C-247-13

           C-247-13             

Sentencia C-247/13     

(Bogotá DC, abril 24 de 2013)    

LEY QUE REGULA   LA ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Participación de Congresistas en   Comisión Rectora y Órganos Colegiados de Administración y Decisión Regionales no   vulnera la Constitución/LEY QUE REGULA LA ORGANIZACION Y   FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Participación de Congresistas en   Comisión Rectora y Órganos Colegiados de Administración y Decisión Regionales no   constituye una vulneración al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de   los Congresistas    

Los artículos 4º y 6º de la ley 1530 de 2012   dispusieron la participación de senadores y representantes a la Cámara en la   Comisión Rectora de Regalías y en los Órganos Colegiados de Administración y   Decisión Regionales, participación que se cuestiona al considerar que supone la   infracción, por un lado, de los mandatos de separación funcional de los poderes   públicos y de colaboración armónica entre los diversos órganos del Estado, en la   medida que implican la asignación de funciones a los congresistas que no se   encuentran previstas en la Constitución; y de otro lado, de la regla   constitucional que prevé la prohibición de que los congresistas sean miembros de   juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas o de   instituciones que administren tributos. Sin embargo, para la Corte, la   intervención y participación de los congresistas en la Comisión Rectora de   Regalías y en los Órganos Colegiados de Administración y Decisión Regionales   puede considerarse compatible con los artículos 113 y 114 de la Constitución, si   y solo si su participación no implica una competencia para la adopción de   decisiones sino tan solo una habilitación para plantear sus opiniones u   observaciones en los procesos de deliberación y votación que allí se despliegan,   como efectivamente acontece, pues a pesar de las funciones asignadas a tales   órganos, la ley dispuso que dichos funcionarios carecerían del derecho a votar,   con lo que la regulación se constituye en una articulación constitucionalmente   posible del mandato de separación funcional y del mandato de colaboración   armónica, habida cuenta que no se afecta la competencia que para el ejercicio   del control político sobre el Gobierno y la administración le atribuyó al   Congreso la Constitución; además que la participación de los congresistas en los   órganos colegiados de administración y decisión regionales constituye un   instrumento adecuado para enlazar o vincular los intereses de la nación con   aquellos de las entidades territoriales. De otra parte y en relación con el   desconocimiento del numeral 3 del artículo 180 de la Constitución, para la Corte   no existe tal desconocimiento toda vez que los órganos a que aluden los   artículos 4º y 6º de la Ley 1530 de 2012 no tienen los atributos de las   entidades descentralizadas como tampoco de instituciones que administren   tributos, pues las regalías no constituyen una forma de tributo.    

SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Nuevo marco regulatorio    

El acto legislativo 5 de 2011 introdujo varias modificaciones al régimen   jurídico que, en materia de regalías, se encontraba inicialmente establecido en   los artículos 360 y 361 de la Constitución Política, además de establecer   ajustes en relación con la destinación de las regalías fijando un esquema para   su distribución, definió un nuevo marco regulatorio e institucional de   administración y ejecución. Se ocupó de establecer, no solo (a) los aspectos   nucleares del concepto de regalía prescribiendo la causación por la explotación   de los recursos naturales no renovables y por el deterioro que para el medio   ambiente ello supone, indicando los nuevos propósitos que orientan su inversión   y conservando la participación especial de los municipios ribereños del Río   Grande de la Magdalena, sino también (b) las competencias que en la regulación   de esta materia le corresponde ejercer al Legislador. También estableció las   reglas generales para distribución de los recursos provenientes de las regalías   y dispuso, en primer lugar, la creación (i) del Fondo de Ciencia, Tecnología e   Innovación, (ii) del Fondo de Desarrollo Regional, (iii) del Fondo de   Compensación Regional y (iv) del Fondo de Ahorro y Estabilización, precisando   los porcentajes de los recursos de regalías que corresponde a cada uno de tales   fondos. Finalmente definió un sistema institucional para la adopción de las    decisiones relativas a la destinación específica de los recursos asignados. El Acto Legislativo   contempla también la posibilidad de que el legislador disponga la creación de   comités de carácter consultivo para los Órgano Colegiados de   Administración y Decisión con participación de la sociedad civil y se advierte   que   las entidades territoriales tendrán en ellos una participación mayor a la del   Gobierno Nacional.    

ORGANOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Regulación    

COMISION RECTORA DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Creación y funciones/COMISION RECTORA DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Integración/COMISION RECTORA DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Naturaleza jurídica/COMISION RECTORA DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Participación de congresistas en   calidad de invitados especiales con voz pero sin voto constituye una   articulación del mandato de separación funcional y colaboración armónica    

La ley 1530 de 2012, en su artículo 4º que hace parte del Título II sobre los   órganos del Sistema General de Regalías, regula lo referente a la Comisión   Rectora del Sistema, a cuyo cargo se encuentra la definición de la política   general del sistema, la evaluación de su ejecución y la adopción de acuerdos   dirigidos a asegurar su adecuado funcionamiento. En dicha Comisión, sus   decisiones se adoptarán por mayoría calificada y participan con derecho a voz y   voto el Director del Departamento Nacional de Planeación -o su delegado-, el   Ministro de Minas y Energía o su delegado, dos gobernadores y dos alcaldes,   previéndose la participación como invitados especiales permanentes de un Senador   y un Representante de las comisiones quintas del Congreso con voz pero sin voto.   La participación de los congresistas en la Comisión Rectora de Regalías supone   su intervención como representantes del pueblo y en procura del bien común.   Además, la Comisión Rectora de Regalías no reúne los atributos de las entidades   descentralizadas como tampoco constituyen instituciones que administren   tributos, pues se trata de un órgano autónomo con participación de diferentes   entidades, poderes y sectores, en el que su autonomía hace posible la toma de   decisiones de manera independiente, atendiendo solo lo dispuesto en la   Constitución y la Ley.      

ORGANOS COLEGIADOS DE ADMINISTRACION Y DECISION EN EL   SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Funciones/ORGANOS COLEGIADOS DE ADMINISTRACION Y DECISION-Integración/ORGANOS COLEGIADOS DE ADMINISTRACION Y DECISION-Naturaleza jurídica/ORGANOS COLEGIADOS DE ADMINISTRACION Y DECISION-Participación de congresistas en   calidad de invitados especiales con voz pero sin voto constituye una   articulación del mandato de separación funcional y colaboración armónica    

El artículo 6º de la Ley 1530 de 2012 que también hace parte del Título II sobre   los Órganos del Sistema General de Regalías establece una definición general de   los   Órganos Colegiados de   Administración y Decisión señalando lo siguiente: (i) son los responsables de   definir los proyectos que serán financiados con los recursos del sistema de   regalías desarrollando actividades de evaluación, aprobación y priorización, al   igual que la designación del ejecutor de los proyecto; (ii) lo relativo al   funcionamiento e integración de los órganos colegiados será definido por el   reglamento; (iii) la participación en tales órganos será ad honórem; (iv) entre   los invitados permanentes en los Órganos Colegiados de Administración y Decisión   regionales se encontrarán dos senadores -que hubieren obtenido el 40% de su   votación en el respectivo departamento-, dos representantes a la Cámara, un   representante de la Comisión Consultiva de Alto Nivel para Comunidades Negras,   Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras y un representante de las comunidades   indígenas -en el caso de estos dos últimos representantes la participación se   condiciona a que se trate de los departamentos en los que dichas comunidades   tengan representación-; (v) y, en el caso de los dos últimos representantes   referidos, se aceptará su participación con voz pero sin derecho a voto. La   participación de los congresistas en los Órganos Colegiados de administración y   Decisión Regionales supone su intervención como representantes del pueblo y en   procura del bien común. Además, los Órganos Colegiados de Administración y   Decisión no reúne los atributos de las entidades descentralizadas como tampoco   constituyen instituciones que administren tributos, pues se trata de un órgano   autónomo con participación de diferentes entidades, poderes y sectores, en el   que su autonomía hace posible la toma de decisiones de manera independiente,   atendiendo solo lo dispuesto en la Constitución y la Ley.      

COMISION RECTORA DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS Y   ORGANOS COLEGIADOS DE ADMINISTRACION Y DECISION-Funciones de naturaleza ejecutiva o   administrativa/COMISION   RECTORA DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS Y ORGANOS COLEGIADOS DE ADMINISTRACION Y   DECISION-Participación de congresistas no implica invasión de competencias    

Si bien la caracterización de las tareas atribuidas tanto a la Comisión Rectora   de Regalías como a los Órganos Colegiados de Administración y Decisión permite a   la Corte constatar que se trata de funciones de naturaleza ejecutiva o   administrativa que no se corresponden con aquellas que la Constitución asignó de   manera general y específica al Congreso de la Republica, y que para esta   Corporación la intervención de los congresistas en instancias que ejercen   funciones marcadamente administrativas, propias de la rama ejecutiva, solo   resultaría constitucional si pudiera considerarse como una expresión del mandato   de colaboración armónica, resultando indispensable definir si se trata o no de   una invasión competencial, ya que la prohibición de invasión de competencias, ha   constituido uno de los criterios para declarar la inconstitucionalidad de   disposiciones que fijan funciones a determinados órganos sin que para ello   exista un respaldo en la Carta Política. Encuentra la Corte que en el presente   caso, la participación de los congresistas en los Órganos del Sistema General de   Regalías en la medida en que tal habilitación no incorpora el derecho a votar,   no constituye una invasión competencial solo tiende a promover la deliberación y   no propiciar una injerencia indebida en el ejercicio de las competencias   propias. Adicionalmente, no se afecta la competencia del Congreso para el   ejercicio del control político sobre el Gobierno y la administración.    

INCOMPATIBILIDAD-Concepto/INCOMPATIBILIDAD   DE LOS CONGRESISTAS-Alcance/REGIMEN JURIDICO DE INCOMPATIBILIDADES DE LOS   CONGRESISTAS-Finalidades    

La incompatibilidad, según ha sido aceptado por esta Corte, implica la   “imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades”, lo que coincide con   la definición que de tal categoría hace el artículo 282 de la ley 5ª de 1992   conforme al cual las incompatibilidades son todos los actos que no pueden   realizar o ejecutar los congresistas durante el período de ejercicio de la   función. El ordenamiento constitucional tiene entonces, como punto de partida,   el reconocimiento de que existen algunas actividades cuyo ejercicio por parte de   los congresistas puede afectar el adecuado, correcto y oportuno ejercicio de las   funciones a su cargo, y así al régimen de incompatibilidades se vinculan   importantes objetivos constitucionales que pueden ser identificados con relativa   claridad. La prohibición de desarrollar el tipo de actividades que prevé el   artículo 180  de la Constitución tiene, al menos, tres finalidades de   enorme valor: en primer lugar, asegura el compromiso constitucional que obliga a   los congresistas a actuar de conformidad con el interés común y no en función de   intereses particulares y específicos; en segundo lugar, permite optimizar los   esfuerzos de los Congresistas en el desarrollo de las labores asignadas al   Congreso, evitando su distracción en otras actividades;  y en tercer lugar,   evita que el poder que adquieren las personas electas como congresistas pueda   orientarse a influir, indebidamente, en la gestión desarrollada por otro tipo de   entidades, lo que desconocería la separación funcional de los diferentes órganos   del Estado. Estas finalidades constituyen un referente imprescindible para   comprender adecuadamente el alcance de las prohibiciones previstas en el   artículo 180 de la Constitución.    

REGIMEN DE   INCOMPATIBILIDADES DE LOS CONGRESISTAS-Premisas interpretativas    

PROHIBICION A LOS CONGRESISTAS DE SER MIEMBRO DE JUNTAS   O CONSEJOS DIRECTIVOS DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS-Condiciones que deben satisfacerse   para su configuración    

El numeral 3 del artículo 180 Constitucional prevé una causal de   incompatibilidad, que fue objeto de modificación en el acto legislativo 3 de   1993, siendo una regla constitucional prohibitiva que restringe la actividad del   legislador y limita las posibilidades de actuación de los congresistas. Sin   embargo, esta causal requiere para su configuración varias condiciones que deben   satisfacerse de manera concurrente: (i) En primer lugar debe tratarse de la   participación de un congresista en una entidad oficial descentralizada, con   independencia de su carácter territorial o nacional. Esto excluye del ámbito de   aplicación de la norma los supuestos en los cuales se trata de una entidad no   descentralizada -sin perjuicio, naturalmente, de que una participación tal quede   comprendida por otra causal de incompatibilidad-. La participación prohibida   solo abarca la que se produce en entidades oficiales; (ii) En segundo lugar, la   participación en la entidad correspondiente debe ser en la junta o en el consejo   directivos. No se trata de la participación en cualquier órgano de la entidad   descentralizada sino en aquellos que constituyen instancias centrales en las   actividades de organización y dirección y sean denominados “junta” o “consejo”,   o resulten claramente idénticos a una u otro; (iii) En tercer lugar, la   participación en la junta o consejo directivos debe ser en calidad de miembro.   Esta condición implica que la participación del congresista, debe haber sido   expresamente encargada, debe tener vocación de permanencia -aunque en la   práctica llegue a resultar accidental u ocasional- y debe implicar la   posibilidad de participar en la toma de decisiones del órgano correspondiente de   manera tal que si ese poder de incidencia no existe, será inviable asignarle la   condición de miembro. Estas exigencias implican que la incompatibilidad solo se   predica de la participación en un grupo particular de entidades y que dicha   participación no puede ser a cualquier título sino que demanda la existencia de   un vínculo especial con uno de los órganos de dirección y administración de la   entidad.     

