C-253-13

           C-253-13             

Sentencia C-253/13    

(Bogotá DC, abril 25 de 2013)    

EXIGENCIA DE   CONSULTA PREVIA EN MEDIDAS LEGISLATIVAS-Nueva regla jurisprudencial/CONSULTA   PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS O ADMINISTRATIVAS EN SENTENCIA C-030 DE 2008-Parámetro   de control constitucional    

La Corte nunca abordó ni hizo explícito el problema de la   aplicación retroactiva de las reglas sobre el procedimiento de la Consulta   Previa consolidadas y desarrolladas en la sentencia C-030 de 2008 para medidas   legislativas relativas a todos los asuntos que afectaran directa y   específicamente a los grupos étnicos. Se trataba en esos casos de enfrentar   situaciones límite en las que se aplicó la regla jurisprudencial en precisas   materias donde era evidente la afectación a los derechos de los grupos étnicos,    tal y como sucedió en el caso de la Ley Forestal y del Estatuto de Desarrollo   Rural. Sin embargo, y a pesar de tratarse de un precedente reiterado en   múltiples ocasiones por la Corte, el hecho de que no se haya planteado el   problema de la aplicación de un procedimiento inexistente en el ordenamiento   jurídico pero desarrollado por vía jurisprudencial con posterioridad al trámite   y expedición de ciertas medidas legislativas, hace imperativo que la Corte   defina en esta ocasión la exigibilidad de este requisito para las leyes   ordinarias, estatutarias o aprobatorias de tratados, y en actos legislativos que   se hayan tramitado –no expedido-, después de la sentencia C-030 de 2008. En   efecto, resulta desproporcionado e irrazonable, el que un procedimiento no   contemplado en el ordenamiento jurídico como la consulta previa, pueda ser   exigible para medidas legislativas posteriores al establecimiento de reglas   procedimentales en esta materia por vía jurisprudencial y de interpretación del   Convenio 169 de la OIT. Lo anterior supone la imposibilidad de juzgar o   reprochar las actuaciones del Congreso con base en un parámetro de control de   constitucionalidad, fundamentado en reglas inexistentes en el momento de   tramitar una ley o acto legislativo. Sin embargo, consolidado el precedente en   el 2008 el Legislador ciertamente no puede ignorar la existencia de este   parámetro de control de constitucionalidad de las leyes y debe ir más allá   incorporándolo en la Ley orgánica del Congreso o a través de una ley   estatutaria. En consecuencia y por las razones aludidas, la Corte adopta una   línea jurisprudencial en materia de exigibilidad de la consulta previa, respecto   de medidas legislativas o administrativas anteriores a la sentencia C-030 de   2008. En adelante, este parámetro de control de constitucionalidad, se aplicará   exclusivamente a aquellas leyes y medidas tramitadas con posterioridad a la   citada sentencia.    

DENOMINACION DE   “COMUNIDADES NEGRAS” CONTENIDA EN LEY 70 DE 1993,   LEY 649 DE 2001 Y DECRETO 2374 DE 1993-No implica   discriminación de la población afrocolombiana    

La Corte  no puede juzgar una palabra aislada del contexto en el que se examina la   inconstitucionalidad. Las normas que se acusan fueron luego de promulgada la   Constitución de 1991 la cual pretendió reconocer y proteger la diversidad étnica   y cultural de la Nación proclamando los derechos de los grupos étnicos entre los   que se incluyen los pueblos indígenas y las comunidades negras. El legislador,   por su parte, desarrolló el mandato constitucional en disposiciones que   consagran acciones afirmativas para promover la integración de estas   comunidades. La palabra no se utiliza pues en un contexto de exclusión, ni de   invisibilización, ni de desconocimiento de la dignidad humana de los   afrocolombianos, sino por el contrario, en un marco normativo que reconoce sus   derechos sociales, políticos y económicos. En otras palabras, la  utilización de la expresión “comunidades negras” en la Constitución, las leyes y   la jurisprudencia, expande el principio de dignidad humana en el marco de la   igualdad material otorgando mayores garantías a estos grupos por encima del   resto de la población. Eliminar de las   disposiciones acusadas la expresión “comunidades negras” sería, como lo anotan   algunas de las intervenciones, silenciar la lucha de una parte importante de la   población afrocolombiana que se identifica como negra, y que desea ser   denominada de esta manera. En otras palabras, no es precisamente eliminando la   expresión acusada en disposiciones legislativas que se favorece a determinado   grupo étnico, que se erradica el racismo y se proscribe la discriminación. De lo   anterior se desprende lo siguiente: (i) siempre será necesario contextualizar en   cada caso el sentido y significado de las palabras en el plano jurídico,   histórico y social; (ii) los términos contenidos en disposiciones de menor   jerarquía, que transcriben expresiones consagradas en la Constitución, no son   inconstitucionales; (iii) las palabras o términos que sean empleados para   denominar un determinado grupo étnico no son contrarios a la Constitución cuando   el mismo grupo se autodenomina de esa manera y lo hace en aras de su propia   reivindicación histórica; (iv) las expresiones empleadas por el Legislador para   designar a un grupo titular de ciertos derechos o para promover acciones   afirmativas a su favor, son concordantes con la Constitución.      

DENOMINACION DE   “COMUNIDADES NEGRAS” CONTENIDA EN LEY 70 DE 1993,   LEY 649 DE 2001 Y DECRETO 2374 DE 1993-No impone la   realización de una consulta previa a estas comunidades    

No   advierte la Corte violación del derecho a la consulta previa, puesto que las   reglas de procedimiento en materia de consulta para la expedición de medidas   legislativas fueron desarrolladas por vía jurisprudencial con posterioridad al   trámite de la Ley 70 de 1993 y del Decreto 2374 de 1993,   razón por la cual, no resultaban exigibles en ese momento para el Legislador.   La Corte  adopta como regla jurisprudencial la exigencia de consulta previa como condición   de validez de las normas expedidas con posterioridad a la sentencia C-030 de   2008, por cuanto allí se consolidó el precedente jurisprudencial en esta   materia.    

CONSULTA PREVIA   DE MEDIDAS LEGISLATIVAS-Criterios jurisprudenciales    

Los criterios generales reiterados por la   jurisprudencia en relación con la consulta previa de medidas legislativas hasta   el 2007, se pueden resumir en los siguientes puntos: (1) reconocimiento de la   inexistencia de un procedimiento establecido en el Convenio 169 de la OIT y en   la Constitución para realizar la consulta; (ii) la importancia de tener en   cuenta el principio de buena fe y la flexibilidad que exigen este tipo de   procedimientos, de lo cual se desprende que la participación de las comunidades   en la adopción de las medidas legislativas que las afecten debe ser oportuna,   efectiva y suficiente y no puede reducirse a un mero trámite informativo; (iii)   la necesidad de realizar una pre-consulta en la que el Gobierno y las   comunidades establezcan la manera en la que se realizará la consulta; (iv) el   que no se llegue a un acuerdo con las comunidades, no exime a las autoridades de   adoptar una ley siempre que el trámite haya garantizado la real y efectiva   participación de las comunidades; (v) la participación de los grupos étnicos no   culmina con la radicación del proyecto sino que continúa en el Congreso con los   representantes legítimamente elegidos por dichas comunidades; (vi) cuando para   la aplicación de las medidas establecidas en una ley se requiere de ulteriores   procesos de consulta, el examen del requisito de consulta previa para la   disposición legislativa es más flexible.    

CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD POSTERIOR A LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LEY ESTATUTARIA-Excepciones a la   regla de cosa juzgada constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY   ESTATUTARIA CON POSTERIORIDAD A REVISION PREVIA-Reglas de procedencia   excepcional    

Sobre la procedencia de controles de   constitucionalidad posteriores a la entrada en vigencia de una ley estatutaria,   la jurisprudencia ha reiterado que éstos no proceden en virtud del mandato   contenido en el numeral 8º  del artículo 241 superior que ordena a la Corte   realizar un estudio integral y “definitivo” de la constitucionalidad del   proyecto de ley estatuaria. No obstante lo anterior, también se han contemplado   algunas excepciones a esta regla. En la sentencia C-011 de 1994, se estableció   que la Corte podrá examinar una ley estatuaria: (1) cuando el vicio de   constitucionalidad surja con posterioridad  al control previo; (2) en el   caso en que se presente un cambio de las disposiciones constitucionales que   sirvieron de fundamento para el inicial pronunciamiento de constitucionalidad.    

CONTROL CONSTITUCIONAL PREVIO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE ACCIONES AFIRMATIVAS EN   PARTICIPACION DE GRUPOS ETNICOS EN EL CONGRESO-Cosa   juzgada absoluta    

COMUNIDADES NEGRAS-Marco   normativo    

La Ley  70 de 1993,   “Por   la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política”, tiene como   objetivo central reconocer a las comunidades negras, y fortalecer los mecanismos   de protección de sus derechos e identidad cultural con el fin de fomentar   condiciones de igualdad real para estas poblaciones. El texto de la Ley fue   redactado por la Comisión Especial para las Comunidades Negras, creada mediante   el Decreto 1232 de 1992, integrada por representantes de las comunidades   afrocolombianas, miembros de las instituciones gubernamentales y académicos. Los   principios que orientan este cuerpo normativo son los del reconocimiento, la   protección de la autonomía, de la participación y la protección del medio   ambiente en los lugares donde habitan las comunidades. Varias disposiciones en   los diferentes capítulos de la ley, regulan lo atinente al reconocimiento del   derecho a la propiedad colectiva, el uso de la tierra y la protección de los   recursos naturales y el medio ambiente, los recursos mineros, la protección de   los derechos a la identidad cultural y la planeación y fomento del desarrollo   económico y social. Para facilitar la realización de sus objetivos, la Ley prevé   en sus disposiciones finales la apropiación de los recursos necesarios para su   realización, así como la creación de la dirección de asuntos para las   comunidades negras con asiento en el Consejo de Política económica y social, en   el Ministerio de Gobierno. De este modo, la Ley 70 de 1993 y sus posteriores   decretos reglamentarios, definieron los derechos territoriales, económicos,   políticos y culturales de las comunidades afrocolombianas. A raíz de esta Ley,   se consolidaron las organizaciones de las comunidades negras y se definió el   esquema de participación de las mismas en las decisiones del Estado, como   sucedió con la creación de los Consejos Comunitarios de las Comunidades   afrocolombianas y asociación de consejos raizales, palenqueros- Afro y con la   creación de la   Comisión Consultiva de Alto Nivel de Comunidades   Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras. El Decreto 2374 de   1993  adicionó el Decreto 2128 de 1992 en relación con las   funciones del Instituto Colombiano de Antropología, ICAN para fomentar la   realización de programas, proyectos de desarrollo cultural y social e   investigaciones de   las culturas afrocolombianas contribuyendo a su preservación. De este modo, a   través del mencionado decreto, se asignaron al   Instituto Colombiano de Antropología competencias específicas   para promover la investigación, asesoría y apoyo en proyectos encaminados a la preservación y desarrollo de la identidad cultural de las   comunidades negras, con la participación de las comunidades negras y sus   organizaciones. El Decreto 2374 de 1993 hace parte del conjunto de disposiciones   que se expidieron en el marco de la política de protección y reconocimiento de   las comunidades negras consagrada en la Ley 70 de 1993.    

DERECHOS DE LAS COMUNIDADES ETNICAS-Instrumentos   internacionales    

UTILIZACION DE LA EXPRESION “COMUNIDADES NEGRAS”-Alcance   en la jurisprudencia constitucional    

LENGUAJE JURIDICO-Jurisprudencia constitucional    

La jurisprudencia constitucional ha   examinado en varias ocasiones la utilización del lenguaje por parte de las   normas legales, reiterando que este debe ajustarse a la dignidad humana y a los   principios y valores constitucionales. El Alto Tribunal ha resaltado que el   lenguaje no es un medio neutral de comunicación y que, por el contrario, tiene   un enorme poder instrumental y simbólico. En este sentido, puede ser modelador   de la realidad o reflejo de la misma, proyectándose en el lenguaje jurídico y   constituyéndose así en un factor potencial de inclusión o exclusión social.    

CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Sistematización   de criterios y ampliación de ámbitos de aplicación en la jurisprudencia   constitucional/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Definición   del Contenido y alcance en medidas legislativas no circunscritas a la   explotación de recursos naturales en sus territorios o a la delimitación de los   mismos/CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS-Elementos   fundamentales    

La sentencia C-030 de 2008, que examinó   la constitucionalidad de la Ley 1021 de 2006   “Por la cual se expide la Ley General Forestal”, sistematizó los   criterios que la jurisprudencia había venido desarrollando y amplió los ámbitos   de aplicación de la consulta previa. La citada sentencia también avanzó en la   definición del contenido y el alcance de la consulta previa como mecanismo de   participación de los grupos étnicos cuando se trate de medidas legislativas no   circunscritas a la explotación de los recursos naturales en sus territorios (CP   art. 330) o a la delimitación de esos mismos territorios (CP art. 229). Con base   en lo anterior, se definieron tres elementos fundamentales de la consulta: (1)   Con respecto a la obligatoriedad de la misma, se estableció que la consulta no   procede para todas las medidas legislativas, sino solamente para aquellas   susceptibles de afectar directa y específicamente a los grupos étnicos,   independientemente de que el efecto en las comunidades sea positivo o negativo.   (2) En cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar para la realización de   la consulta, la sentencia reiteró que si bien ni el Convenio ni la Constitución   definen el procedimiento aplicable, este deberá atender a criterios de   flexibilidad y al principio de buena fe. Así, el Estado está llamado a   establecer las condiciones para efectuar consultas efectivas y conducentes, “sin   términos perentorios ni condiciones ineludibles”. La idea de la consulta es   posibilitar la concertación de manera oportuna para que las intervenciones sean   útiles, y con voceros representativos. La oportunidad de la consulta es   claramente anterior a la radicación del proyecto, sin embargo el proceso   participativo continúa en el Congreso con los representantes elegidos por las   comunidades. En cualquier caso es responsabilidad del Gobierno promover la   consulta en casos que sean de su iniciativa o ponerla en conocimiento de los   órganos representativos competentes de las comunidades cuando no sean proyectos   propios. (3) La consecuencia de omitir el deber de consulta   previa se traduce en el incumplimiento del compromiso internacional asumido por   el Estado con el Convenio 169 de la OIT; igualmente supone el desconocimiento de   la Constitución y por ello puede solicitarse el amparo de este derecho mediante   la acción de tutela. Tratándose de leyes, la omisión de la consulta previa   produce la declaración de inconstitucionalidad de una ley, o la declaratoria de   constitucionalidad condicionada excluyendo de su ámbito de aplicación  los   grupos étnicos afectados, o la declaración de una omisión legislativa por no   haber previsto medidas orientadas a estas comunidades. Habiendo sistematizado el   alcance y requisitos de la consulta, la Corte declaró inexequible la Ley   Forestal luego de comprobar que el proceso de socialización del proyecto con los   grupos étnicos afectados, no fue específico, ni suficiente y porque no se   propiciaron espacios de concertación adecuados antes de la radicación del   proyecto de ley en el Congreso. La Corte considera que, si bien antes de la   sentencia C-030 de 2008 la jurisprudencia había desarrollado claros criterios de   procedibilidad de la consulta previa de medidas legislativas, la citada   sentencia constituye el precedente más relevante en esta materia. En efecto, no   solo se amplió la posibilidad de la consulta a otras medidas legislativas   diferentes a las relacionadas con explotación de recursos naturales en   territorios de los grupos étnicos, sino que se sistematizaron los requisitos y   criterios para su implementación y, lo más importante, se definieron claramente   los efectos, o bien la inexequibilidad, exequibilidad parcial o declaración de   omisión legislativa, en los casos en los que no se efectuara la consulta. La   reiteración de este precedente en sentencias posteriores pone de manifiesto la   relevancia del mismo. Después de la sentencia C-030 de 2008, la Corte examinó   numerosas medidas legislativas aplicando el citado precedente. Entre las más   representativas se encuentran, por ejemplo, la C-461 de 2008 que analizó la   constitucionalidad de la   Ley 1151 de 2007, contentiva del Plan   Nacional de Desarrollo 2006-2010, declarando exequible la ley pero suspendiendo   la ejecución de cada uno de los proyectos, programas o presupuestos plurianuales   incluidos en la misma con potencialidad de incidir directa y específicamente   sobre pueblos indígenas o comunidades étnicas afrodescendientes, hasta tanto se   realizara en forma integral y completa la consulta previa específica. Asimismo,   la sentencia C-175 de 2009, que declaró inexequible la Ley 1152 de 2007, “por la   cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto   Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones”   considerando que los debates y acercamientos que propició el Gobierno con los   grupos étnicos no fueron oportunos por iniciarse con posterioridad a la   radicación del proyecto de ley y porque no se efectuó la pre-consulta. Además de   examinar el requisito de la consulta previa con respecto a leyes, la Corte ha   ido ampliando este análisis a las leyes estatutarias -cambiando el precedente de   la sentencia C-169 de 2001-, a tratados y a actos legislativos. Sin embargo, en   todos los casos se ha reiterado el precedente sentado por la sentencia C-030 de   2008. Ninguna de las medidas legislativas analizadas en estas providencias es   anterior al año 2006. En dichas sentencias se afinan los criterios de afectación   directa, específica y particular de las medidas legislativas con relación a los   grupos étnicos, que hacen exigible la consulta y se examinan leyes referidas a   asuntos no siempre circunscritos a las materias contenidas en el artículo 330   constitucional.  Habiendo repasado el precedente jurisprudencial sobre la   exigibilidad de la consulta previa en el caso de medidas legislativas que   afecten directa y específicamente a los grupos étnicos, la Corte concluye   que es la sentencia C-030 de 2008 la que re-conceptualiza la línea   jurisprudencial y avanza en el establecimiento de los requisitos y   características de la consulta. Esto es, se erige en el precedente principal en   esta materia, ya que consolida el parámetro de control que consiste en la   realización de la consulta previa en el proceso de formación de las leyes, como   garantía de la realización del derecho de dichas comunidades de participar en   las decisiones que las afectan directamente.    

CAMBIO   DE PRECEDENTE-Jurisprudencia constitucional/CAMBIO DE PRECEDENTE   CONSTITUCIONAL-Reglas    

La importancia de mantener un precedente, en particular cuado este ha sido   sentado por las Altas Cortes, en las que se unifica la jurisprudencia sobre   diferentes materias, responde a la necesidad de garantizar la igualdad, la   seguridad jurídica, la coherencia y el control de las decisiones judiciales. La   falta de certeza sobre las decisiones de los jueces impide a los ciudadanos   conocer el contenido y alcance de sus derechos y obligaciones, y genera caos y   anarquía. No   obstante lo anterior, el ordenamiento jurídico evoluciona y no puede   petrificarse. Por ello, se ha reconocido la existencia de circunstancias   taxativas excepcionales, que pueden dar lugar a un cambio de precedente en la   jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre. Las reglas sobre   cambio de precedente en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, han sido   reiteradas en numerosas sentencias y se asocian con tres condiciones básicas:   (1) En primer lugar, cuando la legislación se modifica, se justifica un cambio de jurisprudencia, para evitar   contravenir la voluntad del legislador, y de esta manera, promover la   colaboración armónica entre las ramas del poder y contribuir al principio   democrático de soberanía popular. (2)  De otro lado, se ha admitido el   cambio de precedente cuando transformaciones en la situación social, política o   económica vuelvan inadecuada la interpretación que la jurisprudencia había hecho   sobre determinado asunto. Es este el caso, por ejemplo, del cambio de precedente   en relación con los derechos de las parejas del mismo sexo que ocurrió en la   jurisprudencia de la Corte a partir de la sentencia C-075   de 2007. En estos eventos, es necesario replantear la   jurisprudencia fundamentando cuidadosamente el cambio en principios y reglas   reformuladas. (3) Pero también puede suceder que cierta doctrina jurisprudencial   resulte contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se   fundamenta el ordenamiento jurídico, caso en el cual será necesario sentar un   nuevo precedente. Sin embargo, para justificar un cambio jurisprudencial de esta   naturaleza es imperativo que se argumenten razones fundadas en relación con la   decisión que se pretende cambiar y que primen sobre el principio de     seguridad jurídica e igualdad que sustentan el principio esencial del respeto   del precedente.  Tal y como lo describe la sentencia SU-047 de 1999, “el respeto al precedente es entonces esencial en un Estado de   derecho; sin embargo, también es claro que este principio no debe ser   sacralizado, puesto que no sólo puede petrificar el ordenamiento jurídico sino   que, además, podría provocar inaceptables injusticias en la decisión de un caso.   Así, las eventuales equivocaciones del pasado no tienen por qué ser la   justificación de inaceptables equivocaciones en el presente y en el futuro. O,   en otros eventos, una doctrina jurídica o una interpretación de ciertas normas   puede haber sido útil y adecuada para resolver ciertos conflictos en un   determinado momento pero su aplicación puede provocar consecuencias inesperadas   e inaceptables en casos similares, pero en otro contexto histórico, por lo cual   en tal evento resulta irrazonable adherir a la vieja hermenéutica. Es entonces   necesario aceptar que todo sistema jurídico se estructura en torno a una tensión   permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica -que implica unos jueces   respetuosos de los precedentes- y la realización de la justicia material del   caso concreto -que implica que los jueces tengan capacidad de actualizar las   normas a las situaciones nuevas-.”    

Referencia: expediente D-9305    

Actor: Harold Javier   Palacios Agresott    

Demanda de inconstitucionalidad contra: parcial contra la expresión “comunidades   negras” contenida en Ley 70 de 1993 “Por la cual se   desarrolla el artículo transitorio 55   de la Constitución Política”, la Ley 649 de 2001 “Por la cual se   reglamenta el artículo 176 de la   Constitución Política de Colombia”, el Decreto 1332 de 1992, “Por el cual   se crea la comisión especial para las comunidades negras, de que trata el   articulo transitorio numero 55 de la Constitución Política, sobre el   reconocimiento de los derechos territoriales y culturales; económicos, políticos   y sociales del pueblo negro de Colombia; y se establecen las funciones y   atribuciones de la misma”, el Decreto 2374 de 1993 “Por el cual se   adiciona el Decreto 2128 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.    

Magistrado   Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.    

