C-260-15

           C-260-15             

Sentencia C-260/15    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA DE LEY QUE   EXPIDE EL ESTATUTO DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-No le es aplicable el término de caducidad    

ESTATUTO DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS   PUBLICOS FRENTE A LA PROHIBICION DE GRAVAR CON TRIBUTOS LOS ACTOS NOTARIALES Y   DE REGISTRO-No afecta la   noción de actividad de servicio notarial ni de registro    

La prohibición contenida en la norma demandada no   afecta la noción de actividad de servicio notarial ni de registro, razón por la   cual, no se extiende al impuesto de industria y comercio que grava el servicio   notarial, y el que debe ser transferido por los notarios en atención a la   función que cumplen. Así las cosas, la Corte no encuentra reparo constitucional   alguno, en relación con la incidencia de la norma demandada en impuestos que   actualmente son de propiedad de los municipios.    

IMPUESTOS, TASAS O CONTRIBUCIONES   MUNICIPALES O DEPARTAMENTALES-Supuesto de no sujeción por cuanto Legislador no estableció exención tributaria o trato   preferencial al prohibir que actos notariales y registrales no fueran gravados/PROHIBICION   DE GRAVAR CON TRIBUTOS LOS ACTOS NOTARIALES Y DE REGISTRO FRENTE A LA CONCESION   DE EXENCIONES Y TRATAMIENTOS PREFERENCIALES DE TRIBUTOS PROPIEDAD DE ENTIDADES   TERRITORIALES-No desconoce la constitución    

El ejercicio de las competencias de los entes   territoriales en materia tributaria bajo el principio de autonomía, se encuentra   limitado por el principio de unidad de Estado. Por esa razón, conforme a lo   dispuesto en los artículos 152, numeral 12, y 338 de la Constitución, el   Congreso de la República tiene la competencia constitucional para crear   tributos, así como la de modificarlos, aumentarlos, disminuirlos, suprimirlos, o   establecer supuestos de no sujeción. La norma que ha sido objeto de reproche constitucional,   estableció una prohibición que naturalistamente no entraña una exención o una   exoneración en materia de tributos endógenos de propiedad de las entidades   territoriales, en los términos en los que ha quedado expuesto en esta   providencia. La norma demandada estableció que los actos notariales y de   registro, entendidos como hechos voluntarios que crean, modifican o extinguen   situaciones jurídicas, no son supuestos de sujeción tributaria territorial, es   decir, no pueden ser hechos generadores de tributos que sean de propiedad de los   departamentos y municipios. En efecto,   encuentra la Sala que el Legislador, en uso autorizado de sus competencias   constitucionales, estableció un supuesto de no sujeción del tributo, puesto que   los actos notariales y de registro no causarán carga impositiva de naturaleza   departamental o municipal. Nótese que aquí dichos actos notariales y registrales   no constituyen un hecho generador de tributos departamentales o municipales, es   decir, no nace a la vida jurídica la relación tributaria. Esta actuación no desconoce el artículo 294 de la   Constitución por las siguientes razones: i) la norma demandada no establece una   exención o beneficio tributario en impuestos de propiedad de los entes   territoriales, razón por la cual el Legislador no excedió sus competencias   constitucionales; ii) la disposición no afecta tributos específicos de los   departamentos y municipios, como sería el de industria y comercio que deben   pagar los notarios; y iii) lo que hace la norma censurada es establecer que   ningún acto notarial ni de registro, sean supuestos de sujeción, es decir, no   pueden ser hechos generadores de carga impositiva de propiedad de las entidades   territoriales, situación que difiere del concepto de exención o beneficio,   expuesto líneas atrás. Por estas razones, la Corte considera que la disposición   acusada es constitucional y declarará su exequibilidad.    

LEY QUE EXPIDE EL ESTATUTO DE REGISTRO DE   INSTRUMENTOS PUBLICOS-No   estableció exención o tratamiento preferencial que afecte tributos propiedad de   departamentos o municipios    

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/PRINCIPIO PRO ACTIONE   EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos de procedibilidad/DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación/PRINCIPIO DE UNIDAD DE   MATERIA-Violación constituye vicio material o sustantivo    

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Vicio de forma en trámite legislativo    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR   VULNERACION DEL PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Término de caducidad    

TRIBUTO-Naturaleza jurídica    

TRIBUTO-Concepto    

El concepto de tributo en la Constitución y como ha   sido entendido por la Corte, comprende: i) un sentido amplio y genérico, pues en   su definición están contenidos los impuestos, tasas y contribuciones; ii)   constituye un ingreso público destinado al financiamiento de la satisfacción de   las necesidades por parte del Estado a través del gasto; iii) tiene origen en la   ley como expresión de la “potestad tributaria” derivada del “poder de imperio”,   además de ser una manifestación del principio de representación popular; y iv)   su naturaleza es coactiva.    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ACTIVIDAD   IMPOSITIVA-Jurisprudencia   constitucional    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Contenido/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN   MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA   TRIBUTARIA-Características    

TRIBUTOS-Clasificación    

TRIBUTO-Condiciones básicas para que sea impuesto    

IMPUESTOS-Características    

Los impuestos configuran una categoría de tributo que   se caracteriza por: i) ser una prestación de naturaleza unilateral, es decir,   expresan un poder de imperio en cabeza del Estado ejercido a través de su   establecimiento legal; ii) el hecho generador que lo sustenta refleja la   capacidad económica del contribuyente; iii) se cobra indiscriminadamente a todo   ciudadano o grupo social; iv) no incorpora una prestación directa a favor del   contribuyente y a cargo del Estado; v) su pago es obligatorio, no es opcional ni   discrecional; y vi) el Estado dispone de él con base en prioridades distintas a   las del obligado con la carga impositiva.    

TASAS-Características    

TASAS E IMPUESTOS-Diferencias    

Las tasas se diferencian de los impuestos en los   siguientes aspectos: i) el hecho generador se basa en la efectiva prestación de   un servicio público o la utilización privativa o aprovechamiento especial del   dominio público que se traduce en un beneficio particular del sujeto pasivo; ii)   tiene naturaleza retributiva, pues busca compensar un gasto público del Estado   para prestar un servicio público.    

CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Fundamento y finalidad    

CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Principal rasgo característico    

El principal rasgo característico de las contribuciones   especiales radica en la producción de beneficios particulares en bienes o   actividades económicas del contribuyente, ocasionada por la ejecución del gasto   público. En otras palabras, se trata de una especie de compensación por los   beneficios recibidos causados por inversiones públicas realizadas por el Estado   y busca evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas   patrimoniales y particulares generadas por la actividad estatal, que se traducen   en el beneficio o incremento del valor de los bienes del sujeto pasivo.    

TRIBUTO-Elementos/TRIBUTO-Sujeto activo/TRIBUTO-Sujeto   pasivo/TRIBUTO-Base gravable y tarifa/TRIBUTO-Hecho generador    

TRIBUTOS-Determinación está condicionada a los principios de   reserva de ley y representación popular    

La determinación de los tributos está condicionada a   los principios de reserva de ley y de representación popular, razón por la cual   el establecimiento de la obligación tributaria y del hecho generador exige la   mayor claridad por parte del Legislador, lo que implica matizar el alcance de la   definición fáctica del hecho imponible a través de supuestos de no sujeción,   exenciones o beneficios tributarios    

HECHO GENERADOR DEL TRIBUTO-Supuestos facticos de no sujeción    

EXENCION EN MATERIA TRIBUTARIA    

Considera la Sala que las exenciones en materia   tributaria constituyen: i) un beneficio; ii) puesto que se cumple el hecho   generador pero no se despliegan los efectos del gravamen, o estos se producen de   manera parcial; iii) deben fijarse por vía legislativa; y iv) deben respetar los   principios de equidad, eficiencia, y progresividad.    

BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Carga impositiva para los sujetos pasivos    

Los beneficios tributarios entrañan una forma de anular   o aminorar la carga impositiva para los sujetos pasivos. Entre sus formas pueden   estar: i) el reconocimiento de un mínimo exento; ii) la reducción de la base   gravable; iii) descuentos en la cuota, entre otros, los cuales como esta   Corporación lo ha reiterado, están sometidos a la estricta observancia del   principio de legalidad que implica que deben estar previstos en la ley, tal y   como lo ordena el artículo 338 de la Constitución.    

SISTEMA TRIBUTARIO-Se funda en los principios de equidad,   eficiencia y progresividad    

IMPUESTOS-Clasificación según competencias en materia impositiva    

TRIBUTOS EN MATERIA DE IMPUESTOS NACIONALES-Clasificación    

TRIBUTOS EN MATERIA DE IMPUESTOS DE   ENTIDADES TERRITORIALES-Clasificación   según sean distritos especiales, municipios y departamentos    

PRINCIPIOS DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA DE   ENTIDADES TERRITORIALES-Regulación   impositiva/PRINCIPIOS DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES   TERRITORIALES-Competencia concurrente del Congreso de la Republica,   Asambleas departamentales y Concejos municipales en matera de tributos    

PRINCIPIOS DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA DE   ENTIDADES TERRITORIALES-No   revisten carácter absoluto e independiente    

No se trata de principios que revistan un carácter   absoluto e independiente, sino que exigen una interpretación armónica de la   Carta, de tal forma que se articulen con base en los criterios de   complementariedad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad, que a su vez   informan las competencias establecidas entre la nación y las entidades   territoriales, en especial en materia de tributos, lo que implica un sistema de   limitaciones recíprocas    

TENSION ENTRE PRINCIPIO DE ESTADO UNITARIO Y   AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES POR COMPETENCIA IMPOSITIVA EN MATERIA   TRIBUTARIA-Reglas   jurisprudenciales    

INTERVENCION LEGISLATIVA EN MATERIA   TRIBUTARIA FRENTE A FUENTES ENDOGENAS DE FINANCIACION DE ENTIDADES   TERRITORIALES-Límites    

Puede concluirse que una de las limitaciones del   Congreso de la República en materia tributaria es la prohibición de establecer   exenciones y tratamientos preferenciales sobre tributos de propiedad de las   entidades territoriales. Sin embargo, tal prohibición solo es aplicable a   recursos propios de las entidades territoriales y que tengan característica de   endógenos, más no para aquellos cedidos o trasladados desde la Nación.    

LEY QUE EXPIDE EL ESTATUTO DE REGISTRO DE   INSTRUMENTOS PUBLICOS-Actos   jurídicos sometidos a registro    

FUNCION NOTARIAL-Carga impositiva/FUNCION NOTARIAL-Régimen   impositivo    

FUNCION REGISTRAL-Actos jurídicos sometidos al impuesto de   registro/LEY QUE EXPIDE EL ESTATUTO DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Impuesto   de registro como excepción a la prohibición de gravar con tributos los actos   notariales y de registro    

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Elementos esenciales/IMPUESTO DE   INDUSTRIA Y COMERCIO-Finalidad    

Referencia:  Expediente D-10443    

Asunto:   Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley   1579 de 2012 “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos   públicos y se dictan otras disposiciones”    

Magistrada Ponente:    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Bogotá,   D.C., seis (6) de mayo dos mil quince (2015).    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio González Cuervo, Luís Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Luís   Ernesto Vargas Silva,  y las magistradas María Victoria Calle Correa, Gloria   Stella Ortiz Delgado y Martha Victoria Sáchica Méndez, en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el   numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los   trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   siguiente:    

SENTENCIA    

Dentro de la   demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley   1579 de 2012, “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos   públicos y se dictan otras disposiciones”    

I.  ANTECEDENTES    

En ejercicio de   la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y   242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge Iván Cano Berrio presentó ante esta Corporación demanda contra el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley   1579 de 2012 “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos   públicos y se dictan otras disposiciones”, por presuntamente vulnerar los artículos 157, 158, 160, 161 y 294 de   la Carta.    

La demanda fue admitida por el Despacho mediante auto   del 15 de septiembre de 2014, providencia en la que además se ordenó: i) remitir   por parte de los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara   de Representantes, así como a los Secretarios de las comisiones Primeras   Constitucionales Permanentes de las mencionadas Corporaciones, las publicaciones   oficiales y las sesiones en las que se anunció, debatió y aprobó el proyecto de   ley número 122/2011 Cámara y 242/2011 Senado; ii) comunicar al Presidente del   Congreso la iniciación del proceso, así como a los Ministros de Justicia y del   Derecho, Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Desarrollo Rural, Minas y   Energía, Federación Nacional de Municipios y a la Superintendencia de Notariado   y Registro; iii) invitar a las universidades: Nacional de Colombia, Javeriana,   de Nariño, Externado de Colombia, del Rosario, Sergio Arboleda y de los Andes,   de igual manera a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, para que,   si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de   los preceptos demandados; iv) fijar en lista las normas acusadas para garantizar   la intervención ciudadana; y v) correr traslado al señor Procurador General de   la Nación, para lo de su competencia.    

Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la   Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia.    

II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el artículo 15   de la Ley 1579 de 2012 y se subraya el parágrafo 2º de esa norma, objeto de la   demanda de inconstitucionalidad:    

“LEY   1579 DE 2012    

(octubre 1º)    

Diario Oficial No. 48.570   de 1º de octubre de 2012    

CONGRESO   DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se expide el   estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones.    

ARTÍCULO 15. RADICACIÓN DE DOCUMENTO O TÍTULO VÍA ELECTRÓNICA EN LAS NOTARÍAS,   DESPACHOS JUDICIALES O ENTIDADES ESTATALES. Una   vez otorgado un título o documento de los relacionados en el artículo 4o, el   Notario, la autoridad judicial, administrativa o estatal competente, a petición   de cualquiera de los interesados o de manera oficiosa, podrá radicarlo en el   sistema de información de registro o sistema adoptado para tal fin, remitiendo   vía electrónica a la oficina de registro la copia del documento o título   digitalizado con firma digital, así como los soportes documentales del   cumplimiento del pago de los impuestos y derechos establecidos en la ley y   decretos reglamentarios.    

PARÁGRAFO 1o. El   pago de los impuestos y derechos de registro se podrá efectuar a través de   medios virtuales o electrónicos bajo condiciones de seguridad y confiabilidad,   debidamente integrados al proceso de registro. La Superintendencia de Notariado   y Registro, reglamentará el procedimiento y desarrollo tecnológico para la   puesta en marcha de este servicio.    