LIBERTAD DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA-Estructura de la administración nacional    

FACULTAD DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA-No es ilimitada y debe someterse a la Constitución   Política    

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS-Atributos    

COMISION RECTORA DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS Y   ORGANOS COLEGIADOS DE ADMINISTRACION Y DECISION-No participan de la naturaleza de   las entidades descentralizadas    

PRINCIPIO DE   SEPARACION DE PODERES-Criterio de ordenación funcional e instrumento de   limitación del poder    

MANDATO DE   COLABORACION ARMONICA-No ampara medidas que impliquen invasión competencial    

PRINCIPIO DE   SEPARACION DE PODERES Y MANDATO DE COLABORACION ARMONICA-Parámetros de   constitucionalidad    

El ordenamiento constitucional colombiano impone, en relación con la división   del poder: (i) un mandato de separación de las ramas del poder público, del que   se desprende el ejercicio de un poder limitado, susceptible de control y   organizado en distintas instancias encargadas de diferentes funciones; (ii) un   mandato de integración del poder público con otros órganos diferentes a los que   integran las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, que se expresa en aquellas   disposiciones que reconocen funciones a órganos no adscritos a las ramas del   poder público tal y como ocurre, entre otros, con la Comisión Nacional del   Servicio Civil, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del   estado Civil, y la Contraloría General de la República, entre otros; (iii) un   mandato de colaboración armónica que comprende no solo a los órganos que   conforman las ramas ejecutiva, legislativa y judicial sino a todos los demás a   los que les han sido asignadas funciones necesarias para la materialización de   los fines del Estado, con lo que se asegura la especialización funcional y sin   que ello signifique desplazamiento, subordinación o reducción de un órgano a la   condición de simple instrumento de los designios de otro; y finalmente, (iv) un   mandato de ejercicio de controles recíprocos.  La articulación de la   separación funcional y la colaboración armónica no puede implicar (i) la   imposición de pautas rígidas que eliminen las formas de interacción entre   órganos, (ii) la autorización para que un órgano asuma las funciones que a otro   le corresponden o (iii) la disolución de las responsabilidades de un órgano   mediante la fijación de competencias concurrentes no previstas en la   Constitución.    

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 4 -numeral 6- y artículo 6   –inciso 2 (parcial)- de la ley 1530 de 2012 “Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema   General de Regalías”.    

Referencia: Expediente D-9270.    

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

I. ANTECEDENTES    

1. Texto   normativo demandado    

El ciudadano   Orlando Rengifo Callejas, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,   solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 6 del artículo 4 de la ley   1530 de 2012 y de un fragmento del inciso 2 del artículo 6 de la misma ley. El   texto de las expresiones demandadas -subrayadas- es el siguiente:    

LEY 1530 DE 2012    

(….)    

Artículo 4°. Comisión Rectora.    

La Comisión Rectora del Sistema General de Regalías, es el órgano encargado de   definir la política general del Sistema General de Regalías, evaluar su   ejecución general y dictar, mediante acuerdos, las regulaciones de carácter   administrativo orientadas a asegurar el adecuado funcionamiento del Sistema.    

La Comisión Rectora está integrada por:    

1. El Director del Departamento Nacional de Planeación, o su delegado, quien la   presidirá.    

2. El Ministro de Minas y Energía, o su delegado.    

3. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, o su delegado.    

4. Dos (2) Gobernadores, de los cuales uno corresponderá a uno de los   Departamentos Productores, elegido por los mismos y el otro elegido por la   Asamblea de Gobernadores por un período de un (1) año.    

5. Dos (2) Alcaldes, de los cuales uno corresponderá a uno de los municipios   productores, elegido por los mismos y el otro elegido por la Asamblea de   Alcaldes por un periodo de un (1) año.    

6. Un (1) Senador y un (1) Representante a la Cámara, que hagan parte de   las Comisiones Quintas Constitucionales Permanentes y sean elegidos por las   respectivas Comisiones, por un período de un año, para que asistan a las   reuniones de la Comisión Rectora como invitados especiales permanentes, con voz   pero sin voto.    

En relación con los ministros y el director del Departamento Nacional de   Planeación, la delegación de su participación en las sesiones de la Comisión   Rectora solo podrá efectuarse en los viceministros y subdirector,   respectivamente.    

Parágrafo Primero.    

Para efectos de determinar la participación en la Comisión Rectora, se considera   como Departamento Productor aquel cuyos ingresos por concepto de regalías y   compensaciones, sean superiores al tres por ciento (3%) de la totalidad de las   regalías y compensaciones recibidas por los departamentos del país, a título de   asignaciones directas.    

Se considera como Municipio Productor aquel cuyos ingresos por concepto de   regalías y compensaciones, sean superiores al uno por ciento (1%) de la   totalidad de las regalías y compensaciones recibidas por los municipios del   país, a título de asignaciones directas.    

En el reglamento se podrá señalar la presencia de otros invitados permanentes,   con voz pero sin voto.    

Parágrafo Segundo    

Las decisiones que adopte la Comisión Rectora se efectuarán por mayoría   calificada.    

La Comisión Rectora tendrá una Secretaría Técnica que será ejercida por el   Departamento Nacional de Planeación en los términos que señale el reglamento.    

Artículo 6°.    

Órganos colegiados de administración y decisión.   Los órganos colegiados de administración y decisión son los responsables de   definir los proyectos de inversión sometidos a su consideración que se   financiarán con recursos del Sistema General de Regalías, así como evaluar,   viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y oportunidad de financiarlos.   También designarán su ejecutor que será de naturaleza pública; todo de   conformidad con lo previsto en la presente ley.    

El funcionamiento de los órganos colegiados de administración y decisión, así   como la forma de seleccionar sus integrantes serán definidos por el reglamento.   En todo caso, la participación en estos órganos colegiados será ad honórem.   Asistirán a los Órganos Colegiados de Administración y Decisión regionales en   calidad de invitados permanentes dos Senadores que hayan obtenido más del 40% de   su votación en el respectivo departamento y dos Representantes a la Cámara. Esta   representación se rotará cada año. Habrá un representante de la Comisión   Consultiva de Alto Nivel para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y   Palenqueras, así como un representante de las comunidades indígenas, con voz y   sin voto, en cada órgano de administración y decisión en aquellos departamentos   en que estos tengan representación.    

Parágrafo.    

Para la designación del ejecutor, el Órgano Colegiado de Administración y   Decisión, tendrá en cuenta, entre otras, las alertas generadas por el Sistema de   Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de los recursos del Sistema General   de Regalías.    

2. Demanda:   pretensión y cargos.    

2.1. Pretensión.    

El ciudadano   demandante solicita que se declare la inexequibilidad de las expresiones   resaltadas de los artículos 4 y 6 de la ley 1530 de 2012, mediante la cual se regula la organización y el funcionamiento del   Sistema General de Regalías.    

2.2. Violación de   los artículos 113 y 114 de la Constitución.    

La participación   de congresistas en los dos órganos definidos por los artículos 4 y 6 de la ley   1530 implica el desconocimiento de los artículos 113 y 114 de la Constitución.   La infracción de tales artículos se habría producido debido a la asignación de   funciones a los congresistas que no se encuentran previstas en la Constitución   (función constituyente, función legislativa y función de control político) y que   implicaría la posibilidad de opinar, sugerir o proponer aspectos relacionados   con el manejo de las regalías en su ejecución.    

2.3. Violación   del numeral 3 del artículo 180 de la Constitución.    

La disposición   demandada desconoce el numeral 3 del artículo 180 de la Constitución conforme al   cual los Congresistas no podrán ser miembros de juntas o consejos directivos de   entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones que   administren tributos. La Comisión Rectora de Regalías y los Órganos Colegiados   de Administración y Decisión son entidades de carácter administrativo y   pertenecen a la rama ejecutiva. La participación de senadores y representantes   en tales órganos, aún sin posibilidad de votar, desconoce gravemente la   prohibición contemplada en la citada disposición constitucional.    

2.4. Violación   del artículo 4 de la Constitución.    

La regulación   establecida supone, en consecuencia, la violación del artículo 4 de la   Constitución al desconocer su primacía en el orden jurídico colombiano.    

3.   Intervenciones.    

3.1. Violación de   los artículos 113 y 114 de la Constitución.    

3.1.1. Ministerio   de Minas y Energía: exequibilidad.    

Las disposiciones   demandadas constituyen no solo una materialización del acto legislativo 5 de   2011, en tanto se promueve la participación de la sociedad civil con la   intervención de sus representantes directos, sino que también se manifiesta el   control político de la actuación del poder ejecutivo, instrumentándose una forma   de colaboración armónica. La regulación demandada se encuentra inserta en la   orientación constitucional de la división de poderes explicada por la Corte   Constitucional en la sentencia T-983A/04.      

3.1.2. Ministerio   de Hacienda y Crédito Público: exequibilidad.    

Hace parte de la   libertad de configuración reconocida al legislador la adopción de medidas que   contribuyan a la colaboración armónica de los poderes. En efecto, el diseño   del Sistema General de Regalías, pretende involucrar en el proceso de   planificación de inversión y gasto, no solo a las entidades territoriales, al   Gobierno Nacional, a la Sociedad Civil, sino que en aras de respetar el sistema   de frenos y contrapesos descrito, acoge a los congresistas en el seno de las   discusiones del Sistema. Así las cosas, esta ordenación institucional se   encuentra protegida por la potestad del Congreso de la República para diseñar   formas de colaboración armónica entre los poderes públicos.    

3.1.3.   Universidad Externado de Colombia: exequibilidad.    

Los apartes   acusados son expresión de la exigencia constitucional según la cual los poderes   públicos deben colaborar armónicamente para la realización de sus fines. La   participación con voz pero sin voto evidencia que los Congresistas invitados no   cumplen funciones administrativas ni tienen capacidad para adoptar decisiones.   De lo que se trata en estos casos es de escuchar y darle cabida a las   opiniones de aquellos que son portavoces de las necesidades de las comunidades   que se pretenden beneficiar con los planes y programas de este sistema.    

3.2. Violación   del numeral 3 del artículo 180 de la Constitución.    

3.2.1. Ministerio   de Minas y Energía: exequibilidad.    

La interpretación   del accionante es incorrecta dado que no es posible afirmar que la Comisión   Rectora o los Órganos Colegiados de Administración y Decisión sean entidades   oficiales o instituciones que administren tributos –las regalías no tienen tal   naturaleza-. La prohibición establecida en el numeral 3 del artículo 180 de la   Constitución debe comprenderse de manera restrictiva y taxativa sin que sea   posible extenderla a supuestos no establecidos en ella. En apoyo de lo anterior   se encuentra la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, de fecha   15 de junio de 2000. En tal providencia se hace un pronunciamiento relativo a   los sistemas administrativos nacionales, que es aplicable al Sistema General de   Regalías. Adicionalmente las disposiciones demandadas precisan que la asistencia   de los Congresistas es con voz pero sin voto y, en esa medida, no pueden   considerarse como miembros de las organizaciones a las que se refieren los   apartes demandados.     

3.2.2. Ministerio   de Hacienda y Crédito Público: inhibición.         

El planteamiento   del demandante se fundamenta en una supuesta interpretación de las disposiciones   acusadas que no demuestra adecuadamente. Ello es así dado que la acusación no   acredita que la Comisión Rectora o los Órganos Colegiados de Administración y   Decisión sean juntas o consejos directivos de entidades descentralizadas. Ahora   bien, si la Corte adopta la determinación de adelantar un examen de fondo, la   disposición resulta exequible atendiendo que no es posible confundir los órganos   colegiados a los que se refieren las normas demandadas con aquellas juntas   que están destinadas a dirigir o administrar entidades descentralizadas de los   diferentes niveles. Para la prosperidad del cargo tendría que demostrarse,   de una parte, que el Sistema General de Regalías es una entidad descentralizada   y, de otra, que los cuerpos a los que aluden las disposiciones que se cuestionan   son sus juntas o consejos directivos. Ello no es así debido a que, entre otras   cosas, es la ley 489 de 1998 la que definió cuales eran las entidades   descentralizadas sin incluir allí los cuerpos colegiados antes referidos.    

3.2.3.   Universidad Externado de Colombia: exequibilidad.    

Los apartes   cuestionados no desconocen la Constitución dado que lo que ésta prohíbe a los   Congresistas es que sean miembros de juntas o consejos directivos y, la   disposición demandada, no prevé que ellos lo sean. Esto se encuentra confirmado   por el Acuerdo No. 008 de la Comisión Rectora en cuyo artículo 1, al enunciar   las personas que integran tal órgano, no hace referencia a los Congresistas   limitándose a fijar su condición de invitados especiales permanentes.       

3.3. Violación   del artículo 4 de la Constitución.    

3.3.1. Ministerio   de Minas y Energía: exequibilidad.    

3.3.2.   Universidad Externado de Colombia: exequibilidad.    

Encontrándose   demostrada la constitucionalidad de las expresiones acusadas, según las razones   expuestas, no es posible la prosperidad de este cargo.    

4. Intervención   del Procurador General de la Nación: inexequibilidad.    

4.1. El acto   legislativo 5 de 2011 definió las competencias del Congreso de la República en   relación con la regulación del sistema de regalías previendo su competencia para   la expedición de la ley que desarrollaría el sistema. No se establece allí   ninguna atribución referida a la participación de los congresistas en los   órganos colegiados a los que alude el mismo acto legislativo.    

4.2. Así las   cosas, las expresiones acusadas en efecto desconocen el numeral 3 del artículo   180 de la Constitución y el mandato de separación de poderes, cuyo propósito   consiste en preservar la autonomía del Congreso de la República para   el ejercicio de su competencia de control político respecto de la administración   y ejecución de los recursos públicos.        

II.   CONSIDERACIONES.            

1. Competencia.    

La Corte es   competente para adelantar el juicio de constitucionalidad sobre las expresiones   de la ley 1530 de 2012, en atención a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo   241 de la Constitución.    

2. Problemas   constitucionales.    

El examen de los   cargos formulados en esta oportunidad permite identificar dos problemas   jurídicos que debe abordar la Corte:    

2.1. ¿Las normas   demandadas, que prevén la participación de senadores y representantes a la   Cámara en la Comisión Rectora del Sistema General de Regalías y en los Órganos   Colegiados de Administración y Decisión regionales, desconocen los artículos 113   y 114 de la Constitución al atribuir a los congresistas funciones sin fundamento   en la Carta Política, como la habilitación para intervenir en las instancias de   decisión del Sistema General de Regalías?        

