C-259-15

           C-259-15             

Sentencia   C-259/15    

CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y   DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Nulidad de los actos administrativos de carácter   general/CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO   ADMINISTRATIVO-Procedencia excepcional de acción de nulidad contra actos   administrativos de contenido particular/LEGISLADOR-Potestad para definir el alcance del artículo 137 del   CPACA y considerar pertinente la positivización de la teoría de los móviles y   las finalidades    

NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE   CARACTER GENERAL-Jurisprudencia   constitucional    

SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD   CONDICIONADA-Alcance de   la cosa juzgada material en la jurisprudencia constitucional    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance    

EXEQUIBILIDAD   CONDICIONADA-Alcances/CORTE   CONSTITUCIONAL-Potestad   de señalar efectos de sus propios fallos/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD   CONDICIONADA-Efecto inmediato      

COSA JUZGADA FORMAL Y COSA JUZGADA   MATERIAL-Distinción    

COSA JUZGADA MATERIAL-Efectos    

COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO ESTRICTO-Requisitos     

Para que pueda hablarse de cosa juzgada material en   sentido estricto y pueda alegarse que una decisión del Legislador constituye una   reproducción contraria a la Carta en tales términos, la jurisprudencia   constitucional reiterada requiere que se verifiquen los siguientes requisitos:   (i) Que una norma haya sido declarada previamente  inexequible. (ii) Que el contenido material del texto examinado, sea similar a   aquel que fue declarado inexequible por razones de fondo, teniendo en cuenta el   contexto dentro del cual se ubica la norma examinada, en la medida en que su   significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el contexto es diferente.   La identidad se aprecia, entonces,   teniendo en cuenta no sólo la redacción de los artículos, sino también el   contexto dentro del cual se ubica la disposición demandada, de tal forma que si   la redacción es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del   contexto, se entiende que ha habido una reproducción. Por el contrario, si la   redacción es igual pero del contexto se deduce un significado normativo   distinto, se entiende que no se realizó dicha reproducción. (iii)  Que el texto legal, supuestamente   reproducido, haya sido declarado inconstitucional por “razones de fondo”, lo   cual hace necesario analizar la ratio decidendi del fallo anterior; y (iv) que   subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento al juicio previo   de la Corte. Si se   cumplen de manera efectiva estos requisitos, la norma reproducida debe   declararse inexequible, porque la cosa juzgada material limita la competencia   del Legislador y le impide reproducir el contenido material de una norma   contraria a la Carta, y al hacerlo, viola el mandato dispuesto en el artículo   243 superior.    

COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO ESTRICTO-Alcance    

Esta modalidad de cosa juzgada material, fortalece la   seguridad jurídica y el Estado de Derecho, en cuanto impide que una norma   declarada inexequible y que es contraria por razones de fondo a los mandatos   previstos en la Carta Política, pueda ser introducida de nuevo en el   ordenamiento jurídico. También promueve que el Tribunal constitucional sea   consistente con sus decisiones y respete sus precedentes.    

COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO LATO O   AMPLIO-Configuración    

La cosa juzgada constitucional material, llamada en   sentido amplio, ocurre cuando este Tribunal tiene que analizar una disposición   con idéntico contenido normativo al de otra norma, que por razones de fondo, fue   previamente declarada exequible o exequible de forma condicionada. En estos   casos, la decisión de la Corte no puede ser distinta a estarse a lo resuelto en   la sentencia previa, a menos que se presenten circunstancias excepcionales que   enerven los efectos de la cosa juzgada.    

COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO AMPLIO-Requisitos    

Esta modalidad de cosa juzgada, exige acreditar los   siguientes requisitos: (i) Que exista una sentencia previa de constitucionalidad   sobre una disposición con idéntico contenido normativo a la que es objeto de   demanda, esto es, que los “efectos jurídicos de las normas sean exactamente los   mismos”. (ii) Que exista identidad entre los cargos que fundamentaron el juicio   de constitucionalidad que dio lugar a la sentencia proferida por la Corte y   aquellos que sustentan la nueva solicitud.  (iii) Que la declaratoria de   constitucionalidad se haya realizado por razones de fondo. (iv) Que no se hayan   producido reformas constitucionales frente a los preceptos que sirvieron de base   para sustentar la decisión; y que se esté ante el mismo contexto fáctico y   normativo. De hecho, este Tribunal debe tener en cuenta también, los cambios que   se presentan en la sociedad, pues puede ocurrir que normas que en un tiempo   fueron consideradas exequibles no lo sean ya, a la luz de una nueva realidad   social. En efecto, en el caso de la cosa juzgada constitucional material en   sentido amplio, cuando se presenten reformas constitucionales que varíen los   parámetros de comparación de las normas, o así lo demande el carácter dinámico   de la Carta; o cuando surja la necesidad de realizar una nueva ponderación de   valores o principios constitucionales, a partir del cambio de contexto en el que   se inscribe la nueva disposición acusada,   no se obliga necesariamente a la Corte Constitucional a estarse a lo resuelto en   la sentencia anterior.    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional de   pronunciamiento de fondo sobre norma declarada exequible/CAMBIO DE   JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Exigencias para apartarse de la cosa juzgada    

El hecho de que la Corte hubiere declarado la   exequibilidad pura y simple, o condicionada de una disposición, no significa que   sea imposible volver a analizar los mismos contenidos normativos, pues es   necesario reconocer el carácter dinámico de la Constitución o entender su   interpretación como un texto viviente. En ese orden de ideas, si lo que decide   la Corte es volver a efectuar un análisis de fondo de la disposición previamente   declarada exequible, – para evitar la petrificación del derecho o la posible   continuidad de eventuales errores-, se le exige justificar las razones por las   cuales se aparta de la cosa juzgada, asumiendo la carga argumentativa de   justificar con “razones poderosas”, el cambio de jurisprudencia.    

CONTROL CONSTITUCIONAL DE INTERPRETACIONES   JUDICIALES-Jurisprudencia constitucional/INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Criterios/DOCTRINA DEL DERECHO VIVIENTE-Jurisprudencia   constitucional/DERECHO   VIVIENTE EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance    

DERECHO VIVIENTE-Valor jurídico dentro del juicio de   inconstitucionalidad de las leyes    

La Corte ha enfatizado en su jurisprudencia que “…   reconocerle valor jurídico al derecho viviente dentro del juicio de   inconstitucionalidad de las leyes, esto es, a la labor interpretativa que de las   normas realizan la jurisprudencia y la doctrina, y que determina su margen de   aplicación en el contexto social, constituye una garantía de imparcialidad,   efectividad y seguridad del examen que realiza la Corte, ya que permite   establecer con claridad cuál es el verdadero alcance de la norma examinada,   tomando conciencia clara de la regla de derecho que va a ser confrontada con la   Constitución Política”.    

TEORIA DE LOS MOVILES Y FINALIDADES-Jurisprudencia constitucional/TEORIA DE   LOS MOVILES Y FINALIDADES-Naturaleza/TEORIA DE LOS MOVILES Y FINALIDADES-Jurisprudencia   del Consejo de Estado/TEORIA DE LOS MOVILES Y FINALIDADES-Alcance/ACCION   DE NULIDAD CONTRA ACTO DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-Jurisprudencia constitucional    

POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACTUACIONES PROCESALES Y   ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional/POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA   CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Alcance/CLAUSULA   GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN REGULACION DE FORMAS PROPIAS DE CADA   PROCESO-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA   DE PROCESOS-Límites    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN SENTIDO   ESTRICTO-Elementos para   determinar si se incurre o no en la prohibición del artículo 243 de la   Constitución Política    

Para verificar si se incurrió o no en la prohibición del artículo 243 superior,   se deben tomar en consideración los cuatro elementos de la cosa juzgada material   en sentido estricto, así: (i) que una norma haya sido declarada exequible o exequible condicionada   con cosa juzgada absoluta, lo que obliga a revisar la ratio decidendi del fallo   correspondiente teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se ubica la norma   examinada, en la medida en que su significado y sus alcances jurídicos pueden   variar si el contexto es diferente; (ii) que el contenido material del texto   examinado, sea similar a aquel que fue condicionado, teniendo en cuenta el   contexto dentro del cual se ubica la norma examinada, en la medida en que su   significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el contexto es diferente.   La identidad se aprecia, entonces,   teniendo en cuenta no sólo la redacción de los artículos, sino también el   contexto dentro del cual se ubica la disposición demandada, de tal forma que si   la redacción es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del   contexto, se entiende que hubo una reproducción. Por el contrario, si la   redacción es igual pero del contexto se deduce un significado normativo   distinto, se entiende que no se realizó dicha reproducción. (iii)  Que el texto legal,   supuestamente reproducido, haya sido declarado constitucional por “razones de   fondo”, lo cual hace necesario analizar la ratio decidendi del fallo anterior; y   (iv) cuando se trata de una exequibilidad condicionada no debe olvidarse que se   produce la expulsión del ordenamiento jurídico de interpretaciones o normas   contrarias a la Constitución, por lo que debe averiguarse si subsisten las   normas constitucionales que sirvieron de parámetro de control en la sentencia   que declaró la inexequibilidad de la interpretación reproducida. En estos casos,    si se verifica la existencia de la reproducción de la interpretación (o norma)   que la Corte había retirado del ordenamiento jurídico, la Corte debe declarar la   inexequibilidad de la norma objeto de análisis o mantener la exequibilidad   condicionada según el caso, fundada en el desconocimiento de lo dispuesto en el   artículo 243 superior, pues éste limita la competencia del Legislador para expedir una norma ya   declarada contraria a la Carta.    

Referencia: Expediente D-10453    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 137 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código   de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.    

Demandante: Jorge Eduardo Zamora Acosta    

Magistrado ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá, D. C., seis (6) de mayo de dos mil quince   (2015).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los   Magistrados María Victoria Calle Correa, quien la preside, Mauricio González   Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria   Stella Ortíz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,   Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva, en cumplimiento de   sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en   el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En   ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40-6 y 242-1 de la   Carta Política, el ciudadano  Jorge Eduardo Zamora Acosta,  presentó acción pública de   inconstitucionalidad contra el artículo 137 (parcial) de la Ley 1437 de 2011   “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo”.    

Mediante auto del 9 de octubre de 2014, la Magistrada   Sustanciadora admitió la demanda de la referencia y dispuso que por Secretaría   General se procediera a fijar en lista el proceso y se surtiera el traslado de   la demanda al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia. En   dicha providencia, se ordenó igualmente, que de conformidad con el artículo 11   del Decreto 2067 de 1991, se comunicara la iniciación del proceso al señor   Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso y que se informara   de la admisión de la demanda a los Ministros del Interior y de Justicia y del   Derecho. Por último, se invitó a la señora Presidente del Consejo de Estado, a   la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las Facultades de Derecho de la   Universidad Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Externado de Colombia, de los   Andes, Pontificia Javeriana y a Universidad de Nariño, para que si lo estimaban   pertinente, expusieran sus razones sobre la exequibilidad o no de los segmentos   normativos acusados.    

Cumplidos como están los trámites constitucionales y   legales propios de esta clase de actuaciones y previo concepto del Procurador   General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la acción de   inconstitucionalidad de la referencia.    

II.  NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el texto del artículo 137   de la Ley 1437 de 2011, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011, y se subraya el aparte demandado, así:    

LEY 1437 DE 2011    

(enero 18)    

Por la cual se expide el Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.    

“ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por   medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos   de carácter general.    

Procederá cuando hayan sido expedidos con   infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma   irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante   falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los   profirió.    

También puede pedirse que se declare la nulidad   de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.    

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos   administrativos de contenido particular en los siguientes casos:    

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la   sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento   automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.    

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso   público.    

3. Cuando los efectos nocivos del acto   administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico,   social o ecológico.    

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.    

III.   LA DEMANDA    

El señor   Jorge Eduardo Zamora Acosta solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del   aparte previamente subrayado del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 – en adelante CPACA-,  o en su defecto, que éste se adecue a los preceptos de la Carta Política, en la   medida en que a su juicio, tales aspectos normativos resultan contrarios al   artículo 243 de la Constitución,   relacionado con la figura de la cosa juzgada constitucional.    

En efecto, poniendo en contexto los orígenes y estructura del artículo   137 del Nuevo Código Contencioso Administrativo, el señor Zamora Acosta sostiene   que en varias memorias sobre su redacción y creación, se ha señalado que el   nuevo artículo del Código Contencioso Administrativo, acoge expresamente la   teoría de los móviles y las finalidades sobre la nulidad de los actos   administrativos de carácter particular, que según el demandante, fue declarada   inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-426 de 2002[1], y que a su juicio, en   sucesivas sentencias del Consejo de Estado, se ha desobedecido de manera   reiterada[2].    

Para el ciudadano, la sentencia C-426 de 2002, estudió precisamente la   interpretación que el Consejo de Estado venía dándole al artículo 84 del Código   Contencioso Administrativo anterior, bajo la teoría jurisprudencial descrita,   concluyendo que atentaba de manera desproporcionada contra el derecho de acceso   a la justicia, al impedir que el particular pudiera someter al control de   legalidad, actos de carácter particular y concreto que no cumplieran con los   requisitos impuestos por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo.    

Bajo tales consideraciones, la sentencia que se cita, declaró la   exequibilidad condicionada del artículo 84 del C.C.A., declarando su   constitucionalidad, “siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad   también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la   pretensión es exclusivamente el control de legalidad en abstracto del acto, en   los términos de la parte motiva de esta sentencia”. Esta determinación de la   Corte Constitucional, para el señor Zamora Acosta, no es otra cosa que haber   declarado inexequible la teoría de “los motivos y las finalidades” del   Consejo de Estado, la cual en su opinión, “como conceptúa la Corte, resulta   ser desproporcional (sic) y le impone al ciudadano una carga que hace nugatorio   el derecho al acceso a la administración de justicia y al debido proceso”.    

En consecuencia, el cargo que presenta el ciudadano contra el artículo   137 parcial, se sintetiza de la siguiente forma:    

(i)      Los apartes acusados   del artículo 137 del Nuevo Código Contencioso Administrativo, son   inconstitucionales, por cuanto sobre el precepto normativo demandado, “ya   hubo pronunciamiento expreso constitucional en contra, configurándose para el   caso, cosa juzgada material. Por ende, la actuación del legislador padece de un   vicio de competencia, toda vez que reprodujo el contenido material de un acto   jurídico declarado inexequible”, por la Corte Constitucional, en   contravención del artículo 243 superior.    

(ii)    Para el actor, el   condicionamiento señalado en la sentencia C-426 del 2002 es vinculante, porque   se trata de un fallo de control abstracto cuyos efectos son imperativos y   obligatorios. Siendo así, la interpretación de la tesis de “los móviles y   finalidades” que recaía en el artículo 84 del C.C.A., fue expulsada del   ordenamiento jurídico, decisión que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional   y que impide que pueda replicarse su contenido dentro de la legislación.    

(iii) En   efecto, a juicio del ciudadano, el inciso y los numerales acusados de la Ley   1437 de 2011, son la consagración de esa doctrina, situación que intenta   demostrar visualizando lo que él llama la “unidad ontológica entre el   artículo 84 del C.C.A. y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011”, a través   de un cuadro comparativo que pretende evidenciar la relación entre la teoría de   los motivos y la finalidades – según varias sentencias del Consejo de Estado-,    y los apartes demandados del artículo 137 acusado, intentando dar cuenta de que   se trata de los mismos contenidos normativos. Por las anteriores razones,   sostiene que respecto del segmento demandado ha operado el fenómeno de la cosa   juzgada constitucional, lo que impone que la norma demandada sea declarada   inconstitucional, por infracción de lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta   Política.     

Por las   anteriores razones, solicita la inexequibilidad de los apartes acusados del   artículo en mención.    

IV.   INTERVENCIONES.    

1.    Ministerio de   Justicia y del Derecho.    

Para el Ministerio, en la sentencia C-426 de 2002, la   Corte Constitucional se pronunció sobre el alcance normativo dado al artículo 84   del CCA por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el sentido de   condicionar la procedencia de la acción de simple nulidad contra los actos de   contenido particular y concreto, a los casos que la ley estipulare o cuando   estos representen interés para la comunidad. Según la sentencia, las   limitaciones impuestas por la jurisprudencia contencioso administrativa, eran   contrarias a las garantías constitucionales de defensa y acceso a la   administración de justicia, al no estar contenidas tales exigencias en el texto   del precepto acusado, ni deducirse de la regla jurídica allí fijada.    

Según el Ministerio, en esa oportunidad la Corte   Constitucional sostuvo que aunque no le corresponde al juez constitucional   resolver debates suscitados en torno a la aplicación o a la interpretación de la   ley, se ha admitido que por vía de la acción de inconstitucionalidad se pueden   resolver conflictos atinentes a la interpretación de normas jurídicas, cuando   involucran un problema de interpretación constitucional.    

En ese sentido la controversia se planteaba en torno a   la forma en la que el Consejo de Estado venía interpretando el artículo 84 del   C.C.A., con fundamento en la doctrina de los motivos y las finalidades,   que sostenía que por vía del contencioso de anulación, podían controvertirse   actos administrativos de contenido general y, por fuera de este, sólo los actos   de contenido particular que expresamente señalara la ley, o que tuviesen   trascendencia social y representaran un interés para la comunidad.     

Conforme a este criterio de interpretación, la mayoría   de los actos administrativos de contenido particular, no podían ser impugnados a   través de la acción simple de nulidad, debiendo necesariamente ser demandados a   través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo término de   caducidad es de 4 meses.    

Para la Corte Constitucional, a juicio del Ministerio,   la formulación y exigencia de requisitos adicionales no contenidos en el texto   de la norma acusada ni derivados de su verdadero espíritu y alcance, –   independientemente de las tesis que fueren expuestas en el seno del máximo   órgano de lo contencioso administrativo-, representaba una carga ilegítima para   los asociados que restringía su acceso a la justicia y el debido proceso.   Acogiendo estos criterios, la Corte procedió a declarar la exequibilidad   condicionada del artículo 84 del CCA., con el propósito de que se interpretara,   entendiéndose que la acción de nulidad también podía  ser adelantada contra los   actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión fuera   exclusivamente el control abstracto de legalidad del acto, en los términos de la   parte motiva de la sentencia.    

De lo anterior se desprende que, a diferencia de lo   afirmado en la demanda, para el Ministerio no resulte cierto que la sentencia   C-426 de 2002 haya excluido del ordenamiento jurídico la teoría de “los móviles   y las finalidades” respecto de los actos de carácter particular y concreto. Lo   que se declaró, fue la exequibilidad condicionada de tal interpretación,   adoptada por vía jurisprudencial para efectos de la aplicación del artículo 84   del anterior CCA., lo que no equivale a una declaratoria de inexequibilidad.    

En consecuencia, no puede hablarse de cosa juzgada en   este caso, cuando el objeto del control constitucional fue una interpretación   constitucional adoptada por la jurisprudencia para la aplicación de una   disposición normativa específica, respecto de la cual la Corte dijo, que las   restricciones jurisprudenciales, no se desprendían del texto de la norma   acusada.    

En contraposición a lo anterior, el control de   constitucionalidad que se pretende en esta oportunidad, se dirige contra una   norma adoptada por el Legislador dentro del ámbito de libertad de configuración   legislativa, que de manera alguna resulta restrictiva en el acceso a la   administración de justicia y al debido proceso, para los ciudadanos.      

Adicionalmente, revisando los antecedentes de la   expedición del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, el Ministerio llega a la   conclusión de que el objetivo de la propuesta, fue siempre armonizar y acercar   la tesis de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, al lograr que fuera   el Legislador el que estableciera el objeto de las acciones ahora denominadas   medios de control.    

En ese sentido, considera que no es pertinente en este   caso alegar cosa juzgada constitucional. Pero si ello fuera posible, la Corte   Constitucional tendría que estarse a lo resuelto en la sentencia C-426 de 2002   que declaró la exequibilidad condicionada del artículo 84 del CCA., lo que no   significaría la inexequibilidad de la norma acusada. Desde esta perspectiva,   afirma el Ministerio que existe una contradicción en la demanda, al desconocer   los efectos de la cosa juzgada constitucional y al confundir los efectos de la   declaratoria de exequibilidad condicionada, con la declaratoria de   inconstitucionalidad.    

En consecuencia, concluye que la norma acusada no   vulnera los derechos de acceso a la justicia o debido proceso, tal y como se   desprende del parágrafo acusado, por lo que para el Ministerio los apartes   demandados del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 deben ser declarados   conformes a la Carta Política.    

2.    Secretaría   Jurídica de la Presidencia de la República.    

La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la   República intervino en el presente proceso, con el propósito de solicitar que la   Corte Constitucional se INHIBA de emitir un pronunciamiento de fondo en   la demanda de la referencia, o que en su defecto, se declare EXEQUIBLES  los apartes acusados del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.    