PARÁGRAFO 2o. Ningún   acto notarial ni de registro podrá ser gravado con impuestos, tasas o   contribuciones municipales o departamentales, con excepción del Impuesto de   Registro autorizado por la Ley 223 de   1995 y las que lo modifiquen o adicionen.”    

III. LA DEMANDA    

El   demandante acusó de inconstitucional el parágrafo 2º que establece “Ningún   acto notarial ni de registro podrá ser gravado con impuestos, tasas o   contribuciones municipales o departamentales, con excepción del Impuesto de   Registro autorizado por la Ley 223 de 1995 y las que lo modifiquen o adicionen.”, contenido   en el artículo 15 de la Ley 1579 de 2012, que regula la radicación de documentos   o títulos, a través de vías electrónicas en las notarías, despachos judiciales o   entidades estatales y el pago de impuestos y derechos de registro por medio   virtual o electrónico.    

Alegó el ciudadano que la disposición demandada vulneró la Carta Política así:   i) desconoció el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de   la Constitución; ii) se apartó del principio de consecutividad, consagrado en   los artículos 157, 160 y 161 del Texto Superior; y iii) vulneró el artículo 294   de la Carta, al establecer beneficios y exenciones de tributos de las entidades   territoriales.    

Sobre esta base edificó el concepto de violación, estructurado en tres cargos de   inconstitucionalidad: el primero de ellos acusa la falta de unidad de materia,   debido a que la Ley 1579 de 2012 al regular aspectos notariales y de registro,   no puede contener aspectos relacionados con exenciones de  impuestos, tasas   o contribuciones municipales o departamentales. De otra parte también manifestó   la violación al principio de consecutividad, ya que según el demandante, el   parágrafo demandado “… no fue objeto de debate y decisión en las plenarias y   solo vino a incorporarse COMO PARAGRAFO NUEVO, en el INFORME DE   CONCILIACION AL PROYECTO DE LEY 242 DE 2011 SENADO, 122 DE 2011 CÁMARA…”[1]  (negrillas incluidas en el texto original)    

El tercer cargo de inconstitucionalidad gravitó en   torno a la presunta “violación de la autonomía territorial en el manejo de   sus tributos”[2],   puesto que, según el demandante, “… la citada ley sobrepasó los límites   establecidos en el citado artículo 294 Constitucional, porque concedió un   beneficio tributario que no podía conceder [conforme a] la prohibición   Constitucional señalada…”, además manifestó que:    

“… estamos frente a una imposición legal que pretende   ordenar el no cobro de los tributos que son de propiedad del municipio…   desconociendo la prohibición existente respecto de la concesión “de exenciones y   tratamientos especiales sobre aquellos tributos que se consideran propios de los   municipios con el fin de asegurar su patrimonio.”[3]    

Por   las anteriores razones, solicita que la Corte Constitucional declare la   inexequibilidad del parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012.    

IV. INTERVENCIONES    

1. Federación Colombiana de Municipios    

El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de   Municipios presentó intervención ante la Secretaría General de esta Corporación,   en la que solicitó la declaratoria parcial de INCONSTITUCIONALIDAD  de la expresión “notarial ni”, contenida en el parágrafo 2 del artículo   15 de la Ley 1579 de 2012.    

Para esa entidad, la disposición parcialmente acusada   desconoció los principios de unidad de materia y consecutividad, bajo el   entendido que:    

“Si bien en Colombia ha sido tradición ocuparse del   Notariado y del Registro como materias complementarias, a menudo integradas, lo   cual por demás resulta lógico, lo cierto es que esta ley representa una ruptura   puesto que su contenido se refiere únicamente a la materia registral sin que por   parte alguna exista ninguna alusión al quehacer de los notarios.    

No se encuentra relación alguna entre los impuestos que   graven los actos notariales y la totalidad de la Ley 1579, por ninguna otra   parte se regula tema notarial de ninguna clase, y si cupiera (sic) decir que esa   relación existe, en todo caso sería remotísima, luego no consultaría los   criterios que la Corte ha establecido para considerar satisfecho el principio de   unidad.”[4]    

Consideró además que la expresión mencionada   anteriormente, desconoce el principio de autonomía de las entidades   territoriales, debido a que:    

“… en la medida en que el legislador este excluyendo   del universo de actividades gravables con el impuesto de industria y comercio   las que realizan esta personas [los notarios], luego otorgando un tratamiento de   favor y disponiendo de los tributos locales.”[5]    

De esta manera, el Director Ejecutivo de la Federación   concluyó su intervención y reiteró a la Corte su petición de declarar   inexequible la expresión “notarial ni” contenida en la norma demandada.    

2. Universidad Externado de Colombia    

El   Director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de   Colombia presentó intervención en la que solicitó a la Corte declarar la   CONSTITUCIONALIDAD  de la Ley 1579 de 2013.    

Después de hacer una breve descripción de la demanda, los problemas jurídicos   planteados y los argumentos que la sustentan, analizó cada cargo presentado de   la siguiente manera:    

i) Frente al cargo por violación al principio de unidad   de materia, solicitó fuera desestimado, con fundamento en la flexibilidad del   principio y la conexidad de los temas abordados por la ley objeto de estudio, la   cual podía regular las materias contenidas en la norma demandada.    

ii) Para el   interviniente no se desconoció el principio de consecutividad, puesto que en el   cuarto debate surtido en la Cámara de Representantes, publicado en la Gaceta No.   241 de 2012, se puede observar que se debatió y aprobó el parágrafo 2º del   artículo 15 acusado, contrario a lo que afirmó el demandante.    

iii) Por último,   concluyó el señor Director que el tercer cargo formulado también debe ser   desestimado, porque la norma demandada no contempla una exención, ni un   tratamiento preferencial, lo que hizo el Legislador fue delimitar el hecho   generador de los tributos, en la actividad descrita en la disposición demandada.   En ese orden, manifestó que cuando se está frente a una exención:    

Para finalizar, el interviniente reiteró su solicitud de declarar exequible la   norma demandada, puesto que no contraria ninguna disposición de la Constitución.    

3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

A través de apoderado judicial, el Ministerio de   Hacienda y Crédito Público presentó intervención en el presente proceso y   solicitó a esta Corporación, la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de la norma   acusada con base en los siguientes argumentos:    

i) Ineptitud sustantiva de la demanda frente a los cargos   por violación de los artículos 157, 158, 160 y 161 de la Constitución, puesto   que, según esa entidad pública, el actor se limitó a la mera transcripción de la   norma y la jurisprudencia existente relacionada con los cargos, sin que haya   elaborado un hilo conductor que permita dar claridad, sobre las razones por las   que la disposición demandada desconoce la Constitución.    

Consideró por esta razón, que el cargo formulado por el   actor, no es claro, cierto, específico, pertinente y suficiente, situación que   impide que la Corte emita un pronunciamiento de fondo.    

ii) Manifestó el interviniente que el proyecto de ley no   desconoció el principio de unidad de materia, puesto que la disposición acusada   se encuentra integrada al cuerpo normativo de la ley, en una clara conexidad   temática.    

iii) Para esa entidad pública tampoco se desconoció el   principio de consecutividad, puesto que:    

“… [del] análisis de los antecedentes de la misma se   encuentra que si bien no aparece en el texto definitivo de la plenaria del   Senado publicado en la Gaceta 494 de 2011, en la Gaceta 241 donde se transcribe   el texto definitivo aprobado por la Cámara el 17 de mayo, si aparece el texto   demandado.”[6]    

iv) Para   finalizar, el Ministerio manifestó que la norma acusada no desconoció el   principio de autonomía de las entidades territoriales.    

Concluyó la interviniente con la solicitud a la Corte de declararse inhibida de   emitir un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda,   respecto del cargo por violación de los artículos 157, 158, 160 y 161 de la   Constitución. De la misma manera, solicitó a esta Corporación declarar exequible   la disposición normativa acusada, puesto que no desconoció el artículo 294 de la   Carta Política.    

El   jefe de la oficina jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio   presentó intervención ante la Secretaría General de esta Corporación y solicitó   a la Corte declarar la CONSTITUCIONALIDAD de la norma acusada. Consideró   que la disposición normativa censurada no desconoce los principios de unidad de   materia, consecutividad y autonomía territorial. A tal conclusión llegó al   manifestar que el objeto de la ley es:    

“… facilitar al ciudadano acceder al sistema registral   con la finalidad de que cualquier persona interesada conozca, en todo momento,   el estado jurídico de los bienes inmuebles matriculados, es decir, posibilitar   el acceso a la seguridad jurídica de los bienes que se encuentran a su   disposición… [en ese sentido] no es cierto cuando afirma el demandante que, no   existe unidad de materia, en el sentido de que si al usuario, no se le facilita   el acceso al servicio público registral (…) su resultado sería que este último   al encontrar obstáculos en el proceso de registro, optaría por no registrar su   propiedad sujeta a registro, (…) produciendo una informalidad turbada en un país   donde el robo de bienes inmuebles como lo es la tierra, se produce a diario,   perjudicando al ciudadano mismo como titular de derechos.    

Por ende, bajo estos mismos postulados, el hecho de   haber excluido, en la norma acusada, ciertos pagos de impuestos, no atentaría   contra los fines de nuestra Carta Magna, al contrario, su finalidad y objeto se   encuentra ajustado a nuestro ordenamiento.”[7]    

Terminó su intervención con la reiteración de su solicitud a la Corte, de   declarar exequible la norma demandada.    

INTERVENCIONES EXTEMPORANEAS[8]    

Se   recibió de forma extemporánea en la Secretaria General de esta Corporación la   intervención de la Universidad de Nariño[9],   en la que solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la norma objeto de   estudio. Para la interviniente la disposición acusada desconoció el principio de   unidad de materia, porque no existe conexidad temática, causal, ni teleológica   con los objetivos principales de la ley, los que gravitaron en torno a: i)   modernizar, tecnificar e integrar la información de registro inmobiliario; ii)   unificar el criterio jurídico de las oficinas de registro; y iii) simplificar   los trámites para acercar el servicio de registro al ciudadano, a través de   medios electrónicos.    

De   otra parte, consideró el representante de la Universidad de Nariño, que la norma   censurada violó el principio de autonomía de las entidades territoriales, puesto   que:    

“Debe considerarse una transgresión aun mayor del   núcleo esencial del principio constitucional de autonomía territorial que el de   fijar por parte del Congreso todos los elementos de la obligación impositiva de   un tributo territorial, el prohibir a los entes territoriales toda posibilidad   de establecer a futuro una obligación impositiva de un tributo territorial.”[10]    

En   conclusión, el interviniente solicitó a la Corte la declaratoria de   inexequibilidad de la norma demandada, por considerar que se desconocieron los   principios de unidad de materia y autonomía territorial.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El   señor Procurador General de la Nación, en concepto número 5863 del 9 de   diciembre de 2014, solicitó a la Corte declararse inhibida para proferir un   pronunciamiento de fondo sobre los vicios en que haya podido incurrir el   Legislador, con ocasión de la inclusión del parágrafo 2º del artículo 15 de la   Ley 1579 de 2012, por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción,   conforme al numeral 3º del artículo 242 de la Constitución.    

De   igual forma, solicitó a esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse   de fondo sobre la norma acusada, por ineptitud sustancial de la demanda. De no   accederse a esta petición, la Vista Fiscal solicitó a la Corte declarar la   EXEQUIBILIDAD  de la norma demandada.    

Las   razones de la solicitud de inhibición del agente del Ministerio Público   gravitaron en torno a:    

i) la posibilidad de demandar por vicios de forma en el   procedimiento legislativo del proyecto de ley[11],   caducó el 1º de octubre de 2013 y la demanda fue presentada el 28 de agosto de   2014. En ese sentido y de manera genérica consideró el señor Procurador que:   “… la magistrada sustanciadora debió inadmitir los cargos que plantea el   accionante por vicios en el proceso de formación de la presente demanda (sic) y,   en su defecto, ahora debe la Sala Plena declararse inhibida para pronunciarse   sobre ellos por cuanto ya se venció este término. En este sentido, esta jefatura   concluye que ya caducó la posibilidad de demandar cualquier posible vicio de   formación de la ley 1579 de 2012.”[12]    

ii) el cargo por vulneración del principio de autonomía   territorial, no supera las condiciones mínimas para un pronunciamiento de fondo,   puesto que el actor no realizó una exposición argumentativa suficiente, que   tuviera en cuenta el auténtico contenido del parágrafo acusado.    

La   solicitud subsidiaria a esta Corporación de declarar la exequibilidad del   parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012, el señor Procurador la   fundamentó en el hecho que:    

“… cuando el legislador reglamentó el servicio público   que prestan los notarios y registradores y específicamente en el parágrafo   acusado lo atinente a la tributación especial de las notarías, creándose en   aquél una exención de impuestos para las distintas actuaciones notariales y de   registro, este actuó de conformidad con el ordenamiento superior, en tanto que   es potestativo del Congreso establecer impuestos nacional y crear exenciones sin   afectar la autonomía de las entidades territoriales…”[13]    

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral   4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de   esta demanda, pues se trata de una acusación de inconstitucionalidad contra un   precepto que forma parte de una ley de la República.    

Consideraciones previas    

Ineptitud sustantiva de la demanda en relación con los   cargos de unidad de materia y protección de los recursos de las entidades   territoriales    

2. El   demandante solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo   2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012, que regula la imposibilidad de gravar   los actos notariales y/o de registro con impuestos, tasas o contribuciones   territoriales, con excepción del impuesto de registro.    

El   ciudadano alegó que la disposición demandada vulneró la Carta Política así: i)   desconoció el principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la   Constitución; ii) se apartó del principio de consecutividad, consagrado en los   artículos 157, 160 y 161 del Texto Superior; y finalmente; iii) vulneró el   artículo 294 de la Carta, al establecer beneficios y exenciones sobre tributos   de las entidades territoriales.    

Sobre esta base edificó el concepto de violación, estructurado en tres cargos de   inconstitucionalidad: el primero de ellos acusa la falta de unidad de materia,   debido a que la Ley 1579 de 2012, al regular aspectos notariales y de registro,   no podía contener aspectos relacionados con exenciones de  impuestos, tasas   o contribuciones municipales o departamentales. En ese orden, también expuso la   violación al principio de consecutividad, ya que según el demandante, el   parágrafo demandado “… no fue objeto de debate y decisión en las plenarias y   solo vino a incorporarse COMO PARAGRAFO NUEVO, en el INFORME DE   CONCILIACION AL PROYECTO DE LEY 242 DE 2011 SENADO, 122 DE 2011 CÁMARA…”[14].  Y, el tercer cargo de inconstitucionalidad gravitó en torno a la presunta “violación   de la autonomía territorial en el manejo de sus tributos”[15],   puesto que desconoció la prohibición constitucional de establecer exenciones y   tratamientos especiales sobre los tributos de propiedad de los municipios.    

