C-262-15

           C-262-15             

Sentencia C-262/15    

REGIMEN PARA LOS DISTRITOS ESPECIALES-Destinación legal de porcentaje de   ingresos corrientes del presupuesto distrital para localidades/AUTONOMIA DE LOS DISTRITOS ESPECIALES-Alcance/MEDIDA LEGISLATIVA EN MANEJO DE   PORCENTAJE DE RENTAS ENDOGENAS-No puede considerarse como contraria a la   autonomía territorial cuando el sentido es descentralizar dentro de ellos el   manejo autónomo de tales ingresos/DESTINACION LEGAL DE PORCENTAJE DE INGRESOS CORRIENTES   DEL PRESUPUESTO DISTRITAL PARA LOCALIDADES-No infringe normas que prevén una destinación   específica para los recursos del Sistema General de Participaciones    

En primer lugar, el legislador no vulnera el principio   de autonomía territorial de los distritos (CP arts. 1, 2, 287, 312, 313, 314 y   315) al destinar hacia sus localidades al menos el 10% de los ingresos   corrientes. En el marco del presupuesto distrital, los ingresos corrientes   pueden ser a la luz de la Constitución fuentes endógenas o exógenas, siempre que   estas últimas cumplan las condiciones fijadas en la jurisprudencia. Tratándose   de rentas exógenas, el legislador puede por regla general definir su destino,   dentro del marco constitucional, sin vulnerar el principio de autonomía   territorial. En lo que atañe a las rentas corrientes que se consideren   endógenas, si bien en principio la ley no puede interferir en su destinación,   por cuanto compromete la autonomía territorial, excepcionalmente puede hacerlo   cuando la interferencia versa sobre el manejo de un porcentaje reducido de esos   ingresos, si además tiene como fin descentralizar dentro de los entes   distritales, trasladándolo hacia sus unidades locales, el manejo autónomo de   tales recursos, y si asimismo la medida legislativa es idónea, necesaria y   proporcional en sentido estricto. En segundo lugar, el Congreso no infringe las   normas constitucionales que prevén una destinación específica para los recursos   del Sistema General de Participaciones (CP arts. 356, 357, 358 y 359), si asigna   un porcentaje de al menos el 10% de los ingresos corrientes de los distritos   hacia sus localidades, mientras la destinación de estos recursos tenga en la ley   como destino la atención de las necesidades básicas insatisfechas de la   población local, conforme a lo previsto en la Constitución Política sobre el   Sistema General de Participaciones    

INGRESOS CORRIENTES-Contenido y alcance    

RENTAS MUNICIPALES Y DISTRITALES-Géneros/INGRESOS CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITAL-Distinción/INGRESOS CORRIENTES-Subgéneros    

Las rentas municipales y distritales pueden   distinguirse al menos dos grandes géneros. Por una parte los recursos de   capital, que se conforman básicamente por las rentas obtenidas a partir de   operaciones de crédito público, rendimientos financieros, diferenciales   cambiarios, entre otras operaciones de capital. Por otra parte se encuentran   entonces los ingresos corrientes, que son el género relevante dentro de este   proceso. Los ingresos corrientes tienen núcleo de contenido fuera de duda,   conformado por dos sub géneros: las rentas tributarias y las no tributarias. Los   ingresos corrientes tributarios del orden distrital son esencialmente impuestos   distritales como por ejemplo el predial unificado, el de industria y comercio en   sus distintas fases, el de espectáculos públicos, entre otros. Los ingresos   corrientes no tributarios comprenden por lo menos las tasas y las multas, según   el Estatuto Orgánico del Presupuesto, y los demás ingresos de la misma   naturaleza. Cuando el artículo 64 de la Ley 1617 de 2013 emplea la expresión   “ingresos corrientes” está usándola entonces cuando menos en este sentido.    

INGRESOS CORRIENTES-Características    

La Corte ha reconocido algunos rasgos   constitucionales inherentes a los ingresos corrientes. Desde la sentencia C-423   de 1995 esta Corporación ha señalado como propiedades de los ingresos   corrientes: (i) su regularidad, lo cual significa que son rentas percibidas con  relativa estabilidad, y   tienen vocación de permanencia por lo cual su recaudo puede predecirse con   suficiente certidumbre; (ii) su base de cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir el volumen   de ingresos públicos con grado semejante de certeza; (iii) aunque conforman una   base aproximada, es sin embargo una base cierta, que sirve de referente en   consecuencia para la elaboración del presupuesto anual; (iv) constituyen   disponibilidades normales del Estado, que como tales se destinan a atender   actividades rutinarias. Estos criterios, que han sido usados por la Corte en el   control constitucional de la clasificación legal de rentas públicas, son   entonces también parámetros para definir si aparte de los antes mencionados hay   otros ingresos corrientes.    

RECURSOS ENDOGENOS Y EXOGENOS DE LAS   ENTIDADES TERRITORIALES-Diferencias/FUENTES   ENDOGENAS Y EXOGENAS-Diferencias    

AUTONOMIA TERRITORIAL-Límites del legislador/AUTONOMIA   TERRITORIAL-Límites   constitucionales que impone al legislador para definir el destino de ingresos de   entes territoriales/RENTAS TRIBUTARIAS DE ENTIDADES   TERRITORIALES-Limitaciones/RECURSOS DE DESTINACION ESPECIFICA-Contenido    

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención legislativa en recursos   endógenos y exógenos/RECURSOS ENDOGENOS DE LAS ENTIDADES   TERRITORIALES-Carácter excepcional de la intervención del   legislador    

Conforme a la postura jurisprudencial de la Corte el   legislador puede definir el destino de aquellos ingresos corrientes que se   consideren exógenos, en los términos antes mencionados, sin que esto suponga   vulnerar el principio de autonomía territorial (CP arts. 1, 2, 287, 312, 313,   314 y 315). Ahora bien, resta por establecer si el Congreso está también   facultado para indicar la destinación de los ingresos corrientes que tengan el   carácter de rentas endógenas. En este aspecto la potestad de configuración   legislativa se encuentra restringida, precisamente en virtud de la autonomía   territorial (CP art 287 y conc), razón por la cual existe un test mucho más   estricto de control.    

INTERVENCION LEGISLATIVA EN RECURSOS   ENDOGENOS-Supuestos    

La Corte Constitucional ha sostenido que la ley puede   intervenir las rentas endógenas o propias de los entes territoriales en tres   supuestos, y solo si además la medida persigue un fin legítimo, es adecuada,   necesaria y proporcional: (i) En primer lugar, el legislador puede intervenir en   la destinación de rentas territoriales cuando la Constitución así lo ordena o   autoriza expresamente, como ocurre con el artículo 317, el cual establece que la   ley debe destinar un porcentaje determinado de los gravámenes sobre la propiedad   inmueble “a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de   los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de   los municipios del área de su jurisdicción”. Como se ve, a pesar de que el   impuesto predial unificado es un tributo estrictamente territorial, al ser un   gravamen sobre la propiedad inmueble un porcentaje de sus recaudos se debe   destinar mediante ley a las áreas precisadas debidamente en la Constitución.   (ii) En segundo lugar, una interferencia legislativa de esa naturaleza es   admisible cuando resulte precisa para proteger el patrimonio de la Nación o   mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o externa. La   Constitución contempla una hipótesis, si bien para los casos de estado de guerra   exterior, en el artículo 362 cuando dice que los impuestos departamentales y   municipales gozan de protección constitucional y por ende “la ley” no puede   trasladarlos a la Nación, “salvo temporalmente en caso de guerra exterior”.   Igualmente la jurisprudencia ha sostenido que puede interferir en la destinación   de un ingreso territorial, como por ejemplo la sobretasa a la gasolina, “con   el fin de garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de   este modo, evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la   Nación a créditos externos concedidos a dichos entes”. (iii) En tercer   lugar, cabe establecer mediante ley el destino de rentas endógenas cuando “las   condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender   el ámbito simplemente local o regional”. (iv)   Finalmente, en cualquiera de las hipótesis antes indicadas, la medida legal debe   también satisfacer además un juicio de proporcionalidad, y resultar idónea,   necesaria y proporcional como medida para perseguir alguno de los fines   indicados en los supuestos anteriores.    

Actor: Raúl de Jesús Lugo Hernández    

Acción pública de inconstitucionalidad   contra los artículos 64 y 71 (parciales) de la Ley 1617 de 2013 ‘Por la cual   se expide el Régimen para los Distritos Especiales’.    

Magistrada Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil quince   (2015).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites   establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad   consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución, el ciudadano   Raúl de Jesús Lugo Hernández demanda los artículos 64 y 71 (parciales) de la Ley   1617 de 2013 ‘Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales’.   En su concepto, estas normas legales desconocen los artículos 1, 2, 118, 209,   272, 287, 288, 312, 313, 314, 315, 334, 336, 356, 357, 358 y 359 de la Carta. Mediante auto del 10 de octubre de 2014 se   admitió la acción, y se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente   de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del   Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Cultura,   a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado, Pontificia Javeriana   y Nacional de Colombia y Nacional, y a la Federación Nacional de Municipios. De   igual modo se ordenó correr traslado al Ministerio Público, y fijar en lista el   proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (CP art 242 y Dcto 2067/91   art 7).    

2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte   Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe y resalta la   norma acusada parcialmente, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48695 de febrero 5 de 2013:    

“LEY 1617 DE 2013    

(febrero 5)    

Diario Oficial No. 48.695 de 5 de febrero de   2013    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se expide el Régimen para los   Distritos Especiales.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

 […]    

ARTÍCULO 64. PARTICIPACIÓN EN EL PRESUPUESTO   DISTRITAL. A partir de la   vigencia fiscal de esta ley, no menos del diez por ciento (10%) de los   ingresos corrientes del presupuesto de la administración central del   distrito se asignará a las localidades teniendo en cuenta las necesidades   básicas insatisfechas de la población de cada una de ellas y según los índices   que establezca la entidad distrital de planeación.    

El concejo distrital, a iniciativa del alcalde mayor,   podrá incrementar dicha participación anual y acumulativamente en un dos por   ciento (2%) sin que la misma supere el total del treinta por ciento (30%) de los   ingresos mencionados.    

PARÁGRAFO. El alcalde distrital se sujetará a lo dispuesto en la   presente ley, so pena de incurrir en falta disciplinaria.    

[…]    

ARTÍCULO 71. DE LA COMPOSICIÓN DEL   PRESUPUESTO. El presupuesto   anual de los Fondos de Desarrollo Local se compone de las siguientes partes:    

1. El Presupuesto de Rentas e Ingresos. Comprende la   disponibilidad inicial, los ingresos corrientes, las transferencias y los   recursos de capital que se espera recaudar en la vigencia.    

2. El Presupuesto de Gastos. Comprende las   apropiaciones de gastos de inversión. Los gastos causados con cargo a los   presupuestos de los Fondos de Desarrollo Local que no se paguen en la vigencia   respectiva deberán incluirse en el presupuesto del año siguiente como   obligaciones por pagar.    

3. Disponibilidad Final. Corresponde a la diferencia   existente entre el presupuesto de ingresos y el presupuesto de gastos de   inversión.    

PARÁGRAFO. Las disposiciones del presente artículo aplicarán a   partir del presupuesto de la vigencia fiscal siguiente a la sanción de esta   ley”.    

