C-249-19

         C-249-19             

Sentencia   C-249/19    

DEMANDA   DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de   la Corte Constitucional    

CONCEPTO   DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes     

FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA EXPEDIR DECRETOS   CON FUERZA DE LEY-Alcances     

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Interpretación   restrictiva     

LIMITES   DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Condicionamientos   impuestos por normas habilitantes e interpretación restrictiva    

POTESTAD   LEGISLATIVA POR EL EJECUTIVO-Límites a   su ejercicio/LEY HABILITANTE-Exceso en la competencia de regulación en   cabeza del ejecutivo    

CONTROL   DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEY-Alcance   respecto de ley habilitante    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL EJECUTIVO-Jurisprudencia   constitucional     

NORMAS   PARA SUPRIMIR O REFORMAR REGULACIONES, PROCEDIMIENTOS Y TRAMITES INNECESARIOS   EXISTENTES EN LA ADMINISTRACION PUBLICA-Desbordamiento en el ejercicio de las competencias conferidas por la ley   habilitante al Presidente de la República     

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Presidente   no excedió competencia otorgada en ley habilitante    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter excepcional y restrictivo     

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No pueden   conferirse para decretar impuestos    

La restricción expuesta en materia   impositiva corresponde con un principio cardinal de las sociedades liberales: la   prohibición de que existan tributos sin representación, que desde el año 1215   proscribe la prerrogativa regia –o en cabeza del nivel central–, entregando tal   facultad a un cuerpo deliberativo y representativo como el parlamento.    

INEXISTENCIA DE IMPUESTO SIN REPRESENTACION-Postulado   desarrollado en la Constitución    

PRINCIPIO DE “NO TAXATION   WITHOUT REPRESENTATION”-Pilar del Estado democrático liberal/PRINCIPIO DE “NO TAXATION   WITHOUT REPRESENTATION” Y AFORISMO “NULLUM   TRIBUTUM SINE LEGE”-Corresponde al principio de legalidad en materia tributaria    

CONGRESO   DE LA REPUBLICA-Potestad para   establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente parafiscales     

PRINCIPIO   DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO-Objeto   democrático esencial    

IMPUESTOS-Concepto    

PRINCIPIO   DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Características/PRINCIPIO   DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Reglas     

LIBERTAD   DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Legitimidad para crear, modificar o suprimir tributos   nacionales o territoriales    

PRINCIPIO DE   LEGALIDAD DE LOS TRIBUTOS-Alcance    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Incompetencia   del Congreso para otorgarlas motu proprio     

DESTINACION DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DE PARTICIPACION EN LA PLUSVALIA-Definición/EFECTO PLUSVALIA-Fundamento   constitucional y naturaleza/LIQUIDACION DEL EFECTO DE PLUSVALIA-Contenido    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 181 del Decreto Ley 19 de 2012 “Por   el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y   trámites innecesarios existentes en la administración pública”    

Demandante: María   Josefa Teresa Restrepo Brigard.    

Magistrado   Sustanciador:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá D. C.,   cinco (5) de junio de dos mil diecinueve (2019).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional,   integrada por los Magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside,   Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez,   Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo   Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de   sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites   establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.         ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada   en los artículos 40.6, 241.5 y 242.1 de la Constitución Política, la ciudadana   María Josefa Teresa Restrepo Brigard  demanda el artículo 181 del Decreto Ley 19   de 2012, por la supuesta vulneración de los artículos 6, 82, 113, 121, 150   numerales 10 y 12, 154, 284, 287, 311, 312, 313.4 y 338 Superiores.    

II.      NORMA   DEMANDADA    

“DECRETO LEY 19 DE 2012”    

(…)    

“Por el cual se dictan normas para   suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios   existentes en la administración pública”    

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE   COLOMBIA    

(…) en ejercicio de las funciones   extraordinarias conferidas por el parágrafo 1° del artículo 75 de la Ley 1474 de   2011 (…)    

DECRETA:    

(…)    

“ARTÍCULO  181. EXIGIBILIDAD Y COBRO DE LA PATICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA. El artículo   83 de la Ley 388 de 1997, quedará así:    

Artículo 83. Exigibilidad y cobro de la participación. La participación   en la plusvalía sólo le será exigible al propietario o poseedor del inmueble   respecto del cual se haya liquidado e inscrito en el respectivo folio de   matrícula inmobiliaria un efecto de plusvalía, en el momento en que se presente   cualquiera de las siguientes situaciones:    

1. Solicitud de licencia de urbanización o   construcción, según sea el caso, aplicable para el cobro de la participación en   la plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el   artículo 74 de la Ley 388 de 1997.    

2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la   participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o   zonificación del suelo.    

3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble,   aplicable al cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los   numerales 1 y 3 del referido artículo 74.    

4. Adquisición de títulos valores representativos de los derechos   adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establece en el   artículo 88 y siguientes de la presente Ley.    

Parágrafo 1. En el evento previsto en el numeral 1, el monto de la   participación en plusvalía para el respectivo inmueble podrá recalcularse,   aplicando el efecto plusvalía liquidado por metro cuadrado al número total de   metros cuadrados adicionales objeto de la licencia correspondiente.    

Parágrafo 2. Para la expedición de las licencias de construcción, así   como para el otorgamiento de los actos de transferencia del dominio, en relación   con inmuebles respecto de los cuales se haya liquidado e inscrito en el   respectivo folio de matrícula inmobiliaria el efecto de plusvalía, será   necesario acreditar su pago.    

Parágrafo 3. Si por cualquier causa no se efectúa el pago de la   participación en las situaciones previstas en este artículo, el cobro de la   misma se hará exigible cuando ocurra cualquiera de las restantes situaciones   aquí previstas. En todo caso, si la causa es la no liquidación e inscripción de   la plusvalía, el alcalde municipal o distrital deberá adelantar el procedimiento   previsto en el artículo 81 de la presente ley. Responderán solidariamente el   poseedor y el propietario, cuando fuere el caso.    

Parágrafo 4. Los municipios podrán exonerar del cobro de la   participación en plusvalía a los inmuebles destinados a vivienda de interés   social.”    

III.    PROCESO DE   ADMISIÓN    

Por Auto del 19 de octubre de 2018[1], el Despacho   sustanciador admitió de manera parcial la demanda, en lo concerniente a los   cargos formulados contra el artículo 181 parcial del   Decreto Ley 19 de 2012, por la presunta vulneración de los artículos   150.10, 287, 313.4 y 338 Superiores. Simultáneamente, inadmitió la   demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del   artículo 181 del Decreto Ley 19 de 2012, por el supuesto quebrantamiento   de los artículos 6, 82, 113, 121, 150.12, 154, 284, 311 y 312 Superiores, debido a que no observó los requisitos de admisión para iniciar un   juicio de validez sobre la misma.    

En la misma providencia se comunicó la   iniciación de este proceso de constitucionalidad al   Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes, al   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Dirección de Impuestos y Aduanas   Nacionales DIAN, a la Superintendencia de Notariado y Registro y al Instituto   Geográfico Agustín Codazzi, para que intervinieran directamente o por intermedio   de apoderado escogido para el efecto, mediante escrito que deberán presentar   dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva,   indicando las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad o   inconstitucionalidad de la norma demandada.    

IV.  CARGOS DE LA DEMANDA    

Cargo primero: Vulneración del artículo   150, numeral 10º de la Constitución.    

Advierte que la norma es inconstitucional,   toda vez que contraría el numeral 10 del artículo 150[2] Superior, el   cual establece que el Congreso tiene como función revestir por un término de   seis meses al Presidente de la Republica para suprimir o reformar procedimientos   innecesarios de la administración pública. Sin embargo, la modificación del   artículo 83 de la Ley 388 de 1997, tiene como objeto reformar la exigibilidad   del tributo de plusvalía. En palabras de la demandante:    

“el artículo 150 numeral 10 Constitucional,   expresamente dice refiriéndose a las facultades extraordinarias que el Congreso   otorga protempore al Presidente de la República: “Estas facultades no se   podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las   previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar   impuestos.”    

La autorización otorgada con base en el artículo 150   constitucional, se limitaba a la requerida para suprimir o reformar   regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en   la Administración Pública, lo cual no incluye crear, modificar, suprimir o   regular tributos”.    

Así las cosas, estimó que el legislador   extraordinario excedió el margen de su competencia, las cuales se encuentran   estrictamente delimitadas en la norma Superior, razón por la cual la norma debe   ser declarada inexequible.    

Cargo segundo: Violación de los artículos   287, 313.4 y 338 de la Constitución Política.    

Para la actora, la norma acusada quebranta   el artículo 338 Superior, porque no cumple con el trámite previsto para   crear, derogar, regular o limitar tributos, dado que el ejecutivo tomó una   competencia que corresponde al Congreso, al modificar la exigibilidad de un   tributo, aspecto que sobrepasa las facultades extraordinarias otorgadas al   Presidente de la Republica.    

En sentido similar, consideró que la   facultad de establecer gravámenes en el orden territorial corresponde   exclusivamente a los Consejos municipales, por lo cual se vulnera el artículo   313.4  de la Constitución, lo que genera, a su vez, que se desconozca el amplio   margen de autonomía del cual gozan las entidades territoriales, específicamente   los municipios, para la gestión de sus intereses y la administración de sus   recursos, a partir del establecimiento de tributos, contrariando el artículo   287  Superior.    

A modo de conclusión, la actora adujo que lo   dispuesto en la norma demandada, obliga a que el tributo de participación en la   plusvalía se liquide e inscriba al folio de matrícula inmobiliaria de los   predios antes de que se radique la solicitud de autorización específica o   licencia urbana que consolide el hecho generador. Sobre este aspecto, aseveró   que la modificatoria hecha por la norma acusada trae como consecuencia que la   plusvalía pierda su capacidad de ser exigible, antes de que el hecho generador   se consolide e impide la participación del Estado en el incremento generado por   la acción urbanística.[3]    

Con fundamento en lo expuesto,   solicitó a la Corte declarar la inconstitucionalidad del artículo 181 del   Decreto Ley 019 de 2012.    

V.        INTERVENCIONES    

A continuación se   sintetizan los escritos de las entidades que rindieron concepto en el presente   proceso de constitucionalidad.    

1.      Ministerio de Hacienda y Crédito   Público    

1.1    En escrito radicado en   Secretaria General el 10 de diciembre de 2018, el señor Juan Carlos Puerto   Acosta, apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó a esta   Corporación declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo.    

1.2    Consideró que el cargo   formulado no tiene aptitud sustantiva por incumplimiento de los requisitos de   pertinencia y certeza, dado que efectúa una apreciación subjetiva sobre la   correcta interpretación de la norma y no plantea razones para la   inconstitucionalidad.    

A su vez, afirmó que   no le asiste razón a la accionante, porque la norma demandada no modificó   ninguno de los elementos estructurales del tributo, sino que se limita a   reglamentar el procedimiento de exigibilidad de la participación en la   plusvalía, el cual es un mecanismo de protección para el contribuyente y para   futuros compradores del bien inmueble afectado, pues garantiza que la   liquidación y el registro del tributo en la matricula inmobiliaria sea efectuada   antes de ser exigible.    

2.      Cámara Colombiana de   la Construcción    

2.1      Por escrito radicado en Secretaria General el 7 noviembre de 2018, Sandra   Consuelo Forero Ramírez, obrando como representante legal de la Cámara   Colombiana de la Construcción pidió a la Corte Constitucional declarar exequible   el artículo 181 del Decreto Ley 19 de 2012, exceptuando el parágrafo tercero,   por considerarlo inconstitucional.    

Para tal efecto   señaló que es fundamental partir de la diferencia entre la causación y la   exigibilidad de la participación de la plusvalía con el fin de situar en el   tiempo las pretensiones de la accionante. En criterio de la interviniente la   causación es un elemento temporal del hecho generador en la participación en la   plusvalía que según el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 tiene lugar cuando: (i)   se presenta la incorporación del suelo rural a suelo de expansión urbana o la   consideración de parte del suelo rural como suelo de expansión urbana o   subsuelo, (ii) el establecimiento o modificación del régimen de usos del suelo,   y (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación.    

Por el   contrario, la exigibilidad y el pago del tributo tiene lugar cuando se presenta   alguna de las hipótesis establecidas en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997:    

1.       Solicitud de licencia de urbanización o   construcción, según sea el caso, aplicable para el cobro de la participación en   la plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el   artículo 74 de la Ley 388 de 1997.    

