C-265-25

  C-265-25 

REPÚBLICA DE  COLOMBIA        

CORTE  CONSTITUCIONAL    

     

     

SENTENCIA C-265 DE 2025    

     

Referencia:  Expediente D-15.874.    

     

Acción  pública de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 4 del artículo 6 de la  Ley 1551 de 2012[1] y del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021[2].    

     

Tema: libre competencia económica y convenios solidarios  con organismos de acción comunal.    

     

Magistrada  ponente: Natalia Ángel  Cabo.    

     

     

Bogotá  D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinticinco (2025).    

     

La Sala  Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones  constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley  2067 de 1991, profiere la siguiente:    

     

     

SENTENCIA.    

     

Síntesis de la decisión    

     

La  Corte Constitucional estudió una acción pública de inconstitucionalidad  presentada en contra del  parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el inciso del artículo 95  de la Ley 2166 de 2021 por  la vulneración del artículo 333 de la Constitución. Según la demanda, al  permitir que los entes territoriales y la Nación celebren directamente convenios  solidarios con las juntas y los organismos de acción comunal, las normas  acusadas crean unas restricciones de acceso a los mercados de las obras  públicas de hasta por la mínima cuantía y la menor cuantía que limitan de  manera injustificada la libre competencia de los demás agentes económicos.    

     

     

Luego  de plantear el problema jurídico, la Corte reiteró su jurisprudencia sobre el  amplio margen de configuración del legislador para regular la contratación  estatal, el cual está limitado por la libre competencia. También destacó que,  en su faceta individual, el núcleo esencial de ese derecho constitucional  ampara las posibilidades de concurrir al mercado de forma libre, sin barreras  de entrada injustificadas y de participar en el mercado en igualdad de  condiciones. Asimismo, la Corte explicó es necesario aplicar el juicio de  proporcionalidad para evaluar si una restricción a la libre competencia es  legítima.    

     

Posteriormente,  la Corte reiteró su jurisprudencia sobre la historia y las características de  los organismos de acción comunal y, con el fin de explicar el contexto fáctico  en el que se inscriben las disposiciones acusadas, presentó datos agregados  nacionales sobre los convenios solidarios y la participación de los organismos  de acción comunal en la contratación de obras públicas de hasta por la mínima y  la menor cuantía.    

     

En  relación con el análisis del cargo, la Corte precisó el alcance de las  disposiciones acusadas y explicó la forma en la que restringen la libre  competencia económica. Al respecto, señaló que dichas normas crean una ventaja  contractual que favorece a los organismos de acción comunal. Asimismo, ellas  restringen las posibilidades de los demás agentes económicos de participar en  los mercados de obras públicas de hasta por la mínima y la menor cuantía en  igualdad de condiciones, pues a través de los convenios solidarios, dichos  organismos pueden ser seleccionados como contratistas sin tener que surtir una  licitación pública.    

     

Luego,  la Corte determinó, de manera preliminar, que en este caso existe un indicio de arbitrariedad que puede  afectar gravemente la libre competencia, de forma que aplicó un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia. La  Corte concluyó que las disposiciones acusadas persiguen la finalidad constitucionalmente importante de  fomentar la participación democrática y que las autorizaciones en materia de  contratación directa estatal que contienen son un medio efectivamente  conducente para alcanzar ese fin.    

     

Además, las  normas demandadas no son evidentemente desproporcionadas. En función del diseño  institucional previsto por el legislador, ellas afectan de forma leve la libre  competencia, por cuanto (i) la contratación mediante convenios solidarios es de  carácter facultativo; (ii) las entidades que optan por esa opción tienen un  deber de motivación reforzado, en el marco del cual deben justificar por qué  recurren a esa modalidad contractual a la luz, entre otros, de los principios  de libre concurrencia y selección objetiva y (iii) la posibilidad de suscribir  convenios solidarios está limitada por la cuantía de las obras públicas.  Además, los datos ponderados nacionales constituyen indicadores estructurales  que muestran que la participación de los organismos de acción comunal en la  contratación estatal de obras públicas de hasta la menor y la mínima cuantía es  muy baja, sin perjuicio de  que el impacto a la libre competencia debe valorarse en cada caso concreto  frente al mercado relevante del proceso de selección específico.    

     

Por otro  lado, la afectación leve de la libre competencia no es evidentemente  desproporcionada, pues las normas acusadas desarrollan la participación  ciudadana frente a la  ejecución de obras públicas a través del cooperativismo y el deber del Estado  de promover dicho principio, conforme a lo establecido en la Constitución.  Además, la aplicación de las disposiciones demandadas debe atender las finalidades del Estado Social de Derecho, por lo que la  suscripción de convenios solidarios debe perseguir la prevalencia del interés  general, estar encaminada a  la satisfacción del interés público y a suplir las necesidades y aspiraciones  de las comunidades. En efecto, los convenios solidarios son contratos del Estatuto  General de Contratación de la Administración sometidos, entre otros, a las  reglas y principios que gobiernan la contratación directa, la gestión fiscal y  la función pública.    

     

Índice    

     

I.    Antecedentes    

1.   Normas  demandadas    

2.   La demanda    

3.   Intervenciones  ciudadanas    

3.1.    Argumentos a favor  de la exequibilidad de las normas acusadas    

3.2.    Argumentos a  favor de la inexequibilidad de las normas acusadas    

4.   Concepto de  la procuradora general de la Nación    

II.   Consideraciones    

1.   Competencia    

2.   Primera  cuestión previa.  Inexistencia de cosa juzgada formal y aptitud sustantiva de la demanda    

3.   Segunda  cuestión previa. La posibilidad de ampliar el alcance del control de  constitucionalidad    

5.   El  amplio margen de configuración del  legislador para regular la contratación pública y la libre competencia económica    

6.   Los organismos de  acción comunal y su participación en el mercado de la contratación estatal    

6.1.    Historia y  características de los organismos de acción comunal. Reiteración de  jurisprudencia    

6.2.    Datos sobre  los organismos de acción comunal y su participación en la contratación estatal    

6.2.1.    Datos sobre los  organismos de acción comunal    

6.2.2.    Datos sobre los  convenios solidarios    

6.2.3.    Datos sobre los  mercados de obras públicas hasta por la menor cuantía y la mínima cuantía    

7.   Análisis  del cargo formulado en contra de las normas acusadas    

7.1.    El alcance de las  normas acusadas y la restricción a la libre competencia que contemplan    

7.1.1.    Constatación  preliminar de la afectación de la libre competencia y aplicación del juicio de  proprocionalidad de intensidad intermedia    

7.1.2.    Las normas  acusadas persiguen un fin constitucionalmente importante: asegurar la  participación ciudadana    

7.1.3.    El medio empleado  por las normas acusadas es efectivamente conducente para fomentar la  participación ciudadana    

7.1.4.    Las medidas  contenidas en las normas acusadas no son evidentemente desproporcionadas    

III.    Decisión    

     

I.         Antecedentes    

     

1.       En ejercicio de la acción pública de  inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,  la ciudadana Ana Marcela Albarracín Camacho presentó una demanda en contra del  parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y del artículo 95 de la Ley  2166 de 2021,  modificado por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023. A juicio de la  accionante, las disposiciones acusadas vulneran el artículo 333 de la Constitución.    

     

2.       El conocimiento y sustanciación del asunto  le correspondió por reparto a la magistrada  Natalia Ángel Cabo, según lo establecido en la sesión de la Sala Plena del 15  de mayo de 2024. Por medio del auto del 31 de mayo de 2024, se inadmitió la  demanda por el incumplimiento de los requisitos de especificidad, pertinencia y  suficiencia[3].    

     

3.       Una vez presentado el escrito de corrección, a través del auto del 26 de junio de 2024, la  magistrada Ángel Cabo admitió la demanda. En consecuencia, se comunicó esa decisión al presidente de la  República, al presidente del Congreso de la República, al Ministerio de  Justicia y del Derecho y al Ministerio del Interior para que, si lo estimaban  conveniente, se pronunciaran respecto de la exequibilidad o inexequibilidad de  las normas demandadas de acuerdo con lo previsto en el artículo 244 superior y  el artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991. De la misma manera, se corrió  traslado del expediente a la señora procuradora general de la Nación para que  rindiera concepto conforme a lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto Ley 2067  de 1991; simultáneamente, se fijaron en lista las normas acusadas con el fin de  otorgar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarlas o defenderlas y se  invitó a varias entidades y organizaciones a intervenir, de conformidad con lo  dispuesto en los artículos 7 y 13 del Decreto Ley 2067 de 1991[4].    

     

4.       Por medio del auto del 23 de agosto de  2024, la magistrada sustanciadora negó las solicitudes formuladas por varios  intervinientes en cuanto a que se convocara a audiencia pública en el proceso.    

     

5.       En la sesión del 28 de agosto de 2024, la  Sala Plena declaró fundada la manifestación de impedimento del magistrado  Vladimir Fernández Andrade para participar en el debate constitucional del  proceso D-15874.    

     

6.       A través del auto 1451 del 28 de agosto de  2024, la Sala Plena suspendió los términos de este proceso hasta el día hábil  siguiente a la fecha en la que se decidiera sobre la constitucionalidad de la  Ley 2294 de 2023, en el marco del expediente D-15.357, por la configuración de  una prejudicialidad.      

     

7.        Cumplidos los trámites constitucionales y  legales, una vez recibido el concepto de la procuradora general de la Nación y levantada  la suspensión de términos ordenada en el auto 1451 de 2024, la Sala Plena  procede a decidir el asunto.    

     

1.     Normas demandadas    

8.        A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas:    

“LEY 1551 DE 2012    

(Julio 6)    

Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el  funcionamiento de los municipios.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

Artículo 6°. El artículo 3° de la Ley 136 de 1994 quedará así:    

Artículo 3°. Funciones de los municipios. Corresponde al municipio:    

[…]    

Parágrafo 4°: Se autoriza a los entes territoriales del orden departamental y  municipal para celebrar directamente convenios solidarios con las juntas de  acción comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la mínima cuantía. Para  la ejecución de estas deberán contratar con los habitantes de la comunidad.    

El  organismo de acción comunal debe estar previamente legalizado y reconocido ante  los organismos competentes”.    

“LEY 2166 DE 2021    

(Diciembre 18)    

Por la cual se deroga la Ley 743 de 2002, se desarrolla el  Artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los  organismos de acción comunal y se establecen lineamientos para la formulación e  implementación de la política pública de los organismos de acción comunal y de  sus afiliados, y se dictan otras disposiciones.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

Artículo 95. Convenios solidarios. Se autoriza a los entes del orden Nacional, Departamental, Distrital y  municipal para celebrar directamente convenios solidarios con los Organismos de  Acción Comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la menor cuantía. Para la  ejecución de estas deberán contratar con los habitantes de la comunidad.    

Parágrafo 1o. Los entes territoriales podrán  incluir en el monto total de los Convenios Solidarios los costos directos, los  costos administrativos y el Subsidio al dignatario representante legal para  transportes de que trata el literal c) del artículo 38 de la presente ley.    

Parágrafo 2o. Adicional del monto del  Convenio Solidario, los entes territoriales deberán contar o disponer de  personal técnico y administrativo-contable, para supervisar y apoyar a los  Organismos de Acción Comunal en la ejecución de las obras”.    

2.     La demanda           

     

9.       La accionante presentó una  demanda de inconstitucionalidad en contra de las disposiciones transcritas porque considera que vulneran  el artículo 333 de la Constitución Política. En su parecer, al autorizar a la  Nación y a los entes territoriales para celebrar de manera directa contratos de  obra hasta por la menor o la mínima cuantía con juntas u organismos de acción  comunal, la norma restringe de manera injustificada la libre competencia.    

     

10.   Luego de referirse a las facetas  individual y colectiva de protección de ese derecho, la demandante afirmó que la  libre competencia puede ser objeto de limitación por parte del legislador con  el fin de corregir fallas del mercado y lograr escenarios de equidad y justicia[5]. Al respecto, señaló que para que  dichas restricciones sean constitucionales deben cumplir las siguientes  exigencias establecidas en la sentencia C-059 de 2021: (i) adoptarse mediante una  disposición de rango legal; (ii) respetar el núcleo esencial de la libertad  involucrada; (iii) estar adecuadamente justificadas; (iv) obedecer al principio  de solidaridad o a alguna finalidad constitucional; (v) responder a criterios  de razonabilidad y proporcionalidad.    

     

11.   Luego, la accionante explicó que las  normas acusadas deben ser declaradas inconstitucionales porque, por un lado, generan  una restricción de acceso al mercado de obras de menor y mínima cuantía a  competidores que no tienen la condición de organismos o juntas de acción  comunal. Por otro lado, no cumplen todos los requisitos mencionados en la  sentencia C-059 de 2021, por las siguientes razones.    

     

12.   Primero, no se acredita el requisito  de respetar el núcleo esencial de la libre competencia, pues la limitación de  ese derecho impone una barrera injustificada para competidores diferentes a los  organismos o las juntas de acción comunal que buscan acceder al mercado de  obras de mínima y menor cuantía.    

     

13.   Segundo, la restricción tampoco está debidamente  justificada, pues, por un lado, el Congreso de la República omitió el deber de  justificar las razones por las cuales impuso las limitaciones a la competencia  a través de las normas acusadas. En su parecer, las disposiciones acusadas no  tienen la finalidad de corregir fallas en el mercado ni de lograr un escenario  de equidad. Además, en el proceso legislativo no se explicó adecuadamente por  qué la contratación directa de obras de hasta por la menor y la mínima cuantía  contribuye con el propósito de fortalecer a los organismos de acción comunal. A  ese respecto, la actora reconoció que el Congreso ofreció argumentos para  explicar: (i) por qué se debían fortalecer las juntas y organismos de acción  comunal y (ii) por qué se debía propiciar la celebración de contratos para la  ejecución de obras para el desarrollo y el beneficio de las comunidades, pero  no indicó de forma precisa y razonada por qué era necesario restringir la libre  competencia.      

     

14.   Tercero, la limitación a ese  derecho no obedece al principio de solidaridad o a alguna finalidad  constitucional. Así,  la Ley 2166 de 2021 desarrolla y reglamenta la libertad de asociación, prevista  en el artículo 38 de la Constitución. No obstante, la habilitación para  contratar de forma directa obras de hasta por la mínima y la menor cuantía con  organismos o juntas de acción comunal no es una medida necesaria para  garantizar dicha libertad. Asimismo, la demandante indicó que el objetivo de la  Ley 1551 de 2012, que consiste en dotar a los municipios de un estatuto  administrativo moderno y ágil, no tiene una justificación constitucional que  valide la restricción a la libre competencia. Además, esa limitación no está  dirigida a modernizar el estatuto administrativo de los municipios. En suma,  para la actora las normas reprochadas no encuentran justificación en las  finalidades que persiguen las leyes 1551 de 2012 y 2166 de 2021, de manera que las  motivaciones corresponden a una política pública y no a una finalidad constitucional.    

     

15.   Asimismo, la demandante  explicó que en la sentencia C-126 de 2016 la Corte reconoció que el parágrafo 4  del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 les da una ventaja contractual a los  organismos comunitarios. Desde esa perspectiva, las normas acusadas limitan la  competencia. No obstante, dicha restricción no es necesaria para cumplir con  los objetivos de las leyes, que son “dotar a los municipios de un estatuto  administrativo moderno y ágil y formular una política pública de los organismos  de acción comunal”[6].  Además, indicó que en dicha sentencia no se hizo una justificación  constitucional de la finalidad de las disposiciones demandadas, y que la misma providencia  indicó que la participación no es un derecho absoluto.    

     

16.   Respecto de los principios de democracia  participativa y participación ciudadana, la demandante indicó que, si bien la  habilitación de la contratación en general con los organismos comunitarios  puede tener incidencia en la materialización de dichos principios, ello no  justifica la restricción de la libre competencia. En concreto, la señora  Albarracín señaló que, si las normas llegasen a ser declaradas  inconstitucionales, en todo caso se mantendría la posibilidad de crear  organismos de acción comunal y de que estos participen en la ejecución de obras  públicas a cargo de la administración. En ese sentido, el principio  participativo se materializa y protege por medio de las leyes que contienen los  artículos, pero no mediante la restricción a la libre competencia.    

     

17.    Cuarto, frente al requisito relacionado  con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, la demandante indicó  que, para su evaluación, es necesario hacer un test integrado de proporcionalidad  de intensidad débil, dado que se trata de normas de intervención económica. Sin  embargo, al aplicar los criterios del test, la accionante concluyó que, dado  que las normas violan un claro mandato constitucional de libre competencia sin  que exista justificación adecuada, no constituyen un medio legítimo para  conseguir el fin pretendido. Además, arguyó que no es una medida idónea ni  adecuada para fortalecer los organismos o las juntas de acción comunal, pues se  vulnera de manera injustificada el núcleo esencial del derecho a la libre  competencia. A  su juicio, si bien uno de los propósitos de las leyes que contienen las normas  demandadas es posibilitar la contratación con juntas y organismos de acción  comunal para impulsar planes, programas y proyectos, ello no puede utilizarse  como excusa para autorizar una restricción del derecho a la libre competencia  sin justificación alguna.    

     

18.    Por las razones antes  expuestas, la accionante concluyó que el legislador desbordó su libertad de  configuración legislativa, pues no respetó los criterios de razonabilidad y de  proporcionalidad. En consecuencia, como pretensión, solicitó a esta Corte declarar  la inexequibilidad del parágrafo 4° del artículo 6° de la Ley 1551 de 2012 y del artículo  95 de la Ley 2166 de 2021.    

     

3.     Intervenciones ciudadanas    

19.             La Corte  Constitucional recibió las siguientes intervenciones:    

     

Tabla  1. Intervenciones recibidas    

     

Intervinientes                    

Posición   

1.    Asociación de Juntas de    Acción Comunal de Acevedo Huila                    

Fallo inhibitorio por ineptitud    sustantiva de la demanda y, subsidiariamente, exequibilidad de las normas    acusadas.    

    

2.    Departamento Nacional de    Planeación   

3.    Departamento Administrativo    de la Presidencia de la República y Agencia de Contratación Pública Colombia    Compra Eficiente    

4.    Confederación Comunal    Nacional Colombia y Asociación de Juntas de Acción Comunal del Corregimiento    de Bruselas (Pitalito, Huila)[7]                    

Exequibilidad de las normas    acusadas.   

5.    Departamento Administrativo    para la Prosperidad Social   

6.    Federación Colombiana de    Municipios                    

Exequibilidad de las normas    acusadas[8].   

7.    Carlos Francisco Saavedra    Roa                    

Inexequibilidad de las normas    acusadas.   

8.    Superintendencia de    Industria y Comercio                    

No manifestó de forma expresa    una posición sobre la exequibilidad o inexequibilidad de las normas acusadas.    No obstante, formuló argumentos a favor de su declaratoria de exequibilidad.    

     

20.             Las  razones por las cuales tres de los intervinientes solicitaron a la Corte  pronunciar un fallo inhibitorio serán resumidas más adelante, al momento de  evaluar la aptitud sustantiva de la demanda. Por ahora, se resumirán los  argumentos expuestos en las intervenciones a favor de la exequibilidad y de la  inexequibilidad del parágrafo  4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y del artículo 95 de la Ley 2166 de  2021.    

     

3.1.           Argumentos  a favor de la exequibilidad de las normas acusadas    

     

21.             Los  intervinientes que defendieron la conformidad de las normas acusadas al  artículo 333 de la Constitución expusieron uno o varios de los siguientes  argumentos.    

     

22.             Primero, la  demanda confunde los conceptos de actividad económica y de iniciativa privada,  la cual está regulada en el Decreto 734 de 2012 en lo relacionado con las  concesiones de obras públicas de infraestructura[9]. También confunde los contratos con los  convenios, aunque se trate de conceptos distintos. Así, mientras que los  primeros se inscriben dentro del régimen de contratación estatal, en el cual  los contratistas buscan un ánimo de lucro; los segundos se enmarcan en un  régimen de participación y de complementación entre los esfuerzos del Estado y  las iniciativas de las comunidades, con el fin de resolver las necesidades y  las aspiraciones de estas, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley  2166 de 2021[10].    

     

     

24.   Tercero, las disposiciones acusadas no restringen la libre competencia. Así,  los convenios solidarios no se celebran en el marco de la libre competencia  económica, la cual se caracteriza por la concurrencia en el mercado de actores  privados que persiguen un ánimo de lucro. Dichos convenios están desprovistos de lucro, pues se  celebran con organizaciones sin ánimo de lucro, se fundan en el aporte de las  comunidades y se perfeccionan al amparo del artículo 355 superior con el fin  de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan  Nacional y los planes seccionales de Desarrollo y, por esa vía, satisfacer  necesidades sociales concretas[12].    

