C-274-13

           C-274-13             

NOTAS DE RELATORIA: Mediante Auto 038 de fecha   11 de febrero de 2015, el cual se anexa en la parte final de esta providencia,   se corrige  el numeral octavo de su parte resolutiva.      

Mediante Auto 354 de fecha 9 de agosto de   2015, el cual se anexa en la parte final de esta providencia, se corrige el   literal b) del numeral octavo de su parte resolutiva    

DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Contenido y alcance    

Es    titular del derecho a acceder a la información pública toda persona, sin exigir   ninguna cualificación o interés particular para que se entienda que tiene   derecho a solicitar y a recibir dicha información  de conformidad con las   reglas que establece la Constitución y el proyecto de ley. Esta disposición se   ajusta a los parámetros constitucionales del derecho de petición, de información   y del libre acceso a los documentos públicos, a los principios de la función   pública, que consagran los artículos 20, 23, 74 y 209 de la Carta    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA-Características    

Esta Corporación ha señalado que el examen que realiza reviste las   siguientes características: “(i) es jurisdiccional al estarle vedado estudiar la   conveniencia u oportunidad del proyecto de ley toda vez que sus fallos son en   derecho; (ii) es automático al no requerir para su inicio la presentación de una   demanda de inconstitucionalidad; (iii) es integral al tener que examinar el   proyecto de ley en su contenido formal y material, además de confrontarlo con la   totalidad de las disposiciones de la Carta; (iv) es definitivo en cuanto debe   decidir concluyentemente sobre el proyecto de ley, haciendo tránsito a cosa   juzgada constitucional; (v) es participativo en la medida en que cualquier   ciudadano podrá intervenir en el asunto para defender o impugnar el proyecto de   ley; y (vi) es previo al comprender la revisión anticipada sobre la   constitucionalidad del proyecto.    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos    

Un proyecto de   ley estatutaria debe cumplir con los siguientes requisitos: (i) Haber sido   publicado en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión   respectiva. El art. 9 del Acto Legislativo 001 de 2003 dispuso que esta   exigencia también se aplica a los debates sobre los informes de las comisiones   de conciliación, los cuales deberán ser publicados por lo menos con un día de   anticipación a la sesión donde fuere votado. (ii) Haber sido aprobado en primer   debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara y en la plenaria   de cada cámara en segundo debate, mediante votación nominal y pública, por   mayoría absoluta, previo cumplimiento de los requisitos de publicación de las   ponencias. (iii) Haber respetado los términos fijados en el artículo 160 para   los debates, a saber: entre el primero y el segundo debate en cada cámara debe   mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en   una cámara y la iniciación de la discusión en la otra deben transcurrir por lo   menos quince días; (iv) Haberse dado aviso de que el proyecto será sometido a   votación en sesión distinta a aquélla en la que se efectúa la respectiva   votación y someter el proyecto a votación en la oportunidad anunciada (art. 8   del Acto Legislativo 001 de 2003); (v) Haber sido aprobado dentro de una sola   legislatura, con la aclaración de que este plazo se refiere únicamente el   trámite dentro el Congreso, y no se extiende al período que requiere la revisión   previa que efectúa la Corte Constitucional; (vi) Haber respetado los principios   de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad; (vii) Cuando se trate   de normas que tengan impacto directo diferenciado sobre comunidades étnicas, de   conformidad con los criterios que ha establecido la Constitución y la   jurisprudencia de la Corte Constitucional, haber sido sometido a consulta previa   antes de iniciar su trámite en el Congreso.    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE CREA LEY DE TRANSPARENCIA Y DERECHO   DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Trámite   legislativo    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN EL   AMBITO DE CONTROL CONSTITUCIONAL-Implicaciones    

ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE   VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Importancia/ANUNCIO PREVIO DE VOTACION-Requisito   contemplado en artículo 8 del Acto legislativo 01 de 2003    

TRAMITE LEGISLATIVO-Quórum, votación y   mayoría absoluta/VOTACION NOMINAL Y PUBLICA Y ADMISIBILIDAD DE LA EXCEPCION   DE VOTACION ORDINARIA-Jurisprudencia constitucional    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE CORRESPONDENCIA ENTRE TITULO DE   LA LEY Y SU CONTENIDO-Contenido y alcance/TITULO DE LAS LEYES-Debe   corresponder al contenido    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No es un   concepto rígido que pueda restringir de manera excesiva la tarea del legislador    

PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE   EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Cumplimiento    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Determinación de núcleo temático/LEY-Núcleo   temático para determinar si viola o no el principio de unidad de materia    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE CREA LA LEY DE TRANSPARENCIA Y   DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Conexidad temática, teleológica y sistémica    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE CREA LA LEY DE TRANSPARENCIA Y   DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Cumplimiento de los principios de identidad flexible y   consecutividad/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido   y alcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido   y alcance    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE CREA LEY DE TRANSPARENCIA Y DERECHO   DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Delimitación   del derecho de acceder a los documentos públicos en el marco constitucional   colombiano      

PRINCIPIO DE MAXIMA PUBLICIDAD PARA TITULAR UNIVERSAL-Contenido y alcance    

PRINCIPIOS DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Contenido y alcance    

DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Elementos esenciales/DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Principio   de transparencia/DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Principio   de buena fe/DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Principio   de facilitación/DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-No discriminación/DERECHO DE ACCESO A LA   INFORMACION PUBLICA-Principio de gratuidad/DERECHO DE ACCESO A LA   INFORMACION PUBLICA-Principio de celeridad y eficacia/DERECHO DE ACCESO A   LA INFORMACION PUBLICA-Principio de calidad de la información/DERECHO DE   ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Principio de divulgación proactiva de la información    

PRINCIPIO DE DIVULGACION PROACTIVA DE LA INFORMACION-Alcance       

CONSULTA PREVIA DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Jurisprudencia constitucional/CONSULTA PREVIA DE LAS COMUNIDADES   INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Contenido y alcance/CONSULTA PREVIA A LAS   COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Criterios jurisprudenciales   para determinar su obligatoriedad/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS   ETNICOS-Requisitos de tiempo, modo y lugar/CONVENIO 169 DE LA   ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO OIT-Contenido y alcance    

CONSULTA PREVIA-Consecuencias por   incumplimiento del procedimiento    

CONSULTA PREVIA DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Delimitación de criterios para identificar cuándo existe una   afectación de los grupos étnicos, directa, específica y particular derivada de   una medida legislativa    

OBLIGATORIEDAD DE CONSULTA PREVIA POR MEDIDAS LEGISLATIVAS EN LAS   HIPOTESIS DE AFECTACION DIRECTA A LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Reformulación de la regla general/MEDIDAS LEGISLATIVAS EN LAS   HIPOTESIS DE AFECTACION DIRECTA A LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Importancia en   la determinación de la magnitud del impacto, si cada medida concreta es de   aplicación directa, o si se establece un marco normativo general que luego debe   ser implementado mediante otros actos jurídicos posteriores/MEDIDAS   LEGISLATIVAS EN LAS HIPOTESIS DE AFECTACION DIRECTA A LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Importancia   de la historia y antecedentes para determinar si existe afectación directa o no    

La regla general sobre obligatoriedad de la consulta   previa en las hipótesis de afectación directa por las medidas legislativas fue   reformulada sintéticamente en la sentencia C-063 de 2010, así: “La regulación   que sobre el tema estableció el art. 6º del Convenio y el análisis de la   jurisprudencia constitucional arroja como resultado que la consulta previa será   un mecanismo que realice el derecho de participación plural y democrática de las   comunidades indígenas en la determinación de políticas públicas en aquellos   específicos casos en que una decisión vaya a afectarles directamente. Contrario   sensu, no será obligatoria la realización de este procedimiento en los casos en   que la afectación de la comunidad indígena no tenga estas específicas   características. Esto no significa que cuando la afectación no sea directa las   comunidades indígenas carezcan por completo de mecanismos que garanticen su   derecho de participación en dichas decisiones, sino que éstas se podrán   involucrar a través de otros mecanismos como la posibilidad que sus integrantes   tienen de concurrir, en igualdad de condiciones con todos los colombianos, en la   elección de sus representantes en las corporaciones de elección popular; la   posibilidad de que, en desarrollo del carácter público del proceso legislativo,   puedan conocer las iniciativas en trámite, promover discusiones, remitir   conceptos y solicitar audiencias; y en las posibilidades abiertas por las   previsiones constitucionales sobre la circunscripción especial indígena (…). No   queda lugar a duda que únicamente en ocasiones de afectación directa será   obligatoria la práctica de la consulta previa a la o las comunidades indígenas   que soportan las consecuencias de una medida legal o administrativa”. La Corte   Constitucional ha concluido que existe una afectación directa si se adopta, en   la medida legislativa correspondiente, una regulación de temas sobre los cuales   los pueblos indígenas tienen derechos constitucionales específicos; por ejemplo,   en materia de educación. Habría igualmente una presunción de afectación directa   y profunda en todos asuntos relacionados con el territorio ancestral, por el   mandato expreso del art. 330 C.P.: si se trata de una medida que toca con este   tema la Corte asume de por sí la afectación profunda y directa. En esta misma   medida, un parámetro importante para determinar la afectación directa es si la   materia del proyecto se relaciona con las materias reguladas por el Convenio 169   de la OIT. Sin embargo, la simple referencia temática a estos asuntos no es   suficiente por sí misma para establecer una afectación directa; se requiere   analizar en cada caso el alcance y contenido específico de cada medida como tal,   para efectos de establecer su impacto y su nivel de afectación sobre el derecho,   o los derechos, relevante(s) en cada caso. La jurisprudencia de la Corte también   ha determinado que es relevante establecer, para determinar la magnitud del   impacto, si cada medida legislativa concreta es de aplicación directa, o si   establece un marco normativo general que luego debe ser implementado mediante   otros actos jurídicos posteriores (bien sea a través de leyes o actos   administrativos, o de proyectos, planes, programas, iniciativas o actividades   puntuales). Esto incide también sobre el remedio a aplicar en caso de que la   Corte declare inexequible la norma por falta de consulta previa. La historia y   los antecedentes de cada medida legislativa también han sido considerados   jurídicamente relevantes y significativos por la Corte para efectos de   determinar si existe una afectación directa o no. Así, es jurídicamente   pertinente –y en casos determinante- la posición adoptada por los pueblos   indígenas y tribales frente a cada medida legislativa en concreto, tal y como   han sido expresadas públicamente en relación con su proceso de adopción; también   son relevantes las posturas asumidas por el Gobierno y por los legisladores,   examinadas en tanto indicaciones de cuál sería su impacto sobre los grupos   étnicos. Finalmente, para la Corte la determinación de la gravedad de la   afectación de la medida legislativa debe analizarse según el significado que   tengan para los pueblos indígenas y tribales afectados los bienes o prácticas   sociales interferidas – por ejemplo, su territorio. El análisis del impacto de   la medida se realiza a partir de las características específicas de la comunidad   concreta afectada, y de su comprensión del contenido material de dicha política.    

CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS A COMUNIDADES   ETNICAS-Métodos interpretativos para identificar la afectación   directa de estas comunidades    

En cuanto al   método interpretativo empleado para establecer en cada caso concreto si es   necesaria la consulta previa de una medida legislativa, el primer paso del   juicio de afectación es la interpretación de la norma para discernir su alcance   y sus impactos. Para interpretar el contenido y alcance de las medidas   legislativas en casos concretos, la Corte ha aplicado varios métodos   hermenéuticos –aunque no necesariamente todos al tiempo en un mismo caso: la   interpretación textual  del cuerpo normativo como un todo; la   interpretación sistemática, teniendo en cuenta otras normas dentro del mismo   sistema normativo; la interpretación histórica y la interpretación contextual   (incluyendo la historia de la medida, las controversias suscitadas alrededor de   la norma, protestas y pronunciamientos sobre su contenido, modificaciones que   sufrió en su trámite, etc.); y la interpretación teleológica.    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE CREA LA LEY DE TRANSPARENCIA Y   DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Impacto fiscal    

DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Jurisprudencia   constitucional/DERECHOS DE PETICION, DE INFORMACION Y DE ACCESO A DOCUMENTOS   PUBLICOS-No obstante esa conexión axiológica, cada derecho tiene una   entidad propia y un contenido autónomo discernible    

DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Funciones   esenciales/DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Garantiza la   participación democrática y el ejercicio de los derechos políticos/DERECHO DE   ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Instrumento para el ejercicio de otros derechos   constitucionales/DERECHO A LA INFORMACION-No es solamente el derecho a   informar, sino también el derecho a estar informado/DERECHO DE ACCESO A   DOCUMENTOS PUBLICOS-Persigue fines constitucionalmente legítimos/PRINCIPIO   DE PUBLICIDAD-Alcance/DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Garantiza   la transparencia de la gestión pública/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Realización   efectiva de la democracia participativa      

El derecho de   acceso a documentos públicos cumple al menos tres funciones esenciales en   nuestro ordenamiento. (i) En primer lugar, el acceso a la información pública   garantiza la participación democrática y el ejercicio de los derechos políticos.   Esta clara interdependencia entre el modelo de democracia participativa y el   derecho fundamental de acceso a los documentos públicos fue sido resaltada   expresamente en la sentencia C- 038 de 1996, en donde se señaló que “no sería   posible en ningún sistema excluir una instancia o momento de control social y   político. Inclusive, se reitera, el modelo de la publicidad restringida, lo   contempla, pues dictado el fallo se levanta la reserva que hasta entonces   amparaba la investigación. Si el desempeño del poder, en los distintos ámbitos   del Estado, fuera clandestino y secreto, no sería posible que el ciudadano   pudiera “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”   (C.P. art. 40). La publicidad de las funciones públicas (C.P. art. 209), es la   condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia y del Estado de   derecho; sin ella, sus instituciones mutan de naturaleza y dejan de existir como   tales.” Este derecho entonces constituye una garantía que materializa el   principio de democracia participativa sobre el cual se estructura el Estado   colombiano, que a su turno fortalece el ejercicio de la ciudadanía, en tanto   permite “formar “un ciudadano activo, deliberante, autónomo y crítico” que pueda   ejercer un debido control de la actividad del Estado”. (ii) En segundo lugar, el   acceso a la información pública cumple una función instrumental para el   ejercicio de otros derechos constitucionales, ya que permite conocer las   condiciones necesarias para su realización. Así por ejemplo, en relación con los   derechos de las víctimas, esta Corporación reconoció que el derecho a acceder a   documentos públicos es “una herramienta esencial para la satisfacción del derecho a la verdad   de las víctimas de actuaciones arbitrarias y de violaciones de derechos humanos   y para garantizar el derecho a la memoria histórica de la sociedad.” Igualmente,   en lo relativo al derecho a la información, esta Corporación resaltó que “el   derecho a la información no es solamente el derecho a informar, sino también el   derecho a estar informado. De ahí la importancia del artículo 74 de la   Constitución Nacional, que al consagrar el derecho de acceder a los documentos   públicos, hace posible el ejercicio del derecho a la información, y de esta   manera los demás derechos fundamentales ligados al mismo.” Así fue puntualizado   por la Corte en la sentencia T-473 de 1992: (…), el acceso a los documentos públicos se vincula con el más   genérico concepto del derecho a la información. Ese derecho del hombre a   informar y a estar informado, según algunos autores, es una “garantía de   ejercicio consciente de sus derechos políticos de participación en la cosa   pública.” El desarrollo profesional, social e incluso vital, en la sociedad del   mundo contemporáneo está íntimamente ligado a la disponibilidad de información.   A diferencia de épocas anteriores, en las cuales la posesión de tierra y de   minerales preciosos era indispensable para el desarrollo y el progreso social,   hoy en día buena parte de la actividad económica y del ejercicio del poder se   fundan en el recurso inmaterial de la información. En consecuencia, el ejercicio   de los derechos humanos, y en especial de los derechos de libertad e igualdad   política, tienen como presupuesto indispensable el acceso a la información.   Esa relación instrumental del derecho a acceder a la información pública también   existe para alcanzar fines constitucionalmente legítimos, como lo son asegurar   que las autoridades y agencias estatales expliquen públicamente las decisiones   adoptadas y el uso que le han dado a poder que han delegado en ellos los   ciudadanos, así como el destino que le dado a los recursos públicos; y   garantizar el cumplimiento de deberes constitucionales y legales por parte de la   ciudadanía. Así lo sostuvo esta Corporación en la sentencia C-957 de 1999, donde se señaló lo   siguiente: “El Estado de derecho se funda, entre   otros principios, en el de la publicidad, el cual supone el conocimiento de los   actos de los órganos y autoridades estatales, en consecuencia, implica para   ellos desplegar una actividad efectiva para alcanzar dicho propósito; dado que,   la certeza y seguridad jurídicas exigen que las personas puedan conocer, no sólo   de la existencia y vigencia de los mandatos dictados por dichos órganos y   autoridades estatales, sino, en especial, del contenido de las decisiones por   ellos adoptadas, para lo cual, la publicación se instituye en presupuesto básico   de su vigencia y oponibilidad, mediante los instrumentos creados con tal fin.   “Es más, el referido principio constituye un fin esencial del Estado social de   derecho, por cuanto permite enterar a la comunidad y mantenerla informada sobre   los hechos que ocurren a su alrededor, así como de los fundamentos que motivan   las decisiones adoptadas por las autoridades. (…) “En este orden de ideas, la   Carta Política establece la publicidad como principio rector de las actuaciones   administrativas, para lo cual, de conformidad con lo preceptuado en su artículo   209, obliga a la administración a poner en conocimiento de sus destinatarios los   actos administrativos, con el fin, no sólo de que éstos se enteren de su   contenido y los observen, sino que, además, permita impugnarlos a través de los   correspondientes recursos y acciones”. (iii) Finalmente, el derecho a acceder a   la información pública garantiza la transparencia de la gestión pública, y por   lo tanto, se constituye en un mecanismo de control ciudadano de la actividad   estatal. Concretamente, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que:   “(…), la transparencia y la publicidad de la información pública son dos   condiciones necesarias para que las agencias del Estado se vean obligadas a   explicar públicamente las decisiones adoptadas y el uso que le han dado al poder   y a los recursos públicos; son la garantía más importante de la lucha contra la   corrupción y del sometimiento de los servidores públicos a los fines y   procedimientos que les impone el derecho; son la base sobre la cual se puede   ejercer un verdadero control ciudadano de la gestión pública y satisfacer los   derechos políticos conexos. En este sentido, la Corte ha reiterado que el acceso   a información y documentación oficial, constituye una condición de posibilidad   para la existencia y ejercicio de las funciones de crítica y fiscalización de   los actos del gobierno que, en el marco de la Constitución y la ley, cabe   legítimamente ejercer a la oposición”. En igual sentido, en la sentencia C-711 de 1996, la Corte recordó que es   imprescindible propiciar el desarrollo del principio de publicidad en el que se   ubica la posibilidad de realización efectiva de la democracia participativa   consagrada en el artículo 3 constitucional, para lo cual, se requiere de una   eficaz garantía del derecho a acceder a la información pública para que los   gobernados, titulares del derecho y el deber de ejercer control sobre las   autoridades públicas investidas de poder para adoptar decisiones en temas de   interés general, lo ejerzan.    

DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Impone   deberes correlativos a todas las autoridades estatales    

El derecho de   acceso a documentos públicos impone al menos dos deberes correlativos a todas   las autoridades estatales. En primer lugar, para garantizar el ejercicio de este   derecho, las autoridades públicas tienen el deber de suministrar a quien lo   solicite, información clara, completa, oportuna, cierta y actualizada, sobre su   actividad. En segundo lugar, también es necesario que las autoridades públicas   conserven y mantengan “la información sobre su actividad, ya que, de no hacerlo,   se vulnera el derecho de las personas al acceso a la información pública y, en   consecuencia, el derecho a que ejerzan un control sobre sus actuaciones.    

DERECHO DE ACCEDER A LA DOCUMENTACION E INFORMACION PUBLICA-Reglas jurisprudenciales que definen el   alcance/DERECHO DE ACCEDER A LA DOCUMENTACION E INFORMACION PUBLICA-Reglas   jurisprudenciales que deben respetar las restricciones que se pretendan imponer   a este derecho/DERECHO DE ACCEDER A LA DOCUMENTACION E INFORMACION PUBLICA-Límites/DERECHO   DE ACCEDER A LA DOCUMENTACION E INFORMACION PUBLICA-Limitaciones/RESERVA   LEGAL DE DOCUMENTOS PUBLICOS-Reglas jurisprudenciales/RESERVA DE   DOCUMENTO PUBLICO-Opera respecto a su contenido, más no con relación   a su existencia/RESERVA LEGAL DE DOCUMENTOS PUBLICOS-Situaciones en que   resulta legítima la reserva    

DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de   constitucionalidad    

DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Sujeto obligado o responsable, no debe   establecer requisitos o etapas previas cuyo agotamiento pueda utilizarse para   dilatar de manera irrazonable o desproporcionada el ejercicio de dicho derecho    

CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-No puede ser invocado para menoscabar derechos fundamentales, ni   restringir su alcance o negar su protección efectiva    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE CREA LA LEY DE TRANSPARENCIA Y   DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Inexequibilidad de la expresión “la veracidad de” contenida en el   artículo 3 sobre el principio de responsabilidad por el uso de la información/DERECHO   DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Difusión responsable    

El derecho a   acceder a la información pública incluye también el derecho a difundirla   responsablemente, y a la luz de lo que ha señalado esta Corporación, implica que   la difusión de la información debe hacerse respetando fielmente su contenido, el   contexto en el cual él se produjo y sin el propósito de crear confusión o   desorientación. Pero tal uso responsable no implica la obligación de corroborar   la veracidad de una información que se presume debe ser cierta. Debido al papel   que cumple el acceso a la información pública como instrumento para el control   del poder público, el manejo de los recursos públicos y para el fortalecimiento   de la democracia, la veracidad de la información que entrega el sujeto obligado   a quien la solicita es esencial para el cumplimiento de esos fines   constitucionales. Por ello el artículo 3 enfatiza la importancia de los   principios de buena fe, transparencia,  facilitación y de calidad de la   información, como elementos esenciales para la protección de este derecho. Aun   cuando se da por supuesto que la información pública debe ser cierta y veraz, la   expresión “atendiendo a la veracidad de la misma”, introduce la idea de que es   posible que una autoridad pública entregue información que no sea verídica a   quien la solicita y que en esa circunstancia se traslade la responsabilidad al   que la use o difunde, pero no la concentre en el que la emite, lo cual genera   ciertamente una carga manifiestamente desproporcionada para la persona que   accede a la información. Adicionalmente, establecer responsabilidad por el uso   de la información en esas circunstancias, conduciría a que el ciudadano que   decida difundir dicha información pública, tenga que abstenerse de hacerlo hasta   tanto no compruebe que la que le ha sido suministrada es cierta, lo cual   constituye un obstáculo irrazonable y desproporcionado para el ejercicio de este   derecho, para el cumplimiento de las funciones de control a la actividad estatal   que lo justifican y para el desarrollo del principio de participación   democrática. Aceptar que la difusión de información pública depende de su   veracidad, podría acarrear además responsabilidades civiles y hasta penales para   quien la difunda, con lo cual se impondría una carga desproporcionada a los   usuarios. En esa medida, la expresión “atendiendo a la veracidad de la misma”   resulta contraria a los artículos 20, 23, 74, 83 y 158 de la Carta.     

DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA INFORMACION-Concepto/ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Titular del derecho   es universal    

PUBLICIDAD DE LA INFORMACION-Reglas   jurisprudenciales que deben cumplirse al establecer restricciones    

Es relevante recordar las reglas jurisprudencias que   deben cumplirse al establecer restricciones a la publicidad de la información, a   fin de dar claridad a las condiciones que deben atenderse cuando se pretenda   oponerse a la publicidad de un documento o información, dado que tales   requisitos fueron recogidos de manera sumaria en esta disposición. En la   sentencia T-451 de 2011 la Corte resumió los requisitos en los   siguientes términos: Las normas que limitan el   derecho de acceso a la información  deben ser interpretadas de manera   restrictiva y toda limitación debe estar adecuadamente motivada. A este respecto   la Corte ha señalado que existe una clara obligación del servidor público de   motivar la decisión que niega el acceso a información pública y tal motivación   debe reunir los requisitos establecidos por la Constitución y la ley. En   particular debe indicar expresamente la norma en la cual se funda la reserva,   por esta vía el asunto puede ser sometido a controles disciplinarios,   administrativos e incluso judiciales. Los límites del derecho de acceso a la   información  pública debe estar fijados en la ley, por lo tanto no son   admisibles las reservas que tienen origen en normas que no tengan esta   naturaleza, por ejemplo actos administrativos. No son admisibles las normas   genéricas o vagas en materia de restricción del derecho de acceso a la   información porque pueden convertirse en una especie de habilitación general a   las autoridades para mantener en secreto toda la información que   discrecionalmente consideren adecuado. La ley   debe establecer con claridad y precisión (i) el tipo de información que puede   ser objeto de reserva, (ii) las condiciones en las cuales dicha reserva puede   oponerse a los ciudadanos, (iii) las autoridades que pueden aplicarla y (iv) los   sistemas de control que operan sobre las actuaciones que por tal razón   permanecen reservadas. Los límites al derecho de   acceso a la información sólo serán constitucionalmente legítimos si tienen la   finalidad de proteger derechos fundamentales o bienes constitucionalmente   valiosos como (i) la seguridad nacional, (ii) el orden público, (iii) la salud   pública y (iv) los derechos fundamentales y si además resultan idóneos   (adecuados para proteger la finalidad constitucionalmente legítima) y necesarios   para tal finalidad (principio de proporcionalidad en sentido estricto), es   decir, las medidas que establecen una excepción a la publicidad de la   información pública deben ser objeto de un juicio de proporcionalidad. Así, por   ejemplo, se han considerado legítimas las reservas establecidas (1) para   garantizar la defensa de los derechos fundamentales de terceras personas que   puedan resultar desproporcionadamente afectados por la publicidad de una   información; (2) para garantizar la seguridad y defensa nacional; (3) para   asegurar la eficacia de las investigaciones estatales de carácter penal,   disciplinario, aduanero o cambiario; (4) con el fin de garantizar secretos   comerciales e industriales.    

DERECHO DE ACCESO A INFORMACION PUBLICA-Ambito   de aplicación/DERECHO DE ACCESO A INFORMACION PUBLICA-Excepciones a la   obligación de entregar información pública    

DERECHO DE ACCESO A INFORMACION PUBLICA-Personas   obligadas en relación con su actividad propia, industrial o comercial, no están   sujetas al deber de información con respecto a dicha actividad    

DERECHO DE ACCESO A INFORMACION PUBLICA-Inexequibilidad   de la expresión “y que utilicen la misma con fines periodísticos o académicos”   contenida en parágrafo 1 del artículo 5 del proyecto de ley    

De conformidad   con las  finalidades que pretenden alcanzarse conforme al artículo 74 de la   Carta, son los funcionarios públicos y los particulares que ejerzan funciones   públicas o presten servicios públicos o cumplan determinadas funciones públicas,   quienes deben permitir el acceso a los documentos o información  pública   que requieran los titulares de este derecho, a fin de que ejerzan su labor de   fiscalización y control del poder público, participen democráticamente, y   ejerzan sus derechos políticos. Pero tal norma constitucional no impone a los   particulares la obligación de hacer pública la información que obtengan en   ejercicio de este derecho. No obstante lo anterior, esta expresión impone una   carga desproporcionada que vulnera los derechos de petición, a la intimidad, la   libre competencia económica y al libre ejercicio de la profesión u oficio,   porque al excepcionar sólo a un grupo de particulares, convierte en sujetos   obligados a todos los demás usuarios de información pública, que podrían por esa   vía ser obligados a revelar incluso el uso privado que hagan de la misma, lo   cual es contrario al libre ejercicio de sus libertades individuales. Tal   distinción, además crea un obstáculo para el libre ejercicio de este derecho,   porque establece un incentivo negativo que desestimulará a los ciudadanos a   pedir información pública, por el riesgo que tal solicitud pueda generar   posteriormente para su intimidad y autonomía, pues no podrán negarse a entregar   a quien lo requiera información sobre el destino dado a la información   solicitada.    

EXCEPCIONES AL DERECHO DE ACCESO A INFORMACION PUBLICA-Inexequibilidad del parágrafo 2 del artículo 5 del proyecto de ley   por ser contrario al artículo 74 de la Constitución Política    

El artículo   5º enumera una serie de excepciones a la obligación de entregar información   pública y establece de manera general que toda la información, documentos, base   de datos y contratos relacionados con defensa y seguridad nacional, orden   público y relaciones internacionales es reservada. Según el parágrafo esa   reserva se establece de conformidad con lo que establecen el artículo 74   Superior, el artículo 12 de la Ley 57 de 1985, el artículo 27 de la Ley 594 de   2000, la Ley 1097 de 2006,  el literal d) del numeral 4 del artículo 2°  de la Ley 1150 de 2007, la Ley 1219 de 2008, el artículo 2° de la Ley   1266 de 2008, y el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011, así como las demás normas   que las adicionen, modifiquen o sustituyan. Este parágrafo amplía de manera   general las excepciones consagradas en el artículo 18 del proyecto. Según el   parágrafo 2º, bajo esta reserva ampliada estaría la siguiente información: i)   Toda la información, documentos, base de datos y contratos relacionados con defensa y   seguridad nacional; ii)Toda la información, documentos, base de datos y contratos relacionados con orden   público; iii) Toda la información, documentos, bases de datos y contratos relacionados con las   relaciones internacionales; iv) Todos los gastos   reservados para la financiación de actividades de inteligencia,   contrainteligencia, investigación criminal, protección de testigos e informantes   y de contratación del Ministerio de Defensa; v)Los datos de información personal registrados en un banco de datos,   sean estos administrados por entidades de naturaleza pública o privada; Tal como lo señalan varios de los intervinientes, este parágrafo es   contrario al artículo 74 de la Carta, pues transforma en secretas informaciones   y documentos que deberían estar sometidos al escrutinio público, facilitando   actuaciones claramente contrarias al Estado de derecho y al adecuado   funcionamiento de una sociedad democrática. Para varios de los intervinientes,   este parágrafo impone restricciones inconstitucionales al derecho fundamental de   acceso a la información, en la medida que la Constitución y la Jurisprudencia   han determinado las limitaciones que se impongan deben ser ciertas,   proporcionales y razonables, lo que para el caso de la norma acusada no ocurre,   ya que según quienes reprochan el contenido de este aparte, en su redacción, la   limitación impuesta no solo cobija un amplísimo conjunto de informaciones y   documentos públicos, establecido en diversas normas, sino que además incluye una   fórmula que impone una restricción genérica y a futuro de acceso a la   información pública. La Corte Constitucional comparte esta apreciación. En   efecto, este listado genérico cobija todo tipo de información, sin precisar de   manera clara y concreta el tipo de información cobijada por la reserva, ni las   razones por las cuales esa reserva deba garantizarse. Este tipo de expresiones   genéricas o vagas constituyen una habilitación general a las autoridades para   mantener en secreto la información que discrecionalmente consideren adecuado, y   es claramente contraria al artículo 74 CP, porque constituyen una negación del   derecho, e impiden el control ciudadano sobre las actuaciones de los servidores   públicos y de las agencias estatales. También resulta contraria a los tratados   internacionales de los cuales Colombia hace parte, y que conforman el bloque de   constitucionalidad en sentido estricto. (Art. 93 CP).   Dado que se trata de excepciones al principio de publicidad, la posibilidad de   establecer una reserva depende no solo de que una ley consagre esta opción de   manera general, sino que precise qué información es la que goza de este   tratamiento excepcional. Así por ejemplo, con esta fórmula abierta, quedan   cobijadas por la reserva tanto el detalle de gastos reservados como la cuantía   de los mismos, impidiendo así el control ciudadano sobre la forma como las   entidades utilizan los recursos. También podían quedar amparados   el contenido de un documento público y su existencia, y  todo tipo de   información cuyo secreto no protege ningún bien o derecho constitucional. Por lo   anterior, este parágrafo desconoce el principio constitucional que informa el   ejercicio del poder público, según el cual el legislador puede establecer   límites al acceso a la información pública que sean excepcionales, “razonables y   ajustadas a un fin constitucionalmente admisible. La medida exceptiva de la   publicidad, igualmente, deberá analizarse en términos de razonabilidad y   proporcionalidad, como quiera que ella afecta, según se ha anotado, un conjunto   de derechos fundamentales”.    

DERECHO DE ACCESO A INFORMACION PUBLICA-Reserva   de documentos, base de datos y contratos relacionados con defensa y seguridad   nacional, orden público y relaciones internacionales    

RESERVA DE DOCUMENTOS-Contenido   normativo/RESERVA DE DATOS SENSIBLES-Jurisprudencia constitucional/EXCEPCIONES   A LA PROHIBICION DE TRATAMIENTO DE DATOS SENSIBLES-Jurisprudencia   constitucional    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE CREA LA LEY DE TRANSPARENCIA Y   DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Definiciones que permiten dar aplicación al principio de máxima   divulgación de la información    

RESERVA DE DOCUMENTO PRELIMINAR-Contenido   y alcance/RESERVA DE DOCUMENTO EN CONSTRUCCION-Exequibilidad condicionada   siempre que dicha reserva obedezca a un fin constitucionalmente legítimo y la   medida resulte ser razonable, proporcionada y necesaria    

ACCESO A INFORMACION PUBLICADA CON ANTERIORIDAD-Publicación de conformidad con lo   establecido en sentencia C-818 de 2011    

ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Tensión   entre documentación clasificada o pública reservada    

La tensión   entre el derecho a acceder a la información pública clasificada o pública   reservada deberá resolverse en cada caso concreto, para determinar si la   posibilidad de negar el acceso a este tipo de información, resulta razonable y   proporcionada a la luz de los intereses que se pretenden salvaguardar al   garantizar el derecho de acceso a la información pública. Así, por ejemplo,   cuando se trata de información clasificada, se deberá sopesar en el caso   concreto si la divulgación de ese tipo de información cumple una función   constitucional importante o constituye una carga desproporcionada e irrazonable   para el derecho a la intimidad de las personas afectadas, que no están obligadas   a soportar.    

ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA RESERVADA-Juicio estricto de constitucionalidad    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE CREA LA LEY DE TRANSPARENCIA Y   DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Disponibilidad de la información a través de medios físicos, remotos   o locales de comunicación electrónica/DERECHO DE PETICION Y LIBRE ACCESO A   DOCUMENTOS PUBLICOS-Parámetros constitucionales    

El artículo 7,   denominado “Disponibilidad de la información”, desarrolla la forma como las   personas obligadas por la ley deben poner a disposición del público la   información objeto de la ley estatutaria, de tal manera que se garantice un   amplio acceso a la misma. Ordena hacerlo a través de medios físicos, remotos o   locales de comunicación electrónica, y de manera concreta, introduce la   obligación de subir la información a la web con el fin de que las personas   interesadas puedan acceder a ella de manera directa. Adicionalmente, en el   parágrafo que acompaña la norma, autoriza la retransmisión televisiva por   internet de la información pública de las entidades del Estado y de las noticias   que dan cuenta de la misma. La norma concreta los mecanismos a través de los   cuales, los sujetos obligados deben poner a disposición del público la   información garantizada por el legislador. El  artículo encuentra sustento   constitucional en los artículos 74 y 209 de la Carta, al cumplir una función   instrumental para la difusión de la información pública que se ajusta a los   parámetros constitucionales del derecho de petición y del libre acceso a los   documentos públicos, en su correlación con los principios de la función pública.   A través de esta disposición se asegura la participación informada de la   ciudadanía, la veeduría permanente de las actuaciones de las autoridades, el   ejercicio de los derechos políticos y el fortalecimiento del papel del ciudadano   en su control del poder público.    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE CREA LA LEY DE TRANSPARENCIA Y   DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Criterio diferencial de accesibilidad/ACCESO A LA INFORMACION   PUBLICA EN DIVERSOS IDIOMAS Y LENGUAS Y ELABORACION DE FORMATOS ALTERNATIVOS   COMPRENSIBLES PARA DICHOS CRUPOS-Contenido y alcance    

El “Criterio   diferencial de accesibilidad”, introduce medidas especiales para asegurar el   acceso a la información pública a los distintos grupos étnicos y culturales del   país y a las personas discapacitadas. Para los primeros, prevé en cabeza de los   sujetos obligados, a solicitud de las autoridades de las distintas comunidades,   el deber de divulgar la información pública en diversos idiomas y lenguas, y   elaborar formatos alternativos comprensibles para las mismas. Para los segundos,   ordena a los medios de comunicación tomar las medidas necesarias. Al igual que   el anterior artículo, esta disposición encuentra su fundamento constitucional en   los artículos 74 y 209 de la Carta, y mediante él se asegura que las minorías   étnicas puedan participar activamente en las decisiones de nuestra democracia.   No obstante, dado que la publicidad de la información oficial es el principio   general que rige en el Estado democrático colombiano, y que uno de los   principios de esta ley estatutaria es la divulgación proactiva de la información   pública, no resulta acorde con las normas constitucionales y las finalidades de   la ley estatutaria, restringir la presentación de la información oficial en   diversos idiomas y lenguas pertenecientes a poblaciones específicas de las   comunidades étnicas y en formatos alternativos comprensibles para tales grupos,   sólo al evento en que se haya presentado solicitud de las autoridades de dichas   comunidades, máxime cuando se está frente a sujetos de especial protección   constitucional. En este sentido, y puesto que la garantía más importante del   adecuado funcionamiento del régimen constitucional está en la plena publicidad y   transparencia de la gestión pública, y que la diversidad de idiomas y lenguas   constituye una barrera para el acceso a la información pública y el consecuente   ejercicio del derecho a la participación y demás derechos fundamentales que del   mismo derivan, la Sala encuentra que los sujetos obligados tienen el deber   constitucional de traducir la información pública en todos aquellos casos en que   se presente la posible afectación de una o varias comunidades étnicas que no   tienen la posibilidad de comunicarse en castellano, lengua oficial de Colombia   de acuerdo con el artículo 10 constitucional, aún en el evento en que no medie   solicitud de la autoridad o autoridades correspondientes. Este deber se reafirma   al consagrar la misma ley el principio de publicidad proactiva. Si bien puede   resultar excesivamente oneroso para el Estado traducir permanentemente a todas   las lenguas indígenas los documentos públicos, así no exista una afectación de   sus derechos, la norma bajo estudio sí tiene un supuesto mínimo que debe   cumplirse siempre y es el deber de asegurar que dichas autoridades por lo menos   tengan la posibilidad de saber que el documento público en cuestión existe, para   que estas puedan estar enteradas de la información pública, para que puedan   pedir la traducción de aquella información pública que les concierne, con el fin   de superar las barreras del idiomáticas y culturales.  De no entenderse la   norma en el sentido, se estarían desconociendo valiosos principios y derechos   constitucionales que obligan al Estado colombiano a otorgar especial protección   a las minorías étnicas en el ejercicio de sus derechos fundamentales, ejercicio   que tiene como presupuesto el acceso a la información.    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE CREA LA LEY DE TRANSPARENCIA Y   DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Información mínima obligatoria respecto a la estructura del sujeto   obligado/INFORMACION MINIMA OBLIGATORIA DE AUTORIDAD PUBLICA U ORGANISMOS   PRIVADOS SUJETOS A LA LEY-Contenido y alcance/PUBLICIDAD DE LA   CONTRATACION ESTATAL-Contenido y alcance/INFORMACION MINIMA OBLIGATORIA   RESPECTO A SERVICIOS, PROCEDIMIENTOS Y FUNCIONAMIENTO DE SUJETO OBLIGADO-Inclusión   de datos abiertos/DATOS ABIERTOS-Definición    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE CREA LA LEY DE TRANSPARENCIA Y   DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Adopción de esquemas de publicación    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE CREA LA LEY DE TRANSPARENCIA Y   DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Registros de activos de información     

ACCESO A LA INFORMACION PUBLICADA CON ANTERIORIDAD POR AUTORIDAD   PUBLICA-Contenido y   alcance    

PROGRAMA DE GESTION DOCUMENTAL-Procedimientos y lineamientos necesarios para la producción,   distribución, organización, consulta y conservación de documentos públicos    

ARCHIVO DE DOCUMENTOS PUBLICOS-Contenido y alcance    

SISTEMAS DE INFORMACION ELECTRONICA-Herramienta   para promover el acceso a la información pública    

INFORMACION EXCEPTUADA POR DAÑO DE DERECHOS A PERSONAS NATURALES O   JURIDICAS-Contenido y alcance/RESTRICCION DEL   DERECHO A LA INFORMACION PUBLICA-Parámetros constitucionales fijados en la jurisprudencia/RESERVA   LEGAL DE INFORMACION PUBLICA-Jurisprudencia constitucional/RESERVA   LEGAL DE INFORMACION PUBLICA-Criterios/RESERVA LEGAL DE DOCUMENTOS   PUBLICOS-Operancia sobre información que compromete derechos   fundamentales o bienes constitucionales pero no sobre todo el proceso público   dentro del cual dicha información se inserta/DERECHO DE ACCESO A LA   INFORMACION PUBLICA-Requisitos para que restricción se encuentre ajustada a la   Constitución/RESERVA LEGAL DE INFORMACION PUBLICA-Casos en que   resulta legítima/INFORMACION RESERVADA O EXCEPTUADA POR DAÑO DE DERECHOS A   PERSONAS NATURALES O JURIDICAS-Reglas que resultan compatibles con el   derecho de acceso a la información pública, protección del secreto profesional,   derecho a la intimidad y de petición/INFORMACION RESERVADA O EXCEPTUADA POR   DAÑO DE DERECHOS A PERSONAS NATURALES O JURIDICAS-Limitación temporal cuando   se trata de secreto profesional o secreto industrial    

CLASIFICACION DE LA INFORMACION-Reglas   jurisprudenciales    

De conformidad   con los parámetros constitucionales señalados en la jurisprudencia, la Corte ha   consagrado las siguientes reglas: (i) Cuando se trate de un dato personal   sensible, en principio, sólo su titular podría tener acceso. Sobre el   particular, la Corte puntualizó lo siguiente en la sentencia C-1011 de 2008:   “Caso distinto se predica de la información sensible, relacionada, entre otros   aspectos, con la orientación sexual, los hábitos del individuo y el credo   religioso y político.  En estos eventos, la naturaleza de esos datos   pertenece al núcleo esencial del derecho a la intimidad, entendido como aquella   “esfera o espacio de vida privada no susceptible de la interferencia arbitraria   de las demás personas, que al ser considerado un elemento esencial del ser, se   concreta en el derecho a poder actuar libremente en la mencionada esfera o   núcleo, en ejercicio de la libertad personal y familiar, sin más limitaciones   que los derechos de los demás y el ordenamiento jurídico”. En este caso, todo   acto de divulgación mediante los procesos genéricos de administración de datos   personales, distintos a las posibilidades de divulgación excepcional descritas   en el fundamento jurídico 2.5. del presente análisis, se encuentra proscrita.   Ello en la medida que permitir que información de esta naturaleza pueda ser   objeto de procesos ordinarios de acopio, recolección y circulación vulneraría el   contenido esencial del derecho a la intimidad. (ii) A partir de la clasificación de la información en personal o   impersonal y en pública, privada, semiprivada o reservada, la Corte resumió en   los siguientes términos las reglas para determinar si tal información se   encuentra sujeta a reserva o si por el contrario puede ser revelada, en la   sentencia T-161 de 2011: 13.- A partir de esta clasificación es posible determinar si la   información se encuentra sujeta a reserva o si por el contrario puede ser   revelada, de modo que: – La información personal reservada contenida en   documentos públicos: No puede ser revelada. –  Los documentos públicos que   contengan información personal privada y semi-privada: El ejercicio del derecho   al acceso a documentos públicos se despliega de manera indirecta, a través de   autoridades administrativas o judiciales (según el caso) y dentro de los   procedimientos (administrativos o judiciales) respectivos. – Documentos públicos   que contengan información personal pública: Es objeto de libre acceso. 14.- En   relación con la reserva esta Corporación ha establecido que esta puede versar   sobre el contenido de un documento público pero no respecto de su existencia,   así se estableció que “el secreto de un documento público no puede llevarse al   extremo de mantener bajo secreto su existencia. El objeto de protección   constitucional es exclusivamente el contenido del documento. Su existencia, por   el contrario, ha de ser pública, a fin de garantizar que los ciudadanos tengan   una oportunidad mínima a fin de poder ejercer, de alguna manera, el derecho   fundamental al control del poder público (art. 40 de la C. P.)” Adicionalmente   esta Corporación señaló que la: “reserva puede ser oponible a los ciudadanos   pero no puede convertirse en una barrera para impedir el control intra o   interorgánico, jurídico y político, de las decisiones y actuaciones públicas de   que da cuenta la información reservada.” Y seguidamente expresó “La reserva   legal sólo puede operar sobre la información que compromete derechos   fundamentales o bienes de relevancia constitucional pero no sobre todo el   proceso público dentro del cual dicha información se inserta.” Se concluye   entonces que es necesario que las autoridades estatales permitan el acceso a la   información que permita por parte de los ciudadanos el control de las decisiones   tomadas por dichos órganos. (iii) Con el fin de   determinar la intensidad con que una información personal se encuentra ligada la   esfera íntima del individuo, a partir de la clasificación precitada, la Corte,   en la sentencia C-692 de 2003, señaló: De la tipología que acaba de citarse es posible inferir que aunque   cierto tipo de información permanece confinada al ámbito personalísimo del   individuo, otro tipo, que también le concierne, puede ser conocida por el Estado   mediante orden de autoridad judicial competente o por disposición de las   entidades administrativas encargadas de manejarla. De lo anterior también se   deduce que cierta información que concierne al individuo puede ser divulgada sin   el cumplimiento de requisitos especiales, al tiempo que otros datos, contentivos   de información ligada a su ámbito personal, requieren autorización de autoridad   competente o simplemente no pueden ser divulgados. Así entonces, corresponde a las   autoridades administrativas o judiciales determinar, en los casos concretos   sometidos a su consideración, a qué tipo de información corresponden los datos   por ellas solicitados o administrados, a fin de establecer si por solicitarlos o   administrarlos se incurre en intromisión indebida en el ámbito íntimo del   individuo. Lo   anterior debe entenderse acompasado por el cumplimiento de las normas que, sobre   administración de datos personales, ha sistematizado la jurisprudencia   constitucional. En este sentido, además de determinar el tipo de información que   puede ser divulgada y el que no puede serlo, las autoridades administrativas y   judiciales están en la obligación de guiarse por los principios de libertad,   necesidad, veracidad, integridad, incorporación, finalidad, utilidad,   circulación restringida, caducidad e individualidad del dato, con el fin de   garantizar la protección, no sólo del derecho a la intimidad, sino también la   del habeas data”.    

INFORMACION RESERVADA O EXCEPTUADA POR DAÑO A LOS INTERESES PUBLICOS-Definición/INFORMACION   RESERVADA O EXCEPTUADA POR DAÑO A LOS INTERESES PUBLICOS-Clasificación/INFORMACION   RESERVADA O EXCEPTUADA POR DAÑO A LOS INTERESES PUBLICOS-Contenido y   alcance/INFORMACION RESERVADA O EXCEPTUADA POR DAÑO A LOS INTERESES PUBLICOS-Exigencias/PROHIBICION   DE ACCESO A LA INFORMACION-Debe obedecer a un fin constitucionalmente legítimo e   imperioso y no existir otro medio menos restrictivo para lograr dicho fin/RESTRICCION DE ACCESO A LA INFORMACION-No es una   función discrecional/RESTRICCION DE ACCESO A LA INFORMACION-Motivación    

Según lo que   establece el inciso primero del artículo 19, para que un sujeto obligado pueda   negar el acceso a información pública reservada relativa a las materias   señaladas en el artículo: (i) sólo puede hacerlo si ese acceso está expresamente   prohibido por la Constitución o por una norma de carácter legal; y (ii) debe   manifestarlo por escrito y de manera motivada. Dado el carácter excepcional de   estas restricciones y la exigencia constitucional que su interpretación sea   limitada, encuentra la Corte que estos dos requisitos deben ser interpretados a   la luz de las demás exigencias constitucionales que aseguran que la decisión de   mantener en secreto una información pública no es arbitraria, ni tiene la   intención de impedir el control ciudadano sobre el ejercicio del poder y de la   gestión pública. En cuanto a la consagración legal o constitucional de la   prohibición de acceso, es necesario, además que ésta haya sido expresada de   manera clara y precisa en una ley, como quiera que las referencias genéricas e   indeterminadas a todo tipo de información, conduce a la vulneración absoluta del   derecho de acceso a la información pública. Y de  acuerdo con los   parámetros constitucionales es preciso que tal autorización legal indique el   contenido puntual o tipología de información cuya divulgación o acceso puede   afectar gravemente el interés protegido. Dada la amplitud de los términos   empleados en algunos de los literales del artículo 19, varios intervinientes   señalan que serían inconstitucionales tales referencias generales, pues no es   claro por qué toda la información relacionada con esas materias tiene la entidad   para que su acceso pueda generar un daño a los intereses protegidos. Igualmente,   cuestionan que no determina cuál es el grado de afectación que justifica una   limitación tan severa de este derecho, pues no toda afectación a tales intereses   justifica sacrificar el acceso a la información pública. A la luz de los   parámetros constitucionales señalados, para que sea posible restringir el acceso   a información pública para proteger intereses públicos, no sólo es necesario que   el acceso a tal información tenga la posibilidad real, probable y específica de   dañar esos intereses, sino que el daño a los mismos sea “significativo.” Estos   criterios deberán examinarse en cada caso concreto, frente a los intereses   autorizados en el artículo 19. No obstante lo anterior, observa en primer lugar   la Corte que el listado incluido en el artículo 19 cobija tanto intereses   públicos como materias generales. El artículo emplea la expresión   “circunstancias,” como encabezado del listado de intereses protegidos, pero en   realidad no se refiere a ninguna circunstancia particular que justifique la   reserva, sino que directamente hace una remisión a materias o intereses   generales protegidos que en teoría justifican la misma.  Tal como quedó   finalmente redactado el inciso primero del artículo 19, parecería que no cumple   en la actualidad los estándares constitucionales que garantizan que la   restricción de acceso no sea el resultado de un acto arbitrario del sujeto   obligado, como señalan algunos intervinientes. No obstante, una lectura   sistemática de este artículo con el artículo 29 del proyecto, permite concluir   que en realidad el proyecto sí exige el cumplimiento de ciertas circunstancias   que deben ser probadas por el sujeto obligado. A pesar de que el texto del   artículo 19 no expresa tales criterios ni cualifica la motivación que debe   presentar el sujeto obligado, la carga probatoria que debe cumplir éste, fue   expresamente recogida en el artículo 29 de este proyecto. Por ello, el sujeto   obligado que niegue el acceso a un documento información pública, alegando su   carácter reservado deberá (i) hacerlo por escrito y demostrar que (ii) existe un   riesgo presente, probable y específico   de dañar el interés protegido, y (iii) que el daño que puede producirse es   significativo. Por lo que no encuentra la Corte que respecto del artículo 19   exista reproche constitucional. En cuanto el listado de intereses públicos   protegidos señalados en los literales del artículo 19, a la luz de lo dicho   previamente, a pesar de la aparente generalidad de los términos empleados por el   legislador estatutario para su consagración, la posibilidad de que tales   intereses en concreto den lugar a una prohibición de publicidad o al   establecimiento de una reserva depende en todo caso  de que dicha   restricción obedezca a un interés legítimo e imperioso y no exista otro medio   menos restrictivo para garantizar dicho interés. No sobra resaltar que la   aplicación de la reserva en estas materias, debe estar expresamente consagrada   en la ley o en la Constitución, en términos precisos; (i) y motivarse en cada   caso concreto  (ii) que existe un riesgo real, probable y específico de   dañar el interés protegido, y (iii) que el daño que puede producirse sea   significativo, si se autoriza el acceso a esa información. En otras palabras, el   acceso se limita a la información calificada como reservada, no a las razones de   la reserva, que son públicas y objeto de control y de debate. Por lo anterior,   la Corte declara exequible el artículo 19, en el   entendido de que la norma legal que establezca la prohibición del acceso a la   información debe (i) obedecer a un fin constitucionalmente legítimo e imperioso;   y ii) no existir otro medio menos restrictivo para lograr dicho fin.   Restringir el acceso a una información no es una función discrecional, sino   restringida, necesaria y controlable.    

INDICE DE INFORMACION CLASIFICADA Y RESERVADA-Carácter instrumental    

DIVULGACION PARCIAL DE INFORMACION PUBLICA-Contenido y alcance    

El artículo 21   recoge la posibilidad de permitir el acceso a documentos que contengan   simultáneamente información pública e información clasificada o reservada. Esta   disposición ordena la creación de versiones públicas de documentos en la que sea   posible conocer aquellos apartes no protegidos por excepciones o reservas   constitucionales o legales, con lo cual se garantiza el principio de máxima   divulgación, de manera armónica con los parámetros constitucionales que protegen   el derecho a acceder a la información pública. En estas versiones públicas se   debe mantener la reserva solo de la parte indispensable, y hacer entrega de   tales versiones a quienes lo soliciten. Igualmente, obliga a la entrega de la   información pública no amparada por ninguna regla excepcional. El artículo   también recoge una de las exigencias constitucionales para asegurar el acceso a   la información pública frente a reservas, al aclarar que éstas operan sólo en   relación con el contenido de los documentos públicos pero no con su existencia.   De manera similar, recoge el parámetro constitucional que garantiza el acceso a   la información pública, incluso si está reservada, para la protección de los   derechos de las víctimas. De conformidad con el inciso tercero, las reservas o   excepciones de acceso a la información no proceden en relación con casos de   violación de derechos humanos o de delitos de lesa humanidad, y en todo caso se   ordena proteger los derechos de las víctimas de tales violaciones, lo cual se   ajusta al espíritu de la ley de lograr la garantía efectiva del derecho y   asegurar un manejo transparente de la información a cargo de los sujetos   obligados. Merece especial examen el inciso segundo del artículo 21 que señala   que ninguna autoridad pública puede negarse a indicar si un documento obra o no   en su poder, o negar la divulgación de un documento, salvo que el daño causado   al interés protegido sea mayor al interés público de obtener acceso a la   información”. La primera parte de ese inciso, en cuanto a la garantía mínima de   acceso a la información pública, no impide a los sujetos obligados a responder,   el precisar si se encuentra en su poder un documento específico. Este aparte   resulta conforme a los parámetros constitucionales del derecho de petición, de   información y del libre acceso a los documentos públicos, en su correlación con   los principios de la función pública, y contribuye a la transparencia de la   administración pública. No ocurre lo mismo con la segunda parte del inciso,   mediante el cual se autoriza al sujeto obligado a establecer una forma de   reserva, aún en eventos en que no exista una norma legal o constitucional que lo   autorice. Lo cual resulta contrario al artículo 74 superior que expresamente   remite esa posibilidad al legislador. Esta autorización, amplía de manera   contraria a la Constitución, las posibles restricciones al acceso a la   información pública y deja en manos de los sujetos obligados, el decidir de   manera discrecional, si debe o no permitir el acceso o la difusión de un   documento bajo su control, cuando considere que el daño causado  al interés   protegido sea mayor al interés público de obtener acceso a la información. Por   lo anterior, la expresión “salvo que el daño causado al interés protegido sea   mayor al interés público de obtener acceso a la información,” contenida en el   inciso segundo del artículo 21, se declara exequible en el entendido que se   exceptúa el supuesto en que la sola respuesta ponga en evidencia la información   negada.    

INFORMACION RESERVADA O EXCEPTUADA POR DAÑO A LOS INTERESES PUBLICOS-Límite temporal/INFORMACION RESERVADA   O EXCEPTUADA POR DAÑO A LOS INTERESES PUBLICOS-Período de reserva    

El artículo 22   define el límite temporal durante el cual puede hacerse valer la reserva que   opera sobre una información pública reservada de las informaciones amparadas en   el artículo 19. El artículo establece un período de hasta por quince años, para   mantener la reserva sobre tales informaciones, prorrogables por un período igual   cuando se cuente con la previa aprobación del superior jerárquico de cada una de   las ramas del Poder Público y órganos de control. La razonabilidad de ese plazo   inicial máximo de 15 años depende, en cada caso, de conformidad con los   parámetros constitucionales señalados, de que las condiciones materiales que   justificaron la reserva se mantengan a lo largo de todo el período. Sólo en esas   condiciones ese plazo resulta razonable y acorde con los derechos de petición,   de información y del libre acceso a los documentos públicos, así como a los   principios de la función pública, consagrados en los artículos 20, 23, 74 y 209   de la Carta.  No ocurre lo mismo con la posibilidad de prórroga del período   de reserva por otros 15 años, como quiera que deja a discreción del funcionario   a cargo del documento o la información reservada, previa aprobación del superior   jerárquico de cada Rama del Poder Público y no del legislador, la continuidad de   esa reserva, sin que se establezcan los criterios que justificarían tal   prórroga. Dado que el paso del tiempo en general convierte en histórica,   información que permaneció reservada o secreta, la posibilidad de tal prórroga   debería ser aún más exigente y sólo está legitimado para hacerlo el legislador   mismo. En ejercicio del margen de configuración que tiene el legislador, ha   consagrado excepciones puntuales al acceso a la información pública y ha   señalado el períodos máximo durante el cual es aplicable la misma, estableciendo   términos más cortos o incluso superiores a los 15 años que establece el   proyecto. Por lo anterior, la Corte declara  inexequible la expresión “Cuando   una autoridad pública considere necesario mantener información reservada por un   tiempo adicional, este período podrá ser extendido hasta por otro igual, previa   aprobación del superior jerárquico de cada una de las Ramas del Poder Público y   órganos de control”. El resto del artículo es declarado exequible en el   entendido de que las condiciones materiales que justificaron la reserva se mantengan a   lo largo de todo el período.    

INAPLICABILIDAD DE LA RESERVA DE DOCUMENTOS-Carácter indeterminado que pone en riesgo el ejercicio del derecho y   obstaculiza las funciones constitucionales de control    

El artículo 23   tiene por objeto regular la inaplicabilidad de la reserva de un documento.   Primero, establece las excepciones frente a la reserva: las autoridades   judiciales y los congresistas, en el ejercicio de sus funciones de control   político. Segundo, establece que la inaplicabilidad de la reserva tiene una   excepción: la reserva de los procesos judiciales. Tercero, establece en cabeza   de las autoridades la obligación de mantener bajo custodia la información   reservada que reciban. Teniendo en cuenta que esta es la única norma que se   ocupa de regular la inaplicabilidad de la reserva, y que se limita a indicar los   contenidos normativos mencionados, es una disposición que adolece de un alto   grado de indeterminación, contrariando la   Constitución. La regulación no establece específicamente en qué casos no es   oponible el carácter reservado de una información, ni los destinatarios o las   condiciones de entrega, lo que hace nugatorio el derecho de acceso a la   información. El segundo contenido normativo de la   disposición es que la inoponibilidad, tanto para el Congreso como para las   autoridades, no operaría en el caso de reserva de los procesos judiciales. La   redacción de la norma, un tanto confusa, parecería impedir a una autoridad   judicial solicitar información amparada por la reserva de otros procesos   judiciales, incluso en el caso de que fuera necesario para el cumplimiento de   sus funciones. El Congreso tampoco podría solicitar información reservada en los   procesos judiciales, así fuera necesario para el ejercicio de su control   político, aun cuando las leyes estatutarias en materia de administración de   justicia y otras normas de rango legal han definido cómo y frente a quiénes,   opera esa reserva, de manera armónica con el ejercicio de las funciones de   control que ejercen. La norma también representa   un riesgo para el goce efectivo del derecho, por cuanto se realizó una   inadecuada remisión normativa. El reenvío   normativo quedó asociado al deber de garantizar la reserva de los documentos.   Pero, en tanto tales disposiciones establecen para el Congreso y cada una de sus   cámaras, entre otras cosas, la prohibición de exigir al gobierno información   sobre instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones de carácter   reservado, la remisión debió quedar en la primera parte del artículo, relativa a   la posibilidad de conocer información reservada (Artículo 136, numeral 2 CP). Finalmente, tal como lo mencionan la Contraloría General de la   República y la Procuraduría General de la Nación, el artículo excluyó de la   posibilidad de que la reserva de cierta información no sea oponible a los   órganos de control para el ejercicio de sus funciones o a otras autoridades que   ejercen funciones de control. Con ello se estaría   modificando lo establecido en la Ley 57 de 1985,   por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales,   que no distinguía entre unas y otras autoridades, para la aplicación de la   inoponibilidad de la reserva. Esta circunstancia se convierte en un obstáculo   que  resulta   contrario a lo establecido en los artículos 267, 268, 277 y 278 de la   Constitución Política, pues la oponibilidad de una reserva sobre una información   les impediría el ejercicio pleno de sus funciones de control. Para la Sala, por tanto, el artículo 23 de la Ley es una norma   indeterminada que pone en riesgo el ejercicio del derecho y obstaculiza las   funciones constitucionales de control, que debe ser declarada inexequible. Dada   su redacción, y los vacíos de que adolece, no es posible hacer un fallo   modulativo. Corresponde al Legislador corregir esa indeterminación.    

Se atribuye al   Ministerio Público, la misión de velar por el adecuado cumplimiento de las   obligaciones estipuladas en el proyecto de ley sobre transparencia y derecho de   acceso a la información pública. Con ese fin, le asigna 12 atribuciones, que   incluyen funciones de promoción, prevención, control disciplinario, difusión y   capacitación para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que surgen del   presente proyecto de ley. Estas atribuciones son compatibles con sus funciones   constitucionales de guarda y promoción de los derechos humanos, de protección   del interés público y de vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan   funciones públicas. En cuanto a la función del Ministerio Público de publicar   las decisiones de tutela y normatividad sobre acceso a la información pública,   debe entenderse que se trata de una labor de centralización para fines   pedagógicos, de orientación al ciudadano y de difusión, sin que ello implique un   traslado de la responsabilidad que tienen los sujetos obligados a realizar sus   propias publicaciones. La centralización de dicha información requiere la   colaboración de todas las autoridades para mantener actualizada dicha   información. La disposición también establece que las entidades del Ministerio   Público deben contar con una oficina designada que disponga de los medios   necesarios para el cumplimiento de las funciones que les fueron asignadas, que   implica una modificación a la estructura y funcionamiento actual de la   Procuraduría General de la Nación, que resulta armónico con lo establecido en el   artículo 279 de la Carta Política. Finalmente, el artículo incluye un parágrafo en el que se hace referencia a un procedimiento, según el   cual “agotada la instancia administrativa ante el Ministerio Público en cuanto a   la información clasificada o reservada, se adelantarán los procesos respectivos   ante la jurisdicción contencioso administrativa.” Esta posibilidad estaba   originalmente atribuida a una delegada de acceso a la información que se creaba   en el proyecto, pero que fue suprimida. Sin embargo, de manera inadvertida se   dejó la referencia a este procedimiento. En efecto, hasta el segundo debate ante   la Plenaria del Senado, el proyecto de ley preveía un trámite administrativo   para examinar las respuestas de los sujetos obligados, en las que se negaba el   acceso a información reservada o clasificada. Ese trámite se realizaba ante una   delegada de acceso a la información que se creaba con la idea de que existiera   un procedimiento imparcial para valorar tales respuestas. No obstante, durante   el debate en la Plenaria del Senado se decidió suprimir la creación de una   delegada por razones de eficiencia administrativa. Al realizar las   modificaciones respectivas, de manera inadvertida se dejó este parágrafo que   remite a un procedimiento inexistente en el texto actual, en el cual se prevé un   recurso de reposición ante la misma autoridad que niega el acceso. Por lo   anterior, y fin de evitar incongruencias que dificulten la aplicación de esta   ley, se declara inexequible el parágrafo del artículo 24 del proyecto.    

SOLICITUD DE ACCESO A LA INFORMACION-Titularidad/SOLICITUD   DE ACCESO A LA INFORMACION-No requiere de formalidad específica, ni puede   ser rechazada por ser inadecuada o incompleta    

RESPUESTA A SOLICITUD DE ACCESO A INFORMACION-Concepto y alcance    

RESPUESTA QUE INVOCA RESERVA DE SEGURIDAD NACIONAL O RELACIONES   INTERNACIONALES PARA NEGAR EL ACCESO A INFORMACION PUBLICA-Recursos del solicitante/ACCESO A   INFORMACION PUBLICA-Casos en que procede la acción de tutela una vez agotado   el recurso de reposición del Código Contencioso Administrativo/AMPLIO MARGEN   DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA ESTABLECER PROCEDIMIENTOS-No impide   considerar que la acción de tutela, en determinados casos, sea el mecanismo   idóneo para la protección de un derecho    

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN REGULACION DE FORMAS   PROPIAS DE CADA PROCESO-Jurisprudencia   constitucional/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN REGULACION DE   FORMAS PROPIAS DE CADA PROCESO-Alcance    

El Congreso de la República, por mandato   constitucional, tiene la facultad de hacer las leyes.  Como resultado de   esta cláusula general de competencia, otorgada por la propia Constitución, el   legislador goza de una amplia libertad para determinar y establecer la   configuración normativa que debe regir nuestro país. Uno de dichos campos de regulación   tiene relación con las formas propias de cada proceso. En efecto, la   Constitución le otorga al legislador  una extensa potestad para regular las   formas  propias que se deben observar en cada proceso, con fundamento en   las cuales se adelantarán y tramitarán las controversias jurídicas que surjan   entre las partes. Esta competencia del Congreso de la República para determinar   las ritualidades de cada proceso tiene su fundamento en los numerales 1° y 2°   del artículo 150 Constitucional. Al respecto esta Corporación ha señalado: “La   cláusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el   legislador, lo habilita con amplio margen de configuración, a regular los   procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las   instituciones procesales en general. Esta atribución constitucional es muy   importante, en la medida en que le permite al legislador fijar las reglas a   partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al   debido proceso y del acceso efectivo a la administración de justicia. Además,   son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio   y fin de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio   de nuestro Estado Social de Derecho. En efecto, tal y como lo ha afirmado esta   Corporación, “el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y   estructura para realizar la justicia y con la finalidad superior de lograr la   convivencia pacífica” de los asociados. De allí que las normas procesales,   propendan por asegurar la celeridad y eficacia de las respuestas   jurisdiccionales, y por la protección de los derechos e intereses de las partes,   intervinientes y vinculados, en los procesos. Así, mientras el legislador, no   ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la   Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada   juicio, entendidas éstas como “el conjunto de reglas señaladas en la ley que,   según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse ante   las diversas instancias judiciales o administrativas”. Por ende, es extensa la   doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido en los   artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias las facultades del   legislador precisamente, para fijar tales formalidades procesales    

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN REGULACION DE FORMAS   PROPIAS DE CADA PROCESO-Límites    

Ese amplio margen de configuración con que cuenta   el legislador para establecer las formas o actuaciones procesales o   administrativas, implica que ellas deben ser razonables y proporcionales al fin   para el cual fueron concebidas. Y hace parte del   ejercicio de la potestad de configuración, no crear nuevos procedimientos para   garantizar la efectividad de los derechos, sino remitir a los existentes,   siempre dentro de los límites de la razonabilidad y proporcionalidad que supone   cualquier regulación que pueda implicar una limitación al derecho a acceder a la   justicia y a acceder a un recurso judicial efectivo. La adecuada satisfacción   del derecho de acceso a la información supone la necesidad de incorporar en el   ordenamiento jurídico un recurso efectivo e idóneo que pueda ser utilizado por   todas las personas para solicitar la información requerida.    

DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Mecanismos judiciales que satisfacen los   estándares de constitucionalidad para asegurar su efectividad     

En el asunto   bajo examen, el legislador optó por establecer dos mecanismos judiciales para el   evento en que se niegue el acceso a documentos públicos amparados por la   existencia una reserva legal, que se consideran idóneos y efectivos para la   protección del derecho a acceder a la información pública, el procedimiento   especial para reservas que protegen la seguridad y defensa nacionales y las   relaciones internacionales, y la acción de tutela en los demás casos en que se   niegue el acceso a un documento público amparado en una reserva legal. Ambos   mecanismos judiciales satisfacen los estándares de constitucionalidad señalados   para asegurar la efectividad del derecho a acceder a documentos públicos, en   tanto: (a) constituyen un recurso sencillo, de fácil acceso para todas las   personas, ya que sólo exigen el cumplimiento de requisitos básicos para su   ejercicio; (b) son gratuitos; (c) establecen plazos cortos y razonables para que   las autoridades suministren la información requerida; (d) admiten solicitudes   informales que se hagan de forma oral en los casos en que no pueda realizarse   por escrito; y (f) se activan frente a una respuesta negativa y motivada del   sujeto obligado que puede cuestionada en la vía judicial. Estos mecanismos   sustituirán el previsto en la Ley 57 de 1985 “Por la cual se ordena la   publicidad de los actos y documentos oficiales”, que hasta ahora había sido   considerado como un instrumento judicial idóneo para el evento de denegación de   acceso a un documento público por la existencia de una reserva legal.    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE TRANSPARENCIA Y DERECHO DE ACCESO A   LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Carga probatoria y   argumentativa que debe cumplir el sujeto obligado    

RESPONSABILIDAD PENAL POR OCULTAMIENTO, DESTRUCCION O ALTERACION   DELIBERADA TOTAL O PARCIAL DE INFORMACION PUBLICA-Contenido   y alcance    

El artículo 31   señala que tendrá responsabilidad penal quien cometa cualquier acto que implique    (i) ocultamiento,  (ii) destrucción o  (iii) alteración, de   información pública, una vez haya sido objeto de una solicitud. Este acto de   ocultamiento, destrucción o alteración  (1) deberá ser deliberado y (2)   podrá ser total o parcial. La consecuencia que se sigue penalmente para quien   incurra en uno de tales actos, es la misma que se establece en el artículo 292   del Código Penal. Para la Sala, se trata de una norma que, prima facie, no riñe   con los postulados constitucionales sino que, por el contrario, los desarrolla.   Respetando los principios que rigen el ejercicio del poder punitivo del Estado,   el artículo determina claramente la conducta que dará lugar al reproche penal,   así como la sanción que en tal caso le sería impuesta. El bien jurídico que la   disposición legal tutela es, específicamente, el derecho a acceder a la   información pública. La norma del Código Penal a la cual se remite el artículo   objeto de análisis en el presente proceso, para indicar cuál es la pena que se   impondría, protege la información pública en general, sin tener en cuenta otras   consideraciones. En el caso de la norma estatutaria en consideración, además del   ocultamiento y la destrucción, total o parcial de la información pública, se   condena la alteración de ésta, una vez haya sido objeto de una solicitud, y sin   importar si dicha información es útil o no como prueba. Se trata entonces de una   estricta medida de protección del derecho de toda persona a acceder a   información pública veraz y cierta, sin alteración o modificación, sin que sea   negada o, sencillamente, desaparecida.    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE TRANSPARENCIA Y DERECHO DE ACCESO A   LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Capacitación del   Ministerio Público con el apoyo de la sociedad civil a los sujetos obligados y a   la ciudadanía para aplicar la ley, con enfoque diferencial    

Se trata de   una norma legal estatutaria que coincide con el marco constitucional vigente. Lo   desarrolla y profundiza. La finalidad principal buscada por la norma es proteger   el goce efectivo del derecho al acceso a la información pública de los sujetos   de especial protección constitucional. La medida, al propender por un enfoque   diferencial, parte del presupuesto, constitucionalmente establecido, de que la   nación es pluriétnica y multicultural. Las personas encargadas de materializar   la aplicación de la Ley Estatutaria analizada, por tanto, deben ser sensibles a   las condiciones particulares y específicas que tenga la persona que presente la   solicitud de información. Que una persona desconozca cuál es el procedimiento o   el camino institucional concreto para acceder a una determinada información, o   no lo pueda seguir, dada su situación particular, no son razones para que la   persona obligada a proveerla deje de lado una petición presentada, que implica   la privación de un derecho fundamental. En tal caso, lo que corresponde a la   persona obligada a garantizar el acceso a la información, es tomar las medidas   adecuadas y necesarias, teniendo en cuenta el sujeto de especial protección de   que se trate. Adicionalmente, la norma en cuestión reconoce el derecho que   asiste a los particulares para apoyar al Ministerio Público en el cumplimiento   de la obligación de capacitación expuesta. Se trata de una manera de concretar   el principio de participación ciudadana, propio del modelo democrático   instaurado por la Constitución de 1991.    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE TRANSPARENCIA Y DERECHO DE ACCESO A   LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Inclusión de   educación formal sobre el derecho de acceso a la información en el área   relacionada con el estudio de la Constitución, instrucción cívica y fomento de   prácticas obligatorias para instituciones educativas    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE TRANSPARENCIA Y DERECHO DE ACCESO A   LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Entidades   responsables en diseño, promoción e implementación de la política pública de   acceso a la información    

El artículo 34   de la Ley Estatutaria tiene por objeto establecer cuáles son las entidades del   Estado que tienen la responsabilidad de diseñar, promocionar e implementar la   política pública de acceso, valga la redundancia, a la información pública. Las   entidades concretas elegidas por el Congreso de la República (la Secretaría de Transparencia de   la Presidencia de la República, el Ministerio de Tecnología de la Información y   Comunicaciones, el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), el   Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Archivo General de la Nación y el   Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE))   se enmarcan dentro del amplio margen de configuración con que cuenta el   Legislador para establecer cuáles son las funciones concretas de cada una de las   entidades para que, en conjunto, armónicamente, se logre cumplir con las   misiones establecidas constitucionalmente en cabeza del Estado.    