Para la Secretaría Jurídica, aunque el propósito de su   escrito es solicitar que la Corte declare exequible el artículo acusado, a su   juicio no sobra señalar que los cargos que se formulan, no satisfacen los   requisitos de concreción, suficiencia y pertinencia necesarios para la admisión   de la demanda. Lo anterior, porque el libelista no presenta cargos específicos   contra los cuatro numerales del artículo 137 y omite, por esa vía, un análisis   particular respecto de cada uno de ellos. En efecto, el escrito se limita a   alegar que la disposición demandada, revivió la tesis de los móviles y las   finalidades, pero no se detiene a verificar si las causales previstas en la   norma, en efecto restablecen esa doctrina del máximo tribunal de lo contencioso   administrativo.    

Un repaso de la demanda, deja al descubierto que en el   análisis de la antijuridicidad de las causales del artículo 137, el actor se   limita a la presentación de un cuadro comparativo a dos columnas en el que   coteja la teoría de los móviles y finalidades con el texto de la norma acusada,   dejando al juez el trabajo de deducir la oposición normativa. Sin embargo, a su   juicio, el memorial falla en consignar un análisis particular de lo que podría   considerarse la médula del problema jurídico, que es el determinar si las 4   causales de la norma acusada, y su parágrafo, realmente reproducen un contenido   que fue expulsado del ordenamiento jurídico por el Tribunal constitucional. El   cuadro diseñado por el actor, es una herramienta insuficiente para probar dicha   oposición.    

También la demanda es inepta, porque si se revisa con   detenimiento el principal argumento de la sentencia C-426 de 2002, este sostiene   que el artículo acusado en su momento, no limitaba las condiciones de   interposición de la acción de nulidad contra actos administrativos particulares   y concretos, por lo que no le era dable al juez contencioso limitar ese derecho.   En otras palabras, la sentencia C-426 de 2002 dijo que la teoría de los móviles   y finalidades era contraria a derechos, porque imponía limitaciones que no   estaban incluidas en la ley.     

En el caso que hoy ocupa la atención de la Corte, las   restricciones, limitaciones, condicionamientos y salvedades están inscritas en   la ley, no en la jurisprudencia, por lo que el argumento para oponerse a ellas   no puede ser simplemente, que dichas disposiciones se oponen a lo establecido en   la sentencia C-426 de 2002. La obligación del demandante hoy en día, era señalar   porqué esas reglas, ahora positivizadas, son contrarias a los preceptos   constitucionales.    

Hecha esta salvedad, la Secretaría Jurídica de la   Presidencia considera finalmente que el artículo 137 acusado no es contrario a   la Constitución, porque el Legislador sí tuvo en cuenta las consideraciones de   la sentencia C-426 de 2002 para proferir el nuevo artículo. Sin ahondar en el   debate, el artículo 137 demandado dispone en su numeral 1º que la acción de   nulidad de actos administrativos de contenido particular procede   excepcionalmente “cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de   nulidad que se produjere no se genera el restablecimiento automático de un   derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero”.    

Esta regla indica que si la demanda pretende la nulidad   de un acto administrativo de contenido particular que derive en la reparación   automática, la acción de nulidad resulta improcedente, pues, a menos que la   acción se intente dentro de los cuatro meses siguientes a su publicación, la   misma no puede utilizarse para burlar el término de caducidad. En otras   palabras, la regla jurídica del artículo 137 señala que será procedente la   acción de nulidad contra el acto particular, si la pretensión de la demanda es   meramente la defensa del orden jurídico.    

Entendida así la norma, es claro que antes que   contradecir la sentencia de 2002 de la Corte Constitucional, la regla jurídica   demandada va en la misma dirección de las consideraciones de la Corte, pues en   la providencia citada el Tribunal sostuvo que “[e]n la medida en que esta acción no se intente o no se   ejerza dentro de los cuatro meses de que habla la ley (C.C.A. art. 136-2), quien   se considere directamente afectado o un tercero, podrán promover la acción de   simple nulidad en cualquier tiempo (C.C.A. arts. 84 y 136-1), pero única y   exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la nulidad del acto   violador, dejando a un lado la situación jurídica particular que en éste se   regula, para entender que actúan por razones de interés general: la de   contribuir a la integridad del orden jurídico y de garantizar el principio de   legalidad frente a los excesos en que pueda incurrir la Administración en el   ejercicio del poder público”.    

Lo anterior quiere decir que tanto el artículo 137-1   del CPCCA como la sentencia C-426 de 2002, reconocen que la acción de nulidad   contra el acto particular procede cuando el propósito de la demanda o la   finalidad de la sentencia no es el restablecimiento automático de un   derecho subjetivo, sino la defensa de la integridad del orden jurídico. De hecho   la Corte insiste en esta condición, al advertir que el derecho subjetivo no   puede verse modificado por el fallo de nulidad, con lo cual establece una   diferencia entre la naturaleza del fallo y sus efectos, así:    

“En estos casos, la competencia del juez contencioso   administrativo se encuentra limitada por la pretensión de nulidad del actor, de   manera que, en aplicación del principio dispositivo, aquél no podrá adoptar   ninguna medida orientada a la restitución de la situación jurídica particular   vulnerada por el acto”. (Sentencia C-426 de 2002)    

Estas consideraciones permiten entender que el numeral   1º del artículo acusado no es contrario al sentido del fallo de 2002, pues dicho   numeral permite incoar la acción con la sola pretensión de conservar la   integridad del derecho, evaluado en términos abstractos.    

Respecto de los numerales 2º y 3º, la intervinientes   dijo que la sola intención de defender el orden jurídico era la pretensión que   la teoría de los móviles y finalidades había desechado del régimen de la   acción de nulidad, y fue a esa posibilidad a la que se dedicó el fallo de   constitucionalidad. Es por eso que, al concluir su disertación, la Corte afirmó:   “Acogiendo los criterios que han sido   expuestos, la Corte procederá a declarar la exequibilidad del artículo 84 del   Código Contencioso Administrativo, tal y como fue subrogado por el artículo 14   del Decreto 2304 de 1989, siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad   también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la   pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto,   en los términos de la parte motiva de esta Sentencia”.      

Al declarar la exequibilidad del artículo 84 del   antiguo CCA, la Corte abrió una nueva alternativa para la demanda de nulidad de   los actos administrativos de contenido particular, cerrada por muchos años por   la teoría de los móviles y las finalidades: la posibilidad de demandar el acto   particular para la defensa del orden jurídico.    

Así, el fallo de la Corte no se pronunció sobre las   otras circunstancias que, según la doctrina de los móviles y finalidades,   permiten la demanda de dichos actos. Técnicamente, entonces, la Corte   Constitucional no tiene precedente jurisprudencial aplicable a los numerales 2 y   3, por lo que respecto de estos numerales la demanda resulta inepta. En estricto   sentido, no existe cargo contra dos disposiciones respecto de las cuales la   Corte no se pronunció en la sentencia C-426 de 2002.    

De otro lado, la Secretaría Jurídica de la Presidencia,   considera que no es posible hacer un estudio de fondo de la causal 4ª  a la luz   de la demanda de la referencia, porque se limita a reconocer que la ley podría   establecer otras causales de procedencia de la nulidad contra actos   administrativos de contenido particular. Mientras el Legislador no defina dichas   causales, resulta imposible hacer algún juicio de validez. Esta circunstancia   impide que la Corte pueda pronunciarse al respecto.    

Finalmente, tampoco es viable pronunciamiento alguno   respecto del parágrafo de la norma, porque el demandante no formuló cargo   específico contra el mismo. Es cierto que el parágrafo se vincula directamente   con el fallo de la Corte, pero no lo es que el demandante tenga un reproche   concreto y particular contra esa norma, que solo remite a otra disposición para   regular la hipótesis en que la demanda de nulidad sí persigue el   restablecimiento automático del derecho.    

Por las anteriores razones, la Secretaria Jurídica de   la Presidencia le solicita a la Corte inhibirse de emitir pronunciamiento de   fondo  en esta oportunidad, o en su lugar, declarar EXEQUIBLE la norma   acusada.    

3.    Consejo de   Estado.    

La Dra. María Claudia Rojas Lasso, en su calidad de   Presidenta del H. Consejo de Estado, presentó escrito ante la Corte   Constitucional en el que cual solicita la declaratoria de EXEQUIBILIDAD   de los apartes demandados del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, por   considerar que ellos no son contrarios a la Carta Política.    

Para fundar estas consideraciones, luego de analizar el   contenido concreto de la sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional y   reseñar los pormenores de la jurisprudencia constitucional sobre cosa juzgada   constitucional, recuerda que la norma objeto de control, mediante la sentencia   C-426 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), fue en su momento el artículo 84 del   CCA., mientras que la norma que se acusa en esta oportunidad, hace parte de un   nuevo sistema normativo denominado Código de Procedimiento Administrativo y de   lo Contencioso Administrativo, que en su artículo 309, derogó las disposiciones   del antiguo Código Contencioso Administrativo.    

Por otro lado, el Legislador tiene plena y amplia   facultad de configuración legislativa. Por ende, lo que en vigencia del Código   anterior causaba confusión respecto de la acción de nulidad, con la nueva   normativa se corrigió para darle mayor certeza a la ciudadanía que eventualmente   quiera impetrar la acción de nulidad, haciendo una clara e inequívoca   distinción, al precisar que esa acción se ejercita para examinar la legalidad de   los actos administrativos de carácter general.    

De igual forma, la norma acusada señaló, de manera   expresa, los casos en que excepcionalmente procede la acción de nulidad contra   los actos de contenido particular. Para este cometido, se valió de la   jurisprudencia del Consejo de Estado referente a la teoría de los móviles y   las finalidades, recuperación de bienes de uso público, protección del orden   público y al medio ambiente. Además, para que no quedara ninguna duda, afirmó el   interviniente, se incluyó un parágrafo que reitera lo que se pretende con la   acción de nulidad y restablecimiento del derecho.    

En ese orden de ideas, contrario a lo relatado por el   actor, lo que la disposición acusada hace, es integrar en ella misma, los   postulados descritos en la sentencia C-426 de 2002, puesto que la exequibilidad   condicionada del artículo 84 del anterior CCA., se produjo porque el derecho de   acceso a la administración de justicia resultaba restringido por la   jurisprudencia del Consejo de Estado, al limitar la procedencia de la acción de   nulidad en un sentido no contemplado por el Legislador.    

En conclusión, el Consejo de Estado considera que el   Legislador expidió el aparte acusado del artículo 137 del CPACA, conforme a sus   atribuciones establecidas en el numeral 2º del artículo 150 superior, que le   otorga un amplio margen de competencia para regular los aspectos procesales   demandados. Además armonizó la acción de nulidad con los postulados   constitucionales, particularmente con lo dispuesto en la sentencia C-426 de 2002   y la jurisprudencia del Consejo de Estado y, además, clarificó los aspectos de   controversia originados en la normativa anterior.    

4. Academia Colombiana de Jurisprudencia.    

La Academia Colombiana de Jurisprudencia, en escrito   enviado a esta Corporación, solicita ESTARSE A LOS RESUELTO  en la   sentencia C-426 de 2002 y por lo tanto declarar la EXEQUIBILIDAD del   artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en los términos de la sentencia   anteriormente señalada.    

La interviniente considera que el problema planteado en   este caso se circunscribe a determinar si hay o no cosa juzgada material frente   al actual artículo 137 del CPACA, luego del estudio constitucional que esta   Corte realizó del artículo 84 del Decreto 01 de 1984. Para el efecto, inicia sus   consideraciones, extractando la ratio decidendi de la sentencia C-426 de   2002, a fin de determinar su alcance y decisión frente al artículo 84   previamente estudiado por la Corte.    

Del análisis concluye, que con la denominada “Teoría de   los Móviles y las Finalidades”, el Consejo de Estado excedió lo consagrado en el   artículo 84 del C.C.A., derogado, porque el intérprete estableció requisitos a   la acción de nulidad que no fueron fijados previamente por el Legislador. Así   las cosas, la solución ante la exequibilidad condicionada declarada a través de   la Sentencia C-426 de 2002, era precisamente positivizar dicha teoría en una   nueva norma, en este caso el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, de manera tal   que se le pudiera dar aplicación a la teoría, sin riesgo de contrariar lo   dispuesto en la sentencia de constitucionalidad.     

Con todo, considera que algunos de los apartes de la   ratio decidendi de la sentencia de la Corte Constitucional, parecen señalar   que la declaratoria de exequibilidad condicionada no sólo se fundamentó en la   interpretación  excesiva del Consejo de Estado del artículo 84 del C.C.A.,   derogado, sino en la incompatibilidad de la denominada “Teoría de los Móviles   y Finalidades” con los valores y principios señalados por la propia   Constitución, ante lo cual se podría concluir que dicha teoría fue excluida del   ordenamiento jurídico en los términos precisados por el accionante.    

En consecuencia, solicita a la Corte Constitucional,   ESTARSE A LOS RESUELTO  en la sentencia C-426 de 2002 y declarar la   EXEQUIBILIDAD  del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, siempre y cuando se entienda que el   medio de control de nulidad también procede contra los actos de contenido   particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de   legalidad en abstracto del acto, en los términos de la parte motiva de esa   providencia.    

5. Universidad Externado de Colombia    

El Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de   la Universidad Externado de Colombia, solicita a la Corte Constitucional la   declaratoria de INEXEQUIBILIDAD de los apartes acusados del artículo 137   (parcial) de la Ley 1437 de 2011, porque a su juicio, tales disposiciones sí son   contrarias al artículo 243 de la Carta y desconocen abiertamente el fenómeno de   la cosa juzgada constitucional.    

En efecto, si bien la simple nulidad en principio   estuvo concebida como medio de control de los actos de contenido general, y la   nulidad y restablecimiento del derecho como medio de control de los actos que   surten efectos particulares, en virtud de la teoría de los motivos y las   finalidades es viable que la nulidad simple proceda contra los actos que se   enmarcan en la segunda categoría de actos administrativos enunciada.    

En el marco teórico de esta doctrina, la procedencia de   la simple nulidad contra dichos actos se explica a partir de un cambio de   énfasis analítico: en principio fue la naturaleza del acto demandado el criterio   preponderante a la hora de determinar el tipo de acción para controvertirlo; no   obstante, en virtud de la teoría de los motivos y las finalidades, el foco de   atención  se desplaza hacia los motivos y las consecuencias que se buscan   generar con el ejercicio del medio de control de nulidad simple, a saber, la   defensa del ordenamiento jurídico vigente y la legalidad abstracta.    

En ese sentido, según la teoría expuesta es viable   impugnar un acto de contenido particular, mediante el medio de control de   nulidad simple, siempre que su ejercicio este dirigido única y exclusivamente a   la satisfacción de esos fines y nunca a objetivos como el restablecimiento de un   derecho o la reparación de un daño.    

La teoría de los motivos y las finalidades constituye   un punto de discrepancia, entonces, entre el Consejo de Estado y la Corte   Constitucional. Según la jurisprudencia del primer tribunal, la interpretación   del principio de tipicidad procesal sufre una relectura a la luz de esta teoría,   ya que habilita el ejercicio del medio de control de nulidad simple,   inicialmente concebido para impugnar actos de contenido general, de cara a actos   de contenido particular, siempre que se esté ante uno de los cuatro supuestos   establecidos en el artículo 137, cuya inconstitucionalidad se alega.    

Igual que el Consejo de Estado, la Corte Constitucional   acepta en su jurisprudencia una relectura del principio de tipicidad procesal,   pero sus fundamentos varían y el alcance de su interpretación es más extenso: la   redacción del artículo demandado revela una estrecha relación dogmática con la   teoría de los motivos y las finalidades, a tal punto que permite el ejercicio   del medio de control de nulidad simple contra actos de contenido particular   únicamente cuando ocurran uno o más de los cuatro supuestos que están   íntimamente vinculados a la idea de defender el ordenamiento jurídico y la   legalidad abstracta. Sin embargo, la Corte Constitucional consideró desde el año   2002, que restringir el ejercicio del medio de control de nulidad simple contra   actos de contenido particular a esos cuatro supuestos, implicaba una restricción   desproporcionada de los derechos fundamentales de acceso a la administración de   justicia, tutela judicial efectiva y debido proceso. Así, para la Universidad   Externado de Colombia, conforme a esa providencia:    

“[S]i la pretensión   procesal del administrado al acudir a la jurisdicción se limita tan sólo a   impugnar la legalidad del acto administrativo, no existe razón para desconocerle   el interés por el orden jurídico y privarlo del acceso a la administración de   justicia, por la fútil consideración de que la violación alegada provenga de un   acto de contenido particular y concreto que también afecta derechos subjetivos.   Resultaría insólito y contrario al Estado de Derecho que la Administración,   acogiéndose a criterios netamente formalistas que no interpretan fielmente los   textos reguladores sobre la materia, se pueda sustraer del régimen legal que   gobierna la actividad pública y, de contera, del control judicial de sus propios   actos, como si unos -los de contenido general- y otros -los de contenido   particular- no estuvieran sometidos al principio de legalidad”.    

Ello quiere decir que la discrepancia entre ambos   tribunales no radica en torno a la aceptación de la procedencia del medio de   control de nulidad simple contra actos de contenido particular, pues ambos   concurren en esa posibilidad, sino en la fundamentación hermenéutica: mientras   el Consejo de Estado  lo acepta de cara a la teoría de los motivos y las   finalidades  pero lo restringe a ciertas hipótesis, la Corte Constitucional   lo acepta  de cara a los derechos fundamentales ligados al acceso a la   justicia, pero no encuentra más restricción que la pretensión de controlar el   acto administrativo conforme al orden jurídico.    

Ahora bien, para la Universidad Externado de Colombia,   una declaración de exequibilidad condicionada, claramente expulsa del   ordenamiento una interpretación normativa concreta, y esa expulsión hace   tránsito a cosa juzgada constitucional. En ese orden de ideas, a juicio del   grupo participante, los planteamientos de la demanda coinciden con el   razonamiento de la Corte Constitucional en la sentencia C-426 de 2002.    

Además, a  juicio del actor las hipótesis   establecidas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 están estrechamente   vinculadas a la teoría de los móviles y las finalidades, lo cual para el   Externado es correcto. No obstante, lo cierto es que el nexo que vinculaba esa   teoría con el artículo 84 del anterior CCA era contingente, ya que no se   predicaba directamente de la norma, sino que había sido construido por la   jurisprudencia. Por el contrario, el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, sí   está vinculado a la teoría en comento por un nexo necesario y no contingente.    

Lo anterior, porque la demanda deduce una equivalencia   de contenidos entre el artículo 84 del Decreto 01 de 1984 y el 137 de la Ley   1437 de 2011, a partir de la que deduce también, la configuración de la cosa   juzgada, lo que no basta necesariamente para decir que hay cosa juzgada   material. Para ello se requiere que exista la previa declaración de   inconstitucionalidad  de un acto jurídico; que el sentido normativo sea   equivalente entre la disposición declarada inexequible y la disposición   demandada;  que el vicio material surja de la ratio decidendi de la norma   anterior y que la subsistencia de normas constitucionales que sirvieron de   fundamento para la declaración de inexequibilidad, perviva.    

En criterio de la interviniente, el demandante aborda   el análisis de los 4 elementos reseñados en el artículo 137 de la Ley 1437 de   2011, enfocándose en los dos primeros. Sin embargo, aclara que considera   correcto afirmar que la interpretación según la cual el medio de control de   nulidad simple procede contra actos administrativos de contenido particular,   siempre y cuando se cumplan con los supuestos de la teoría de los motivos y   finalidades, fue declarada inconstitucional en la sentencia C-426 de 2002. Por   ende, concluye que el primer elemento para la existencia de cosa juzgada   material se encuentra consolidado.    

En segundo término, el demandante demuestra que existe   una identidad semántica y normativa entre el artículo 84 declarado   condicionalmente exequible y el artículo 137. La prueba de la identidad,   está en la presencia dogmática de la teoría de los motivos y finalidades en   ambas disposiciones, por lo que hay identidad entre ambas normas, lo que permite   colegir la reproducción del contenido material declarado inexequible en el 2002.    

En tercer lugar, es evidente que la ratio decidendi   de la exequibilidad condicionada del artículo 84 tiene que ver con vicios   materiales de la norma.  Y finalmente, es evidente la subsistencia de   disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a la decisión de la   Corte en su oportunidad.    

Por último, ya que la condicionalidad del fallo no   enerva los efectos de la cosa juzgada, un condicionamiento similar para el   artículo 137 no sería oportuno, toda vez que en él si se explicitan cuáles son   los supuestos ante los cuales es procedente el medio de control de simple   nulidad contra actos administrativos de carácter particular.  En otras palabras,   la exequibilidad condicionada planteada por el juez constitucional en el 2002 no   tuvo como fin la expulsión de la norma del ordenamiento, sino la exclusión de   una de sus interpretaciones posibles, por demás cultivada y defendida  por   el Consejo de Estado. Entonces, como el artículo 137, refleja dicha   interpretación excluida con la sentencia C-426 de 2002,  no bastaría   entonces el condicionamiento del fallo. Lo único posible sería declarar la   INEXEQUIBILIDAD  de los apartes demandados.    

