189 de la Constitución   señala que es función del Presidente de la República “ejercer la inspección y   vigilancia de la prestación de los servicios públicos”.    

36.            Teniendo en cuenta esta   distribución de competencias, la Corte ha entendido que “el Congreso fija las   directrices de acción en estas áreas [inspección, control y vigilancia] y el   Gobierno las desarrolla, las lleva a la práctica”[33].    

37.            Adicionalmente, de   forma genérica el artículo 334 de la Constitución afirma que la dirección   general de la economía está a cargo del “Estado”, quien intervendrá por   mandato de ley en ciertos asuntos, como los servicios públicos o privados, con   los fines de “mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la   distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y   la preservación de un ambiente sano”. Además, específicamente con relación a   la inspección, vigilancia y control del servicio de salud, la Constitución   también contiene dos normas generales: (i) el artículo 49, que establece que le   corresponde al Estado “establecer las políticas para la prestación de   servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control”;   y (ii) el artículo 365, el cual, al referirse a los servicios públicos, afirma   que “el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos   servicios”.    

38.            La Corte ha definido   las funciones de inspección, vigilancia y control de la siguiente forma:    

“7.2.1. La función de inspección   consiste en la facultad de solicitar y/o verificar información o documentos en   poder de las entidades sujetas a control;    

7.2.2. La vigilancia hace alusión al   seguimiento y evaluación de las actividades de la entidad vigilada;    

7.2.3. El control ‘en sentido estricto’   corresponde a la posibilidad de que la autoridad ponga en marcha correctivos, lo   cual puede producir la revocatoria de la decisión del controlado o la imposición   de sanciones”[34].    

39.            De esta última   modalidad, el control, pueden hacer parte figuras como la toma de posesión con   fines de liquidación. La Corte se ha referido a ella, al estudiar las facultades   de inspección, vigilancia y control con relación a los servicios públicos   domiciliarios. En este sentido, en la sentencia C-895 de 2012 afirmó lo   siguiente:    

“La figura de la toma de posesión con   fines de liquidación tiene como fundamento proteger el interés general,   preservar el orden público, el orden económico y evitar perjuicios graves e   indebidos a los usuarios afectados por problemas en la gestión de las empresas   de servicios públicos domiciliarios. Más que la protección de los intereses de   los acreedores, esta medida está orientada a garantizar la continuidad y calidad   debidas del servicio y superar los problemas que dieron origen a la medida”.    

40.            El Presidente de la   República, con autorización legal, puede delegar o desconcentrar la función de   inspección, vigilancia y control en otra autoridad, en aras de hacer efectivos   los principios previstos en la Constitución. Así lo ha reconocido la Corte en   distintas oportunidades. Por ejemplo, en la sentencia C 561 de 1999 sostuvo lo   siguiente:    

“La delegación en las superintendencias,   que realice el Presidente de la República, en virtud de autorización legal, no   vulnera la Constitución Política, por cuanto, como se dijo, el acto de   delegación es un mecanismo del manejo estatal, al cual puede acudir   legítimamente el Presidente de la República, con el objeto de racionalizar la   función administrativa. Al contrario, la Corte considera, que el acto de   delegación se constituye en un mecanismo válido y eficaz, para hacer efectivos   los principios consagrados en la Carta Política, tendientes al cumplimiento y   agilización de la función administrativa, en aras del interés general”.    

41.            Posteriormente, en la   sentencia C-305 de 2004 la Corte se refirió al mismo problema jurídico, de la   siguiente manera:    

“Las funciones de inspección, control y   vigilancia asignadas al Presidente de la República deben ser determinadas en la   ley y, por tratarse de funciones que el presidente ejerce como suprema autoridad   administrativa, el Congreso puede disponer la desconcentración y prever la   delegación de las mismas en cabeza de instituciones especializadas, como lo son   las superintendencias, previsión esta última que en efecto hace en el artículo   13 de la Ley 489 de 1998. En cumplimiento de todo lo anterior, el legislador   goza de un amplio margen de configuración, que se ve reforzado por la atribución   constitucional de determinar la estructura de la administración pública nacional   y, dentro de ese contexto, puede disponer la desconcentración en organismos   técnicos y especializados, como lo son las superintendencias, de aquellas   funciones de inspección, vigilancia y control de los servicios públicos que la   Constitución Política le asigna al Presidente de la República”[35].    

42.            Este precedente también   ha sido aplicado tratándose de la función de inspección, vigilancia y control en   materia de salud. En este sentido, en la sentencia C-313 de 2014, sostuvo la   Corte que “la atribución conferida al Presidente de la República en materia   de inspección y vigilancia en el numeral 22 del artículo 189 se hace por   mediación de la Superintendencia Nacional de Salud, dada la imposibilidad   material del Jefe del Ejecutivo de asumir directamente dicha labor. Para la   Sala, la superintendencia, entendida como órgano de la administración puede   cumplir con los cometidos de vigilancia, control e inspección establecidos por   la Carta”. También ha explicado previamente la jurisprudencia que las   actividades de vigilancia y control cumplen un cometido constitucional, pues   pretenden “asegurar la prestación regular, permanente, oportuna y eficiente   del servicio de seguridad social en salud y, particularmente, a lograr que los   recursos destinados a su financiación se utilicen en forma racional y acorde con   los propósitos sociales previstos en la Constitución”[36].    