III. LA DEMANDA    

3. El ciudadano Raúl de Jesús Lugo   Hernández solicita declarar   inexequibles los artículos 64 y 71 (parciales)   de la Ley 1617 de 2013 ‘Por la cual se expide el Régimen para los Distritos   Especiales’. En su concepto, los segmentos normativos citados vulneran los   artículos 1, 2, 118, 209, 272, 287, 288, 312, 313, 314, 315, 334, 336, 356, 357,   358 y 359 de la Constitución. Sintetiza sus acusaciones en cuatro cargos que se presentan a continuación:    

3.1. En primer término sostiene que el   artículo 64 (parcial) desconoce la autonomía de los distritos como entidades   territoriales, y las competencias constitucionales de sus autoridades (CP arts.   1, 2, 287, 312, 313, 314 y 315). Considera que la norma legal citada, al   destinar a las localidades el 10% de los recursos que componen los ingresos   corrientes del distrito, viola “de una forma u otra la autonomía” de   estos entes territoriales, por cuanto los alcaldes no podrán en virtud suya   “hacer uso [d]el 100% de los ingresos corrientes”, lo cual se traduce   en “la afectación directa a los proyectos incorporados en los planes de   desarrollo distrital, perjudicando su materialización y atentando contra el   principio de planificación, toda vez que no se armoniza el presupuesto local con   el sistema de planeación nacional”. Aparte, estima que no existe una fórmula   matemática que les permita a las autoridades territoriales “escindir ese 10%   de los ingresos corrientes, sin que dicha acción desborde sus competencias”,   de modo que este precepto además constituye un obstáculo para la administración   distrital y las corporaciones públicas del orden territorial.    

3.2. En segundo lugar aduce que el   legislador, al destinar hacia localidades un porcentaje de los “ingresos   corrientes” del distrito, sin ulteriores especificaciones, atentan contra el   principio de eficacia administrativa (CP art 209). En su opinión, aplicar el   porcentaje a una base conformada por todos los ingresos corrientes, sin   discriminar cuáles son recursos exógenos y cuáles tienen destinación específica,   se “ha creado un caos que solo la Corte Constitucional puede solucionarlo   declarando [su] inexequibilidad”. El ciudadano considera que “[r]esulta   imposible aplicar las normas demandadas”  tal como están, sin desconocer al mismo tiempo el principio de eficacia, al ser  “complicado girar los recursos a las localidades separando de los ingresos   corrientes aquellos provenientes de fuentes exógenas de financiación de la   entidad territorial”. En su criterio, si el artículo 64 (parcial) se   mantiene en el orden jurídico “generaría un grave problema a la hora de   estructurar los presupuestos de los distritos”. No existe, en su opinión,   ninguna razón válida para que los ingresos corrientes y las transferencias hagan   parte del presupuesto de rentas e ingresos de los Fondos de Desarrollo Local,   pues el lugar de estos es el presupuesto distrital.    

3.3. En tercer lugar, la acción pública   plantea que las disposiciones cuestionadas amenazan el ejercicio efectivo de las   funciones de los Concejos, Personerías y Contralorías Distritales (CP arts. 118,   272, 312 y 313). Desde el punto de vista del actor, la norma acusada limita el   monto de los ingresos corrientes disponibles en el presupuesto distrital. Ahora   bien, la Ley 617 de 2000 señala que el valor máximo de los gastos de concejos,   personerías y contralorías distritales no puede sobrepasar el valor total de los   honorarios que se causen por el número de sesiones autorizado por la ley,   “más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre   destinación”.  Dado que los Concejos, las Personerías y las   Contralorías Distritales se financian entonces con recursos del presupuesto, y   específicamente con ingresos corrientes de libre disposición, al reducirse estos   se disminuye igualmente la fuente de la cual se nutren estos organismos. En   consecuencia, “se pone en riesgo la óptima capacidad institucional de las   Personerías, las Contralorías y los Concejos Distritales”.    

3.4. Finalmente, el ciudadano considera   vulneradas las limitaciones constitucionales a la destinación de recursos del   Sistema General de Participaciones (CP arts. 356, 357, 358 y 359). Dice que las   entidades territoriales cuentan con dos clases de fuentes de financiación: las   exógenas, provenientes de “trasferencias de recursos de la nación o   participación en recursos del Estado”, como es el caso de las regalías; o   endógenas, que son recursos originados en la circunscripción de la respectiva   entidad, “en virtud de un esfuerzo propio, por decisión política de sus   autoridades locales o seccionales”. En su opinión, las normas cuestionadas   disponen de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones,   que son rentas exógenas de los entes territoriales, con lo cual se violan   entonces las mencionadas disposiciones constitucionales, las cuales prohíben   utilizar estos recursos para fines distintos a los expresamente consagrados en   la Constitución Política.    

IV.   intervenciones    

Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público   interviene para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de las normas   demandadas, por violar la autonomía de las entidades territoriales. En subsidio,   pide declarar su exequibilidad condicionada bajo el entendido de que la   expresión “ingresos corrientes” se refiere únicamente a los que son de   libre destinación. Para empezar considera que la Corte debe inhibirse de emitir   un fallo de fondo respecto de los cuestionamientos por supuesta violación de los   artículos 1, 2, 118, 209, 272, 288, 312, 313, 314, 315, 334, 336, 356, 357, 358   y 359 de la Carta. Dice que el actor no expone con suficiencia el concepto de   violación. No obstante, en lo que respecta a la supuesta violación del artículo   287 de la Constitución, sostiene que este consagra el principio de autonomía de   los entes territoriales en la administración de los recursos. En esa medida, al   definirse en el orden legal la destinación a las localidades de una parte de los   ingresos corrientes de las entidades territoriales, se desconoce este principio.   El Ministerio reconoce que las previsiones legales acusadas buscan ampliar la   descentralización, pero a su juicio esto no puede hacerse en detrimento de la   autonomía, por ser este un atributo esencial de los distritos. En cualquier   caso, si la Corte considera que la norma es exequible, pide condicionar su   validez a que solo sean los ingresos corrientes de libre disposición los   sometidos al precepto acusado, pues de lo contrario la norma podría conducir a   desfinanciar a los entes, a violar normas orgánicas sobre topes de gasto, o a   incumplir compromisos que se proyectaba satisfacer con la totalidad de estos   ingresos.[1]       

Federación Colombiana de Municipios – FCM    

5. La FCM solicita declarar inexequible la disposición   acusada. En su criterio, la jurisprudencia ha sostenido que al legislar sobre   los ingresos corrientes, el Congreso tiene una facultad de configuración amplia   pero no absoluta. A su modo de ver, en la sentencia C-1072 de 2002 esta   Corporación sostuvo que tal potestad debe ser ejercida de forma racional y   razonable, por las implicaciones que esta clase de ingreso tiene en materia   presupuestal para el cumplimiento de los fines esenciales de las instituciones   (CP art 2). Tras analizar la composición presupuestal de los ingresos   corrientes, señala que estos tienen preponderantemente una destinación   específica, establecida en la Constitución. Los ingresos del Sistema General de   Participaciones y el Sistema de Regalías, deben tener el destino fijado en la   Constitución (CP arts. 356, 357, 360 y 361). Los recursos provenientes de multas   e infracciones tienen regulaciones legales en las que se definen los sectores a   los que debe dirigirse el recaudo; las tasas y tarifas “responden a la   prestación de servicio específico”; y las contribuciones o bien pretenden   financiar obras públicas o beneficiar al mismo sector del que se extraen. De lo   cual considera que se puede sacar una conclusión, de acuerdo con la cual las   normas cuestionadas pueden causar “un caos financiero”. Aparte, dice que   la Ley 617 de 2000 prevé que los distritos de categoría especial solo pueden   usar un máximo de entre 50 y 60% de sus ingresos corrientes de libre destinación   a gastos de funcionamiento. Así, las disposiciones demandadas vendrían a   contraer todavía más el ámbito de actuación de las entidades.          

Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia   Universidad Javeriana – Grupo de Acciones Públicas del Departamento de Derecho   Público    

6. Esta intervención coadyuva la demanda. Dice que   según la jurisprudencia constitucional, el legislador puede intervenir en la   autonomía de las entidades territoriales “para temas de interés nacional   macroeconómico o de orden público” pero sin afectar “el núcleo duro”   de la autonomía. Este “núcleo duro”, según el Grupo de Acciones Públicas,   está conformado en parte por las responsabilidades indicadas en la sentencia   C-540 de 2001. A su juicio, en esta última la Corte dijo que la autonomía de los   entes territoriales tiene tres aspectos nucleares: la capacidad de autogobierno   y autogestión, la independencia para desarrollar el programa de gobierno, y la   definición de prioridades según las particularidades regionales o locales. En   tal contexto, la Corte señaló –según la interviniente- que no existe “una   justificación constitucional que avale, de manera general, la intervención del   legislador en la definición de la destinación de los recursos que, stricto   sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales”. El   Congreso sí puede –según la sentencia citada- “fijar el destino de las rentas   tributarias de propiedad de las entidades territoriales, cuando ello resulte   necesario para proteger la estabilidad económica de la nación y, especialmente,   para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional”.   Considera entonces que la norma demandada debe declararse inexequible, pues   interfiere en el núcleo duro de la autonomía de los entes territoriales, en   tanto limita su autonomía económica y presupuestaria.      

7. En lo que atañe a los restantes cargos, el Grupo de   Acciones Públicas desestima una posible infracción del principio de eficacia   administrativa toda vez que al destinarse el porcentaje señalado de ingresos   corrientes a las localidades, se logra cumplir el principio de eficacia en tanto   “se brindan soluciones a problemas de los ciudadanos”. Con todo, está de   acuerdo en que la norma demandada puede llegar a afectar el funcionamiento de   Contralorías, Concejos y Personerías distritales, ya que al disminuirse el   presupuesto los entes territoriales contarían con menos recursos para financiar   estos organismos. Finalmente, subraya una discrepancia con el demandante en   cuanto se refiere a la opinión de este último sobre la imposibilidad de   determinar el destino administrativo de los recursos del Sistema General de   Participaciones. Dice que según la jurisprudencia el legislador está autorizado   para señalar la destinación de los recursos exógenos; es decir, de aquellos cuyo   origen es externo a los entes territoriales, como ocurre con las transferencias,   el situado fiscal, las compensaciones y las rentas cedidas. Así, sobre la   destinación de los ingresos corrientes exógenos puede en principio haber una   regulación legal, sin que esto afecte la naturaleza de los recursos del Sistema   General de Participaciones.    

Facultad de Derecho de la Universidad Externado de   Colombia, Centro de Estudios Fiscales – CEF    

8. El Centro de Estudios Fiscales de la Universidad   Externado interviene para pedirle a la Corte inhibirse de emitir un fallo de   fondo. Considera que la acción pública presenta “deficiencias” no solo en   la conceptualización de los ingresos fiscales, sino además en la forma de   construir los argumentos de inconstitucionalidad, pues se limita a indicar   hipotéticas consecuencias derivadas de la norma, que sin embargo no tienen   ningún sustento en su texto.    