6. Universidad de Nariño.    

Para la Universidad de Nariño, lo que la Corte   Constitucional declaró inexequible en la sentencia C-426 de 2002, no fue   entonces y en sí misma, la teoría de los móviles y las finalidades, sino la   restricción al procedimiento que hacía el Consejo de Estado con su   interpretación, sin que ello estuviera explícito en la norma. Por ello se afirmó   que el órgano legislativo era el único legitimado para cambiar dicho   procedimiento. Por esa razón, consideró que la norma acusada tampoco viola el   derecho de acceso a la justicia.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.    

Mediante concepto N° 5857 del 1º de diciembre del 2014,   el Ministerio Público solicita que la Corte Constitucional se declare   INHIBIDA  para efectuar un pronunciamiento de fondo sobre los apartes acusados del   artículo 137 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, o en su defecto declare   EXEQUIBLES las disposiciones acusadas, por las razones que siguen a   continuación.      

En concepto del Jefe del Ministerio Público, hasta la   fecha, la Corte no ha juzgado  la constitucionalidad de la tesis de los   móviles y las finalidades, sino sólo la competencia del Consejo de Estado para   interpretar restrictivamente el artículo 84 del Decreto 01 de 1984. En otras   palabras, a juicio de la Vista Fiscal, la Corte Constitucional no ha estudiado   la competencia del Legislador para diseñar la acción de nulidad simple y   establecer que, a través de ella, únicamente pueden atacarse actos de contenido   general o con incidencias en el interés público, de manera tal que frente a ese   asunto, en realidad, no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada   constitucional.      

Para el Ministerio Público, no es cierto entonces que   materialmente la Corte Constitucional haya expulsado del ordenamiento jurídico   la tesis de los móviles y las finalidades a través del condicionamiento   efectuado al artículo 84 del anterior CCA. Aunque es cierto que la Corte en la   sentencia C-426 de 2002 sí desestimó la interpretación que, de ese artículo 84,   hacía el Consejo de Estado, no es cierto que se haya expulsado la tesis de los   móviles y las finalidades como resultado de haber advertido que ésta se opone   directamente a la Constitución, como lo afirma el actor, sino que lo hizo,   porque consideró que ella implicaba una interpretación restrictiva de un aparte   legal mucho más permisivo, en desmedro del acceso a la justicia y el debido   proceso.    

En consecuencia, el problema jurídico de la sentencia,   afirmó, no fue la de valorar la validez de la tesis de los móviles o las   finalidades, sino la adición de condiciones restrictivas de acceso a la   administración de justicia por parte de los jueces, cuando el Legislador no las   había previsto en el diseño normativo de los procedimientos. Además,   contrariamente a lo que dice el actor, en esa sentencia se reconoció plenamente   la competencia del Legislador para el diseño de los procedimientos judiciales.    

En relación con la cosa juzgada, el Procurador sostiene   que la sentencia que se cita, sólo es relevante entonces para determinar la   competencia de los jueces para restringir procedimientos judiciales que son más   permisivos. Por lo tanto considera que, a la sentencia C-426 de 2002 debe   adjudicársele el alcance que tiene, que no es el de ser un parámetro de   constitucionalidad para limitar la potestad legislativa anteriormente señalada.    

En suma, la Vista Fiscal considera que lo definido por   la Corte Constitucional en la sentencia de 2002, solo funge como criterio para   la interpretación del anterior Código Contencioso Administrativo. Al evaluar los   apartes normativos de la nueva disposición acusada, la Vista Fiscal encuentra   que ellos sí establecen legislativamente que la acción contencioso   administrativa con pretensión de nulidad simple, solo es procedente contra los   actos generales o contra los actos particulares que tienen relevancia de interés   público. Y en tal sentido, no puede asimilarse el problema resuelto en la   sentencia C-436 de 2002, con el contenido de los apartes demandados del artículo   137 de la Ley 1437 de 2011, en tanto que ahora es directamente el Legislador    quien decidió establecer las condiciones de acceso a la justicia en los términos   en que lo hizo.    

El acto jurídico expulsado en la sentencia C-436 de   2002 es el contenido de la interpretación de los móviles y las finalidades que   realizaba el Consejo de Estado. Pero el motivo de la oposición de la Corte a la   tesis, no consistió en la invalidez de la tesis en sí, sino en la imposibilidad   del Consejo de Estado de interpretar una norma restrictivamente, frente a una   regla más favorable del Legislador. En el presente caso, el acto jurídico es uno   de rango legal, lo que implica que debe ser evaluado bajo parámetros de   constitucionalidad diversos.    

Como no se cumplen entonces los requisitos previstos   para la existencia de la cosa juzgada constitucional, el Jefe del Ministerio   Público le solicita a la Corte declararse INHIBIDA para efectuar un   pronunciamiento de fondo, o en su defecto, declarar la EXEQUIBILIDAD de   los apartes acusados, con fundamento en las razones previamente expuestas.    

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia.    

1. La Corte Constitucional es competente para conocer   de la demanda de la referencia contra disposiciones vigentes de la Ley 1437 de   2011, pues se trata de acusaciones de inconstitucionalidad contra un precepto   que forma parte de una ley de la República, en virtud de lo dispuesto por el   artículo 241, numeral 4° de la Carta Política.    

El asunto bajo revisión.    

2.- El   demandante solicita a la Corte Constitucional declarar inexequibles los apartes   acusados del artículo 137 del CPACA, por ser contrarios al artículo 243 de la Constitución, en la medida en que a   su juicio, frente a ellos, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada material,   con fundamento en la sentencia C-426 de 2002[4]  de la Corte Constitucional.    

Esta   percepción es compartida también por la Universidad Externado de Colombia,   entidad que junto con el accionante, solicitan la declaratoria de   inexequibilidad de los apartes acusados, principalmente por lo siguiente:    

Al   haber declarado exequible de manera condicionada el artículo 84 del C.C.A., la   Corte expulsó del ordenamiento jurídico la interpretación existente de esa norma   jurídica, conocida como la doctrina de los móviles y las finalidades, al   dotar al artículo 84 del C.C.A. de un nuevo entendimiento, ajustado a la Carta.    

En efecto, tanto la Universidad Externado de Colombia   como el ciudadano demandante, consideran que la “teoría de los móviles y las   finalidades” fue retirada del ordenamiento jurídico con la sentencia C-426   de 2002, en la medida en que   esta Corporación se opuso al carácter restrictivo de esa tesis jurisprudencial,   por limitar la acción de nulidad simple para actos de contenido particular y   afectar de manera desproporcionada, el derecho al acceso a la justicia,   la tutela judicial efectiva y   el debido proceso de los   ciudadanos. Ello generó el retiro de la doctrina en mención del ordenamiento jurídico, “teniendo en   cuenta que una declaración condicionada de exequibilidad, destierra las   interpretaciones normativas diversas”, y hace tránsito a cosa juzgada   constitucional. En consecuencia, como esa doctrina ahora es reproducida por el   artículo 137 parcialmente acusado del CPACA, solicitan la inconstitucionalidad   parcial del artículo en mención, por violar la disposición superior mencionada.    

La   Universidad Externado de Colombia también precisa que, en este caso, se cumplen   las exigencias jurisprudenciales de la cosa juzgada constitucional, teniendo en   cuenta que: (a) existe una declaración previa de inconstitucionalidad  de un acto jurídico;   (b)  el sentido normativo es equivalente entre la disposición declarada inexequible y   la disposición demandada; (c) el vicio material surge de la ratio   decidendi de la sentencia anterior, y (d) subsisten las normas   constitucionales que sirvieron de fundamento para la decisión constitucional   previa. En tal virtud, se considera transgredido el artículo 243 superior.    

A la   misma conclusión llega la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al sostener que   la razón de la sentencia C-426 de 2002 se centró en que el intérprete,   esto es, el Consejo de Estado, estableció requisitos restrictivos para la acción   de nulidad, que no fueron fijados por el Legislador. A pesar de esta   consideración, arribó igualmente a la conclusión de que la ratio decidendi  de la sentencia C-426 de 2002, también parece inferir la inconstitucionalidad de   la teoría de los móviles y las finalidades en su texto. Sin embargo, a   diferencia de los demás intervinientes, considera que lo pertinente en este caso   es que la Corte Constitucional decida estarse a lo resuelto en la   sentencia C-426 de 2002, y declare exequible el artículo 137 de la Ley 1437 de   2011, ajustándolo al condicionamiento fijado previamente por la Corte   Constitucional, en la sentencia mencionada.    

3. A su   turno, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Secretaría Jurídica de la   Presidencia, el Consejo de Estado, el Procurador y la Universidad de Nariño,   consideran que la norma objeto de control debe ser declarada exequible, pues el   fenómeno de la cosa juzgada constitucional no ha operado en este caso, por lo   siguiente:      

En   primer lugar, el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, forma parte de un orden   legal nuevo y diverso al del Código Contencioso Administrativo anterior, de   manera tal que ambas normas jurídicas no pueden ser comparadas a priori   entre sí, teniendo en cuenta que operan bajo marcos jurídicos diversos. Por esa   razón, los artículos 84 del C.C.A., y el 137 de la Ley 1437 de 2011, son   disposiciones que deben ser valoradas también de forma separada e independiente,   en la medida en que  no hay equivalencia en sus contenidos, teniendo en cuenta   que en el primer caso la disposición demandada fue estudiada conforme a la   interpretación dada por el Consejo de Estado en su momento sobre dicha norma,   mientras que en la actualidad, la demanda ciudadana se centra en el contenido   normativo que ha sido proferido directamente por el Legislador.    

En ese   orden de ideas, a juicio del Consejo de Estado, no puede existir cosa juzgada   constitucional sobre una norma que no ha sido previamente demandada, siguiendo   la sentencia C-395 de 1995[5].    

El Procurador   General también comparte la apreciación anterior, al considerar que en realidad,   hasta el momento, la Corte Constitucional no ha estudiado si el Legislador tiene o no competencia   para diseñar la acción de nulidad simple y establecer que esta acción únicamente   procede contra actos de contenido general o con incidencia en el interés   público, ya que la Corte sólo ha analizado la teoría de los móviles y las   finalidades, sobre la base de la competencia del Consejo de Estado para   interpretar restrictivamente el artículo 84 del Decreto 01 de 1984, en   contraposición aparentemente a una decisión más amplia del Legislador. De tal   manera que frente al artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en realidad, no puede   existir el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.     

En eso   coinciden varios intervinientes, al señalar entonces que la cosa juzgada   material, no es un fenómeno que comprometa la constitucionalidad del artículo   137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto la Corte Constitucional expulsó del   ordenamiento jurídico una interpretación judicial que proponía   limitaciones no establecidas por la ley para el acceso a la justicia, pero no “la   teoría de los móviles y las finalidades” en sí misma considerada. En este   sentido, la Secretaría Jurídica de la Presidencia, por ejemplo, sostiene, que la doctrina mencionada resultó contraria   al acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, pero por imponer   limitaciones jurisprudenciales que no estaban incluidas en la ley.     

Por su parte, otros intervinientes alegan que   con el artículo 137 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, lo que el Legislador quiso   finalmente, fue cumplir precisamente, con la parte resolutiva de la sentencia   C-426 de 2002. En otras palabras, que el Legislador en la redacción del artículo 137 acusado sí   tuvo en cuenta las consideraciones de la sentencia C-426 de 2002 para proferir   la nueva norma.      

Para la Secretaría Jurídica de la Presidencia, la   primera causal del artículo 137 que se acusa, en consecuencia, admite   precisamente la acción de nulidad de actos administrativos de contenido   particular cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que   se produjere no se genere, el restablecimiento automático de un derecho   subjetivo a favor del demandante o de un tercero. Ello quiere decir, que es   procedente la acción de nulidad contra el acto particular, si la pretensión de   la demanda es meramente la defensa del orden jurídico, tal y como lo exigió el   condicionamiento de la Sentencia C-426 de 2002. Por ese hecho considera que   lejos de ser contrario a la Carta, el artículo 137 del CPACA le da cumplimiento   a la sentencia C-426 de 2002 proferida por la Corte    

Ante estas   circunstancias, los defensores de la norma acusada consideran que el Legislador   tenía entonces, una amplia   competencia constitucional para definir el alcance de los procedimientos   jurídicos, incluyendo los medios de control de los actos administrativos, en los   términos del artículo 150 de la Carta. Precisamente lo que hizo el Congreso en   esta oportunidad, según indican, fue armonizar las distintas posiciones de la   Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el tema, y resolver a través   de una norma expresa, los debates jurisprudenciales anteriores.    

Al respecto, la Secretaría Jurídica de la Presidencia   reclama, en particular, que  la Corte Constitucional no se pronunció en la   sentencia C-426 de 2002 sobre aspectos puntuales de la doctrina de los   móviles y finalidades, por lo que la Corte técnicamente no tiene un   precedente jurisprudencial aplicable a los numerales 2º y 3º del artículo 137 de   la Ley 1437 de 2011, razón por la cual con relación a ellos, la demanda resulta   inepta.    

En el mismo sentido, a juicio de la Secretaría   Jurídica, tampoco es posible hacer un estudio de fondo de la causal 4ª del   artículo acusado, en la medida en que esa causal se limita a reconocer que la   ley podrá establecer otras razones de procedencia de la nulidad contra actos   administrativos de contenido particular, circunstancias que no pueden ser   valoradas en concreto, mientras el Legislador no defina dichas causales.   Igualmente, considera que tampoco es viable un pronunciamiento de fondo respecto   del parágrafo de la norma, porque si bien éste se vincula directamente con el   fallo de la Corte en el caso del artículo 84 del C.C.A., el demandante  no   presentó un reproche concreto y particular contra él, de manera tal que   considera que frente a estos aspectos, procede la inhibición.    

Por su parte, el Ministerio Público, desde una   perspectiva más genérica, sostiene que como no es cierto que materialmente la   Corte Constitucional haya expulsado del ordenamiento jurídico la tesis de los   móviles y las finalidades a través del condicionamiento efectuado al   artículo 84 del anterior CCA., la demanda es inepta,  razón por la cual   debe proferirse una decisión inhibitoria.     

Los problemas jurídicos a abordar.    

5.   De acuerdo con los argumentos previamente expuestos, le corresponde a esta   Corporación en primer lugar, establecer si la demanda presentada por el   señor Jorge Eduardo Zamora Acosta es apta, y si reúne en esta oportunidad, los   requisitos necesarios para generar una decisión constitucional de fondo.    

En segundo lugar, de ser superado de forma   positiva el estudio sobre la idoneidad de la demanda, deberá determinar esta   Corporación si los apartes   acusados del artículo 137 de   la Ley 1437 de 2011 desconocen efectivamente o no, el artículo 243 de la Carta,   por existir aparentemente cosa juzgada material en relación con la sentencia   C-426 de 2002, dadas las consideraciones de esa providencia sobre la teoría   de los móviles y las finalidades. A partir de este análisis, deberá la Corte   evaluar finalmente, si la norma acusada se ajusta a la Constitución, sobre la base de los cargos presentados   en la demanda.      

Ahora bien, la respuesta a la pregunta constitucional   de fondo, gira alrededor de una serie de temas relevantes que deben ser   debidamente valorados por esta Corporación en el curso del análisis   constitucional subsiguiente, relacionados con la naturaleza de la teoría de los   móviles y las finalidades; el alcance de la cosa juzgada material en la   jurisprudencia constitucional para el caso de las sentencias de   constitucionalidad condicionada; la posibilidad de declarar exequible o   inexequible, por sí misma, una interpretación judicial normativa, es decir, una   regla jurisprudencial, de una manera abstracta, y el papel determinante del   Legislador, en la solución de conflictos interpretativos de las normas legales.    

Desde esta perspectiva, para lograr un análisis   efectivo que permita dar una respuesta constitucional concreta sobre el cargo de   la demanda, esto es sobre la existencia de la cosa juzgada material en este   caso, esta Corporación debe revisar de manera preliminar, los siguientes temas   jurídicos: (i) la cosa juzgada constitucional y en especial, la llamada   cosa juzgada “material”, así como el alcance de las declaraciones de   constitucionalidad condicionada que profiere esta Corporación. (ii) El   estado actual de la jurisprudencia constitucional en lo que respecta a la   capacidad de esta Corte para conocer de interpretaciones judiciales y el   fundamento de esa aproximación. (iii) La teoría de los móviles y las   finalidades y la  ratio decidendi de la sentencia C-426 de 2002. Y   finalmente, (iv) las competencias del Legislador en materia procesal y la   naturaleza del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.     

Una vez revisados los temas anteriormente expuestos,   procederá la Sala a evaluar en concreto, los cargos de la demanda.    

La existencia de aptitud sustantiva de la demanda.    

6.   La acción de inconstitucionalidad, ligada al ejercicio de los derechos políticos   de los ciudadanos (art. 40-6 C.P), es una acción pública y popular[6], que no requiere   de especiales requerimientos o conocimientos para su presentación, pero que   exige de quien desea controvertir   la presunción de constitucionalidad de las normas legales existentes, la   presentación de argumentos y cargas procesales mínimas, que justifiquen   debidamente la pretensión de inexequibilidad que se propone en la demanda.    

Estos requisitos mínimos, pretenden asegurar el adecuado balance entre el principio pro actione, -que impide someter a los ciudadanos a   cargas desproporcionadas que hagan nugatorio su derecho a interponer la acción   pública enunciada o el acceso a la justicia -, y la exigencia de una adecuada   propuesta argumentativa que favorezca el   diálogo constitucional eficaz[7]  y de fondo, a partir de lo dicho por los ciudadanos en sus demandas[8].    

7. En ese orden de ideas, el   artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, fija las condiciones o requisitos mínimos   de procedibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo en   principio, que se señalen en los escritos ciudadanos los siguientes aspectos   básicos: (i) las disposiciones legales contra las que dirigen la   acusación; (ii) las preceptivas constitucionales que se consideran   violadas y (iii) que se expliquen las razones o motivos por los cuales se   considera que las normas superiores han sido desconocidas.    

En   lo que respecta al último de los requisitos, las pautas jurisprudenciales   existentes sobre el tema, han precisado que las razones que propongan los   ciudadanos, deben ser conducentes para lograr un diálogo constitucional   efectivo.  Por ende, los cargos debe estar apoyado entonces, en razones “claras,   ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes”[9].  La descripción de cada una de estas categorías, puede ser explicada   siguiendo la jurisprudencia constitucional, de la siguiente forma:      

(a)    Claridad. Exige que exista un hilo conductor en la argumentación que se   presenta, de manera tal que se comprenda el contenido de la demanda y las   justificaciones que la sustentan[10].   Ello supone que las ideas expuestas, las razones esbozadas y los razonamientos   presentados por el actor, se desarrollan en la demanda de una manera lógica,   coherente y congruente, a fin de que no presenten confusión o ambigüedad[11].    

(b)   Certeza.  Implica que los cargos de la demanda deben   recaer sobre una proposición jurídica real y existente en el ordenamiento, “y no simplemente [sobre una disposición] deducida   por el actor, o implícita”[12];   o sobre normas que no son objeto de la demanda. En este sentido, los cargos serán ciertos, si   las proposiciones jurídicas acusadas surgen objetivamente del “texto   normativo” acusado, y no se trata de meras inferencias o consideraciones   subjetivas del actor, frente a esas mismas normas. Así, las conjeturas, las   presunciones, las sospechas y las creencias del demandante respecto de una norma   acusada, no pueden constituir un cargo cierto contra ella[13].    

(d) Pertinencia. Esta exigencia implica demostrar   que el vicio que aparentemente se desprende de la norma acusada debe ser de   naturaleza constitucional, es decir, debe estar fundado en la apreciación   del contenido de la norma acusada y su contradicción parcial o total con el   texto de la Carta. En consecuencia, no se consideran pertinentes los argumentos   puramente legales y/o doctrinales, o aquellos que se limitan a expresar puntos   de vista subjetivos o de conveniencia, políticos, concepciones del bien o    contextuales o personales del actor, ya   que frente a ellos no es posible cotejar de manera objetiva, la incongruencia de   la norma acusada con la Constitución.    

(e) Por último, el requisito de suficiencia,  guarda relación con la exposición de todos los elementos de juicio   (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de   constitucionalidad respecto del precepto demandado, de manera tal que se   despierte por lo menos una duda mínima, sobre la constitucionalidad de la   norma impugnada[15].    

8. Ahora bien, tomando en consideración los criterios legales y jurisprudenciales anteriores,   encuentra la Sala que a diferencia de lo dicho por algunos de los intervinientes   en el proceso constitucional, las razones presentadas en la demanda gozan de   certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En efecto, la   argumentación que presenta el ciudadano en su escrito, se desarrolla de manera   lógica y clara; recae sobre una proposición jurídica real que le da   certeza  al cargo, y el vicio que propone, es de naturaleza constitucional (pertinencia).    

