C-254-09

    Sentencia C-254 de 2009  

Referencia  expediente RE-145.  

Revisión constitucional del Decreto 4704 del  15    de    diciembre    de   2008,   “Por  el  cual  se  declara  el  Estado  de  Emergencia Social por un  período de treinta (30) días”.   

Magistrado Ponente:  

Dr. Nilson Pinilla Pinilla.  

Bogotá, D. C., abril dos (2) de dos mil nueve  (2009).   

La  Sala Plena de la Corte Constitucional, en  cumplimiento  de sus atribuciones constitucionales y legales y de los requisitos  y   trámite   establecidos  en  el  Decreto  2067  de  1991,  ha  proferido  la  siguiente   

SENTENCIA  

I. ANTECEDENTES  

El  Presidente  de  la  República,  mediante  comunicación  de  diciembre  15 de 2008, recibida el día siguiente, remitió a  la  Corte  Constitucional  copia auténtica del Decreto 4704 del 15 de diciembre  de  2008,  “Por el cual se  declara  el  Estado  de  Emergencia  Social  por  un  período  de  treinta (30)  días”,  que  fue  expedido  en  ejercicio  de  las  facultades  que  le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en  desarrollo de lo previsto en la Ley 137 de 1994.   

En  virtud  del reparto efectuado por la Sala  Plena  en  sesión realizada el 22 de enero del presente año, el citado Decreto  fue  enviado  al  despacho  del  Magistrado sustanciador, quien mediante auto de  enero   30   del   año   que   corre   avocó   el   conocimiento  para  que conforme a lo establecido en los  artículos    241-7   y   242-5   superiores,   esta  corporación   decida   definitivamente   sobre  su  constitucionalidad,  previa  observancia  del  trámite señalado en el Decreto 2067 de 1991, que consagra el  régimen procedimental de la Corte Constitucional.   

Con base en lo dispuesto en el artículo 10°  del  Decreto  2067 de 1991, y teniendo en cuenta la necesidad de acopiar pruebas  que   podrían   resultar   relevantes  para  realizar  debidamente  el  control  constitucional  del Decreto 4704 de 2008, se ofició al Secretario General de la  Presidencia  de  la  República, con el fin de que tramitara con las respectivas  dependencias  gubernamentales,  el  envío de información sobre los motivos por  los cuales se declaró el estado de emergencia social.   

Vencido  el  período  probatorio  se  dio  traslado  del  expediente  al Procurador General de la Nación, quien emitió el  concepto  de  rigor  dentro  del  término legal correspondiente y así, una vez  agotados   los   trámites   respectivos,   procede   la  Corte  a  examinar  la  constitucionalidad del decreto sometido a su revisión.   

II.     TEXTO    DEL   DECRETO   EN  REVISIÓN   

El texto del Decreto 4704 de diciembre 15 de  2008,  tal  como  aparece publicado en el Diario Oficial N° 47.205 de diciembre  16 del mismo año, es el siguiente:   

“DECRETO  4704  DE  2008

(diciembre 15 de 2008)   

Por  el  cual  se  declara  el  Estado  de  Emergencia Social por un periodo de treinta (30) días   

EL   PRESIDENTE   DE   LA  REPÚBLICA  DE  COLOMBIA,   

en uso de las facultades que le confiere el  artículo  215  de  la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en  la Ley 137 de 1994, y   

CONSIDERANDO:  

Que en los términos del artículo 215 de la  Constitución  Política de Colombia, el Presidente de la República, en caso de  que  sobrevengan  hechos  distintos de los previstos en los artículos 212 y 213  de  la  Constitución  Política,  que  perturben  o amenacen perturbar en forma  grave  e  inminente  el  orden  económico, social y ecológico del país, o que  constituyan   grave   calamidad   pública,   podrá   declarar   el  estado  de  emergencia;   

Que  el  mismo  artículo  215  de la Carta  Política  advierte  que  el  Estado  de  Emergencia  podrá  ser  declarado por  periodos  hasta  de  treinta  (30)  días  en  cada caso, que sumados no podrán  exceder de noventa (90) días en el año calendario;   

Que  a  través  de  Decreto 4333 del 17 de  noviembre  de  2008  se  declaró  el  Estado  de  Emergencia  Social en todo el  territorio nacional, por el término de treinta (30) días;   

Que  ante la situación social generada por  la  actividad  de  los  captadores  o  recaudadores  de  dineros del público en  operaciones  no  autorizadas,  y ante la insuficiencia de las medidas ordinarias  para  poder  conjurar las causas de dicha crisis y prevenir la extensión de sus  efectos,  una  vez  declarada  la  Emergencia  Social,  se  adoptaron medidas de  excepción tendientes a resolver la crisis generada;   

Que  con  base  en  la legislación que fue  expedida  al  amparo  de  la  declaratoria  de Emergencia Social, se adelantaron  diversas  actuaciones  orientadas  a  detener  los  fenómenos  que  han  venido  amenazando  la  estabilidad  del  orden  social.  Sin  embargo,  han sobrevenido  diversas  manifestaciones  sociales  que comprometen a la población de aquellas  regiones   afectadas   por   las   actividades   desplegadas  por  captadores  o  recaudadores de dineros del público sin autorización;   

Que  ante  la  coyuntura  descrita, se hace  necesario  adoptar  medidas encaminadas a contrarrestar los efectos de la crisis  social generada e impedir la extensión de los efectos.   

DECRETA:  

ARTÍCULO 1°. Con  el  fin  de  conjurar  la  situación  a que hace referencia la parte motiva del  presente  decreto,  declárase  el  Estado  de  Emergencia  Social  en  todo  el  territorio  nacional, por el término de treinta (30) días contados a partir de  la fecha de esta declaratoria.   

ARTÍCULO 2°. El  Gobierno  Nacional ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo  215  de  la Constitución Política y el artículo 1° del presente Decreto, por  el   término   de  treinta  (30)  días  contados  a  partir  de  la  fecha  de  declaratoria.   

ARTÍCULO 3°. El  presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.   

Publíquese y cúmplase.  

Dado en Bogotá, D. C., a 15 de diciembre de  2008.”      (Siguen     firmas)   

III. INTERVENCIONES  

1.  Impugnación del ciudadano Miguel Ángel  Enciso Pava   

Considera  que  el  Decreto  4704 de 2008 es  inconstitucional,  por  haber  fijado su periodo de vigencia en el año 2009; al  respecto  señala que conforme al artículo 215 de la Constitución Política el  Presidente,  con  la  firma  de todos los ministros, puede declarar el estado de  emergencia  por  períodos  hasta  de  treinta  días en cada caso, “que  sumados  no  podrán  exceder  de  noventa  días en el año  calendario”.   

En   su   parecer    la   expresión  “año            calendario”,   para   los  efectos  de  la  norma  citada es el marco cronológico que se extiende desde el  1°  de enero hasta el 31 de diciembre, dentro del cual quedan circunscritos los  ciclos  o  períodos  hasta  de  30  días  que sumados no pueden exceder de 90,  propios  de  cada estado de emergencia, lo cual significa que esos 90 días solo  pueden  regir  dentro  del  año  calendario  en  que  se  declara  el Estado de  Emergencia  y,  por  lo tanto, no pueden extenderse total ni parcialmente dentro  del año calendario inmediatamente siguiente.   

Sostiene  que  el  31  de diciembre del año  calendario  en  que  se  declara  el estado de emergencia, constituye el límite  cronológico   hasta   cuando   pueden  ejercerse  las  facultades  legislativas  extraordinarias  propias  de  ese estado de excepción, de manera que ninguno de  los   períodos   en   que   se  dividan  sus  90  días  puede comprender, extenderse o tener vigencia dentro  de  los días correspondientes al año calendario inmediatamente posterior ni al  inmediatamente anterior.   

Expresa  que  en  el presente caso el Decreto  4704,  declaró  el  estado  de  emergencia  social  por el término de 30 días  “contados   a   partir   de   la   fecha   de  esta  declaratoria”  o  sea  del  15 de diciembre del año  calendario  2008,  con  lo  cual  la  vigencia  del período así determinado se  extendió  hasta  el  día 13 de enero del año calendario 2009, sobrepasando en  esta forma el marco cronológico del 31 de diciembre de 2008.   

Opina  que  en  las condiciones expuestas, el  período  de  diciembre  15  de  2008 a enero 13 de 2009 señalado en el Decreto  4704  es  inconstitucional,  por  hacer  parte  de  dos años calendario y tener  vigencia  dentro  del  año  calendario inmediatamente posterior a aquél dentro  del cual fue declarado el estado de emergencia que le dio origen.   

Afirma   que  desconocer  tal  consecuencia  jurídica  implica  aceptar  que  en el año calendario 2009 y respecto del año  calendario  2008,  podría declararse nuevamente el estado de emergencia por los  30  días del período restante para completar los 90 días permitidos y aceptar  que  a  los  90  días propios del estado de emergencia eventualmente declarable  por  el  año  calendario 2009, habría que sumarle o restarle los imputables al  año   calendario   2008,  cuya  efectividad  se  hizo  en  el  año  calendario  2009.   

Manifiesta  que  la  expresión  “en   cada  caso”  del  artículo  215  superior,  hace  alusión  al  hecho  o  cúmulo  de  hechos perturbadores o que  amenacen  perturbar  en  forma  grave  e inminente el orden económico, social y  ecológico  del  país, o que constituyan grave calamidad pública, ocurridos en  el  momento  de  declararse  un  estado  de emergencia por períodos hasta de 30  días  que  sumados  no  podrán  exceder  de 90; así, en su criterio, un nuevo  hecho  o  cúmulo  de  nuevos  hechos  distintos a los anteriores, pero de igual  naturaleza   jurídica   y   envergadura,   ocurridos  con  posterioridad  a  la  declaración  de  un estado de emergencia puede dar lugar a otro u otros, y cada  uno    constituirá    un   “caso”   respecto  del  cual  al  Presidente  le  asistirán  las  facultades  legislativas  extraordinarias,  que  podrá  ejercer  por  períodos hasta de 30  días, que sumados no podrán exceder de 90 días.   

Explica  que  en  este  asunto,  el  Presidente  declaró  el  estado  de  emergencia  social  en  todo el territorio nacional por un primer período de 30  días  contados  a partir del 17 de noviembre de 2008, inclusive, hasta el 16 de  diciembre  de  2008,  y  luego,  por los mismos hechos, lo volvió a declarar en  todo  el  territorio  nacional  por  un segundo período de 30 días, contados a  partir  del  15  de  diciembre  de  2008,  inclusive,  hasta  el  13 de enero de  2009.   

Así las cosas, señala el interviniente, que  para  el  15 de diciembre de 2008, cuando entró a regir el estado de emergencia  declarado  mediante  el  Decreto 4704, estaba vigente el que se había declarado  mediante  el  Decreto 4333 del 17 de noviembre del mismo año, por lo cual el 15  de  diciembre  de  2008,  automáticamente  operaron  los  siguientes fenómenos  jurídicos:  (i)  coexistieron  o  se dieron en forma simultánea dos estados de  emergencia  social  declarados  por  actividades  desplegadas  por  captadores o  recaudadores    del   dinero   del   público   sin   autorización,  es  decir,  el  mismo  caso;  (ii) al no  existir  interrupción  alguna  entre  ellos,  el  periodo  del  nuevo estado de  emergencia  social  se  confundió  con  el  del  anterior convirtiéndose en su  prolongación  o  continuación  y  por  lo tanto en su prórroga hasta el 13 de  enero   de   2009,   con   lo   cual   se  configuró  uno  solo  por  60  días  continuos.   