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION    

9. El Procurador General de la Nación, en   su concepto 5862, le pide a la Corte declarar exequibles las expresiones   demandadas. Considera importante señalar que las localidades son parte integral   de los distritos, y no son entes autónomos diferentes a estos. Los distritos se   dividen en localidades “precisamente para hacer más eficientes las   administraciones”. Por tanto, una asignación mínima de una parte del   presupuesto distrital a las localidades no contradice, sino que de hecho   refuerza, la autonomía territorial o las competencias de las autoridades   territoriales, pues las primeras son elementos integrantes de los distritos.   Tampoco estima que se desconozca el principio de eficacia administrativa, pues   los ingresos corrientes de los distritos no están integrados por recursos con   destinación constitucional específica, o con finanzas exógenas o trasferencias   que reciban estos entes territoriales procedentes de la Nación o de los   departamentos, sino por recursos propios o endógenos. De no ser así, sí que   habría una vulneración de tal principio pues en ese caso la destinación   presupuestal para las localidades se calcularía sobre un total mayor a los   ingresos corrientes disponibles mientras las asignaciones tendrían que   financiarse solo con estos últimos. Aparte, no considera la Vista Fiscal que   esta destinación afecte el funcionamiento de organismos distritales como   Concejos, Personerías y Contralorías, pues no prevé una limitación presupuestal   en ese sentido. Finalmente, sostiene que no se desconocen principios   constitucionales con la conformación del presupuesto de las localidades   distritales tal como está en la Ley 1617 de 2013, pues no se viola la   destinación específica establecida en la Carta Política para los recursos   exógenos de las entidades territoriales.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

1. La Corte Constitucional es competente   para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la   Carta.    

Asunto previo. Las solicitudes de   inhibición por ineptitud de la demanda. Integración de la unidad normativa    

2. El Ministerio de Hacienda y Crédito   Público y el Centro de Estudios Fiscales de la Facultad de Derecho de la   Universidad Externado de Colombia sostienen que la demanda no es apta, parcial o   totalmente, para provocar un fallo de fondo. En opinión del citado Ministerio  la ineptitud es parcial, pues   considera que los cuestionamientos por supuesta violación de los artículos 1, 2,   118, 209, 272, 288, 312, 313, 314, 315, 334, 336, 356, 357, 358 y 359 de la   Carta no despiertan una duda mínima de   inconstitucionalidad sobre las norma acusadas, de modo que le solicita a la   Corte contraer el pronunciamiento al cargo por violación del principio de   autonomía territorial, previsto en el artículo 287 Superior. El Centro de   Estudios Fiscales de la Universidad Externado estima en cambio que la demanda   carece de aptitud, ya que no solo tiene problemas de conceptualización en lo que   atañe a los ingresos corrientes, sino que además las acusaciones no están   construidas de un modo adecuado, por lo cual no están dadas entonces las   condiciones para tomar una decisión de fondo. Esos son, en síntesis, los motivos   en los cuales se fundan las solicitudes de inhibición. La Corte Constitucional   no comparte sino parcialmente estos planteamientos, por las razones y en el   sentido como se expondrá a continuación.    

3. Dos de las acusaciones contra el   artículo 64 (parcial) reúnen las condiciones para un juicio de fondo. Así ocurre   con las censuras por presunta vulneración de los principios de autonomía   territorial (CP arts. 1, 2, 287, 312, 313, 314 y 315) y respeto por la   destinación de los recursos del Sistema General de Participaciones (CP arts.   356, 357, 358 y 359). Para empezar se dirigen contra una proposición que se   deduce del texto legal. Dicen que el precepto ordena a los distritos especiales   destinar al menos un 10% de sus ingresos corrientes a las localidades, teniendo   en cuenta algunos criterios allí definidos, lo cual es cierto. Las   razones que se exponen para cuestionar la previsión están planteadas de modo   inteligible, por lo cual los argumentos son entonces además claros.   Asimismo, los cuestionamientos mencionados proponen una confrontación entre   normas legales y principios constitucionales. Por tanto, estos cargos son   también pertinentes. La acción pública, por lo demás, señala que en   virtud del artículo 64 acusado los distritos tendrán que sacrificar autonomía, y   aparte deberán afectar la destinación constitucional específica de algunos   recursos en vista de que la normatividad censurada no distingue entre ingresos   corrientes sino que los incluye todos, sin discriminación, dentro de la base   para su aplicación. Estas acusaciones son específicas, y además   despiertan una sospecha de inconstitucionalidad suficiente para   estudiarlas de fondo.        

4. Asunto distinto acontece con los   cuestionamientos contra el artículo 64 (parcial) por presunto desconocimiento   del principio de eficacia administrativa (CP art 209), por supuestamente afectar   el funcionamiento efectivo de concejos, contralorías y personerías distritales,   y por infringir lo previsto en los artículos 334 y 336 de la Carta, como pasa a   mostrarse:    

4.1. El actor sostiene en este punto que la   regulación acusada ha “creado un caos” que solo se puede solucionar con   una declaratoria de inconstitucionalidad. Señala que si la norma se conserva en   el ordenamiento “generaría un grave problema a la hora de estructurar los   presupuestos de los distritos”, en tanto resultaría “engorroso y difícil   el cálculo” del déficit fiscal y su financiación. Más difícil sería, en su   concepto, calcular la meta de superávit. La Corte considera, sin embargo, que   estas críticas no se constituyen como un cargo de inconstitucionalidad, por   cuanto no proponen una confrontación entre la norma legal y la Carta Política.   Ciertamente el accionante invoca un principio constitucional, el de eficacia de   la función pública, pero en primer lugar no muestra por qué este impide al   legislador establecer previsiones que hagan “difícil” o “engorrosa” una   estimación presupuestal, ni aporta tampoco elementos de juicio suficientes para   demostrar que esta actividad en efecto sea difícil o imposible, y evidencien el   caos al cual en su opinión conduciría la vigencia de la norma. La Corte constata   que el actor podía aportar evidencias empíricas de la supuesta situación   caótica, pues aunque la Ley 1617 de 2013 es reciente, en el ordenamiento hay   otras previsiones semejantes en vigor desde hace más de dos décadas, por ejemplo   para el Distrito Capital, y sin embargo el ciudadano se abstiene de ofrecer   elementos de esa naturaleza.[2] Sus   acusaciones en este aspecto no son entonces pertinentes ni suficientes.    

4.2. Otro tanto ocurre con la acusación que   dirige el ciudadano contra el artículo 64 por presuntamente afectar el   funcionamiento efectivo de concejos, personerías y contralorías distritales.   Señala que la norma cuestionada infringe los artículos 118, 272, 312 y 313 de la   Constitución, porque la Ley 617 de 2000 limita el valor máximo de financiamiento   distrital para concejos, personerías y contralorías distritales, en tanto   precisa que no puede sobrepasar el valor total de los honorarios que se causen   por el número de sesiones autorizado por la ley, “más el uno punto cinco por   ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinación”. Como los   citados organismos se financian con ingresos corrientes de libre disposición, al   reducirse estos se disminuye igualmente, en virtud de la Ley 617 de 2000, la   fuente de la cual se nutren estos organismos. No obstante, pese a que el actor   identifica que el limitante financiero es el artículo 10 de la Ley 617 de 2000,   se abstiene de incorporar dicha norma al juicio. Con lo cual la proposición que   cuestiona carece de certeza pues el tope de financiación no proviene en   exclusiva del artículo 64 de la Ley 1617 de 2013, sino necesariamente además del   artículo 10 de la Ley 617 de 2000. La Corte no puede integrar de oficio este   último a la unidad normativa por cuanto la disposición acusada tiene un   contenido deóntico claro, no se trata de un precepto que reproduzca el texto no   demandado o que resulte necesario incorporar para evitar un fallo inocuo, ni   presenta a primera vista dudas de inconstitucionalidad. Por tanto, en este punto   la Corte habrá también de inhibirse.    

4.3. Lo mismo hará la Corporación en lo   referente a las acusaciones por supuesta infracción de los artículos 334   (intervención legal en la economía, en un marco de sostenibilidad fiscal) y 336   (monopolios rentísticos) de la Constitución. La demanda simplemente se limita a   señalar que estos preceptos fueron infringidos, pero al desarrollar el concepto   de violación no explicita los argumentos orientados a sustentar sus   cuestionamientos. En consecuencia, también en este punto la Corte se abstendrá   de emitir un fallo de fondo.    

5. La Corte considera, por otra parte, que   el demandante no invocó ninguna razón específica y suficiente para cuestionar la   constitucionalidad del artículo 71 (parcial) de la Ley 1617 de 2013. Las   expresiones normativas “los ingresos corrientes, las transferencia”,   contenidas en esa disposición, tienen un sentido distinto del que se advierte en   el artículo 64 de la misma Ley, pues no ordenan una destinación porcentual del   presupuesto distrital a las localidades como lo hace este último, sino que se   limitan a consagrar dos rubros generales o categorías de ingresos dentro del   presupuesto de rentas de las localidades. En vista de su diverso contenido   normativo, la acción pública debía especificar las acusaciones dirigidas   en su contra. Sin embargo, el actor no lo hizo. La Corte no considera tampoco   que el simple hecho de disponer dos categorías de ingresos –corrientes y   transferencias- dentro del presupuesto de las localidades, en los términos en   los cuales lo hace la Ley 1617 de 2013, suponga necesariamente que en ellas   deban incluirse solo y de forma excluyente recursos provenientes del sector   central del distrito. Por lo mismo, las invocaciones de autonomía territorial,   eficacia administrativa y destinación específica del Sistema General de   Participaciones no son suficientes para provocar una sospecha de   inconstitucionalidad sobre el artículo 71 (parcial) de la Ley 1617 de 2013. En   este respecto se impone entonces un pronunciamiento inhibitorio.     

6. Con todo, la demanda se dirige contra un   segmento normativo del artículo 64, y concretamente contra los vocablos   “ingresos corrientes”. El actor cuestiona esta expresión sobre la base de que   viola entre otros el principio de autonomía territorial, en tanto interviene en   la destinación de recursos que a su juicio deben administrar los distritos de   forma independiente. Ahora bien, si la acción prospera y se suprime el fragmento   acusado, el fallo sería a la luz de los cargos inocuo. El texto del artículo 64   conservaría la obligación para los distritos de destinar a las localidades, con   los criterios y fines allí previstos, el 10% no ya solo de los ingresos   corrientes sino del total del presupuesto de rentas de las entidades   territoriales. La Corte ha señalado en su jurisprudencia, no obstante, que con   el propósito de garantizar el derecho a una administración de justicia efectiva   (CP arts. 2 y 229) en ciertos casos puede integrar incluso de oficio la unidad   normativa, con textos legales no expresamente demandados. Una de las hipótesis   en que ello es viable se presenta cuando el objeto del control está conformado   apenas por parte de la proposición normativa necesaria para evitar un fallo   inocuo.[3]  En consecuencia, para garantizar el acceso a una justicia constitucional   efectiva, la Sala Plena de la Corporación integrará la unidad normativa con todo   el texto del artículo 64 de la Ley 1617 de 2013.    

Presentación del caso y planteamiento del   problema jurídico    

7. A la Corte le corresponde examinar dos acusaciones   contra el artículo 64 de la Ley 1617 de 2013 ‘Por la cual se expide el   Régimen para los Distritos Especiales’. Primero,   un supuesto desconocimiento de la autonomía territorial de los distritos al   fijar el destino de un porcentajes de sus ingresos (CP arts. 1, 2, 287, 312,   313, 314 y 315). Segundo, una presunta infracción de las normas constitucionales   que prevén una destinación específica para los recursos del Sistema General de   Participaciones (CP arts. 356, 357, 358 y 359). El Ministerio de Hacienda y   Crédito Público, la Federación Colombiana de Municipios y el Grupo de Acciones   Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana coinciden en que se vulnera la   autonomía territorial, pues las normas interfieren en la autogestión de los   recursos distritales. El Ministerio Público no comparte los cargos. Sostiene que   los ingresos corrientes a los que se refiere el artículo 64 son solo los   endógenos, y no los exógenos con destinación específica. La regulación se   justifica en su concepto, no obstante, en cuanto no sustrae los recursos a los   distritos sino que los entrega a las unidades que lo conforman.      