2.      Cambio efectivo de uso del inmueble,   aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por la   modificación del régimen o zonificación del suelo.    

3.      Actos que impliquen transferencia del   dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de la participación en la   plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido artículo 74.    

4.      Adquisición de títulos valores   representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los   términos que se establece en el artículo 88 y siguientes de la presente Ley.”      

En este orden de   ideas, indicó que la causación y exigibilidad de la participación de la   plusvalía ocurre en momentos diferentes, pues la primera, se refiere a la   expedición de las decisiones administrativas que configuran la acción   urbanística, y la segunda, a las autorizaciones específicas para destinar un   inmueble a su uso más rentable.          

2.3      Conforme con lo anterior, señaló que no es cierto que el Presidente de la   República se haya extralimitado en el ejercicio de sus facultades    extraordinarias conferidas por el parágrafo 1º del artículo 75 de la Ley 1474 de   2011 en la expedición del artículo 181 del Decreto 019 del 2012, pues la   obligación de inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria de los inmuebles   gravados con plusvalía está regulada por la Ley 388 de 1997, por lo que la norma   acusada solo aclara el alcance de la liquidación e inscripción de la   participación de la plusvalía.    

Además, dicha   inscripción es una garantía para los sujetos pasivos de este tributo, en la   medida que impide que las entidades territoriales puedan hacer exigible una   obligación tributaria que no ha sido liquidada ni notificada al contribuyente.        

2.4      Por otro lado, partiendo de un análisis concreto de la norma, advirtió que no   comparte lo justificado por la accionante respecto de la inconstitucionalidad   del parágrafo primero del artículo 181 del Decreto Ley 19 de 2012, en la medida   en que confunde la causación del tributo con la exigibilidad y pago de este,   pues la única manera de recalcular la participación de la plusvalía es teniendo   un cálculo previo y liquidación de esta. Por ello lo establecido es un efecto   lógico del tributo pues: primero, se causa la plusvalía, segundo, se cumple el   procedimiento establecido en los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997 y   tercero, ocurre la exigibilidad y pago del tributo.    

2.5      Respecto al parágrafo segundo indicó que el Presidente de la Republica introdujo   un solo cambio a la disposición demandada pues eliminó la palabra “permisos”   del texto normativo, dado que el Decreto 1077 de 2015[4]  se   refiere a licencias urbanísticas, razón por la cual la norma acusada solo se   remitió a actualizar el lenguaje.    

2.6      Frente al parágrafo tercero, refirió que aunque no comparte los argumentos   expuestos por la actora, consideró que este aparte normativo es inconstitucional   por extralimitación en las funciones extraordinarias atribuidas al Presidente de   la Republica, pues se crea un nuevo procedimiento no previsto en la ley, que les   permite a los alcaldes una nueva oportunidad para presentar la liquidación de la   plusvalía.    

2.7      Por último, consideró que lo establecido en el parágrafo cuarto de la norma   acusada es positivo, al eliminar la competencia del Gobierno Nacional para   reglamentar el procedimiento de exoneración de la plusvalía en relación con los   inmuebles destinados a vivienda de interés social, dado que la ley no puede   otorgar beneficios ni tratamiento preferencial en relación con los tributos.    

3.      Federación Colombiana   de Municipios    

3.1      Mediante escrito radicado en Secretaria General el 07 de diciembre de 2018,   Gilberto Toro Giraldo, de Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de   Municipios, solicitó a esta Corporación declarar inexequible el artículo 181 del   Decreto 019 de 2012, con fundamento en lo expuesto por la Corte Constitucional   en la sentencia C- 634 de 2012:    

“Teniendo en cuenta que el ejercicio de facultades   extraordinarias conlleva el desplazamiento de una competencia constitucional de   una a otra Rama del Poder Público, o en otras palabras, implica una alteración   del reparto ordinario de competencias normativas entre el Congreso y el   Ejecutivo, su ejercicio es por esencia excepcional y de interpretación   restrictiva, sujeto al cumplimiento de ciertos presupuestos de orden temporal y   material.    

Por otro lado, respecto a las nuevas exigencias   normativas incluidas en el texto constitucional de 1991, el artículo 150-10   Superior, estableció que el legislativo podrá conceder las referidas facultades   extraordinarias (i) respetando un límite temporal, otorgado hasta por seis   meses; (ii) precisando las facultades extraordinarias; y (iii) constatando el   supuesto de hecho sobre la necesidad o la conveniencia pública de la medida.   Además, las facultades extraordinarias (iv) deben ser solicitadas expresamente   por el Gobierno; (v) su aprobación requiere la mayoría absoluta de los miembros   de una y otra Cámara; (vi) el Congreso podrá, en todo tiempo, modificar los   decretos leyes expedidos por el Gobierno en uso de sus facultades excepcionales;   y (vii) sobre ciertas materias no podrá operar la delegación legislativa por   estar sometidas a reserva de ley, tal es el caso de la expedición de Códigos,   leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco o el decreto de impuestos.”     

3.2      Indicó que, en el caso bajo estudio, el Presidente de la República se apartó de   lo dispuesto por la ley, pues solo le fueron concedidas facultades   extraordinarias para “suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y   trámites innecesarios existente en la administración pública”[5]   por lo que considera inconstitucional lo dispuesto por la norma acusada pues   el ejecutivo intervino en las competencias de los entes territoriales respecto   del ámbito tributario.    

En consecuencia,   resaltó que comparte los argumentos expuestos por la accionante y coadyuva la   solicitud de declarar inexequible el texto acusado con una sola aclaración   frente al parágrafo cuarto, el cual considera que tanto su redacción original   como la modificación es contrario a la Carta Política[6], dado que el   texto constitucional establece que la autonomía tributaria territorial incluye   la posibilidad de decretar exoneraciones o condonaciones respecto de sus   tributos, por lo que dicha potestad le corresponde al Municipio y no debe estar   sujeto a procedimiento que dicte la autoridad nacional.    

4.1    Por escrito radicado   en Secretaria General el 10 de diciembre de 2018, Luis Enrique Abello,   representante del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, solicitó a la Corte   Constitucional declarar exequible el artículo 181 del Decreto Ley 19 de 2012, en   los siguientes términos:    

En relación con el numeral 10 del artículo   150 constitucional expuso que las facultades concedidas al Presidente de la   República por el artículo 75 de la Ley 1474 del 2011 se ejercieron para darle   precisión, efectividad y eficacia a la exigibilidad y cobro de la participación   en la plusvalía[7].    

Además, indicó que el primer inciso de la   norma acusada no adiciona ni condiciona la exigibilidad de la participación en   la plusvalía. En realidad ese fragmento del enunciado demandado expresa que debe   liquidarse el tributo con anticipación para hacerlo exigible y eventualmente   cobrarlo, pues si la entidad territorial pretende exigir y cobrar el tributo,   debe establecer un monto y ese valor debe estar en firme.    

4.2    Respecto de los   parágrafos tercero y cuarto de la disposición demandada, señaló que simplemente   se trata de la eliminación de requisitos dentro del trámite en la participación   de la plusvalía, es decir, suprimió un condicionamiento que limitaba las   facultades de los municipios para exonerar el cobro del tributo.    

4.3    Por último, precisó   que frente a la supuesta vulneración de los artículos 287, 313 y 388 Superiores,   el accionante parte de un supuesto equivocado, pues la norma demandada no   modificó los elementos esenciales del tributo, dado que le Legislador   extraordinario sólo eliminó trámites innecesarios y realizó ajustes para la   efectividad del procedimiento.    

5.      Instituto Colombiano de Derecho   Tributario.    

5.1    Por escrito radicado   en Secretaria General el 18 de diciembre de 2018, el señor Alfredo Lewin   Figueroa, solicitó que se declare la inexequibilidad de la norma demandada. En   criterio de la institución, el Legislador extraordinario desbordó su   competencia, al ordenar que respecto de la exigibilidad y cobro de la   participación en la contribución de la plusvalía “… solo le será exigible al   propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya liquidado e   inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria un efecto de   plusvalía, en el momento en que se presente cualquiera de las siguientes   situaciones…”.    

5.2    Manifestó que ninguna   de las modificaciones que el artículo 181 del Decreto 19 de 2012 dispone frente   a la norma que modifica, esto es, el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, consiste   en suprimir o reformar una regulación, procedimiento o trámite innecesario   contemplado en ésta última norma que se sustituye y por tanto no puede   válidamente sostenerse que el Presidente de la República, al expedir el artículo   181 del Decreto 19 de 2012, sobre exigibilidad y cobro de la participación en la   plusvalía ejerció sus facultades “sino que lo hizo por fuera del ámbito de   las mismas, que por lo dispuesto en el numeral 10º del artículo 150 de la   Constitución no pueden otorgarse ni ejercerse de cualquier manera, sino que,   como lo exige la norma antes citada, deben ser precisas y desarrollarse también   de manera que se respete ese carácter excepcional y restringido, sin lugar a   extensiones ni analogías, según la doctrina constitucional reiterada sobre la   materia”[8].    

5.3    En conclusión, señaló   que las modificaciones introducidas por el artículo 181 demandado no consisten   en suprimir o reformar una regulación, procedimiento o trámite innecesario sino   que sustituye el contenido de uno de los elementos esenciales del tributo. Por   tanto, debe declararse la inconstitucionalidad de la norma acusada.    

6.      Universidad Autónoma de Bucaramanga    

6.2    Indicó que, mediante   sentencias C-097 de 2003 y C-061 de 2005, la Corte Constitucional estableció el   alcance de las facultades legislativas extraordinarias otorgadas por el artículo   150 numeral 10, como se sintetiza a continuación:    

Primero: el requisito de precisión en el   ámbito sustantivo de acción del ejecutivo se refiere al nivel de claridad de la   disposición normativa con el fin de delimitar la materia dentro de la cual se   otorgan las funciones extraordinarias.    

Segundo: respecto del contenido teleológico,   resaltó que este punto se fundamenta en la identificación del verbo rector que   permite determinar el alcance de las facultades otorgadas al ejecutivo.    

6.3    Advirtió que el   legislador no puede limitar ni fijar nuevas competencias al ejecutivo de tal   forma que solo podrá declararse inconstitucional una norma cuando se configure   un abuso en las competencias otorgadas.    

Conforme con lo dispuesto por la   jurisprudencia constitucional, aseveró que en el caso bajo estudio no está en   presencia de una adición como lo señala la accionante sino de una reforma, pues   la norma acusada modifica un procedimiento existente.     

6.4    De esta manera se   cumple con el requisito de precisión, en razón de que la norma acusada pretende   fijar un momento cierto a partir del cual la participación en plusvalía sea   exigible, y busca garantizar la seguridad jurídica para los contribuyentes pues   ofrece una mayor calidad y especificidad dentro del procedimiento   administrativo. Es decir, lo que se garantiza es la identificación del momento a   partir del cual en el ámbito administrativo particular el tributo se hace   exigible.    

6.5    En este orden, la   modificación introducida atiende a criterios de eficiencia y trasparencia en   aras de un mejor servicio al ciudadano, plenamente ajustada a las facultades   extraordinarias otorgadas al Presidente de la República.[9]    

7.      Universidad de la Sabana    

7.1    Por escrito allegado   vía correo electrónico a la Secretaria General el 12 de diciembre de 2018,   Ivonne Andrea Forero Prieto, miembro activo de la Clínica Jurídica de Interés   Público y Derechos Humanos de la Universidad de la Sabana, pidió que se declare   la exequibilidad del artículo 181 del Decreto Ley 19 de 2012.     

7.2    Consideró que se deben   agrupar los cargos frente a los artículos 150.10 y 338 de la Constitución   Política, pues se remiten a la extralimitación del Presidente de la República en   las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso para suprimir o   reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios en la   administración pública.    

7.3    Frente al juicio por   inconstitucionalidad, expuso que la accionante dio una interpretación errónea de   los preceptos constitucionales pues “la facultad de crear un tributo subsume   la potestad de regularlos e igualmente de derogarlos, suprimirlos o limitarlos”,   lo que no es cierto, pues la facultad de crear tributos es diferente a la de   regularlos, suprimirlos o limitarlos, pues el primero significa producir algo   que no existía y el último está referido a algo que ya está creado.    