Asevera  que  la  Constitución  claramente  establece  que  en  cada caso los periodos no pueden sobrepasar los 30 días, lo  que   excluye  la  posibilidad  de  señalar  o  fijar  dos  periodos  en  forma  simultánea  y  menos  si sumados exceden los 30 días, situación que de darse,  conlleva su total ineficacia.   

Asegura que en las condiciones expuestas queda  plenamente  demostrado  que los 30 días de vigencia del periodo fijado mediante  el  Decreto  4333,  expedido  el  17  de  noviembre  de 2008, y los 30 días del  periodo   fijado  mediante  el  Decreto  4704  del  15  de  diciembre  de  2008,  corresponden  al  mismo  caso  y  que,  por  lo  tanto,  al  no  haber  existido  interrupción  entre  ellos, se confundieron convirtiéndose el último período  en  prolongación  o  prórroga  automática  del  primero con lo cual, sumados,  excedieron  los  30  días para conformar un solo periodo de 60 días continuos,  resultando de bulto su inconstitucionalidad.   

Para    el   ciudadano   impugnador,   la  inconstitucionalidad  del  Decreto  4704  de  2008  también  estriba  en que el  Presidente  declaró  el  estado  de  emergencia  social  sin que hubiese tenido  ocurrencia   ninguno  de  los  hechos  previstos  en  el  artículo  215  de  la  Constitución;  al respecto explica que para el 15 de diciembre de 2008, ningún  hecho  acaeció  que perturbara o amenazara perturbar en forma grave e inminente  el  orden  económico,  social  y ecológico del país, o que constituyera grave  calamidad  pública; pero el Presidente, con la firma de sus ministros, declaró  el  estado  de  emergencia social en todo el territorio nacional por un período  de 30 días.   

A su juicio, cada uno de las consideraciones  del  Decreto  4704  son  meras  suposiciones,  hechos  abstractos,  genéricos y  subjetivos,  pues  si  bien  es  cierto  que mediante el Decreto 4333 de 2008 se  declaró  el  estado  de  excepción,  también lo es que respecto del mismo, el  Presidente   ejerció   las   facultades  legislativas  extraordinarias  que  le  asistían  y  no  ha  tenido  ocurrencia  ningún  hecho  posterior  o nuevo que  justifique otra vez su declaración.   

En su  criterio, la única justificación  aparente,  es  la  que se refiere a que han sobrevenido diversas manifestaciones  sociales  que comprometen a la población de aquellas regiones afectadas por las  actividades  desarrolladas por captadores o recaudadores del dinero del público  sin   autorización,   las   cuales  no  se  materializan  en  hechos  reales  e  identificados  plenamente,  por  lo  que  no salen del campo propio de la simple  conjetura  y  de  la  hipótesis,  resultando contrarias al sentido y querer del  Constituyente,  expresado  en el artículo 215 de la Constitución, generando la  inexequibilidad alegada.   

Por  último,  manifiesta  que  el  estado de  emergencia  social  no es el  medio  para  cumplir  la  función  que  el  numeral  24 del artículo 189 de la  Constitución  asigna  al  Presidente  para  ejercer,  de acuerdo con la ley, la  inspección,  vigilancia  y  control sobre las personas que realicen actividades  financieras,  bursátiles,  aseguradoras  y  cualquier  otra  relacionada con el  manejo,   aprovechamiento  o  inversión  de  recursos  captados  del  público.   

2.  Intervención del Ministro del Interior y  de Justicia   

El doctor Fabio Valencia Cossio, Ministro del  Interior  y de Justicia, intervino en el asunto de la referencia, para solicitar  se  determine  la  exequibilidad del Decreto 4704 de 2008, por medio del cual se  declaró   el   estado   de   emergencia  social  por  un  período  de  treinta  días.   

Sostiene  que  en  lo  que  corresponde  al  análisis  formal, el Decreto materia de revisión constitucional cumple con las  exigencias  previstas en la Carta, pues tiene sustento jurídico en el artículo  215  superior  y  en  la  Ley  137 de 1994; se encuentra debidamente motivado en  situaciones  fácticas  derivadas  de  la  situación  social  generada  por  la  actividad   de  los  captadores  o  recaudadores  de  dineros  del  público  en  operaciones  no  autorizadas  y  responde  a  la  insuficiencia  de  las medidas  ordinarias  para  poder  conjurar  las  causas  de  dicha  crisis  y prevenir la  extensión  de  sus  efectos;  además,  el  citado  Decreto  tiene la firma del  Presidente  y  sus  ministros y fija un período de treinta días, cuyo lapso se  encuentra  comprendido  dentro  de  la  norma  superior  y  lo  dispuesto por el  artículo 46 de la Ley 137 de 1994.   

Luego  de efectuar algunas consideraciones y  precisiones  sobre  la  institución  de la emergencia económica y social y los  presupuestos  para  su  declaratoria,  expresa  que  el  Decreto  4704  de 15 de  diciembre  de  2008,  con  término de treinta días, fue motivado adecuadamente  frente  a  la  situación  social  generada por la actividad de los captadores o  recaudadores  de  dineros  del público en operaciones no autorizadas, y ante la  insuficiencia  de las medidas ordinarias para poder conjurar las causas de dicha  crisis y prevenir la extensión de sus efectos.   

Explica que con fundamento en el Decreto 4333  de  2008,  el  Gobierno  adelantó diversas actuaciones orientadas a detener los  fenómenos  que  han venido amenazando la estabilidad del orden social, pero que  posteriormente,  como quiera que sobrevinieron diversas manifestaciones sociales  que  comprometen  a  la  población  de  aquellas  regiones  afectadas  por  las  actividades  desplegadas  por  captadores o recaudadores de dineros del público  sin  autorización,  se hizo imprescindible expedir el Decreto 4704 de diciembre  15  de  2008,  por medio del cual nuevamente se declaró el estado de emergencia  social  por un período de treinta días, en razón de los motivos determinantes  aludidos,  que  aparte de ocasionar graves traumatismos constituían factores de  gran perturbación del orden social del país.   

Señala  que  tanto  en  el  Decreto 4333 de  noviembre  17  de 2008, como en el 4704 de diciembre 15 del mismo año, el hecho  generador  de  la  emergencia  social  decretada  por  el  Gobierno  Nacional  y  determinante  de  la  misma, lo constituyó el incremento inusitado de distintas  modalidades  de  la llamada captación o recaudo masivo de dineros del público,  sin   contar   con   autorización   estatal   y   acudiendo   a  procedimientos  cuestionables,   que   la   sola   adopción  de  medidas  ordinarias  impedían  contrarrestar,  haciendo  nugatoria la intervención oportuna de las autoridades  oficiales     competentes     encargadas     del     control     del     sistema  financiero.   

Afirma  que  lo anterior implicaba una grave  amenaza  para  los  recursos  depositados por el público, sin que se contara en  ese  momento  con  las  garantías requeridas frente a la desmesurada captación  ilegal  realizada  por  más  de  220  recaudadores de gigantescas cantidades de  dinero,  que  ejercían  dicha  actividad  sin  permiso legal de las autoridades  financieras   del  Estado,  lo  que  refleja  graves  hechos  sobrevinientes  de  perturbación  del  orden  económico y social e insuficiencia de los mecanismos  ordinarios  existentes  para solucionarlos, originándose una evidente calamidad  pública.   

Según  el  Ministro,  el  Gobierno Nacional  constató  que  las  causas de la crisis no habían sido plenamente conjuradas y  que,  por  tanto,  la  extensión  de sus efectos era inminente. Por ello, en su  parecer  en  el  presente  asunto  están  acreditadas  las  graves  amenazas  y  manifestaciones  sociales  que  comprometían  a las regiones más afectadas por  las  actividades  de  captadores  o  recaudadores  de  dineros  del público sin  autorización,  con  el  incremento  de  desórdenes  que  según los documentos  aportados  ocasionaron  la destrucción de algunas sedes de entidades públicas,  lo  cual evidencia la persistencia de los hechos sobrevinientes, no obstante los  esfuerzos realizados.   

Considera que ante los hechos sobrevinientes  era  necesaria  la  declaratoria de la emergencia social, pues constituyó hecho  notorio  que  a  raíz de lo ocurrido con las captadoras ilegales de dinero, las  personas   que   entregaron   sus  recursos  incurrieron  en  enormes  pérdidas  económicas,  lo que produjo un sensible impacto social en numerosas poblaciones  del   país,   con  un  total  aproximado  de  setecientas  trece  mil  personas  damnificadas a causa de la captación ilegal.   

Sostiene  que  frente  a la grave situación  económica  en  que  quedaron  los  numerosos perjudicados por la acción de los  captadores  ilegales  se  expidió  el Decreto materia de revisión para hacerle  frente  a  los  hechos sobrevinientes, a fin de controlar las perturbaciones del  orden  público  que  se  venían  extendiendo  en el país y que requerían ser  atendidas  con carácter urgente, dado que con la sola legislación ordinaria no  era posible conjurar la crisis.   

En  su  criterio,  es  evidente también que  frente  a  la  magnitud de los hechos sobrevinientes, derivados de la captación  ilegal  de  dinero,  así  como  del  elevado  número  de  afectados  por  esta  situación,  se  requería  una  nueva declaración del estado de emergencia por  otro  período de 30 días, adicionales a los establecidos en el Decreto 4334 de  2008,  lo  que  hizo  propicia  la  prórroga  de  los  plazos iniciales para la  recepción  de  las  correspondientes  reclamaciones  de quienes depositaron sus  dineros   en   la   forma   descrita,  y  permitió  además  la  fijación  del  procedimiento  para  la  recuperación  de  los  mismos  en  forma  eficiente  y  oportuna.   

Asegura que otros hechos sobrevinientes, son  las  diferentes  alteraciones del orden público en varias zonas del país, como  consta  en  el  informe  relacionado  con  la evolución y actual situación del  orden  público  generada por el problema social de los ahorradores en entidades  captadoras  ilegales  de  recursos financieros, de diciembre 11 de 2008, rendido  por  ese Ministerio, donde se describen diversas situaciones relacionadas con la  perturbación  del orden público, en Orito, La Dorada, San Miguel,  Mocoa,  Puerto Asís, Villa Garzón y  Bogotá, al cual se remite.   

En  su parecer, lo anterior demuestra que no  obstante  la  primera  declaración del estado de emergencia, realizada mediante  el   Decreto   4333  de  2008,  se  presentaron  nuevos  hechos  generadores  de  perturbación  del  orden  público  que  hacían  por lo tanto indispensable la  prolongación  del  mismo  por  30 días más, con fundamento en la facultad del  artículo 215 fundamental.   