8. Con fundamento en lo anterior, la Corte   debe resolver los siguientes problemas jurídicos:    

8.1. ¿Vulnera el legislador el principio   constitucional de autonomía territorial (CP arts. 1, 2, 287, 312, 313, 314 y   315), al ordenar a los distritos especiales la asignación de un porcentaje   determinado (no menos del 10% ni más del 30%) de todos los ingresos corrientes a   sus localidades teniendo en   cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la población de cada una y según   los índices que establezca la entidad distrital de planeación?      

8.2. ¿Vulnera el legislador   las normas constitucionales que prevén un destino específico para los recursos   del Sistema General de Participaciones (CP arts. 356, 357, 358 y 359), al   ordenar la asignación de un porcentaje de los ingresos corrientes de un distrito   a sus localidades “teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas   de la población de cada una de ellas y según los índices que establezca la   entidad distrital de planeación”?    

El contenido de la norma bajo control. Los   distritos especiales a los cuales aplica la Ley 1617 de 2013. Ingresos   corrientes del presupuesto distrital    

9. La Ley 1617 de 2013 contiene el régimen   para los distritos especiales. No obstante, no se extiende hacia todos los   distritos con un régimen constitucional especial. La Constitución de 1991 prevé   un régimen especial para los siguientes distritos: Distrito Capital de Bogotá   (CP arts. 322 y ss.), Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias (CP   art 328), Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta (CP art 328),   Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (Acto Legislativo 01   de 1993), Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de   Buenaventura (CP art 356 parágrafo). No obstante, la Ley 1617 de 2013   expresamente excluye de su ámbito de aplicación al Distrito Capital de Bogotá   (art. 2. parágrafo).[4]  Igualmente prevé la posibilidad de formar “nuevos distritos”, a los   cuales se les apliquen sus disposiciones, bajo los requisitos que en dicha Ley   se enumeran (L 1617 art 8). En cuanto a las autoridades territoriales, el   artículo 4 de la Ley establece expresamente que “el gobierno y la   administración” están a cargo del Concejo Distrital (num. 1), el Alcalde   Distrital (num. 2), los Alcaldes y las Juntas Administradoras Locales (num. 3) y   las entidades “que el Concejo, a iniciativa del Alcalde, cree y organice”  (num. 4). Como organismos de control enuncia a “la Personería Distrital y la   Contraloría Distrital” (art 4 parágrafo).    

10. El artículo 64 de la Ley   1617 de 2013 prevé que a partir de esa vigencia fiscal los distritos especiales   a los cuales se aplica deben destinar a sus localidades “no menos del diez   por ciento (10%)” de los “ingresos corrientes del presupuesto de la   administración central” teniendo en cuenta en su asignación dos criterios:   en primer lugar “las necesidades básicas insatisfechas de la población de   cada una”, y en segundo lugar “los índices que establezca la entidad   distrital de planeación”. El Concejo Distrital, no obstante, puede “a   iniciativa del alcalde mayor” incrementar dicha participación de forma anual   y acumulativa “en un dos por ciento (2%)”, sin que la misma supere el   total del treinta por ciento (30%) de los ingresos mencionados. El alcalde, por   su parte, debe atenerse a estas previsiones “so pena de incurrir en falta   disciplinaria”. En este proceso se ha discutido cuál debe ser el sentido de   las expresiones “ingresos corrientes” en el contexto del artículo 64   objeto de control. La Corte considera que su sentido es en principio el mismo   que se consagra en la Constitución, el Estatuto Orgánico del Presupuesto y la   jurisprudencia constitucional.  Para efectos de mayor claridad, la   Corporación expondrá a continuación la conceptualización de estos ingresos en   cada una de estas fuentes, y mostrará por qué es un criterio aplicable a   presupuestos distritales.    

11. La Constitución dice en el   artículo 358 que para efectos de lo contemplado en los dos artículos anteriores   –es decir, en los artículos 356 y 357- son ingresos corrientes “los   constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios con excepción de los   recursos de capital”. Esta definición parece circunscribirse expresamente   solo al cálculo de los recursos del Sistema General de Participaciones, que se   regula en los artículos 356 y 357 Superiores. Ambos preceptos empleaban en la   Constitución de 1991 el término “ingresos corrientes” para determinar los   montos a que debían ascender el situado fiscal (CP art 356) y la participación   de los municipios en las rentas de la nación (CP art 357). No obstante, tras la   expedición de los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007, solo el artículo   357 usa esta expresión presupuestal –“ingresos corrientes”- dentro de una   fórmula para fijar el incremento periódico del sistema general de   participaciones. Podría pensarse, en consecuencia, que tal estipulación de lo   que debe entenderse por ingresos corrientes, aplica solo a los cálculos   del sistema general de participaciones, en los términos antes señalados, y no a   una materia de presupuesto de rentas del orden puramente distrital, como ocurre   con la que está regulada en el artículo 64 de la Ley 1617 de 2013.    

13. Ahora bien, la definición de   “ingresos corrientes” contenida en el Estatuto Orgánico del Presupuesto   –Decreto 111 de 1996- no va mucho más allá. Este último dice que “[l]os ingresos corrientes se clasificarán   en tributarios y no tributarios” (art 27). Pero a continuación agrega “[l]os   ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las   tasas y las multas” (ídem). De tal suerte, los ingresos corrientes son los   tributarios y no tributarios. Si bien a primera vista la ley orgánica parece   distanciarse de la estipulación del artículo 358 Superior, en tanto no excluye   de esa categoría expresamente los recursos de capital, lo cierto es que una   lectura sistemática de la legislación orgánica en materia presupuestal evidencia   que también en este plano los ingresos corrientes se diferencian conceptual y   prácticamente de los recursos de capital. El Estatuto Orgánico del Presupuesto   dispone que el presupuesto de rentas del Presupuesto General de la Nación   “contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las   contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga   parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos   públicos del orden nacional” (art 11 lit. a). Esta disposición, que en lo   pertinente se aplica a los presupuestos territoriales en virtud del artículo 352   de la Carta en concordancia con el artículo 1º del mismo Estatuto Orgánico del   Presupuesto, aclara que los ingresos corrientes son una categoría de renta   pública distinta a los recursos de capital.[6]    

14. Conforme a lo anterior, según lo   previsto en los artículos 358 de la Constitución y 11 del Estatuto Orgánico del   Presupuesto, puede entonces decirse a título de pauta general en materia   presupuestal que los ingresos corrientes están conformados por las rentas   tributarias y no tributarias, excepto al menos los recursos de capital. A su   vez, de acuerdo con el artículo 27 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, las   rentas tributarias están integradas por los impuestos directos e indirectos   mientras que las no tributarias lo están por las tasas y multas. Todo lo cual es   a su turno aplicable, en lo pertinente, a los presupuestos territoriales por   disposición de los artículos 352 y 353 de la Constitución, 1º del Estatuto   Orgánico del Presupuesto, y la jurisprudencia. Los principios y reglas previstos   para el presupuesto general de la nación no son objeto de aplicación integral,   exacta y excluyente a los presupuestos territoriales. Se aplican mutatis   mutandis; es decir, cambiando lo que requiera modificarse, según el caso.   Esta es una precaución necesaria establecida en la Constitución (art 353) e   históricamente en la ley y la jurisprudencia. Por eso la Corte, en la sentencia   C-478 de 1992, al examinar una norma del Estatuto Orgánico del Presupuesto,   indicó que las reglas aplicables al presupuesto general de la nación eran en   principio pautas pertinentes para los presupuestos territoriales, pero no en   todos los aspectos sino en algunos:    

“[…] es procedente aplicar   analógicamente los principios o bases presupuestales de la Ley 38 de 1989   mencionados a las normas orgánicas de presupuesto en los niveles departamental y   municipal y, a través de éstas, a los respectivos presupuestos anuales.    

El Constituyente, al insertar el término “en lo que fuere   pertinente” dentro del texto del artículo 353 de la Constitución, reconoció las   diferencias que existen y tienen que darse entre un presupuesto Nacional, con   una mayor cantidad de variables y rubros y los presupuestos locales. También   supuso que los propósitos de unos y otros podían ser distintos en razón de las   tareas que la Constitución encomienda a cada uno de los niveles. En resumen,   esta utilización indirecta de los principios de la Ley es un reconocimiento a   todo aquello que tendrán los presupuestos locales y seccionales de diverso y   propio, esto es, de autónomo. Se trata de una aplicación condicionada a que los   principios nacionales y constitucionales sean operantes por presentarse las   condiciones para ello. En donde no exista materia para su aplicación quedará el   campo libre para la iniciativa local que se expresará en las normas orgánicas   Departamentales y Municipales.    

Lo que se predica de los principios constitucionales, con mayor   razón debe decirse de los principios orgánicos de rango legal, que también se   aplicarán en lo pertinente, es decir, en tanto sean compatibles con el sustrato   al cual se les está superponiendo. La adaptación de los principios superiores,   constitucionales o legales, a los ámbitos territoriales siempre conllevará una   operación reductiva y de aproximación a un campo menos amplio y de conversión   para servir propósitos distintos.    

El sentido natural de esta aplicación analógica será servir de   pauta para las disposiciones orgánicas tanto Departamentales como Municipales,   que regularán la expedición de otras ordenanzas y acuerdos en materia   presupuestal anual. Así se ejercerá una función de manera autónoma, pues serán   autoridades locales las que, adoptando los principios constitucionales y   legales, expedirán la norma orgánica, la cual a su vez les servirá de base para   expedir los presupuestos anuales. Lo específico, lo propio de los principios y   bases que nutrirán las normas orgánicas de los presupuestos territoriales,   vendrá dado por la aplicación analógica. Si los principios fueran exactamente   los plasmados en el nivel nacional, o si su aplicación fuere idéntica, se   estarían gobernando los asuntos locales con instrumentos y con principios   nacionales, lo que sería igual a anular la originalidad propia de esos ámbitos   territoriales.”    

15. En ese sentido, puede decirse que en las   rentas municipales y distritales pueden distinguirse también al menos dos   grandes géneros. Por una parte los recursos de capital, que se conforman   básicamente por las rentas obtenidas a partir de operaciones de crédito público,   rendimientos financieros, diferenciales cambiarios, entre otras operaciones de   capital. Por otra parte se encuentran entonces los ingresos corrientes, que son   el género relevante dentro de este proceso. Los ingresos corrientes tienen   núcleo de contenido fuera de duda, conformado por dos sub géneros: las rentas   tributarias y las no tributarias. Los ingresos corrientes tributarios del orden   distrital son esencialmente impuestos distritales como por ejemplo el predial   unificado, el de industria y comercio en sus distintas fases, el de espectáculos   públicos, entre otros. Los ingresos corrientes no tributarios comprenden por lo   menos las tasas y las multas, según el Estatuto Orgánico del Presupuesto, y los   demás ingresos de la misma naturaleza. Cuando el artículo 64 de la Ley 1617 de   2013 emplea la expresión “ingresos corrientes” está usándola entonces   cuando menos en este sentido.    