3. A su turno, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el señor   Procurador General de la Nación, solicitaron la declaratoria de inhibición, en   relación con los cargos formulados por presunta vulneración de los artículos   157, 158, 160 y 161 de la Constitución, es decir, por desconocimiento de los   principios de unidad de materia y de consecutividad. De todas maneras, el   Ministerio Público, recuerda que los vicios formales por violación de los   principios de unidad de materia y consecutividad están sometidos al término de   caducidad previsto en la Constitución, razón por la cual, en este asunto, la   Sala no puede conocerlos de fondo porque la demanda fue presentada después de un   año de haberse expedido la ley parcialmente acusada. Además, la Vista Fiscal   considera que el cargo por violación del artículo 294 superior no es apto por   cuanto no cumple con el requisito de suficiencia y especificidad.    

Por esas razones, en primer lugar, la Sala debe   analizar: i) si los cargos por violación de los artículos 157 y 158 superiores   (principio de unidad de materia) y del artículo 294 superior (protección de los   ingresos territoriales) cumplen los requisitos previstos por la jurisprudencia   para considerarlos aptos para generar el debate constitucional y, en   consecuencia, si la Sala puede efectuar el estudio de fondo; ii) si el cargo por   violación del principio de consecutividad es de aquellos que están sometidos al   término de caducidad, previsto en el artículo 242 de la Constitución y, iii) si   en efecto, ese cargo se encuentra caducado.    

4. Al respecto, recuerda la Sala que la jurisprudencia de esta Corporación ha   sostenido reiteradamente[16],   que la acción pública de   inconstitucionalidad constituye una manifestación del derecho fundamental a la   participación ciudadana, convirtiéndose en un instrumento jurídico valioso, que   le permite a los ciudadanos defender el poder normativo de la Constitución y   manifestarse democráticamente frente a la facultad de configuración del derecho   que ostenta el Legislador (artículos 150 y 114 CP)[17].   En efecto, la acción pública de inconstitucionalidad permite que se dé un   diálogo efectivo entre el Congreso, – foro central la democracia representativa   -; los ciudadanos en ejercicio -de la democracia participativa-, y el Tribunal   Constitucional, -a quien se encomienda la guarda e interpretación de la   Constitución -[18],   con lo que se desarrollan los principios previstos en los artículos 1º, 2º y 3º   de la Carta, que definen a Colombia como un Estado Social de Derecho,   democrático y participativo[19].    

Ahora bien, aunque la acción de inconstitucionalidad es   pública, popular[20], no requiere de abogado[21] y tampoco exige un especial   conocimiento para su presentación, lo cierto es que el derecho político a interponer acciones   públicas como la de inconstitucionalidad (art. 40-6 C.P), no releva a los   ciudadanos de presentar argumentos serios para desvirtuar la presunción de   validez de la ley y de observar unas cargas procesales mínimas en sus demandas,   que justifiquen debidamente sus pretensiones de inexequibilidad.    

Estos requisitos, como se ha indicado, son mínimos y   buscan promover el delicado balance entre la observancia del principio pro actione, -que impide el establecimiento de exigencias   desproporcionadas a los ciudadanos que hagan nugatorio en la práctica el derecho   a interponer la acción pública enunciada o el acceso a la justicia -, y del   otro, asegurar el cumplimiento de los requerimientos formales mínimos exigibles   conforme a la ley, en aras de lograr una racionalidad argumentativa que permita el diálogo descrito[22]  y la toma de decisiones de fondo por parte de esta Corporación[23].    

Desde esta   perspectiva, si bien es cierto que en virtud de lo preceptuado por el   principio pro actione, las   dudas de la demanda deben interpretarse en favor del accionante[24]  y la Corte debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria[25],   también es cierto que esta Corporación no puede corregir ni aclarar los aspectos   confusos o ambiguos que surjan de las demandas ciudadanas[26],”so pretexto de aplicar el   principio pro actione, pues, se corre el riesgo de   transformar una acción eminentemente rogada, en un mecanismo oficioso”[27], circunstancia que   desborda el sentido del control de constitucionalidad por vía de acción, que le   compete.    

Por ende la exigencia de los   requisitos mínimos a los que se hace referencia, mediante el uso adecuado y responsable de   los mecanismos de participación ciudadana, busca[28]: (i) evitar que la   presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento jurídico se   desvirtué a priori, en detrimento de la labor del Legislador, mediante   acusaciones infundadas, débiles o insuficientes; (ii) asegurar que éste Tribunal no produzca fallos inhibitorios de   manera recurrente, ante la imposibilidad de pronunciarse realmente sobre la   constitucionalidad o no de las normas acusadas, comprometiendo así la eficiencia   y efectividad de su gestión; y   (iii) delimitar el ámbito de competencias del juez constitucional, de manera tal   que no adelante, de manera oficiosa, el control concreto y efectivo de las   normas acusadas. De hecho, conforme al   artículo 241 de la Constitución, por regla general, a la Corte Constitucional no   le corresponde revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que   efectivamente demanden los ciudadanos, lo que implica que esta Corporación pueda   adentrarse en el estudio de fondo de un asunto, sólo una vez se presente, en   debida forma, la acusación ciudadana[29].    

5. Teniendo en cuenta estos presupuestos, el artículo   2° del Decreto 2067 de 1991, fija las condiciones o requisitos mínimos de   procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, exigiéndole a los   ciudadanos en la presentación de las mismas, que (i) señalen las disposiciones   legales contra las que dirigen la acusación; (ii) delimiten las preceptivas   constitucionales que considera violadas y (iii) expliquen las razones o motivos   por los cuales estiman que tales normas superiores han sido desconocidas.    

En lo concerniente al requisito relacionado con las “razones   o motivos por los cuales estiman que tales normas superiores han sido   desconocidas”, ésta Corporación ha precisado de manera consistente en su   jurisprudencia, que dichas razones deben ser conducentes para hacer posible el   diálogo constitucional que se ha mencionado. Ello supone el deber para los   ciudadanos de “formular por lo menos un cargo concreto, específico y directo   de inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le permita al juez   establecer si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional   y, por tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal de   la ley y la Carta Política”.[30]    

6. En ese orden de ideas, para  la jurisprudencia de esta Corporación[31]  el concepto de la violación requiere que los argumentos de   inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: i) claros, esto es,   que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el   contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ii)   ciertos, la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y   existente; iii) específicos, en la medida que se precise la manera   cómo la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constitución, con   argumentos de oposición objetivos y verificables entre el contenido de la ley y   el texto de la Constitución Política. Son inadmisibles los argumentos vagos,   indeterminados, abstractos y globales; iv) pertinentes, el   reproche debe ser de naturaleza constitucional. No se aceptan reproches legales   y/o doctrinarios; y v) suficientes, debe exponer todos los   elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el   estudio y que despierten duda mínima sobre la constitucionalidad de la   disposición acusada.    

7. Encuentra la Sala que le asiste razón a los   intervinientes que solicitan la inhibición de la Corte, en relación con el cargo   por vulneración al principio de unidad de materia, presentado por el ciudadano   en el escrito de demanda, puesto que sus argumentos no son claros, ni   específicos, ni suficientes, no expone un hilo conductor lógico en las   justificaciones presentadas en la demanda, se basa en conjeturas subjetivas del   actor que no alcanzan a generar una duda razonable sobre la constitucionalidad   de la disposición acusada.    

En efecto, el actor justificó su acusación por   vulneración al principio de unidad de materia con base en que: “… la materia   de regulación es diferente, por lo que no existe una coherencia, entre la   temática tratada en la ley y la temática tributaria, traída en el parágrafo   segundo del artículo 15 de la citada ley, que además fue improvisado incorporado   en el informe de conciliación como se verá más adelante.”[32],   sin que exponga con claridad las razones que sustentan la supuesta diferencia en   las materias reguladas en la ley. Además, su argumentación sobre la presunta   falta de unidad de materia, gravitó en torno irregularidades en el procedimiento   legislativo, lo que torna confuso el cargo de inconstitucionalidad formulado.    

De otra parte, el actor expuso los   principios y objetivos que rigen la Ley 1579 de 2012, y concluyó que: “… la   norma acusada viola el principio de unidad de materia por cuanto regula aspectos   que no guardan ninguna relación de conexidad con el estatuto de registro de   instrumentos públicos como es la materia tributaria, propia de una regulación   tributaria en una norma tributaria especial.”[33]    

Esta Corporación, en sentencia C-995 de   2001[34],   expresó que extender los efectos de una norma que regula la función registral a   la función notarial, no vulnera el principio de unidad de materia, ya que ambas   están vinculadas a la satisfacción de la necesidad colectiva de dar seguridad a   los actos jurídicos, a través de la fe pública y el registro. Así lo expresó en   su momento la Corte:    

“… no necesariamente se   vulnera el principio de unidad de materia por la extensión a la función notarial   de los efectos de una norma prevista también para la función registral pues, por   una parte, esas dos funciones se encuentran vinculadas a la satisfacción de la   necesidad colectiva de la seguridad de los actos jurídicos a través de la fe   pública y ello es así como que, desde el punto de vista de la función pública,   las dos han sido objeto de regulación en una sola norma por parte del   constituyente:  El artículo 131 de la Carta.”    

No hay argumentos en la demanda que   sustenten el cargo de constitucionalidad formulado por el actor, más allá de sus   conjeturas personales y sus vagas y confusas apreciaciones sobre la presunta   prohibición constitucional de que se regulen aspectos tributarios de la   actividad notarial en el estatuto que regula esa materia. Tampoco ofrece mayores   razones sobre la obligatoriedad de “reserva de ley tributaria”, en la que   se regulen los aspectos contenidos en la norma acusada.    

8.   Como puede observarse, los argumentos presentados por el actor son confusos, no   guardan una ilación lógica  y se basan en apreciaciones personales, sin que   generen una mínima duda de constitucionalidad de la norma acusada, puesto que la   Carta Política no establece reservas de ley especial para tratar materias   relacionadas con la imposición o no, de cargas tributarias que claramente tienen   como origen la prestación del servicio público notarial y de registro, funciones   que además son complementarias entre sí, lo que desvirtúa prima facie la   supuesta falta de unidad de materia en la norma demandada.    

9.   No obstante lo anterior, la Sala considera necesario precisar que, contrario a   lo afirmado por el Ministerio público, la violación al principio de unidad de   materia no es un vicio de forma, sometido a los estrictos términos de caducidad   del numeral 3º del artículo 242 de la Constitución. En efecto, en reiterada   jurisprudencia, esta Corporación ha considerado que la violación del principio   de unidad de materia tiene naturaleza de vicio material o sustantivo, puesto que   el mismo se configura cuando:    

“… el contenido material de la disposición objeto de   estudio no guarda una conexión temática, teleológica y sistemática con el título   y el conjunto de artículos que componen el estatuto al que pertenece. Este   principio tiene como propósito proteger la transparencia en el trámite   legislativo, evitar la incorporación sorpresiva de disposiciones ajenas al   objeto central de la regulación y preservar al margen el orden jurídico.[35]    

Dado su carácter material, las consideraciones   efectuadas sobre la decisión inhibitoria en relación con los cuestionamientos   sobre el trámite, no cobija, en principio, al cargo por violación al principio   de unidad de materia”[36]    

En   relación con la aplicación de la caducidad al cargo por violación de unidad de   materia, tal y como lo propuso el Ministerio Público, esta Corporación ha   reiterado que: “… en este caso no es aplicable la   caducidad del artículo 242 numeral 3 de la Carta. Esta última norma establece   que las acciones “por vicios de forma” caducan en el término de un año, contado   desde la publicación del respectivo acto. Como el de unidad de materia no es un   vicio de forma, sino de procedimiento con   “carácter sustancial”,[37] el cual además  compromete la competencia del Congreso,[38] las   acciones que planteen este cargo contra las leyes no caducan.[39]”[40]    

10.   En conclusión, para la Sala, el cargo de inconstitucionalidad formulado por   violación al principio de unidad de materia, no es un vicio de naturaleza formal   sino sustancial, razón por la cual no le son aplicables los términos de   caducidad contenidos en el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución, tal y   como lo propuso el señor Procurador General de la Nación.    

Caducidad de la acción de inconstitucionalidad por el cargo de violación al   principio de consecutividad    

11. Otro de los cargos formulados por el actor,   gravitó en torno a la violación del principio de consecutividad, puesto que, en   su entender, la norma acusada no fue objeto de debate y decisión en las   plenarias y solo vino a incorporarse, como parágrafo nuevo, en el informe de   conciliación del proyecto que terminó en la Ley 1579 de 2012.    

Al respecto, la Vista Fiscal solicitó que la Sala se   declarara inhibida de conocer el cargo por violación del principio de   consecutividad, por cuanto es un vicio de forma sometido al término de caducidad   de un año, conforme al numeral 3º del artículo 242 de la Constitución.   Fundamentó su petición, en el hecho de que la expedición de la Ley 1579 de 2012   se produjo el 1º de octubre de 2012, su publicación se produjo en el Diario   Oficial número 48.570 de la misma fecha y, la demanda fue presentada el 28 de   agosto de 2014.    

12. Sin   duda, esta corporación ha considerado la consecutividad como un vicio de forma.   Por ejemplo a tal conclusión se llega en la sentencia C-042 de 2006[41], en la que manifestó   que:    

“el   principio de consecutividad, en virtud del cual las leyes deben cumplir con el   trámite previsto en el artículo 157 de la Carta antes de ser promulgadas, hace   parte del proceso democrático y deliberativo necesario para la actualización del   sistema jurídico. La inobservancia de este principio ha sido considerada como un   vicio de trámite que puede acarrear la inexequibilidad de una determinada norma.    

4.2. Sin embargo, el constituyente, al   establecer la órbita de competencia de la Corte Constitucional, expresó que las   demandas fundadas en la eventual violación al principio de consecutividad sólo   pueden ser presentadas en el término de un año, contado desde la publicación del   respectivo acto.”    