Además, la lectura que el   actor hace de la sentencia C-426 de 2002 de esta Corporación y de su ratio   decidendi, aunque puede ser jurídicamente controvertible, no por ese hecho   deja de ser plausible y de suscitar aunque sea una duda mínima  sobre la   constitucionalidad del artículo 137 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, al alegar   razonablemente el posible desconocimiento de la cosa juzgada material por parte   del Legislador en la nueva disposición del CPACA.    

De hecho, varios de los   intervinientes responden a los argumentos de la demanda atribuyéndole validez a   su solicitud de confrontación constitucional, y exponiendo razones en favor y en   contra de la inexequibilidad parcial del artículo 137 del CPACA, haciendo   evidente prima facie, que el cargo presentado por el actor permite   adelanta un efectivo diálogo constitucional.    

9.   En ese orden de ideas, aunque dos de los intervinientes estiman que la demanda   presentada en esta oportunidad por el actor es inepta, por no desplegar cargos   directos y concretos contra cada uno de los numerales del artículo 137   parcialmente acusado y su parágrafo, tales argumentos desconocen en principio,   que la jurisprudencia constitucional ha sostenido[16]  que para que se estime que una demanda constitucional es apta, es suficiente con   desplegar aunque sea un cargo concreto, específico y directo contra las normas   atacadas, que permita hacer una confrontación objetiva y verificable entre la   norma que se controvierte y la Constitución[17]  (Especificidad).    

Esa   exigencia se cumple perfectamente en el caso de la demanda de la referencia, en   la medida en que  el actor presentó un argumento específico y directo contra los   apartes acusados del artículo 137 del CPACA, al alegar la posible ocurrencia del   fenómeno de la cosa juzgada material de la norma acusada parcialmente, sobre la   base de su correspondencia con la teoría de los móviles y las finalidades   presuntamente declarada inexequible por esta Corporación, en la sentencia C-426   de 2002. Para ello, presentó un cuadro básico en el que confronta la teoría con   los distintos numerales acusados del artículo 137 expresando brevemente las    similitudes entre la teoría señalada y los elementos acusados en el artículo en   mención, promoviendo criterios elementales para la identificación.    

10. En el mismo sentido, el argumento   del Procurador General de la Nación relativo a su solicitud de inhibición por   una aparente inexistencia de cosa juzgada material predicada por el actor,   desconoce que la jurisprudencia constitucional reciente, ha aceptado que “las decisiones sobre la existencia o no de cosa juzgada material deben   ser adoptadas por la Sala Plena”[18] en sentencia   de fondo. En otras palabras, son decisiones que se deben abordar   de fondo y que exigen decisiones de esa naturaleza, por lo que la desestimación   por ineptitud de la demanda, a priori, con fundamento en evaluaciones    previas o anticipadas de los cargos de la demanda, que no son fruto de un   análisis constitucional de fondo, no son procedentes.      

En consecuencia, tomando en consideración   el principio pro actione y los hechos señalados hasta el momento, la Sala   considera que el cargo presentado por el ciudadano cumplió con las exigencias   constitucionales básicas, para hacer posible en su conjunto, el juicio de   constitucionalidad. De este modo concluye la Sala, que la demanda es apta, lo   que le permite a esta Corporación, continuar entonces con el examen   constitucional de fondo, en los términos   propuestos al inicio de esta providencia.    

La figura de la cosa juzgada material   y los alcances de la declaratoria de  exequibilidad condicionada, en el   control de constitucionalidad.    

11. La cosa   juzgada constitucional es una institución jurídico procesal, que tiene su   fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política[19], y que le otorga a las decisiones tomadas   en las sentencias de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes   y definitivas[20],   en la medida en que es una figura que   evita que se reabran juicios de constitucionalidad sobre disposiciones y cargos    previamente examinados por esta Corporación.    

De este modo, la cosa juzgada a la que alude el artículo 243   superior, tiene dos efectos importantes. En primer lugar -y como una   autolimitación dirigida a los jueces constitucionales-, esta figura impide que los falladores se pronuncien nuevamente   sobre lo ya decidido o resuelto en providencias constitucionales   anteriores[21],   o que se inicie un nuevo debate constitucional respecto de normas que ya han   sido sometidas a decisiones constitucionales definitivas[22], con el objeto de promover la estabilidad de las sentencias judiciales y   la seguridad jurídica[23].     

En  segundo lugar, la figura tiene un efecto dirigido también a las demás   autoridades, teniendo en cuenta que se les prohíbe  la reproducción o aplicación del   contenido material de las disposiciones declaradas inexequibles, por razones de   fondo, como expresamente lo dispone el inciso 2º del artículo 243 constitucional[24]. Lo anterior,   con el propósito de dotar de estabilidad las decisiones constitucionales y de   asegurar perentoriamente, la prevalencia de la Carta Política (artículo 4º).    

12. Ahora bien,   como la Corte Constitucional puede fijar los efectos de sus propios fallos[25], cuenta con la   atribución de delimitar el alcance de la cosa juzgada constitucional en sus   providencias, con el propósito de promover no sólo el acceso efectivo de los   ciudadanos a la administración de justicia (Art. 229 C.P) y la interposición de   las acciones públicas en defensa de la Constitución (Art. 40-6 C.P), sino con el   fin de asegurar la certeza jurídica[26]  y lograr decisiones concretas y definitivas sobre aspectos que ofrecen dudas en   materia constitucional[27].    

Así, la existencia de cosa juzgada constitucional,   puede evidenciarse de una manera relativamente sencilla, cuando se demandan   normas que en una providencia previa fueron declaradas inexequibles y   salieron del ordenamiento jurídico, dado que las nuevas demandas sobre tales   disposiciones, no tienen un objeto normativo sobre el que pueda darse un   pronunciamiento constitucional. En efecto, una vez expulsada la norma del   ordenamiento jurídico a consecuencia del fallo de inexequibilidad, ésta no puede   ser aplicada para fundamentar ninguna actuación o decisión por parte de las   autoridades públicas, ni seguir produciendo ningún tipo de efectos jurídicos[28].     

Más compleja es, sin embargo, la verificación de la   cosa juzgada constitucional cuando se trata de normas que fueron declaradas   exequibles  o que fueron declaradas exequibles de manera condicionada, con   anterioridad.    

En este último evento, se recuerda que la Corte   Constitucional, en aras de proteger la labor legislativa y el principio   democrático, a través de decisiones constitucionales interpretativas, intenta   asegurar al máximo la vigencia de leyes y disposiciones con fuerza material de   ley dentro del ordenamiento jurídico, profiriendo decisiones condicionadas, que   permiten armonizar normas eventualmente contrarias a la Carta, con la   Constitución.    

En efecto, con las sentencias de constitucionalidad   condicionada, si una disposición legal admite varias interpretaciones,  “de las cuales algunas violan la Carta pero otras se adecuan a ella, entonces   corresponde a la  Corte proferir una constitucionalidad condicionada o   sentencia interpretativa que establezca cuáles sentidos de la disposición   acusada se mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuáles no son legítimos   constitucionalmente”[29].    

Los pronunciamientos condicionales, permiten en   consecuencia, garantizar el principio de conservación del derecho, sin   irrespetar la Carta Política, al ser “una necesidad para el juez constitucional, que no   puede adoptar una decisión de exequibilidad pura y simple porque desconocería su   función de salvaguardar la integridad de la Constitución, en tanto que estaría   admitiendo la permanencia en el ordenamiento jurídico de leyes que admiten   interpretaciones contrarias a la Carta. Pero, tampoco puede adoptar una decisión   de inexequibilidad porque afectaría el principio democrático que exige la   aplicación de los principios de conservación del derecho e in dubio pro   legislatoris, con lo cual también se afectaría la supremacía e integridad de la   Constitución”[30].    

Ahora bien, el efecto inmediato de las sentencias de   constitucionalidad condicionada, es la intervención por parte del juez   constitucional en el contenido normativo de la disposición estudiada, con el   propósito de señalar cuál o cuáles son los sentidos en los que esa norma resulta   ajustada a la Constitución. Cuando ello ocurre, la Corte puede expulsar una   proposición jurídica particular del ordenamiento que entiende como ajena a la   Carta, para conservar, en un lugar, una determinada regla de derecho, que   resulte acorde con los mandatos previstos en el Texto Superior[31].    

La norma jurídica así consolidada,   puede ser objeto de nuevos pronunciamientos respecto de cargos de   inconstitucionalidad que no fueron examinados en la decisión precedente. Sin   embargo, el examen de constitucionalidad posterior que se haga de la norma   sujeta a condición, por motivos evidentes, no recaerá solamente sobre el texto   original de la ley, sino sobre la norma jurídica que surge, a partir del fallo   condicionado[32].    

Lo anterior   evidencia que la cosa juzgada constitucional se predica tanto de los fallos de   inexequibilidad como de los de exequibilidad simple y condicionada, pues    “vincula a todas las autoridades -incluida la misma Corte Constitucional- y se   extiende, por igual, al continente de la norma como a su contenido material –   precepto o proposición jurídica en sí misma considerada”[33].    

13. Por otra   parte, recuerda la Sala que existen varias modalidades de cosa juzgada de   acuerdo con la especificidad del control   constitucional que adelanta la Corte[34].   Según la consolidada   jurisprudencia constitucional[35]  puede hablarse de las siguientes categorías conceptuales: cosa juzgada   absoluta, relativa, formal, material y aparente[36].    

Para efectos de esta providencia, es relevante la distinción que existe en   particular, entre la cosa juzgada formal y la cosa juzgada material.    

Esta Corporación ha establecido que la cosa juzgada   formal, ocurre “….cuando existe una decisión previa del juez constitucional   en relación con la misma norma, que es llevada posteriormente a un [nuevo]   estudio”[37].   En otras palabras, esta figura se presenta cuando existe un pronunciamiento   anterior del juez constitucional en relación con el mismo precepto, que es   sometido a un nuevo y posterior escrutinio constitucional.    

Por otra parte, existe cosa juzgada material, cuando a pesar de haberse demandado una norma   formalmente distinta, su materia o contenido normativo resulta ser idéntico al   de otra disposición que ya fue objeto del juicio de constitucionalidad, sin que   el entorno en el cual se apliquen comporte un cambio sustancial en su alcance y   significación[38].    

De esta manera, la cosa juzgada constitucional no sólo   cubre el texto normativo formalmente igual (cosa juzgada formal), sino también    opera frente al contenido material de la norma jurídica que ha sido objeto del   control de constitucionalidad (material).    

14. En tales   circunstancias, el elemento central para apreciar la diferencia entre la cosa   juzgada formal y material, surge de la distinción que hace la teoría   constitucional, entre los conceptos de disposición y norma. Los análisis constitucionales, en efecto,   distinguen con claridad entre, de una parte, las disposiciones o enunciados   normativos, esto es, los textos legales; y de otra, las normas o   proposiciones jurídicas o reglas de derecho, que se desprenden, por vía de   aplicación o de interpretación, de dichos textos[39]. Así,   mientras la disposición responde al texto literal de un precepto   en sí mismo considerado, la segunda, se refiere al contenido normativo o   regla de derecho vinculante, esto es,  a su sentido material.    

Bajo tales   supuestos, la cosa juzgada formal opera cuando existe una decisión previa   de este Tribunal, que ha analizado la constitucionalidad de la misma   disposición que se somete nuevamente a estudio; mientras que la cosa   juzgada material, por el contrario, opera cuando a pesar que existen dos   disposiciones diferentes en su sentido formal y una de ellas ya ha sido   objeto de control de constitucionalidad, ambas poseen el mismo contenido   normativo[40].     

15. Tratándose de la cosa juzgada material,   la doctrina de la Corte Constitucional ha precisado que sus efectos varían,   dependiendo de si la norma fue declarada inexequible o exequible[41]. Para que   ello pueda ser constatado, la Corte Constitucional ha diferenciado dos modalidades de cosa juzgada   material relevantes: la cosa juzgada material en sentido estricto y  la   cosa juzgada material en sentido amplio[42].     

El primer caso ocurre, cuando una disposición reproduce   el contenido normativo de otra, que fue previamente declarada   inexequible  por razones de fondo. Por regla general, en esta situación, le compete a   esta Corporación decretar la inexequibilidad de la nueva norma objeto de   análisis, por desconocer la prohibición prevista en el inciso 2° del artículo   243 de la Constitución Política.    

No obstante, para que pueda hablarse de cosa juzgada   material en sentido estricto y pueda alegarse que una decisión del   Legislador constituye una reproducción contraria a la Carta en tales términos,   la jurisprudencia constitucional reiterada requiere que se verifiquen los   siguientes requisitos[43]:  (i) Que una norma haya sido declarada previamente   inexequible.  (ii) Que el contenido material del texto examinado, sea similar a   aquel que fue declarado inexequible por razones de fondo, teniendo en cuenta el   contexto dentro del cual se ubica la norma examinada[44], en la medida   en que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el contexto es   diferente[45].   La identidad se aprecia, entonces,   teniendo en cuenta no sólo la redacción de los artículos, sino también el   contexto dentro del cual se ubica la disposición demandada, de tal forma que si   la redacción es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del   contexto, se entiende que ha habido una reproducción. Por el contrario, si la   redacción es igual pero del contexto se deduce un significado normativo   distinto, se entiende que no se realizó dicha reproducción[46]. (iii)  Que el texto legal, supuestamente   reproducido, haya sido declarado inconstitucional por “razones de fondo”,   lo cual hace necesario analizar la ratio decidendi del fallo anterior;[47] y (iv) que subsistan las   disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento al juicio previo   de la Corte.[48]    

Si se cumplen de manera efectiva estos requisitos, la   norma reproducida debe declararse inexequible, porque  la cosa juzgada   material limita la competencia del Legislador y le impide reproducir el   contenido material de una norma contraria a la Carta, y al hacerlo, viola el   mandato dispuesto en el artículo 243 superior.    

Esta modalidad de cosa juzgada material, como puede   verse, fortalece la seguridad jurídica y el Estado de Derecho, en cuanto impide   que una norma declarada inexequible y que es contraria por razones de fondo a   los mandatos previstos en la Carta Política, pueda ser introducida de nuevo en   el ordenamiento jurídico[49].   También promueve que el Tribunal constitucional sea consistente con sus   decisiones y respete sus precedentes[50].    

16. Una segunda modalidad de cosa juzgada   constitucional material, llamada en sentido amplio, ocurre cuando   este Tribunal tiene que analizar una disposición con idéntico contenido   normativo al de otra norma, que por razones de fondo, fue previamente declarada  exequible o exequible de forma condicionada[51]. En estos   casos, la decisión de la Corte no puede ser distinta a estarse a lo resuelto en   la sentencia previa, a menos que se presenten circunstancias excepcionales que   enerven los efectos de la cosa juzgada[52].    

Esta modalidad de cosa juzgada, exige acreditar   entonces los siguientes requisitos[53]:  (i) Que exista una sentencia previa de constitucionalidad sobre una   disposición con idéntico contenido normativo a la que es objeto de demanda, esto   es, que los “efectos jurídicos de las normas sean exactamente los mismos”[54].  (ii) Que exista identidad entre los cargos que fundamentaron el juicio de   constitucionalidad que dio lugar a la sentencia proferida por la Corte y   aquellos que sustentan la nueva solicitud.  (iii) Que la   declaratoria de constitucionalidad se haya realizado por razones de fondo.   (iv) Que no se hayan producido reformas constitucionales frente a los   preceptos que sirvieron de base para sustentar la decisión; y que se esté ante   el mismo contexto fáctico y normativo. De hecho, este Tribunal debe tener en   cuenta también, los cambios que se presentan en la sociedad, pues puede ocurrir   que normas que en un tiempo fueron consideradas exequibles no lo sean ya, a la   luz de una nueva realidad social[55].    

17. En efecto, en el caso de la cosa juzgada   constitucional material en sentido amplio, cuando se presenten   reformas constitucionales que varíen los parámetros de comparación[56]  de las normas, o así lo demande el carácter dinámico de la Carta[57]; o cuando   surja la necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o principios   constitucionales, a partir del cambio de contexto en el que se inscribe la nueva   disposición acusada[58],  no se obliga necesariamente a   la Corte Constitucional a estarse a lo resuelto en la sentencia anterior[59].    

“…en aquellos casos en que se llega a la   conclusión de que no existe identidad normativa sino similitudes notables en las   materias objeto de regulación, luego de haberse practicado la comparación entre   el contenido de las disposiciones frente a las cuales se alega la existencia de   una cosa juzgada material; el juez constitucional debe optar por seguir la   técnica del precedente, lo cual implica que el nuevo caso debe resolverse, en   sus elementos comunes, del mismo modo como se adoptó la decisión en el caso   anterior”[60]    

En el mismo sentido, la sentencia C-073 de 2014,   precisó:    

“…cuando esta Corporación se pronuncia   sobre una disposición con idéntico contenido normativo al de otra que por   razones de fondo fue previamente declarada exequible o exequible de forma   condicionada, la decisión de la Corte no puede ser distinta a estarse a lo   resuelto en la sentencia previa, a menos que se presenten circunstancias   excepcionales que enerven los efectos de la cosa juzgada, como ocurre, por   ejemplo, (i) cuando se presentan reformas constitucionales que varían los   parámetros de comparación; (ii) cuando así lo demanda el carácter dinámico del   Texto Superior; (iii) o cuando se presenta la necesidad de realizar una nueva   ponderación de valores o principios constitucionales a partir del cambio de   contexto en el que se inscribe la disposición acusada”[61]    

18. Así las cosas, el hecho de que la Corte hubiere   declarado la exequibilidad pura y simple, o condicionada de una disposición, no   significa que sea imposible volver a analizar los mismos contenidos normativos,   pues es necesario reconocer el carácter dinámico de la Constitución o entender   su interpretación como un texto viviente[62].   En ese orden de ideas, si lo que decide la Corte es volver a efectuar un   análisis de fondo de la disposición previamente declarada exequible, – para   evitar la petrificación del derecho o la  posible continuidad de eventuales   errores[63]-,   se le exige justificar las razones por las cuales se aparta de la cosa juzgada,   asumiendo la carga argumentativa de justificar con “razones poderosas”, el   cambio de jurisprudencia.    

En estas circunstancias “la Corte debe apreciar si   en el nuevo contexto dentro del cual fue expedida [la norma], [ella] adquirió un   alcance o unos efectos distintos, lo cual justificaría un fallo de fondo en un   sentido diferente al anterior. Lo mismo sucedería en caso de que la Corte   encuentre razones poderosas para introducir ajustes en su jurisprudencia o   cambiarla”[64].    

Revisado el tema de la cosa juzgada material y del   alcance de la declaratoria de constitucionalidad condicionada de una norma, el   siguiente aspecto a considerar es el tema del control constitucional de las   interpretaciones normativas. Una mirada sobre este tipo de control, aporta luces   concretas, sobre el objeto específico del control constitucional en estos casos   y sus alcances.    

La jurisprudencia constitucional sobre el control   constitucional de las interpretaciones  judiciales.    

19.  La   Corte Constitucional  ha señalado reiteradamente, que no le corresponde al juez   constitucional, en principio,  resolver controversias suscitadas en torno al   proceso de aplicación o interpretación de la ley, pues el objeto principal del   control constitucional, es el de realizar un juicio abstracto de confrontación   entre las normas acusadas y la Carta Política, para derivar de allí su   conformidad u oposición con el texto constitucional[65].   De allí que no le compete en principio a la Corte, cuestionar el sentido o   alcance que a tales disposiciones le hayan fijado las autoridades judiciales   correspondientes, en la medida en que los conflictos que surgen en la aplicación   de la ley, deben ser resueltos por los jueces ordinarios[66].    

No obstante, esta regla no es absoluta, pues en   ocasiones, conflictos atinentes a la interpretación de las normas jurídicas   involucran problemas de interpretación constitucional[67],   lo que ha generado debates hermenéuticos sobre el alcance de las disposiciones   sometidas a su control[68],   ello con el fin de procurar la guarda de la Constitución (artículo 241 superior)    

La jurisprudencia de esta Corporación[69], entonces, ha   contemplado la hipótesis según la cual es posible asumir excepcionalmente el   control de constitucionalidad[70]  sobre la interpretación uniforme de una disposición legislativa y no   exclusivamente contra la literalidad del texto normativo correspondiente, cuando   dicha práctica jurídica genera una comprensión estable y extendida del precepto   legal correspondiente.    

20. Esta fórmula ha sido denominada por la   jurisprudencia de esta Corporación,  como la doctrina del derecho viviente;   concepto que se relaciona en gran medida con la distinción entre disposición   y norma jurídica previamente mencionada, y que sugiere al juez   constitucional tomar en cuenta en el análisis de la norma, la interpretación   constante de las disposiciones jurídicas efectuadas por los órganos encargados   de unificar la jurisprudencia y, eventualmente, por la doctrina autorizada[71].    