I. ANTECEDENTES.    

1. Texto normativo demandado.    

1.1. El ciudadano   Harold Javier Palacios Agresott presentó demanda de inconstitucionalidad contra   de la expresión “comunidades negras” contenida en: la Ley 70 de 1993   “Por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política”; la Ley   649 de 2001 “Por la cual se reglamenta el artículo 176 de   la Constitución Política de Colombia”; el Decreto 1332 de 1992, “Por el   cual se crea la comisión especial para las comunidades negras, de que trata el   articulo transitorio numero 55 de la Constitución Política, sobre el   reconocimiento de los derechos territoriales y culturales; económicos, políticos   y sociales del pueblo negro de Colombia; y se establecen las funciones y   atribuciones de la misma”;  el Decreto 2374 de 1993 “Por el cual se   adiciona el Decreto 2128 de 1992 y se dictan otras disposiciones”; el   Decreto 2313 de 1994 “Por el cual se adiciona la estructura interna del   Ministerio de Gobierno con la Dirección de Asuntos para las Comunidades Negras y   se le asignan funciones”; el Decreto 2314 de 1994   “Por el cual se crea la Comisión de Estudios para la formulación del Plan de   Desarrollo para las Comunidades Negras”; el Decreto 2663 de 1994   “Por el cual se reglamentan los capítulos X y XIV de la Ley 160 de 1994, en lo   relativo a los procedimientos de clarificación de la situación de las tierras   desde el punto de vista de la propiedad, de delimitación o deslinde de las   tierras del dominio de la Nación y los relacionados con los resguardos indígenas   y las tierras de las comunidades negras”; el Decreto 2248 de 1995 “Por el cual se establecen los parámetros para el   Registro de Organizaciones de las Comunidades Negras”; el Decreto   2249 de 1995 “Por el cual se crea la Comisión   Pedagógica de las Comunidades Negras”; el Decreto 851 de 1996 “Por   el por cual se modifica y adiciona el artículo 1º del Decreto 2249 de 1995”;   el Decreto 1627 de 1996 “Por el cual se   reglamenta el artículo 40 de la Ley 70 de 1993”; el Decreto 2344 de   1996 “Por el cual se subroga el artículo 12   del Decreto 2248 de 1995, relativo a las Secretarías de las Comisiones   Consultivas Regionales, Departamentales y Distrital de Bogotá”; el   Decreto 1122 de 1998 “por el cual se expiden normas para el desarrollo de la   Cátedra de Estudios Afrocolombianos, en todos los establecimientos de educación   formal del país y se dictan otras disposiciones”; el Decreto 2253 de 1998   “Por el cual se crea la Comisión de Estudios para formular el Plan de Desarrollo   de las Comunidades negras”; el Decreto 3050 de 2002 “Por el cual se reglamenta el artículo 57 de la Ley   70 de 1993”; el Decreto 1523 de 2003 “Por el cual se reglamenta el procedimiento de elección   del representante y suplente de las comunidades negras ante los consejos   directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales y se adoptan otras   disposiciones”; el Decreto 3323   de 2005 “Por el cual se reglamenta el proceso de selección mediante concurso   para el ingreso de etnoeducadores afrocolombianos y raizales a la carrera   docente, se determinan criterios para su aplicación y se dictan otras   disposiciones”; el Decreto 4007 de 2006 “Por el cual se modifican los artículos 2°, 3° y 6° y se   deroga el artículo 4° del Decreto 3050 de 2002”; el Decreto 1720 de   2008 “por el cual se modifica la estructura  del Ministerio del Interior   y de Justicia y se dictan otras disposiciones” y el Decreto 3770 de 2008   “Por el cual se reglamenta la Comisión Consultiva de   Alto Nivel de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras; se   establecen los requisitos para el Registro de Consejos Comunitarios y   Organizaciones de dichas comunidades y se dictan otras disposiciones”.    

1.2. Mediante auto admisorio del 28 de septiembre de 2013,   se admitieron únicamente los cargos frente a la expresión   “comunidades negras” contenida en Ley 70 de 1993 “Por la cual se   desarrolla el artículo transitorio 55   de la Constitución Política”, la Ley 649 de 2001 “Por la cual se   reglamenta el artículo 176 de la   Constitución Política de Colombia”, el Decreto 1332 de 1992, “Por el cual   se crea la comisión especial para las comunidades negras, de que trata el   articulo transitorio numero 55 de la Constitución Política, sobre el   reconocimiento de los derechos territoriales y culturales; económicos, políticos   y sociales del pueblo negro de Colombia; y se establecen las funciones y   atribuciones de la misma”, el Decreto 2374 de 1993 “Por el cual se   adiciona el Decreto 2128 de 1992 y se dictan otras disposiciones”[1].  Las otras normas demandas no fueron admitidas para el examen constitucional en   la medida en que dicho tipo de control está excluido de la competencia asignada   a este Tribunal por el artículo 241 Superior, y porque tampoco hacen parte de   las competencias atípicas señaladas por la jurisprudencia.    

Debido a la   extensión de las normas acusadas, la Corte se abstendrá de transcribirlas.    

2. Demanda: pretensión y cargos.    

2.1. Pretensión.    

Según el demandante, las disposiciones   acusadas deben ser declaradas inexequibles porque vulneran los artículos   constitucionales 1º, 2º, 4º, 7º, 13, 17, 93, y porque omitieron la consulta   previa ordenada en el Acuerdo 169 de OIT. Y solicita la aplicación de los apartes 190   y 193 de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la   Xenofobia y Otras formas conexas de Intolerancia, realizada en Santiago de Chile   en el año 2000.    

2.2. Violación de los artículos constitucionales 1º, 2º, 4º,   7º, 13, 17, 93.    

Al crear leyes que contengan la expresión comunidades negras, se está   reconociendo el legado de la esclavitud que ha contribuido a la permanencia del   racismo, a la discriminación racial, a la xenofobia y a formas conexas de   intolerancia. En este sentido, se señala que “no es correcto hacer uso del   lenguaje que quedó como legado de este fatídico episodio, desde ningún punto de   vista es correcto rendir culto a este hecho utilizando el mismo calificativo que   usaron los esclavistas como lo es el uso de la palabra negro en contra de   personas originarias de África, sin saber las consecuencias negativas que esta   palabra tuvo en ese momento histórico y tiene en la actualidad”.    

No entiende el demandante por qué, al abrigo de la C.P. de 1991, es necesario   utilizar términos con una connotación tan negativa, si podrían utilizarse otras   expresiones como la de afrodescendiente, palenquero o raizal. Agrega que,   generalmente, la palabra “negro” está asociada con términos negativos y   afirma que en la actualidad, la discriminación a la que alude esta expresión es   el racismo discursivo – racismo moderno-, e institucional -como un sistema de   dominación y desigualdad social-. Considera que en los estados dominados por un   grupo étnico mayoritario, las actuaciones administrativas, judiciales y   legislativas tienden a reproducir los discursos racistas y discriminatorios.   Para demostrar este punto, hace un recuento histórico de la utilización de la   palabra “negro” y enuncia los significados negativos a los cuales se   asocia en el Diccionario de la Real Academia Española.    

Asimismo, compara el uso de dicho término en Colombia y en Estados Unidos   observando que, en este último, no se utiliza la palabra “negro” en el   ordenamiento jurídico por considerarla ofensiva y racista, por lo que se   prefiere la expresión “afroamericano”.    

Señala la demanda, que se ha desconocido la C.P. por haber omitido la   realización de una consulta previa a fin de indagar si las personas   afrocolombianas consideran que es adecuado denominarlas “negros” o “negras” en   las disposiciones acusadas, situación que afecta directamente a estas   comunidades por los estereotipos y prejuicios que genera la referida expresión.    

3. Intervenciones.    

3.1. Discriminación y carga simbólica de   la palabra comunidades negras.    

3.1.1. Ministerio del Interior:   inhibición o exequibilidad.    

Considera que la demanda es inepta por   carecer de argumentos que permitan realizar un examen de constitucionalidad   sobre la base de razones ciertas, precisas y pertinentes. Advierte que la propia   Constitución en el artículo transitorio 55 prevé la expresión “comunidades   negras” sin que lo anterior suponga ninguna discriminación o desconocimiento   de la dignidad humana que representa el fundamento axiológico de la Carta   Política. Por el contrario, las luchas y reivindicaciones de estas comunidades   se han traducido en acciones afirmativas.    

En el caso en el que la Corte no se   inhiba, deberá declarar exequibles las disposiciones acusadas, puesto que estas   se fundamentan en la Constitución Política de 1991 al constituir un marco de   protección a una población vulnerable y por perseguir un objetivo legítimo. Así,   “de prosperar los argumentos del ciudadano, no habría política pública en   marco de la igualdad material como fundamento del que hacer del Estado Social de   Derecho”.     

3.1.2. Ministerio de Educación Nacional:   inhibición parcial y exequibilidad.    

Advierte que algunas de las normas   acusadas no se encuentran vigentes, tal y como ocurre con el Decreto 1332 de   1992, 2374 de 1993, 2113 de 1994, 2314 de 1994, 2253 de 1998, 2248 de 1995, 2344   de 1996 y 1720 de 2008. Solicita que la Corte se declare inhibida para examinar   los cargos presentados por el demandante por carecer estos de los requisitos   señalados por esta Corporación. Entre otras cosas, estima que los argumentos del   demandante además de ser impertinentes y de no justificar la supuesta violación   de la dignidad humana, son “genéricos, abstractos y globales además   descontextualizan la expresión “comunidades negras” de cada uno de los textos   legales en donde la misma está incluida”. Pone de presente que el artículo   55 transitorio de la Constitución contempla la expresión contenida en las normas   acusadas. Cita sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en   las que se ha hecho referencia a las “comunidades negras” e indica que el uso de   esta expresión debe admitirse cuando se trate de identificar a un grupo de   personas en especial cuando se pretenda adoptar medidas a su favor.    

La mención de la expresión demandada en   las diferentes normas, no tiene el ánimo de discriminar ni posee la connotación   negativa que pretende el accionante, por el contrario, trata de dar cumplimiento   a los mandatos constitucionales establecidos en los artículos 7º, 68 y 70, ya   que en virtud del carácter multiétnico y pluricultural del Estado colombiano, se   busca implementar políticas a favor de las diferentes comunidades étnicas, como   sucede por ejemplo en materia de educación.    

3.1.3. Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural: inhibición o exequibilidad.    

Solicita a la Corte se declare inhibida   para pronunciarse sobre la demanda de la referencia, por considerar que el   demandante se limita a realizar una interpretación histórica de la palabra   “negro” y aduce una supuesta violación de la C.P. a partir de su propia   interpretación de dicha expresión.    

En caso de no inhibirse, se pide a la   Corte que declare exequibles las disposiciones demandadas. Se hace un recuento   de la utilización del término negro en el tiempo, en la antropología, así como   en la construcción de categorías políticas y en las manifestaciones musicales y   literarias. Citando diversos autores, se destaca que la búsqueda de un   “etnónimo irrefutable” sigue siendo un asunto complejo, que debe trascender   el “autoritarismo académico” de modo que la cuestión del autoetnónimo   debe responder a estas mismas comunidades las cuales, como todas las culturas en   general, han atravesado un proceso de mutación, alienación y aculturación. Se   pone de presente el hecho de que en Colombia no ha sido posible acuñar un   término común para estas comunidades puesto que poblaciones como la de San   Basilio de Palenque, han exigido su reconocimiento como “palenqueros”.   Asimismo los  “raizales” tienen una fuerte identidad cultural que los diferencian del   resto de la población colombiana.     

3.1.4. Ministerio de Minas y Energía:   inhibición o exequibilidad.    

Solicita a la Corte se declare inhibida   de analizar la demanda por considerar que el actor se limita a enunciar las   normas aparentemente violadas sin precisar de manera clara y concreta los   argumentos en los cuales se fundamentan sus pretensiones.    

En caso de no declararse inhibida, la   Corte deberá declarar exequibles las normas acusadas, ya que estas establecen un   tratamiento diferenciado más no discriminatorio a las comunidades   afrocolombianas como sujetos de especial protección constitucional, en   cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por Colombia en esta   materia. Por lo anterior, haría mal el Alto Tribunal en declarar inexequibles   las disposiciones demandadas sobre la base de cargos poco razonables, que no   analizan el sentido y finalidad material de las normas, debido a que en realidad   estas otorgan muchos beneficios legales y derechos a los afrocolombianos.    

3.1.5. Secretaría Jurídica de la   Presidencia de la República: exequibilidad.    

Solicita que las normas acusadas sean   declaradas exequibles. Resalta que la expresión “comunidades negras” se   encuentra consagrada en la propia C.P. en el artículo 55 transitorio,   diluyéndose así la ilegitimidad de la demanda porque se desvirtúa que la   utilización de estos términos en las normas demandadas, contradigan la Carta   Política. Así, si la C.P. utiliza la expresión “comunidades negras”  para identificar a un grupo étnico específico, la ley no viola los preceptos   constitucionales al utilizarla también, como tampoco lo hace la propia Corte   Constitucional que la ha empleado en providencias, como por ejemplo en el Auto   005 de 2009 referido a las familias de ascendencia afrocolombiana. Al margen de   lo anterior, la discusión sobre la carga semántica del término “negro”,   rebasa los límites de lo jurídico.  No obstante se aprecia, al revisar los   significados de la palabra en el Diccionario Real de la Academia Española, que   dicho término está asociado a múltiples significados, y que por ende no puede   clasificarse como negativo como otras palabras con clara carga negativa tales   como “pajarraco”, “casucha” o “gentuza”. En la medida en la que el peso   expresivo de una palabra depende de la situación comunicativa, habrá que   establecer cuál es el contexto en el que se utiliza a fin de determinar   eventuales acepciones negativas. En este caso, el ámbito en el que se incorporan   las expresiones demandadas son disposiciones en las que el empleo del término   “negro” hace claramente referencia a lo étnico, como condición racial de   aquellas comunidades que comparten ese mismo color de piel. Asimismo las   materias que se regulan en aquellas normas están llamadas a dar un tratamiento   diferencial, más no discriminatorio, a dicha población. Entonces, la intención   comunicativa de las disposiciones demandadas se limita a señalar la condición   étnica lingüísticamente asociada con ese color pero no esconde ninguna   connotación negativa.      

3.1.6. Departamento Nacional de   Planeación: exequibilidad.    

Aduce que si bien una palabra puede tener   una connotación negativa, esta no es razón suficiente para eliminarla del   ordenamiento, sobre todo cuando la propia C.P. contempla el término “negro”  y teniendo en cuenta que el significado está asociado al uso del mismo. En la   Asamblea Nacional Constituyente, fueron los mismos representantes de las   comunidades negras quienes propusieron la inclusión del artículo 55 transitorio   para incorporar un aspecto identitario que los distinguiese de las referencias   étnicas relativas a los indígenas. Se colige de lo anterior “que fue un   propósito reivindicativo el que acompañó el proceso que desembocó en la   disposición transitoria y no un enfoque racista o de minusvalía o sojuzgamiento   con la alusión concreta a las comunidades negras”. En este sentido, no hay   que negar la utilización de esta expresión, sino en su lugar, promover en la   sociedad la construcción de un nuevo imaginario respecto de una población que ha   sido estigmatizada y maltratada. Precisamente la utilización de estas   expresiones visibilizan lo que ha sido negado de manera reiterada en un proceso   de integración y absorción cultural. La misma jurisprudencia ha utilizado   innumerables ocasiones los términos que se demandan sin que lo anterior se   traduzca en una extensión de racismo institucional ni en una falta de respeto   para estas comunidades étnicas. Sumado a lo anterior, se considera que la   demanda presenta la paradoja de no proponer un término alternativo al de   “comunidades negras”. De otro lado, resulta incoherente que se solicite la   inexequibilidad de las expresiones “negro” o “comunidades negras” sin que   se afecte la vigencia de toda la Ley. Finalmente, se advierte que las   observaciones del actor son de carácter sociológico y antropológico por lo que   escapan al debate constitucional.    

3.1.7. Instituto Colombiano de   Antropología e Historia -ICANH-: exequibilidad.    

Argumenta que el término y concepto   “negro” no hace referencia a sus orígenes sino que se “remite a procesos de   identificación contextualmente específicos y socialmente significativos, de   carácter dialógico, relacional o político (Mouffe, 1999). En este sentido, no   puede reducirse la noción de “comunidades o de personas negras” a la   genealogía de un estigma y mucho menos utilizar este argumento para proponer la   inconstitucionalidad de la Ley 70 de 1993”.  Y más adelante advierte   que “demandar la Ley 70 de 1993 con base en una discusión sobre la dicotomía   de lo negro versus lo afro resuena con las políticas pretendidamente   antirracistas que convierten la retórica del sentido del origen y del etnicismo   fundamentalista en un peligroso artefacto político”. Reducir el argumento   contra las normas acusadas al término “negro”, puede llevar a la paradoja   de conducir a una mayor exclusión a estas comunidades. Se hace un recuento de   las corrientes investigativas reconocidas en antropología con respecto a la   identidad negra. Considera que dar al término “negro” una connotación negativa,   representa una perspectiva parcial del asunto ya que se trata de una palabra y   un concepto polisémico al que se asocian diversos usos. De este modo, se   pregunta el interviniente, si al proscribir dicho término en los documentos   oficiales y públicos, se estaría silenciando parte de la historia y de la lucha   negra por la dignidad, el respeto y el orgullo de su raza. Recuerda que en el   siglo XX, las estrategias identitarias de personas de ascendencia africana se   sustentaban sobre el concepto de lo negro, “poderoso aglutinante para que un   conjunto de población que se reconocía como tal, construyera una relación con el   Estado, a partir de una aproximación crítica a los legados de la esclavización y   de la discriminación”.  En Colombia, el discurso etnicista se   desarrolla en el marco de un proceso de etnización ocurrido entre 1990 y 1998   que da como resultado la Ley 70 de 1993 la cual representa un régimen de   identidad étnica construido en torno a las comunidades negras como nuevos   sujetos políticos. El antirracismo entinicista sobre el cual se sustentan los   cargos del demandante,  “reproduce los mismos contenidos racistas contra los que lucha” porque se   basa sobre una simbolización de la noción de raza, o racismo simbólico que no   corresponde a una realidad biológica o genética “sino a la representación de   una consanguinidad imaginada”.  El lenguaje de lo “afro” parece ser el   políticamente correcto pero en realidad termina silenciando otras formas de   autoidentificación y de reivindicación contrariando los complejos procesos   históricos de identificación. Se toma como ejemplo el censo nacional de 2005 en   el que las categorías e auto-reconocimiento étnico incluyeron “negro” junto a   raizal, afrocolombianos, afrodescendiente y palenquero, lo cual denota, de   acuerdo con la intervención, que en nuestro país hay muchos descendientes de   africanos que se designan como personas negras pero a la vez reivindican esa   ascendencia particular. Por todo lo anterior, se considera desafortunado que   quienes se identifican con el paradigma afrogénico acusen la noción de “negro”.    

3.1.8. Presidencia de la República   -Programa de Desarrollo Población Afrocolombiana, Negra, Palenquera y Raizal-:   exequibilidad.    

Cambiar el concepto de comunidades negras   obligaría a modificar el sustento constitucional consagrado en el artículo 55   transitorio. En efecto, la C.P. hace referencia explícita a esta expresión y   declara a dichas poblaciones como grupo étnico, tal y como se desprende también   de la Ley 70 de 1993. De otro lado, desde 2003, diferentes entidades   gubernamentales, tales como el DANE, el Ministerio del Interior, y la   Presidencia de la República a través del Programa de Desarrollo Población   Afrocolombiana, Negra, Palenquera y Raizal, Universidades como la Nacional, del   Valle, Javeriana y Distrital, y diversas organizaciones de comunidades negras,   han sostenido discusiones temáticas para ajustar el diseño de los formularios de   recolección de información parta el Censo de 2005, las encuestas de Calidad de   Vida y para el próximo Censo Agropecuario de 2013, esto con el propósito de   mejorar el sistema de estadísticas sobre grupos étnicos y mejorar su   visibilización. En estas sesiones de trabajo conjunto, se ha acordado mantener   la categoría “negro” como “opción pertinente y apropiada”.     

3.1.9. Universidad Nacional de Colombia:   exequibilidad.    

De manera extemporánea, la Facultad de   Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional intervino en   el presente proceso solicitando a la Corte que declare exequibles las normas   demandadas. Resalta que la C.P. consagra la expresión “comunidades negras”   en el artículo 55 transitorio, lo cual denota que desde su génesis los   redactores de la C.P. se refirieron de esa manera a la población negra, y que su   origen es constitucional y no legislativo. Por lo demás, no se trata de un   calificativo negativo, “sino de un colectivo que está unido y se identifica   por su cultura, historia y tradiciones”. Tanto el artículo transitorio como   la Ley 70 de 1993 pretendían proteger y reconocer los derechos tantas veces   negados a la comunidad negra por lo que no se puede acusar esta expresión de   discriminatoria cuando se utiliza en un marco normativo cuyo fin es reconocer   derechos.        

3.2. Segundo cargo: desconocimiento del   derecho a la consulta previa.    

3.2.1. Ministerio del Interior:   exequibilidad.    

Con respecto a la consulta previa, el   Ministerio señala que a través de la Dirección de Asuntos para Comunidades   Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, se apoya de forma continua este   tipo de procesos para contribuir a diseñar una política incluyente y   participativa en los términos de igualdad constitucional.  Se advierte la   necesidad de ponderar los eventuales efectos del fallo con relación al alcance   de la Ley 70 de 1993 que delimitó el ámbito territorial y poblacional del grupo   étnico negro a la “Cuenca del Pacífico”, a “aquellas zonas baldías rurales y   ribereñas que han venido siendo ocupadas por las comunidades negras” y que   definió a estas comunidades como “el conjunto de familias de ascendencia   afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen   sus propias tradiciones y costumbres, las cuales las distinguen de otros grupos   étnicos”.    

3.2.2. Ministerio de Educación Nacional:   exequibilidad.    

La inclusión de la expresión “comunidades   negras” en las normas acusadas, no constituye medida legislativa o   administrativa que en los términos de la Ley 21 de 1991 y de las reglas   establecidas por la jurisprudencia constitucional, afecte directamente a los   miembros de dichas comunidades, por lo que no requiere ser consultada   previamente. La expresión demandada no tiene per se ningún contenido   normativo y por ende no genera ninguna consecuencia jurídica para los   destinatarios de las normas ya que esta fue concebida únicamente para   identificar a un grupo de personas que comparten historia, tradiciones,   costumbres y una conciencia de identidad que los distingue de otros grupos   étnicos. Mediante la expresión que ha sido demandada en la presente ocasión, se   logra por lo demás establecer acciones afirmativas a favor de personas que se   han encontrado en una situación de debilidad manifiesta.    

3.2.3. Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural: exequibilidad.    

De acuerdo con la jurisprudencia   constitucional en la materia, se considera que las normas acusadas no violan el   derecho a la consulta previa porque no son disposiciones que afecten   exclusivamente a estas comunidades. En otras palabras, los efectos de las   medidas contenidas en las normas demandadas no son específicos, exclusivos, ni   excluyentes de las comunidades afrodescendientes.     

3.2.4. Departamento Nacional de   Planeación: inhibición.    

Se solicita la inhibición por parte de la   Corte considerando que el demandante no desarrolla el cargo de desconocimiento   del derecho a la consulta previa, no suministra pruebas ni un elemento real de   confrontación. La consistencia de este cargo se debilita porque: 1) el cargo es   hipotético ya que actor pone en duda si el proceso de consulta se surtió o no;   2) la demanda  se limita a las expresiones “negro” y “comunidades negras”,   y no acusa toda la normatividad; 3) la interpretación del autor sobre la   consulta previa conduce a considerar que todas las normas que afecten   comunidades serían susceptibles de consulta previa, incluso las posteriores a la   adopción interna del Convenio 169; 4) hay precedentes de normas que inciden en   las comunidades étnicas y que potencialmente pudieran afectarlos que fueron   declaradas constitucionales sin que se hubiese indagado sobre el cumplimiento de   la consulta previa.    

4. Concepto del   Procurador General de la Nación.    

De la lectura del artículo 55 transitorio   de la C.P. se desprende que el constituyente utilizó la expresión “comunidades   negras” y que la ley se limita a repetirla, sin el ánimo de asociar a la misma   algún sentido peyorativo ni de generar discriminación racial o desigualdad   social. La misma Organización Internacional del Trabajo, emplea expresiones como    “personas de raza negra”, “jóvenes de raza negra”, “trabajadores de raza negra”,   y hace distinción entre blancos y negros sin que por este hecho pueda inferirse   una carga negativa o discriminatoria en relación con estos términos. La   utilización de esta expresión es común también en la jurisprudencia de la Corte   Constitucional. De lo anterior se deduce que el empleo de la expresión   “comunidades negras” no vulnera los artículos 1, 2, 4, 7, 13, 17 y 93   superiores. Por último, se advierte que las normas objeto de la demanda no   emplean la expresión “negro” sino que repiten la de “comunidades negras”   consagrada en la C.P.    