2.2. ¿Las normas   demandadas, al prever la participación de senadores y representantes a la Cámara   en la Comisión Rectora del Sistema General de Regalías y en los órganos   colegiados de administración y decisión regionales, desconocen la prohibición,   impuesta a los Congresistas por el numeral 3 del artículo 180 de la Constitución   -modificado por el acto legislativo 3 de 1993-, consistente en ser miembros de   juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de   cualquier nivel o de instituciones que administren tributos?    

3. Normas   acusadas y contexto normativo.    

3.1. El Acto   Legislativo 5 de 2011.    

3.1.1. El acto   legislativo 5 de 2011 introdujo varias modificaciones al régimen jurídico que,   en materia de regalías, se encontraba inicialmente establecido en los artículos   360 y 361 de la Constitución Política. Además de establecer ajustes en relación   con la destinación de las regalías fijando un esquema para su distribución,   definió un nuevo marco regulatorio e institucional de administración y   ejecución.    

3.1.2. El   artículo 1 del referido Acto Legislativo, que modificó el artículo 360 original   de la Constitución, se ocupó de establecer, no solo (a) los aspectos nucleares   del concepto de regalía prescribiendo la causación por la explotación de los   recursos naturales no renovables y por el deterioro que para el medio ambiente   ello supone[1],   indicando los nuevos propósitos que orientan su inversión y conservando la   participación especial de los municipios ribereños del Río Grande de la   Magdalena (art. 331)[2]  sino también (b) las competencias que en la regulación de esta materia le   corresponde ejercer al Legislador.    

Así, estableció   que: (b.i) mediante una ley deberán ser establecidas las condiciones de   explotación de los recursos naturales no renovables; (b.ii) con la expedición de   otra ley deben adoptarse las normas relativas a su distribución, objetivos y   fines así como a su administración, ejecución y control.    

3.1.3. El   artículo 2 -que modificó el artículo 361 de la Constitución-, estableció las   reglas generales para distribución de los recursos provenientes de las regalías.   Para ello dispuso, en primer lugar, la creación (i) del Fondo de Ciencia,   Tecnología e Innovación, (ii) del Fondo de Desarrollo Regional, (iii) del Fondo   de Compensación Regional y (iv) del Fondo de Ahorro y Estabilización.   Adicionalmente, en segundo lugar, precisó los porcentajes de los recursos de   regalías que corresponde a cada uno de tales fondos. Finalmente definió un   sistema institucional para la adopción de las  decisiones relativas a la   destinación específica de los recursos asignados. Tal sistema institucional, en   su diseño constitucional, se encuentra configurado de la siguiente manera:        

3.1.3.1. La competencia para definir los proyectos que deben financiarse con   cargo a las denominadas asignaciones directas que prevé el inciso segundo   del artículo 2 del acto legislativo 5 de 2011, corresponde a los Órganos   Colegiados de Administración y Decisión. La conformación de tales órganos se   define según se trate de asignaciones directas destinadas a los departamentos o   de asignaciones directas destinadas a los distritos y municipios.    

3.1.3.2. La atribución para determinar los programas y proyectos cuya   financiación se llevará a cabo con los recursos asignados al Fondo de Ciencia y   Tecnología, corresponde también a un Órgano Colegiado de Administración y   Decisión en el que participarán tres ministros o sus delegados, un    representante del organismo nacional de planeación, un representante del   organismo nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y   tecnología e innovación, un gobernador por cada una de las instancias de   planeación regional a las que alude el inciso cuarto del parágrafo segundo del   artículo 2 del acto legislativo, cuatro representantes de las universidades   públicas y dos representantes de universidades privadas.    

3.1.3.3. La facultad para determinar los proyectos que deberán ser financiados   con los recursos que le sean asignados al Fondo de Desarrollo Regional y al   Fondo de Compensación Regional corresponde a Órganos Colegiados de   Administración y Decisión en los que participarán cuatro ministros o sus   delegados, un representante del organismo nacional de planeación, los   gobernadores respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes.    

3.1.4. Es   importante destacar que el Acto Legislativo contempla también la posibilidad de   que el legislador disponga la creación de comités de carácter consultivo para los Órganos Colegiados de   Administración y Decisión con participación de la sociedad civil. Adicionalmente   el Acto Legislativo advierte que las entidades territoriales   tendrán en ellos una participación mayor a la del Gobierno Nacional.    

3.2. Ley 1530 de   2012.    

En el contexto   normativo descrito se inscribe la expedición de la ley 1530 de 2012, de la que   hacen parte las expresiones demandadas. A continuación y a efectos de establecer   el alcance específico de las normas cuestionadas, la Corte se referirá a cada   una de ellas complementando el análisis con referencia a otras que puedan ser   relevantes para su adecuada comprensión.    

3.2.1. El   artículo 4 de la ley 1530 de 2012 hace parte del Título II que se ocupa de   regular los órganos del Sistema General de Regalías. Uno de tales órganos, según   lo establece el artículo tercero, es la Comisión Rectora del Sistema, a   cuyo cargo se encuentra la definición de la política general del sistema, la   evaluación de su ejecución y la adopción de acuerdos dirigidos a asegurar su   adecuado funcionamiento. En dicha Comisión, que adoptará sus decisiones por   mayoría calificada -según lo prevé el parágrafo segundo del artículo 4-,   participan con derecho a voz y voto el Director del Departamento Nacional de   Planeación -o su delegado-, el Ministro de Minas y Energía o su delegado, dos   gobernadores y dos alcaldes.    

Adicionalmente es   posible que en tal Comisión participen invitados especiales. En esa dirección,   el numeral 6 del artículo 4 prevé que un Senador y un Representante de las   comisiones quintas del Congreso podrán asistir como invitados especiales   permanentes con voz pero sin voto. Adicionalmente el inciso final del parágrafo   primero del artículo 4 establece, con la misma limitación, que el reglamento   podrá señalar la presencia de otros invitados permanentes.    

3.2.2. El   artículo 6, que hace parte del mismo título del artículo 4, establece una   definición general de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión señalando lo   siguiente: (i) son los responsables de definir los proyectos que serán   financiados con los recursos del sistema de regalías desarrollando actividades   de evaluación, aprobación y priorización; (ii) lo relativo al funcionamiento e   integración de los órganos colegiados será definido por el reglamento; (iii) la   participación en tales órganos será ad honorem; (iv) entre los invitados   permanentes en los Órganos Colegiados de Administración y Decisión regionales se   encontrarán dos senadores -que hubieren obtenido el 40% de su votación en el   respectivo departamento-, dos representantes a la Cámara, un representante de la   Comisión Consultiva de Alto Nivel para Comunidades Negras, Afrocolombianas,   Raizales y Palenqueras y un representante de las comunidades indígenas -en el   caso de estos dos últimos representantes la participación se condiciona a que se   trate de los departamentos en los que dichas comunidades tengan representación-;   (v) y, en el caso de los dos últimos representantes referidos, se aceptará su   participación con voz pero sin derecho a voto[3].    

3.2.3. La ley   prevé, al referirse a los Órganos Colegiados de Administración y Decisión,   algunas reglas específicas. En los artículos 31, 35 y 42, al ocuparse de los Órganos Colegiados de   Administración y Decisión encargados de determinar la inversión de las   asignaciones directas y de los recursos que componen el Fondo de Ciencia y   Tecnología, el Fondo de Desarrollo Regional y el Fondo de Compensación Regional,   respectivamente, establece como reglas que las decisiones serán adoptadas con un   número máximo de tres votos que deben comprender las diferentes instancias   territoriales[4],   siempre y cuando el sentido de al menos dos votos sea favorable. Asimismo para   el caso de los denominados órganos colegiados de administración y decisión que   se conforman por regiones el artículo 159 prevé que estarán constituidos por   todos los gobernadores que la componen, dos alcaldes por cada uno de sus   departamentos y un alcalde adicional elegido por los alcaldes de las ciudades   capitales de los departamentos de la región. Adicionalmente, harán parte de   ellos cuatro (4) Ministros o sus delegados.    

4. Violación de   los artículos 113 y 114 de la Constitución (Cargo 1º).    

4.1. Concepto de   violación.    

El planteamiento   del demandante advierte que atribuir a senadores y representantes a la Cámara la   facultad para intervenir en la Comisión Rectora de las Regalías -art. 4 de la   ley 1530 de 2012- y en los Órganos Colegiados de Administración y Decisión -art.   6 de la ley 1530 de 2012-, desconoce el hecho de que tal función no se encuentra   prevista para los Congresistas en la Constitución. Las funciones del Congreso,   según el artículo 114 de la Constitución, son: (i) la reforma de la   Constitución, (ii) la confección de leyes y (iii) el ejercicio de control   político sobre el gobierno y la administración. En atención a ello se   desconocería lo dispuesto en los artículos 113 y 114 de la Constitución, en los   que se prescribe la separación de funciones de los distintos órganos y se   definen las funciones del Congreso. En tal marco, no resultaría posible afirmar   que la participación de los Congresistas en dichos órganos se encuentre   comprendida por las exigencias que se vinculan al principio de colaboración   armónica de los poderes.    

4.2. Parámetro de   constitucionalidad: La división del poder público y el principio de colaboración   de poderes.    

4.2.1. La   Constitución Política establece en el artículo 113 la composición del poder   público: en la columna vertebral de la estructura del Estado están las ramas   ejecutiva, legislativa y judicial, con sus respectivos órganos y dependencias; y   además, se encuentran otros órganos que deben realizar el cumplimiento de las   demás funciones del Estado, pese a no encontrarse vinculados a ninguna de las   ramas del poder. A esta distribución del poder público en ramas y órganos se   asocia, a su vez, la existencia de controles recíprocos y un deber de   colaboración armónica que no solo es reconocido en la citada disposición, sino   que ha sido también previsto en el inciso tercero del artículo 1 del acto   legislativo 3 de 2011[5].          

El ordenamiento   constitucional colombiano impone, en relación con la división del poder: (i) un  mandato de separación de las ramas del poder público reconocido   específicamente en los incisos primero y tercero -primera proposición- del   artículo 113; (ii) y un mandato de integración del poder público con otros   órganos diferentes a los que integran las ramas ejecutiva, legislativa y   judicial, según lo prevé el inciso segundo de la misma disposición.   Adicionalmente y según se señaló, la Constitución precisa que el mandato de   separación del poder en ramas y órganos no se opone, en modo alguno, a la   instrumentación de formas de colaboración armónica y de control recíproco   orientadas a la consecución de los objetivos previstos en el artículo 2º. Esto   implica que de la Constitución también se deriva: (iii) un mandato de   colaboración armónica  reconocido en el inciso tercero -segunda proposición- que comprende no solo   a los órganos que conforman las ramas ejecutiva, legislativa y judicial sino a   todos los demás a los que les han sido asignadas funciones necesarias para la   materialización de los fines del Estado[6];   (iv) finalmente, un mandato de ejercicio de controles recíprocos.    

4.2.2. El diseño   constitucional en esta materia ha sido objeto de múltiples pronunciamientos de   esta Corporación[7].   Así por ejemplo, en la sentencia C-288 de 2012 la Corte indicó:    

“En   conclusión, el principio de separación de poderes es un rasgo definitorio del   Estado Constitucional. Este eje estructural, para el caso particular de la Carta   Política, se caracteriza por (i) la delimitación precisa, mediante reglas   jurídicas, de las competencias de cada uno de los poderes, junto con la   definición de su estructura institucional; (ii) la aplicación de dicho   principio para el cumplimiento de la doble función de racionalización de la   actividad del Estado y protección de los derechos y libertades de los ciudadanos   ante la arbitrariedad propia de todo poder omnímodo; y (iii) la   incorporación de mecanismos para el funcionamiento del sistema de frenos y   contrapesos, agrupados en los criterios de colaboración armónica y de   controles recíprocos o interorgánicos.”    

A su vez, la   sentencia C-141 de 2010 precisó la manera en que debían ser articulados los   componentes de la doctrina de la separación de poderes:    

“El   principio de separación de poderes tiene, entre otros aspectos, una connotación   organizativa, pues no responde a la definición de la titularidad de la   soberanía, sino a la manera como, desde la Constitución adoptada por el   soberano, se ordena el ejercicio de la soberanía por distintos agentes y con   determinadas finalidades (…). En este orden de ideas, la distinción entre la   rama legislativa, encargada de la producción del Derecho; la rama ejecutiva,   responsable de cumplir la función administrativa y la rama judicial, autorizada   para resolver conflictos mediante la aplicación del Derecho; responde a un   propósito básico de racionalización del poder que no sólo pretende el   cumplimiento eficaz de los cometidos públicos, derivado del hecho de radicar   tareas en distintos órganos y de procurar su recíproca armonía, sino que, ante   todo, busca afianzar la moderación en el ejercicio del poder.    

Esa   moderación es el resultado de la división del poder en distintas funciones y de   la asignación de las variadas competencias, surgidas de esa división funcional,   a diferentes órganos, pues, de ese modo, ninguno de los depositarios de las   diversas atribuciones podrá ejercer la totalidad del poder ni atraer hacia sí   las funciones encomendadas a las otras ramas del poder público, lo que evita,   tanto la concentración, como el riesgo de arbitrariedad inherente a ella y,   simultáneamente, estimula un ejercicio del poder limitado a las competencias de   cada órgano y sometido a controles recíprocos orientados a prevenir y sancionar   los eventuales desbordamientos.    

Así   pues, la colaboración en el cumplimiento de las diferentes funciones, que   también hace parte de la doctrina de la separación de los poderes   constitucionalmente prohijada, en ningún caso puede equivaler a la invasión del   ámbito competencial confiado a alguno de ellos, ni significar desplazamiento,   subordinación o reducción de un órgano a la condición de simple instrumento de   los designios de otro, ya que, mediante la separación, se persigue “impedir   la concentración del poder en manos de una misma persona”, motivo por el   cual “a la división organizativa-funcional de poderes se suma la exigencia de   que una y la misma persona no ocupe cargos, en unión personal, dentro del ámbito   de poderes distintos” (…).    

De   la separación de poderes se desprende, entonces, el ejercicio de un poder   limitado, así como susceptible de control y organizado en distintas instancias   encargadas de diferentes funciones, con la finalidad esencial de asegurar la   libertad de las personas frente al Estado, dentro de un marco de democracia   participativa y pluralista.”    