En su criterio, no se puede entender que el   artículo acusado desconozca lo establecido en el artículo 150.10 Superior pues   la disposición constitucional incluye solamente los impuestos, y no las   contribuciones. Afirmó que la plusvalía es una contribución y no un impuesto   pues se refiere a una participación en el mayor valor o incremento de un   inmueble como consecuencia de la acción urbanística.     

Además, la jurisprudencia constitucional ha   determinado que la ley debe fijar los elementos del tributo, los cuales no   fueron modificados por el ejecutivo puesto que la norma demandada solo modifica   el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, el cual trata sobre el procedimiento para   la exigibilidad y cobro de la participación en la plusvalía, asunto muy distinto   al hecho generador y demás elementos del tributo.    

Por ello, consideró que no puede afirmarse   que existe vulneración al texto constitucional pues la disposición acusada no   crea una contribución fiscal o parafiscal, sino que modifica el procedimiento de   cobro del tributo.    

7.4    Por otro lado,   advirtió si bien la Corte Constitucional ha señalado que las entidades   territoriales tienen cierta autonomía en el manejo de sus recursos, dicha   potestad no es absoluta pues tiene como límites la Constitución y la ley, de tal   forma debe ser conforme al principio de unidad nacional, lo que significa que es   el Congreso el encargado de regular temas tributarios. Por lo anterior, la norma   demandada no afecta la autonomía de los entes territoriales, dado que el tema   fue regulado por el legislador bajo la Ley 388 de 1997, por lo que no afecta su   competencia.    

De conformidad con los artículos 242 y 278   de la Constitución Política, el señor Procurador General de la Nación, Fernando   Carrillo Flórez, rindió concepto número 6515 en relación con la demanda   instaurada contra el artículo 181 del Decreto Ley 19 de 2012, solicitándole a la   Corte que se declare inhibida para decidir de fondo la demanda instaurada por la   actora.    

Advierte que la norma demandada es un   decreto presidencial expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias   conferidas por el Congreso al Presidente de la República, bajo el contexto de la   ley 1474 de 2011 “normas orientadas a fortalecer los mecanismos de   prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del   control de la gestión pública.”[10]    

Consideró que el cargo planteado por la   accionante versa en la modificación sobre el artículo 83 de la Ley 388 de 1997,   según el cual “la participación en la plusvalía sólo será exigible al   propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya liquidado e   inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria un efecto de   plusvalía”,  con base en que el texto original establecía al   “propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya declarado un   efecto plusvalía.”    

De esta manera, la Ley 388 de 1997 reguló la   participación en la plusvalía y estableció un procedimiento que requiere   coordinación de la acción de distintas autoridades y de los contribuyentes, es   por eso que el artículo 81 señala, como parte del proceso de liquidación, la   obligatoriedad de inscribir el correspondiente acto administrativo en el folio   de la matrícula inmobiliaria de los inmuebles afectados.    

En este sentido, la norma demandada lejos de   crear una nueva regulación de naturaleza tributaria incorpora contenidos al   artículo 83 de la Ley 388 de 1997 con el fin de incluir supuestos que guarden   armonía con los previamente establecido por el legislador. Además permite   identificar los sujetos pasivos del tributo, pues la inscripción en el folio de   matrícula de inmueble beneficia tanto al propietario y/o poseedor como a los   terceros interesados.    

Para el Ministerio Público, el cargo   formulado no es apto, al no cumplir con los requisitos de certeza, especificidad   y suficiencia, dado que: (i) el argumento de la accionante se basa en una   interpretación subjetiva de la norma acusada, (ii) no se encontraron fundamentos   concretos y precisos dirigidos contra la norma acusada y (iii) no se logró   desvirtuar la presunción de constitucionalidad.    

Por lo expuesto, el Ministerio Publico,   solicita a la Corte Constitucional declararse INHIBIDA para emitir un   pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustancial de la demanda y   subsidiariamente, declarar exequible el artículo 181 del Decreto Ley 19 de 2012   con base en los términos expuestos.    

VII. CONSIDERACIONES    

1. Competencia    

La Corte Constitucional es competente para   pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el   artículo 181 del Decreto Ley 019 de 2012  “Por el cual se dictan normas para   suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios   existentes en la administración pública”, de conformidad con el numeral 5º   del artículo 241 de la Constitución Política.    

2. Cuestión preliminar: aptitud   sustantiva de la demanda    

2.1 La ciudadana   María Josefa Restrepo Brigard consideró que el artículo   181 del Decreto Ley 019 de 2012 es contrario a los artículos 150-10, 287, 313-4 y 338 de la Constitución,   dado que el legislador extraordinario extralimitó sus funciones, al modificar el   trámite de exigibilidad de la participación por plusvalía. Aseveró que ese   cambio, trasgresor de competencia, había consistido en transformar uno de los   elementos esenciales de dicho tributo, en razón de que se condicionó su   exigibilidad a la liquidación e inscripción en el folio de matrícula   inmobiliaria el efecto de la plusvalía. Así mismo, precisó que había adicionado   un procedimiento que sobrepasa los límites de la ley de facultades y perturba la   autonomía territorial.    

2.2. Las posiciones de los intervinientes estuvieron   divididas entre: exequibilidad, inexequilidad e inhibición.    

Las Universidades la Sabana de Bogotá y la Autónoma   de Bucaramanga así como el Instituto Agustín Codazzi consideraron que la   proposición normativa demandada debía ser declarada exequible, por cuanto que la modificación que realizó el Presidente de la   Republica se encuentra dentro de las facultades extraordinarias entregadas por   el legislador y el numeral 10 del artículo 150 Superior. El artículo 181 del   Decreto 019 de 2012 no cambió algún elemento esencial tributo de plusvalía, ni   invadió la órbita de competencia de las entidades territoriales en esa materia.    

Por su parte, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario y la Federación   Colombiana de Municipios pidieron que la disposición fuese declarada   inexequible, porque la norma cuestionada extralimitó la competencia regulada por   la ley habilitante e invirtió las funciones del ejecutivo y legislativo. De   igual forma, CAMACOL solicitó excluir del ordenamiento jurídico el parágrafo 3º   del artículo 181 del Decreto 019 de 2012 por motivos distintos a los señalados   por la demandante, quién, a su juicio, interpretó de forma equivocada esa   disposición. Para este interviniente, el Presidente la Republica extralimitó sus   funciones, al crear un procedimiento adicional que no está previsto en la ley,   que consiste en reconocer que la autoridad local tiene una nueva oportunidad   para liquidar y cobrar la participación de la plusvalía.    

En contraste, el Procurador General de la Nación y   el Ministerio de Hacienda manifestaron que la Corte debe inhibirse para   pronunciarse de fondo sobre la demanda, como quiera que incumplió los requisitos   exigidos por parte de la jurisprudencia. Lo anterior, toda vez que el artículo   181 del Decreto 019 de 2012 jamás cambió los elementos esenciales de tributo de   la plusvalía. De ahí que solo reformó el procedimiento que desarrolla la   exigibilidad del tributo mencionado. Adujeron que ese defecto advierte la   ausencia de certeza, especificad y pertinencia del cargo.    

2.3. La Sala   Plena evidencia que existe una discusión sobre la aptitud del cargo, toda vez   que algunos intervinientes consideraron que la censura cumple los requisitos   para iniciar un juicio de validez de la norma atacada; mientras otros   manifestaron que la demanda era inepta, porque carecía de certeza, especificidad   y pertinencia. Entonces, la Corte procederá a analizar previamente este aspecto   formal.    

2.4. El artículo   2º del Decreto 2067 de 1991 reguló los requisitos que debe contener toda demanda   de inexequibilidad, uno de los cuales es el registrado en el numeral tercero de   la citada disposición, a saber: el señalamiento de las razones por las cuales   las normas constitucionales invocadas se consideran violadas. La Corte   Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia y ha   advertido que la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a   mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad[11]. Sin embargo, en esa herramienta   procesal deben existir requisitos y contenidos mínimos que permitan a este   Tribunal realizar de manera satisfactoria el estudio de constitucionalidad, es   decir, el cargo debe ser susceptible de generar una verdadera controversia   constitucional, como advierte el numeral 3º de la disposición en mención.    

La acción   pública de inconstitucionalidad se materializa con una acusación de un ciudadano   contra una norma legal con base en unas disposiciones superiores que se   consideran infringidas y con la explicación de las razones por las cuales dichos   textos se estiman violados, pues lo contario conllevaría a una sentencia   inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda. Entonces, el ordenamiento   exige del ciudadano la especial responsabilidad de ser diligente a fin de que la   Corporación pueda cumplir eficiente y eficazmente con el ejercicio del control   de constitucionalidad. Así, se ha determinado que dicha censura debe cumplir con   atributos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.     

El cargo es claro cuando se presentan argumentos   comprensivos y consecuentes con lo solicitado. Además, los censura de la demanda es cierta en el evento en que recae   sobre una proposición normativa real así como existente[12], y no   sobre una deducida por el actor, o implícita[13]. El   juez constitucional debe tener la posibilidad de verificar el contenido de la   norma demandada con el fin de que la pueda contrastar con la Carta Política. El   ataque debe ser específico, lo cual consiste en que el actor explique por qué la   disposición acusada desconoce o vulnera la Constitución. Así mismo, el cargo   debe ser pertinente, atributo que hace referencia a que los argumentos del actor   sean de naturaleza constitucional y no meras discusiones legales, doctrinarias o   de conveniencia. Por último, la demanda debe tener cargos suficientes, los   cuales deben generar un verdadero debate constitucional, al punto que pongan en   duda la validez de la norma impugnada[14].    

2.5. La Sala Plena advierte que los dos   cargos formulados en contra del artículo 181 del Decreto 019 de 2012 se   encuentran vinculados, de manera que concurren a cuestionar el mismo punto de   derecho, esto es, extralimitación del Presidente de la Republica para regular la   exigibilidad de la participación por plusvalía. La actora indicó que la norma   censurada creaba requisitos adicionales a ese procedimiento, los cuales   afectaban aspectos esenciales del tributo, sobrepasaban las funciones entregadas   por la ley habilitante, situación que a su vez perturba la autonomía   territorial. Entonces, el concepto de la vulneración formulada en contra del   artículo 150-10 Superior comprende el análisis de conculcación de los artículos   287, 313.4 y 338, puesto que ambos se centran en cuestionar la presunta   extralimitación del enunciado con fuerza legal censurado respecto de la   exigibilidad de la participación de la plusvalía. Realizada esa aclaración, se   procede a verificar la aptitud sustantiva de la demanda.    

En primer lugar, la censura es clara, debido a que   la actora construyó en la demanda argumentos comprensibles que permiten entender   que el Presidente de la Republica pudo incurrir en un exceso de regulación, al    sobrepasar sus facultades habilitantes en torno a la exigibilidad de la   participación por plusvalía. A su vez, formularon razones diáfanas que   sustentaron su petición de inexequibilidad de la norma cuestionada.    

En segundo lugar, en relación con la certeza, esta   Corporación evidencia que la ciudadana advirtió que el Presidente de la   República había modificado el procedimiento de exigibilidad de tributo de   plusvalía, la cual pudo significar una extralimitación de funciones, al   transformar elementos esenciales de esa contribución y crear un trámite   adicional. En ese punto es importante precisar que la resolución de fondo del   cargo tiene la finalidad de dilucidar si se excedieron o no las fronteras de   competencia en la regulación. Aquí se revisa que la actora hubiese demostrado   que ocurrió un cambió en la normatividad, carga que cumplió de manera ostensiva.    

Además, es cierto que el constituyente fijó   estrictos límites a la función de legislador extraordinario, de acuerdo con el   artículo 150 Superior. De igual forma, esas restricciones se extienden a la   autonomía tributaria de las entidades territoriales.    

En tercer lugar, el cargo es específico, dado que la   demandante presentó argumentos sobre la extralimitación en que había incurrido   el Presidente de la Republica para regular el procedimiento de exigibilidad del   tributo de participación. También indicó las disposiciones constitucionales que   contienen las normas utilizadas como parámetros de constitucionalidad, es decir,   los artículos 150-10, 287, 313.4 y 338.    

En cuarto lugar, se cumple con el requisito de   pertinencia, como quiera que la ciudadana formuló un ataque que se fundamentó en   premisas de orden constitucional, por ejemplo precisaron que el enunciado legal   cuestionado quebrantaba los límites que tiene el legislador extraordinario para   emitir un decreto con fuerza de ley, como son los requisitos de la ley   habilitante, el artículo 150-10 de la Constitución y el principio de autonomía   tributaria territorial.    