II. CONSIDERACIONES.      

1. Competencia.    

La presente demanda de   inconstitucionalidad fue formulada por un ciudadano colombiano, contra   disposiciones vigentes contenidas en la Ley 70 de 1993, la Ley 649 de 2001,   el Decreto 1332 de 1992 y el Decreto 2374 de 1993. Por lo tanto, la Corte   Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella de conformidad con lo   dispuesto en el artículo 241, numerales 4º y por la competencia atípica   reconocida por la Corte para examinar decretos expedidos con ocasión del   ejercicio de facultades conferidas por disposiciones transitorias de la   Constitución que no preceden al artículo 10 de tales normas[2].    

2. Análisis de los cargos.    

2.1. Teniendo en cuenta algunas de las intervenciones que solicitan la   inhibición de la Corte en la presente demanda, se hace necesario establecer la   vigencia actual de algunas de las disposiciones demandadas y  la aptitud de   los cargos formulados por el demandante.    

2.2.   El Decreto 1332 de 1992  tenía por objeto crear la Comisión   Especial para las comunidades negras, de que trata el artículo transitorio   número 55 de la Constitución Política. El Ministerio de Educación señala que de   acuerdo con el artículo 7º de dicho decreto, la Comisión Especial debía sesionar   hasta el 7 de julio de 1993 y que por esa razón se encuentra derogado.    

En   efecto, el Decreto 1332 de 1992 fue expedido por el Presidente de la República   en uso de las facultades otorgadas por el artículo 55 transitorio, para que se   creara la comisión especial que menciona el mismo artículo, la cual tenía como   función estudiar previamente la ley de reconocimiento de las comunidades negras.   La comisión de acuerdo con el decreto sesionó hasta el 7 de julio de 1993 y,   posteriormente, el Congreso expidió la Ley 70 de 1993. De lo anterior se colige   que el mencionado Decreto no fue derogado pero perdió eficacia en la medida en   la que se cumplió su propósito fundamental.        

Por estas razones, la Corte se inhibirá   para pronunciarse de fondo sobre la expresión “comunidades negras” contenida en   el Decreto 1332 de 1992.    

2.3. Por su parte, el Decreto 2374 de 1993 “Por el cual se adiciona el Decreto 2128 de 1992 y se dictan otras   disposiciones”, fue expedido por el   Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias conferidas   por el artículo 43 de la Ley 70 de 1993. De acuerdo con la intervención del   Ministerio de Educación, este Decreto fue derogado por el 2667 de 1999 “Por   el cual se modifica la estructura el Instituto Colombiano de Cultura Hispánica”.    

El Decreto 2374 de 1993 adicionó el   Decreto 2128 de 1992 en relación con las funciones del   Instituto Colombiano de Antropología, ICAN para fomentar la realización de   programas, proyectos de desarrollo cultural y social e investigaciones de   las culturas afrocolombianas contribuyendo a su preservación.  El Decreto   2128 de 1992, por su parte, reestructuró a Colcultura y estableció en el   artículo 11 que el Instituto Colombiano de Antropología, ICAN, sería una Unidad   Administrativa Especial encargada fundamentalmente de funciones científicas y técnicas para la investigación antropológica y   arqueológica nacional y para el desarrollo, defensa, preservación, conservación   y difusión del patrimonio antropológico y arqueológico del país. Posteriormente,   el artículo 74 de la Ley 397 de 1997 suprimió a Colcultura. Sin embargo, el ICAN   no es suprimido ya que el Decreto 2667 de 1999, ordenó que las funciones de esa   unidad especial, ahora adscrita al Ministerio de Cultura, debían ser asumidas   por  el Instituto Colombiano de Cultura Hispánica el cual pasó a llamarse   Instituto Colombiano de Antropología e Historia, convirtiéndose en un   establecimiento público del orden nacional. El Decreto 2667 de 1999 ni menciona   las funciones relativas a la preservación y protección de la cultura   afrocolombiana, ni deroga expresamente el Decreto 2374 de 1993, ni podría   hacerlo porque, contrariamente a lo expresado por el Ministerio de Educación, no   podría el Decreto 2667 de 1999 derogar una decreto con fuerza de ley como el   2374 de 1993.    

Por lo anterior, la Corte no   se abstendrá de examinar la constitucionalidad de la expresión “comunidades   negras” contenida en el Decreto 2374 de 1993.     

2.4. De otro lado, la Ley   649 de 2001, de naturaleza estatutaria, desarrolla el artículo 176 de la   Constitución Política en lo relativo a la creación de circunscripciones   especiales para asegurar la participación en la Cámara   de Representantes de los grupos étnicos, las minorías políticas y los   colombianos residentes en el exterior.   La Ley 649 de 2001 fue   declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-169 de 2001.    

Si bien en la citada sentencia no se analiza concretamente el alcance de la   expresión “comunidades negras” desde el punto de vista etimológico, sí se   realiza un examen integral de la Ley, resaltando como las medidas de inclusión y   participación política reguladas en la misma se constituyen en herramientas   válidas de discriminación positiva “que asigna a determinadas categorías   sociales una situación formalmente más ventajosa que la de la generalidad de los   colombianos –quienes no tienen una circunscripción especial a su favor- como   medio para contrarrestar las desigualdades materiales que les aquejan y lograr,   así, una mayor posibilidad de que accedan a los beneficios que justamente les   corresponden”. Asimismo se reivindica la naturaleza de las comunidades   negras como grupos étnicos, o bien grupos sociales que comparten una identidad   cultural distinta a la de la sociedad dominante, acorde con el Convenio 169 de   la OIT, definición que subyace tanto a la Ley 70 de 1993 así como a otras   disposiciones entre las que se cuenta la Ley 99 de 1993, la Ley 199 de 1995 y la   propia Ley 649 de 2001.    

De otro lado, en la sentencia C-169 de   2001, sí se examina puntualmente el tema de la consulta previa advirtiendo que   “ni la Constitución, ni el Congreso, han previsto la realización de   la consulta previa cuando se adopten medidas legislativas como la que se   estudia. Ante tal silencio normativo, se debe entender que, en este momento, el   alcance que le han atribuído los órganos representativos del pueblo colombiano a   la obligación que consta en el artículo 6 del Convenio 169 de la O.I.T., es el   de consagrar la consulta previa como un procedimiento obligatorio en las   específicas hipótesis arriba señaladas. En criterio de la Corte, ello no   desconoce los límites de la discrecionalidad que este tratado otorga a sus   Estados Partes, puesto que cada una de ellas pretende combinar la protección del   territorio en que habitan estas etnias  y la salvaguarda de su identidad   particular, por una parte, con el fomento de su participación, por otra; lo   cual, a todas luces, satisface el objetivo principal del Convenio referido. La   ampliación de los supuestos en que dicho procedimiento es obligatorio, tendrá   que ser objeto de una regulación legal futura”.    

Sobre la procedencia de controles de   constitucionalidad posteriores a la entrada en vigencia de una ley estatutaria,   la jurisprudencia ha reiterado que éstos no proceden en virtud del mandato   contenido en el numeral 8º  del artículo 241 superior que ordena a la Corte   realizar un estudio integral y “definitivo” de la constitucionalidad del   proyecto de ley estatuaria[3].   No obstante lo anterior, también se han contemplado algunas excepciones a esta   regla. En la sentencia C-011 de 1994[4],   se estableció que la Corte podrá examinar una ley estatuaria: (1) cuando el   vicio de constitucionalidad surja con posterioridad  al control previo; (2)   en el caso en que se presente un cambio de las disposiciones constitucionales   que sirvieron de fundamento para el inicial pronunciamiento de   constitucionalidad.    

Teniendo en cuenta estas consideraciones,   la Corte encuentra que la sentencia C-169 de 2001 realizó en su momento un   control integral y definitivo de la   Ley 649 de 2001, considerando que la misma   se ajustaba a la Constitución por contemplar acciones afirmativas que promovían   la efectiva participación de los grupos étnicos en el Congreso y que no requería   de consulta previa. En esta ocasión ni se produjo un vicio de   procedimiento posterior al control previo de esta Corporación, ni se presentó   una modificación de las normas constitucionales que fundamentaron el examen de   constitucionalidad.    

Por lo anterior, no podrá la Corte volver   a pronunciarse sobre la constitucionalidad de la Ley 649 de 2001 al gozar de   fuerza de cosa juzgada absoluta.    

2.5. Ahora bien, de acuerdo con la demanda, la expresión “comunidades negras”   contenida en las normas acusadas, desconoce los artículos 1º, 2º,   4º, 7º, 13, 17, 93 de la Constitución Política. No obstante lo anterior,   encuentra la Corte que no se especifica cómo dicha expresión desconoce cada una   de las normas superiores que se consideran vulneradas, ya que la   inconstitucionalidad se plantea en términos generales por discriminación y   omisión de la realización de una consulta previa.    

2.6.   En este sentido, se toma nota de la existencia de dos cargos referidos al   supuesto desconocimiento de algunos de los artículos superiores enunciados por   el demandante.    

(i) De   un lado, la carga negativa de la expresión “comunidades negras” asociada con   usos y costumbres excluyentes heredados de la época colonial y de la esclavitud,   se relaciona con el desconocimiento del derecho a la igualdad consagrado en el   artículo 13 constitucional, y con el artículo 93 que incluye todos los tratados   y convenios internacionales ratificados por Colombia en esa materia que hacen   parte del bloque de constitucionalidad.    

2.7.   Por el contrario, la Corte no advierte, a partir de los planteamientos del   demandante, una contradicción clara entre la expresión demandada y los artículos   1º, 4º, 7º y 17 superiores.    

El   demandante sustenta su posición en diversas fuentes doctrinarias y en la idea de   que el término “negro” es denigrante y peyorativo, pero no precisa cómo esto se   traduce en una verdadera y concreta violación del derecho a la dignidad ni de   los restantes principios con jerarquía constitucional que fundan el Estado   colombiano, ni cómo la utilización de ese término representa un desconocimiento   del deber del Estado de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural del   país, ni tampoco cómo de dicha expresión se desprende una conducta que favorezca   de algún modo la esclavitud. Por su parte, es importante tener en cuenta que el   artículo cuarto de la Carta provee bases a las acciones de inconstitucionalidad   cuando se constata una contradicción entre las leyes y la norma superior, mas no   puede ser utilizado como un argumento aislado porque en todos los casos habrá   que sustentar de manera clara y suficiente las razones por las cuales se   presenta dicha contradicción.    

2.8.   Así, la Corte limitará su examen de constitucionalidad a establecer una posible   contradicción entre la expresión “comunidades negras” contenida en la  Ley   70 de 1993 y en el Decreto 2374 de 1993 y los artículos 2, 13,   93 de la Constitución Política, absteniéndose de estudiar el presunto   desconocimiento de los artículos 1º, 4º, 7º y 17 superiores por ausencia   de cargos al respecto.    

De   igual manera, la Corte se inhibirá de examinar la constitucionalidad de la   expresión “comunidades negras” contenida en el Decreto 1332 de   1992 y se estará a lo resuelto en la sentencia C-169 de 2001, con respecto a la   Ley 649 de 2001.    

3. Problemas jurídicos.    

La Corte Constitucional, en guarda de la supremacía de la Constitución,    resolverá lo siguiente:    

3.1. Si la utilización de la   expresión “comunidades negras” en las disposiciones acusadas, constituye un   trato peyorativo y discriminatorio de los miembros de las comunidades   afrocolombianas que lleve al desconocimiento de principios superiores como la   dignidad humana, la igualdad y los derechos consagrados en los artículos 2, 13 y   93 superiores.    

3.2. Si viola el derecho a la consulta   previa, el que no se haya concertado la  expresión demandada con los   miembros de las comunidades afrocolombianas con el fin de indagar si aquellos   consideraban adecuada la denominación de “comunidades   negras”.        

Cabe resaltar que la solicitud de aplicación de los   apartes 190 y 193 de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación   Racial, la Xenofobia y Otras formas conexas de Intolerancia, realizada en   Santiago de Chile en el año 2000, no constituye un cargo, y que en todo caso   Colombia ha ratificado la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas   las Formas de Discriminación Racial, adoptada por la Naciones Unidas en 1965,   ratificada por Colombia en 1981 y aprobada   mediante la Ley 22 de 1981.    

4. Cuestión previa: marco normativo.    

4.1. La Ley 70 de 1993, “Por la cual se desarrolla el   artículo transitorio 55 de la   Constitución Política”, tiene como objetivo central   reconocer a las comunidades negras, y fortalecer los mecanismos de protección de   sus derechos e identidad cultural con el fin de fomentar condiciones de igualdad   real para estas poblaciones.    

El texto de la Ley fue   redactado por la Comisión Especial para las Comunidades Negras, creada mediante   el Decreto 1232 de 1992, integrada por representantes de las comunidades   afrocolombianas, miembros de las instituciones gubernamentales y académicos. Los   principios que orientan este cuerpo normativo son los del reconocimiento, la   protección de la autonomía, de la participación y la protección del medio   ambiente en los lugares donde habitan las comunidades.    

Varias disposiciones en los   diferentes capítulos de la ley, regulan lo atinente al reconocimiento del   derecho a la propiedad colectiva, el uso de la tierra y la protección de los   recursos naturales y el medio ambiente, los recursos mineros, la protección de   los derechos a la identidad cultural y la planeación y fomento del desarrollo   económico y social. Para facilitar la realización de sus objetivos, la Ley prevé   en sus disposiciones finales la apropiación de los recursos necesarios para su   realización, así como la creación de la dirección de asuntos para las   comunidades negras con asiento en el Consejo de Política económica y social, en   el Ministerio de Gobierno. De este modo, la Ley 70 de 1993 y sus posteriores   decretos reglamentarios, definieron los derechos territoriales, económicos,   políticos y culturales de las comunidades afrocolombianas.    

A raíz de esta Ley, se   consolidaron las organizaciones de las comunidades negras y se definió el   esquema de participación de las mismas en las decisiones del Estado, como   sucedió con la creación de los Consejos Comunitarios de las Comunidades   afrocolombianas y asociación de consejos raizales, palenqueros- Afro y con la   creación de la   Comisión Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y   Palenqueras[5].    

4.2. El   Decreto 2374 de 1993 como se enunció anteriormente adicionó el Decreto 2128 de   1992 en relación con las funciones del Instituto   Colombiano de Antropología, ICAN para fomentar la realización de programas,   proyectos de desarrollo cultural y social e investigaciones de   las culturas afrocolombianas contribuyendo a su preservación. De este modo, a   través del mencionado decreto, se asignaron al   Instituto Colombiano de Antropología competencias específicas para promover   la investigación, asesoría y apoyo en proyectos encaminados a la preservación y desarrollo de la identidad cultural de las   comunidades negras, con la participación de las comunidades negras y sus   organizaciones. El Decreto 2374 de 1993 hace parte del conjunto de disposiciones   que se expidieron en el marco de la política de protección y reconocimiento de   las comunidades negras consagrada en la Ley 70 de 1993.    

5. Cargo 1º: vulneración de la   Constitución por la  utilización de la expresión “comunidades negras”  en las normas acusadas y el posible desconocimiento de los derechos a la    igualdad y a la prohibición de la discriminación.    

5.1. Concepto de inconstitucionalidad de   la demanda.    

En opinión del demandante, la expresión “comunidades negras” contenida en las   normas acusadas se asocia con prácticas excluyentes y discriminatorias que   atentan contra los artículos 13 y 93 constitucionales.    

5.2. El artículo 55 transitorio de la   C.P. y la expresión “comunidades negras”, “negro”, o “negra” en otras normas   nacionales y en los tratados internacionales ratificados por Colombia.    

5.2.1. Génesis del artículo 55   transitorio de la Constitución Política y de la expresión “comunidades negras”.    

5.2.1.1. La Constitución Política   consagró el reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y cultural de   la Nación colombiana, inaugurando un nuevo orden jurídico que contrastaba con la   visión culturalmente hegemónica de la Constitución de 1886 en la que solo se   reconocía una lengua y una cultura[6].    

En varios artículos constitucionales se   precisa el alcance de la protección especial del Estado colombiano con respecto   a los grupos étnicos. Por ejemplo, en el artículo 10 se establece el castellano   como idioma oficial, pero se reconoce que las lenguas y dialectos de los grupos   étnicos son oficiales en sus territorios; el artículo 63 determina que las tierras comunales de grupos étnicos son inalienables,   imprescriptibles e inembargables; el artículo 68 dispone que los integrantes de   los grupos étnicos tendrán derecho a una formación que respete y desarrolle su   identidad cultural; el artículo 72 establece que la ley reglamentará los   derechos especiales que pudieran tener los grupos étnicos asentados en   territorios de riqueza arqueológica; en temas electorales, el artículo 108   reconoce el régimen excepcional para las circunscripciones de minorías étnicas y   políticas y el artículo 176 señala que la ley determinará una circunscripción   especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los   grupos étnicos y de las minorías políticas.    

En la Constitución también se consagran   diversas disposiciones referidas exclusivamente a las comunidades indígenas[7], mientras que   el artículo 55 transitorio se ocupa específicamente de las “comunidades negras”.    

5.2.1.2. Al convocarse la Asamblea   Nacional Constituyente, la comunidad afrocolombiana conformó la “Coordinadora de   comunidades negras” que tenía como fin buscar candidatos negros y que promovió   debates en todo el país acerca de de los derechos que debía consagrar la nueva   Constitución. Sin embargo, ningún candidato resultó elegido, situación que dio   pie a una movilización para que se reconocieran derechos específicos a las   comunidades negras en la nueva Carta Política. De este modo, surgieron    iniciativas la del “telegrama negro” con la que se reunieron 10.000 firmas en   una campaña denominada “Los Negros existimos”, y que consistía entre otros, en   enviar telegramas a los constituyentes para que estos incluyeran en la nueva   Constitución derechos específicos para las comunidades negras[8].   Así, si bien en la Asamblea Constituyente no se contó con la representación de   los miembros de las comunidades afrocolombianas, los representantes indígenas y   de la Alianza Democrática M-19 lograron incluir el artículo 55 transitorio en la   nueva Constitución.    

5.2.1.3. Durante la Asamblea Constituyente se utilizó el término “negros” en   diferentes oportunidades, con el ánimo de incluir a estas comunidades y   garantizar sus derechos. Es el caso de la exposición general, en la que el   constituyente Francisco Rojas Birry, en la Plenaria de la Asamblea Nacional   Constituyente del 20 de febrero de 1991, señaló que “paralela a nuestra   historia, también ha corrido la de los negros, cazados y arrancados de   sus territorios ancestrales como animales y luego subastados al mejor postor.   Los negros que llegaron a este país son la raíz de casi tres millones de   descendientes que hoy existen, porque desde sus palenques lograron asegurar su   supervivencia.  Estas comunidades afrocolombianas reclaman un lugar digno   en la vida de Colombia. Nosotros somos sus hermanos de sufrimiento y su voz ante   ustedes”[9].  En la propuesta de “La Colombia que queremos”, se planteó la necesidad de   reconocer en la nueva Constitución el carácter multicultural y pluricultural de   la Nación, y se solicitó la inclusión de un capítulo especial dedicado a los   derechos de los grupos étnicos nacionales, “indios, negros e isleños raizales”.     

También se propusieron artículos en los que se reconocía explícitamente una   circunscripción electoral especial de carácter nacional tanto para la minoría   indígena como para la negra. En la exposición de motivos del artículo 12, se   indicó “que es conveniente que la Constitución establezca la participación en   el órgano legislativo para las minorías indígena y negra. Estamos   proponiendo que la minoría indígena tenga 4 curules y la negra otras 4   curules. Este número nos representa más del cinco por ciento del órgano   legislativo que se consagre. Ello no impedirá, por supuesto, que indígenas y   negros pudieran también ser elegidos en las listas de los movimientos   políticos o sociales”[10].     

5.2.1.4. El artículo 55 transitorio   finalmente incluido en las Gacetas 114 y 116 de la Asamblea Nacional   Constituyente, representa un logro en términos de reconocimiento político de las   comunidades afrocolombianas, resultante de las luchas y movilizaciones que se   venían gestando desde los años ochenta en particular en la región del Pacífico   Colombiano y de la exigencia de los campesinos negros de esas zonas para que se   les reconociera la titularidad colectiva de la tierra[11].    Con el artículo 55 transitorio se consolidó el discurso de la “alteridad de la   comunidad negra” antes centrado en el Pacífico chocoano, como   auto-reconocimiento en relación con un territorio y unos usos y costumbres   propios y se contribuyó al proceso de etnización y al reconocimiento de la misma   como un sujeto político en el imaginario nacional[12].    

5.2.2. La utilización de la expresión   “comunidades negras” en otras normas y en los tratados internacionales   ratificados por Colombia.    

5.2.2.1. Tal y como se mencionó   anteriormente, la expresión “comunidades negras” no solo está contemplada en la   Constitución, sino también en otras leyes estatutarias, como la Ley 649 de 2001.     

En dicha ley estatutaria se   establece que la circunscripción especial constará de cinco curules de las   cuales dos corresponderán a las comunidades negras, una a las comunidades   indígenas, una a las minorías políticas y una para los colombianos residentes en   el exterior.   El artículo 3º de la Ley 649 de 2001 determina que los aspirantes a ser   representantes de las comunidades negras   “deberán ser miembros de la respectiva comunidad y avalados previamente por una   organización inscrita ante la Dirección de Asuntos de Comunidades Negras del   Ministerio del Interior”.    

Así, se trata de una ley que pretende consagrar el reconocimiento a las   comunidades étnicas para   promover su activa participación política en el Congreso de la República.    

5.2.2.2. En otros instrumentos   internacionales también se han reconocido los derechos de las comunidades   étnicas entre las cuales se incluyen las comunidades negras.    

En el Convenio 169 de la OIT   sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la   76a. reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989   aprobado por medio de la Ley 21 de 1991, se establece la definición de pueblo   tribal y los deberes de los Estados partes en la promoción de sus derechos. Si   bien dicha Convención no se refiere a las comunidades negras, la Corte en la   sentencia C-169 de 2001 consideró que el término “tribal” no  podía   entenderse desde el sentido restringido de una “tribu” por lo cual señaló   que dicha expresión debía interpretarse en un sentido más amplio incluyendo a   los “pueblos indígenas”, “minorías étnicas indígenas” y “grupos   tribales” los cuales representan a grupos sociales que comparten una   identidad cultural distinta a la de la sociedad dominante. Incluso en la Ley   1381 de 2010 “por la cual se desarrollan los   artículos 7°, 8°, 10 y 70 de la Constitución Política, y los artículos 4°, 5° y   28 de la Ley 21 de 1991 (que aprueba el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos   indígenas y tribales), y se dictan normas sobre reconocimiento, fomento,   protección, uso, preservación y fortalecimiento de las lenguas de los grupos   étnicos de Colombia y sobre sus derechos lingüísticos y los de sus hablantes”,   se establece que en la gestión de la protección de las lenguas nativas,   participarán   la Mesa   Nacional de Concertación de pueblos indígenas y la Consultiva de Alto Nivel de   las Comunidades Negras.    

De otro lado, la   Convención Internacional sobre la   Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, adoptada por la   Naciones Unidas en 1965, ratificada por Colombia en 1981 y aprobada   mediante la Ley 22 de 1981, no mencionó el término “comunidades negras”, sin   embargo se definió la discriminación como “toda   distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza,   color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado   anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de   igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas   política, económica, social, cultural   o en cualquier otra esfera de la vida pública”. Dicha Convención, así como la   Declaración Universal de Derechos Humanos[13],   la Declaración Americana de los Derechos y Deberes de la Persona[14], y el Pacto Internacional de Derechos Económicos,   Sociales y Culturales[15], ha sido citada en sentencias de   la Corte sobre discriminación, como en la T-1090 de 2005 en la que se examinó el   caso de una mujer afrocolombiana a la que se le impidió entrar a una discoteca   debido a su color de piel, o en la sentencia T-375 de 2006 en la que se le negó   un cupo universitario a una estudiante que alegaba pertenecer a una comunidad   negra.    