     

25.   Cuarto, incluso si se admite que los artículos  acusados restringen la libre competencia, esa limitación es legítima porque  cumple los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para  limitar dicho derecho. Con el fin de sustentar esa tesis, los intervinientes  manifestaron que las disposiciones acusadas superan la aplicación del test  contenido en sentencias como la C-059 de 2021, tal y como se puede ver en la  siguiente tabla.    

     

Tabla  2. Argumentos de los intervinientes para sustentar que las disposiciones  acusadas superan el test de la libre competencia económica    

     

1.    Las disposiciones acusadas    son de rango legal.   

2.    Las disposiciones acusadas    respetan el núcleo esencial de la libertad de competencia. Así, el parágrafo    4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 95 de la Ley 2166 de    2021:    

–            No consagran un    beneficio particular para un determinado grupo, sino que prevén una medida    afirmativa o de discriminación inversa que persigue varios propósitos, tales    como: (i) garantizar la igualdad material a través de la promoción de la    participación en el sistema de contratación pública de grupos sociales    históricamente discriminados; (ii) fortalecer la organización de las juntas    de acción comunal y (iii) promover el desarrollo de los territorios[13]. Por esa vía, el mecanismo de contratación previsto en    el parágrafo 4    del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021    constituye un medio de intervención del Estado en la economía que busca    contrarrestar desequilibrios sustanciales en la contratación, pues los organismos de acción comunal no tienen    las mismas condiciones económicas, financieras y sociales de las personas que    se dedican a la ejecución de obras con fines de lucro[14].    

–            No excluyen a otros    oferentes en los procesos de contratación, pues cada entidad estatal cuenta    con autonomía para decidir si suscribe  o no  convenios solidarios con    organismos de acción comunal[15]. Es decir, como las normas acusadas    contienen una autorización para celebrar convenios solidarios, corresponde a    cada entidad determinar si es viable o no contratar a un organismo comunal, a    partir de una decisión motivada, razonable y proporcional. Además, debido a    que constituyen una de varias modalidades de contratación, los convenios    solidarios con organismos comunales no impiden el acceso al mercado de otros    actores[16].   

3.    Las disposiciones acusadas    están adecuadamente justificadas, ya que los convenios solidarios pretenden:    

–            Promover la    solidaridad, la autogestión y el fortalecimiento de las comunidades, al igual    que la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales. Además,    desarrollan la democracia, la igualdad, la participación ciudadana, la    justicia social, la equidad en la distribución de los recursos y el    desarrollo de las comunidades[17].    

–            Que las    comunidades ejecuten obras necesarias para su desarrollo, al igual que resolver    fallas del mercado tal como la que se produce por la falta de oferentes    interesados en ejecutar obras de mínima cuantía en zonas apartadas[18]. En    efecto, algunas de ellas no    son rentables para las empresas[19].    

–            Superar la    situación de desventaja en la que están los organismos de acción comunal    frente a otros proponentes que cuentan con un capital y una experiencia mucho    mayor. También permiten que las obras se ejecuten mediante la contratación de    los habitantes de las respectivas comunidades[20].    

–            Favorecer a grupos    sociales en situación de debilidad manifiesta para alcanzar la igualdad    sustancial y garantizar la democracia participativa, principio que abarca la posibilidad de    que los ciudadanos participen en la vida económica, política, administrativa    y cultural de la Nación y se    manifiesta en escenarios como el cooperativismo, al igual que en la    constitución de organizaciones comunitarias que ejecuten obras y tomen    decisiones democráticas. Además, el legislador puede otorgar tratos diferentes en materia de    contratación pública, con el propósito de facilitar la participación de la    comunidad[21].   

4.    Las disposiciones acusadas    obedecen al principio de    solidaridad y, en general, a las finalidades expresamente señaladas en los artículos 1, 2, 38, 103, 333 y 355 de    la Constitución[22]    como quiera que:    

–            Los convenios    solidarios cumplen un papel primordial en la materialización de la    Convergencia Regional, la cual es una de las cinco transformaciones    contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Las disposiciones    acusadas también desarrollan el principio de solidaridad, pues su objetivo es    satisfacer las necesidades sociales y el interés público[23]. De manera similar, responden a la    finalidad constitucional prevista en el artículo 333 de la Constitución, según    el cual el Estado debe fortalecer las organizaciones solidarias y estimular    el desarrollo empresarial[24].    

–            Las sentencias C-100    de 2013 y C-126 de 2016 señalaron que dichos convenios desarrollan el    principio de participación[25].    

–            Del trámite    legislativo que surtieron las leyes 1551 de 2012 y 2166 de 2021 se extrae que el legislador    quiso fortalecer las juntas de acción comunal, promover la participación    ciudadana y asegurar tanto la sostenibilidad como el desarrollo de las    comunidades[26].    

–            Los convenios    solidarios desarrollan la responsabilidad del Estado de contribuir en la organización,    la promoción y la capacitación de las asociaciones comunitarias, conforme a    lo señalado en el artículo 103 superior. También se enmarcan en la    habilitación dispuesta en el artículo 355 de la Constitución, según la cual    el Gobierno puede celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de    lucro con el fin de impulsar programas y actividades de interés público    acordes con los planes nacionales de desarrollo[27].   

5.    Las disposiciones acusadas    responden a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Para justificarlo,    en las intervenciones se dijo que:    

–            La contratación directa de la que tratan las normas analizadas    procede siempre que se trate de un convenio solidario suscrito con un órgano    de acción comunal para ejecutar un contrato de obra de mínima cuantía, en el    que se debe contratar a habitantes de la comunidad. Por lo tanto, el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley    1551 de 2012 y el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 prevén unos requisitos    que limitan su aplicación a una finalidad específica[28].    

–            La    contratación directa de los organismos comunales es razonable porque sólo procede en circunstancias    específicas. Además, las entidades estatales deben justificar las razones por    las cuales acuden a esa modalidad de contratación, a partir de estudios    previos, al igual que de la consideración de otros factores como la ausencia    de oferentes o la capacidad e idoneidad de los organismos comunales para    ejecutar las obras[31].    

–            La    contratación directa a la que se refieren las normas demandadas es una medida    proporcional debido a que equilibra el objetivo de mejorar el desarrollo    comunitario y la infraestructura con el uso eficiente de los recursos    públicos. En igual sentido, existen otras modalidades e instrumentos de    contratación en los cuales pueden concurrir libremente los actores del    mercado de las obras públicas[32].    

–            La    restricción de la libre competencia analizada persigue finalidades    constitucionalmente importantes[33]    y es un medio idóneo para alcanzarlas[34], de forma que supera el test débil    de proporcionalidad[35].    

–            La sentencia C-126    de 2016 concluyó que los convenios solidarios son conformes a la Constitución    porque satisfacen el interés general y respetan los criterios de    razonabilidad y proporcional[36].    

–            Las normas acusadas    no dan una ventaja competitiva ni un privilegio a los organismos de acción    comunal. Tampoco restringen los derechos de terceros en el mercado y    persiguen fines constitucionales que superan la supuesta limitación de la    libre competencia[37].    

     

26.             Quinto, en función de lo dispuesto en el artículo  150 superior y las sentencias C-126 de 2016 y C-100 de 2013, el Congreso de la  República cuenta con una amplia libertad de configuración para determinar el  régimen legal de la contratación pública, lo cual incluye la determinación de  quiénes tienen competencia para celebrar contratos estatales[38].    

     

27.             Sexto, las  disposiciones acusadas respetan  lo dispuesto en los artículos 65 y 355 superiores, según los cuales: (i) el  Estado debe priorizar la construcción de infraestructura física y la adecuación  de tierras con el fin de proteger la producción de alimentos y (ii) el Gobierno  puede celebrar contratos con organismos de acción comunal[39].    

     

28.             Séptimo,  las normas demandadas prevén un mecanismo de contratación que solventará las  necesidades de las comunidades y en el que se garantizará la correcta inversión  de los recursos públicos, por cuanto esos dineros serán administrados por las  juntas de acción comunal, bajo la supervisión de las entidades públicas[40].    

     

3.2.           Argumentos a favor de la inexequibilidad de las  normas acusadas    

     

29.             En este  proceso, un interviniente manifestó que el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 95  de la Ley 2166 de 2021 violan el artículo 333 de la Constitución[41]. Para demostrarlo, el interviniente  señaló que el  legislador no explicó las razones para justificar la contratación directa de  los organismos de acción comunal. Además, a su juicio, las disposiciones  analizadas violan los derechos a la libre competencia y a la concurrencia  porque:    

     

(i)           Limitan  la contratación de obras hasta por la menor cuantía y la mínima cuantía a las  organizaciones de acción comunal, lo cual impide el acceso al mercado de los  demás agentes económicos.    

     

(ii)         El  fortalecimiento de dichos organismos comunales no justifica la exclusión de  dichas personas del mercado de las obras públicas y constituye un fin que puede  alcanzarse a través de otros mecanismos que no afecten la libre competencia y  concurrencia. Así, las juntas de acción comunal pueden contratar con el Estado  en los términos del Estatuto General de Contratación.    

     

(iii)     Según la Superintendencia de Industria  y Comercio, los convenios solidarios son una forma de contratación directa que  excluye a todos aquellos agentes que no sean organismos de acción comunal y que  “fomenta la contratación estatal en condiciones subóptimas”[42],  de forma que también son contrarios a la selección objetiva.    

     

(iv)      La contratación directa que  se desprende del artículo 6 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 y del artículo 95  de la Ley 2166 de 2021 es injustificada y desproporcionada, aunque constituya  una modalidad de selección.    

     

30.             Finalmente, el interviniente argumentó  que las disposiciones acusadas vulneran el derecho fundamental a la igualdad y  el principio de prevalencia del interés general, a partir de razones que serán  expuestas más adelante, cuando se analice la posibilidad de ampliar el objeto  de control.    

     

4.     Concepto de la procuradora general de  la Nación       

     

31.   La procuradora general de la Nación  solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del parágrafo 4 del artículo 6 de  la Ley 1551 de 2012 y la inexequibilidad del artículo 95 de la Ley 2166 de  2021, a partir de los siguientes argumentos.    

     

32.   Primero, en este tipo de casos en los que  existen restricciones legales a las libertades económicas, la Corte debe  aplicar un juicio de razonabilidad de intensidad intermedio, en función del  cual se analiza si la norma persigue un fin legítimo, es efectivamente  conducente para lograr dicho propósito y no es evidentemente desproporcionada  en relación con el núcleo esencial de la respectiva libertad económica.    

     

33.    Segundo, las disposiciones acusadas persiguen  una finalidad legítima, consistente en fomentar la participación ciudadana en  la ejecución de obras locales a través del cooperativismo. También son  adecuadas para cumplir dicho propósito, dado que facilitan la contratación de  los organismos de acción comunal. Así, los artículos analizados establecen  excepciones a las reglas generales de contratación pública, las cuales están  consagradas en las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, al autorizar la celebración  de negocios jurídicos con los organismos comunales para la ejecución de obras  locales, sin seguir los procedimientos de selección ordinarios, es decir, sin  que sea necesario agotar trámites administrativos complejos.    

     

34.   Tercero, el artículo 6 de la Ley 1551 de  2012 no es desproporcionado porque restringe la posibilidad de celebrar  directamente convenios solidarios a los negocios de mínima cuantía. Además, esa  disposición autoriza únicamente a los departamentos y a los municipios a celebrar  dichos convenios con juntas de acción comunal. Por esa vía, el mercado  contractual de las obras públicas de mínima cuantía no queda totalmente  monopolizado por las juntas de acción comunal, las cuales tienen una capacidad  contractual y jurisdiccional restringida. Por ello, el impacto de la norma en  el mercado de la contratación pública es residual.    

     

35.   Cuarto, el artículo 95 de la Ley 2166 de  2021 es desproporcionado por cuanto restringe de manera amplia la competencia  en materia de contratación pública. Así, esa disposición extiende la  posibilidad de celebración de convenios solidarios: (i) a todas la entidades  del Estado, esto es, a los diferentes entes del orden nacional, departamental,  distrital y municipal; (ii) a todos los organismos de acción comunal, es decir,  a las juntas, las asociaciones, las federaciones y las confederaciones, los  cuales conforman un conjunto de sujetos que cuentan con una gran capacidad  contractual y cuyo alcance jurisdiccional es nacional. En ese contexto, en  función de la norma analizada, es posible que esos organismos comunales  acaparen la contratación pública de menor cuantía, en detrimento de las micro y  pequeñas empresas y, en general, de los particulares. Ese riesgo fue puesto de  presente por la Sección Tercera del Consejo de Estado en una providencia del 28  de mayo de 2024.    

     

II.     Consideraciones    

     

1.     Competencia    

     

36.   De conformidad con lo dispuesto en el  artículo 241.4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para  pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley  1551 de 2012 y del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, modificado por el artículo 372 de la Ley  2294 de 2023, pues dichas  disposiciones hacen parte de leyes de la República.    

     

2.      Primera cuestión previa. Inexistencia de cosa juzgada formal y aptitud  sustantiva de la demanda    

     

37.   A continuación, la Sala Plena hará una aclaración  preliminar, relacionada con la inexistencia de cosa juzgada formal en relación  con el parágrafo 4 (parcial) del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012.  Posteriormente, evaluará la aptitud sustantiva de la demanda.    

     

     

39.   Así, en esta ocasión, la demandante considera que el  parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 es contrario al artículo 333  de la Constitución debido a que restringe de una forma ilegitima el derecho a  la libre competencia.  En cambio, la sentencia C-126 de 2016 analizó una  demanda según la cual la expresión antes transcrita era contraria al principio de  participación democrática previsto en el artículo 1 de la Constitución, pues  sólo autorizaba la suscripción de convenios solidarios entre juntas de acción  comunal y entidades territoriales departamentales y municipales para ejecutar  obras pequeñas. La Corte Constitucional desestimó ese cargo, pues consideró que  (i) la restricción monetaria prevista en el apartado normativo analizado no es  un obstáculo para que las juntas de acción comunal suscriban otros contratos de  obra por modalidades diferentes a los convenios solidarios; (ii) la norma  estudiada maximiza la participación ciudadana porque, al crear una nueva  modalidad contractual que no requiere de licitación pública, les otorga la  certeza a esos organismos de que no serán excluidos del debate ni de los  procesos que comprometen a su comunidad y (ii) la expresión acusada es una  manifestación de la libertad de configuración legislativa.    

     

40.   Análisis de la aptitud  sustantiva de la demanda. Para llevar a cabo  ese estudio, en un primer momento, se reiterará la jurisprudencia sobre las  condiciones argumentativas que se deben respetar para que la Corte  Constitucional puede fallar de fondo una acción pública de  inconstitucionalidad. En un segundo momento, se explicarán las razones por las  cuales el cargo admitido es apto.     

     

41.   El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas  públicas de inconstitucionalidad deben cumplir con las siguientes exigencias: (i) señalar las normas acusadas  como inconstitucionales a través de su transcripción literal o adjuntando un  ejemplar de la publicación oficial; (ii) indicar las normas constitucionales  que se consideren infringidas; (iii) explicar las razones por las cuales dichos  textos se estiman violados; (iv) cuando sea aplicable, señalar el trámite  impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma  en la que fue quebrantado; y (v) esbozar los motivos por los cuales la Corte  Constitucional es competente para conocer de la demanda. En relación con el tercer  requisito antes expuesto, la jurisprudencia de esta Corporación estima que el  ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad no está sujetado al  cumplimiento de estándares técnico-constitucionales complejos. No obstante, aunque  no se requiera ser abogado para redactar y presentar una acción de ese tipo, lo  cierto es que solo se pueden fallar de fondo aquellas demandas que permiten  “iniciar un diálogo público y razonable entre el demandante, los ciudadanos  interesados, las autoridades responsables y la Corte Constitucional”[43].    

     

42.   Por ese motivo, la jurisprudencia ha exigido que las acciones públicas de  inconstitucionalidad respeten cinco condiciones argumentativas mínimas que  fueron sistematizadas en las sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005[44]. Desde esas decisiones, la  Corte estima que los cargos, es decir, las razones contenidas en las acciones  públicas de inconstitucionalidad deben ser claros, ciertos, específicos,  pertinentes y suficientes. Para la Sala Plena, un cargo es claro cuando es  entendible por un ciudadano del común y es cierto siempre que ponga en duda la  constitucionalidad de un significado que efectivamente se deriva de la  disposición jurídica demandada. Por otro lado, un cargo es pertinente cuando se  basa en argumentos de orden constitucional. Al respecto, se inadmiten los  cargos fundados en consideraciones exclusivamente subjetivas, legales,  doctrinarias y de conveniencia sociopolítica. Además, un cargo es específico  cuando indica la  manera en la que la disposición acusada vulnera una o varias disposiciones  constitucionales. Finalmente, un cargo es suficiente cuando plantea elementos  mínimos que permiten iniciar un debate constitucional, de forma que la demanda formule  una duda sobre la conformidad de la norma acusada a la Constitución. Para  respetar esa exigencia de suficiencia, es necesario que el actor exponga todos  los elementos argumentativos y probatorios indispensables para iniciar el  juicio de validez sobre la norma atacada.    

     

43.   Por otro lado, en virtud del  principio pro actione, el estudio de la aptitud de la demanda no puede convertirse en un  método de apreciación excesivamente estricto que anule el derecho del actor a  presentar acciones públicas de inconstitucionalidad. Además, en caso de duda  sobre el cumplimiento cabal de los requisitos de claridad, especificidad,  pertinencia y suficiencia, la Corte Constitucional tiene que admitir y fallar  de fondo la demanda[45].    

     

44.   Asimismo, con independencia de lo señalado en el  auto admisorio, la Sala Plena es la competente para determinar si es dable o no  y de qué manera un pronunciamiento de fondo sobre los cargos de las demandas,  pues ella es la autoridad que tiene asignada la función de decidir sobre las  acciones públicas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra  las leyes[46].     

     

45.   A partir de esas consideraciones generales, la Corte pasa  a analizar la aptitud sustantiva de la demanda de la referencia.  Para hacer este  estudio, tendrá en cuenta lo señalado por la accionante, al igual que los  argumentos usados por los intervinientes que solicitaron a este Tribunal  pronunciar un fallo inhibitorio. Como se verá, si bien la demanda tiene algunas  falencias, en aplicación del principio pro actione, el cargo analizado cumple  las condiciones argumentativas mínimas exigidas en el artículo 2º del Decreto  2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional.    

     

46.   Primero, el cuestionamiento cumple el requisito de  claridad. La demandante explicó, a partir de argumentos coherentes y  compresibles, que cuestiona las disposiciones demandadas porque, al habilitar  la contratación directa para obras de mínima cuantía y menor cuantía únicamente  con juntas y organismos de acción comunal, se desconoce el postulado de libre  competencia del artículo 333 de la Constitución. Ello debido a que la  contratación directa se convierte en una ventaja injustificada frente a otros  competidores que buscan contratar con las entidades estatales obras de esas  mismas cuantías. Adicionalmente, es claro que la accionante busca que la Corte  Constitucional declare la inexequibilidad del parágrafo 4 del artículo 6 de la  Ley 1551 de 2012 y del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021.    

     

47.   Segundo, el cargo respeta la condición de certeza. Por  un lado, la ciudadana dirigió la demanda en contra del parágrafo 4 del artículo  6 de la Ley 1551 de 2012 y del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 y precisó que  esas disposiciones contienen una autorización en función de la cual la Nación y  los entes territoriales pueden celebrar convenios solidarios para la ejecución  de obras de mínima cuantía y menor cuantía. Por otro lado, la accionante fundó  el cargo en una lectura que se desprende del contenido literal de los artículos  acusados y que está respaldada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.  Así, la accionante citó la sentencia C-126 de 2016 y precisó que, en virtud de  las disposiciones analizadas, si bien otros competidores distintos a los  organismos de acción comunal pueden participar en el mercado de obras públicas de  mínima y menor cuantía, no pueden aspirar a hacerlo mediante la contratación  directa, es decir, a través de convenios solidarios[47].    

     

48.   Por esas razones, la Sala Plena no comparte los argumentos  del Departamento Nacional de Planeación, del Departamento Administrativo de la  Presidencia de la República y de la Agencia de Contratación Pública Colombia  Compra Eficiente, según los cuales la accionante hizo una interpretación  subjetiva de las disposiciones acusadas, pues no tuvo en cuenta que éstas  contemplan una habilitación permisiva y no restrictiva[48].    