16. Fuera de lo anterior, a partir de las   notas esenciales identificadas en la Constitución, las leyes orgánicas de   presupuesto y la doctrina de la hacienda pública, la jurisprudencia de la Corte   ha reconocido algunos rasgos constitucionales inherentes a los ingresos   corrientes. Desde la sentencia C-423 de 1995 esta Corporación ha señalado como   propiedades de los ingresos corrientes: (i) su regularidad, lo cual significa   que son rentas percibidas con  relativa   estabilidad, y tienen vocación de permanencia por lo cual su recaudo puede   predecirse con suficiente certidumbre; (ii) su base de cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir el   volumen de ingresos públicos con grado semejante de certeza; (iii) aunque   conforman una base aproximada, es sin embargo una base cierta, que sirve de   referente en consecuencia para la elaboración del presupuesto anual; (iv)   constituyen disponibilidades normales del Estado, que como tales se destinan a   atender actividades rutinarias.[7] Estos criterios, que han sido usados   por la Corte en el control constitucional de la clasificación legal de rentas   públicas, son entonces también parámetros para definir si aparte de los antes   mencionados hay otros ingresos corrientes.[8]    

17.   Todo lo cual es relevante en el presente proceso, habida cuenta del debate que   se ha presentado en torno a si   la categoría “ingresos corrientes” incluye, además de las fuentes   endógenas o recursos propios de la entidad territorial como es el caso de los   impuestos territoriales, las multas y las tasas, también otras rentas no   tributarias exógenas que, siendo propiedad del Estado, la nación u otros entes   territoriales, se trasfieren a los distritos a título de aportes, de   cofinanciación, del Sistema General de Participaciones o del Sistema General de   Regalías. En este punto la Corte observa que existe un debate dentro del   proceso, pues mientras el demandante parece suponer que incluso estas   transferencias se incorporan al presupuesto distrital como ingresos corrientes,   el Ministerio Público juzga que estos últimos solo están conformados por rentas   endógenas, propias de las entidades territoriales.[9] A este respecto, no   obstante, la Ley 1617 de 2013 no consagra una enunciación expresa de la   totalidad de las rentas corrientes a los cuales se refiere el artículo 64   demandado. Durante las etapas del trámite parlamentario que antecedió la   aprobación de la Ley 1617 de 2013 tampoco se observa que hubiese existido una   caracterización detallada de las mismas. Finalmente, ni la Constitución ni las   leyes orgánicas de presupuesto prevén con exactitud si estas rentas exógenas son   ingresos corrientes de las entidades territoriales a las cuales se destinan,   como se muestra enseguida.     

18. En primer término, la Ley 1617 de 2013 no trae una   definición exacta de la noción “ingresos corrientes”, que prevea los   atributos necesarios y suficientes de esta categoría presupuestal. En segundo   lugar, en el procedimiento de formación de la ley tampoco se constata que   hubiese existido una concepción terminante de las rentas que integran dicha   categoría, dentro del ámbito distrital. El proyecto de ley que se radicó no   tenía una norma de esa naturaleza.[10]  El informe de ponencia para primer debate no incorporó tampoco una modificación   en ese sentido.[11]  Durante el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara, una Representante   planteó a título de constancia la opción de fijar en el texto de la ley un campo   porcentual de participación de las localidades en los “ingresos corrientes”   del distrito, aclarando que para tales efectos “no se tendrán   en cuenta los ingresos corrientes de los establecimientos públicos, ni de las   Empresas Industriales y Comerciales del Estado, que se apropien en el   presupuesto distrital”.[12] El informe de ponencia   para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes incluyó dentro   de las modificaciones un nuevo inciso, que preveía una participación de las   localidades en un rango porcentual de los ingresos corrientes del distrito, y   precisaba también: “[n]o se tendrán en   cuenta los ingresos corrientes de los establecimientos públicos ni de las   Empresas Industriales y Comerciales del Estado que se apropien en el presupuesto   distrital”.[13]  Este texto fue aprobado por la Plenaria de la Cámara, sin ulteriores   modificaciones.[14]  En ninguna de estas etapas se hizo explícito, más allá de lo que acaba de   señalarse, cuáles eran los “ingresos corrientes”.    

19. El proyecto pasó entonces al Senado de la   República. Desde la ponencia para primer debate en Comisión Primera se aceptó   fijar un marco porcentual de participación de las localidades en los ingresos   corrientes de los distritos, pero a diferencia de lo que había ocurrido en   Cámara se propuso dentro del pliego de modificaciones la supresión del segmento   que aludía a que para calcular el porcentaje de participación en los ingresos   corrientes no se tendrían en cuenta los ingresos de la misma denominación   estimados para los establecimientos públicos o las Empresas Industriales y   Comerciales del Estado.[15]  La Comisión Primera del Senado aprobó el texto normativo con las modificaciones   propuestas.[16]  Luego de ello, ni en la ponencia para segundo debate ni en las deliberaciones en   la Plenaria del Senado se le introdujeron variaciones a lo así aprobado por la   Comisión Primera de esa célula.[17]  En vista de que hubo, sin embargo, discrepancias entre los textos que fueron   objeto de aprobación en Senado y Cámara, el proyecto se sometió a conciliación,   y en ella se acogió –en lo atinente a la norma controlada- la fórmula del   Senado.[18]  No obstante, en ninguna de estas fases se efectuó una determinación de los   ingresos que, para efectos de aplicar el artículo 64 demandado, deben   considerarse corrientes.    

20. Por otra parte, la Constitución y las leyes   orgánicas de presupuesto (Decreto 111 de 1996 y Leyes 617 de 2000 y 819 de 2003)   ni excluyen ni incorporan de forma expresa, indudable y terminante las   transferencias en la categoría de “ingresos corrientes” de las entidades   territoriales. La Ley 617 de 2000 se limita a señalar que “[l]os ingresos corrientes son los tributarios y   los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de   presupuesto”. Lo cual, sin embargo, no añade ninguna propiedad a las ya   identificadas en la Constitución y el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Este   último considera ciertas transferencias como ingresos corrientes. Así,   por ejemplo, el traslado de rentas del fondo de recursos del superávit de la   Nación hacia el presupuesto general de la Nación, se considera como una   “transferencia”  y esta a su vez como un ingreso corriente de la Nación. No obstante, no es   esta una transferencia equiparable a las que reciben como fuentes exógenas las   entidades territoriales, pues en realidad no son transferencias de un ente   externo sino de un fondo independiente hacia el presupuesto general de la   nación. De tal manera, ni la Constitución ni las leyes orgánicas de presupuesto   contemplen entonces una determinación expresa, precisa y cerrada en torno a si   las fuentes exógenas de las entidades territoriales deben considerarse ingresos   corrientes.    

21. En vista de lo   anterior, la expresión “ingresos corrientes” en materia presupuestal de   los distritos especiales tiene un núcleo de certeza pero también una zona de   penumbra. Es claro que son corrientes los ingresos propios tributarios, y   algunos no tributarios (las tasas y multas). La pregunta por la clasificación de   las transferencias efectuadas por otros órdenes a los entes distritales no tiene   sin embargo una respuesta acabada en la Constitución ni en la ley orgánica, por   lo cual hay en esto entonces una zona de penumbra. En la cual, no obstante,   existen algunas luces o parámetros constitucionales para la clasificación. Estos   son esencialmente los mencionados en la jurisprudencia y antes reseñados en el   presente fallo. El legislador o en su defecto los distritos tienen en ese marco   un margen para clasificar cada rubro exógeno. Como ni la Constitución ni las   leyes orgánicas prevén hasta el momento criterios suficientes, no es función de   la Corte determinar con efectos de cosa juzgada cuáles rentas exógenas deben   clasificarse como ingresos corrientes. Lo cual no obsta para advertir que, por   sí mismas, las transferencias a los distritos no son de suyo incompatibles con   la noción de ingresos corrientes de estas entidades.    

22. Conforme a lo anterior, la Corte procederá a   resolver los cargos, en los términos en los cuales fueron planteados.    

Primer cargo. La ley no viola la autonomía territorial   cuando determina el destino de un porcentaje reducido de los ingresos corrientes   de un ente territorial, si busca profundizar la descentralización dentro de él y   sin interferir en la autonomía de las unidades que la conforman    

23. La jurisprudencia ha abordado en distintas   ocasiones la pregunta por los límites constitucionales que le impone la   autonomía territorial al legislador para definir el destino de los ingresos de   los entes territoriales. Al decidir esta cuestión ha distinguido las rentas   territoriales en dos grandes clases, según su origen: exógenas cuando provienen   de una fuente externa, y endógenas cuando son propias. Entre las especies de   rentas exógenas pueden incluirse por ejemplo los aportes y las participaciones   que la nación le trasfiera a un distrito, y entre las endógenas se encuentran a   título de ejemplo impuestos territoriales como el predial unificado o el de   industria y comercio. Esta distinción es importante en el control constitucional   de la ley que ordena el destino de recursos estimados en el presupuesto de   rentas de los entes territoriales, toda vez que el Congreso tiene un mayor   margen de actuación en el trato de fuentes exógenas de origen nacional, mientras   que el mismo se reduce estrictamente cuando se trata de rentas propias de los   entes territoriales por ser fuentes endógenas. Para el presente caso la Corte   Constitucional considera que cualquiera sea la clase de renta, sea esta exógena   o endógena, el legislador podía, sin violar la autonomía territorial y sin   perjuicio de lo que corresponda con las restantes previsiones constitucionales,   ordenar la asignación de un rango porcentual reducido (al menos el 10%) de los   ingresos corrientes de los distritos hacia sus localidades.     

24. En el caso de las rentas exógenas, consideradas   exclusivamente desde el punto de vista de la autonomía de las entidades   territoriales, la jurisprudencia de la Corte ha señalado desde 1997 que “el legislador está autorizado, en los términos de la   Constitución, para intervenir en la determinación de las áreas a las cuales   deben ser destinados”.[19]  A esta conclusión la ha conducido el análisis de la regulación constitucional   atinente a las transferencias y aportes de la nación hacia las entidades   territoriales. Puede decirse que, incluso tras las reformas introducidas a los   sistemas generales de participaciones y regalías, dicho régimen constitucional   general no ha sufrido alteraciones relevantes y la regla jurisprudencia en torno   a los recursos exógenos de propiedad de la nación se conserva. Para mayor   claridad conviene sin embargo detenerse en cada una:    

24.1. Los ingresos que perciben las entidades   territoriales a causa de lo previsto en el Sistema General de Participaciones   son en esencia rentas nacionales (CP arts. 357 y 359) y los entes territoriales   participan de ellas en virtud del derecho que les reconocen los artículos 287   numeral 4, y 359 numeral 1º de la Carta. Estos recursos tienen una destinación   general especificada en la Constitución. El artículo 356 dice que tales recursos   “se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo”, dándoles   prioridad “al servicio de salud, los servicios de educación preescolar,   primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable   y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas   con énfasis en la población pobre”. Si bien la Carta Política les fija   entonces a estos recursos como destino unas áreas de inversión, lo hace en   términos amplios y no cerrados. En ese marco, precisamente, le confiere al   legislador la potestad de regular dentro de los parámetros constitucionales la   organización, el funcionamiento y los criterios de distribución de este Sistema   (CP arts. 356 y 357). El Congreso de la República puede entonces intervenir,   mediante las leyes a que se refiere la Carta y dentro del margen que esta le   depara, en la concreción del destino que han de correr las finanzas   territoriales originadas en este sistema.    

24.2. Las rentas del Sistema General de Regalías son   del Estado (CP art 360). Lo eran incluso desde antes de la reforma introducida   por el Acto Legislativo 5 de 2011.[20]  Ahora bien, la jurisprudencia ha sostenido que cuando la Constitución emplea la   palabra “Estado”, en principio debe interpretarse que “habla genéricamente de las autoridades estatales de los   distintos órdenes territoriales”.[21] No   obstante, la Corte les ha dado a las transferencias de recursos de   regalías hacia las entidades territoriales el trato de las que se originan en   rentas de la nación.[22]  En el marco constitucional vigente las regalías se incorporan inicialmente en   los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de   Compensación Regional; de Ahorro y Estabilización; de Pensiones Territoriales; o   se asignan directamente a las entidades mencionadas en el inciso 2º del artículo   361 constitucional. El legislador conserva, no obstante, la competencia para   determinar dentro del marco constitucional “la distribución, objetivos,   fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de   los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no   renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios”   (CP art 360).    