Así las cosas, en   primer lugar, la distribución de funciones separadas entre los diferentes   órganos constituye un instrumento para limitar y controlar el ejercicio del   poder, de una parte, y para asegurar la especialización funcional de los   diferentes órganos de manera que cumplan eficientemente las tareas a su cargo,   de otra. A su vez, en segundo lugar, el mandato de colaboración armónica entre   los diferentes órganos del Estado asegura la concurrencia de diferentes   perspectivas y medios de acción para optimizar los fines que justifican y   orientan las actividades del Estado. En todo caso, al amparo de este último   mandato no pueden adoptarse medidas que, como lo precisa la Corte, impliquen una   invasión competencial.    

“Pero el principio este de colaboración armónica no puede   llegar al extremo de desconocer el reparto funcional de competencias, ni el   ampliamente explicado principio de división de poderes. Y por lo mismo, es   errado afirmar que el principio de la colaboración armónica permite fusionar   tareas y compartir responsabilidades sobre aspectos claramente diferenciados en   el ordenamiento constitucional. Además, el principio de colaboración   armónica no puede ser transformado por el Legislador en un deber de colaboración   exigible cuando lo disponga el Ejecutivo”[8].   (cursivas fuera del original)    

En similar dirección, en la sentencia C-246 de 2004 sostuvo este   Tribunal:    

“Así pues, si bien es cierto que el principio de separación de poderes es el   fundamento para el reconocimiento de la necesaria independencia y autonomía de   los diferentes órganos del Estado, a fin de que puedan cumplir cabalmente sus   funciones, también lo es que dicho principio debe ser interpretado en función de   su vinculación con el modelo trazado en el artículo 113 Superior, según el cual,   cada uno de los órganos del poder público debe colaborar armónicamente para la   consecución de los fines estatales. Colaboración armónica que no implica que   determinada rama u órgano llegue a asumir la función de otro órgano, pues no   debe olvidarse que cada uno de ellos ejerce funciones separadas”. (cursivas fuera del original)    

En otra oportunidad, al referirse a la necesidad de evitar la   sobrestimación del mandato de separación funcional, sostuvo:    

“Declara el precepto constitucional que los órganos del Estado tienen funciones   separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines, con lo   cual elimina todo criterio absoluto en cuya virtud cada rama u órgano tenga que   actuar forzosamente dentro de marcos exclusivos, rígidos e impermeables. Se   trata, más bien, de lograr un equilibrio que impida la concentración y el abuso   del poder pero que a la vez permita, en virtud de una razonable flexibilidad,   conjugar los esfuerzos de quienes lo ejercen con miras al logro de las metas   comunes.”[9]    

De acuerdo con   estos pronunciamientos que representan, en buena medida, la orientación general   de la jurisprudencia constitucional en esta materia, la articulación de la   separación funcional y la colaboración armónica no puede implicar (i) la   imposición de pautas rígidas que eliminen las formas de interacción entre   órganos, (ii) la autorización para que un órgano asuma las funciones que a otro   le corresponden o (iii) la disolución de las responsabilidades de un órgano   mediante la fijación de competencias concurrentes no previstas en la   Constitución.       

      

4.2.4. Ahora   bien, la manera en que deben ser articulados los mandatos de la división de   poderes, en aquello no establecido por la Constitución, será definida por el   Congreso con fundamento en los principios y reglas que en esta materia pueden   derivarse de la Carta. La Corte ha reconocido que en esta materia el Congreso es   titular de una potestad de regulación:    

“Dentro de su potestad de configuración, el legislador puede regular diferentes   formas de colaboración armónica entre los órganos del Estado y contemplar   modalidades distintas de medidas preventivas atribuidas al Procurador General de   la Nación (artículo 113 C.P.). En efecto, la Constitución introdujo un cambio   importante en cuanto al principio de colaboración armónica adoptado en 1936. (…)   Dicho principio se aplicaba a las ramas del poder público, en su versión   clásica. No obstante, habida cuenta de que en atención a las necesidades de la   evolución institucional el Constituyente reconoció la existencia de órganos   autónomos que no pertenecen a tales normas del poder, también extendió en el   inciso segundo del artículo 113 el ámbito de este principio a la relación entre   órganos que no integran las ramas del poder público.”[10]           

4.2.5. El mandato   de separación funcional se manifiesta en la asignación constitucional de   competencias exclusivas a cada uno de los órganos, esenciales para el   cumplimiento de sus funciones constitucionales. Así, al Congreso corresponde   reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer el control político del   Gobierno y la Administración de conformidad con lo establecido, entre otros, en   los artículos 135, 150, 173, 178 y 374 de la Carta. Al Presidente de la   República como Jefe de la Rama Ejecutiva del nivel nacional le corresponde   actuar como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa,   siguiendo para ello lo dispuesto en el artículo 189 de la Constitución. A su   vez, a los órganos mencionados en el inciso 116 les es atribuida la función   general de administrar justicia siguiendo, para el efecto, lo establecido entre   los artículos 228 y 257.    

4.2.6. El mandato   de integración orgánica concurrente de las ramas del poder y otros   órganos a ellas ajenos, se expresa en aquellas disposiciones que reconocen   funciones a órganos no adscritos a las ramas del poder público tal y como   ocurre, entre otros, con la Comisión Nacional del Servicio Civil (Art. 130), el   Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del estado Civil (Arts.   264-266), la Contraloría General de la República (Arts. 267-274), el Auditor   General (Art. 274), la Procuraduría General de la Nación, (Arts. 275-280), la   Defensoría del Pueblo (Arts. 281 y 282), la Corporación Autónoma Regional del   Río Grande de la Magdalena (Art. 311) y el Banco de la República (Arts.   371-373).       

4.2.7. Los   mandatos de colaboración armónica y de controles recíprocos se   realizan constitucionalmente de diferente manera. En primer lugar, en la   inexistencia de una coincidencia exacta entre la rama del poder público y el   tipo de funciones que le son asignadas. En segundo término, en la fijación de   funciones complementarias activando la participación de varios órganos en   momentos diferentes o con diversos grados de generalidad. En tercer lugar, en la   posibilidad de transferir temporalmente cierto tipo de funciones de un órgano a   otro. En cuarto lugar, en la asignación específica a algunos órganos de   funciones que deben cumplir respecto de otros vinculados, usualmente, a alguna   rama del poder.      

4.2.7.1. La   primera de tales manifestaciones supone que los órganos tradicionalmente   vinculados a una de las ramas tienen o puede tener a su cargo el ejercicio de   competencias que, prima facie, corresponderían a otros. Esta ausencia de   coincidencia implica un rompimiento conceptual entre el tipo de órgano y la   clase de función. Es por ello que el Congreso, según lo dispone el segundo   inciso del artículo 116 de la Constitución, ejercerá determinadas funciones   judiciales tal y como luego lo precisan los artículos 174, 175 y 177 de la   Constitución. Tal Corporación cumple también funciones administrativas, según lo   ha señalado la jurisprudencia constitucional, cuando ejerce la competencia   prevista en el numeral 20 del artículo 150 de la Constitución, consistente en   crear los servicios administrativos y técnicos de las cámaras[11]. El   Presidente de la República, a su vez, tiene o ha tenido atribuciones autónomas   para adoptar medidas materialmente legislativas tal y como ocurre con la   habilitación constitucional para adoptar, entre otros, los decretos legislativos   (arts. 212-215), el decreto que pone en vigencia el Plan Nacional de Desarrollo   (inciso 3º art. 341), el decreto que regula el Sistema General de Regalías (par.   4º transitorio del articulo 2 del acto legislativo 5 de 2011), el decreto que   adopta las normas necesarias para la regulación del sistema acusatorio (inciso   2º del parágrafo 4 transitorio del Acto legislativo 3 de 2002) o el decreto que   establece las disposiciones relativas a la financiación de los partidos y   movimientos políticos (parágrafo transitorio del art. 3 del acto legislativo 1   de 2003). Igualmente la Constitución autoriza, en el tercer inciso del artículo   116, que determinadas autoridades administrativas, esto es, órganos vinculados a   la rama ejecutiva, ejerzan funciones jurisdiccionales en aquellas materias que   de manera precisa sean definidas por la ley. Ahora bien, a los órganos que   integran la rama judicial, la Constitución les atribuye funciones que no   coinciden, materialmente, con la actividad de administrar justicia. Así ocurre   con la facultad asignada a la Corte Suprema (num. 6 del artículo 235), al   Consejo de Estado (num. 6 del artículo 237) y a la Corte Constitucional (num. 11   del artículo 241) para darse su propio reglamento. Igualmente ello se presenta   en relación con las competencias del Consejo Superior de la Judicatura   consistentes en administrar la carrera judicial, elaborar las listas de   candidatos para la designación de funciones judiciales, llevar el control de   rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales (artículo 256), fijar la   división del territorio para efectos judiciales, y dictar los reglamentos que se   requieran para la organización y funciones asignadas a los distintos cargos   (artículo 257). En el caso del Fiscal General de la Nación la Carta dispone que   a tal funcionario le corresponde nombrar y remover, de acuerdo con lo dispuesto   en la ley, a los servidores que se encuentren bajo su dependencia. Igualmente a   los órganos judiciales les son asignadas funciones para participar en la   elección del Fiscal General de la Nación (art. 249), del  Contralor General   de la República (inciso 5º del artículo 267) y del Procurador General de la   Nación (art. 276)             

4.2.7.2. La   fijación de funciones complementarias se encuentra prevista en disposiciones que   exigen la participación de órganos adscritos a diferentes ramas del poder para   el cumplimiento de una función constitucional. En esa dirección se encuentra,   por ejemplo, la participación del Congreso y del Presidente de la República en   la regulación de las materias mencionadas en el numeral 19 del artículo 150 de   la Constitución o en los procesos de aprobación de la ley del Plan Nacional de   Desarrollo o de la ley anual de presupuesto. Igualmente el reconocimiento de   competencias para la presentación de proyectos de regulación a los órganos   judiciales, a las autoridades electorales o a los organismos de control respecto   de materias relacionadas con sus funciones (arts. 156, 237.4, 251.4, 257.4,   265.5, 268.9, 278.3 y 282.6).    

En este marco   también se encuentra la complementación funcional entre órganos del mismo poder.   Así por ejemplo, el artículo 256 indica que le corresponde al Consejo Superior   de la Judicatura o a los consejos seccionales elaborar las listas de candidatos   para la designación de funcionarios judiciales y enviarlas a la entidad que deba   hacerla. Esta manifestación de complementariedad se constata también en el nivel   territorial. Así por ejemplo el numeral 10 del artículo 300 dispone que a las   asambleas departamentales les corresponde regular, en concurrencia con el   municipio, el deporte, la educación y la salud. En similar dirección el artículo   301 hace posible que la ley establezca los casos en los cuales las asambleas   departamentales pueden delegar algunas funciones en los concejos municipales.   Ello es reflejo de los principios que rigen la articulación de las diferentes   competencias territoriales según lo prevé el artículo 288 de la Carta.        

4.2.7.3 El   principio de colaboración armónica también se materializa en la posibilidad de   que determinados órganos deleguen transitoriamente el ejercicio de algunas de   sus funciones. Ello acontece, por ejemplo, con la posibilidad de que el Congreso   de la República de manera temporal y precisa autorice al presidente de la   República para expedir decretos con fuerza de ley en determinadas materias (art.   150.10).    

4.2.7.4. La   última manifestación, relativa a la asignación de funciones a determinados   órganos en relación con otros, se evidencia en cláusulas constitucionales que lo   indican expresa y claramente. Así por ejemplo, el artículo 200 prevé algunas   obligaciones del Gobierno con el Congreso entre las que se encuentran concurrir   a la formación de las leyes, convocarlo a sesiones extraordinarias, presentar   los informes que las cámaras les soliciten y prestarles eficaz apoyo cuando así   lo requieran. En similar dirección el artículo 201 prevé que al Gobierno, en   relación con la rama judicial, le corresponde prestar los auxilios necesarios   para hacer efectivas sus decisiones así como conceder indultos por delitos   políticos. También en relación con el Gobierno, al Congreso le son asignadas   diferentes funciones entre las que se destacan la aprobación o improbación de   los ascensos conferidos por el Gobierno, la concesión de licencias temporales al   Presidente así como la decisión sobre las excusas del Vicepresidente para   ejercer la Presidencia de la República y la autorización al Gobierno para   declarar la guerra a otra nación (art. 173).    

4.2.8. El examen   de la jurisprudencia constitucional permite identificar algunos supuestos que   han sido objeto de control a la luz de los mandatos de separación funcional y   colaboración armónica. Tales supuestos hacen posible establecer pautas para   definir cuándo una norma legislativa, que prevé una forma de interacción entre   los órganos del Estado, es o no compatible con la Constitución.    

4.2.8.1. En el   marco de la interacción entre los órganos del poder ejecutivo y el poder   judicial esta Corporación ha considerado que se ajusta a la Carta (i) una   norma que dispone la designación del Director de la Escuela Judicial Rodrigo   Lara Bonilla, durante el período de transición previsto en el artículo 177 de la   ley 270 de 1996, por parte del Ministro de Justicia y del Derecho, (ii) la   declaratoria de un estado de cosas inconstitucional por parte de la Corte   Constitucional y, en ese marco, la adopción de órdenes relacionadas con la   política pública existente para proteger los derechos de los desplazados[12],   (iii) una regla que asigna a las autoridades de policía el conocimiento   transitorio de los hechos punibles sancionados, en su momento, con pena de   arresto[13]  y (iv) una disposición que permite la participación del Ministro de Justicia y   del Derecho en la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial establecida en   la ley 270 de 1996 bajo la condición de que no le sea reconocido un derecho a   votar[14].   Ha dicho que sí se opone a la Constitución -por exceder el alcance que se había   dado a esta forma de colaboración en la Carta Política- (v) la imposición al   Fiscal General de la Nación de un deber mensual y más allá de lo exigido por el   artículo 251 de la Constitución, de entregar al Gobierno Nacional información   relativa a las investigación de delitos de lesa humanidad y que atenten contra   la seguridad nacional[15].    