5.2.2.3. Informes de organismos   internacionales también han empleado la expresión “comunidades negras” como el “Tercer   informe sobre la situación de los derechos humanos en Colombia”[16]  en el que se hizo referencia a “las   denuncias formuladas por ciudadanos colombianos negros y corroboradas por varios   estudios sociológicos realizados en los últimos años hacen referencia a una   discriminación sistemática, oficial y no oficial. Con respecto a esta última,   los estereotipos ofensivos que utilizan los medios, las artes y la cultura   popular tienden a perpetuar una actitud negativa hacia los negros y estas   opiniones, con frecuencia inconscientes, se reflejan comúnmente en la política   pública, cuando el Gobierno, a los distintos niveles, distribuye los limitados   recursos del Estado”.    

5.3. La utilización de la expresión   “comunidades negras” en la jurisprudencia constitucional.    

5.3.1. La Corte se ha referido a la   expresión “comunidades negras” en numerosas sentencias de constitucionalidad y   de tutela[17], en las que   ha reproducido el término utilizado en el artículo 55 transitorio.    

5.3.2. En muchas de estas providencias la   Corte ha fijado qué se entiende por comunidades negras y quiénes la conforman,   para lo cual ha interpretado el sentido de “grupo tribal” del Convenio 169 de la   OIT, estableciendo las características de dichas comunidades como sujetos   colectivos titulares de derechos.    

Es el caso de la sentencia C-169 de 2001,   en la que se examinó la constitucionalidad de la Ley estatutaria 649 de 2001. En   dicha providencia la Corte reconoció que las comunidades negras se ubican bajo   el supuesto normativo del Convenio 169 de la OIT al definirse como un grupo   étnico con una identidad cultural diferente a la de la sociedad dominante.   Asimismo, recalcó que el régimen de protección de la cultura y de la identidad   de dichas comunidades, resulta de un progresivo reconocimiento jurídico a partir   de un proceso social que se ha generado y desarrollado en varias regiones del   país, a  “saber, la consolidación de un grupo poblacional que se autodenomina   “negro”, a partir de distintos tipos de organizaciones locales que,   partiendo de la base de unas condiciones compartidas de existencia y de una   creciente identidad colectiva, han resuelto darse a la tarea de promover   mancomunadamente la defensa de sus intereses, históricamente desconocidos,   cuando no vulnerados frontalmente, por la sociedad mayoritaria.” (subrayado   fuera del texto). En aquella ocasión, se aclaró sin embargo que el   reconocimiento de derechos especiales no se hacía con base en la “raza” sino en   el estatus de grupo étnico de las comunidades negras titulares de una identidad   propia “y no del color de la piel de sus integrantes”. Adicionalmente, se   puntualizó claramente que la expresión “comunidades negras” en consonancia con   la Constitución y la Ley 70 de 1993, “son aquellas que habitan en la Cuenca   del Pacífico colombiano, como a las que estén ubicadas en otros puntos del   territorio nacional y cumplan con los dos elementos reseñados. Asimismo, a falta   de una mención expresa, se deben entender incluidas dentro de las dichas   “comunidades negras”, para todo lo relacionado con la circunscripción especial   que se estudia, a las agrupaciones raizales del Archipiélago de San Andrés y   Providencia, las cuales no sólo comparten con las primeras un origen histórico   común en las raíces africanas que fueron transplantadas a América, sino que han   sido reconocidas por esta corporación, en consonancia con el artículo 310 de la   Carta, como un grupo étnico titular de derechos especiales”.  En este sentido, en el reconocimiento de los derechos de estas comunidades, debe   primar una fisionomía cultural común, en los términos de la sentencia SU-510/98,   es decir, la conciencia de una identidad, historia, tradiciones y costumbres   comunes, mas no unos rasgos fisonómicos compartidos.    

En la sentencia T-375 de 2006[18],   se reiteró el criterio de la sentencia anteriormente citada y se afirmó que el   color de piel no es un factor determinante del reconocimiento de un sujeto como   perteneciente a una comunidad étnica y de la consiguiente protección de sus   derechos. Así, se considera que, “al momento de determinar la inclusión de un   sujeto en una de las comunidades étnicas cobijadas y favorecidas por la   pluralidad, prima la conciencia de la pertenencia a tal comunidad, sus   manifestaciones culturales, su historia y su proyección presente. Esto implica   que, si bien se puede seguir teniendo en cuenta el aspecto racial para   determinar la pertenencia de una persona a un grupo étnico específico, tal   factor no es definitivo ni prioritario. Hablar de protección de la comunidad   negra, de manera exclusiva y excluyente por su color de piel es un acto   discriminatorio”.    

En la sentencia T-955 de 2003[19],   la Sala Octava de Revisión de la Corte   se refirió al derecho al territorio colectivo, a la identidad cultural asociada   al mismo y a las prácticas tradicionales de producción de las comunidades negras que ocupan las zonas rurales ribereñas de la   Cuenca del Pacífico, reconociendo que estas “constituyen una cultura propia   generada en procesos únicos de adaptación, asociados a prácticas extendidas de   producción, fundadas en el parentesco y reconocidas en los artículos 1°, 7°, 58   y 55 T. de la Carta Política”. Se señaló que el Convenio 169 de la OIT sirve   para reivindicar el derecho de las comunidades negras a ser consideradas como   “pueblos” atendiendo a sus costumbres, tradiciones y a las condiciones   sociales, culturales y económicas que las distinguen del resto de la población.    

5.3.3. En otras sentencias, además   de resaltar a estas comunidades como sujetos colectivos titulares de derechos de   diversa índole, se les han extendido diferentes disposiciones constitucionales   inicialmente reservadas a los pueblos indígenas.    

En la sentencia C-461 de 2008[20],   la Corte precisó que las comunidades afrodescendientes, al igual que los pueblos   indígenas, tienen derecho a la subsistencia de acuerdo con sus formas y medios   tradicionales de producción dentro de sus territorios porque de esta manera se   realiza y hace efectivo su derecho a la integridad cultural, social   y económica. Así, tanto para los pueblos indígenas como para las comunidades   negras, la consulta previa se erige como derecho fundamental en tanto que   representa el mecanismo necesario para garantizar el respeto de sus derechos   como el de la subsistencia.    

De   igual manera, la sentencia C-702 de 2010[21], reiteró el   derecho fundamental de las comunidades étnicas a ser consultadas y a participar   en la adopción de las decisiones que directamente las afectan[22].   Citando la sentencia C-461 de 2008, se recordó que los grupos étnicos titulares   del derecho a la consulta previa no sólo incluyen a los grupos indígenas sino   también a “las comunidades afrodescendientes constituidas como tal bajo el   régimen legal que les es propio”. Dichas comunidades, agregó el fallo, son   “grupos étnicos titulares de los derechos constitucionales fundamentales a la   propiedad colectiva de sus territorios ancestrales, al uso, conservación y   administración de sus recursos naturales, y a la realización de la consulta   previa en caso de medidas que les afecten directa y específicamente”.    

En la sentencia T-955 de 2003[23],   se resaltó el hecho de que, si bien la Carta en algunas de   sus disposiciones, solo se refiere a los grupos indígenas, en realidad debe   entenderse a partir de los artículos 5°, 13, 16, 63, 68, 70, 72,   79 y 176 superiores, que los derechos   consagrados para estos últimos se extienden a los primeros.    

5.3.4. En algunas providencias, la Corte   se ha referido a las comunidades negras, subrayando sus derechos, pero también   diferenciando los mecanismos constitucionales de protección de las mismas, de   las acciones afirmativas de la población afrodescendiente que no hace parte de   dichas comunidades. Por ejemplo, en la sentencia T-422 de 1996[24],  la   Sala Tercera  de Revisión de la Corte consideró que las acciones afirmativas para la población   negra en Colombia podían dirigirse tanto a las “comunidades” así definidas por   la Ley 70 de 1993, como para quienes teniendo ese origen no hacen parte de una   colectividad étnica en los términos señalados por la citada ley. En ese sentido,   se precisó la importancia de la definición de “comunidades negras” como sujeto   colectivo en el marco del desarrollo del artículo 55 transitorio, y, de otro   lado, de la población negra en general cuyas acciones afirmativas se fundamentan   en el artículo 13 de la Constitución, y responden a una situación de marginación   social que le ha impedido acceder adecuadamente a las oportunidades de   desarrollo económico, social y cultural. Así, justifica la Corte que, “si la ley utiliza   el criterio racial que, en principio está proscrito en la Constitución, lo hace   con el único propósito de introducir una diferenciación positiva que, a juicio   de la Corte, es admisible”.    

En la sentencia C-605 de 2012, reiterando   la sentencia C-530 de 1993, la Corte recordó la importancia de la protección   constitucional de los derechos lingüísticos de las comunidades   afrodescendientes, negras, palenqueras o raizales, teniendo en cuenta que “la   cultura de los   raizales de las Islas es diferente de la cultura del resto de los colombianos,   particularmente en materia de lengua, religión y costumbres, que le confieren al   raizal una cierta identidad. Tal diversidad es reconocida y protegida por el   Estado (art. 7°) y tiene la calidad de riqueza de la Nación (art. 8°)”. En la citada sentencia, se señaló como el   reconocimiento de las particularidades y de los derechos propios de estas   comunidades, se dirigen en definitiva a garantizar su dignidad y la de sus   miembros. Este reconocimiento, que supone la protección   patrimonio pluriétnico y multicultural de la Nación, se realiza a   través de acciones afirmativas que el legislador adopta a favor de comunidades   minoritarias o tradicionalmente discriminadas de la sociedad.    

En la sentencia T-1090 de 2005[25],   se consideró que la tutela es el mecanismo adecuado para remediar actos de   discriminación, por comportar una lesión directa del derecho a la igualdad,   precisando que “la segregación de orden racial supone el desconocimiento   específico de otros valores superiores e instrumentos internacionales y legales”.    En dicha providencia se señala que “conforme a la definición de categorías o   criterios sospechosos (supra 6.1.), esta Sala considera que es necesario   resaltar que en varias oportunidades y por medios diferentes, las autoridades de   la República aceptan que la población afrocolombiana o afrodescendiente ha sido   objeto de sometimiento histórico, de menosprecio cultural y de abandono social”.   Asimismo, cita estudios que demuestran que la sociedad actual mantiene la   estratificación social de la colonia, ocupando los afrodescendientes el último   eslabón de dicha jerarquía. La marginación y discriminación de la población   negra se traduce en la dificultad en el acceso a los diversos bienes materiales   de la sociedad, así como en el rechazo y la falta de reconocimiento de su propia   identidad. Reitera pronunciamientos de la Corte como la sentencia   C-169 de 2001 y la T-422 de 1996, en las que se considera que la exclusión de la   comunidad negra es insostenible a la luz de la Constitución, por desconocer   tanto la igualdad como el interés general. Teniendo en cuenta lo anterior, la   Corte concluyó que en el caso concreto que examinaba, se habían desconocido los   derechos y libertades de la accionante, en razón a su raza, lo cual se traducía   en desconocimiento a los ideales democráticos y en el “quebrantamiento de los   designios de convivencia plural, diversidad étnica y cultural, igualdad, paz y   justicia”.     

En este sentido, sentencias como la T-558   de 2003[26]  y la T-909 de 2009[27],   han emitido órdenes a las entidades estatales para que protejan a estas   comunidades y para que tomen medidas efectivas de prevención y atención para   amparar su derecho al reconocimiento de la diversidad étnica y cultural y   amparar los derechos fundamentales de los miembros de las mismas. De otro lado,   la Sala la Sala Segunda de Revisión   de la Corte Constitucional, emitió el Auto 005 de 2009 en el marco de la   superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025   de 2004, reconoció la  necesidad de un enfoque diferencial que reconozca la diversidad de los   desplazados afrodescendientes.  En dicho auto, se reiteró la condición de sujetos de especial protección de esta   comunidad, lo cual impone a las autoridades estatales a todo nivel, especiales   deberes de prevención, atención y salvaguarda de sus derechos individuales y   colectivos. Igualmente, el Auto 092 de 2008,   la misma Sala ordenó que los programas prevención y atención del desplazamiento   debían incorporar un enfoque sub-diferencial complementario de etnia,   edad y discapacidad dentro del enfoque diferencial de género, teniendo en cuenta   que estos factores inciden en las mujeres desplazadas dependiendo de su edad, de   su pertenencia a una comunidad indígena o afrodescendiente, o de la presencia de   una discapacidad.    

5.3.6. Este repaso de algunas sentencias   de la Corte Constitucional en las que se ha utilizado o se ha hecho referencia a   la expresión “comunidades negras”, pone en evidencia lo siguiente: (i) el citado   término es el mismo que utiliza la Constitución en el artículo 55 transitorio;   (ii) la expresión ha sido usada en sentencias relacionadas con la exigencia de   la consulta previa, en tutelas referidas a conductas discriminatorias o al   desconocimiento del derecho a la igualdad, en la ley estatuaria de   circunscripción especial para las comunidades negras, entre otras; (iii) la   Corte ha empleado el término “comunidades negras” en sentencias y autos   relativos a víctimas de la violencia y del desplazamiento forzado para ordenar a   las entidades competentes la protección de los derechos de las víctimas que   pertenecen a estas comunidades; (iv) siempre el uso de la expresión “comunidades   negras” ha sido utilizado por la Corte de acuerdo con los valores y principios   constitucionales, para fomentar la integración de estas comunidades o de la   población afrocolombiana y defender sus derechos constitucionales, y en ningún   caso puede evidenciarse un sentido peyorativo o negativo en la utilización de   dicha expresión.    

5.4. Uso constitucional del lenguaje   jurídico.    

5.4.1. La jurisprudencia constitucional   ha examinado en varias ocasiones la utilización del lenguaje por parte de las   normas legales, reiterando que este debe ajustarse a la dignidad humana y a los   principios y valores constitucionales. El Alto Tribunal ha resaltado que el   lenguaje no es un medio neutral de comunicación y que, por el contrario, tiene   un enorme poder instrumental y simbólico[28]. En este   sentido, puede ser modelador de la realidad o reflejo de la misma, proyectándose   en el lenguaje jurídico y constituyéndose así en un factor potencial de   inclusión o exclusión social[29].    

5.4.2. Teniendo en cuenta lo anterior, la   Corte ha declarado la inconstitucionalidad de numerosas expresiones contenidas   en varias disposiciones legales. Considerando el “potencial transformador del   lenguaje jurídico y de la cultura jurídica”[30],   e identificando cargas valorativas contrarias a la Constitución, han sido   expulsadas del ordenamiento jurídico, palabras y expresiones, en especial del   Código Civil, que en su momento no tenían un sentido negativo pero que, en el   presente y luego de proclamada la Constitución Política de 1991, se revelaban   obsoletas y con una fuerte carga peyorativa y despectiva. Es el caso de las   sentencias que declararon la inexequibilidad de expresiones tales como   “amo-sirviente” o “criado”[31],   “si la locura fuere furiosa” o “loco”[32],   “furiosos locos”, “mantecatos”, “imbecibilidad idiotismo y locura furiosa”,   “casa de locos”   [33], “tuviere suficiente inteligencia para la   administración de sus bienes”[34],   hijo “legítimo”[35],   “cómplice” de la mujer adultera[36],   entre otras.    

5.4.3.   Se justificó la intervención de la Corte en estos casos, considerando que “el   uso emotivo de las palabras utilizadas por el legislador al formular una regla   de derecho determinada puede interferir derechos fundamentales de las personas y   por ello el juez constitucional se halla legitimado para resolver los problemas   constitucionales que se deriven de ello y que le sean planteados en ejercicio de   la acción pública e informal de inconstitucionalidad. Y cuando el juez   constitucional asume esta función, lejos de incurrir en excesos, está   cumpliendo, de manera legítima, con la tarea que se le ha encomendado: Defender   la integridad y supremacía de la Carta Política”[37].     

Asimismo la Corte ha destacado que se requiere la intervención del juez   constitucional en los casos en los que el lenguaje jurídico o institucional se   constituye en un acto discriminatorio, o bien en una “conducta, actitud o   trato que pretende – consciente o inconscientemente – anular, dominar o ignorar   a una persona o grupo de personas, con frecuencia apelando a preconcepciones o   prejuicios sociales o personales, y que trae como resultado la violación de sus   derechos fundamentales”[38].         

5.4.4. La Corte ha establecido que el   juicio para determinar el impacto del lenguaje sobre la constitucionalidad de   ciertos textos legales trasciende el análisis lingüístico y toma en   consideración factores históricos, sociológicos y el simple uso del idioma para   examinar si determinadas expresiones contravienen el marco axiológico de la C.P.   aún cuando la finalidad buscada por la norma que las contiene no sea contraria a   las disposiciones superiores[39].    

5.4.5. En algunas sentencias, es posible   identificar el procedimiento para fundamentar la eventual inconstitucionalidad   de expresiones contrarias a la Constitución a través de: (i) La   contextualización de las expresiones demandadas en las normas; (ii) La   realización de un análisis de las diferentes acepciones de las palabras o   expresiones acusadas, teniendo en cuenta la evolución histórica en su   utilización; (iii) Haciendo un examen sobre la posible contradicción con la   norma superior; (iv) considerando la necesidad de adecuar los efectos de la   declaratoria de inexequibilidad de la expresión demandada y la finalidad   constitucionalmente válida que pudiera tener la norma.    

5.4.6. En síntesis, la Corte ha   considerado legítimo declarar inconstitucionales expresiones contenidas en   normas legales que, luego de un análisis lingüístico, histórico y social,   resulten despectivas, discriminatorias y con una carga valorativa claramente   contraria a la dignidad humana y a la C.P. En otras palabras, es   inconstitucional el lenguaje que genera diferencias entre las personas,   especialmente cuando se utilizan categorías sospechosas[40].    

5.5. Análisis del cargo.    

5.5.1. Pretende el   demandante, que la expresión “comunidades negras” sea declarada inconstitucional   porque posee una connotación negativa y racista que desconoce los derechos de la   población afrocolombiana.    

5.5.2. Como se anotó   anteriormente, la expresión “comunidades negras” contenida en la Ley 70 de 1993   y en el Decreto 2374 de 1993 se inscribe en un contexto normativo cuyo objetivo   es reconocer y proteger a esta población. En efecto y como se puso de presente:    

(i) En la Ley 70 de 1993, se   establecen los principios de reconocimiento, protección de la autonomía,   participación y protección del medio ambiente en los lugares donde habitan las   comunidades negras. Además se regula lo relativo al derecho a la propiedad   colectiva, el uso de la tierra y los recursos naturales, y los derechos   económicos, políticos y culturales de las comunidades afrocolombianas;    

(ii)   Por su parte, el Decreto 2374 de 1993 se orienta a fomentar la realización de   programas, proyectos de desarrollo cultural y social e investigaciones   de las culturas afrocolombianas por parte del ICANH, con el fin de contribuir a   su preservación.    

5.5.3. En ninguna de estas disposiciones,   el legislador emplea la expresión “comunidades negras” de manera despectiva o   peyorativa, ni con el ánimo de discriminar a los afrocolombianos. No se   evidencia de esta manera discriminación alguna ni un accionar racista derivado   de la utilización de la expresión acusada, en los términos de la Convención   Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial,   porque no se realiza ninguna distinción,   exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u   origen nacional o étnico con el objetivo de “anular o menoscabar el   reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos   humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social,   cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública” de estas   comunidades. Por el contrario, el ánimo del legislador ha sido el de   fomentar políticas de reconocimiento, inclusión y protección de las comunidades   afrocolombianas.    

Lo anterior, parte   precisamente del reconocimiento de la historia de marginación a las que fueron   sometidas estas poblaciones, por lo cual no ha pretendido el legislador   invisibilizarlas sino reivindicar sus derechos teniendo en cuenta los preceptos   constitucionales que definen nuestra Nación como pluralista y respetuosa de la   diversidad étnica y cultural.    

5.5.4. Es importante destacar que la   lengua representa un hecho social e histórico, en términos de Fernando de   Saussure[41],   que se representa en la unión de imágenes verbales y conceptos, aprendida y   compartida por los individuos de una comunidad, quienes no pueden modificarla   individualmente. La lengua se concibe también como un sistema de valores y, por   consiguiente, es el resultado del consenso social.    

En este orden de ideas, es factible que   en el pasado, fuera socialmente aceptado que la palabra “negro” se asociara con   significados negativos. Sin embargo, en el nuevo contexto histórico global, y en   particular en Colombia después de promulgada la C.P. de 1991, el término negro o   comunidades negras asociado con la raza, se vio desprovisto de connotaciones   racistas, y adquirió un sentido de reivindicación de los derechos de un grupo   étnico marginado en el pasado. Otras relaciones paradigmáticas entre la   expresión “negro” y acepciones negativas de este término, exceden los límites   del control constitucional.      

5.5.5. Al margen de lo   anterior, es de fundamental importancia resaltar que la citada expresión en las   normas acusadas, se limita a transcribir el término empleado en el artículo 55   transitorio de la Constitución. La propia Corte Constitucional ha utilizado esta   expresión en múltiples sentencias, que como se señaló arriba, pretendían amparar   y reivindicar los derechos de las comunidades negras y de los afrocolombianos en   general. De este modo, la Corte no podría declarar inconstitucional la expresión   “comunidades negras” porque estaría invalidando el contenido mismo de la norma   superior. En este punto cabe reiterar que “el   legislador no puede ser sindicado de violar la Constitución cuando se limita a   reiterar sus mandatos. Aceptar lo contrario implica desfigurar, de manera   peligrosa y grave, el sentido y los alcances de la acción pública de   inconstitucionalidad, de la cual, en casos como el que se considera, abusan   algunos ciudadanos, pretendiendo que, por la vía del control de   constitucionalidad, esta Corte ejerza una función constituyente que no le es   propia”[42].    

5.5.6. No obstante, y con el ánimo de profundizar un poco más en el sentido del   término que reprocha el demandante, cabe resaltar que las palabras por sí mismas   no son inconstitucionales ya que todo depende del contexto y la intención con la   que son empleadas.    

El término “negro” tal y como lo advierte el demandante, fue utilizado en un   momento histórico determinado, de manera despectiva, para referirse a los   esclavos traídos del África a América.  Se encuentran definiciones que   señalan que esta palabra deriva del latín, y se utilizó desde la época de los   griegos para hacer referencia a los individuos originarios de África que tenían   piel morena[43].       

Sin embargo, las palabras pueden adquirir nuevas significaciones a   lo largo del tiempo.   Es este punto, cabe considerar el asunto de los etnónimos, es decir de la   denominación de los grupos étnicos. Si bien en la historia pasada el nombre   “negro” fue asignado por los españoles y colonizadores y por ende fue más   precisamente un exónimo, con una evidente carga peyorativa, como lo reconocen   algunos estudiosos del tema, hoy en día, puede afirmarse que ese término no es   utilizado por el Estado de manera negativa.    

Por lo menos una parte significativa de los afrocolombianos, se autodenominan e   identifican como “negros” lo cual se comprueba al revisar los nombres de los   grupos y organizaciones sociales y políticas en el territorio nacional. La   palabra “negro” o “comunidades negras” ha sido resignificado por los   afrocolombianos hasta el punto que algunos miembros de las comunidades negras   desean ser llamados así y a través de la palabra “negro” reivindican sus   derechos y su pertenencia a este grupo étnico. No de otra manera se explicaría   que muchos se agrupen en organizaciones que llevan este nombre. Precisamente en   este proceso, la Corte invitó a participar a grupos como  la   Asociación  de Comunidades Negras (ASOCONE), a la Federación de Comunidades Negras de   Antioquia (FECONDA), a la Corporación por Defensa de las Comunidades Negras de   Bolívar (BIKO), a la Fundación para el Desarrollo y la Democracia de las   Comunidades Negras de la Costa Atlántica (FUNDECONA), al Movimiento Nacional de   Comunidades Negras Palenque Afrocolombiano (MNCH-PA), a la Fundación Cultural   Colombia Negra (F.C.C.N.). Sin contar con el Proceso de Comunidades Negras –PCN-   conformado por 120 organizaciones étnicas en todo el territorio nacional que en   su momento participaron en la redacción de la Ley 70 de 1993 y que hoy en día   busca fortalecer el reconocimiento de los derechos de estas comunidades[44].   También en la etapa de la Preasamblea Constituyente, la población se reunió en   la “Coordinadora de Comunidades Negras”.    