3. Intervención del Ministerio de Hacienda y  Crédito Público   

El  apoderado  de  este Ministerio intervino  para  defender  la  constitucionalidad  del  Decreto  4704  de 2008; se refirió  previamente  a  la  jurisprudencia  sobre  los  estados  de emergencia, haciendo  hincapié  en  que  su  validez está sujeta al cumplimiento de dos condiciones:  estar  acorde con la regla de la subsidiariedad y dirigirse a conjurar problemas  no estructurales, esto es, sobrevinientes.   

Expresa  que la jurisprudencia de esta Corte  también  ha insistido en el carácter excepcional de los estados de emergencia,  señalando  que  la función principal de los distintos organismos del Estado es  precisamente  solucionar  ese tipo de problemas a través de las instituciones y  herramientas  constitucionales,  legales, reglamentarias, económicas y sociales  legítimamente diseñadas para ello.   

Indica que es un hecho conocido que en el mes  de  octubre  de 2008 se agudizó la crisis que originó la proliferación de las  llamadas   “pirámides”,  esto  es,  personas naturales y jurídicas que se dedicaron a captar dineros del  público  de  forma  masiva e ilegal, razón por la cual el Gobierno, consciente  de  que las instituciones vigentes eran insuficientes para manejar dicha crisis,  expidió  el  Decreto  4333 del 17 de noviembre de 2008, declarando el estado de  emergencia económica, al amparo del artículo 215 constitucional.   

Señala que bajo la vigencia de la emergencia  económica,  se  expidieron  normas  para  intervenir  a  los captadores masivos  ilegales;  se  consagraron  tipos  penales  relativos  a la captación masiva de  dineros  del  público  sin  autorización  judicial, a fin de contrarrestar las  distintas  conductas  que  atentan  contra  el  peculio  del público, y medidas  tendientes  a aliviar el efecto negativo que sobre el patrimonio de las familias  tuvo, y tiene aún hoy, el cierre de las captadoras mencionadas.   

Asevera  que  la  crisis  que  se pretendió  conjurar  con  el Decreto 4333 de 2008 está lejos de ser estructural, ya que el  fenómeno           de           las           denominadas          “pirámides”,  si bien no es nuevo, es  poco  común  en el país; además, su dimensión era menor, tanto en número de  personas  afectadas,  como en el monto de los recursos involucrados; agrega que,  sin  embargo,  al  momento  de  la expedición del Decreto en revisión, venían  proliferando  de  manera  desbordada  en  todo el país distintas modalidades de  captación   o   recaudo  masivo,  realizadas  bajo  sofisticados  sistemas  que  dificultaron la intervención de las autoridades.   

Así,  en  su  criterio,  el  fenómeno  de  captación  o recaudo al cual se enfrentó el Gobierno es distinto a los eventos  que  se  dieron  de  forma  esporádica  en  el  pasado,  ya  que presentó unas  dimensiones  que  no  tuvieron antecedentes; además, los acontecimientos fueron  causados  por  la  aparición  y  extensión  de  conductas  que  no  se habían  registrado anteriormente.   

Explica   que   masivamente  las  personas  entregaron  su dinero a los captadores o recaudadores, con la promesa de recibir  ganancias  exageradas, entre el 50% y el 300% del dinero entregado, ofrecimiento  que  es  muy  superior  a  los  rendimientos  ofrecidos por el sector financiero  formal,  lo  cual  constituyó  un  factor  de  atracción  que  llevó a que un  importante  número  de  ciudadanos  confiaran  su  capital,  con los resultados  adversos de público conocimiento.   

Aduce que como consecuencia de tales hechos,  en  especial  de  la  pérdida  del  dinero,  buena  parte  de esa población se  enfrentó  a  la  imposibilidad  de atender sus necesidades presentes y futuras,  originando  una  situación  generalizada  de  desespero  y  angustia con graves  consecuencias  sociales,  ya  que se desataron actos de violencia como reacción  al   incumplimiento  de  recaudadores  y  captadores  ilegales  e,  incluso,  en  ocasiones,   como  oposición  a  las  medidas  gubernamentales  adoptadas  para  enfrentar el fenómeno.   

A continuación, el interviniente se refiere  a  la  imprevisibilidad  de  los  hechos  que  dieron lugar a la expedición del  Decreto  4704  de  2008  y  a  la subsidiariedad de las medidas, para lo cual se  remite  a  su  parte motiva, donde está consignado que al finalizar el término  de   treinta   días  previsto  en  el  inciso  1°  del  artículo  215  de  la  Constitución,  el  Gobierno  constató  que  las causas de la crisis no habían  sido  plenamente  conjuradas  y  que, por lo tanto, la extensión de sus efectos  era inminente.   

Asegura  que como consecuencia directa de la  crisis  se  generaron  efectos  sociales  de  proporciones excepcionales, de tal  envergadura  que  no solamente comprometieron patrimonialmente al público, sino  la  estabilidad social y económica de la mayor parte de las regiones afectadas,  todo  lo  cual  estuvo acompañado de amenazas y agitaciones del orden público,  ampliamente  documentadas por los medios de comunicación, que no sólo pusieron  en  peligro  la  población  en  general,  sino  que  también  dificultaron  la  actuación   de   las  autoridades  pertinentes  que  pretendían  resolver  esa  problemática.   

Indica  que  la  compleja  aplicación  del  procedimiento   consagrado  para  la  devolución  de  los  dineros,  aunada  al  inusitado  número  de  solicitudes  y  a  la  renuencia  a  los  procedimientos  establecidos  para  las  reclamaciones,  evidenció que era necesario precisar y  fortalecer  las  medidas diseñadas al amparo del Decreto 4333 de 2008, en orden  a  implementar un mecanismo eficaz para la devolución de los dineros, con pleno  respeto  de  las  garantías  procesales  que se recomiendan en la teoría de la  concursalidad.   

Expresa  que  si bien con las disposiciones  dictadas  al  amparo de la primera emergencia se atacó directamente la conducta  masiva  de  los  captadores  no  autorizados,  y  se  diseñó  un procedimiento  expedito   para   afrontar   la   siniestralidad   social,   éste   no  fue  lo  suficientemente  eficaz  para  atender  y tramitar procesalmente los derechos de  los  afectados,  pues  a 15 de diciembre de 2008 se habían presentado alrededor  de  500.000  reclamaciones,  sólo  en  las  intervenciones  de  DRFE y DMG, que  desbordaron  la  expectativa  inicial;  así  mismo,  en  la  actualidad  se han  recibido  730.000  reclamaciones  en las cuarenta y tres entidades intervenidas,  de  las  cuales  32.000  se  encuentran  en  la  primera  fase de emplazamiento,  poniéndose  de presente que al vencimiento de la primera emergencia faltaba por  atender cerca de una tercera parte de los reclamantes.   

Por  lo  anterior,  estima  que en la fecha  mencionada  los  hechos  que  generaron  el  estado  de  emergencia  continuaban  existiendo  y sus efectos sociales y económicos seguían extendiéndose, por lo  cual  era necesario perfeccionar los instrumentos legales que permitieran seguir  atacando  el origen de la captación irregular y sus efectos, requiriéndose que  el  Gobierno  contara  con facultades excepcionales, que le fueron otorgadas con  la expedición del Decreto 4704 de 2008.   

Explica  que  los  afectados,  en  su  gran  mayoría  personas  de  escasos  recursos,  soportan  actualmente  una  delicada  situación  económica,  ya  que  para  poder subsistir han tenido que acudir al  crédito  informal  con  tasas excesivas, a la espera del retorno de los dineros  depositados en las captadoras.   

Señala  que  713.000  personas  resultaron  damnificadas  y  que  las  sumas  reclamadas  en  los  procesos de intervención  ascienden  a  más  de  2.7  billones  de  pesos,  que  equivalen a un punto del  producto  interno  bruto  real  nacional;  aduce  también  que la defraudación  conlleva  riesgos concretos, como disminución del consumo de bienes y servicios  básicos,  reducción  de  inversiones  en capital humano (en particular salud y  educación),  aumento del trabajo infantil, incremento de la morosidad comercial  con  alto  impacto  en el sector empresarial de las zonas afectadas, entre otros  efectos,  por  lo cual se imponía adelantar una segunda fase de apoyo social en  beneficio de los afectados, en el marco del Decreto 4704 de 2008.   

Finalmente, expresa que la declaratoria del  estado  de  emergencia  busca  atacar  los  problemas  generados por la falta de  recursos  de  los  afectados por las actividades de las captadoras y superar las  condiciones  de  anormalidad  en las que se encuentra parte de la población del  país,  por  lo  cual  el  Gobierno,  en  desarrollo  de  la nueva emergencia ha  adoptado  medidas  específicas con el fin de aliviar las cargas a la población  más  afectada  por  las  captadoras, movilizar la economía y devolver la mayor  cantidad  de  recursos  posible  a los afectados ante la clase de hechos que han  sobrevenido  y  que  aún  deben  atacarse,  para  evitar  que sus efectos sigan  extendiéndose.   

4. Presidencia de la República  

El  Secretario  Jurídico  del  Departamento  Administrativo  de  la  Presidencia de la República, intervino para defender la  constitucionalidad  del  Decreto  4704 del 15 de diciembre de 2008, al encontrar  que  se  ajusta  en  un  todo  a los requerimientos formales establecidos por la  Constitución  Política,  ya  que  está  motivado  en  sus considerandos y fue  firmado por el Presidente de la República y todos los ministros.   

Además  advierte  que  el  citado  Decreto  declaró  el  estado  de emergencia social en todo el territorio nacional por el  término  de 30 días, contados a partir del 15 de diciembre de 2008, lo cual en  su  criterio  se  encuentra  dentro  del  rango  permitido  por el artículo 215  constitucional,  para que el Ejecutivo haga uso de las facultades propias de ese  estado de excepción.   

Explica  que el anterior estado de emergencia  social  fue declarado el 17 de noviembre de 2008 mediante el Decreto 4333 de ese  año,  y el Decreto  4704, en revisión, lo declara nuevamente a partir del  15  de  diciembre  de  2008, por lo cual, sumando los días del año 2008 en los  que  se  declaró el estado de emergencia social en todo el territorio nacional,  se  obtiene  un  total  de  cuarenta y cinco (45) días, término inferior a los  noventa  (90)  de duración máxima que permite la norma constitucional para los  períodos de emergencia consolidados en cada año calendario.   

Señala  que  como  se  decretó el estado de  emergencia  social  por  30 días a partir del 15 de diciembre de 2008, se tiene  que  en lo corrido del presente año dicha declaración fue por un periodo de 13  días  calendario,  lo  cual  a su juicio se encuentra dentro de los parámetros  temporales permitidos por el artículo 215 de la Constitución.   

Seguidamente, este interviniente se refiere al  estado  de  emergencia, señalando que el artículo 215 de la Carta reproduce en  lo  esencial  la  figura  del  estado  de  emergencia  del  artículo  122 de la  Constitución  de  1886  (introducido  por  la  reforma constitucional de 1968),  otorgándole  al  Presidente  la  facultad  de dictar decretos con fuerza de ley  destinados  a  contrarrestar  perturbaciones  ocasionadas por grandes crisis que  afectan  el  orden económico, ecológico y social o que amenacen seriamente con  perturbar los mismos.   