43.            El ejercicio de las   funciones de inspección, vigilancia y control, cuando recae sobre entidades   territoriales, no supone en sí mismo una intromisión indebida en su autonomía.   Como se indicó previamente (ver supra, numerales   28 y 30), la prestación de los servicios públicos es un asunto de interés   nacional, por lo que puede ser coordinado y regulado por las autoridades   centrales, sin afectar las atribuciones de los departamentos y municipios. Así   lo ha señalado previamente la Corte, por ejemplo, en la sentencia C-1183 de   2008, al analizar la constitucionalidad de un proyecto de ley que facultaba al   Instituto Colombiano de Deportes–Coldeportes a ejercer el control y vigilancia   sobre la inversión en deportes producto del gravamen a los cigarrillos, sostuvo   que “el ejercicio de las competencias constitucionales que tiene asignadas el   Presidente de la República para inspeccionar y vigilar la práctica del deporte   no pueden ser entendidas como una vulneración del principio de autonomía de las   entidades territoriales”.    

Estudio del cargo propuesto    

44.            A partir de lo   expuesto, considera la Corte que la facultad otorgada por las disposiciones   acusadas a la Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades sometidas   a su vigilancia, incluyendo las ESE de carácter departamental o municipal, no   priva a las asambleas departamentales ni a los concejos municipales de la   atribución de suprimir entidades en ejercicio de sus competencias que les   permiten definir la estructura de la administración nacional.    

45.            Para la Corte es claro   que no existe oposición entre, por una parte, la facultad otorgada a la   Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades de salud sometidas a su   vigilancia sin consideración a su naturaleza jurídica (particularmente, sin   tener en cuenta su carácter nacional o territorial), y, por otra parte, la   atribución prevista en la Constitución para que las asambleas departamentales,   los gobernadores, los concejos municipales y los alcaldes determinen la   estructura de la administración nacional. Lo anterior, se debe a que no se   desconoce el reparto de competencias constitucionalmente definido, según los   criterios fijados en la jurisprudencia constitucional (ver supra,   numerales 28 y 29).    

47.            Adicionalmente, tal   atribución de la Superintendencia Nacional de Salud no desconoce la facultad   constitucional específica otorgada a las entidades territoriales, pues, según se   indicó, la supresión de entidades públicas no puede confundirse con su   liquidación. De lo anterior se concluye que la asignación de la facultad de   liquidación a la mencionada superintendencia no supone un desplazamiento de las   autoridades locales y un vaciamiento de sus competencias en este sentido. Como   se acaba de indicar (ver supra, numeral 46), la liquidación está circunscrita a eventos precisos, sugiere un   debido proceso administrativo (artículo 29 superior) distinguiéndose así de la   supresión, que procede en circunstancias más generales. Esta puede seguir siendo   ejercida por las autoridades territoriales habilitadas por la Constitución.    

48.            Por otro lado, no   considera la Corte que sea irrazonable atribuir a la Superintendencia Nacional   de Salud la función de liquidar entidades del sector salud en circunstancias   determinadas. En este sentido, se trata del ejercicio de una competencia que   tiene expreso fundamento constitucional y que fue asignado al Gobierno nacional   (artículo 49, numerales 8 y 23 del artículo 150, numeral 22 del artículo 189,   artículo 334 y artículo 365 de la Constitución). De acuerdo con las normas que   se refieren a ella, el Estado tiene el deber de garantizar la calidad de vida de   las personas, por lo que debe ejercer la inspección y vigilancia y control sobre   los servicios públicos, entre los cuales se encuentra el servicio público de   salud. Uno de los mecanismos a través de los cuales se puede cumplir tal   atribución es la posesión con fines de liquidación, que pretende proteger el   interés general, preservar el orden público, el orden económico y evitar   perjuicios graves e indebidos a los usuarios afectados por problemas en la   gestión de las empresas de servicios públicos (ver supra, numerales   42 y 43).    

49.            Por las razones   expuestas, concluye la Corte que la atribución a la Superintendencia Nacional de   Salud para liquidar las entidades sometidas a su vigilancia -independientemente   de la naturaleza jurídica, EPS o ESE- no desconoce la autonomía territorial,   particularmente lo previsto en los artículos 189.22, 287.2, 289, 300.7, 305.8,   313.6 y 315.4 de la Constitución.    

E.           ANÁLISIS DEL SEGUNDO CARGO: PRESUNTO DESCONOCIMIENTO DE LAS   COMPETENCIAS DEL CONGRESO EN LA CONFIGURACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL    

Competencias del Congreso de   la República y del Presidente de la República en la determinación de la   estructura de la administración nacional    

50.            La Constitución prevé   dos normas de especial importancia para definir las competencias de las   autoridades en materia de organización de la administración nacional. Por un   lado, en el numeral 7 del artículo 150 le corresponde al Congreso de la   República “[d]eterminar la estructura de la administración nacional y crear,   suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,   superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden   nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación   y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen   de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas   industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”.    

51.            Por su parte, el   numeral 15 del artículo 189 de la Constitución afirma que es competencia del   Presidente de la República “[s]uprimir o fusionar entidades u organismos   administrativos nacionales de conformidad con la ley”. Esta atribución es un   desarrollo del carácter del Presidente de la República como “suprema   autoridad administrativa”.    

