C-250-13

           C-250-13             

Sentencia C-250/13    

SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN   SUPERINTENDENCIAS-Inexequibilidad del   artículo 49 del decreto 775 de 2005/SUPRESION DE LAS COMISIONES DE PERSONAL   EN SUPERINTENDENCIAS-Desconoce los principios democrático, participativo, de   carrera administrativa e introduce un factor de discriminación que no se   justifica solo por estar sujetas a un régimen específico de carrera   administrativa    

SISTEMAS ESPECIFICOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia constitucional/SISTEMAS ESPECIFICOS   DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN SUPERINTENDENCIAS-Ambito de aplicación    

COMISIONES DE PERSONAL-Contenido y   alcance/COMISIONES DE PERSONAL-Funciones/COMISIONES DE PERSONAL-Integración     

Como se ha anotado, el sustento legal de las comisiones de personal se encuentra   en la Ley 909 de 2004 que regula el sistema general de carrera administrativa,   en cuyo artículo 16, tras establecer que deben existir en todos los organismos y   entidades por ella reguladas, se ocupa de su integración y al efecto señala que   se conformarán “por dos (2) representantes de la entidad u organismo designados   por el nominador o por quien haga sus veces y dos (2) representantes de los   empleados quienes deben ser de carrera administrativa y elegidos por votación   directa de los empleados”, a lo que añade que “en igual forma se integrarán las   Comisiones de Personal en cada una de las dependencias o seccionales de las   entidades”. Al margen de otros aspectos allí regulados, es de interés destacar   que el mismo artículo 16 de la Ley 909 de 2004 enuncia, en varios literales, las   principales funciones asignadas a las comisiones de personal, a empezar por la   de velar para que en los procesos de selección y de evaluación de desempeño se   acate lo previsto en normas y procedimientos legales y reglamentarios, para lo   cual la Comisión deberá elaborar informes, atender solicitudes y resolver las   reclamaciones que se le atribuyan, tratándose de procesos de selección,   evaluación de desempeño y encargo. También se les confiere la función de   solicitar que se excluya de la lista de elegibles a las personas que hubieren   sido incluidas sin el lleno de los requisitos de la respectiva convocación o con   desconocimiento del marco legal o reglamentario de la carrera administrativa,   así como la surtir la primera instancia de las reclamaciones formuladas por los   empleados de carrera que hayan optado por el derecho preferencial a ser   vinculados, cuando se les supriman sus empleos y estimen que se les han   vulnerado sus derechos. Además, a las comisiones de personal les atañe el   conocimiento, en primera instancia, de las reclamaciones elevadas por los   empleados a causa de las incorporaciones a nuevas plantas de personal de la   entidad o del desmejoramiento de las condiciones laborales “o por los encargos”,   velar para que los empleos se provean en el orden de prioridad establecido en la   ley y para que las listas “sean utilizadas dentro de los principios de economía,   celeridad y eficacia de la función administrativa”. Adicionalmente se les confía   velar para que en los procesos de selección se cumplan los principios y reglas   previstos en la propia Ley 909 de 2004, participar en la elaboración del plan   anual de formación y capacitación y en el de estímulos, así como en su   seguimiento y proponer “en la respectiva entidad la formulación de programas   para el diagnóstico y medición del clima organizacional”, a todo lo cual se   agregan “las demás funciones que le sean atribuidas por la ley o el reglamento”.   Es suficiente la enunciación de funciones expresamente contemplada en el   artículo 16 de la Ley 909 de 2004 para demostrar que, en su prístino sentido,   las comisiones de personal no pueden ser entendidas sino a propósito de la   carrera administrativa, motivo por el cual resulta ineludible aludir brevemente   a la citada carrera con el objetivo de determinar si, por intermedio de ella, el   ámbito funcional de las comisiones de personal compromete el ejercicio de   derechos fundamentales.    

            

SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Categorías    

CARRERA, PRESERVACION Y VIGENCIA DE DERECHOS-Relación/PERSONAS   VINCULADAS EN CARRERA-Titulares de derechos subjetivos adquiridos que   deben ser protegidos y respetados por el Estado    

La relación entre la carrera y la preservación y vigencia de algunos derechos ha   sido puesta de presente por esta Corte, al indicar que permite “el acceso al   desempeño de funciones y cargos públicos que consagra el artículo 4º, numeral 7,   de la Constitución” y que asegura la protección de los derechos de los   trabajadores, pues “las personas vinculadas a la carrera son titulares de unos   derechos subjetivos adquiridos, que deben ser protegidos y respetados por el   Estado”, ejercen su derecho al trabajo “con estabilidad y posibilidad de   promoción”, de “capacitación profesional” y de obtener los beneficios propios de   la calidad de escalafonados, de conformidad con lo establecido en los artículos   2º, 13, 25, 40, 53 y 54 de la Carta.    

CARRERA ADMINISTRATIVA Y DERECHO A LA IGUALDAD-Relación     

La relación, que se establece entre la carrera administrativa y el derecho a la   igualdad, se evidencia en la imposibilidad de erigir “barreras ilegítimas y   discriminatorias” que obstruyan “el ejercicio igualitario de los derechos   fundamentales” y se manifiesta “como igualdad de trato y de oportunidades”    en el acceso al servicio público y en su desempeño, lo  que impide   establecer distinciones irrazonables, como, por ejemplo, la que separa a los   aspirantes externos a proveer un cargo de los empleados de la respectiva entidad   que buscan ascender, pues es improcedente prever “una regulación y unas   condiciones para quienes pretenden ingresar a la carrera y otras para quienes   pretenden ascender dentro de la mencionada carrera.    

CARRERA ADMINISTRATIVA EN SUPERINTENDENCIAS-Contenido y alcance    

CARRERA ADMINISTRATIVA-Regímenes generales, especiales y específicos    

Sobre la carrera administrativa, la Corte ha indicado que existen tres sistemas:   el general, los especiales y los denominados específicos. En la actualidad, el   primero está regulado por la Ley 909 de 2004 y de los regímenes especiales se ha   enfatizado que “tienen origen constitucional, en el sentido de que existe un   mandato expreso del constituyente para que en ciertas entidades del Estado se   organice un sistema de carrera distinto al general”. Así como acontece con los   servidores públicos de las fuerzas militares y de la policía nacional, por   haberlo dispuesto de tal modo los artículos 217 y 218 de la Carta, de la   Fiscalía General de la Nación en virtud de lo establecido en el artículo 253   superior, de la rama judicial en atención a lo previsto en el artículo 256-1 del   ordenamiento fundamental y de la Contraloría General de la República, la   Procuraduría General de la Nación y las universidades del Estado, de conformidad   con lo respectivamente señalado en los artículos 268-10, 279 y 69 de la   Constitución. En cuanto a los sistemas específicos, la Corte ha apuntado que su   origen es legal, porque “es el legislador, ordinario o extraordinario, quien   toma la decisión de crearlos a través de leyes o decretos con fuerza de ley” y,   según el artículo 4º de la Ley 909 de 2004, son aquellos que en razón “de la   singularidad y especificidad de las funciones que cumplen las entidades en las   cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y   aplicación de la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitación,   permanencia, ascenso y retiro del personal y se encuentran consagrados en leyes   diferentes a las que regulan la función pública”.    

      

SISTEMAS ESPECIFICOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Configuración e implementación hace parte de la   competencia del legislador/SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Parámetros   que el legislador debe tener en cuenta en configuración legislativa/SISTEMA   ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Diseño debe estar amparado en el   principio de razón suficiente    

En cuanto a los sistemas específicos, la Corte ha apuntado que su origen es   legal, porque “es el legislador, ordinario o extraordinario, quien toma la   decisión de crearlos a través de leyes o decretos con fuerza de ley” y, según el   artículo 4º de la Ley 909 de 2004, son aquellos que en razón “de la singularidad   y especificidad de las funciones que cumplen las entidades en las cuales se   aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de   la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitación, permanencia,   ascenso y retiro del personal y se encuentran consagrados en leyes diferentes a   las que regulan la función pública”. La Corporación ha explicado que “la   configuración e implementación” de los sistemas específicos “hace parte de la   competencia asignada al legislador para regular todo lo atinente a la función   pública y, particularmente a la carrera administrativa” y que obedece a la   necesidad de adecuar “los componentes constitucionales y legales de la misma,   tanto a la complejidad que presenta la función pública, como a las variables que   se producen en su seno”, adecuación que requiere “de un amplio margen de   flexibilidad”. Al crear un sistema específico, el legislador debe tener en   cuenta la singularidad y especificidad de las funciones asignadas a la   respectiva entidad, de tal manera que el diseño se encuentre amparado en un   principio de razón suficiente y esté precedido “de una juiciosa y cuidadosa   evaluación acerca de la verdadera especialidad de las funciones que cumple el   respectivo órgano o institución”, pues “la decisión de sacar de la órbita del   sistema general de carrera a una determinada entidad, arguyendo la singularidad,   proyección e importancia de las funciones a su cargo”, ha ser debidamente   respaldada y justificada.    

SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA EN SUPERINTENDENCIAS   RESPECTO DEL SISTEMA GENERAL QUE PREVE LAS COMISIONES DE PERSONAL-Alcance    

COMISIONES DE PERSONAL-Jurisprudencia constitucional    

SISTEMAS ESPECIFICOS DE CARRERA-Se ajustan a la Constitución siempre que respeten el   principio general en virtud de la previsión de procedimientos de selección y   acceso basados en el mérito    

COMISIONES DE PERSONAL-Competencias    

COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Función de administración y vigilancia de los sistemas   específicos de carrera administrativa creados por la Ley/REGIMENES   ESPECIFICOS-Hacen parte del sistema general de carrera    

Ha precisado la jurisprudencia de esta Corte que a la Comisión Nacional del   Servicio Civil también le corresponde ejercer la administración y vigilancia de   los sistemas específicos de carrera administrativa, pues la salvedad que   contempla el artículo 130 de la Constitución solo se refiere a los sistemas   especiales, luego, tratándose de las superintendencias, la Comisión debe cumplir   las funciones constitucionalmente asignadas y su cabal desarrollo requiere de la   comisión de personal como uno de los órganos del régimen específico de carrera.   La razón de que ello sea así radica en que los regímenes específicos “hacen   parte del sistema general de carrera”, por lo que la Comisión Nacional del   Servicio Civil debe comprenderlos, “dado su alto grado de conexidad con la   carrera general que en todos los casos tiene que ser administrada y vigilada por   la citada Comisión”, cuya actuación garantiza un manejo independiente de la   carrera que es acorde con la intención del constituyente “de aislar y separar su   organización, desarrollo y control de factores subjetivos que pudieran afectar   sustancialmente el adecuado ejercicio de la actividad estatal (…)   materializados, entre otros, en el interés que como patrono puede tener el   propio Estado, y en particular la Rama Ejecutiva del Poder público, en el   proceso mismo de selección, promoción y remoción de sus servidores.    

SISTEMAS ESPECIFICOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Configuración   debe atender a los principios y derechos constitucionales y entre ellos el de   igualdad    

De conformidad con reiterada jurisprudencia, es de   interés recordar que la configuración de un sistema específico de carrera   administrativa debe atender los principios y derechos constitucionales y entre   ellos el de igualdad, de forma tal que su instauración no sea la causa del   otorgamiento de “tratos diferenciados para ciertos sectores de empleados que no   se encuentren plenamente justificados.    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del   artículo 49 del Decreto 775 de 2005, “Por el cual   se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa para las   Superintendencias de la Administración Pública Nacional”    

Actor:    

Jairo Villegas Arbeláez    

Magistrado Ponente:    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil   trece (2013)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el   trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad, el ciudadano Jairo Villegas Arbeláez demandó el artículo   49 del Decreto 775 de 2005, “Por el cual se   establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa para las   Superintendencias de la Administración Pública Nacional”.    

Mediante Auto de veintitrés (23) de julio de dos mil   doce (2012), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su   fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador   General de la Nación para los efectos de su competencia.    

En la misma providencia, ordenó comunicar la iniciación   del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la   República, al Ministro de Justicia y Derecho, al Director del Departamento   Administrativo de la Función Pública, a la Comisión Nacional del Servicio Civil,   al Colegio de Abogados Especializados en Derecho del Trabajo, a la Academia   Colombiana de Jurisprudencia y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las   Universidades del Atlántico, Externado de Colombia, Andes, del Bosque, del Norte   y la Pontificia Javeriana, para que, en caso de estimarlo conveniente,   intervinieran dentro del proceso, con el propósito de impugnar o de defender la   constitucionalidad de la disposición acusada.    

Posteriormente, mediante Auto de veinticinco (25) de   julio de dos mil doce (2012), el Magistrado Sustanciador ordenó oficiar a la   Superintendencia Financiera de Colombia, a la Superintendencia de Economía   Solidaria, a la Superintendencia del Subsidio Familiar, a la Superintendencia   Nacional de Salud, a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la   Superintendencia de Sociedades, a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad   Privada, a la Superintendencia de Notariado y Registro, a la Superintendencia de   Servicios Públicos Domiciliarios y a la Superintendencia de Puertos y   Transporte, para que informaran acerca de los inconvenientes que podría suscitar   la estructuración de las Comisiones de Personal en dichas entidades.    

Una vez cumplidos los trámites constitucionales y   legales propios de las demandas de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional   procede a decidir acerca de la demanda presentada.    

II. EL TEXTO DEMANDADO    

A continuación se transcribe la disposición acusada:    

“DECRETO 775 DE 2005    

(Marzo 17)    

Diario Oficial No. 45.855 de 19 de marzo de   2005    

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION   PUBLICA    

Por el cual se establece el Sistema   Específico de Carrera Administrativa para las Superintendencias de la   Administración Pública Nacional.    

EL PRESIDENTE   DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,    

en ejercicio   de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 4 del artículo 53   de la Ley 909 de 2004,    

CAPITULO VII.    

RESPONSABLES DEL SISTEMA ESPECIFICO DE   CARRERA ADMINISTRATIVA.    

ARTICULO 49. Para los solos efectos del Sistema   Específico de Carrera Administrativa de las Superintendencias no se conformarán   Comisiones de Personal”.    

III. LA DEMANDA    

El demandante estima que la disposición objeto de   censura constitucional, contenida en el Decreto 775 de 2005, “Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera   Administrativa para las Superintendencias de la Administración Pública   Nacional”, contraviene lo dispuesto en el   preámbulo y en los artículos 1, 2, 125 y 130 de la Constitución Política.    

Advierte que  en reiterada jurisprudencia la Corte Constitucional ha dejado en claro que los   sistemas específicos del Régimen General de Carrera, aun cuando se caracterizan   por contener regulaciones especiales   para el desarrollo y aplicación de dicho régimen en ciertos organismos públicos,   no tienen identidad propia, es decir, no son considerados por ese solo hecho   como regímenes autónomos e independientes[1].    

Señala que la Corte ha   precisado que los sistemas específicos  son, en realidad, una derivación del régimen general de carrera, en cuanto   que, debiendo seguir sus principios y postulados básicos, solo se apartan de   éste en aquellos aspectos puntuales que pugnan o chocan con la especialidad   funcional reconocida a ciertas entidades, justificándose en esos casos la   expedición de una regulación complementaria más flexible, que permita armonizar   y hacer compatible el sistema de carrera ordinario con las atribuciones que le   hayan sido asignadas a tales entidades[2].    

Indica que la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden   normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia   pública y se dictan otras disposiciones”, dispone, en su artículo 16, que en   todos los organismos y entidades reguladas por esa ley deberá existir una   Comisión de Personal, ocupándose de establecer, a continuación, como funciones de la Comisión de Personal, entre otras, la   de velar porque los procesos de selección para la provisión de empleos y de   evaluación del desempeño se realicen conforme con lo establecido en las normas y   procedimientos legales y reglamentarios y con los lineamientos señalados por la   Comisión Nacional del Servicio Civil.    

Aduce que la disposición acusada infringe   el régimen general de carrera y desconoce el precedente constitucional referido,   pues establece una excepción a la regla consagrada en el artículo 16 de la Ley   909 de 2004 y afirma que el artículo 49 del Decreto 775 de 2005, al no permitir   que se conformen las Comisiones de Personal en las Superintendencias, viola el   preámbulo y los artículos 1, 2, 125 y 130 de la Constitución Política, pues   desconoce el marco jurídico democrático y participativo que debe caracterizar al   Estado Colombiano y deja a un lado la administración y vigilancia de la carrera   administrativa.    

Refiere que las Comisiones de Personal son compatibles   funcionalmente con las Superintendencias, pues forman parte de los órganos de   dirección y gestión del empleo público, junto con el Departamento Administrativo   de la Función Pública y las Unidades de Personal de las entidades.    

Considera que la norma demandada viola, además, los artículo 13 y   29 superiores de la Carta, pues excluye a los empleados de carrera de las   superintendencias de la participación en las Comisiones de Personal, fuera de lo   cual fractura la estructura del régimen de carrera, ya que dichas comisiones   tienen funciones, tales como conocer en primera instancia de las reclamaciones   que se presenten en los concursos públicos y vigilar el orden de las listas de   elegibles cuyo incumplimiento desconoce el debido proceso administrativo de   concursantes, integrantes de las listas de elegibles y reclamantes e impide la   articulación funcional de las comisiones de personal con la Comisión Nacional   del Servicio Civil.    

De   conformidad con lo expuesto, el demandante Jairo Villegas Arbeláez solicita a   esta Corporación que declare inconstitucional la disposición acusada.    

IV. INTERVENCIONES    

Vencido el término de fijación en lista, y en cumplimiento de lo ordenado en   autos de 23 y 25 de julio de 2012, la Secretaria General de ésta Corporación   informó que, de acuerdo a las comunicaciones libradas, se recibieron los   siguientes escritos de intervención:    

La   Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República intervino oportunamente en   el trámite de la acción, mediante la presentación de un escrito en el que   solicita a la Corporación declarar inexequible el artículo 49 del Decreto 775 de   2005. Señala que la Ley 909 de 2004 establece que el Departamento Administrativo   de la Función Pública, las Unidades de Personal y las Comisiones de Personal,   son órganos encargados de la dirección y gestión del recurso humano en el   régimen de Carrera.    

Advierte que, en principio, las Superintendencias de la Administración Pública   Nacional no requieren en su estructura de las Comisiones de Personal, pues el   Decreto 775 de 2005 regula en dichas entidades la clasificación de los empleos,   las clases de nombramientos, las competencias para adelantar concursos, la   organización y ejecución de los concursos y la utilización de las listas de   elegibles.    

No   obstante, indica que la Corte Constitucional, en Sentencia C-895 de 2006,   declaró inexequible el artículo 10 del Decreto Ley 790 de 2005, por medio del cual se reguló el número de integrantes de las   Comisiones de Personal en el Sistema Específico de Carrera Administrativa de la   Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, tras considerar   que las facultades extraordinarias con base en las cuales se dictó la   disposición hallada inexequible no fueron conferidas para determinar la   composición ni el número de integrantes de la Comisión de Personal en dichas   entidades, por lo que el legislador extraordinario carecía de atribuciones para   regular esas materias, pues el Congreso de la República ya había establecido, en   el artículo 16 de la Ley 909 de 2004, una composición y el número de integrantes   de las Comisiones de Personal.    

La interviniente considera que el artículo 49 del Decreto 775 de   2009 debe ser declarado inexequible, pues se expidió en desarrollo de las mismas   facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Republica en la Ley   909 de 2004, lo que permite concluir que, en el caso concreto, el legislador   extraordinario carecía de atribuciones para referirse a la conformación de las   Comisiones de Personal en las Superintendencias de la Administración Pública   Nacional. Finalmente advierte que la conformación de la Comisión de Personal en   las Superintendencias de la Administración Pública Nacional no afecta las   funciones de vigilancia e inspección que les corresponden.    