En   relación con la caducidad de los vicios de forma, la Corte ha dicho:    

“… La   norma constitucional es muy clara en indicar que las acciones por vicio de forma   “caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo   acto. (…) El fundamento de la anterior   afirmación radica precisamente en que el texto constitucional fija un término   perentorio para instaurar la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma,   de tal manera que una vez transcurrido ese plazo ya no es posible demandar la   inconstitucionalidad de una norma por este motivo – independientemente del   trámite surtido por la misma en el Congreso y de la gravedad de los vicios que   la aquejen.    

Es decir, el Constituyente estimó que   era necesario que se definieran dentro de un término dado todos los   interrogantes que pudieran surgir acerca del procedimiento que se surtió para la   aprobación de una norma y por eso él mismo fijó un plazo cierto e improrrogable   para poder impugnar su constitucionalidad por esta razón. De esta manera, el   Constituyente determinó que los debates constitucionales acerca de la manera en   que se aprobaron las normas debían clausurarse en un término muy preciso.”[42]    

13. El cargo formulado por el actor cuestiona el   procedimiento legislativo a través del cual se debatió y aprobó el parágrafo 2º   del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012. Sin embargo, por disposición del numeral   3º del artículo 242 de la Constitución, la acción de constitucionalidad por este   vicio de forma, ha caducado. En efecto, la Ley 1579 de 2012 fue promulgada el 1º   de octubre de 2012 y su publicación en el Diario Oficial número 48.570 se   realizó en la misma fecha[43].   Por su parte, el ciudadano presentó la demanda de inconstitucionalidad el 28 de   agosto de 2014, momento para el cual ya había operado el fenómeno de la   caducidad, pues la oportunidad para demandar por vicios de forma había vencido   el 1º de octubre de 2013.    

14. Así las cosas, la Sala no puede abordar el estudio   del cargo presentado, puesto que ha operado el fenómeno de la caducidad, lo que   obliga a esta Corporación a inhibirse para el estudio del vicio de forma por   violación del principio de consecutividad, propuesto por el ciudadano en su   demanda.    

15. De otra parte, frente al cargo de   inconstitucionalidad por violación al principio de autonomía de las entidades   territoriales, contenido el artículo 294 de la Constitución, el Ministerio de   Hacienda y Crédito Público[44]  y el Procurador General de la Nación[45],   solicitaron a la Corte la inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda.    

Para la Sala, no les asiste razón a los   intervinientes en relación con su solicitud de inhibición por parte de esta   Corporación. Por el contrario, el cargo formulado por el actor reúne los   requisitos necesarios para ser estudiado por la Corte, con fundamento en las   siguientes razones que sustentan la aptitud sustantiva del mismo:    

i) es claro: sigue un hilo conductor   que permite comprender el contenido de la demanda y los argumentos que la   justifican, puesto que el actor es enfático en señalar que la disposición   acusada desconoció la prohibición contenida en el artículo 294 de la   Constitución, que protege la autonomía de las entidades territoriales, al   establecer una exención tributaria que afecta los ingresos corrientes de los   municipios y departamentos;    

iii) es específico: el cargo formulado por el actor   es preciso en el sentido de indicar la manera en que la norma acusada desconoce   el artículo 294 de la Constitución, al establecer una exención tributaria que   afecta la autonomía impositiva de las entidades territoriales y les impide   percibir ingresos tributarios de los actos notariales y registrales, diferentes   al impuesto de registro;    

iv) es pertinente: el reproche a la norma acusada   es de naturaleza constitucional; y    

v) los argumentos de inconstitucionalidad son  suficientes; pues han generado una duda mínima y razonable sobre la   constitucionalidad de la norma demandada.    

Expuesto lo anterior, la Corte sólo se   ocupará del estudio de fondo relacionado con el cargo formulado en la demanda   por violación al principio de autonomía territorial, con fundamento en el   artículo 294 de la Constitución.    

Problema jurídico a resolver    

16. La demanda de inconstitucionalidad   formulada por el ciudadano acusó el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579   de 2012, de vulnerar el principio de autonomía de las entidades territoriales   contenido en el artículo 294 de la Constitución, en tanto que impide que las   autoridades territoriales graven con impuestos, tasas o contribuciones   municipales o departamentales (salvo el impuesto de registro) los actos   notariales y/o de registro.    

En consecuencia, el problema jurídico que   corresponde a la Sala resolver se circunscribe a determinar si ¿la prohibición   contenida en la norma acusada constituye una exención o tratamiento preferencial   que afecta los tributos municipales o departamentales que pudieran generar los   actos notariales y de registro, de tal manera que se vulnere el artículo 294 de   la Constitución?    

Para dar solución a la cuestión planteada, la Sala i)   abordará el estudio de la tributación en el derecho colombiano, respecto de   algunos aspectos relevantes como la naturaleza jurídica, las clases de tributos   y sus elementos estructurales, con especial énfasis en el hecho generador, los   supuestos de no sujeción, las exenciones y beneficios tributarios; ii) tratará   el tema de las competencias del Congreso de la República y de las entidades   territoriales en material tributaria y su ejercicio bajo los principios de   Estado unitario y autonomía de los entes territoriales; iii) analizará el   alcance de la prohibición contenida en el artículo 294 de la Constitución y, iv)   para finalizar analizará en concreto la constitucionalidad de la norma acusada.    

La tributación en el derecho colombiano    

Naturaleza jurídica del tributo    

17. El concepto de tributo constituye el eje   fundamental del análisis de constitucionalidad de la norma acusada, propuesto en   la demanda de la referencia. En ese sentido, para Fernando SAINZ DE BUJANDA el   tributo es: “… una obligación de realizar una prestación pecuniaria a favor   de un ente público para subvenir a las necesidades de éste, que la ley hace   nacer directamente de la realización de ciertos hechos que ella misma establece.”[46]    

La doctrina nacional ha entendido los   tributos como aquellas prestaciones: “… pecuniariamente valuables que el   Estado o una comunidad supranacional exige con fundamento en el deber de   colaboración, en ejercicio de su poder tributario y en virtud o por medio de una   ley o de una decisión o acto jurídico comunitario, para cubrir sus gastos   corrientes y de inversión y, en general, para obtener la realización de sus   fines.”[47]    

18. No existe en la Constitución una   definición precisa del concepto de tributo, al que en ocasiones se denomina de   manera general contribución, impuesto, entre otras. Es así como en el artículo   338 de la Carta se establece que: “En tiempo de paz, solamente el Congreso,   las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán   imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los   acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y   las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.”    

El artículo 150 numeral 12 del texto Superior consagró   como función del Congreso de la República la de: “Establecer contribuciones   fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo   las condiciones que establezca la ley.”    

Ante la amplitud de la Constitución a la   hora de considerar el concepto de tributo, el mismo ha sido decantado por esta   Corporación en el sentido de que: “… tiene aquí un alcance genérico y hace referencia a todo lo relacionado   con los ingresos corrientes de la Nación -tributarios y no tributarios-. Incluye   pues, impuestos, tasas y contribuciones como parece corresponder al sentido   natural y obvio de la norma.”[48]    

Así las cosas, para la Corte el concepto de   tributo en la Constitución hace referencia al género, que comprende los   impuestos, tasas y contribuciones, lo que implica una visión amplia de la   definición de las cargas impositivas.    

19. En conclusión, el concepto de tributo en la   Constitución y como ha sido entendido por la Corte, comprende: i) un sentido   amplio y genérico, pues en su definición están contenidos los impuestos, tasas y   contribuciones; ii) constituye un ingreso público destinado al financiamiento de   la satisfacción de las necesidades por parte del Estado a través del gasto; iii)   tiene origen en la ley como expresión de la “potestad tributaria”   derivada del “poder de imperio”,   además de ser una manifestación del principio de representación popular; y iv)   su naturaleza es coactiva.      

El principio de legalidad de la actividad   impositiva    

20. El fundamento de la tributación es el principio de   legalidad, puesto que sólo la ley puede crear tributos[49]. Así, esta Corporación   ha establecido que:    

“El artículo 338 de la Constitución   Política desarrolla el postulado de que no existe impuesto sin representación.   Este precepto superior es así una expresión de los principios de representación   popular y democrático representativo en el ámbito tributario, como quiera que   establece una restricción expresa, en el sentido que, salvo los casos   específicos de potestad impositiva del Gobierno en los estados de excepción,   solo los organismos de representación popular podrán imponer tributos. De este   modo, la norma constitucional, además de enunciar el principio de reserva legal   en materia fiscal, objeto de posterior desarrollo, consagra el de legalidad   tributaria que preside la creación de los gravámenes. En este sentido estipula   que “la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los   sujetos activos y pasivos, los hechos y bases gravables, y las tarifas de los   impuestos”.[50]    

“… no hay tributo sin representación, en virtud del carácter democrático del sistema   constitucional colombiano[51]  e implica que solo los organismos de representación popular podrán imponer   tributos[52].   Históricamente este principio surgió a la vida jurídica como garantía política   con la inclusión en la Carta Magna inglesa de 1215  del principio “no   taxation without representation”, el cual es universalmente reconocido y   constituye uno de los pilares del Estado democrático[53].”[54]    

Y reviste las siguientes   características:    

“- Es expresión del principio   de representación popular y del principio democrático, derivado en últimas de   los postulados del Estado Liberal[55].    

– Materializa el principio de predeterminación del   tributo, “según el cual una lex previa y certa debe señalar los elementos de la   obligación fiscal”[56].    

– Brinda seguridad a los ciudadanos frente a sus   obligaciones fiscales, con lo cual “se otorga una debida protección a la   garantía fundamental del debido proceso”.[57]    

– Responde a la necesidad de promover una política   fiscal coherente e inspirada en el principio de “unidad económica”,   especialmente cuando existen competencias concurrentes donde confluye la   voluntad del Congreso y la de las asambleas departamentales o de los concejos   municipales[58].      

– No se predica únicamente de los impuestos, sino que es   exigible también frente a cualquier tributo o contribución (en sentido amplio).    No obstante, de la naturaleza del gravamen depende el rigor con el que la Ley   debe señalar sus componentes. Así, frente a tributos de carácter nacional, el   Congreso está obligado a definir todos los elementos en forma “clara e   inequívoca”, esto es, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la   base impositiva y la tarifa[59].   Por el contrario, tratándose de gravámenes territoriales, especialmente cuando   la ley solamente autoriza su creación, ésta debe señalar los aspectos básicos,   pero existe una competencia concurrente de las asambleas departamentales o de   los concejos municipales según el caso[60].     

– De conformidad con el mandato constitucional contenido   en el artículo 338, no sólo el legislador, sino también las asambleas y los   concejos están facultados para fijar los elementos constitutivos del tributo[61].    

– La ley, las ordenanzas y los acuerdos, sin resignar   sus atribuciones constitucionales, pueden autorizar a las autoridades de los   distintos niveles territoriales, dentro de los límites debidamente señalados en   ellas, para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los   contribuyentes; empero, el sistema y el método para definir tales costos y   beneficios y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados, obligatoriamente,   por la ley, las ordenanzas o los acuerdos, como así se deduce del texto del   artículo 338 de la Constitución[62].”[63]    

21. Este principio reviste las   siguientes características relevantes: i) la necesaria representación popular en   el establecimiento de los tributos; ii) la certeza del tributo, que implica la   fijación clara y precisa de todos y cada uno de los elementos del mismo; iii) la   ausencia de soberanía fiscal en cabeza de las entidades territoriales; y iv) la   posibilidad de que las entidades territoriales, con base en su autonomía,   regulen aspectos tributarios dentro del marco fijado por la ley[64].    

Clases de tributos    

22. Los tributos generalmente se clasifican en:   impuestos, tasas y contribuciones especiales. A continuación la Sala hará una   breve reseña de cada uno de ellos.    

Impuestos    

23. La Corte Suprema de Justicia, en   sentencia del 20 de mayo de 1966, expresó que: “Al impuesto lo distingue ser   una prestación pecuniaria que debe erogar el contribuyente sin ninguna   contraprestación y que se cubre por el solo hecho de pertenecer a la comunidad”[65].    

Para esta Corporación un tributo será “impuesto”   siempre que cumpla con las siguientes condiciones básicas:    

“- Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no   a un grupo social, profesional o económico determinado.    

– No guardan relación directa e inmediata con un   beneficio derivado  por el contribuyente.    

– Una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a   criterios y prioridades  distintos de los del contribuyente.    

– Su pago no es opcional ni discrecional. Puede   forzarse mediante la jurisdicción coactiva.    

– Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del   contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los   servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte   social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad.    

– No se destinan a un servicio público específico, sino   a las arcas generales, para atender todos los servicios necesarios.”[66]    

En esta misma línea, la sentencia C-465   de 1993[67]  definió el impuesto como:    

“…  un ingreso   tributario que se exige sin contar con el consentimiento directo del obligado y   sin consideración al beneficio inmediato que el contribuyente pueda derivar de   la acción posterior del Estado.  Es, pues, un   acto que implica la imposición de un deber   tributario para un fin que pretende satisfacer el   interés general; este deber es señalado unilateralmente por la autoridad del   Estado y el obligado no señala el destino del   tributo, sino que su acto se limita a una sujeción a la autoridad que lo   representa mediatamente a él, de suerte que el fin, de una u otra forma, no sólo   es preestablecido por la expresión de la voluntad general, sino que vincula al   contribuyente, en cuanto éste se beneficia del bien común que persigue toda la   política tributaria.”    

De igual manera, en sentencia C-577 de   1995[68],   la Corte estableció que:    

“Los impuestos se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y   no a un grupo social, profesional o económico determinado. Se trata de una   imposición obligatoria y definitiva que no guarda relación directa e inmediata   con la prestación de un bien o un servicio por parte del Estado al ciudadano. En   otros términos, los impuestos no incorporan una contraprestación directa a favor   del contribuyente. Por ello, en principio, los ingresos recaudados mediante   impuestos no tienen destinación específica, pues el Estado dispone de ellos para   atender las cargas públicas, de acuerdo a criterios y prioridades políticas que   no necesariamente coinciden con los de cada contribuyente.”    

24. En conclusión, los impuestos configuran una   categoría de tributo que se caracteriza por: i) ser una prestación de naturaleza   unilateral, es decir, expresan un poder de imperio en cabeza del Estado ejercido   a través de su establecimiento legal; ii) el hecho generador que lo sustenta   refleja la capacidad económica del contribuyente; iii) se cobra   indiscriminadamente a todo ciudadano o grupo social; iv) no incorpora una   prestación directa a favor del contribuyente y a cargo del Estado; v) su pago es   obligatorio, no es opcional ni discrecional; y vi) el Estado dispone de él con   base en prioridades distintas a las del obligado con la carga impositiva.    