52.            La Corte ha tenido   oportunidad de interpretar de manera sistemática estas dos disposiciones. Al   hacerlo, ha considerado que la Constitución no asigna a las dos autoridades   mencionadas la misma función, sino que su competencia tiene alcance distinto:   (i) la del Congreso es más amplia, pues tiene la facultad de expedir las leyes   que determinen la estructura de la administración nacional, sin más límites que   los establecidos en la Constitución, (ii) mientras que el ejecutivo, al ejercer   su atribución de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos   nacionales, debe hacerlo de conformidad con la Constitución y con la ley.   En este sentido, ha explicado lo siguiente:    

“La ley ha de determinar los principios   de carácter general, los objetivos y los límites que demarcan la competencia   funcional que se le asigna al Presidente de la República. O, dicho de otra   manera, las causales por las cuales podría el Ejecutivo decretar la fusión de   entidades administrativas preexistentes”[37].    

53.            La Corte también ha   tenido oportunidad de referirse al alcance de la facultad de configuración del   legislador tratándose específicamente de las ESE. Así, ha sostenido lo   siguiente:    

“el Legislador puede determinar, con   amplia discrecionalidad, la forma como se organizarán y funcionarán las Empresas   Sociales del Estado, de manera que puede fijar los requisitos para su creación,   estructura, órganos de dirección, ejecución y control, transformación, régimen   contractual y disciplinario, categorización y causales de disolución y   liquidación”[38] (subrayas fuera del texto original).    

54.            En ese sentido, en   desarrollo de la facultad del Congreso de la República de determinar la   estructura de la administración nacional, puede este crear el régimen jurídico   aplicable a las ESE, lo cual comprende las causales para su disolución y   liquidación. No podría el Congreso de la República conferir al Presidente de la   República, o a alguna autoridad administrativa que actúe en su nombre, la   atribución de disolver o liquidar ESE sin especificar las circunstancias en las   que esto puede ocurrir, pues sería una renuncia a una competencia que le fue   expresamente asignada por la Constitución.    

Estudio del cargo propuesto    

55.            Con fundamento en lo   anterior, para la Sala es claro que la Constitución, según se ha indicado (ver   supra, numerales 50 y 51), repartió competencias entre el Congreso de la República y el   Presidente de la República para organizar la administración nacional, incluyendo   la facultad para liquidar, suprimir o fusionar entidades. En este sentido, tal   distribución de competencias no se desconoce con el reconocimiento a la   Superintendencia Nacional de Salud de la facultad de liquidar entidades públicas   de salud, por varias razones. Primero, porque, como se ha expuesto, la   competencia para suprimir entidades es distinta del alcance de la liquidación de   entidades como consecuencia del ejercicio de las funciones de inspección,   vigilancia y control. Segundo, porque no le está vedado al Presidente de la   República, o a quienes actúen en su nombre, incidir en la estructura de la   administración nacional, siempre y cuando exista una ley que determine las   circunstancias específicas en las que esto pueda tener lugar.    

56.            Por lo expuesto,   considera la Corte que las normas acusadas no privan al Congreso de la República   de su función de determinar la estructura de la administración nacional,   reconocida en el artículo 150.7 de la Constitución, así como tampoco suponen un   exceso en el ejercicio de la competencia asignada al Presidente de la República   en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución, que lo autoriza para   suprimir entidades del orden nacional mediante ley previa que así lo dispusiera,   situación que no se presenta en las disposiciones demandadas, las cuales hacen   referencia a escenarios de liquidación de entidades sujetas a la inspección,   vigilancia y control de la Superintendencia de Salud.    

57.            Con fundamento en lo   anterior, procederá la Corte a declarar la exequibilidad pura y simple de las   disposiciones demandadas, por las razones expuestas en esta sentencia.    

F.            SÍNTESIS DE LA DECISIÓN    

58.            En la presente   oportunidad, le correspondió a la Corte estudiar una acción de   inconstitucionalidad dirigida contra apartes de los numerales 8 y 9 del artículo   42 y del inciso 5 del artículo 68 de Ley 715 de 2001; apartes del numeral 5 del   artículo 37 de la Ley 1122 del 2007, según modificado por el artículo 124 de la   Ley 1438 de 2011; y apartes del numeral 3 del artículo 82 y del artículo 129 de   la Ley 1438 del 2011. Tales normas prevén la facultad de la Superintendencia   Nacional de Salud de liquidar entidades sometidas a su control, sin distinguir   si ellas son de carácter nacional o territorial.    

59.            Los demandantes   consideraron que tales disposiciones son inconstitucionales por distintas   razones, las cuales, a juicio de la Corte, pueden agruparse en dos. El primero   de los cargos tiene que ver con el desconocimiento de la autonomía territorial,   al asignarle a una autoridad del nivel central competencias que los accionantes   consideran exclusivas de entidades territoriales. En este cargo, entonces, se   agrupan todos los argumentos relacionados con el posible desconocimiento de los   artículos 189.22, 287.2, 289, 300.7, 305.8, 313.6 y 315.4 de la Constitución. El   segundo cargo tiene que ver con la vulneración de la competencia del Congreso de   la República, al privarle de su atribución de determinar la estructura de la   administración nacional, reconocida en el artículo 150.7, así como un exceso en   el ejercicio de la competencia asignada al Presidente de la República en el   numeral 15 del artículo 189 de la Constitución, al autorizarlo a suprimir   entidades del orden nacional sin ley previa que así lo dispusiera.    