En quinto lugar, la demanda sobrepasó el requisito   de suficiencia, toda vez que las razones formuladas por la censora logran   prima facie generar una duda sobre la validez de la regulación del   procedimiento de exigibilidad de la plusvalía. De ahí que, en principio, exista   una incertidumbre sobre la competencia que tenía el Presidente de la República   para regular la materia referida.    

Sin embargo, no sucede lo mismo con los parágrafos   del artículo 181 del Decreto Ley 019 de 2012, los cuales deben estudiados por   separado, porque contienen normas distintas a la cuestionada por la ciudadana.   Entonces, el cargo dirigido contra esos enunciados debe observa los requisitos   de aptitud sustantiva de la demanda.      

En relación con el parágrafo primero, la accionante no   formuló censura alguna, en razón a que se limitó a cuestionar que el enunciado   legal condicionó la exigibilidad del tributo a su liquidación. En efecto, la   Corte no encuentra concepto de la violación, de manera que es imposible estudiar   dicha censura.    

Frente al parágrafo segundo, la actora advierte que se   suprimieron procedimientos innecesarios, por lo que se cumplió con la   habilitación otorgada en la Ley 1474 de 2011. En este aspecto, no hay reproche   de inconstitucionalidad sobre la norma demandada. Además, no explica los motivos   que sustentan su argumentación en relación con la imposibilidad que tendría la   administración para exigir el pago del tributo. La mencionada situación   evidencia falta de especificidad y suficiencia del cargo.    

En el parágrafo tercero, la ciudadana censuró el siguiente   fragmento de la norma: “En todo caso, si la causa es la no liquidación e   inscripción de la plusvalía, el alcalde municipal o distrital deberá adelantar   el procedimiento previsto en el artículo 81 de la presente ley”. Al   respecto, indicó que esa norma implicaba la perdida de exigibilidad del tributo,   porque requiere la consolidación del hecho generador con la expedición de la   licencia urbana antes de la liquidación e inscripción del efecto de plusvalía en   el folio de matrícula inmobiliaria.    

 Para la Sala, el cargo formulado por la demandante en contra   de ese parágrafo carece del requisito de certeza, en la medida en que la   interpretación propuesta por la ciudadana no es verificable en la norma atacada.   Contrario a lo reclamado por la censora, el enunciado de rango legal mencionado   permite que la administración adelante el procedimiento de liquidación y cobro   de la participación de la plusvalía en los casos en que no se hubiese pagado   dicho gravamen.    

Esa lectura de la norma se desprende una interpretación   literal. La estructura normativa del enunciado legal se dirige a permitir que la   administración pueda adelantar el procedimiento de cobro de la plusvalía “en   todo caso” en que no se haya realizado la liquidación e inscripción en el   respectivo folio de matrícula inmobiliaria. Entonces, es desacertado señalar que   el parágrafo tercero impide que la administración exija el pago del efecto de   plusvalía en el caso en que no se liquide e inscriba.    

Respecto del parágrafo cuarto, la ciudadana Restrepo   Brigard no presenta concepto de violación y se remite a señalar que los   municipios pueden libremente realizar la exoneración del tributo. Por tanto,   tampoco se analizará su validez constitucional.     

2.6.  Por consiguiente, la Corte   estudiará de fondo la demanda presentada contra de la norma censurada, sin los   parágrafos, en tanto el cargo cumple con las exigencias requeridas para iniciar   un control de constitucionalidad sobre los enunciados con fuerza de ley.    

3. Problema jurídico y metodología de resolución    

3.2. Para   resolver ese interrogante de derecho, la Sala adoptará la siguiente metodología:   (i) se pronunciará sobre el alcance del control de constitucionalidad de los   decretos leyes expedidos bajo la facultad del numeral 10 del artículo 150 de la   Constitución; (ii) los límites que tiene el Legislador extraordinario en materia   impositiva; y iii) resolverá el cargo de la demanda.    

4. Alcance del control de constitucionalidad sobre los decretos leyes   expedidos bajo la facultad del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución,   en especial el Decreto Ley 019 de 2012 y su ley habilitante 1471 de 2011    

4.1   En múltiples pronunciamientos, la Corte Constitucional ha precisado que la   aplicación de las facultades legislativas extraordinarias debe regirse por la   excepcionalidad y deben interpretarse de manera restrictiva[15], porque implica el   traslado de la función del Congreso al ejecutivo, es decir, una alteración en el   reparto ordinario de competencias normativas. Tales parámetros han sido   utilizados para verificar el uso de la potestad reguladora del numeral 10 del   artículo 150 Superior en el caso de la Ley 1474 de 2011, que concluyó con la   expedición del Decreto 019 de 2012.    

4.2. La Constitución Política de 1991 restringió la concesión de la facultad   legislativa extraordinaria que otorga el Congreso al Presidente la República[16], debido a que su   continuo uso debilita el principio democrático y empobrece la deliberación al   interior del órgano de representación popular.    

Los   límites de la habilitación extraordinaria son de rango constitucional y han sido   objeto de interpretación por parte de la jurisprudencia, de manera que fueron   sintetizados en parámetros normativos, a saber: i) la solicitud de funciones   legislativas es una potestad exclusiva y expresa del Gobierno Nacional[17], al igual que debe   estar justificada en motivos de necesidad o convivencia pública[18]; ii) la habilitación   tiene un plazo máximo de 6 meses[19]; iii) la aprobación de las facultades legislativas extraordinarias   debe contar con la mayoría absoluta de los miembros del Congreso para su   otorgamiento[20]; iv) el órgano legislativo ordinario tiene la competencia para   modificar los decretos leyes que se expiden en virtud del numeral 10 del   artículo 150[21];   v) la habilitación tiene el deber de delimitar con precisión las facultades   conferidas[22],   por lo que su interpretación es restrictiva a su alcance en relación con su   utilización, al punto que deben atribuirse al tenor literal de la disposición   habilitante[23]. Aquí, la ley debe indicar el ámbito sustantivo del ejecutivo, la   finalidad que éste debe perseguir y señalar los criterios que han de orientar   sus decisiones[24];   y vi) existe una limitación material  al ejercicio de esa potestad, que se   representa en la prohibición de emitir códigos, decretar impuestos y leyes   estatutarias, orgánicas o marco[25].    

En   ese contexto, esta Corporación ha trasladado los límites que tiene Congreso para   conceder la facultad legislativa a la ejecución de dicha habilitación por parte   del Presidente de la Republica, que se materializa en el control del decreto ley   respectivo[26]. Sobre el particular, el ejercicio de esa potestad se encuentra   sujeta a condiciones temporales y materiales que obliga a realizar un contraste   entre la norma habilitante y la proposición normativa producto de la   autorización[27].   En efecto, el juez constitucional debe tener presente esas pautas a la hora de   evaluar un cargo de inconstitucionalidad por exceso de las competencias   otorgadas transitoriamente[28].    

El   juicio de validez de los decretos con fuerza de ley expedidos con base en el   numeral 10 del artículo 150 debe buscar que la normatividad expedida verse sobre   asuntos estrictamente reconocidos en la ley habilitante[29]. Entonces, es inadmisible que el control de constitucionalidad se   flexibilice, de manera que el juez: i) construya hermenéuticas que permitan   atribuir la competencia legislativa con interpretaciones extensivas o   analógicas; ii) identifique facultades implícitas derivadas de la ley   habilitante; o iii) permita al Presidente de la República regular un ámbito de   competencia del legislador ordinario a partir de un encadenamiento entre las   materias objeto de concesión regulativa y las que trata el decreto ley[30].    

4.2. El artículo 75 de la Ley 1474 de 2011[31]  es un caso típico de aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la   Constitucional. En dicho estatuto legal se dictaron normas orientadas a   fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de   corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. La disposición   mencionada configuró una política de racionalización de trámites en la que se   otorgó al Presidente de la República específicas facultades extraordinarias para   que, en el plazo de 6 meses contados partir de la publicación de la ley,   expidiera normas “con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones,   procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”[32].    

En   Sentencia C-562 de 2015, la Sala Plena sintetizó los parámetros habilitantes que   había otorgado el Congreso al Jefe de Estado en la Ley 1474 de 2011, de manera   que la competencia legislativa se concretaba de la siguiente forma:    

“En  primer lugar, el Congreso de la República dio competencia al Presidente para   “suprimir” o “reformar” la normativa vigente en la materia, lo que en general le   permitía revisar y modificar las reglas fijadas previamente por el Legislador,   bien para eliminar algunos trámites o bien para rediseñarlos, mas no para   crear aquellos ya abrogados por el Legislador ordinario.    

En tercer lugar, es importante señalar que   únicamente estaban comprendidas las actuaciones calificadas como “regulaciones,   procedimientos y trámites”, es decir, que solo podían enmarcarse dentro del   objeto material de las facultades extraordinarias aquellas diligencias o etapas   exigibles al ciudadano para iniciar, llevar a cabo y culminar una gestión ante   las autoridades públicas, excluyéndose otro tipo de actuaciones.    

En cuarto lugar, dichos procedimientos o trámites   debían ser calificados como “innecesarios”. Para ello el Presidente disponía   de un razonable margen de apreciación al momento de evaluar un trámite como tal.   Sin embargo, en ese ejercicio no podía desconocer el marco temático de la norma   habilitante, ni fijar reglas o políticas públicas ajenas a su dimensión   teleológica, cuyos fines estuvieron circunscritos a (i) lograr una mayor   eficiencia en la gestión administrativa y (ii) eliminar trámites que pudieran   ser interpretados como incentivos o riesgos de corrupción en las diligencias   ante las autoridades estatales.     

Finalmente, teniendo en cuenta el carácter taxativo de   las facultades y su hermenéutica restrictiva, dado que no hay atribuciones   implícitas, el Presidente de la República carecía de competencia para regular   asuntos que por su naturaleza no pudieran ser subsumidos dentro de la categoría   de “regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes ante la   Administración Pública”. De manera que las reglas normativas que no se   inscriban dentro de dicho marco solo podrán ser válidamente modificadas a través   de una deliberación pública y democrática, en el Congreso como escenario   natural, o bien por el Legislador extraordinario previo otorgamiento de nuevas y   precisas facultades para tal fin”[33]. (Subrayado fuera del texto original).    

Los   criterios referenciados fueron concretados en la Sentencia C-261 de 2016,   decisión en que se reconoció la facultad legislativa al ejecutivo para dictar   normas con fuerza de ley que procuren eliminar o modificar reglas[34], métodos o diligencias   innecesarios en la administración pública, siempre y cuando busquen[35]: i) fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción   de actos de corrupción; o ii) la eficacia del control de la gestión pública.    

4.3. Con base en la autorización otorgada en el artículo 75 de la Ley 1474 de   2011, el Presidente de la República emitió el Decreto 019 de 2012, por el cual   se dictaron normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y   trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. Las normas de   dicho estatuto ha sido objeto de control de constitucionalidad en varias   ocasiones.    

En algunas de ellas,   la Corte Constitucional expulsó del ordenamiento jurídico disposiciones con   fuerza de ley, por cuanto que estimó que el Jefe de Estado había incurrido en un   vicio de exceso de regulación con la expedición de unas normas del Decreto Ley   019 de 2012, que contenían las siguientes situaciones jurídicas:    

i.          La creación el trámite de registro de las actas de   asamblea general de accionistas de las personas jurídicas en las Cámaras de   Comercio, el cual ya había sido considerado inexistente por otra ley[36] (artículo 25 parcial);    

ii.       La supresión de la norma que establecía el requisito de autorización   previa del Ministerio del Trabajo para terminar un contrato laboral con una   persona en condición de discapacidad, cuando se invocara justa causa (artículo   137)[37];    

iii.    La derogación de   la norma que establecía el registro de matrícula profesional de los economistas   para ocupar un empelo oficial o cargo en el sector privado (artículo 109)[38]y    

iv.    La prohibición   contratar, patrocinar o realizar publicidad que no estuviera relacionada con las   funciones de la entidad (artículo 232)[39].    