Las reivindicaciones como comunidad “negra” quedaron documentadas incluso en el   proceso constituyente. Tal y como lo consigna la sentencia T-955 de 2003, el   Movimiento Nacional Cimarrón dirigió a la Asamblea Nacional Constituyente una   petición de varios puntos, entre los que se incluyó el reconocimiento de su   “derecho ancestral de propiedad y usufructo que han adquirido las comunidades   negras e indígenas sobre las tierras que ocupan”[45](negrillas   fuera del texto). Cuando se eligieron los miembros de la Asamblea, las   organizaciones negras conformaron una Mesa de Trabajo[46]  para el reconocimiento de los derechos de estas comunidades y señalaron que   “(…) el pueblo negro aspira a que se le reconozca la propiedad ancestral   sobre sus territorios tradicionales, muchos de los cuales han sido compartidos   históricamente con los pueblos indígenas. Para ello se necesitaría un régimen   especial de posesión y manejo del territorio, acorde con las prácticas   culturales de los negros, con lo cual se evitaría la devastación de los recursos   naturales de las zonas como el Pacífico, donde hoy se pretende desarrollar   grandes proyectos que desconocen la existencia de pobladores negros e indígenas,   los cuales han habitado y poseído el territorio durante más de tres siglos   /comunicado de Prensa de Mayo 10 de 1991)”[47]  (negrillas fuera del texto).    

5.6.1. Puede concluirse que si bien la expresión que reprocha el demandante   efectivamente pudo ser utilizada de manera negativa, hoy en día el Estado y en   particular el Legislador, no le confiere esa connotación. La Corte no puede   entonces juzgar una palabra aislada del contexto en el que se examina la   inconstitucionalidad. Las normas que se acusan fueron luego de promulgada la   Constitución de 1991 la cual pretendió reconocer y proteger la diversidad étnica   y cultural de la Nación proclamando los derechos de los grupos étnicos entre los   que se incluyen los pueblos indígenas y las comunidades negras. El legislador,   por su parte, desarrolló el mandato constitucional en disposiciones que   consagran acciones afirmativas para promover la integración de estas   comunidades. La palabra no se utiliza pues en un contexto de exclusión, ni de   invisibilización, ni de desconocimiento de la dignidad humana de los   afrocolombianos, sino por el contrario, en un marco normativo que reconoce sus   derechos sociales, políticos y económicos. En otras palabras, la utilización de la expresión “comunidades negras” en la   Constitución, las leyes y la jurisprudencia, expande el principio de dignidad   humana en el marco de la igualdad material otorgando mayores garantías a estos   grupos por encima del resto de la población.    

5.6.2. Eliminar de las disposiciones acusadas la expresión “comunidades negras”   sería, como lo anotan algunas de las intervenciones, silenciar la lucha de una   parte importante de la población afrocolombiana que se identifica como negra, y   que desea ser denominada de esta manera. En otras palabras, no es precisamente   eliminando la expresión acusada en disposiciones legislativas que se favorece a   determinado grupo étnico, que se erradica el racismo y se proscribe la   discriminación.    

5.6.3. De lo anterior se desprende lo siguiente: (i) siempre será   necesario contextualizar en cada caso el sentido y significado de las palabras   en el plano jurídico, histórico y social; (ii) los términos contenidos en   disposiciones de menor jerarquía, que transcriben expresiones consagradas en la   Constitución, no son inconstitucionales; (iii) las palabras o términos que sean   empleados para denominar un determinado grupo étnico no son contrarios a la   Constitución cuando el mismo grupo se autodenomina de esa manera y lo hace en   aras de su propia reivindicación histórica; (iv) las expresiones empleadas por   el Legislador para designar a un grupo titular de ciertos derechos o para   promover acciones afirmativas a su favor, son concordantes con la Constitución.      

5.6.4. Así, no advierte la Corte que la expresión “comunidades   negras” contenida en las disposiciones acusadas, se inscriba en un contexto   normativo que promueva la discriminación racial o que denigre a los   afrocolombianos. Por  consiguiente, la  declarará exequible.    

6. Cargo 2º: el desconocimiento del   derecho a la consulta previa de los miembros de las comunidades afrocolombianas,   por no haber concertado la expresión “comunidades negras” en las normas   acusadas.    

6.1. Concepto de inconstitucionalidad de   la demanda.    

La expresión “comunidades negras” en las normas acusadas desconoce el derecho a   la consulta previa de los afrocolombianos, por no haberse previsto su   participación en la decisión que terminó por denominarlos “comunidades negras”.    

De acuerdo con lo anterior, la Corte establecerá la procedencia y obligatoriedad   de la consulta previa respecto de disposiciones legislativas que datan de hace   veinte años, como la Ley 70 de 1993 y el Decreto 2374 de 1993, revisando la   jurisprudencia en esta materia.    

6.2. Examen jurisprudencial sobre   consulta previa. Primera etapa: antecedentes de la construcción del parámetro de   control.    

6.2.1. El derecho a la consulta previa de   medidas administrativas y legislativas ha sido desarrollado por la   jurisprudencia de la Corte a través de sentencias de tutela y de   constitucionalidad que han venido consolidando el precedente en esta materia.      

6.2.3. La primera vez que la Corte evaluó   la necesidad de realizar una consulta previa para expedir medidas legislativas   fue en la sentencia C-169 de 2001 la cual examinó el proyecto de ley estatutaria 025/99 Senado y 217/99 Cámara, “por la cual se reglamenta el artículo   176 de la Constitución Política de Colombia”, que se convertiría en la Ley   649 de 2001. En dicha providencia, la Corte consideró que la consulta previa no   había sido prevista ni por la Constitución ni por la Ley para medidas   legislativas relativas al tema regulado por la disposición examinada. En efecto,   el artículo 330 de la Carta así como la Ley 99 de 1993, solo establecen esta   obligación en el caso de la explotación de recursos naturales en los territorios   de grupos éticos. De otro lado, la Ley 70 de 1993 prevé este tipo de consultas   en tres casos: a) en la definición del plan de manejo de las áreas del   Sistema de Parques Nacionales Naturales, cuando en ellos se encuentren familias   o personas de comunidades negras que desarrollen prácticas tradicionales (art.   22); b) en la definición de la organización y el funcionamiento de los programas   especiales de formación técnica, tecnológica y profesional para los miembros de   dichas comunidades (art. 38); y c) en la conformación de la “unidad de gestión   de proyectos” que tendrá que existir en los fondos estatales de inversión   social, para el apoyo de las comunidades negras en los procesos de capacitación,   identificación, formulación, ejecución y evaluación de proyectos (art. 58).   En este orden de ideas, se estableció que la Corte no podía proscribir como   obligatorio un procedimiento que no se contemplaba en el ordenamiento jurídico,   menos aún tratándose de una ley estatutaria cuyas características y requisitos   se encuentran taxativamente numerados en los artículos 153 a 157 de la Carta.    

6.2.4. Más adelante, en la sentencia   C-891 de 2002, en la que se examinó la   constitucionalidad de varios artículos del Código de Minas, se consideró que la   participación de los pueblos indígenas a través de la consulta previa adquiere   rango de derecho fundamental al relacionarse con la integridad étnica,   especialmente cuando se encuentran de por medio regulaciones de temas   ambientales en territorios ancestrales. En aquella ocasión se adujo que, en   estos contextos, el principio participativo consagrado en el artículo 2º   superior, adquiere matices más intensos cuando se relaciona con los pueblos   indígenas. Teniendo en cuenta lo anterior, y considerando el principio de buena   fe que debe regir este tipo de procesos, la Corte realizó un análisis de la   manera como había sido socializado el proyecto de ley entre las comunidades   indígenas antes de su radicación, y concluyó que si bien no se llegó a un   acuerdo con respecto al contenido del mismo, se cumplió el requisito de la   consulta previa porque la participación fue real y efectiva, y se relacionó   directamente con los temas que afectaban a estas comunidades. En efecto, en   aquella ocasión se estableció que “antes de radicar el proyecto de ley en el   Congreso de la República, a lo largo de un periodo de más de un año el Gobierno   Nacional fomentó diversos mecanismos de participación que se desarrollaron en   diversas etapas, así: (i) divulgación del proyecto de ley, enviado por correo a   las distintas organizaciones indígenas; (ii) ilustración y exposición detallada   del articulado del proyecto ante las comunidades y discusión preliminar entre   las entidades gubernamentales y estas últimas, a través de los talleres   informativos previos, diseñados como mecanismos preparatorios para la Mesa   Nacional de Concertación; (iii) organización y celebración -en dos   oportunidades- de la Mesa Nacional de Concertación, donde no se llegó a acuerdo   alguno, pero por causas no imputables al Gobierno, pues éste siempre demostró su   voluntad de realizar la consulta y la concertación en torno al proyecto de ley”.   De este modo, se determinó que el Gobierno tiene el deber de propiciar   mecanismos efectivos, razonables, suficientes y apropiados de participación pero   en el caso en el que no se llegare a un acuerdo, no se debe frenar el proceso   legislativo cuando se trate de asuntos de interés general como los temas   mineros. Además, se resaltó que el escenario previo a la radicación del proyecto   no es el único espacio deliberativo en el que los grupos étnicos pueden   participar ya que también en el Congreso se pueden seguir debatiendo los temas   de interés de estas comunidades a través de las personas que hayan sido elegidas   como sus legítimos representantes en esta instancia.     

La importancia de esta sentencia, radica   en el hecho de incorporar las sub-reglas jurisprudenciales en materia de   consulta previa que se venían desarrollando en sede de tutela, y en profundizar   la interpretación del derecho a la participación contenido tanto en las   disposiciones constitucionales como en el Convenio 169 de la OIT, con el fin de   examinar a la luz de estos postulados el procedimiento de la consulta antes de   la radicación del proyecto de ley en el Congreso. Aún cuando   ni el Convenio 169 de la OIT ni la Constitución previeron un procedimiento para   la realización de la consulta, en esta sentencia la Corte empieza a   establecer los presupuestos básicos de la consulta previa en relación con la   expedición de medidas legislativas, en particular considerando la importancia de   garantizar una efectiva participación de los grupos étnicos, que no se limita a   una simple labor de información, sino a propiciar espacios de real concertación   con estas comunidades en los asuntos que los afectan.    

6.2.5. Este tipo de análisis se reiteran   en otras sentencias relativas a medidas legislativas. En la sentencia C-620 de   2003 en la que se examinó la   Ley 773 de 2002 “por la cual se   dictan normas relativas a la administración, fabricación, transformación,   explotación y comercialización de las sales que se producen en las salinas   marítimas ubicadas en el municipio de Manaure, Guajira y Salinas de Zipaquirá y   se dictan otras disposiciones”,   la Corte estimó que   la adopción del artículo 1° de la Ley bajo examen, resultó de un largo proceso   de concertación  llevado a cabo entre el Gobierno Nacional y la comunidad   indígena Wayúu asentada en el área de las Salinas de Manaure. En todo caso, se   estableció que no era necesario realizar un “examen rígido del procedimiento”   que empleó el Gobierno para llegar a al fórmula de la concertación teniendo en   cuenta que ni el Convenio 169 de la OIT ni la Constitución lo prevén, y porque   para la ejecución de la ley se requería una nueva aprobación por parte de las   comunidades indígenas.       

También en la sentencia C-207 de 2007,   que estudió la constitucionalidad del Decreto 1278 de 2002, “Por el cual se   expide el Estatuto de Profesionalización Docente”, se reiteró que la   consulta debía ser previa a la radicación del proyecto de ley, y que debía   preverse un procedimiento de pre-consulta concertada con los miembros de las   comunidades afectadas para establecer los criterios de orientación. Al final, la   Corte decidió inaplicar las disposiciones generales del Decreto demandado para   el caso de las comunidades indígenas debido a que en los temas relativos al   ingreso, ascenso y retiro de los docentes y directivos docentes de las   comunidades nativas, los miembros de las comunidades quedaron sometidos a las   reglas y condiciones establecidas para la educación dominante o tradicional, sin   haber sido consultadas previamente.    

6.2.6. De este modo, los criterios   generales reiterados por la jurisprudencia en relación con la consulta previa de   medidas legislativas hasta el 2007, se pueden resumir en los siguientes puntos:   (1) reconocimiento de la inexistencia de un procedimiento establecido en el   Convenio 169 de la OIT y en la Constitución para realizar la consulta; (ii) la   importancia de tener en cuenta el principio de buena fe y la flexibilidad que   exigen este tipo de procedimientos, de lo cual se desprende que la participación   de las comunidades en la adopción de las medidas legislativas que las afecten   debe ser oportuna, efectiva y suficiente y no puede reducirse a un mero trámite   informativo; (iii) la necesidad de realizar una pre-consulta en la que el   Gobierno y las comunidades establezcan la manera en la que se realizará la   consulta; (iv) el que no se llegue a un acuerdo con las comunidades, no exime a   las autoridades de adoptar una ley siempre que el trámite haya garantizado la   real y efectiva participación de las comunidades; (v) la participación de los   grupos étnicos no culmina con la radicación del proyecto sino que continúa en el   Congreso con los representantes legítimamente elegidos por dichas comunidades;   (vi) cuando para la aplicación de las medidas establecidas en una ley se   requiere de ulteriores procesos de consulta, el examen del requisito de consulta   previa para la disposición legislativa es más flexible.         

Cabe destacar que en dichas sentencias no   se estudiaron leyes anteriores al año 2001, ni se declararon inexequibles leyes   o proyectos de ley por omisión del deber de consulta previa. Además, todos los   casos, a excepción de la sentencia C-208 de 2007, se refirieron a la necesidad   de consulta previa de medidas legislativas sobre temas ambientales.    

6.3. Examen jurisprudencial sobre   consulta previa: estructuración del parámetro de control constitucional.    

6.3.1. Teniendo en cuenta este   precedente, la sentencia C-030 de 2008, que examinó la constitucionalidad de la   Ley 1021 de 2006 “Por la cual   se expide la Ley General Forestal”, sistematizó los   criterios que la jurisprudencia había venido desarrollando y amplió los ámbitos   de aplicación de la consulta previa. La citada sentencia también avanzó en la   definición del contenido y el alcance de la consulta previa como mecanismo de   participación de los grupos étnicos cuando se trate de medidas legislativas no   circunscritas a la explotación de los recursos naturales en sus territorios (CP   art. 330) o a la delimitación de esos mismos territorios (CP art. 229).    

6.3.2. Con base en lo anterior, se definieron tres elementos fundamentales de la   consulta:    

(1) Con respecto a la obligatoriedad de la misma, se estableció que la consulta   no procede para todas las medidas legislativas, sino solamente para aquellas   susceptibles de afectar directa y específicamente a los grupos étnicos,   independientemente de que el efecto en las comunidades sea positivo o negativo.    

(2) En cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar para la realización de   la consulta, la sentencia reiteró que si bien ni el Convenio ni la Constitución   definen el procedimiento aplicable, este deberá atender a criterios de   flexibilidad y al principio de buena fe. Así, el Estado está llamado a   establecer las condiciones para efectuar consultas efectivas y conducentes,   “sin términos perentorios ni condiciones ineludibles”. La idea de la   consulta es posibilitar la concertación de manera oportuna para que las   intervenciones sean útiles, y con voceros representativos. La oportunidad de la   consulta es claramente anterior a la radicación del proyecto, sin embargo el   proceso participativo continúa en el Congreso con los representantes elegidos   por las comunidades. En cualquier caso es responsabilidad del Gobierno promover   la consulta en casos que sean de su iniciativa o ponerla en conocimiento de los   órganos representativos competentes de las comunidades cuando no sean proyectos   propios.    

(3) La consecuencia de omitir el deber de   consulta previa se traduce en el incumplimiento del compromiso internacional   asumido por el Estado con el Convenio 169 de la OIT; igualmente supone el   desconocimiento de la Constitución y por ello puede solicitarse el amparo de   este derecho mediante la acción de tutela. Tratándose de leyes, la omisión de la   consulta previa produce la declaración de inconstitucionalidad de una ley, o la   declaratoria de constitucionalidad condicionada excluyendo de su ámbito de   aplicación  los grupos étnicos afectados, o la declaración de una omisión   legislativa por no haber previsto medidas orientadas a estas comunidades.    

Habiendo sistematizado el alcance y   requisitos de la consulta, la Corte declaró inexequible la Ley Forestal luego de   comprobar que el proceso de socialización del proyecto con los grupos étnicos   afectados, no fue específico, ni suficiente y porque no se propiciaron espacios   de concertación adecuados antes de la radicación del proyecto de ley en el   Congreso.    

6.3.3. La Corte considera que, si bien   antes de la sentencia C-030 de 2008 la jurisprudencia había desarrollado claros   criterios de procedibilidad de la consulta previa de medidas legislativas, la   citada sentencia constituye el precedente más relevante en esta materia. En   efecto, no solo se amplió la posibilidad de la consulta a otras medidas   legislativas diferentes a las relacionadas con explotación de recursos naturales   en territorios de los grupos étnicos, sino que se sistematizaron los requisitos   y criterios para su implementación y, lo más importante, se definieron   claramente los efectos, o bien la inexequibilidad, exequibilidad parcial o   declaración de omisión legislativa, en los casos en los que no se efectuara la   consulta. La reiteración de este precedente en sentencias posteriores pone de   manifiesto la relevancia del mismo.    

6.3.4. Después de la sentencia C-030 de   2008, la Corte examinó numerosas medidas legislativas aplicando el citado   precedente[48].   Entre las más representativas se encuentran, por ejemplo, la C-461 de 2008 que   analizó la constitucionalidad de la   Ley 1151 de 2007, contentiva del Plan   Nacional de Desarrollo 2006-2010, declarando exequible la ley pero suspendiendo   la ejecución de cada uno de los proyectos, programas o presupuestos plurianuales   incluidos en la misma con potencialidad de incidir directa y específicamente   sobre pueblos indígenas o comunidades étnicas afrodescendientes, hasta tanto se   realizara en forma integral y completa la consulta previa específica. Asimismo,   la sentencia C-175 de 2009, que declaró inexequible la Ley 1152 de 2007, “por   la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto   Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones”   considerando que los debates y acercamientos que propició el Gobierno con los   grupos étnicos no fueron oportunos por iniciarse con posterioridad a la   radicación del proyecto de ley y porque no se efectuó la pre-consulta.    

Además de examinar el requisito de la consulta previa con respecto a leyes, la   Corte ha ido ampliando este análisis a las leyes estatutarias[49]  -cambiando el precedente de la sentencia C-169 de 2001-, a tratados[50]  y a actos legislativos[51].   Sin embargo, en todos los casos se ha reiterado el precedente sentado por la   sentencia C-030 de 2008. Ninguna de las medidas legislativas analizadas en estas   providencias es anterior al año 2006[52]. En dichas sentencias se   afinan los criterios de afectación directa, específica y particular de las   medidas legislativas con relación a los grupos étnicos, que hacen exigible la   consulta y se examinan leyes referidas a asuntos no siempre circunscritos a las   materias contenidas en el artículo 330 constitucional.    

6.3.5. Habiendo repasado el precedente jurisprudencial sobre la exigibilidad de   la consulta previa en el caso de medidas legislativas que afecten directa y   específicamente a los grupos étnicos, la Corte concluye que  es la sentencia C-030 de 2008 la que re-conceptualiza la línea jurisprudencial y   avanza en el establecimiento de los requisitos y características de la consulta.   Esto es, se erige en el precedente principal en esta materia, ya que consolida   el parámetro de control que consiste en la realización de la consulta previa en   el proceso de formación de las leyes, como garantía de la realización del   derecho de dichas comunidades de participar en las decisiones que las afectan   directamente.    

6.3. Reglas relativas al cambio de precedente constitucional.    

6.3.1. La importancia de mantener un precedente, en particular cuado este ha   sido sentado por las Altas Cortes, en las que se unifica la jurisprudencia sobre   diferentes materias, responde a la necesidad de garantizar la igualdad, la   seguridad jurídica, la coherencia y el control de las decisiones judiciales. La   falta de certeza sobre las decisiones de los jueces impide a los ciudadanos   conocer el contenido y alcance de sus derechos y obligaciones, y genera caos y   anarquía.   No obstante lo anterior, el ordenamiento jurídico evoluciona y no puede   petrificarse[53].   Por ello, se ha reconocido la existencia de circunstancias taxativas   excepcionales, que pueden dar lugar a un cambio de precedente en la   jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre.      

6.3.2. Las reglas sobre cambio de precedente en la jurisprudencia de la Corte   Constitucional, han sido reiteradas en numerosas sentencias y se asocian con   tres condiciones básicas[54]:    

(1) En primer lugar, cuando la legislación se modifica, se justifica un cambio de   jurisprudencia, para evitar contravenir la voluntad del legislador, y de esta   manera, promover la colaboración armónica entre las ramas del poder y contribuir   al principio democrático de soberanía popular[55].    

(2)  De otro lado, se ha   admitido el cambio de precedente cuando transformaciones en la situación social,   política o económica vuelvan inadecuada la interpretación que la jurisprudencia   había hecho sobre determinado asunto. Es este el caso, por ejemplo, del cambio   de precedente en relación con los derechos de las parejas del mismo sexo que   ocurrió en la jurisprudencia de la Corte a partir de la sentencia C-075 de 2007. En estos eventos, es   necesario replantear la jurisprudencia fundamentando cuidadosamente el cambio en   principios y reglas reformuladas.    

(3) Pero también puede suceder que   cierta doctrina jurisprudencial resulte contraria a los valores, objetivos,   principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico, caso en   el cual será necesario sentar un nuevo precedente. Sin embargo, para justificar   un cambio jurisprudencial de esta naturaleza es imperativo que se argumenten   razones fundadas en relación con la decisión que se pretende cambiar y que   primen sobre el principio de   seguridad   jurídica e igualdad que sustentan el principio esencial del respeto del   precedente[56].    

6.3.3. Tal y como lo describe la   sentencia SU-047 de 1999, “el respeto al   precedente es entonces esencial en un Estado de derecho; sin embargo, también es   claro que este principio no debe ser sacralizado, puesto que no sólo puede   petrificar el ordenamiento jurídico sino que, además, podría provocar   inaceptables injusticias en la decisión de un caso. Así, las eventuales   equivocaciones del pasado no tienen por qué ser la justificación de inaceptables   equivocaciones en el presente y en el futuro. O, en otros eventos, una doctrina   jurídica o una interpretación de ciertas normas puede haber sido útil y adecuada   para resolver ciertos conflictos en un determinado momento pero su aplicación   puede provocar consecuencias inesperadas e inaceptables en casos similares, pero   en otro contexto histórico, por lo cual en tal evento resulta irrazonable   adherir a la vieja hermenéutica. Es entonces necesario aceptar que todo sistema   jurídico se estructura en torno a una tensión permanente entre la búsqueda de la   seguridad jurídica -que implica unos jueces respetuosos de los precedentes- y la   realización de la justicia material del caso concreto -que implica que los   jueces tengan capacidad de actualizar las normas a las situaciones nuevas-.”    