60.            Luego de concluir que   los cargos mencionados cumplían con los requisitos para la aptitud sustantiva de   la demanda -con algunas precisiones-, la Corte consideró que le correspondía   resolver dos problemas jurídicos. Por un lado, debía determinar si las   expresiones demandadas infringen la autonomía territorial de las entidades departamentales o   municipales al asignarle a una superintendencia, en este caso la de salud, la   facultad de intervenir para liquidar ESE de carácter departamental o   territorial. Por otro lado, debe analizar si, al haber previsto dicha   autorización, se vulnera la competencia del Congreso de la República y del   Presidente de la República para determinar la estructura de la administración   nacional.    

62.            Agregó la Corte que, al   ejercer la función de inspección, vigilancia y control de los servicios   públicos, al Presidente de la República puede delegar y desconcentrar esta   función, para que la ejerzan autoridades administrativas especializadas, tal   como en el sector salud sucedió con la Superintendencia Nacional de Salud.   Añadió que el ejercicio de la mencionada función no supone en sí misma una   contradicción con la autonomía territorial, pues, según se afirmó antes, la   prestación de los servicios públicos es un asunto de interés general.    

63.            Con base en estos   elementos, concluyó la Corte que el primer cargo de inconstitucionalidad no   debía prosperar. Para justificar esta tesis, afirmó que, por un lado, la atribución hecha a la   Superintendencia Nacional de Salud para liquidar entidades sometidas a su   vigilancia no desconoce la facultad constitucional específica otorgada a las   entidades territoriales, pues la supresión de entidades públicas no puede   confundirse con su liquidación, de lo que se desprende que la asignación de la   facultad de liquidación a la entidad mencionada no supone un desplazamiento de   las autoridades locales y un vaciamiento de sus competencias en este sentido. De   esta forma, explicó que la liquidación está circunscrita a eventos precisos,   distinguiéndose así de la supresión, que procede en circunstancias más generales   (ver supra, numeral 46). Esta última puede seguir siendo ejercida por las autoridades   territoriales habilitadas por la Constitución.    

64.            Por otro lado, la Corte   consideró que atribuir a la Superintendencia Nacional de Salud la función de   liquidar entidades del sector salud en circunstancias determinadas era   razonable, pues se trata del ejercicio de una competencia que tiene expreso   fundamento constitucional y que fue asignado al Gobierno nacional (artículo 49,   numerales 8 y 23 del artículo 150, numeral 22 del artículo 189, artículo 334 y   artículo 365 de la Constitución). Por lo anterior, consideró la Corte que los   apartes normativos acusados no desconocían la autonomía de las entidades   territoriales.    

65.            Ahora bien, para   abordar el segundo problema jurídico, la Corte interpretó el numeral 7 del   artículo 150 y el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución, los cuales   hacen referencia, respectivamente, a las funciones del Congreso de la República   y del Presidente de la República para determinar la estructura de la   administración nacional. Al respecto, consideró que la función del Congreso es más amplia, pues tiene la   facultad de expedir las leyes que determinen la estructura de la administración   nacional, sin más límites que los establecidos en la Constitución, mientras que   el ejecutivo, al ejercer su atribución de suprimir o fusionar entidades u   organismos administrativos nacionales, debe hacerlo de conformidad con la   Constitución y con la ley.    

66.            A partir de lo   anterior, consideró la Corte que el argumento de los accionantes debía ser   desestimado, ya que la   distribución de competencias entre el Congreso de la República y el Presidente   de la República no se desconoce con el reconocimiento a la Superintendencia   Nacional de Salud de la facultad de liquidar entidades públicas de salud, por   dos razones. Primero, porque la competencia para suprimir entidades es distinta   del alcance de la liquidación de entidades como consecuencia del ejercicio de   las funciones de inspección, vigilancia y control. Segundo, porque no le está   vedado al Presidente de la República, o a quienes actúen en su nombre, incidir   en la estructura de la administración nacional, siempre y cuando exista una ley   que determine las circunstancias específicas en las que pueda tener lugar.    

67.            Con fundamento en lo   anterior, procederá la Corte a declarar la exequibilidad pura y simple de las   disposiciones demandadas, por las razones expuestas en esta sentencia.    

III.        DECISIÓN    

La Corte Constitucional de la República de   Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

Primero.-  LEVANTAR la suspensión de términos, declarada   mediante el Auto 305 del veintiuno (21) de junio de dos mil diecisiete (2017).    