Las decisiones de   inexequibilidad reseñadas se sustentaron en que la norma objeto de control se   apartó finalidad de regular o reformar la normatividad, procedimientos y   trámites innecesarios que existen en la administración, o desconoció las   orientaciones de la ley habilitante. Los primeros supuestos operaron en las   normatividades que omitieron establecer algún beneficio para los ciudadanos en   procedimientos adelantados ante administración, pues sólo trataban de procesos   internos de las autoridades[40].   Lo propio ocurrió en el caso de las normas que regulaban actividades privadas   sin tener relación alguna con las actuaciones y diligencias que deben promover   los ciudadanos ante la administración pública para iniciar, adelantar o terminar   una gestión. La segunda hipótesis se presentó con la modificación de la Ley 1474   de 2011. Así mismo, se advirtió que era contrario al estatuto habilitante la   creación de requisitos que habían sido declarados inexistentes por otra ley[41][42],   o la supresión de trámites necesarios que protegen derechos humanos[43].    

En   contraste, en otras oportunidades, esta Corporación concluyó que el Presidente   de la República había ejercido su facultad legislativa extraordinaria dentro de   la Constitución y la ley habilitante. Como muestra de esas situaciones se hallan   los enunciados de rango legal del Decreto Ley 019 de 2012, que consignaron las   siguientes hipótesis normativas:    

i.          La eliminación del Diario Único de Contratación y   la restricción de que los contratos estatales solo debían publicarse en el   Sistema Electrónico para la Contratación Pública –SECOP- (artículo 223)[44];    

ii.        La ampliación del plazo de la primera revisión   técnico mecánica de 2 a 6 años para vehículos automotores (artículo 202)[45];    

iii.    La configuración del mecanismo único para el recaudo de los   derechos de autor y para la expedición del certificado de pago por reproducción   de obras musicales, fonogramas, obras audiovisuales y/o interceptaciones   artísticas en establecimientos públicos abiertos al público (artículos 47 y 48)[46];    

iv.    La supresión del deber que tenían las instituciones de publicar   actividades propias de las contratación estatal en medios electrónicos, en los   eventos en que las decisiones estuvieran soportadas en los principios de la   función pública (artículos 59, 60, 61, 62, 218, 222 y   224)[47];    

vi.     la obligación de renovar anualmente el   Registro Único Empresarial y Social de personas jurídicas sin ánimo de lucro en   las Cámaras de Comercio (artículo 166)[49]; y    

vii.  la asignación de funciones de acreditación al Organismo Nacional de Acreditación (ONAC) en   relación con instituciones que certifican (artículos 161, 162 y 163)[50].    

La   Corte ha defendido la constitucionalidad de esas normas, toda vez que se ciñen a   la ley habilitante y a sus finalidades, por ejemplo regulan un trámite que se   encuentra en cabeza de la administración y simplifica una actividad[51]. Así mismo, ese tipo de   determinación se sustentó en que esas proposiciones jurídicas no crearon, ni   modificaron algún procedimiento[52],   o que la creación se realizó para garantizar el control de la gestión pública y   promover principios de la función administrativa[53]. En este punto, la   Corte advirtió que el ejecutivo tiene un margen razonable de apreciación a la   hora de identificar los trámites que podían ser calificados como innecesarios,   siempre que se encuadren en una política estatal de mecanismos de prevención y   sanción de la corrupción o de efectividad del control de la gestión pública.[54]    

4.4. En suma, el legislador se encuentra sujeto a límites temporales y   materiales a la hora de otorgar al ejecutivo la competencia legislativa   extraordinaria. A su vez, el Jefe de Estado tiene restricciones al ejercicio de   esas funciones, como son la temporalidad, la exclusión de materias específicas y   la finalidad de la ley habilitante. En el caso del Decreto Ley 019 de 2012, el   Presidente de la República tenía vedado ejecutar esa potestad apartándose de la   finalidad de la Ley 1474 de 2011, que se identifica con fortalecer los   mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción; o   promover la eficacia del control de la gestión pública. Tampoco el Gobierno   puede regular o modificar por este medio los impuestos, los códigos y las leyes   estatutarias, orgánicas. Trasgredir las restricciones mencionadas apareja que el   Presidente de la República incurra en exceso de facultad extraordinaria,   escenario que entraña la vulneración del numeral 10 artículo 150 Superior.    

5.   Límites al Legislador Extraordinario en materia impositiva    

5.1.   Como se señaló en el   apartado anterior, esta Corte ha expuesto en reiteradas ocasiones[55] que la función   legislativa es propia del Congreso de la República y sólo excepcionalmente el   Ejecutivo puede ejercerla, en los estrictos y precisos términos que establece la   Constitución.    

En materia de creación o supresión de   impuestos tal restricción es mayor dado que en tiempo de paz tal potestad es   exclusiva del legislador y sólo en estados de excepción puede ser ejercida por   el Presidente de la República mediante la creación de decretos legislativos, con   una vigencia limitada en el tiempo.    

La restricción expuesta en materia   impositiva corresponde con un principio cardinal de las sociedades liberales: la   prohibición de que existan tributos sin representación, que desde el año 1215   proscribe la prerrogativa regia –o en cabeza del nivel central–,    entregando tal facultad a un cuerpo deliberativo y representativo como el   parlamento.    

Como expone la Sentencia C-891 de 2012, el   antiguo aforismo “nullum tributum sine lege”   exige “un acto del legislador para la creación de gravámenes[56], el cual se deriva a su   vez de la máxima según la cual no hay tributo sin representación, en virtud del   carácter democrático del sistema constitucional colombiano[57] e implica que solo los   organismos de representación popular podrán imponer tributos[58]. Históricamente este   principio surgió a la vida jurídica como garantía política con la inclusión en   la Carta Magna inglesa de 1215  del principio “no taxation without   representation”, el cual es universalmente reconocido y constituye uno de los   pilares del Estado democrático[59]”[60].    

Tal mandato se replica de manera concreta en   los artículos 150-12 y 338 de la Constitución. La primera norma indica que el   Congreso tiene la obligación de establecer “contribuciones   fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo   las condiciones que establezca la ley”. La Segundo   disposición materializa el principio de predeterminación del tributo, “según el cual una lex previa y certa debe señalar los elementos   esenciales de la obligación fiscal”[61], es decir,   obliga a que se identifique “el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho   generador, la base gravable y la tarifa.”[62].    

 Desde la Sentencia C-040 de 1993 se expuso   que esas reglas tienen fundamento “(…) en el principio de legalidad de los tributos, en virtud del cual   no hay gravamen sin representación. Por esta razón y en consonancia con los   mandatos del artículo 338 de la Carta, el concepto ‘impuestos’ es utilizado en sentido amplio, vale decir,   involucra tasas y contribuciones, pues no tendría sentido alguno que se   impidiera el traspaso de la facultad legislativa de imponer impuestos y se   dejare abierta una posible delegación con el objeto de crear tasas o   contribuciones”[63].    

En este punto, se   precisa que en materia tributaria “no está dentro del   ámbito de reserva estricta del principio de legalidad de los tributos la   regulación de las obligaciones formales necesarias para hacer efectiva la   obligación tributaria principal. Así, no obstante que corresponde a la ley   establecer la base de esas obligaciones formales en materia tributaria, cabe,   con criterio amplio, la regulación administrativa de las mismas, dentro de los   parámetros que hayan sido fijados en la ley en materias tales como el recaudo o   los deberes de información”[64].    

5.2    Con fundamento en   ello, ni siquiera el Congreso puede otorgar facultades al poder ejecutivo para   crear o modificar impuestos en tiempos de paz, como señala el artículo 338   Superior. Esa restricción tiene razón de ser,  porque en un Estado de Derecho   las ramas del poder público no tienen el derecho a renunciar a su deber   constitucional de mantener el equilibrio que implica el sistema de pesos y   contrapesos, presupuesto de la democracia.    

Las restricciones en materia impositiva y su   ejercicio exclusivo en el Congreso (en tiempos de paz) han dado lugar al   denominado principio de legalidad, el cual, de conformidad con la jurisprudencia   de esta Corporación, reviste las siguientes características:    

i. Expresa los   principios de representación popular y democracia, pilares del Estado Liberal[65].    

ii. Materializa el   principio de predeterminación del tributo, según el cual una ley previa y cierta   debe indicar los elementos de la obligación fiscal[66].    

iii. Dota de seguridad   jurídica al ordenamiento, dado que los ciudadanos tienen certeza sobre sus   obligaciones tributarias, con lo cual se garantiza el principio de debido   proceso[67].    

iv. Promueve el   principio de “unidad económica” en el cual el Congreso y las Asambleas   Departamentales concurren para promover políticas fiscales coherentes[68].     

5.4.   Ahora bien, en el caso de   tributos territoriales, además de las características referidas se deben tener   en cuenta las siguientes reglas para dar cumplimiento al principio de legalidad:    

i.           Como la Constitución sólo autoriza al Congreso la   creación de los gravámenes territoriales, las normas únicamente deben prescribir   sus elementos básicos, pero debe respetarse la competencias concurrentes de las Asambleas   Departamentales o de los Concejos Municipales dependiendo del lugar de   aplicación del gravamen (que no necesariamente hace alusión a un impuesto, pues   puede ser también una tasa o una contribución)[69].    

ii.          Las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales también tienen la   facultad para determinar los elementos constitutivos del tributo, de conformidad   con el artículo 338 de la Constitución[70].    

iii.         La Ley, las Ordenanzas y los Acuerdos pueden atribuir a las diferentes   autoridades territoriales la facultad de establecer las tarifas de las tasas y   contribuciones que cobren a los contribuyentes, dentro   de los límites fijados por ellas. Sin embargo, esa competencia no puede usarse para definir el sistema   y método y definir los costos y beneficios, así como la   forma de hacer su reparto, los cuales deben ser establecidos exclusivamente por   el Congreso o las autoridades territoriales, como lo ordena el artículo 338   Superior[71].    

5.5    De ello se concluye,   que en el caso de tributos que modifiquen impuestos que no sean del orden   nacional, tasas o contribuciones, la reserva para crear o suprimir tales   gravámenes es de orden legal, departamental o municipal de cada corporación de   representación popular.  En ese sentido, el   Gobierno no puede atribuirse tales facultades, incluso debe abstenerse de   ejercer tal competencia amparado en una supuesta habilitación legal por parte   del Congreso, pues este último tiene prohibido delegar tal mandato   constitucional en tiempos de paz.    

La Corte toma nota que esa prohibición opera   para los elementos esenciales de los impuestos, como son los sujetos activos y   pasivos, los hechos generadores, la tarifa y la base gravable para el cálculo   del gravamen, puesto que éstos elementos conforman el principio de legalidad de   los tributos[72].   De conformidad con el artículo 338 de la Constitución, la ley, las ordenanzas y   los acuerdos deben fijar “directamente” los sujetos activos y pasivos,   los hechos y las bases gravables de todos los tributos, y además “las tarifas   de los impuestos”[73].    

5.6    Sobre el particular,   resulta ilustrativa la Sentencia C-246 de 1995. En esa providencia, la Sala   Plena manifestó que la habilitación para producir decretos con fuerza de ley   sólo puede conceder las facultades que permita la Constitución[74]  y que hayan sido solicitadas de manera expresa por el poder ejecutivo[75]. Indicó que dentro de esas posibilidades se excluye la posibilidad   que entregar al ejecutivo la potestad de crear, modificar o suprimir tributos.   Al respecto, precisó que “el Congreso no puede conceder facultades motu proprio. Ello delimita   todavía más el ámbito de las que le sean pedidas y exige una relación entre el   objeto para el cual se concedan y el invocado en la solicitud. Las razones de la   misma resultan ser, entonces, valioso y decisivo elemento de juicio en el   análisis que posteriormente pueda efectuar la Corte acerca de si el Gobierno se   ajustó a las autorizaciones al expedir los decretos leyes, o si se desvió   respecto de ellas”[76].    

5.7. De esta manera se concluye que el Legislador Extraordinario   tiene prohibido crear o suprimir tributos, debido a que erosionaría el principio   de legalidad. El mismo numeral 10 del artículo 150 excluye del ejercicio de la   potestad legislativa extraordinaria la regulación de los tributos. Nótese que   ese límite material impide que el Jefe de Estado modifique los elementos   esenciales de los impuestos y tributos, toda vez que los órganos de   representación no pueden delegar funciones que les son inherentes en una   democracia constitucional.    