     

49.   Esta Corte tampoco está de acuerdo con que el cargo incumple  la condición de certeza debido a que la ciudadana omitió las finalidades que persiguió  el legislador al crear las normas acusadas, como lo plantearon la Presidencia  de la República y la Agencia de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente[49]. Así, con el fin de  cumplir este requisito, los accionantes no tienen que usar el método de  interpretación teleológico para definir el alcance de las disposiciones  demandadas, sino demandar un significado que se pueda inferir, razonablemente,  del texto legal acusado a partir de estándares básicos de interpretación[50].    

     

50.   Tercero, la demanda cumple el requisito de especificidad.  La ciudadana precisó que la norma constitucional que estima vulnerada es el  artículo 333 de la Constitución, el cual consagra la libre competencia. Además,  señaló que las disposiciones acusadas vulneran ese postulado constitucional  porque restringen la competencia en el mercado de las obras de mínima y menor  cuantía, al prever una habilitación para celebrar convenios solidarios con  organismos o juntas de acción comunal para ejecutar dichas obras. La accionante  también desarrolló las razones por las que, a su juicio, esa limitación no  supera todas las exigencias establecidas en la sentencia C-059 de 2021 para que  el legislador pueda restringir la libre competencia. En particular, explicó por  qué estima que las disposiciones acusadas no tienen como propósito último  garantizar el derecho de asociación o el principio de participación. Asimismo,  señaló que los artículos demandados no responden a criterios de razonabilidad y  proporcionalidad, pues no constituyen un medio legítimo para fortalecer los  organismos y juntas de acción comunal. En ese contexto, aunque algunos  argumentos usados por la accionante tienen un cierto grado de vaguedad como lo advirtieron  el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el  Departamento de Planeación Nacional y la Agencia de Contratación Colombia  Compra Eficiente[51],  lo cierto es que, globalmente, la demanda sí explica la forma concreta en la  que las disposiciones acusadas son contrarias a la libre competencia.      

     

51.   Cuarto, la demanda acredita la condición de  pertinencia, pues como se explicó previamente, la accionante propuso, a través  de argumentos constitucionales, una oposición entre las disposiciones acusadas  y el derecho a la libre competencia. Al respecto, la Corte no comparte la  postura de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra  Eficiente, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y del  Departamento de Planeación Nacional, según la cual el cargo es impertinente  porque la accionante no realizó un análisis de la exposición de motivos de los  proyectos que se convirtieron en las leyes 1551 de 2012 y 2166 de 2021 y se  limitó a señalar que las normas acusadas son contrarias al artículo 333 de la  Constitución. A juicio de este Tribunal, la accionante cumplió con la carga  mínima de explicar que en el trámite legislativo de las leyes 1551 de 2012 y  2166 de 2021 se justificó de forma genérica la restricción a la libre  competencia contenida en las normas acusadas. Además, con base en argumentos  constitucionales fundados en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la  ciudadana explicó que los textos jurídicos demandados no superan tres de las  cuatro exigencias que se deben cumplir para que una restricción de la libre  competencia sea legítima.    

     

52.   Quinto, en las circunstancias antes planteadas, se  concluye que la demanda aportó todos los elementos necesarios para iniciar el  debate constitucional y logró despertar una duda mínima sobre la conformidad de  las disposiciones acusadas al derecho a la libre competencia.    

     

53.   En definitiva y conforme al principio pro actione,  esta Corporación concluye que el cargo analizado cumple con los requisitos de  certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. Por ende, a  continuación, la Sala Plena analizará de fondo la demanda.      

     

54.   No obstante, antes de ello, se precisa que, frente al  artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, el cargo apto se refiere únicamente al  inciso de esa norma, pues como se explicó previamente, el cuestionamiento de la  accionante recae sobre la posibilidad de autorizar a la Nación y a los entes  del orden departamental, distrital y municipal para celebrar directamente  convenios solidarios con los organismos de acción comunal de cara a la  ejecución de obras hasta por la menor cuantía[52].    

     

3.      Segunda cuestión previa. La posibilidad de ampliar  el alcance del control  de constitucionalidad    

55.   Nuevos cargos formulados. Uno de los intervinientes adujo que las  disposiciones acusadas violan el derecho fundamental a la igualdad y el principio de prevalencia  del interés general. Frente al artículo 13, en primer lugar, explicó que la  igualdad es un derecho fundamental y uno de los principios de la función  administrativa, y en particular de la contratación estatal. La igualdad, por lo  tanto, implica que todos los agentes del mercado interesados en contratar con  el Estado puedan participar en los procesos de selección en igualdad de  condiciones, de forma que la administración puede elegir, de forma libre y  objetiva y a partir de reglas generales e impersonales, cual es la oferta más favorable.    

     

56.   En segundo lugar, el  interviniente señaló que las normas acusadas crean un trato preferencial que  beneficia a un grupo determinado de agentes del mercado, esto es, a los  organismos de acción comunal. Así, al crear los convenios solidarios que  permiten la contratación directa para realizar obras de hasta por la menor  cuantía o la mínima cuantía, la Nación y los entes territoriales quedan  eximidos de adelantar procesos de selección en los que participen diferentes  agentes del mercado en igualdad de condiciones y de seleccionar la oferta que  resulte más favorable.    

     

57.   En tercer lugar, el interviniente  argumentó que ese trato favorable no está justificado y es desproporcionado. Lo  anterior como quiera que: (i) los organismos de acción comunal no son sujetos  de especial protección constitucional ni están en una situación de  vulnerabilidad, aunque sus integrantes sí puedan estarlo y (ii) los convenios  solidarios no coadyuvan exclusivamente a las finalidades de promover la  participación comunitaria en el desarrollo del territorio y al fortalecimiento  de dichos organismos.    

     

58.   Frente a la prevalencia del  interés general, el interviniente señaló lo siguiente. Primero, a través de la  contratación estatal, se busca la satisfacción del interés general y el  cumplimiento de los fines del Estado. Por eso, no es posible concebir los  contratos o convenios estatales como instrumentos para privilegiar a un grupo  reducido de agentes del mercado.    

     

59.   Segundo, las normas acusadas,  al autorizar la contratación directa de las obras hasta por la mínima cuantía y  la menor cuantía, ponen en riesgo la satisfacción de las necesidades de la  sociedad y el desarrollo territorial. Por un lado, en la exposición de motivos  de la Ley 2166 de 2021, se reconoció que los organismos de acción comunal  tienen dificultades técnicas, administrativas y financieras. Por otro lado, las  disposiciones demandadas no establecen un criterio mínimo que asegure o  garantice la idoneidad del contratante para ejecutar la obra. Finalmente, el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551  de 2012 y el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 impiden que la administración  escoja la mejor oferta. Por todas esas razones, dichas normas son contrarias al  interés general.    

     

60.   Posibilidad de ampliar el  alcance del control de constitucionalidad. En varias sentencias, la Corte ha  señalado que, en principio, no es procedente incluir nuevos cargos de  inconstitucionalidad en las intervenciones ciudadanas presentadas en el marco  de procesos iniciados a través de la acción pública de inconstitucionalidad[53].  En efecto, por regla general, en esos procesos el análisis que hace esta  Corporación se limita a los cargos formulados en la demanda, pues el juicio de  constitucionalidad tiene un carácter rogado, de forma que sólo puede iniciarse  cuando un ciudadano presenta una acción pública de inconstitucionalidad que es  tramitada conforme al procedimiento establecido en el Decreto 2067 de 1991[54].  Por ello, un reproche que no haya cumplido dicho trámite “carece, en principio,  de la capacidad para general un pronunciamiento por parte de esta Corporación”[55].    

     

61.   Ahora bien, en casos  excepcionalísimos, la Corte ha admitido que puede ampliar el control de  constitucionalidad a cargos no formulados por el accionante cuando se advierten  contradicciones con la Carta Política que no fueron identificadas en la  demanda, pero que “tienen una relación intrínseca con ella”. En particular, en  las sentencias C-284 de 2014, C-091 de 2022, C-489 de 2023, C-488 de 2024 y  C-052 de 2025, esta Corporación señaló que los requisitos que se deben cumplir  para ampliar el alcance del control constitucional son los siguientes:    

“(i) la  demanda [debe ser] apta para emitir un pronunciamiento de fondo, de manera que  el control ampliado «no impli[que] para la Corte un poder de construir cargos  de inconstitucionalidad, allí donde no existen»; (ii) tal  control verse «sobre una norma efectivamente demandada, o susceptible de  controlarse en virtud de una integración de la unidad normativa»; (iii) la  acción haya sido instaurada antes de que haya expirado el término de caducidad,  en caso de que se hayan invocado vicios de procedimiento; (iv) la  competencia de la Corte para revisar la constitucionalidad de la norma  enjuiciada sea absolutamente clara; (v) se advierta un vicio evidente  y manifiesto de inconstitucionalidad, bien sea porque así lo pusieron de  presente las pruebas recaudas, las intervenciones presentadas o el Ministerio  Público a través de su concepto; y (vi) se constante que, con base en  normas superiores no invocadas en la demanda o argumentos no desarrollados en  ella, la disposición debe ser declarada inexequible”.    

62.   En la siguiente tabla, se  explican las razones por las cuales los cuestionamientos formulados por el  interviniente incumplieron dos de los seis requisitos antes señalados:    

     

Tabla 3. Estudio de los requisitos para  ampliar el alcance del control de constitucionalidad    

     

Requisito                    

Cumplimiento   

S/N                    

Justificación   

(i)     Aptitud de la demanda.                    

Sí                    

Como se demostró previamente, el cargo    admitido de la demanda es apto.   

(ii)   Los cargos recaen sobre una norma    efectivamente demandada.                    

Sí                    

Los dos cargos formulados por el    interviniente se dirigen contra el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551    de 2012 y el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021.   

(iii)Caducidad de la acción pública de    inconstitucionalidad                    

Sí                    

Este requisito no se aplica en el caso    concreto, pues ninguno de los cargos formulados por el interviniente se    refiere a vicios del procedimiento.   

(iv) Claridad de la competencia de la Corte para revisar la    constitucionalidad de las normas.                    

Sí                    

No hay ninguna duda de que esta    Corporación es competente para enjuiciar la constitucionalidad del parágrafo    4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y del artículo 95 de la Ley 2166 de    2021.   

(v)   Formulación de un vicio evidente y    manifiesto de inconstitucionalidad.                    

No                    

El interviniente no formuló un vicio por    la vulneración del artículo 13 de la Constitución evidente y manifiesto. El ciudadano    explicó en qué consiste el trato presuntamente discriminatorio y propuso una    comparación entre los organismos de acción comunal y los demás agentes del    mercado en el marco de la contratación estatal.    

     

No obstante, no explicó por qué esos    grupos son comparables, a pesar de las diferencias fácticas y jurídicas que    presentan. Tampoco justificó adecuadamente por qué el trato diferente otorgado    por las normas acusadas es injustificado y desproporcional. Al respecto, se    limitó a afirmar que los organismos de acción comunal no son sujetos de    especial protección constitucional y que los convenios solidarios no contribuyen    exclusivamente a alcanzar los fines perseguidos por el legislador al adoptar    las disposiciones acusadas.    

     

Por consiguiente, el interviniente no    demostró que las disposiciones acusadas, de forma manifiesta y evidente, son    contrarias al artículo 13 de la Constitución.   

Frente a la vulneración del interés    general, el interviniente tampoco formuló un vicio evidente y manifiesto de    inconstitucionalidad. Por un lado, no identificó cuál es la norma    constitucional que estima infringida. Por otro lado, se limitó a hacer    manifestaciones subjetivas y no comprobables sobre los riesgos que podrían    derivarse de las normas acusadas frente a la satisfacción de las necesidades    de la población.   

(vi) Constatación de que la norma debe ser declarada    inexequible con base en argumentos no formulados en la demanda.                    

No                    

Debido a que no planteó vicios evidentes    y manifiestos de inconstitucionalidad, la Corte no puede establecer la    procedencia de la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas con    base en los cuestionamientos formulados por el interviniente. Por esa razón, se    incumple el requisito analizado.    

63.   Por lo tanto, al constatar la  ausencia de vicios evidentes, la Corte Constitucional no ampliará el alcance  del control de constitucionalidad, de forma que no analizará la conformidad de las disposiciones  acusadas al derecho a la igualdad y al principio de prevalencia del interés  general. Una vez resueltas las cuestiones previas relacionadas con la inexistencia  de cosa juzgada constitucional, la aptitud de la demanda y la posibilidad de  ampliar el alcance del control de constitucionalidad, se procederá a formular  el problema jurídico y la metodología de la sentencia.    

     

4.      Planteamiento del problema  jurídico y metodología de la decisión    

     

64.   La ciudadana Ana Marcela Albarracín  Camacho presentó una demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 4  del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, modificado por el artículo  372 de la Ley 2294 de 2023, por desconocer el artículo 333 de la Constitución.    

     

65.   Con fundamento en el cargo de la demanda, corresponde  a la Corte Constitucional responder el siguiente problema jurídico: las  disposiciones acusadas, que habilitan a los entes del orden nacional,  departamental, municipal y/o distrital a celebrar directamente convenios  solidarios con juntas de acción comunal y/o organismos de acción comunal para  ejecutar obras hasta por la mínima o la menor cuantía, a través de la  contratación con los habitantes de la comunidad, ¿crean unas restricciones  ilegítimas de acceso a los mercados de la contratación estatal de obras hasta  por la mínima y la menor cuantía contrarias al artículo 333 de la Constitución,  por cuanto no  respetan el núcleo esencial de la libre competencia, no están adecuadamente  justificadas, no obedecen al principio de solidaridad o a alguna finalidad  constitucional y no responden a criterios de razonabilidad y proporcionalidad?    

     

66.   Para responder esta pregunta, la Corte reiterará  su jurisprudencia sobre el amplio margen de configuración del legislador para  regular la contratación estatal y sobre la libre competencia económica.  Posteriormente, se referirá a los organismos de acción comunal y a los  convenios solidarios. A partir de esas consideraciones generales, analizará el  cargo formulado en contra de las disposiciones acusadas.    

     

5.      El amplio margen de configuración del legislador para regular la  contratación pública y la libre competencia económica    

     

67.   Según el artículo 150 de la Constitución,  el Congreso de la República es competente para expedir “el estatuto general de  contratación de la administración pública y en especial de la administración  nacional”. Con fundamento en esa disposición, el legislador tiene un amplio  margen de configuración para regular los aspectos más significativos de la  contratación estatal[56].    

     

68.   Esto significa que el Congreso de la  República cuenta con una amplia libertad para: (i) expedir el estatuto general  de contratación y crear regímenes especiales o exceptuados en esta materia[57], de forma que no tiene el deber de  incorporar en un solo cuerpo normativo toda la legislación relacionada con la  contratación estatal[58];  (ii) establecer los procedimientos, las modalidades y los mecanismos dirigidos  a seleccionar a los contratistas[59];  (iii) fijar la clasificación de los contratos estatales[60]; (iv) determinar la capacidad y la  competencia contractual de los particulares y de los organismos estatales,  incluida la determinación de los sujetos habilitados para contratar y del  régimen de inhabilidades e incompatibilidades para hacerlo[61], entre otras cuestiones.    

     

69.   Sin embargo, en el ejercicio de esa  libertad de configuración, el legislador debe perseguir el interés general, respetar  las finalidades del Estado  Social de Derecho, atender  los principios de razonabilidad y proporcionalidad y asegurar mínimos  específicos que se derivan, entre otras, de las libertades económicas[62]. En particular, al regular la  contratación estatal, el Congreso de la República debe respetar la libre  competencia, reconocida en el artículo 333 de la Constitución.    

     

70.   Esa libertad económica tiene una faceta  colectiva y una individual. Por un lado, en su primera dimensión, se trata de  una garantía cuyo fin es proteger la competencia en si misma considerada y el  funcionamiento eficiente de los distintos mercados, como condiciones necesarias  para proteger el interés de los competidores y consumidores, al igual que el  interés público del Estado. Así, a través de la faceta colectiva, la libre  competencia permite que los consumidores puedan contar con una pluralidad de  ofertas y escoger aquella que ofrezca las mejores condiciones en términos de  precio y calidad, impide abusos de posición dominante y prácticas  anticompetitivas, fomenta la reducción de precios y promueve la innovación  tecnológica[63].    

     

71.   Por otro lado, la faceta individual de la  libre competencia se refiere al derecho constitucional de los agentes  económicos de concurrir al  mercado para ofrecer sus bienes y servicios con el fin de obtener ganancias y  beneficios, sin tener que enfrentar barreras injustificadas que les impidan desarrollar su actividad económica  lícita en igualdad de condiciones con los demás competidores[64].  En otras palabras, en su faceta individual, la libre competencia se manifiesta  en dos posiciones o prerrogativas jurídicas, las cuales conforman su núcleo  esencial[65].  La primera consiste en la posibilidad  de concurrir al mercado de forma libre, sin barreras de entrada injustificadas.  La segunda se refiere a la posibilidad de los agentes económicos de participar  en el mercado en igualdad de condiciones. Para ello, las pautas o reglas de  juego que se aplican a los competidores deben ser generales e impersonales. Además,  la ley no puede imponer cargas diferenciadas ni otorgar ventajas, beneficios o privilegios  irrazonables o injustificados, pues con ello uno de los competidores quedaría  en una posición de inferioridad o superioridad para crear o mantener a su  clientela[66].    

     

72.   Ahora bien, la libre competencia está  sometida a limitaciones, las cuales se inscriben en el modelo de economía  social de mercado que adoptó la Constitución de 1991[67]. En ese sentido, el régimen  constitucional económico se funda en la premisa de que las reglas de oferta y  demanda están al servicio del desarrollo y progreso de la Nación[68] y en la idea de que la operación del  mercado debe estar orientada a la satisfacción y garantía de los derechos  fundamentales[69]. Al respecto, el artículo 333 de la  Constitución reconoce las libertades para emprender y competir dentro de los  límites del bien común y, en consecuencia, dispone que “[l]a empresa, como base  del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones”. Dicha  disposición constitucional también señala que el Estado debe fortalecer las  organizaciones solidarias y que, por mandato de la ley, debe impedir que se  obstruya o restrinja la libertad económica, al igual que evitar que las  personas y empresas abusen de su posición dominante en el mercado nacional.    

     

73.   Por su parte, el artículo 334 de la  Constitución señala que, como director general de la economía y por mandato de  la ley, el Estado debe intervenir en los servicios públicos y privados, al  igual que en determinadas actividades como la distribución, utilización y  consumo de bienes. Lo anterior con el fin de conseguir, en un marco de  sostenibilidad fiscal, “el mejoramiento de la calidad de vida de los  habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios  del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”[70], el “pleno empleo de los recursos  humanos”[71],  el acceso efectivo de todas las personas “al conjunto de los bienes y servicios  básicos”[72]  y “la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones”[73].    

     

74.   En ese contexto normativo, según la  sentencia C-032 de 2025, que es el último precedente en la materia, el Congreso  de la República cuenta con un amplio margen de configuración para regular la  intervención del Estado en materia económica, siempre que atienda los  principios de razonabilidad y proporcionalidad. Por lo tanto, por regla  general, para determinar si una restricción legal a la libre competencia es  legítima, esta Corporación debe aplicar el juicio de proporcionalidad de  intensidad leve[74].    

     

75.   No obstante, dicha intensidad puede  aumentar a intermedia cuando (i) “la medida puede afectar el goce de un derecho  constitucional no fundamental”[75],  (ii) “existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave  de la libre competencia”[76];  (iii) la norma “introduce distinciones con base en criterios sospechosos de discriminación”[77] o (iv) la medida  analizada consagra  “reglas bajo las cuales un particular presta un servicio público que podrían  impactar la prestación eficiente de dicho servicio o afectar a personas que se  encuentran en condiciones de debilidad manifiesta, a grupos marginados o a  sujetos que gozan de especial protección constitucional”[78]. En esos eventos, el juez  constitucional debe corroborar que el fin perseguido por la restricción a la  libre competencia sea constitucionalmente importante, que el medio elegido sea  efectivamente conducente para alcanzar esa finalidad y que la medida no sea  evidentemente desproporcionada[79].    

     

76.   Con fundamento en las consideraciones  antes planteadas, la Corte analizó la conformidad de diversas normas relacionadas  con la contratación estatal al artículo 333 de la Constitución, como se puede  apreciar en la siguiente tabla.    