6.4. Nueva regla jurisprudencial en relación con la exigibilidad de la consulta   previa para medidas legislativas.    

6.4.1. Como   se estableció anteriormente, el cambio de precedente se justifica, entre otros,   cuando éste contradice los valores, objetivos, principios y   derechos establecidos en la Constitución. En el presente caso,   encuentra la Corte que la exigibilidad de la consulta previa para medidas   legislativas anteriores a la sentencia C-030 de 2008, que consolidó la regla   jurisprudencial en esta materia, se opone a principios fundamentales reconocidos   en el ordenamiento jurídico, tales como la seguridad jurídica, la legalidad y el   principio democrático.    

6.4.2. Tal y   como lo ha reconocido la jurisprudencia[57],   la consulta previa es un derecho sustantivo fundamental de participación, que se   garantiza y concreta a través de un procedimiento. En otras palabras, se trata   de una “garantía de orden procedimental encaminada a respetar los derechos a la   subsistencia y la integridad cultural de los grupos étnicos”[58].  Lo anterior supone que al examinar la   constitucionalidad de una ley por el cargo de omisión de consulta previa, la   Corte verifica que se haya cumplido ese procedimiento antes de la radicación del   proyecto de ley.    

6.4.3. Sin embargo, tal y como se ha reiterado en   todas las sentencias sobre esta materia, el ordenamiento jurídico no consagra   reglas procedimentales en este sentido. De un lado, la Constitución no contempla   este requisito ni el procedimiento de consulta previa en las normas relativas a   la formación de las leyes ordinarias, ni para el trámite de leyes estatutarias.   Tampoco la Ley 5ª de 1992 regula este supuesto. Por su parte, el Convenio 169 de   la OIT, solo fija algunos principios generales que deben regir la consulta como   la flexibilidad y la buena fe pero no desarrolla ningún procedimiento   específico.    

6.4.4. Las reglas sobre consulta previa fueron   establecidas de manera general por la sentencia C-030 de 2008. En dicha   sentencia se fijaron las consecuencias y los efectos de la omisión de la   consulta, o bien la declaratoria de inexequibilidad total, o exequibilidad   condicionada de una ley o la declaración de omisión legislativa relativa. De lo   anterior se desprende que a partir de la sentencia C-030 de 2008, le es exigible   al Legislador la obligación de realizar un procedimiento no previsto en la   Constitución ni en la Ley Orgánica del Congreso, como requisito para tramitar   medidas legislativas.    

6.4.5. Exigir al legislador el cumplimiento de un   trámite no regulado en el ordenamiento jurídico antes de que se desarrollara el   alcance de ciertas reglas procedimentales por vía jurisprudencial, significaría   el desconocimiento de principios de especial relevancia constitucional y   democrática.    

(i) En primer lugar, se violaría el principio de   seguridad jurídica entendido como la exigencia de certeza, consistencia,   confiabilidad y previsibilidad del derecho, gracias al cual se generan   expectativas legítimas fundadas en la aplicación e interpretación de las medidas   legislativas. En estos términos, se erosiona el principio de seguridad jurídica   al establecer como parámetro de control de constitucionalidad, un requisito   inexistente en el momento en el que se tramitaron las leyes. En efecto, esta   situación produce un alto nivel de incertidumbre no solo para el legislador,   sino entre los propios ciudadanos, en torno a la validez de las leyes tramitadas   con el lleno de los requisitos constitucionales y legales existentes en   determinado momento.     

(ii) Lo anterior se encuentra íntimamente   relacionado con el principio de legalidad de acuerdo con el cual “no existe   facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no   esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la   ley”[59]. En particular cuando   se trata de reglas de procedimiento, es imprescindible que estas sean claras y   ciertas en el momento de tramitar una ley. Dado que solo hasta la sentencia   C-030 de 2008 se fijaron las consecuencias posibles de la omisión de consulta   previa en las medidas legislativas, el Congreso no podía prever antes de ese   momento que una ley pudiera ser declarada inexequible o exequible condicionada   por no incluir un trámite cuyo procedimiento y alcance fue establecido en una   sentencia posterior.    

(iii) Asociado al principio de legalidad, se   advierte el desconocimiento del principio democrático, fundamentado a su vez en   los principios de participación y representación política, base del   Estado Social y Democrático de Derecho ya que, al   admitir la exigibilidad de una regla procedimental inexistente en el momento de   la expedición de una medida legislativa, se estaría invalidando la decisión   mayoritaria del Congreso. El debate democrático exige reglas de juego previas,   las cuales deben ser conocidas por todos y positivizadas ya sea en la   Constitución o en la Ley orgánica del Congreso. Dichas reglas previas al debate   otorgan legitimidad al debate y validan el resultado de la misma deliberación.    

6.4.6. El procedimiento de la consulta previa, que   no fue configurado ni en la Constitución ni en el Convenio 169 de la OIT, ni en   la ley orgánica del Congreso, pero que fue desarrollado por la sentencia C-030   de 2008, se aplicó a leyes que fueron tramitadas antes de la publicación de la   citada providencia. Así, se examinó con base en este nuevo parámetro de control   constitucional la Ley Forestal – Ley 1021 de 2006, y de ahí en adelante la Ley   1151 de 2007 contentiva del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 (C-461 de   2008), el Estatuto de Desarrollo Rural – Ley 1152 de 2007 (C-175 de 2009), la   Ley 1122 de 2007 que modifica el sistema de seguridad social en salud (C-063 de   2010), así como leyes aprobatorias de tratados tales como la Ley 1143 de 2007   (C-750 de 2008), la Ley 1214 de 2008 (C-615 de 2009) y la Ley 1254 de 2008   (C-027 de 2011).    

6.4.7. La   Corte nunca abordó ni hizo explícito el problema de la aplicación retroactiva de   las reglas sobre el procedimiento de la Consulta Previa consolidadas y   desarrolladas en la sentencia C-030 de 2008 para medidas legislativas relativas   a todos los asuntos que afectaran directa y específicamente a los grupos   étnicos. Se trataba en esos casos de enfrentar situaciones límite en las que se   aplicó la regla jurisprudencial en precisas materias donde era evidente la   afectación a los derechos de los grupos étnicos,  tal y como sucedió en el   caso de la Ley Forestal y del Estatuto de Desarrollo Rural.    

6.4.8. Sin   embargo, y a pesar de tratarse de un precedente reiterado en múltiples ocasiones   por la Corte, el hecho de que no se haya planteado el problema de la aplicación   de un procedimiento inexistente en el ordenamiento jurídico pero desarrollado   por vía jurisprudencial con posterioridad al trámite y expedición de ciertas   medidas legislativas, hace imperativo que la Corte defina en esta ocasión la   exigibilidad de este requisito para las leyes ordinarias, estatutarias o   aprobatorias de tratados, y en actos legislativos que se hayan tramitado –no   expedido-, después de la sentencia C-030 de 2008. En efecto, resulta   desproporcionado e irrazonable, el que un procedimiento no contemplado en el   ordenamiento jurídico como la consulta previa, pueda ser exigible para medidas   legislativas posteriores al establecimiento de reglas procedimentales en esta   materia por vía jurisprudencial y de interpretación del Convenio 169 de la OIT.   Lo anterior supone la imposibilidad de juzgar o reprochar las actuaciones del   Congreso con base en un parámetro de control de constitucionalidad, fundamentado   en reglas inexistentes en el momento de tramitar una ley o acto legislativo. Sin   embargo, consolidado el precedente en el 2008 el Legislador ciertamente no puede   ignorar la existencia de este parámetro de control de constitucionalidad de las   leyes y debe ir más allá incorporándolo en la Ley orgánica del Congreso o a   través de una ley estatutaria.    

6.4.9. En   consecuencia y por las razones aludidas, la Corte adoptará una línea   jurisprudencial en materia de exigibilidad de la consulta previa, respecto de   medidas legislativas o administrativas anteriores a la sentencia C-030 de 2008.   En adelante, este parámetro de control de constitucionalidad, se aplicará   exclusivamente a aquellas leyes y medidas tramitadas con posterioridad a la   citada sentencia.    

7. Razón de la decisión.    

7.1. El demandante acusó la expresión   “comunidades negras” contenida en Ley 70 de 1993, la Ley 649 de   2001, el Decreto 1332 de 1992, el Decreto 2374 de 1993, por considerar   que la misma se asocia con prácticas excluyentes y discriminatorias y   por haberse desconocido el derecho a la consulta previa en la medida en la que   no se contempló la participación de la población afrocolombiana en la decisión   de denominarla “comunidades negras”.    

7.2. Con respecto al primer cargo, la   Corte considera que no desconoce la Constitución, el haber incluido la expresión   “comunidades negras” en las normas acusadas porque: (i) el contexto en el que se   emplea la citada expresión no es excluyente ni pretende invisibilizar o denigrar   a los afrocolombianos, sino por el contrario regular mecanismos de integración y   acciones afirmativas; (ii) se trata de una expresión que el Legislador extrae de   la propia Constitución y específicamente del artículo 55 transitorio; (iii) la   expresión -“comunidades negras”- ha sido apropiada por muchos movimientos y   numerosas organizaciones de afrocolombianos como un concepto autodenominatorio y   autoidentificatorio.    

7.3. En relación con el segundo cargo, no   advierte la Corte violación del derecho a la consulta previa, puesto que las   reglas de procedimiento en materia de consulta para la expedición de medidas   legislativas fueron desarrolladas por vía jurisprudencial con posterioridad al   trámite de la Ley 70 de 1993 y del Decreto 2374 de 1993, razón por la   cual, no resultaban exigibles en ese momento para el Legislador.    

III. DECISIÓN.    

En   mérito de lo anterior, la Corte Constitucional de la República de Colombia,   administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.-   Declarar EXEQUIBLE, en relación con el cargo de discriminación, la expresión   “comunidades negras” contenida en la Ley 70 de 1993 “Por la cual se   desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política” y en el   Decreto 2374 de 1993, “Por el cual se adiciona el Decreto 2128 de 1992 y se   dictan otras disposiciones”.    

Segundo.-   Declarar EXEQUIBLE, en relación con el cargo de omisión de consulta previa a las   comunidades afrocolombianas, la expresión “comunidades negras” contenida en la   Ley 70 de 1993 “Por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la   Constitución Política” y en el Decreto 2374 de 1993, “Por el cual se   adiciona el Decreto 2128 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.    

Tercero.-  Estarse a lo resuelto en la sentencia C-169 de 2001 con respecto a la expresión   “comunidades negras” contenida en la Ley 649   de 2001“Por la cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución Política de Colombia”    

Notifíquese,   comuníquese y cúmplase.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

Con salvamento parcial de voto    

        

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Con aclaración de voto                    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado   

                     

    

             LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

                     

GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.    

Magistrado    

Con aclaración de voto   

                     

    

NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA    

Magistrado                    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente con permiso   

                     

    

ALEXEI JULIO ESTRADA    

Magistrado (E)                    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

       

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO      

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA C-253/13    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION DE CONSULTA PREVIA EN NORMAS QUE SE   REFIEREN A COMUNIDADES NEGRAS-Improcedencia por no mediar   afectación directa de esas comunidades (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente D-9305    

Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “comunidades negras”  contenida en la Ley 70 de 1993 “Por la cual se desarrolla el artículo   transitorio 55 de la Constitución Política”; la Ley 649 de 2001, “Por la   cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución Política de Colombia”;   el Decreto 1332 de 1992, “Por el cual se crea la Comisión especial para las   comunidades negras, de que trata el artículo transitorio número 55 de la   Constitución Política, sobre el reconocimiento de los derechos territoriales y   culturales, económicos, políticos y sociales del pueblo negro de Colombia; y se   establecen las funciones y atribuciones de la misma”; el Decreto 2374 de   1993, “Por el cual se adiciona el Decreto 2128 de 1992 y se dictan otras   disposiciones”    

Magistrado Ponente:    

Mauricio González Cuervo    

Si bien comparto la decisión de la   mayoría, en cuanto declaró la exequibilidad de la expresión “comunidades   negras” de que trata la Ley 70 de 1993 y el Decreto 2374 de 1993, me permito   aclarar mi voto en relación con los argumentos que sustentaron la improcedencia   del segundo cargo planteado por el demandante, esto es, el relativo a la omisión   de la consulta previa en la adopción de dichas normas, según lo dispone el   Convenio 169 de la OIT. Lo anterior, por las razones que a continuación se   precisan.    

El primer cargo contra los preceptos   censurados se contrae a que la referida expresión desconoce los artículos 1°,   2°, 4°, 7°, 13°, 17° y 93° superiores, por cuanto configura una discriminación   hacia las “comunidades negras”.    

Sobre el particular, la Sala precisó, en   esta sentencia, que no es procedente admitir ese argumento, por lo que tal   discriminación no existe, si se tiene en cuenta que el contexto en que se emplea   el calificativo enunciado no es excluyente, ni pretende hacer invisibles o   denigrar a los afrocolombianos; que fue extraído por el legislador de la propia   Constitución, específicamente del artículo 55 transitorio y; que ha sido   apropiado por muchos movimientos y numerosas organizaciones de afrocolombianos   como un concepto que los determina y define.    

Considero que ese mismo razonamiento es   fundamento más que suficiente para concluir que no hay una afectación directa a   esa población, que amerite, de conformidad con la línea jurisprudencial vigente   de esta Corporación, la consulta previa de que trata el Convenio 169 de 1989 de   la OIT, que fue aprobado por la Ley 21 de 1991.    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO   PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO     

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

A LA SENTENCIA   C-253/13    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION DE CONSULTA PREVIA EN NORMAS QUE SE   REFIEREN A COMUNIDADES NEGRAS-Procedencia de la inhibición por   ineptitud sustantiva de la demanda (Salvamento parcial de voto)    

Si bien la mayoría de la Sala Plena   consideró que la forma como fue planteado el cargo relacionado con el   desconocimiento del derecho a la consulta previa de los afrocolombianos en los   trámites de la Ley 70 de 1993 y del Decreto 2374 de ese mismo año, permitía que   la Corte adelantara el estudio de constitucionalidad de las normas acusadas y   emitiera un pronunciamiento de fondo sobre este particular; a mi juicio, como lo   expresé en el curso de los debates en la Sala Plena, esta acusación no cumplía   con los requisitos previstos en la ley y precisados en la jurisprudencia para   que fuera posible que la Corte efectuara el pronunciamiento solicitado, en   particular, por la falta de especificidad  y suficiencia con la que ella   fue planteada.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR   OMISION DE CONSULTA PREVIA EN NORMAS QUE SE REFIEREN A COMUNIDADES NEGRAS-Improcedencia   por no mediar afectación directa de esas comunidades (Salvamento parcial de   voto)    

Tal y como lo ha indicado esta Corte,   para que pueda hablarse de la existencia de un derecho a la consulta previa es   presupuesto fundamental que se esté frente a normas que consagran medidas que   generan una afectación directa de un grupo étnico, esto es, que establezcan   reglas que alteren “el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque   le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere   beneficios”. En el presente caso, el demandante no expuso de qué manera se   cumplían esos presupuestos, ni fueron señaladas las supuestas medidas contenidas   en las normas acusadas, ni mucho menos la forma como ellas podían llegar a   constituir una afectación directa de la comunidad afrodescendiente, aspectos   que, sin duda, resultaban imprescindibles como elemento de juicio para el   análisis constitucional del tema planteado.    

Ref. Expediente D-9305    

Demanda de inconstitucionalidad parcial contra la expresión “comunidades   negras”  contenida en la Ley 70 de 1993 “Por la cual se desarrolla el artículo   transitorio 55 de la Constitución Política”, la Ley 649 de 2001 “Por la   cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución Política de Colombia”,   el Decreto 1332 de 1992 “Por el   cual se crea la comisión especial para las comunidades negras, de que trata el   articulo transitorio número 55 de la Constitución Política, sobre el   reconocimiento de los derechos territoriales y culturales; económicos, políticos   y sociales del pueblo negro de Colombia; y se establecen las funciones y   atribuciones de la misma”, y   el Decreto 2374 de 1993 “Por el cual se adiciona el Decreto   2128 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.    

Magistrado Ponente    

Mauricio González Cuervo    

Con el acostumbrado respeto por las   decisiones de la Corte, me permito exponer las razones que me llevaron a salvar   parcialmente el voto en el proceso de la referencia, específicamente frente a lo   resuelto en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia con la que   se puso fin a este asunto.    

La mayoría de la Sala Plena consideró   que la forma como fue planteado el cargo relacionado con el desconocimiento del   derecho a la consulta previa de los afrocolombianos en los trámites de la Ley 70   de 1993 y del Decreto 2374 de ese mismo año, permitía que la Corte adelantara el   estudio de constitucionalidad de las normas acusadas y emitiera un   pronunciamiento de fondo sobre este particular.    

No obstante, a mi juicio y como lo expresé en el curso de los debates en la Sala   Plena, esta acusación no cumplía con los requisitos previstos en la ley y   precisados en la jurisprudencia para que fuera posible que la Corte efectuara el   pronunciamiento solicitado, en particular, por la falta de especificidad  y   suficiencia con la que ella fue planteada.    

En efecto, el demandante fundó este reproche en la única consideración de que,   en su criterio, las comunidades afrocolombianas debieron haber sido consultadas   sobre si consideraban “adecuado denominarlas ‘negros’ o ‘negras’ en las   disposiciones acusadas, situación que afecta directamente a estas comunidades   por los estereotipos y prejuicios que genera la referida expresión”[60].    

Sin embargo, esta acusación no fue concretada en relación con las normas   demandadas, de manera que el planteamiento del cargo resultaba a tal punto vago   y abstracto que era imposible desarrollar en torno a él la discusión propia del   juicio de constitucionalidad. Ello constituye una falta de especificidad en las   razones aducidas en la demanda, requisito que, de acuerdo con la reiterada   jurisprudencia de esta Corporación, exigía la definición con claridad de “la   manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a   través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional   concreto contra la norma demandada’”[61].     

Pero, además, las   alegaciones planteadas en relación con este asunto resultaban también   insuficientes toda vez que el demandante no expuso debidamente “todos   los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar   el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”[62].    

Tal y como lo ha   indicado esta Corte, para que pueda hablarse de la existencia de un derecho a la   consulta previa es presupuesto fundamental que se esté frente a normas que   consagran medidas que generan una afectación directa de un   grupo étnico, esto es, que establezcan reglas que alteren “el   estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones   o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”[63].    

Sin   embargo, en este caso el demandante no expuso, como le correspondía, de qué   manera se cumplían esos presupuestos. Así, ni fueron señaladas las supuestas   medidas contenidas en las normas acusadas, ni mucho menos la forma como ellas   podían llegar a constituir una afectación directa de la comunidad   afrodescendiente, aspectos que, sin duda, resultaban imprescindibles como   elemento de juicio para el análisis constitucional del tema planteado.    

No   desconoce el suscrito magistrado, el hecho de que es posible que el lenguaje que   se usa al momento de definir normas jurídicas genere afectaciones o   perturbaciones en determinados grupos sociales. No obstante, en tal caso la   oposición con la Constitución surgiría de la inadecuación de los términos y de   su incompatibilidad con principios y valores constitucionales como el de la   dignidad, y no de la falta de consulta, la cual, como se ha dicho, solo está   llamada a tener lugar cuando quiera que se pretenda establecer medidas que   comporten una afectación directa de comunidades étnicas.    

En consecuencia, y por las razones atrás   expuestas, estimo que   en relación con este asunto la demanda resultaba inepta, de manera que lo que   correspondía era que la Corte se declarara inhibida para emitir un   pronunciamiento de fondo.    

Fecha ut supra,    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE   VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO    

A LA SENTENCIA   C-253/13    

      

Referencia: Expediente D-9305    

 Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “comunidades  negras”contenida   en la Ley 70 de 1993,  la Ley 649 de   2001,  el Decreto 1332 de 1992 y el   Decreto 2374 de 1993,     

Magistrado Ponente:    

Mauricio González Cuervo    

Con el respeto que merecen   las decisiones de esta Corporación, me permito manifestar mi disenso parcial en   relación con lo decidido por la Sala en el asunto de la referencia.    

La posición mayoritaria de la Corporación  no advirtió   violación del derecho a la consulta previa, ya que las reglas de procedimiento   en esta materia fueron desarrolladas por vía jurisprudencial con posterioridad   al trámite de la Ley 70 de 1993 y del Decreto 2374 de 1993, razón por la cual,   no resultaban exigibles en ese momento para el legislador.    

Sin embargo, considero   que la Corte debió declararse inhibida en relación con el cargo propuesto. La   acusación hecha por el señor Palacios Agresot carecía de la especificidad y de   la suficiencia requeridas para estructurar un verdadero reproche constitucional   y, por ende, no cumplía con los requisitos previstos en la ley y en la   jurisprudencia para su estudio de fondo[64].    

En esta ocasión el demandante se limitó a señalar que “la expresión ‘comunidades negras’ en las normas   acusadas desconoce el derecho a la consulta previa de los afrocolombianos, por   no haberse previsto su participación en la decisión que terminó por denominarlos   ‘comunidades negras’”. Así las cosas, su acusación resultaba vaga y   abstracta, sin que le fuera posible a esta Corte adelantar un verdadero juicio   de constitucionalidad. El demandante no expuso de qué manera las supuestas   medidas contenidas en las normas demandadas podían configurar una afectación   directa a las comunidades afrodescendientes, carga argumentativa que resultaba   indispensable para poder desarrollar el estudio del cargo. Por último, en este   punto las razones de la demanda no expusieron   todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para   desencadenar el estudio de constitucionalidad, tal y como lo ha exigido la   jurisprudencia de esta Corporación.    

En consecuencia, reitero, en relación con este aspecto la demanda   era inepta y le correspondía a la Corte declararse inhibida.    

      

JORGE   IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL   MAGISTRADO    

 LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA C-253/13    

CONSULTA PREVIA EN EL AMBITO MEDIDAS LEGISLATIVAS-Apartamiento   de jurisprudencia consolidada sobre su exigibilidad siempre que se demuestre   afectación directa a pueblos indígenas, comunidades negras, o a la población   raizal y rom  (Salvamento parcial de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud   sustantiva respecto del cargo por omisión de consulta previa (Salvamento parcial   de voto)    

DERECHOS DE LAS MINORIAS ETNICAS-Incumplimiento de   cargas argumentativas para cambio de precedente (Salvamento parcial de voto)/PRECEDENTE   JUDICIAL-Jurisprudencia constitucional (Salvamento parcial de voto)    

Con el respeto acostumbrado por las   sentencias de la Corte, manifiesto las razones que me llevaron a apartarme de la   decisión adoptada por la mayoría en la sentencia C-253 de 2013, por la cual se   declaró exequible la expresión “comunidades negras” contenida en la Ley   70 de 1993 y otro conjunto de disposiciones normativas de carácter legal y   reglamentario[65].    

1.        En esa decisión (C-253 de 2013), la Sala Plena de la Corte Constitucional se   pronunció sobre una demanda que planteaba dos cargos contra ese amplio conjunto   de leyes y decretos. El primero, por violación al principio de igualdad,   señalando que la expresión “comunidades negras” y más exactamente el   citado adjetivo, comportaba una violación a la prohibición de discriminación; el   segundo, por desconocimiento al derecho fundamental a la consulta previa, debido   a que ninguna de las normas demandadas fueron objeto de consulta, con el   propósito de establecer si las comunidades afrodescendientes realmente se   identifican como “negras”.    