6. Analisis del cargo    

6.1 La accionante, el Instituto de Derecho   Tributario y la Federación Colombiana de Municipios solicitaron que se declarara   inexequible el artículo 181 del Decreto 019 de 2012, al considerar que el   Presidente de la Republica excedió las facultades otorgadas por el Congreso en   la Ley 1474 de 2011. Lo anterior, en razón de que condicionar la exigibilidad de   la participación de la plusvalía a la inscripción de ese efecto en el folio de   matrícula inmobiliaria implica crear un trámite que no corresponde con la ley   habilitante y modificar uno de los elementos esenciales del tributo mencionado,   situación que quebranta los artículos 150-10, 287, 314.4 y 338.    

Por su parte, las Universidades Sabana y   Autónoma de Bucaramanga, CAMACOL así como el Instituto Geográfico Agustín   Codazzi solicitaron la exequibilidad de la norma demandada, toda vez que el Jefe   de Estado no extralimitó las funciones de legislador extraordinario. Indicaron   que la modificación del procedimiento de exigibilidad no es un elemento de   legalidad del tributo y su reforma se encuentra dentro de la órbita de la   habilitación otorgada al Presidente de la República por parte del legislador.    

Esta   Corporación recuerda que debe determinar si: ¿el   Presidente de la República con la expedición del artículo 181 de Decreto 019 de   2012 excedió las facultades legislativa extraordinarias otorgadas por el   Congreso, al fijar como requisito de la exigibilidad para la participación de la   plusvalía la liquidación   e inscripción del efecto de ese tributo en el respectivo folio de matrícula   inmobiliaria del predio, porque: i) creó una trámite adicional que escapa a la   finalidad de la Ley 1474 de 2011, que consiste en suprimir o reformar   regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la   Administración Pública; y ii) reguló elementos esenciales de ese gravamen,   lo que desconoce el régimen constitucional establecido en el artículo 150.10   para ese tipo de facultades extraordinarias y la autonomía tributaria   territorial (artículo 287, 313.4 y 338 de la Constitución?    

6.2. Antes de la resolución del   cargo, la Sala realizará algunas precisiones relacionadas con el tributo de la   partición de la plusvalía y su trámite de liquidación así como cobro.    

El artículo 181 del Decreto 019 de 2012   modificó el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, el cual en su capítulo IX fija el   ordenamiento territorial de los municipios y regula la participación en la   plusvalía de las instituciones públicas. Esa contribución se define como el   aumento del valor del suelo derivado de las acciones urbanísticas[77] que realiza la   administración[78].   Ese tributo tiene fuente constitucional en el artículo 82 Superior, norma que   reconoce el derecho que tienen las entidades públicas a participar en la   plusvalía que produce la acción urbanística. En efecto, esa contribución grava   el mayor valor que asumen los inmuebles como resultado de las acciones   urbanísticas que son implementadas por las entidades públicas frente a la   utilización del suelo y espacio aéreo urbano.    

El artículo 74 de la Ley 388 de 1997   establece que los hechos generadores de la plusvalía son las siguientes acciones   urbanísticas: “(i) “La incorporación de   suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo   rural como suburbano. || (ii) ‘El establecimiento o modificación del régimen o   la zonificación de usos del suelo’.|| (ii) ‘La autorización de un mayor   aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de   ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez”[79].   Aunque, para que se produzca el hecho generador se requiere que se expida un   acto administrativo que ordene una acción urbanística (e.g. Plan de Ordenamiento   Territorial) y la autorización específica[80]  del aprovechamiento del uso del suelo o del área de edificación dispuesto en el   plan de ordenamiento territorial y los instrumentos que la desarrollan (e.g.   Licencia o permiso de construcción)[81].    

Así mismo, los “[s]ujetos activos son las   entidades públicas y, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 388 de 1997   los distritos y municipios; los sujetos pasivos son los propietarios o   poseedores al tenor de lo dispuesto en los artículos 81 y 83 de la Ley 388 de   1997”[82]. Por su parte, “la   base gravable está dada por la diferencia del precio comercial por metro   cuadrado con antelación y con posterioridad a una acción urbanística y, por   último, según el artículo 79 de le Ley 388 de 1997 la tarifa puede estar entre   el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado”[83].    

El artículo 81   de la Ley 388 de 1997 define el procedimiento administrativo para liquidar el   monto de la participación como resultado del efecto de plusvalía. El inciso 1º   establece el plazo que tiene el alcalde para efectuar la liquidación del aumento   del valor del predio. El inciso 2º fija el término que   tiene la administración para expedir el acto jurídico de liquidación y  las   formas de notificación. El inciso 3º indica que el acto administrativo será   registrado en el folio de matrícula inmobiliaria una vez éste quede en firme.    

La demanda objeto de estudio se dirige   contra la norma que regula la exigibilidad de la participación de la plusvalía,   es decir, es el enunciado jurídico que establece los eventos en que procede el   cobro de ese tributo. Tales hipótesis son:    

“1. Solicitud de licencia de urbanización o construcción, aplicable para el   cobro de la participación en la plusvalía causada por cualquiera de los hechos   generadores de que trata el artículo 74 de esta ley.    

2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la   participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o   zonificación del suelo.    

3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al   cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del   referido artículo 74.    

4. La adquisición de títulos valores representativos de los derechos   adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establecen en   los artículos 88 y siguientes de la ley”[84].    

Las condiciones referidas deben concurrir   con la liquidación de la participación de plusvalía, la cual debe inscribirse en   el folio de matrícula inmobiliaria[85].   Ese acto de registro tiene la finalidad de otorgar publicidad al cobro del   aumento del valor de los inmuebles y seguridad jurídica sobre el pago de la   obligación para los eventuales compradores de los predios y los dueños de los   mismos[86].   Cabe resaltar que la exigibilidad de la obligación depende de los hechos   realizados por el contribuyente en las situaciones en que se hace efectivo el   mayor valor del inmueble, de acuerdo con los actos enumerados en el párrafo   anterior.    

6.3. Una vez realizada la aclaración   normativa, se procederán a estudiar los cargos de exceso de facultad legislativa   extraordinarias que reclama la accionante, a saber: i) la creación de un   procedimiento adicional por fuera de la órbita de la habilitación que fue   entregada por el legislador al Jefe de Estado, que se identifica con condicionar   la exigibilidad de la participación de la plusvalía a la liquidación del tributo   y su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria; y ii) la modificación   mencionada entraña la reforma de un elemento esencial del tributo, lo cual   quebranta las restricciones del numeral 10 del artículo 150 y autonomía   territorial.    

De manera previa, la Sala Plena recuerda que el Decreto Ley 019 de 2012 observa los   requisitos formales que exige la Constitución para que el Presidente emitía una norma con fuerza de ley, tal como señaló   la Corte Constitucional en las Sentencias C-634 de 2012, C-016 de 2013, C-097 de   2013, C-261 de 2016[87]  etc. Al respecto, estima que la ley habilitante fue resultado de una solicitud   expresa del Gobierno Nacional y el Decreto demandado se emitió dentro de los 6   meses posteriores a la expedición de la ley. En relación con la necesidad y   conexión entre los temas autorizados y la norma expedida se tiene las siguientes   premisas.       

6.3.1. En primer lugar, se recuerda que el   artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 concedió la facultad extraordinaria al   presidente de República para “suprimir o reformar regulaciones,   procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.”   En la parte motiva de esta decisión, se advirtió que la normatividad expedida   por el Presidente de la República debe cumplir con la finalidad de fortalecer   los mecanismos de prevención, investigación y sanción de los actos de   corrupción, o la eficacia del control de la gestión pública o el eficiente   desempeño de ésta. Con base en el mismo texto de la disposición citada, la Corte   ha aclarado que la habilitación de la materia comprende la posibilidad de reformar o rediseñar, y no solo   suprimir[88].    

Por su parte, el Decreto Ley 019 de 2012 se   expidió para que las actuaciones de las autoridades se fundamenten en los   principios de la función pública, por ejemplo eficacia, equidad, economía,   eficiencia entre otros. Así mismo, procura proteger el patrimonio público, la   trasparencia y la moralidad de todas las operaciones relacionadas con el manejo   y utilización de los bienes y recursos públicos. En concreto, la norma demandada   regula la exigibilidad de la participación de plusvalía y estableció que para   adelantar ese procedimiento debe inscribirse el efecto del aumento de valor del   predio en el folio de matrícula inmobiliaria.    

Al respecto, la Sala Plena estima que el   requisito de inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de la   participación de la plusvalía para exigir ese gravamen se encuentra dentro de la   órbita de la habilitación que otorgó el Congreso al Presidente de la República   en la Ley 1474 de 2011. Lo anterior, en razón a que pretende promover la   eficacia de la gestión pública y el control de la misma,   a través del rediseño o modificación de un procedimiento innecesario en la fase   de cobro del tributo[89]. La medida cuestionada por la ciudadana busca dar publicidad a la   causación y liquidación de la plusvalía, conocimiento que puede beneficiar al   propietario y a los futuros compradores, dado que pueden pasar años entre la   expedición del Plan de Ordenamiento Territorial que cambia el uso del suelo y la   emisión del acto particular que concreta su destinación, eventos en que opera el   hecho generador de ese tributo. Es más, dicha regulación desarrolla los   principios de transparencia, confianza legítima y buena fe de los   contribuyentes, pues éstos tendrán conocimiento de los efectos de la plusvalía y   el momento en que debe pagarse.    

Nótese que las decisiones que tienen   la potencialidad de causar el efecto de plusvalía no son necesariamente de   amplio conocimiento social. En muchas situaciones, las acciones urbanísticas no   son evidentes para los ciudadanos, en la medida en que se refieren a la   regulación del uso del suelo o del aire. De esta manera, no es posible apreciar   a simple vista el valor del metro cuadrado, pese a la construcción de las obras.   En efecto, las actuaciones urbanísticas no pueden considerarse son hechos   notorios, por lo que la inscripción de la liquidación en el folio de matrícula   inmobiliaria es una medida de garantía de publicidad y transparencia de la   gestión pública.    

Así mismo, la inscripción censurada   por la actora se convierte en una forma de garantizar el derecho al debido   proceso de los sujetos pasivos del tributo, por cuanto que ese registro es una   condición sin la cual no se puede cobrar el gravamen, de manera que actúa como   una barrera de defensa que tiene el ciudadano ante la administración.    

Conjuntamente, la Corte considera que la reforma introducida   por el Gobierno guarda coherencia con la Ley habilitante, como quiera que supone   una regulación que facilita el recaudo de la participación de plusvalía. El   registro de esa contribución en el folio de matrícula inmobiliaria agiliza la   exigibilidad y hace posible su cobro, esto es, hace parte de la fase de recaudo   del tributo. De igual forma, la norma protege el patrimonio público, dado que,   una vez inscrita la plusvalía en el folio de matrícula inmobiliaria del predio,   el contribuyente debe cancelar el tributo, al punto que hay certeza del mismo.   Encima, el parágrafo 4º permite que la administración inicie el trámite de   liquidación a partir de la inscripción del efecto de plusvalía en cualquier   caso.      

La norma demandada mejoró la anterior, en   cuanto precisó el momento de exigibilidad del tributo. Con ello, se aumentó la   eficiencia del recaudo de la contribución, debido a que registrar la plusvalía   en el folio de matrícula inmobiliaria es un paso indispensable para cobrar la   mencionada contribución. Se trató de modificar un procedimiento innecesario, al   maximizar la eficiencia tributaria[90],   dado que se hace más sencillo su cobro.    

La inscripción de la plusvalía es un recurso   técnico del sistema tributario que está en caminada a lograr un mayor recaudo   del tributo con el menor costo de operación, pues otorga certeza sobre el   momento en que éste se cobra y permite a la administración exigir el mismo con   el trámite de liquidación. También genera eficiencia social, toda vez que el   ciudadano sabrá el momento en que está obligado a desembolsar el dinero,   situación que reduce el costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su   deber fiscal. Lo propio ocurre frente a los terceros que adquieren un inmueble   pendiente de pago de plusvalía, quienes conocerán la obligación de cancelar ese   gravamen derivado la publicidad que produce el registro.    