2. Superintendencia del Subsidio Familiar    

El   Superintendente del Subsidio Familiar considera que la estructuración de la   Comisión de Personal en dicha entidad no genera inconvenientes en el desempeño   de las funciones de control y vigilancia. Señala que el 21 de septiembre de   1998, la Superintendencia del Subsidio Familiar, mediante Resolución No.0414,   constituyó la Comisión de Personal, la cual, posteriormente, fue actualizada   mediante la Resolución 0704 de 31 de diciembre de 2007.    

Advierte que el objetivo de la Comisión de Personal es proteger a los   trabajadores de las entidades públicas de aquellas actuaciones de la   administración en las que se atente contra el derecho al trabajo, la   solidaridad, la igualdad y el debido proceso.    

3. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios    

El   Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios aduce que, con posterioridad   a la expedición del Decreto 775 de 2005, la Comisión Nacional del Servicio   Civil, mediante Pronunciamiento No. 16457 de 2009, obligó a todas las   Superintendencias de la Administración Pública Nacional a conformar e integrar   en cada entidad las Comisiones de Personal, para que ejercieran las facultades   atribuidas en el artículo 16 de la Ley 909 de 2004.    

Señala que, a raíz de lo anterior, el 2 de febrero de 2010, la Superintendencia   de Servicios Públicos Domiciliarios conformó e integró la Comisión de Personal e   igualmente advierte que la integración y conformación de la Comisión de Personal   en la entidad no ha suscitado inconvenientes que, de manera directa, afecten el   objetivo misional de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliaros, sin   perjuicio del esfuerzo adicional y el eventual desgaste administrativo que   representa para los miembros de dicha comisión.    

4. Superintendencia de Puertos y Transporte, Superintendencia Financiera de   Colombia, Superintendencia de Industria y Comercio y Superintendencia de   Notariado y Registro    

En   sendos escritos los representantes de estas Superintendencias solicitan a la   Corte Constitucional declarar exequible la disposición acusada. Al efecto   indican que, según el artículo 4 de la Ley 909 de 2004, los sistemas específicos   de carrera administrativa se consagran en leyes diferentes a las que regulan la   función pública, pero que, de acuerdo con la misma ley, mientras sean expedidas   dichas regulaciones, los sistemas se regirán por lo dispuesto en la legislación   que regula el empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública.    

Puntualizan que el 17 de marzo de 2005 se expidió el Decreto 775 de 2005, por   medio del cual se reguló el sistema específico de carrera administrativa de las   Superintendencias de la Administración Pública Nacional, decreto en el que se   asignan responsabilidades y competencias a distintos órganos, se establecen los   procedimientos y las instancias administrativas que deben intervenir en los   procesos de selección y en el trámite de las reclamaciones sobre los mismos, de   manera que existe una regulación autónoma que desplaza al régimen general de   carrera contenido en la Ley 909 de 2004.    

Señalan que la creación de la Comisión de Personal en las Superintendencias no   garantiza la agilidad, la especialidad y el criterio técnico que debe imperar en   las actuaciones de la entidad, pues dicha instancia se elige por periodos de dos   años, está conformada por dos funcionarios de la administración y dos   representantes de los empleados de carrera, quienes se reúnen mensualmente.    

Aducen que la creación de la Comisión de Personal en el sistema específico de   carrera de las Superintendencias, de conformidad con lo establecido en la Ley   909 de 2004, desarticula el sistema de responsabilidades y competencias   contemplado en el Decreto 775 de 2005.    

Refieren que puede existir una carrera sin comisión de personal y citan el caso,   de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, que, en su   artículo 96, crea una Comisión Interinstitucional conformada por una   representación minoritaria de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial,   que se encarga de coordinar diferentes áreas, solicitar informes y proferir   conceptos no vinculantes en materia de modificación o supresión de despachos   judiciales.    

Manifiestan que la disposición acusada no prohíbe la creación de la Comisión de   Personal en las Superintendencias, sino que solo restringe su intervención en   temas de carrera, de donde deducen que dicha comisión puede atender otros   asuntos de interés de los funcionarios.    

Finalmente, consideran que la creación de las Comisiones de Personal en las   Superintendencias ocasionaría inconvenientes en el desempeño de las competencias   de vigilancia, inspección y control de cada entidad.    

5. Colegio de Abogados del Trabajo de Colombia    

El   Gobernador del Colegio de Abogados del Trabajo solicita a la Corte   Constitucional declarar inexequible la norma acusada, por considerar que el   Presidente de la República se extralimitó en el ejercicio de las facultades   extraordinarias otorgadas en la Ley 909 de 2004.    

6. Superintendencia de la Economía Solidaria    

El   Secretario General de la Superintendencia de Economía Solidaria indica que no   tienen conocimiento de los inconvenientes que podría ocasionar la creación de la   Comisión de Personal en la entidad, por cuanto hasta ahora se está implementando   la carrera administrativa.    

7. Superintendencia de Sociedades    

El   Superintendente de Sociedades señala que la conformación de las Comisiones de   Personal en las Superintendencias, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 909   de 2004, entorpecería el procedimiento contemplado en el Decreto 775 de 2005   para el ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y retiro de los funcionarios   en dichas entidades, generando con ello, inconvenientes en el cabal y eficiente   desempeño de las funciones de inspección, vigilancia y control que competen a la   entidad..    

8. Departamento Administrativo de la Función Pública    

La   representante del Departamento Administrativo de la Función Pública solicita a   la Corte Constitucional declarar exequible la disposición demandada, con el   argumento de que los cargos presentados por el demandante son hipotéticos y   carecen de un respaldo probatorio.    

Respecto del primer cargo sostiene que el artículo 4 de la Ley 909 de 2004   establece que los Sistemas Específicos de Carrera tendrán su propia   normatividad, de lo cual se desprende que la aplicación de dicha ley es  transitoria.    

Indica que, a partir del 17 de marzo de 2005, las Superintendencias se rigen por   lo dispuesto en el Decreto 775 de ese año, razón por la que no deben acatar la   exigencia del artículo 16 de la Ley 909 de 2004 que ordena conformar una   Comisión de Personal en cada entidad.    

Enfatiza que, según el artículo 5 del Decreto 775 de 2005, “todos los ciudadanos   que acrediten los requisitos determinados en la convocatoria podrán participar   en los concursos, sin discriminación de ninguna índole” y aduce que la citada   disposición desvirtúa el cargo de desigualdad.    

Manifiesta que el derecho fundamental al debido proceso de los servidores de   carrera que trabajen en las superintendencias no resulta vulnerado por la   disposición acusada, pues la ley contempla el principio de doble instancia, que   se puede ejercitar mediante la presentación de los recursos ante las   Superintendencias y la Comisión Nacional del Servicio Civil cuando no estén de   acuerdo con alguna decisión.    

9. Universidad del Atlántico    

El   Secretario General de la Universidad del Atlántico manifiesta que está de   acuerdo con los cargos formulados en contra de la disposición acusada, ya que   las superintendencias no son instituciones u órganos autónomos e independientes   de la rama ejecutiva del poder público.    

10. Universidad Externado de Colombia    

El   Director del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado   de Colombia solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad   condicionada del precepto legal demandado, en el entendido de que en las   Superintendencias no se conformaran Comisiones de Personal idénticas a las   previstas en el régimen general de carrera, sino un mecanismo homólogo que   resulte consecuente con las especificidades propias de las funciones a cargo de   una superintendencia.    

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO    

El señor Procurador General de la Nación rindió, en   término, el concepto de su competencia y en él solicita a la Corte   Constitucional declarar inexequible el artículo 49 del Decreto 775 de 2005.    

Según la Vista Fiscal los cargos relacionados con los artículos 125 y 130   superiores se limitan a proponer un juicio de comparación entre dos normas   legales: de una parte la ley que fija la regla de conformación de las comisiones   de carrera y, de otra, la ley que prevé una excepción a esta regla,   contradicción que, aun en caso de ser cierta, se presenta en el plano legal y no   implica, en sí misma, problema alguno de constitucionalidad, por lo cual,    para resolverla bastaría con hacer uso de las herramientas que brinda la   hermenéutica jurídica. En vista de estas circunstancias, respecto de los cargos   en comento el Ministerio Público solicita a la Corte que se inhiba de   pronunciarse sobre la exequibilidad de la norma demandada”.    

Frente a la posibilidad de que la Corte emita un fallo de fondo el Jefe del   Ministerio Público añade que “al revisar la regla y la excepción previstas en la   ley, se aprecia, como lo advierte el actor, que la norma demandada discrimina a   los servidores públicos de carrera administrativa de las superintendencias”, por   lo que es menester establecer si se justifica o no “en términos   constitucionales”.    

Sostiene el Procurador que “si bien la norma demandada   corresponde a un sistema especial de carrera administrativa, de esta   circunstancia no puede seguirse que tenga una identidad propia, al punto de   justificar un trato discriminatorio a los servidores públicos a los cuales les   es aplicable, respecto de los demás servidores públicos. La conformación de   comisiones de personal no produce ninguna alteración relevante a este sistema   especial de carrera administrativa, ni desconoce la naturaleza de las   superintendencias, pero su no conformación sí genera una discriminación   injustificada a los servidores públicos que hacen parte de dicha carrera   administrativa”.    

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

1. La competencia    

De   conformidad con lo establecido en el numeral 5º del artículo 241 de la   Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir la   demanda de inconstitucionalidad de la referencia.    