Referencia: expediente PE-036    

Revisión   constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria número 228 de 2012 Cámara, 156 de   2011 Senado, “por medio de la cual se crea la ley de transparencia y del   derecho de acceso a la información pública nacional”    

Magistrada sustanciadora:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá D.C., nueve (9) de mayo dos mil trece (2013)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites   establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.         ANTECEDENTES    

El 27 de junio de 2012 el   Secretario General del Senado de la República remitió a esta Corporación, en   cumplimiento de lo ordenado en los artículos 153 y 241, numeral 8° de la Constitución Política,   el expediente del Proyecto de Ley Estatutaria número 228/2012 Cámara, 156/2011 Senado,   “Por medio del cual se crea la ley de transparencia y del derecho de acceso a   la información pública nacional.”    

Mediante   providencia de julio 19 de 2012, la magistrada sustanciadora asumió el   conocimiento del presente asunto y solicitó oficiar a los Secretarios Generales   del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como a los   Secretarios de las comisiones primeras constitucionales, para que enviaran   copias auténticas de las Gacetas del Congreso en las que constara la totalidad   de las sesiones parlamentarias en las cuales se hubiere estudiado o aprobado el   proyecto de ley, así como las certificaciones del cumplimiento de las exigencias   constitucionales y reglamentarias para este tipo de leyes (artículos   133, 145, 146, 153, 157, 160 y 161 y Ley 5ª de 1992, Reglamento del Congreso de   la República).    

Cumplido lo   anterior, mediante auto de octubre 16 de 2012, se dispuso que por la Secretaría   General se procediera a la fijación en lista del proceso y se surtiera el   traslado al Procurador General de la Nación, para el concepto correspondiente.   Igualmente se ordenó, de conformidad con lo que establece el artículo 11 del   Decreto 2067 de 1991, comunicar la iniciación del proceso de revisión del   proyecto a  la Vicepresidencia   de la República, los Ministros   del Interior, de Relaciones Exteriores, de Justicia y del Derecho, de Defensa   Nacional, al de Agricultura y   Desarrollo Rural, de Salud y de la Protección Social, de Trabajo, de Minas y   Energía, de Comercio, Industria y Turismo, de Educación Nacional, de Ambiente y   Desarrollo Sostenible, de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Tecnologías de la   Información y las Comunicaciones, de Transporte, y de Cultura; así como al Banco de la República, a los   Departamentos Administrativos de Planeación Nacional, de la Función Pública, de   la Prosperidad, Nacional de Estadística, Nacional de Economía Solidaria, a las Superintendencia de Sociedades, Financiera de Colombia, de Industria   y Comercio, de Notariado y Registro, de Servicios Públicos Domiciliarios,   Nacional de Salud, de Vigilancia y Seguridad Privada, a la Contraloría General   de la República, a la Contaduría General de la Nación, a la Auditoría General de   la República, a la Defensoría del Pueblo, al Archivo General de la Nación, a las   Unidades Administrativas Especiales de Gestión Pensional, de Parques Nacionales Naturales, de Rehabilitación   y Mantenimiento Vial, de Restitución de Tierras, de Atención y Reparación   Integral a Víctimas, de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, y de   Organizaciones Solidarias, para que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad del   proyecto de ley estatutaria bajo estudio.    

En ese mismo auto,   y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se   invitó a las Universidades Nacional de Colombia,   Javeriana, de los Andes, Externado de Colombia, de Antioquia, de Nariño,   Autónoma de Bucaramanga; Libre de Colombia, Santo Tomás, Colegio Mayor de   Nuestra Señora del Rosario, del Valle, y Norte de Barranquilla, al Representante   de la oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los   Derechos Humanos, a Amnistía Internacional, a Human Rights Watch, a la Comisión   Colombiana de Juristas, a la Central Unitaria de Trabajadores, a la   Confederación General del Trabajo, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y   Sociedad DeJusticia, a la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear   Restrepo, al Instituto Latinoamericano de Servicios legales Alternativos ILSA, a   la Asociación Nacional de Medios de Comunicación ASOMEDIOS, a la Asociación   Colombiana de Periodistas ACP, a la Sociedad Interamericana de Prensa, a la   Fundación para la libertad de prensa FLIP, a la Federación Colombiana de   Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos, para que   intervinieran en el proceso de la referencia, si así lo estimaban   pertinente.    

Cumplidos los   trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corte a decidir   sobre la exequibilidad del Proyecto de la Ley Estatutaria en cuestión.    

II.      TEXTO DE LA NORMA    

El texto de Proyecto de Ley Estatutaria   número 228 de 2012 Cámara, 156 de 2011 Senado, “por medio de la cual se crea   la ley de transparencia y del derecho de acceso a la información pública   nacional”, es el siguiente:    

PROYECTO DE LEY NÚMERO 156 DE 2011   SENADO, 228 DE 2012 CÁMARA    

por medio de la cual se crea la ley   de transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional y se   dictan otras disposiciones.    

El Congreso de la República    

DECRETA:    

TÍTULO I    

DISPOSICIONES GENERALES    

Artículo 1°. Objeto. El objeto de la presente ley es regular el derecho de acceso a la   información pública, los procedimientos para el ejercicio y garantía del derecho   y las excepciones a la publicidad de información.    

Artículo 2°. Principio de máxima publicidad para titular universal. Toda información en posesión, bajo control o custodia de un   sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por   disposición constitucional o legal, de conformidad con la presente ley.    

Artículo 3°. Otros principios de la transparencia y acceso a la información   pública. En   la interpretación del derecho de acceso a la información se deberá adoptar un   criterio de razonabilidad y proporcionalidad, así como aplicar los siguientes   principios:    

Principio de transparencia.   Principio conforme al cual toda la información en poder de los sujetos obligados   definidos en esta ley se presume pública, en consecuencia de lo cual dichos   sujetos están en el deber de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en   los términos más amplios posibles y a través de los medios y procedimientos que   al efecto establezca la ley, excluyendo solo aquello que esté sujeto a las   excepciones constitucionales y legales y bajo el cumplimiento de los requisitos   establecidos en esta ley.    

Principio de buena fe. En virtud del cual todo sujeto obligado, al cumplir con las   obligaciones derivadas del derecho de acceso a la información pública, lo hará   con motivación honesta, leal y desprovista de cualquier intención dolosa o   culposa.    

Principio de facilitación.  En virtud de este principio los sujetos obligados   deberán facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública,   excluyendo exigencias o requisitos que puedan obstruirlo o impedirlo.    

Principio de no   discriminación. De acuerdo al cual los sujetos   obligados deberán entregar información a todas las personas que lo soliciten, en   igualdad de condiciones, sin hacer distinciones arbitrarias y sin exigir   expresión de causa o motivación para la solicitud.    

Principio de gratuidad. Según este principio el acceso a la información pública es gratuito   y no se podrán cobrar valores adicionales al costo de reproducción de la   información.    

Principio de celeridad. Con este principio se busca la agilidad en el trámite y la gestión   administrativa. Comporta la indispensable agilidad en el cumplimiento de las   tareas a cargo de entidades y servidores públicos.    

Principio de eficacia. El principio impone el logro de resultados mínimos en relación con   las responsabilidades confiadas a los organismos estatales, con miras a la   efectividad de los derechos colectivos e individuales.    

Principio de la divulgación   proactiva de la información. El derecho de acceso   a la información no radica únicamente en la obligación de dar respuesta a las   peticiones de la sociedad, sino también en el deber de los sujetos obligados de   promover y generar una cultura de transparencia, lo que conlleva la obligación   de publicar y divulgar documentos y archivos que plasman la actividad estatal y   de interés público, de forma rutinaria y proactiva, actualizada, accesible y   comprensible, atendiendo a límites razonables del talento humano y recursos   físicos y financieros.    

Principio de   responsabilidad en el uso de la información. En   virtud de este, cualquier persona que haga uso de la información que   proporcionen los sujetos obligados, lo hará atendiendo a la veracidad de la   misma.    

Artículo 4°. Concepto del derecho. En ejercicio del derecho fundamental de acceso a la información, toda   persona puede conocer sobre la existencia y acceder a la información pública en   posesión o bajo control de los sujetos obligados. El acceso a la información   solamente podrá ser restringido excepcionalmente. Las excepciones serán   limitadas y proporcionales, deberán estar contempladas en la ley o en la   Constitución y ser acordes con los principios de una sociedad democrática.    

El derecho de acceso a la   información genera la obligación correlativa de divulgar proactivamente la   información pública y responder de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna   y accesible a las solicitudes de acceso, lo que a su vez conlleva la obligación   de producir o capturar la información pública. Para cumplir lo anterior los   sujetos obligados deberán implementar procedimientos archivísticos que   garanticen la disponibilidad en el tiempo de documentos electrónicos auténticos.    

Parágrafo. Cuando el usuario considere que la solicitud de la información   pone en riesgo su integridad o la de su familia, podrá solicitar ante el   Ministerio Público el procedimiento especial de solicitud con identificación   reservada.    

Artículo 5°. Ámbito de aplicación. Las   disposiciones de esta ley serán aplicables a las siguientes personas en calidad   de sujetos obligados:    

a) Toda entidad pública,   incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los   niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o   territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital;    

b) Los órganos, organismos y   entidades estatales independientes o autónomos y de control;    

c) Las personas naturales y   jurídicas, públicas o privadas, que presten función pública, que presten   servicios públicos respecto de la información directamente relacionada con la   prestación del servicio público;    

d) Cualquier persona natural,   jurídica o dependencia de persona jurídica que desempeñe función pública o de   autoridad pública, respecto de la información directamente relacionada con el   desempeño de su función;    

e) Las empresas públicas   creadas por ley, las empresas del Estado y sociedades en que este tenga   participación;    

f) Los partidos o movimientos   políticos y los grupos significativos de ciudadanos;    

g) Las entidades que   administren instituciones parafiscales, fondos o recursos de naturaleza u origen   público.    

Las personas naturales o   jurídicas que reciban o intermedien fondos o beneficios públicos territoriales y   nacionales y no cumplan ninguno de los otros requisitos para ser considerados   sujetos obligados, sólo deberán cumplir con la presente ley respecto de aquella   información que se produzca en relación con fondos públicos que reciban o   intermedien.    

Parágrafo 1°. No serán sujetos obligados   aquellas personas naturales o jurídicas de carácter privado que sean usuarios de   información pública y que utilicen la misma con fines periodísticos o   académicos.    

Parágrafo 2°. Se exceptúan de la aplicación de esta ley y por tanto gozan de   reserva legal la información, documentos, bases de datos y contratos   relacionados con defensa y seguridad nacional, orden público y relaciones   internacionales, de conformidad con el artículo 74 de la Constitución Nacional,   el artículo 12 de la Ley 57 de 1985, el artículo 27 de la Ley 594 de 2000, la   Ley 1097 de 2006, el literal d) del numeral 4 del artículo 2°   de la Ley 1150 de 2007, la Ley 1219 de 2008, el artículo 2° de la Ley 1266 de 2008, el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011 y   demás normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan.    

Artículo 6°. Definiciones.    

a) Información. Se refiere a un   conjunto organizado de datos contenido en cualquier documento que los sujetos   obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o controlen;    

b) Información pública. Es toda   información que un sujeto obligado genere, obtenga, adquiera, o controle en su   calidad de tal;    

c) Información pública clasificada.  Es aquella información que estando en poder o custodia de un sujeto obligado en   su calidad de tal, pertenece al ámbito propio, particular y privado o   semiprivado de una persona natural o jurídica por lo que su acceso podrá ser   negado o exceptuado, siempre que se trate de las circunstancias legítimas y   necesarias y los derechos particulares o privados consagrados en el artículo 18   de esta ley;    

d) Información pública reservada. Es   aquella información que estando en poder o custodia de un sujeto obligado en su   calidad de tal, es exceptuada de acceso a la ciudadanía por daño a intereses   públicos y bajo cumplimiento de la totalidad de los requisitos consagrados en el   artículo 19 de esta ley;    

e) Publicar o divulgar. Significa   poner a disposición en una forma de acceso general a los miembros del público e   incluye la impresión, emisión y las formas electrónicas de difusión;    

f) Sujetos obligados. Se refiere a   cualquier persona natural o jurídica, pública o privada incluida en el artículo   5° de esta ley;    

g) Gestión documental. Es el   conjunto de actividades administrativas y técnicas tendientes a la   planificación, procesamiento, manejo y organización de la documentación   producida y recibida por los sujetos obligados, desde su origen hasta su destino   final, con el objeto de facilitar su utilización y conservación;    

h) Documento de archivo. Es el   registro de información producida o recibida por una entidad pública o privada   en razón de sus actividades o funciones;    

i) Archivo. Es el conjunto de   documentos, sea cual fuere su fecha, forma y soporte material, acumulados en un   proceso natural por una persona o entidad pública o privada, en el transcurso de   su gestión, conservados respetando aquel orden para servir como testimonio e   información a la persona o institución que los produce y a los ciudadanos, como   fuentes de la historia. También se puede entender como la institución que está   al servicio de la gestión administrativa, la información, la investigación y la   cultura;    

j) Datos Abiertos. Son todos   aquellos datos primarios o sin procesar, que se encuentran en formatos estándar   e interoperables que facilitan su acceso y reutilización, los cuales están bajo   la custodia de las entidades públicas o privadas que cumplen con funciones   públicas y que son puestos a disposición de cualquier ciudadano, de forma libre   y sin restricciones, con el fin de que terceros puedan reutilizarlos y crear   servicios derivados de los mismos;    

k) Documento en construcción. No   será considerada información pública aquella información preliminar y no   definitiva, propia del proceso deliberatorio de un sujeto obligado en su calidad   de tal.    

TÍTULO II    

DE LA PUBLICIDAD Y DEL CONTENIDO DE   LA INFORMACIÓN    

Artículo 7°.Disponibilidad de la Información.   En virtud de los principios señalados, deberá estar a disposición del   público la información a la que hace referencia la presente ley, a través de   medios físicos, remotos o locales de comunicación electrónica. Los sujetos   obligados deberán tener a disposición de las personas interesadas dicha   información en la Web, a fin de que estas puedan obtener la información, de   manera directa o mediante impresiones. Asimismo, estos deberán proporcionar   apoyo a los usuarios que lo requieran y proveer todo tipo de asistencia respecto   de los trámites y servicios que presten.    

Parágrafo. Se permite en todo caso la retransmisión de televisión por internet   cuando el contenido sea información pública de entidades del Estado o noticias   al respecto.    

Artículo 8°. Criterio diferencial de accesibilidad. Con el objeto de facilitar que las   poblaciones específicas accedan a la información que particularmente las afecte,   los sujetos obligados, a solicitud de las autoridades de las comunidades,   divulgarán la información pública en diversos idiomas y lenguas y elaborarán   formatos alternativos comprensibles para dichos grupos. Deberá asegurarse el   acceso a esa información a los distintos grupos étnicos y culturales del país y   en especial se adecuarán los medios de comunicación para que faciliten el acceso   a las personas que se encuentran en situación de discapacidad.    

Artículo 9°. Información mínima obligatoria respecto a la estructura del sujeto   obligado. Todo sujeto obligado deberá publicar   la siguiente información mínima obligatoria de manera proactiva en los sistemas   de información del Estado o herramientas que lo sustituyan:    

a) La descripción de su   estructura orgánica, funciones y deberes, la ubicación de sus sedes y áreas,   divisiones o departamentos, y sus horas de atención al público;    

b) Su presupuesto general,   ejecución presupuestal histórica anual y planes de gasto público para cada año   fiscal, de conformidad con el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011;    

c) Un directorio que incluya   el, cargo, direcciones de correo electrónico y teléfono del despacho de los   empleados y funcionarios y las escalas salariales correspondientes a las   categorías de todos los servidores que trabajan en el sujeto obligado, de   conformidad con el formato de información de servidores públicos y contratistas;    

d) Todas las normas generales   y reglamentarias, políticas, lineamientos o manuales, las metas y objetivos de   las unidades administrativas de conformidad con sus programas operativos y los   resultados de las auditorías al ejercicio presupuestal e indicadores de   desempeño;    

e) Su respectivo plan de   compra anual, así como las contrataciones adjudicadas para la correspondiente   vigencia en lo relacionado con funcionamiento e inversión, las obras públicas,   los bienes adquiridos, arrendados y en caso de los servicios de estudios o   investigaciones deberá señalarse el tema específico, de conformidad con el   artículo 74 de la Ley 1474 de 2011. En el caso de las personas naturales con   contratos de prestación de servicios, deberá publicarse el objeto del contrato,   monto de los honorarios y direcciones de correo electrónico, de conformidad con   el formato de información de servidores públicos y contratistas;    

f) Los plazos de cumplimiento   de los contratos;    

g) Publicar el Plan   Anticorrupción y de Atención al Ciudadano, de conformidad con el artículo 73 de   la Ley 1474 de 2011.    

Parágrafo 1º.  La información a que se refiere este artículo deberá publicarse de tal forma que   facilite su uso y comprensión por las personas, y que permita asegurar su   calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad.    

Parágrafo 2°. En relación a los literales c) y e) del presente artículo, el   Departamento Administrativo de la Función Pública establecerá un formato de   información de los servidores públicos y de personas naturales con contratos de   prestación de servicios, el cual contendrá los nombres y apellidos completos,   ciudad de nacimiento, formación académica, experiencia laboral y profesional de   los funcionarios y de los contratistas. Se omitirá cualquier información que   afecte la privacidad y el buen nombre de los servidores públicos y contratistas,   en los términos definidos por la constitución y la ley.    

Parágrafo 3°. Sin perjuicio a lo establecido en el presente artículo, los sujetos   obligados deberán observar lo establecido por la estrategia de gobierno en   línea, o la que haga sus veces, en cuanto a la publicación y divulgación de la   información.    

Artículo 10.Publicidad de la contratación.  En el caso de la información de contratos indicada en el artículo 9°  literal e), tratándose de contrataciones sometidas al régimen de contratación   estatal, cada entidad publicará en el medio electrónico institucional sus   contrataciones en curso y un vínculo al sistema electrónico para la contratación   pública o el que haga sus veces, a través del cual podrá accederse directamente   a la información correspondiente al respectivo proceso contractual, en aquellos   que se encuentren sometidas a dicho sistema, sin excepción.    

Parágrafo. Los sujetos obligados deberán actualizar la Información a la que   se refiere el artículo 9°, mínimo cada mes.    

Artículo   11. Información mínima obligatoria respecto a servicios, procedimientos y   funcionamiento del sujeto obligado.  Todo sujeto obligado deberá publicar la siguiente información mínima obligatoria   de manera proactiva:    

a) Detalles pertinentes sobre   todo servicio que brinde directamente al público, incluyendo normas, formularios   y protocolos de atención;    

b) Toda la información   correspondiente a los trámites que se pueden agotar en la entidad, incluyendo la   normativa relacionada, el proceso, los costos asociados y los distintos formatos   o formularios requeridos;    

c) Una descripción de los   procedimientos que se siguen para tomar decisiones en las diferentes áreas;    

d) El contenido de toda   decisión y/o política que haya adoptado y afecte al público, junto con sus   fundamentos y toda interpretación autorizada de ellas;    

e) Todo mecanismo interno y   externo de supervisión, notificación y vigilancia pertinente del sujeto   obligado;    

f) Sus procedimientos,   lineamientos, políticas en materia de adquisiciones y compras, así como todos   los datos de adjudicación y ejecución de contratos, incluidos concursos y   licitaciones;    

g) Todo mecanismo de   presentación directa de solicitudes, quejas y reclamos a disposición del público   en relación con acciones u omisiones del sujeto obligado. Junto con un informe   de todas las solicitudes, denuncias y los tiempos de respuesta del sujeto   obligado;    

h) Todo mecanismo o   procedimiento por medio del cual el público pueda participar en la formulación   de la política o el ejercicio de las facultades de ese sujeto obligado;    

i) Un registro de   publicaciones que contenga los documentos publicados de conformidad con la   presente ley y automáticamente disponibles, así como un Registro de Activos de   Información;    

j) Los sujetos obligados   deberán publicar datos abiertos, para lo cual deberán contemplar las excepciones   establecidas en el Título III de la presente ley. Adicionalmente, para las   condiciones técnicas de su publicación, se deberán observar los requisitos que   establezca el gobierno nacional a través del Ministerio de las Tecnologías de la   Información y las Comunicaciones o quien haga sus veces.    

Artículo 12. Adopción de esquemas de publicación. Todo sujeto obligado deberá adoptar y difundir de manera amplia su   esquema de publicación, dentro de los seis meses siguientes a la entrada en   vigencia de la presente ley. El esquema será difundido a través de su sitio Web,   y en su defecto, en los dispositivos de divulgación existentes en su   dependencia, incluyendo boletines, gacetas y carteleras. El esquema de   publicación deberá establecer:    

a) Las clases de información   que el sujeto obligado publicará de manera proactiva y que en todo caso deberá   comprender la información mínima obligatoria;    

b) La manera en la cual   publicará dicha información;    

c) Otras recomendaciones   adicionales que establezca el Ministerio Público;    

d) Los cuadros de   clasificación documental que faciliten la consulta de los documentos públicos   que se conservan en los archivos del respectivo sujeto obligado, de acuerdo con   la reglamentación establecida por el Archivo General de la Nación;    

e) La periodicidad de la   divulgación, acorde a los principios administrativos de la función pública.    

Todo sujeto obligado deberá   publicar información de conformidad con su esquema de publicación.    

Artículo 13. Registros de Activos de Información. Todo sujeto obligado deberá crear y   mantener actualizado el Registro de Activos de Información haciendo un listado   de:    

a) Todas las categorías de   información publicada por el sujeto obligado;    

b) Todo registró publicado;    

c) Todo registro disponible   para ser solicitado por el público.    

El Ministerio Público podrá   establecer estándares en relación a los Registros Activos de Información.    

Todo sujeto obligado deberá   asegurarse de que sus Registros de Activos de Información cumplan con los   estándares establecidos por el Ministerio Público y con aquellos dictados por el   Archivo General de la Nación, en relación a la constitución de las Tablas de   Retención Documental ¿TRD¿ y los inventarios documentales.    

Artículo 14. Información publicada con anterioridad. Los sujetos obligados deben garantizar y facilitar a los   solicitantes, de la manera más sencilla posible, el acceso a toda la información   previamente divulgada. Se publicará esta información en los términos   establecidos por el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011.    

Cuando se dé respuesta a una   de las solicitudes aquí previstas, esta deberá hacerse pública de manera   proactiva en el sitio web del sujeto obligado, y en defecto de la existencia de   un sitio web, en los dispositivos de divulgación existentes en su dependencia.    

Artículo 15. Programa de Gestión Documental. Dentro de los seis (6) meses   siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, los sujetos obligados   deberán adoptar un Programa de Gestión Documental en el cual se establezcan los   procedimientos y lineamientos necesarios para la producción, distribución,   organización, consulta y conservación de los documentos públicos. Este Programa   deberá integrarse con las funciones administrativas del sujeto obligado. Deberán   observarse los lineamientos y recomendaciones que el Archivo General de la   Nación y demás entidades competentes expidan en la materia.    

Artículo 16. Archivos. En su carácter de   centros de información institucional que contribuyen tanto a la eficacia y   eficiencia del Estado en el servicio al ciudadano, como a la promoción activa   del acceso a la información pública, los sujetos obligados deben asegurarse de   que existan dentro de sus entidades procedimientos claros para la creación,   gestión, organización y conservación de sus archivos. Los procedimientos   adoptados deberán observar los lineamientos que en la materia sean producidos   por el Archivo General de la Nación.    

Artículo 17. Sistemas de información. Para asegurar que los sistemas de información electrónica sean   efectivamente una herramienta para promover el acceso a la información pública,   los sujetos obligados deben asegurar que estos:    

a) Se encuentren alineados con   los distintos procedimientos y articulados con los lineamientos establecidos en   el Programa de Gestión Documental de la entidad;    

b) Gestionen la misma   información que se encuentre en los sistemas administrativos del sujeto   obligado;    

c) En el caso de la   información de interés público, deberá existir una ventanilla en la cual se   pueda acceder a la información en formatos y lenguajes comprensibles para los   ciudadanos;    

d) Se encuentren alineados con   la estrategia de gobierno en línea o de la que haga sus veces.    

TÍTULO III    

EXCEPCIONES ACCESO A LA INFORMACIÓN    

Artículo 18. Información exceptuada por daño de derechos a personas naturales o   jurídicas.  Es toda aquella información pública clasificada, cuyo acceso podrá ser rechazado   o denegado de manera motivada y por escrito, siempre que el acceso pudiere   causar un daño a los siguientes derechos:    

a) El derecho de toda persona   a la intimidad, bajo las limitaciones propias que impone la condición de   servidor público, en concordancia con lo estipulado por el artículo 24 de la Ley   1437 de 2011;    

b) El derecho de toda persona   a la vida, la salud o la seguridad;    

c) Los secretos comerciales,   industriales y profesionales, así como los estipulados en el parágrafo del   artículo 77 de la Ley 1474 de 2011.    

Parágrafo. Estas excepciones tiene una duración ilimitada y no deberán   aplicarse cuando la persona natural o jurídica ha consentido en la revelación de   sus datos personales o privados o bien cuando es claro que la información fue   entregada como parte de aquella información que debe estar bajo el régimen de   publicidad aplicable.    

Artículo 19. Información exceptuada por daño a los intereses públicos. Es toda aquella información pública reservada, cuyo acceso podrá   ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito en las siguientes   circunstancias, siempre que dicho acceso estuviere expresamente prohibido por   una norma legal o constitucional:    

a) La defensa y seguridad   nacional;    

c) Las relaciones   internacionales;    

d) La prevención,   investigación y persecución de los delitos y las faltas disciplinarias, mientras   que no se haga efectiva la medida de aseguramiento o se formule pliego de   cargos, según el caso;    

e) El debido proceso y la   igualdad de las partes en los procesos judiciales;    

f) La administración efectiva   de la justicia;    

g) Los derechos de la infancia   y la adolescencia;    

h) La estabilidad   macroeconómica y financiera del país;    

i) La salud pública.    

Parágrafo. Se exceptúan también los documentos que contengan las opiniones o   puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores   públicos.    

Artículo 20.Índice de información clasificada y reservada. Los sujetos obligados deberán   mantener un índice actualizado de los actos, documentos e informaciones   calificados como clasificados o reservados, de conformidad a esta ley. El índice   incluirá sus denominaciones, la motivación y la individualización del acto en   que conste tal calificación.    

Artículo 21. Divulgación parcial y otras reglas. En aquellas circunstancias en que   la totalidad de la información contenida en un documento no esté protegida por   una excepción contenida en la presente ley, debe hacerse una versión pública que   mantenga la reserva únicamente de la parte indispensable. La información pública   que no cae en ningún supuesto de excepción deberá ser entregada a la parte   solicitante, así como ser de conocimiento público. La reserva de acceso a la   información opera respecto del contenido de un documento público pero no de su   existencia.    

Ninguna autoridad pública   puede negarse a indicar si un documento obra o no en su poder o negar la   divulgación de un documento, salvo que el daño causado al interés protegido sea   mayor al interés público de obtener acceso a la información.    

Las excepciones de acceso a la   información contenidas en la presente ley no aplican en casos de violación de   derechos humanos o delitos de lesa humanidad, y en todo caso deberán protegerse   los derechos de las víctimas de dichas violaciones.    

Artículo 22. Excepciones temporales. La reserva de las informaciones amparadas por el artículo 19, no   deberá extenderse por un período mayor a quince (15) años. Cuando una autoridad   pública considere necesario mantener información reservada por un tiempo   adicional, este período podrá ser extendido hasta por otro igual, previa   aprobación del superior jerárquico de cada una de las Ramas del Poder Público y   órganos de control.    

Artículo 23. Inaplicabilidad de la reserva. El carácter reservado de un documento o de una información, salvo   la reserva en los procesos judiciales, no será oponible a las autoridades   judiciales y congresistas en el ejercicio del control que le corresponde   adelantar al congreso. Dichas autoridades deberán asegurar la reserva de los   documentos que lleguen a conocer en desarrollo de lo prescrito en este artículo,   sin perjuicio de lo establecido en los artículos 136 de la Constitución y 52 de   la Ley 5ª de 1992.    

TÍTULO IV    

DE LAS GARANTÍAS AL EJERCICIO DEL   DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN    

Artículo 24. Funciones del Ministerio Público.   El Ministerio Público será el encargado de velar por el adecuado cumplimiento de   las obligaciones estipuladas en la presente ley. Para tal propósito, la   Procuraduría General de la Nación en un plazo no mayor a seis meses establecerá   una metodología para que aquel y cumpla las siguientes funciones y   atribuciones:    

a) Desarrollar acciones   preventivas para el cumplimiento de esta ley;    

b) Realizar informes sobre el   cumplimiento de las decisiones de tutelas sobre acceso a la información;    

c) Publicar las decisiones de   tutela y normatividad sobre acceso a la información pública;    

d) Promover el conocimiento y   aplicación de la presente ley y sus disposiciones entre los sujetos obligados,   así como su comprensión entre el público, teniendo en cuenta criterios   diferenciales para su accesibilidad, sobre las materias de su competencia   mediante la publicación y difusión de una guía sobre el derecho de acceso a la   información;    

e) Aplicar las sanciones   disciplinarias que la presente ley consagra;    

f) Decidir disciplinariamente,   en los casos de ejercicio de poder preferente, los casos de faltas o mala   conducta derivada del derecho de acceso a la información;    

g) Promover la transparencia   de la función pública, el acceso y la publicidad de la información de las   entidades del Estado, por cualquier medio de publicación;    

h) Requerir a los sujetos   obligados para que ajusten sus procedimientos y sistema de atención al ciudadano   a dicha legislación;    

i) Realizar, directamente o a   través de terceros, actividades de capacitación de funcionarios públicos en   materia de transparencia y acceso a la información;    

j) Efectuar estadísticas y   reportes sobre transparencia y acceso a la información de los órganos de la   administración del Estado y sobre el cumplimiento de esta ley;    

k) Entregar en debida forma   las respuestas a las peticiones formuladas con solicitud de identificación   reservada a las que se refiere el parágrafo del artículo 4º de la presente ley;    

l)   Implementar y administrar los sistemas de información en el cumplimiento   de sus funciones para lo cual establecerá los plazos y criterios del reporte por   parte de las entidades públicas que considere necesarias.    

Las entidades del Ministerio   Público contarán con una oficina designada que dispondrá de los medios   necesarios para el cumplimiento de las anteriores funciones y atribuciones.    

Parágrafo. Agotada la instancia administrativa ante el Ministerio Público en   cuanto a la información clasificada o reservada, se adelantarán los procesos   respectivos ante la jurisdicción contencioso administrativa.    

Artículo 25. Del Derecho de Acceso a la Información.   Toda persona tiene derecho a solicitar   y recibir información de cualquier sujeto obligado, en la forma y condiciones   que establece esta ley y la Constitución.    

Artículo 26.Solicitud de acceso a la Información Pública. Es aquella que, de forma oral o   escrita, incluida la vía electrónica, puede hacer cualquier persona para acceder   a la información pública.    

Parágrafo. En ningún caso podrán ser rechazadas la petición por motivos de   fundamentación inadecuada o incompleta.    

Artículo 27. Respuesta a solicitud de acceso a información. Es aquel acto escrito mediante el   cual, de forma oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada, todo sujeto   obligado responde materialmente a cualquier persona que presente una solicitud   de acceso a información pública. Su respuesta se dará en los términos   establecidos por el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011.    

La respuesta a la solicitud   deberá ser gratuita o sujeta a un costo que no supere el valor de la   reproducción y envío de la misma al solicitante. Se preferirá, cuando sea   posible, según los sujetos pasivo y activo, la respuesta por vía electrónica,   con el consentimiento del solicitante.    

Artículo 28. Recursos del solicitante.   Cuando la respuesta a la solicitud de información invoque la reserva de   seguridad y defensa nacional o relaciones internacionales, el solicitante podrá   acudir al recurso de reposición, el cual deberá interponerse por escrito y   sustentando en la diligencia de notificación, o dentro de los tres (3) días   siguientes a ella.    

Negado este recurso   corresponderá al Tribunal administrativo con jurisdicción en el lugar donde se   encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales,   departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se   trata de autoridades distritales y municipales, decidir en única instancia si se   niega o se acepta, total o parcialmente, la petición formulada.    

El juez administrativo   decidirá dentro de los diez (10) días siguientes. Este término se interrumpirá   en los siguientes casos:    

1. Cuando el tribunal o el   juez administrativo solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya   divulgación deba decidir, o cualquier otra información que requieran, y hasta la   fecha en la cual las reciba oficialmente.    

2. Cuando la autoridad   solicite, a la sección del Consejo de Estado que el reglamento disponga, asumir   conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con el objeto de   unificar criterios sobre el tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda   silencio, o decide no avocar conocimiento, la actuación continuará ante el   respectivo tribunal o juzgado administrativo.    

Parágrafo. Será procedente la acción de tutela para aquellos casos no   contemplados en el presente artículo, una vez agotado el recurso de reposición   del Código Contencioso Administrativo.    

Artículo 29. Carga de la prueba. Le   corresponde al sujeto obligado aportar las razones y pruebas que fundamenten y   evidencien que la información solicitada debe permanecer reservada o   confidencial. En particular, el sujeto obligado debe demostrar que la   información debe relacionarse con un objetivo legítimo establecido legal o   constitucionalmente. Además, deberá establecer si se trata de una excepción   contenida en los artículos 19 y 20 de esta ley y si la revelación de la   información causaría un daño presente, probable y específico que excede el   interés público que representa el acceso a la información.    