En ese orden de ideas, como es factible distinguir la   disposición jurídica de su mandato real, la Corte ha enfatizado en su   jurisprudencia que “… reconocerle valor jurídico al derecho viviente dentro   del juicio de inconstitucionalidad de las leyes, esto es, a la labor   interpretativa que de las normas realizan la jurisprudencia y la doctrina, y que   determina su margen de aplicación en el contexto social, constituye una garantía   de imparcialidad, efectividad y seguridad del examen que realiza la Corte, ya   que permite establecer con claridad cuál es el verdadero alcance de la norma   examinada, tomando conciencia clara de la regla de derecho que va a ser   confrontada con la Constitución Política”[72].    

En efecto, la idea del derecho viviente, pretende dar   respuesta a la metáfora que  expresa que frente al Derecho de los libros (o   códigos), existe aquél que surge de las dinámicas sociales y que es el que se   aplica,  a partir de la interpretación de los órganos autorizados[73].    

De esta forma, ya que el control de constitucionalidad   debe hacerse sobre el texto de la norma demandada que se encuentra produciendo   efectos jurídicos, “la doctrina del derecho viviente evita que la Corte   Constitucional se pronuncie [entonces,] sobre contenidos normativos eventuales e   hipotéticos, al concentrar su atención en el sentido real de los preceptos   controlados, lo cual evita el riesgo de declarar inexequibles disposiciones cuyo   significado viviente es compatible con la Carta, lo cual representaría un   ejercicio inadecuado de sus funciones”.[74]    

Bajo el auspicio de esta doctrina, entonces, la Corte   Constitucional puede reconocer realmente los contenidos normativos sobre los que   debe efectivamente ejercer el control de constitucionalidad[75]. Así, esto   tiene sentido, en la medida en que parte de la esencia misma de la función   atribuida a la Corte Constitucional, es que ella pueda tener el entendimiento   racional, lógico y práctico de la ley cuyo control de constitucionalidad debe   ejercer. En ese orden de ideas, esta Corporación no podría salvaguardar la   integridad de la Constitución, si no tiene claro el sentido de las disposiciones   legales que deben compararse con las normas superiores que se acusan como   infringidas; o si ejerce el control de constitucional sobre textos normativos   que no coinciden con la praxis; o cuando en un mismo texto legal hay normas   conformes y otras contrarias a la Constitución[76].    

Atendiendo entonces el criterio hermenéutico fijado por   la Corte, si una disposición jurídica puede ser interpretada en más de un   sentido por parte de quienes tienen a su cargo la aplicación de la ley, y alguna   de esas interpretaciones es aparentemente contraria a los valores, principios o   preceptos constitucionales[77],   le corresponde a la Corte adelantar el respectivo análisis de constitucionalidad   con el fin de determinar cuál es la regla normativa, que se adecúa a la   Constitución.    

21. Ahora bien, la sentencia que dio origen a la   doctrina del derecho viviente, la sentencia C-557 de 2001[78], reconoce   precisamente que:    

“[C]uando una norma puede ser interpretada   en más de un sentido y entre las interpretaciones plausibles hay una   incompatible con la Constitución (…) la interpretación jurisprudencial y   doctrinaria del texto normativo demandado debe ser tenida en cuenta para fijar   el sentido, los alcances, los efectos, o la función de la norma objeto del   control constitucional en un proceso, tal y como ha sido aplicada en la   realidad.  (…) Esta doctrina se funda en las siguientes razones:    

5.2.1. Si bien el control de   constitucionalidad de las normas es un control abstracto porque no surge de su   aplicación en un proceso particular, ello no significa que el juicio de   exequibilidad deba efectuarse sin tener en cuenta el contexto dentro del cual la   norma fue creada (i.e. su nacimiento), y dentro del cual ha sido interpretada   (i.e. ha vivido).  En fin: en buena medida, el sentido de toda norma   jurídica depende del contexto dentro del cual es aplicada.    

Ahora, dentro de las múltiples dimensiones   de ese contexto –bien sea la lingüística, que permite fijar su sentido natural,   o bien la sociológica, que hace posible apreciar sus funciones reales- se   destaca la actividad de los expertos que han interpretado los conceptos técnicos   que ella contiene y que los han aplicado a casos concretos. Obviamente, esos   expertos son los jueces y los doctrinantes especializados en la materia tratada   en la norma; dentro de ellos, una posición preeminente la ocupan los órganos   judiciales colegiados que se encuentran en la cima de una jurisdicción”. (…)    

5.2.2. Además, observar el derecho   viviente en las providencias judiciales es necesario, para evaluar si el sentido   de una norma que el juez constitucional considera el más plausible, es realmente   el que se acoge o patrocina en las instancias judiciales.  Por ello,   atender el derecho vivo es una garantía de que la norma sometida a su control   realmente tiene el sentido, los alcances, los efectos o la función que el juez   constitucional le atribuye.    

5.2.4. Pero la doctrina del derecho   viviente no impide que el juez constitucional efectúe un análisis crítico del   sentido normativo, fijado jurisprudencialmente, del artículo demandado. El   derecho viviente surge de un estudio enmarcado por la órbita de competencia   ordinaria de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado y, por ello,   se desenvuelve en el plano de la interpretación de la ley, no de la   Constitución, y es esencialmente una concreción del principio de legalidad, no   del principio de constitucionalidad. De tal manera que el valor del derecho   viviente es relativo a la interpretación de la ley demandada, lo cual no le   resta trascendencia, sino que define el ámbito del mismo. Le corresponde a la   Corte Constitucional decidir si recibe y adopta dicha interpretación. Y en caso   de que la acoja proceder a ejercer de manera autónoma sus competencias como juez   en el ámbito de lo constitucional”.[79]    

22. La pregunta que surge entonces a partir de estas   consideraciones, es la de averiguar ¿cuál es la mejor forma de armonizar la   necesidad de determinar el sentido de las disposiciones acusadas, con el respeto   a la autonomía funcional de los jueces?    

En la sentencia C-128 de 2002[80], la Corte formuló algunas  reglas para   resolver esa tensión[81].   En primer lugar, señaló que el respeto a la autonomía de las interpretaciones   legales tiene como límite la razonabilidad de las mismas[82]. Por tanto,   el juez constitucional puede excluir las interpretaciones que sean   manifiestamente irrazonables. En segundo término, si la norma admite varias   interpretaciones y todas son constitucionales, la Corte no debe entrar a   determinar con autoridad el sentido legal, pues esa labor corresponde a los   jueces ordinarios. Si la situación es la contraria, esto es, que todas las   interpretaciones posibles son inconstitucionales, la Corte debe retirar del   ordenamiento el precepto acusado. En tercer lugar, si la norma admite varias   interpretaciones, unas acordes con la Constitución y otras que no lo son, la   Corte mantendrá la disposición en el ordenamiento pero excluirá del mismo, a   través de una sentencia condicionada, los entendimientos que contraríen los   principios y valores constitucionales. Sólo así, y en desarrollo del principio   de conservación del derecho[83],   puede la Corte preservar la integridad y supremacía de la Carta, sin desconocer   la libertad de configuración del Legislador[84].    

23. La sentencia C-304 de 2013[85],   introdujo otros elementos importantes a la doctrina mencionada[86], en aras de preservar la   autonomía de los jueces y el respeto por el principio de legalidad de la   competencia, al establecer requisitos estrictos de índole fáctico y argumentativo, para la procedencia de demandas relacionadas   con el derecho viviente. Uno de tales requisitos, es que el ciudadano señale con certeza, cuál es la   disposición legal acusada como inconstitucional, como lo establece el numeral 1º   del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Igualmente, que indique con precisión,   cuál es el contenido normativo o “norma” derivada de la disposición acusada,   porque debe verificarse que se haya señalado tanto el enunciado o disposición,   como la norma derivada del mismo, que a juicio del actor, se aparta de la Carta   Política. En estos casos, sin embargo, lo que se analiza no es la forma a través   de la cual el intérprete atribuye sentido a un texto jurídico, sino el sentido   mismo que el juez u órgano administrativo extrae o deduce del texto, el cual se   convierte en una regla jurídica. A la vez, debe establecerse que la atribución   del sentido cuestionado derive de una ley o norma con fuerza de ley, la cual   haya supuesto aplicaciones judiciales y no sea resultado de la mera especulación   del actor[87].    

Además, para aplicar esta doctrina según la   sentencia C-557 de 2001, debe acreditarse que la interpretación   supuestamente aducida:  (i) es consistente, aun cuando no sea idéntica y uniforme, y salvo   que resulte abiertamente contradictoria, caso en el cual no puede hablarse de   una regla normativa generalmente acogida; (ii) debe estar plenamente   consolidada o afianzada, pues una sola opinión doctrinal o una decisión   judicial de los órganos de cierre de la respectiva jurisdicción -Corte Suprema   de Justicia y Consejo de Estado-, no alcanza a conformar un criterio dominante   de interpretación; (iii) debe ser relevante o significativa, en   cuanto permita señalar el verdadero espíritu de la norma o determinar sus   alcances y efectos. Finalmente, una interpretación judicial que constituya   doctrina viviente debe ser ajustada a la Constitución, y en todo caso,   corresponde a esta Corporación excluir del ordenamiento jurídico aquellas   interpretaciones contrarias al ordenamiento constitucional, aun cuando provengan   de una autoridad judicial.    

En estos casos, la Corte no sólo intervendrá en los   debates sobre el alcance de las disposiciones sometidas a control en   circunstancias prácticas, sino que, además, fijará la interpretación que resulta   autorizada constitucionalmente mediante sentencias constitucionales, las cuáles   como se ha señalado, resultan obligatorias en los términos del artículo 243   superior[88].    

La teoría de los móviles y las finalidades y la   sentencia C-426 de 2002.      

Breves consideraciones sobre la teoría de   los móviles y las finalidades.    

24. Históricamente, los medios de control   destinados a someter los actos de la administración al imperio de la ley, han   variado, desde la expedición del primer Código Contencioso Administrativo en   1913[89].   En efecto, -independientemente del debate sobre la expresión “acción” en   desmedro del concepto de “pretensión”[90]-, lo cierto   es que de acuerdo con los avances y cambios de la legislación nacional hemos   pasado de la acción de nulidad y la acción privada[91], a las   acciones de simple nulidad y plena jurisdicción (1941)[92]; y de ellas    a las de nulidad simple y restablecimiento del derecho (1984)[93], para arribar   finalmente,  a los medios actuales de control de los actos administrativos[94],   conforme a lo establecido en el título III de la Ley 1437 de  2011 o Código   de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante   CPACA.        

25. Paralelamente a estos avances   legislativos, la jurisprudencia contencioso administrativa también ha   desarrollado teorías pretorianas ligadas a la procedencia de las acciones   contenciosas, como la de la dependencia de la “acción” a la naturaleza o   contenido del acto cuestionado, que se dio, por ejemplo, entre 1941 y 1959[95]  y  muchas otras que siguieron años más tarde. En ese momento histórico, se   sostenía que la naturaleza del acto demandado era el criterio diferenciador   entre la acción de nulidad y la de plena jurisdicción. Así, cuando el acto   administrativo creaba una situación jurídica general, su enjuiciamiento sólo era   posible a través de la acción de simple nulidad. Si lo que se regulaba, por el   contrario, era una situación jurídica de carácter particular y concreto, la   acción procedente  era la de plena jurisdicción.    

26. Bajo ese marco histórico, la teoría   de los móviles y finalidades, tuvo su origen a mediados del siglo pasado,   cuando la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 10   de agosto de 1961[96],   en una providencia muy recordada, y con ponencia del Magistrado Carlos Gustavo   Arrieta, varió su posición jurisprudencial y consideró que la procedencia de las   acciones contencioso administrativas no dependía ya de la naturaleza o   contenido del acto impugnado, sino de los móviles y finalidades  señalados en la ley para cada una de tales acciones. Brevemente, esta sentencia,   proferida aún bajo la vigencia de la Ley 167 de 1941, sostuvo entre otras cosas,   las siguientes consideraciones[97]:  (i) los móviles y finalidades son los que determinan la acción. (ii)  Tanto la  acción de nulidad simple como la de plena jurisdicción, defienden la   legalidad y la tutela del orden jurídico abstracto. (iii) No obstante, si   se trata de un acto de contenido particular y la declaratoria de nulidad    implica el restablecimiento del derecho de manera  automática, no   procede la acción de simple nulidad contra ese acto, salvo que se intente   dentro de los cuatro meses siguientes a su expedición. (iv) Si se busca   la protección de derechos particulares, la acción es la de plena jurisdicción.   (v)   Los móviles y finalidades del acto deben estar en consonancia con los móviles y   finalidades que las normas asignan a la acción[98].    

En efecto, la sentencia que se cita,   señala expresamente sobre estos aspectos, lo siguiente:    

“Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a   ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificar [la acción]   jurídicamente y para calificar su procedencia. En los artículos 62 a 66 se   repite insistentemente que ‘los motivos’ que dan oportunidad a su ejercicio son   la violación de la Constitución, de la ley y de las otras disposiciones   superiores de derecho. Dentro de ese concepto de infracción de los estatutos   quedan incluidos el abuso, la desviación de poder y la irregularidad formal,   porque estas nociones, en realidad, son simples aspectos del fenómeno de la   violación legal.    

De los preceptos en cita se colige que los únicos motivos   determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden   jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que   sus finalidades son las de someter a la administración pública al imperio del   derecho objetivo (…)    

Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con   los motivos y finalidades que las normas asignan a la acción. (…) Distinta es   la situación cuando el recurso se dirige contra actos particulares. En este   evento, el quebrantamiento de la legalidad no tiene el carácter de continuidad y   permanencia, sino que es ocasional y episódico, y sólo afecta directa e   inmediatamente a determinada persona.    

Cuando se utiliza el contencioso de anulación contra actos particulares, la   doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas: si la declaratoria de   nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo   lesionado, el contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de   ese derecho; pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor   determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual   afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible,   salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses de que habla la ley.”    

En consecuencia, en el caso de la acción   de nulidad simple, los móviles para su ejercicio serían, por ejemplo, la   violación del orden constitucional y legal, y su finalidad, la de controlar a la   Administración, exigiéndole la aplicación de la ley. Y en el caso de la acción   de plena jurisdicción, el móvil sería la violación de la norma jurídica que   protege un derecho subjetivo concreto y la finalidad sería, el restablecimiento   del derecho y su eventual reparación, por ese hecho[99].    

En esta primera etapa, se consideró   igualmente, que  la acción de nulidad simple, procedía contra toda clase de   actos, fueren éstos generales o particulares, siempre y cuando se cumplieran los   móviles y finalidades prescritos en la ley[100].    

27. Más adelante, el 21 agosto en 1972,   la Sala Plena del Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado Humberto Mora   Osejo, profirió un auto en el que se realizaron importantes precisiones sobre la   doctrina de los móviles y las finalidades. En él se sostuvo que aunque la   acción de nulidad procede contra todos los actos administrativos, generales y   particulares, lo cierto es que cuando se pretenda el restablecimiento de   derechos particulares, se debe acudir a la acción de plena jurisdicción. También   se dijo que la diferencia fundamental de las acciones de nulidad y plena   jurisdicción, radicaba en que en la nulidad, su objeto era la tutela del orden   jurídico abstracto; mientras que en la de plena jurisdicción, la finalidad era   la garantía de los derechos civiles o administrativos violados o conculcados al   titular, por la actividad de la administración[101].    

28. La teoría de los móviles y las   finalidades, se acogió por el Consejo de Estado de forma más o menos   continua, no sin detractores. Para algunos doctrinantes, de hecho, no ha   existido en el Consejo de Estado desde la sentencia del 10 de  agosto de   1961 una posición unánime frente a la teoría de los móviles y finalidades,  pues se han presentado salvamentos de voto en uno u otro sentido en muchas   oportunidades[102].    

29. No obstante dicha teoría sufrió una   importante modificación en los años 90[103],   especialmente, a partir de la sentencia del 29 de octubre de 1996, M.P.   Daniel Suarez Hernández, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo. En una tesis que es para algunos restrictiva, el Consejo de   Estado decidió unificar distintos criterios de interpretación disímiles,   surgidos con ocasión de la teoría de los motivos y las finalidades, concluyendo   que: la acción de nulidad procedía excepcionalmente contra los actos   administrativos de carácter particular, (i) cuando expresamente lo   señalara la ley  y (ii) en los casos en que los actos particulares   trascendieran el interés personal e interesaran a toda la sociedad, al   comprometer el orden social, político o económico del país[104]. En las   demás situaciones, la acción de nulidad simple no sería procedente respecto de   actos particulares, por lo que la pertinente sería la de nulidad y   restablecimiento del derecho, dentro del plazo de los 4 meses siguientes al de   su notificación.    

30. En el año 2002, sin embargo, un   ciudadano demandó la constitucionalidad de las interpretaciones que el Consejo   de Estado hacía desde 1961 frente al artículo 84 del Código Contencioso   Administrativo, es decir, la teoría de los móviles y finalidades en las   distintas fases descritas, señalando la de la sentencia del 29 de octubre de   1996 como la aplicable de manera dominante. En esta oportunidad, el demandante   logró un pronunciamiento de fondo de la Corte Constitucional, mediante la   sentencia  C-426 de 2002[105].   En esa providencia se declaró exequible de manera condicionada el artículo 84   del Código Contencioso Administrativo, “siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede   contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es   exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del  acto, en los   términos de la parte motiva de esta Sentencia”.    

31. A esa providencia de la Corte   Constitucional, le siguieron en este tema, otros pronunciamientos del Consejo de   Estado, tales como la Sentencia 5683 del 4 de marzo de 2003[106],   en la que esa Corporación presentó una serie de razones por las cuáles analiza y   considera que no está obligada a aceptar la posición del Tribunal Constitucional   en este tema, dadas las inconsistencias prácticas que supuestamente esa   sentencia generaba, por lo cual se reafirmaba la doctrina consagrada en el fallo   de octubre de 1996, sobre los móviles y finalidades.    

En efecto, la Sala Plena del Consejo de   Estado, se opuso a la providencia de la Corte Constitucional en la sentencia que   se cita, alegando entre otros argumentos, los siguientes[107]: (i)   la Corte Constitucional no tiene competencia para conocer de las   interpretaciones judiciales. (ii) la sentencia desconoce el carácter de   orden público de las normas procesales, al permitirle al actor escoger la acción   a invocar, con lo que se alteran las reglas de competencia. (iii) la   providencia constitucional institucionaliza la vía de hecho, al considerar que   puede existir un pronunciamiento judicial respecto de la legalidad en abstracto   de un acto, manteniendo intangible paralelamente el derecho correspondiente,   porque lo cierto es que, en los casos en que proceda la nulidad, la situación   particular queda sin respaldo jurídico. (iv) El pronunciamiento,   desconoce entonces, la figura del decaimiento del acto administrativo, en la   medida en que si se concede  la nulidad de un acto, desaparecen los fundamentos   de hecho y de derecho del mismo, por lo que obligar a mantener situaciones   particulares que se originan en el acto declarado nulo, no es posible ni lógico.   (v) La sentencia, no tiene en cuenta la legitimación en la causa de la parte   demandante, al permitirle a cualquier ciudadano incoar la acción de nulidad   contra actos de carácter particular, libremente. (vi) Desconoce el   término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho;   (vii)  transforma el procedimiento de la vía gubernativa, en actos administrativos   particulares. (viii) Confunde los intereses general y particular, al   desconocer que las normas procesales son de orden público y por tanto no pueden   ceder al interés del actor, y (ix) desconoce las normas legales sobre   nulidad contra actos administrativos de contenido particular, al permitir que   estos también sean demandados a través de la acción de nulidad simple, sin tener   en cuenta las distinciones hechas por el propio Legislador[108].    

Respecto de esta decisión de la Sala Plena   del Consejo de Estado, salvaron el voto varios magistrados[109], quienes si   bien concluyen que la Corte es competente para conocer de la interpretación que   se haga de la ley por las Cortes de cierre, no aceptan que efectivamente fuera   necesario dicho pronunciamiento constitucional, en tanto que consideraron, que   no es cierto que a partir de 1996 la jurisprudencia del Consejo de Estado   hubiese sido realmente uniforme y dominante al aplicar la teoría de los móviles   y finalidades, pues habían varios fallos que demostraban lo contrario.    

Por ende, ante el rechazo de las demandas   correspondientes en la jurisdicción contencioso administrativa, en desmedro del   condicionamiento propuesto en la sentencia C-426 de 2002, varios ciudadanos   acudieron a la Corte Constitucional, nuevamente, para lograr el acceso efectivo   a la jurisdicción, a través de la acción de tutela.    