2. Planteamiento de la cuestión    

Se   resuelve la demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 49 del   Decreto 775 de 2005, expedido en virtud de las facultades extraordinarias de las   que fue investido el Presidente de la República en el numeral 4 del artículo 53   de la Ley 909 de 2004 y “Por el cual se establece el Sistema Específico de   Carrera para las Superintendencias de la Administración Pública Nacional”.    

De   conformidad con las voces del precepto demandado, “Para los solos efectos del   Sistema Específico de Carrera Administrativa de las Superintendencias no se   conformarán Comisiones de Personal”, contenido que, según el actor, viola el   preámbulo, así como los artículos 1, 2, 125 y 130 de la Constitución, porque las   comisiones de personal son un escenario de democracia y participación, forman   parte de los órganos de dirección y gestión del empleo público, están   funcionalmente articuladas con la Comisión Nacional del Servicio Civil,   encargada de la administración y vigilancia de la carrera, de manera que, si no   se conforman, resultan afectados los principios de democracia y participación,   los procesos de selección por méritos y la función constitucionalmente otorgada   a la Comisión Nacional del Servicio Civil.    

Además, el libelista esgrime como segundo cargo que la disposición censurada   establece una excepción al régimen general de carrera, en cuanto este prevé una   regla contraria, al ordenar que en todos los organismos y entidades reguladas   por la respectiva ley, deberá existir una comisión de personal, lo cual, en su   criterio, implica que el sistema específico de las superintendencias en lugar de   desarrollar el régimen general, lo contradice y pretende ser autónomo y   distinto, siendo que las comisiones de personal no hacen parte de aquellos   aspectos puntuales que pugnan o chocan con la especialidad funcional de las   superintendencias, en la medida en que desarrollan principios constitucionales   plenamente compatibles con las funciones de inspección, vigilancia y control   ejercidas por las superintendencias, de donde surge una vulneración adicional de   los artículos 125 y 130 superiores.    

El   demandante añade que lo anterior también desconoce el artículo 209 de la Carta y   el derecho a la igualdad, dado que los empleados públicos de las   superintendencias que pertenezcan a la carrera quedan excluidos de la   participación que garantizan las comisiones de personal, lo que, a su vez, se   traduce en la vulneración del derecho al debido proceso administrativo previsto   en el artículo 29 de la Constitución, pues la disposición atacada propicia la   amputación funcional de la estructura general de la carrera, ya que, al   desaparecer las comisiones de personal desaparecen las funciones relacionadas   con el debido proceso que ellas cumplen, entre otras, por ejemplo, la doble   instancia.    

En   respuesta al interrogante formulado en el auto admisorio de la demanda acerca de   los inconvenientes que desde el punto de vista del cabal desempeño de las   funciones de control y vigilancia que cumplen las superintendencias, podría   tener la estructuración de las comisiones de personal, las Superintendencias del   Subsidio Familiar y de Servicios Públicos Domiciliarios sostuvieron que las   referidas comisiones no riñen con las funciones de vigilancia y control, porque   estas últimas se orientan al cumplimiento de disposiciones legales y directrices   gubernamentales por las entidades vigiladas, mientras que las funciones de las   comisiones de personal son específicas y se cumplen en el seno de cada   superintendencia.    

Por   su parte, las Superintendencias de Puertos y Transporte, Financiera de Colombia,   de Industria y Comercio, de Notariado y Registro y la de Sociedades consideraron   que al regular los sistemas específicos de carrera es posible introducir   disposiciones distintas de las del régimen general que, además, era de   aplicación transitoria para las superintendencias, encargadas de funciones   especializadas y altamente técnicas, a cuyo cumplimiento se debe atender con   celeridad, de tal manera que la comisión de personal, lejos de ser el mecanismo   idóneo que garantice la agilidad, la especialidad y la observancia de criterios   técnicos, dificultaría y retrasaría la adopción de decisiones urgentes, con   afectación del buen servicio.    

La   primera de las posiciones es cercana a la pretensión planteada en la demanda que   es compartida por el señor Procurador General de la Nación, quien, en su   concepto de rigor, solicita a la Corte declarar inexequible el artículo 49 del   Decreto 775 de 2005, mientras que la segunda desestima los argumentos expuestos   en el libelo y se muestra favorable a la declaración de exequibilidad, tesis que   acoge el Departamento Administrativo de la Función Pública al defender la   constitucionalidad del texto demandado.    

Con   fundamento en lo anterior, el problema jurídico que debe resolver la Corte   consiste en determinar si la no conformación de las comisiones de personal en   las superintendencias es contraria al los principio democrático y de   participación, así como a los que guían la ordenación constitucional de la   carrera administrativa y de la Comisión  Nacional del Servicio Civil, si el   contenido cuestionado es propio de la regulación correspondiente a la carrera   administrativa de carácter específico prevista para las superintendencias, si   introduce o no un factor de discriminación desconocedor de la igualdad y, por   contera, del artículo 209 superior y del debido proceso administrativo   contemplado en el artículo 29 de la Carta.    

Para resolver la cuestión así planteada es indispensable: (i) fijar el alcance   del precepto censurado, con la finalidad de establecer cuál podría ser el tipo   de fallo que se llegara a producir, (ii) efectuar una somera aproximación a la   figura de las comisiones de personal, a fin de determinar si las funciones que   cumplen tienen relación directa con derechos fundamentales de los aspirantes e   incorporados a la carrera administrativa, (iii) indagar acerca de la relación   existente entre el régimen general de carrera administrativa y los regímenes   específicos, haciendo especial referencia a las comisiones de personal, con el   propósito de definir si, en este aspecto y para el caso de las   superintendencias, cabe una regulación autónoma y distinta de la prevista en el   régimen general y, a la luz de todo lo anterior, (iv) verificar si se configura   la violación del derecho a la igualdad.    

3. El artículo 49 del Decreto 775 de 2005    

Conforme ha sido puesto de presente, el artículo 49 del Decreto 775 de 2005   señala que “para los solos efectos del Sistema Específico de Carrera   Administrativa de las Superintendencias no se conformarán Comisiones de   Personal” y, con apego a su tenor literal, el demandante considera que, por obra   de esta disposición, las comisiones de personal quedan definitivamente excluidas   de las superintendencias y en esa interpretación funda su solicitud de   inexequibilidad.    

En   algunas intervenciones, y particularmente en aquellas que abogan por la   exequibilidad, se alcanza a proponer una interpretación de conformidad con la   cual el precepto puesto en tela de juicio no niega totalmente la existencia de   las comisiones de personal en las superintendencias, salvo que solo se   conformarían “para la gestión de asuntos que interesen a los empleados”, de   donde deducen que “en temas de carrera administrativa” no tendrían   participación, pues “ninguna labor cumplirían” respecto del sistema específico   propio de las superintendencias, al cual “le quitarían buena parte de su   flexibilidad y agilidad”, de modo que las mentadas comisiones se ocuparían de   “otros asuntos” relativos al interés de los funcionarios, “pudiendo asumir   incluso las funciones del comité de empresa de carácter bipartito a que se   refiere la Ley 1010 de 2006, para la solución de conflictos de convivencia   laboral”.    

Una   posición cercana a la que se acaba de exponer, aunque no del todo coincidente   con ella, es la sostenida por el Departamento de Derecho Administrativo de la   Universidad Externado de Colombia, en cuya intervención se estima que “la   disposición demandada, admite, al menos dos interpretaciones divergentes”, a   saber: la primea de ellas implicaría la exclusión inexorable de las comisiones   de personal en las superintendencias, así como de cualquier mecanismo análogo u   homólogo a ellas, mientras que, de acuerdo con la segunda, si bien se excluye la   conformación de comisiones idénticas a las previstas en el régimen general de   carrera, se le “impone al legislador diseñar algún otro mecanismo homólogo a las   comisiones en mención (…) que resulte consecuente con las especificidades   propias de las funciones a cargo de una Superintendencia y que al propio tiempo   salvaguarde los principios y los derechos inherentes a la carrera administrativa   y a la situación jurídica de los empleados públicos escalafonados en ella”.    

Con   fundamento en el anterior planteamiento se propone producir una sentencia de   carácter interpretativo, dado que de las dos interpretaciones reseñadas la   primera sería inconstitucional, mientras que la segunda se ajustaría a la Carta,   pero bajo el mismo presupuesto, después se asevera que la interpretación del   actor debe ser excluida del ordenamiento y que, en razón de la segunda, cabe   predicar la configuración de una omisión legislativa relativa, por lo que la   Corte debería producir una sentencia aditiva que complete la disposición   enjuiciada para ajustar su contenido a la Constitución.    

Esbozado así el panorama interpretativo y de opciones decisorias surgidas del   proceso, procede indicar que los términos en que está redactado el precepto   tachado de inconstitucional no dejan dudas acerca de su sentido prohibitivo que   deriva de su precisión inicial, referente al campo de aplicación constituido por   el sistema específico de carrera administrativa de las superintendencias, y de   la orden proferida en relación con ese campo de aplicación que consiste,   precisamente, en que allí “no se conformarán comisiones de personal”.    

El   adverbio “solo” utilizado al delimitar el campo de aplicación tiene la clara   orientación de restringir la prohibición a las superintendencias y a su sistema   específico de carrera y, por su parte, el vocablo “no”, que se emplea para   descartar la conformación de comisiones de personal, desempeña la tarea de   señalar que en las superintendencias se impide que existan las mencionadas   comisiones.    

El   propósito restrictivo que se advierte en el señalamiento del campo de aplicación   y el carácter prohibitivo manifiesto en la orden con la cual finaliza la   disposición, no resultan conciliables con la menor posibilidad de ampliar el   campo de aplicación, ni con la apertura de algún resquicio por el que se pudiera   filtrar la posibilidad de admitir, en forma positiva, que en las   superintendencias es viable conformar comisiones de personal o dar lugar a otro   mecanismo análogo, pues tanto la delimitación del campo de aplicación, como el   carácter negativo de la orden emitida respecto de ese campo son inequívocos.    