En  cuanto  hace a los requisitos materiales,  sostiene  que  el  Decreto cumple con el presupuesto objetivo de la declaratoria  del  estado  de  emergencia  económica  y  para  demostrarlo  se  refiere a los  antecedentes  de  tal  determinación,  indicando que la captación o recaudo de  dineros  del  público  en forma masiva no autorizada obedece a la ingenuidad de  millones  de colombianos frente a una estrategia manipuladora e inescrupulosa de  diferentes   captadores   irregulares,   basada  en  la  generación  de  falsas  expectativas  financieras,  dado  el ofrecimiento de altísimos rendimientos del  dinero,  cuyos niveles de riesgo asumido estaban por fuera de toda razonabilidad  económica,  lo cual dio lugar a la declaratoria del estado de emergencia social  mediante  el  Decreto  4333  de  2008,  cuyos  fundamentos  fueron  explicados y  probados   en   el   proceso   de   revisión   constitucional  correspondiente.   

A  continuación  se  refiere  a  los  hechos  sobrevinientes  que  originaron  la  declaratoria del nuevo estado de emergencia  social  mediante  el  Decreto  4704  de  2008,  explicando que como consecuencia  natural  de  lo  ocurrido con las captadoras masivas e irregulares de dinero del  público,  las  personas  que  entregaron  sus recursos sufrieron significativas  pérdidas  económicas,  cuyo  impacto  social fue desbordante en más de quince  ciudades y muchos municipios del país.   

Expresa que a raíz del abrumador fenómeno de  la  captación  masiva  e  irregular de dineros del público, numerosas familias  cuyas  cabezas  de  hogar  entregaron  sus recursos a captadores no autorizados,  perdieron   lo  necesario  para  atender,  incluso,  sus  necesidades  básicas,  correspondiendo  un  gran porcentaje de los afectados a la población de escasos  recursos  económicos.  Por  ello, de no haber intervenido a tiempo el Gobierno,  mediante  un  nuevo estado de emergencia social, no habría sido posible ofrecer  una  solución  efectiva a la precaria situación económica de quienes quedaron  afectados   por   dicha   captación,   lo  que  habría  profundizado  un  gran  desequilibro social.   

Considera  que esa grave situación requería  de  la extensión en el tiempo de la intervención excepcional del Gobierno para  aliviar  la  crisis,  pues  este  hecho  sobreviniente  tenía la virtualidad de  convertirse  en  catalizador  de  disturbios  de  orden público, como en efecto  sucedió  en varias zonas del país; además, la concentración del fenómeno de  captación  masiva  e  irregular  de  recursos del público en algunas regiones,  estaba  llamada  a producir nefastas consecuencias para la actividad económica,  industrial y comercial.   

La afectación patrimonial, en las dimensiones  reseñadas,  permite  sostener  a  la  luz  de la jurisprudencia constitucional,  según  el  interviniente,  que  existe  un  hecho sobreviniente legitimador del  estado  de  excepción,  porque mediante la legislación ordinaria era imposible  solucionar  la  escasez  de  recursos  producida  por el fenómeno de captación  masiva  e  irregular, toda vez que la dimensión del problema requería el apoyo  inmediato   del   Gobierno,  para  solventar  de  alguna  manera  la  situación  económica de esas familias.   

Así  mismo,  la  intervención  frente a ese  hecho  revestía  carácter  urgente,  pues estaban en peligro la subsistencia y  estabilidad  personal  y  familiar de miles de colombianos, situación que si no  era  atendida  habría  desencadenado  indeseables  hechos  de perturbación del  orden  público,  cuyas  dimensiones  hubieran  sido catastróficas, debido a la  gran cantidad de damnificados.   

En  su  criterio,  factores  como  el elevado  número  de  personas involucradas en el fenómeno, la renuencia de otras tantas  para  colaborar  con  los  procedimientos  establecidos,  los problemas de orden  público   registrados   en  algunas  poblaciones,  la  incautación  de  bienes  distintos  de  dinero  a  las  entidades  intervenidas y la necesidad de obtener  mayores  recursos de dichas entidades para su posterior devolución, requirieron  del   Gobierno  disposiciones  complementarias  al  Decreto  4334  de  2008  que  permitieran  conjurar las crisis social, cuyos efectos trascendían y amenazaban  con expandirse.   

Expresa  que  para  establecer  la dimensión  exacta  de  las reclamaciones de los afectados con el fenómeno de la captación  irregular  de  recursos  del  público, basta con tener en cuenta la cantidad de  establecimientos   presuntamente   ilegales   que  las  autoridades  municipales  procedieron  a  cerrar  preventivamente,  en  ejercicio  de  las  facultades  de  intervención   conferidas   por   el   Decreto   4335  de  2008  (más  de  130  establecimientos  en  más de 30 municipios del país, en el periodo comprendido  entre  el  18  de noviembre de 2008 y el 3 de diciembre del mismo año), lo cual  ofrece  un  primer  parámetro  para  determinar  la  cantidad  de  personas que  “invirtieron”  su dinero  en dichos establecimientos.   

Estima también revelador el informe sobre la  presencia  de captadoras irregulares de dinero a lo largo y ancho del territorio  nacional,  pues  en  el  mapa preparado por la Superintendencia de Sociedades se  identificaron  520  oficinas  de captación no autorizadas, distribuidas en más  de 26 departamentos del país.   

Además,  el  número de reclamaciones de las  personas  afectadas  con  corte  al  18  de febrero del año en curso asciende a  700.899,  de  las  cuales dicha Superintendencia ha digitado 685.785, cuyo monto  asciende  a  más  de  dos  billones   de  pesos; afirma que este inusitado  número  de  personas  reclamantes,  impuso  en  el  mes de diciembre de 2008 la  necesidad  de  disponer  legalmente la prórroga de los plazos iniciales para la  recepción   de   las   reclamaciones,   puesto  que  resultaron  insuficientes.   

Asevera que debido a la magnitud del fenómeno  era  imprescindible precisar por parte del Gobierno el procedimiento para llevar  a  cabo  las  reclamaciones de manera completa y eficiente, pues en virtud de la  premura  de  los  términos  para  realizar las reclamaciones muchas personas se  quedarían  sin  presentarlas,  lo  cual  hubiera  sido  caldo  de  cultivo  del  descontento  general  y,  en  consecuencia,  de posibles graves alteraciones del  orden público.   

En  relación  con  la  incautación  de  los  dineros   de  las  captadoras  no  autorizadas,  el  interviniente  explica  que  surgieron  inconvenientes  para  ponerlos  a disposición de los interventores y  acrecentar  la  masa  de  la  liquidación,  lo  que  llevó al Gobierno y a las  autoridades  competentes  a  buscar  distintas fórmulas de solución, muchas de  las   cuales   necesariamente  requerían  cambios  legislativos  frente  a  los  procedimientos establecidos con anterioridad.   

Asevera  que  inicialmente se intentó salvar  tales   dificultades   mediante   la   simple  coordinación  de  las  distintas  autoridades  que  tienen  relación  con  la  intervención de las captadoras no  autorizadas,  lo  que  resultó  insuficiente  y fue necesario modificar algunos  aspectos  sustanciales  del  proceso  de  intervención sobre la incautación de  dinero  y  bienes de los intervenidos, ya que mediante la legislación ordinaria  y  las  regulaciones  anteriores  era imposible satisfacer los requerimientos de  una liquidación universal y eficiente.   

Comenta  que  a  causa del desespero de las  personas  afectadas  por  el fenómeno de la captación no autorizada de dineros  del  público,  se  produjeron  varios  hechos  que alteraron sustancialmente el  orden  público en varias zonas del país, situación que está consignada en el  informe  rendido  por  el Ministerio del Interior y de Justicia a la Presidencia  de   la   República,   donde  se  describen  diversas  manifestaciones  en  los  departamentos  del  sur  del  país.  Agrega  que se registraron alrededor de un  centenar  de  hechos  perturbadores  del  orden  público  en todo el territorio  nacional,  desde  la  declaratoria  de  la  primera  emergencia  social el 17 de  noviembre  de  2008, hasta el 19 de febrero del año en curso, según el informe  presentado por la Policía Nacional.   

Indica que la zona más afectada en materia de  orden   público   ha   sido  la  región  suroccidental  del  país,  donde  el  desbordamiento  de los hechos perturbadores ha influido negativamente en materia  de  seguridad, desarrollo de actividades comerciales, bancarias y petrolíferas,  arrojando  importantes  pérdidas  económicas, especialmente en el departamento  del  Putumayo,  situación   que  según algunos medios de comunicación ha  sido  aprovechada  por  grupos  terroristas  como  las  Farc,  para  lograr  una  confrontación entre los ciudadanos y el Gobierno Nacional.   

Concluye  que  a pesar de la declaratoria del  primer  estado  de  emergencia  económica  el  17  de  noviembre  de  2008, las  protestas,  manifestaciones  y  hechos  generadores  de  perturbación del orden  público  se  mantuvieron vigentes y ciertamente amenazantes, lo cual evidenció  la  necesidad de ajustar los mecanismos institucionales para agilizar el proceso  de devolución de los dineros a los reclamantes.   

5.    Superintendencia    Financiera   de  Colombia   

El  Superintendente  Financiero  defiende  la  constitucionalidad   del   Decreto  4704  de  2008,  para  lo  cual  se  refiere  previamente  a  la  actividad de captación de dineros del público como negocio  especializado  que  requiere  de  autorización  estatal,  en  cumplimiento  del  artículo 335 del estatuto superior.   

Indica que el bien jurídico que busca tutelar  ese  ordenamiento es el interés público económico y la confianza en el sector  financiero  colombiano,  presupuestos  que  en  su  parecer prevalecen sobre los  intereses  particulares;  agrega  que para lograr tales cometidos, el Presidente  de   la   República   ejerce   a  través  de  la  Superintendencia  Financiera  inspección,  control  y  vigilancia sobre las personas que realicen actividades  financieras,  bursátil,  aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo  y  aprovechamiento  de  los dineros captados del público, lo cual constituye el  objeto  principal  y  marco de las funciones de dicha autoridad de supervisión,  de  conformidad  con  lo consagrado en los artículos 8° y 9° del Decreto 4327  de 2005.   

Sostiene  que las instituciones vigiladas por  esa  Superintendencia  están  obligadas  a  someterse  a un exigente proceso de  autorización  previa, así como al cumplimiento permanente de exigibilidades de  revelación   contable   y  financiera,  requerimientos  de  orden  patrimonial,  liquidez,  encajes,  entre  muchos  otros,  en  aras de proteger los ahorros del  público,  de  la comunidad y asegurar la estabilidad; además la entidad que se  constituye,  en particular un establecimiento de crédito, debe acreditar que se  ha  inscrito en el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras para que sus  ahorradores  o  depositantes, desde el mismo momento en que empieza a funcionar,  cuenten  con  la  protección  del  seguro  de  depósito  que  ha instituido la  ley.   