33. Justamente, con la sentencia   T-836 de 2004[110],   la Corte Constitucional se vio obligada a analizar la circunstancia narrada y a   tutelar el respeto al debido proceso invocado por el peticionario, pues encontró   que, en ese asunto, el Consejo de Estado incurrió en una vía de hecho, por   negarse a aplicar la jurisprudencia contenida en la sentencia C-426 de 2002.    

De esta tutela, por su relevancia en los   debates que se han seguido frente al tema, destaca la Sala además, la aclaración   de voto del Magistrado Rodrigo Uprimny Yepes, quien en esa oportunidad fijó una   posición crítica frente a la sentencia C-426 de 2002 y sobre las   interpretaciones que el Consejo de Estado había dado al artículo 84 del C.C.A.,   las cuáles, por su relevancia, se explicaran más adelante.    

34. En todo caso el fallo de tutela   anterior, propició un nuevo pronunciamiento de la Sala Plena del Consejo de   Estado, mediante auto del 30 de enero de 2004[111], que   reafirma los argumentos de la sentencia 5683 de 2003, resaltando además las   consideraciones presentadas por el Magistrado Uprimny en esa oportunidad.    

35. En consideración con lo anterior, se   ha concluido en diversos foros académicos y en diferentes escenarios jurídicos   que dieron cuenta de esta situación, que ante el debate existente sobre la   hermenéutica de la acción de simple nulidad en las Cortes de cierre, era   importante la intervención del Legislador en la definición del alcance concreto   del mecanismo de nulidad simple; lo que finalmente se dio con la expedición de   la Ley 1437 de 2011,  precisamente con el artículo 137, que es objeto de   análisis constitucional en esta oportunidad.    

La sentencia C-426 de 2002 y su ratio   decidendi.    

36. En la providencia que se cita, la   Corte Constitucional resolvió una demanda presentada contra el artículo 84 del   Decreto 01 de 1984, por vulnerar los artículos 2º, 29 y 229 de la Carta. Para el   accionante, en esa oportunidad, atendiendo lo señalado en la sentencia C-1436   de 2000[112], la   Corte Constitucional estaba habilitada para conocer de los juicios de   inconstitucionalidad dirigidos  contra las interpretaciones de las normas,   adelantadas por los operadores jurídicos.    

Desde esta perspectiva, la   inconstitucionalidad del art. 84 del C.C.A. estaba fundada a su juicio, en la   interpretación que el Consejo de Estado había dado al texto de ese artículo con   la doctrina de los móviles y finalidades, al decidir oponerse a que “el   acto particular y concreto pueda ser atacado mediante la acción de simple   nulidad, si la eventual sentencia de nulidad restablece el derecho del actor, o   el acto no tiene trascendencia social”.    

Según el ciudadano, en la Sección Primera   del Consejo de Estado, la acción de simple nulidad procedía contra actos   generales y abstractos, “y sólo contra los particulares y concretos a los   cuales el legislador [les hubiese] asignado expresamente esa acción”;   mientras que la posición de la Sección Tercera del Consejo de Estado, era   oponerse al alcance restrictivo anterior, al sostener que la acción de simple   nulidad procedía contra los actos generales y abstractos y “contra todos   aquellos actos particulares y concretos que trasciendan a lo social, así el   legislador no haya previsto esa acción para los actos interesantes para la   comunidad”.    

En otras palabras, a juicio del   demandante, la diferencia entre estas dos tesis consistía en que, en la Sección   Primera, el Legislador debía identificar en qué casos los actos particulares   podían ser controlados a través de la acción de nulidad, mientras que en la   Sección Tercera, cualquier acto particular y concreto de trascendencia social   podía ser demandado, sin importar si el Legislador había previsto o no la acción   de nulidad para ese acto.    

37. El problema jurídico que se propuso   resolver la sentencia que se cita en esa oportunidad, fue el de determinar, si   ¿la  interpretación que venía haciendo el Consejo de   Estado del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.), por medio   del cual se regula la acción de simple nulidad, aplicando la doctrina de “los   móviles y finalidades” – “que condiciona la procedencia de la acción   de simple nulidad contra los actos de contenido particular, a los casos en que   la ley lo consagre expresamente o cuando éstos representen interés para la   comunidad”[114]-,   era contraria o no al derecho de defensa y de acceso a la administración de   justicia de los ciudadanos?, al implicar aparentemente una restricción ilegítima   al ejercicio de tales derechos, dado que las exigencias derivadas de la   interpretación, no estaban contenidas en el texto del precepto acusado, ni   podían deducirse de él.    

Para dar respuesta a este interrogante, la   sentencia llegó a las siguientes conclusiones en su análisis:       

(i) La función de garantizar la vigencia   efectiva de la Constitución, incluye, bajo ciertos parámetros, el poder   verificar que los jueces y demás autoridades públicas, interpreten y apliquen   las leyes en armonía con las normas superiores. Por ende, no es una intromisión   en la competencia asignada a los jueces para aplicar la ley, adelantar un juicio   de constitucionalidad frente a normas que generan conflictos en torno a su   verdadero significado y alcance. En estos casos, el proceso de control abstracto   se lleva a cabo sobre uno de los contenidos de la norma sometida a examen:   “el que surge de la interpretación que en sentido general hace la autoridad   judicial competente, y al cual se le han reconocido todos los efectos jurídicos   como consecuencia de constituir la orientación jurisprudencial dominante o el   criterio judicial obligatorio para quienes son destinatarios de la ley”.     

(ii) La Corte no observó, al   revisar el artículo 84 del C.C.A., que se establecieran distinciones en él, con   relación a “la clase de actos administrativos que pueden ser demandados por   esa vía, como tampoco que condicione o restrinja su ámbito de procedibilidad a   los actos de contenido particular, o bien al cumplimiento de ciertos   presupuestos -como el de tener que acreditar que el acto acusado representa un   especial interés para la comunidad-, o bien a los casos expresamente consagrados   en normas o leyes especiales”.    

(iii) Para la Corte, la   voluntad del legislador extraordinario, al regular la acción pública de simple   nulidad, “no fue la de privilegiar su ejercicio respecto de los actos   relativos a situaciones jurídicas generales, sino la de permitir, en plena   concordancia con la Constitución, que ésta pudiera ejercerse también contra los   actos de contenido particular y concreto. Ello, en el entendido de que éstos,   independientemente de regular situaciones jurídicas individuales, igualmente   pueden entrar en contradicción con la integridad del ordenamiento jurídico”.    

(iv) Si la pretensión   procesal del administrado al acudir a la justicia contencioso administrativa, se   limita tan sólo a impugnar la legalidad del acto administrativo, no existe razón   para desconocerle el interés por el orden jurídico, y privarlo del acceso a la   administración de justicia, por la sola consideración de que la violación   alegada proviene de un acto de contenido particular y concreto. Por ende, la   acción de simple nulidad, procede contra todos los actos administrativos,   generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el   orden jurídico. Si lo que persigue el demandante es la reparación de los daños   antijurídicos causados, lo que cabe es la acción de nulidad y restablecimiento   del derecho.    

(v) Decir entonces, que la acción de nulidad sólo procede contra los actos de contenido   particular cuando lo indique la ley o cuando éstos representen un interés para   la comunidad, no sólo comporta una interpretación inexacta del contenido del   artículo 84 del C.C.A., sino también una inversión de la regla, pues esa   determinación lleva a una conclusión que no puede extraerse del texto del art.   84., y es la de que sólo por excepción, los actos administrativos de contenido   particular son demandables a través de la acción de simple nulidad.    

(vi) Independientemente de   la tesis de los móviles y finalidades, la formulación y exigencia de   requisitos adicionales no contenidos en el texto de la norma acusada ni   derivados de su verdadero espíritu y alcance, representan una carga ilegítima   para los administrados, que afecta y restringe de manera grave el ejercicio de   sus derechos fundamentales de acceso a la justicia y al debido proceso.    

(vii)    Si bien el juez contencioso administrativo, está ampliamente facultado para   interpretar y aplicar las leyes, el ejercicio de esta atribución no es absoluta,   pues la misma encuentra límites claros en el conjunto de valores, principios y   derechos que consagra nuestro ordenamiento jurídico. La actividad interpretativa   del juez, pese a gozar de un amplio margen de libertad, no puede comprender “manifestaciones   de autoridad que supongan un desconocimiento de los derechos fundamentales de   las personas”[115]. Por ende, la aplicación   de la tesis de los motivos y las finalidades, sin que la ley disponga nada al   respecto, le impide al ciudadano acceder a la jurisdicción para salvaguardar y   hacer prevalecer el imperio de la ley, con la sola excusa de no haber solicitado   en tiempo el restablecimiento del derecho o la reparación del daño,   desconociéndose de esta manera el principio de legalidad que resulta ser   consustancial al Estado de Derecho.    

(viii) La   regulación de los procedimientos judiciales “es competencia exclusiva y   excluyente del legislador[116],   de manera que sólo él es el llamado a fijar y definir los presupuestos   procesales de las acciones” y en particular los de la acción de simple   nulidad, sin que le sea posible al juez apartarse de ellos, modificando o   alterando las reglas normativas preestablecidas en perjuicio de los   administrados.    

38. Ahora bien, según la sentencia T-292 de   2006[117]  puede considerarse que se ha   identificado adecuadamente la ratio de una sentencia de   constitucionalidad, cuando: i) la sola ratio constituye en sí   misma una regla con un grado de especificidad suficiente, que permita resolver   efectivamente  si la norma juzgada se ajusta o no a la Constitución; ii)    si la ratio  es asimilable al contenido de una regla que implica, en sí misma, una   autorización, una prohibición o una orden derivada de la Constitución; y iii)  si la ratio responde al problema jurídico que se plantea en el caso, y se   enuncia como una regla jurisprudencial que fija el sentido de la norma   constitucional en la cual se basó la Corte para abordar dicho problema jurídico,    

Así las cosas, teniendo en cuenta   los criterios definidos por la Corte para desentrañar la ratio decidendi  de las sentencias, la Sala llega a la conclusión de que la razón de la decisión   de la sentencia C-426 de 2002, puede resumirse así:    

          El sentido normativo atribuido por el Consejo de Estado al artículo 84 del   Código Contencioso Administrativo, – esto es, el correspondiente a la tesis   de los móviles y las finalidades de 1996[118]-,   vulnera los derechos de acceso a la   administración de justicia y al debido proceso, en la medida en que establece   una interpretación restrictiva de la norma porque   formula requisitos adicionales no contenidos en el texto de la misma, que   tampoco  se derivan de su verdadero espíritu y alcance.    

Por   consiguiente, ya que la Corte puede controlar constitucionalmente las   interpretaciones ajenas a la Carta, debe entenderse que la acción de simple   nulidad, procede contra todos los actos administrativos, generales y   particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden   jurídico. Si lo que persigue el demandante es la reparación de los daños   antijurídicos causados, lo que procede es la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho.    

Como consecuencia de la anterior determinación, la Corte declaró la exequibilidad condicionada   del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo   14 del Decreto 2304 de 1989, ajustado con la siguiente condición: “siempre y   cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos de   contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el   control de la legalidad en abstracto del acto, en los términos de la parte   motiva de esta Sentencia”.    

39. Ahora bien, atendiendo a lo previamente dispuesto, la sentencia   decidió establecer también reglas jurídicas para los operadores, derivadas de la   nueva realidad procesal generada a partir de la providencia, tratando de prever   efectos futuros complejos. En términos de la sentencia, las reglas son:    

(1) cuando   una persona con interés directo pretenda demandar un acto de contenido   particular y concreto, podrá acudir alternativamente al contencioso de anulación   por dos vías distintas: (a) la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho (C.C.A. art. 85), mediante la cual, la persona   motivada por el interés particular, podrá obtener el restablecimiento del   derecho o la reparación del daño. Si esta acción no se intenta o no se ejerce   dentro de los cuatro meses siguientes a la expedición del acto (C.C.A. art.   136-2), quien se considere directamente afectado o un tercero, podrá   (b)  promover la acción de simple nulidad en cualquier tiempo (C.C.A. arts. 84   y 136-1), pero única y exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la   nulidad del acto violador, dejando a un lado la situación jurídica particular   que en éste se regula. Lo anterior, con el objetivo de contribuir a la   integridad del orden jurídico y garantizar el principio de legalidad. La   sentencia que acoge la pretensión de nulidad del acto (c) no abre   la posibilidad de que el sujeto afectado pueda solicitar la reparación del daño   antijurídico derivado de dicho acto. En realidad, el hecho de que no se haya   reclamado en tiempo el reconocimiento de una situación jurídica individual   afectada por un acto administrativo, impide de plano que pueda utilizarse el   contencioso de simple anulación como medio para revivir nuevamente la   posibilidad de reclamar, por vía judicial, el restablecimiento del derecho   presuntamente afectado.    

En estos casos, (2) la competencia del juez   contencioso administrativo se encuentra limitada por la pretensión de   nulidad del actor, de manera que, en aplicación del principio dispositivo,   (a)  aquél no podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la   situación jurídica particular vulnerada por el acto. Si el acto   declarado nulo creaba o reconocía un derecho subjetivo, (b) el   juez de la causa, está obligado a mantener intangible el derecho en cuestión ya   que, el pronunciamiento judicial en estos casos es única y exclusivamente de   legalidad en abstracto. Ello, porque vencido el término de caducidad previsto en la ley para el ejercicio de   la acción de nulidad y restablecimiento, sin que ésta se haya impetrado, hace   que el derecho subjetivo reconocido en el respectivo acto administrativo   adquiera firmeza jurídica. Ahora bien, si   la demanda no se interpone por el titular del derecho afectado sino por un   tercero, (c)   es imprescindible que el juez contencioso vincule al proceso al directamente   interesado, con el fin de que éste intervenga y pueda hacer efectivas las   garantías propias del derecho al debido proceso.    

40. La sentencia C-426 de 2002 que aquí se   describe, ha sido desde entonces, un nuevo paradigma que, para algunos   doctrinantes, transformó el sistema de acciones contencioso administrativas[119], mientras   que para otros, por el contrario, fue una providencia equivocada, porque fue más   allá de los límites analíticos del derecho viviente, con lo cual contradijo su   propia doctrina constitucional por ofrecer más perplejidades que   transformaciones reales, en el acceso a la justicia. No obstante, por ser una   decisión que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, es de obligatorio   cumplimiento para todas las autoridades, incluyendo el Consejo de Estado. No   obstante, eso no significa que se hubiere superado el debate, pues para algunos   se mantiene vigente la confrontación hermenéutica de las altas cortes sobre la   procedencia de las dos acciones básicas contencioso administrativas, que sigue   siendo un motivo de debate en escenarios judiciales, en los que la teoría de los   móviles y las finalidades se mantiene plenamente vigente.    

Análisis del cargo.    

La potestad de configuración del Legislador en materia   contencioso administrativa y la naturaleza del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.    

41.   La cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1º y 2º del   artículo 150 del Estatuto Superior, le confiere al Legislador, la facultad de   disciplinar las formas propias cada juicio, es decir,  de establecer las  “reglas   señaladas en la ley, que según la naturaleza del proceso, determinan los   trámites que deben surtirse ante las distintas instancias judiciales o   administrativas”.[120]    

El   Legislador, en consecuencia, cuenta con amplias facultades para establecer las condiciones de acceso a la   justicia y para fijar los requisitos necesarios para el  pleno  desarrollo   de los procesos, según la   particular  naturaleza de cada uno de ellos[121].  Por ende, en   desarrollo de los artículos   29 y 150 superiores, en   concordancia con los artículos 86, 87, 228 y 229 de la Carta,   puede  discrecionalmente instituir las etapas,   características, requisitos, medios de prueba, términos[122],   deberes y cargas procesales[123],   recursos pertinentes[124],   y los demás elementos que integran los diversos procedimientos judiciales[125], con base en las cuales se ventilarán las   controversias jurídicas que surjan entre las personas[126].   Se trata entonces de aspectos que deben ser debidamente valorados en el proceso   de creación de las leyes, junto con las circunstancias   socio-políticas del país y los requerimientos de justicia, a fin de lograr que  “la coherencia y   equilibrio del engranaje procesal permita la efectiva aplicación del concepto de   justicia”[127]  y en consecuencia, la garantía real de protección y resolución a los   intereses en conflicto.    

Estas atribuciones constitucionales como se ve, son muy importantes, en la   medida en que  le permiten al Legislador consolidar las reglas a partir de las   cuales se promueve la efectividad   del derecho al debido proceso (artículo 29 superior) y de acceso a la   administración de justicia (artículo 229 constitucional) y se desarrollan,   paralelamente, los principios de legalidad   y seguridad jurídica[128].    

La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido en   consecuencia, que la    

 “[L]a violación del debido proceso no   sólo [ocurre]bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o   de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue   diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y   desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización”   [136].    

Una   vez recordadas  las atribuciones del Congreso en materia de configuración legal   de los procesos, pasa esta Corporación a revisar la naturaleza del artículo 137   de la Ley 1437 de 2011.    

43.   El artículo 137 del CPACA, forma parte del nuevo estatuto de lo contencioso   administrativo, que derogó el Código Contencioso Administrativo anterior,   expedido mediante el Decreto-ley 01 de 1984.    

Las razones que motivaron el cambio de   estatuto, entre muchas otras, se fundaron en la necesidad de realizar una   reforma legislativa estructural que permitiera contar con un nuevo Código   Contencioso Administrativo, a fin de revisar y actualizar, entre otros temas:   (a)  el conjunto normativo referente a la actividad administrativa y los   procedimientos  utilizados por la administración pública, de acuerdo con la Constitución   Política de 1991; (b), redefinir el objeto de la jurisdicción   contencioso-administrativa, las clases de acciones y procesos y los   poderes del juez conforme a las exigencias constitucionales y las   transformaciones institucionales;  (c) Incorporar como legislación las   doctrinas jurisprudenciales ya decantadas y pacíficas en todos los asuntos y   materias que competen a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. (d)   Definir los elementos de la oralidad en el proceso contencioso-administrativo;   (e) propender por el uso de nuevas tecnologías; (f) consagrar los   mecanismos y recursos de unificación de la jurisprudencia por el Consejo de   Estado, como órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y,   (g) diseñar estrategias para contrarrestar la congestión judicial, entre otros   temas[137].      

44.   El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo entró a regir el 2 de julio de 2012. Fueron tan significativos   los cambios que introdujo en muchos aspectos, que entró a regir un año y medio   después de la promulgación de la ley, a fin de facilitar los ajustes   correspondientes.      

Y,   como la pretensión de la Ley 1437 de 2011 era, como se dijo, plantear una   modificación estructural a los procesos administrativos, se hizo un esfuerzo   minucioso de codificación a fin de regular de manera integral las materias, por   lo que la ley procedió efectivamente a derogar el Decreto-Ley 01 de 1984 y otras   disposiciones paralelas, en el artículo 309 de ese estatuto[138].    

45. En lo que respecta al artículo 137 de la Ley 1437   de 2011, sea lo primero señalar que el nuevo Código de lo Contencioso Administrativo, eliminó la confusión   entre  acción -que es una sola- y pretensión -que puede variar según las   expectativas ciudadanas-, de tal forma que lo que antes se conocía como acción   de nulidad simple, o acción de nulidad y restablecimiento del derecho, etc.,   derivadas de una pretensión específica, adquiera en la actualidad el nombre de “medio   de control”, para reclamar cuantas pretensiones se quieran reivindicar.        

En ese orden de ideas, la pretensión de nulidad   establecida en el artículo 137, es un “medio de control” de los actos   administrativos que, desde el punto de vista del texto legal, consagra   similitudes y diferencias importantes frente a la acción de simple nulidad   previamente establecida en el artículo 84 del C.C.A.    

En efecto, la legitimación en la causa para demandar es   idéntica, en tanto que pueden ser ejercidas por “toda persona”. Las causales para alegar la nulidad del acto, también   son las mismas, pues se puede invocar la infracción de las normas en que   deberían fundarse, o la falta de competencia, o la expedición irregular, o el   desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o la falsa motivación, o la   desviación de poder.    

Por su parte, los dos textos normativos comparados   (artículos 84 del CCA y 137 del CPACA) se diferencian sustancialmente en la   regulación de la naturaleza de los actos administrativos que pueden impugnarse.   En efecto, la norma anterior no diferenciaba los actos administrativos objeto de   control, mientras que el   nuevo artículo, siguiendo una   versión o varias de la doctrina de los móviles y finalidades[139], expresamente dispone   que sólo procede el medio de control cuando se acusan actos administrativos de   carácter general. Y, excepcionalmente, procede la nulidad  de actos   administrativos de carácter particular cuando: i) con la demanda no se persiga o de la sentencia que se   produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo,   ii)  se trate de recuperar bienes de uso público; iii) los efectos nocivos del   acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político,   económico, social o ecológico: iv) la ley lo consagre expresamente. En   todo caso, si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento   automático de un derecho, se tramita conforme a las reglas del medio de nulidad   y restablecimiento del derecho.    