2.        Consideró la Corporación, de manera unánime, que la expresión comunidades   negras no ha sido utilizada de manera discriminatoria en las leyes y   decretos citados, sino que su uso obedece a tres razones legítimas desde el   punto de vista constitucional: (i) buena parte del movimiento de reivindicación   de los derechos de las personas y comunidades afrodescendientes utiliza la   citada expresión como instrumento de reivindicación de sus derechos; (ii)   también existe un conjunto amplio de instrumentos internacionales de protección   de los derechos humanos que se refieren explícitamente a los derechos de las   comunidades negras; y (iii) el propio constituyente la incorporó a la Carta   Política en el artículo 55 transitorio, que ordenó la expedición de una ley   estatutaria que desarrollara el alcance de sus derechos. Estas son las   conclusiones presentadas en la sentencia C-253 de 2013 sobre ese punto:    

“Puede concluirse que si bien la expresión que reprocha el   demandante efectivamente pudo ser utilizada de manera negativa, hoy en día el   Estado y en particular el Legislador, no le confiere esa connotación. La Corte   no puede entonces juzgar una palabra aislada del contexto en el que se examina   la inconstitucionalidad. Las normas que se acusan fueron luego de promulgada la   Constitución de 1991 la cual pretendió reconocer y proteger la diversidad étnica   y cultural de la Nación proclamando los derechos de los grupos étnicos entre los   que se incluyen los pueblos indígenas y las comunidades negras. El legislador,   por su parte, desarrolló el mandato constitucional en disposiciones que   consagran acciones afirmativas para promover la integración de estas   comunidades. La palabra no se utiliza pues en un contexto de exclusión, ni de   invisibilización, ni de desconocimiento de la dignidad humana de los   afrocolombianos, sino por el contrario, en un marco normativo que reconoce sus   derechos sociales, políticos y económicos. En otras palabras, la utilización de   la expresión ‘comunidades negras’ en la Constitución, las leyes y la   jurisprudencia, expande el principio de dignidad humana en el marco de la   igualdad material otorgando mayores garantías a estos grupos por encima del   resto de la población.    

(…) eliminar de las disposiciones acusadas la expresión   ‘comunidades negras’ sería, como lo anotan algunas de las intervenciones,   silenciar la lucha de una parte importante de la población afrocolombiana que se   identifica como negra, y que desea ser denominada de esta manera. En otras   palabras, no es precisamente eliminando la expresión acusada en disposiciones   legislativas que se favorece a determinado grupo étnico, que se erradica el   racismo y se proscribe la discriminación”.    

3. En relación con el segundo cargo, la Sala Plena -por decisión mayoritaria-   sentenció que no hubo violación al derecho a la consulta previa de las   comunidades afrodescendientes en la expedición de ese conjunto de leyes y   decretos, porque este requisito solo debe ser observado por el Legislador desde   que se profirió la sentencia C-030 de 2008. En concepto de la mayoría, solo   hasta esa decisión se sentaron las reglas generales para adelantar la consulta,   así que exigirla como requisito de constitucionalidad de leyes anteriores   implica desconocer el principio de legalidad.    

Con base en ese argumento, la Sala Plena dejó a un lado jurisprudencia   consolidada (e incluso citada en la sentencia C-253 de 2013) sobre la   exigibilidad de la consulta en el ámbito de las medidas legislativas, siempre   que se demuestre que afectan directa a los pueblos indígenas, las comunidades   negras, o la población raizal y rom.    

3.      En la discusión inicialmente sostenida en la Sala   Plena, propuse declarar la ineptitud del segundo cargo, por no cumplir el   requisito argumentativo de suficiencia, el cual alude a que los   argumentos presentados en una demanda de inconstitucionalidad tengan la   capacidad de generar una duda sobre la regularidad de la norma demandada con la   Carta Política.    

En mi   concepto, como la violación al derecho a la consulta previa requiere demostrar,   caso por caso o norma por norma, cómo un enunciado normativo produce una   afectación directa en los pueblos indígenas, comunidades afrodescendientes y la   población raizal o rom, estimo que los actores de la demanda debían presentar   los argumentos que permitieron asumir ese estudio en relación con cada una de   las leyes y decretos demandados, en lugar de atacar una expresión aislada en un   amplio conjunto de leyes y decretos con fuerza de ley, sin detenerse a demostrar   la afectación directa y la consecuente necesidad de consulta.    

4.              La mayoría rechazó ese argumento. Inició el análisis de fondo y, al hacerlo,   emprendió un delicado cambio de precedente en una materia trascendental para los   derechos de las minorías étnicas. Ese cambio consistió en establecer que, a   partir de la sentencia que motiva este voto disidente (C-253 de 2013) no puede   analizarse un cargo de inconstitucionalidad contra una ley por violación al   derecho fundamental a la consulta previa, si se trata de una norma expedida   antes de la adopción de la sentencia C-030 de 2008.    

“6.4.4. Las reglas sobre   consulta previa fueron establecidas de manera general por la sentencia C-030 de   2008. En dicha sentencia se fijaron las consecuencias y los efectos de la   omisión de la consulta, o bien la declaratoria de inexequibilidad total, o   exequibilidad condicionada de una ley o la declaración de omisión legislativa   relativa. De lo anterior se desprende que a partir de la sentencia C-030 de   2008, le es exigible al Legislador la obligación de realizar un procedimiento no   previsto en la Constitución ni en la Ley Orgánica del Congreso, como requisito   para tramitar medidas legislativas.    

6.4.5. Exigir al   legislador el cumplimiento de un trámite no regulado en el ordenamiento jurídico   antes de que se desarrollara el alcance de ciertas reglas procedimentales por   vía jurisprudencial, significaría el desconocimiento de principios de especial   relevancia constitucional y democrática.    

(i) En primer lugar, se   violaría el principio de seguridad jurídica entendido como la exigencia de   certeza, consistencia, confiabilidad y previsibilidad del derecho, gracias al   cual se generan expectativas legítimas fundadas en la aplicación e   interpretación de las medidas legislativas. En estos términos, se erosiona el   principio de seguridad jurídica al establecer como parámetro de control de   constitucionalidad, un requisito inexistente en el momento en el que se   tramitaron las leyes. En efecto, esta situación produce un alto nivel de   incertidumbre no solo para el legislador, sino entre los propios ciudadanos, en   torno a la validez de las leyes tramitadas con el lleno de los requisitos   constitucionales y legales existentes en determinado momento.      

(ii) Lo anterior se   encuentra íntimamente relacionado con el principio de legalidad de acuerdo con   el cual “no existe facultad, función   o acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no esté prescrito,   definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley”[59].   En particular cuando se trata de reglas de procedimiento, es imprescindible que   estas sean claras y ciertas en el momento de tramitar una ley. Dado que solo   hasta la sentencia C-030 de 2008 se fijaron las consecuencias posibles de la   omisión de consulta previa en las medidas legislativas, el Congreso no podía   prever antes de ese momento que una ley pudiera ser declarada inexequible o   exequible condicionada por no incluir un trámite cuyo procedimiento y alcance   fue establecido en una sentencia posterior.    

5.              Esta Corporación ha señalado en un amplio número de pronunciamientos que el   respeto por el precedente judicial es una consecuencia directa del principio de   igualdad de trato, y constituye una herramienta indispensable para dotar de   eficacia otros principios jurídicos, tales como la confianza legítima, la   seguridad jurídica y la unidad de interpretación en la jurisprudencia (Ver, por   todas, las sentencias C-836 de 2001, C-539 de 2011 y C-634 de 2011). Por ello,   una modificación legítima de la jurisprudencia debe obedecer a la necesidad de   brindar una nueva respuesta constitucional ante cambios sociales, jurídicos o   incluso axiológicos de especial trascendencia, que condicionan la interpretación   constitucional y hacen indispensable asumir esa alteración en el camino   decisional previamente trazado.    

Además, según lo ha definido este Tribunal, todo cambio de jurisprudencia debe   representar no solo una decisión que se considera -bajo algún criterio   interpretativo- “mejor” que la anterior, sino que debe asumir el costo   que representa afectar los cuatro principios superiores que se satisfacen   mediante el respeto por el precedente. Ello implica que los motivos que den   lugar a un cambio de ese tipo deben ser trascendentales desde el punto de vista   del razonamiento constitucional.    

6.              En esta oportunidad, las cargas argumentativas para el cambio de precedente no   se cumplieron. Si bien se trató de una decisión transparente, las razones que lo   motivaron no son suficientes. Más aún, no son acertadas.    

6.1.      Así, la carga de transparencia para el abandono del precedente se constata   porque en el considerando 6 de la providencia se hizo referencia a siete   sentencias en las que se había analizado si el Legislador cumplió el requisito   de consulta previa frente a medidas legislativas expedidas antes de la sentencia   C-030 de 2008[66].    

6.2.      Sin embargo, la argumentación presentada para apartarse de la doctrina   consolidada en esas decisiones es insuficiente, pues no representa una lectura   más adecuada de la Constitución, ni asume el costo y las consecuencias que   tendrá para los derechos de los pueblos y comunidades afectados. Concretamente,   mediante este cambio de jurisprudencia se legitiman todas las leyes previas a la   sentencia C-030 de 2008 que no fueron consultadas, a pesar de afectarlos   directamente. La carga de suficiencia se hacía más rigurosa si se toma en cuenta   que la Sala Plena no identificó solo un precedente aislado, sino una línea   constante y uniforme, acorde con el concepto de jurisprudencia en vigor[67].    

7.              En ese contexto, paso a exponer las razones por las que la nueva posición no   satisface el requisito de suficiencia, ni es acertada como una lectura correcta   de la Constitución Política, en el estado actual de desarrollo de los derechos   de los pueblos indígenas, las comunidades negras, y la población raizal y rom.    

Primero, porque no es cierto que la sentencia C-030 de 2008 haya impuesto una   obligación inexistente en la Constitución y la Ley al Congreso de la República,   previa la aprobación de las leyes. La obligación se encuentra en un Convenio de   derechos humanos integrante del bloque de constitucionalidad y, por lo tanto, en   la propia Constitución Política. Se trata del Convenio 169 de 1989 de la OIT,   cuyo contenido el Legislador conoce plenamente, pues fue incorporado como Ley de   la República en el año 1991 (Ley 21 de 1991).    

Segundo, porque antes de la sentencia C-030 de 2008 ya la Corte había indicado   que una norma legal debía ser consultada si afectaba directamente a tales   comunidades. (Sentencias C-418 de 2002, C-891 de 2002 y C-208 de 2007[68]).   Así las cosas, no es cierto que solo hasta la sentencia C-030 de 2008 la   Corporación explicó la existencia de esa obligación.    

Tercero, porque la consulta previa es un derecho fundamental. En consecuencia,   equipararlo con un procedimiento legislativo que debía estar plenamente definido   en la Ley Orgánica del Congreso o la Constitución  Política para ser   exigible en el trámite de una ley no es acertado. El Legislador debe respetarlo   aun en ausencia de regulación, como debe respetar toda norma de jerarquía   superior a la Ley.    

Cuarto, porque si bien este derecho fundamental no requiere una reglamentación   absoluta para su aplicación, sí existían antes de la sentencia C-030 de 2008   parámetros amplios sobre las obligaciones que la consulta previa impone al   Estado colombiano Estado, establecidos en el ya citado Convenio 169 de 1989   (aprobado por Ley 21 de 1991), y en la jurisprudencia constitucional, que   destaca como elemento esencial de la consulta, la existencia de un espacio   apropiado para adelantar una discusión guiada por el principio de buena fe entre   el Gobierno y los pueblos indígenas y determina las condiciones que deben   cumplirse para lograr ese cometido.    

Quinto, porque la sentencia C-030 de 2008 no constituye una reglamentación   general del derecho a la consulta previa de medidas legislativas, como se indicó   en la sentencia. En virtud del principio de separación de funciones entre las   ramas del poder público, esta Corporación no efectúa ese tipo desarrollo   normativo.    

Lo que sí corresponde a la Corte es definir el alcance de los derechos   fundamentales, y las obligaciones de respeto, protección y garantía que estos   imponen a los Estados. En esa sentencia, como en muchas otras, solo se sentaron  subreglas, es decir, parámetros, principios y reglas de naturaleza   amplia, pero no procedimientos legislativos, como lo sostuvo la mayoría en la   sentencia de la cual  me aparto parcialmente (C-253 de 2012). Y si bien las   subreglas  establecidas en la sentencia C-030 de 2008 constituyen un marco de especial   importancia para avanzar en el conocimiento y efectividad del derecho   constitucional a la consulta previa, lo cierto es que ya antes de su adopción,   la Sala Plena de la Corte había sentado parámetros similares desde la sentencia   SU-039 de 1997, los cuales podían y debían ser observados por el Legislador, si,   como agente del poder Estatal, deseaba ajustar el ejercicio de sus funciones a   los compromisos adquiridos por Colombia en el marco del Derecho Internacional de   los Derechos Humanos (DIDH).    

En efecto, en esa decisión de unificación la Corte sentenció que la consulta   previa es un derecho fundamental de los pueblos indígenas, que consiste en   adelantar un diálogo de buena fe, con el propósito de llegar a acuerdos entre   los pueblos indígenas, comunidades negras y población raizal y rom sobre medidas   de cualquier índole susceptibles de afectarlos directamente. También se dejó   en claro desde esa oportunidad que si esos acuerdos no se alcanzan, las   comunidades no gozan de un derecho de veto, pero el Estado tampoco puede imponer   arbitrariamente las medidas que desea implementar, sino que debe actuar de   manera razonable, y tomando en consideración los intereses de los pueblos   afectados, así como los puntos de vista por ellos expuestos en el proceso de   consulta.    

Por todo lo expuesto, puede concluirse que en la sentencia C-030 de 2008 se   desarrollaron con mayor precisión esos parámetros, pero la consulta previa no   era una “novedad” normativa introducida repentinamente por la Corte   Constitucional al sistema jurídico colombiano como se pretende presentar; ni,   desde una orilla opuesta, puede considerarse que ese fallo contiene una   reglamentación general de un procedimiento legislativo.    

Sexto, porque las decisiones de la Corte no pueden considerarse constitutivas   del derecho a la consulta previa. Este, según se explicó está plenamente   definido en normas del DIDH y se desprende de diversas cláusulas   constitucionales, como derecho innominado. Por lo tanto, no puede inferirse,   como lo propone la mayoría de la Sala en la sentencia C-253 de 2013 (objeto de   este salvamento), que la obligación de consultar medidas legislativas fue   creada por la sentencia C-030 de 2008.    

8.              Ahora bien, es oportuno mencionar que la sentencia C-253 de 2013 representa el   segundo cambio de jurisprudencia en relación con la consulta previa de medidas   legislativas. En el año 2001 (sentencia C-169/01), la Corte sostuvo que la   consulta de este tipo de decisiones resultaba deseable  pero no obligatoria, y a partir del año 2002 comenzó a abrirse paso   el cambio de jurisprudencia que alcanzó su pleno desarrollo en el año 2008[69].   Hoy, la Sala Plena decide cerrar la puerta a las eventuales demandas de normas   legislativas previas a la sentencia C-030 de 2008, con argumentos similares a   los que se expusieron en el año 2001, sin tomar en cuenta el proceso de   construcción jurisprudencial ocurrido durante los últimos 12 años, el principio   de progresividad -también aplicable en los mecanismos de acceso a la justicia   (C-372 de 2011)-, y el criterio pro homine, norma de interpretación que   ordena escoger, entre distintas interpretaciones posibles de las normas   constitucionales, aquella que satisfaga en un grado más alto la eficacia de los   derechos fundamentales.    

Fecha ut supra,    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

      

Aclaración de voto de la Magistrada    

María Victoria Calle Correa a la    

Sentencia C-253/13    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE   DENOMINACION DE “COMUNIDADES NEGRAS” CONTENIDA EN LEY 70 DE 1993, LEY 649 DE   2001 Y DECRETO 2374 DE 1993-Juez no debe determinar la constitucionalidad de las palabras en abstracto,   sino en las acciones concretas que con ellas se hagan (Aclaración de   voto)    

UTILIZACION DE LA EXPRESION   “COMUNIDADES NEGRAS”-Representa una conquista dentro de la   lucha política por la protección y reivindicación de las minorías étnicas en   Colombia (Aclaración de voto)    

UTILIZACION DE LA EXPRESION   “COMUNIDADES NEGRAS”-Cuando una comunidad ha logrado posicionar una   expresión para identificarse y reconocerse social y culturalmente, la Corte   Constitucional, lejos de prohibirle al legislador su uso, debe garantizarle y   protegerle su decisión de emplearla (Aclaración de voto)    

CONSULTA PREVIA-Improcedencia por no   mediar afectación directa de comunidades (Aclaración de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR   OMISION DE CONSULTA PREVIA EN NORMAS QUE SE REFIEREN A COMUNIDADES NEGRAS-Todo   lo que la sentencia dice respecto a la manera cómo ha de ser comprendido el   derecho de consulta previa cuando se trata de una norma previa a la época en la   que la Corte fijo su jurisprudencia al respecto, es un mero dicho de paso, un   obiter dicta (Aclaración de voto)    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE DENOMINACION DE “COMUNIDADES NEGRAS” CONTENIDA EN LEY   70 DE 1993, LEY 649 DE 2001 Y DECRETO 2374 DE 1993-Declarar exequible la expresión   “comunidades negras” en relación con el cargo de omisión de consulta previa a   comunidades afrocolombianas, se justifica por el hecho de que tales normas no   debían ser objeto de consulta, en tanto no hay afectación directa o indirecta de   gravedad e impacto grave para la comunidad (Aclaración de voto)    

Referencia:    Expedientes acumulados D-9305[70]    

Magistrado Sustanciador:    

Mauricio González Cuervo    

Protección   ¿pero sólo de palabra?[71]    

En la sentencia C-253 de 2013 la Corte   Constitucional resolvió negar los cargos presentados por la acción de   inconstitucionalidad de la referencia, según la cual la   expresión ‘comunidades negras’, contenida en artículos de varias leyes y   decretos acusados (Ley 70 de 1993, Ley 649 de 2001, Decreto 1332 de 1992 y   Decreto 2374 de 1993), es inconstitucional por dos razones:  primera,   porque la expresión se asocia con prácticas excluyentes y discriminatorias y,   segunda, por haberse desconocido el derecho a la consulta previa, pues no se   contempló la participación de la población afrocolombiana en la decisión de   denominarla ‘comunidades negras’.   [72]    

Aunque estoy de acuerdo con el sentido de   las dos decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la   sentencia C-253 de 2013, por cuanto el uso de la expresión ‘comunidades   negras’ en las normas legales y reglamentarias que desarrollan los derechos   constitucionales de dichas comunidades, no viola la Carta Política, debo aclarar   mi voto para indicar que no estoy de acuerdo con un dicho de paso (obiter   dicta) que se hace en la sentencia, ni con el valor jurídico que se le   pretende dar.     

1. En primer término, como dije, debo   insistir en que estoy de acuerdo con la primera y principal decisión adoptada   por la sentencia C-253 de 2013.    

1.1. La Sentencia advierte que las   normas acusadas no desconocen la Constitución al usar la expresión ‘comunidades   negras’ por tres razones: (1) porque “el contexto en el que se emplea la   citada expresión no es excluyente ni pretende invisibilizar o denigrar a los   afrocolombianos, sino por el contrario regular mecanismos de integración y   acciones afirmativas”;  (2) porque “se trata de una expresión que el   Legislador extrae de la propia Constitución (art. tran. 55, CP) y  (3)   porque “la expresión –‘comunidades negras’- ha sido apropiada por   muchos movimientos y numerosas organizaciones de afrocolombianos como un   concepto autodenominatorio y autoidentificatorio.” En otras palabras   se trata de una expresión que identifica y describe una determinada comunidad   colombiana  (1) en una norma cuyo objetivo es proteger a dicha comunidad,    (2) que se emplea en la propia Constitución Política y (3) que la emplean muchos   grupos de esa comunidad como manera de autodefinición y autodeterminación de su   identidad.    

1.2. Como lo señala la   Sala Plena de la Corporación, no es posible analizar una expresión, como ‘comunidades   negras’ en abstracto, de manera descontextualizada. La justicia   constitucional no tiene por objeto evaluar la constitucionalidad de las   expresiones del lenguaje de forma aislada, esto es, ‘la constitucionalidad de   las palabras’, consideradas en sí mismas.  Lo que le corresponde a la   justicia constitucional es controlar el ejercicio del poder. Verificar que éste   se ejerza y se aplique de acuerdo a la Constitución. Por tanto, al juez   constitucional le corresponde evaluar los usos que se hagan del lenguaje en   ejercicio de algún poder público o privado. Lo que importa pues, como lo han   señalado importantes filósofos del lenguaje, es el uso de las palabras.[73]  Lo que ha de interesar al juez respecto a las expresiones y palabras es cómo se   empleen y para qué, en qué condiciones y con qué propósito. Es decir, el juez no   debe determinar la constitucionalidad de las palabras consideradas en abstracto,   sino en las acciones concretas que con ellas se hagan.       

1.3. Aunque es respetable que algunas   personas no compartan el uso de la expresión ‘comunidades negras’ para   autodefinirse, también es respetable que algunas personas sí compartan y usen   tales expresiones para definirse. Como lo advierten en el proceso varias de las   agencias estatales, el uso de la expresión ‘comunidades negras’   representa una conquista dentro de la lucha política por la protección y   reivindicación de las minorías étnicas en Colombia. El uso de esas expresiones   proviene del propio proceso de participación y acción política de las   comunidades negras. Es por eso que fueron reconocidas como tales en el seno de   la Asamblea Nacional Constituyente. De hecho, muchas de las normas acusadas en   la acción de inconstitucionalidad de la referencia tienen por objeto central,   desarrollar la especial protección que la Constitución Política, expresa y   explícitamente, demanda del Estado para las comunidades negras.    

1.4. En conclusión, cuando una comunidad   ha logrado posicionar una expresión para identificarse y reconocerse social y   culturalmente (como ‘comunidades negras’), la Corte Constitucional, lejos de   prohibirle al legislador su uso, debe garantizarle y protegerle su decisión de   emplearla.    

2. El segundo cargo contra el uso de la   expresión ‘comunidades negras’ se fundaba en el reclamo de una garantía   procesal que había sido omitida: no haber realizado una consulta previa en la   que se preguntara exclusivamente si se quería que se usara o no la expresión.    

2.1. Es cierto, como lo señalaron algunos   Magistrados en el debate en Sala y en su texto de salvamento o aclaración de   voto, que la demanda presentada tenía problemas en cuanto al segundo de sus   cargos. Los problemas de suficiencia de los argumentos, en principio, deberían   haber dado lugar a que la Corte se inhibiera de hacer un pronunciamiento de   fondo, tal como ellos lo propusieron a la Sala Plena. Pero considero que en   razón al principio pro actione, era razonable que se aceptara el estudio   de la cuestión y se le diera alguna respuesta. La demanda fue presentada en   defensa de los derechos de una minoría poblacional que es sujeto de especial   protección constitucional, a la cual pertenece el ciudadano accionante. Es   razonable que la Corte diera una respuesta de fondo, y no meramente formal, a la   demanda ya admitida, que tan sólo esperaba sentencia.    

2.2. Ahora bien, al igual que lo   manifestó el Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo al aclarar su voto a la   sentencia, consideró que el razonamiento acerca del carácter no discriminatorio   de la expresión ‘comunidades negras’ es un fundamento más que suficiente   para concluir que no hay una afectación directa a las ‘comunidades negras’ y,   por tanto, no existía la obligación de realizar ningún tipo de consulta previa.[74]    Hasta este punto y este nivel de argumentación ha debido llegar la sentencia y   no tratar de resolver un problema que, en realidad, el caso no lo propone.    

2.3. En efecto, la sentencia pretende   concluir que   “las reglas de procedimiento en materia de consulta para la expedición de   medidas legislativas fueron desarrolladas por vía jurisprudencial con   posterioridad al trámite de la Ley 70 de 1993 y del Decreto 2374 de 1993,   razón por la cual, no resultaban exigibles en ese momento para el Legislador”.    Tal afirmación sería la respuesta a la siguiente pregunta: ¿tenía el legislador   la obligación de llevar a cabo una consulta previa (tal como se estipula en el   Convenio 169 de 1989 de la OIT -aprobado por la Ley 21 de 1991-) en 1993,   teniendo en cuenta que parte de su desarrollo jurisprudencial fue posterior a   esta fecha?  El asunto es que tal problema jurídico no se planteó y, en tal   medida, la Corte carecía de competencia para resolverlo.    