     

Tabla 4. Sentencias de la Corte  Constitucional sobre contratación estatal y libre competencia    

     

Sentencias                    

Contenido   

C-1262/00                    

Esa sentencia declaró conforme a la libre competencia el    artículo 5 de la Ley 109 de 1994, según el cual los ministerios, los    departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades    administrativas especiales, los establecimientos públicos del orden nacional    y los organismos de las ramas legislativa y judicial, están obligados a    contratar las publicaciones e impresos de ciertos tipos de actos, como la    Gaceta Judicial y el Diario Oficial, con la Imprenta Nacional de Colombia,    salvo en unas excepciones allí previstas[80]. A juicio de la Corte, esa medida    estaba prevista en una ley y no afectaba el núcleo esencial de la libre    competencia, pues no implicaba que los particulares no tuvieran la    posibilidad de contratar la impresión y publicación de actos con el Estado.    Además, esa restricción de la libre competencia obedecía a motivos razonables    y suficientes, pues su finalidad era asegurar el respeto del principio de    seguridad jurídica, el cual está en juego con la expedición de normas y actos    oficiales. En esos términos, este Tribunal encontró que la medida analizada    era razonable y proporcional.   

C-949/01    

C-068/09    

C-300/12                    

En estas sentencias, la Corte Constitucional analizó varias    disposiciones relacionadas con la prórroga de contratos estatales. La    sentencia C-949 de 2001 declaró la inexequibilidad parcial de una disposición    legislativa según la cual la duración de las concesiones para la prestación    de los servicios y actividades de telecomunicaciones no podía ser mayor a    diez años, prorrogables automáticamente por el mismo término. A juicio de la    Corte, la medida de prórroga automática limitaba injustificadamente la libre competencia    de los oferentes, pues obstaculizaba la participación de nuevos oferentes que    tenían capacidad técnica y financiera para prestar los servicios y    actividades de telecomunicaciones.    

     

     

En    cambio, el plazo de 20 años contenido en la norma analizada y la posibilidad    de prorrogarlo por una única vez era    una medida legítima, pues, por un lado, perseguía fines constitucionales    importantes. Así, su objetivo era lograr condiciones viables para la construcción,    mantenimiento y expansión de los servicios portuarios y, por ese camino,    desarrollar el comercio exterior y los sectores empresarial y turísticos del    país, prestar de forma eficiente los servicios públicos a cargo del Estado y    promocionar el bienestar y la prosperidad general.    Por otro lado, dicha medida constituía un límite razonable y proporcionado    para garantizar la libre competencia, siempre que se entendiera que para    determinar la ampliación por una única vez del contrato el ejecutivo debía    fundarse en los parámetros establecidos en la ley y partir de criterios    objetivos que contribuyeran a la mejor prestación de los servicios públicos    portuarios.    

     

Luego, la sentencia C-300 de 2012 declaró la exequibilidad    condicionada de una norma según la cual, en los contratos de concesión de    obra pública, podía haber una prórroga o adición hasta por el 60% del plazo    estimado, siempre que se tratara de obras adicionales relacionadas de forma    directa con el objeto concesionado o de la recuperación de la inversión. Para    la Corte, esa disposición respetaba el artículo 333 de la Constitución, bajo    el entendido que solamente autorizaba la prórroga o la adición de obras o    actividades excepcional y necesariamente requeridas para cumplir el objeto    del contrato inicial.    

     

En cambio, era contraria a la libre competencia la    interpretación de la disposición según la cual era posible adicionar o    prorrogar el contrato para ejecutar una obra completamente nueva, aunque    relacionada con el objeto del primer contrato. En efecto, esa medida    perseguía finalidades constitucionales legítimas, tales como disminuir los    costos de la actividad estatal a través de la generación de economías de    escala o agilizar la realización de obras nuevas necesarias para la    comunidad. No obstante, el medio elegido no era idóneo ni necesario para    alcanzar esos fines, por las siguientes razones.    

     

Primero, permitir modificar un contrato para incluir nuevos    objetos incentivaba conductas como la presentación de ofertas con precios    artificialmente bajos. Por ese camino, las entidades contratantes podrían    verse obligadas a asumir mayores costos. Segundo, esas finalidades podrían    alcanzarse a través de un nuevo proceso de selección. Tercero, los beneficios    eventuales de la norma no excedían los sacrificios que debía soportar la    administración en cuanto al acceso a mejores ofertas, a la eficiencia y a los    riesgos de fracaso del contrato. En consecuencia, la Corte encontró que esa    interpretación de la disposición analizada imponía una restricción    desproporcionada de la libre competencia.    

     

77.   En resumen, el Congreso de la República  cuenta con un amplio margen de configuración legislativa para regular los  aspectos más significativos de la contratación estatal, incluidas la  determinación de los sujetos habilitados para contratar, la fijación de los  tipos de contratos y la modalidad de selección de los contratistas. No  obstante, al regular la contratación estatal, el Congreso de la República debe  respetar las finalidades del Estado Social de Derecho, atender los principios  de razonabilidad y proporcionalidad y asegurar los mínimos que se derivan de  las libertades económicas. En particular, el legislador debe respetar la libre  competencia, de forma que cualquier restricción a dicho derecho constitucional,  para que sea legítima, debe superar la aplicación del juicio de  proporcionalidad en la intensidad que corresponda según las circunstancias del  caso.    

     

6.      Los organismos de acción comunal y su participación en  el mercado de la contratación estatal    

     

78.   Como el cargo planteado en la demanda está  relacionado con la participación en el mercado de obras públicas de los  organismos de acción comunal, en este acápite la Corte reiterará su  jurisprudencia sobre la historia y las características de dichas personas  jurídicas. Posteriormente, con el fin exclusivo de explicar el contexto fáctico  en el que se inscriben las disposiciones acusadas, se referirá a los datos  disponibles sobre los tipos de organismos de acción comunal y su participación  en la contratación estatal, especialmente en aquella realizada a través de  convenios solidarios y en la de las obras públicas hasta por la menor y la  mínima cuantía. Las cifras presentadas, por lo tanto, no hacen parte del  parámetro de control.    

     

6.1.           Historia y  características de los organismos de acción comunal. Reiteración de  jurisprudencia    

     

79.   Como lo explicó la Corte previamente, a  nivel global, los organismos de acción comunal surgieron por primera vez en  Inglaterra, luego de la revolución industrial. Así, en dicho país se crearon  las casas de beneficencia (settlement houses) con el propósito de  responder a las nuevas necesidades sociales atadas a los procesos de  industrialización. Esas organizaciones se dedicaron a “atender las familias que  conformaban la comunidad de barrio, mediante la formación y educación social de  los infantes, jóvenes y adultos para que influyeran en su ambiente y elevaran  su calidad de vida”[81].    

     

80.   Aunque en los siguientes años se desarrollaron  espacios similares en otros países como Estados Unidos y Grecia[82], fue el fin de la Segunda Guerra Mundial  el evento histórico que extendió los organismos de acción comunal en el mundo[83]. Así, luego de 1945, en los países  del Sur Global se empezaron a crear programas comunitarios con el objetivo de  enfrentar los problemas sociales y económicos derivados de ese enfrentamiento  bélico, los cuales afectaron de forma particularmente intensa a las poblaciones  vulnerables e históricamente discriminadas[84].  Posteriormente, en 1954, a través de sus organismos especializados, la  Organización de Naciones Unidas invitó a los Estados a fomentar el “desarrollo  comunitario” por medio de sus políticas de gobierno, de forma que esa doctrina  “se extendió por diferentes países que decidieron incorporarla como un programa  nacional con métodos, técnicas, principios y objetivos definidos”[85].    

     

81.   Paralelamente, en Colombia, fue  precisamente a finales de la década de 1950 que los organismos de acción comunal  empezaron a tomar fuerza como plataformas para mejorar la situación de las  poblaciones marginadas, bajo el auspicio del profesor y sociólogo Orlando Fals  Borda y de un grupo de campesinos de la vereda Saucío, ubicada en Chocontá,  Cundinamarca. En 1958, estas personas crearon la primera junta de acción  comunal del país, con la idea de alcanzar el desarrollo comunitario a través de  “la cooperación, la organización, la autogestión y la combinación de los  saberes populares y académicos”[86].    

     

82.   Esa experiencia tuvo una influencia en la  adopción de la Ley 19 de 1958 sobre la reforma administrativa, la cual  institucionalizó las juntas de acción comunal bajo el gobierno de Alberto  Lleras Camargo. A partir de esa fecha y principios de la década de 1990, se  profirieron diversos decretos y leyes por medio de los cuales no sólo se  profundizó el reconocimiento de las juntas y de otros organismos de acción  comunal como las federaciones y las asociaciones de juntas de acción comunal,  sino que también se les atribuyó capacidad jurídica en distintos ámbitos,  incluida la prestación de servicios públicos y la construcción de obras públicas  a cargo de la administración central o descentralizada[87].    

     

83.   Esa tradición también se reflejó en la  Constitución de 1991. Por un lado, los artículos 1 y 2 del texto superior señalan  que Colombia es un Estado Social de Derecho pluralista, basado en el respeto de  la dignidad humana, la prevalencia del interés general y la participación  ciudadana, al igual que en el trabajo y la solidaridad. Por otro lado, el  artículo 38 de la Constitución reconoce la libertad de asociación; mientras que  el 103 señala que el Estado debe contribuir a la organización, promoción y  capacitación de las asociaciones comunitarias no gubernamentales, con el fin de  que “constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes  instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión  pública”. Además, según el artículo 311 superior, corresponde a los municipios,  entre otras funciones, “construir las obras que demande el progreso local,  ordenar el desarrollo de su territorio [y] promover la participación  comunitaria”.    

     

84.   A partir de esas disposiciones  constitucionales, este Tribunal reconoce que el Estado debe propiciar los  organismos de acción comunal, en tanto pieza fundamental para lograr una  sociedad civil más participativa en la que se integre la comunidad y el Estado.  Así, esas plataformas permiten que “los esfuerzos de la población se sumen a  los del gobierno a fin de mejorar las condiciones económicas, sociales y  culturales de la Nación”[88].  Para la Corte, entonces, los organismos de acción comunal constituyen un  desarrollo de los principios del pluralismo y de la participación ciudadana, al  tiempo en que materializan la libertad de asociación[89].    

     

85.   Además, según la jurisprudencia constitucional,  gracias a los organismos de acción comunal es posible que el Estado y la  sociedad civil se unan para promocionar el desarrollo mediante la ejecución de  distintas actividades, una de las cuales puede ser “la realización de pequeñas  y medianas obras públicas”[90].  En particular, la sentencia C-126 de 2016 declaró la exequibilidad del  parágrafo 4 (parcial) del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, tras considerar  que la autorización de celebrar convenios solidarios entre las juntas de acción  comunal y las entidades territoriales de orden departamental y municipal para  ejecutar obras “hasta por la mínima cuantía” no desconoce el principio de  participación democrática.    

     

86.   Así, dicha expresión respeta el artículo 1  de la Constitución por cuanto la limitación pecuniaria que establece: (i)  permite que las juntas de acción comunal celebren otro tipo de contratos de  obra a través de modalidades distintas a los convenios solidarios; (ii)  maximiza la participación de las juntas de acción comunal en las obras que  afectan a la comunidad que ellas representan, pues autoriza a ciertas entidades  públicas a celebrar contratos con dichos organismos, sin requerir de un proceso  de licitación pública y (iii) se enmarca dentro de la libertad de configuración  legislativa en materia de contratación pública. Así, la autorización de  celebrar convenios solidarios con las juntas de acción comunal tiene por fin la  satisfacción del interés general y contribuir al “cumplimiento de los fines del  Estado al permitir la adquisición de bienes y servicios de forma legal,  armónica y eficaz dentro de la reglamentación que frente a la contratación  pública existe en nuestro país”[91].    

     

6.2.           Datos sobre los organismos de acción comunal y su  participación en la contratación estatal    

     

87.   A continuación, por ser relevantes para  ilustrar el contexto factual de las disposiciones demandadas, la Corte  Constitucional retomará algunos datos sobre los organismos de acción comunal.  También presentará cifras agregadas nacionales que sirven como un indicador  estructural sobre el grado de participación global de los organismos de acción  comunal en la contratación estatal realizada a través de convenios solidarios y  en los mercados de obras públicas de hasta por la menor y la mínima cuantía.    

     

6.2.1.   Datos sobre los organismos de acción  comunal    

     

     

Tabla 5. Tipos de organismos de acción  comunal    

     

Grado                    

Definición[93]                    

Jurisdicción[94]   

Organismos    de primer grado                    

Juntas de acción comunal. Son organizaciones cívicas, sociales y    comunitarias:    

“de gestión social, sin ánimo de lucro,    de naturaleza solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio, integrada    voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos    para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento    en el ejercicio de la democracia participativa”[95].                    

–  Barrios, conjuntos residenciales, sectores    o etapas de estos, en las capitales departamentales y en Bogotá D.C.    

–  Divisiones urbanas de cabeceras    municipales y en las de corregimientos o inspecciones de policía.    

–  Poblaciones en las que no existe    delimitación por barrios.    

–  Caseríos y veredas.    

    

Juntas de vivienda. Son organizaciones cívicas y sin ánimo de lucro que están integradas “por familias    que se reúnen con el propósito de adelantar programas de mejoramiento o de    autoconstrucción de vivienda”[96].                    

Terreno en el que se proyecta o desarrolla el programa de    construcción o mejoramiento de vivienda.   

Organismos    de segundo grado                    

Corresponden a las asociaciones de acción comunal, las cuales están    constituidas por “los organismos de primer grado fundadores y los que    posteriormente se afilien”[97] y tienen la misma naturaleza jurídica que las juntas de acción    comunal.                    

–  Corregimientos.    

–  Localidades.    

–  Comunas.    

–  Municipios.    

    

Organismos    de tercer grado                    

Corresponden a las federaciones de acción comunal que se constituyen    de asociaciones de acción comunal fundadoras y las que se afilien con    posterioridad.  También tienen la misma naturaleza jurídica que las juntas de    acción comunal[98].                    

–  Departamentos.    

–  Bogotá D.C.    

–  Municipios de categoría especial.    

–  Municipios de primera categoría.   

Organismo de    cuarto grado                    

Corresponde a la Confederación Nacional de Acción Comunal, la    cual tiene la misma naturaleza jurídica que las juntas de acción comunal y se    conforma de federaciones de acción comunal fundadoras y las que se afilien[99].                    

     

89.   Además, desde el punto de vista  cuantitativo, los datos disponibles revelan que, en el 2018, existían 63.833  juntas de acción comunal en Colombia, cuyos miembros ascendían a 6.498.321  personas, es decir, a más del 13% de la población total del país[100]. Asimismo, en el 2020, había 63.153  organizaciones de primer grado; 1.425 de segundo grado; 34 de tercer grado y  una de cuarto grado (la Confederación Nacional de Acción Comunal). En total, en  esos organismos de acción comunal estaban asociados 7.413.519 personas, es  decir, casi el 15% de los colombianos[101].    

     

6.2.2.   Datos sobre los convenios solidarios[102]    

     

90.   La Agencia Nacional de Contratación  Pública Colombia Compra Eficiente cuenta con cifras abiertas y de público  conocimiento sobre los convenios solidarios que se suscribieron en todo el país  entre el 16 de octubre de 2020 y el 30 de noviembre de 2024 y que se reportaron  en el SECOP II[103].  Según esos datos, en el periodo analizado se suscribieron 2.853 convenios  solidarios entre 114 entidades del Estado y 2.550 personas jurídicas, de las  cuales todas, salvo 2, son organismos de acción comunal[104]. El valor total de dichos convenios  correspondió a un poco más de 402 mil millones de pesos[105].    

     

91.   Como se puede ver en la siguiente gráfica,  del total de convenios celebrados, 1.804, es decir el 63,3%, fueron suscritos  en Bogotá D.C. entre cuatro entidades estatales y 1.715 proveedores. Al  respecto, conviene tener en cuenta que la base de datos analizada incluyó en la  categoría de “Distrito Capital” todos los convenios solidarios en los que el  contratante fue una entidad del orden nacional, sin considerar el lugar de  ejecución de la obra ni el lugar de procedencia del contratista[106]. En consecuencia, por un lado, el  valor de los convenios solidarios celebrados en el Distrito Capital ascendió a  un poco más de 350 mil millones de pesos, es decir, al 87% del valor de todos  los contratos de ese tipo que fueron suscritos en Colombia.    

     

Gráfica 1. Distribución, número y valor de  los convenios solidarios suscritos en todo el territorio nacional y en el  Distrito Capital (SECOP II)[107]    

     

Todo el territorio nacional                

                     

Distrito capital                

     

     

92.   Por otro lado, el 13,25% del total de los convenios  fue suscrito por una entidad del orden territorial; mientras que en el 86,75%  restante, el contratante fue una entidad del orden nacional, correspondiente al  Instituto Nacional de Vías (en adelante INVIAS) o al Ministerio del Deporte.  Esas instituciones ocuparon los dos primeros lugares tanto en el valor como en  el número de convenios solidarios suscritos.    

     

Gráficas 2. Repartición según el orden  nacional o territorial de    

la entidad pública contratante[108]    

Todo el territorio nacional    

             

                         

Distrito capital    

             

     

93.   Además, durante el periodo analizado: (i)  la Confederación Nacional de Acción Comunal no suscribió convenios solidarios;  (ii) 72 asociaciones de acción comunal celebraron 102 contratos de este tipo  por un valor de casi 13 mil millones de pesos[109] y  (ii) 8 federaciones de  asociaciones de juntas de acción comunal firmaron un total del 10 contratos de  esa especie, por un valor de casi 1.228 millones de pesos[110]. La comparación de estas cifras con  las generales muestra que la participación de las asociaciones fue del 3,58%  tomando como filtro el número total de convenios celebrados, y del  3,22% si se  parte del valor de la contratación; mientras que en el caso de las  federaciones, esos porcentajes correspondieron al 0,35% y al 0,30%, respectivamente.    

     

94.   Por lo tanto, de todos estos datos es  posible extraer dos grandes conclusiones. Primero, frente a las entidades del  orden territorial, dos entidades del orden nacional concentraron la  contratación a través de convenios solidarios. Así, por un lado, el INVIAS y el  Ministerio del Deporte fueron las dos entidades que suscribieron más convenios  solidarios y por mayores valores, y las únicas del orden nacional que lo  hicieron. Por otro lado, en 10 de los 32 departamentos (Risaralda, Chocó,  Córdoba, Sucre, Arauca, Vichada, Guainía, Guaviare, Vaupés y Amazonas) las  entidades territoriales no suscribieron convenios solidarios, pero el INVIAS y  el Ministerio del Deporte sí lo hicieron, particularmente con los fines de  hacer un mejoramiento vial en el marco del Programa Caminos Comunitarios de la  Paz Total y, en menor medida, de lograr la recuperación o el mejoramiento de  escenarios de recreación y deporte. Segundo, los organismos de acción comunal  con las jurisdicciones más amplias tuvieron una participación marginal en la  contratación estatal realizada a través de convenios solidarios.    

     

95.   Ahora bien, la base de datos de convenios  solidarios de Colombia Compra Eficiente es limitada, pues está contenida en una  herramienta que no permite hacer comparaciones entre organismos de acción  comunal y otro tipo de contratistas ni tampoco filtrar la información en  función del objeto ni del valor de los contratos. No obstante, con el fin de  hacerse una idea de la participación global de los organismos de acción comunal  en la contratación de obras públicas de hasta por la menor cuantía y la mínima  cuantía, es posible usar la “Herramienta de visualización para el análisis de  la demanda y de la oferta” de Colombia Compra Eficiente[111].    

     

6.2.3.   Datos sobre los mercados de obras públicas  hasta por la menor cuantía y la mínima cuantía[112]      

     

96.   Aclaración preliminar. A continuación, la Corte presentará  agregados nacionales sobre la participación de los organismos de acción comunal  en los mercados de las obras públicas de hasta la menor y la mínima cuantía.  Esas cifras no constituyen un parámetro de control y deben interpretarse como  indicadores estructurales, pues el análisis del impacto a la libre competencia  corresponde, en la práctica, al mercado del proceso de selección en cada caso  concreto. Así, en materia de libre competencia y contratación pública, el  mercado realmente relevante suele definirse caso a caso, en función del objeto  del proceso de selección, de su geografía y del tiempo específico de ejecución[113].    