Artículo 30. Eximente de responsabilidad penal, disciplinaria y Civil. Un acto de buena fe en el ejercicio,  cumplimiento o intención de cumplimiento de una   competencia o deber en los términos de la presente ley, no podrá ser considerado   delito ni falta disciplinaria, siempre que se haya actuado razonablemente.    

Artículo 31. Responsabilidad Penal. Todo acto de ocultamiento, destrucción o alteración deliberada   total o parcial de información pública, una vez haya sido objeto de una   solicitud de información, será sancionado en los términos del artículo 292 del   Código Penal.    

TÍTULO   V    

VIGENCIA Y MEDIDAS DE PROMOCIÓN    

Artículo 32. Capacitación.   El Ministerio Público, con el apoyo de la sociedad civil interesada en   participar, deberá asistir a los sujetos obligados y a la ciudadanía en la   capacitación con enfoque diferencial, para la aplicación de esta ley.    

Artículo 33. Educación Formal. El Ministerio de Educación, con el apoyo de la sociedad civil, deberá   promover que en el área relacionada con el estudio de la Constitución, la   instrucción cívica y el fomento de prácticas democráticas obligatorias para las   instituciones educativas privadas y públicas, de conformidad con el artículo 41   de la Constitución Política, se incluya información sobre el derecho de acceso a   la información, sus principios y sus reglas básicas.    

Artículo 34. Política Pública de acceso a la información. El diseño, promoción e implementación de la política   pública de acceso a la información pública, estará a cargo de la Secretaría de   Transparencia de la Presidencia de la República, el Ministerio de Tecnología de   la Información y Comunicaciones, el Departamento Administrativo de la Función   Pública (DAFP), el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Archivo General   de la Nación y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).    

Artículo 35. Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a los seis (6) meses de la fecha de su   promulgación para todos los sujetos obligados de l orden nacional. Para los   entes territoriales la ley entrará en vigencia un año después de su   promulgación. La presente ley deroga todas las disposiciones que le sean   contrarias”.    

III.  INTERVENCIONES DE AUTORIDADES    

1.      Intervención del Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio.    

La apoderada del   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio intervino para solicitar a la Corte,   revisar la conveniencia y pertinencia de que sea expedida la norma objeto de   control, toda vez que según la interviniente, lo pretendido en la misma ya se   encuentra regulado por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo ‑ C.P.A.C.A. o entrará a regularse con la nueva ley   estatutaria del derecho de petición.    

Sostiene que   dentro de la Ley 1437 de 2011, están previstos los principios que rigen la   función administrativa, que permiten garantizar a los ciudadanos el acceso a la   administración, a sus actuaciones y procedimientos, en especial el principio de   publicidad, que en términos de la apoderada del Ministerio se ven garantizados   con los artículos 5 y 8 del C.P.A.C.A.    

2.      Intervención del Ministerio de Tecnologías de la   Información y las Comunicaciones.    

El apoderado del   Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, intervino a   fin de exponer ante la Corte sus consideraciones frente a los artículos 13, 23 y   24 del proyecto de Ley Estatutaria No. 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara   “por medio de la cual se crea la Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho   al acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”,   recomendando revisar su constitucionalidad.    

En cuanto a los   artículos 13 y 24 del citado proyecto de ley estatutaria, el interviniente   manifiesta que es conveniente analizar si el asignar funciones relativas a la   reglamentación, apoyo, sanción, desarrollo y demás medidas orientadas al   cumplimiento de la finalidad del proyecto de ley, cuando estas son de naturaleza   administrativa, deberían estar a cargo del Gobierno Nacional o de una entidad   como el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, ya que   dichas funciones parecerían no ser compatibles con las atribuidas al Procurador   General de la Nación en el artículo 275 Constitucional.    

A su vez   manifestó que el artículo 23 del proyecto de ley en mención, señala una   excepción referente a la oponibilidad de documentos de carácter reservado a   autoridades judiciales y congresistas y plantea que respecto de estos últimos se   debería limitar la reserva a las funciones judiciales, para que sea consonante   con el artículo 15 Constitucional.    

3.      Intervención del Ministerio del Interior     

El Ministerio del   Interior, a través del Jefe (e) de la Oficina Asesora Jurídica, intervino para   solicitar la exequibilidad del proyecto de ley objeto de estudio.    

Fundamentó sus   argumentos en la jurisprudencia desarrollada por la Corte Interamericana de   Derechos Humanos en materia de libertad de expresión y en particular sobre el   derecho que tienen los ciudadanos para solicitar y recibir información por parte   de las autoridades públicas, por lo cual sugirió a la Corte Constitucional que   al momento de realizar el examen de constitucionalidad del proyecto de ley,   tenga en cuenta los lineamientos y estándares consignados en la jurisprudencia   emitida por ese tribunal internacional. A su vez, el interviniente señaló que el   proyecto de ley se encuentra en concordancia con la normatividad y documentos   que el Gobierno ha proferido sobre el particular.    

En cuanto a los   contenidos específicos del proyecto de ley objeto en estudio, el Jefe de la   Oficina Asesora Jurídica planteó que la Corte debía estudiar la naturaleza y   jerarquía de la expresión “norma legal” contenida en el artículo 19, la   cual establece las circunstancias en las cuales el acceso a la información   pública reservada podrá ser rechazada o denegada de manera motivada y por   escrito, siempre que dicho acceso estuviere expresamente prohibido por una norma   legal o constitucional; sobre lo anterior precisó algunas sentencias emitidas   por la Corte Constitucional referidas sobre la reserva a la información:    

“a. Deben estar contenidas de forma clara, expresa, taxativa, previa   y precisa en una ley de la república o en una norma con fuerza de ley   (Sentencias T – 391 de 2007, T 473 de 1992, T – 511 de 2010).    

b. Debe perseguir un fin que sea imperativo, definido concreta y   específicamente por la autoridad pública, como por ejemplo el orden público, el   derecho a la intimidad, la seguridad jurídica y la defensa nacional.    

c. Estas finalidades deben ser interpretadas de manera restringida y   no se aplican a casos similares por analogía. Así mismo no es suficiente alegar   una de estas finalidades imperiosas de forma abstracta, sino que es necesario   manifestar la realización de un interés público concreto, específico e   imperioso. (Sentencias T – 391 de 2007, T 251 de 2002, C – 872 de 2003).    

d. Deben ser proporcionales al fin que persiguen. Esto quiere decir   que las restricciones deben ser necesarias útiles y proporcionales, en estricto   sentido. (Sentencias T– 391 de 2007, T 251 de 2002, C – 872 de 2003, C – 010 de   2010).    

e. Las respuestas que nieguen el acceso a la información deben ser   motivadas y el funcionario público que se ampare en alguna reserva para negar la   información debe mencionar de forma explícita la norma constitucional o legal   que lo autoriza a hacerlo. (Sentencias C – 491 de 2007, T- 074 de 1997).     

Por último, el   interviniente precisó que las definiciones que se encuentran contempladas en los   artículos 4 y 25, con referencia al derecho al acceso a la información pública,   aunque a simple vista exista una complementariedad, considera importante que se   estudien a fondo las definiciones establecidas y su correspondiente   constitucionalidad en relación a los artículos 15, 20, 74, 112 y 284 de la Carta   Política.    

4.      Intervención del Ministerio de Justicia y del   Derecho.    

El Ministerio del   Justicia y del Derecho, a través de apoderado judicial, intervino ante la Corte   para solicitar la exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 156 de 2011   Senado, 228 de 2012 Cámara “por medio de la cual se crea la Ley Estatutaria   de Transparencia y del Derecho al acceso a la Información Pública Nacional y se   dictan otras disposiciones”.    

En primer lugar,   se refirió a los requisitos de forma previstos en el trámite legislativo para   este tipo de leyes, que según el interviniente se cumplió en debida forma, en   los siguientes términos:    

1.                      El proyecto de Ley No. 156 de 2011 Senado,   228 de 2012 Cámara “por medio de la cual se crea la Ley Estatutaria de   Transparencia y del Derecho al acceso a la Información Pública Nacional y se   dictan otras disposiciones”, fue presentado el 1 de noviembre de 2011 por los   Honorables Representantes Simón Gaviria Muñoz, Carlos Germán Navas Talero,   Hernando Alfonso Prada Gil, y los Honorables Senadores Carlos Barriga Peñaranda,   Manuel Enríquez Rosero, John Sudarsky y Luis Fernando Velasco.    

3.                      De acuerdo con lo establecido en el   numeral 2° del artículo 157 de la Constitución Política, este proyecto de Ley   Estatutaria fue aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión   Permanente de cada Cámara, inicialmente por la Comisión Primera del Senado el 21   de marzo de 2012, según consta en Acta N° 21 de la misma fecha, publicada en la   Gaceta 168 de 2012. En esta oportunidad tanto el informe de ponencia como el   articulado fueron votados afirmativamente.    

4.                      De igual manera en cumplimiento del   numeral 3° del mismo artículo 157 de la Carta Política, el proyecto de Ley   Estatutaria fue aprobado por las Plenarias de cada Cámara, inicialmente en el   Senado en plenaria del 25 de abril de 2012 como consta en Acta N° 40 de abril 25   de 2012, publicado en gaceta 199 de 2012.    

Posteriormente se aprobó en la Comisión   Primera de la Cámara de Representantes el 05 de junio de 2012, según consta en   el Acta N°45, publicada en la Gaceta N° 487 de 2012, fue aprobado el proyecto de   ley, con el siguiente procedimiento:    

El 19 de junio de 2012 en plenaria de la   Cámara se aprobó el proyecto de ley según consta en el Acta 133 de 19 de junio,   publicada en la gaceta 542 de 2012.    

En los distintos debates se presentaron   modificaciones al proyecto de ley inicial lo que generó que en concordancia con   el respectivo orden constitucional necesario se conciliara el proyecto de ley,   lo que en efecto sucedió según consta en las Actas 133 de junio 19 y 134 de   junio de 20 de 2012, publicadas en la gacetas 542 de 2012 y 631 de 2012.    

A su vez, el representante del Ministerio de   Justicia y del Derecho señaló que el proyecto de ley fue aprobado por la mayoría   absoluta de los miembros de ambas Cámaras y fue tramitado y aprobado en una sola   legislatura, la cual inició el 20 de julio de 2011y concluyó el 20 de junio de   2012. Concluye que el proyecto objeto de estudio cumple con todos los requisitos   constitucionales dispuestos para el trámite legislativo de los proyectos de ley   estatutaria.    

En cuanto a las disposiciones especificas   del proyecto de ley estatutaria, el Ministerio realizó un análisis comparado   sobre las regulaciones al derecho al acceso a la información pública, señalando,   entre otras disposiciones que la Declaración Universal de Derechos Humanos de   1948 consagró la libertad de expresión, el derecho de libre expresión y el   derecho de información; de igual forma referenció los postulados internacionales   como la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 en su   artículo 14 estableció que “los ciudadanos tienen derecho de comprobar por sí   mismos o a través de sus representantes la necesidad de la contribución pública,   de aceptarla libremente, de vigilar su empleo y de determinar su prorrata, su   base, su recaudación”.    

En seguida   realizó un análisis del articulado del proyecto de ley estatutaria determinando   lo siguiente:    

El artículo 1, el   cual establece el objeto de la ley, tiene sustento, en el artículo 74 de la   Constitución Política. Afirma que el texto reitera lo establecido en la   Sentencia C-491 de 2007[1]  sobre el derecho de acceder a la información y su importancia para garantizar la   transparencia y la publicidad de la gestión pública; a su vez señala que dicho   artículo tiene concordancia con la libertad de expresión (Art. 20 C.P), derecho   a la información sobre la comercialización de bienes y servicios (Art. 78 C.P.),   habeas data (Art. 15 C.P.) y el derecho a presentar peticiones de información y   obtener la consecuente respuesta (Art. 23 C.P.).    

Según el   interviniente, el artículo 2, que establece el principio de máxima publicidad se   encuentra relacionado con los artículos 4 y 5 del mismo proyecto de ley, que se   refieren a los denominados sujetos obligados, tienen sustento constitucional en   los artículos 15, 20, 23 y 74 de la Constitución Política.    

En cuanto al   artículo 3, el cual se refiere a los principios de transparencia y acceso a la   información, para el Ministerio, estos tienen sustento constitucional en el   artículo 209 de la Carta que consagra los principios de la función   administrativa. De igual forma señala que en ese mismo sentido la Corte   Constitucional a través de la sentencia T-314 de 1994[2] determinó que   la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se   desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,   economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Por último precisó que con   estos principios se pretende dar una mayor eficacia en la interpretación   axiológica de esta normatividad.    

Sobre el artículo   4, que precisa el concepto de derecho fundamental al acceso a la información,   según el Ministerio, es concordante con los artículos 74 y 209 de la   Constitución Política. En tal sentido, menciona que la Corte Constitucional a   través de la Sentencia T-1268 de 2001[3]  determinó que en “la   Constitución Colombiana está ínsito el principio general según el cual la   actividad de los órganos del Estado no es reservada ni secreta, y que por lo   tanto, los ciudadanos salvo excepción constitucional o legal, tienen acceso a   todos los documentos o instrumentos en donde conste su ejercicio, también es   cierto que la publicidad de la actuación de los órganos públicos no puede ser un   principio absoluto por cuanto se sabe que existen razones de seguridad nacional,   de alta conveniencia pública o social, de eficacia del servicio, etc., que   pueden hacer aconsejable o necesario mitigar el rigor de la regla; o lo que es   igual, en palabras de la jurisprudencia, “ los funcionarios públicos,  están   autorizados para no permitir  el acceso a aquellos documentos cuya consulta   o comunicación pueda atentar contra secretos protegidos por ley tales como los   concernientes a la defensa y seguridad  nacionales, a investigaciones   relacionadas con infracciones de carácter penal, fiscal, aduanero, o cambiario,   así como  a los secretos  comerciales e industriales”.    

A propósito del   artículo 5, el cual hace referencia al ámbito aplicación, determinó que es de   gran utilidad identificar los sujetos obligados al cumplimiento de esta   normatividad, ya que garantiza un mejor ejercicio del derecho de acceso a la   información, debido a que no les resulta posible excusarse de la obligación de   responder a la solicitud de información, el estar obligados legalmente. Sobre la   descripción de los sujetos obligados, que determina en poder de quien se   encuentra un documento objeto de solicitud, referencia el interviniente que la   Corte Constitucional a través de la sentencia T-473 de 1992 señaló (…) “Los   documentos públicos no se limitan a aquellos que son producidos por órganos   públicos, sino que extienden a aquellos que documentos que reposan en las   entidades públicas y documentos privados que por ley, declaración formal de sus   titulares o conducta concluyente, se entienden públicos”, de lo anterior,   según el Ministerio, se deduce que no solo las entidades públicas descritas en   el estatuto están sujetas a la ley, sino que también lo están todas las   entidades que manejen recursos del Estado.    

En cuanto a la   excepción que se establece en el párrafo 2, afirma que se justifica en las   necesidades de reserva de la información de seguridad y defensa por su   especialidad, lo que a su juicio resulta concordante con la Sentencia T-1268 de   2001.    

Frente al   artículo 6, que se encarga de definir lo que se entiende por información,   información pública, información pública clasificada, información pública   reservada, publicar o divulgar, sujetos obligados, gestión documental, documento   de archivo, datos abiertos y documento en construcción; señala el interviniente   que resulta de gran importancia para el entendimiento y aplicación de la   normatividad reguladora del derecho al acceso a la información. De igual forma   manifestó que dichas definiciones no contrarían su verdadero significado   hermenéutico y son consecuentes con el objeto del proyecto de ley estatutaria.    

Sobre el artículo   7, relativo a la disponibilidad de la información, afirma el interviniente que   encuentra sustento constitucional en el artículo 74 de la Constitución Política.    

En relación con   el artículo 8, sobre el criterio diferencial de accesibilidad, precisó que es   importante para el desarrollo de la normatividad del derecho al acceso a la   información pública, que se consagre dicho criterio para facilitar a las   comunidades étnicas y a las personas discapacitadas el acceso a la información.   A través de esta disposición se obliga a los sujetos a los cuales les resulta   aplicable, a suministrar la información en idiomas, lenguas y formatos   entendibles para estos.    

Para el   interviniente, el contenido material del artículo 9, está dirigido a los sujetos   obligados, los cuales se encuentran descritos en el artículo 5, que crea las   condiciones para una mayor eficiencia en la administración pública, en cuanto le   corresponde dentro de las funciones del Congreso al expedir las leyes que rigen   el ejercicio de las funciones públicas.    

En lo   concerniente al artículo 10, sobre publicidad de la contratación, para el   Ministerio este artículo encuentra respaldo en el principio de publicidad de la   función administrativa; al introducirse la herramienta electrónica se promoverá   la transparencia y se garantizará un mayor grado de acceso a la información en   los procesos contractuales. Ese mismo principio sustenta el artículo 11 sobre el   mínimo de información que debe siempre ser pública, en beneficio de los   ciudadanos, lo que permite una mayor transparencia.    

El apoderado del   Ministerio, señala que los artículos del 12 al 18 del proyecto de ley   estatutaria son constitucionalmente relevantes para la transparencia de la   administración pública, toda vez que en numerosos pronunciamientos de la Corte   Constitucional se ha expuesto que el principio de publicidad es un elemento de   importancia trascendental del Estado Social y en especial de los regímenes   democráticos, para garantizar la transparencia y eficiencia en el desarrollo del   derecho al acceso a la información. Sobre este tema la Corte Constitucional se   pronunció a través de la Sentencia C-620 de 2004:[4]    

En cuanto al artículo 19, sobre la información   exceptuada por daño a los intereses públicos, el interviniente sostuvo que este   artículo tiene respaldo constitucional en los términos del artículo 74, que   otorga facultad de limitar el derecho de acceso a la información pública, en los   términos señalados en la Sentencia T-473 de 1992:[5]    

(…) “En los términos del artículo 74 de la   Carta la noción de documento público no se circunscribe, como se ve, al concepto   restringido que consagre cualquiera de las ramas del ordenamiento y, de   consiguiente, no cuenta tanto el carácter del sujeto o entidad que lo produce o   la forma misma de su producción sino el hecho objetivo de que no contenga datos   que por expresa disposición de la ley deban ser mantenidos en reserva, la noción   cobija, por ejemplo, expedientes, informes, estudios, cuentas, estadísticas,   directivas, instrucciones, circulares, notas y respuestas provenientes de   entidades públicas acerca de la interpretación del derecho o descripción de   procedimientos administrativos, pareceres u opiniones, previsiones y decisiones   que revistan forma escrita, registros sonoros o visuales, bancos de datos no   personales, etc.”.    

De igual forma,   sostiene que el derecho al acceso a la información pública no es un derecho   absoluto, sino que encuentra reservas cuando se puede presentar un daño a los   intereses públicos, en esos mismos términos la Corte se pronunció a través de la   Sentencia C-491 de 2007:[6]    

“La Corte ha considerado que sólo es   legítima una restricción del derecho de acceso a la información pública – o el   establecimiento de una reserva legal sobre cierta información – cuando: i) la   restricción está autorizada por la ley o la Constitución; ii) la norma que   establece el límite es precisa y clara en sus términos de forma tal que no   ampare actuaciones arbitrarias o desproporcionadas de los servidores públicos;   iii) el servidor público que decide ampararse en la reserva para no suministrar   una información motiva por escrito su decisión y la funda en la norma legal o   constitucional que lo autoriza; iv) la ley establece un límite temporal a la   reserva; v) existen sistemas adecuados de custodia de la información; vi)   existen controles administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones   reservadas; vii) la reserva opera respecto del contenido de un documento público   pero no respecto de su existencia; viii) la reserva obliga a los servidores   públicos comprometidos pero no impide que los periodistas que acceden a dicha   información puedan publicarla; ix) la reserva se sujeta estrictamente a los   principios de razonabilidad y proporcionalidad; x) existen recursos o acciones   judiciales para impugnar la decisión de mantener en reserva una determinada   información. En particular la Corte ha señalado que la finalidad de proteger la   seguridad o defensa nacional es constitucionalmente legítima y por lo tanto para   el logro de tales objetivos puede establecerse la reserva de cierta información.   Sin embargo, en cada caso es necesario “acreditar que tales derechos o bienes se   verían seriamente afectados si se difunde determinada información, lo que hace   necesario mantener la reserva”. En otras palabras, no basta con apelar a la   fórmula genérica “defensa y seguridad del Estado” para que cualquier restricción   resulte admisible. Adicionalmente es necesario que se satisfagan los restantes   requisitos que han sido mencionados”.    

El apoderado del Ministerio dice que el artículo 20,   sobre el índice de información clasificada y reservada es constitucional en la   medida que el legislador cuenta con la facultad de fijar las respectivas   excepciones presentadas por la necesidad de hacer más eficiente la   administración y por la prevalencia del interés general.    

En cuanto al artículo 21, establece que no es   violatoria del orden constitucional, debido que el derecho al acceso a la   información pública es un derecho limitado por las razones prescritas por el   legislador y, en esa medida, el contenido de un documento puede ser parcialmente   reservado y contener datos o información que no precisamente esté catalogada   como reservada o clasificada, de tal forma que la parte del documento que no   tenga la calidad de reservada o clasificada, pueda ser conocida.    

Ahora bien, el interviniente sostiene que la reserva de   los documentos no recae únicamente sobre su contenido, en tal sentido no se   podrá ocultar la existencia del mismo.    

En relación con el artículo 22, el Ministerio indica   que el Congreso de la República cuenta con la facultad configurativa para   determinar válidamente el tiempo de duración de la reserva legal, y la   posibilidad de prorrogarlo. Como ejemplo de que no resulta contrario a la   Constitución un término de hasta 30 años de reserva, recuerda que el artículo 13   de la Ley 57 de 1985 “Por la cual se ordena la publicidad de los actos y   documentos oficiales”, establece ese mismo plazo.     

Ahora bien en cuanto al artículo 23, sostiene los   mismos argumentos del artículo 22, mencionando que el legislador cuenta con   libertad de configuración normativa.    

Frente al   artículo 24, señala que el artículo 279 de la Constitución Política establece   que la ley determinara lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la   Procuraduría General de la Nación, en ese sentido el interviniente resalta que   en el presente caso se crean unas funciones especificas, para garantizar la   vigilancia, cumplimiento y garantía del derecho al acceso a la información, en   su potestad de libre configuración normativa.       

En cuanto a los   artículos 25 y 26, manifiesta que ambos son concordantes con el artículo 74 de   la Constitución Política.    

Artículo 27,   referente a la respuesta a solicitud de acceso a información, el interviniente   considera que este artículo tiene respaldo en el artículo 14 de la Ley 1437 de   2011.    

Artículo 28,   señala el Ministerio, que este artículo tiene sustento en el artículo 29 de la   Constitución Política, toda vez que se está garantizando el debido proceso al   solicitante de la información, al otorgarle la oportunidad de recurrir las   decisiones de la administración.    

Artículo 29,   sobre la carga de la prueba, considera el interviniente que con el precitado   artículo lo que se pretende es garantizar el debido proceso en el acceso a la   información pública, pues es el sujeto obligado, que en este caso viene a ser la   administración, el que debe soportar tal carga.    

Artículo 30,   frente a esta norma, el interviniente señala que tiene sustento en el artículo   83 de la Constitución Política, el cual preceptúa la presunción de buena fe de   los particulares y de las autoridades públicas.    

El artículo 31,   sobre responsabilidad penal, el interviniente dice, que el ocultamiento,   destrucción o alteración deliberada de información pública es un hecho contrario   a la buena fe y a los principios legales y constitucionales y por lo tanto dicha   conducta se adecua a la descrita en el artículo 292 del Código Penal.    

El artículo 32,   según el Ministerio, encuentra sustento constitucional en el artículo 277 de la   Carta Política. El artículo 33, sobre educación formal, sostiene el   interviniente que tiene sustento en el artículo 41 de la Constitución Política,   según el cual en todas las instituciones de educación, oficiales o privadas,   serán obligatorios el estudio de la Constitución y la instrucción cívica.     

Por último, en   cuanto al artículo 34, el interviniente manifiesta que el Congreso de la   República en uso de las amplias facultades de configuración legislativa, tiene   la potestad de determinar a cargo de que entidades radica la función de   implementar y promover diseños de políticas públicas de acceso a la información.    

5.      Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito   Público.     

El apoderado del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino a fin de solicitar a la   Corte la declaración de exequibilidad condicionada del literal b) del artículo 5   y del artículo 19, del proyecto de Ley Estatutaria No. 156 de 2011 Senado, 228   de 2012 Cámara “por medio de la cual se crea la Ley Estatutaria de   Transparencia y del Derecho al acceso a la Información Pública Nacional y se   dictan otras disposiciones”.    

El interviniente   manifiesta que por disposición constitucional el Banco de la República goza de   autonomía administrativa, patrimonial y técnica sujeta a un régimen legal   propio, establecido en la ley 31 de 1992, por lo que no podría entenderse que   con la expedición del proyecto de ley objeto de revisión se estaría modificando   el régimen legal del Banco emisor, en especial el artículo referido a la reserva   de sus documentos, por lo que solicita en ese sentido, la exequibilidad   condicionada del literal b) del artículo 5.      

En seguida señala   que en los acuerdos para evitar doble tributación, aprobados por el Congreso de   la República y negociados por la República de Colombia, es común encontrar la   clausula de intercambio de información, la cual obliga a mantener en secreto la   información obtenida. El artículo 25 de la Ley 1082 de 2006 establece lo   anteriormente referenciado:    

(…) “1. Las autoridades competentes de los Estados contratantes   intercambiarán la información que previsiblemente pueda resultar de interés para   aplicar lo dispuesto en el presente Convenio, o para la administración o la   aplicación del Derecho Interno relativo a los impuestos de toda naturaleza o   denominación exigibles por los Estados contratantes, sus subdivisiones políticas   o entidades locales, en la medida en que la imposición así exigida no sea   contraria al Convenio.    

2. La información recibida por un Estado contratante en virtud del   apartado 1 será mantenida secreta de la misma forma que la información obtenida   en virtud del Derecho Interno de este Estado y sólo se comunicará a las personas   o autoridades (incluidos los tribunales y órganos administrativos) encargados de   la gestión o recaudación de los impuestos a los que hace referencia el apartado   1, de los procedimientos declarativos o ejecutivos relativos a estos impuestos o   de la resolución de los recursos en relación con los mismos. Estas personas o   autoridades solo utilizarán esta información para dichos fines. Podrán revelar   la información en las audiencias públicas de los tribunales o en las sentencias   judiciales.    

No obstante lo anterior, la información recibida por un Estado   contratante podrá utilizarse con otros fines, cuando dicha utilización esté   permitida por las leyes del Estado que proporciona la información y la Autoridad   competente del mismo así lo autorice.    

3. En ningún caso las disposiciones de los párrafos 1o y 2o pueden   interpretarse en el sentido de obligar a un Estado contratante a:    

a)     Adoptar medidas administrativas contrarias   a su legislación o práctica administrativa o a las del otro Estado contratante;    

b)     Suministrar información que no se pueda   obtener sobre la base de su propia legislación o en el ejercicio de su práctica   administrativa normal o de las del otro Estado contratante, y    

c)      Suministrar información que revele un   secreto empresarial, industrial, comercial o profesional o un proceso   industrial, o información cuya comunicación sea contraria al orden público.    

4. Si un Estado contratante solicita información conforme al presente   artículo, el otro Estado contratante utilizará las medidas para recabar   información de que disponga con el fin de obtener la información solicitada, aun   cuando ese otro Estado pueda no necesitar dicha información para sus propios   fines tributarios. La obligación precedente está limitada por lo dispuesto en el   apartado 3 excepto cuando tales limitaciones impidieran a un Estado contratante   proporcionar información exclusivamente por la ausencia de interés nacional en   la misma.    

5. En ningún caso las disposiciones del apartado 3 se interpretarán   en el sentido de permitir a un Estado contratante negarse a proporcionar   información únicamente porque esta obre en poder de bancos, otras instituciones   financieras, o de cualquier persona que actúe en calidad representativa o   fiduciaria o porque esté relacionada con derechos de propiedad en una persona”.    

Sostiene que al   momento de analizar la constitucionalidad de la iniciativa que pretende regular   el acceso a la información, no solo deberán tenerse en cuenta los límites   legales y jurisprudenciales sobre el asunto, sino también las obligaciones   internacionales adquiridas por el Estado colombiano, sobre la materia.      

Por lo   anteriormente expuesto, solicita que se declare la exequibilidad condicionada   del artículo 19 del proyecto de ley, bajo el entendido que las circunstancias   allí prestablecidas no son taxativas, toda vez que la ley podrá señalar las   circunstancias, materias, asuntos y documentos que podrán gozar de reserva. Así   como, consagrar que continúan vigentes aquellas reservas señaladas en leyes   anteriores y que puedan versar sobre circunstancias distintas a las aquí   señaladas, incluyendo las que establezcan el marco de tratados internacionales.    

6.      Intervención del Ministerio de Educación   Nacional.     

La Jefe   de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, intervino    a fin de solicitar a la Corte la declaración de inexequibilidad de la expresión   “podrá” incluida en el literal c) del artículo 6 y en el inciso primero del   artículo 18; y del literal e) y el parágrafo 2° del artículo 9, del proyecto de   Ley Estatutaria No. 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara “por medio de la   cual se crea la Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho al acceso a la   Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”.    

El interviniente   considera que la expresión “podrá”, contenida en los artículos 6 y 18 del   proyecto de ley estatutaria, vulnera el derecho fundamental a la intimidad   consagrado en el artículo 15 de la Constitución Política, que es una garantía de   las personas la cual ha sido definida por la Corte Constitucional a través de la   Sentencia C-640 de 2010,[7]  en los siguientes términos:    

(…) “Este derecho, que se deduce de la dignidad   humana y de la natural tendencia de toda persona a la libertad, a la autonomía y   a la auto conservación, protege el ámbito privado del individuo y de su familia   como el núcleo humano más próximo. Uno y otra están en posición de reclamar una   mínima consideración particular y pública a su interioridad, actitud que se   traduce en abstención de conocimiento e injerencia en la esfera reservada que   les corresponde y que está compuesta por asuntos, problemas, situaciones y   circunstancias de su exclusivo interés. Esta no hace parte del dominio   público y, por tanto, no debe ser materia de información suministrada a   terceros, ni de la intervención o análisis de grupos humanos ajenos, ni de   divulgaciones o publicaciones (…) Ese terreno privado no puede ser invadido   por los demás miembros de la comunidad a la que se integran la persona o   familia, ni por el Estado. Aún dentro de la familia, cada uno de sus componentes   tiene derecho a demandar de los demás el respeto a su identidad y privacidad   personal”. (El subrayado es del texto original).    

La apoderada   afirma que el verbo “podrá” otorga una facultad discrecional a los sujetos   obligados para decidir si suministran o no la información privada o semiprivada   de las personas y solo cuando la decisión sea negativa tendrían el deber de   motivarla con fundamento en alguna de las causales previstas en el artículo 18   de la iniciativa.     

Para el   Ministerio, la información reservada, privada y semiprivada que se encuentre   bajo la custodia de las autoridades estatales o particulares que cumplan   funciones públicas, no puede ser suministrada a terceros interesados que   pretendan ejercer su derecho a acceder a los documentos públicos, pues en estos   casos prima le derecho fundamental a la intimidad de los sujetos sobre quienes   versa la información.    

Por último   considera que dicha expresión contraria los fallos de la Corte Constitucional   (T-729 de 2002,[8]  C-1011 de 2008[9])   que han explicado expresamente que de la información que puede obtenerse, se   exceptúan los datos personales conocidos como “datos sensibles”, los   cuales no pueden ser suministrados por ninguna autoridad estatal. En seguida la   interviniente manifiesta que el artículo 9 literal e) y párrafo 2°, vulneran el   derecho a la intimidad. Sostiene que existe una confrontación entre el derecho a   la intimidad y el principio de la transparencia, por lo cual solicita hacer una   ponderación a fin de establecer cuál de ellos debe prevalecer.    

7.      Intervención del Ministerio de Defensa Nacional    

El Ministerio de   Defensa Nacional intervino en el proceso de la referencia mediante apoderado   especial, para solicitar que la norma examinada sea declarada exequible.    

En cuanto al   trámite legislativo seguido en la aprobación del proyecto de ley estatutaria, el   interviniente señala que éste se cumplió a cabalidad, con pleno respeto de las   reglas especiales sobre publicaciones, anuncios y aprobación por mayoría   absoluta, en una sola legislatura. Resalta también que el proyecto respeta el   principio de unidad de materia, como quiera que se refiere a la misma temática y   cumple con el propósito de desarrollar el derecho de acceso a la información   pública nacional.    

Resalta el   interviniente que el proyecto constituye una regulación integral del derecho que   tienen todas las personas de tener acceso a la información pública nacional.   Sostiene que las disposiciones del proyecto tienen respaldo en la Declaración   Universal de Derechos y en los artículos 15, 20, 23, 74, y 209  de la   Carta.    

En relación con   las excepciones al acceso a la información pública, considera el interviniente   que son compatibles con la Constitución y con la jurisprudencia de la Corte   Constitucional, y la protección de intereses importantes. Resalta que las normas   sobre reserva, se refieren a su contenido y no a la existencia del documento,   establecen plazos razonables para el mantenimiento de tales reservas, con el fin   de proteger el interés general. Resaltan que la carga de la prueba que tiene   quien alega la confidencialidad o reserva de un documento es compatible con el   artículo 74 de la Constitución.     

Establece que las   previsiones sobre documentos electrónicos, así como sobre procedimientos para   garantizar el derecho a acceder a documentos públicos son respetados por el   proyecto de ley y en esa medida deben ser declarados exequibles.    

8.      Intervención del Ministerio de Salud    

El director   jurídico del Ministerio de Salud, mediante comunicación del 10 de diciembre de   2012, informó que aunque las previsiones contenidas en el proyecto de ley   concernían tanto al Ministerio de Salud, como a toda la administración pública,   no consideraba que fuera necesaria su intervención por tener “la certeza de   que su contenido normativo se aviene a la importante jurisprudencia que la Corte   Constitucional ha consolidado en materia de derecho de acceso a la información   pública, de manera que los argumentos de una eventual intervención orientada a   respaldar la iniciativa serían reiterativos de la propia jurisprudencia   constitucional, que como tal, no aportarían nada nuevo.”    

9.      Intervención de la Superintendencia Financiera de   Colombia.    

La apoderada de   la Superintendencia Financiera de Colombia intervino a fin de solicitar a la   Corte, la declaración de inexequibilidad de la expresión “ley de   transparencia” contenida en el titulo del proyecto de ley; la exequibilidad   condicionada del artículo 2, artículo 5 párrafo 2, artículos 18, 19 y 35; la   exequibilidad condicionada de las expresiones “reutilizable” y   “procesable”  contenidas en el artículo 3; exequibilidad condicionada de la definición de   “información pública” contenida en el artículo 6; exequibilidad condicionada   de los literales c) y e) del artículo 9; inexequibilidad de la expresión “los   sujetos obligados, a solicitud de las autoridades de las comunidades, divulgaran   la información pública en diversos idiomas y lenguas y elaboraran formatos   alternativos comprensibles para dichos grupos” contenida en el artículo 8;   la inexequibilidad de la remisión a los artículos 14 y 24 de la Ley 1437 de   2011, contenidos en los artículos 14, 18 y 27, del proyecto de Ley Estatutaria   No. 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara “por medio de la cual se crea la   Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho al acceso a la Información   Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”.    

El interviniente   considera que el titulo del proyecto de ley estatutaria no guarda relación   directa con su contenido, por lo cual se está transgrediendo el principio de   unidad de materia contemplado en los artículos 158 y 169 de la Constitución   Política.    