Tasas    

25. Las tasas son una especie de tributo en   la que se establece una prestación económica a favor del Estado. En ese orden,   para esta Corporación las “tasas” han sido consideradas como un gravamen   siempre que se verifiquen las siguientes características:    

“…- El Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido;    

– El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda   relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido.    

– El particular tiene la opción de adquirir o no el   bien o servicio.    

– El precio cubre los gastos de funcionamiento y las   previsiones para amortización y crecimiento de la inversión.    

– Ocasionalmente, caben criterios distributivos   (Ejemplo: Tarifas diferenciales).”[69]    

En posterior pronunciamiento afirmó la Corte   que las tasas son:    

“…   aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado,   pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el   servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o   parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se   autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad   administrativa que lo presta.    

Toda tasa implica una erogación al   contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es   el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio público   específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público   que se presta.    

La tasa es una retribución equitativa   por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o   inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a   él.”[70]    

26. Así las cosas, las tasas se diferencian de los   impuestos en los siguientes aspectos: i) el hecho generador se basa en la   efectiva prestación de un servicio público o la utilización privativa o   aprovechamiento especial del dominio público que se traduce en un beneficio   particular del sujeto pasivo; ii) tiene naturaleza retributiva, pues busca   compensar un gasto público del Estado para prestar un servicio público.    

Contribuciones especiales    

27. Para esta Corporación, las contribuciones   especiales tienen como fundamento   “…la compensación que le cabe a la persona por el beneficio directo que ella   reporta como consecuencia de un servicio u obra que la entidad pública presta,   realiza o ejecuta. Correlativamente, el sistema y el método para definir la   tarifa de cada una de estas dos especies tributarias es diferente y debe, en   todo caso, ajustarse y consultar su naturaleza específica.”[71].    

En posterior pronunciamiento reiteró la Corte que las   contribuciones especiales tienen como finalidad: “… la compensación por el beneficio directo que se obtiene   como consecuencia de un servicio u obra realizada por una entidad.”[72]    

28. De esta manera, el principal rasgo   característico de las contribuciones especiales radica en la producción de   beneficios particulares en bienes o actividades económicas del contribuyente,   ocasionada por la ejecución del gasto público. En otras palabras, se trata de   una especie de compensación por los beneficios recibidos causados por   inversiones públicas realizadas por el Estado y busca evitar un indebido   aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales y particulares   generadas por la actividad estatal, que se traducen en el beneficio o incremento   del valor de los bienes del sujeto pasivo.    

Elementos del tributo    

29. El análisis de constitucionalidad de la   norma acusada en la demanda de la referencia incluye el estudio de los elementos   del tributo, los cuales han sido identificado por esta Corporación, así:    

“En la obligación tributaria, aparecen por un lado el   sujeto activo, que es la entidad estatal con derecho para exigir el pago del   tributo, el sujeto pasivo o persona en quien recae la obligación correlativa, el   hecho gravado o situación de hecho indicadora de una capacidad contributiva a la   cual la ley confiere la virtualidad de generar la obligación tributaria, y la   base gravable y la tarifa, que son los elementos determinantes de la cuantía   misma de la obligación.”   [73]    

De lo expuesto, esta Corporación ha definido   los elementos del tributo de la siguiente manera:    

i) Sujeto activo:   la jurisprudencia de la Corte ha construido un concepto tripartito de este   elemento, en el que puede tenerse como sujeto activo a quien tiene la potestad   tributaria, es decir la facultad de crear y regular un determinado impuesto.   También es sujeto activo el acreedor que tiene el poder de exigir la prestación   económica materializada con el tributo; y por último, este elemento incluye al   beneficiario del recurso, que además puede disponer del mismo[74].    

ii) Sujeto   pasivo: esta Corporación distingue dos sujetos pasivos “de   iure” que son aquellos que pagan formalmente el impuesto; y “de facto”   quienes en últimas deben soportar las consecuencias económicas del gravamen[75].   Con el siguiente ejemplo se ilustra mejor lo expuesto: “En los tributos   directos, como el impuesto a la renta, en general ambos sujetos coinciden, pero   en cambio, en los impuestos indirectos (…) el sujeto pasivo de iure no soporta   económicamente la contribución, pues traslada su costo al consumidor final.”[76]    

iii) Base gravable:   ha sido definida por esta Corporación como: “… la magnitud o la medición del   hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta   manera liquidar el monto de la obligación tributaria”[77],  se trata de la cuantificación del hecho gravable sobre el que se aplica la   tarifa.    

iv) Tarifa: debe entenderse como la magnitud o el monto que se   aplica a la base gravable y determina el valor final del tributo que debe   sufragar el contribuyente[78].     

v) Hecho generador: es el principal elemento identificador de un   gravamen. Se trata del componente que:    

“… define el perfil específico de un tributo, puesto   que, como lo señala la doctrina, y lo ha precisado esta Corporación (Sentencia   C-583/96), este concepto hace referencia a la situación de hecho, que es   indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera   abstracta como situación susceptible de generar la obligación tributaria, de   suerte que si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al   mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal.”[79]    

30. Visto lo anterior, al establecer la estructura de   las normas jurídicas que establecen obligaciones impositivas, estas responden a   un similar esquema lógico: i) un supuesto fáctico, que verificado su   complimiento da lugar a; ii) una consecuencia jurídica. Para BECKER “… toda y   cualquier regla jurídica (independientemente de su naturaleza tributaria, civil,   comercial, etc.) tiene la misma estructura lógica: una hipótesis de incidencia   (hecho generador, supuesto fáctico, etc.) y una regla (norma, precepto, regla de   conducta) cuya incidencia está condicionada a la realización de esa hipótesis de   incidencia.”[80]    

31. Así las cosas, para el Consejo de Estado el hecho   generador es:    

“… la descripción legal, hipotética, de un hecho o   conjunto de circunstancias a las cuales la ley les asigne la capacidad potencial   de dar nacimiento a una obligación frente al Estado, de suerte que es la norma   legal la que enuncia en forma abstracta, los hechos cuyo acontecimiento producen   efectos jurídicos entre quien los realiza  -contribuyente-   y el   Estado.    

32. Como se advirtió anteriormente, la determinación de   los tributos está condicionada a los principios de reserva de ley y de   representación popular[82],   razón por la cual el establecimiento de la obligación tributaria y del hecho   generador exige la mayor claridad por parte del Legislador, lo que implica   matizar el alcance de la definición fáctica del hecho imponible a través de   supuestos de no sujeción, exenciones o beneficios tributarios[83].    

Supuestos de no sujeción    

33. En la definición abstracta del hecho generador   pueden determinarse aquellos supuestos fácticos que no están sujetos a dicho   tributo, es decir, aquellos actos y circunstancias de facto que no se adecuan en   el establecimiento legal del gravamen, lo que constituyen supuestos de no   sujeción.    

Para   la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado:    

“La   doctrina y la jurisprudencia en materia  tributaria distinguen  los   conceptos de exención y exclusión, diferencia  que cobra especial   importancia, frente al caso objeto de estudio, pues no es lo mismo conceder un   trato preferencial a un sujeto pasivo del gravamen (exención), al hecho en el   cual, no se configuran los elementos estructurales del mismo (exclusión o no   sujeción), máxime si tenemos en cuenta que en el primer caso, existe una   clara restricción de carácter constitucional para el legislador.[84]”[85]   (Negrillas fuera de texto)    

34. En consecuencia, al establecer el hecho imponible,   el Legislador puede regular aquellos actos o situaciones fácticas que no están   sujetos, es decir, aquellos que no encuadran en la definición abstracta del   hecho generador y cuya realización no acaece el nacimiento de la relación   jurídica-tributaria y por esta razón, no están cobijados por el impuesto.    

Exenciones    

35.  El Consejo de Estado ha entendido las exenciones tributarias, como:    

“… una   norma de carácter excepcional y que consiste en que la ley excluye de la   aplicación del impuesto, determinados actos o personas que normalmente   estarían gravados. La exención necesariamente debe estar establecida en la   ley, puesto que significa excluir de un gravamen o impuesto, actos o personas   que la ley ha considerado como afectadas por el mismo. Debe tenerse en cuenta   también el principio de igualdad como limitación, y por eso la exención debe   tener un fundamento general o de interés colectivo, según sean los elementos del   impuesto respecto de lo que está formada la exención. Esta puede ser real o   relativa a la materia imponible, personal o relativo al sujeto del impuesto o   mixta si se refiere a ambos.” [86](Negrilla   fuera de texto).”[87]    

Debe entenderse entonces la exención en   materia tributaria como un beneficio, que consiste en la ocurrencia del hecho   generador, pero no se producen sus consecuencias, o estas lo hacen de manera   parcial. Así, para la Corte:    

“…   la exención supone la concesión de un beneficio fiscal, […] se refiere a ciertos   supuestos objetivos o subjetivos que integran el hecho imponible, pero cuyo   acaecimiento enerva el nacimiento de la obligación establecida en la norma   tributaria. Gracias a esta técnica desgravatoria, con criterios razonables y de   equidad fiscal, el legislador puede ajustar y modular la carga tributaria   -definida previamente a partir de un hecho o índice genérico de capacidad   económica-, de modo que ella consulte atributos concretos del sujeto gravado o   de la actividad sobre la que recae el tributo. La exención contribuye a   conformar el contenido y alcance del tributo y que no apareja su negación. La   exención da lugar a la realización del hecho imponible, pero impide la   actualización del impuesto…”[88]    

En otro pronunciamiento, esta Corporación   estableció que:    

“Las exenciones, tal como las ha   definido la jurisprudencia de esta Corte,  deben responder a criterios   objetivos  de equidad y justicia. Por tanto, la decisión del legislador al   establecerlas debe estar motivada en la idea equilibrar las cargas tributarias   entre los distintos sujetos pasivos, permitiendo que los  principios de   equidad y justicia tributaria se conjugen de manera eficaz.”[89]    

En relación con la validez de las normas que   establecen exenciones este Tribunal consideró que:    

“… una norma que consagre una exención   tributaria puede resultar contraria a la Carta Política. Por ejemplo, si al   ejercer su atribución  (i) el Congreso desconoce alguno de los principios   que informan el sistema tributario en su conjunto (equidad, eficiencia y   progresividad, art. 363 CP),[90]  (ii) adopta una medida que no fue de   iniciativa del Gobierno (art. 154 CP) o  (iii) suprime sin justificación   constitucional, exenciones que se estable­cen como estímulo o in­cen­tivo   tributario a cambio de una contraprestación y que han dado lugar a una situación   jurídica consolidada.”[91]    

36. Para concluir, considera la Sala que las exenciones   en materia tributaria constituyen: i) un beneficio; ii) puesto que se cumple el   hecho generador pero no se despliegan los efectos del gravamen, o estos se   producen de manera parcial; iii) deben fijarse por vía legislativa; y iv) deben   respetar los principios de equidad, eficiencia, y progresividad.    

Beneficios tributarios    

37. Los beneficios tributarios entrañan una forma de   anular o aminorar la carga impositiva para los sujetos pasivos. Entre sus formas   pueden estar: i) el reconocimiento de un mínimo exento; ii) la reducción de la   base gravable; iii) descuentos en la cuota, entre otros[92],  los cuales como esta   Corporación lo ha reiterado, están sometidos a la estricta observancia del   principio de legalidad que implica que deben estar previstos en la ley, tal y   como lo ordena el artículo 338 de la Constitución.    

Estructura del sistema tributario en Colombia    

38. La actividad impositiva debe responder a una   relación lógica y coordinada entre cada uno de los tributos que sustentan la   actividad estatal en materia de gasto público. En otras palabras: “… se   requiere un enlace lógico entre cada uno de ellos [tributos] que permita la   realización de todos los principios de la imposición, una adecuada distribución   de las cargas tributarias, y, sobre todo, certeza en cuanto a las obligaciones y   deberes de los contribuyentes. Además de ello, también debe procurar la ausencia   de lagunas técnicas así como la doble imposición no coordinada.”[93]    

Para esta Corporación, el sistema tributario se funda   en los principios de equidad, eficiencia y progresividad, puesto que:    

“… constituyen el marco general que guía la imposición de las cargas   fiscales a través de las cuales el Estado obtiene los recursos necesarios para   su consecución y funcionamiento.    

2.3.6     Es importante tener en consideración que los principios de equidad, eficiencia y   progresividad son predicables del sistema tributario en su conjunto y no de un   impuesto en particular. En estos términos, para la Corte tales principios   “constituyen los parámetros para determinar la legitimidad del sistema   tributario y, como ha tenido oportunidad de precisarlo esta Corporación, se   predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en particular[94]”.”[95]    

Debido a esa articulación tributaria y el   diseño constitucional de competencias en materia impositiva, los tributos pueden   clasificarse en: i) los impuestos nacionales; y ii) los impuestos de las   entidades territoriales, Distritos especiales, municipios y  departamentos.    

En materia de impuestos nacionales:   los impuestos directos son renta y patrimonio, de otra parte, entre los tributos   indirectos, los más relevantes son: i) impuesto al valor agregado (IVA); ii)   arancel de aduanas; iii) impuesto de timbre; iv) gravamen a los movimientos   financieros (GMF), entre otros[96].    

Entre los impuestos de carácter   departamental  se pueden encontrar: i) impuestos selectivos al consumo[97]; ii) impuesto de   vehículos automotores; iii) registro; iv) sobretasa a la gasolina, entre otros[98].    

Dada la importancia del impuesto de registro de   propiedad de los departamentos para resolver el asunto de la referencia, se   precisa que está regulado por la ley 223 de 1995, “Tratándose del impuesto de registro regulado por la Ley   223 de 1995 (artículos 226 a 236), éste se causa en el momento de la solicitud   de inscripción en el registro de los actos, contratos o negocios jurídicos   documentales en los cuales sean parte o beneficiarios los particulares y que, de   conformidad con las disposiciones legales, deban registrarse en las oficinas de   registro de instrumentos públicos o en las cámaras de comercio.”[99]    

En el sistema tributario de los   municipios  se encuentran tributos sobre: i) la propiedad inmueble, que contempla el   impuesto predial unificado, la contribución por valorización y el impuesto de   delineación urbana; ii) impuesto de industria, comercio, avisos y tableros   (ICA); iii) espectáculos públicos, entre otros[100].    