Justamente, la pregunta que pretendió   resolver la Corte sobre la aplicación de ciertas reglas sobre consulta previa   durante el trámite de una ley en el año 1993 parte de un supuesto: que la ley   debía someterse a consulta. En efecto, para preguntarse si la consulta de una   norma debía hacerse de determinada manera, lo primero que se requiere establecer   es que la norma debía consultarse.  Al haber concluido la Corte en la   sentencia C-253 de 2013 que la expresión ‘comunidades negras’ no afecta ni   discrimina a ninguna persona sino que, por el contrario, la identifica y le   reconoce su lucha por un lugar plenamente digno en la sociedad colombiana, es   preciso concluir que no es de aquellas normas que debía ser consultada.    

2.4. La respuesta que la sentencia C-253   de 2013 da de paso a un problema jurídico que el caso no plantea, obviamente no   es producto de un proceso judicial en el que las diferentes partes hayan   expuesto los diferentes argumentos en torno a la cuestión y los jueces hayan   podido considerarlos y ponderarlos. En la medida en que nadie planteó el tema   propuesto por la sentencia, nadie lo debatió realmente. Adicionalmente, debe   resaltarse que en el presente caso, frente a la cuestión de la consulta previa,   sólo participaron entidades del Gobierno, la Procuraduría General de la Nación y   entidades académicas. Ninguna entidad o comunidad que represente los derechos de   las comunidades negras, afros, raizales o palenqueras participó en el proceso   que dio lugar a la sentencia C-253 de 2013.    

2.5. Por tanto, todo lo que la sentencia   C-253 de 2013 dice respecto a la manera cómo ha de ser comprendido el derecho de   consulta previa cuando se trata de una norma previa a la época en la que la   jurisprudencia fijo su jurisprudencia al respecto, es un mero dicho de paso, un  obiter dicta.     

Declarar exequible la expresión “comunidades negras” contenida en la Ley 70 de   1993 “Por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución   Política”  y en el Decreto 2374 de 1993, “Por el cual se adiciona el Decreto 2128 de   1992 y se dictan otras disposiciones”, en relación con el cargo de omisión   de consulta previa a las comunidades afrocolombianas, se justifica por el hecho   de que tales norma no debían ser objeto de consulta, en tanto no hay una   afectación directa o indirecta de gravedad e impacto grave para la comunidad.     

La   pregunta respecto a sí se debían atender procesos de consulta previa en la   expedición de una norma que fueron establecidos por la jurisprudencia   constitucional con posterioridad a la expedición de la norma en cuestión, es una   pregunta que deberá resolverse cuando la Corte esté ante ese caso, el de una   norma que sí ha debido ser consultada. Pero como eso no ocurría en el presente   proceso, es una cuestión que no podía ser objeto de decisión y que por tanto es   un dicho de paso que no establece jurisprudencia. Esta es pues, la razón de la   aclaración de mi voto a la sentencia C-253 de 2013.      

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

[1] Debido a la extensión   de las normas demandadas estas se transcribirán en el anexo de la presente   sentencia.    

[2] C-049 de 2012    

[3] A   pesar de que la descrita ha sido la posición dominante en relación con el examen   de constitucionalidad posterior de las leyes estatutarias, cabe resaltar   posiciones como la del doctor Eduardo Montealegre Lynett quien, en salvamento   parcial de voto a la Sentencia C-292 de 2003, manifestó su desacuerdo con la   doctrina de la cosa juzgada en leyes estatutarias. Teniendo en cuenta los   diferentes efectos que la jurisprudencia otorga a la revisión de objeciones   presidenciales y de leyes estatutarias, no obstante fundamentarse ambas en el   art. 241-8 superior, y después de citar ejemplos a nivel internacional, concluye   que “el control previo debe ser interpretado de forma tal que incluya   tanto los vicios materiales como los de procedimiento en la formación del   proyecto (criterio integral), y debe también considerarse su carácter   definitivo, pero circunscrito a los asuntos que fueron efectivamente analizados   en la sentencia”.    

[4] Reiterada entre otras   por las sentencias C-443 de 2011, C-029 de 2009, C-238 de 2006 y en el Auto 158   de 2009.     

[5] Decreto 3770 de 2008    

[6] AV C-484 de 1996: “En la Asamblea Constituyente de   1991 prevaleció la convicción de que las minorías étnicas y los grupos   discriminados y marginados debían ser objeto de protección especial. Por ello,   el artículo 7 de la Carta  establece que “El Estado reconoce y protege la   diversidad étnica y cultural de la nación colombiana”.    

[7] Se cuentan por   ejemplo, el artículo 96 relativo a la nacionalidad; el artículo 171 con respecto   a los escaños para senadores en la circunscripción especial indígena; el   artículo 246 sobre las funciones jurisdiccionales de las autoridades de los   pueblos indígenas; los artículos 286, 321, 329, 330, 356 y 56 transitorio que   regulan temas varios sobre el carácter de entidad territorial de los territorios   indígenas.    

[8] Walsh Catherine, León   Edizon, Restrepo Eduardo.   Movimientos sociales afro y políticas de identidad en Colombia y Ecuador.   Universidad Andina Simón Bolivar, Ecuador, 2005.    

[9] Exposición general del   constituyente Francisco Rojas Birry en la Plenaria de la Asamblea Nacional   Constituyente del 20 de febrero de 1991, Página 7. Gaceta n. 29 del 30 de marzo   de 1991.    

[10]  Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia n° 103.   Reforma Constitucional. Por Gustavo Roldan. Gaceta n. 25 del 21 de marzo de   1991.    

[11] Restrepo Eduardo.   “Políticas de alteridad: etnización de “comunidad negra” en el Pacífico sur   colombiano”.   Artículo “The Colombian Pacific in Perspective”. En: Journal of Latin American   Anthropology. ISSN 1085-7052, Vol. 7 (2): 34-59, 2002. en el citado   artículo, se resalta el discurso etnicista como referente organizativo de los   movimientos constituidos en la región del Pacífico chocoano.    

[12] Ibídem.    

[13]   Artículo 2.  “Toda persona tiene los derechos y libertades   proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo,   idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o   social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición.     

“Además, no se hará distinción   alguna fundada en la condición política, jurídica o internacional del país o   territorio de cuya jurisdicción dependa una persona, tanto si se trata de un   país independiente, como de un territorio bajo administración fiduciaria, no   autónomo o sometido a cualquier otra limitación de soberanía”.    

[14]  Artículo 2: “Todas las personas son iguales ante la Ley y tienen los derechos   y deberes consagrados en esta declaración sin distinción de raza, sexo, idioma,   credo ni otra alguna”.    

[15] Artículo 13:   “1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona   a la educación. Convienen en que la educación debe orientarse hacia el pleno   desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe   fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales.   Convienen asimismo en que la educación debe capacitar a todas las personas para   participar efectivamente en una sociedad   libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las   naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos, y promover las   actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz”.    

[16]  Tercer informe   sobre la situación de los derechos humanos en Colombia.  Comisión   Interamericana de Derechos Humanos. Organización de Estados Americanos. 26 de   febrero de 1999.    

[17] Ver entre muchas otras   las sentencias C-530 de 1993, C-262 de 1996, C-1022 de 1999, C-169 de 2001,   C-620 de 2003, C-702 de 2010, C-461 de 2008, C-605 de 2012, T-098 de 1993, T-422   de 1996, T-955 de 2003, T-375 de 2006, Auto 095 de 2010, Auto 079 de 2011.    

[18] En   esta sentencia, la Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte, examinó y amparó el   derecho de una mujer que solicitó un cupo especial para los integrantes de las   comunidades negras, establecido en un Acuerdo de la Universidad de Magdalena.   Los directivos de la Universidad le negaron su ingreso por cupo especial, pues   consideraron que la accionante no pertenecía a la comunidad negra porque su   fisonomía no encajaba en ésta.    

[19] En esta sentencia, los   accionantes, miembros   de la Junta Directiva del Consejo Mayor de la Cuenca del Río Cacarica demandan a   las entidades públicas por supuestamente tolerar, permitir y contratar la   explotación de maderas en su territorio colectivo, sin respetar los derechos que   la Carta Política reconoce a las comunidades negras, y sin considerar el daño   ecológico que la actividad extractiva maderera ha ocasionado y ocasiona en su   territorio, alegando el desconocimiento de sus derechos fundamentales a la   integridad étnica, social, económica y cultural, a la subsistencia, a no ser   sometidos a desaparición forzada, así como los derechos a la participación y   debido proceso.    

[20] Examinó si el Plan   Nacional de Desarrollo 2006-2010 debía ser declarado inconstitucional por no   haberse realizado la consulta previa    

[21] En esa ocasión se   examinó si el Acto   Legislativo N°1 de 2009 era inconstitucional por haber omitido el requisito de   la consulta previa.    

[22] Reiterando entre otras   a las sentencias C-175 de 2009, T-382 de 2006, C-418 de 2002, C-030 de 2008,   C-461 de 2008.    

[24] Estudia la acción de   tutela interpuesta por un representante de los afrocolombianos de Santa Marta   contra el   Departamento Administrativo de Servicio Educativo Distrital de esa misma ciudad   – “Dased”. Se alegaba que el hecho de que la entidad accionada no hubiese   designado en la Junta Distrital de Educación, al representante de las   comunidades negras, con el argumento de la ausencia comprobada de la comunidad   negra en Santa Marta, desconocía su derecho a la igualdad, el acceso a la   cultura y el principio de respeto a la diversidad cultural y étnica sobre el que   se fundamenta el Estado colombiano.    

[25] EN este caso, la Sala   Novena de revisión de Tutelas, examinó el caso de una mujer de raza negra a la   que se le impidió el ingreso a unas discotecas de Cartagena en razón de su color   de piel.    

[26] En dicha ocasión se   analizó la procedencia de la acción   de tutela para hacer efectivas las medidas cautelares decretadas por la CIDH en   un caso de desaparición forzada cometido por miembros del Estado colombiano.    

[27] En   este caso, se examinó si desconoce el debido proceso administrativo incurrir en una dilación   injustificada en el trámite administrativo que, de conformidad con la   Constitución, con la ley y con el reglamento, deben adelantar las autoridades   estatales competentes a fin de determinar lo concerniente a la titulación   colectiva del territorio ancestral de una Comunidad Afrodescendiente. Además, se   buscaba determinar si este desconocimiento lleva a la vulneración del derecho al   reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Comunidad   Afrodescendiente y a la vulneración de otros derechos constitucionales   fundamentales de las personas que integran la Comunidad Afrodescendiente.    

[28]  C-804 de 2006: “El lenguaje es a un mismo tiempo   instrumento y símbolo. Es instrumento, puesto que constituye el medio con   fundamento en el cual resulta factible el intercambio de pensamientos entre los   seres humanos y la construcción de cultura. Es símbolo, por cuanto refleja las   ideas, valores y concepciones existentes en un contexto social determinado. El   lenguaje es un instrumento mediante el cual se configura la cultura jurídica.   Pero el lenguaje no aparece desligado de los hombres y mujeres que lo hablan,   escriben o gesticulan quienes contribuyen por medio de su hablar, escribir y   gesticular a llenar de contenidos las normas jurídicas en una sociedad   determinada”.     

[29] Ver   entre otras C-804 de 2006, C-1235 de 2005, C-1088 de 2004, C-478 de 2003, C-037   de 2006, C-320 de 1997, C-983 de 2002, C-105 de 1994, C-082 de 1999, C-800 de   2000, C-595 de 1996 y C-007 de 2001. La sentencia C-804 de 2006, señaló que “A   partir de lo expresado hasta este lugar puede decirse que el lenguaje como   fenómeno social, cultural e institucional de primer orden, se proyecta de manera   directa en el ámbito jurídico: “[e]l Derecho se manifiesta, se funda y se   expresa por medio de palabras”[29].   El lenguaje jurídico refleja y también contribuye a perpetuar formas de   pensamiento. El lenguaje ni la cultura permanecen estáticos sino que se   transforman de manera profunda, aún cuando a veces imperceptible, con el paso   del tiempo. Así, como los cambios sociales pueden tener incidencia en los   cambios del lenguaje y de los contenidos de las definiciones construidas a   partir del mismo, también el lenguaje y la manera como éste sea utilizado para   establecer contenidos, puede producir una variación en la percepción de los   fenómenos sociales”.    

[30] C-804 de 2006.    

[31]  C-1235 de 2005. Demanda contra la expresión contenida en el artículo 2349   del Código Civil.    

[32] C-1088 de 2004. Demanda de   inconstitucionalidad contra la expresión contenida en el artículo 548 del Código   Civil.    

[33] C-478 de 2003.   Demanda de inconstitucionalidad parcial de los artículos 140 numeral 3, 545,   554, 560 del Código Civil.     

[34]  C-983 de 2002. Demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 62, 432 y 1504 del Código Civil.    

[35] C-105 de 1994, C-595   de 1996, C-800 de 2000.    

[36] C-082 de 1999. Demanda contra la expresión contenida en el artículo  140 del Código Civil.    

[37] C-1088 de 2004.    

[38] T-098 de 1994.    

[39] C-1235 de 2005.    

[40] Humberto A. Sierra   Porto.   Lenguaje jurídico y discriminación. En: El lenguaje: un elemento estratégico en   la construcción de la igualdad. Comisión Nacional de Género de la Rama Judicial,   República de Colombia    

[41]   Fernando de Saussure. Escritos sobre lingüística general. Barcelona,   Gedisa, 2004.    

[42] C-561 de 1995.     

[43] Humberto Triana y   Antorvenza. Léxico documentado para la historia del negro en América. Tomo VI:   N-O. Instituto Caro y Cuervo. Bogotá, 2005    

[44]  http://www.renacientes.org/    

[45] Derechos e Identidad,   obra citada página 184. La comunidades negras no tuvieron representante en la   Asamblea Nacional Constituyente, no obstante, a raíz de las ocupaciones de la   Catedral de Quibdó, de las oficinas del INCORA en este mismo municipio, como   también de la embajada de Haití, en Bogotá, el 22 de mayo de 1991,  “los constituyentes Lorenzo Muelas y Rojas Birry, “dijeron al país que no   firmarían la Constitución si no se consideraba su pliego de peticiones. Así   incluyeron el Transitorio” (entrevista con Esperanza y Bazán)”-Derechos e   Identidad, página 185.    

[46] La Mesa de trabajo   estuvo conformada por ACIA, ACABA, ACADESAN, OBAPO, CIMARRON, entre otras   organizaciones, “e inició una campaña de presión denominada “El Telegrama   Negro”, invitando a dirigirse a la Asamblea reclamando “la inclusión de los   negros, como realidad étnica dentro de la Reforma Constitucional”. Idem.    

[47] Idem, p. 85.    

[48] C-063 de 2010, C-937   de 2011, C-331 de 2012, C-398 de 2012, C-641 de 2012, C-862 de 2012, C-943 de   2012, C-068 de 2013.     

[49] C-490 de 2011, C-748   de 2011, C-765 de 2012.    

[50] C-750 de 2008, C-615   de 2009, C-608 de 2010, C-915 de 2010, C-941 de 2010, C-027 de 2011, C-187 de   2011, C-196 de 2012, C-293 de 2012, C-767 de 2012, C-822 de 2012.    

[51] C-702 de 2010, C-882   de 2011C-317 de 2012    

[52] A excepción de la   sentencia C-937 de 2011 en la que se demandó la Ley 115 de 1994, en la que la   decisión de la Corte fue inhibitoria por ineptitud del cargo.    

[53] SU-047 de 1999    

[54] Ver entre otras C-836   de 2001, C-266 de 2002, C-539 de 2011, C-634 de 2011, C-898 de 2011, SU-047 de   1999, T-292 de 2006.     

[55] C-836 de 2001    

[56] SU-047 de 1999    

[57] C-030 de 2008, C-461   de 2008, C-702 de 2010.    

[58] C-461 de 2008    

[59] C-710 de 2001    

[60] Numeral 2.3 del   acápite segundo de la Sentencia C-253 de 2013.    

[61] Sentencia C-1052 de   2001.    

[62] Ibídem.    

[63] Sentencia C-030 de 2008.    

[64] Ver sentencia C-1052 de 2001.    

[65]   Específicamente, la demanda se dirigió contra la Ley 70 de 1993 “Por   la cual se desarrolla el artículo transitorio 55   de la Constitución Política”; la Ley 649 de 2001 “Por la cual se reglamenta el artículo   176 de la Constitución Política de   Colombia”; el Decreto 1332 de 1992, “Por el cual se crea la comisión especial   para las comunidades negras, de que trata el articulo transitorio numero 55 de   la Constitución Política, sobre el reconocimiento de los derechos territoriales   y culturales; económicos, políticos y sociales del pueblo negro de Colombia; y   se establecen las funciones y atribuciones de la misma”;  el Decreto   2374 de 1993 “Por el cual se   adiciona el Decreto 2128 de 1992 y se dictan otras disposiciones”; el   Decreto 2313 de 1994 “Por el cual se   adiciona la estructura interna del Ministerio de Gobierno con la Dirección de   Asuntos para las Comunidades Negras y se le asignan funciones”; el Decreto   2314 de 1994 “Por el cual se crea la   Comisión de Estudios para la formulación del Plan de Desarrollo para las   Comunidades Negras”; el Decreto   2663 de 1994 “Por el cual se   reglamentan los capítulos X y XIV de la Ley 160 de 1994, en lo relativo a los   procedimientos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de   vista de la propiedad, de delimitación o deslinde de las tierras del dominio de   la Nación y los relacionados con los resguardos indígenas y las tierras de las   comunidades negras”; el Decreto 2248 de 1995 “Por el cual se establecen los parámetros   para el Registro de Organizaciones de las Comunidades Negras”; el Decreto   2249 de 1995 “Por el cual se crea la   Comisión Pedagógica de las Comunidades Negras”; el Decreto 851 de 1996 “Por   el por cual se modifica y adiciona el artículo 1º del Decreto 2249 de 1995”;   el Decreto 1627 de 1996 “Por el cual   se reglamenta el artículo 40 de la Ley 70 de 1993”; el   Decreto 2344 de 1996 “Por el cual se   subroga el artículo 12 del Decreto 2248 de 1995, relativo a las Secretarías de   las Comisiones Consultivas Regionales, Departamentales y Distrital de Bogotá”;   el Decreto 1122 de 1998 “por el cual se expiden normas   para el desarrollo de la Cátedra de Estudios Afrocolombianos, en todos los   establecimientos de educación formal del país y se dictan otras disposiciones”;   el Decreto 2253 de 1998 “Por el cual   se crea la Comisión de Estudios para formular el Plan de Desarrollo de las   Comunidades negras”; el Decreto 3050 de 2002 “Por el cual se reglamenta el artículo 57   de la Ley 70 de 1993”; el   Decreto 1523 de 2003 “Por el cual se   reglamenta el procedimiento de elección del representante y suplente de las   comunidades negras ante los consejos directivos de las Corporaciones Autónomas   Regionales y se adoptan otras disposiciones”; el Decreto 3323 de 2005 “Por el cual se reglamenta el proceso de   selección mediante concurso para el ingreso de etnoeducadores afrocolombianos y   raizales a la carrera docente, se determinan criterios para su aplicación y se   dictan otras disposiciones”; el Decreto 4007 de 2006 “Por el cual se modifican los artículos   2°, 3° y 6° y se deroga el artículo 4° del Decreto 3050 de 2002”; el Decreto   1720 de 2008 “por el cual se   modifica la estructura  del Ministerio del Interior y de Justicia y se   dictan otras disposiciones” y el   Decreto 3770 de 2008 “Por el cual se reglamenta la Comisión Consultiva de   Alto Nivel de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras; se   establecen los requisitos para el Registro de Consejos Comunitarios y   Organizaciones de dichas comunidades y se dictan otras disposiciones”.    

[66]   Con ese argumento, se modificó jurisprudencia consolidada en la materia, con   base en la cual se analizó la constitucionalidad de, entre otras, las siguientes   normas: la Ley Forestal (Ley 1021 de 2006), la Ley 1151 de 2007   (contentiva del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010), mediante sentencia C-461   de 2008), el Estatuto de Desarrollo Rural (Ley 1152 de 2007, en sentencia C-175   de 2009, la Ley 1122 de 2007 que modifica el sistema de seguridad social en   salud, sentencia C-063 de 2010, y las leyes aprobatorias de tratados  1143   de 2007 (Sentencia C-750 de 2008), l 1214 de 2008 (Sentencia C-615 de 2009) y   1254 de 2008 (C-027 de 2011).    

[68]   Esto no significa que el remedio judicial adoptado haya sido siempre el mismo.   Así, en algunas decisiones la Sala ha considerado que debió consultarse la ley,   en otras ha declarado la constitucionalidad condicionada a que la consulta se   efectúe al momento de desarrollar determinados aspectos de la ley, y en una   oportunidad confirió efectos diferidos a su decisión (C-366 de 2011). Sin   embargo, ya desde el año 2002, el cumplimiento del requisito de consulta hacía   parte del análisis de constitucionalidad de leyes y decretos con fuerza de ley.   Actualmente, se ha incorporado al estudio previo de leyes estatutarias y leyes   aprobatorias de tratado, y también se ha exigido previa la aprobación de actos   legislativos. Lo que se desea resaltar, sin embargo, es que la sentencia C-030   de 2008 no tiene el carácter constitutivo del derecho, que le confiere la   mayoría en la sentencia C-253 de 2013, de la cual me aparto en lo atinente a la   modificación jurisprudencial sobre la consulta previa de medidas legislativas.     

[69]   Nuevamente, no fue una creación de la sentencia C-030 de 2008, sino un   complejo proceso de interpretación que, si bien se consolida en 2008, tiene sus   bases en la sentencia C-418 de 2002.    

[70] Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 70 de 1993 “Por la   cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política”, la   Ley 649 de 2001 “Por la cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución   Política de Colombia”, el Decreto 1332 de 1992, “Por el cual se crea la comisión   especial para las comunidades negras, de que trata el artículo transitorio   número 55 de la Constitución Política, sobre el reconocimiento de los derechos   territoriales y culturales; económicos, políticos y sociales del pueblo negro de   Colombia; y se establecen las funciones y atribuciones de la misma”, el Decreto   2374 de 1993 “Por el cual se adiciona el Decreto 2128 de 1992 y se dictan otras   disposiciones”.    

[71] Poner nombre a una aclaración o a un salvamento de voto es una   suerte de homenaje al Magistrado Ciro Angarita Barón (F), quien acostumbraba a   hacerlo. Entre otros, cabe recordar  ‘En defensa de la normalidad que   los colombianos hemos decidido construir’ (a la sentencia C-004 de 1992), ‘Palabras,   palabras ¿flatus vocis?’ (a la sentencia T-407 de 1992), ‘Del dicho al   hecho’ (a la sentencia T-418 de 1992), ‘Palabras inútiles’ (a la   sentencia T-438 de 1992), ‘Otro escarnio irrefragable’ (a la sentencia   T-462 de 1992), ‘Justicia constitucional y formalismo procesal’ (a la   sentencia T-614 de 1992).    

[72] Corte Constitucional, sentencia C-253 de 2013 (MP Mauricio González   Cuervo; AV María Victoria Calle Correa).    

[73] Wittgenstein, Ludwig   (1958) Investigaciones Filosóficas. UNAM. México, 2007.    

[74] Posición presentada por el Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo y recogida en el texto de su aclaración de voto a la sentencia C-253 de   2013.