     

97.   Cifras generales sobre la participación de  los organismos de acción comunal en los mercados analizados. Según la “Herramienta de visualización  para el análisis de la demanda y de la oferta”, entre el 16 de octubre de 2020  y el 30 de noviembre de 2024, tomando como filtros los datos reportados en el  SECOP II[114],  y el segmento de “servicios de edificación, construcción, renovación y  mantenimiento de edificios, instalaciones y obras”, el cual corresponde a las  obras públicas[115],  en Colombia se contrataron más de 79 billones de pesos[116] a través de 51.259 contratos. Si se  agrega el filtro adicional del valor máximo contratado correspondiente a la  menor cuantía más alta del 2024[117],  la base de datos arroja que en el país se suscribieron 45.231 contratos por más  de 7 billones de pesos.    

     

98.   De esos 7 billones, los organismos de  acción comunal celebraron 1.517 contratos de obra pública por un valor total  estimado de 171 mil millones de pesos. Esto significa que la participación de  dichas personas jurídicas en el mercado de las obras públicas de hasta por la  menor cuantía fue del 2,41%, si se considera el valor total de la contratación,  y del 3,35%, si se parte del número de contratos.    

     

Gráficas 3. Comparación general de la  contratación hasta por la menor cuantía[118]    

     

Todos los contratistas        

                         

Solo los organismos de acción comunal        

     

     

99.   Por su parte, en mínima cuantía[119] se contrató 1 billón de pesos a  través de 31.390 contratos, tal y como se puede ver en las gráficas 4. De ese  billón, más de 31 mil millones fueron ejecutados a través de 860 contratos con  organismos de acción comunal[120].  En consecuencia, la participación de la acción comunal en alguno de sus grados  organizativos en el mercado de las obras públicas de hasta por la mínima  cuantía fue del 3,13% si se considera el valor total de la contratación y del  2,74% si se parte del número de contratos celebrados.    

     

Gráficas 4. Comparación general de la  contratación hasta por la mínima cuantía[121]    

     

Todos los contratistas        

                         

Solo los organismos de acción comunal        

     

     

100.       Cifras sobre la participación de los  organismos de acción comunal de  primer, segundo, tercer y cuarto orden en la  contratación de obras públicas hasta por la menor cuantía. La base de datos muestra que la  Confederación Nacional de Acción Comunal no celebró contratos de obra pública  hasta por la menor cuantía. Además, 99 asociaciones de acción comunal y 3  federaciones celebraron 173 contratos de obra pública de hasta por la menor  cuantía por un valor de un poco más de 25 mil millones de pesos, como se  observa en las gráficas 5.    

     

Gráficas 5. Comparación entre organismos  de acción comunal de segundo y tercer grado y el resto de contratistas en menor  cuantía [122]    

     

Asociaciones y federaciones de acción    comunal    

         

                         

Todos los contratistas    

         

     

     

     

101.       Si se comparan estos datos con las cifras  generales de contratación, se concluye los organismos de acción comunal de  segundo, tercero y cuarto grado tuvieron una participación en el mercado  analizado del 0,36%, si se toma como parámetro de comparación el valor de los  contratos, y del 0,38%, si se parte del número de negocios jurídicos  celebrados. En el caso de los de primer grado, dichos porcentajes se elevaron a  2,05% y 2,97% respectivamente[123].    

     

102.       Participación de las entidades nacionales  en la contratación con los organismos de acción comunal en la menor cuantía[124]. Con el fin de determinar la participación  de las entidades del orden nacional en la contratación de obras hasta por la  menor cuantía con los organismos de acción comunal, es pertinente analizar las  cifras del INVIAS y del Ministerio del Deporte. Así, las dos bases de datos  analizadas de Colombia Compra Eficiente (la de convenios solidarios y la de  oferta y demanda) muestran que esas son las únicas dos entidades del orden  nacional que suscribieron convenios solidarios con organismos de acción comunal,  por un lado, y contratos de obra pública de hasta por la menor cuantía, por  otro lado.    

     

103.       Tal y como se puede apreciar en las  siguientes gráficas, esas dos entidades celebraron 630 contratos con organismos  de acción comunal por un valor total de casi 127 mil millones de pesos[125]. Si se comparan esos datos con los  de todas las entidades contratantes, se comprueba que el INVIAS y el Ministerio  del Deporte concentraron el 74,05% de la contratación con los organismos de  acción comunal, si se parte del valor contractual; y del 41,53%, si se parte del  número de contratos.    

     

Gráficas 6. Comparación contratación hasta  por la menor cuantía con organismos de acción comunal en función de las  entidades contratantes[126]    

     

                             

Todas las entidades estatales    contratantes    

     

     

104.       En conclusión, como se precisó  previamente, las cifras presentadas en este acápite sobre la participación de  los organismos de acción comunal en la contratación estatal de obras de hasta  la mínima y la menor cuantía tan sólo constituyen indicadores estructurales y  aproximados que permiten describir el contexto fáctico en el que se inscriben  las normas acusadas. Dichas cifras no son un parámetro de constitucionalidad ni  sustituyen un examen cuidadoso de los efectos que las disposiciones analizadas  tienen en los procesos de contratación concretos, el cual debe enmarcarse en  los principios generales de libre competencia y selección objetiva.    

     

105.       Con esas aclaraciones, de los agregados  nacionales presentados previamente se extraen las siguientes conclusiones.  Primero, globalmente, en el mercado de obras públicas de hasta por menor  cuantía, la participación de los organismos de acción comunal correspondió al 2,41%  si se considera el valor total de la contratación, y del 3,35% si se parte del  número de contratos suscritos; mientras que en el mercado de obras públicas de  hasta por la mínima cuantía, dicha participación fue del 3,13% y del 2,74%,  respectivamente.    

     

106.       Segundo, en el caso del mercado de obras  pública de hasta por la menor cuantía, las juntas de acción comunal y las  juntas de vivienda concentraron la contratación realizada con organismos de  acción comunal, pues su participación fue del 2,05% si se parte del valor de la  contratación y del 2,97% si se parte del número de contratos. En cambio, la  Confederación Nacional de Acción Comunal no fue contratista del Estado. Por su  parte, las federaciones y asociaciones de acción comunal tuvieron una  participación en el mercado analizado del 0,36%, si se toma como parámetro de  comparación el valor total de los contratos, y del 0,38%, si se parte del  número de negocios jurídicos celebrados.    

     

107.       Tercero,  el INVIAS y el Ministerio del  Deporte concentraron el 74,05% de la contratación por obras de hasta por la  menor cuantía con los organismos de acción comunal, si se parte del valor  contractual, y el 41,53%, si se parte del número de contratos celebrados.    

     

108.       En resumen, según la jurisprudencia  constitucional, los organismos de acción comunal, que tienen una larga historia  a nivel global y nacional, constituyen un desarrollo de los principios del  pluralismo y de la participación ciudadana, al tiempo en que materializan la  libertad de asociación, previstos en los artículos 1, 2 y 38 de la  Constitución. Además, de acuerdo con el artículo 103 superior, el Estado tiene  el deber de contribuir a la organización, promoción y capacitación de dichos  organismos, con el fin de que constituyan mecanismos democráticos de  representación en las distintas instancias de participación, concertación,  control y vigilancia de la gestión pública. Por otro lado, para la Corte, gracias  a los organismos de acción comunal es posible que el Estado y la sociedad civil  se unan para ejecutar obras pequeñas y medianas.    

     

109.       En ese contexto normativo particular, los  datos cuantitativos disponibles muestran que los organismos de acción comunal -que  incluyen las juntas de acción comunal, las juntas de vivienda, las asociaciones  y las federaciones de acción comunal, al igual que la Confederación Nacional de  Acción Comunal- están presentes en todo el territorio nacional. Por ello,  representan la forma de organización comunitaria más extendida en Colombia.    

     

110.       Finalmente, las cifras abiertas de  Colombia Compra Eficiente muestran que dos entidades del orden nacional (el  INVIAS y el Ministerio del Deporte) concentraron la contratación de obras  públicas hasta por la menor cuantía y de convenios solidarios con organismos de  acción comunal. También demuestran que, globalmente, la participación de esos  organismos en los mercados de las obras públicas de hasta por la menor cuantía y  la mínima cuantía es marginal, sin que esta conclusión excluya la necesidad de  considerar el impacto competitivo en los procesos de contratación concretos que  se adelanten ni afecte las competencias y los deberes de control, y las  obligaciones que se derivan de la contratación pública.      

     

111.       A partir de las consideraciones generales  antes desarrolladas, la Corte analizará el único cargo planteado en la demanda.    

     

7.      Análisis del cargo formulado  en contra de las normas acusadas      

     

112.       Según la accionante, el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551  de 2012 y el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 vulneran el artículo 333 de la Constitución. A su juicio, al  permitir que los entes territoriales y la Nación celebren directamente  convenios solidarios con las juntas y los organismos de acción comunal para  ejecutar obras hasta por la mínima cuantía y la menor cuantía, las  disposiciones acusadas limitan de forma ilegítima el derecho a la libre  competencia.    

     

113.       Con el fin de analizar el cargo de la  demanda, a continuación, la Corte establecerá el alcance de las disposiciones  demandadas y señalará las razones por las cuales éstas contienen una  restricción a la libre competencia. Luego, evaluará si dicha restricción supera  los principios de razonabilidad y proprocionalidad, a través de la aplicación  de juicio de proporcionalidad.      

     

7.1.           El alcance de  las normas acusadas y la restricción a la libre competencia que contemplan    

     

114.       El parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 faculta a los entes territoriales del orden departamental y  municipal a celebrar convenios solidarios con las juntas de acción comunal para  ejecutar obras hasta por la mínima cuantía. Por su parte, el inciso del artículo 95 de la Ley 2166  de 2021 permite  a los entes del orden nacional,  departamental, distrital y municipal celebrar convenios solidarios con los  organismos de acción comunal[127] para ejecutar obras hasta por  la menor cuantía. Ambas disposiciones señalan que para ejecutar las obras es  necesario “contratar con los habitantes de la comunidad”.    

     

115.       De la interpretación de esas disposiciones  se concluye, en primer lugar, que ambas regulan los convenios solidarios, figura  definida como “la complementación de esfuerzos institucionales, comunitarios,  económicos y sociales para la construcción de obras y la satisfacción de  necesidades y aspiraciones de las comunidades”[128]. Además, al contrario de lo  señalado por algunos de los intervinientes, esos convenios son un contrato  estatal del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública[129]. Al respecto, frente al parágrafo 4  del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, la sentencia C-126 de 2016 señaló que  los convenios solidarios para ejecutar obras hasta por la mínima cuantía son  contratos estatales. Así también se extrae de la jurisprudencia del Consejo de  Estado sobre  convenios solidarios a los que aluden las dos disposiciones  acusadas[130].    

     

116.       En segundo lugar, este Tribunal coincide  con la accionante, en el sentido de que las normas acusadas restringen la libre  competencia económica. Al respecto, las disposiciones analizadas prevén una  habilitación en materia de contratación pública de obras de mínima y de menor  cuantía, respectivamente. En función de esa autorización no se afecta la  posibilidad de que los agentes económicos concurran al mercado de obras  públicas de forma libre, sin barreras de entrada injustificadas, pues no se  excluye a las personas que no ostentan la calidad de junta, junta de vivienda,  asociación, federación o confederación de acción comunal de la posibilidad de  celebrar contratos estatales para la ejecución de obras hasta por la menor o la  mínima cuantía. No obstante, las normas demandadas sí crean una ventaja  contractual que favorece a los organismos de acción comunal y,  correlativamente, que restringe las posibilidades de los demás agentes  económicos de participar en los mercados analizados en igual de condiciones. Así,  en función de las disposiciones acusadas, dichos organismos pueden ser  seleccionados como contratistas sin tener que surtir una licitación pública.    

     

117.       Al respecto, en la sentencia C-126 de 2016  antes citada, este Tribunal señaló que los convenios solidarios a los que alude  el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 son “contratos estatales (…)  que pueden celebrarse mediante un trámite preferencial que no requiere de  licitación pública”, en tanto que constituyen un desarrollo de la modalidad de contratación  directa, la cual está prevista en el régimen general de la contratación estatal[131]. En consecuencia, este Tribunal  estimó que el parágrafo 4 analizado contempla “una ventaja contractual” para  las juntas de acción comunal “en la medida en que las autoriza para que no  concurran en igualdad de oportunidad con los demás interesados, sino que en razón a la limitación de « mínima  cuantía », pueden ser destinatarias de ciertos contratos sin necesidad de llevar a cabo una  licitación pública”.    

     

118.       Lo dicho en ese fallo también se aplica  frente al inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, pues esa disposición amplia  la ventaja contractual antes mencionada desde tres perspectivas distintas[132]. Por un lado, desde el punto de  vista de la capacidad para contratar, autoriza no sólo a las juntas de acción  comunal a celebrar directamente convenios solidarios, sino también a todos los  organismos de acción comunal, es decir, a las juntas de acción comunal y a las  juntas de vivienda, a las asociaciones de acción comunal, a las federaciones de  acción comunal y a las confederaciones de acción comunal, conforme a lo  explicado en la tabla 5 de esta providencia. Por otro lado, en relación con las  entidades públicas que pueden contratar, el inciso del artículo 95 de la Ley  2166 de 2021 autoriza no sólo a los entes del orden departamental y municipal a  celebrar directamente dichos convenios, sino también a los entes del orden  nacional y distrital. Adicionalmente, desde el punto de vista del valor del  contrato, el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 permite la celebración de  convenios solidarios para ejecutar obras hasta por la menor cuantía, la cual se  calcula de acuerdo con el presupuesto anual de la entidad pública subscriptora  del convenio. En cambio, tal y como se puede apreciar en la siguiente tabla, el  valor pecuniario de las obras establecido en el parágrafo 4 del artículo 6 de  la Ley 1551 de 2012 es más bajo, pues la mínima cuantía es el valor equivalente  al 10% de la menor cuantía de una entidad estatal[133].    

     

Tabla 6. Menor y Mínima Cuantía en obras  públicas[134]    

     

Presupuesto anual de la entidad                    

Menor cuantía                    

Mínima Cuantía    

(10% de la menor cuantía)   

Superior o igual a 1.200.000 SMLMV                    

Hasta 1000 SMLMV    

= $1.423.000.000                    

Hasta $142.300.000   

Superior o igual a 850.000 e inferior a 1.200.000 SMLMV                    

Hasta 850 SMLMV    

= $1.209.975.000                    

Hasta $120.997.500   

Superior o igual a 400.000 e inferior a 850.000 SMLMV                    

= $925.275.000                    

Hasta $92.527.500   

Superior o igual a 120.000 e inferior a 400.000 SMLMV                    

Hasta 450 SMLMV    

= $640.757.000                    

Hasta $64.075.700   

Inferior a 120.000 SMLMV                    

Hasta 280 SMLMV    

= $398.580.000                    

Hasta $39.858.000    

     

119.       Finalmente, la Corte no comparte el  argumento de los intervinientes según el cual no es posible que las normas  acusadas afecten la libre competencia porque, a diferencia de los demás  contratistas, los organismos de acción comunal no tienen ánimo de lucro y,  además, los convenios solidarios tienen por fin satisfacer las necesidades y  las aspiraciones de los miembros de la comunidad. Con independencia de la  naturaleza legal de esas organizaciones y del negocio jurídico al que se  refieren las normas acusadas, lo cierto es que la ventaja contractual prevista en  el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el inciso del artículo  95 de la Ley 2166 de 2021 pone en una situación de inferioridad a los agentes  económicos que participan en el mercado de obras de mínima y menor cuantía con  el fin de obtener un lucro, los cuales son titulares del derecho constitucional  a la libre competencia.    

     

120.       En consecuencia, como restringen dicha  libertad económica, la Sala Plena determinará si las normas acusadas respetan  el artículo 333 de la Constitución, conforme al cargo apto de la demanda.    

     

7.1.1.   Constatación preliminar de la afectación  de la libre competencia y aplicación del juicio de proprocionalidad de  intensidad intermedia    

     

121.       La Sala Plena encuentra que en este caso  existe un indicio de arbitrariedad que, en principio, puede afectar gravemente la  libre competencia. Lo anterior, porque las disposiciones analizadas permiten la contratación directa a través de  una modalidad contractual específica, pero excluyen de esa posibilidad a un  número elevado de agentes económicos que podrían tener las capacidades técnicas  y financieras suficientes para ejecutar las obras públicas de hasta la mínima y  la mejor cuantía.    

     

122.       Así, a través del parágrafo 4 del artículo  6 de la Ley 1551 de 2012 y del inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021,  el legislador creó un tipo especial de contrato estatal que permite la  contratación directa únicamente con juntas y organismos de acción comunal.  Además, en virtud de las normas acusadas, las personas que no ostentan la  calidad de juntas u organismos de acción comunal quedan completamente excluidas  de la posibilidad de contratar directamente con los entes del orden nacional, departamental, municipal  y/o distrital a través de la suscripción de convenios solidarios.    

     

123.       Por estas razones, aunque en materia de  contratación pública el Congreso de la República tiene un amplio margen de  configuración legislativa, en este caso le corresponde a la Corte aplicar un  juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia, conforme a lo explicado en  las consideraciones generales de esta sentencia.    

     

124.       A continuación, esta Corporación aplicará  dicho juicio y señalará los motivos por los cuales las normas legales acusadas persiguen un fin constitucionalmente  importante, el medio que emplean resulta efectivamente conducente para alcanzar  dicha finalidad y no resultan evidentemente desproporcionadas. En consecuencia,  un análisis detallado permite concluir que las disposiciones analizadas -las  cuales son de rango legal- no vulneran el artículo 333 de la Constitución.    

     

7.1.2.   Las normas acusadas persiguen un fin  constitucionalmente importante: asegurar la participación ciudadana    

     

125.       En este caso, se acredita el cumplimiento  del primer paso del juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia debido  a que tanto el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 como el inciso  del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 persiguen un fin constitucionalmente  importante.    

     

126.       Por un lado, como se explica en detalle en  el Anexo 1 de esta providencia, la adopción de las normas analizadas fue el  resultado de procesos participativos de diálogo y concertación con la  Confederación Nacional de Acción Comunal, organismo que intervino en el trámite  legislativo de las leyes 1551 de 2012 y 2166 de 2021, modificada por la Ley  2294 de 2023. Además, el legislador adoptó las disposiciones analizadas con base en un conjunto  de razones que tienen un común denominador: garantizar la participación de los  ciudadanos en los asuntos que los afectan, a través de la posibilidad de que  las juntas de acción comunal o los organismos de acción comunal puedan celebrar  convenios solidarios para ejecutar obras públicas de hasta por la mínima o la menor  cuantía, con la fuerza laboral de las respectivas comunidades.    

127.       Así, el trámite legislativo  de la Ley 1551 de 2012 muestra que con el parágrafo 4 analizado el Congreso de  la República buscó (i) fomentar la democracia participativa y ciudadana, a  través del fortalecimiento de las juntas de acción comunal, (ii) generar empleo  dentro de la jurisdicción de dichos organismos y (iii) reafirmar el papel del  municipio como eje del gobierno local. En ese mismo sentido, del análisis de  las Gacetas del Congreso relacionadas con las leyes 2166 de 2021 y 2294 de  2023, se concluye que el legislador adoptó y modificó el artículo 95 acusado  con los propósitos de (i) modernizar la acción comunal a través del  fortalecimiento de sus capacidades de financiación, emprendimiento y  contratación de la población local; (ii) incrementar la coordinación entre los  organismos de la acción comunal y el Estado en los distintos niveles de  gobierno; (iii) mejorar el transporte y la conectividad y (iv) permitir el  desarrollo territorial en igualdad de condiciones.    

     

128.       Por otro lado, garantizar la participación de los  ciudadanos en los asuntos que los afectan es un propósito constitucionalmente importante por las siguientes  razones. En primer lugar, el preámbulo y el artículo 1 de la Constitución  señalan que Colombia es un Estado Social de Derecho democrático y  participativo. En ese mismo sentido, el artículo 2 superior dispone que uno de  los fines del Estado es “facilitar la participación de todos en las decisiones  y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”.    

     

129.       Además, el artículo 38 de la Constitución  reconoce la libertad de asociación, al tiempo que el artículo 103 superior prevé  la obligación del Estado de contribuir a la organización, promoción y  capacitación de las asociaciones comunitarias no gubernamentales, con el fin de  que “constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes  instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión  pública”. Por su parte, según el artículo 311 superior, corresponde a los  municipios, entre otras funciones, “construir las obras que demande el progreso  local, ordenar el desarrollo de su territorio [y] promover la participación  comunitaria”.    