Los Distritos, por habilitación del   artículo 322 de la Constitución, pueden combinar impuestos municipales   con impuestos departamentales, como es el caso de Bogotá, que tiene: i) ICA; ii)   predial; iii) vehículos y sobretasa a la gasolina; iv) consumo de cerveza; v)   cigarrillos extranjeros; vi) impuesto de registro, entre otros[101]. Por ejemplo en el   impuesto de registro por disposición del artículo 135 del Decreto 352 de 2002[102], el Distrito Capital   tiene una participación del 30% de la recaudación y el restante pertenece al   departamento de Cundinamarca.    

La regulación impositiva en Colombia.   Principios de Estado unitario y autonomía de las entidades territoriales.   Competencia concurrente del Congreso de la República, las Asambleas   departamentales y los Concejos municipales    

39. El análisis de la regulación impositiva en Colombia   debe analizarse a partir de los principios de Estado unitario y autonomía de las   entidades territoriales, de esta manera, podrán comprenderse las competencias   concurrentes en materia de tributos del Congreso de la República, las Asambleas   departamentales y los Concejos municipales, tal como lo establece el artículo   338 de la Carta.    

Principios de Estado unitario y autonomía de las   entidades territoriales    

40. La Corte ha establecido que:    

“El Estado unitario supone el principio de la centralización   política, que se traduce en unidad de mando supremo en cabeza del gobierno   nacional, unidad en todos los ramos de la legislación, en cabeza de un Congreso   y, en general, unidad en las decisiones de carácter político que tienen vigencia   para todo el espacio geográfico nacional; la centralización también implica la   unidad en la jurisdicción.  La centralización política no es otra cosa,   pues, que una jerarquía constitucional reconocida dentro de la organización   jurídica del Estado.”[103]    

Sin embargo, el principio de Estado unitario   debe armonizarse con el de autonomía de las entidades territoriales reconocida   en los artículos 1º y 287 de la Constitución. En tal virtud:    

“… la centralización política no es   incompatible con la descentralización administrativa, ni con la autonomía de las   entidades regionales.  Por el contrario, la tendencia en los  Estados   unitarios en el mundo contemporáneo ha sido la de vigorizar estos principios. La   palabra “descentralización” se emplea en sentido genérico y en sentido técnico.    De acuerdo con el primero, se le da ese nombre a todo proceso que traslada a   asuntos de la capital del Estado a las entidades secciónales o locales,   cualquiera que sea su índole; así se habla de descentralización fiscal,   económica o industrial.  En sentido técnico jurídico, la descentralización   significa traslado de competencias de carácter administrativo a manos de   autoridades regionales o locales.”[104]    

Así las cosas, entiende la Sala que:    

 “…   el artículo 287 C.P. reitera que las entidades territoriales gozan de autonomía   para la gestión de sus intereses.  Sin embargo, el mismo texto señala que   ese grado de autonomía está circunscrito a los límites previstos en la   Constitución y la ley.  Este grado de autonomía se expresa, entre otras   facetas, en los derechos de las entidades territoriales a (i) gobernarse por   autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii)   administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el   cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales.”[105]    

41. En conclusión, no se trata de principios que   revistan un carácter absoluto e independiente, sino que exigen una   interpretación armónica de la Carta, de tal forma que se articulen con base en   los criterios de complementariedad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad[106], que a su vez informan   las competencias establecidas entre la nación y las entidades territoriales, en   especial en materia de tributos, lo que implica un sistema de limitaciones   recíprocas[107].    

42. Las competencias del Congreso de la   República y las entidades territoriales en materia impositiva, ha sido   considerada por la Corte así:    

“4.6.   Como puede apreciarse, paulatinamente la jurisprudencia vertida en torno del   asunto de las competencias tributarias concurrentes del legislador y de las   asambleas y concejos ha ido avanzando de la siguiente manera: (i) inicialmente   la Corte hizo ver que la autonomía impositiva de los entes territoriales    se encontraba subordinada tanto a la Constitución como a la ley. (Sentencias   C-004 de 1993 y C- 467 de 1993, entre otras); (ii) más adelante señaló que   aunque la facultad de las asambleas y concejos para imponer contribuciones no   era originaria, sino que estaba subordinada a la Constitución y a la ley,    las entidades territoriales gozaban de autonomía, tanto para la decisión sobre   el establecimiento o supresión de impuestos de carácter local, autorizados en   forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los   tributos que hicieran parte de sus propios recursos (Sentencia C-506 de 1995   entre otras); (iii) posteriormente, la jurisprudencia sostuvo que los elementos   del tributo podían estar determinados no sólo en la ley sino también en las   ordenanzas departamentales o en los acuerdos municipales, de manera que al no   señalar el legislador directamente dichos elementos, bien podían en forma   directa hacerlo las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales o   Municipales (Sentencia C-537 de 1995, entre otras); (iv) Sostuvo luego la   Corporación en la Sentencia C-1097 de 2001 que ‘mientras en los tributos de   linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos   territoriales su competencia es compartida con las asambleas y concejos’; y en   la Sentencia C- 227 de 2002 precisó que las leyes que tan   solo autorizan a establecer tributos a las entidades territoriales, solo debían   ocuparse de los elementos básicos de los tributos. (v) Por último, en   Sentencia C-538 de 2002 la Corte consideró que si bien era cierto que en   relación con los tributos nacionales el legislador debía fijar todos los   elementos, esto es, sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y   tarifas,  también lo era que ‘frente a los tributos territoriales el   Congreso no puede fijar todos sus elementos porque estaría   invadiendo la autonomía de las entidades territoriales’; empero, en este caso el   legislador puede ‘señalar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o   limitaciones generales’, para el ejercicio de la facultad impositiva   territorial. (Subraya y   negrillas originales).”[108]    

43. De esta suerte, la Corte ha establecido que las   tensiones entre el principio de Estado unitario y autonomía de las entidades   territoriales en materia impositiva deben resolverse aplicando las siguientes   reglas jurisprudenciales:    

 “(i) la autonomía territorial cede frente a   las atribuciones del Legislador en materia económica; (ii) la potestad   tributaria de los Entes Territoriales encuentra un límite en los mandatos del   Legislador; (iii) a nivel de planeación [tributaria] también hay preponderancia   de los organismos nacionales; (iv) los presupuestos territoriales deben tener   los mismos principios del presupuesto nacional; (v) los poderes de actuación e   intervención del Legislador son amplios en los asuntos de las Entidades   Territoriales en materia presupuestal, y los límites están dados por   circunstancias especiales de cada caso que determine si la medida es razonable y   proporcional.”[109]    

Sin embargo, este amplio margen de intervención   legislativa en materia tributaria, encuentra límites tratándose de fuentes   endógenas de financiación pública de las entidades territoriales. Por tal razón,   la Corte ha manifestado que:    

44. De lo expuesto puede concluirse que una de las   limitaciones del Congreso de la República en materia tributaria es la   prohibición de establecer exenciones y tratamientos preferenciales sobre   tributos de propiedad de las entidades territoriales. Sin embargo, tal   prohibición solo es aplicable a recursos propios de las entidades territoriales   y que tengan característica de endógenos, más no para aquellos cedidos o   trasladados desde la Nación.    

Análisis constitucional de la norma   demandada    

45. La demanda de inconstitucionalidad acusó el   parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012, de vulnerar el principio de   autonomía de las entidades territoriales, puesto que, a su juicio, impedir que   las entidades territoriales graven los actos notariales y/o de registro con   tributos locales, implica conceder exenciones a los tributos de propiedad de las   entidades territoriales, con lo cual se desconoce el artículo 294 superior.   Dicho en otros términos, para el actor, la norma contiene una especie de   exención o tratamiento preferencial sobre los tributos de propiedad de las   entidades territoriales, que puedan causarse por actos notariales y de registro.    

Por lo tanto, la Sala entra a definir cuál   es el alcance normativo de la disposición acusada.    

Alcance normativo de la disposición acusada    

46. La norma acusada únicamente admite que las entidades   territoriales graven los actos notariales y de registro con el impuesto de   registro establecido en el artículo 226 y siguientes de la Ley 223 de 1995. Esa   norma consagra como hecho generador:    

“… la inscripción de actos, contratos o negocios jurídicos   documentales en los cuales sean parte o beneficiarios los particulares y que, de   conformidad con las disposiciones legales, deban registrarse en las Oficinas de   Registro de Instrumentos Públicos o en las Cámaras de Comercio.”    

Como ha quedado expuesto, para el Consejo de   Estado, el impuesto de registro está dirigido a gravar documentos que se   encuentran sujetos a registro, bien sea en la oficina de instrumentos públicos   porque se trata de operaciones referidas a la propiedad inmueble, como sería la   compraventa o la hipoteca, o aquellas operaciones que deben registrarse en las   Cámaras de Comercio, relacionadas con el registro mercantil de personas   jurídicas[112].    

Por su parte, el artículo 4º de la Ley 1579   de 2012 establece los actos jurídicos sometidos a registro de instrumentos   públicos, así:    

“a) Todo acto,   contrato, decisión contenido en escritura pública, providencia judicial,   administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración,   adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o   extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes   inmuebles;    

b) Las escrituras públicas, providencias judiciales,   arbitrales o administrativas que dispongan la cancelación de las anteriores   inscripciones y la caducidad administrativa en los casos de ley;    

c) Los testamentos abiertos y cerrados, así como su   revocatoria o reforma de conformidad con la ley.    

PARÁGRAFO 1o. Las actas de conciliación en las que se acuerde enajenar, limitar,   gravar o desafectar derechos reales sobre inmuebles se cumplirá y perfeccionará   por escritura pública debidamente registrada conforme a la solemnidad consagrada   en el Código Civil Escritura Pública que será suscrita por el Conciliador y las   partes conciliadoras y en la que se protocolizará la respectiva acta y los   comprobantes fiscales para efecto del cobro de los derechos notariales y   registrales.    

PARÁGRAFO 2o. El Gobierno Nacional reglamentará el Registro Central de Testamentos   cuyo procedimiento e inscripciones corresponde a las Oficinas de Registro de   Instrumentos Públicos.”    

47. Ahora bien, la Sala debe determinar que   impuestos causan los actos notariales y de registro, así mismo identificar   aquellos que son de propiedad de los departamentos y municipios.    

Esta Corporación en sentencia C-995 de 2001[113], identificó la carga   impositiva asociada a la función notarial así:    

“…la   función notarial en Colombia se encuentra afectada con impuestos y aportes.    De un lado, las notarías deben pagar un impuesto de industria y comercio que es   equivalente al 7 por 1.000 de los actos jurídicos facturados.  De otro,   deben recaudar un impuesto sobre las ventas que es equivalente al 16% de los   actos jurídicos facturados.  También debe recaudar un impuesto de retención   en la fuente por enajenación de activos fijos que equivale al 1% de la cuantía   de los actos jurídicos facturados.  Finalmente, deben pagar un aporte a la   Administración de Justicia, que es equivalente al 10% de los actos jurídicos   facturados, y un aporte con destino al fondo especial de la Superintendencia de   Notariado y Registro que se paga teniendo en cuenta el número de escrituras   públicas otorgadas.”    

De esta suerte, la función notarial presenta   el siguiente régimen impositivo:    

        

Tributo                    

Norma creadora del gravamen.                    

Hecho generador                    

Propiedad del tributo   

Impuesto de industria y comercio                    

Ley 14 de 1983 artículo 14                    

“… sobre todas las           actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen           en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por           personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se           cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con           establecimientos de comercio o sin ellos.”                    

Municipal   

Impuesto sobre las ventas                    

Estatuto Tributario Nacional. Artículos           420 y ss.                    

“a. Las ventas de           bienes corporales muebles que no hayan sido excluidas expresamente.    

b. La           prestación de servicios en el territorio nacional.    

c. La           importación de bienes corporales muebles que no hayan sido excluidos           expresamente.    

Impuesto sobre           las Ventas en los juegos de suerte y azar. Constituye hecho generador del           Impuesto sobre las Ventas la circulación, venta u operación de juegos de           suerte y azar con excepción de las loterías.

    

    El           impuesto se causa en el momento de realización de la apuesta, expedición del           documento, formulario, boleta o instrumento que da derecho a participar en           el juego. Es responsable del impuesto el operador del juego”                    

Nacional   

Retención en la fuente por enajenación de           activos fijos                    

Estatuto Tributario artículo 398.                    

La retención           aquí prevista deberá cancelarse previamente a la enajenación del bien, ante           el notario en el caso de bienes raíces, ante las oficinas de Tránsito cuando           se trate de vehículos automotores, o ante las entidades autorizadas para           recaudar impuestos en los demás casos.”                    

Nacional   

Aporte a la administración de justicia                    

Ley 6 de 1992 artículo 135.                    

“En           desarrollo del artículo 131 de           la Constitución Política, créase un aporte especial para la administración           de justicia, que será equivalente al diez por ciento (10%) de los ingresos           brutos obtenidos por las notarías por concepto de todos los ingresos           notariales.    

El           Gobierno Nacional, mediante reglamento fijará los mecanismos de control para           garantizar el pago de dicho aporte, así como la forma y los plazos para su           cancelación.    

PARÁGRAFO. En           ningún caso podrán trasladarse estos aportes a los usuarios del servicio           notarial.”                    

Nacional   

Fondo Especial Superintendencia de           Notariado y Registro                    

Ley 23 de 1973 artículo 9                

“El  Fondo Nacional del Notariado  se  formará  y mantendrá con los aportes que deberán hacer de sus ingresos todos los notarios del país en proporción al número de escrituras  que se  otorguen  en sus  respectivos despachos,  en  la  forma  que disponga  el Gobierno Nacional.”                

Nacional      

48. En materia de función registral, esos actos   están sometidos al impuesto de registro, que como ha explicado la Sala, está   dirigido a gravar documentos que se encuentran sujetos a registro, bien sea en   la oficina de instrumentos públicos porque se trata de operaciones referidas a   la propiedad inmueble, como sería la compraventa o la hipoteca, o aquellas   operaciones que deben registrarse en las Cámaras de Comercio, relacionadas con   las sociedades, su creación, fusión, aumentos de capital, entre otros[114].   Además la norma demandada, prevé este impuesto como una excepción a la   prohibición de gravar con tributos los actos notariales y de registro.    