4.2.8.2. En el   ámbito de las relaciones entre los órganos del poder ejecutivo y el poder   legislativo ha indicado que no se opone a la Constitución (i) la disposición   de la ley estatutaria en materia de estados de excepción que autoriza al   Presidente de la República para asistir e intervenir en el Congreso[16],   (ii) la adopción por parte del Congreso de una ley que se ocupa de regular   asuntos de orden público -ley 104 de 1993- a pesar de la competencia que en esta   materia le fue asignada al Presidente de la República en el numeral 4 del   artículo 189 de la Carta[17]  y (iii) la autorización para que órganos del poder ejecutivo integren la   regulación de tipos penales en blanco[18].   Consideró inconstitucional (iv) la autorización a una comisión[19] del   Congreso para supervigilar las políticas gubernamentales y judiciales en materia   de secuestro[20]  en tanto al Congreso no le es   permitido invadir el ámbito de competencia propio del gobierno en materia de   seguridad y orden público y, adicionalmente, el control político del cual   es titular el Congreso de la República, no puede extenderse a la rama judicial   del poder público, como que para ello no está facultado dicho órgano por la   Constitución.    

4.2.8.4. En el   contexto de la relaciones entre los órganos del poder ejecutivo, legislativo   y judicial, de una parte, y los órganos autónomos, de otra, la Corte   ha considerado constitucional (i) que la ley establezca la participación del   Gobierno en la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión bajo la   condición de no otorgarle el derecho a votar[24], (ii) obligar a la   Comisión Nacional de Televisión a ejecutar algunas de sus funciones de manera   coordinada con el Ministerio de Comunicación[25] y (iii) exigir a la   Contraloría General de la Republica la presentación del proyecto de presupuesto   a la Dirección General del Presupuesto, no obstante que el numeral 9 del   artículo 268 señala que tal funcionario presentará al Congreso los proyectos de   ley relativos al funcionamiento de la Contraloría[26]. También   ha concluido que no vulnera la Constitución (iv) la norma en la que se dispone que la Procuraduría General de la Nación o la   Personería Distrital de Bogotá podrán solicitar a la administración la   suspensión de procedimientos administrativos, actos o contratos a fin de evitar   la vulneración del ordenamiento jurídico o la afectación del patrimonio público[27]  o (v) la asignación, al Banco de la República, de la función de coadyuvar preliminarmente al esclarecimiento de hechos   ilícitos que afecten a la entidad o perturben el cumplimiento de sus funciones   así como remitir a la fiscalía las investigaciones preliminares que realice[28].       

4.2.8.5. Sin   embargo en el contexto de las relaciones entre las diferentes ramas y los   órganos autónomos ha considerado que se opone a la Constitución (i) la   atribución al Procurador General de la Nación para participar en una Comisión   encargada de redactar una ley de facultades[29], (ii) el otorgamiento, al   Presidente de la República y a los Gobernadores, de una facultad para destituir   al Alcalde del Distrito o a los demás alcaldes, respectivamente, cuando así lo   solicite la Procuraduría General de la Nación por incurrir en una causal que   implique dicha sanción[30]  y (iii) la asignación a la Cámara de Representantes y al Senado de la República   de una función electoral, no prevista por la Constitución, para designar a   miembros de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión    

4.2.9. Del examen   anterior puede concluirse entonces que la Constitución Política de 1991   contempla un complejo sistema de organización del poder que se estructura a   partir del mandato de separación funcional, del mandato de integración del poder   público con otros órganos diferentes a los que integran las ramas ejecutiva,   legislativa y judicial, del mandato de colaboración armónica y del mandato de   existencia de controles recíprocos. Tales postulados se expresan   constitucionalmente de diversas formas y determinan la existencia de un   complicado conjunto de reglas y principios que definen las funciones de cada uno   de los órganos así como las mutuas incidencias entre ellos.    

4.2.9.1. Las   normas que disciplinan la incidencia mutua mediante la fijación de formas de   control o de mecanismos de colaboración tienen, en principio, un estatus   constitucional, atendiendo la significativa importancia que ello tiene para la   protección de los derechos de las personas así como para la consecución de los   fines del Estado. El predominio de la regulación constitucional en esta materia   no se opone, sin embargo, a que el Congreso adopte normas legales que se ocupen   de concretar los mandatos antes señalados.    

4.2.9.2. Para   evaluar tal tipo de disposiciones, la Corte debe considerar, entre otras cosas,   (i) que no es posible que la ley le asigne a un órgano el ejercicio de   atribuciones que resulten extrañas o incompatibles con las funciones que   competen al órgano según el diseño constitucional. Además de ello es necesario   considerar (ii) que a mayor extensión y precisión de la regulación   constitucional respecto de las funciones a cargo de los diferentes órganos,   menor será el margen de configuración del Legislador para atribuir otras o   regular las existentes. Adicionalmente, (iii) no se encuentran autorizadas   injerencias excesivas de determinados órganos en el funcionamiento de los otros,   como aquellas de las que resulta la asunción total o parcial por parte de un   órgano de las competencias asignadas a otro.    

4.3. Análisis del   cargo.    

4.3.1. La   regulación relativa a la participación de los congresistas en la Comisión   Rectora de Regalías y en los Órganos Colegiados de Administración y Decisión    regionales, fue adoptada en desarrollo de las competencias específicas que para   su expedición pueden derivarse del numeral 7 del artículo 150 de la Constitución   y del Acto Legislativo 5 de 2011. En efecto, la primera de tales disposiciones   establece que mediante leyes el Congreso establecerá la estructura de la   administración. El Acto Legislativo, por su parte, dispuso que conforman el   Sistema General de Regalías, objeto de regulación legal según lo dispuesto por   el inciso primero de la misma disposición, los órganos que lo integran. A su   vez, la habilitación constitucional para adoptar tales normas respecto de los   Órganos Colegiados de Administración y Decisión, se basa en las referencias que   el acto legislativo hace de ellos en el parágrafo segundo del artículo 2 y, en   especial, en el aparte que prevé que los proyectos   prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos   colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo establecido en   la ley que regule el Sistema General de Regalías. De acuerdo con   ello, la expedición de reglas que fijan las condiciones para la composición de   los órganos así como para la deliberación y la votación de los asuntos relativos   al diseño, seguimiento y ejecución de la política general del sistema de   regalías o de los proyectos objeto de financiación, se encuentra amparada por   las competencias de regulación atribuidas al Congreso.    

4.3.2. La   participación de los congresistas en la Comisión Rectora de Regalías y en los   Órganos Colegiados de Administración y Decisión regionales, supone su   intervención como representantes del pueblo y en procura de la garantía del bien   común, en instancias políticas y técnicas previstas para la fijación de los   lineamientos del Sistema General de Regalías, así como para la adopción de las   decisiones relativas a la administración, distribución, asignación y ejecución   de sus recursos.  Considerando tal punto de partida, el juicio de las   expresiones acusadas debe ocuparse, al menos en lo que se refiere al cargo ahora   examinado, de la constitucionalidad de prever la participación de los   representantes del pueblo en condición de integrantes del Congreso, precisando   si ello respeta los mandatos de separación funcional y colaboración armónica que   se siguen de los artículos 113 y 114 de la Constitución. Para efectos de   emprender ese análisis la Corte estima pertinente, una vez más, aludir a las   responsabilidades que se encuentran a cargo de la Comisión Rectora de Regalías y   de los Órganos Colegiados.    

4.3.3. La Comisión Rectora de Regalías fue creada por   la ley 1530 de 2012. Se trata de un órgano que tiene tres tipos de funciones   generales enunciadas en el artículo 4: la primera de ellas consiste en la   definición de la política general del   Sistema General de Regalías; la segunda comporta la evaluación de la ejecución   general de tal política; la tercera comprende la adopción de acuerdos que   incorporen regulaciones de carácter administrativo a fin de asegurar el adecuado   funcionamiento del Sistema.    

El artículo 5 prescribe que, además de las que   establezca la ley, le corresponde a la Comisión Rectora en relación con el   Sistema General de Regalías (a) definir las   directrices generales, procesos, lineamientos, metodologías y criterios para su   funcionamiento, (b) emitir concepto no vinculante sobre el proyecto de   presupuesto previo a su presentación al Congreso de la República, (c) emitir   concepto previo no vinculante a la autorización de la expedición de vigencias   futuras con cargo a sus recursos -del sistema-, (d) estudiar los informes de   evaluación general, (e) proponer cambios de política en relación con sus   objetivos y funcionamiento, (f) presentar al Congreso los estados financieros y   de resultados así como los demás informes que se requieran, (g) organizar y   administrar el sistema de información que permita disponer y dar a conocer los   datos acerca del funcionamiento, operación y estado financiero y (h) dictar su   propio reglamento. Estas ocho tareas pueden asociarse al grupo de   funciones generales a cargo de la Comisión en tanto se refieren a la   determinación de la política (a, b, c y e), a la valoración de su ejecución (d y   f) y a la adopción de medidas que aseguren el funcionamiento del Sistema (a, g y   h)    

Los Órganos   Colegiados de Administración y Decisión tienen como funciones a su cargo, de   acuerdo con tal acto y con el artículo 6 de la ley 1530, la definición de los proyectos de inversión   que serán objeto de financiación y, en ese contexto, las funciones de   evaluación, viabilización, aprobación y priorización. Adicionalmente tienen la   responsabilidad de designar el ejecutor de los proyectos.       

4.3.4. La   caracterización de las tareas atribuidas a cada uno de tales órganos,  permite a   la Corte constatar que se trata de funciones de diferentes características que   incluyen, en una medida significativa, tareas de naturaleza ejecutiva o   administrativa que no se corresponden con aquellas que la Constitución asignó de   manera general y específica al Congreso de la Republica, y tampoco se adscriben   a lo que ha dispuesto el acto legislativo 5 de 2011.    

Varias de las   actividades que deben desplegar los órganos se refieren a materias típicamente   administrativas relacionadas, por ejemplo, (i) con la implementación  de medidas   especificas para la instrumentación de una política, (ii) con la adopción de   decisiones, a través de acuerdos de naturaleza administrativa, para el   funcionamiento del Sistema de Regalías, (iii) con la elaboración de informes que   deben ser presentados al Congreso, (iv) con la definición particular de la   destinación de los recursos e incluso (v) con la especificación del ejecutor de   los proyectos, entre otras.    

Además de la   objeción formulada en la demanda, el cumplimiento de algunas de las funciones   asignadas a la Comisión podría afectar el ejercicio autónomo de las actividades   del Congreso. En efecto se prevé la participación de los congresistas en la   elaboración de informes o en la emisión de conceptos que, a su vez, deberán ser   examinados o tenidos en cuenta por las células legislativas en una etapa de   control posterior.    

4.3.5. Para esta   Corporación la intervención de los congresistas en instancias que ejercen   funciones marcadamente administrativas, propias de la rama ejecutiva, solo   resultaría constitucional si pudiera considerarse como una expresión del mandato   de colaboración armónica. Para que sea posible interpretar que la participación   de los congresistas en los órganos del Sistema General de Regalías se encuentra   comprendida por el mandato de colaboración armónica es indispensable definir si   se trata o no de una invasión competencial, ya que la prohibición de   invasión de competencias, ha constituido uno de los criterios para declarar la   inconstitucionalidad de disposiciones que fijan funciones a determinados órganos   sin que para ello exista un respaldo en la Carta Política. Cabe entonces   preguntarse si las normas que se acusan constituyen una injerencia prohibida por   los mandatos de separación funcional y colaboración armónica. Tres   pronunciamientos de esta Corporación ofrecen criterios relevantes para abordar   la cuestión.    

4.3.5.1. La   sentencia C-037 de 1996, al examinar el artículo 97 del proyecto de Ley   Estatutaria de Administración de Justicia que preveía la participación -por   derecho propio- del Ministro de Justicia y del Derecho en la Comisión   Interinstitucional de la Rama Judicial cuando se discutieran asuntos relativos   al presupuesto unificado y al Proyecto de Plan Sectorial de Desarrollo para la   Rama Judicial, sostuvo que tal disposición resultaba ajustada a la Constitución   bajo la condición de que la participación del Ministro no implicara el derecho a   votar. Dijo entonces este Tribunal:    

“Finalmente, la participación del ministro de Justicia, prevista en el último   inciso de la disposición que se revisa, debe entenderse dentro del marco de la   colaboración armónica entre las ramas del poder, la cual en momento alguno puede   condicionar o determinar las decisiones que la Comisión o cualquier otro órgano   de la rama judicial deba adoptar sobre asuntos de carácter presupuestal o   relativos al plan de desarrollo. En ese orden de ideas, y habida cuenta de la   autonomía de la que constitucionalmente es titular la rama judicial, estima la   Corte que el ministro de Justicia podrá hacer parte de las reuniones en mención,   pero sólo con voz y no con derecho a voto.”    

4.3.5.2. En la   sentencia C-350 de 1997, en la que la Corte examinó la constitucionalidad de la   intervención del Gobierno, mediante la participación de un Ministro en la Junta   Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, esta Corporación sostuvo:    

“Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de la Carta   Política, las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para   el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, objetivo que en el caso que se   analiza se propicia de manera clara a través de la norma impugnada, pues sin   afectar la autonomía que el Constituyente le otorgó al ente rector de la   televisión, impone a los organismos responsables de la gestión y manejo del   espectro electromagnético en lo relacionado con el servicio público de la   televisión, un espacio común para la deliberación y coordinación de los asuntos   que les atañen, en el cual el titular de la cartera de Comunicaciones podrá   manifestarse, a través de opiniones y conceptos, siempre y cuando se refiera a   aspectos técnicos que correspondan a la órbita de su competencia, lo cual no   puede entenderse como una interferencia indebida, mucho menos si se tiene en   cuenta que la norma atacada autoriza al ministro para “asistir” a la junta   directiva de la CNTV, no para constituirse en parte de la misma. Lo cual   significa que su actuación no puede en ningún momento obstruir ni invadir la   órbita de competencia de la Comisión Nacional de Televisión, y por tanto debe   limitarla estrictamente al aspecto que se ha señalado.    