     

130.       En segundo lugar, la sentencia C-126 de  2016 señaló que la posibilidad de celebrar convenios solidarios para ejecutar  obras públicas con juntas de acción comunal materializa la intensión de la  Asamblea Nacional Constituyente de aumentar el interés y la participación de  los ciudadanos en los problemas colectivos. En efecto, el principio constitucional  de participación democrática no se limita a los asuntos de naturaleza  político-electoral, sino que irradia otro tipo de escenarios, incluido el del cooperativismo.  Además, los organismos de acción comunal constituyen “uno de los actores  principales en el proceso de participación democrática” y representan “una gran  oportunidad para que sus miembros (…) colabor[en] en la promoción del  desarrollo económico y en la realización de pequeñas y medianas obras públicas”[135].    

     

131.       En resumen, las disposiciones acusadas  persiguen la finalidad constitucionalmente importante de fomentar la  participación democrática, conforme a lo señalado en el preámbulo y los  artículos 1, 2, 38, 103 y 311 de la Constitución. Por ello, se analizará el  segundo paso del test de proporcionalidad de intensidad intermedia.    

     

7.1.3.   El medio empleado por las normas acusadas  es efectivamente conducente para fomentar la participación ciudadana      

     

132.       La autorización dada a los entes del orden  nacional, departamental, distrital y/o municipal para celebrar directamente  contratos solidarios con juntas de acción comunal u otros organismos de acción  comunal es efectivamente conducente para fomentar la participación ciudadana.  De ello dan cuenta los siguientes argumentos.    

     

133.       En primer lugar, según la Ley 2166 de  2021, los organismos de acción comunal están diseñados para permitir que las  personas del común participen en los asuntos que las afectan. En efecto, esa  ley define la acción comunal en sus respectivos grados organizativos como una  expresión social a partir de la cual se ejerce la democracia participativa con  el fin de promover la convivencia pacífica, la reconciliación, la paz y el  desarrollo integral, sostenible y sustentable de la comunidad[136]. El vínculo entre acción comunal y  participación ciudadana también se ve reflejado en la conformación, los  objetivos específicos que persiguen y los principios que rigen a los organismos  de acción comunal.    

     

134.       Así, para constituirlos y para que puedan  subsistir, es necesario contar con un número mínimo de afiliados y garantizar  la participación de mujeres, de jóvenes y de las comunidades étnicas que estén  asentadas o tengan presencia en la jurisdicción o área de influencia del  respectivo organismo[137].  Además, dichas personas jurídicas persiguen varios objetivos que están  expresamente vinculados con el principio constitucional de participación  ciudadana. Por ejemplo, entre otras finalidades, los organismos de acción  comunal buscan (i) fomentar y reforzar el sentido de pertenencia de los individuos  frente a sus comunidades, localidades, distritos o municipios mediante el  ejercicio de democracia participativa y (ii) promover la participación  comunitaria activa, sobre todo en los ejercicios de planeación que organicen  los gobiernos locales en el marco del diseño de los planes de desarrollo  territorial[138].    

     

135.       Adicionalmente, las actividades de los  organismos de acción comunal se guían, entre otros, por los principios de (i)  democracia, entendida como la “participación democrática en las deliberaciones  y decisiones”[139];  (ii) participación democrática, según el cual “en el desarrollo de la comunidad  se garantizará que el ciudadano pueda participar permanentemente en los  procesos decisorios que incidan significativamente en el de la organización  comunal y (iii) inclusión, en virtud del cual hay que garantizar “el  pluralismo, la diversidad y la participación en igualdad de condiciones de  todas las personas sin distinciones de género, religión, etnia o de ningún  tipo”[140]    

     

136.       En segundo lugar, como se explicó en las  consideraciones de esta sentencia, la acción comunal en Colombia es la  expresión social de organización ciudadana para alcanzar el desarrollo social y  comunitario con más arraigo histórico en el país y la más extendida desde el  punto de vista cuantitativo. Por ejemplo, en el 2020, casi 7,5 millones de  personas estaban afiliados a organismos de acción comunal, es decir, cerca del  15% de todos los colombianos.    

     

137.       En tercer lugar, los convenios solidarios fomentan  la participación comunitaria en el mercado de obras pequeñas y medianas, cuya  construcción es necesaria para la comunidad. Así, por un lado, esos contratos  se definen como la complementación de esfuerzos entre los organismos de acción  comunal y las entidades del Estado para construir obras y satisfacer tanto  necesidades como aspiraciones de las comunidades[141]. Además, las normas estudiadas en esta ocasión disponen que, para  ejecutar las obras de hasta la menor o la mínima cuantía, es necesario que el  organismo de acción comunal contrate a los habitantes de la respectiva  comunidad. Por esa vía, también se garantiza la participación ciudadana en el  mercado laboral que surge de las obras públicas.    

     

138.       Por otro lado, a partir de la realidad  estructural de la acción comunal, la ventaja contractual contenida en las  normas acusadas es efectivamente conducente para garantizar la participación  ciudadana en el campo de las obras públicas de menor y mínima cuantía. Así, como  lo explicó el Conpes 3955 del 31 de diciembre de 2018, citado en la exposición  de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 2166 de 2021, los organismos  de acción comunal están en una situación de desventaja en materia de  contratación estatal frente a los agentes con ánimo de lucro que participan en  el mercado de las obras públicas[142].    

     

139.       En ese contexto, la autorización de  celebrar directamente convenios solidarios con las juntas de acción comunal o  con los demás organismos de acción comunal para ejecutar obras de mínima o  menor cuantía, sin tener que agotar un proceso licitatorio, constituye una  medida efectivamente conducente para asegurar que dichas personas jurídicas no  sean “excluidas del debate, del análisis, ni de la resolución que inciden en  sus funciones, ni tampoco de los procesos que comprometen su futuro”[143].    

     

140.       En cuarto lugar, las cifras analizadas en esta  sentencia dan cuenta de que los convenios solidarios, incluidos los  contemplados en las normas acusadas, han sido un medio efectivamente conducente  para que los organismos de acción comunal, sobre todo las juntas de acción  comunal, participen en el mercado de la contratación estatal. Así, en el  periodo de cuatro años analizado, se suscribieron 2.853 convenios solidarios entre 114 entidades del  Estado y 2.550 personas jurídicas, de las cuales todas, salvo dos, fueron  organismos de acción comunal[144].  Por lo tanto, estas cifras muestran que, aunque de forma reducida, los  organismos de acción comunal sí han participado en el mercado de la  contratación estatal.    

     

141.       Por las cuatro razones antes expuestas, las  autorizaciones en materia de contratación estatal que están consagradas en el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551  de 2012 y en el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 constituyen un  medio efectivamente conducente para fomentar la participación ciudadana en la  ejecución de obras públicas, a través de la acción comunal en sus respectivos  grados organizativos. Por lo tanto, se pasará a analizar el último paso del  test de proporcionalidad en intensidad intermedia.    

     

7.1.4.   Las medidas contenidas en las normas  acusadas no son evidentemente desproporcionadas    

     

142.       Las medidas previstas en el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551  de 2012 y el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 no son evidentemente  desproporcionadas frente a la libre competencia. Así, como se explicará a  continuación, en función del diseño institucional previsto por el legislador,  dichas medidas afectan de forma leve la libre competencia. Además, las  disposiciones analizadas persiguen la materialización de varios principios y deberes  constitucionales, de forma que compensan el sacrificio leve de la libre competencia que generan.    

     

143.       Una afectación leve de la libre  competencia. Como se dijo  previamente, el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 autoriza a  los entes del orden departamental y municipal a celebrar convenios solidarios  con juntas de acción comunal para ejecutar obras hasta por la mínima cuantía.  Por su parte, el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 permite que las  entidades estatales de los órdenes nacional, departamental, distrital y  municipal celebren convenios solidarios con organismos de acción comunal con el  fin de ejecutar obras hasta por la menor cuantía. Ambas normas prevén que, para  dicha ejecución, las juntas o los organismos de acción comunal deben contratar  a los habitantes de la comunidad.    

     

144.       Para la Corte, esas medidas restringen de  forma leve la libre competencia porque, en primer lugar, se reitera que las  normas acusadas contienen una autorización o habilitación en función de la cual  no es cierto que las personas jurídicas distintas a las juntas o los organismos  de acción comunal queden excluidas de la contratación de obras públicas de  hasta por la menor y la mínima cuantía como fue interpretado por el único  interviniente que defendió la inexequibilidad de la norma analizada.    

     

145.       Conforme a lo explicado en los  considerandos 116 y siguientes de esta sentencia, las normas analizadas son permisivas,  de forma que, aunque los  entes del orden nacional, departamental, distrital y/o municipal pueden  celebrar directamente convenios solidarios con juntas u organismos de acción  comunal, ello no significa que estén obligados a hacerlo. Por ello, no toda la  contratación de obras públicas de hasta la mínima y la menor cuantía debe  hacerse a través de convenios solidarios celebrados con juntas u organismos de  acción comunal.    

     

146.       En segundo lugar, la contratación estatal es una actividad  reglada que debe adelantarse conforme a los principios y reglas que la regulan[145], de forma que nunca puede  traducirse en una discrecionalidad absoluta frente a la escogencia de las  modalidades de contratación ni de los contratistas. Por eso, en caso de que  opten por esta posibilidad, las entidades públicas deben argumentar por qué  escogen la figura del convenio solidario a la luz de los principios y reglas  que rigen la contratación estatal[146].  Esa motivación debe incluir la valoración de la elección de esa modalidad  contractual con base en los principios de libre concurrencia y selección  objetiva, sin perjuicio de las competencias de las autoridades de control y de  competencia, al igual que de los controles propios de cada proceso de  contratación.    

     

147.       En tercer lugar, las normas analizadas  tienen un alcance limitado, pues restringen la facultad de suscribir convenios  solidarios a través del establecimiento de unas cuantías específicas. Al  respecto, el parágrafo 4 del  artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 dispone que sólo se puede acudir a esa  modalidad contractual para ejecutar obras públicas de hasta por la mínima  cuantía, cuyo valor máximo, en el 2025, asciende a 142.300.000 de pesos. De manera similar,  el inciso del artículo 95 de  la Ley 2166 de 2021 limita la posibilidad de suscribir convenios solidarios a  la ejecución de obras públicas de hasta por la menor cuantía, valor que, en el  2025, corresponde a máximo 1.423.000.000 de pesos.    

     

148.       En consecuencia, gracias al diseño elegido  por el legislador, los agentes económicos que no ostentan la calidad de juntas  u organismos de acción comunal cuentan con posibilidades amplias de participar  en la contratación estatal de obras públicas de mínima y de menor cuantía.    

     

     

150.       Por estas razones y sin perjuicio de que  el impacto a la libre competencia debe valorarse en cada caso concreto frente  al mercado relevante del proceso de selección específico, en el marco del  control abstracto de constitucionalidad, es posible concluir que las ventajas  contractuales consagradas en el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de  2012 y el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 no suponen una carga muy  alta frente a la libre competencia de los agentes económicos que concurren al  mercado de las obras públicas y que no constituyen organismos de acción  comunal, en general, o juntas de acción comunal, en particular.    

     

151.       Las disposiciones acusadas desarrollan  varios deberes y principios constitucionales. A juicio de la Corte Constitucional, el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551  de 2012 y el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 desarrollan la participación ciudadana frente a la  ejecución de obras públicas a través del cooperativismo y el deber del Estado  de promover dicho principio, como se explicó previamente en esta sentencia.    

     

152.       Por otro lado, la aplicación de las  disposiciones demandadas debe atender las finalidades del Estado Social de Derecho, por lo que la  suscripción de los  convenios solidarios a los que aluden las normas acusadas debe  perseguir la prevalencia del interés general. Además, los convenios solidarios con las juntas y  los organismos de acción comunal deben estar encaminados a suplir las  necesidades y aspiraciones de las comunidades, conforme a lo señalado en el  artículo 6 de la Ley 1551 de 2012. Al respecto, la Corte destaca que dichos  convenios:    

     

(i)                Son contratos  estatales del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública,  pues implican la realización de una obra pública por parte de un particular y  generan obligaciones para las partes, de forma que están sometidos a las reglas  que gobiernan la contratación directa contenidas en la Ley 80 de 1993 y sus  normas complementarias[151].  También se rigen por los parámetros obligatorios plasmados en los documentos  tipo para la contratación directa de obras hasta por la menor cuantía  elaborados por la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra  Eficiente[152].    

     

(ii)              Se rigen por los  principios que gobiernan la gestión fiscal[153],  la función pública[154]  y la actividad contractual de las entidades del Estado. Por ello, la  celebración de estos convenios debe respetar los principios de transparencia,  responsabilidad y economía, contenidos en el artículo 23 de la Ley 80 de 1993,  al igual que los de igualdad, eficacia, moralidad, celeridad, imparcialidad y  publicidad, previstos en el artículo 209 de la Constitución[155], y el de planeación que se  desprende de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte  Constitucional[156].  Todo esto bajo las premisas de que los entes estatales a los que se refieren  las normas acusadas pueden optar por celebrar convenios estatales o acudir a  otras figuras contractuales, en el marco de la libre competencia, y en caso de  elegir esta opción, tienen un deber de motivación reforzado, conforme a lo  explicado en el considerando 146 de esta sentencia.    

     

(iii)           Se rigen por la Ley de  Garantías, según la cual, por ejemplo, durante los 4 meses previos a la  elección presidencial y hasta la elección en la segunda vuelta, está prohibida  la contratación directa por parte de todos los entes estatales, salvo en  determinados casos excepcionales[157].    

     

(iv)            Deben respetar las  normas jurídicas y la jurisprudencia constitucional que amparan las áreas  protegidas, incluidos los Parques Nacionales Naturales; los territorios  colectivos de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras  (NARP); y los resguardos, los territorios y las entidades territoriales  indígenas. Por ello, la suscripción de convenios solidarios bajo el amparo de las  normas acusadas debe contar con los permisos y las autorizaciones ambientales  requeridas para desarrollar el objeto del contrato. También debe respetar los  derechos de los colectivos NARP y de los pueblos indígenas, incluidos el  autogobierno, la autodeterminación, la identidad étnica y cultural, la  participación en sus diferentes estándares (participación, consulta previa o  consentimiento previo, libre e informado) y la protección del territorio[158].    

     

(v)              Se suscriben en el  ámbito de la colaboración recíproca entre el Estado y la acción comunal en sus  diversos grados organizativos para la realización de pequeñas y medianas obras  públicas[159].  En el caso de los convenios solidarios para ejecutar obras hasta por la menor  cuantía, los parágrafos 1 y 2 del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 disponen  que los entes territoriales pueden incluir en el monto total de esta clase de  contratos los costos directos y los costos administrativos en los que incurran  y deben contar con personal técnico y administrativo-contable. Lo anterior con  el fin no sólo de supervisar, sino también de apoyar a los organismos de acción  comunal en la ejecución de las obras públicas contratadas. En ese contexto, en  caso de usar la facultad contenida en las normas acusadas, las entidades  estatales están llamadas a prestar su colaboración a los respectivos organismos  de acción comunal en la ejecución del contrato[160].     

     

153.       Por consiguiente, las normas acusadas no  son evidentemente desproporcionadas en términos del peso ponderado de los  principios y deberes constitucionales que desarrollan, por un lado, y de la  afectación leve de la libre competencia que generan, por otro lado.    

     

154.       En conclusión, el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley  1551 de 2012 y el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 respetan el núcleo esencial de la libre  competencia, el cual protege las posibilidades de  concurrir al mercado de forma libre, sin barreras de entrada injustificadas, y  de participar en él en igualdad de condiciones. Así, por un lado, las normas acusadas no  afectan la posibilidad que tienen los agentes económicos que no son juntas u  organismos de acción comunal de concurrir a los mercados de las obras públicas  de hasta por la mínima y la menor cuantía, pues no imponen barreras de entrada.  Por otro lado, debido a que superan el test de proporcionalidad de intensidad  intermedia, las ventajas contractuales contenidas en el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley  1551 de 2012 y el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 responden a  criterios de razonabilidad y proprocionalidad. En consecuencia, se declararán exequibles las normas acusadas  por el cargo analizado en esta sentencia.    

     

     

III.            Decisión    

     

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de  la Corte Constitucional, administrado justicia en nombre del pueblo y por  mandato de la Constitución,    

     

     

RESUELVE    

Único. Declarar EXEQUIBLES el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el inciso  del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, modificado por el artículo 372 de la  Ley 2294 de 2023, por el cargo analizado en esta sentencia.    

     

     

     

Notifíquese y cúmplase.    

     

     

     

     

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR    

Presidente    

     

     

     

NATALIA ÁNGEL CABO    

Magistrada    

     

     

     

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ    

Magistrado    

     

     

     

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ    

Magistrada    

Ausente con comisión    

     

     

     

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE    

Magistrado    

Con impedimento aceptado    

     

     

     

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA    

Magistrada    

     

     

     

Magistrado    

Aclaración de voto    

     

     

     

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ    

Magistrada (e)    

     

     

     

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

     

     

     

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ    

Secretaria General    

Anexo 1. Justificación legislativa de las normas acusadas    

     

Normas                    

Justificación legislativa   

Parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012                    

El proyecto de ley que dio origen a la    Ley 1551 de 2012 fue presentado por iniciativa de Germán Vargas Lleras,    entonces ministro del Interior y de Justicia, para:    

     

“dotar a los municipios de un estatuto    administrativo, moderno, ágil y acorde con la realidad nacional, que permita    a las administraciones municipales autónomamente, cumplir con las funciones y    prestar los servicios a su cargo, promoviendo el desarrollo de sus territorios    y el mejoramiento socio-cultural de sus habitantes, asegurando la    participación efectiva de la comunidad y propiciando la integración regional”[161].    

     

Por lo tanto, el proyecto de ley    introdujo un capítulo de “Participación comunitaria” en el que se propuso que    “los municipios podrán celebrar con las organizaciones de acción comunal    convenios para la ejecución de determinadas funciones u obras”[162]. Como lo explicó uno de los    ponentes para primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de    Representantes, la introducción de esa disposición en el articulado fue    producto de una de las propuestas presentadas por la Confederación Nacional    de Acción Comunal, organización que participó en el proceso de diálogo y    concertación del proyecto de ley que implementó el gobierno Nacional[163].    

     

Así, la introducción de los convenios    analizados tuvo como antecedente el Encuentro Nacional de Juntas de Acción    Comunal, en el cual participaron los entonces presidente de la República y    ministro del Interior, al igual que “más de cinco mil comunales de todo el    país”[164].    En dicha reunión, el gobierno Nacional se comprometió a “tener en cuenta    algunas propuestas (…) que han surgido del sentimiento y del pensamiento    comunal, [pues] en Colombia hay aproximadamente cincuenta y dos mil juntas de    acción comunal y aproximadamente (…) cuatro mil colombianos  hacen parte [de    ellas]”[165].    Una de esas sugerencias fue, precisamente, que las juntas de acción comunal    pudieran “celebrar convenios (…) para la construcción de obras y prestación    de servicios, elaborar planes y programas para el fortalecimiento de las    organizaciones comunales y la asignación recursos”[166].    

     

    

Inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, modificado por la    Ley    

2294 de 2023                    

Con el fin de demostrar que la    disposición analizada está soportada en razones adecuadas y suficientes que    la justifican, a continuación, se analizará el trámite legislativo de la Ley    2166 de 2021 y de su artículo 95. Además, como dicha disposición fue    modificada por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, también se hará    referencia al trámite legislativo de dicha norma.     

     

Ley 2166 de 2021. El proyecto que dio origen a    esa ley fue presentado por varios representantes de la Cámara para “ampliar,    reforzar, promover, facilitar, estructurar y fortalecer la organización    democrática, moderna, participativa y representativa de las juntas de acción    comunal en sus respectivos grados asociativos”[171]. Para    ello, se propuso, en primer lugar, fortalecerlas institucionalmente “con el    fin de devolverles el protagonismo que    deben tener dentro de sus comunidades vinculando sus planes estratégicos de    desarrollo con los planes de desarrollo de los entes territoriales,    estableciendo un obligatorio canal de comunicación con las autoridades    locales”. En segundo lugar, “garantizar la participación y vinculación de los organismos de    acción comunal en la ejecución de obras y proyectos para el desarrollo y    beneficio de sus comunidades”[172].    

     

La exposición de motivos también    destacó que los organismos de acción comunal tenían una gran importancia de    cara al pluralismo, a la participación ciudadana y a la necesidad de que la    sociedad civil se involucrara y concurriera con el Estado “para la    satisfacción de necesidades y búsqueda del desarrollo común para todos en    condiciones de igualdad”[173].    