En seguida señala   que la expresión “de conformidad con la presente ley” contenida en el   artículo 2° del proyecto de ley estatutaria, objeto de estudio, genera a juicio   de la Superintendencia una inestabilidad jurídica, debido a una ambigüedad en su   interpretación, en la medida que no es claro si la intención del legislador fue   derogar todas las leyes que de una u otra manera reservaban o limitaban el   derecho al acceso a la información, previendo entonces que solo las que se   expidan en virtud de dicha ley serian las vigentes. Esta interpretación ambigua,   a juicio de la Superintendencia podría llegar a ser contraproducente para las   entidades del Estado, al entenderse como reservada solamente la información que   taxativamente dicha ley consagra, derogando cualquier otra disposición en este   sentido.    

Sostiene que en   palabras del propio Legislador Estatutario, la intención de este proyecto de ley   es evitar cualquier dispersión normativa, por lo que por esta vía quedarían sin   fundamento constitucional o estatutario, otras disposiciones normativas que   regulan situaciones que por su naturaleza y alcance pueden limitar el al derecho   al acceso a la información pública.    

Manifiesta el   interviniente que si bien el acceso a la información pública es un derecho   fundamental protegido por el Estado, para garantizar su ejercicio no se puede   perder de vista que el mismo tiene limitaciones tal como lo concibió el   constituyente primario cuando redactó el texto del artículo 74, previendo que   las reservas al ejercicio de este derecho están concebidas en la Constitución y   la ley. Es precisamente dentro de estos límites que el principio de seguridad   jurídica cobra su mayor importancia. De igual forma señaló que la Corte   Constitucional en Sentencia T–227 de 1994, manifestó sobre el mencionado   principio lo siguiente:    

“El principio de seguridad jurídica sólo tiene lugar entre los   hombres libremente constituidos bajo la forma de Estado. Todo lo que tiende al   orden social justo es una forma de estabilizar la libertad humana puesta en   relación.  Las formalidades jurídicas no son en estricto sentido algo que   riñe con la materia, sino todo lo contrario: la expresión jurídica de un   contenido que se debe en justicia. No tendría razón de ser un contenido   sustancial sin la existencia adecuada de una forma jurídica proporcionada a   dicha pretensión. Materia y forma jurídicas, pues, son indisolubles, y   constituye una impropiedad improvisar formas no adecuadas a la exigencia misma   del contenido material.    

Uno de los principios formales de la seguridad jurídica, (…) es el referente a la determinación legal para todos los   actos de las autoridades, así como el de un margen de indeterminación con   respecto a los particulares. Así las autoridades sólo pueden hacen aquello   que esté permitido por la ley -de manera que no pueden crear formas jurídicas-,  al paso que los particulares pueden hacer todo aquello que no esté prohibido   legalmente. Mientras en el Estado de Derecho el particular es creativo, las   autoridades sólo son aplicativas. (El resaltado es   del interviniente).    

Teniendo en cuenta, entonces que “las funciones de la   Superintendencia Financiera persiguen asegurar los intereses de los   inversionistas en el mercado financiero, bursátil, asegurador, previsional, para   la realización de sus cometidos cuenta con una regulación que de una parte   propende por garantizar la información como uno de los instrumentos esenciales   para garantizar la seguridad y transparencia del mercado público de valores y de   otra, preserva la reserva de cierta información altamente sensible que posee   y custodia, la cual si no se protege en los términos y condiciones previstas en   las leyes que regulan la materia, podrían afectar el bien jurídico tutelado por   la Superintendencia.” (El resaltado es del interviniente).    

Ahora bien, a consideración de la apoderada, el artículo   19 hace una descripción de temas cuya información podrá ser rechazada o   denegada, lo cual aparentemente significa, al ser analizada en conjunto con el   resto del articulado, que es una lista taxativa no enunciativa, lo que pondría   en peligro derechos fundamentales e intereses públicos no contemplados en dicha   ley.    

En seguida   manifiesta que dentro del texto del proyecto de ley existen algunas   disposiciones cuya redacción podría generar diversas interpretaciones, colocando   en riesgo los derechos fundamentales e intereses públicos, como ocurre con las   expresiones “reutilizable” y “procesable” contenidas en el   artículo 3.     

Considera que al   establecerse en el presente proyecto de ley la posibilidad de que la información   sea reutilizable y procesable sin delimitar los alcances de tales expresiones,   ello conllevaría no solo a una posible manipulación de la información, sino que   supondría que la información que el sujeto obligado suministre en virtud de este   principio no sería veraz contrariando el fin último de esta ley. Así las cosas,   la posibilidad de reutilizar y procesar una información en calidad de sujeto   obligado y no como coordinador de la misma, implica enormes riesgos no solo en   cuanto al manejo de la información, sino en su integridad y calidad.     

De otra parte, la   definición de información pública contenida en el artículo 6 numeral b), a   consideración de la interviniente excede desde cualquier punto de vista los   límites previstos por el Constituyente. No obstante considera que dicho aparte   debe ser considerado exequible bajo unos límites claramente determinados que   permitan entender que cuando la información que los sujetos obligados posean o   tengan bajo su control o custodia no sea de su órbita, no serán estos los   obligados a suministrarla, pues es el titular real de la misma quien debe   publicitarla y permitir el acceso, con el fin de que sea este quien  evalué   la procedencia o no de su entrega.     

Por lo tanto, la   apoderada del Ministerio considera que no toda información que recibe, adquiere   o controle un sujeto obligado, tiene la calidad de pública pues en ella también   puede estar las catalogadas como privadas y semiprivadas, no puede el Estado   desconocer esta naturaleza aun cuando no existe una reserva de Ley; proceder a   su publicación desconociendo estas condiciones desbordaría la esfera de sus   funciones.    

Dentro del mismo   contexto, advierte que dicho proyecto de ley estatutaria no delimita los   derechos y obligaciones de los servidores públicos, contemplados en el artículo   9 literales c) y e).    

Señala que la   constitucionalidad de los apartes normativos debe ser condicionada a que en el   desarrollo de la ley se tenga en cuenta que no todos los datos que constituyen   la información pública de un sujeto obligado tiene la naturaleza de pública,   pues en ella puede existir datos catalogados como privados, semiprivados o   públicos y al desconocer dichas condiciones, implica una amenaza latente a los   derechos fundamentales de quienes laboran para las personas catalogadas según el   artículo 5 del proyecto del estatutaria como sujetos obligados, los usuarios y   titulares de la información.    

Por otra parte la   interviniente considera que la expresión “los sujetos obligados, a solicitud   de las autoridades de las comunidades, divulgaran la información pública en   diversos idiomas y lenguas y elaboraran formatos alternativos comprensibles para   dichos grupos” contenida en el artículo 8, es inconstitucional, al   contrariar lo establecido por el artículo 10 de la Constitución Política, toda   vez que no resulta admisible que el legislador constriña a los sujetos obligados   a que se adopte otro idioma al constitucionalmente reconocido y mucho menos   pretender que se publique información pública en la lengua y dialectos de grupos   étnicos, que no son de manejo y de difusión de toda la comunidad.    

Finalmente señala   que el proyecto de ley estatutaria vulnera lo establecido en el artículo 243 de   la Constitución Política, toda vez que dentro del texto normativo se hace   remisión a los artículos 14 y 37 de la Ley 1437 de 2011, los cuales fueron   declarados inexequibles por la Corte Constitucional.    

10.                        Intervención de la Secretaría de Transparencia de   la Presidencia de la República.    

El Secretario de   Transparencia de la República de Colombia intervino a fin de solicitar a la   Corte, la declaración de exequibilidad del  proyecto de Ley Estatutaria No.   156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara “por medio de la cual se crea la Ley   Estatutaria de Transparencia y del Derecho al acceso a la Información Pública   Nacional y se dictan otras disposiciones”.    

El interviniente   manifestó que el Proyecto de Ley Estatutaria permitirá complementar lo   estipulado por el Estatuto Anticorrupción y el Decreto Ley Antitrámites, de   igual forma unificará y actualizará principios y criterios dispersos en una gran   cantidad de normas y jurisprudencia que versan sobre el acceso a la información   pública.    

Precisó que   “el derecho a la información como parte fundamental de un Estado democrático,   debe basar sus principios de acción en el pleno acceso a la información pública.   La transparencia en el accionar gubernamental es garantía del derecho que les   asiste a todos los ciudadanos a estar informados de la destinación de los   recursos de sus impuestos, bajo que políticas y planes actúan sus dirigentes y   la burocracia administrativa y los mecanismos para interactuar y hacerse parte   activa de las mismas, sea desde el control social y la veeduría o desde la   incidencia activa en las decisiones de gobierno”.    

De igual forma,   el Secretario manifiesta que la forma de abordar el derecho de acceso a la   información se da en virtud a la manera como el propio proyecto de ley lo ha   delimitado y a la forma garantista como dicho derecho se consagra en los   artículos 23 y 74  Constitución de 1991. Así, cuando se habla del derecho   al acceso a la información  y los núcleos que lo conforman, se debe entrar   a discutir no solo el acceso a la información, sino también sus límites, la   calidad en la información brindada, la permanencia de la misma, bajo el   principio de divulgación proactiva y de datos abiertos, y los criterios   diferenciales para su difusión.    

En seguida señala   que en el ordenamiento jurídico la regla general es el acceso y la excepción es   la reserva, tal como lo señala el artículo 74 constitucional. Por lo cual, a   juicio del interviniente, consagrar en un solo cuerpo normativo las reservas y   las excepciones existentes, y los criterios claros y exigibles para que los   funcionarios y los operadores de la información pública la entreguen, es un   avance sustancial del proyecto de ley y da orden a un tema bastante disperso en   la normatividad.     

Finalmente   menciona que el gran logro del proyecto de ley estatutaria radica en que las   personas podrán disponer de la información sin la necesidad de que medie una   petición, con información de calidad y un lenguaje accesible y de fácil   comunicación.    

11.                        Intervención de la Superintendencia  de   Industria y Comercio.    

La Coordinadora   del Grupo de Gestión Judicial de la Superintendencia de Industria y Comercio   intervino a fin de solicitar a la Corte, la declaración de exequibilidad del   proyecto de Ley Estatutaria No. 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara “por   medio de la cual se crea la Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho al   acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”.    

Solicita a la   Corte que en la sentencia de constitucionalidad, haga una alusión a la   limitación de acceso a la información de los datos personales, principio   supremo, que a pesar de encontrarse implícito en la ley de transparencia debe   consagrarse expresamente dentro del texto de ley con el fin de evitar   interpretaciones erróneas que puedan converger en transgresiones a los derechos   contenidos en el artículo 15 de la Constitución Política.    

Igualmente pide   que dentro del parágrafo 2 del artículo 5 del proyecto de ley bajo estudio se   incluya como excepción, por gozar de reserva legal, toda la información   contenida en la Ley 1581 de 2012, la cual fue revisada y aprobada por la Corte   Constitucional en sentencia C-748 de 2011, normatividad que claramente se   encuentra ausente dentro del texto del proyecto, pues solo se hace alusión   expresa a la Ley 1266 de 2008.    

En cuanto a la   disposición referente a proteger datos sensibles, manifiesta la interviniente   que es imperioso recordar que la ley 1581 de 2012, señala expresamente el   tratamiento que deben recibir aquellos datos que son considerados como sensibles   por hacer alusión a temas referentes al origen racial, las opiniones políticas,   filosóficas, religiosas, la afiliación sindical, la vida sexual y estado de   salud, información que recibe una especial protección dentro de nuestro   ordenamiento. Al respecto, el literal c) del artículo 6 de la referenciada ley   indicó:    

“El Tratamiento sea efectuado en el curso de   las actividades legítimas y con las debidas garantías por parte de una   fundación, ONG, asociación o cualquier otro organismo sin ánimo de lucro, cuya   finalidad sea política, filosófica, religiosa o sindical, siempre que se   refieran exclusivamente a sus miembros o a las personas que mantengan contactos   regulares por razón de su finalidad. En estos eventos, los datos no se podrán   suministrar a terceros sin la autorización del Titular (…)”    

En consecuencia, expone que al pertenecer los datos   sensibles a una esfera mas intangible de la persona, reciben una especial   protección por parte del Estado, por lo cual incluir como sujeto obligado a los   partidos o movimientos políticos hace imperiosa la delimitación por parte de la   Corte Constitucional del alcance de la información que puede ser suministrada   por estos sujetos.    

Por último en cuanto a la omisión de señalar como   excepción el acceso de información de datos sensibles y datos de niños, niñas y   adolescentes especialmente protegidos por la Ley 1581 de 2012,   “por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos   personales”, considera que el artículo 18 del referido proyecto de   ley omite exceptuar de la aplicación de la norma aquella información que tenga   naturaleza de sensible o que haga referencia a niños, niñas y adolescentes.    

12.                         Intervención del Banco   de la República.    

El representante   legal del Banco de la República intervino a fin de solicitar a la Corte, la   modulación si se mantiene vigente el régimen especial de acceso a la información   del emisor en el proyecto de Ley Estatutaria No. 156 de 2011 Senado, 228 de 2012   Cámara “por medio de la cual se crea la Ley Estatutaria de Transparencia y   del Derecho al acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras   disposiciones”.    

El interviniente   manifiesta que tal como esta planteado el proyecto de ley, en principio se le   aplicaría al Banco de la República un nuevo régimen, pues en el artículo 19 deja   solo como información exceptuada de ser pública la referente a la estabilidad   macroeconómica y financiera del país (literal h) y todo lo demás sería público.    

No obstante de   conformidad con la Constitución Política, el Banco de la República está sujeto a   un régimen legal propio (art. 371), el cual además debe contenerse en una ley   que se ocupa de configurarlo por expreso mandato constitucional. Así las cosas,   las materias relacionadas con el Banco de la República están sometidas a reserva   de ley especial (art. 152 C.P.), exigencia que refuerza el artículo 154 de la   Carta que en esos asuntos restringe al Gobierno la iniciativa para la expedición   o reforma de la ley respectiva.    

Expresa que el   artículo 54 de la ley 31 de 1992 definió un sistema de reserva que hoy integra   el régimen legal propio, al cual alude el artículo 371 de la Constitución, el   cual se fundamenta en la reserva como principio general y por ende claramente   resulta incompatible con lo el introduce el proyecto de ley bajo examen.    

Finalmente   sostiene que a efecto de no hacer nugatorio el esfuerzo legislativo que ha   significado el trámite de un estatuto que regule el derecho al acceso a la   información pública nacional, sugieren que se estudie la posibilidad de modular   el fallo de constitucionalidad, en el cual se considere que el nuevo estatuto no   modifica el régimen de acceso a la información del Banco de la República y en   consecuencia desde tal perspectiva el proyecto de ley estatutaria, a su juicio   si seria constitucional.    

13.                        Intervención de la Unidad Administrativa Especial   de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.    

El Director   Jurídico de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de   Tierras Despojadas, intervino a fin de solicitar a la Corte, la revisión del   literal a) del artículo 5, artículo 20 y literal c) del artículo 9 del Proyecto   Ley Estatutaria No. 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara “por medio de la   cual se crea la Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho al acceso a la   Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”.    

Considera que   según lo estipulado en el literal a) del artículo 5 del proyecto de ley en   cuestión, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras   Despojadas, tiene la calidad de sujeto obligado, en la garantía del   derecho de acceso a la información, manifiesta que dentro de la información que   maneja la Unidad está la de conservar y administrar el Registro de Tierras   Despojadas y Abandonadas Forzosamente, conforme lo señala el artículo 76 de la   Ley 1448 de 2011. Por lo cual la información allí contenida tiene reserva   constitucional, dada la calidad de victimas de estas personas y a la protección   de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, libertad, entre   otros.    

Por lo anterior   creen conveniente señalar en el artículo 5 del proyecto de ley, la excepción   para acceder a la información contenida en el Registro de Tierras Despojadas y   Abandonadas Forzosamente, así como que establecido para las demás situaciones   allí consagradas.    

Por último señala   la inconveniencia de la inclusión de él literal c) del artículo 9, referente a   la escala salarial, la cual se registrará en el directorio de la entidad o   sujeto obligado, por cuanto es una información de índole personal, la cual   colocaría en riesgo al titular de la misma.    

Frente a esto,   propone incluir una excepción que comprenda a aquellos servidores públicos que   ejercen actividades en las cuales está en riesgo su vida e integridad personal,   como es el caso de los funcionarios que trabajan en la unidad.    

14.                        Intervención Contaduría General de la Nación.    

El representante   Judicial de la Unidad Especial Administrativa de la Contaduría General de la   Nación, intervino a fin de solicitar a la Corte, se declare inexequible la   expresión “principio de máxima publicidad”  del artículo 2; inexequible la expresión “y desprovista de cualquier   intención dolosa o culposa” contenida en la descripción del principio de   buena fe del artículo 3; inexequible la expresión “y que utilicen la misma   con fines periodísticos o académicos”, contenida en el parágrafo 1 del   artículo 5 del Proyecto Ley Estatutaria No. 156 de 2011 Senado, 228 de 2012   Cámara “por medio de la cual se crea la Ley Estatutaria de Transparencia y   del Derecho al acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras   disposiciones”.    

En primera medida   el interviniente realizó un resumen del procedimiento legislativo, en el cual   determinó:    

El Proyecto de Ley Estatutaria en examen (228 de 2011 Cámara 156 de   2011 Senado) fue presentado (origen Senado) ante el Congreso de la República el   pasado noviembre 1 de 2011, por los senadores Carlos Barriga Peñaranda, Manuel   Rosero, John Sudarsky y Luis Fernando Londoño y por los Representantes Simón   Gaviria Muñoz, Germán Navas Talero y Antonio Prada.    

El texto del proyecto de ley con la respectiva exposición de motivos   fue publicado en la gaceta del Congreso No. 816 del 2 de noviembre de 2011. este   proyecto surtió el tramite establecido en el artículo 161 de la Constitución   Política y 186 de la ley 5 de 1992, de tal suerte, que la respectiva acta de   aprobación del informe de conciliación fue publicada en la Gaceta del Congreso   No. 417 del 20 de junio de 2012. Se constata con lo anterior, que la aprobación   de la ley estatutaria se llevó a cabo dentro de una sola legislatura, dando   cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 153.    

Se pudo constatar además que el proyecto de ley estatutaria observó   el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 157 (requisitos proyecto de ley)   y 158 superior (principio de unidad de materia y consecutividad).    

Por lo anterior, se concluye que la aprobación del proyecto de ley   estatutaria cumplió con todos los requisitos constitucionales descritos supra.   Por lo tanto no se advierte vicio de forma que conlleve a la declaratoria de   inexequibilidad total o parcial por parte de la Corte Constitucional.    

En cuanto a las   cuestiones materiales, manifestó que la expresión “principio de máxima   publicidad” del artículo 2; a juicio del interviniente, se está dando a   entender que existe una gradación de principios, los cuales rigen el cuerpo   normativo de la Ley Estatutaria, esa gradación propone en el escenario   hermenéutico la existencia de un súper principio que estaría, jerárquicamente,   por encima de los demás, lo cual sería desfavorable a la hora de aplicar los   demás principios descritos en la ley estatutaria, perdiendo toda   proporcionalidad y racionalidad.    

La   inexequibilidad de la expresión “y desprovista de cualquier intención dolosa   o culposa” contenida en la descripción del principio de buena fe del   artículo 3, a juicio del interviniente, se fundamenta en que la misma infringe   el artículo 83 superior.     

15.                        Intervención del Departamento Administrativo   Nacional de Estadística.    

El Director del   Departamento Administrativo Nacional de Estadística, intervino ante a la Corte,   a fin de exponer sus apreciaciones sobre el proyecto de Ley Estatutaria No. 156   de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara “por medio de la cual se crea la Ley   Estatutaria de Transparencia y del Derecho al acceso a la Información Pública   Nacional y se dictan otras disposiciones”.    

Frente al   particular, manifestó la necesidad de devolver el proyecto de ley a su Cámara de   origen como consecuencia de una posible inexequibilidad parcial, ya que en sus   artículos, 5 (Parágrafo 2) 14, 18 (literal a.) y 27, se citan y remite a los   artículos 14 y 24 de la ley 1437 de 2011, disposiciones que fueron declaradas   inexequibles por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-818 de 2011, y   como consecuencia puede  llegar a generar un vacío legal, dado que a la   fecha el Congreso no ha surtido con celeridad el correspondiente tramite de Ley   Estatutaria que regule el derecho fundamental de petición y de soporte al   articulado.     

16.                        Intervención del Archivo General de la Nación    

El Director   General del Archivo Nacional intervino en el proceso de la referencia para   solicitar que sea declarado exequible el proyecto de ley, por considerar que   está conforme a los principios constitucionales que orientan la política   archivista consagrada en la Ley 594 de 2000 “Por   medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras   disposiciones”.    

En su opinión, el   proyecto de ley, en particular los artículos 6 (literales g, h, i), 13, 15, 16,   17 y 34), tiene como finalidad “combatir la pérdida de información o   inexistencia de la misma, generado una clara política de gestión de archivos y   conservación documental, creando mecanismos que permitan no sólo crear,   rastrear, encontrar, conservar e indexar la información, sino que también   permite acceder a la misma de manera rápida y oportuna, factores claves para los   efectos de medir la eficacia de los derechos de acceso a la información pública.   Así mismo, refuerza las normas y los procedimientos de eliminación de   documentos, ya que una inadecuada política de administración documental se   pueden derivar pérdidas de información de alto interés público.”    

Para el Archivo   General es un acierto que el proyecto de ley estatutaria hubiera consagrado   disposiciones relativas al archivo de documentos, con lo cual se reconoce la   relevancia que tiene para la democracia y para la protección de los derechos de   las personas, la guarda y archivo de documentos oficiales.    

17.                        Intervención de la Auditoría General de la   República    

La Auditoría   General de la República intervino para solicitar que se   declare inexequible el literal d) del artículo 19 del proyecto, al haber   limitado la reserva de las actuaciones a las investigaciones por “delitos y   las faltas disciplinarias” excluyendo de dicha reserva los procesos de   auditaje, las indagaciones preliminares y los procesos de responsabilidad fiscal   que adelantan tanto la Contraloría General como la Auditoría General, y al no   hacerlo, tales actuaciones quedan expuestas al conocimiento público sin límite   alguno. En su opinión, dado que en el artículo 35 del proyecto se derogan   tácitamente todas las disposiciones que le sean contrarias, al existir una   contradicción entre el artículo 20 de la Ley 610 de 2000 y el artículo 19 del   proyecto, a partir de la vigencia de la ley estatutaria, los procesos auditores,   las indagaciones preliminares y los procesos de responsabilidad dejarían de   estar reservados.    

Cita varias   sentencias de la Corte Constitucional en las que se ha reconocido el carácter   reservado de las actuaciones de las contralorías (C-038 de 1996[10] y C-477 de   2001[11]),   que según el interviniente confirman que resulta desproporcionado que la reserva   de tales investigaciones se mantenga hasta el fallo, y la necesidad de que tal   reserva se establezca hasta que se reciban descargos por parte de las personas   inculpadas.    

Para la   Auditoría, al haberse excluido de la reserva los procesos de auditaje, las   indagaciones preliminares y los procesos de responsabilidad, se afecta en forma   grave la efectividad de los principios de eficacia y presunción de inocencia   previstos en el artículo 29 y 209 de la CP.    

En su defecto,   solicita que se declare la exequibilidad “condicionada del artículo 19 del   proyecto, bajo el entendido que la reserva también se aplica a los procesos   auditores, las indagaciones preliminares y los procesos de responsabilidad que   adelantan las contralorías, reserva que impedirá hasta tanto se practiquen las   pruebas a que haya lugar y, en todo caso, una vez expire el término general   fijado por la ley para su práctica.”    

18.                        Intervención del Departamento Administrativo para   la Prosperidad Social.    

La Jefe   de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo para la   Prosperidad Social intervino a fin de solicitar a la Corte, la declaración de   exequibilidad condicionada del artículo 5 del proyecto de Ley Estatutaria No.   156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara “por medio de la cual se crea la Ley   Estatutaria de Transparencia y del Derecho al acceso a la Información Pública   Nacional y se dictan otras disposiciones”.    

La interviniente   manifiesta que los artículos 58 y 63 del Decreto 4800 de 2011, delegan la   responsabilidad de la seguridad, confidencialidad, veracidad y acceso de la   información relacionada con Victimas de la Violencia por parte de las entidades   vinculadas a la Red Nacional de Información, sin que ello implique en ningún   caso el levantamiento de la reserva.    

Por lo cual   determina que es necesario que en el artículo 5 parágrafo 2 del proyecto de ley   estatutaria, se determine en forma explícita como expresión que la información   contenida en el Registro Único de Victimas y la relacionada con Reparación   Administrativa a Víctimas de la Violencia, esta exceptuada de permitir el acceso   público, obviamente sin perjuicio del acceso de las Entidades que hacen parte   del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Victimas SNARIV   (Antes SNAIPD) de conformidad con lo conceptuado por la Corte Constitucional en   Sentencia T-705 de 2007.    

Ya que al no   estipularse como clausula exceptiva de la información de las victimas genera un   desconocimiento por parte del legislador ocasionando efectos regresivos,   respecto a la protección de los derechos fundamentales de las víctimas, al   desconocer la reserva constitucional, pues la interpretación que ha dado la   Corte Constitucional es la de asegurar el derecho a la vida y seguridad de las   víctimas, por lo que debe ser excepcional el manejo de esta información, en lo   que concierne a datos personales.     

19.                        Intervención de la Superintendencia de Servicios   Públicos.    

La Coordinadora   del Grupo de Defensa Judicial de la Superintendencia de Servicios Públicos   Domiciliarios, se abstuvo de rendir concepto de constitucionalidad sobre   proyecto de Ley Estatutaria No. 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara “por   medio de la cual se crea la Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho al   acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”,   toda vez que manifiesta que dicha entidad no maneja información que revista el   carácter de exceptuada.    

20.                        Intervención de la Contraloría General de la   República.    

El apoderado de   la Contraloría General de la República intervino a fin de solicitar a la Corte,   la declaración de inexequibilidad del parágrafo del artículo 19; inexequibilidad   de la expresión “cuando una autoridad pública considere necesario mantener   información reservada por un término adicional, este periodo podrá ser extendido   hasta por otro, igual, previa aprobación del superior jerárquico de cada una de   las ramas del poder público y órganos de control, contenida en el artículo   22; inexequibilidad de la expresión “no será oponible a las autoridades   judiciales y congresistas en el ejercicio del control que le corresponde   adelantar al congreso” contenida en el artículo 23,del proyecto de Ley   Estatutaria No. 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara “por medio de la cual   se crea la Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho al acceso a la   Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”.    

El interviniente   considera que la excepción que contemple el parágrafo del artículo 19, es    contrario a la jurisprudencia, toda vez que la referida norma da a entender de   manera clara que dichos documentos estarían bajo reserva únicamente por su   naturaleza, lo cual vulnera el derecho al acceso a la información, al señalar   una excepción que no resulta “proporcional al bien jurídico constitucional   que la misma busca proteger”.    

Al respecto   considera que es clara la Corte Constitucional a través de Sentencia T-511 de   2010 en señalar que “estos límites al derecho al acceso a la información,   para ser constitucionalmente legítimos, deben tener como objeto primordial    la protección de los derechos fundamentales o bienes constitucionalmente   valiosos, pero que no basta con esto sino que los mismos deben ser idóneos para   su protección”.    

De otra parte   señala que el artículo 22 establece un límite de 15 años como máximo para   mantener la reserva de la información relacionada con el artículo 19, no   obstante esta no delimita cuáles serán los criterios de fijación del termino de   reserva, requisito esencial que debe ser prestablecido en la Ley para efectos de   impedir una “habilitación general de las autoridades”, dicha afirmación la   sustentó en la Sentencia T–511 de 2010:    

“No son admisibles las normas genéricas o vagas en materia de   restricción del derecho de acceso a la información porque pueden convertirse en   una especie de habilitación general a las autoridades para mantener en secreto   toda la información que discrecionalmente consideren adecuado”    

Finalmente señaló   que el artículo 23 del proyecto de ley en comento, contraria lo establecido en   los artículo 267 y 268 numerales 2, 3, 4 y 5 de la Constitución Política, debido   que al restringir la norma de solicitar información bajo reserva, únicamente a   las autoridades judiciales y congresistas, da a entender que cualquier otra   entidad, por el ejemplo los órganos de control no podrirían exigir información,   lo cual limitaría las funciones propias de la Contraloría, entre ellas:    

ARTÍCULO 267. El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría   General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y   de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.    

(…)    

La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de   un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la   economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. En los casos   excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control   posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.    

(…)    

ARTÍCULO 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes   atribuciones:    

1. Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los   responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios   de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse.    

2. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables   del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que   hayan obrado.    

3. Llevar un registro de la deuda pública de la Nación y de las   entidades territoriales.    

4. Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales   de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre   fondos o bienes de la Nación.    

5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal,   imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer   la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.    

De esta manera,   siendo estas facultades otorgadas por el Constituyente primario, y al ser   catalogado como una función pública no es posible que el Congreso a través de   una ley, limite las competencias constitucionales de la Contraloría General de   la República.    

21.                        Intervención de la Defensoría del Pueblo.     

El Defensor   Delegado para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo    intervino a fin de solicitar a la Corte, la declaración de inexequibilidad del   parágrafo 2 del artículo 5; y la aclaración del sentido de los artículos 22, 23   y 27 inciso 2 al considerar que estos pueden ser interpretados   inconstitucionalmente.    

Inicialmente el   interviniente realiza una apreciación de los elementos normativos del derecho   fundamental de acceso a la información. En seguida expone con base a la   jurisprudencia de la Corte Constitucional que el derecho fundamental a la   información tiene primacía sobre las restricciones que se imponen a su   ejercicio. Finalmente expuso los cargos en concreto sobre los artículos   solicitados para revisión.    

A consideración   del Delegado, el parágrafo 2 del artículo 5 impone restricciones   inconstitucionales al derecho fundamental de acceso a la información, en la   medida que la Constitución y la Jurisprudencia han determinado que tales   limitaciones deben ser ciertas, proporcionales y razonables, lo que para el caso   de la norma acusada no ocurre, pues según el interviniente, en su redacción, la   limitación impuesta no solo cobija un amplísimo margen establecido en diversas   normas, sino que además incluye una fórmula que impone una restricción genérica   y a futuro.    

Fundamento su   apreciación con la Sentencia T-511 de 2010, la cual señala lo siguiente:    

“Las normas que limitan el derecho de acceso   a la información  deben ser interpretadas de manera restrictiva y toda   limitación debe estar adecuadamente motivada. A este respecto la Corte ha   señalado que existe una clara obligación del servidor público de motivar la   decisión que niega el acceso a información pública y tal motivación debe reunir   los requisitos establecidos por la Constitución y la ley. En particular debe   indicar expresamente la norma en la cual se funda la reserva, por esta vía el   asunto puede ser sometido a controles disciplinarios, administrativos e incluso   judiciales. Los límites del derecho de acceso a la información pública debe   estar fijados en la ley, por lo tanto no son admisibles las reservas que tienen   origen en normas que no tengan esta naturaleza, por ejemplo actos   administrativos. No son admisibles las normas genéricas o vagas en materia de   restricción del derecho de acceso a la información porque pueden convertirse en   una especie de habilitación general a las autoridades para mantener en secreto   toda la información que discrecionalmente consideren adecuado. La ley debe   establecer con claridad y precisión (i) el tipo de información que puede ser   objeto de reserva, (ii) las condiciones en las cuales dicha reserva puede   oponerse a los ciudadanos, (iii) las autoridades que pueden aplicarla y (iv) los   sistemas de control que operan sobre las actuaciones que por tal razón   permanecen reservadas. Los límites al derecho de acceso a la información sólo   serán constitucionalmente legítimas si tienen la finalidad de proteger derechos   fundamentales o bienes constitucionalmente valiosos como (i) la seguridad   nacional, (ii) el orden público, (iii) la salud pública y (iv) los derechos   fundamentales y si además resultan idóneos (adecuados para proteger la finalidad   constitucionalmente legítima) y necesarios para tal finalidad, es decir, las   medidas que establecen una excepción a la publicidad de la información pública   deben ser objeto de un juicio de proporcionalidad. Así, por ejemplo, se han   considerado legítimas las reservas establecidas (1) para garantizar la defensa   de los derechos fundamentales de terceras personas que puedan resultar   desproporcionadamente afectados por la publicidad de una información; (2) para   garantizar la seguridad y defensa nacional; (3) para asegurar la eficacia de las   investigaciones estatales de carácter penal, disciplinario, aduanero o   cambiario; (4) con el fin de garantizar secretos comerciales e industriales”.    

Con base a lo anterior, realizó un test para determinar   la proporcionalidad de la norma, en el cual señaló:    

“(…) Para esta Delegada, si bien parece   razonable sacar del ámbito del conocimiento de lo público cierta información   sobre los temas de los que se ocupa la norma, exceptuar con carácter absoluto de   la aplicación de la ley, unos asuntos relevantes y neurálgicos para el ejercicio   del derecho a la participación en el control a la gestión pública, como lo hace   el parágrafo 2 del artículo 5°, resulta excesivo para el derecho que limita,   pues existen mecanismos menos restrictivos para conseguir idéntico fin. De hecho   el mismo proyecto de ley contempla en su Título III, artículos como 18 a 22, las   excepciones para el acceso a la información pública ´clasificada´ o ´reservada´,   pero no excluye de manera absoluta dicho acceso. Para el caso consagra una serie   de restricciones, condiciones o requisitos que habilitarían su ejercicio, sin   negar de plano la posibilidad de acceso a la misma.    

Una restricción absoluta del tipo   establecido en el parágrafo 2 del artículo 5° del proyecto, al excluir del   ámbito de la aplicación de la ley la información sobre defensa y seguridad,   orden público y relaciones internacionales, no solo contraría los principios   establecidos en la misma Ley, sino que se opone a la Constitución y a la forma   en que la Corte ha interpretado el Derecho Fundamental de Acceso a la   Información y a las restricciones admisibles. Si se compara entonces la norma   acusada con los mecanismos contemplados en los artículos 18 y 19, se advierte   que es posible establecer restricciones de acceso a la información, poniendo la   carga de la argumentación en cabeza de la autoridad que considera que debe negar   el acceso a la misma, antes que limitar completamente el ejercicio del derecho   por parte de los ciudadanos, excluyendo de plano cualquier acceso a ella”.    

Solicita por lo expuesto la inexequibilidad del   parágrafo 2 del artículo 5 del proyecto de ley.    

En cuanto a los artículos 22, 23 y 27 inciso 2,   considera que pueden ser interpretados de manera que tales interpretaciones sean   contrarias a la Constitución, por lo que solicita a la Corte Constitucional   aclarar el sentido de dichas normas.    

Para el caso del artículo 22, sostiene que a primera   vista puede interpretarse que la norma solo admite la prórroga de la reserva por   una vez, sin embargo si se analiza con mayor detenimiento se pude concluir que   su alcance no es unívoco. A su consideración, la autorización para la extensión   de la reserva no es clara respecto del número de veces por el cual puede   prolongarse dicho término de reserva, por lo cual solicita a la Corte que aclare   que el artículo es constitucional en el entendido que solo es posible prorrogar   la excepción temporal para amparar con reserva determinada información por una   vez.    