49. Encuentra la Corte que la función notarial   está gravada con el impuesto de industria y comercio, cuya propiedad es de los   municipios. Por esta razón, la Corte profundizará en los principales elementos   del impuesto, para determinar si resulta afectado con la disposición acusada y   si se configura el cargo por violación al principio de autonomía de las   entidades territoriales, en especial, la prohibición de que por ley se   establezcan excepciones o beneficios en tributos que sean de propiedad de los   departamentos o municipios, conforme al artículo 294 de la Constitución.    

Esta Corporación ha identificado los elementos del   mencionado tributo así:    

“ a.   Que el impuesto de industria y comercio es un impuesto municipal. Ciertamente,   dicho artículo está ubicado dentro del Capítulo II del Título X del Decreto   compilador,  cuyo título reza: “De los Impuestos Municipales”.    

b. Que el hecho gravado con el impuesto de industria y   comercio consiste en “las actividades comerciales, industriales y de servicio.”    

c. Que el   factor territorial que determina cuál es el municipio llamado a cobrar el   tributo radica en el hecho de que dichas actividades comerciales, industriales o   de servicio “se ejerzan o realicen en las respectivas Jurisdicciones   municipales.”    

Así pues, la lectura de la norma permite entender   claramente que,  por ser un impuesto de carácter municipal, el sujeto   activo  del tributo es el municipio donde “se ejerzan o realicen las actividades   comerciales o industriales.””[115]    

La finalidad del impuesto quedó consignada   en la exposición de motivos de la mencionada ley, en la que expresó:    

El artículo 36 de la Ley 14 de 1983   estableció lo que debe entenderse por actividades de servicio:    

“Son actividades de servicios las dedicadas a   satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias   de las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas;   servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados,   transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como el   corretaje, la comisión, los mandatos y la compra – venta y administración de   inmuebles; servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización,   radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza,   peluquerías, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones   eléctricas, mecánica, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas   de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que   contengan audio y vídeo, negocios de montepios y los servicios de consultoría   profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho.”    

Este listado de actividades de servicio es   enunciativo, así lo interpretó la Corte en sentencia C-220 de 1996[117] al afirmar que: “…  el legislador al   referirse a las actividades de servicios que deben pagar el impuesto de   industria y comercio, hace una enunciación no taxativa de éstas. En   consecuencia, la calificación de las actividades “análogas” a las enumeradas en   la disposición materia de demanda, que también pueden catalogarse de servicios   y, por tanto, obligadas a pagar dicho gravamen, corresponde hacerla a los   Concejos Municipales, como ente facultado constitucionalmente para crear   impuestos de acuerdo con lo establecido por la ley. (arts. 1, 287-3, 313-4 y 338   C.N…)”    

50. Con base en el amplio margen de   configuración del tributo que tienen los Concejos Municipales, el Consejo de   Estado ha avalado que se cobre el impuesto de industria y comercio a los   notarios, fundamentado en la naturaleza de servicio público y función pública   del servicio notarial identificados por esta Corporación[118].    

En efecto, en sentencia del 13 de agosto de   1999, expediente 9306 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, esa   Alta Corporación manifestó:    

“… la Sala encuentra pertinente reiterar el   criterio según el cual se ha considerado que los servicios notariales están   gravados con el impuesto de industria y comercio, porque como se dijo antes,   independientemente de la naturaleza del servicio y de quien lo presta, están   gravadas con dicho impuesto todas las actividades de servicios, salvo que hayan   sido expresamente excluidas por la ley o exoneradas por el Acuerdo Municipal.” [119]    

Recientemente, en sentencia del 21 de agosto   de 2014, exp. 18338 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, ese   Tribunal reiteró que:    

“… el servicio notarial, tal como se precisó   anteriormente, es función pública y servicio público, gravado con el impuesto de   industria y comercio, pues en calidad de servicio, corresponde a una actividad   análoga a las previstas en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983.    

(…)    

… la Sala ha considerado de manera reiterada   que los servicios notariales son análogos a las actividades de servicio como las   referidas en el Acuerdo 046 de 1999, no existe mérito para anular la expresión   “Servicios de Notaria”…”    

51. En conclusión, el servicio notarial está   gravado con el impuesto de industria y comercio de propiedad de los municipios,   puesto que se trata de una función pública y un servicio público. Además, el   Alto Tribunal de lo contencioso administrativo, ha considerado este servicio   como análogo a los enunciados en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983.    

52. Aclarado este punto, corresponde a la Sala   determinar si la norma demandada puede afectar este tributo de orden municipal y   desconocer el principio de autonomía de las entidades territoriales, tal y como   fue propuesto por el demandante.    

La disposición demandada en sede de control abstracto   de constitucionalidad, establece que “Ningún acto notarial ni de registro   podrá ser gravado con impuestos, tasas o contribuciones municipales o   departamentales, con excepción del Impuesto de Registro autorizado por la Ley   223 y las que lo modifiquen o adicionen.”    

Así las cosas, el objeto de la prohibición   es impedir que se graven con tributos de las entidades territoriales los actos   notariales y de registro. En un sentido gramatical la palabra acto debe   entenderse como acción[120],   en un sentido jurídico, el acto es aquel hecho voluntario que crea, modifica, o   extingue derechos y obligaciones[121].    

Bajo esta perspectiva, la prohibición no se   refiere al servicio público notarial o de registro, sino a aquellos actos   jurídicos que se adelantan ante las autoridades que prestan estos servicios, es   decir, aquellas manifestaciones de voluntad con la entidad suficiente de crear,   modificar o extinguir situaciones jurídicas determinadas, en materia de derechos   y obligaciones. Un ejemplo claro de un acto notarial seria aquel relacionado con   la función fedante como la extensión de una escritura pública de compraventa de   bien inmueble, una declaración extrajudicial, entre otros; y en el caso de acto   de registro, el ejemplo estaría determinado por la acción de registrar   cualquiera de los documentos enunciados en el artículo 4 de la Ley 1579 de 2012[122].    

53. Hecha esta aclaración, la prohibición   contenida en la norma demandada no afecta la noción de actividad de servicio   notarial ni de registro, razón por la cual, no se extiende al impuesto de   industria y comercio que grava el servicio notarial, y el que debe ser   transferido por los notarios en atención a la función que cumplen.    

Así las cosas, la Corte no encuentra reparo   constitucional alguno, en relación con la incidencia de la norma demandada en   impuestos que actualmente son de propiedad de los municipios.    

El Legislador no estableció una exención   tributaria o trato preferencial al prohibir que los actos notariales y   registrales no fueran gravados con impuestos, tasas o contribuciones municipales   o departamentales. Se trata de un supuesto de no sujeción    

54. Como ha quedado expuesto, el ejercicio de   las competencias de los entes territoriales en materia tributaria bajo el   principio de autonomía, se encuentra limitado por el principio de unidad de   Estado. Por esa razón, conforme a lo dispuesto en los artículos 152, numeral 12,   y 338 de la Constitución, el Congreso de la República tiene la competencia constitucional para crear tributos, así   como la de modificarlos, aumen­tarlos, disminuirlos, suprimirlos, o establecer   supuestos de no sujeción.    

En efecto, para la Corte:    

“El   artículo 150, numeral 12 de la Constitución Política, en concordancia con el 154   y 338, señala que el Congreso tiene una amplia competencia para establecer   impuestos, para determinar quienes habrán de pagarlos y para decidir, según su   libre apreciación, cuáles serán los casos de exención o exclusión aplicables.   Sobre el particular la disposición señala “Art. 150. Corresponde al Congreso   hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 12)   Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones   parafiscales.”[123]  (Negrillas fuera de texto)    

55. La norma que ha sido objeto de reproche   constitucional, estableció una prohibición que naturalistamente no entraña una   exención o una exoneración en materia de tributos endógenos de propiedad de las   entidades territoriales, en los términos en los que ha quedado expuesto en esta   providencia. La norma demandada estableció que los actos notariales y de   registro, entendidos como hechos voluntarios que crean, modifican o extinguen   situaciones jurídicas, no son supuestos de sujeción tributaria territorial, es   decir, no pueden ser hechos generadores de tributos que sean de propiedad de los   departamentos y municipios.    

En efecto, encuentra la Sala que el   Legislador, en uso autorizado de sus competencias constitucionales, estableció   un supuesto de no sujeción del tributo, puesto que los actos notariales y de   registro no causarán carga impositiva de naturaleza departamental o municipal.   Nótese que aquí dichos actos notariales y registrales no constituyen un hecho   generador de tributos departamentales o municipales, es decir, no nace a la vida   jurídica la relación tributaria.    

56. Esta actuación no desconoce el artículo 294   de la Constitución por las siguientes razones: i) la norma demandada no   establece una exención o beneficio tributario en impuestos de propiedad de los   entes territoriales, razón por la cual el Legislador no excedió sus competencias   constitucionales; ii) la disposición no afecta tributos específicos de los   departamentos y municipios, como sería el de industria y comercio que deben   pagar los notarios; y iii) lo que hace la norma censurada es establecer que   ningún acto notarial ni de registro, sean supuestos de sujeción, es decir, no   pueden ser hechos generadores de carga impositiva de propiedad de las entidades   territoriales, situación que difiere del concepto de exención o beneficio,   expuesto líneas atrás. Por estas razones, la Corte considera que la disposición   acusada es constitucional y declarará su exequibilidad.    

Conclusión: el parágrafo 2º del artículo 15   de la Ley 1579 de 2012 es constitucional    

57. El Legislador tiene plena competencia constitucional   para establecer las actividades que constituyen hechos generadores de carga   impositiva y aquellas que no lo configuran y que implican supuestos de no   sujeción, es decir, aquellas actividades que no generan carga impositiva. La   norma demandada es el resultado del ejercicio de la competencia del órgano   legislativo en materia impositiva, que como lo ha considerado esta Corporación,   goza de amplias facultades para regular aspectos tributarios que afectan las   entidades territoriales, sin que la regulación adoptada en uso de tales   atribuciones, vacíe de contenido el principio de autonomía y desconozca la   prohibición contenida en el artículo 294 Superior, puesto que la mencionada   prohibición se refiere a la creación legal de exenciones o tratamientos   preferenciales en materia de tributos de propiedad de las entidades   territoriales.    

58. En el caso concreto la norma demandada no   estableció ninguna exención o tratamiento preferencial, que afecte los tributos   de propiedad de los departamentos o municipios. La Corte en un análisis integral   y sistemático, logró concluir que ninguno de los actuales tributos de propiedad   de las entidades territoriales de naturaleza endógena se afecta con la norma   demandada.    

59. La disposición legal acusada estableció   como supuestos de no sujeción tributaria los actos notariales o de registro, lo   que implica que los mismos no podrán ser gravados impositivamente en favor de   las entidades territoriales, situación que no desconoce la prohibición contenida   en el artículo 294 de la Constitución.    

Conforme a lo manifestado, esta Corporación   declarará la exequibilidad del parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de   2012, por encontrarla acorde al texto de la Constitución.    

DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República   de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar  EXEQUIBLE el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012 “Por   la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan   otras disposiciones.”, por el cargo de violación del artículo 294 de la   Constitución.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese e   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el   expediente.    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (E)    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Magistrada (E)    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Ausente con excusa    

ANDRÉS MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

[1] Folio   4v.    

[2] Folio 5    

[3] Folio 5   y 5v.    

[4] Fol.   46.    

[5] Fol. 48    

[6] Fol 57.    

[7] Fol 74.    

[8] El   término de fijación en lista venció el 10 de noviembre de 2014 según informe   secretarial del 11 de noviembre de 2014.    

[9] Esta   entidad fue puesta en conocimiento del proceso mediante oficio 2955 del 24 de   octubre de 2014. Su pronunciamiento fue radicado en la Secretaria General de la   Corte Constitucional el 19 de enero de 2015.    

[10] Fol.   107.    

[11]   Entiende la Corte que este argumento está relacionado con los cargos por   violación a los principios de consecutividad y unidad de materia.    

[12] Fol 91   cuaderno principal.    

[13] Fol.   93.    

[14] Folio   4v.    

[15] Folio 5    

[16] Ver   entre otras las sentencias C-1095 de 2001, C-1143 de 2001, C-041 de 2002, A. 178   de 2003, A. 114 de 2004,  C-405 de 2009, C-761 de 2009 y C-914 de 2010.    

[17] Corte   Constitucional. Sentencia C-330 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[18] Ibidem.    

[19] Corte   Constitucional. Sentencia C-128 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[20] Corte   Constitucional. Sentencia C-358 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[21] Cfr.   Corte Constitucional. Sentencia C -978 de 2010. M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[22] Cfr.   Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.    

[23] Cfr.   Corte Constitucional. Sentencia C-405 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[25] Cfr.   Corte Constitucional. Sentencia C -978 de 2010. M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.   Ver también la sentencia C-533 de 2012. M. P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[26] Cfr.   Corte Constitucional. Sentencia C-358 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo.    

[27]  Corte Constitucional.   Sentencia C-304 de 2013, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[28] Corte   Constitucional. Sentencia C-856 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas    

[29] Corte   Constitucional. Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero    y C-641 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[30]Sentencia C-561 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar   Gil.    

[31] Ver,   entre otros, auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004, todas   las providencias con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, y   C-980 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.    

[32] Pág. 3   cuaderno principal.    

[33] Ibídem.    

[34] M.P.   Jaime Córdoba Triviño.    

[35] Sobre el principio de unidad de materia, entre muchas   otras, ver la reciente sentencia C-363 de 2012 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.    

[36]   Sentencia C-156 de 2013 M.P. Luís Ernesto Vargas.    

[37] Sentencia C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz.   Unánime).    

[38] Sentencia C-896   de 2012 (MP Mauricio González Cuervo. Unánime). Sostuvo en ese caso que el de   unidad de materia no es un vicio sujeto a caducidad por su naturaleza “evidentemente competencial”.    Sentencia C-214 de 2007 (MP Álvaro Tafur Galvis. AV Humberto Sierra Porto). Al   declarar inexequible una norma por violar la unidad de materia, lo caracterizó   como un vicio con implicaciones materiales, que compromete la competencia.    