(…)    

Distinto  sería si el legislador le hubiera otorgado voto al Ministro, pues una   decisión en ese sentido si sería contraria a la voluntad del Constituyente,   porque afectaría la autonomía que le otorgó con rango superior al ente que aquel   creó para dirigir la política que en materia de televisión determine la ley, al   desconocer su conformación, también definida sin lugar a equívoco o adición por   el Constituyente, el cual determinó de manera expresa el número de miembros de   la junta directiva del ente rector de la televisión y de ellos cuántos   representarían al gobierno.    

De   otra parte, la imposición de ese espacio común de coordinación, sirve a la   realización de las disposiciones del artículo 113 superior, norma que establece   que los diferentes órganos del Estado, incluidos los autónomos e independientes,   no obstante tener funciones separadas deberán colaborar armónicamente para la   realización de sus fines. Por todo lo anterior la Corte declarará exequible   el artículo 2 de la ley 335 de 1996.” (Subrayas y negrillas no hacen parte del   texto original)    

4.3.5.3.   Finalmente, en la sentencia C-497 de 1995 la Corte encontró inconstitucional una   disposición que preveía la participación del Senado de la Republica y de la   Cámara de Representantes en la elección de los miembros de la Junta Directiva de   la Comisión Nacional de televisión. Al fundamentar su decisión señaló:    

“La   Corte Constitucional no encuentra en la Constitución norma o facultad alguna que   le confiera al Congreso y a sus cámaras, por fuera de las autorizaciones   expresas que en ella se contemplan, el poder de atribuirse para sí funciones   electorales específicas. Las atribuciones normativas del Congreso no son   taxativas, pues a las mismas se agrega la denominada cláusula general de   competencia. Sin embargo, en materia de nombramiento y designación de   funcionarios, no puede predicarse la existencia de una potestad análoga. En   primer término, porque el Congreso es un órgano básicamente encargado de   dictar normas y ejercer el control sobre las restantes instancias del poder, lo   que impone lógicamente que atraiga la titularidad normativa general, no así con   este carácter la función electoral. En segundo término, en razón de que al   Congreso y a cada una de sus cámaras, les está prohibido inmiscuirse, por medio   de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia privativa de otras   autoridades (C.P., art. 136-1). En realidad, aceptar que el Congreso dispone de   una facultad de nombramiento general – adicional a la que en algunos casos le   otorga la Constitución -, equivale a crear el instrumento que podría conducir a   practicar las injerencias vetadas por la Carta.    

Si   bien el Congreso tiene competencias administrativas (C.P., art. 150-20), su   alcance, dada la índole primordial de su quehacer institucional, no puede   extenderse hasta el punto de configurar, por la vía legal, un poder general de   designación y nombramiento. Por consiguiente, más allá de las expresas   competencias de designación y nombramiento radicadas por la Constitución en   cabeza del Congreso y de sus cámaras, el ejercicio legislativo de la función   electoral comporta una clara violación de los artículos 113 y 136-1 de la C.P.  La situación no se modifica por el hecho de que las personas nombradas, no sean   congresistas. La extralimitación de las funciones propias y la concreta   intervención en asuntos confiados a otro órgano, se producen y tienen la    misma virtualidad, así se realicen de manera indirecta.” (Subrayas y negrillas   no hacen parte del texto original)    

4.3.6. De los   anteriores pronunciamientos se derivan dos reglas de decisión relevantes para el   presente caso.    

(i) La primera   indica que no toda participación de los representantes de un órgano   constitucional en las instancias de decisión de otro constituye una incidencia   competencial que constituya una invasión. Lo será solo aquella participación que   suponga una capacidad decisiva para intervenir en la orientación de la gestión o   en el cumplimiento de las actividades a cargo del respectivo órgano. Si ello no   ocurre y la participación únicamente tiene como propósito promover oportunidades   de deliberación o diálogo, no se suscitará cuestionamiento constitucional   alguno.    

(ii) La segunda   señala que una norma constituirá una forma de invasión competencial cuando   asigna a un órgano constitucional una función que le es extraña y cuyo ejercicio   tiene como resultado la afectación de la autonomía de otro órgano   constitucionalmente reconocido.    

                

4.4. Conclusión   del análisis del cargo.    

4.4.1. Así las   cosas, este Tribunal considera que la posibilidad de los representantes del   pueblo (art. 133) –integrantes del Congreso- de participar en las instancias de   decisión previstas para el ejercicio de las funciones propias de otro, solo   resulta constitucional si tal habilitación no incorpora el derecho a votar. Esta   limitación asegura que la intervención solo tenga como propósito promover la   deliberación y no propiciar una injerencia indebida en el ejercicio de las   competencias propias.     

4.4.2. Conforme a   lo anterior y teniendo en cuenta, de una parte, que el Constituyente no atribuyó   una función de participación en los órganos del Sistema General de Regalías a   los congresistas, a quien le asignó únicamente las competencias para adoptar   normas generales según se deduce del artículo 1 del acto legislativo 5 de 2011   y, de otra, que tal participación es constitucionalmente problemática si supone   el ejercicio de funciones administrativas carentes de relación directa con   aquellas que le fueron asignadas por la Carta, la constitucionalidad de las   expresiones acusadas dependerá de si a los congresistas les fue o no asignado un   derecho a votar.     

4.4.3. La Corte   considera que la participación de los congresistas en la Comisión Rectora no   implica la inconstitucionalidad de los apartes acusados dado que, a pesar de las   funciones asignadas a tal órgano, la ley dispuso que dichos funcionarios   carecerán del derecho a votar. Esta regulación constituye una articulación   constitucionalmente posible del mandato de separación funcional y del mandato de   colaboración armónica.    

4.4.4. La   respuesta en el caso de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión   Regionales es igual dado que, aunque el artículo 6 de la ley 1530 de 2012 no   excluye expresamente el derecho de los congresistas a votar, el artículo 35   -referido al Fondo de Desarrollo Regional y al Fondo de Compensación Regional-    de la misma forma en que ello ocurre en los artículos 31 y 42 – referidos a los   Fondos de Ciencia y Tecnología y a las Asignaciones Directas- al fijar los votos   que pueden emitirse en dichos órganos, establece que por el nivel nacional el   voto se encontrará radicado única y exclusivamente en el Gobierno Nacional. Esto   implica que no se contempla la concurrencia de otro voto en ese nivel,   encontrándose radicados los restantes en los gobiernos departamentales,   municipales o en las universidades, según el caso.       

4.4.5. Cabe   advertir, adicionalmente, que las disposiciones acusadas no afectan la   competencia que para el ejercicio del control político sobre el Gobierno y la   administración le atribuyó al Congreso el artículo 114 de la Constitución. En   efecto, la condición de invitados de los congresistas y la inexistencia de un   derecho a tomar decisiones en los órganos colegiados a los que alude la   disposición acusada, hace posible concluir que lejos de obstruir el ejercicio de   la función de control antes referida, su participación en tales instancias la   optimiza en tanto les ofrece elementos de juicio para hacer seguimiento y   valorar adecuadamente la gestión de la administración.    

4.4.6. Este   Tribunal considera que la participación de los congresistas en los órganos del   Sistema General de Regalías  y en las condiciones antes referidas, se   encuentra constitucionalmente justificada en el propósito de promover un diálogo   en el que se den cita la perspectiva de los diferentes niveles territoriales -en   tanto el proceso de asignación de regalías los afecta directamente- y las   visiones de los representantes de las diversas ramas. Tal diálogo es posible si   se tiene en cuenta que su intervención como invitados permanentes debe   desarrollarse no solo con sujeción a las restricciones establecidas en la ley,   sino también de acuerdo con la obligación, establecida en el artículo 133 de la   Carta Política, de actuar consultando la justicia y el bien común. Igualmente,   la participación de los congresistas en los órganos colegiados de administración   y decisión regionales constituye un instrumento adecuado para enlazar o vincular   los intereses de la nación con aquellos de las entidades territoriales.     

En tal sentido,   declarará ajustada la disposición examinada con las normas constitucionales   indicadas como vulneradas.    

5. Violación del   artículo 180, numeral 3 (Cargo 2º).    

5.1. Concepto de   la Violación.    

La ley 1530 de   2012 regula la conformación y funcionamiento de la Comisión Rectora y de los   Órganos Colegiados de Administración y Decisión regionales. Tales órganos, que   serían entidades administrativas, se ocupan de adoptar decisiones de la mayor   importancia en materia de regalías según se ha dejado explicado en esta   providencia. Las disposiciones incluidas en la ley 1530 de 2012 y en esta   oportunidad demandadas, al autorizar la participación de representantes a la   Cámara y senadores en tales órganos desconocerían, a juicio del demandante, la   prohibición vinculante para los congresistas de acuerdo con el numeral 3 del   artículo 180 de la Constitución, de participar específicamente en juntas o   consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel.        

5.2. Parámetro de   constitucionalidad: el alcance de la prohibición establecida en el numeral 3 del   artículo 180 de la Constitución.     

5.2.1. La   jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado de destacar el   significado constitucional de la existencia del régimen de incompatibilidades de   los congresistas establecido en el artículo 180 de la Constitución. En esa   dirección ha destacado que uno de los propósitos para la fijación de un Estatuto   del Congresista consistió en la creación de un marco jurídico que hiciera   posible reivindicar las cruciales tareas que se encuentran a cargo de las   células legislativas y, al mismo tiempo, restituirle su prestigio. Sobre el   particular, entre muchas otras[31], la sentencia   C-011 de 1997 explicó:    

“   (…) Dado el importantísimo papel que desempeña el Congreso dentro del e Estado   Social de Derecho al cual se vincula la Constitución (C.P. art. 1°) y en vista   de las fuertes críticas que se han formulado contra la institución legislativa   en el país, en la Asamblea Nacional Constituyente se decidió regular de manera   detallada y severa la actividad de los congresistas. Por eso, en la Constitución   de 1991 se estableció una amplia gama de inhabilidades e incompatibilidades para   el ejercicio de la función legislativa (C.P. arts. 179 ss.) y se consagró un   severo  régimen de conflicto de intereses. Igualmente, se incorporó la   figura de la pérdida de investidura y se suprimió el privilegio de la inmunidad   parlamentaria, el cual fue sustituido por un fuero especial para el juzgamiento   de los delitos cometidos por los congresistas, que reside en la Corte Suprema de   Justicia.”    

5.2.2. La   incompatibilidad, según ha sido aceptado por esta Corte, implica la   “imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades”[32]. Ello   coincide con la definición que de tal categoría hace el artículo 282 de la ley 5   de 1992 conforme al cual las incompatibilidades son todos los actos que no   pueden realizar o ejecutar los congresistas durante el período de ejercicio de   la función. El ordenamiento constitucional tiene entonces, como punto de   partida, el reconocimiento de que existen algunas actividades cuyo ejercicio por   parte de los congresistas puede afectar el adecuado, correcto y oportuno   ejercicio de las funciones a su cargo.    

5.2.3. Al régimen   de incompatibilidades se vinculan importantes objetivos constitucionales que   pueden ser identificados con relativa claridad. En efecto, la prohibición de   desarrollar el tipo de actividades que prevé el artículo 180  de la   Constitución tiene, al menos, tres finalidades de enorme valor: en primer lugar,   asegura el compromiso constitucional que obliga a los congresistas a actuar de   conformidad con el interés común y no en función de intereses particulares y   específicos[33]  (art. 133); en segundo lugar, permite optimizar los esfuerzos de los   Congresistas en el desarrollo de las labores asignadas al Congreso, evitando su   distracción en otras actividades[34];   en tercer lugar, evita que el poder que adquieren las personas electas como   congresistas pueda orientarse a influir, indebidamente, en la gestión   desarrollada por otro tipo de entidades, lo que desconocería la separación   funcional de los diferentes órganos del Estado. Estas finalidades que se   encuentran directamente articuladas con las exigencias constitucionales de   colaboración armónica (art. 113) y con los principios de moralidad, publicidad y   eficiencia que orientan la actividad estatal (art. 209) constituyen un referente   imprescindible para comprender adecuadamente el alcance de las prohibiciones   previstas en el artículo 180 de la Constitución.    

Así las cosas, la   Corte ha indicado que el régimen jurídico de las incompatibilidades constituye,   en relación con el Congreso, una respuesta “a las necesidades de asegurar los   cometidos básicos de la institución y de preservar la respetabilidad de quienes   la componen, merced al sano desempeño de las delicadas funciones que se les   confían”. En atención a eso “[e]ntre los objetivos buscados por   esta normativa se halla el de garantizar a los gobernados que las personas a   quienes se ha distinguido con tan alta dignidad no abusarán de su poder,   aprovechándolo para alcanzar sus fines personales, pues la actividad a ellos   encomendada debe estar exclusivamente al servicio del bien público.”[35]    

El marco   teleológico antes referido cumple entonces dos propósitos en el ordenamiento   constitucional en tanto, de una parte, se erige en fundamento de las reglas   constitucionales y legales en materia de incompatibilidades y, de otra, orienta   adecuadamente su interpretación exigiendo no desconocer que este régimen tiene “como   función primordial preservar la dignidad del servidor público en el ejercicio de   sus funciones, impidiéndole ejercer simultáneamente actividades o cargos que   eventualmente pueden llegar a entorpecer el normal desarrollo de su gestión   pública, en detrimento y perjuicio del interés general y de los principios que   orientan la función pública.”[36]        

5.2.4. La   comprensión del régimen de incompatibilidades de los Congresistas debe tomar en   consideración las siguientes premisas interpretativas:    

5.2.4.1. En   primer lugar, la regulación relativamente precisa del régimen de   incompatibilidades no se opone a que el Congreso pueda adoptar disposiciones que   incidan en su régimen jurídico. Esta potestad no se deriva solo de la existencia   de remisiones específicas a la ley, tal y como ocurre con la autorización dada   al legislador para que establezca excepciones a lo dispuesto en la causal No. 2   del artículo 180 de la Constitución, sino también de la competencia general de   regulación que se encuentra radicada en el Congreso. La competencia legislativa   referida, que incluso comprende la posibilidad de establecer con fundamento en   los artículos 123 y 124 de la Constitución y lo dispuesto en el parágrafo 1 del   artículo 2 del acto legislativo 3 de 1993, causales de incompatibilidad   diferentes a aquellas que en la Constitución fueron reconocidas, ha sido   expuesta por la Corte al advertir que “es precisamente al legislador al que   corresponde, dentro de un ámbito de discrecionalidad que sólo encuentra como   límites los que surgen de la propia Carta Política, “evaluar y definir el   alcance de cada uno de los hechos, situaciones o actos constitutivos de   incompatibilidad o inhabilidad, así como el tiempo durante el cual se extienden   y las sanciones aplicables a quienes incurran en ellas”  (…).”[37]    

5.2.4.2. Tal   competencia de regulación, en segundo lugar, se encuentra sometida a límites que   la Corte ha definido señalando, de una parte, que no pueden fijarse excepciones   al régimen de incompatibilidades si ellas no se encuentran constitucionalmente   establecidas y, de otra, que cualquier tipo de regulación en esta materia debe   ajustarse a las exigencias de la proporcionalidad y la razonabilidad[38].   Así pues, el diseño constitucional vigente prescribe específicamente los eventos   exceptuados del régimen de las incompatibilidades o prevé una reserva legal   expresa para ello.    