Manifiesta  que aunque el artículo 333 de la  Constitución  dispone  que no se pueden exigir autorizaciones y requisitos para  el  ejercicio  de  la actividad económica sino por virtud de la ley, esta regla  general  tiene  excepción  en  la  actividad  financiera  por  el  carácter de  interés  público  que  ostenta,  de  acuerdo con el artículo 335 ibídem y de  ahí  que  esté  sujeta  a  una  regulación  especial, dentro de la cual se ha  dispuesto, entre otros requisitos, la autorización estatal previa.   

Afirma  que  no obstante la elementalidad del  principio  atrás  indicado, muchas personas entregaron su dinero a recaudadores  y  captadores  no autorizados, que carecían de la intención real de devolverlo  o  lo  hurtaron  luego  de  recibirlo,  generando  con ello graves consecuencias  sociales  y de orden público, particularmente en los departamentos y municipios  donde   proliferaron   esas  actividades,  afectando  un  amplio  sector  de  la  población.   

Aduce  que  como  el fenómeno se extendió a  varias   zonas   del   territorio   nacional,   fue  necesario  adoptar  medidas  extraordinarias,  ágiles y preventivas como las previstas en el Decreto 4704 de  2008,  que  propenden  en  esencia  por  extender  en el tiempo la intervención  excepcional  del  Gobierno  Nacional  para  aliviar  la  crisis  generada por la  captación  no  autorizada  de  dineros  del público, que podía convertirse en  catalizador  de  graves  disturbios,  como  en  efecto  sucedió  después de la  declaratoria de emergencia social mediante el Decreto 4333 de 2008.   

Señala que el Decreto 4704 de 2008, mediante  el  cual se declaró nuevamente el estado de emergencia social, cumple con todas  y  cada una de las exigencias contenidas en la Constitución, razón por la cual  solicita  declarar su exequibilidad, pues al igual que el Decreto 4333 del mismo  año,  el  hecho  generador  estuvo  constituido  por el incremento inusitado de  distintas   modalidades   de   captación   no   autorizada   de   dineros   del  público.   

Sostiene  que  la  necesidad  de  una  nueva  declaratoria  de  emergencia social se sustenta, en esencia, en la multiplicidad  de  eventos  desafortunados  originados  en  el  fenómeno  de  la captación no  autorizada,  que  dificultaron la actuación de distintas autoridades y pusieron  en   peligro  a  la  población,  así  como  en  la  compleja  aplicación  del  procedimiento  para  la  devolución  de  dineros  a  dichas  víctimas, dada la  cantidad  de  afectados  y la usual reticencia a acudir a la vía formal para la  reclamación,  eventos  que  evidenciaban  la  necesidad de mejorar la atención  integral  de  la crisis diseñada al amparo de la emergencia social declarada en  el  Decreto  4333  de  2008,  en  orden a establecer trámites ágiles, claros y  precisos para la devolución de los dineros y recursos incautados.   

Considera que resultaba entonces indispensable  que  el  Gobierno  Nacional pudiera seguir contando con facultades excepcionales  que  le  permitieran  atacar  las causas de la crisis social y contrarrestar sus  efectos,  tal  como quedó expuesto en el informe de la Viceministra de Hacienda  y  Crédito  Público,  rendido  al Congreso de la República, según el cual al  finalizar  el  término  de  treinta  días  del  estado de emergencia declarado  mediante  Decreto  4333  de  2008,  se  constató que las causas de la crisis no  habían  sido  plenamente  conjuradas  y,  por  ende,  sus  efectos  continuaban  extendiéndose,  ya  que  sobrevinieron  diversas  manifestaciones  sociales que  comprometían   a   la   población  de  aquellas  regiones  afectadas  por  las  actividades  desplegadas  por  captadores o recaudadores de dineros del público  sin  autorización,  tal  como,  según  afirma,  expresan los considerandos del  Decreto 4704 de 2008.   

Por  último  asegura  que  a  pesar  de  la  declaratoria  del  primer  estado  de emergencia el 17 de noviembre de 2008, las  protestas,  manifestaciones  y  hechos  generadores  de  perturbación del orden  público   se  mantuvieron  vigentes  y  amenazantes,  lo  cual  justificaba  la  necesidad  imperiosa de ajustar los mecanismos institucionales para agilizar aun  más el proceso de devolución de los dineros a los reclamantes.   

6. Superintendencia de Sociedades  

El  Superintendente  de Sociedades, intervino  para  defender  la  constitucionalidad  del  Decreto 4704 del 15 de diciembre de  2008,  señalando  que  la  Constitución  de  1991  delimitó  los  estados  de  excepción  como  herramientas  de  carácter  extraordinario  que comportan, en  algunos   casos,   restricción   de  derechos  constitucionales  y,  en  otros,  suspensión  de  la legislación vigente, siempre que la medida sea proporcional  y esté encaminada a afrontar una crisis sobreviniente.   

Explica  que  el  15 de diciembre de 2008, el  Presidente  declaró  otra  vez  el  estado  de emergencia en todo el territorio  nacional  mediante  el  Decreto  4704  de  2008,  por  el  término de 30 días,  contados   a   partir  de  la  mencionada  fecha,  en  razón  de  las  diversas  manifestaciones   sociales   y   amenazas  de  las  personas  afectadas  por  la  captación,  que  dificultaron  el  normal  desarrollo  del  proceso  de toma de  posesión  y  la  actuación de distintas autoridades, agravadas por la cantidad  de  reclamaciones de los afectados y la reticencia de varios de ellos a acudir a  la  vía  formal para la reclamación, eventos que hicieron necesario revisar el  procedimiento  inicialmente  diseñado  en  el Decreto 4334, para fortalecerlo y  afinarlo  de  acuerdo con los requerimientos de los agentes interventores, de la  propia Superintendencia de Sociedades y de otras autoridades.   

Indica que las medidas iniciales adoptadas por  el  Gobierno  Nacional  fueron  necesarias  pero  no  suficientes,  y agrega que  algunas  de  las  circunstancias  evidentes en ese momento fueron atacadas en la  primera  emergencia  social,  declarada  mediante  el Decreto 4333 de 2008, pero  otras  no  tan  evidentes solo se manifestaron a medida que fueron aplicados los  mecanismos  de  intervención por parte de las Superintendencias de Sociedades y  Financiera.   

Señala  que  las  pruebas  halladas tras los  sellamientos  hechos  por  las  autoridades  locales,  son  demostrativas  de la  persistencia  del  fenómeno  después  de  decretada  la  primera  emergencia y  expresa  que  el  volumen  de  las  reclamaciones  de  los defraudados, ante los  interventores  para  el  caso  de  DMG  y  DRFE  sobrepasaron  las  expectativas  iniciales,  de  modo  que  era imperativo que el Gobierno contara con facultades  que  le permitieran continuar atacando las causas de la crisis social, así como  contrarrestar sus efectos.   

Sostiene  que  el Decreto 4704 de 2008 cumple  con  los  requisitos  materiales  para  la  segunda  declaratoria  del estado de  emergencia     social,     pues     en     cuanto     hace    al    test  de  subsidiariedad, está demostrado  que  las  medidas  adoptadas  por la primera emergencia resultaron insuficientes  frente  a  la  evolución  de  las  intervenciones  decretadas  al amparo de los  Decretos 4333 y 4334 de ese año.   

Manifiesta  que  con fundamento en la segunda  declaratoria  de  emergencia  se expidió el Decreto 4705 de 2008, cuyo objetivo  es  complementar  y adicionar los instrumentos consagrados en el Decreto 4334 de  2008,  cuyas  disposiciones  resultaron  insuficientes  para  superar vacíos de  procedimiento,  en aspectos tales como coordinación entre las Superintendencias  Financiera  y  de Sociedades, autoridades locales y Fiscalía; participación de  los  afectados  en  el  procedimiento  de  toma  de  posesión,  y protección y  conservación de los bienes del intervenido, entre otros asuntos.   

Asegura  que  las  anteriores  circunstancias  plantearon  la  necesidad de un ajuste en las normas de procedimiento y por ende  un  segundo marco de emergencia que lo hiciera viable, ante la ineficacia de las  medidas  adoptadas  en el Decreto 4334, además teniendo en cuenta la evolución  del  fenómeno  de  captación  y los hallazgos en los procedimientos de toma de  posesión  puestos  en  evidencia  por  los  interventores, por el juez del  procedimiento y por la Superintendencia de Sociedades.   

En  su  parecer,  la  declaratoria  también  satisface  el  requisito  de  la  imprevisibilidad,  toda  vez  que  el Gobierno  Nacional  encontró  que  venían  proliferando  de manera desbordada en todo el  país  distintas  modalidades  de captación o recaudo masivo no autorizado, con  los  reportes de los agentes interventores que permitieron establecer el tamaño  del  fenómeno  en  la  totalidad  del  territorio  nacional, que se extendió a  regiones  del país como Nariño, Cauca y Putumayo, con perturbaciones del orden  público,  lo  que  hizo  pensar en la necesidad de aumentar plazos en garantía  del  acceso  de  la  mayor cantidad de personas al proceso de toma de posesión.  Asevera  que  el  Gobierno  también encontró que con los dineros recaudados se  habían  adquirido  bienes y unidades de explotación económica y empresas, por  lo  cual  hubo necesidad de adoptar un procedimiento expedito para afectar todos  esos bienes.   

Con  base  en  las  anteriores explicaciones,  concluye  que  las  medidas  adoptadas  en  vigencia del Decreto 4333, no fueron  suficientes  para  contrarrestar  la  crisis  que  se  mantuvo  a  partir  de la  intervención           de           las          llamadas          “pirámides”  y  en  general  del  muy  extendido  fenómeno  de  captación,  por  su  magnitud,  por  las dificultades  presentadas  en  el  procedimiento  de  toma  de  posesión  y  por el riesgo de  conservación  de  los  recursos captados del público, de manera que la segunda  declaratoria  de emergencia ordenada mediante el Decreto 4704 de 2008, cumple en  su  criterio  con  lo  preceptuado  en  el  artículo  215  de  la Constitución  .   

IV.  CONCEPTO  DEL  PROCURADOR  GENERAL DE LA  NACIÓN   

Para  el  Procurador  General del Nación, la  Corte  Constitucional  debe  declarar  exequible  el  Decreto 4704 de 2008, pues  cumple  con  las exigencias formales que señala la Constitución Política para  los  de  su  clase, ya que está sustentado en el artículo 215 superior, la Ley  137  de  1994  y  en  razones  de tipo fáctico; fue firmado por el Presidente y  todos  sus  Ministros  en  ejercicio  de  sus  competencias  constitucionales  y  legales,  y  estableció  su  vigencia  por  un  periodo  de treinta (30) días,  contados  a  partir  de  la  fecha  de  su  expedición, en concordancia con los  artículos 215 superior y 46 de la Ley 137 de 1994.   

En  lo  que respecta al cumplimiento de los  requisitos  sustantivos  por parte del Decreto Legislativo 4704 de 2008, el Jefe  del  Ministerio Público previamente hace algunas consideraciones en torno a los  atributos  generales  y específicos del estado de emergencia económica, social  y  ecológica, el alcance de la discrecionalidad del Presidente de la República  para  decretar  estados  de  excepción  y el control jurídico que compete a la  Corte Constitucional.   