Segundo.- Declarar EXEQUIBLES las   expresiones “sea” y “liquidación o”, contenidas en el numeral 8   del artículo 42 de la Ley 715 de 2001; la expresión “que sean intervenidas   para tal fin”, contenida en el numeral 9 de la misma norma; la expresión “o   liquidar”, que se encuentra en el inciso 5 del artículo 68 de la misma ley;   la expresión “o liquidar”, contenida en el numeral 5 del artículo 37 de   la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 124 de la Ley 1438 de 2011; la   expresión “liquidación”, contenida en el numeral 3 del artículo 82 de la   Ley 1438 de 2011; y la expresión “o liquidar”, contenida en el artículo   129 de la Ley 1438 de 2011.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

Con aclaración de voto    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Ausente en comisión    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Con impedimento aceptado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

A LA SENTENCIA C-246/19    

Referencia: Expediente   D-11896    

Asunto: Demanda de   inconstitucionalidad contra apartes de los numerales 8º y 9º del artículo 42 y   del inciso 5º del artículo 68 de Ley 715 de 2001; del numeral 5º del artículo 37   de la Ley 1122 del 2007; y del numeral 3º del artículo 82 y de los artículos 124   y 129 de la Ley 1438 del 2011.    

Demandante: Nixon Torres   Carcamo y Máximo José Noriega Rodríguez.    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Con el acostumbrado   respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, presento   las razones por las cuales aclaro mi voto en la decisión que, por mayoría,   adoptó la Sala Plena en sesión del 5 de junio de 2019, en la cual se profirió la  Sentencia C-246 de 2019.    

1. Esta aclaración tiene como propósito precisar mi postura en   torno a las relaciones que tienen la Nación y las entidades territoriales cuando   se trata de intervenir entidades del orden local que tienen incidencia nacional.   Aunque ese estudio no cambiaba el sentido de la decisión porque considero que   las normas en efecto se ajustaban a la Constitución, el asunto es de tanta   trascendencia constitucional que debió ser desarrollado por la Sala Plena en las   consideraciones de la sentencia. En concreto, a mi juicio la sentencia debió   incluir una referencia específica acerca de los límites de la regulación del   Congreso de la República en la materia porque, conforme a las reglas de la   jurisprudencia constitucional que definen los límites, las normas demandadas son   constitucionales. Sin embargo, en mi opinión, a esa decisión no se llega a   partir de una visión ampliada de la facultad del Congreso para regular los   mencionados asuntos propios (artículo 150 CP), sino porque dichas disposiciones   abordan un asunto de interés nacional, como lo es la salubridad pública, materia   que se inserta en el margen de configuración normativa del Legislador.    

2. La Sentencia C-246 de 2019[39], estudió una demanda de   inconstitucionalidad en contra de varias disposiciones mediante las cuales el   Legislador le otorga a la Superintendencia Nacional de Salud la facultad de   intervenir para liquidar las Empresas Sociales del Estado –en adelante ESE– de carácter departamental   o territorial.    

El demandante formuló dos cargos de inconstitucionalidad. El   primero, relativo al desconocimiento de la denominada “cláusula general de   competencia” reconocida al Congreso de la República en lo referente a la   organización, funcionamiento, control, vigilancia y sanciones en el Sistema   General de Seguridad Social Integral en Salud –en adelante SGSSS– (numeral 7 del   artículo 150 de la CN). Según el demandante, dichas normas no tuvieron en cuenta   las competencias que fueron asignadas al presidente, a los concejos municipales,   a las asambleas departamentales, a los alcaldes, y a los gobernadores en materia   de liquidación y/o supresión de las entidades de los órdenes nacional y   territorial. El segundo, relacionado con la vulneración del principio de   autonomía territorial (numeral 2 del artículo 287 y 289 de la CN) pues los   demandantes consideraron que permitir que la Superintendencia Nacional de Salud   asumiera directamente la liquidación de las ESE, alteraba el marco de   competencias asignadas en la Constitución a las entidades territoriales e   infringía la autonomía territorial.    

En esta sentencia, la Corte resolvió los siguientes problemas   jurídicos: (i) determinar si las expresiones   demandadas desconocían la autonomía territorial de las entidades departamentales   o municipales al asignarle a la Superintendencia de Salud la facultad de   liquidar ESE, y (ii) analizar si, al haber previsto dicha autorización, se   vulneraba la competencia del Congreso de la República y del Presidente de la   República para determinar la estructura de la administración nacional.    

Para ello,   analizó la facultad del Presidente de realizar las funciones de inspección y   vigilancia sobre los servicios públicos, con especial énfasis en el servicio de   salud, y su relación con la autonomía de las entidades territoriales. También   examinó la competencia del Congreso y del Presidente de la República para   determinar la estructura de la administración nacional.    

Respecto del primer problema jurídico,   adujo que la facultad otorgada a la Superintendencia Nacional de Salud de   liquidar  las ESE no priva a las asambleas departamentales ni a los concejos municipales   de la atribución de suprimir entidades en ejercicio de sus competencias   ni de definir la estructura de la administración nacional. Lo anterior porque,   conforme a lo dispuesto en la Ley 1438 de 2011[40], no existe oposición entre las dos facultades, razón por la cual   las normas no desconocen el núcleo esencial de la autonomía territorial.    

3. Aunque comparto la decisión   de la Sala de declarar exequibles los apartes demandados, considero que la   sentencia debió incluir una referencia   específica acerca de las reglas jurisprudenciales sobre los límites de la   regulación del Congreso de la República en la intervención de entidades del   orden territorial. Lo anterior porque, a mi juicio, la constitucionalidad de   dichas disposiciones no deriva de la libertad de configuración normativa del   Congreso (cláusula general de competencia del Legislador), pues la propia   Constitución limita esa facultad al respeto por la autonomía territorial y la   descentralización administrativa de las entidades territoriales, en los términos   de los artículos 287 y 288 superiores. Las normas demandadas son   constitucionales porque abordan de forma efectiva un interés nacional como lo es   la salubridad pública y, en esa medida, garantizan la eficacia de los derechos,   principios y valores constitucionales.    