5.2.5. La causal   de incompatibilidad que se encuentra prevista en el numeral 3 del artículo 180 y   que fue objeto de modificación en el acto legislativo 3 de 1993, es una regla   constitucional prohibitiva que restringe la actividad del legislador y limita   las posibilidades de actuación de los congresistas. Es importante señalar tal   circunstancia, dado que aunque el enunciado normativo se dirige a los   congresistas para señalar que no podrán ser miembros de juntas o consejos   directivos de entidades oficiales o descentralizadas de cualquier nivel o de   instituciones que administren tributos, de ella se deriva también una norma   consistente en prohibir que el Legislador establezca excepciones que no se   encuentren autorizadas por la Constitución. La mencionada causal requiere para   su configuración varias condiciones que deben satisfacerse de manera   concurrente.    

      

(i)                 En primer lugar debe tratarse de la   participación de un congresista en una entidad oficial descentralizada, con   independencia de su carácter territorial o nacional. Esto excluye del ámbito de   aplicación de la norma los supuestos en los cuales se trata de una entidad no   descentralizada -sin perjuicio, naturalmente, de que una participación tal quede   comprendida por otra causal de incompatibilidad-. La participación prohibida   solo abarca la que se produce en entidades oficiales. Este asunto no resultaba   claro antes de la expedición del acto legislativo 3 de 1993, en tanto la   redacción original indicaba que la incompatibilidad se presentaba para ser   miembro de juntas o consejos   directivos de entidades descentralizadas de cualquier nivel.    

(ii) En segundo   lugar, la participación en la entidad correspondiente debe ser en la junta o en   el consejo directivos. No se trata de la participación en cualquier órgano de la   entidad descentralizada sino en aquellos que (ii.i) constituyen instancias   centrales en las actividades de organización y dirección y (ii.ii) sean   denominados “junta”, “consejo” o resulten claramente idénticos a una u otro.      

(iii) En tercer   lugar, la participación en la junta o consejo directivos debe ser en calidad de   miembro. Esta condición implica, en opinión de la Corte, que la participación   del congresista, (iii.i) debe haber sido expresamente encargada, (iii.ii) debe   tener vocación de permanencia -aunque en la práctica llegue a resultar   accidental u ocasional- y (iii.iii) debe implicar la posibilidad de participar   en la toma de decisiones del órgano correspondiente de manera tal que si ese   poder de incidencia no existe, será inviable asignarle la condición de miembro.   Es importante advertir, igualmente, (iv) que la condición de miembro puede   adquirirse con independencia de que la participación en la junta o consejo sea   remunerada.      

Las tres   exigencias antes descritas implican que la incompatibilidad solo se predica de   la participación en un grupo particular de entidades y, adicionalmente, que   dicha participación no puede ser a cualquier título sino que demanda la   existencia de un vínculo especial con uno de los órganos de dirección y   administración de la entidad.      

5.3. Análisis del   cargo.    

Las disposiciones   acusadas establecen la participación de los congresistas en la Comisión Rectora   de Regalías y en los Órganos Colegiados de Administración y Decisión regionales.   Con el propósito de establecer si tal habilitación conlleva el desconocimiento   del numeral 3 del artículo 180 de la Constitución, la Corte procederá a   confrontar las exigencias previstas para activar la causal de incompatibilidad   con las condiciones bajo las cuales la ley previó que se  produciría la   intervención de los Congresistas en los referidos órganos del Sistema de   Regalías.         

5.3.1. Examen de   la naturaleza jurídica de la Comisión Rectora de Regalías y de los Órganos   Colegiados de Administración y Decisión.     

5.3.1.1. La   jurisprudencia constitucional, al amparo de lo dispuesto en el numeral 7 del   artículo 150 y de lo señalado en el artículo 210 de la Constitución ha sostenido   que el Congreso es titular de un extendido margen de configuración para la   adopción del régimen de las entidades descentralizadas. Este punto de partida,   reiterado en diversas oportunidades[39],   fue expuesto así por la Corte en la sentencia C-629 de 2003:    

“De   conformidad con el artículo 210 de la Constitución, de manera específica compete   al legislador determinar el régimen jurídico de las entidades descentralizadas   (no solo nacionales). Lo que entraña, entre otros aspectos, la precisión de   cuáles de los organismos enunciados constitucionalmente  conforman tal   categoría administrativa y jurídica, la determinación de funciones   generales, organización básica interna, régimen de la actividad, de los actos y   contratos, responsabilidad de sus directores y gerentes y las interrelaciones   con los demás órganos del Estado y de la administración.    

En   desarrollo de las atribuciones que someramente se han enunciado, el legislador   deberá tener en cuenta, obviamente, los fines del Estado y de sus autoridades y   las misiones que están llamadas a cumplir las entidades constitucionalmente   enumeradas y las que el mismo legislador, dentro de sus competencias, estime   necesario crear para el cabal cumplimiento de los cometidos estatales.    

Ahora bien, es claro que la calificación que haga el legislador de una   entidad o de categorías de entidades como “entidades descentralizadas”   (en desarrollo de la atribución contenida en el artículo 210 de la Constitución,   en armonía con los principios contenidos en el artículo 209, ibidem), per se  comporta la sujeción directa a reglas constitucionales que aluden a aspectos   diversos, de la organización, funcionamiento y control de todos los   organismos que ostenten dicha calidad de entidades descentralizadas.”(subrayas   fuera del original)    

De este   pronunciamiento se derivan dos reglas de la mayor importancia. En primer lugar y   dado que la Constitución no definió los organismos del Estado que ostentarían la   condición de entidades descentralizadas, a la ley le corresponde llevar a efecto   tal calificación. Dicha potestad se encuentra comprendida de manera general por   los enunciados de los artículos 150.7 y 210 y, de forma específica por el inciso   tercero de esta ultima disposición que señala que la ley establecerá el régimen   jurídico de las entidades descentralizadas En segundo lugar de tal calificación   dependerá la activación de las consecuencias previstas en aquellas disposiciones   constitucionales que utilizan la expresión “entidades descentralizadas”.    

5.3.1.2. Esta   potestad de configuración del Congreso no es, en todo caso, ilimitada. En   efecto, en la sentencia C-691 de 2007 la Corte advirtió que la facultad para la   adopción legislativa de normas relativas a entidades descentralizadas se   encontraba sometida a algunas restricciones que esta Corporación enunció así:    

De esta manera,   la competencia para la regulación de la materia no puede tener como resultado,   por ejemplo, la ordenación de las entidades descentralizadas bajo un esquema que   tenga la aptitud de inhibir el adecuado cumplimiento de los objetivos del Estado   debido, por ejemplo, a la creación de estructuras administrativas evidentemente   ineficientes o descoordinadas. La calificación de algunas entidades como   descentralizadas tampoco puede implicar el desconocimiento de las disposiciones   de la Constitución que otorgan a determinados organismos o entidades una   fisonomía propia que impide que el legislador las califique como integrantes de   ese género. Asimismo la definición de las entidades que tendrán la condición de   descentralizadas no debe resultar abiertamente arbitraria y, en esa medida, no   sería posible que ante organizaciones estatales sustancialmente idénticas y, por   ello, sin ninguna diferencia esencial, se establezcan regímenes diferenciados.          

5.3.1.3. Para   este Tribunal, la Comisión Rectora de Regalías y los Órganos Colegiados de   Administración y Decisión regionales no son del tipo de entidades a las que   alude la incompatibilidad consagrada en el numeral 3 del artículo 180 de la   Constitución.    

En primer lugar,   ni la Constitución ni la ley calificó esos organismos como entidades   descentralizadas del orden nacional o territorial. Según se dejó dicho, el   precedente de la Corte ha definido que esa calificación le corresponde al   legislador a efectos no solo de precisar la naturaleza jurídica del organismo o   entidad sino, al mismo tiempo, para activar todas las consecuencias que la   Constitución prevé en caso de ser ello así y entre las que se encuentran la   dispuesta en el numeral 3 del artículo 180.    

En segundo lugar   no es posible encuadrar los órganos antes mencionados entre aquellas entidades   que en la actualidad la ley 489 de 1998 define como descentralizadas. El   artículo 68 de la referida ley dispuso lo siguiente:    

“Son entidades descentralizadas del orden   nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales   del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las   superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería   jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios   públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo   objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de   servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales   con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Como   órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al   control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al   cual están adscritas.”     

Los órganos a los   que aluden los artículos 4 y 6 de la ley 1530 de 2012 no tienen los atributos de   las entidades descentralizadas. En efecto (i) carecen de  personería jurídica,   (ii) no tienen patrimonio propio y, adicionalmente, (iii) no se encuentran   sujetos al control político ni a la suprema dirección de un órgano de la   administración, en tanto su diseño no incluye forma alguna de adscripción. Se   trata entonces de órganos autónomos con participación de diferentes entidades,   poderes y sectores que no se erigen -por esa razón- en entidades   descentralizadas. Tal autonomía hace posible que las decisiones puedan tomarse   de manera independiente y atendiendo solo lo dispuesto en la Constitución y la   Ley.    

En tercer lugar,   puede advertirse que resulta particularmente complejo pretender el   encuadramiento de estos órganos en alguno de los tipos de entidades que en la   actualidad se reconocen en el ordenamiento jurídico colombiano, no solo por la   materia que constituye la razón para su creación sino, principalmente, por el   hecho de que allí participan con poderes de decisión entidades territoriales   dotadas de autonomía y, en algunos casos, entidades no integradas a ninguna de   las ramas[41].    

Cabe indicar,   finalmente, que los órganos estudiados no son tampoco instituciones que   administren tributos. En efecto como lo ha señalado reiteradamente la   jurisprudencia constitucional, las regalías no constituyen una forma de tributo[42].      

5.4. Conclusión   del análisis del cargo.    

5.4.1. Ahora   bien, admitiendo solo en gracia de discusión que la Comisión Rectora de Regalías   y los Órganos Colegiados de Administración y Decisión regionales pudiesen ser   considerados como entidades oficiales descentralizadas, la Corte concluye que   las expresiones demandadas no atribuyen a los Congresistas la condición de   miembros de una junta o consejo directivos.    

De una parte, no   resulta posible afirmar que los integrantes de la comisión o de los órganos   colegiados conformen una junta o consejo en el sentido en que ello ha sido   definido por la ley y que presupone la existencia de una persona jurídica –o una   institución adscrita a ella- que tiene, como una de sus instancias de   administración, un órgano especializado para (i) adoptar las decisiones más   importantes y (ii) cumplir funciones de asesoría y seguimiento a la gestión del   representante de la persona jurídica.    

De otra parte, la   condición de miembro supone, entre otras cosas y según se señaló anteriormente,   (i) una designación específica que atribuya tal condición así como (ii) la   capacidad de participar efectivamente, en el seno de la junta o consejo, en la   toma de decisiones. Pues bien, para la Corte los congresistas cuya participación   en la Comisión Rectora y en los Órganos Colegiados de Administración y Decisión   regionales se encuentra prevista, no fueron designados como miembros de tales   organismos, sino únicamente como invitados permanentes tal y como se indica   expresamente en los incisos de los que hacen parte las expresiones demandadas.   Adicionalmente, aunque tales funcionarios cuentan con el derecho a formular sus   opiniones, carecen de la facultad de expresar su voto en tales organismos y, en   esa medida, no cuentan con la competencia para decidir propia de los miembros[43]  de un organismo de esta naturaleza.    

5.4.2. La   ausencia de la facultad de votar se sigue, respecto de la Comisión Rectora, de   lo expresamente señalado por el numeral 6 del artículo 4 de la ley 1530 de 2012   y, respecto de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión regionales de   lo dispuesto, entre otros, en el artículo 35 de la misma ley.    

De conformidad   con lo señalado esta Corte concluye que las disposiciones demandadas no   desconocen el numeral 3 del artículo 180 de la Constitución.    

6. Razón de la   decisión.    

6.1. Síntesis    

6.1.1. Los   artículos 4 y 6 de la ley 1530 de 2012 dispusieron la participación de senadores   y representantes a la Cámara en la Comisión Rectora de Regalías y en los Órganos   Colegiados de Administración y Decisión regionales. Esta participación ha sido   cuestionada en la presente oportunidad al considerar que supone la infracción,   por un lado, de los mandatos de separación funcional de los poderes públicos y   de colaboración armónica entre los diversos órganos del Estado y, por otro, de   la regla constitucional que prevé la prohibición de que los Congresistas sean   miembros de juntas o consejos directivos de entidades oficiales   descentralizadas.    