En   las condiciones anotadas no son, entonces, de recibo las lecturas de la   disposición demandada según las cuales no están del todo excluidas las   comisiones de personal del ámbito de las superintendencias, porque,   supuestamente, se ocuparían de asuntos no relacionados con el sistema específico   de carrera administrativa y atinentes al interés de los empleados, ya que, de un   lado, no se ve cómo cabría atribuirle un significado afirmativo a una regulación   concebida en términos restrictivos y negativos, debiéndose señalar, de otra   parte, que las comisiones de personal tienen su razón de ser dentro del marco de   la carrera administrativa, luego tampoco es claro, de qué manera podrían   instaurarse para asuntos distintos del sistema específico de carrera que fueran   del interés de los empleados, asuntos que, por lo demás, no se sabe cuáles son.    

Con   base en la redacción del precepto demandado procede afirmar que no es factible   que junto a la interpretación de conformidad con la cual se excluye, de manera   absoluta, la conformación de comisiones de personal en las superintendecias y   para los efectos de su sistema específico de carrera, haya otra que, derivada   del mismo precepto, admite las referidas comisiones aun para hacer posible los   asuntos referentes a carrera, pues se viene de indicar que el sentido de   prohibición presente en la disposición es inconciliable con cualquier orden   formulada en sentido positivo o de autorización, por lo cual no cabe sostener   que el texto, simultáneamente, da lugar a dos lecturas totalmente   contradictorias, una que niega y la otra que afirma precisamente aquello que el   texto niega de modo expreso.    

De   lo hasta aquí discurrido se desprende que la interpretación que surge del   artículo censurado indica que no procede la conformación de las comisiones de   personal en el sistema específico de carrera administrativa de las   superintendencias y que, siendo esta la única lectura posible de acuerdo con una   adecuada hermenéutica del precepto y sin forzar su contenido, no se satisfacen   las condiciones que dan lugar a la producción de una sentencia interpretativa,   como que no existe una pluralidad de sentidos entre los cuales sea factible   escoger los ajustados a la Carta, ni las que conducen a la emisión de una   sentencia aditiva o integradora, puesto que la regulación contenida en el   artículo demandado es completa y su perspectiva negativa y de prohibición impide   inferir que le haga falta un ingrediente o elemento que deba formularse en   sentido positivo o de autorización.    

Es   de anotar que una eventual sentencia de inexequibilidad no crearía las   contradicciones y vacíos que algunos intervinientes advierten, pues se debe   recordar que al excluir de la carrera administrativa de las superintendencias la   conformación de comisiones de personal se formula una regla diferente a la   prevista en la actual regulación del sistema general de carrera administrativa   contenido en la Ley 909 de 2004, de conformidad con cuyo artículo 14 “en todos   los organismos y entidades reguladas por esta ley deberá existir una Comisión de   Personal”.    

Así   las cosas, si sobre el artículo 49 del Decreto 775 de 2005 llegara a recaer una   decisión de inexequibilidad, ello no significaría cosa distinta a que tendrían   que integrarse las comisiones de personal en las superintendencias y que en ese   caso el sustento normativo estaría en la regulación de la carrera general, con   lo que se corrobora, además, que el contenido normativo del precepto acusado no   ofrece las condiciones indispensables para la producción de una sentencia   aditiva.    

En   conclusión, el pronunciamiento que al final se adopte será de simple   exequibilidad o inexequibilidad y para dirigir estas consideraciones hacia la   solución que, finalmente, permita optar por alguna de estas alternativas   decisorias, conviene ahora detenerse en la figura de las comisiones de personal   y establecer si tienen alguna relación con el ejercicio de derechos de raigambre   constitucional.    

4. Las comisiones de personal    

Como se ha anotado, el sustento legal de las comisiones de personal se encuentra   en la Ley 909 de 2004 que regula el sistema general de carrera administrativa,   en cuyo artículo 16, tras establecer que deben existir en todos los organismos y   entidades por ella reguladas, se ocupa de su integración y al efecto señala que   se conformarán “por dos (2) representantes de la entidad u organismo designados   por el nominador o por quien haga sus veces y dos (2) representantes de los   empleados quienes deben ser de carrera administrativa y elegidos por votación   directa de los empleados”, a lo que añade que “en igual forma se integrarán las   Comisiones de Personal en cada una de las dependencias o seccionales de las   entidades”.    

Al   margen de otros aspectos allí regulados, es de interés destacar que el mismo   artículo 16 de la Ley 909 de 2004 enuncia, en varios literales, las principales   funciones asignadas a las comisiones de personal, a empezar por la de velar para   que en los procesos de selección y de evaluación de desempeño se acate lo   previsto en normas y procedimientos legales y reglamentarios, para lo cual la   Comisión deberá elaborar informes, atender solicitudes y resolver las   reclamaciones que se le atribuyan, tratándose de procesos de selección,   evaluación de desempeño y encargo.    

También se les confiere la función de solicitar que se excluya de la lista de   elegibles a las personas que hubieren sido incluidas sin el lleno de los   requisitos de la respectiva convocación o con desconocimiento del marco legal o   reglamentario de la carrera administrativa, así como la surtir la primera   instancia de las reclamaciones formuladas por los empleados de carrera que hayan   optado por el derecho preferencial a ser vinculados, cuando se les supriman sus   empleos y estimen que se les han vulnerado sus derechos.    

Además, a las comisiones de personal les atañe el conocimiento, en primera   instancia, de las reclamaciones elevadas por los empleados a causa de las   incorporaciones a nuevas plantas de personal de la entidad o del desmejoramiento   de las condiciones laborales “o por los encargos”, velar para que los empleos se   provean en el orden de prioridad establecido en la ley y para que las listas   “sean utilizadas dentro de los principios de economía, celeridad y eficacia de   la función administrativa”.    

Adicionalmente se les confía velar para que en los procesos de selección se   cumplan los principios y reglas previstos en la propia Ley 909 de 2004,   participar en la elaboración del plan anual de formación y capacitación y en el   de estímulos, así como en su seguimiento y proponer “en la respectiva entidad la   formulación de programas para el diagnóstico y medición del clima   organizacional”, a todo lo cual se agregan “las demás funciones que le sean   atribuidas por la ley o el reglamento”.            

Es   suficiente la enunciación de funciones expresamente contemplada en el artículo   16 de la Ley 909 de 2004 para demostrar que, en su prístino sentido, las   comisiones de personal no pueden ser entendidas sino a propósito de la carrera   administrativa, motivo por el cual resulta ineludible aludir brevemente a la   citada carrera con el objetivo de determinar si, por intermedio de ella, el   ámbito funcional de las comisiones de personal compromete el ejercicio de   derechos fundamentales.    

Reiteradamente ha precisado la Corte Constitucional que la carrera   administrativa es el “instrumento más adecuado ideado por la ciencia de la   administración para el manejo del esencialísimo elemento humano en la función   pública”[3],   que tiene la condición de regla general, en cuanto es el “mecanismo por   excelencia para el acceso al empleo público”[4] y que “opera como   principio especial del ordenamiento jurídico”[5], con fundamento exclusivo   en el mérito, en cuanto “factor definitorio para el acceso, permanencia y retiro   del empleo público”[6], conforme se sigue de lo   dispuesto en el artículo 125 de la Carta.    

De   acuerdo con la ordenación superior de la materia, el concurso público es el   mecanismo para establecer el mérito y, por ello, también tiene el carácter de   regla general que “regula el ingreso y el ascenso”[7]  y permite dar cumplimiento al precepto superior, de conformidad con el cual “el   ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo   cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los   méritos y calidades de los aspirantes”[8].    

Esta Corporación ha puntualizado que, tratándose de “un principio del   ordenamiento superior”, la carrera administrativa “se erige en instrumento   eficaz para la realización de otros principios de la misma categoría”[9],   por lo cual el sistema de carrera cumple la misión de “hacer compatibles los   componentes básicos de la estructura misma del aparato que lo soporta, con los   principios y fundamentos básicos del Estado Social de Derecho”[10].    

En   este orden de ideas, el artículo 125 de la Constitución guarda directa relación   con otros contenidos constitucionales que la jurisprudencia ha clasificado en   tres categorías: la garantía del cumplimiento de los fines del Estado, la   preservación y vigencia de algunos derechos fundamentales de las personas y la   vigencia del principio de igualdad entre los ciudadanos que aspiran a acceder al   ejercicio de un cargo o función pública[11].    

En   lo que toca con el cumplimiento de los fines estatales, la carrera   administrativa facilita el desempeño de la función pública por personas   calificadas y “bajo la vigencia de los principios de eficacia, eficiencia,   moralidad, imparcialidad y transparencia”[12] plasmados en el artículo   209 superior que, por esta vía, también deviene en fundamento constitucional de   la carrera administrativa[13].    

La   relación entre la carrera y la preservación y vigencia de algunos derechos ha   sido puesta de presente por esta Corte, al indicar que permite “el acceso al   desempeño de funciones y cargos públicos que consagra el artículo 4º, numeral 7,   de la Constitución”[14] y que asegura la   protección de los derechos de los trabajadores, pues “las personas vinculadas a   la carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos, que deben ser   protegidos y respetados por el Estado”[15], ejercen su derecho al   trabajo “con estabilidad y posibilidad de promoción”[16],   de “capacitación profesional”[17] y de obtener los   beneficios propios de la calidad de escalafonados, de conformidad con lo   establecido en los artículos 2º, 13, 25, 40, 53 y 54 de la Carta[18].    

La   tercera relación, que se establece entre la carrera administrativa y el derecho   a la igualdad, se evidencia en la imposibilidad de erigir “barreras ilegítimas y   discriminatorias” que obstruyan “el ejercicio igualitario de los derechos   fundamentales”[19] y se manifiesta “como   igualdad de trato y de oportunidades”[20] en el acceso al servicio   público y en su desempeño, lo  que impide establecer distinciones   irrazonables, como, por ejemplo, la que separa a los aspirantes externos a   proveer un cargo de los empleados de la respectiva entidad que buscan ascender,   pues es improcedente prever “una regulación y unas condiciones para quienes   pretenden ingresar a la carrera y otras para quienes pretenden ascender dentro   de la mencionada carrera”[21].    