     

Además, según la exposición de    motivos, a pesar de dicha importancia, los estudios disponibles, en    particular el Conpes 3955[174],    mostraban que los organismos de acción comunal debían enfrentar diversos    obstáculos, tales como: (i) condiciones precarias de funcionamiento y falta    de apoyo estatal; (ii) el desconocimiento estatal sobre “su valor de    constructores e sociedad debido a la falta de comunicación asertiva entre    estos y las entidades territoriales”[175]; (iii) las dificultades para    lograr su “sostenibilidad económica”[176] y (iv) “falta de autogestión de    recursos económicos y logísticos que permitan ejercer su labor comunitaria de    manera efectiva y en pro de la comunidad”[177]. En ese contexto, era necesario    fortalecer los organismos de acción comunal para que pudieran convertirse en    “los actores del progreso de sus comunidades”[178].    

     

Por su parte, en lo que respecta    al artículo 95, dicha disposición fue introducida en el informe de ponencia    para primer debate en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, en función    de una propuesta que la Confederación Nacional de Acción Comunal defendió en    el marco de la audiencia pública que se celebró el 28 de mayo de 2021 en el    Congreso[179].     No sufrió ninguna modificación durante el trámite legislativo.    

     

Adicionalmente, del análisis de    los debates sobre el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, se concluye que el    legislador justificó la necesidad de adoptar esa norma en las necesidades de:    (i) reestructurar, fortalecer y modernizar la acción comunal mediante la    formulación de una política pública en la materia[180]; (ii)    reactivar la economía y fomentar el empleo en las regiones, a través del    fortalecimiento de la capacidad de emprendimiento de los organismos de acción    comunal[181];    (iii) asegurar una fuente de financiación para dichas organizaciones, al    incrementar la cuantía de mínima a menor[182] y (iv) incrementar el trabajo    colaborativo y la coordinación entre esos organismos comunales y los    gobiernos nacional, departamental y municipal, conforme a lo dispuesto en la    sentencia C-100 de 2013[183].    

     

Ley 2294 de 2023. En las Bases del Plan Nacional    de Desarrollo 2022-2026 “Colombia potencia mundial de la vida”, se mencionaron los convenios solidarios    en los siguientes términos:    

     

“Con el fin de avanzar en la    construcción de obras, satisfacción de necesidades y aspiraciones de las    comunidades, se desarrollarán proyectos de construcción de vías mediante la    suscripción de convenios solidarios con las organizaciones de acción comunal.    Estas obras mejorarán la conectividad de las personas, generarán empleo y    servirán como una herramienta de fortalecimiento de las capacidades    comunitarias”[184].    

     

En consecuencia, en el proyecto    de ley se insertó un último artículo, relacionado con las vigencias y    derogatorias, que propuso derogar expresamente la expresión “territoriales”    prevista en el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021[185]. Ese    texto fue aprobado por el Congreso sin ningún cambio y, aunque no se discutió    específicamente sobre esa derogatoria, lo cierto es que uno de los temas más    discutidos en los debates fue el de ampliar la celebración de contratos    estatales de infraestructura con organizaciones de la economía popular y    comunitaria, tales como los organismos de acción comunal.    

     

Así, varios parlamentarios    expresaron su desacuerdo con esa posibilidad, entre otras razones porque: (i)    era una fuente de corrupción, politiquería[186], lavado de activos[187] y    fortalecimiento de los grupos al margen de la ley[188]; (ii)    implicaba una vulneración de los principios de selección objetiva, de libre    concurrencia en la contratación estatal[189] y una “competencia desleal con    las firmas pequeñas de ingeniería”[190]; (iii) vulneraba la    descentralización[191];    (iii) las organizaciones de la economía popular y comunitaria no tenían la    experiencia ni los conocimientos técnicos requeridos para hacer obras    públicas de menor cuantía[192].    

     

No obstante, la mayoría de los    miembros del Congreso, estuvo de acuerdo con desarrollar y fortalecer la    contratación estatal con organizaciones de la economía popular, pues, en su    parecer, esa medida era apta para asegurar la participación ciudadana y, por    esa vía: (i) mejorar el transporte y la conectividad[193],    especialmente mediante la pavimentación de las vías pequeñas y ubicadas en    las partes más alejadas del país[194];    (ii) ampliar el espectro del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021[195]; (iii)    permitir el desarrollo territorial en igualdad de condiciones, especialmente    en las zonas más apartadas y olvidadas del país[196].    

     

     

     

[1] “Por  la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de  los municipios”.    

[2] “Por  la cual se deroga la Ley 743 de 2002, se desarrolla el artículo 38 de la  Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción  comunal y se establecen lineamientos para la formulación e implementación de la  política pública de los organismos de acción comunal y de sus afiliados y se  dictan otras disposiciones”. Demandante: Ana Marcela Albarracín Camacho.    

[3] Expediente digital D-15874, Auto de inadmisión.    

[4] Se invitó al Departamento  Nacional de Planeación, al Departamento Administrativo para la Prosperidad  Social, a la Agencia de Renovación del Territorio, a la Superintendencia de  Industria y Comercio, a la Agencia Nacional de Infraestructura, al Instituto  Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC), a la Federación  Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos y a las  facultades de derecho de las siguientes universidades: de Los Andes, del  Rosario, de la Sabana, Javeriana, EAFIT, Externado de Colombia, Nacional de  Colombia y del Norte. Expediente digital D-15874, Auto de admisión.    

[5] Sentencia C-059 de 2021.    

[7] Estos intervinientes presentaron tres  escritos idénticos de intervención.    

[8] La Federación Colombiana de  Municipios presentó dos intervenciones, una firmada por su director ejecutivo y  otra por su secretaria general. En la primera, no se  manifestó una posición frente a la exequibilidad o la inexequibilidad de las  normas demandadas. Por el contrario, en la segunda se defendió la  constitucionalidad de las disposiciones acusadas.    

[9] Expediente digital D-15.874, Asociación de Juntas de Acción Comunal de Acevedo  Huila.    

[10] Expediente digital D-15.874, Confederación  Comunal Nacional y Asociación de Juntas de Acción Comunal del Corregimiento de Bruselass.    

[11] Ibid.    

[12] Expediente digital D-15874, Departamento  Nacional de Planeación.    

[13] Expediente digital D-15874, Departamento  Administrativo de la Presidencia de la República y Agencia de Contratación  Pública Colombia Compra Eficiente; Departamento Administrativo de la  Prosperidad Social.    

[14] Expediente digital D-15874, Federación  Colombiana de Municipios.    

[15] Expediente digital D-15874, Departamento  Administrativo de la Presidencia de la República y Agencia de Contratación  Pública Colombia Compra Eficiente.       

[16] Expediente digital D-15874, Departamento  Nacional de Planeación.    

[17] Ibid.    

[18] Ibid.    

[19] Expediente digital D-15874, Departamento  Administrativo para la Prosperidad Social.    

[20] Expediente digital D-15874,  Superintendencia de Industria y Comercio.    

[21] Expediente digital D-15874, Federación  Colombiana de Municipios. Esa  intervención hizo referencia a las sentencias C-126 de 2016 y C-1514 de 2000.    

[22] Expediente digital D-15874, Departamento  Administrativo de la Presidencia de la República y Agencia de Contratación  Pública Colombia Compra Eficiente; Superintendencia de Industria y Comercio.    

[23] Expediente digital D-15874,  Superintendencia de Industria y Comercio; Asociación  de Juntas de Acción Comunal de Acevedo Huila.    

[24] Expediente digital D-15874, Asociación de Juntas de Acción Comunal de Acevedo Huila.    

[25] Expediente digital D-15874, Federación  Colombiana de Municipios.    

[26] Expediente digital D-15874, Departamento  Administrativo de la Presidencia de la República y Agencia de Contratación  Pública Colombia Compra Eficiente.    

[27] Expediente digital D-15874, Departamento Nacional  de Planeación.    

[28] Expediente digital D-15874, Departamento  Administrativo de la Presidencia de la República y Agencia de Contratación  Pública Colombia Compra Eficiente.    

[29] Esos parámetros están contenidos en la  Resolución No. 358 de 2023 de la Agencia Nacional de Contratación Pública  Colombia Compra Eficiente y son de obligatorio cumplimiento para las entidades  territoriales que deseen celebrar convenios solidarios, incluyen los  siguientes: (i) la contratación directa debe ser justificada, (ii) contar con  información relativa al contexto demográfico y socio-económico de la comunidad,  (iii) analizar la caracterización del territorio en el que se ubica la  comunidad y (iv) aplicar criterios de idoneidad de los organismos de acción  comunal (Expediente digital D-15874, Departamento Administrativo de la  Presidencia de la República y Agencia de Contratación Pública Colombia Compra  Eficiente).    

[30] Ibid.    

[31] Expediente digital D-15874, Departamento  Nacional de Planeación.    

[32] Ibid.    

[33] A juicio de la interviniente, los convenios solidarios desarrollan los principios de  igualdad y de participación y buscan asegurar el interés general, el cual se  manifiesta en la necesidad de crear mecanismos para que las comunidades sean  más activas en las decisiones y en la ejecución de los asuntos que les  competen, con el fin de mejorar sus condiciones de vida.    

[34] Expediente digital D-15874, Departamento Nacional de  Planeación. Al respecto, esa intervención señaló que, por  un lado, dichos convenios permiten que se cumplan los principios de la función  administrativa y los fines de la contratación pública, pues los organismos de  acción comunal son los más interesados en que se ejecuten las obras públicas en  su respectiva localidad de forma eficiente, adecuada y rápida. Por otro lado,  las comunidades pueden incidir de forma directa en dicha ejecución a través de  los convenios analizados.    

[35] Ibid.    

[36] Expediente digital D-15874, Asociación de Juntas de Acción Comunal  de Acevedo Huila.    

[37] Expediente digital D-15874, Departamento  Administrativo para la Prosperidad Social.    

[38] Expediente digital D-15874, Departamento  Administrativo de la Presidencia de la República y Agencia de Contratación  Pública Colombia Compra Eficiente; Departamento de Planeación Nacional; Asociación de Juntas de Acción Comunal de Acevedo Huila; Federación  Colombiana de Municipios.    

[39] Expediente digital D-15874, Asociación de Juntas de Acción Comunal de Acevedo  Huila.    

[40] Ibid.    

[41] Expediente digital D-15874, Carlos  Francisco Saavedra Roa.    

[42] Ibid, p. 19. El interviniente adjuntó un concepto emitido por  dicha entidad pública el 6 de enero de 2023, identificado con el número de  radicación 22-505976-2-0.     

     

[43] Sentencia C-025 de 2020, en la que la Corte se inhibió por  ineptitud sustantiva de la demanda.    

[44] En ambas providencias, esta Corporación se  inhibió para proferir decisión de fondo sobre el artículo 51 de la Ley 617 de  2002 y sobre la Ley 923 de 2004, respectivamente, por ineptitud sustantiva de  las demandas.     

[45] Ver, por ejemplo, la Sentencia C-292 de 2019  en la que esta Corporación se inhibió para pronunciarse de fondo sobre el  artículo 12 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 1753 de 2015, norma relacionada con el plazo y la  renovación de los permisos para el uso del espectro electro radioeléctrico.    

[46] Constitución Política de Colombia, art. 241-4.  Al respecto, se puede consultar, entre otras, la Sentencia C-331 de 2022,  relacionada con el régimen de carrera administrativa de la Dirección de  Impuestos y Aduanas Nacionales. En esa ocasión, la Sala Plena concluyó que  varios de los cargos admitidos en el auto admisorio de la demanda eran ineptos y, por lo tanto, se  declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo frente a dichos  cuestionamientos.    

[47] Al respecto, la accionante manifestó que  “ningún competidor distinto a las Juntas de Acción Comunal y Organismos de  Acción Comunal puede competir para ser seleccionados para la contratación  directa de obras hasta la menor cuantía que pretendan celebrar las autoridades  mencionadas (…). Por el contrario, si la entidad decidiera no contratar  directamente dichas obras, los Organismos de Acción Comunal sí podrían participar  en los respectivos procesos de selección en competencia con los demás agentes  del mercado de las obras de hasta la menor cuantía”. Expediente digital  D-15874, Demanda, p. 11.    

[48] Expediente digital D-15874, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y  Agencia de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, Departamento Nacional de Planeación (intervención 1).    

[49] Expediente digital D-15874, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y  Agencia de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente.    

[50] Sobre dichos estándares, se puede  analizar la sentencia C-292 de 2019.    

[51] Esas entidades argumentaron que la  demanda no contiene las razones concretas por las cuales: (i) existe una  oposición entre las normas impugnadas y la libre competencia; (ii) la  limitación a la libre competencia que supuestamente se deriva de las artículos  demandados no desarrolla el derecho de asociación ni el principio de  participación, pese a que así lo reconoció las sentencia C-126 de 2016[51],  y (iii) la medida contenida en las normas analizadas no responden a los  criterios de razonabilidad ni proporcionalidad.    

[52] En consecuencia, el cargo apto no se relaciona con lo dispuesto en  los parágrafos 1 y 2 del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, los cuales se  refieren a la inclusión en el monto total de los convenios solidarios de  algunos costos y subsidios, al igual que a la necesidad de que los entes  territoriales cuenten con personal para supervisar y apoyar a los organismos de  acción comunal en la ejecución de las obras    

[54] Ibid.    

[55] Sentencia C-052 de 2025.    

[56] Sentencias C-738 de 2001, C-949 de 2001, C-499  de 2015, C-126 de 2016, C-439 de 2016, C-207 de 2019, C-163 de 2020 y C-154 de  2023.    

[57] Sentencias C-547 de 1994, C-119 de 2020 y  C-126 de 2016.      

[58] Sentencia C-949 de 2001.    

[59] Sentencias C-040 de 2001 y C-307 de 2021    

[60] Sentencia C-439 de 2016.    

[61] Sentencias C-178 de 1996, C-049 de 2001, C-088  de 2000 y C-126 de 2016.    

[62] Sentencias C-154 de 2023 y C-126 de 2016.    

[63] Sentencias C-616 de 2001, C-815 de 2001,  C-389 de 2002, C-654 de 2003, C-432 de 2010 y C-056 de 2021.    

[64] Sentencia C-032 de 2017, C-059 de 2021 y  C-228 de 2010.    

[65] Sentencias C-032 de 2025 y C-228 de 2010.    

[66] Ibid.    

[67] Ibid.    

[68] Sentencia C-056 de 2021 y C-865 de 2004.    

[69] Sentencia C-032 de 2025.    

[70] Artículo 334 de la Constitución.    

[71] Ibid.    

[72] Ibid.    

[73] Ibid.    

[74] Sentencia C-032 de 2025.    

[75] Sentencia C-345 de 2019 y C-056 de 2021.    

[76] Sentencia C-345 de 2019, C-032 de 2025 y C-138 de 2025.    

[77] Sentencia C-032 de 2025.    

[78] Ibid.    

[79] Sentencia C-345 de 2019 y C-032 de 2025.    

[80] Según esa disposición, las autoridades destinatarias de la norma  sólo pueden contratar con terceros cuando la Imprenta Nacional de Colombia no  atendiera sus requerimientos o cuando las condiciones de precio o plazo en el  sector privado fueran más favorables.    

[81] Sentencia C-580 de 2001, reiterada en la  decisión C-126 de 2016.    

[82] Ibid.    

[83] Ibid.    

[84] Ibid.    

[85] Ibid.    

[86] Universidad Nacional de Colombia (2019),  Origen de las JAC se preserva en el Archivo Histórico de la U.N., disponible  en: https://agenciadenoticias.unal.edu.co/detalle/origen-de-las-jac-se-preserva-en-el-archivo-historico-de-la-un.     

[87] Entre otros, se pueden consultar el  Decreto 1930 de 1979 (derogado por el Decreto 890 de 2008), el Decreto 300 de 1987 (derogado por el  Decreto 890 de 2008), la Ley 52 de 1990 (derogada parcialmente por el Decreto  200 de 2003), citados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (2010),  Documento Conpes. Política nacional para el fortalecimiento de los organismos  de acción comunal, Departamento Nacional de Planeación Social. Disponible en: https://faolex.fao.org/docs/pdf/col191829.pdf    

[88] Sentencia C-580 de 2001, citada por en el  fallo C-126 de 2016.    

[89] Sentencias C-580 de 2001 y C-126 de 2016.    

[90] Sentencia C-520 de 2007, citada en la  decisión C-126 de 2016.    

[91] Sentencia C-126 de 2016. De manera  similar, la sentencia C-100 de 2013 desestimó un cargo por la vulneración del  principio de unidad de materia elevado contra la palabra “departamental”, contenida  en la parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, pues existía una  conexidad temática, teleológica y sistemática entre la materia dominante de la  ley la disposición demandada. En esa providencia, la Corte Constitucional  señaló que “los convenios solidarios son definidos por el parágrafo 3 de la  disposición de la que hace parte la expresión demandada, señalando que deben  ser entendidos como la complementación de esfuerzos institucionales,  comunitarios, económicos y sociales para la construcción de obras y la  satisfacción de necesidades y aspiraciones de las comunidades. Las  actividades que desarrollan las juntas de acción comunal se encuentran ligadas  a la promoción de la participación de la comunidad y al mejoramiento social y  cultural de sus habitantes, responsabilidades del municipio según lo prevé el  artículo 311 de la Constitución. La autorización para celebrar convenios de  solidaridad entre las juntas de acción comunal y las entidades del orden  departamental tienen la aptitud de promover el desarrollo municipal”.    

[92] Consejo Nacional de Política Económica y  Social (2018), Documento Conpes. Política nacional para el fortalecimiento de  los organismos de acción comunal, Departamento Nacional de Planeación Social,  p. 3. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3955.pdf    

[93] Artículos 6 y 7 de la Ley 2166 de 2021.    

[94] El Artículo 9 de la Ley 2166 de 2021  establece los territorios en los cuales cada organismo de acción comunal puede  desarrollar sus actividades.    

[95] Literal a) del artículo 7 de la Ley 2166  de 2021.    

[96] Literal b) del artículo 7 de la Ley 2166  de 2021.    

[97] Literal c) del artículo 7 de la Ley 2166  de 2021.    

[98] Literal d) del artículo 7 de la Ley 2166  de 2021.    

[99] Literal e) del artículo 7 de la Ley 2166  de 2021.    

[100] Ibid.    

[101] Ministerio del Interior y Agencia  Nacional de Hidrocarburos (2020), Fortalecimiento de las organizaciones de  acción comunal en los territorios con actividad de exploración y producción de  hidrocarburos, p. 10. Disponible en: https://comunal.mininterior.gov.co/documentos/Bot%C3%B3n%20Oferta%20Institucional/Cartilla%20OAC%20(1)(1)%20(1).pdf    

[102] Los datos presentados en este acápite,  cuya finalidad exclusiva es describir el contexto fáctico en el que se  inscriben las normas acusadas, fueron elaborados por la Corte Constitucional a  través del uso de la herramienta “Convenios Solidarios 2021-2024 Secop II” de  la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, la cual  se puede consultar en el siguiente link: https://www.colombiacompra.gov.co/analisis-de-datos-de-compra-publica/visualizaciones-compra-publica/convenios-solidarios-2021-2024     

[103] La herramienta partió de la definición establecida en el parágrafo 3  del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, según el cual los convenios solidarios  son “la complementación de esfuerzos institucionales, comunitarios, económicos  y sociales para la construcción de obras y la satisfacción de necesidades y  aspiraciones de las comunidades”. Por lo tanto, esa base de datos no se limita  a los convenios solidarios para ejecutar obras de hasta por la mínima y la menor  cuantía a los que se refieren las normas acusadas.     

También incluye otros convenios solidarios suscritos al amparo de  otras disposiciones del ordenamiento jurídico que no fueron acusadas en la  demanda que ahora se analiza, tales como los celebrados con resguardos  indígenas, o los firmados con el fin de ejecutar proyectos contemplados en los  planes de desarrollo o proyectos atados al Acuerdo Final de Paz.    

Así, por un lado, el numeral 13 del artículo 6 de la Ley 1551 de  2012 señala que “los municipios y distritos podrán celebrar convenios  solidarios con: los cabildos, las autoridades y organizaciones indígenas, los  organismos de acción comunal y demás organizaciones civiles y asociaciones  residentes en el territorio, para el desarrollo conjunto de programas y  actividades establecidas por la Ley a los municipios y distritos, acorde con  sus planes de desarrollo. Por otro lado, el artículo 63 de la Ley 2166 de 2021 dispone  que los organismos de acción comunal pueden celebrar convenios solidarios con  las entidades del orden nacional, departamental, distrital, local y municipal  “para la ejecución de proyectos incluidos en el respectivo Plan Nacional de  Desarrollo o para la ejecución de los proyectos derivados del Acuerdo Final de  Paz, como lo son, los Programas de Desarrollo con Enfoque territorial o los  Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR) o la Hoja de Ruta Única  de que trata el Artículo 281 de la Ley  1955 de 2019”.    