6.1.2. La   Constitución Política de 1991 ordena la distribución del poder público a partir   del mandato de separación funcional, del mandato de existencia de controles   recíprocos y del mandato de colaboración armónica. El predominio de la   regulación constitucional en esta materia no se opone, sin embargo, a que el   Congreso adopte normas que se ocupen de concretar los mandatos antes señalados.   Para la evaluación de tal tipo de disposiciones, que debe estar orientada por la   prohibición de cualquier invasión competencial, la Corte debe considerar: (1) no   es posible que la ley le asigne a un órgano el ejercicio de funciones que   resulten extrañas o incompatibles con la función constitucionalmente asignada;   (2) a mayor extensión y precisión de la regulación constitucional respecto de   las funciones a cargo de los diferentes órganos, menor será el margen de   configuración del Legislador para atribuir otras; (3) no se encuentran   autorizadas injerencias excesivas de determinados órganos en el funcionamiento   de otros, como cuando implique la autorización para que un órgano asuma total    o parcialmente las funciones que a otro le corresponden, o la disolución de las   responsabilidades de un órgano mediante la fijación de competencias concurrentes   no previstas en la Constitución.    

6.1.3. El artículo 180.3 de la Constitución prevé una incompatibilidad cuya   configuración exige la concurrencia de varias condiciones: (i) debe tratarse de   una entidad oficial descentralizada; (ii) la participación en la entidad   correspondiente debe ser en las juntas o consejos directivos; (iii) la   participación en tales juntas o consejos debe ser en calidad de miembro. La   condición de miembro implica que la participación del congresista debe (i) haber   sido expresamente encargada, (ii) tener vocación de permanencia -aunque en la   práctica llegue a resultar accidental u ocasional- y (iii) suponer la   posibilidad de tomar parte en las decisiones del órgano correspondiente.    

6.1.4. Esta prohibición se extiende a la participación de los congresistas como   miembros en las juntas o consejos directivos de instituciones que administren   tributos. Considerando que las regalías no tienen la condición de tributos,    no se desconoce la prohibición de participación de los Congresistas en   instituciones que los administren.    

6.2. Fundamento    

6.2.1. La   intervención de los congresistas en los referidos órganos puede considerarse   compatible con los artículos 113 y 114 de la Constitución, si y solo si su   participación en ellos no implica una competencia para la adopción de decisiones   sino, únicamente, una habilitación para plantear sus opiniones u observaciones   en los procesos de deliberación y votación que allí se despliegan. Conforme a   ello el numeral 6 del artículo 4 de la ley 1530 de 2012, al prever la   participación de congresistas en la Comisión Rectora de Regalías como invitados   permanentes, con derecho a voz pero sin derecho a voto, resultan compatibles con   la Constitución, específicamente con los artículos 113 y 114. A igual conclusión   se arriba en el caso de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión   regionales en atención a lo dispuesto, entre otros, en el artículo 35 de la   misma ley.    

      

6.2.2. Las normas que prevén la participación de los Congresistas en la Comisión   Rectora de Regalías y en los órganos Colegiados de Administración y Decisión   regionales no desconocen el numeral 3 del artículo 180 de la Constitución dado   que tales órganos no ostentan la condición de entidades oficiales   descentralizadas, y que la participación de los congresistas no implica su   condición de miembros porque no fueron expresamente designados como tales y   carecen de la facultad de votar.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República   de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- Declarar  EXEQUIBLE el numeral 6 del   artículo 4 de la ley 1530 de 2012, por los cargos analizados.    

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “Asistirán a los   Órganos Colegiados de Administración y Decisión regionales en calidad de   invitados permanentes dos Senadores que hayan obtenido más del 40% de su   votación en el respectivo departamento y dos Representantes a la Cámara. Esta   representación se rotará cada año.” del artículo 6 de la ley 1530 de 2012,   por los cargos analizados.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.    

 JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

        

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada                    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado   

                      

    

LUIS GUILLERMO GUERRERO           PÉREZ    

Magistrado                    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.    

Magistrado   

                     

–   

NILSON ELÍAS PINILLA           PINILLA    

Magistrado                    

JORGE IGNACIO PRETELT           CHALJUB    

Magistrado    

Ausente con permiso   

                     

    

ALEXEI JULIO ESTRADA    

Magistrado (E)                    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado      

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

[1] En desarrollo de ello el numeral 8 del artículo 2, al   referirse a los objetivos del Sistema General de Regalías, establece. “(…)   Incentivar o propiciar la inversión en la restauración social y económica de los   territorios donde se desarrollen actividades de exploración y explotación de   recursos naturales no renovables, así como en la protección y recuperación   ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad ambiental que le asiste a las   empresas que adelanten dichas actividades, en virtud de la cual deben adelantar   acciones de conservación y recuperación ambiental en los territorios en los que   se lleven a cabo tales actividades.”     

[2] De la asignación de estos recursos se ocupó el   artículo 154 de la ley 1530 de 2012. Allí se dispone: “En desarrollo del   artículo 331 de la Constitución Política, se asignará el 0.5% de los ingresos   del Sistema General de Regalías para proyectos de inversión de los municipios   ribereños del Río Grande de la Magdalena, incluidos, los del Canal del Dique.   Estos recursos serán canalizados a través de la Corporación Autónoma Regional   del Río Grande de la Magdalena. // Para estos efectos, el presupuesto del   Sistema General de Regalías deberá acompañarse de un anexo indicativo en el que   se presenten los proyectos de inversión de que trata el inciso anterior. // La   Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, semestralmente   presentará a la subcomisión de la Comisión Quinta de Cámara y Senado que se   integre para el efecto, un informe detallado sobre los proyectos a ejecutar y   los que se encuentren en ejecución o se hayan ejecutado.”     

[3] En esa dirección el artículo 27 de   la ley establece que esos órganos serán los encargados de viabilizar y aprobar   los recursos que se financiaran con cargo a los recursos del Sistema General de   Regalías.    

[4] Con excepción del Fondo de   Ciencia y Tecnología en el que no participan en la votación autoridades   municipales y distritales sino los representantes de las Universidades.    

[5] Al incorporar el   criterio de sostenibilidad fiscal como criterio de la intervención del Estado en   la Economía prescribe: “La sostenibilidad fiscal debe orientar a   las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco   de colaboración armónica.”    

[7] Entre tales decisiones se   encuentran, además de otras, las sentencias C-179 de 1994, C-212 de 1994, C-229   de 1995, C-283 de 1995, C-497 de 1995, C-592 de 1995, C-310 de 1996, C-350 de   1997, C-743 de 1998, C-1493 de 2000, C/1506 de 2000, C-251 de 2002, C-977 de   2002 y C-605 de 2006.    

[8] Sentencia C-251 de 2002     

[9] Sentencia C-212 de 1994    

[10] Sentencia C-977 de 2002    

[11] Sentencia C-497 de 1995.    

[12] En el auto A385   de 2010 sostuvo: “Con fundamento en el principio de colaboración armónica y con   el pleno respeto del principio de separación de funciones de las ramas del poder   público, la Corte intervino en la política pública de atención integral de la   población víctima de desplazamiento forzado interno, no para ordenar un gasto no   presupuestado, o para modificar una programación presupuestal definida por el   legislador, o para delinear la política pública, o definir nuevas prioridades, o   diseñar una política distinta a la establecida por el legislador, sino para   “asegurar que el deber de protección efectiva de los derechos de todos los   residentes del territorio nacional, sea cumplido y los compromisos definidos   para tal protección sean realizados con seriedad, transparencia y eficacia,”   (…)”.    

[13] Sentencia C-212 de 1994    

[14] Sobre ello la sentencia C-037 de   1996 expresó que “(…) la participación del ministro de Justicia, prevista en el   último inciso de la disposición que se revisa, debe entenderse dentro del marco   de la colaboración armónica entre las ramas del poder, la cual en momento alguno   puede condicionar o determinar las decisiones que la Comisión o cualquier otro   órgano de la rama judicial deba adoptar sobre asuntos de carácter presupuestal o   relativos al plan de desarrollo.”    

[15] C-251 de 2002. Dijo: “Todo lo anterior muestra que por tratarse de un   régimen configurado por el Constituyente de 1991, está vedado al legislador   hacer nuevas exigencias en cuanto a la función de informar al Gobierno Nacional   sobre las investigaciones que se estén adelantando, so pena de vulnerar los   artículos 113, 228 y 251-5 de la Constitución, como efectivamente ocurre en el   caso del artículo 25 de la ley 684 de 2001.    

[16] Sentencia C-179 de 1994.    

[17] En la sentencia   C-283 de 1995 indicó esta Corte: “No puede desconocerse, por otra parte,   que en el ejercicio de las funciones públicas, si bien la Constitución ha   establecido el criterio general de la separación, que reserva a cada rama una   órbita de atribuciones en la que no pueden inmiscuirse las demás, ella misma ha   señalado que todas colaboran armónicamente para la realización de los fines del   Estado (Artículo 113 C.P.).”    

[18] Sentencia C-605   de 2006. Precisó esta Corporación: “El caso previsto en el artículo 382 del C.P.   es ejemplo viviente de esa colaboración, pues mientras el Congreso, como órgano   capital de la Rama Legislativa, diseña los elementos estructurales del tipo   penal de tráfico de estupefacientes, el Ejecutivo, en aprovechamiento de su   ventaja de inmediación con el fenómeno delictivo, complementa la voluntad   legislativa mediante la enumeración de las sustancias que podrían tomar el lugar   de uno de los elementos del delito.”    

[19] Estimó, en todo caso que   la existencia de la Comisión no era en si misma inconstitucional dado que podía   considerarse como un mecanismo adicional tendiente a reforzar   el poder de control político que incumbe al Congreso sobre el gobierno y la   administración. (Art. 114 C.P.).    

[20] Sentencia C-069 de 1994.    

[21] Sentencia C-037 de 1996    

[22] Sentencia C-836 de 2001. Según la   Corte, de acuerdo con el principio de colaboración armónica reconocido en el   artículo 113 de la Carta “la creación del derecho en nuestro sistema jurídico es   una labor compartida en la cual participan diversos órganos estatales, que en el   ejercicio de sus funciones están limitados por una serie de condicionamientos   materiales”.    

[23] Sentencias C-221   de 1997 y C-743 de 1998. Señaló en esta última ocasión “En su concepto,   ciertamente, esta modalidad de actuación es expresión prístina del deber de   colaboración que la actual Carta Política, hace extensivo a los órganos   autónomos y, que por ende, también se predica de la Corte Constitucional   respecto del Ministerio Público.”    

[24] Sentencia C-350 de 1997.    

[25] Sentencia C-310 de 1996.    

[27] Sentencia C-977 de 2002. En ese   marco la Corte señaló que “La Procuraduría General es uno de tales órganos que   gozan de autonomía constitucional y sus funciones preventivas son una   materialización de este principio de colaboración armónica que busca evitar que   otra rama u órgano incurra en una vulneración del ordenamiento jurídico o genere   un detrimento patrimonial.”    

[28] Sentencia C-1506 de 2000. En ella   precisó  que “la disposición que se examina   consagra una forma especial de colaboración entre organismos públicos, y   constituye un desarrollo del artículo 113 de la Carta (…)”    

[29] Sentencia C-1493   de 2000. A esa conclusión arribó advirtiendo que “la colaboración armónica de   las ramas del poder público no tiene el alcance de vaciar la competencia   constitucional asignada a cada uno de los diferentes órganos del Estado, en este   caso al Congreso de la República y al Procurador.”     

[30] Sentencia C-222 de 1995. Según la   Corte una atribución de destitución de esa naturaleza solo sería compatible con   el principio de colaboración armónica cuando se refiera a aquellas materias en   las que el Presidente o los Gobernadores actúen como superiores jerárquicos o   cuando se trate de eventos que no interfieran con el poder de vigilancia a cargo   de la Procuraduría.    

[31] En la sentencia   C-134 de 1999 sostuvo este Tribunal que los miembros de la Asamblea Nacional   Constituyente “obedeciendo al clamor del pueblo, fortalecieron la Rama   Legislativa del Poder Público, en aras de devolver al Congreso su prestigio y   dignidad, para lo cual consagraron un exigente estatuto aplicable a los   parlamentarios, en el cual se fijan con precisión y claridad las reglas conforme   a las cuales deben cumplir la delicada función que la Constitución les   encomienda.”    

[32] Sentencia C-349 de 1994.    

[33] En esa   dirección, por ejemplo, la sentencia C-134 de 1999 señaló que “(…) las   incompatibilidades constituyen una pieza fundamental dentro del ordenamiento de   la Rama Legislativa, pues a través de ellas, se establece con precisión la   diferencia existente, entre el interés público, al cual sirve el congresista, y   su interés privado o personal.”    

[34] En el informe ponencia relativo   al Estatuto del Congresista presentado en la Asamblea Nacional Constituyente y   publicado en la Gaceta Constitucional de 1991 se advierte que “el congresista   debe ser alguien que dedique de manera real su plena capacidad de producción   intelectual y su tiempo a las labores del parlamento”    

[35] Sentencia C-497 de 1994    

[36] Sentencia C-134 de 1999    

[37] Sentencia C-617 de 1999. Sobre   ello en la sentencia C-497 de 1994 había dicho la Corte: “Debe   observarse que la Constitución no agotó el catálogo de las incompatibilidades   aplicables a los congresistas, pues, a la luz de sus preceptos, bien puede el   legislador introducir nuevas causales de incompatibilidad igualmente   obligatorias.”    

[38] Así lo señaló la sentencia C-617   de 1999.    

[39] Pueden citarse las sentencias   C-992 de 2006, C-691 de 2007 y C-722 de 2007    

[40] Este enunciado jurisprudencial de  límites fue reiterado por la   Corte en la sentencia C-722 de 2007.    

[42] En esa dirección se   encuentran las sentencias C-221 de 1997 C-669 de 2002 yC-1071 de 2003    

[43] El atributo del derecho a votar   como una condición esencial de los miembros de un órgano colegiado puede   entenderse compatible con la Constitución en tanto en ella se usa esta expresión   para referirse a los integrantes de un órgano  y que, en tal condición,   tienen la facultad de adoptar las decisiones que a ese órgano le corresponden.   Así por ejemplo el artículo 133 de la Constitución indica    el voto de los miembros de cuerpos colegiados   de elección directa será nominal y público, excepto en los casos que determine   la ley. Esta expresión también es empleada para referirse a los Magistrados de   la Corte Constitucional  y del Consejo Superior de la Judicatura, a los   integrantes del Consejo Nacional Electoral y de la Junta Directiva del Banco de   la Republica. También se utiliza para hacer referencia a los Diputados y   Concejales