25. Por tanto, conforme a la postura jurisprudencial de   la Corte el legislador puede definir el destino de aquellos ingresos corrientes   que se consideren exógenos, en los términos antes mencionados, sin que esto   suponga vulnerar el principio de autonomía territorial (CP arts. 1, 2, 287, 312, 313, 314 y 315).     

26. Ahora bien, resta por establecer si el Congreso   está también facultado para indicar la destinación de los ingresos corrientes   que tengan el carácter de rentas endógenas. En este aspecto la potestad de   configuración legislativa se encuentra restringida, precisamente en virtud de la   autonomía territorial (CP art 287 y conc), razón por la cual existe un test   mucho más estricto de control. La Corte Constitucional ha sostenido que la ley   puede intervenir las rentas endógenas o propias de los entes territoriales en   tres supuestos, y solo si además la medida persigue un fin legítimo, es   adecuada, necesaria y proporcional:    

(i) En primer lugar, el legislador puede intervenir en   la destinación de rentas territoriales cuando la Constitución así lo ordena o   autoriza expresamente, como ocurre con el artículo 317, el cual establece   que la ley debe destinar un porcentaje determinado de los gravámenes sobre la   propiedad inmueble “a las entidades encargadas del manejo y conservación del   ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de   desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción”. Como se ve, a   pesar de que el impuesto predial unificado es un tributo estrictamente   territorial, al ser un gravamen sobre la propiedad inmueble un porcentaje de sus   recaudos se debe destinar mediante ley a las áreas precisadas debidamente en la   Constitución.[25]    

(ii) En segundo lugar, una interferencia legislativa de   esa naturaleza es admisible cuando resulte precisa para proteger el patrimonio   de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o   externa.[26]  La Constitución contempla una hipótesis, si bien para los casos de estado de   guerra exterior, en el artículo 362 cuando dice que los impuestos   departamentales y municipales gozan de protección constitucional y por ende   “la ley” no puede trasladarlos a la Nación, “salvo temporalmente en caso   de guerra exterior”. Igualmente la jurisprudencia ha sostenido que puede   interferir en la destinación de un ingreso territorial, como por ejemplo la   sobretasa a la gasolina, “con el fin de   garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo,   evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a   créditos externos concedidos a dichos entes”.[27]    

(iii) En tercer lugar, cabe establecer mediante ley el   destino de rentas endógenas cuando “las   condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender   el ámbito simplemente local o regional”. En la sentencia C-089   de 2001 la Corte declaró exequible una norma que le fijaba un destino especial a   un recurso endógeno, en la medida en que constituía “un mecanismo para   contribuir al fortalecimiento de una institución [como la Universidad   Distrital Francisco José de Caldas, en serios problemas financieros] que por   su naturaleza e impacto social, trasciende más allá del ámbito simplemente   local”.[28]  Asimismo, en la sentencia C-925 de 2006 la Corte Constitucional reiteró esta   jurisprudencia, y admitió que mediante ley se restringiera el recaudo de un   recurso endógeno, de propiedad de entidades territoriales, sobre la base de que   concurría justamente este supuesto de habilitación de la intervención   legislativa, toda vez que “los efectos no se restringen a la jurisdicción de   cada región, sino que tienen implicaciones en el ámbito nacional”.[29]    

(iv) Finalmente, en cualquiera de las   hipótesis antes indicadas, la medida legal debe también satisfacer además un   juicio de proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria y proporcional como   medida para perseguir alguno de los fines indicados en los supuestos anteriores.   En la sentencia C-925 de 2006 la Corporación sostuvo por tanto que “[v]erificada   la concurrencia de uno de los supuestos fijados por la jurisprudencia   constitucional para la intervención del legislador en los recursos endógenos de   las entidades territoriales, debe la Corte analizar si esa restricción se ajusta   a criterios de necesidad, utilidad y proporcionalidad al fin constitucional   buscado por el legislador, de forma tal que resulte protegido el grado de   autonomía de las entidades territoriales”.[30]    

27. Ahora bien, tras aplicar los anteriores   criterios al examen del artículo 64 de la Ley 1617 de 2013, se obtiene que la   misma no prevé una intervención expresamente ordenada o autorizada por la   Constitución, pues en ninguno de sus preceptos la Carta establece   expresamente que el legislador deba o pueda destinar un rango porcentual de   los ingresos corrientes de los distritos a las localidades. Por otra parte, ni   en el texto de la disposición demandada ni en las discusiones parlamentarias que   antecedieron a su expedición se advierten para concluir que la normatividad   legal contemple una medida orientada a proteger el patrimonio de la Nación o a   mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o externa. Por   último, no es una medida de forzosa implementación que trascienda el ámbito   simplemente local o regional. Por el contrario, su pretensión es singularmente   particularizada, en tanto se refiere solo a los distritos especiales enunciados   en la Ley, y dentro de ellos al ámbito puntual de las localidades. En   consecuencia, pareciera en principio que no se da ninguno de los supuestos que   habilita la intervención del legislador en la definición del destino de las   fuentes endógenas de los entes territoriales.    

28. No obstante, la Corte considera que la   jurisprudencia no se ha enfrentado hasta la fecha a un problema como el que   plantea la norma cuestionada y es entonces natural que no haya reconocido hasta   hoy un supuesto que exactamente se ajuste al caso bajo examen. Ciertamente, el   artículo 64 de la Ley 1617 de 2013 fija el destino de un porcentaje de los   ingresos corrientes de los distritos, dentro de lo cual puede entonces estar   predeterminando el de algunas fuentes endógenas. En esa medida, la norma   parecería dar la idea de estar interfiriendo en la autonomía de los distritos,   pues no les confiere plena independencia a los alcaldes mayores y concejos   distritales para asignar parte de los ingresos corrientes endógenos, en tanto   sustrae de esa libre administración un porcentaje con el fin de reconducirlo   hacia las localidades. Sin embargo, un examen más detenido muestra que la   disposición prevé la asignación forzosa de un porcentaje reducido, y de una   especie definida de rentas, pues la obligación es destinar a las localidades   puntualmente un monto no inferior al 10% de los ingresos corrientes. Depende de   la decisión autónoma de cada ente que ese porcentaje se aumente o no. Además, lo   que hace la norma es tomar el manejo de este segmento preciso de las rentas   corrientes y descentralizarlo hacia las localidades; es decir, trasladar su   administración autónoma – dentro del marco de la Constitución, la ley y las   normas de presupuesto- desde el sector central de cada distrito hacia sus   unidades constitutivas. Por lo cual, la norma compensa entonces de modo   suficiente la interferencia sobre la autonomía de la administración central, con   una medida que profundiza la descentralización, dentro de la propia entidad   distrital.    

29. La Corte Constitucional observa por tanto que el   precepto demandado descentraliza, dentro de cada distrito especial, la   administración autónoma de este porcentaje reducido de las rentas corrientes del   orden distrital. Lo cual tiene una profunda y extensa justificación en el   derecho constitucional colombiano. Cuando en Colombia se introdujo, a partir del   Acto Legislativo 01 de 1968, la posibilidad de crear en los municipios cuerpos   colegiados llamados juntas administradoras locales, el Constituyente pretendía   responder a un problemático círculo vicioso detectado en la insuficiente   descentralización. La misión liderada por Lauchlin Currie había revelado, entre   otros aspectos, que cierta ineficiencia de las administraciones locales parecía   aconsejar al Estado centralizar las funciones. Esta centralización   administrativa, a su vez, despojaba a los entes municipales de la   responsabilidad que toda agrupación de esa naturaleza debe tener como   participante en la dirección de los asuntos colectivos. La ausencia de   responsabilidades locales debilitaba a su turno las capacidades comunales de   autogestión y autogobierno, lo cual conducía por su parte a incrementar los   niveles de ineficiencia, y estos consecuencialmente repetían el ciclo de   desconfianza en la descentralización administrativa. [31]    

30. El Constituyente de 1968 constató además otros   problemas urbanos, como el crecimiento demográfico y territorial de las   ciudades, y el incremento en la complejidad de los problemas.[32] Pretendió entonces   enfrentar estas transformaciones, y contribuir al rompimiento del ciclo vicioso   detectado por la misión Currie, y permitió la creación de las juntas   administradoras locales. Con esta decisión, el Constituyente expresó su   confianza en la descentralización administrativa dentro de los municipios como   una forma de (i) promover prácticas de autogobierno en células constitutivas del   ente municipal y aumentar la participación de los habitantes en los asuntos   comunes, y (ii) racionalizar la administración pública, por la vía de dividir el   territorio, así garantizar un mayor contacto con los problemas locales y las   personas, y reducir las distancias para tramitar soluciones a las necesidades   comunitarias.[33]  La Constitución Política de 1991 retomó expresamente la competencia de los   concejos para dividir el territorio municipal en comunas o corregimientos, según   si el área es urbana o rural, o en localidades cuando se trata de distritos (CP   arts. 318). Ahora bien, la Carta expresamente señala que esta división   territorial persigue el “fin de mejorar la prestación de los servicios y   asegurar la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos de carácter   local” (CP art 318).    

31. La creación de distritos especiales abre un umbral   para la división política y administrativa de sus territorios en localidades, y   para la consecuente distribución entre estas de funciones que antes residían en   el sector central de la entidad territorial. En general, la repartición de   funciones del sector central entre sus unidades constitutivas contribuye a la   descentralización administrativa. Pero descentralizar la administración no es   tanto un fin cuanto un medio para satisfacer todo un haz de principios   constitucionales. Primero asegura la división del poder pues distribuye   funciones entre autoridades distintas, aun cuando sean del mismo orden y su   autonomía sea relativa (CP arts. 1, 113 y 121).[34] En segundo lugar,   garantiza el principio democrático y participativo, en la medida en que propicia   prácticas de autogobierno y autogestión a nivel comunal (CP arts. 1, 2, 40 y   318). Finalmente, la descentralización de gestiones entre las localidades de los   distritos contribuye a una administración más eficiente de los asuntos públicos,   en tanto tiende hacia provocar un mayor y mejor contacto de la administración   con los problemas locales, lo cual permite prescindir de intermediarios y   facilita una especialización en las particularidades que presenta cada localidad   (CP arts. 209 y 318). Todo lo cual, en definitiva, indica que la regulación   profundiza la descentralización. No obstante, lo hace sin sacrificar de forma   drástica la autonomía territorial.    

32. En efecto, la autonomía territorial es un atributo   de los entes territoriales como un todo. Por otra parte, autoridades de los   distritos especiales, según el artículo 4 de la Ley 1617 de 2013, son no sólo   los concejos distritales y los alcaldes mayores, sino también las juntas   administradoras y los alcaldes locales. La autonomía de los entes territoriales   no puede entonces confundirse con el exclusivo funcionamiento autónomo de su   sector central. La satisfacción de la autonomía administrativa de los distritos   implica necesariamente lograr un equilibrio razonable entre la de su   administración central y la de sus unidades locales. El hecho de que la   Constitución Política configure a Colombia como un Estado social de derecho   organizado en forma de República unitaria supone  que el legislador puede   tener un nivel, si bien relativo y limitado, de incidencia en la consecución de   tal equilibrio (CP art 1). La autonomía que les reconoce la Carta a los entes   territoriales para la gestión de sus intereses se debe dar, en ese sentido,   “dentro de los límites de la Constitución y la ley” (CP art 287).    