Por lo que respecta a los atributos del estado  de  emergencia  económica, social y ecológica, expresa que según el artículo  215  superior  los  elementos  constitutivos  o  esenciales  corresponden, en su  orden,  a  unos  hechos  causales,  a unos objetivos específicos que propone la  declaración  de  la  medida, y a unos medios o instrumentos mediante los cuales  el   Ejecutivo   produce  las  decisiones  que  requiere  la  solución  de  las  situaciones derivadas de la emergencia.    

En cuanto hace a la causalidad, estima que los  acontecimientos  no  sólo  deben  ser intensos y traumáticos, sino que además  deben  ser  imprevistos  y, por ello, diferentes a los que se producen regular y  cotidianamente,  esto  es,  sobrevinientes  a las situaciones que normalmente se  presentan  en  el  discurrir  de  la  actividad de la sociedad en sus diferentes  manifestaciones   y  a  las  que  debe  dar  respuesta  el  Estado  mediante  la  utilización de sus competencias normales.   

Sobre  el  objeto de la emergencia, opina que  debe  enfocarse  a  conjurar  de manera inmediata la crisis económica, social o  ecológica  correspondiente,  y  a  detener  o  minimizar  la  extensión de sus  efectos  con miras a regresar a la situación de normalidad anterior a ella, por  lo  cual  la  motivación y la dinámica de las medidas que adopte el Ejecutivo,  tienen   que  estar  dirigidas  exclusivamente  a  esos  fines  que  motivan  su  declaración.   

Para el Procurador los instrumentos jurídicos  de  que  dispone el Gobierno para adoptar las medidas que, a su juicio, resulten  conducentes  y  eficaces para enfrentar la situación coyuntural respectiva, son  el  decreto legislativo mediante el cual se reconoce y los decretos legislativos  mediante  los cuales se adoptan disposiciones encaminadas a conjurar la crisis y  contener el alcance de sus consecuencias.    

En  relación  con  la  discrecionalidad para  declarar  el  estado  de emergencia social, económica y ecológica, señala que  el  Presidente  de la República tiene un innegable margen de apreciación en lo  que  se  refiere  al  ejercicio  de  los  poderes excepcionales derivados de los  mencionados  estados  de anormalidad, facultad que en su parecer se ve reforzada  por  el  obligado  y  permanente  contacto  del  Gobierno  con  las exigencias y  necesidades   de   la   comunidad   en  el  modelo  democrático  participativo,  colocándolo  en  una posición privilegiada para detectar el advenimiento de la  anormalidad y elegir los medios idóneos para su reversión.   

Asegura que la Constitución no prevé medidas  concretas  que  frente  a una singular situación de anormalidad declarada pueda  adoptar  el  Gobierno,  tarea  imposible  de  ser  definida  en abstracto por lo  variado,  imprevisto  y  contingente  de  los  hechos  que pueden en la realidad  trastocar gravemente la normalidad.   

De  otra  parte,  expresa  que  el  control  jurídico  sobre  los  decretos  legislativos que declaran la emergencia social,  económica  y  ecológica  que  compete a la Corte Constitucional, constituye el  principal   límite   a  la  facultad  del  Presidente  de  la  República  para  expedirlos,   por  cuanto  él  no  puede  definir  ninguna  circunstancia  como  sobreviniente  y  gravemente  perturbadora; por ello, el Gobierno tiene la carga  perentoria  de  motivar  adecuadamente  el decreto legislativo correspondiente y  acreditar   la   ocurrencia   de  los  hechos  que  justifican  su  expedición.   

Con base en las anteriores consideraciones, el  Jefe  del Ministerio Público analiza el Decreto 4704 de 2008 y encuentra que la  segunda  declaratoria  de emergencia tiene fundamento en la apremiante necesidad  de  garantizar  la  devolución  efectiva  de  los  dineros  entregados  por las  víctimas   de   quienes  perpetraron  esa  actividad  ilícita  y  promover  la  recuperación  económica  de  las  regiones  del  país  más  afectadas con el  fenómeno           de           las           denominadas          “pirámides” financieras.   

Estima   que  para  tal  efecto,  resultaba  imperioso    (i)   remover   en   forma  expedita,  por  medio  de  medidas  extraordinarias,  las  barreras  normativas  y  fácticas  que  han  impedido  o  amenazan  impedir  la  debida  mitigación  estatal del daño social causado por  estos  esquemas de recaudo ilícito de dinero; (ii) superar la ineficacia de las  competencias  y  facultades  asignadas  a  las Superintendencias Financiera y de  Sociedades  en  el Decreto 4333 de 2008; (iii)  solucionar las dificultades  en  el  procedimiento  de  toma  de  posesión  para  devolver,  a  cargo  de la  Superintendencia  de Sociedades; (iv) resolver la precaria situación económica  en  que  han quedado los afectados y sus respectivas familias y la inestabilidad  sufrida  por  las  zonas en que el fenómeno de recaudo no autorizado de dineros  del   público   tuvo  mayor  impacto,  (v)  atender  el  inusitado  número  de  reclamaciones  y dineros por devolver  y (vi) combatir las alteraciones del  orden  público  originadas  en  la  dura  crisis social, según ha reportado la  Policía Nacional, con motivo de la grave crisis social.   

Concluye  que  en ese orden de ideas, resulta  evidente  que los efectos de las circunstancias que derivaron en la declaratoria  de  emergencia  social,  a  través  del  Decreto  4333  de 2008, desbordaron la  diligente  previsión  exigible  al  Gobierno Nacional y por ende justifican una  segunda  declaratoria  con  el  fin de paliarlos y revertirlos, lo que demuestra  que  al  evaluar  la  amenaza  que  las  mismas entrañaban, el Presidente de la  República  hizo  uso  adecuado  del discreto margen de apreciación que en esta  materia debe reconocérsele.   

V.    CONSIDERACIONES   DE   LA   CORTE  CONSTITUCIONAL   

1. Competencia  

De  conformidad  con  lo  dispuesto  por  los  artículos  214-6°  y  241-7°  de la Constitución Política, corresponde a la  Corte  Constitucional  ejercer  control  oficioso de exequibilidad sobre el  Decreto  4704  de 2008, expedido por el Presidente de la República en ejercicio  de las facultades que le confiere el artículo 215 superior.    

Conviene advertir que, según lo ha explicado  la                   jurisprudencia1,  el  hecho de que el término  de  30  días  de  la  declaratoria del estado de emergencia social contenido en  dicho  decreto  se haya cumplido, no significa que esta Corte pierda competencia  para  pronunciarse  sobre  su constitucionalidad, máxime cuando con base en ese  estado  de  excepción  se  han  expedido  decretos de desarrollo, cuyas medidas  continúan vigentes en el ordenamiento jurídico.     

2.  Requisitos  del  estado  de  emergencia  económica,  social  y  ecológica.  La  exigencia de adecuada motivación en su  declaración.   

A  propósito  de la revisión constitucional  del  Decreto  4333  de  2008,  por  el  cual se declaró el estado de emergencia  social,  esta  corporación  en  la  sentencia C-135 de 2009 (febrero 25), M. P.  Humberto  Antonio  Sierra  Porto,  realizó  una extensa y detallada exposición  sobre  el régimen de los estados de excepción en la Constitución Política y,  particularmente,   en  relación  con  los  rasgos  distintivos  del  estado  de  emergencia  económica,  social  y  ecológica  o  por grave calamidad pública,  abordando   el   alcance   del   control   constitucional   sobre  los  decretos  declaratorios del mismo.   

Los  aspectos  más  sobresalientes  de  esa  providencia   se   refieren  (i)  a  la  naturaleza  del  estado  de  emergencia  económica,  social  y  ecológica  o por grave calamidad pública, partiendo de  los  precedentes  existentes en la materia (sentencias C-004 y C-447/92, C-179 y  C-366/94,   C-122/97,   C-122   y  C-216/99);  (ii)  los  presupuestos  para  su  declaratoria;  (iii)  la  competencia,  ámbito  temporal  y  territorial de ese  estado  de  excepción;  (iv)  las facultades excepcionales del Presidente de la  República;  (v) los requisitos formales y materiales para la declaratoria; (vi)  la  prohibición de suspensión de los derechos humanos; (vii) la observancia de  los  principios  de  intangibilidad  de  derechos,  el  respeto  a  los derechos  sociales   de   los   trabajadores,   la   necesidad,  la  proporcionalidad,  la  temporalidad,  la  legalidad  y  la  proclamación pública, y (viii) el sistema  mixto              de              control              sobre             dichos  actos.                 

Para la Corte no resulta necesario repetir los  mismos  puntos,  pues  su  significado  y  alcance  han  quedado sustentados con  suficiencia  en dicho pronunciamiento; sin embargo para los efectos del presente  fallo,  se  considera  útil recordar los elementos configurativos del estado de  emergencia  económica,  social y ecológica o por grave calamidad pública, los  cuales presentan las siguientes características:   

(i)  El  elemento  causal, que se refiere a los hechos que tienen entidad  para  suscitar  la  declaratoria  de  ese estado de excepción, los cuales deben  presentar    el   carácter   de   sobrevinientes   y  extraordinarios;        deben       perturbar  o  amenazar  con  perturbar  en  forma  grave  e  inminente el  orden  económico,  social  y  ecológico del país o constituir grave calamidad  pública;  y  deben  ser  diferentes  a  los  que  dan lugar al estado de guerra  exterior  o  a  la conmoción interior, regulados en los artículos 212 y 213 de  la Constitución.   

Según    la   jurisprudencia   de   esta  corporación2,  el  carácter  sobreviniente  y extraordinario de tales hechos no  significa  que  necesariamente  han  de  ser novedosos o imprevisibles, sino que  deben  aparecer  de  manera  extraordinaria y apartarse del normal acontecer; de  ahí  que  la  agravación  rápida  e inusitada de un fenómeno existente puede  tener   entidad   suficiente  para  ocasionar  la  declaración  del  estado  de  emergencia.    

Sin  embargo,  la  mera  invocación  de  un  problema  estructural,  no  autoriza la declaración del estado de excepción, y  por   ello   se  prohíbe  su  utilización  para  resolver  asuntos  crónicos,  “sin que ello quiera decir en modo alguno que éstos  deban    quedar    huérfanos    de    consideración    por    parte   de   las  autoridades”.3   

Otro  aspecto  importante  consiste en que la  norma  fundamental permite la adopción del régimen exceptivo no sólo para los  casos  de  perturbación  del orden económico, social y ecológico del país, o  por  grave calamidad pública, sino también ante la inminencia o amenaza de los  mismos,  es  decir,  que  es  posible  hacer  uso  de  dicho  mecanismo en forma  preventiva     o    precautelativa.    4   

Con  todo,  los  acontecimientos  deben  ser  de  tal importancia, alcance  e  intensidad  que ciertamente trastornen o pongan seriamente en riesgo el orden  económico,  social  o  ecológico  del  país  o  constituyan  grave  calamidad  pública.   