Al   repasar las funciones atribuidas a las comisiones de personal por el artículo 16   de la Ley 909 de 2004 y al leerlas a la luz de la preceptiva superior implicada   en el desarrollo de la carrera administrativa, la Corte no abriga dudas de   ninguna índole acerca del vínculo existente entre las comisiones de personal y   el conjunto de principios y derechos constitucionales que se acaban de referir.    

En   efecto, cuidar de que los procesos de selección y de evaluación se lleven a cabo   legalmente, elaborar informes, atender solicitudes y reclamaciones, solicitar   que se excluya a quienes hubieren sido incluidos en la lista de elegibles sin el   cumplimiento de los requisitos legales, conocer en primera instancia de   diferentes reclamaciones relativas a la carrera, procurar la provisión de   empleos según el orden de prioridad surgido de la aplicación de la ley,   colaborar para que se cumplan los principios en ella previstos o participar en   la elaboración del plan anual de formación y capacitación, son tareas que no   pueden desligarse de los claros contenidos constitucionales que les sirven de   soporte.    

Así   por ejemplo, el artículo 209 de la Carta se proyecta nítidamente en la función   consistente en velar para que las “listas de elegibles sean utilizadas dentro de   los principios de economía, celeridad y eficacia de la función administrativa”,   la resolución de ciertas reclamaciones y el conocimiento en primera instancia de   otras, son expresiones de los derechos fundamentales relacionados con la carrera   administrativa y el cometido de procurar el respeto al orden de prioridades al   momento de proveer empleos es una de las funciones vinculadas con el derecho a   la igualdad.    

Desde el punto de vista subjetivo, conviene destacar que aspirantes a ingresar   al servicio públicos en cargos de carrera y empleados escalafonados en la misma,   así como los encargados, encuentran en las comisiones de personal mecanismos   para hacer valer sus pretensiones y derechos de conformidad con la Constitución   y la ley, explicándose, a partir de esta afirmación, que dos representantes de   los empleados de carrera administrativa, elegidos por ellos concurran a integrar   las comisiones, en algunas de cuyas funciones se advierte su condición de   escenario para ventilas posibles violaciones de derechos, como, verbi gratia,   sucede con la atribución que les permite conocer, en primera instancia, de las   reclamaciones planteadas por los empleados que hayan optado por el derecho   preferencial a ser vinculados, cuando se les supriman los empleos y “por   considerar que han sido vulnerados sus derechos”.    

Por   último, dada la mención que el actor hace en su libelo, es importante   puntualizar que la Comisión Nacional del Servicio Civil, encargada por el   artículo 130 superior de la administración y vigilancia de las carreras de los   servidores públicos, con excepción de las de carácter especial, incide en el   cumplimiento de las funciones encomendadas a las comisiones de personal, dado   que los lineamientos señalados por esa Comisión deben guiar la función de velar   para que los procesos de selección y de evaluación se adelanten según la ley, al   paso que la solicitud de exclusión de la lista de elegibles se tiene que   presentar ante la Comisión Nacional del Servicio Civil a la que, de conformidad   con el artículo 16 de la Ley 909 de 2004, deberán informar “de todas las   incidencias que se produzcan en los procesos de selección, evaluación del   desempeño y de los encargos”, así como presentarle trimestralmente “un informe   detallado de sus actuaciones y del cumplimiento de sus funciones”, pudiendo la   Comisión, en cualquier momento, “asumir el conocimiento de los asuntos o enviar   un delegado suyo para que elabore un informe al respecto y se adopten las   decisiones que correspondan”.    

En   resumidas cuentas, de conformidad con las regulaciones contenidas en el título   II de la Ley 909 de 2004, uno de los órganos de dirección y gestión del empleo   público y de la gerencia pública es la comisión de personal que se conforme en   cada entidad[22], razón por la cual la   Corte procede de inmediato a indagar acerca de la relación existente entre el   régimen general de carrera administrativa y los regímenes específicos, con el   propósito de definir si, tratándose de las comisiones de personal, para el caso   de las superintendencias cabe una regulación autónoma y distinta de la prevista   en el régimen general.    

Algunas de las entidades intervinientes han alegado que las comisiones de   personal son propias del régimen general de carrera administrativa y que, por lo   tanto, el régimen específico de carrera previsto para las superintendencias en   el Decreto 775 de 2005 podía prescindir de las referidas comisiones, en la   medida en que es autónomo respecto del general, que solo se aplicó a esas   entidades de manera transitoria y mientras era expedido el régimen a ellas   correspondiente.    

Sobre este particular es importante anotar que, a propósito de la carrera   administrativa, la Corte ha indicado que existen tres sistemas: el general, los   especiales y los denominados específicos. En la actualidad, el primero está   regulado por la Ley 909 de 2004 y de los regímenes especiales se ha enfatizado   que “tienen origen constitucional, en el sentido de que existe un mandato   expreso del constituyente para que en ciertas entidades del Estado se organice   un sistema de carrera distinto al general”[23].    

Así   como acontece con los servidores públicos de las fuerzas militares y de la   policía nacional, por haberlo dispuesto de tal modo los artículos 217 y 218 de   la Carta, de la Fiscalía General de la Nación en virtud de lo establecido en el   artículo 253 superior, de la rama judicial en atención a lo previsto en el   artículo 256-1 del ordenamiento fundamental y de la Contraloría General de la   República, la Procuraduría General de la Nación y las universidades del Estado,   de conformidad con lo respectivamente señalado en los artículos 268-10, 279 y 69   de la Constitución.    

En   cuanto a los sistemas específicos, la Corte ha apuntado que su origen es legal,   porque “es el legislador, ordinario o extraordinario, quien toma la decisión de   crearlos a través de leyes o decretos con fuerza de ley”[24]  y, según el artículo 4º de la Ley 909 de 2004, son aquellos que en razón “de la   singularidad y especificidad de las funciones que cumplen las entidades en las   cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y   aplicación de la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitación,   permanencia, ascenso y retiro del personal y se encuentran consagrados en leyes   diferentes a las que regulan la función pública”.    

La   Corporación ha explicado que “la configuración e implementación” de los sistemas   específicos “hace parte de la competencia asignada al legislador para regular   todo lo atinente a la función pública y, particularmente a la carrera   administrativa” y que obedece a la necesidad de adecuar “los componentes   constitucionales y legales de la misma, tanto a la complejidad que presenta la   función pública, como a las variables que se producen en su seno”, adecuación   que requiere “de un amplio margen de flexibilidad”[25].    

Al   crear un sistema específico, el legislador debe tener en cuenta la singularidad   y especificidad de las funciones asignadas a la respectiva entidad, de tal   manera que el diseño se encuentre amparado en un principio de razón suficiente y   esté precedido “de una juiciosa y cuidadosa evaluación acerca de la verdadera   especialidad de las funciones que cumple el respectivo órgano o institución”[26],   pues “la decisión de sacar de la órbita del sistema general de carrera a una   determinada entidad, arguyendo la singularidad, proyección e importancia de las   funciones a su cargo”, ha ser debidamente respaldada y justificada[27].    

El   artículo 4º de la Ley 909 de 2004 señala que los sistemas específicos de carrera   rigen para el personal que presta sus servicios en el Instituto Nacional   Penitenciario y Carcelario, en la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y   Aduanas Nacionales, en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la   República, en la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, para el   personal científico y tecnológico de las entidades públicas que conforman el   Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología y en las superintendencias, que es el   supuesto que ahora interesa destacar.    

En   efecto, la discusión suscitada en la presente causa se desarrolla alrededor del   alcance que tenga la singularidad del sistema específico de carrera de las   superintendencias respecto del sistema general que prevé las comisiones de   personal. Si esa singularidad tiene por consecuencia deslindar de manera   absoluta el sistema específico del general, ninguna posibilidad tendrá la   comisión de personal en el caso de las superintendencias, pero si se concluye   que, sin perjuicio de su singularidad, los sistemas específicos no son   independientes del general, las mentadas comisiones podrían existir en las   superintendencias.    

Acerca de este tópico ya la Corte ha expresado que los sistemas específicos de   carrera administrativa “aun cuando se caracterizan por contener regulaciones   especiales para el desarrollo y aplicación del régimen de carrera en ciertos   organismos públicos, no tienen identidad propia, es decir, no son considerados   por ese solo hecho como regímenes autónomos e independientes”, pues son, “en   realidad, una derivación del régimen general de carrera”, del cual se apartan   solo “en aquellos aspectos puntuales que pugnan o chocan con la especialidad   funcional reconocida a ciertas entidades”[28].    

Siendo así, los sistemas específicos contienen “una regulación complementaria”,   cuya finalidad consiste en “armonizar y hacer compatible el sistema de carrera   ordinario con las atribuciones que le hayan sido asignadas a tales entidades”,   lo que conduce a que, “en todo caso”, deban mantenerse “los presupuestos   esenciales de la carrera general fijados en la Constitución y desarrollados en   la ley general que regula la materia”[29].    

De   esta manera, son dos los componentes que contribuyen a estructurar un sistema   específico de carrera, ya que, de un lado, el legislador debe tener en cuenta   “la singularidad y especificidad de las funciones que corresponde cumplir a las   distintas entidades estatales” y, del otro, también debe atender “los principios   básicos que orientan la carrera administrativa general contenidos en la ley   general que rige la materia”[30].    

Puestas las cosas en este contexto, la cuestión estriba en determinar si dentro   de los principios básicos orientadores de la carrera general que no se pueden   soslayar al configurar un sistema específico de carrera, alcanza a quedar lo   referente a las comisiones de personal, habida cuenta de las funciones a ellas   encomendadas. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional se puede afirmar   que la adaptación a la singularidad de las funciones asignadas a una entidad   regida por un sistema específico conduce a “flexibilizar las garantías y reglas   previstas en el régimen general de carrera”[31].    