33. En consecuencia, no puede considerarse como   contraria a la autonomía territorial una medida legislativa que interfiere en el   manejo autónomo de un porcentaje –como el que prevé la norma acusada- de rentas   endógenas de los distritos, cuando el sentido es descentralizar dentro de ellos   el manejo autónomo de tales ingresos. Una Constitución organizada en forma de   República “unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades   territoriales, democrática, participativa y pluralista” (CP art 1) no puede   interpretarse en el sentido de que se oponga a una (i) medida legal, que   precisamente es  símbolo de un Estado unitario, (ii) mediante la cual se   interfiere la autonomía de sus entes territoriales para administrar una porción   menor de sus rentas corrientes, y que (iii) además profundiza la   descentralización precisamente como un medio que (iv) materializa la división   del poder, (v) democratiza la administración de los asuntos locales al promover   prácticas de autogestión y autogobierno, y (vi) racionaliza las funciones para   facilitar la gestión eficiente de los asuntos públicos. Por ende, no existe   ninguna justificación en términos de autonomía territorial para impedir que el   legislador adopte una medida como la que se demandada, ni siquiera si esta fija   el destino de ingresos corrientes endógenos.    

34. Conforme a lo anterior resta, no obstante, examinar   la proporcionalidad de la medida, en el modo como lo ha definido la   jurisprudencia para casos en que el legislador define el destino de rentas   endógenas.[35]  Es decir, la Corte debe preguntarse si la norma contempla un medio idóneo,   necesario y proporcional para alcanzar los fines que se propone. En este caso la   Corte advierte que la medida presta una contribución positiva para conseguir los   fines que persigue, en tanto ordena trasferir montos fijos a las localidades,   cuyas administraciones son unidades con funciones de democratización y   descentralización política y administrativa. La norma es además necesaria, y no   se ha planteado dentro de este proceso ni en las deliberaciones parlamentarias   un instrumento alternativo para garantizar, con menor afectación para la   autonomía gestionaria de concejos distritales y alcaldes mayores, una   destinación definida de recursos a las localidades. Finalmente la disposición es   proporcional. Existe una disposición legal que interviene en la destinación de   rentas territoriales. No obstante, es una intervención menor pues no afecta sino   un porcentaje reducido de una especie de rentas – forzosamente el 10% de sus   ingresos corrientes. Este porcentaje puede o no ser incrementado por las   autoridades citadas, y debe distribuirse pero conforme a criterios fijados   autónomamente por cada ente territorial, conforme a la ley. Esta interferencia   no solo es entonces reducida, sino que además se ve compensada por los   beneficios que produce, ya que no sólo ofrece mayor autonomía a las unidades   locales, en tanto les garantiza unas rentas mínimas periódicas, descentraliza la   administración y, de ese modo, divide el poder distrital y además democratiza y   racionaliza la gestión pública.     

35. La Corte considera entonces que la primera   acusación no prospera.    

Segundo cargo. La norma acusada no prevé para el   porcentaje de ingresos corrientes en ella indicado una destinación incompatible   con la prevista en la Constitución para los recursos del Sistema General de   Participaciones    

36. Por último, como se indicó con antelación en el   presente fallo, la Constitución ciertamente contempla unos sectores a los cuales   deben forzosamente destinarse los recursos que integran el Sistema General de   Participaciones. El artículo 356 de la Carta establece que dichos recursos   “se destinarán a la financiación de los servicios” a cargo de los   departamentos, distritos y municipios. Asimismo prescribe que en su destinación   se le debe dar prioridad “al servicio de salud, los servicios de educación   preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de   agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de   coberturas con énfasis en la población pobre” (CP art 356). La Constitución   no predetermina, sino que delega esta función en el legislador, la organización   y funcionamiento de este sistema, y la reglamentación de los criterios de   distribución de los recursos (CP art 356 incisos 6 y parágrafo transitorio). De   igual forma, en uno de sus incisos, el artículo 356 Superior dice que “[l]os   recursos del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos,   y municipios se distribuirán por sectores que defina la ley”. Al desarrollar   estas previsiones, el legislador puede ejercer las facultades que allí se le   reconocen, sin alterar en todo caso el destino previsto en el inciso 4 del   artículo 356.    

37. Ahora bien, el artículo 64 de la Ley 1617 de 2013   no contraviene la destinación constitucional que tienen los recursos del sistema   general de participaciones. Las rentas que por este concepto se lleguen a   clasificar como ingresos corrientes tendrían que engrosar la base a la cual se   aplica el porcentaje que ha de asignarse a las localidades distritales. No   obstante, observa la Corte que cuando el artículo 64 demandado se refiere a la   distribución del porcentaje obtenido, menciona que debe efectuarse “teniendo   en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la población”. Con lo   cual, sin embargo, el legislador no solo traza un criterio de repartición de   recursos distritales entre las localidades, sino que además –cuando su origen es   el Sistema General de Participaciones- respeta su destino específico. Las rentas   que en virtud de estas normas se confíen a las localidades deben destinarse a la   atención de las necesidades básicas insatisfechas de la población local,   conforme a lo previsto en la Constitución, y en las leyes que la desarrollan,   sobre el Sistema General de Participaciones. Mientras esto sea así, y la Ley   1617 de 2013 no tiene previsiones incompatibles con ello, no encuentra la Corte   motivos para juzgar la norma cuestionada contraria a los artículos 356, 357, 358   y 359 Superiores. Por consiguiente, la Sala Plena la declarará exequible.     

Conclusión    

38. En suma, en primer lugar, el legislador no vulnera   el principio de autonomía territorial de los distritos   (CP arts. 1, 2, 287, 312, 313, 314 y 315) al destinar hacia sus localidades al   menos el 10% de los ingresos corrientes. En el marco del presupuesto distrital,   los ingresos corrientes pueden ser a la luz de la Constitución fuentes endógenas   o exógenas, siempre que estas últimas cumplan las condiciones fijadas en la   jurisprudencia. Tratándose de rentas exógenas,  el legislador puede por regla general definir su destino, dentro del marco   constitucional, sin vulnerar el principio de autonomía territorial. En lo que   atañe a las rentas corrientes que se consideren endógenas, si bien en principio   la ley no puede interferir en su destinación, por cuanto compromete la autonomía   territorial, excepcionalmente puede hacerlo cuando la interferencia versa sobre   el manejo de un porcentaje reducido de esos ingresos, si además tiene como fin   descentralizar dentro de los entes distritales, trasladándolo hacia sus unidades   locales, el manejo autónomo de tales recursos, y si asimismo la medida   legislativa es idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto. En segundo   lugar, el Congreso no infringe las normas   constitucionales que prevén una destinación específica para los recursos del   Sistema General de Participaciones (CP arts. 356, 357, 358 y 359), si asigna un   porcentaje de al menos el 10% de los ingresos corrientes de los distritos hacia   sus localidades, mientras la destinación de estos recursos tenga en la ley  como destino la atención de las necesidades básicas insatisfechas de la   población local, conforme a lo previsto en la Constitución Política sobre el   Sistema General de Participaciones.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la   República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados,  el artículo 64 de la Ley 1617 de 2013 ‘Por la cual se expide el Régimen   para los Distritos Especiales’.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el   expediente.    

Presidenta    

MAURICIO   GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL   EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE   IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE   IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

MARTHA   VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada    

LUIS   ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Ausente con excusa    

ANDRES   MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

[1] Dice el Ministerio: “[e]n el evento en que   la Corte Constitucional despachara desfavorablemente los argumentos expuestos,   […] se solicita formalmente una expresión de dicho órgano en el sentido de que   las normas así demandadas serían constitucionales, condicionadas a que la   expresión ‘ingresos corrientes’ se entienda en su acepción de libre   destinación’. […] Lo anterior por cuanto es bien sabido, por una parte, que la   Ley 617 de 2000 establece una serie de limitaciones a los gastos de   funcionamiento de los distritos y municipios, lo que materializa un   reconocimiento expreso de inflexibilidades del gasto que se traducen en que   determinados gastos, los de funcionamiento se deben siempre realizar, con lo que   unas normas como las demandadas podrían significar posibles desfinanciamientos   de tal gasto o, lo que es peor, condiciones impulsadas desde el legislador para   violaciones de las normas orgánicas que establecen límites al gasto. Por otra   parte, las normas demandadas desconocen realidades financieras de las entidades   territoriales. En efecto, los distritos, como entidades territoriales de la   mayor importancia política y financiera, en la actualidad se encuentran   desarrollando inversiones de mediano y largo plazo, que han exigido su garantía   a través de la disposición autónoma de rentas y recursos. De esta forma, si se   declarara, sin más, la constitucionalidad de las normas acusadas, con plena   certeza se llegaría a una situación de insostenibilidad financiera, pues, unas   rentas ya dispuestas, tendrían que ser desviadas hacia las localidades, llevando   a la entidad – distrito a una situación de caos financiero e incumplimiento de   compromisos adquiridos”.    

[2]  El Decreto 1421 de 1993, el cual contiene el régimen especial para el Distrito   Capital, en su artículo 89 dice: “[a]   partir de la vigencia fiscal de mil novecientos noventa y cuatro (1994), no   menos del diez por ciento (10%) de los ingresos corrientes del presupuesto de la   administración central del Distrito, se asignarán a las localidades teniendo en   cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la población de cada una de   ellas y según los índices que para el efecto establezca la entidad distrital de   Planeación”.    

[3] El Decreto 2067 de 1991 dice en su artículo 6 que una acción pública puede no   admitirse cuando “no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el   fallo en sí mismo no sea inocuo”. No obstante, si la Corte advierte esta   circunstancia tras admitir la demanda, en la sentencia puede integrar de oficio   la unidad normativa con las normas o segmentos normativos que contribuyan a   evitar un fallo inocuo. En la sentencia C-539 de 1999 (MP Eduardo   Cifuentes Muñoz. SV Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz y Vladimiro   Naranjo Mesa), la Corte sostuvo que la integración de la unidad normativa en la   sentencia, se justifica por ejemplo cuando “la disposición cuestionada se encuentra   reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta   hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo”.    

[4]  La Ley 1617 de 2013 dice en su artículo 2 parágrafo: “[l]as disposiciones   contenidas en la presente ley, son aplicables a todos los distritos creados y   que se creen, a excepción del Distrito Capital de Bogotá”.    

[5]  Sentencia C-478 de 1992 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). En ese caso se demandó una   norma del que para entonces era Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la   Nación. La disposición acusada decía que las entidades territoriales debían   seguir principios análogos a los contemplados en dicha Ley. La Corte declaró   exequible la disposición, sobre la base de que dicha previsión general de   analogía se ajustaba al esquema constitucional, en tanto no perdía de vista que   había ciertas diferencias entre los ámbitos nacional y territorial. En ese   contexto señaló que “[e]l sentido natural de esta   aplicación analógica será servir de pauta para las disposiciones   orgánicas tanto Departamentales como Municipales, que regularán la expedición de   otras ordenanzas y acuerdos en materia presupuestal anual” (énfasis   añadido).    

[6]  El artículo 1º del Decreto 111 de 1996 dice claramente que el Estatuto Orgánico   del Presupuesto es aquel al cual se refiere el artículo 352 de la Constitución.   Este último, según se mostró, establece que lo atinente a la programación,   aprobación, modificación y ejecución del presupuesto de las entidades   territoriales ha de someterse a lo previsto en “la ley orgánica del   presupuesto”.    

[7]  Sentencia C-423 de 1995 (MP Fabio Morón Díaz. SV Jorge Arango Mejía, Antonio   Barrera Carbonell, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa). En ese   caso, la Corte consideró inconstitucional una norma que clasificaba los recursos recibidos por concepto de concesión a   particulares del servicio de telefonía celular como recursos de capital, a pesar   de tratarse de ingresos corrientes. En tal contexto, caracterizó del modo   señalado los ingresos corrientes. Dicha doctrina se ha reiterado por ejemplo en   la sentencia C-1072 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett. Unánime).      