(ii)  El  elemento  objetivo  hace  alusión  al  propósito  o  finalidad  esencial  del  estado  de  emergencia, el cual debe estar dirigido a conjurar la  crisis   económica,  social  o  ecológica  correspondiente  y  a  contener  la  extensión  de  sus  efectos  con  el  fin  de  retornar  a la situación normal  anterior.   

La  finalidad  del  decreto  declarativo  del  estado  de emergencia consiste en hacer pública la existencia de circunstancias  sobrevinientes  y  extraordinarias  que  alteran  el  orden económico, social o  ecológico  del  país;  en  cambio,  a  través de los decretos legislativos de  desarrollo,  se  adoptan  medidas  que  deben  estar  directa y específicamente  encaminadas  a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión  de sus efectos.   

Unos  y  otros  decretos deben satisfacer las  exigencias  formales  y  materiales señaladas en el artículo 215 superior y en  la  Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción; los de desarrollo  deben  respetar  los  principios  de  finalidad,  necesidad,  proporcionalidad y  motivación de incompatibilidad.   

(iii)  El  elemento  instrumental  dice  relación  con  las  herramientas  jurídicas  de  que  dispone  el  Gobierno para enfrentar la crisis e impedir la  expansión  de  sus  consecuencias, por un lado, mediante el decreto que declara  la  emergencia  económica,  social  y  ecológica y, por otro, con los decretos  legislativos  de  desarrollo  del  estado de excepción, por cuya vía diseña y  pone  en  ejecución  los  remedios  que  considera  efectivos  para superar tal  coyuntura.     

En  virtud  de  esa preceptiva, el Presidente  queda   investido   de   poderes  específicos  y  excepcionales,  diferentes  y  superiores  a los que ordinariamente utiliza en el manejo normal de sus asuntos,  para  poder afrontar con éxito y de manera inmediata la crisis que emana de las  situaciones  alteradoras  del  orden  económico,  social  o  ecológico,  o que  constituyan     grave     calamidad     pública.5   

En armonía con lo anterior, el artículo 2°  de  la  Ley 137 de 1994 (LEEE), preceptúa que esas facultades sólo podrán ser  utilizadas    cuando   circunstancias   extraordinarias   hagan   imposible   el  mantenimiento  de  la  normalidad  mediante  los  poderes ordinarios del Estado.   

Es   decir,  que  al  hacer  uso  de  tales  atribuciones,   el   Presidente   de   la   República   no   goza  de  absoluta  discrecionalidad  para  evaluar  los hechos y situaciones que pueden dar lugar a  la  declaratoria  del  estado  de  emergencia  y  para  implementar  las medidas  conducentes,  sino  que  cuenta con un margen de apreciación en ese campo, dado  que  la Constitución no contiene un catálogo detallado de soluciones concretas  para    enfrentar    determinada    situación    de    anormalidad.6   

De    otra   parte,   esta   corporación  reiteradamente  ha señalado que el control jurisdiccional ejercido por la Corte  Constitucional  sobre  los  decretos dictados por el Presidente de la República  al  amparo  del estado de emergencia económica, social y ecológica o por grave  calamidad  pública,  es  de  carácter  integral  en cuanto comprende el examen  sobre  el cumplimiento de las exigencias formales y materiales consagradas en el  artículo  215  superior  y en la Ley 137 de 1994, análisis que se considera de  la   mayor  importancia  en  la  medida  en  que  asegura  la  primacía  de  la  Constitución.   

En cuanto al decreto que declara ese estado de  excepción,  la  Corte  debe verificar que satisfaga las siguientes exigencias  formales:  (i)  que  tenga una  parte   considerativa   donde   se   expongan  los  motivos  que  determinan  la  declaración  del  estado  de  excepción;  (ii)  que   lleve  la firma del  Presidente  y  de  todos sus Ministros; (iii) que fije el límite temporal de la  vigencia  del estado de excepción; (iv) que indique el lapso durante el cual se  hará  uso  de  las  facultades  extraordinarias;  (v)  que determine el ámbito  territorial que comprende esa declaratoria.   

Por   lo  que  atañe  a  los  requisitos   materiales,  la  evaluación  consiste  en  establecer  si  realmente  existió una perturbación o amenaza de  perturbación  grave e inminente del orden económico, social o ecológico o una  calamidad  pública, que no pueda conjurarse mediante el uso de las atribuciones  ordinarias  de  las  autoridades,  lo  que  para  la jurisprudencia comprende la  realización  de  tres  juicios  distintos:  el  fáctico, el valorativo y el de  suficiencia.            

El    juicio    sobre   el   presupuesto   fáctico  es  de  naturaleza  objetiva  y  consiste  en verificar si los hechos invocados tuvieron ocurrencia;  en  caso  afirmativo,  el  juicio objetivo de existencia se resolverá de manera  positiva  y,  en  consecuencia,  la  declaratoria  del  estado  de emergencia es  legítima;   en   caso   contrario,   esa  comprobación  será  negativa  y  la  declaratoria   será   de  inconstitucionalidad  por  ausencia  de  este  primer  presupuesto.   

También  debe  determinar esta Corte si esos  hechos  son sobrevinientes, es decir, si tienen carácter anormal y excepcional.  La  jurisprudencia  ha  señalado  que  el  hecho  sobreviniente no puede ser de  cualquier  naturaleza,  sino extraordinario,  como  lo  establece  el  artículo  2°  de la Ley Estatutaria de  Estados  de Excepción al referirse a “circunstancias  extraordinarias”,   que  no  puedan  ser  atendidas  mediante los poderes comunes del Estado.   

Ese   juicio  también  es  objetivo  y  se  dirige   a  verificar  si  los  hechos  aparecieron  de  manera  súbita  o  inopinada,  apartándose  del  ordinario  acontecer  o si, por el contrario, son  crónicos  o  estructurales,  evento  en  el  cual deslegitiman la apelación al  estado de excepción, según se expuso anteriormente.   

Otro  aspecto  que debe ser comprobado por la  Corte  radica  en  que los hechos invocados sean distintos a los que dan lugar a  la  declaratoria  del  estado de guerra exterior o conmoción interior. Sobre el  asunto,  la  jurisprudencia  ha  manifestado que no es sencillo distinguir entre  los  hechos causantes de los estados de emergencia y conmoción interior, ya que  en   este  último  evento  el  concepto  de  “orden  público”  incluye elementos de índole económica o  social.   

En    lo    atinente    al   juicio  valorativo,  la  labor de la Corte  consiste  en  establecer si en verdad los hechos invocados son de tal gravedad e  inminencia,  que  justifican declarar el estado de excepción. Al respecto se ha  precisado   que   cualquier   calamidad   pública  o  perturbación  del  orden  económico,  social o ecológico no da lugar a la emergencia, sino sólo aquella  situación  que  por su intensidad e importancia logre trastornar ese orden y no  pueda  atenderse  por  vías  previamente  estatuidas.  La  atribución  de  ese  calificativo   por   parte   del   Presidente  no  es  discrecional,  pues  debe  corresponder,           igualmente,          a          una          percepción  objetiva.          

           

Así   mismo,   debe   corroborar   si   la  perturbación  o  amenaza  de  perturbación  es  inminente, es decir, que no se  refiera  a  un  peligro  eventual  o  remoto  para  los bienes protegidos por el  artículo  215 superior, sino que ha de ser un riesgo real y efectivo, que puede  materializarse  en  cualquier  momento.  Este  juicio también es objetivo, pues  busca  determinar  si  la  percepción y apreciación presidencial de los hechos  invocados  fue  arbitraria  o  fruto  de error manifiesto, lo que supone en este  caso    que    el    juez    constitucional    realice    una   ponderación   o  balance.         

El   juicio   de  suficiencia   tiene  asidero  en  los  principios  de  necesidad  y proporcionalidad consagrados en la LEEE, y parte de la regla según  la  cual  sólo  se puede acudir al estado de emergencia cuando las herramientas  jurídicas  a  disposición  de  las  autoridades, no permiten conjurar la grave  calamidad  pública  o  la  grave  perturbación  del orden económico, social y  ecológico.   

Así,  corresponde  al Presidente apreciar la  aptitud  de  las atribuciones ordinarias para superar la crisis, facultad que no  es  absoluta  ni arbitraria pues debe respetar el marco normativo de los estados  de  excepción,  conformado  por  la Constitución, los tratados internacionales  sobre  derechos humanos ratificados por Colombia y la Ley Estatutaria de Estados  de Excepción.   

La   jurisprudencia  ha  precisado  que  el  análisis  sobre la suficiencia de los poderes ordinarios es global y no implica  un   examen  de  cada  una  de  las  medidas  que  se  anuncien  en  el  decreto  declaratorio;  consiste  en determinar seriamente si desde el ámbito de validez  de  ese  decreto,  es  posible  inferir  que  la crisis no se supera con el solo  ejercicio         de         las        atribuciones        ordinarias        de  policía.          

Se  precisa señalar que para la realización  de  los  anteriores juicios y evaluaciones por parte de la Corte Constitucional,  es  indispensable  que  el  decreto que declara el estado de excepción contenga  una  motivación  adecuada y  suficiente   sobre   las   circunstancias   extraordinarias  que  originaron  la  declaración,  así  como  de  las  razones  que  impelen al Gobierno Nacional a  adoptar  tal  determinación.  Así  lo  exige  expresamente  el  artículo  215  superior,   al   preceptuar   que  la  declaración  del  estado  de  emergencia  “deberá  ser  motivada”.   

Desde  sus  primeros  pronunciamientos  esta  corporación   ha   destacado   la   importancia   de  la  mencionada  exigencia  constitucional,  como presupuesto indispensable para la realización del control  integral en cabeza de la Corte Constitucional:   

“…, tratándose del decreto que produce  la  declaración,  la  libertad del Presidente se reduce a tomar la decisión de  efectuar  dicha  declaración  determinando el momento para hacerlo y    señalando    los   hechos   que   la   justifican,  pero  en  lo  que  concierne  a  la  efectiva  configuración del  presupuesto  objetivo  de  la  misma, no dispone de discrecionalidad alguna y no  hay alternativas distintas a su existencia o inexistencia.   

… … …  

La  Corte  tiene en cuenta que un juicio de  existencia  sobre  el  presupuesto  objetivo  de  una  eventual declaratoria, en  cuanto   está   ligado   a  conceptos  complejos  que  envuelven  criterios  de  valoración  no  estrictamente  técnicos  -como  gravedad, inminencia, amenaza,  etc,  debe necesariamente comportar un margen de discreta apreciación por parte  del  Presidente  que,  de  todas  maneras, no es en modo alguno discrecional, no  puede   ignorar   la   existencia  real  de  los  hechos  que  dan  base  a  sus  calificaciones,  ni  sustraerse  a  un escrutinio lógico y racional del nexo de  probabilidad  que pueda enlazarse a sus manifestaciones y previsiones, así como  de  la  misma  congruencia  de  su argumentación a la luz de las circunstancias  cuya existencia se proclama.   