Esa   flexibilización no implica la desaparición de los presupuestos esenciales de la   carrera, sino su modulación para hacerlos compatibles con las características de   la respectiva entidad, siendo del caso examinar cuáles de esos principios y   postulados básicos podrían ser objeto de moderación al regular una sistema   específico de carrera.    

Son   estos, entonces, los distintos ámbitos en los que caben regulaciones flexibles   que atiendan a la índole de las funciones de la entidad de que se trate, lo cual   permite sostener que las materia diferentes al ingreso, capacitación, la   permanencia, el ascenso y el retiro no son, en principio, susceptibles de cambio   so pretexto de la instauración de un sistema específico de carrera y menos aun   si, fuera de no encajar en ninguno de los mencionados ámbitos, cuentan con una   regulación ya dispuesta por el legislador en la ley general.    

Aunque no se trata aquí de examinar la situación desde el punto de vista del   ejercicio de las facultades extraordinarias que dieron origen al Decreto 775 de   2005, el análisis fundado en esas facultades y que, a propósito de las   comisiones de personal, efectuó la Corte en la Sentencia C-895 de 2006 permite   sentar la regla expuesta en el párrafo anterior, puesto que, en la citada   providencia, se indicó que la creación de la comisión de personal en la Unidad   Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, la organización de su mesa   directiva y lo atinente a sus funciones, número de integrantes y forma de de   designación no hacían parte del sistema específico de carrera, porque la   comisión de personal ya había sido creada por la ley 909 de 2004, al paso que   “la composición de su mesa directiva, el período de sesiones, las funciones de   la Corporación y el número de personas que la integran, como la manera de   designarlas, también habían sido determinadas por el legislador ordinario”[32].    

El   criterio precedente explica que la Ley 909 de 2004 haya previsto, en su artículo   16 y de manera imperativa, que “en todos” los organismos y entidades reguladas   por ella “deberá existir” una comisión de personal, habiéndose ocupado de   señalar a continuación su composición y sus funciones, aspectos que, de   conformidad con lo visto, no pueden ser variados al regular sistemas específicos   y, mucho menos, desconocidos, como se hace en el artículo 49 del Decreto 775 de   2005, demandado en la presente oportunidad.    

Refuerza lo anterior la circunstancia de conformidad con la cual, en cuanto   órgano de gestión de la carrera administrativa y según lo expuesto en otro   acápite, la comisión de personal mantiene un estrecho vínculo con principios y   derechos fundamentales de aspirantes, inscritos y encargados, al punto de   constituirse en vehículo de su ejercicio concreto en el campo de la carrera   administrativa.    

Baste reiterar que el sistema de carrera es principio de orden superior y que en   esa condición coadyuva a la “realización y consecución de otros principios como   la igualdad, eficacia, prevalencia del interés general e imparcialidad, y de   ciertos derechos fundamentales como el trabajo, el acceso al desempeño de   funciones y cargos públicos y aquellos derivados de las garantías laborales   reconocidas expresamente por el artículo 53 de la actual carta Política   -igualdad de oportunidades, estabilidad laboral, reconocimiento e   irrenunciabilidad de beneficios mínimos-”[33].    

La   Corte ha hecho énfasis en que los sistemas específicos de carrera se ajustarán a   la Constitución, siempre que “respeten el principio general” en virtud de la   previsión de procedimientos de selección y acceso basados en el mérito, las   competencias y calificaciones de los aspirantes, de la garantía de la   estabilidad de los servidores, de la determinación de causales de retiro ceñidas   a la Constitución y a la ley y siempre que “contribuyan a la realización de los   principios y mandatos de la Carta y de los derechos fundamentales de las   personas, a tiempo que hagan de ellos mismos instrumentos ágiles y eficaces para   el cumplimiento de sus propias funciones, esto es, para satisfacer, desde la   órbita de su competencia, el interés general”[34].    

En   nada contribuye a la realización de principios y derechos fundamentales la   desaparición de las comisiones de personal en las superintendencias, pues el   ejercicio de los derechos que la existencia de una comisión de esa clase hace   posible quedaría suspendido o sufriría una franca e inadmisible restricción, al   grado de propiciar el mantenimiento de un sistema específico que, por el solo   hecho de ser paralelo al sistema general, no ofrecería garantías a los   aspirantes, escalafonados o encargados, en lo atañedero al ingreso a carrera, la   permanencia en el sistema, el ascenso o el retiro.    

Y   es que el objetivo de mantener los presupuestos esenciales de la carrera   administrativa fijados en la Carta y desarrollados en la ley general reguladora   de la materia es el de conferirles seguridad y fijeza, lo  que se garantiza   al sustraer la carrera administrativa y sus principios básicos de influencias   externas capaces de moldear la institución en forma tal que riña con esos   postulados constitucionales y legales, haciéndola susceptible de ingerencias   extrañas que le resten o hagan desaparecer su transparencia e imparcialidad o su   carácter de instrumento propicio para facilitar el ejercicio de derechos   constitucionales.    

En   el caso que en esta ocasión convoca a la Corte, entender las comisiones de   personal como elemento susceptible de absoluta disposición en determinadas   entidades y a pretexto de la instauración de un sistema específico llevaría a   que, adicionalmente, quedaran a disposición de esas entidades, o aun del   legislador extraordinario, derechos fundamentales e importantes principios de   índole constitucional y legal que se tornan viables gracias a la existencia de   esas comisiones y eso, desde todo punto de vista, es inaceptable.    

De   acuerdo con la ordenación vigente, el sistema específico de carrera   administrativa para las superintendencias debe ser compatible con la existencia   de comisiones de personal, pues los rasgos característicos que lo tornan   específico comprometen materias diferentes y no tienen el alcance jurídico que   les lleve a negar que la comisión de personal debe existir donde quiera que se   implemente o desarrolle un sistema, con independencia de que ese sistema se rija   por el régimen general o sea específico, de manera que, a título de síntesis,   cabe sostener que la existencia de un sistema específico aplicable en las   superintendencias justifica que en cada una de esas entidades haya una comisión   que, en relación con esa carrera, actúe como uno de sus órganos de gestión y dé   cumplimiento al artículo 16 de la Ley 909 de 2004 que ordena que haya una   comisión de personal en “todos” los organismos y entidades por ella regulados.    

Razón le asiste, entonces, al demandante cuando considera que la prohibición de   conformar comisiones de personal para los solos efectos del sistema específico   de carrera de las superintendencias viola los artículos 125, 209, 1º y 2º de la   Constitución. Tratándose de los dos últimos preceptos superiores invocados   procede adicionar a lo expuesto que ciertamente las comisiones de personal   tienen un vínculo adicional con los derechos de participación, ya que el acceso   al desempeño de cargos públicos es uno de esos derechos que encuentran en las   mentadas comisiones un escenario adecuado para la realización de la finalidad de   facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la   vida administrativa de la Nación.    

Además, el análisis de competencias asignadas a las comisiones de personal,   tales como la atención de reclamaciones o el desarrollo de primeras instancias,   advierte acerca de que en ausencia de estos organismos se afectaría el debido   proceso administrativo, con quebrantamiento evidente del artículo 29 superior,   vulneración que se conecta con la del artículo 130 de la Carta, puesto que las   funciones encargadas a las comisiones se ejercen en coordinación con la Comisión   Nacional del Servicio Civil, cuya función constitucional podría quedar   desvirtuada si, a causa de la supresión de las comisiones de personal, no   contara con la colaboración que estas pueden o deben prestarle.    

Ya   ha precisado la jurisprudencia de esta Corte que a la Comisión Nacional del   Servicio Civil también le corresponde ejercer la administración y vigilancia de   los sistemas específicos de carrera administrativa, pues la salvedad que   contempla el artículo 130 de la Constitución solo se refiere a los sistemas   especiales[35], luego, tratándose de las   superintendencias, la Comisión debe cumplir las funciones constitucionalmente   asignadas y su cabal desarrollo requiere de la comisión de personal como uno de   los órganos del régimen específico de carrera.    

La   razón de que ello sea así radica en que los regímenes específicos “hacen parte   del sistema general de carrera”, por lo que la Comisión Nacional del Servicio   Civil debe comprenderlos, “dado su alto grado de conexidad con la carrera   general que en todos los casos tiene que ser administrada y vigilada por la   citada Comisión”, cuya actuación garantiza un manejo independiente de la carrera   que es acorde con la intención del constituyente “de aislar y separar su   organización, desarrollo y control de factores subjetivos que pudieran afectar   sustancialmente el adecuado ejercicio de la actividad estatal (…)   materializados, entre otros, en el interés que como patrono puede tener el   propio Estado, y en particular la Rama Ejecutiva del Poder público, en el   proceso mismo de selección, promoción y remoción de sus servidores”[36].    

En   este orden de ideas, si la desaparición de las comisiones de personal entraba,   dificulta o directamente impide el desempeño de las funciones   constitucionalmente atribuidas a la Comisión Nacional del Servicio Civil,   resulta palmario que se afecta la independencia en la administración y   vigilancia de la carrera y que se les abriría un espacio a los factores   subjetivos que la Carta proscribe, pues, en la práctica, el legislador   extraordinario, mediante la prohibición de conformar las comisiones, dejaría “en   cabeza de las mismas entidades públicas nominadoras, a las que decide aplicar un   sistema especial de carrera, la función de administración y vigilancia del   sistema, patrocinándose así el monopolio sobre el acceso a la función pública   que precisamente la Constitución Política buscó evitar y combatir”[37].    