4. Con el objetivo de abordar las razones por las cuales considero   que las normas acusadas son constitucionales, en primer lugar, reiteraré las   reglas jurisprudenciales sobre el reparto de competencias entre la Nación y las   entidades territoriales que ha desarrollado esta Corporación, particularmente en   los casos de intervención de la Nación en asuntos locales. En segundo lugar,  abordaré brevemente   la jurisprudencia sobre el amplio margen de configuración que tiene el   Legislador en lo que respecta a la configuración del SGSSS y los límites que   restringen dicha potestad. Lo anterior, con el fin de evidenciar que, conforme a estos precedentes,   la intervención de la Nación está autorizada cuando el asunto que se regula   desborda el interés local, como ocurre en el presente caso.    

5. En primer lugar,   la jurisprudencia constitucional ha fijado los criterios que permiten armonizar   la tensión Estado Unitario – autonomía territorial que se presenta a la hora de   definir el ámbito de la acción del Estado.    

A partir de la forma de   estructuración territorial consagrada en la Constitución Política, la Corte ha establecido que,   si bien el Estado colombiano se construye a partir del principio unitario,   también garantiza un ámbito de autonomía para sus entidades territoriales.   Dentro de este esquema, “la distribución de competencias entre la Nación y   los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al   legislador, para lo cual se le han establecido una serie de reglas mínimas   orientadas a asegurar una articulación entre la protección debida a la autonomía   territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan primacía al   nivel central, al paso que en otras impulsan la gestión autónoma de las   entidades territoriales”[41].    

Esta Corporación se ha   pronunciado sobre cómo opera la armonización de esos principios en tensión; unidad y autonomía. En   la Sentencia C-579 de 2001[42],   la Corte señaló que la naturaleza del Estado unitario presupone la   centralización política, lo cual exige unidad en todos los ramos de la   legislación, exigencia que se traduce, por un lado, en “la existencia de   parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la   ley en el nivel territorial” y, por otro, en“la existencia de   competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que   tengan vigencia para todo el territorio nacional”. En esta sentencia, la   Corte también aclaró que “del principio unitario también se desprende la   posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades   territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus   competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de   superior entidad” (Negrita fuera del original).    

En relación con el principio   de autonomía, el artículo 287 de la Constitución dispone que ésta debe   entenderse como la capacidad de la que gozan las entidades territoriales para   gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la   ley. Esto significa que “si bien, por un lado, se afirman los intereses   locales, se reconoce, por otro, ‘… la supremacía de un ordenamiento superior,   con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como   poder soberano, sino que se explica en un contexto unitario’”[43].    

Pues bien, de una lado, la Corte ha precisado que ese   principio de autonomía “no es absoluto y debe desarrollarse dentro de los   límites de la Constitución y la ley”[44], con lo cual se reconoce la   posición de superioridad del Estado unitario. No obstante, de otro lado, ha   establecido que, aunque la Constitución le permite al Legislador regular varios   aspectos de la organización territorial en virtud de ese contexto unitario, no   lo autoriza a vaciar el núcleo de la autonomía. En efecto, la jurisprudencia ha   dispuesto que el núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales   es indisponible por el Legislador[45]  y que el mismo está compuesto por las siguientes prerrogativas[46]:   (i) el derecho de las entidades territoriales a gobernarse por autoridades   propias; las asambleas (artículo 299 superior) y el gobernador (artículo 303   constitucional) para los departamentos, y el concejo (artículo 312 de la Carta)   y el alcalde (artículo 314 superior) para los municipios; (ii) el derecho de las   entidades territoriales a gestionar sus propios intereses y ejercer las   competencias que les correspondan (artículos 317, 356, 357, 360 y 362 de la   Carta); y, por último, (iii) el derecho de las entidades territoriales a   administrar sus recursos.    

Así mismo, en la Sentencia   C-894 de 2003[47]  la Corte expresó que la autonomía actúa como un principio jurídico en materia de   organización competencial, lo que significa que “se debe realizar en la mayor   medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que   justifiquen su limitación en cada caso concreto”. Bajo esta lógica, este   Tribunal fijó el criterio conforme al cual “las limitaciones a la   autonomía de las entidades territoriales y regionales en materias en las cuales   exista concurrencia de competencias de entidades de distinto orden, deben estar   justificadas en la existencia de un interés superior, y que la sola   invocación del carácter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una   autoridad nacional, el conocimiento de uno de tales asuntos en ámbitos que no   trasciendan el contexto local o regional, según sea el caso”[48].  En otras palabras, la Corte estableció que las limitaciones a la autonomía   resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y proporcionadas   pues encuentran respaldo en un interés superior.    

Adicionalmente, el artículo   288 de la Constitución establece que las competencias atribuidas a los   distintos niveles territoriales deberán ejercerse conforme a los principios de  coordinación, concurrencia y subsidiariedad[49],   en los términos que establezca la ley. Ello implica que, “para los asuntos   de interés meramente local o regional, deben preservarse las competencias de los   órganos territoriales correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese   ámbito, corresponde a la ley regular la materia”[50].   (Negrita fuera del original).    