En cuanto al artículo 23, considera la Defensoría que   “dicha norma sólo es constitucional si se la interpreta como que la   inaplicabilidad de la reserva para los congresistas en sus funciones de control,   no se refiere a la información que la Corte Constitucional ha asociado con datos   personales de carácter sensible, por el riesgo de discriminación que entrañan o   por pertenecer al fuero intimo de la persona, en los términos que los ha   admitido la Corte a partir de las normas y principios que regulan el tratamiento   de datos de carácter personal tal como lo establece el artículo 15 de la   Constitución y aparecen sistematizados en la Sentencia T-279 de 2002. En efecto   no por el hecho de que determinada información se encuentre en base de datos de   naturaleza pública, se puede afirmar que la totalidad de la información que en   ellas reposa se torna pública, cuando su naturaleza se inscribe en el ámbito de   los datos personales sensibles o íntimos. Muchas entidades u organismos cuentan   con información personal sensible o reservada de los ciudadanos para el   cumplimiento de sus cometidos institucionales, pero no por ello podría   pretenderse el acceso a tal información, alegando que se trata de información   pública. Sin duda hacer esta precisión resulta necesario para resolver   eventuales tensiones entre el derecho de acceso a la información de naturaleza   pública y el derecho a la protección de datos personales, sobre todo, los que   por su naturaleza son sensibles o hacen parte del fuero intimo de las personas.     

Por último, señala que el inciso 2 del artículo 27, no   contiene precisiones adicionales que serían pertinentes en función de evitar que   una interpretación exegética, lleve a que en determinadas situaciones,   funcionarios prevalidos de su posición y con ánimo de obstruir o dificultar el   legitimo ejercicio del derecho, lleguen a establecer cobros por cada copia que   se expida o por cada envió que se haga, cuando dichas operaciones hacen parte,   en principio de los costos operacionales de la respectiva entidad.     

En consecuencia, estima conveniente, en aras de   garantizar la eficacia de la norma y del derecho fundamental de acceso a la   información, que se establezca un criterio para calcular el número de copias a   partir del cual se podría generar un costo que deba asumir el ciudadano que   requiera su reproducción y envió, de modo que el potencial valor de la   información requerida, no pueda convertirse en un obstáculo para el acceso   adecuado y completo de ella, a discrecionalidad de la administración.    

IV.  INTERVENCIONES DE ORGANIZACIONES SOCIALES.    

1.             Intervención del Colectivo de Abogados José   Alvear Restrepo.    

El coordinador de   Acciones Públicas del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, intervino ante   la Corte a fin de solicitar la inexequibilidad del artículo 22 en su aparte   “Cuando una autoridad pública considere necesario mantener información reservada   por un tiempo adicional, este periodo podrá ser extendido hasta por otro igual,   previa aprobación del superior jerárquico de cada una de las ramas del poder   público y órganos de control”, y declarar condicionalmente exequible el   inciso tercero del artículo 21.    

A juicio del   interviniente la excepción del inciso tercero del artículo 21, no es suficiente   toda vez que el legislador excluye otros crímenes en los que podrían incurrir   agentes Estatales, como los crímenes de guerra y genocidio, lo cual restringiría   los derechos del as victimas al no tener la posibilidad de acceder a la   información necesaria para la investigación y sanción de dichos crímenes.    

Para el colectivo   “las sanciones penales de los crímenes internacionales no son normas   autoejecutivas (self – executing), es decir que no pueden ser aplicadas de   manera directa por operadores de justicia sin que el derecho interno las   reglamente, preocupa el vacío que ofrece el Código Penal Colombiano, en la   medida que este no cuenta con todos los tipos penales de las características   enunciadas para los crímenes de lesa humanidad”.    

De igual forma,   el inciso tercer del artículo 21 del proyecto de ley, excluye los crímenes   cometidos en el contexto del conflicto armado. Esto teniendo en cuenta la   particularidad de la situación actual  en Colombia, en donde el conflicto   armado es determinante a la hora de examinar el cumplimiento de las obligaciones   internacionales del Estado colombiano frente a la protección y garantías de los   derechos humanos.    

Otro aspecto que   preocupa respecto a las excepciones del inciso 3 del artículo 21, es que   contempla la excepción de acceso a la información para los delitos cometidos   contra la administración pública, teniendo en cuenta que el sujeto activo son   los servidores públicos.    

Consideran que   sin acceso a la información pública, en casos de conductas de servidores   públicos que afecten el patrimonio y recursos públicos, conlleva, entre otra   cosas, a limitar la posibilidad de investigar y sancionar a los responsables de   estos ilícitos, al desmedro de los recursos necesarios para garantizar el acceso   a los derechos básicos de las personas, y se convierte en un obstáculo para   ejercer acciones legales que permitan la recuperación de los recursos (Artículo   1, 2, 8, 90, 124, 127 y 128).    

Por último   consideran que no es razonable, proporcional ni pertinente, de acuerdo con el   contexto colombiano que en el artículo 22 del proyecto de ley estatutaria   establezca una excepción temporal en cabeza del autoridad pública para extender   un periodo de quince años mas la posibilidad de mantener en reserva la   información exceptuada por daño a intereses públicos contemplada en el artículo   19 del proyecto de ley estatutaria.    

2.      Intervención de la Open Society Justice   Initiative.    

La Open Society   Justice Initiative (Iniciativa Pro- Justicia de la Sociedad Abierta), intervino   ante la Corte Constitucional para expresar sus apreciaciones sobre el proyecto   de Ley Estatutaria No. 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara “por medio de   la cual se crea la Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho al acceso a la   Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”.    

Los   intervinientes manifiestan que el artículo 5 parágrafo 2 que limita el ámbito de   la aplicación del proyecto de ley estatutaria, vulnera las obligaciones   internacionales de Colombia y debería ser eliminada.    

Además consideran   que la Corte debería recomendar un lenguaje específico o proveer una   interpretación que garantice la supremacía del proyecto de ley en caso de   conflicto de leyes.    

La Corte   debería dar también orientaciones sobre la interpretación de las disposiciones   del proyecto de ley relativas a la prueba del interés público (artículo 21) y   los mecanismos para la revisión de las denegaciones de acceso a la información   (artículo 28) para garantizar que las autoridades públicas, incluidos los   órganos de ejecución y supervisión, interpreten estas disposiciones de forma   congruente con los principios fundamentales del acceso a la información.    

Así, por ejemplo,   el artículo 21 no se puede permitir la divulgación de información falsa o   engañosa y el artículo 28 debería garantizar el acceso a mecanismos de revisión   y recursos adecuados y eficaces. A parte de estas limitaciones, el proyecto de   ley cumple, en gran medida, las obligaciones de los tratados internacionales   asumidas por Colombia, si se interpreta de conformidad con los principios   aceptados sobre el acceso a la información.    

Antes de realizar   un análisis concreto sobre el proyecto de ley estatutaria, los intervinientes   desarrollaron un extenso marco normativo de carácter internacional sobre el   contenido esencial del derecho al acceso a la información.    

En seguida   manifestaron que el proyecto de ley en comento es importante para conseguir la   plena implementación del derecho fundamental de acceso a la información en   Colombia, la cual tiene amplio sustento en la jurisprudencia emitida por la   Corte Constitucional, entre las que destaca la Sentencia C-472 de 1992[12]  y la C-491 de 2007.[13]    

Las siguientes   son algunas de las características señaladas por los intervinientes, por las   cuales consideran que este proyecto está ajustado a los estándares   internacionales:    

“Reconoce los principios fundamentales del derecho a la información y   la obligación de divulgar información, entre ellos se incluyen los principios de   máxima publicidad, transparencia y buena fe. El proyecto de ley también reconoce   que la información debe ser gratuita, de alta calidad y accesible.    

Restricciones excepcionales. El artículo 4 sobre el proyecto de ley   también exige que el acceso a la información solo se restrinja excepcionalmente,   es decir, que el acceso se deniegue solo cuando sea necesario y proporcional,   cuando así lo contemple la ley y de conformidad con los principios de una   sociedad democrática. Las excepciones que se perfilan en los artículos 18 y 19   del proyecto de ley, para proteger daños a los intereses privados y públicos   respectivamente, reflejan las excepciones contempladas en la Ley Modelo   Interamericana. Entre ellas se incluye, entre otras, las excepciones para la   protección de la defensa y seguridad nacional, la seguridad pública y las   relaciones internacionales.    

Obligación de probar el daño. El artículo 29 del proyecto de ley   sobre acceso a la información exige que se demuestre “un daño presente, probable   y especifico que exceda el interés público que representa el acceso a la   información” para que una excepción pueda aplicarse y se deniegue la divulgación   de la información. Esta norma garantiza que si al valorar si el daño a un   interés protegido supera el interés público para la divulgación, se demuestre   fehacientemente el supuesto daño que se derivaría  de esa divulgación. La   aplicación de esta norma es coherente con  los principios internacionales   de los derechos humanos relativos al acceso a la información y es fundamental   para determinar si esa excepción es necesaria y proporcional para conseguir un   objetivo legítimo.    

Inaplicabilidad de excepciones en caso de violación de derechos   humanos. Es importante destacar que el artículo 21 del proyecto de ley establece   que las excepciones no serán de aplicación ni impedirán la divulgación de   información, en casos de violación de derechos humanos o delitos de lesa   humanidad. Esta disposición es congruente con el requisito de que un Estado   proteja el derecho a la verdad reconocido por los tribunales colombianos, así   como por los tribunales internacionales y órganos de defensa de los derechos   humanos, que han ayudado a definir los parámetros del derecho a la verdad, ya   sea como un derecho autónomo o un derecho emergente de la combinación de otros   derechos.     

No obstante, los   intervinientes consideran que el artículo 5 parágrafo 2, limita el ámbito de   aplicación de la ley, de modo que excluye completamente, la “información,   documentos, base de datos y contratos relativos a la defensa y seguridad   nacional, el orden público y las relaciones internacionales”. Esa norma es   una vulneración del derecho internacional y no es congruente con la tendencia   imperante en le derecho comparado.    

A su juicio dicha   exclusión es inusual porque las clases de información que quedan excluidas del   ámbito de aplicación de la ley, están también protegidas en el proyecto de ley,   en virtud del sistema ordinario y equilibrado de excepciones. En virtud de este   sistema, una autoridad pública debe identificar el daño especifico a un interés   protegido que pueda derivarse de la divulgación; el posible daño al interés   protegido que la divulgación provocaría debe valorarse y ponderarse respecto al   interés público por la divulgación; y existen limitaciones temporales a la   divulgación y revisión independiente de una negativa a divulgar información. En   su opinión, ninguno de dichos mecanismos frente al abuso se aplicaría a las   categorías de información excluidas del ámbito de aplicación de la ley.    

Por lo anterior,   sostienen que “al establecer exclusiones amplias y categóricas de clases de   información a su ámbito de aplicación, el Proyecto de Ley no cumple con el   requerimiento de que las limitaciones del derecho de acceso a la información   deben ser necesarias y proporcionadas a un objeto legitimo y mina la obligación   de publicidad máxima. También crea la posibilidad de que se establezca un   secreto perpetuo y deja la divulgación de amplias categorías de información a la   entera discreción de la autoridad pública, sin ningún mecanismo de revisión   independiente.”    

Por último   reitera que las limitaciones del derecho de acceso a la información deben ser   necesarias y proporcionales y deben cumplir con el principio de máxima   divulgación.    

En seguida señala   que el proyecto de ley carece de una disposición que garantice la supremacía de   dicho proyecto de ley en caso de conflicto de leyes del mismo rango. La   inexistencia de una disposición de este tipo plante el riesgo de que el derecho   a la información quede vacío de contenido por acción de otras leyes en   conflicto. Manifiestan que es un riesgo particularmente importante, en lo que   concierne a la información relativa al sector de la seguridad nacional y la   inteligencia. La existencia de una disposición constitucional que garantice el   derecho a al información en Colombia, limita ese riesgo. Sin embargo, la   declaración de la supremacía del Proyecto de Ley proporcionaría una mayor   claridad.    

Finalmente   manifestaron que la Ley Modelo Interamericana incluye una disposición sobre   conflicto de leyes que establece lo siguiente: “En caso de cualquier   inconsistencia, esta Ley prevalecerá sobre cualquier otra ley”.    

3.      Intervención del Centro de Derecho, Justicia y   Sociedad – Dejusticia, la Fundación para la libertad de prensa ‑FLIP,   Transparencia por Colombia, Corporación Ocasa, Proyecto Antonio Nariño y Gómez   Pinzón Zuleta Asociados.    

Miembros de las   organizaciones Dejusticia, Flip, Transparencia por Colombia, Corporación Ocasa,   Proyecto Antonio Nariño y Gómez Pinzón Zuleta Asociados[14] intervinieron para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad   del parágrafo del artículo 5, la inconstitucionalidad del segundo inciso del   artículo 21, la constitucionalidad de los artículos 18 y 19, del proyecto de Ley   Estatutaria No. 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara “por medio de la cual   se crea la Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho al acceso a la   Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”.    

Los   intervinientes consideran que en el parágrafo del artículo 5 debe revisarse si   al excluir de la aplicación del principio de máxima publicidad a los documentos   de seguridad, defensa y relaciones internacionales se está creando una   restricción desproporcionada y por ende inconstitucional al derecho fundamental   de acceso a la información pública.    

En seguida   realizaron un test de proporcionalidad para determinar si dicha restricción es o   no constitucional.    

“En primer lugar podernos decir que la medida tiene una finalidad   valida porque pretende proteger el orden público, la seguridad y defensa   nacional y las relaciones internacionales, la Corte Constitucional expresamente   ha reconocido que puede fijarse una reserva cuando se hace en virtud de proteger   valores como la seguridad nacional y el orden público. (…)    

En segundo lugar puede considerarse idónea para proteger la finalidad   constitucional. Efectivamente, la defensa del orden público y de las relaciones   internacionales pasan por manejar, en muchos casos, información privilegiada a   la que no tienen acceso todas las personas. Esto permite que las autoridades   puedan actuar más estratégicamente. Entonces, tener una protección legal que   permita negar el acceso a la información, ayuda a mantener en secreto la   información. Y permite que el posible factor que representa una amenaza para la   seguridad del Estado colombiano, (sea otro Estado, un grupo delincuencial o un   grupo armado al margen de la ley) no conozca la información que sobre él o demás   factores tiene el Estado colombiano para su defensa.    

Sin embargo, en tercer lugar, la medida no aparece como necesaria. Si   bien debe mantenerse en secreto la información sensible sobre seguridad, defensa   del Estado y relaciones internacionales, la medida adoptada pero el parágrafo   del artículo 5 del proyecto de ley estatutaria no es necesaria para proteger la   información relevante, pues existen otras formas menos dañosas del derecho al   acceso a la información pública. La exclusión de la aplicación de la ley es una   medida muy amplia para proteger la información que debe ser reservada, y su   efecto será que más información de la necesaria terminará cobijada en dicha   exclusión y por lo tanto será sustraída del acceso y control ciudadano. Esto   incluso cuando hay dentro de la misma ley formas de asegurar la reserva de esta   información cuando realmente es necesario mantenerla en secreto. De allí que   existan otras medidas igualmente idóneas, eficaces y menos gravosas del derecho   fundamental.    

En cuarto lugar, la medida no es proporcional pues limita el derecho   al acceso a la información de forma severa cuando establece una reserva tan   general y el beneficio que se obtiene para la seguridad y la defensa nacional   surge únicamente de ciertos casos en los que la reserva es útil. En virtud de   proteger la seguridad nacional se sacrifica el derecho al acceso a la   información pública.      

Estos requisitos a todas luces no se cumplen en el parágrafo 2 del   artículo 5 que excluye la aplicación de la ley y cita normas generales para   fundamentar el secreto de la información, incluso llega a decir que se   fundamenta en ´demás normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan´.    

Esto último, es una muestra clara de imprecisión. Primero no existe   claridad sobre la información que será objeto de reserva; al contrario se hace   referencia a documentos, base de datos, contratos simplemente relacionados con   seguridad y defensa. Es sumamente amplio. Pueden ser todos los contratos que   tengan que ver con los servicios de vigilancia del edificio de una entidad que   trabaja por la seguridad nacional, también los contratos de aseo, planillas de   ingreso del personal y de visitantes, presupuesto general, distribución interna   de funciones, entre otros.  Y el efecto concreto es que quedarían apartados   de un control ciudadano sin que medie justificación, lo cual puede denegar en   corrupción y otros abusos más. Es evidente que una porción de la información   sobre las materias mencionadas en el parágrafo debe ser reservada, pero de allí   a determinar que son secretos todos los documentos, elementos técnicos e   información en general relacionados, hay una gran distancia”.    

En conclusión, el   parágrafo 2 del artículo 5 debe ser declarado inexequible porque es una medida   que aunque tiene una finalidad constitucional y es idónea para lograrla, no es   necesaria, pues hay otras restricciones menos gravosas; es desproporcionada   porque restringe en exceso el derecho al acceso a la información pública; y   viola el principio de legalidad que rige cualquier restricción a derecho de   acceso a la información pública debido a la extrema vaguedad del parágrafo.    

En cuanto a la   segunda frase del segundo inciso del artículo 21, considera que es   inconstitucional porque crea la potestad para que los funcionarios nieguen la   existencia de un documento, lo cual ha sido prohibido por la Corte y además   genera una restricción desproporcionada al derecho.    

Lo anterior está   prohibido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha considerado   que un mínimo del derecho de los ciudadanos consiste en conocer la existencia de   un documento, incluso si es reservado, pues ello es indispensable para el   ejercicio de control. La Sentencia T-216 de 2004 dice:    

“(…) El secreto de un documento no   puede llevarse al extremo de mantener bajo secreto su existencia. El objeto de   protección constitucional es exclusivamente el contenido del documento. Su   existencia, por el contrario, ha de ser público, a fin de garantizar que los   ciudadanos tengan oportunidad mínima a fin de poder ejercer, de alguna manera,   el derecho fundamental al control del poder público (art. 40 de la C.P.).”[15]    

En consecuencia,   los intervinientes consideran que la facultad para negar la existencia del   documento, incluso en la ocasión que señala el inciso segundo, es   inconstitucional porque la Corte ya ha dicho que se trata de un mínimo del   derecho, que no puede ser restringido más allá sin vulnerar el derecho de la   ciudadanía.    

“Como se puede observar, tanto la jurisprudencia de esta Corporación   como la de la Corte Interamericana de Derechos Humanos manifiestan que la regla   general es la del acceso general a la información que reposa en el Estado –   “principio de la máxima divulgación” ‑, como condición fundamental para la   existencia del Estado democrático, respetuoso de los derechos de las personas.    

Sin embargo, en los dos casos se admite que alguna información quede   en secreto, de acuerdo con lo que determine la ley, lo cual en el contexto   colombiano exige una decisión del Congreso de la República. Empero, la   determinación debe ser motivada, debe respetar los parámetros de la   razonabilidad y la proporcionalidad, a partir de un test estricto, y, además,   las excepciones a la regla del acceso deben interpretarse siempre en forma   restrictiva”.    

A juicio de los   intervinientes, esta expresión invertiría la carga de la prueba pues   correspondería al ciudadano probar que el documento “obra en el poder” de   la entidad.    

En cuanto al   artículo 18 del proyecto de ley, la expresión subrayada introduce la limitación   al derecho de acceso a la información pública cuando se presenta un conflicto   con el derecho a la intimidad, lo cual consideran constitucional en tanto el   acceso a la información no es un derecho absoluto  y podría ceder ante la   protección del derecho a la intimidad. Ahora bien, los interviniente apoyan la   constitucionalidad del artículo pero consideran útil que se hagan ciertas   precisiones con el objeto de no vaciar el contenido del derecho de acceso a la   información ante cualquier alegación del derecho a la intimidad.    

El literal a) del   artículo tiene dos mandatos: el primero indica que en principio el acceso a la   información pública puede ser restringido cuando existe tensión con el derecho a   la intimidad. Y segundo, supone que cuando el derecho a la intimidad se predica   de un servidor público, la restricción al derecho a la información se debe   evaluar en concordancia del artículo 24 de ley 1437 de 2011.    

Por último al   artículo 19, manifiestan que la constitucionalidad de dicha norma se fundamenta   en que el derecho de acceso a la información puede entrar en conflicto, con el   deber de proteger interés público, tales como la seguridad y defensa nacionales   o las relaciones internacionales. Dado que el derecho de acceso a la información   no es un derecho absoluto, este puede válidamente limitarse por un carácter de   necesidad y proporcionalidad.    

Consideran que la   norma señala que el conjunto de sectores enumerados en los literales e incluso   en el parágrafo respecto de los cuales opera la mencionada excepción, deberán   estar expresamente reservados por otra norma constitucional o legal. Es decir   que debe ser una norma diferente al proyecto de ley que se revisa la que decida   que cierta información pueda ser reservada en razón de su relación con interés   públicos imperativos como la defensa o seguridad nacional. No puede alegarse el   artículo 19 para decir que en él se está reservando dicha información. Para los   intervinientes, este artículo permite que en ciertas leyes se restrinja la   divulgación de dicha información, pero exige que sean normas legales o   constitucionales concretas y especificas. Esta exigencia se fundamenta en lo   señalado por la Sentencia T-511 de 2010.    

4.      Intervención de la Comisión Colombiana de   Juristas.    

La Comisión   Colombiana de Juristas intervino para referirse a   ciertos límites que debe respetar el legislador cuando se trata de regular el   derecho fundamental al acceso a la información pública. Recuerda que a la luz de   lo que establecen los artículos 20 y 74 de la Carta, el conocimiento de la   información que reposa en las entidades estatales persigue una doble finalidad.   Por un lado, garantizar que exista transparencia y publicidad en la gestión   pública y, por el otro, facilitar el ejercicio de un control efectivo sobre las   instituciones para evitar el abuso del poder.    

En primer lugar,   reconoce que este derecho puede ser limitado, siempre que se haga mediante ley   en la que de manera clara y precisa se defina qué tipo de información puede ser   objeto de reserva, qué autoridades pueden establecer dicha reserva, y se definan   los lineamientos o directrices que deben servir para interpretar tales eventos   excepcionales, a fin de reducir el riesgo de ambigüedad.    

En aras de   garantiza el principio de máxima divulgación, deben establecerse criterios para   aplicar e interpretar las excepciones al acceso a la información, especialmente   en casos en los que se alega la defensa de la soberanía o la seguridad nacional,   que generalmente dan lugar al uso de cláusulas abiertas y generales que ponen en   riesgo el núcleo esencial de este derecho fundamental.    

En el caso del   proyecto de ley estatutaria, la Comisión encuentra que el proyecto de ley en   general, ni siquiera en el artículo 19, contiene una definición de las   expresiones “seguridad nacional” y “defensa nacional” como   excepciones a la divulgación de información pública, por lo que considera que   tal omisión facilita la arbitrariedad y el desconocimiento de este derecho. “La   imprecisión en torno a conceptos como “seguridad nacional” y “defensa nacional”   es especialmente sensible en contextos como el colombiano, donde existe desde   hace años una lucha contra grupos armados organizados al margen de la ley que,   lejos de ser un tema de fácil definición, son asunto de frecuentes disputas   políticas ideológicas. Por esto, precisar estos términos cobra particular   importancia, pues permite tener certeza acerca de la información que puede ser   sometida a reserva, evitando la arbitrariedad que surgiría de la aplicación de   criterios diversos por parte de los funcionarios encargados de decidir si   conceden o no una solicitud de acceso a la información.”    

Resalta la   Comisión que a pesar de que la vaguedad de tales conceptos puede usarse como   excusa para permitir una amplia gama de exclusiones al acceso a la información   pública de manera ilegítima, los estándares internacionales y de derecho   comparado muestran que es posible reducir la ambigüedad de tales términos y que   el legislador cuenta con herramientas “para demarcar el margen de discreción   que tienen las autoridades públicas encargadas de resolver solicitudes de   información.”  La herramienta más comúnmente utilizada es dar una definición específica de los   conceptos “seguridad nacional” y “defensa nacional.”[16] Otra   herramienta es listar las actividades concretas que hacen parte de tales   conceptos.[17]    

Para la Comisión,   dado que el proyecto de ley bajo estudio no contiene una disposición que corrija   este vacío, ni existe otra disposición del ordenamiento colombiano que lo supla,   le corresponde a la Corte Constitucional subsanar tal vacío, “exhortando al   Congreso para que expida, en un término prudencial y breve, una legislación   estatutaria complementaria que, tomando en consideración la jurisprudencia   existente de la Corte Constitucional sobre la materia, defina criterios que   permitan reducir el margen de apreciación que tienen los funcionarios públicos a   los que se les solicite determinada información.”    

En relación con   el artículo 21 del proyecto, que establece que no existe reserva cuando se trate   de “violación de derechos humanos o delitos de lesa humanidad y en todo caso   deberán protegerse los derechos de las víctimas de tales violaciones,”   sostiene la Comisión que su deficiente redacción permite una interpretación   inconstitucional. Dado que todo delito de lesa humanidad constituye una   violación de los derechos humanos, la redacción del artículo permitiría excluir   de la posibilidad de reserva, violaciones de los derechos humanos que no sean   producto de delitos de lesa humanidad, si se llega a entender que el legislador   sólo quiso enfatizar el mismo conjunto de conductas.    

Para la Comisión,   la interpretación que se ajusta a los estándares nacionales e internacionales en   materia de acceso a la información, es aquella que garantiza de manera más   amplia a los derechos humanos. En esa medida considera que está excluida de la   posibilidad de reserva toda información relativa a violaciones de derechos   humanos, puesto que esta información pone en juego los derechos a la verdad, a   la justicia y a la reparación de las víctimas. Citando a la Corte Interamericana   de Derechos Humanos, “en caso de violaciones de derechos humanos, las   autoridades estatales no se pueden amparar en mecanismos como el secreto de   Estado o la confidencialidad de la información, o en razones de interés público   o seguridad nacional, para dejar de aportar la información requerida por las   autoridades judiciales o administrativas encargadas de la investigación o   proceso pendientes.”[18]  Resalta la interviniente que el estándar mencionado fue ampliado por la Corte   Interamericana de Derechos Humanos en el año 2010, en el caso Gomes Lund y otros   (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil, al señalar que además de las autoridades   judiciales y administrativas, deben tener acceso a esa información las víctimas   de tales violaciones y sus familiares.    

Con base en lo   anterior, la interviniente solicita a la Corte Constitucional declarar   inexequible la expresión “o delitos de lesa humanidad.”    

En relación con   la posibilidad de que las autoridades amplíen los límites temporales al secreto   de la información previstos en el artículo 22 del proyecto, la Comisión recuerda   lo dicho por la Corte Constitucional en las sentencias C-491 de 2007[19] y T-1025 de   2007,[20]  según las cuales para que no se invierta el principio de máxima publicidad, la   ley debe establecer con precisión la información que puede ser objeto de   reserva, las condiciones en las cuales dicha reserva puede oponerse a los   ciudadanos, las autoridades que pueden aplicarla y los sistemas de control que   operan sobre las actuaciones que permanecen reservadas.    

A partir de esas   consideraciones, concluye la Comisión que la ley “es imprecisa y vaga con   relación a la prórroga de la reserva de la información, en la medida en que   otorga al superior jerárquico de cada una de las ramas del poder público, la   facultad de prorrogar la reserva cuando “lo considere necesario,” sin   establecer ningún criterio de razonabilidad o proporcionalidad que lo   justifique. “Con esta autorización el legislador le entrega a las autoridades   públicas completa libertad para limitar, por 15 años más, el derecho fundamental   de acceso a la información, sin establecer criterios o directrices que regulen   su decisión. Al proceder de esta manera, puede afirmarse que el legislador   entregó una habilitación general para decidir el tiempo de la reserva de la   información, lo cual va en contra de lo sostenido por la Corte Constitucional”.   Por lo que solicita a la Corte declarar inexequible la expresión “Cuando una   autoridad pública considere necesario mantener información reservada por un   tiempo adicional, este período podrá ser extendido hasta por otro igual, previa   aprobación del superior jerárquico de cada una de las Ramas del Poder Público y   órganos de control.”    

Resalta que el   derecho fundamental de acceso a la información, en particular cuando se trata de   documentos que reposan en manos del Estado, (i) debe regirse por los principios   de máxima publicidad, divulgación y transparencia; (ii) su limitación sólo puede   hacerse mediante ley que determine en forma clara y específica su alcance,   definiendo qué tipo de información puede ser objeto de reserva y qué autoridades   pueden establecerla; y sólo está (iii) justificada cuando sea estrictamente   proporcional y tenga por finalidad la salvaguarda de derechos fundamentales o   bienes de especial protección constitucional.    

En cuanto a la   información que proviene de procesos judiciales, la interviniente recuerda que   la posibilidad de reserva está regulada en el artículo 228 de la Carta, de   acuerdo con la cual, las actuaciones que se realicen en el ejercicio de la   administración de justicia son públicas, con las excepciones que determine la   ley, y en todo caso, tal como lo ha resaltado la jurisprudencia de la Corte   Constitucional, “1. Sólo puede operar sobre la información que compromete   derechos fundamentales o bienes de relevancia constitucional pero no sobre todo   el proceso público dentro del cual dicha información se inserta.”[21]    

En esa medida,   señala que el artículo 23 del proyecto, no establece criterios específicos que   permitan determinar cuál información dentro de los procesos judiciales tendrá el   carácter de reservada para que sea oponible a las autoridades y a los   particulares que la soliciten. “Esta norma no fija los aspectos básicos en   los cuales se enmarca la restricción, permitiendo que sea el funcionario, o   quien haga sus veces, el que evalúe el alcance de la disposición. Es necesario   resaltar que la Constitución rechaza las normas genéricas o vagas que puedan dar   lugar a que las autoridades las empleen para mantener en secreto toda la   información que discrecionalmente consideren que no debe ser revelada.”    

Recuerda cómo la   Corte Constitucional ha sostenido de manera más clara cuándo un documento o   información judicial puede permanecer en reserva. Así en materia penal se pueden   mantener en reserva documentos para proteger a las víctimas y a los testigos.   Sin embargo, existen otras áreas en las que no es tan claro qué tipo de   información tiene ese carácter. Como no existe una ley estatutaria en la   cuestión que corrija ese vacío, ni una disposición específica en el proyecto de   ley que se estudia, sugieren que sea la Corte Constitucional la que corrija ese   vacío y establezca criterios específicos de interpretación sistemática y   teleológica para que exista claridad sobre qué tipo de información y documentos   pueden permanecer en reserva.    

Este punto   resulta particularmente crítico cuando se trate del respeto y garantía de los   derechos de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos. “En   casos de violaciones de derechos humanos, cuando los órganos judiciales están   tratando de esclarecer los hechos y juzgar y sancionar a los responsables de   tales violaciones, el ampararse en el secreto de Estado o en la reserva legal   para no entregar información requerida por la autoridad judicial puede ser   considerado como un mecanismo que perpetúa la impunidad. En ese sentido, es de   vital importancia que la expresión “salvo la reserva en los procesos   judiciales,” contenida en el artículo 23 de la ley estatutaria de transparencia   y acceso a la información sea interpretada de tal manera que no se convierta en   una obstrucción al ejercicio del derecho a la verdad de las víctimas de   violaciones de los derechos humanos, así como tampoco en una forma de hacer   oponible a las autoridades la reserva en los procesos judiciales cuando    quiera que la solicitud se desarrolle en el marco del ejercicio de sus funciones   con fines tanto investigativos como de juzgamiento.(…) Por ello, la única   interpretación constitucional que honra el cumplimiento de las obligaciones   nacionales e internacionales adquiridas por el Estado colombiano es aquella que   establezca y determine de forma expresa que el carácter reservado de los   procesos judiciales no será oponible a las autoridades cuando se trate de casos   de graves violaciones a los derechos humanos.”    

En relación con   la inoponibilidad de la reserva frente a autoridades judiciales y congresistas,   la interviniente señala que es necesario incluir en el artículo 23 del proyecto   otras autoridades tales como la Procuraduría General de la Nación, la   Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo y otras   autoridades para que la reserva no se constituya en obstáculo para el   cumplimiento de sus funciones de fiscalización y control. A la luz de la   jurisprudencia constitucional en la materia “la reserva de la información   bajo control del Estado se aplica a las peticiones ciudadanas. Ella no puede   extenderse a los controles intra e inter orgánicos de la Administración y el   Estado.”[22]  Para la Comisión, el artículo 23 del proyecto cambia la regla de la Ley 57   de 1985, que no distinguía entre unas y otras autoridades, sin que exista   fundamento constitucional para excluir de la inoponibilidad de la reserva a la   Procuraduría, a la Contraloría y otras autoridades administrativas que realizan   funciones de control y vigilancia para el correcto cumplimiento de sus   funciones.    

A lo anterior se   suma que la ley no establece los sistemas de control que operen sobre las   actuaciones que permanecen reservadas, “de hecho lo que hace es impedir que   las demás autoridades puedan tener conocimiento de esta información, inclusive   cuando la soliciten para el debido ejercicio de sus funciones. Por tal razón,   dejar sin vigilancia y control por parte de las autoridades la información   contenida en procesos judiciales que sea reservada podría constituirse en un   mecanismo para hacer de la regla general, la publicidad en materia judicial   (Art. 228 de la CP), la excepción. Su aprobación generaría que ninguna autoridad   estuviera investida de la potestad de verificar, por ejemplo, si efectivamente   determinada información en los procesos judiciales debe ser o no reservada al   público una vez la autoridad se niegue a suministrarla; o de conocer el   contenido de cierta información con la finalidad de controlar y verificar la   correcta procedencia de las autoridades judiciales en los procesos.”    

5.      Intervención de la Universidad Antonio Nariño.    

La Universidad   Antonio Nariño a través de su facultad de Derecho,   intervino ante la Corte a fin de exponer sus consideraciones frente al   articulado del Proyecto de Ley Estatutaria No. 156 de 2011 Senado, 228 de 2012   Cámara “por medio de la cual se crea la Ley Estatutaria de Transparencia y   del Derecho al acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras   disposiciones”, en los siguientes términos:    

Sobre el artículo   1, considera que es exequible pues ratifica el contenido de los artículos 23, 74   y 152 de la carta constitucional así mismo acata la jurisprudencia emitida por   dicho tribunal en sentencia  C–491 de 2007.    

Frente al   artículo 2, solicita que se le declare exequible dado que reconoce el derecho al   acceso a la información pública que tienen todos los colombianos, de conformidad   con los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C–491   de 2007.[23]    

En relación con   el artículo 3, afirma que es exequible puesto que invoca los criterios de   razonabilidad y proporcionalidad y los principios de buena fe, facilitación, no   discriminación, gratuidad, celeridad, eficiencia, calidad de la información,   divulgación proactiva de la información, bajo los cuales debe actuar todo sujeto   obligado en la aplicación de la ley de transparencia y del acceso a la   información pública nacional, a la luz de lo previsto en la Constitución.    

En cuanto al   artículo 4, le solicita a la Corte Constitucional declararlo exequible pues   conceptualiza la noción del derecho a la información de manera acorde a la   jurisprudencia exteriorizada en la sentencia C-491 de 2007 le concede el título   de herramienta fundamental por su conexidad con los derechos políticos de la   carta 1991. En cuanto al parágrafo de dicho artículo señala que también debe ser   declarado exequible ya que en él se recoge la recomendación de la Asamblea   General de la OEA que en el art. 5 numeral d) de la resolución AG/RES 2607   (XL-10) confiere el derecho a realizar solicitud de información de manera   anónima.    

Sobre el artículo   5, literal c) afirma que debe hacerse una exequibilidad condicionada, “en el   entendido que además se incluya a los particulares que presten un servicio   público, y cuando sea evidente una relación de subordinación o indefensión,   entre el solicitante de la información y el obligado a darla: tal como lo ha   desarrollado la Corte Constitucional en sentencias como: T-593/1992, T-632/2001,   T-233/1994 y T-433/2008.”Lo anterior por cuanto existen particulares   obligados a proteger derechos fundamentales, bajo la teoría de los efectos   horizontales de los derechos humanos. Además, solicita que se declare   inexequible el parágrafo 2 del artículo 5 del proyecto, debido a que se cita el   artículo 24 de la Ley 1437 de 2011, que fue declarado inexequible por la Corte   Constitucional mediante sentencia C–818 de 2011.    