También  cabe  tener  presente que según lo  dispuesto  en  el  artículo  8°  de  la  LEEE,  los  decretos  de  estados  de  excepción   “deberán  señalar  los  motivos  por los cuales se imponen cada  una  de  las  limitaciones  de  los  derechos constitucionales de tal manera que  permitan  demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación  y  los  motivos  por los cuales se hacen necesarias”;  en  el  mismo  sentido,  el  artículo  11  ibídem  señala  que  los  decretos  legislativos   “deberán  expresar  claramente  las  razones por las cuales cada  una  de  las  medidas  adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron  lugar  a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”;  y el artículo12 ibídem preceptúa que los decretos legislativos  que      suspendan      leyes,     “deberán  expresar  las  razones  por las  cuales     son     incompatibles    con    el    correspondiente    Estado    de  Excepción”  (No está en  negrilla en el texto  original).   

La exigencia de motivación no es entonces una  mera  formalidad,  sino  un requisito de orden sustancial; esa expresión de las  razones  para  declarar  el  estado  de  excepción, permite a esta corporación  ejercer  control  integral  sobre  los  estados  de  excepción.  Se trata de un  significativo  avance  en la consagración constitucional del Estado de Derecho,  como  quiera  que  establece  un  límite al ejercicio del poder público y a la  discrecionalidad  del  Ejecutivo  bajo  los  estados  de  excepción, en pro del  reforzamiento  de  las  garantías  a los derechos fundamentales, ya que permite  conocer  la  materialidad  de  los  hechos  que mueven al Gobierno Nacional para  proceder   a   su  declaración,  lo  cual  posibilita  desarrollar  el  control  automático  integral  y forzoso de constitucionalidad, mediante la realización  de  los  juicios  de  conexidad,  finalidad,  necesidad  y  proporcionalidad. En  relación    con    este    tópico,   la   jurisprudencia   constitucional   ha  expresado:   

“La  Constitución  y  la ley estatutaria  sobre  los  estados  de excepción, exigen una motivación estricta acerca de la  incompatibilidad  de  las  normas  que  forzosamente han de suspenderse, la cual  bien  puede  ser escueta y concisa, pero no inexistente o implícita. Obsérvese  que  este requisito o carga de motivación es adicional a la que se contempla en  el  artículo 11 de la citada ley. Lo anterior corrobora que la acentuación del  deber  de  motivación, tratándose de los decretos legislativos, se explica por  el  mayor  grado  de  restricción  que  éstos  proyectan  sobre  los  derechos  fundamentales.  La  eficaz  protección  de  los derechos fundamentales sustenta  este  requisito,  a  la  par  que  la  necesidad de permitir un adecuado control  jurisdiccional   enderezado   a   erradicar   la   arbitrariedad,  sin  el  cual  difícilmente   la   actuación   del   Gobierno  podría  aspirar  a  gozar  de  legitimidad.  De  otro  lado, la falta de motivación específica -máxime sobre  este  punto  expresamente requerido por la ley estatutaria-, acusa por sí misma  la  desproporcionalidad  de  la  medida como quiera que el Gobierno ha dejado de  hacer  el  juicio  sobre  las  alternativas  entre  las  cuales  debía decidir,  efectuando  la  debida ponderación, lo que ya es un claro indicio de exceso. No  debe  olvidarse  que  la  proporcionalidad  de  las  medidas,  corresponde a una  exigencia   constitucional   insoslayable   (C.P.   art.  214-2).”8   

Con base en las anteriores consideraciones, se  procede    a    examinar    el    Decreto    4704    de    2008,    “Por  el  cual  se  declara el Estado de  Emergencia Social por un período de treinta (30) días”.   

4.  Inconstitucionalidad  del Decreto 4704 de  2008 por ausencia de motivación.   

Por  medio  del  Decreto  4704  de  2008,  el  Gobierno  Nacional  declaró el estado de emergencia social por un periodo de 30  días  contados  a  partir  de  su  declaratoria.  En lo que respecta al aspecto  formal,  advierte  esta Corte que (i) contiene una parte considerativa, con seis  párrafos  no  numerados;  (ii) lleva la firma del Presidente de la República y  de  todos  los  Ministros; (iii) señala el ámbito espacial de la declaratoria,  toda  vez  que  indica  que dicho estado de excepción cobija todo el territorio  nacional;  (iv)  establece  en  su  artículo  1°  el  periodo  para el cual se  declaró,  y  (v)  en  su  artículo  2° señala el término durante el cual el  Presidente  de la República hará uso de las facultades excepcionales: 30 días  contados a partir de su declaratoria.   

      

Pasando a la declaratoria que antecedió a la  que  ahora  se  estudia,  se  aprecia  en  los considerandos del Decreto 4333 de  noviembre  17 de 2008 que entonces se declaró el estado de emergencia social en  todo  el  territorio  nacional,  por  el término de treinta (30) días, ante la  situación  social generada por la actividad de los captadores o recaudadores de  dineros  del  público en operaciones no autorizadas, y ante la insuficiencia de  las  medidas  ordinarias  para  poder  conjurar  las  causas  de  dicha crisis y  prevenir la extensión de sus efectos.   

En  el  Decreto 4704 de 2008, ahora objeto de  revisión,  también  se  expresa que en virtud de la declaratoria, se adoptaron  medidas  de  excepción  y  se  adelantaron  diversas  actuaciones  “orientadas  a detener los fenómenos que han venido amenazando la  estabilidad   del   orden   social”   y   que,  sin  embargo,  “han  sobrevenido  diversas manifestaciones sociales que comprometen a la  población  de  aquellas  regiones afectadas por las actividades desplegadas por  captadores     o     recaudadores     del     dineros     del    público    sin  autorización”,  razón  por  la  cual, “ante  la  coyuntura  descrita,  se hace necesario adoptar medidas  encaminadas  a  contrarrestar los efectos de la crisis social generada e impedir  la extensión de los efectos”.    

Como  puede apreciarse, en el Decreto 4704 de  2008  la  motivación  es  aparente,  al  no enunciar ni detallar los hechos que  originaron   el   advenimiento   de  esas  “diversas  manifestaciones  sociales”  que habrían determinado  la  nueva  declaración  del  estado  de  emergencia  social;  se  trata  de una  expresión  insuficiente  e  imprecisa, que coloca a esta Corte en imposibilidad  de  efectuar  el  correspondiente  control de  constitucionalidad sobre esa  preceptiva y la que se ha expedido bajo su amparo.   

Repásese  que la Constitución y la Ley 137  de  1994  exigen,  para  efectos  de  poder  efectuar  el  control integral, una  motivación  acerca  de  la  declaración del estado de excepción, “la  cual  bien puede ser escueta y concisa, pero no inexistente o  implícita”9, como ahora sucede en el Decreto 4704 de  2008,  donde brilla por su ausencia la mención y explicación de los hechos que  a  juicio  del  Gobierno  Nacional  dieron  origen  a  la  segunda declaración,  consecutiva,  del  estado  de  emergencia  social,  omitida como si tácitamente  bastare    con    lo    explicado    en    sustento    de    una    declaración  precedente.   

Al no figurar en el  Decreto  en  revisión  una  verdadera motivación para su expedición, resultan  vulnerados,  de contera, los principios constitucionales de finalidad, necesidad  y  proporcionalidad,  ya  que al ignorarse cuáles son esas  circunstancias  que  presuntamente  alteran  el  orden  económico  y  social, esta corporación  tampoco  puede  establecer  cuál  es  el  impacto  de  la declaración y de las  medidas     adoptadas,    sobre    los    derechos    fundamentales    de    los  coasociados.   

Para  esta Corte la falencia que evidencia el  Decreto  Legislativo  4704  de 2008 es insubsanable y no puede ser suplida en el  curso  del  juicio  de  constitucionalidad  mediante  el  decreto y práctica de  pruebas,  pues  las  diversas  argumentaciones  presentadas  por las autoridades  públicas  en estos casos, no tienen por finalidad reparar los graves vacíos en  la  motivación  de  ese  acto  jurídico,  sino ilustrar al Juez Constitucional  sobre el alcance, razón y significado de la medida excepcional.   

En efecto, las intervenciones realizadas en su  oportunidad  por  los  Ministros  del  Interior  y  de  Justicia y de Hacienda y  Crédito  Público  como por la Presidencia de la República, consignan hechos y  razones  de diversa índole en relación con la agudización de la problemática  social  y  económica  que  generó  la  captación o recaudo masivo e ilegal de  dineros  del  público,  situación  de  crisis  que  a su juicio no había sido  plenamente  conjurada,  apreciaciones de dichas autoridades que, sin embargo, se  produjeron  fuera  de  tiempo y no alcanzan la oportunidad, ni el mérito, ni la  eficacia   para   superar   la   ausencia  de  motivación  que  experimenta  el  analizado   Decreto,  en tanto debieron quedar plasmadas en éste, conforme  lo   indican   la   Carta,   la   LEEE   y   reiterada  jurisprudencia  de  esta  corporación.   

Advierte   finalmente  esta  Corte  que  la  motivación  consignada  en el Decreto 4333 de noviembre 17 de 2008, por el cual  se  había  declarado  previamente el estado de emergencia en todo el territorio  nacional,  ni su referencia a esa declaratoria precedente en el Decreto ahora en  revisión,  satisfacen en manera alguna el requisito que aquí se extraña, toda  vez  que  en  la  nueva  declaratoria  de estado de excepción, por virtud de la  normatividad  y  doctrina indicada, se imponía la enunciación siquiera concisa  de  los  hechos  y  las  razones  de  las  “diversas  manifestaciones  sociales”  que  habían sobrevenido  adicionalmente,  con  ocasión  de la continuada o acrecentada captación ilegal  de recursos del público.   

Por  lo  anterior,  y  sin  que sea necesario  acometer  otras  consideraciones, la Corte Constitucional declarará inexequible  el Decreto 4704 de 2008.   

VI.  DECISIÓN  

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la  Corte  Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato  de la Constitución,   

RESUELVE  

Declarar  INEXEQUIBLE   el   Decreto   4704   de   diciembre   15  de  2008  “Por  el  cual  se  declara  el Estado de Emergencia Social por un  periodo de treinta (30) días”.   

Notifíquese, comuníquese, insértese en la  Gaceta  de  la  Corte  Constitucional  y  archívese  el  expediente. Cúmplase.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

CLARA        ELENA        REALES  GUTIÉRREZ                  MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO   

                    Magistrada                                                                 Magistrado   

JUAN        CARLOS        HENAO  PÉREZ             GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO   

                Magistrado                                                             Magistrado   

               Magistrado                                                             Magistrada                                                     

HUMBERTO       ANTONIO      SIERRA  PORTO            LUIS  ERNESTO  VARGAS SILVA   

              Magistrado                                                              Magistrado   

IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO  

Secretario General  

    

1 C-135  de 2009.   

2  C-  135 de 2009 (febrero 25), M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.   

3 C-122  de  1997 (marzo 12),  Ms. Ps. Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes  Muñoz.   

4 C-179  de 1994 (abril13),  M. P. Carlos Gaviria Díaz.   

5 C-122  de 1999 (marzo 1°), M. P. Fabio Morón Díaz.   

6 C-004  de 1992 (mayo 7), M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.   

7 C-004  de 1992 (mayo 7), M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.   

8  C-135  de  1996 (abril 9), M. P. Jorge Arango Mejía.   

9 C-135  de 1996.