En conclusión, la Corte ha   reiterado que la distribución de competencias que se realice con base en los   anteriores criterios tiene el alcance de garantía institucional para la   autonomía de las entidades territoriales, por lo que las medidas legislativas   que pretendan restringirla deben responder a un principio de razón suficiente[51].   Así, conforme a estas reglas, para determinar la razonabilidad de la limitación   a la autonomía territorial es necesario analizar específicamente las   competencias o funciones que se restringen. De manera que, si las mismas   trascienden los intereses meramente locales o regionales, se autoriza la   intervención de la Nación[52].    

6. En segundo lugar, la Corte   ha definido que el Legislador tiene un amplio margen de configuración en lo que   respecta al SGSSS. Lo anterior, debido a que las cláusulas de la Constitución Política   de 1991 que establecen el deber del Estado de proporcionar a los ciudadanos un   servicio eficiente de salud, son normas abiertas que permiten distintos   desarrollos por parte del Legislador, en razón al pluralismo político y al   principio democrático que caracteriza el Estado social de derecho[53].    

No obstante, también ha sostenido que tal   facultad no es absoluta[54] y que, por el contrario, la libertad de   configuración legislativa para regular la prestación de los servicios de salud   está sometida a dos tipos de limitaciones: en primer lugar, a   los límites formales que se refieren a las reglas de competencia o procedimiento   legislativo para la producción normativa y, en segundo lugar, a los llamados   límites sustantivos o materiales, relacionados con los principios que le imponen   los artículos 48 y 49 de la Constitución, “al igual que los demás derechos,   principios y valores previstos en la Carta”[55]. De manera que esa facultad está   restringida por el respeto de los valores, principios y derechos de orden   constitucional, “no pudiendo el legislador, en aras de regular la materia,   traspasar dichos límites jurídicos que constituyen el presupuesto   analítico-normativo del Estado constitucional y social de derecho”[56].    

Algunos de esos principios y   reglas generales que restringen la potestad regulativa y configurativa del   Legislador en materia de seguridad social en salud son “(i) el carácter   obligatorio e irrenunciable del derecho a la seguridad social en salud, (ii) su   prestación como servicio público cuya dirección, organización, control y   vigilancia se establece bajo la responsabilidad del Estado, (iii) los principios   de universalidad, solidaridad y eficiencia, y finalmente (iv) el respeto al   principio de igualdad”[57].    

A partir de lo anterior,   esta Corporación ha concluido que toda regulación del SGSSS que realice el   Legislador devendrá legítima, desde la perspectiva de la Carta Política, cuando   responda a un criterio de razón suficiente y garantice la eficacia de los   derechos, principios y valores constitucionales. Es decir, en esta materia, mientras el Legislador “respete   el núcleo esencial de las libertades públicas y de los derechos fundamentales y   se funden en un principio de razón suficiente, dichas opciones son legítimas y   no son susceptibles de eliminarse del ordenamiento jurídico por la vía de la   inconstitucionalidad”[58].    

6. Por esta razón,   considero que las normas demandadas son constitucionales porque al asignarle a   la Superintendencia de Salud la competencia para liquidar ESE, el Legislador   pretendía abordar una problemática de salud pública, como lo es la crisis   financiera de varias entidades de salud que se encuentran a cargo de entidades   territoriales. En efecto, este asunto de salud pública tiene la potencialidad de   afectar no solamente la salud, sino también otros derechos como la vida, la integridad, el mínimo   vital y la dignidad humana de los afiliados al SGSSS y de las personas que se   encuentran vinculadas laboralmente a dichas instituciones.    

De este modo, tal y como lo ha sostenido la   Corte en otras ocasiones, considero que “la competencia del legislador para   la definición del SGSSS, debe comprenderse bajo un modelo flexible”[59] en el cual éste se someta únicamente a los   límites formales y materiales antes anotados. Por esta razón, estimo que los apartes   acusados, al abordar un asunto de interés nacional responden a un criterio de   razón suficiente y, además, garantizan la eficacia de múltiples derechos y   principios constitucionales; argumentos que resultaban suficientes para   conservarlos en el ordenamiento jurídico[60].    

En estos términos quedan expuestas las razones que me   llevaron a aclarar el voto con respecto a las consideraciones expuestas y la   decisión adoptada en la  Sentencia C-246 de 2019.     

Fecha ut supra,    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

[1]  Cuaderno principal, fl. 12.    

[2] Cuaderno principal, fl. 120.    

[3]  Cuaderno principal, fl. 19.    

[4]  Se utilizará esta misma abreviación cuando el sustantivo que ella designa sea   utilizado en singular o en plural.    

[5]  Cuaderno principal, fl. 203.    

[6]  Cuaderno principal, fl. 204.    

[7]  Cuaderno principal, fl. 224.    

[8]  Ibíd.    