En relación con   los artículos 7 y 8, sobre la disponibilidad de la información y el criterio   diferencial de accesibilidad, solicitan declararlos exequibles en virtud de que   resultan armónicos con los artículos 13, 15, 20, y 74 de la Constitución   Política, y permiten salvaguardar los principios de equidad e igualdad de los   diferentes grupos étnicos y minorías marginadas dentro del territorio nacional.    

Frente al   artículo 9, relativo a la información mínima obligatoria, respecto a la   estructura del sujeto obligado sugieren se declare exequible en virtud del   artículo 74 constitucional, el cual habla del derecho de acceder a la   información de documentos públicos, preservando las excepciones que estén   consagradas en la ley para oficios tales como el periodismo, que goza de una   protección especial.    

Sobre la   publicidad de la información que consagra el artículo 10, defienden su   exequibilidad en virtud del artículo 74 constitucional, lo mismo ocurre con los   artículos que se mencionarán a continuación:    

Artículo11, que   regula la información mínima obligatoria respecto a servicios, procedimientos y   funcionamiento del sujeto obligado, solicitan que se declare exequible, por   considerar que es compatible con el artículo 74 constitucional y la sentencia   C-491 de 2007, proferida de la Corte Constitucional al analizar las violaciones   de los derechos al acceso a la información.    

Artículo 12,   relativo a la adopción de esquemas de publicación. Citan la sentencia C-872 de   2003, proferida por la Corte Constitucional al respetar el debido proceso que se   requiere en todo trámite de publicación de información de interés general o con   efectos erga omnes, tanto en el aspecto de expedición, en su contenido externo,   al igual que sus elementos internos, cumpliendo con los presupuestos básicos   para la legitimidad y exactitud de la información.    

Artículo 13,    ya que expone la creación de registros de activos de información entendido como   aquellos documentos de carácter público que son de continuo uso en las   instituciones públicas, lo que en su opinión constituye un elemento que facilita   la participación ciudadana en garantía de los principios fundamentales de   publicidad y transparencia de la gestión pública y por tanto su contenido está   ajustado a los artículos 8, 20, 23, 27, 74 y 112 C.P. De igual manera la   participación del Ministerio Público en el diseño de los estándares que   conforman los registros de activos de información, garantiza la representación   de la sociedad a efectos de que se defiendan sus intereses y se protejan los   derechos fundamentales que se involucren en la publicación de estos registros,   de acuerdo con la carta de 1991 en los artículos 8, 15, 20, 23, 27, 74 y 112.    

En cuanto al   artículo 15, sostienen que se ciñe a los lineamientos constitucionales   imponiendo la obligación a las entidades públicas y a los sujetos obligados a   brindar información, a adoptar los programas de gestión documental existente en   la ley general de archivos para facilitar la producción, consulta y conservación   de documentos de interés público. Afirma que con esto se pretende unificar   criterios para la producción de documentos en el desarrollo de las funciones   administrativas, lo cual es compatible con los artículos 23, 74 y 112 C.P.    

Artículo 16,   dicen que garantiza el acceso a la información pública, facilitando a los   ciudadanos la consulta de documentos públicos al obligar a las entidades a   unificar los sistemas de archivo, desde la producción del documento, la gestión   y el manejo hasta la conservación y organización. (Arts.  8, 15, 20, 23,   27, 74 y 112 C.P.)    

Artículo 17,   establecen que la articulación de los sistemas de información bajo sistemas   eléctricos se convierte en una herramienta eficaz para acceder y recibir   información; condiciones que concretan el derecho consagrado en el artículo 20   de la Carta Política. Para ello, las obligaciones que se le imponen a los   sujetos que deben brindar la información según los literales a, b, c y d,   intentan centralizar y unificar la información que sea de interés público   reduciéndola a lenguaje sencillo y comprensible para los ciudadanos.    

Opina que la   restricción de acceso a información pública que se impone a través del artículo   18 del proyecto constituye la máxima garantía del derecho fundamental a la   intimidad, cuando se desprenda que el conocimiento de determinada información   pueda causar perjuicios a la vida personal de los ciudadanos o en la   institucional del Estado. (Arts. 25 y 20. C.P.).    

Señala que el   artículo 19, hace una lista taxativa de las circunstancias para reservar   información de carácter público, lo cual es un elemento positivo a considerar   dentro de la ley. Estas circunstancias constituyen la medida racional para   administrar la información pública, pues las reservas de información son las que   de una u otra manera atentan contra la integridad y estabilidad del Estado.   Agregan  que constituye una excepción valida para la información de   carácter público.    

Sobre el artículo   20, que regula la información que proporcionan los sujetos obligados y el deber   de mantener un índice actualizado sobre los documentos reservados, pero es   necesario establecer una condición de tiempo para el debido proceso en la   actualización de los mismos. En opinión del interviniente, no debe permitirse la   arbitrariedad en la actualización de la información con relación a los   documentos de reserva del Estado, ya que de esta manera se desvirtúa la   legitimidad de la información.    

En cuanto al   artículo 21, que consagra que un documento que en su estructura presente   información de carácter reservado, el sujeto obligado debe realizar una versión   pública que facilite a la comunidad solicitante para el conocimiento público,   inciso que tiene fundamento en el Art. 41 de la ley modelo AG/RES. 2607.    

De igual forma   resalta que la parte fundamental de este artículo es el reconocimiento de que si   la información reservada incluye en su contenido la vulneración de derechos   humanos o delitos de lesa humanidad, estos deben protegerse; la ponderación en   estos casos pone la esfera de los derechos humanos por encima del derecho al   acceso a la información pública.    

Artículo 22   debido a que la reducción del tiempo para reservar información es significativa   en el panorama colombiano, de esta manera se legitima el derecho de acceso a la   información de carácter público.    

El artículo 23,   permite un control de la información de los organismos legislativos y   autoridades judiciales, en función de su actividad y las prohibiciones que la   misma conlleva. Determina que las únicas excepciones para reservar la   información de carácter público son las estipuladas en los artículos 18 y 19 de   este mismo proyecto.    

Artículo 24, se   dice que debido a que el Ministerio Público es el encargado de velar por el   cumplimiento de todo el contenido estipulado en este proyecto.    

Sobre el artículo   25, sostiene que se desarrolla de manera clara los artículos 13, 23 y 74 de la   Carta. Agrega que el concepto “toda persona” es incluyente y confirma el   principio de igualdad ante la ley. Recuerda que la Corte Constitucional en   sentencia T-605 de 1996 afirmó “el derecho de petición es el género, y el   acceso a documentos públicos o a determinada informaciones, es la especie,”   por lo que considera que el derecho de petición (artículo 23 CP) y el derecho al   libre acceso a los documentos públicos (artículo 74 CP), son instrumentos de   particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus   autoridades y hacer valer sus derechos.    

Finalmente, en   relación con el artículo 26 señala que se aplica los artículos constitucionales   anteriormente mencionados, de una forma coherente a la actualidad tecnológica,   se admite como una forma valida de solicitud de acceso a la información pública,   que tendrá mayor agilidad. Además se hace caso omiso a formalismos establecidos,   al expresar que la petición no puede ser rechazada por motivos de fundamentación   inadecuada o incompleta, lo cual es aún más beneficioso para las personas.    

Sobre el artículo   14, sugiere que se declare inexequible por cuanto el máximo tribunal   constitucional consideró que la medida sobre los términos para resolver las   distintas modalidades de peticiones contenido en el artículo 14 de la ley 1437   del 2011, fue declarado inexequible.    

6.      Intervención de la Universidad Santo Tomas.    

El coordinador   del Grupo de Acciones de Interés Público del Consultorio Jurídico de la   Universidad Santo Tomás intervino en el proceso de la referencia.    

En primer lugar,   cita varios instrumentos internacionales que reconocen el derecho a buscar y   acceder información como derechos esenciales para la democracia y para el   control de la corrupción.    

Considera el   interviniente que el proyecto de ley es un desarrollo consonante del artículo 74   constitucional que establece el principio general de publicidad de las   actuaciones y documentos oficiales. Sin embargo, razona que el parágrafo 2 del   artículo 5 establece una limitación general para todos los documentos   relacionados con la defensa y seguridad, sin hacer ninguna distinción o sin que   el legislador haya justificado esa exclusión de carácter excepcional, pues en   aras de proteger este derecho, la autoridad debe expresar de manera razonada por   qué la publicidad de un documento particular podría comprometer la seguridad   nacional. Por lo anterior propone que se declare su exequibilidad, “bajo el   entendido de que la entidad a quien se solicite este tipo de información debe   fundamentar su respuesta indicando un argumento basado en norma legal expresa   que conduzca a entender que la divulgación del o solicitado puede afectar la   defensa y seguridad nacional, el orden público y las relaciones internacionales.   O que se indique al legislador que se adicione al mencionado parágrafo del   proyecto de ley estatutaria la aclaración de que: la entidad debe fundamentar su   respuesta indicando los motivos, fundados en norma legal específica, por los   cuales la divulgación de la información puede afectar la defensa y seguridad   nacional, el orden público y las relaciones internacionales.”    

En relación con   los artículos 21 y 22 del proyecto, el interviniente señala que no debe quedar a   discreción del funcionario a cargo del documento, determinar que el daño causado   al interés protegido sea mayor al interés público de obtener acceso a la   información, como razón para negarse a revelar el contenido del documento en   cuestión, sino que tal situación debe ser determinada previamente en una ley   expedida por el legislador, ya sea la estatutaria o en una ordinaria.    

En consecuencia,   solicita que se declare la constitucionalidad condicionada del artículo 21, “bajo   el entendido de que la autoridad pública que se niegue a indicar si un documento   obra o no en su poder, debe señalar un argumento que conduzca a entender que el   daño causado al interés protegido es mayor al interés público de obtener acceso   a la información. O que se le indique al legislador que adicione el segundo   inciso del artículo 21 del proyecto de ley estatutaria la siguiente aclaración:   la autoridad pública que se niegue a indicar si un documento obra o no en su   poder, debe señalar un argumento que conduzca a entender que el daño causado al   interés protegido es mayor al interés público de obtener acceso a la información.”    

En igual sentido,   solicita que se declare la exequibilidad condicionada del artículo 22, “en el   entendido de que el superior del funcionario, al elevar el plazo de reserva,   debe basarse y exponer motivos expresamente previstos en la ley, o que se   indique al legislador que adicione la norma en este sentido.”    

V.      INTERVENCIONES CIUDADANAS.    

1.    Intervención de los ciudadanos Daniel Samper Pizano y Alberto Donadío.    

En escritos   separados pero idénticos, los ciudadanos Daniel Samper Pizano y Alberto Donadío intervinieron para solicitar   ante la Corte la declaratoria de inconstitucionalidad del párrafo 2 del artículo   5, el literal k) del artículo 6, el artículo 18, la expresión “estas   excepciones tienen una duración ilimitada” del parágrafo del artículo 18, el   artículo 19 y su parágrafo, la expresión del artículo 21“ninguna autoridad   pública puede negarse a indicar si un documento obra o no en su poder o negar la   divulgación de un documento, salvo que el daño causado al interés protegido sea   mayor al interés público de obtener acceso a la información”; la expresión   del artículo 22 “cuando una autoridad pública considere necesario mantener   información reservada por un tiempo adicional, este periodo podrá ser extendido   hasta por otro igual, previa aprobación del superior jerárquico de cara una de   las Ramas del Poder Público y órganos de control”; la expresión del artículo   28 “cuando la respuesta a la solicitud de información invoque la reserva de   seguridad y defensa nacional o relaciones internacionales, el solicitante podrá   acudir al recurso de reposición, el cual deberá interponerse por escrito y   sustentando en la diligencia de notificación o dentro de los tres (3) días   siguientes a ella”, la expresión del artículo 29 “en particular el sujeto   obligado debe demostrar que la información debe relacionarse con un objeto   legitimo establecido legal o constitucionalmente. Además deberá establecer si se   trata de una excepción contenida en los artículos 19 y 29 de esta ley y si la   revelación de la información causaría un daño presente, probable y especifico   que excede el interés público que representa el acceso a la información”    

Los ciudadanos   estiman que las excepciones introducidas en el parágrafo 2 del artículo 5 del   Proyecto de Ley Estatutaria constituyen una pretensión legislativa vedada por la   Constitución, toda vez que la reserva absoluta sobre la defensa y seguridad   nacional, orden público y relaciones internacionales contradice la doctrina   sentada por la Corte Constitucional, la cual en varias sentencias ha reiterado   el carácter limitado de las excepciones al principio general de publicidad.    

Consideran que el    parágrafo 2 del artículo 5 del proyecto de ley impugnado además de oponerse al   artículo 74 es también inconstitucional en cuanto le prohibiría a la Corte   Constitucional emitir sentencias de tutela en las tres áreas de defensa y   seguridad nacional, orden público y relaciones internacionales, sobre las cuales   se crea una zona oculta integral.    

Frente al literal   k) del artículo 6, referente a los documentos en construcción, manifiestan que   en el derecho administrativo no existe una definición de “proceso   deliberatorio”, por lo tanto “se crea una reserva anticonstitucional pues   sus límites y fronteras son imprecisos, adicionalmente al cobijar con sigilo    la información `preliminar y no definitiva´ se incurre en un vicio ya condenado   en la Sentencia T-511 de 2010: No son  admisibles las normas genéricas o   vagas en materia de restricción del derecho de acceso a la información porque   pueden convertirse en una especia de habilitación general a las autoridades para   mantener en secreto toda la información que discrecionalmente consideren   adecuado.”    

En cuanto al   artículo 18, sobre la información exceptuada por daños de derechos a personas   naturales o jurídicas, consideran que es contrario a la  Constitución   Política en la medida, que le da facultades a los funcionarios del gobierno para   aplicar la reserva y deja en sus manos la definición, caso por caso, cuando el   acceso pudiere causar un daño a algunos derechos. En seguida manifiestan que el   artículo 74 de la Constitución Política solamente permite que dicha reserva   tenga origen en las leyes que expida el Congreso, las cuales posteriormente el   ejecutivo tendrá que aplicar. A juicio del ciudadano, no es permitido que el   ejecutivo determine según la interpretación variada y amplísima que puedan hacer   miles y miles de servidores públicos, de cuando y como el acceso es lesivo del   derecho a la vida, para el ciudadano sus afirmaciones se fundamentan en la   Sentencia T-511 de 2010[24]  que expresa:    

(…) “La Ley debe establecer con claridad y precisión (i) el tipo de   información de puede no ser objeto de reserva (ii) las condiciones en las cuales   dicha reserva puede oponerse a los ciudadanos (iii) las autoridades que pueden   aplicarla”.     

Señalan que el   “artículo impugnado no establece con “claridad y precisión” la información   reservada, sino que se afirma que es “toda aquella”, tampoco se determina cuáles   son las “autoridades que pueden aplicarla”, porque son todas las autoridades, es   decir se deja el acceso en manos de un grupo muy heterogéneo de autoridades   públicas de todo orden, combinado con un grupo igualmente muy variado de   ciudadanos muy particulares y también de organizaciones políticas”.    

En consecuencia   mencionan que la Corte Constitucional a través de la Sentencia T-487 de 2011[25]  indicó “la regla debe ser la publicidad de la información lo que   correlativamente implica que solo una justificada decisión del legislador o el   constituyente puede configurarse como excepción para considerar como reservada   determinada información”.    

Frente al   artículo 19, referente a la información exceptuada por daño a los intereses   públicos, sostienen que es inconstitucional. Como primera medida resaltan que se   deben tener en cuenta las razones expuestas para considerar el literal k) del   artículo 6 como inexequible, dado que ambas normas adolecen de los mismos   vicios. De igual forma señalan que esta norma no establece con claridad y   precisión el tipo de información que puede ser objeto de reserva, dejando a   discreción de cada funcionario, en cada caso concreto, determinar cuál documento   mantiene en reserva. Según anotan los ciudadanos, en la norma “[n]o se fijan   de modo expreso las condiciones en las que la reserva pueda oponerse a los   ciudadanos, sino que se somete a los ciudadanos a las interpretaciones que los   agentes públicos hagan de nueve de diez amplísimas causales”. En seguida   señalan que se violenta el artículo 74 constitucional, en tanto se concede a   todos los agentes encargados de responder peticiones, la misión de determinar si   una solicitud de acceso es compatible con derechos tan disímiles como el derecho   a la vida, al tiempo que se obliga a esos a gentes a tener en cuenta la   estabilidad macroeconómica del país y las relaciones internacionales.    

En cuanto al   artículo 21, que establece que toda autoridad pública puede negar la divulgación   de un documento, en todo tiempo, cuando en su criterio el daño causado al   interés protegido sea mayor que el interés público de obtener acceso a la   información, señalan que la delegación completa y total es inconstitucional por   ser competencia exclusiva del legislador.    

Consideran que el   artículo 22, es contrario a la Constitución en la medida que permite que el   plazo de la prórroga a las reservas esté en cabeza del poder ejecutivo, cuando   la Constitución señala que la reserva es competencia privativa del Congreso.    

En cuanto al   artículo 28, manifiestan que resulta ilógico pensar que el recurso de reposición   podría ser eficaz, cuando la misma norma establece una reserva absoluta.    

Finalmente, en   cuanto al artículo 29, referente a la carga de la prueba, los ciudadanos   consideran que se debe declarar su inexequibilidad, en la medida que los   servidores públicos deben limitarse a citar la ley pertinente y explicar   motivadamente el porqué, de manera excepcional, no se puede aplicar el principio   general de publicidad, toda vez que la Constitución no les confiere la facultad   para establecer “un daño”.    

2.      Intervención de los ciudadanos Ernesto Rey Cantor   y Luisa Fernanda Castañeda Quintana.    

Los ciudadanos   Ernesto Rey Cantor y Luisa Fernanda Castañeda Quintana, mediante escrito de   participación ciudadana, intervinieron para solicitar a la Corte que se declare   la inconstitucionalidad de los artículos 5 parágrafo 2, 18, 19, 22, 28 y 29 del   Proyecto de Ley Estatutaria No. 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara “por   medio de la cual se crea la Ley Estatutaria de Transparencia y del Derecho al   acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”.    

Fundamentan su   solicitud de inconstitucionalidad de los artículos anteriormente referenciados,   al considerar que los mismos constituyen una regresión al derecho constitucional   colombiano por cuanto violan la Constitución en sus artículos 2, 20, 74, 85 como   también su preámbulo, de igual forma manifiesta que transgrede lo consagrado en   los artículos 1.1, 2 y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así   como también se aparta de la jurisprudencia desarrollada por la Corte   Interamericana de Derechos Humanos.    

En seguida le   solicitan a la Corte que integre el bloque de constitucionalidad, acudiendo al   sistema de interpretación secundum conventione, en la cual los   derechos fundamentales consagrados en las Constituciones se interpretaran de   conformidad con los tratados internacionales de Derechos Humanos, al respecto la   Corte Constitucional a través de la Sentencia C-010 de 2000, expresó:    

“Es indudable que la jurisprudencia de las instancias internacionales   encargadas de interpretar esos tratados, constituye un criterio hermenéutico   relevante para establecer el sentido de las normas constitucionales sobre   derechos fundamentales”    

Consideran que se   deben tener en cuenta los siguientes casos estudiados por la Corte   Interamericana donde se ha salvaguardado el derecho al acceso a la información:    

Caso Claude y otros contra Chile[27]:    

Frente al anterior caso, la Corte estimó que el artículo 13 de la   convención, al estipular expresamente los derechos “buscar” y a “recibir”   “informaciones”, protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso   a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo   el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente dicho artículo   ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación   positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener   acceso a conocer esa información o recibida (sic) una respuesta fundamentada   cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el   acceso a la misma para el caso concreto”    

En este sentido, el actuar del Estado debe encontrarse regido por los   principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace   posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el   control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan   cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de   las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado,   que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión   pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso.    

El control democrático, por parte de la sociedad a través de la   opinión pública,  fomenta la transparencia de las actividades estatales y   promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública89. Por   ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial   que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su   control. Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una   mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad.    

“Con todo, el derecho de acceder a la información pública en poder   del Estado no es un derecho absoluto, pudiendo estar sujeto a restricciones. Sin   embargo, estas deben, en primer término, estar previamente fijadas por ley –en   sentido formal y material- como medio para asegurar que no queden al arbitrio   del poder público. En segundo lugar, las restricciones establecidas por ley   deben responder a un objetivo permitido por el artículo 13.2 de la Convención   Americana, es decir, deben ser necesarias para asegurar “el respeto a los   derechos o a la reputación de los demás” o “la protección de la seguridad   nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”.    

Las limitaciones que se impongan deben ser necesarias en una sociedad   democrática y orientada a satisfacer un interés público imperativo. Ello implica   que de todas las alternativas deben escogerse aquellas medidas que restrinjan o   interfieran en la menor medida posible el efectivo ejercicio del derecho de   buscar y recibir la información”.    

Posteriormente,   los intervinientes solicitaron a la Corte la aplicación del artículo 13 de la   Convención Americana para examinar la inconstitucionalidad del proyecto de ley   estatutario, por ser una norma self-executing.    

A su juicio, el   proyecto de ley estatutaria es contrario al principio de máxima divulgación,  desarrollado por la jurisprudencia interamericana, por cuanto hace de la   reserva la regla general y el acceso a la información la excepción, considera   que el artículo 5 parágrafo 2, establece que la información, documentos, bases   de datos y contratos relacionados con la defensa y seguridad nacional, orden   público y relaciones internacionales son reservados, lo que significa que con   esta norma legal, se garantizaría el principio de máximo secretismo en la fuerza   pública y organismos de seguridad del Estado. Señala que la jurisprudencia de la   Corte Interamericana es clara al mencionar que los Estados no podrían alegar la   reserva en relación con la información derivada de documentos que permitirían   conocer la verdad acerca de hechos que además de ser violaciones a los derechos   humanos, constituyen crímenes internacionales.    

Por otra parte,   el artículo 18, a consideración de los ciudadanos, asigna competencia   discrecional al servidor público para que subjetivamente pueda definir   motivadamente mediante acto administrativo  (y no por ley como lo establece   el artículo 74) la reserva de la información contenida en documentos públicos   impidiendo el ejercicio de la “libertad de buscar, recibir y difundir   informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras”; a su   parecer el artículo impugnado se conecta por su inconstitucionalidad con el   artículo 29 que trata del “aportar pruebas”, el “deber de demostrar” el “daño   presente, probable y especifico”.    

Señalan que   “tales artículos son inconstitucionales e inconvenientes porque violan los   principios de presunción pública y accesibilidad a la información, contenida en   documentos públicos, principios creados por la Corte Interamericana, porque el   proyecto de ley gira alrededor del supuesto principio de que la información se   presume reservada según el criterio  subjetivo del servidor público que   custodia la información. Así mismo, dicho articulado viola el principio de la   carga de la prueba, también creado por dicha jurisprudencia internacional.”    

De igual forma,   manifiestan que los anteriores aspectos jurídicos también se relacionan con la   inconstitucionalidad del artículo 19, literales a) y b), cuyo enunciado protege  “intereses públicos”, sin precisar cuáles son los dichos intereses.    

Sostienen que las   anteriores normas inconstitucionales e inconvenientes se refuerzan con las   excepciones temporales del artículo 22 que asigna competencia ilimitada y   subjetiva al servidor público “cuando lo considere necesario”, lo cual   contraviene la reserva contenida como excepción en el artículo 74 de la Carta y   viola la regla general del libre y pleno ejercicio de los derechos humanos   reconocidos en el artículo 13 de la Convención.    

Finalmente   señalan que el  artículo 28 constituye un inductor a una inoperante vía   gubernativa al establecer el recurso de reposición contra un acto administrativo   ilegal, inconstitucional y anti convencional que muy probablemente el servidor   público no va a reponer.     

3.      Intervención del ciudadano Ramiro Bejarano   Guzmán.     

El ciudadano   Ramiro Bejarano Guzmán, mediante escrito de participación ciudadana, interviene   para solicitar a la Corte que se declaren inexequibles: el inciso final del   artículo 3; parcialmente el literal f) del artículo 5; el artículo 6 literal k);   los literales e) y f) del artículo 19; el artículo 22; el artículo 23 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 156 de 2011 Senado, 228 de 2012   Cámara “por medio de la cual se crea la Ley Estatutaria de Transparencia y   del Derecho al acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras   disposiciones”.    

Solicita que se   declare la inexequibilidad del principio de responsabilidad en el uso de la   información prevista en el inciso final de artículo 3, al considerar que dicho   principio es violatorio de los artículos 23, 20, 83 y 158 de la Constitución   Política.    

Manifiesta que   exponer al ciudadano para que tenga que utilizar la información “atendiendo   la veracidad de la misma” no puede convertirse en un obstáculo. En efecto   señala, por ejemplo, si un funcionario suministra una información y al   entregarla anota su personal interpretación de lo que ella contiene, entonces   ese criterio expuesto por el servidor público se torna obligatorio y verdadero   para quien vaya hacer uso de la información.    

Por otro lado,   que el servidor público le imponga al peticionario que recibe la información de   documentos públicos un criterio de interpretación que se ha de volver verdad   para poder usar legalmente lo informado, desconoce la presunción de buena fe   prevista en el artículo 83 de la Carta Política.    

En cuanto a la   solicitud de inexequibilidad parcial del literal f del artículo 5, teniendo en   cuenta que convierte a los grupos de ciudadanos en sujetos obligados a atender   peticiones, precisa que dicha medida expone como si estos sujetos fueran   servidores públicos, además los somete al cumplimiento de obligaciones que son   solo del resorte de quien ejerce función pública, tales como las de adoptar   esquemas de publicación previstas en el artículo 12 del proyecto de ley o   diseñar programas de gestión documental de que se trata el artículo 15 del mismo   estatuto.    

Señala que el   literal k) del artículo 6 debe ser declarado inexequible, en la medida que   contraviene el artículo 23 de la Carta Política, que no condiciona el derecho de   petición a que los documentos o información sean preliminares o definitivos.   Según criterio del ciudadano, la definición de documento en construcción, antes   de servir a la finalidad de la transparencia, lo que puede contribuir es a que   los funcionarios se nieguen a dar información o documentación con el argumento   peligroso de que está pendiente de adoptarse una decisión definitiva.    

En cuanto a la   inexequibilidad de los literales e y f del artículo 19, considera que dichas   disposiciones contravienen lo previsto en los artículos 29 y 228, de la Carta   Política, toda vez que “la noción de debido proceso no está atada a la   exigencia de que sea secreto y menos con la de la administración efectiva de la   justicia, porque emana de la Carta que la administración de justicia se surta   mediante actuaciones que ´serán públicas´, por encima que las excepciones que   establezca la ley”.    

En seguida el   ciudadano expone sus argumentos para considerar la inexequibilidad de la   inaplicabilidad de la reserva a las autoridades judiciales y a los congresistas,   prevista en el artículo 23 del proyecto, manifestando que dicha disposición   desconoce los artículos 15 y 74 de la Carta Política.    

4.      Intervención del ciudadano Armando Benedetti    

Afirma el Senador   que el proyecto de ley estatutaria objeto de análisis es inconstitucional como   quiera que en su aprobación no se respetaron las reglas de aprobación   legislativa, en particular la publicidad de las votaciones, al punto que el   texto finalmente aprobado no respetó el principio de consecutividad, por lo cual   debe ser devuelto al Congreso para subsanar dicho vicio.    

A continuación se   transcribe la descripción que hace el interviniente de lo sucedido en el   Congreso:    

“1. Una vez visto el contenido y procedimiento que acompañó la norma   objeto de análisis, es evidente que la disposición legal contraviene de manera   seria, comprobada e irrebatible los principios, valores y derechos de la   Constitución Política, en la medida que no se respetó el debido proceso al que   hace referencia el artículo 29 de la Carta Fundamental –también predicable en el   procedimiento legislativo‑ al omitirse en el articulado final la inclusión de la   fiel discusión desplegada y aprobada por los diferentes congresistas que   integraron la plenaria del Senado de la República y su respectivo ponente, el   mismo que también aceptó las modificaciones planteadas por el suscrito senador,   en la sesión del mes de marzo del año en curso.    

Las omisiones en el texto del proyecto discutido y aprobado, que fue   enviado a la Cámara de Representantes son:    

1.      La obligatoriedad en la   publicación de votaciones y asistencias al Congreso tanto en Senado como en   Cámara.    

2.      No se eliminó la creación de   una delegada de la Procuraduría para control de libertad de información, tal   como se desprende con facilidad del artículo 9 parágrafo 2.    

Esta reprochable situación implicó, ni más ni menos, que el texto   discutido no coincide ni guarda una relación idéntica o semejante al consignado   en el texto final. Pese a que intenté enmendar tal vicio de procedimiento a   través de una constancia escrita radicada en la Plenaria del Senado el día 8 de   mayo del año 2012 y luego un escrito que fue dirigido al Presidente del Senado y   a los Secretarios Generales de ambas cámaras sin obtener una solución   satisfactoria a tal situación.    

2. Es de recordar que según lo establecido por esta misma   Corporación, la actividad democrática del órgano de representación popular   implica que: “El Congreso de la República tiene dentro del trámite legislativo   el deber no sólo de votar las iniciativas legislativas sino de debatirlas de   forma suficiente con el fin de que esa representación popular tenga una   verdadera efectividad del Estado Social de Derecho y se garanticen de esa manera   el principio democrático y los principios de transparencia y publicidad que   deben informar la actividad legislativa.”[28]    

Soslayándose igualmente a mi juicio el principio de consecutividad de   manera inversa, al no consignarse algo que fue discutido y aprobado por la   Plenaria del Senado de la República o lo que es lo mismo el texto aprobado no es   congruente en su totalidad con lo discutido en la célula legislativa. Sobre el   particular ha sostenido ese Alto Tribunal Constitucional:    

En virtud del principio de consecutividad, los proyectos de ley deben   surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias,   salvo las excepciones plasmadas en la Constitución y la ley; y los acto   legislativos ocho debates, en dos períodos ordinarios y consecutivos, cuatro en   cada uno de ellos, dos en cada cámara, los cuales deben realizarse en su   integridad dado que para el trámite de las reformas constitucionales ni la   Constitución ni la ley ha previsto excepción alguna; en tanto que en virtud del   principio de identidad y su carácter flexible o relativo, los proyectos de ley o   de acto legislativo, que si bien deben surtir todos los debates reglamentarios,   su texto no necesariamente debe ser idéntico durante el desarrollo de los   mismos, pues durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto   las modificaciones, adiciones o supresiones que juzgue necesarias. Lo que se   exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el   principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates   reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un   proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre de cada una de sus normas en   particular.[29]    

3. Querer mantener el texto de la norma en discusión como actualmente   fue aprobado por el Congreso de la República, nos lleva a la conclusión que   existen parlamentarios que no tenemos voto ni incidencia alguna en el desarrollo   legislativo, por razones que pudieron obedecer a un error involuntario o una   conducta intencional de uno o varios funcionarios de la misma Entidad.”    

VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

Mediante concepto   No. 5482 del 30 de noviembre de 2012, el Procurador General de la Nación   solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible el proyecto de ley   estatutaria en lo correspondiente a su trámite legislativo, declarar exequible   su titulo con excepción de la expresión “nacional”, que es inexequible,   declarar exequibles los artículos 1°, 2°, 7° a 17°, 20°, 25° a 27° y 31° a 35°,   declarar exequible el artículo 3°, declarar exequible el artículo 4° y el   literal k) y el parágrafo 24, declarar exequible el artículo 5°, declarar   exequible el artículo 6°, declarar exequibles los artículos 18° y 19°, declarar   exequible el artículo 21°, declarar exequible 22°, declarar exequible el   artículo 23°, declarar exequible el artículo 24°, declarar inexequible el   parágrafo del artículo 28 y exequible el resto del mismo, declarar inexequibles   las expresiones “debe demostrar que la información debe relacionarse con su   objetivo legítimo establecido legal o constitucionalmente. Además” y “y   si la revelación de la información causaría un daño presente, probable y   especifico que excede el interés público que representa el acceso a la   información” contenidas en el artículo 29 y exequible el resto del mismo   artículo.     

En primer lugar,   la Vista Fiscal realizo un análisis formal del proyecto de ley estatutaria en   comento, en cual señaló lo siguiente:    

El proyecto de ley estatutaria fue radicado por un grupo de   parlamentarios en el Senado de la República, el 1 de noviembre de 2011. El texto   original del proyecto, junto con su respectiva exposición de motivos, aparece   publicado en la Gaceta del Congreso 816 de 2011. Con estas actuaciones se cumple   con los requisitos de presentación e inicio del trámite del proyecto (art. 154),   y de su publicación antes de darle trámite en la comisión respectiva (art.   157.1).    

El proyecto acumulado se anunció en la sesión del 20 de marzo de   2012, para ser discutido y aprobado en la siguiente sesión, según consta en el   Acta 34 de la Comisión Primera del Senado y aparece publicado en la Gaceta del   Congreso 105 de 2012. El proyecto fue aprobado con la mayoría requerida en la   sesión del 21 de marzo de 2012, con 15 votos a favor y ninguno en contra, según   consta en el Acta 35 de esta comisión que aparece en la Gaceta del Congreso 147   de 2012.    

La ponencia favorable para segundo debate en la Plenaria del Senado   de la República fue publicada en la Gaceta del Congreso 136 de 2012. El proyecto   se anunció el 24 de abril de 2012, para ser discutido y aprobado en la siguiente   sesión, según consta en el Acta de la Sesión Plenaria 39, publicada en la Gaceta   del Congreso 276 de 2012. El proyecto fue aprobado con la mayoría requerida en   la sesión del 25 de abril de 2012, con el quórum requerido para leyes   estatutarias, como consta en el Acta de Plenaria 40, publicada en la Gaceta del   Congreso 277 de 2012.    

La ponencia favorable para primer debate en la Comisión Primera de la   Cámara de Representantes aparece publicada en la Gaceta del Congreso 296 de   2012. El proyecto se anunció el 31 de mayo de 2012, para ser discutido y votado   en la siguiente sesión, según consta en el Acta 44 de esta comisión, cuya copia   obra dentro del expediente. El proyecto fue aprobado con la mayoría requerida en   la sesión del 5 de junio de 2011, con 20 votos a favor, como consta en el Acta   45 de esa comisión, según copia de la misma que obra dentro del expediente.    

La ponencia favorable para segundo debate en la Plenaria de la Cámara   de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso 322 de 2012. El   proyecto se anunció el 14 de junio de 2012, según debe constar en el Acta de la   Sesión Plenaria de la Cámara 132, de acuerdo con certificación dada dentro de   este proceso por el Secretario General de la Cámara de Representantes. El   proyecto fue aprobado con la mayoría requerida en la sesión del 19 de junio de   2012, con 90 votos a favor y 1 en contra, como consta en el Acta de Plenaria   133, publicada en la Gaceta del Congreso 542 de 2012.    

Dado que hubo discrepancias entre los textos aprobados en las   cámaras, fue menester conformar una comisión de conciliación. Su informe se   anunció el 19 de junio de 2012, para ser votado en la siguiente sesión del   Senado de la República, como consta en el Acta de Plenaria 57, publicada en la   Gaceta del Congreso 416 de 2012, y el 19 de junio de 2012, para ser votado en la   siguiente sesión de la Cámara de Representantes, como consta en el Acta de   Plenaria 133, publicada en la Gaceta del Congreso 542 de 2012. El texto del   informe de conciliación aparece en las Gacetas del Congreso 381 y 382, ambas del   19 de junio de 2012.    

El informe de conciliación fue aprobado con la mayoría requerida en   la sesión plenaria del 20 de junio de 2012 del Senado de la República, con 90   votos a favor y ninguno en contra, como consta en el Acta 58, publicada en la   Gaceta del Congreso 417 de 2012; en la Cámara de Representantes el informe de   conciliación  fue aprobado con la mayoría requerida en la sesión plenaria   del 20 de junio de 2012, con 86 votos a favor y ninguno en contra, como consta   en el Acta 134, publicada en la Gaceta del Congreso 631 de 2012.    