Ahora bien, la inclusión de ese trámite en la Ley 388 de 1997   no irrumpe su  coherencia. De hecho, desarrolla el trámite que el mismo estatuto   ya había previsto en la ley original, esto es, el registro de la liquidación del   tributo en el folio de matrícula inmobiliaria. Sobre el particular, el inciso   tercero del artículo 81 de la Ley 388 de 1997 estableció que “una vez en   firme el acto administrativo de liquidación del efecto plusvalía, se ordenará su   inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de cada uno de los inmuebles.”   Por tanto, el Presidente de la República armonizó el artículo 83 con el 81 de la   norma que regula la participación de la plusvalía.    

La modificación realizada por el artículo 181 del Decreto 019   de 2012 aclara y rediseña el trámite de exigibilidad de la participación de la   plusvalía, al volver obligatorio el registro, de manera que no es un   procedimiento totalmente novedoso, pues, como se indicó, esa actuación ya   existía. A su vez, el cobro de ese aumento de valor de los predios y el momento   en que debe realizarse el pago de ese gravamen constituye un trámite que se   adelanta ante la administración municipal y pertenece a la fase de recaudo del   tributo. Cabe resaltar que la exigibilidad de la plusvalía se origina en un acto   de los ciudadanos[91].    

La norma censurada recae sobre una materia que regula etapas   que deben adelantar los ciudadanos para pagar la contribución derivada de las   acciones urbanísticas. Ese procedimiento entraña un proceso que inicia, se lleva   a cabo y culmina en una gestión de las autoridades públicas. El trámite es   necesario para garantizar la publicidad de la causación del tributo al sujeto   pasivo y a terceros, al igual que para facilitar el recaudo del mismo.      

6.3.2. En segundo lugar, la Corte   Constitucional considera que la norma demandada no modificó algún elemento de la   contribución de la plusvalía que hiciera parte del ámbito de reserva estricta   del principio de legalidad de los tributos, previsto en el artículo 338   Superior. En la parte motiva de esta decisión se precisó que el principio de   legalidad implica que el legislador, las asambleas y los concejos deben fijar   los aspectos esenciales de los tributos, como son los sujetos pasivos y activos,   el hecho generador, la base gravable y la tarifa.    

 En el caso concreto, el artículo 181 del Decreto Ley 019 de   2012 reformuló la exigibilidad de la participación de la plusvalía, aspecto que   no es un elemento esencial del tributo. Nótese que en esa materia es inexistente   la reserva de ley, dado que no es un aspecto previsto por la Constitución   respecto de los cuales sea imposible que opere un mecanismo de concesión   regulatoria o de deslegalización. Por tanto, el Presidente de la República no   extralimitó sus facultades extraordinarias ni quebrantó los límites del artículo   150, numeral 10.    

La ciudadana María Josefa Restrepo Brigard sustentó el   concepto de violación del cargo en una confusión que tiene sobre el hecho   generador y la exigibilidad del tributo. El primero permite que nazca la   obligación tributaria, que depende de las acciones urbanísticas de la   administración. El segundo establece el momento en que pagarse el gravamen.   Nótese que el hecho generador es un elemento esencial de los tributos, mientras   la exigibilidad no. Entonces el cargo no está llamado a prosperar.    

6.4. En suma, no se verificó una extralimitación de las   facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por parte   del Congreso que hubiese significado quebrantar los artículos 150-10, 287, 313-4   y 338, porque: i) se encontraba habilitado para condicionar la exigibilidad de   la participación de la plusvalía a su inscripción en el folio de matrícula   inmobiliaria; y ii) nunca modificó o reguló un elemento esencial de la   contribución de plusvalía, como son el hecho generador, la tarifa, la base   gravable o los sujetos activos y pasivos.    

7.   Síntesis de la decisión    

7.1. La Corte Constitucional se ocupa de estudiar   la demanda formulada por la ciudadana María Josefa Restrepo Brigard contra el artículo   181 del Decreto Ley 019 de 2012, por el cual se dictan normas para suprimir,   simplificar o reformar regulaciones, procedimientos y trámites existentes en la   gestión de la administración pública. La ciudadana considera que la norma   cuestionada es contraria a   los artículos 150-10, 287, 313-4 y 338 de la Constitución, dado que el   Presidente de la República se extralimitó en el ejercicio sus funciones, al   condicionar la exigibilidad del pago del tributo de la plusvalía a la   liquidación e inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria del hecho   generador.    

7.2. Como   problema jurídico se plantea determinar si ¿el Presidente de la   República con la expedición del artículo 181 de Decreto 019 de 2012 excedió las   facultades legislativas extraordinarias otorgadas por el Congreso, al fijar como   requisito de la exigibilidad para la participación de la plusvalía la liquidación e inscripción del efecto de   ese tributo en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria del predio, porque:   i) creó una trámite adicional que escapa a la finalidad de la Ley 1474 de 2011,   que consiste en suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites   innecesarios existentes en la Administración Pública; y ii) reguló elementos   esenciales de ese gravamen, lo que desconoce el régimen constitucional   establecido en el artículo 150.10 para ese tipo de facultades extraordinarias y   la autonomía tributaria territorial (artículo 287, 313.4 y 338 de la   Constitución?    

7.3. En   primer lugar, la Sala Plena indica que el Jefe de Estado tiene restricciones al   ejercicio de las funciones extraordinarias, como son la temporalidad, la   exclusión de materias específicas y la finalidad de la ley habilitante. En el   caso del Decreto Ley 019 de 2012, el Presidente de la República tenía vedado   ejecutar esa potestad apartándose de la finalidad de la Ley 1474 de 2011, que se   idéntica con fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de   actos de corrupción; o promover la eficacia del control de la gestión pública.    

En la resolución del cargo se concluye que   el requisito de inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de la   participación de la plusvalía para exigir ese gravamen se encuentra dentro de la   órbita de la habilitación que otorgó el Congreso al Presidente de la República   en la ley 1474 de 2011, debido a que promueve la eficacia de la función pública   y el control a la misma. En concreto trae los siguientes beneficios: i) otorga   publicidad de la causación de la plusvalía; ii) garantiza el derecho de defensa   de los sujetos pasivos del gravamen y de terceros; iii) desarrolla los   principios de publicidad y transparencia y eficiencia   tributaria; iv) facilita el recaudo de esa contribución al igual que protege el   patrimonio público; y iv) armoniza las disposiciones de la Ley 388 de 1997, en   el sentido de condicionar el cobro de la plusvalía a su registro en el folio de   matrícula inmobiliaria, como ya lo establecía el artículo 81 de esa la menciona   ley, previsión que materializa el principio de economía.    

Así mismo, el artículo 181 del Decreto 019   de 2012 aclara y rediseña el trámite de la exigibilidad de la participación por   plusvalía, el cual se adelanta ante la administración local. De igual forma,   regula etapas dentro del procedimiento de recaudo del tributo, el cual se activa   por los ciudadanos, se lleva acabo y culmina en una gestión pública ante la   administración.    

7.4. En   segundo lugar, estima que el Legislador Extraordinario tiene prohibido crear o suprimir   tributos, debido a que erosionaría el principio de legalidad. El mismo numeral   10 del artículo 150 excluye del ejercicio de la potestad legislativa   extraordinaria la regulación de los tributos. Nótese que ese límite material   impide que el jefe de Estado modifique los elementos esenciales de los impuestos   y tributos, como son los sujetos activos y pasivos, el hecho generador, la   tarifa y la base gravable.    

En la caso de la participación de la plusvalía, se advierte que la   exigibilidad no es un elemento esencial del tributo, por lo que es inexistente   el desborde de facultades legislativas extraordinarias por parte del Presidente   de la República, que desconozca la reserva de Ley del Congreso y la autonomía   territorial. Al respecto, los elementos esenciales de esa contribución son: i)   sujeto activo: administración pública; ii) sujeto pasivo: ciudadano propietario   o poseedor que se beneficia del aumento del valor del predio; iii) hecho   generador: acto administrativo que ordena las acciones urbanísticas contempladas   en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 y la autorización específica del uso del   suelo o área de edificación; iv) base gravable: la diferencia del precio   comercial por metro cuadrado con antelación y con posterioridad a una acción   urbanística; y v) la tarifa: entre 30% y 50% del mayor valor por metro cuadrado.    

VIII.   DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar EXEQUIBLE parcialmente el artículo 181 del   Decreto Ley 19 de 2012, “Por el cual se dictan normas para suprimir o   reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la   administración pública”, por los cargos estudiados en esta providencia.    

Notifíquese,   comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

(Impedimento aceptado)    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

(Ausente en Comisión)    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO CAMPO    

Magistrado    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

(Impedimento aceptado)    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] En el Auto del 19 de octubre de 2018 en la parte   resolutiva se incurrió en  dos errores involuntarios de digitación, los   cuales no afectan el contenido dispositivo del mismo, a saber: (i) el numeral   “SEGUNDO” y “TERCERO”, correspondían al numeral Séptimo y Octavo; y (ii) en el   numeral TERCERO que dispuso: “ADVERTIR a la ciudadana MARÍA JOSEFA   TERESA RESTREPO BRIGARD que la falta de corrección en tiempo de su demanda   dará lugar al rechazo de la misma.”, dicha decisión es “respecto de los cargos   objeto de inadmisión”. Esta última afirmación se borró involuntariamente.       

[2] Artículo 150 C.P. “Revestir, hasta por seis meses, al   Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir   normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública   lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el   Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y   otra Cámara.    

El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa   propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de   facultades extraordinarias.    

Estas facultades no se podrán conferir para expedir   códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del   presente artículo, ni para decretar impuestos.”    

[3] Ibíd. Folio 10. Cuaderno 1.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                        

[4] Por medio del cual se   expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.    

[5] Ibíd. Folio 69. Cuaderno 1.    

[6] Íbidem.    

[7] Ibíd. Folio 72. Cuaderno 1.    

[8] Ibíd. Folio 120.    

[9] Folio 106, Cuaderno 1.    

[10] Ley 1474 de 2011.    

[11]Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718.    

[12]En   Sentencia C-362 de 2001, la Corte concluyó que no existían cargos porque los   argumentos dirigidos a reprochar la disposición partían de proposiciones que no   se derivaban de la norma acusada.    

[13] Mediante Sentencia C-504 de 1995, la Corte   concluyó que la disposición acusada no correspondía a la realmente consagrada   por el legislador.    

[14] Sentencias C-242 de 2006, C-402 de 2007, C-1299 de   2005, C-048 de 2006 y C-1194 de 2005.    

[15] Sentencias C-261 de 2016, C-562 de 2015, C-219 de 2015   C-306 de 2004, C-510 y C-512 de 1992    

[16] Sobre el particular, la Sentencia C-097 de 2003   manifestó que: “el Constituyente de 1991 quiso enfrentar el abuso consistente   en la atribución recurrente y generalizado de las funciones legislativas al   Gobierno mediante la institución de la las facultades extraordinarias. Se   pretendía con ello fortalecer el principio democrático y atenuar los excesos   presidencialistas del régimen vigente”    

[17]   Sentencia C-261 de 2016    

[18]   Sentencia C-219 de 2015    

[19] En la Sentencia C-097 de 2003 se manifestó lo   siguiente “desde sus inicios, mediante las sentencias C-510 y C-511 de 1992,   M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte, partiendo de la premisa de que el   Congreso es el titular del poder legislativo, interpretó el requisito de la   transitoriedad de la habilitación en el sentido de que las facultades   extraordinarias sólo pueden ser ejercidas por una sola vez sin que haya lugar,   dado que se agotan al ser ejercidas, a modificar los decretos con fuerza de ley   mediante el uso posterior de dichas facultades dentro del término otorgado por   el legislador ordinario”.    

[20] En el fallo C-1028 de 2002 se sostuvo que “no es   posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de   modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad   del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para   dictar normas con rango de ley”.    

[21] Sentencia C-261 de 2016    

[22] En la providencia C-061 de 2005 se advirtió que “la   precisión se refiere, pues, a las materias respecto de las cuales se imparte la   habilitación legislativa, y es en relación con dichas materias que debe   verificarse si el Ejecutivo ha respetado los límites competenciales que pesan   sobre sus facultades extraordinarias”.    

[23] Ver la sentencia C-398 de 1995,    

[25]   Sentencia C-261 de 2016 y C-219 de 2015    

[26] Cfr. Sentencia C-366 de 2012.    