[105] $402.766.426.100. Según esa base de datos sólo dos resguardos  suscribieron convenios solidarios en el periodo analizado (Colombia Compra Eficiente (2025), Convenios Solidarios Secop II).    

[106] Por ejemplo, los 10 proveedores que suscribieron convenios  solidarios por el mayor valor lo hicieron con el INVIAS para el mejoramiento  vial en el marco del Programa Caminos Comunitarios de la Paz Total y/o con el Ministerio  del Deporte para la recuperación o mejoramiento de escenarios de recreación y  deporte. Ninguno de esos diez organismos de acción comunal tiene jurisdicción  en Bogotá D.C.    

[107] Fuente: Colombia Compra Eficiente (2025),  Convenios Solidarios Secop II.    

[108] Fuente: Colombia Compra Eficiente (2025),  Convenios Solidarios Secop II. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/content/convenios-solidarios-2021-2024    

[109] $12.969.612.524.    

[110]  $1.227.695.554.    

[111] Dicha base de datos no permite filtrar la  información por la naturaleza jurídica de los contratos celebrados.    

[112] Los datos presentados en este acápite,  cuya finalidad exclusiva es describir el contexto fáctico en el que se  inscriben las normas acusadas, fueron elaborados por la Corte Constitucional a  través del uso de la Herramienta de visualización para el análisis de la  demanda y la oferta, la cual se puede consultar en el siguiente link: https://www.colombiacompra.gov.co/content/herramienta-de-visualizacion-para-el-analisis-de-la-demanda-y-de-la-oferta.    

[113] OCDE (2006), Competition in Bidding Markets, Series Roundtables on  Competition Policy No. 66, p. 128. Disponible en: https://www.oecd.org/en/publications/competition-in-bidding-markets_af4c1b4b-en.html     

[114] La Corte eligió ese periodo de tiempo y el filtro del Secop II debido a que las cifras contenidas en el  acápite “6.2.2. Datos sobre los convenios solidarios” fueron elaboradas con la  herramienta “Convenios Solidarios 2021-2024 Secop II”,  la cual sólo contiene la información sobre los convenios solidarios firmados  entre el 16 de octubre de 2020 y el 30 de noviembre de 2024 y cuya suscripción  fue reportada en el Secop II. Por lo tanto, el uso de estos filtros obedece al  propósito de presentar información que sea lo más comparable posible, en un  contexto en el que las dos herramientas consultadas contienen información  relevante para describir el contexto fáctico en el que se inscriben las normas  acusadas, pero ninguna permite filtrar los datos para obtener cifras exactas  sobre la cantidad de convenios solidarios suscritos con juntas y organismos de  acción comunal al amparo de las normas acusadas.      

[115] Ese segmento, identificado con el número  72, incluye los servicios de: (i) mantenimiento y reparaciones de  construcciones e instalaciones (código 7210); (ii) construcción pesada (código  7214); (iii) mantenimiento y construcción de comercio especializado (código  7215); (iv) construcción de edificaciones no residenciales (código 7212); (v)  construcción de edificaciones residenciales (código 7211). Según Colombia  Compra Eficiente, dicho segmento se refiere a la obra pública, conforme a lo  establecido en el Clasificador de Bienes y Servicios de Naciones Unidas  (UNSPSC). Colombia Compra Eficiente (s.f.), Guía para la comprensión e  implementación de los Documentos Tipo de Licitación de Obra de Infraestructura  de Transporte Versión 2, p. 14. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documentos/cce-eicp-gi-04_guia_documentos_tipo_licitacion_publica_infraestrctura_de_transporte_version_2_1.pdf    

[116]  $79.083.571.193.135.    

[117] Esa cifra corresponde a 1.300 millones de  pesos. Se tomó la cifra del 2024 y no del 2025, debido a que el periodo  analizado corresponde al 16 de octubre de 2020 y el 30 de noviembre de 2024.    

[118] Fuente: Colombia Compra Eficiente (2025),  Herramienta de visualización para el análisis de la demanda y la oferta.    

[119] Para hacer este análisis, se agregó el filtro adicional del valor máximo  contratado correspondiente a la mínima cuantía más alta del 2024, es decir, 130 millones de pesos.    

[120] Por lo tanto, según la base de datos “Herramienta de visualización  para el análisis de la demanda y la oferta”, en el periodo analizado los  organismos de acción comunal celebraron un total de 2.377 contratos de obra  pública de hasta por la menor cuantía (1.517) y la mínima cuantía (860). Esa  cifra es inferior a la del total de convenios solidarios suscritos en todo el  país (2.853), a la que se hizo referencia en el considerando 90 y en las  gráficas 1 de esta sentencia.     

Así, esta última cifra se elaboró con la herramienta “Convenios  Solidarios 2021-2024 Secop II” e incluye todos los convenios solidarios  suscritos en el país con base en las normas acusadas, el numeral 13 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 63 de  la Ley 2166 de 2021, tal y como se explicó en el pie de página 103 de esta  sentencia. Por lo tanto, el dato de 2.853 engloba los  convenios solidarios suscritos con independencia de la cuantía del contrato,  aquellos celebrados con personas jurídicas distintas a organismos de acción  comunal y aquellos que fueron celebrados para ejecutar proyectos  contemplados en los planes de desarrollo o proyectos atados al Acuerdo Final de  Paz. Al respecto, como se explicó en el considerando 95 de esta sentencia, esa  base de datos no permite filtrar la información en función del objeto ni del  valor de los convenios solidarios; mientras que la “Herramienta de  visualización para el análisis de la demanda y de la oferta” no permite filtrar  los datos en función del tipo específico de contrato suscrito (convenio  solidario).    

[121] Fuente: Colombia Compra Eficiente (2025),  Herramienta de visualización para el análisis de la demanda y la oferta.    

[122] Fuente: Colombia Compra Eficiente (2025),  Herramienta de visualización para el análisis de la demanda y la oferta.    

[123] Estas cifras son el resultado de la  operación de restar los porcentajes de la participación de los organismos de  acción comunal en el mercado de obras públicas de hasta por la menor cuantía  -frente al valor total de la contratación (2,41%) y al número de contratos  (3,35%)- de los porcentajes de participación de las federaciones y  asociaciones, es decir, 0,36% por valor y 0,38% por número de contratos.    

[124] Ninguna entidad del orden nacional  celebró contratos de obra hasta por la mínima cuantía con organismos de acción  comunal.    

[126] Fuente: Colombia Compra Eficiente (2025),  Herramienta de visualización para el análisis de la demanda y la oferta.    

[127] Es decir, a las juntas de acción comunal  y a las juntas de vivienda (organismos de primer grado); a las asociaciones de  acción comunal (organismos de segundo grado); a las federaciones de acción  comunal (organismos de tercer grado) y a las confederaciones (organismos de  cuarto tipo), conforme a lo establecido en la tabla 5 de esta providencia.    

[128] Parágrafo 3 del artículo 6 de la Ley 1551  de 2012.    

[129]  Este punto se desarrollará en el considerando 152 de  esta sentencia.    

[130] Sentencia del 27 de mayo de 2021, Sección  Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, exp.  17001233300020190057301; Sentencia del 7 de noviembre de 2024, Sección Primera  de la Sala de lo Contencioso Administrativo, exp. 25000231500020240013501;  Sentencia del 5 de septiembre de 2024, Sección Primera de la Sala de lo  Contencioso Administrativo, exp. 81001233900020240001401; Sentencia del 15 de  septiembre de 2021, Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo  Contencioso Administrativo, exp. 11001031500020210482700; Auto del 28 de mayo  de 2024, Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso  Administrativo, exp. 11001032600020230007100 (69.860).    

[131] Artículo 94 de la Ley 1474 de 2011.    

[132] Al respecto, por medio de auto del 28 de  mayo de 2024, la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo  Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decretó la medida cautelar de  suspensión provisional de uno de los artículos del Decreto 142 de 2023. La  disposición suspendida señala que “[d]e conformidad con  lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, solo podrán  celebrar de manera directa convenios solidarios para la ejecución de obras los  entes territoriales del orden nacional, departamental, distrital y municipal  con los organismos de acción comunal” (negrillas por fuera del texto original).  Así, a juicio del Consejo de Estado, al adoptar esa  norma, “el Presidente de la República se extralimitó en sus funciones porque  convirtió en una restricción para contratar lo que se había previsto por la ley  como una facultad” y, por esa vía, reguló la capacidad contractual. Además, al  obligar a los entes del orden nacional, departamental, distrital y municipal a  celebrar los convenios solidarios, el presidente también vulneró el derecho a  la igualdad, la libertad de empresa y la libre competencia económica.    

[133] Literal b) del artículo 2 de la Ley 1150  de 2007.    

[134] Tabla parcialmente retomada de: Agencia  Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente (2024), Manual de  Selección de Mínima Cuantía de Colombia Compra Eficiente.    

[135]  Sentencia C-126 de 2016, antes citada.    

[136] Así, el artículo 6 de dicha ley señala  que la acción comunal es “la expresión social organizada, autónoma,  multiétnica, multicultural, solidaria, defensora de los Derechos Humanos, la  comunidad, el medio ambiente y la sociedad civil, cuyo propósito es promover la  convivencia pacífica, la reconciliación y la construcción de paz, así como el  desarrollo integral, sostenible y sustentable de la comunidad, a partir del  ejercicio de la democracia participativa”.    

[137] Artículo 11 de la Ley 2166 de 2019.    

[138] Artículo 16 de la Ley 2166 de 2016.    

[139] Artículo 18 de la Ley 2166 de 2016.    

[140] Ibid.    

[141] Parágrafo 3 del artículo 6 de la Ley 1551  de 2012.    

[142] En palabras de dicho documento de  política pública: “la realidad estructural de muchas de las organizaciones  comunales [es que], debido a su objeto social cuyo fin no es el lucro, no  cuentan con la capacidad económica ni organizativa que les permitan postularse  a ejercicios de contratación en igualdad de condiciones con otras organizaciones  privadas que, por la formación de sus miembros y sólidos patrimonios, restan  posibilidades jurídicas a las comunales. Por tal motivo es necesario definir  una reglamentación que se adecue a la dinámica contractual de las OAC” Consejo Nacional de Política Económica  y Social (2010), Documento Conpes. Política nacional para el fortalecimiento de  los organismos de acción comunal, Departamento Nacional de Planeación Social,  citado en la Gaceta del Congreso 668 de 2020, p. 11.    

[143]  Sentencia C-126 de 2016, previamente citada.    

[144] En efecto, según esa base de datos, los únicos proveedores que no  fueron organismos de acción comunal fueron dos resguardos (Colombia Compra Eficiente (2025), Convenios Solidarios Secop II).    

[145]  Sentencia C-464 de 2023.    

[146] Ese deber de motivación está contenido en la Ley 1150  de 2007 y del artículo 2.2.1.2.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015.    

[147] En el periodo de cuatro años analizado, los organismos  de acción comunal celebraron únicamente el 2,74% de los contratos de obras  públicas de hasta por la mínima cuantía que se celebraron en el país, por un  valor correspondiente al 3,13% del costo total de esos negocios jurídicos. Por  su parte, en el mercado de obras públicas de menor cuantía, la participación de  estas personas jurídicas fue del 3,35% si se parte del número de contratos  suscritos y del 2,41% si se considera el valor total de la contratación.    

[148] En el periodo analizado, ninguna confederación celebró  convenios solidarios. Además, las asociaciones de acción comunal celebraron el  3,58% de todos los contratos de este tipo que se suscribieron en el país, por  un valor equivalente al 3,22% del costo total de la contratación hecha a través  de esa modalidad contractual. En el caso de las federaciones de acción comunal,  dichos porcentajes se redujeron al 0,35% y al 0,30%, respectivamente.    

[149] En efecto, en obras de hasta por la menor  cuantía, la Confederación  Nacional de Acción Comunal no fue contratista del Estado. Por su parte, las  federaciones y asociaciones de acción comunal tuvieron una participación en el  mercado analizado del 0,36%, si se toma como parámetro de comparación el valor  total de los contratos, y del 0,38%, si se parte del número de negocios  jurídicos celebrados.    

[150] Así, el Ministerio del Deporte y el INVIAS  concentraron el 74,05% de la contratación de obras de hasta por la menor  cuantía con los organismos de acción comunal si se parte del valor contractual,  y más del 41,53% si se parte del número de negocios jurídicos celebrados. Esas  cifras coinciden con las disponibles sobre los convenios solidarios, en  general, pues esas dos entidades fueron las que más suscribieron ese tipo de  contratos y por los mayores valores, y las únicas del orden nacional que lo  hicieron. Así, en el 13,25% del total de los convenios solidarios firmados en  el país, la entidad contratante fue del orden territorial; mientras que en el  86,75% restante, los contratantes fueron el INVIAS o el Ministerio del Deporte.    

[151] En ese sentido, los convenios solidarios  analizados no se rigen por el Decreto 92 de 2017, el cual se aplica a la  contratación estatal de entidades privadas sin ánimo de lucro para impulsar  programas y actividades acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales  de desarrollo (art. 355 de la Constitución).    

[152] Resolución 358 de 2023 de Colombia Compra  Eficiente.     

[153]  Art. 267 de la Constitución.    

[154]  Art. 209 de la Constitución.    

[155] Sobre estos principios, se puede analizar, entre  otras, la sentencia C-508 de 2002. Al respecto, también conviene recordar que  la sentencia C-181 de 2020 señaló que, incluso en los procesos de contratación  estatal regidos por las reglas del derecho privado, hay que aplicar los  principios de la función administrativa (art. 209 CP) y de la gestión fiscal  (art. 267 CP), al igual que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades.  Además, esos procesos también están sometidos a “los respectivos controles, por  lo que se impone la aplicación de dichas disposiciones constitucionales”.    

[156]  Sentencia SU-214 de 2022.    

[157] Así, según el artículo 33 de la Ley 996  de 2005, la prohibición de contratación directa no se aplica en “lo referente a  la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los  requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así  como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes,  carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que  hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o  casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y  hospitalarias”.    

[158] En particular, de la sentencia T-315 de 2019, se extrae que en los  resguardos, los territorios y las entidades territoriales indígenas, sólo es  posible crear juntas de acción comunal o juntas de vivienda cuya constitución y  funcionamiento sean previamente aprobados de forma autónoma por las autoridades  indígenas respectivas, conforme a la identidad social y cultural, las  costumbres, las tradiciones y derecho propio. Además, la ejecución de cualquier  obra en dichas zonas por parte de dichas juntas también requiere la  autorización previa de los consejos comunitarios o de las autoridades indígenas  respectivas.    

[159]  Sentencia C-126 de 2016.    

[160] En ese mismo sentido, como se mencionó previamente, los convenios  solidarios regulados en las normas acusadas se rigen por los parámetros  obligatorios contenidos en los documentos tipo para la contratación directa de  obras hasta por la menor cuantía elaborados por la Agencia Nacional de  Contratación Pública Colombia Compra Eficiente. Esos parámetros incluyen las  obligaciones de las entidades estatales contratantes de: (i) contar con un  ingeniero, con el fin de cumplir el artículo 18 de la Ley 842 de 2003, según el  cual los trabajos que impliquen el ejercicio de la ingeniería deben ser  dirigidos por un ingeniero con tarjeta profesional que esté inscrito en el  registro de dicha profesión; (ii) aplicar criterios de idoneidad y/o  experiencia, con el fin de asegurarse de que el contratante cuenta con los  recursos necesarios para ejecutar el convenio y (iii) implementar una matriz de  los riesgos previsibles incluyendo el de corrupción y su relación con los riesgos  financieros, legales y reputacionales (Resolución No.  358 de 2023 de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra  Eficiente; Minuta Tipo Convenio Solidario y Anexo 3. Matriz de Riesgos,  disponibles en: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo).    

[161] Exposición de motivos, Gaceta del Congreso 570 del 4 de agosto de  2011, p. 22.    

[162] Gaceta del Congreso 570 del 4 de agosto de 2011, p. 20.    

[163] Intervención del viceministro del  Interior, Aurelio Iragorri Valencia, Gaceta del Congreso 570 del 4 de agosto de  2011, p. 34.    

[164] Gaceta del Congreso 570 del 4 de agosto  de 2011, p. 34.    

[165] Ibid.    

[166] Ibid.    

[167] Gaceta del Congreso 723 del 27 de  septiembre de 2011, p. 4.    

[169] Gaceta del Congreso 187 del 30 de abril  de 2012, p. 41; Gaceta del Congreso 308 del 5 de junio de 2012, p. 26.    

[170] Gaceta del Congreso 73 de 2011, citada en  la sentencia C-126 de 2016.    

[171] Gaceta del Congreso 668 de 2020, p. 11.  Ese proyecto, identificado con el número 115 de 2020 Cámara, fue acumulado con los proyectos de Ley 269 de 2020 Cámara, “Por la cual se  reforman algunos artículos de la ley 743 de 2002 y se dictan otras  disposiciones” , 341 de 2020 Cámara, “Por medio de la cual se establecen los  lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los  miembros de las organizaciones de acción comunal, y se dictan otras  disposiciones” y 474 de 2020 Cámara “Por medio de la cual se deroga la Ley 743  de 2002 y se desarrolla el artículo 38 Constitución Política de Colombia en lo  referente a los organismos de acción comunal”.    

[172] Gaceta del Congreso 668 de 2020, p. 11    

[173] Ibid, p. 11.    

[174] Según ese documento, la Ley 1551 de 2012 permitió la celebración de  convenios solidarios con las juntas de acción comunal. No obstante, esa  posibilidad se limitó con la expedición del Decreto 092 de 2017, norma que  obligó a los organismos de acción comunal que querían celebrar convenios y  contratos estatales a aportar un porcentaje de recursos mínimo. Esa exigencia  les “imposibilitó continuar con el aporte en especie y mano de obra con el que  históricamente concurrían las JAC para el desarrollo de las obras  comunitarias”. Por lo tanto, ese marco legal no tenía en cuenta que, al ser sin  ánimo de lucro, los organismos de acción comunal “no cuentan con la capacidad  económica ni organizativa que les permitan postularse a ejercicios de  contratación en igualdad de condiciones con otras organizaciones privadas” (Consejo Nacional de Política Económica y Social (2010), Documento  Conpes. Política nacional para el fortalecimiento de los organismos de acción  comunal, Departamento Nacional de Planeación Social, citado en la Gaceta del  Congreso 668 de 2020, p. 11).    

[175] Ibid, p. 13.    

[176] Ibid, p. 12.    

[177] Ibid, p. 13.    

[178] Ibid, p. 13.    

[179] Gaceta del Congreso 578 del 4 de junio de  2021, p. 21.    

[180] Gaceta del Congreso 390 del 2 de mayo de 2022, p. 22.    

[181] Ibid, p. 22 y 23.    

[182] Ibid, p. 23 y 60.    

[183] Ibid, p. 23; Gaceta del Congreso 194 del 22 de marzo de 2022, p.  82.    

[184] Gaceta del Congreso 18 del 13 de febrero  de 2023, p. 90.    

[185] Ibid, p. 42.    

[186] Gaceta del Congreso 889 del 19 de julio  de 2023, p. 205.    

[187] Ibid, p. 205.    

[188] Gaceta del Congreso 1143 del 25 de agosto  de 2023, p. 34 y ss.    

[189] Gaceta del Congreso 859 del 14 de julio  de 2023, p. 13.    

[190] Gaceta del Congreso 889 del 19 de julio  de 2023, p. 205.    

[191] Ibid, p. 205    

[192] Ibid, p. 203, 204 y    

[193] Gaceta del Congreso 182 del 20 de marzo  de 2023, p. 30; Gaceta del Congreso 183 del 20 de marzo de 2023, p. 30.    

[194] Gaceta del Congreso 858 del 14 de julio  de 2023, p. 41; Gaceta del Congreso 1143 del 25 de agosto de 2023, p. 36;  Gaceta del Congreso 889 del 19 de julio de 2023, p. 204-206.    

[195] Gaceta del Congreso 1143 del 25 de agosto  de 2023, p. 35; Gaceta del Congreso 889 del 19 de julio de 2023, p. 204.    

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