El cargo de la demanda: la prohibición de la   reproducción material de contenidos normativos declarados inexequibles.    

46. Tomando en consideración la jurisprudencia   constitucional revisada sobre la cosa juzgada material, el alcance de la   exequibilidad condicionada de las sentencias de la Corte, la posibilidad de   hacer control constitucional sobre las interpretaciones judiciales, los alcances   de teoría de los móviles y las finalidades,  la naturaleza de la sentencia C-426   de 2002 y su ratio decidendi, los antecedentes legislativos de la Ley   1437 de 2011 y la naturaleza del nuevo Código Contencioso Administrativo, entra   la Sala a revisar la procedencia del cargo de la demanda, según el cual, las   expresiones acusadas del artículo 137 del CPACA deben ser declaradas   inexequibles, por cuanto el Legislador revivió en ese nuevo artículo, la   teoría de los móviles y las finalidades  revisada por el Consejo de   Estado en 1996, que había sido presuntamente declarada inexequible por esta   Corporación, en la sentencia C-426 de 2002.    

47. Para verificar si eso es   cierto o no, y si se está en presencia del fenómeno de la cosa juzgada material,   es preciso examinar antes que nada, si en este caso, el análisis se debe hacer   desde el punto de vista del fenómeno de la cosa juzgada material en sentido   estricto o amplio.    

Para la Sala es evidente que la   discusión constitucional que nos convoca,  se debe centrar alrededor de la cosa   juzgada material en sentido amplio, teniendo en cuenta que: (i)  ese es el cargo que propone el actor; y (ii) la sentencia C-426 de 2002,    es una providencia modulada  que  declaró la exequibilidad   condicionada  del artículo 84 C.C.A., que al parecer expulsó del ordenamiento jurídico, en   principio, la interpretación jurisprudencial restrictiva del Consejo de Estado   relacionada con la teoría de los móviles y las finalidades expresada en el año   1996, vinculada con el artículo 84 del Código Contencioso anterior, para   ajustarla a una interpretación reconciliada con la Carta.    

48.   Para verificar entonces si se incurrió o no en la prohibición del artículo 243   superior, se deben tomar en consideración los cuatro elementos de la cosa   juzgada material en sentido estricto, así: (i)   que una norma haya sido declarada exequible o exequible condicionada con cosa   juzgada absoluta, lo que obliga a revisar la ratio decidendi del fallo   correspondiente teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se ubica la norma   examinada[140],   en la medida en que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el   contexto es diferente[141];  (ii) que el contenido material del texto examinado,   sea similar a aquel que fue condicionado, teniendo en cuenta el contexto dentro   del cual se ubica la norma examinada[142],   en la medida en que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el   contexto es diferente[143].   La identidad se aprecia, entonces,   teniendo en cuenta no sólo la redacción de los artículos, sino también el   contexto dentro del cual se ubica la disposición demandada, de tal forma que si   la redacción es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del   contexto, se entiende que hubo una reproducción. Por el contrario, si la   redacción es igual pero del contexto se deduce un significado normativo   distinto, se entiende que no se realizó dicha reproducción[144]. (iii)  Que   el texto legal, supuestamente reproducido, haya sido declarado constitucional   por “razones de fondo”, lo cual hace necesario analizar la ratio   decidendi del fallo anterior;[145] y (iv) cuando se trata de una exequibilidad condicionada no   debe olvidarse que se produce la expulsión del ordenamiento jurídico de   interpretaciones o normas contrarias a la Constitución, por lo que debe   averiguarse si subsisten las normas constitucionales que sirvieron de parámetro   de control en la sentencia que declaró la inexequibilidad de la interpretación   reproducida[146].     

Así, entra la Corte a revisar, con base en los   elementos antes mencionados que permiten  adelantar el análisis de la cosa   juzgada material estricta, si  los apartes acusados del artículo 137 del   CPACA., son una reproducción del contenido material expulsado del ordenamiento,   esto es, del artículo 84 del CCA declarado   exequible de manera condicionada en la sentencia C-426 de 2002.    

A. El análisis de la inexequibilidad previa.    

49. En la sentencia C-426 de 2002, la   Corte Constitucional  resolvió que el sentido normativo atribuido por el   Consejo de Estado al artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, –   esto es, el correspondiente a la tesis de los móviles y las finalidades de 1996[147]-, en   la medida en que establecía una interpretación restrictiva de la norma, y que   formulaba unos requisitos adicionales no contenidos en el texto de la misma   ni derivados de su verdadero espíritu y alcance, representaba una carga   ilegítima para los administrados, ya que afectaba y restringía de manera grave   sus derechos de acceso a la administración de justicia y al debido   proceso, vulnerando la Carta. Por consiguiente, dado que la Corte encontró que puede   controlar constitucionalmente las interpretaciones ajenas a la Carta, sostuvo   que debía entenderse que la acción de simple nulidad, procedía contra todos los   actos administrativos, generales y particulares, cuando la pretensión es   únicamente la de tutelar el orden jurídico. Si lo que persigue el demandante es   la reparación de los daños antijurídicos causados, lo que cabe es la acción de   nulidad y restablecimiento del derecho.    

Con base en esas consideraciones, la Corte resolvió:    

“Declarar EXEQUIBLE el   artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, tal y como fue subrogado por   el artículo 14 del Decreto 2304  de 1989, siempre y cuando se entienda que la   acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y   concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en   abstracto del  acto, en los términos de la parte motiva de esta Sentencia”.    

50.  Teniendo en cuenta que en   este caso la sentencia C-426 de 2002 es una sentencia  interpretativa, –   porque la Sala está ante una decisión de exequibilidad condicionada-, el   tratamiento que recibe la norma no es el de una declaración de exequibilidad   pura y simple[148],   sino el de una situación condicional, en la medida en que se detectó una   inconstitucionalidad parcial en la disposición, que la Corte Constitucional optó   por modular. De este modo, unos sentidos normativos fueron declarados   inexequibles y otros se mantuvieron incólumes, por ser contenidos normativos   compatibles con la Constitución. En ese sentido, pervivió la norma de manera   condicionada, pero los demás sentidos normativos que se desestimaron, fueron   expulsados del ordenamiento legal.    

51. Estas consideraciones,   prima facie, no ofrecen mayores discusiones. Sin embargo, el problema en   este caso en particular, por tratarse de una de las pocas providencias   constitucionales que realiza un control directo sobre una interpretación   judicial, está relacionado con la dificultad para establecer con exactitud, qué   aspecto en particular de la interpretación del Consejo de Estado fue el que se   expulsó del ordenamiento, puesto que muchos consideran que lo que se expulsó   expresamente fue la teoría de los móviles y las finalidades en sí misma   considerada y en todas sus modalidades, otros opinan que sólo se retiró del   ordenamiento jurídico la versión de 1996 y otros, que si bien esa teoría fue   separada, sólo lo fue a la luz de no estar ajustada en modo alguno a la exégesis   del artículo 84, proferido por el Legislador extraordinario, hecho que   explicaría su aparente condición restrictiva derivada de una aproximación   jurisprudencial, que ameritaría su expulsión del ordenamiento.    

La claridad sobre cada una de   estas consideraciones es crítica, así como entender sus diferencias. Si la   teoría en su conjunto, en sus diferentes modalidades, fue expulsada del   ordenamiento, ello supondría que la Corte evaluó cada uno de sus elementos, los   cotejó con la Constitución y definió que la teoría, en sí misma considerada, era   inconstitucional, lo cual la Sala considera que no ocurrió en la sentencia C-426   de 2002.      

Si ello fuese así, esa   interpretación no podría ser luego, en modo alguno, ni considerada por el   Legislador, ni evaluada por él, ni aplicada por las autoridades judiciales,   porque ella misma, en todos sus elementos, habría sido apreciada integralmente   como ajena al ordenamiento constitucional.    

52. Una reflexión en este sentido, no es nueva para   esta Corte. En la aclaración   de voto a la sentencia T-836 de 2004,  a la que ya se hizo alusión,   analizando  los alcances específicos de la sentencia C-426 de 2002, se   reconoció claramente que en ningún momento la Corte cuestionó o consideró ajeno   a la Carta en esa providencia, que el Legislador pudiera distinguir entre acción   de simple nulidad y acción de nulidad y restablecimiento del derecho, o que se   fijaran términos de caducidad para las acciones, o límites a las actuaciones   judiciales, ni que las regulaciones procesales violaran a priori el   derecho de acceso a la justicia cuando cumplen el propósito de darle firmeza a   las situaciones concretas,  en la medida en que la sentencia entendió desde   siempre, que el Legislador tenía competencia para regular tales límites   legislativos y así lo expresó en sus considerandos iniciales. De allí que los   alcances mismos de la teoría de los móviles y las finalidades y sus elementos de   regulación procesal “pretoriana”, no fueran cuestionados en la providencia,   porque lo que particularmente comprometió su disonancia constitucional, fue el   hecho que tales elementos reguladores – que se consideraron restrictivos   precisamente por ese hecho-, fueran establecidos y fijados jurisprudencialmente,   en desconexión aparente con el querer de un  Legislador más abierto, que no   distinguió tales categorías o elementos de procedibilidad, ni aludió de ningún   modo a ellos, en su texto.    

53. En consecuencia, una primera   conclusión frente a estos hechos, es que no pudo ser en sí misma y en todas sus   modalidades, la teoría de los móviles y las finalidades, considerada   inexequible.    

Lo segundo, es que si, en gracia de   discusión se afirma que la teoría replanteada en 1996, fue la que la Corte   estimó contraria a la Carta, no lo fue en todos sus elementos y aspectos   básicos, sino en el hecho de tratarse principalmente de una interpretación ajena   a la exégesis del artículo 84 del CCA., en lo referente a la procedibilidad de   la acción de simple nulidad frente a los actos de carácter particular y   concreto, que en consecuencia y casi de manera natural, fue concebida como   restrictiva. Ello explica por qué dicha teoría no fue evaluada materialmente en   cada una de sus partes, en la sentencia C-426 de 2002.    

Como lo sostiene entonces, la aclaración   de voto de la decisión T-836 de 2004 y esta Sala lo comparte, luego de   analizar detenidamente la sentencia C-426 de 2002,  la conclusión de la ratio   decidendi de esa providencia, fue:    

 “[N]o es que la doctrina   de los motivos y finalidades del Consejo de Estado sea en sí misma contraria a   la Carta, pues parece admisible que la acción de nulidad contra actos   particulares tenga un término de caducidad, cuando la declaratoria de nulidad   implique inevitablemente una afectación de la situación jurídica concreta. La   tesis de la Corte es entonces que dicha doctrina es inconstitucional por cuanto   representa una interpretación manifiestamente equivocada del alcance del   artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en la medida en que viola el   principio pro actione, y por ende el derecho de acceso a la justicia, pues   introduce un requisito de procedencia de la acción de nulidad que el mencionado   artículo 84 no prevé”.     

54. En mérito de lo expuesto, la sentencia   C-426 de 2002, excluyó la interpretación de 1996  que sobre la norma hizo   el juez contencioso administrativo, – esto es, la que condiciona  la procedencia de la acción de simple nulidad contra los actos de contenido   particular, a los casos en que la ley lo consagre expresamente o cuando éstos   representen interés para la comunidad-, a fin de precisar que la acción de   nulidad también procede contra actos individuales y concretos, cuando la   pretensión es exclusivamente el control de legalidad del acto demandado,   conforme a la versión amplia de acceso a la justicia, detectada en la exégesis   del artículo 84 del CCA.    

Lo anterior   permite concluir que esa providencia encontró que el Consejo de Estado realizó   una interpretación restrictiva de la ley, frente a una habilitación general   otorgada por el Legislador, lo que, a juicio de la Corte, implicó un   desconocimiento de los derechos de acceso a la administración de justicia y al   debido proceso.    

Ello se   desprende con total claridad de la ratio decidendi de la sentencia C-426   de 2002, la que resumimos en el fundamento jurídico 38 de esta sentencia, así:    

El sentido normativo   atribuido por el Consejo de Estado al artículo 84 del Código Contencioso   Administrativo, – esto es, el correspondiente a la tesis de los móviles y las   finalidades de 1996[149]-,   vulnera los derechos de acceso a la   administración de justicia y al debido proceso, en la medida en que establece   una interpretación restrictiva de la norma porque   formula requisitos adicionales no contenidos en el texto de la misma ni se   derivan de su verdadero espíritu y alcance.    

Por   consiguiente, ya que la Corte puede controlar constitucionalmente las   interpretaciones ajenas a la Carta, debe entenderse que la acción de simple   nulidad, procede contra todos los actos administrativos, generales y   particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden   jurídico. Si lo que persigue el demandante es la reparación de los daños   antijurídicos causados, lo que procede es la acción de nulidad y   restablecimiento del derecho.    

55. Bajo ese entendido, lo que   fue expulsado del ordenamiento jurídico con la sentencia C-426 de 2002, no es la   teoría de los móviles y las finalidades en sí misma considerada, sino la   potestad que se arrojó el juez contencioso administrativo de restringir el   acceso a la justicia de las personas y el derecho de defensa, a través de la   teoría de los móviles y las finalidades de 1996 -que condiciona   la procedencia de la acción de simple nulidad contra los actos de contenido   particular, a los casos en que la ley lo consagre expresamente o cuando éstos   representen interés para la comunidad-, con independencia, en   principio, del texto del artículo 84 del CCA.    

En ese orden de ideas, y en los términos enunciados, se cumple el primer requisito del   análisis de la cosa juzgada constitucional material, y es que un contenido   normativo fue declarado inexequible por razones de fondo, conforme a su ratio   decidendi y en atención a su contexto particular, conforme a lo previamente   enunciado.    

B. Análisis del contenido   normativo. Falta de identidad entre los contenidos normativos.    

56. El segundo   elemento para evaluar la existencia de la cosa juzgada, es que la disposición   objeto de estudio tenga un contenido normativo similar a la disposición   inconstitucional, teniendo en cuenta  para el efecto, el contexto dentro del   cual se inscribe la norma examinada, en la medida en que su significado y sus   alcances jurídicos, pueden variar si el contexto es diferente.    

Para la Sala, una   revisión de los textos sujetos a controversia, prima facie,  puede dar   luces sobre la identidad o no de los mismos. Nótese que el texto excluido del   artículo 84 del C.C.A., conforme al análisis adelantado y el incluido del   artículo 137 del CPACA, se presentan resaltados, en el siguiente cuadro:    

        

Artículo 84 C.C.A.                    

Art. 37. CPACA   

Artículo 84-. Subrogado D.E. 2304 de 1989, art. 14.           Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de           representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.    

Procederá no sólo cuando los actos administrativos           infrinjan las normas en que debería fundarse, sino también cuando hayan sido           expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular,           o con desconocimiento del derecho de audiencia o defensa, o mediante falsa           motivación con desviación de las atribuciones propias del funcionario o           corporación que los profirió.    

También puede pedirse que se declare la nulidad de           las circulares de servicio y de los actos de certificación y servicio.    

Condicionamiento:    

Exequible, “siempre y           cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos           de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente           el control de la legalidad en abstracto del  acto, en los términos de           la parte motiva de esta Sentencia”.    

Regla inconstitucional: (Ratio           decidendi)    

La interpretación atribuida por el           Consejo de Estado al artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, –           esto es, el correspondiente a la tesis de los móviles y las finalidades de           1996[150]-,           en la medida en que establece una interpretación restrictiva de la norma, y           que formula unos  requisitos adicionales           no contenidos en el texto de la misma ni derivados de su verdadero espíritu           y alcance, representa una carga ilegítima para los administrados, ya que           afecta y restringe de manera grave sus derechos al acceso a la           administración de justicia y al debido proceso, vulnerando la Carta.    

Por consiguiente, ya que la Corte puede           controlar constitucionalmente las interpretaciones ajenas a la Carta,           debe entenderse que la acción de simple nulidad, procede contra todos los           actos administrativos, generales y particulares, cuando la pretensión es           únicamente la de tutelar el orden jurídico. Si lo que persigue el demandante           es la reparación de los daños antijurídicos causados, lo que cabe es la           acción de nulidad y restablecimiento del derecho.                    

Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá           solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de           los actos administrativos de carácter general.    

Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción           de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma           irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o           mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de           quien los profirió.    

También puede pedirse que se declare la nulidad de           las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.    

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos           administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando           con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere           no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor           del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de           uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten           en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.           4. Cuando la ley lo consagre expresamente.    

Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se           persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme           a las reglas del artículo siguiente.      

57. Así, una lectura rápida de los textos podría   suponer, que se trata de contenidos normativos iguales en ambos casos, como lo   piensa el demandante y otros intervinientes, ya que el contenido aparentemente   expulsado del artículo 84 del CCA., como fue visto por el actor, es la teoría de   los motivos y finalidades, – relacionada con causales de  procedencia de la acción   de simple nulidad contra los actos de contenido particular, limitada a los casos   en que la ley lo consagre expresamente o cuando éstos representen interés para   la comunidad-, y el nuevo artículo 137 del CPACA, como   efectivamente lo hace, recoge claramente esa teoría, al señalar unas causales   para la procedencia  la acción de simple nulidad contra los actos de   contenido particular, limitada a los casos en que la ley lo consagre   expresamente o cuando éstos representen interés para la comunidad.    

58. No obstante, la Corte   llama la atención de que la equivalencia normativa que aquí se presenta, no   corresponde a la realidad de los hechos evaluados. En primer lugar, como ya se   dijo, lo que se expulsó del ordenamiento jurídico, no fue la teoría de los   móviles y las finalidades en sí misma considerada, sino una variante de ella,   por lo que esa equivalencia inmediata no se soporta en la ratio decidendi   de la sentencia C-426 de 2002 y  no puede ser la contraparte inmediata del   artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.    

Lo que se expulsó, en   consecuencia, es una interpretación – la de los móviles y las finalidades de   1996- que es contraria a la Constitución para el caso del artículo 84 CCA, por   estar desligada de la norma legal y de su espíritu y ser restrictiva, frente a   la diseñada por el Legislador.    

Esta apreciación, que   puede ser considerada prima facie un argumento de diferenciación nimio o   intrascendente, no obstante, para efectos de este análisis constitucional, es de   la máxima relevancia.  La razón es que como hemos visto, y  se confirma con la  ratio decidendi de la providencia C-426 de 2002,  la Corte sí excluyó una   interpretación del ordenamiento, -que es la de los móviles y las finalidades de   1996-, pero lo hizo por unas razones constitucionalmente poderosas que forman   parte de esa misma ratio: no por ser la teoría en sí misma   inconstitucional, sino porque significaban una restricción a los derechos   constitucionales de los asociados, ajena a la hermenéutica original de la norma   legal y a su espíritu. Y esa distinción es muy relevante, porque lo que se   excluyó finalmente del ordenamiento jurídico fue realmente la potestad que se   había arrogado el juez contencioso administrativo de fijar una regla   jurisprudencial distante a la hermenéutica de la norma original, por demás   restrictiva de los derechos de los asociados según esa sentencia, a través de   esa interpretación, y no la teoría en sí.    

Esta apreciación puede   ser confirmada del texto de la sentencia misma que se discute, cuando señala lo   siguiente:    

“Así las cosas, independientemente de las tesis   que hayan sido expuestas en el seno del máximo órgano de la jurisdicción   administrativa para delimitar la procedencia de la acción de nulidad contra   actos de contenido particular, la formulación y exigencia de requisitos   adicionales no contenidos en el texto de la norma acusada ni derivados de su   verdadero espíritu y alcance, representan, sin lugar a dudas, una carga   ilegítima para los administrados que afecta y restringe de manera grave el   ejercicio de sus derechos fundamentales de acceso a la justicia y al debido   proceso, pues, lo ha dicho la Corte[151],   el interprete no puede hacer decir a las normas lo que éstas no dicen, mucho   menos si el sentido que les atribuye excede su verdadero contenido y no se   ajusta al texto de la Constitución Política”. (El resaltado fuera del original).    

59. Y esta conclusión es para la Corte   muy importante, porque evidencia que, en estos momentos nos encontramos frente a   dos normas muy distintas: la primera, de creación eminentemente jurisprudencial   y expulsada del ordenamiento jurídico por las razones expuestas y la segunda de   creación eminentemente legislativa. La primera, reconducida por la Corte al   querer original del Legislador, a través de un condicionamiento que amplía el   acceso a la acción de nulidad simple, bajo la idea de la ausencia de límites del   Legislador; y una segunda, creada por la misma ley, a partir de premisas que   como vimos, no fueron excluidas del ordenamiento jurídico y que tampoco   materialmente fueron evaluadas como inconstitucionales por esta Corporación.    