[27] En Sentencia C-097 de 2003, se manifestó que la ley habilitante es “parámetro para el   control de constitucionalidad sobre la ley de facultades así como sobre los   decretos legislativos de desarrollo”    

[28] En la Sentencia C-235 de 2014, se señaló que “en lo   concerniente al periodo durante el cual se puede hacer uso de la potestad   delegada, el mismo constituyente en el inciso 1º del numeral 10 del artículo 150   del Texto Superior, ha fijado como tope un periodo de hasta seis (6) meses. En   cuanto al límite material, la jurisprudencia ha explicado que la delimitación   material alude a que los decretos que dicte el Presidente sólo pueden versar   sobre los asuntos estrictamente señalados en la ley habilitante. El Gobierno   sólo puede ocuparse de las materias allí indicadas sin lugar a extensiones ni   analogías (…)”.    

[29] Cfr. Sentencia C-366 de 2012. Por su parte, en la   Sentencia C-219 de 2015, precisó que “solo serán inconstitucionales los Decretos   Ley expedidos por el Presidente de la República en dos eventos: (1) Cuando   versan sobre materias no autorizadas ni incorporadas en la ley habilitante   porque lo anterior supondría desconocerla e invadir el ámbito de competencia del   legislador; (2) En los casos en los que la ley de facultades no define en forma   clara y específica la materia, objetivos y presupuestos de la delegación.”    

[30] Cfr. Sentencia C-030 de 1999    

[31] ARTÍCULO 75. POLÍTICA ANTITRÁMITES. Para la creación   de un nuevo trámite que afecte a los ciudadanos en las entidades del orden   nacional, estas deberán elaborar un documento donde se justifique la creación   del respectivo trámite. Dicho documento deberá ser remitido al Departamento   Administrativo de la Función Pública que en un lapso de treinta (30) días deberá   conceptuar sobre la necesidad del mismo. En caso de que dicho concepto sea   negativo la entidad se abstendrá de ponerlo en funcionamiento. PARÁGRAFO 1º.- De   conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la   Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas   facultades extraordinarias para que en el término de seis meses, contados a   partir de la fecha de la publicación de la presente ley, expida normas con   fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites   innecesarios existentes en la Administración Pública. PARÁGRAFO 2o. Las   facultades extraordinarias atribuidas en el presente artículo no serán   aplicables respecto de trámites relacionados con licencias ambientales”.   (Resaltado fuera de texto)    

[32] En el parágrafo 2° del artículo 75 de la Ley 1474 de   2011 se aclaró que “las facultades extraordinarias atribuidas en el presente   artículo no serán aplicables respecto de trámites relacionados con licencias   ambientales”.    

[33] Para arribar a las conclusiones citadas, la Sala tuvo   en cuenta las siguientes sentencias en las que también analizó la   constitucionalidad del Decreto 019 de 2012: C-634 de 2012, C-711 de 2012, C-744   de 2012, C-745 de 2012, C-784 de 2012, C-012 de 2013, C-016 de 2013, C-097 de   2013, C-235 de 2014 y C-219 de 2015.    

[34] En   Sentencia C-711 de 2012, se definió que se entendía por suprimir y reformar, a   saber “La expresión ‘suprimir’, en cuanto hacer cesar o desaparecer algo, se   entiende jurídicamente como sinónimo de abrogar normas o abolir un aspecto   sustancial o procedimental regulado en ellas. Y la voz ‘reformar’, entendida   como volver a formar, rehacer, por lo general con la intención de mejorarlo,   hace referencia a modificaciones introducidas en los supuestos fácticos o   jurídicos contenidas en las reglas de derecho”    

[35] Cfr. Sentencia C-744 de 2012    

[36] Sentencia C-632 de 2012    

[37]   Sentencia C-744 de 2012    

[38]   Sentencia C-562 de 2015    

[39]   Sentencia C-261 de 2016    

[40]   Ibídem    

[41]   Sentencia C-562 de 2015    

[42]   Sentencia C-634 de 2012    

[43]   Sentencia T-744 de 2012    

[44] Sentencia C-711 de 2012    

[45] Sentencia C-745 de 2012    

[46]   Sentencia C-784 de 2012    

[47] Sentencia C-016 de 2013    

[48]   Sentencia C-097 de 2013    

[49]   Sentencia C-235 de 2014    

[50]   Sentencia C-219 de 2015    

[51]   Sentencia C-784 de 2012. Se precisó que “la Sala consideró que el Presidente   había actuado dentro del marco de las atribuciones conferidas por el Congreso de   la República por cuanto, de un lado, (i) el recaudo de los derechos de autor era   un trámite existente en la administración pública adelantado bajo la modalidad   de descentralización por colaboración, y de otro, (ii) la medida simplificaba el   cumplimiento de dicha exigencia y garantizaba una mejor protección de los   derechos de autor y su recaudo.”    

[52]   Sentencia C-219 de 2015    

[53]   Sentencia C-097 de 2003    

[54] Sentencia C-745 de 2012    

[55] Sentencias C-246 de 1995, C-035 de 2009 y C-134 de   2009.    

[56] Sentencias C-583 de 1996, C-873 de 2002, C-690 de   2003, C-155 de 2003 y C-287 de 2009.    

[57] Sentencia C-597 de 2000, C-776 de 2003, C- 228 de 2010   y C-594 de 2010.    

[58] Al respecto Sentencia C- 228 de 2010 y C-594 de 2010.    

[59] Sentencias C-004 de 1993, C-583 de 1996, C-569 de   2000, C-084 de 1995, C-227 de 2002, C-873 de 2002.    

[60] Sentencia C-891 de 2012; Cfr. Sentencia C-602 de 2015.    

[61]Sentencia C-155 de 2003.    

[62]Sentencia C-594 de 2010    

[63] Sentencia C-040 de 1993.    

[64]   Sentencia C-690 de 2003    

[65] Sentencia C-227 de 2002. Cfr. Sentencias C-004-93,   C-084 de 1995; C-413 de 1996, C-987 de 1999; C-1097 de 2001; C-504 de 2002 y   C-1043 de 2003.    

[66] Cfr. Sentencias C-228 de 1993, C-413 de 1996, C-987 de   1999, C-1097 de 2001, C-227 de 2002, C-504 de 2002 y C-1043 de 2003.    

[67] Cfr. Sentencias C-597 de 2000 y C-1043 de 2003.    

[68] Cfr. Sentencias C-413 de 1996, C-1097 de 2001, C-504   de 2002, y C-1043 de 2003.    

[69]   Sentencia C-227 de 2002.    

[70] Sentencia C-740 de 1999 y C-821 de 2012.    

[71] Cfr. Sentencia C-740 de 1999 y C-891 de 2012.    

[73] En Sentencia C-583 de 1996 , la Sala   Plena precisó que “[E]n la obligación tributaria, aparecen por un lado el   sujeto activo, que es la entidad estatal con derecho para exigir el pago del   tributo, el sujeto pasivo o persona en quien recae la obligación correlativa, el   hecho gravado o situación de hecho indicadora de una capacidad contributiva a la   cual la ley confiere la virtualidad de generar la obligación tributaria, y la   base gravable y la tarifa, que son los elementos determinantes de la cuantía   misma de la obligación”. Reiterado en la Sentencia C-260 de 2015.    

[74] Las que usualmente tiene el poder legislativo con   excepción de crear o suprimir impuestos, expedir códigos, leyes estatutarias,   orgánicas, ni las previstas en el numeral 19 del artículo 150.    

[75] Cfr. Sentencia C-246 de 1995.    

[76] Ibíd.    

[77] El artículo 8 de la Ley 388 de 1997 indica que “La   función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la   acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las   decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias,   relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos   del suelo. (…)”. Así mismo, ver   Sentencia C-035 de 2014    

[78] Ver   artículo 74 de la Ley 388 de 1997. Por su parte el Consejo de Estado ha   precisado que “Así, la plusvalía consiste en el incremento del valor de los   inmuebles por causa de decisiones o acciones urbanísticas del orden territorial,   respecto del cual, por mandato constitucional, tienen derecho a participar las   entidades públicas.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Cuarta, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto, Bogotá   D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación   número: 25000-23-37-000-2012-00173-01(21596)    

[79]   Sentencia C-035 de 2014.    

[80] De acuerdo con el Consejo de Estado cuando “norma   alude a una “autorización específica” debe entenderse que el acto debe facultar   para algo determinado, particular, concreto, delimitado y definido”. Ver   Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, CP:   Martha Teresa Briceño De Valencia, Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil   dieciséis (2016). Radicación número: 25000-23-27-000-2012-00574-01(21149)    

[81]   Opcit, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,   sentencia del (25) de septiembre de dos mil diecisiete 2017. Radicación número   (21596). En igual sentido se pronunció el Consejo de Estado, Sección   Cuarta, en las sentencias del 12 de diciembre de 2014, expediente 18944, del 10   de septiembre de 2014, expediente 19402 y, del 5 de diciembre de 2011,   expediente 16532.    

[82]   Sentencia C-517 de 2007    

[83]   Ibídem. La Sala Plena interpretó dicha a norma a partir de una lectura literal   de los artículos 75, 76, 77 y 80 de la Ley 388 de 1997    

[84]   Artículo 83 de la Ley 388 de 1997    

[85] Como se ha   señalado a lo largo de esta providencia, la norma demanda modificó la anterior   disposición en el sentido de volver indispensable para exigir el tributo la   inscripción de la plusvalía en el folio de matrícula inmobiliaria del predio. La redacción   anterior era la siguiente: “ARTÍCULO 83. La participación en la plusvalía   sólo será exigible en el momento en que se presente para el propietario o   poseedor del inmueble respecto del cual se haya declarado un efecto de   plusvalía, una cualquiera de las siguientes situaciones: 1. Solicitud de   licencia de urbanización o construcción, aplicable para el cobro de la   participación en la plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores   de que trata el artículo 74 de esta ley. 2. Cambio efectivo de uso del inmueble,   aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por la   modificación del régimen o zonificación del suelo. 3. Actos que impliquen   transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de la   participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido   artículo 74. 4. Mediante la adquisición de títulos valores representativos de   los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se   establece en el artículo 88 y siguientes de la presente ley. PARAGRAFO 1o. En el   evento previsto en el numeral 1, el efecto plusvalía para el respectivo inmueble   podrá recalcularse, aplicando el efecto plusvalía por metro cuadrado al número   total de metros cuadrados adicionales objeto de la licencia correspondiente.   PARAGRAFO 2o. Para la expedición de las licencias o permisos, así como para el   otorgamiento de los actos de transferencia del dominio, en relación con   inmuebles sujetos a la aplicación de la participación en la plusvalía, será   necesario acreditar su pago. PARAGRAFO 3o. Si por cualquier causa no se efectúa   el pago de la participación en los eventos previstos en este artículo, el cobro   de la misma se hará exigible cuando ocurra cualquiera de las restantes   situaciones aquí previstas. En todo caso responderán solidariamente el poseedor   y el propietario, cuando fuere el caso. PARAGRAFO 4o. Los municipios podrán   exonerar del cobro de la participación en plusvalía a los inmuebles destinados a   vivienda de interés social, de conformidad con el procedimiento que para el   efecto establezca el Gobierno Nacional”    

[86]   Álvaro Camacho Montoya. “La Plusvalía:   Un Nuevo Tributo Inmobiliario”. Editorial    

Temis S.A. Bogotá D.C. 2003,    

[87] Ver Sentencia C-634 de 2012 “El decreto 019 de 2012   fue expedido por el Presidente de la República el 10 de enero de 2012, fecha que   se encontraba dentro del término otorgado por el Congreso de la República en la   Ley 1474 de 2011, por lo cual, el control de constitucionalidad se centrará en   establecer si los temas abordados en las normas demandadas se contemplan dentro   del límite material señalado en la ley 1474 de 2011”.    

[88]   Sentencia C-097 de 2013.   Además, en Sentencia C-634 de 2012, se indicó que “suprimir implica la   eliminación de un trámite, mientras que reformar consiste en la modificación de   un procedimiento ya existente.”    

[89] En   Sentencia C-744 de 2012, se indicó que “la voz ‘reformar’, entendida como   volver a formar, rehacer, por lo general con la intención de mejorarlo, hace   referencia a modificaciones introducidas en los supuestos fácticos o jurídicos   contenidas en las reglas de derecho”    

[90]   Sentencias C-743 de 2015 y C-209 de 2016    

[91] Maldonado Copello María Mercedes, Elementos básicos   para la aplicación de la participación en plusvalía en Colombia, documento   elaborado a partir dela exposición de motivos del acuerdo de plusvalía de   Bogotá.