Merced a su vínculo y coordinación con la Comisión Nacional del Servicio Civil,   las comisiones de personal participan de la fijeza que le corresponde al órgano   creado por el artículo 230 superior y, por consiguiente, las referidas   comisiones han de entenderse comprendidas cuando se sostiene que la potestad de   configuración legislativa en lo concerniente a la implementación de los sistemas   de carrera general y específicos “no comprende ni compromete la definición de   competencia sobre las funciones de administración y vigilancia de las carreras,   por ser este un asunto del que se ha ocupado directamente la Constitución   Política, precisamente, al asignarle a través del artículo 130 las dos funciones   a la Comisión nacional del Servicio Civil”[38].    

Fluye de lo hasta aquí considerado que se impone la declaración de   inconstitucionalidad del artículo 49 del Decreto 775 de 2005, lo que no impide   abordar el último aspecto enunciado en el plan de esta providencia, destinado a   verificar si, además, se configura la violación del derecho a la igualdad.    

6. El artículo 49 del Decreto 775 de 2005 y el derecho a la igualdad    

Según los términos de la demanda, dado que los empleados públicos de las   superintendencias que pertenezcan a la carrera quedan excluidos de la   participación que garantizan las comisiones de personal, el artículo 49 del   Decreto 775 de 2005 vulnera el derecho a la igualdad, pues de esas garantías   gozarían otros servidores cuya carrera administrativa se rija por el sistema   general o por sistemas específicos distintos del previsto para las   superintendencias.    

En   relación con este motivo de censura y de conformidad con reiterada   jurisprudencia, es de interés recordar que la configuración de un sistema   específico de carrera administrativa debe atender los principios y derechos   constitucionales y entre ellos el de igualdad, de forma tal que su instauración   no sea la causa del otorgamiento de “tratos diferenciados para ciertos sectores   de empleados que no se encuentren plenamente justificados”[39].    

A   fin de establecer si se produce la alegada violación del derecho a la igualdad   es menester en este caso poner en contacto el régimen general de carrera   administrativa, en lo que hace a las comisiones de personal, y el artículo   demandado, no para efectuar una confrontación que simplemente se resuelva en el   plano legal, sino para determinar si, por intermedio del precepto acusado y en   la medida en que introduce una regla contraria a la prevista en el régimen   general de carrera, se produce una violación de la disposición constitucional   que contempla el derecho a la igualdad.    

Cabe anotar que este razonamiento ha presidido el análisis de los restantes   cargos y que tampoco en esos casos se trata de una escueta confrontación entre   leyes, como que se pudo evidenciar que el contenido del artículo enjuiciado, al   contrariar lo establecido en el régimen general, vulneraba aquellos principios y   derechos plasmados en la Constitución que mantienen un vínculo inescindible con   la carrera administrativa y que se tornan viables gracias a la existencia de las   comisiones de personal.    

Al   relacionar el régimen general de carrera administrativa con la disposición   demandada se advierte que esta última establece una excepción, por cuanto el   artículo 16 de la Ley 909 de 2004 señala que en “todos los organismos y   entidades” por ella regulados “deberá existir una Comisión de Personal”,   mientras que la preceptiva acusada indica que, tratándose del régimen específico   de carrera para las superintendencias, no se conformarán comisiones de personal.    

La   cuestión se ubica, entonces, en el ámbito del artículo 13 de la Constitución, de   acuerdo con el cual “todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,   recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos   derechos, libertades y oportunidades” y, concretamente, en una dimensión de la   igualdad formal que en la doctrina y en la jurisprudencia se ha denominado   igualdad en el contenido de la ley que, además, constituye un límite al   ejercicio del poder legislativo.    

Para verificar si la igualdad en el contenido de la ley ha sido vulnerada, se   requiere comparar dos o más normas, siendo del caso destacar que el actor ha   aportado los términos de esa comparación al remitir, de una parte, al régimen de   carrera regulado en la Ley 909 de 2004, caracterizado por su generalidad en lo   atinente a la existencia de las comisiones de personal y, de otro lado, a la   propia disposición demandada que excepciona el régimen general, al ordenar que   no se conformen comisiones de personal en el sistema específico de carrera de   las superintendencias.    

La   regla prevista en el precepto censurado rompe la igualdad en el contenido de la   ley que, en el contexto debatido, había sido asegurada por el artículo 16 de la   Ley 909 de 2004 y el actor estima que no hay justificación para sustraer a las   superintendencias de lo dispuesto en el régimen general de carrera   administrativa y que la excepción introducida por el artículo 49 del Decreto 775   de 2005 priva a los servidores de estas entidades de la participación que se   hace posible mediante las comisiones de personal.    

La   falta de justificación y la consiguiente violación de la igualdad fluye de todo   cuanto se ha expuesto y aunque no se precisa de mayores consideraciones en apoyo   de esta conclusión, es importante poner de presente la dificultad de realizar un   test de igualdad, dificultad que tiene su fuente en la circunstancia de que la   adopción de los decretos expedidos por el Presidente de la República en   ejercicio de las facultades extraordinarias que le hayan sido concedidas en ley   previa, no está precedida de un procedimiento que dé cuenta de las finalidades o   razones de una determinada regulación.    

Así   lo ha puntualizado la Corte, al sostener que “la posibilidad de que el ejecutivo   sea quien legisle -mediante mecanismos carentes de las garantías de publicidad   en la formación de los decretos y en los cuales no tienen voz las minorías ni   pueden acceder los ciudadanos por medio de sus representantes- resulta   claramente extraordinaria” y explica que la figura de la habilitación   legislativa haya sido limitada por el constituyente de 1991[40].    

Con   todo, algunos intervinientes han señalado que la supresión de las comisiones de   personal en las superintendencias es una medida justificada por la necesidad de   imprimirle agilidad y dinámica al cumplimiento de las funciones asignadas a las   superintendencias que, supuestamente, se vería entrabado por la actuación de las   comisiones de personal.    

La   diligencia en el cumplimiento de las funciones es ciertamente una finalidad   constitucionalmente plausible, pero no puede procurarse al costo de sacrificar   la vigencia y eficacia de los principios y derechos constitucionales   relacionados con la carrera. Si se trata de cumplir con prontitud y eficiencia   las competencias de las superintendencias, no se ha justificado por qué las   comisiones de personal obstaculizan el normal desempeño de las entidades, por lo   que este argumento no pasa de ser una mera apreciación subjetiva carente de   sustento.    

Como lo indica el Departamento Administrativo de la Universidad Externado de   Colombia no resulta necesario restringir los derechos, principios y garantías   que protegen las comisiones de personal, valiéndose de una medida que tiene una   intensidad tan grande que llega al punto de impedir la existencia de las citadas   comisiones, dado que hay múltiples alternativas mucho menos lesivas de esos   principios, derechos o garantías que permitirían un cabal desempeño de las   funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de las superintendencias.    

Según la intervención citada, la alternativa consistente en proscribir el   funcionamiento de las comisiones carece de proporcionalidad, porque supone una   grave restricción de principios y derechos de la mayor relevancia   constitucional, “sin que ello comporte un beneficio siquiera leve” para “la   eficiencia y la eficacia de las actividades a cargo de una superintendencia”.    

Lo   anterior pone de manifiesto la violación del derecho a la igualdad que, junto a   las otras violaciones de contenidos superiores ya demostradas, conduce a la   declaración de inexequibilidad, debiéndose enfatizar, como ya lo hizo la Corte a   propósito de otra disposición, que una vez retirado del ordenamiento jurídico el   artículo 49 del Decreto 775 de 2005, “no resulta vacío normativo alguno”, por   cuanto la comisión de personal en cada superintendencia “quedará conformada de   conformidad con lo dispuesto en la ley, artículo 16, numeral 1º de la ley 909 de   2004”[41].    

VII. DECISION      

En   mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República   de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar  INEXEQUIBLE el artículo 49 del Decreto 775 de 2005.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta   de la Corte Constitucional y archívese el expediente.    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Presidente    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ    

Magistrado    

ALEXEI JULIO ESTRADA    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente con permiso    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO    

Secretaria General    

[1] Sentencia C-1230 de 2005.    

[2] Ibídem.    

[3] Cfr. Sentencia C-356 de 1994.    

[4] Cfr. Sentencia C-315 de 2007.    

[5] Cfr. Sentencia C-405 de 1995.    

[6] Cfr. Sentencia C-315 de 2007.    

[7] Cfr. Sentencia C-349 de 2004.    

[8] Cfr. Sentencia C-1122 de 2005.    

[10] Cfr. Sentencia C-126 de 1996.    

[11] Cfr. Sentencia C-588 de 2009.    

[12] Cfr. Sentencia C-1177 de 2001.    

[13] Cfr. Sentencia C-901 de 2008.    

[14] Cfr. Sentencia C-1263 de 2005.    

[15] Cfr. Sentencia C-517 de 2002.    

[16] Cfr. Sentencia C-1177 de 2001.    

[17] Cfr. Sentencia C-588 de 2009.    

[18] Cfr. Sentencia C-349 de 2004.    

[19] Cfr. Sentencia C-041 de 1995.    

[20] Cfr. Sentencia C-588 de 2009.    

[21] Cfr. Sentencia C-1265 de 2005.    

[22] Cfr. Sentencia C-895 de 2006.    

[23] Cfr. Sentencia C-1230 de 2005.    

[24] Ibídem.    

[25] Ibídem.    

[26] Ibídem.    

[27] Cfr. Sentencia C-563 de 2000.    

[28] Cfr. Sentencia C-1230 de 2005.    

[29] Ibídem.    

[30] Ibídem.    

[31] Ibídem.    

[33] Cfr. Sentencia C-1079 de 2002.    

[34] Cfr. Sentencia C-517 de 2002.    

[35] Cfr. Sentencia C-1230 de 2005.    

[36] Ibídem.    

[37] Ibídem.    

[38] Ibídem.    

[39] Cfr. Sentencia C-507 de 1995.    

[40] Cfr. Sentencia C-097 de 2003.    

[41] Cfr. Sentencia C-895 de 2006.