[8] sentencia C-1072 de 2002 (MP Eduardo   Montealegre Lynett. Unánime).    

[9]  Expresamente señala: “del contexto constitucional y legal orgánico […] se puede   determinar que los ingresos corrientes de la administración central de los   distritos están conformados por los ingresos de carácter tributario –impuestos   directos e indirectos – y no tributarios – tasas y multas-, los cuales no pueden   confundirse con las fuentes exógenas de financiación de los presupuestos   distritales (transferencias nacionales y departamentales).”    

[11] Gaceta del Congreso No. 976 de 2011.    

[12] Gaceta del Congreso No. 268 de 2012. La Representante   manifestó: “[p]ara aclarar mis   proposiciones en el sentido de que queden como constancia, y en aras de que la Comisión pueda avanzar confiado plenamente en   los coordinadores ponentes, en los ponentes para que en segundo debate se   redacten nuevamente como están, aclaro presenté proposición […] hay una   adición al inciso 2º del artículo 60, previamente expuesto que tienen que ver   con la vigencia fiscal al menos del 10% de los ingresos corrientes del   presupuesto de la administración distrital, con destinación a la financiación de   servicios públicos, y la construcción de obras a su cargo, no se tendrán en   cuenta los ingresos corrientes de los establecimientos públicos, ni de las   Empresas Industriales y Comerciales del Estado, que se apropien en el   presupuesto distrital. Dejando sustentado todas las proposiciones las dejo como constancia   para que sean analizadas por los señores ponentes, y esperamos que tengan el   aval del Gobierno como fueron anunciadas, gracias Presidente.”    

[13] Gaceta del Congreso No. 142 de 2012.    

[14] Gaceta del Congreso No. 235 de 2012.    

[15] Gaceta del Congreso No. 645 de 2012. El texto del artículo   propuesto era entonces, como lo es ahora, el siguiente: “Artículo nuevo. Participación   en el presupuesto distrital. A partir de la vigencia fiscal de   esta ley, no menos del diez (10%) de los ingresos corrientes del presupuesto de   la administración central del distrito se asignará a las localidades teniendo en   cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la población de cada una de   ellas y según los índices que establezca la entidad distrital de planeación. El   concejo distrital, a iniciativa del alcalde mayor, podrá incrementar dicha   participación anual y acumulativamente en un dos por ciento (2%) sin que la   misma supere el total del treinta por ciento (30%) de los ingresos mencionados.   Parágrafo. El alcalde distrital se sujetará a lo dispuesto en la presente   ley, so pena de incurrir en falta disciplinaria.”    

[16] Gaceta del Congreso No. 901 de 2012.    

[17] Gaceta del Congreso No. 901 de 2012, contentiva del informe de   ponencia para segundo debate en Senado. Gaceta del Congreso No. 922 de 2012,   contentiva del texto aprobado por la Plenaria del Senado.    

[18] Gacetas del Congreso No. 929 y 935 de 2012.    

[19] Sentencia C-219 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. AV Hernando   Herrera Vergara. SV Vladimiro Naranjo Mesa). En ese caso la Corte efectuó la   distinción entre fuentes endógenas y exógenas, para determinar la   constitucionalidad de una norma legal que definía el destino de ciertos ingresos   territoriales. La Corporación declaró inexequible el precepto acusado, sobre la   base de que constituía una intervención en el destino de un recurso endógeno,   sin justificación conforme a la Constitución.    

[20] Sentencia C-221 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).   En ese caso, al pronunciarse sobre la titularidad de los recursos de regalías,   la Corte sostuvo que “las regalías son del   Estado, el cual es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no   renovables (CP art. 332), por lo cual la explotación de estos últimos causa en   su favor una contraprestación económica definida por la ley (CP art. 360)”    

[21] Justamente en la sentencia citada C-221 de 1997, al definir el   alcance del término Estado en las normas constitucionales que regulaban la   titularidad pública sobre las regalías, la Corte señaló que en tal contexto el   vocablo ‘Estado’ aludía a “las autoridades   estatales de los distintos órdenes territoriales”. Luego esta posición   fue reiterada por ejemplo en la sentencia C-272 de 1998 (MP Alejandro Martínez   Caballero). En ese fallo se demandaba una norma que le permitía al Presidente de   la República delegar en las comisiones de regulación de servicios públicos la   competencia de señalar las políticas generales de administración y control de   eficiencia, con fundamento en que violaba el artículo 370 de la Carta. La Corte   sostuvo entonces que la regulación y el control de los servicios públicos están   en cabeza del “Estado”, según el artículo 365 de la Constitución, y sobre el   alcance de ese término (‘Estado’) se remitió a lo sostenido en la sentencia   C-221 de 1997. En el mismo sentido, más recientemente, ver la sentencia C107 de   2013 (MP María Victoria Calle Correa).    

[22] Sentencia C-219 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. AV Hernando   Herrera Vergara. SV Vladimiro Naranjo Mesa). Al examinar la posibilidad por   parte del legislador de configurar el destino de los recursos exógenos de   propiedad de la nación, sostuvo que el mismo tratamiento que estos recibían los   de regalías. De hecho indicó expresamente: “el   tratamiento que debe otorgarse a la destinación de las regalías es similar al   que la Ley 60 de 1993 asigna al situado fiscal y a las transferencias   municipales, toda vez que las regalías se inscriben dentro de la política   general de gasto público social y de planeación económica”.    

[23] Sentencia C-036 de 1996 (MP José Gregorio Hernández Galindo.   Unánime). En ese caso la Corte controlaba una norma legal que, entre otras,   cedía anticipadamente a algunas entidades territoriales el impuesto de   transporte por todos los oleoductos y gasoductos   estipulados en los contratos y normas vigentes, incluyendo los de Ecopetrol –los   municipios no productores cuyas   jurisdicciones atraviesen los oleoductos o gasoductos -. La Corporación sostuvo   que el legislador podía delimitar el destino de estas rentas cedidas, por cuanto   si bien se trataba de rentas a favor de la nación, la ley las cedía   anticipadamente con arreglo a criterios de razonabilidad. Igualmente, en la   sentencia C-219 de 1997 la Corte señaló que “las rentas que la Nación cede   anticipadamente a las entidades territoriales no constituyen rentas nacionales,   y que no viola la Constitución la norma legal que les fija una destinación   específica”.    

[24] Sentencia C-219 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. AV Hernando   Herrera Vergara. SV Vladimiro Naranjo Mesa). Por ser estos recursos del orden   nacional, y estar destinados a cofinanciar proyectos específicos, su vocación   –dice la Corte- es “ab -initio” la de tener “destinación específica (Decreto-Ley 2132/92)”.    

[25] La Ley 44 de 1990 unifica el impuesto predial, y en su artículo 2   dice: “El Impuesto Predial Unificado   es un impuesto del orden municipal”    

[26] Sentencia C-089 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).   En ese caso, al reconstruirla, la Corte señaló que eran dos causales diferentes   las de proteger el patrimonio de la Nación, y   mantener la estabilidad económica interna y externa. Sin perder su autonomía   conceptual, pueden mencionarse en una sola.    

[27] Así fue como la Corte sintetizó, en la sentencia C-219 de 1997, la   regla de las sentencias C-004 de 1993 (MP Ciro Angarita Barón. Unánime) y C-070   de 1994 (MP Hernando Herrera Vergara. Unánime). En la sentencia C-004 de 1993,   por ejemplo, la Corte declaró exequible una norma legal que le confería a una   entidad distinta a la territorial la administración de la sobre tasa a la   gasolina, a pesar de ser esta una renta propia.    

[28] Sentencia C-089 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).    

[29] Sentencia C-925 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime). La   norma acusada decía que “La renovación de las actuales licencias de conducción expedidas legalmente   no tendrá costo alguno para el titular de las mismas, por una sola vez”,   lo cual suponía exonerar a quienes efectuaran el trámite, del deber jurídico que   les correspondía ordinariamente de pagar una tasa cuyos recaudos se destinaban a   entes territoriales.    

[30] Sentencia C-925 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime), citada.    

[31] Villar Borda, Luis. Democracia municipal. Autonomía,   Planificación y Desarrollo. Madrid. Instituto de Estudios de Administración   Local. 1984, pp. 159 y ss.    

[32] Villar Borda, Luis. “Ponencia para segundo debate en Cámara de   Representantes al Proyecto de Reforma Constitucional”. Presidencia de la   República. Historia de la Reforma Constitucional de 1968. Bogotá.   Imprenta Nacional. 1969, p. 377. Esta última dice lo siguiente: “[e]s imposible   pensar hoy que en una ciudad de más de doscientos mil habitantes pueda un   concejo municipal mantener un contacto directo con los ciudadanos y conocer sus   problemas. Particularmente ello es así en las grandes ciudades, en donde van   surgiendo sectores altamente poblados que constituyen, como es el caso de   Kennedy en Bogotá, zonas urbanas independientes. O se presenta el problema de   localidades vecinas que van quedando absorbidas, perdiendo su autonomía sin   quedar sometidas a un estatuto definido. Para tales situaciones resulta de   evidente conveniencia la creación de estas corporaciones, una especie de   pequeños concejos, que tendrán la posibilidad de establecer canales directos de   comunicación entre los administrados y la administración”.    

[33] Villar Borda, Luis. “Ponencia para primer debate en Cámara de   Representantes al Proyecto de Reforma Constitucional”. Presidencia de la   República. Historia de la Reforma Constitucional de 1968. Bogotá.   Imprenta Nacional. 1969, p. 362. Dice que, junto con la división de los   municipios en localidades, la creación de juntas administradoras locales permite   en primer lugar “una más amplia participación de la ciudadanía en la gestión de   los negocios públicos”, en segundo lugar configurar “cuerpos a través de los   cuales puedan expresarse las necesidades populares y, finalmente, células “que,   por su contacto más directo con los problemas y personas, están en mejor   condición de entrar a resolver muchas de las cosas que generalmente no se   solucionan por el burocratismo, el exceso de papeleo o la distancia entre los   administrados y los centros de decisión”.    

[34] Lijphart, Arend. Las democracias contemporáneas. 3ª edición.   Madrid. Ariel. 1998, p. 184. Los Estados democráticos tienden a dividir el poder   público entre el sector central y los gobiernos del ámbito local. Los mecanismos   previstos para ello son el federalismo y la descentralización. Ambos persiguen,   no obstante, el propósito común y subyacente a otras instituciones y   disposiciones constitucionales de separar el ejercicio de funciones   constitucionales como garantía de la libertad y de limitación del poder público.     

[35] Sentencia C-089 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).   En ese caso, al declarar exequible una norma legal que ordenaba el destino de   una fuente endógena, la Corte justificó la decisión no solo en que cumplía las   hipótesis –reseñadas en el cuerpo de esta providencia-, que toda medida de esa   naturaleza “en cuanto implica la destinación   específica de sus recursos propios [de los entes territoriales], tendrá que ser   necesaria, útil y proporcionada al fin constitucional que el legislador busca   alcanzar, o de lo contrario deberá ser declarada inexequible”. Recientemente, en la sentencia C-615 de 2013   (MP Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime). En ella, al referirse a la   jurisprudencia citada, dijo la Corte: “Si […] son de fuente endógena la autonomía es mayor y para reconocer la   posible intervención del legislador es más exigente que en el caso de las formas   exógenas, en este tema solo será constitucionalmente admisible la intervención   del Legislador si, en consideración del Congreso, adicionalmente de buscar una   finalidad imperiosa, resulta adecuada, necesaria y proporcionada”.