[9]  Cuaderno principal, fl. 240. En otro apartado, el interviniente insistió en este   mismo argumento, afirmando que la liquidación “es consecuencia que surge de   la materialización o ejecución de actuaciones contrarias al ordenamiento legal   como mecanismo de última ratio para proteger el derecho a la salud de sus   usuarios y propenderpor el mantenimiento del equilibrio financieron del Sistema   General de Seguridad Social en Salud, tal como se desprende de lo normado en los   artículos 42, numeral 42.8[,] y 68, numeral 6º[,] de la Ley 715 de 2001”.   Cuaderno principal, fl. 229. Por su parte, con relación a la supresión,   consideró que “es un acto discrecional proveniente de autoridad distinta a la   Superintendencia [Nacional de Salud”. Cuaderno principal, fl. 237.    

[10]  Cuaderno principal, fl. 226. En este sentido, afirma también que “[p]retextar   fueros autonómicos territoriales para sustraerse a la medida administrativa de   liquidación surge como consecuencia de las actividades de inspección, vigilancia   y control, dentro del diseño constitucional de Estado unitario y dentro de la   distribución de competencias que sobre servicios públicos y[,] en especial,   sobre el servicio público de salud establece la Constitución, no tiene razón   jurídica alguna y promueve aspiraciones que rompen con la unidad, razón, función   y estabilidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.    

[12]  Cuaderno principal, fl. 231.    

[13]  Cuaderno principal, fl. 235.    

[14]  Cuaderno principal, fl. 236.    

[15] Cuaderno principal, fl. 246.    

[16] Cuaderno principal, fl. 249.    

[17] Ver sentencia C-035 de 2016, citada en el cuaderno principal,   fl. 252.    

[18] Cuaderno principal, fl. 254.    

[19] Cuaderno principal, fl. 265.    

[20] Cuaderno principal, fl. 267.    

[21] Cuaderno principal, fl. 275.    

[22] Cuaderno principal, fl. 276.    

[23] Cuaderno principal, fl. 287.    

[24]  Cuaderno principal, folio 314.    

[25]  Cuaderno principal, 316.    

[26] Para efectos   de síntesis se utiliza la sentencia C-1052 de 2001, reiterada en fallos   adicionales de la Corte.    

[27] Ver, entre otras, sentencias C-372 de 2011 y C-052 de 2019.    

[28] Entre otras, ver sentencias C-520 de 1994, C-535 de 1996,   C-219 de 1997, C-579 de 2001 y C-1258 de 2001.    

[29]  Ver sentencia C-579 de 2001.    

[30] Ver sentencia C-579 de 2001.    

[31] En la sentencia C-189 de 2019, la Corte señaló que “De lo   anterior se deriva una regla de decisión para el juzgamiento de las medidas que   legislativas que tienen por efecto limitar la autonomía de las colectividades   territoriales: una regulación legislativa en materia presupuestal, que tenga por   efecto vaciar de contenido la autonomía de las entidades territoriales, al   generar que las potestades allí comprendidas se conviertan en irrealizables,   sería una medida claramente irrazonable y desproporcionada y, por lo tanto,   contraria a la autonomía de las entidades territoriales”.    

[32] Ver sentencia C-463 de 2008.    

[33] Ver sentencia C-199 de 2001, reiterada en la sentencia C-172   de 2014.    

[34] Ver sentencia C-851 de 2013. A su vez, conviene indicar que,   refiriéndose a la Superintendencia Nacional de Salud, el artículo 35 de la Ley   1122 de 2007 las define de una forma muy similar.    

[35] En el mismo sentido, ver sentencia C-174 de   2014.    

[36] Ver sentencia C-731 de 2000, reiterada en la sentencia C-313 de   2014.    

[37] Ver sentencia C-702 de 1999.    

[38]  Ver sentencia C 171 de 2012.    

[39] M.P. Diana   Fajardo Rivera.    

[40] “Por medio de la cual se reforma el sistema   de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones”.    

[41] Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[42] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[43] Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio.    

[44] Ibid.    

[46] Sentencia C-594 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[47] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[48] Sentencia C-894 de 2003, Rodrígo Escobar Gil.    

[49] “El principio de concurrencia parte de la consideración de   que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la   participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en   primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las   mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el   objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de   entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este   principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las   distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea   necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse   de esa responsabilidad.           

El   principio de coordinación, a su vez, tiene como presupuesto la existencia de   competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone   que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los   distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de   la acción estatal.  Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de   la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de   ejecución de las mismas.    

El   principio de subsidiariedad, finalmente, corresponde a un criterio, tanto   para la distribución y como para el ejercicio de las competencias. Desde una   perspectiva positiva significa que la intervención el Estado, y la   correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más   próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un   criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas   autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su   dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades   de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios   de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean   ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades” (Sentencia C-149 de 2010).    

[50] Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[51] Ibid.    

[52] Este es el caso de la Sentencia C-240 de 2011 mediante la   cual la Corte encontró ajustado a la Constitución que el Legislador hubiera   destinado recursos del Fondo Nacional de Regalías para afrontar la crisis   generada por la ola invernal, dado que no solo existía un amplio espacio de   configuración legislativa en materia de régimen de regalías sino que, además, se   trataba de un asunto de interés nacional que desbordaba completamente los   intereses locales.    

[53] Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar   Gil.    

[54] Sentencia C-662 de 2009, M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva.    

[55] Ibid.    

[56] Sentencia C-463 de 2008, M.P. Jaime Araujo   Rentería.    

[57] Ibid.    

[58] Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar   Gil.    

[59] Sentencia C-662   de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[60] Ibid.