En consecuencia, el   artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, no revivió las mismas normas contenidas y   expulsadas del artículo 84 del C.C.A  que fue objeto de análisis en la   Sentencia C-426 de 2002, ni se trata de contenidos normativos idénticos a los   que ya fueron objeto de estudio, ni sus efectos, son los mismos. No se trata de   los mismos contenidos, por lo que, como lo ha reconocido esta Corporación, no se   configura cosa juzgada material, cuando   existe una “modificación … que de algún modo altere los efectos de la norma”[152]. En este caso, el hecho de que el   Legislador haya adoptado el papel que extraña la sentencia C-426 de 2002, en   desmedro de la posición reprochada al juez contencioso administrativo de cierre,   es una modificación determinante en los efectos y contenidos normativos de los   dos preceptos.    

Bajo esos supuestos, como la doctrina de los móviles y   las finalidades en sí misma, no fue separada del ordenamiento, el Legislador   podía acoger algunas de las premisas de esa teoría, como en efecto lo hizo en el   artículo cuestionado, sin violar con ello, la cosa juzgada constitucional.    

60. Además, el contexto   en el que se inscribe el artículo 137 del CPACA, como se dijo previamente, es   diferente al del artículo 84 del C.C.A. Se trata de preceptos que, aunque   contienen una referencia similar a la teoría de los móviles y las finalidades,   formalmente son distintos y pertenecen a diversos estatutos contencioso   administrativos, lo que implica que hayan sido expedidos en momentos jurídicos e   históricos distintos y por autoridades estatales completamente diversas, como se   ha visto.    

Esa referencia además, no   es casualidad, porque el Legislador, con la norma en particular objeto de   análisis, se dio a la tarea de armonizar las visiones de la Corte Constitucional   y del Consejo de Estado sobre la acción de nulidad,  para finalmente   arribar a un postulado propio.  Por  esa razón no sorprende que se acoja   una de las variantes de la teoría de los móviles y finalidades, y al mismo   tiempo, se regulen expresamente algunas de las reglas previstas en la sentencia   C-426 de 2002, las cuales pueden evidenciarse fácilmente en el parágrafo del   artículo 137 del CPACA, que incluye casi de manera expresa, consideraciones   concretas de esta Corte.    

61.- Por todo lo anterior, es claro que el Legislador   tenía la potestad libre de determinar los alcances del artículo 137 del CPACA y de considerar pertinente la   positivización de la teoría de los móviles y las finalidades consolidada por el   Consejo de Estado, junto con las recomendaciones propuestas por la Corte   Constitucional en relación con el acceso a la justicia.    

Lo anterior permite   comprender, porqué a la luz de la sentencia C-426 de 2002, la existencia del   artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en sí mismo considerado, no ofrece   resistencia: ahora es el Legislador, en su autonomía, quien define el alcance   del derecho de acceso a la administración de justicia, para facilitar la tutela   judicial efectiva de los derechos en materia del medio de control de   nulidad, y no el juez, en su hermenéutica propia, desligada del Legislador,   cualquiera que esta sea.     

Por   consiguiente, es fácil concluir que no existe violación del artículo 243   superior, por lo que el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, parcialmente   acusado, será declarado exequible, por el cargo analizado.    

VII.   DECISION    

En mérito de lo   expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y   por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones acusadas del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, “Por   la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo”, por el cargo analizado en esta sentencia.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidente    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO                LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

                         Magistrado                                                                Magistrado    

                Ausente con excusa    

                                                            

                      GABRIEL EDUARDO MENDOZA  MARTELO          GLORIA STELLA ORTIZ  DELGADO        

                       Magistrado                                                                 Magistrada    

 JORGE IVÁN PALACIO PALACIO               JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB                                                                                                                                                                                                                                 

                       Magistrado                                                                Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ            LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

                 Magistrada                                                                 Magistrado                                                                                                         Ausente con excusa    

ANDRÉS MUTIS VANEGAS             

Secretario General    

[1] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[3] M.P. José Gregorío Hernández Galindo.    

[4] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[5] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[6] Corte Constitucional. Sentencia C-358 de 2013. M.P.   Mauricio González Cuervo.    

[7] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001. M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa.    

[8] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-405 de 2009. M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[9]Sentencia   C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver también   la sentencia C-568 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-856 de 2005 M.P.   Clara Inés Vargas y más recientemente la sentencia C-503 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.    

[10] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.    

[11] Cfr. A-122 de 2008. M.P. Jaime Araujo Rentería    

[12] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.    

[13] Cfr. A-122 de 2008. M.P. Jaime Araujo Rentería    

[14] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.    

[15] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.    

[16] Ver entre otras las sentencias C-1095 de 2001, C-1143 de 2001,   C-041 de 2002, A. 178 de 2003, A. 114 de 2004,  C-405 de 2009, C-761 de   2009 y C-914 de 2010.    

[17]Sentencia   C-561 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[18] Sentencia C-166 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-073 de   2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero.    

[19] Art. 243 C.P. “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del   control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. //   Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico   declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta   las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma   ordinaria y la Constitución”.     

[20] Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero.    

[21] Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero.    

[22] Cfr. Sentencia C-337 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa y sentencia   C-287 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[23] Sentencia C-478 de 1998. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[24] Art. 243, inciso 2º C.P.    

[25] Sentencia C-113 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía.    

[26] Sentencia C-153 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas.    

[27] Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[28] Sentencia C-539 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ver   además,  sentencia C-335 de 2008 y T- 355 de 2007.    

[29] Sentencia C-496 de 1994. En entre otras, pueden consultarse   además, las sentencias C-1299 de 2005, C-923 de 2005, C-928 de 2005, C-128 de   2002, C-333 de 2001, C-477 de 2001 y C-505 de 2001.    

[30] Sentencia C-820 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[31] Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero.    

[32]  Sentencia  C-449 de 2009  M.P. Humberto Sierra Porto.    

[33] Sentencia C-301 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[34] Sentencia C-337 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[35] Consultar, entre otras, las sentencias C-774 de 2001, C-310 de   2002, C-004 de 2003, C-039 de 2003, C-1122 de 2004, C-469 de 2008, C-600 de   2010, C-283 de 2011, C-254A de 2012  y C-1017 de 2012.    

[36] Sentencia C-774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[37] Sentencia C-489 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[38] Véanse, entre otras, las Sentencias C-427 de 1996, C-447 de 1997,   C-774 de 2001, C-1064 de 2001 y C-310 de 2002    

[39] Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero.    

[40] Sentencia C-166 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[42] Cfr. Sentencia C-1189 de 2005.    

[43] Cfr. Sentencias C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero   y C-166 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[44] Sentencia C-284 de 2011. M.P. María Victoria Calle.    

[45] Cfr.Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero    

[46] Sentencia C-1173 de 2005    

[47] Sentencia C-774 de 2001.M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[48] Ver sentencia C-1173 de 2005 y  la C-447 de 1997. M.P.   Alejandro Martínez Caballero, donde la Corte sostuvo que “la cosa juzgada   material no debe ser entendida como una petrificación de la jurisprudencia sino   como un mecanismo que busca asegurar el respeto al precedente. Todo tribunal, y   en especial la Corte Constitucional, tiene la obligación de ser consistente con   sus decisiones previas. Ello deriva no sólo de elementales consideraciones de   seguridad jurídica -pues las decisiones de los jueces deben ser razonablemente   previsibles- sino también del respeto al principio de igualdad, puesto que no es   justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez”.    

[49] Cfr. Sentencias C-766 de 2013 y    C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero.    

[50] Ver, entre otras, las sentencias C-427 de 1996. M.P. Alejandro   Martínez Caballero; C-551 de 2001.M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-1064 de 2001.   M.P. Manuel José Cepeda Espinosa    

[51] En lo concerniente a los fallos de exequibilidad, ver las   sentencias C-311 de 2002 y C-096 de 2003. Frente a los de exequibilidad   condicionada, ver las sentencias C-394 de 2002 y C-443 de 2009.    

[52] Cfr.Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero    

[53] Ver entre otras, las sentencias C-1121 de 2005 y C-1266 de 2005.    

[54] Sentencia C-565 de 2000, reiterada en la Sentencia C-710 de 2005.    

[55] Sobre este punto, en la Sentencia C-310 de 2002 se dijo que: “De   igual manera, la jurisprudencia señala que si la disposición es declarada   exequible, la cosa juzgada material, en principio, imposibilita al juez   constitucional para ‘pronunciarse sobre la materia previamente resuelta, ya que   puede conducir a providencias contradictorias que afecten la seguridad del   ordenamiento jurídico, o alteren la confianza legítima de los administrados en   la aplicación de la Constitución, o vulneren el principio de la igualdad.’ No   obstante, atendiendo al carácter dinámico de la Constitución, que se deriva de   su relación directa con la realidad sociopolítica del país, es posible que el   juez constitucional se vea obligado a revaluar la interpretación previamente   adoptada en torno al alcance de un determinado texto jurídico, debiendo   adelantar un nuevo juicio de inconstitucionalidad; esta vez, a partir de   acontecimientos distintos a los que respaldaron la decisión positiva que se   adoptó en el pasado –cambios sociales, económicos, políticos o culturales–, aun   cuando no se hayan presentado cambios sustanciales o formales en las   disposiciones constitucionales que suscitaron su aval inicial”.    

[56] En la Sentencia C-460 de 2008 se negó la existencia de una cosa   juzgada material en sentido amplio, por los cambios constitucionales   introducidos al sistema penal de enjuiciamiento.    

[57] En la Sentencia C-774 de 2001 se apeló al concepto de   “Constitución viviente” para realizar un nuevo examen de constitucionalidad   sobre la figura de la detención preventiva. Al respecto, se dijo que: “El   concepto de ‘Constitución viviente’ puede significar que en un momento dado, a   la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y   culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución   (…) un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en   significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora   deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma.”    

[58] En la sentencia C-228 de 2002 se realizó una nueva ponderación de   valores y principios constitucionales para determinar el alcance de los derechos   de las víctimas, específicamente en lo referente a los derechos a la verdad, a   la justicia y a la reparación.     

[59] Cfr. Sentencia C-096 de 2003 y C-241 de 2012.    

[60] Sentencia C-532 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[61] Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[62] En la sentencia C-774 de 200 se indicó que “[e]l concepto de   ‘Constitución viviente’ puede significar que en un momento dado, a la luz de los   cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de   una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, -que es   expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas   realidades-, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con   fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a   aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una   determinada norma.”    

[63] Sentencias C-774 de 2001 y C-241 de 2012.    

[64] Sentencia C-311 de 2002.    

[65] Sentencia C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[66] Ver sentencias C-496 de 1994 M.P. Alejandro Martínez   Caballero  y C-081 de 1996.    

[67] Sentencia C-1436 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[68] Sentencia C -128 de 2002. M.P.   Eduardo Montealegre Lynett.    

[69] Cfr. Auto 170 de 2012. M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva    

[70] Sentencia C-418 de 2014. M.P. María Victoria Calle    

[71] Sentencia C-418 de 2014. M.P. María Victoria Calle    

[72] Sentencia C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[73] Cfr. Sentencia C-418 de 2014. M.P. María Victoria Calle    

[74] Sentencia C-426 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[75] Cfr. Sentencia C-418 de 2014. M.P. María Victoria Calle    

[76] Sentencia C-820 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[77] Sentencia C-426 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[78] MP. Manuel José Cepeda Espinosa    

[79] Sentencia C-557 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). Esta   sentencia ha sido reiterada por muchas sentencias posteriores, como la C-426 de   2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-569 de 2004 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes), C-987   de 2005 (MP. Humberto Sierra Porto) Sentencia C-820 de 2006. M.P. Marco Gerardo   Monroy Cabra,  C-258 de 2013 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)  y   C-418 de 2014. M.P. María Victoria Calle    

[80] M.P. Eduardo Montealegre Lynett    

[81] Sobre el desarrollo de estas reglas, ver, entre otras, las   sentencias C-496 de 1994, C-109 de 1995, C-488 de 2000 y C-557 de 2001.    

[82] Ver sentencias C-301 de 1993, C-011 de 1994 y C-496 de 1994.    

[83] Sobre este principio ver, entre otras, las sentencias C-273 de   1999 y C-995 de 2001.    

[84] Sentencia C-128 de 2002. M.P. Eduardo   Montealegre Lynett.    

[85] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[86] Sobre esta doctrina ver, entre otras, las sentencias C-496 de   1994, C-488 de 2000, C-557 de 2001 y C-1255 de 2001.    

[87] Ibídem M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[88] Sentencia C-820 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[89] Ley 130 de 1913, primer Estatuto sobre la jurisdicción de lo   Contencioso Administrativo.    

[90] La terminología correcta  en la actualidad, es   pretensión de anulación de un acto, conforme a lo señalado en el CPACA y no   acción, porque la acción es una sola, en materia procesal.    

[91] Art. 80 de la Ley 130 de 1913    

[92] Ley 167 de 1941 “sobre  organización de la   jurisdicción contencioso administrativa”.    

[93]Decreto 01 del 84, con las modificaciones introducidas por el   Decreto Ley 2304 de 1989 o Código Contencioso Administrativo.     

[94] Técnicamente  medios de impugnación.    

[95] Vgr. tratándose de actos generales la acción a ejercitar   era la objetiva y tratándose de actos particulares, la subjetiva.    

[96] Demandante: General Matías Silva.    

[97] Bertha Lucía Ramírez de Páez. Teoría de los Móviles y   Finalidades y su influencia en el Nuevo Código Administrativo.  Instituciones de Derecho Administrativo en el Nuevo Código. Tomado de:   http://addocendum.co/descargas/10MOVILES%20-%20Bertha%20Ram%C3%ADrez.pdf    

[98] Cfr. Ibídem, pp. 168    

[99] Verónica Aguirre, Yuli Pereira. Superación de la Teoría   de los móviles y las finalidades. Pronunciamientos del Consejo de Estado   frente a la nulidad y restablecimiento del Derecho. Universidad Militar   Nueva Granada, Facultad de Postgrados. Bogotá, 2013.    

[100] Ibídem.    

[101] Cfr. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Teoría de los Móviles   y Finalidades y su influencia en el Nuevo Código Administrativo.  Instituciones de Derecho Administrativo en el Nuevo Código. Tomado de:   http://addocendum.co/descargas/10MOVILES%20-%20Bertha%20Ram%C3%ADrez.pdf    

[102] Miguel González Rodríguez. “Se impone una nueva reglamentación”.   Revista Ámbito Jurídico No 8, agosto de 2003.    

[103] Se destaca en este tema como elementos relevantes del debate   jurisprudencial del momento,  el auto del 2 de agosto de 1990, M.P. J.   Cáceres Corrales, quien inadmitió una demanda de nulidad, porque el acto acusado   no estaba listado entre los actos particulares cuya nulidad podía solicitarse a   través de la acción de nulidad, conforme a lo señalado por el legislador, la   sentencia del 26 de octubre de 1995, M.P. Libardo Rodríguez Rodríguez que   consideró que el acto demandado no sólo no estaba listado entre los actos   particulares demandables mediante acción de nulidad, sino que tampoco ofrecía   trascendía el interés particular y la sentencia de la Sección Tercera del 18 de   abril de 1996, que retomó la versión original de la doctrina de los motivos y   las finalidades, reconociéndole plena vigencia a la jurisprudencia de agosto de   1961.    

[104] Sentencia de 29 de octubre de 1996. M.P.   Daniel Suarez Hernandez.    

[105] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[106] Magistrado Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola.    

[107] Cfr. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Teoría de los Móviles   y Finalidades y su influencia en el Nuevo Código Administrativo.  Instituciones de Derecho Administrativo en el Nuevo Código. Tomado de:   http://addocendum.co/descargas/10MOVILES%20-%20Bertha%20Ram%C3%ADrez.pdf    

[108] Ibídem.    

[109] Salvaron el voto: Alberto Arango Mantilla; Alejandro Ordoñez   Maldonado; Camilo Arciniegas Andrade; Alier Eduardo Hernández; Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo y Ricardo Hoyos Duque.  Aclaraciones de voto: María Helena   Giraldo  y Olga Inés Navarrete.    

[110] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[111] M.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta.    

[112] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[113] M.P. Daniel Suárez Hernández.    

[114] Presentación del problema jurídico de esa sentencia.    

[115] Sentencia Ibídem.    

[116] Ciertamente, conforme se indicó en el acápite de esta Sentencia   que desarrolla el derecho de acceso a la administración de justicia, en virtud   de lo preceptuado en los artículos 29, 89 y 150-2 de la Constitución Política,   corresponde al legislador regular los procedimientos judiciales y establecer los   recursos y acciones que propugnen por la integridad el orden jurídico y la   protección de los derechos individuales, de grupo o colectivos.    

[117] M.P. Manuel José Cepeda Espinoza.    

[118] Que condiciona la procedencia de la acción de simple nulidad   contra los actos de contenido particular, a los casos en que la ley lo consagre   expresamente o cuando éstos representen interés para la comunidad.    

[119] Néstor Raúl Sánchez Baptista. Los Motivos y las Finalidades. Una   Tesis vigente. Revista Deliberación. Tomado de:    http://www.sanmartin.edu.co/academicos_new/derecho/revista/deliberacion_N3/Motivos_Finalidades.pdf    

[120] Sentencia C-562 de 1997. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[121] Sentencia C-886 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[122]Sentencia C-371 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Reducción   aparentemente excesiva de los términos procesales en el proceso oral.    

[123] Sentencia C-838 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.   Relacionada con cargas procesales en el Código de Procedimiento Civil.    

[124] Sentencia C-341 de 2014.M.P. Mauricio González Cuervo.    

[125] Sentencias C-598 de 2011 y C-874 de   2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[126] Sentencia C-680 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[127] Sentencia C-925 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[128] Sentencia T-001 de 1993. M.P. Jaime Sanín   Greiffestein.    

[129] Ver Sentencia C-970 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra y   sentencia C-886 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda.    

[130] Sentencia C-1512 de 2000 M.P. Álvaro Tafur Galvis. Ver además, la   sentencia  C-012 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[131] Sentencia C-728 de 2000 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.     

[133] Sentencia C-1104 de 2001. Clara Inés Vargas Hernández.  Ver   también. Sentencia C-341 de 2014,  C-555 de 2001  y  C-803 de 2000.    

[134] Corte Constitucional. Sentencia C- 372 de 2011. M.P.    

[135] Sentencia C-186 de 1997 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[136]  Sentencia C-204 de 2003. M.P… Álvaro Tafur Galvis. En   el mismo sentido ver las Sentencias C-925 de 1999, C-1512 de 2000 M.P. Álvaro   Tafur Galvis y C-874 de 2003 Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[137] Exposición de Motivos. Gaceta del Congreso 1173 de 2009.    

[138] Artículo 309 CPACA. Derogaciones. “Deróganse a partir de la vigencia dispuesta   en el artículo anterior  todas las disposiciones que sean contrarias a este   Código, en especial, el Decreto 01 de 1984, el Decreto 2304 de 1989, los   artículos 30 a 63 y 164 de la Ley 446 de 1998, la Ley 809 de 2003, la Ley 954 de 2005, la Ley 1107de 2006, el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, el artículo 9o de la Ley 962 de   2005, y los artículos 57 a 72 del Capítulo V, 102 a 112 del Capítulo VIII y 114 de la Ley 1395 de 2010”.    

[139] Esa es la conclusión de varios doctrinantes, entre ellos: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Medios de Control, en   http://www.cga.gov.co/…/LOS%20MEDIOS%20DE%20CONTROL%20DR%2. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Teoría de los Móviles y Finalidades   y su influencia en el Nuevo Código Contencioso, en:   http://addocendum.co/descargas/10MOVILES%20-%20Bertha%20Ram%C3%ADrez.pdf;:   http://www.icdp.org.co/revista/articulos/37/NestorRaulSanchezBaptista.pdf    

[140] Sentencia C-284 de 2011. M.P. María Victoria Calle.    

[141] Cfr.Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero    

[142] Sentencia C-284 de 2011. M.P. María Victoria Calle.    

[143] Cfr.Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero    

[144] Sentencia C-1173 de 2005    

[145] Sentencia C-774 de 2001.M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[146] Sentencia C-259 de 08. M,P. Jaime Córdoba Triviño    

[147] Que condiciona la procedencia de la acción de simple nulidad   contra los actos de contenido particular, a los casos en que la ley lo consagre   expresamente o cuando éstos representen interés para la comunidad.    

[148] Ver sentencia C-084 de 2013. M.P. María Victoria Calle    

[149] Que condiciona la procedencia de la acción de simple nulidad   contra los actos de contenido particular, a los casos en que la ley lo consagre   expresamente o cuando éstos representen interés para la comunidad.    

[150] Que condiciona la procedencia de la acción de simple nulidad   contra los actos de contenido particular, a los casos en que la ley lo consagre   expresamente o cuando éstos representen interés para la comunidad.    

[151] Cfr. la sentencia C-011/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[152] Cfr. C-565 de mayo 17 de  2000,  M. P Vladimiro Naranjo Mesa.