[39] Sentencia C-581 de 2013 (MP Nilson Pinilla Pinilla. AV   Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alberto Rojas Ríos. SV María Victoria Calle   Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva). En ese caso los   magistrados Jorge Ignacio Pretelt, Nilson Pinilla, Gabriel Eduardo Mendoza y   Mauricio González no aclararon ni salvaron el voto en un contexto en el cual se   planteaba un cargo de unidad de materia en una demanda presentada el 12 de   diciembre de 2012, contra la Ley 1448 publicada en junio de 2011. Aunque había   trascurrido más de un año, la Corte se pronunció de fondo sobre el punto sin   aplicar la caducidad del artículo 242 numeral 3 de la Carta.  Sentencia   C-531 de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero. AV Hernando Herreras Vergara. SV   Jorge Arango Mejía). En ese proceso la acción se interpuso en 1995, contra una   ley de 1992. La Corte declaró inexequible la norma por violar el principio de   unidad de materia. Esa jurisprudencia se reiteró recientemente en la sentencia   C-386 de 2014 (MP Andrés Mutis Vanegas. AV Mauricio González Cuervo). La Corte   indicó que un cargo por “infracción al   principio de unidad [de materia]  en cuanto tal no está sujeto a la regla de caducidad de un año desde la   promulgación de la ley”.    

[40]   Sentencia C-670 de 2014 M.P. María Victoria Calle.    

[41] M.P.   Rodrigo Escobar Gil    

[42]   Sentencia C-801 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[43]   Información disponible en   http://www.secretariasenado.gov.co/index.php/leyes-y-antecedentes/vigencia-expresa-y-sentencias-de-constitucionalidad, consultada el 10 de febrero de 2015.    

[44] Fol   57v cuaderno principal.    

[45] Fol.   91 cuaderno principal    

[46] Citado   en Insignares Gómez Roberto. “Concepto de tributo” en AA.VV. Curso de derecho   tributario, procedimiento y régimen sancionatorio, Bogotá, Universidad Externado   de Colombia, 2010, pág. 269.    

[47] Plazas   Vega, Mauricio A. Derecho de la hacienda pública y derecho tributario. Tomo II.   Derecho tributario. Segunda Edición. Temis. Bogotá, 2006. Pág. 56    

[48]   Sentencia C-040 de 1993M.P. Ciro Angarita Barón.    

[49]   Nullum tributum sine legem    

[50]   Sentencia C-594 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[51] Sentencia C-597 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-776 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C- 228 de 2010; y C-594 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[52] Al respecto, Corte Constitucional, Sentencia C- 228 de   2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva   y C-594 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[53] Sentencias de la Corte Constitucional C-004 de 1993,   M.P. Ciro Angarita Barón; C-583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-569 de   2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-084 de 1995, M.P. Alejandro Martínez   Caballero; C-227 de 2002;  C-873 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[54]   Sentencia C-891 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[55] Sentencia de la Corte Constitucional C-227 de 2002,   M.P. Jaime Córdoba Triviño. En aquella oportunidad la Corte declaró exequible la   Ley 645 de 2001, “Por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla   Pro-Hospitales Universitarios”. La Corte estudió el principio de legalidad en el   caso de las leyes habilitantes y frente a la autonomía de las entidades   territoriales, para concluir que en ese caso no se veían afectados. Ver también   las Sentencias de la Corte Constitucional C-004-93, M.P. Ciro Angarita Barón;   C-084 de 1995; C-413 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-987 de   1999; C-1097 de 2001; C-504 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentaría; y C-1043 de   2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[56] Sentencias de la Corte Constitucional C-228 de 1993,   M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-413 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández   Galindo; C-987 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-1097 de 2001; C-227   de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-504 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentaría;   y C-1043 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[57] Sentencias de la Corte Constitucional C-597 de 2000,   MP. Álvaro Tafur Galvis; y C-1043 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[58]  Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional C-413   de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-1097 de 2001, M.P.   Jaime Araujo Rentería; C-504 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentaría; y   C-1043 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[59] Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional C-004 de   1993, M.P. Eduardo Montealegre Lynett;   C-084 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero;   C-390 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández   Galindo; C-1097 de 2001, M.P. Jaime Araujo   Rentería; y C-227 de 2002, M.P. Jaime   Córdoba Triviño.    

[60] Sentencia de la Corte Constitucional C-227 de 2002.    

[61] Sentencia de la Corte Constitucional C-740 de 1999,   M.P. Álvaro Tafur Galvis. En relación con el principio de legalidad de los   impuestos, pueden consultarse, igualmente, las sentencias C-209 de 1993, M.P.   Alejandro Martínez Caballero; C-537 de 1995,   Hernando Herrera Vergara; C-220 de 1996, M.P   Carlos Gaviria Díaz; y C-583 de 1996, M.P.   Vladimiro Naranjo Mesa.    

[62] Sentencia de la Corte Constitucional C-740 de 1999,   M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[63]   Sentencia C-891 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

[64] Al   respeto ver sentencias C-594 de 2010, C-615 de 2013 ambas con ponencia del   magistrado Luís Ernesto Vargas Silva, entre otras.    

[65] Citada   en Insignares Gómez Op. Cit. Pág. 279.    

[66]   Sentencia C-040 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón.    

[67] M.P.   Vladimiro Naranjo Mesa    

[68] M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz    

[70]   Sentencia C-465 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa    

[71]   Sentencia C-144 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz    

[72]   Sentencia C-155 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett    

[73]   Sentencia C-583 de 1996 MP. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[74]   Sentencia C-987 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[75]   Sentencia C-155 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[76]   Sentencia C-412 de 1996 MP. Alejandro Martínez Caballero.    

[77]   Sentencia C-412 de 1996 MP. Alejandro Martínez Caballero.    

[78] Cfr.   Corte Constitucional, Sentencia C-537 de 1995.  Ver también: Juan Rafael   Bravo Arteaga, Nociones Fundamentales de Derecho Tributario, Bogotá, Legis,   2000. Concepto reiterado en sentencia C-155 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre   Lynett.    

[79]   Sentencia C-987 de 1999 MP. Alejandro Martínez Caballero.    

[80] Cita   contenida en Marín Elizalde Mauricio. “La estructura jurídica del tributo: el   hecho generador” en AA.VV. Curso de derecho tributario, procedimiento y régimen   sancionatorio, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2010, pág. 303.    

[81] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,   Sección Cuarta, sentencia del 14 de julio de 2000, radicado   CE-SEC4-EXP2000-N9822. C.P. Germán Ayala Mantilla    

[82]   Sentencia C-412 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[83] Marín   Elizalde. Ob Cit. Pág. 309.    

[84] C.P. Artículo 294. “La ley no podrá conceder exenciones   ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las   entidades territoriales.”.    

Jornadas Colombianas de Derecho Tributario (XXII: 1.998, febrero 25 al   27: Cartagena). Memorias:XXII jornadas colombianas de derecho tributario.   Bogotá, ICDT, 1.998, Capítulo III, Incentivos Tributarios: “Pero el artículo 294   de la Constitución “exenciones y tratamientos preferenciales” creemos necesario   que se precise el contenido del término exención consagrado en la norma. En   nuestro criterio, este término debería ser entendido en el sentido de beneficio   o estímulo tributario y con un criterio amplio, es decir no solamente referido a   las exenciones propiamente dichas sino a cualquier norma tributaria que pretenda   establecer estímulos o incentivos con fines predominantemente extrafiscales. En   otras palabras creemos que el término de “exención” consagrado en el artículo   294 debería ser  sustituido por los términos “incentivos o beneficios” casi   como sinónimos de la expresión “tratamientos preferenciales” contenida en la   misma norma”. La Exención Tributaria. Pedro Manuel Herrera Molina, Ed. Colex,   1.990: “La doctrina de Berliri acierta con la clave del problema (…) en la no   sujeción se está en presencia de una situación en la que resta algo para ser el   presupuesto de hecho previsto por el legislador como idóneo para determinar el   nacimiento de la obligación tributaria. En la exención, al contrario, se está en   presencia de una situación que representa algo más que el presupuesto de hecho.   (…) La obligación tributaria no nace porque no ha tenido lugar el hecho   imponible, sino una situación que representa algo más del presupuesto de hecho:   el hecho imponible exento”…”Para terminar este apartado haremos referencia a   la postura del profesor Tesauro que elabora un concepto de exclusión tributaria   muy semejante a lo que la doctrina española denomina supuestos de no sujeción:   “las exenciones constituyen una derogación de la disciplina general del tributo,   mientras que las exclusiones derivan de enunciados con los que el legislador   aclara los límites de aplicación del tributo sin derogar las consecuencias de   sus enunciados generales”.    

[85] Consejo   de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 5 de diciembre de   2002. Rad. 1469. C.P. Susana Montes de Echeverri.    

[86] Diccionario Temático Tributario. Martha Teresa Briceño   de Valencia – Francisca Suárez de Gooding. Editado Valencia Neira & Asociados .   Asesores Tributarios y Contables 1990.    

[87] Consejo   de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 5 de diciembre de   2002. Rad. 1469. C.P. Susana Montes de Echeverri.    

[88]   Sentencia C-511 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz    

[89]   Sentencia C-353 de 1997 M.P. Jorge Arango Mejía.    

[90] Corte   Constitucional, sentencia C-188 de 1998 (MP José Gregorio Hernández) En este   caso se estudió la constitucionalidad de una norma que consagraba una exención a   las empresas de servicios domiciliarios, únicamente si cuentan con capital   público. En este caso la Corte señaló que “podría ser demostrado, entonces, que   en el caso específico de una exención tributaria se vulnerase el derecho a la   igualdad (art. 13 CP), aquí invocado por el actor, y ello comportaría la ruptura   de la equidad y de la justicia (arts. 95-9 y 363 C.P.), y la consiguiente   inexequibilidad del precepto que la hubiese configurado.”    

[91]   Sentencia C-1261 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa    

[92] Marín   Elizalde, Ob. Cit, pág. 328-329.    

[93] Piza   Rodríguez Julio Roberto. “Sistema tributario colombiano” AA.VV. Curso de derecho tributario,   procedimiento y régimen sancionatorio, Bogotá, Universidad Externado de   Colombia, 2010, pág. 447.    

[94] Sobre el sistema tributario en su conjunto y no sobre   impuestos particulares como ámbito de referencia de los principios   constitucionales tributarios, la Corte ha expuesto: “Es cierto que las   limitaciones legales pueden también implicar ciertos sacrificios en términos de   equidad tributaria concreta, pues el impuesto cobrado puede no corresponder   exactamente a la renta efectiva. Sin embargo, esta Corporación había establecido   que tales sacrificios no violan la Carta, siempre que no sean irrazonables y se   justifiquen en la persecución de otros objetivos tributarios o económicos   constitucionalmente relevantes, pues no sólo el Legislador puede buscar   conciliar principios en conflicto, como la eficiencia y la equidad sino que,   además, tales principios se predican del sistema tributario en su conjunto, y no   de un impuesto específico. Una regulación tributaria que no utilice criterios   potencialmente discriminatorios, ni afecte directamente el goce de un derecho   fundamental, no viola el principio de igualdad si la clasificación establecida   por la norma es un medio razonablemente adecuado para alcanzar un objetivo   constitucionalmente admisible”. Corte Constitucional. Sentencia C-409-96. M.   P. Alejandro Martínez Caballero.    

[95]   Sentencia C-397 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

[96]   Ibídem págs. 448-468.    

[97] Los   principales son: cigarrillos y tabaco elaborado, licores, aperitivos, vinos y   similares, y cerveza. Ibídem pag. 469.    

[98]   Ibídem. Págs. 468-472.    

[99]  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,   Sentencia del 7 de junio de 2011, radicado 25000-23-27-000-2003-00718-01(17009)   C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.   Radicación número: 25000-23-27-000-2003-00718-01(17009).    

[100]   Ibídem pág. 472-474.    

[101]   Ibídem. Pág. 474.    

[102] “De conformidad con el   artículo 324 de la Constitución Política y con el artículo 1o. del Decreto 2904   de 1966, el Distrito Capital de Bogotá tendrá una participación del treinta por   ciento (30%) del impuesto de registro y anotación que se cause en su   jurisdicción. El setenta por ciento (70%) restante corresponderá al Departamento   de Cundinamarca.”    

[103]   Sentencia C-497A de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa    

[104] Ibídem.    

[105]   Sentencia C-889 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva    

[106]   Constitución Política, artículo 288.    

[107]   Sentencia C-615 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[108]   Sentencia C-121 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[109]   Sentencia C-615 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[110] Sentencia C-333 de 2010. M.P. Nilson Pinilla   Pinilla    

[111]   Sentencia C-615 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[112]  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,   Sentencia del 7 de junio de 2011, radicado 25000-23-27-000-2003-00718-01(17009)   C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.   Radicación número: 25000-23-27-000-2003-00718-01(17009).    

[114] Piza   Rodríguez. Op Cit. Pág. 471.    

[115]   Sentencia C-121 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[116] Tomado de Historia de las leyes. Segunda Época. Tomo I,   1983.Pág. 663 y siguientes. Bogotá, Editorial Lerner, 1984.    

[117] M.P.   Carlos Gaviria Díaz    

[118]   Sentencia C-399 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[119]   Sentencias de agosto 13 de 1999, exp. 9306; de septiembre 1 de 1995 exp. 6026;   del 5 de septiembre de 2003 radicación 66001-23-31-000-2001-00422-02 C.P. Ligia   López Díaz, del 27 de mayo de 2010 exp. 17324, entre otras.    

[120]   Diccionario de la lengua española. Vigésima segunda edición. Espasa. 2001.    

[121] Ibídem.    

[122] “a) Todo acto,   contrato, decisión contenido en escritura pública, providencia judicial,   administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración,   adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o   extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes   inmuebles;    

b) Las escrituras públicas, providencias judiciales, arbitrales o   administrativas que dispongan la cancelación de las anteriores inscripciones y   la caducidad administrativa en los casos de ley;    

c) Los testamentos abiertos y cerrados, así como su revocatoria o reforma de   conformidad con la ley.    

PARÁGRAFO 1o. Las actas de   conciliación en las que se acuerde enajenar, limitar, gravar o desafectar   derechos reales sobre inmuebles se cumplirá y perfeccionará por escritura   pública debidamente registrada conforme a la solemnidad consagrada en el Código   Civil Escritura Pública que será suscrita por el Conciliador y las partes   conciliadoras y en la que se protocolizará la respectiva acta y los comprobantes   fiscales para efecto del cobro de los derechos notariales y registrales.    

PARÁGRAFO 2o. El Gobierno Nacional   reglamentará el Registro Central de   Testamentos cuyo procedimiento e inscripciones corresponde a las Oficinas de   Registro de Instrumentos Públicos.”    

[123]  Sentencia C-397 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.