Visto lo anterior, el Ministerio Público no   encontró vicio alguno en el proceso de formación del proyecto de ley   estatutaria.    

Para el   Ministerio Público el proyecto bajo estudio tiene tres referentes relevantes: La   ley modelo interamericana sobre acceso a la información pública, las normas   sobre archivística y lo contemplado en materia de derecho de petición en el   Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo    

Manifiesta que el   título: “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho   de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones”,   corresponde al contenido de sus 35 artículos, de manera acorde al principio de   unidad de materia. Sin embargo, a su juicio la expresión “nacional”, a   primera vista pareciera circunscribir el ámbito de aplicación de la norma   estatutaria, lo cual no es exacto de acuerdo con lo establecido en el artículo 5   del proyecto, en relación con los sujetos obligados a garantizar su   cumplimiento, porque abarca a todas las entidades públicas del Estado   colombiano, incluidas las territoriales y organismos de control. Por tanto, se   solicitará que se declare inexequible esta expresión.    

La Vista Fiscal   realizó un análisis de todo el articulado del proyecto de ley estatutaria, para   así determinar cuáles son exequibles y cuáles no, teniendo como fundamento la   jurisprudencia, la ley y la Constitución.    

En cuanto al   artículo 1° que define el objeto del proyecto, afirma que esta definición   constituye un parámetro de regulación del derecho de petición y del derecho de   informar y recibir información veraz e imparcial, en conexidad con el que tiene   toda persona de acceder a los documentos públicos con las excepciones que   establezca la ley, como derechos fundamentales que deben ser regulados mediante   leyes estatutarias, incluyendo los procedimientos y recursos para su protección.    

Sobre el artículo   2, afirma que establece el principio de máxima publicidad para el titular   universal, que son todas las personas. Según este principio la regla es que toda   información en posesión o bajo control o custodia de un sujeto obligado por el   proyecto es pública, y su limitación o reserva sólo procede por disposición   constitucional o legal. Así se brinda una garantía universal al derecho de   acceder a la información a cargo de quien tenga bajo su responsabilidad   información pública.    

En relación con   el artículo 3°, que contempla otros principios que concretan la transparencia y   el acceso a la información pública, afirma el Ministerio Público que para   interpretar las normas que reconocen el derecho de acceso a la información, se   deben adoptar criterios de razonabilidad y proporcionalidad. A primera vista,   este criterio de interpretación, por estar a cargo de quien es el sujeto   obligado a atender la petición, pareciera encaminado a constituir una limitante   a los peticionarios, en cuanto a que estos estuvieran obligados a revelar los   propósitos de su solicitud so pena no poder acceder a la información requerida.    

Consideró el   Procurador que en dicho sentido, debía “entenderse que los criterios de   razonabilidad y proporcionalidad que debe adoptar el sujeto obligado o   responsable, en la interpretación del derecho de acceso a la información que   deba tramitar o responder, no pueden utilizarse para dilatar el ejercicio de   dicho derecho, sino aplicarse sólo de manera subsidiaria cuando sea   estrictamente necesario para clarificar lo solicitado, debiendo asistir y   orientar al peticionario en relación con su solicitud y respondérsela en forma   precisa, completa y en el menor tiempo posible”. En los anteriores términos   solicitó que se declarara su constitucionalidad.    

A propósito de   los diez principios que contempla el artículo 3° sub examine:  transparencia, buena fe, facilitación, no discriminación, gratuidad, celeridad,   eficacia, calidad de la información, divulgación proactiva de la misma, y   responsabilidad en su uso, todos responden a los principios constitucionales que   rigen la función pública, en función de garantizar el derecho de acceso a la   información pública.    

Sin embargo, en   relación con el deber que tienen los sujetos obligados, de publicar y divulgar   documentos y archivos que plasman la actividad estatal y de interés público en   forma rutinaria y proactiva, actualizada, accesible y compresible (principio de   divulgación proactiva de la información), en cuanto a que debe ser cumplido   atendiendo a límites razonables del talento humano y recursos físicos y   financieros, advierte el Procurador que “estos límites, además de ciertos y   objetivos, tienen carácter excepcional y temporal, y que no se pueden emplear   para eludir de manera constante y permanente el deber de publicar la   información. Por tanto, conforme al principio de planeación, las entidades   públicas deben efectuar las provisiones de recursos financieros, físicos y de   capacitación del talento humano para hacer las publicaciones mediante la   implementación y uso de las tecnologías de la información y comunicación,   especialmente Internet.” En dichos términos solicitó se declarara su   conformidad con el orden constitucional.    

En cuanto al   artículo 4°, que define el concepto del derecho fundamental de acceso a la   información, afirma la Vista Fiscal que solo es restringible excepcionalmente   por mandato expreso constitucional o legal, para que sea acorde con los   principios de una sociedad democrática. Dicho derecho genera las obligaciones de   divulgar proactivamente la información pública y responder de buena fe y   eficientemente las peticiones de acceso a dicha información, con la obligación   correlativa de producir, recolectar y almacenar en archivos electrónicos la   información pública. El anterior concepto constituye una expresión de los   derechos fundamentales de petición y políticos.    

Sostiene que   merece especial análisis el parágrafo de dicho artículo 4°, que en opinión del   Procurador se correlaciona con lo establecido en el artículo 18, el literal k) y   el parágrafo del artículo 24 y el artículo 28 del mismo proyecto de ley. Para el   Jefe del Ministerio Público, para entender que es lo propuesto por el Congreso   de la República, se debe traer a colación lo que en materia de terceros   interesados en que no se divulgue la información que ellos han proporcionado a   las autoridades públicas, contemplan el literal h) del artículo 1 y el 27 de la   ley modelo interamericana sobre acceso a la información pública.[30]  Sobre el punto dice lo siguiente:    

Lo anterior indica que se propone una instancia administrativa, ante   el Ministerio Público, contra la decisión que haya tomado el sujeto obligado de   conceder el acceso a la información que las personas privadas le hayan   suministrado, a la cual pueden acudir éstas cuando consideren que su divulgación   o conocimiento público pueda poner en riesgo su integridad o la de su familia o   causar daño a los derechos a la intimidad, a la vida, a la salud o a la   seguridad, o comprometer los secretos comerciales, industriales o profesionales,   lo cual se aviene plenamente a las funciones constitucionales asignadas al   Ministerio Público, especialmente por su autonomía e independencia para   representar los intereses de la sociedad colombiana frente al resto del poder   público. Agotada dicha instancia, se puede continuar el proceso de reclamación   por cualquiera de los interesados contra la decisión que haya tomado el   Ministerio Público, ante la autoridad judicial administrativa competente.    

En aras del principio de conservación del derecho, en función de   garantizar el debido proceso y el trato igual a los intervinientes procesales,   la instancia administrativa procedente es el recurso de reposición en los mismos   términos establecidos en el inciso primero del artículo 28 del Proyecto de ley,   y debe proceder cuando el usuario considere que la solicitud de información a la   cual se opone ponga en riesgo no sólo su integridad o la de su familia, sino   también los bienes jurídicos protegidos por el artículo 18 del Proyecto de ley,   para lo cual debe hacer la clara y debida sustentación con el pertinente soporte   probatorio.    

En todo caso la información exceptuada por daño a derechos a personas   naturales o jurídicas, si bien no está sometida a un acceso público, sí puede   ser conocida por las autoridades de control y judiciales en ejercicio de sus   funciones, cuando ésta sea pertinente para el desarrollo de sus competencias, y   a estas autoridades corresponderá el deber de garantizar y conservar la reserva   de la información suministrada. En los anteriores términos se solicitará que se   declare la constitucionalidad de la figura procesal analizada.    

En relación con   el artículo 5°, que define quiénes son los sujetos obligados a garantizar la   transparencia y el derecho de acceso a la información, indica el Procurador que   dentro de tales sujetos están las sociedades en las cuales el Estado tenga   participación, sin que se aclare el porcentaje de dicha participación, lo cual   puede constituir una violación a la libertad privada en materia económica, en   los términos establecidos en el artículo 15 de la Carta. Por tanto, sugiere “seguir   el parámetro que ha decantado la jurisdicción contencioso administrativa,   considerando que están obligadas las sociedades o empresas en las que el Estado   tenga una participación igual o superior al 50% de su capital, y los entes con   aportes o participación estatal igual o superior al 50%.”    

En cuanto a   considerar sujetos obligados a los particulares usuarios de información pública   únicamente si la utilizan para fines periodísticos o académicos, observa la   Procuraduría que es una medida desproporcionada en relación con el derecho   fundamental de petición, el derecho a la intimidad, la libre competencia   económica y al libre ejercicio de la profesión u oficio, “porque convertiría   a todos los demás usuarios privados en sujetos obligados y, por ende, obligados   a revelar el uso privado que le llegaren a dar a la misma, lo cual es contrario   al libre ejercicio de sus libertades individuales. Imaginemos el caso de las   profesiones liberales o las empresas o personas naturales que usan información   pública para diseñar sus propias estrategias o para tomar sus decisiones con   respecto al mercado, y que se vean obligadas a revelarlas a la competencia a   través del derecho de petición. Por tanto, se solicitará la inconstitucionalidad   de la utilización con fines periodísticos o académicos como único determinante   para no considerarse sujetos obligados del derecho de acceso a la información   pública a los particulares que sean usuarios de información pública.”    

En cuanto a la   definición de documento en construcción contenida que trae el artículo 6 en el   último literal, opina el Procurador que “de no considerarse información   pública por ser información preliminar y no definitiva, se percibe que la misma   no debe ir en contra de las funciones de los organismos de control, incluido el   control político ejercido por las corporaciones de representación popular, ni de   los que imparten justicia, porque eso les impediría el ejercicio pleno de sus   funciones constitucionales. Por tanto se solicitará se declare su   constitucionalidad siempre y cuando dicha definición no sea oponible a los   organismos judiciales y de control indicados.”    

En opinión los   artículos 7, que prescribe la disponibilidad de la información al público,   incluida su retransmisión televisiva por internet; 8, referente a la publicación   de información en las lenguas e idiomas de los diferentes grupos étnicos y   culturales del país, y la facilitación de su acceso a personas discapacitadas;   9, que alude a la publicación de información mínima obligatoria por parte de los   sujetos obligados acerca de su estructura y funcionamiento; 10,que establece la   publicidad de la contratación pública con acceso directo a los procesos   contractuales; 11,que ordena la publicación de información mínima obligatoria   sobre servicios, procedimientos y funcionamiento de los sujetos obligados, bajo   el concepto de datos abiertos pero teniendo en cuenta las excepciones de acceso   a la información; 12,que establece la obligatoriedad de adoptar y difundir   esquemas de publicación, a manera de derroteros que deberán seguir los sujetos   obligados para publicar su información; 13,que prescribe la creación y   actualización del registro de activos de información del sujeto obligado,   consistente en un listado que contenga toda la información, registros publicados   y el registro disponible para el público; 14, que establece la garantía de   acceso a la información publicada con anterioridad por los sujetos obligados;   15, que impone a los sujetos obligados la adopción de programas de gestión   documental integrados con sus funciones administrativas; 16, que exige a los   sujetos obligados la implementación de procedimientos claros para la   administración de sus archivos; y 17, que demanda de los sujetos obligados una   administración de los sistemas de información electrónica en forma coordinada   con el resto de la administración archivística, se ajustan a los parámetros   constitucionales del derecho de petición y del libre acceso a los documentos   públicos, en su correlación con los principios de la función pública, y por lo   mismo deben ser declarados exequibles.    

Para la Vista   Fiscal, el artículo 18, que establece la posibilidad de rechazo o denegación por   escrito y en forma debidamente motivada, del acceso a información pública por   considerarse como clasificada o reservada, por poder causar daño a los derechos   a la intimidad personal, la vida, la salud o la seguridad, o por tratarse de   secretos comerciales, industriales o profesionales, está en concordancia con lo   establecido en los artículos 11, 15, 26, 29 y 74 Superiores, sobre la vida,   intimidad, libertad de profesión u oficio, el derecho de defensa e   inviolabilidad del secreto profesional, respectivamente.    

En cuanto al   artículo 19, que se ocupa de la información reservada o exceptuada del derecho a   la información por daño a los intereses públicos, “siempre y cuando la   Constitución o la ley así lo establezca (…) se ajusta a lo preceptuado en los   artículos 2°, 9°, 13, 29, 44, 45, 189 y 224 a 229 Superiores sobre los deberes   de las autoridades de proteger a los colombianos, en su vida, honra, bienes y   demás derechos e intereses, las relaciones internacionales del Estado   colombiano, la igualdad de trato, el debido proceso, los derechos fundamentales   de los niños, los derechos de los adolescentes, la preservación del orden   público, y la eficiencia en la justicia, respectivamente. ║Sin embargo y   en función de la preservación de la separación funcional del poder público, las   anteriores reservas no pueden ser objeto de oposición a los organismos de   control ni a los que imparten justicia, pero únicamente cuando la información   que requieran para el cabal y debido ejercicio de sus funciones   constitucionales, y sin que se violen derechos fundamentales. Estas autoridades   quedan obligadas a mantener dicha reserva. En estos términos se solicitará que   se declare la constitucionalidad de tales artículos.”    

También considera   que son constitucionales el artículo 20, que prevé la obligación de mantener un   índice actualizado de información pública y privada de carácter reservado,   discriminado y motivado individualmente, lo cual se ajusta al principio de   publicidad; y el artículo 21, que ordena la publicación de versiones oficiales   de documentos donde la totalidad de sus contenidos no esté protegida por   excepciones o reservas constitucionales o legales, en las cuales sólo se debe   mantener la reserva de la parte indispensable, así como hacer entrega de las   mismas a quienes lo soliciten; de igual manera, aclara que las reservas operan   en relación con el contenido de los documentos públicos pero no con su   existencia, así como que las reservas o excepciones de acceso a la información   no son procedentes en relación con casos de violación de derechos humanos o   delitos de lesa humanidad, debiéndose proteger los derechos de las víctimas de   tales violaciones, lo cual se ajusta al espíritu de la ley de lograr un manejo   transparente de la información a cargo de los sujetos obligados, donde el acceso   libre a la misma es la premisa. Sin embargo, resalta que lo que si no va en   consonancia con lo antes señalado, es lo establecido en el inciso segundo del   artículo 21, al señalar que “(n)ninguna autoridad pública puede   negarse a indicar si un documento obra o no en su poder o negar la divulgación   de un documento, salvo que el daño causado al interés protegido sea mayor al   interés público de obtener acceso a la información”.  Esto porque, además de las excepciones o reservas concretas ya establecidas   en la Carta Política o la ley o en el presente proyecto de ley, establece una   excepción o reserva genérica que depende de la interpretación o calificación que   la autoridad pública haga en cada caso concreto para decidir si responde o no,   indicando si el documento obra en su poder o divulgarlo, lo cual resulta   contrario a lo establecido en el artículo 74 de la Carta Política que prescribe   que todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, salvo   los casos (concretos, específicos) que establezca ley. Para estos efectos, en un   Estado Democrático y Social de Derecho, como el colombiano, se espera que sea la   ley, en forma directa, concreta y excepcional, la que defina las reservas   documentales, y no se puede dejar esta materia en manos de la discrecionalidad o   percepción subjetiva de las autoridades públicas. Por tanto, se solicitara la   inconstitucionalidad de la salvedad analizada y ajustado al orden superior el   resto de la prohibición a los servidores públicos de negarse a indicar si un   documento obra o no en su poder o divulgarlo, con excepción de las reservas o   prohibiciones de publicación de documentos que la Constitución Política o la ley   establezca para cada caso concreto.”    

En relación con   el carácter temporal de las excepciones o reservas aplicables a la información   pública que establece el artículo 22 del proyecto, la Vista Fiscal afirma que “solo   resulta razonable su prorroga en los casos de preservar las relaciones   internacionales y de prevención, investigación y persecución de los delitos y   las faltas disciplinarias, mientras no se haga efectiva la medida de   aseguramiento o se formule el pliego de cargos, esto último teniendo en cuenta   la caducidad de las acciones. Por tanto, se solicitará la procedencia de la   prórroga indicada únicamente en los eventos de relaciones internacionales y   procesales indicados de acuerdo con la caducidad de sus acciones.”    

En cuanto al   artículo 23 que regula la inaplicación de la reserva de documentos e   informaciones a las autoridades judiciales y a los congresistas en ejercicio del   control que le corresponde adelantar al Congreso de la República, lo cual está   en consonancia con el principio de separación funcional del poder público,   resalta el Procurador que “se omitió la inaplicabilidad de dicha reserva en   relación con otros órganos de control, tales como los encargados del   disciplinario o fiscal, razón por la que se solicitará se declare su   constitucionalidad incluyendo a los órganos referidos cuando los documentos o   informaciones tengan una relación directa y pertinente con los procesos para los   cuales se solicitan.”    

Sobre el artículo   24, que fija en cabeza del Ministerio Público la misión de velar por el adecuado   cumplimiento de las obligaciones estipuladas en el presente proyecto de ley   sobre transparencia y derecho de acceso a la información pública, para lo cual   le atribuye 12 competencias, afirma que “se ajusta a sus funciones   constitucionales de guarda y promoción de los derechos humanos, protección del   interés público y vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan   funciones públicas. En cuanto a la función del Ministerio Público de publicar   las decisiones de tutela y normatividad sobre acceso a la información pública,   se entiende que se trata de una labor de centralización de dicha información   para fines pedagógicos y de orientación al ciudadano, sin que esto signifique   desconocer las funciones constitucionales y legales de los sujetos obligados en   relación con las publicaciones a su cargo, para lo cual éstos le prestarán al   Ministerio Público toda la colaboración que requiera al respecto, para levantar   y mantener dicha información actualizada en tiempo real, términos en los cuales   se solicitará se declare la constitucionalidad de este artículo.”    

“La norma   aludida también establece que las entidades del Ministerio Público deben contar   con una oficina designada que disponga de los medios necesarios para el   cumplimiento de las funciones que les fueron asignadas, para garantizar y velar   por el cabal cumplimiento de las obligaciones estipuladas en el Proyecto de ley,   lo que para el caso de la Procuraduría General de la Nación, como cabeza que   alberga la suprema dirección del Ministerio Público, se constituye en el título   legal en relación con las variaciones que en materia de estructura y   funcionamiento se deben efectuar al respecto, lo cual está en consonancia con lo   establecido en el artículo 279 de la Carta Política.”    

En relación con   los artículos 25, 26 y 27, la Procuraduría afirma que ratifican lo establecido   en los artículos 20, 23 y 74 de la Carta Política, en el sentido que toda   persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier sujeto   obligado incluyendo el acceso a la información pública, con la correspondiente   obligación de dar respuesta.    

En cuanto al   artículo 28, que establece el trámite que se le debe dar a la reclamación cuando   el sujeto obligado en la respuesta a la solicitud de información, invoque la   reserva de seguridad y defensa nacional o relaciones internacionales, y   establece un recurso de reposición y una decisión judicial a cargo del tribunal   o juez administrativo competente, cuando se niegue dicho recurso. Sobre el punto   afirma la Procuraduría:    

“Uno de los problemas que tiene la anterior regulación es que   incurre en una omisión legislativa en contra del debido proceso y del trato   igual en el acceso a la justicia, porque excluye la procedencia de tal   procedimiento en relación con el resto de causales de reserva para suministrar   información contempladas en los artículos 18 y 19 del Proyecto de ley aquí   analizado. Para subsanar dicha omisión, el legislador pretende, mediante lo   contemplado en el parágrafo de ese artículo, corregirla dándole  a la   acción de tutela el alcance de una instancia ordinaria para resolver las   negaciones a los recursos de reposición que se hayan presentado en relación con   las peticiones de información negadas con base en las demás reservas   contempladas en los artículos 18 y 19 del Proyecto de ley o el recurso de   reposición que haya presentado el usuario ante el Ministerio Público para   oponerse a la publicación de la información que haya suministrado a los sujetos   obligados y que considere pone en riesgo su integridad o la de su familia o los   bienes jurídicos protegidos por el artículo 18 del Proyecto de ley.”    

“Ese alcance de instancia ordinaria dado a la acción de tutela en   el presente caso, es abiertamente inconstitucional en sí mismo considerado. Y lo   es porque, de acuerdo con lo regulado en el artículo 86 de la Carta Política, la   misma tiene un carácter muy excepcional al ser procedente únicamente cuando el   afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, lo que significa que es   deber del legislador contemplar la instancia procesal ordinaria correspondiente   y no convertir a la acción de tutela en una instancia ordinaria per se, razón   por la cual se solicitará se declare contrario al orden superior vigente el   parágrafo aludido.”    

En aras del principio de conservación del derecho en función de   garantizar el debido proceso y el trato igual a los intervinientes procesales,   se debe considerar que los recursos administrativos y judiciales con que cuenta   el solicitante de información, cuando la misma le es negada con base en la   reserva por razones de seguridad y defensa nacional o relaciones   internacionales, incluye su procedencia por las negaciones de solicitud de   información resueltas con base en las demás reservas contempladas en los   artículos 18 y 19 del Proyecto de ley y, la del recurso judicial, por la   respuesta dada al recurso de reposición que haya presentado el usuario ante el   Ministerio Público, para oponerse a la publicación de la información que hubiere   suministrado a los sujetos obligados por considerar que pone en riesgo su   integridad o la de su familia o los bienes jurídicos protegidos por el artículo   18 del Proyecto de ley. De igual manera, dicha instancia administrativa y   judicial no es oponible a las autoridades de control y judiciales en el   ejercicio de sus funciones, siempre y cuando la información requerida sea   pertinente y procedente para cada caso en concreto, quienes deben garantizar y   conservar la reserva de la información suministrada. En los términos expuestos   se solicitará la conformidad del resto del artículo analizado con el orden   fundacional.”    

A propósito del   artículo 29, sobre la carga de la prueba del sujeto obligado cuando invoque   alguna de las reservas contenidas en los artículos 18 y 19 del Proyecto de ley,   afirma el Procurador que erróneamente se mencionan los artículos 19 y 20, por lo   que solicitará corregirlo, “se ajusta plenamente a la responsabilidad que les   asiste a tales sujetos al tenor de lo contemplado al respecto en los artículos   6, 90, y 121 a 124 superiores. Lo que sí no se ajusta a la Carta Política es que   la negación del suministro de información debe relacionarse con un objetivo   legítimo establecido legal y constitucionalmente, y si su revelación causaría un   daño presente, probable y específico que excede el interés público que   representa el acceso a la información, porque se trata de percepciones que   dependen de la calificación del sujeto obligado, contrarias al mandato objetivo   del artículo 74 Superior, que impone al legislador establecer los casos   concretos y específicos en los cuales no resulta procedente el acceso a los   documentos públicos. Por tanto se solicitará se declaren contrarios al orden   constitucional dichos parámetros discrecionales.”    

Sobre el artículo   30, que consagra una causal eximente de responsabilidad penal, disciplinaria y   civil basada en actos de buena fe en el ejercicio, cumplimiento o intención de   cumplimiento de las competencias o deberes establecidos en el Proyecto de ley,   afirma la Vista Fiscal que    

“lo normal en el comportamiento y conducta oficial de los   servidores públicos es que sus actuaciones deben ceñirse a los postulados de la   buena fe, las cuales deben cumplirse rigurosamente al tenor de los principios   que rigen la función pública y el de legalidad, para garantizar los derechos   humanos, especialmente los fundamentales y sus conexos que interesan al presente   Proyecto de ley, lo que les implica una carga en materia de responsabilidades y   de cuidado en el ejercicio de sus funciones mayor a la de los particulares, tal   como se desprende de lo contemplado en los artículos 6°, 29, 83, 90, 121 a 124 y   209 de la Carta Política.    

En este sentido la norma vista es inconstitucional, porque desaparece   la concepción de responsabilidad del servidor público contemplada en los   artículos 6°, 90 y 121 a 124 Superiores, en relación con los sujetos obligados   al cumplimiento del presente Proyecto de ley estatutaria, al eliminar, en la   práctica, el concepto de culpa a partir de considerarse sus actuaciones   equivocadas o erróneas, de buena fe en el ejercicio, cumplimiento o intención de   cumplimiento de la norma (“equivocaciones de buena fe, sin intención, sin   culpa”, etc.), y, a partir de esta premisa, resulta muy difícil o casi imposible   verificar la responsabilidad en la actuación pública.”    

De igual manera, la forma como está redactada la norma cuestionada   tiene implicaciones negativas en contra de los sujetos obligados que sean objeto   de investigación penal, disciplinaria o civil, porque su indeterminación puede   prestarse para interpretaciones, apreciaciones o calificaciones discrecionales o   subjetivas, contrarias al debido proceso y al derecho de defensa que les asiste.   Dada la necesidad de concretar y objetivar las funciones de los sujetos   obligados, sus responsabilidades en el debido cumplimiento del presente Proyecto   de ley estatutaria deben regirse por las normas sustantivas y procesales que   rigen la determinación de responsabilidades de los servidores públicos,   especialmente en materia penal, disciplinaria y civil, por lo que se solicitará   que se declare contrario al orden superior lo correspondiente al factor eximente   de responsabilidad penal, disciplinaria y civil analizado.”    

Son también   exequibles a juicio del Procurador General de la Nación, el artículo 31, que   señala la responsabilidad penal por ocultamiento, destrucción o alteración   deliberada total o parcial de información pública, una vez haya sido objeto de   solicitud de información, lo cual se ajusta al orden superior en materia de   responsabilidades; el artículo 32, que establece la obligación de asistencia a   los sujetos obligados y a la ciudadanía en general, a cargo del Ministerio   Público, en la capacitación con enfoque diferencial para la aplicación de la   presente norma; el artículo 33, que prevé la obligación del Ministerio de   Educación de promover en la educación formal relacionada con la Constitución   Política, la educación cívica y el fomento de las prácticas democráticas, la   inclusión de información sobre el derecho de acceso a la información con sus   principios y reglas básicas; y el artículo 34,que determina los entes públicos   responsables del diseño, promoción e implementación de la política pública de   acceso a la información pública.    

Finalmente,   señala la Vista Fiscal que el último artículo establece la entrada en vigencia   de la norma seis meses después de su promulgación para todos los sujetos   obligados del orden nacional, y de un año para los entes territoriales,   derogando todas las normas que le sean contrarias, todo con el fin que los   sujetos obligados adopten y difundan de manera amplia sus esquemas de   publicación de la información a su cargo, según lo establecido al respecto en   los artículos 11 y 12 de la norma estatutaria referida, lo que en su opinión se   ajusta a la Carta.    

Por todo lo   anterior de manera específica, el Ministerio solicita a la Corte:    

Declarar exequible lo correspondiente a su trámite legislativo    

Declarar exequible su título, con excepción de la expresión   “nacional”, que es inexequible.    

Declarar exequibles sus artículos 1°, 2°, 7° a 17, 20, 25 a 27 y 31 a   35.    

Declarar exequible su artículo 3°, bajo el entendido de que los   criterios de razonabilidad y proporcionalidad, que deba adoptar el sujeto   obligado o responsable en la interpretación del derecho de acceso a la   información que deba tramitar o responder, se aplica, no como comportamiento o   medida dilatoria de dicho derecho, sino de manera subsidiaria y cuando sea   estrictamente necesario para clarificar lo solicitado, debiendo asistir y   orientar al peticionario en relación con su solicitud y respondérsela en forma   precisa, completa y en el menor tiempo posible. También, bajo el entendido de   que el eximente del cumplimiento del principio de divulgación proactiva de la   información, por parte de los sujetos obligados, debe ser de carácter   excepcional y temporal, y no ser utilizado como excusa constante del   incumplimiento del deber de publicar la información.    

Declarar exequible su artículo 4° y el literal k) y el parágrafo de   su artículo 24, bajo el entendido de que: i) la instancia administrativa   procedente ante el ministerio público es el recurso de reposición en los mismos   términos establecidos en el inciso primero del artículo 28 del proyecto de ley,   y debe proceder cuando el usuario considere que la solicitud de información a la   cual se opone ponga en riesgo no sólo su integridad o la de su familia, sino   también los bienes jurídicos protegidos por el artículo 18 del proyecto de ley,   para lo cual debe hacer la clara y debida sustentación con el pertinente soporte   probatorio; ii) dicha instancia administrativa y judicial no es oponible a las   autoridades de control y judiciales, en el ejercicio de sus funciones, siempre y   cuando la información requerida sea pertinente y procedente para cada caso en   concreto, quienes deben garantizar y conservar la reserva de la información   suministrada.    

Declarar exequible su artículo 5°, bajo el entendido que son sujetos   obligados las sociedades o empresas en las que el estado tenga una participación   igual o superior al 50% de su capital, y los entes con aportes o participación   estatal igual o superior al 50%; e inexequible la expresión “y que utilicen la   misma con fines periodísticos o académicos” contenida en su parágrafo 1.    

Declarar exequible su artículo 6°, bajo el entendido que la   definición de documento en construcción no le es oponible a los organismos de   control, incluido el control político ejercido por las corporaciones de   representación popular, ni a los que imparten justicia, en el ejercicio de sus   funciones constitucionales.    

Declarar exequibles sus artículos 18 y 19, bajo el entendido de que   las reservas contenidas en ellos no pueden ser objeto de oposición a los   organismos de control ni a los que imparten justicia, pero únicamente cuando la   información la requieran para el cabal y debido ejercicio de sus funciones   constitucionales, sea pertinente y procedente para cada caso en concreto, y sin   que se violen derechos fundamentales, quienes quedan obligados a mantener dichas   reservas.    

Declarar exequible su artículo 21, excepto las expresiones “salvo que   el daño causado al interés protegido sea mayor al interés público de obtener   acceso a la información” por ser inexequible, y “ninguna autoridad pública puede   negarse a indicar si un documento obra o no en su poder o negar la divulgación   de un documento” por ser exequible bajo el entendido de resultar procedentes las   reservas o prohibiciones de publicación o consulta de documentos que la   constitución política o la ley establezcan para cada caso concreto.     

Declarar exequible su artículo 22, bajo el entendido que la prórroga   de la reserva temporal sólo resulta aplicable en los eventos contemplados en los   literales c) y d) de su artículo 19, de relaciones internacionales y de   prevención, investigación y persecución de los delitos y las faltas   disciplinarias, de acuerdo con la caducidad de sus acciones y mientras no se   haga efectiva la medida de aseguramiento o se formule el pliego de cargos.    

Declarar exequible su artículo 23, bajo el entendido que la   inaplicabilidad de la reserva de documentos o informaciones también cobija a los   organismos de control, cuando los documentos o informaciones tengan una relación   directa y pertinente con los procesos para los cuales se solicitan.    

Declarar exequible su artículo 24, bajo el entendido de que en cuanto   a la función del ministerio público de publicar las decisiones de tutela y   normatividad sobre acceso a la información pública, se entiende que se trata de   una labor de centralización de dicha información para fines pedagógicos y de   orientación al ciudadano, sin que esto signifique desconocer las funciones   constitucionales y legales de los sujetos obligados en relación con las   publicaciones a su cargo, para lo cual éstos le prestarán al ministerio público   toda la colaboración que requiera al respecto, para levantar y mantener dicha   información actualizada en tiempo real, especialmente mediante la remisión de la   información pertinente.    

Declarar inexequible el parágrafo del artículo 28 y exequible el   resto del mismo, bajo el entendido de que: i) los recursos administrativos y   judiciales con que cuenta el solicitante de información cuando la misma le es   negada con base en la reserva por razones de seguridad y defensa nacional o   relaciones internacionales, incluye su procedencia por las negaciones de   solicitud de información resueltas con base en las demás reservas contempladas   en los artículos 18 y 19 del proyecto de ley y, la del recurso judicial, por la   respuesta dada al recurso de reposición que haya presentado el usuario ante el   ministerio público para oponerse a la publicación de información que hubiere   suministrado a los sujetos obligados por considerar que pone en riesgo su   integridad o la de su familia o los bienes jurídicos protegidos por el artículo   18 del proyecto de ley; ii) dicha instancia administrativa y judicial no es   oponible a las autoridades de control y judiciales en el ejercicio de sus   funciones, siempre y cuando la información requerida sea pertinente y procedente   para cada caso en concreto, quienes deben garantizar y conservar la reserva de   la información suministrada.    

Declarar inexequibles las expresiones “debe demostrar que la información debe relacionarse con un objetivo   legítimo establecido legal o constitucionalmente. Además, la expresión “y si la revelación de   la información causaría un daño presente, probable y específico que excede el   interés público que representa el acceso a la información”, contenida en el artículo 29, y exequible el resto del mismo   artículo bajo el entendido que el sujeto obligado, para negar el suministro de   información, deberá establecer si se trata de una excepción contenida en los   artículos 18 y 19 del presente proyecto de ley estatutaria.    

Declarar inexequible el artículo 30.    

VII.        CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

De conformidad con lo previsto en los artículos 153 y 241 numeral 8°   de la Constitución Política, corresponde a esta Corte el examen de   constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, tanto por su contenido   material como por vicios de procedimiento en su formación. En consecuencia, este   tribunal es competente para decidir sobre el proyecto de ley de la referencia.    

En cuanto al alcance del control constitucional de los proyectos de   ley estatutaria, esta Corporación ha señalado que el examen que realiza reviste   las siguientes características: “(i) es   jurisdiccional  al estarle vedado estudiar la conveniencia u   oportunidad del proyecto de ley toda vez que sus fallos son en derecho; (ii) es  automático al no   requerir para su inicio la presentación de una demanda de inconstitucionalidad;   (iii) es integral al tener que examinar el proyecto de ley en su contenido formal y   material, además de confrontarlo con la totalidad de las disposiciones de la   Carta; (iv) es definitivo en cuanto debe decidir concluyentemente sobre el proyecto de ley,   haciendo tránsito a cosa juzgada constitucional;[31] (v) es participativo en la medida en que   cualquier ciudadano podrá intervenir en el asunto para defender o impugnar el   proyecto de ley; y (vi) es previo al comprender la revisión anticipada sobre la constitucionalidad del   proyecto.”[32]    

2.      Análisis formal.    

2.1. El proyecto que se analiza   reglamenta el derecho fundamental de acceso a la información pública y mediante   él, el legislador configuró el contenido, el alcance y los límites de este   derecho fundamental y estableció criterios para resolver posibles colisiones con   otros derechos, deberes e intereses públicos importantes o imperiosos.    

En vista de ello, tal como lo reconocen todos los    intervinientes dentro del proceso, el proyecto debía cumplir con los trámites   propios de las leyes estatutarias, de conformidad con lo dispuesto en el literal   a) del art. 152 de la Carta, que establece que se regularán mediante leyes   estatutarias “derechos y deberes fundamentales de las personas y los   procedimientos y recursos para su protección.”    

2.2. El proceso de formación de las leyes estatutarias está previsto de   manera especial en el artículo 153 Superior, en concordancia con los artículos   133, 145, 146, 149, 152, 154, 157, 158, 159, 160, 161, y 163 ibídem, así como en   los artículos 117, 144, 147, 156, 168, 183, y 298 de la Ley 5ª de 1992.    

De conformidad   con dichas disposiciones, un proyecto de ley estatutaria debe cumplir con los   siguientes requisitos:    

·         Haber sido publicado en la Gaceta del Congreso,   antes de darle curso en la comisión respectiva. El art. 9 del Acto Legislativo   001 de 2003 dispuso que esta exigencia también se aplica a los debates sobre los   informes de las comisiones de conciliación, los cuales deberán ser publicados   por lo menos con un día de anticipación a la sesión donde fuere votado.    

·         Haber sido aprobado en primer debate en la   correspondiente comisión permanente de cada cámara y en la plenaria de cada   cámara en segundo debate, mediante votación nominal y pública, por mayoría   absoluta, previo cumplimiento de los requisitos de publicación de las ponencias.    

·         Haber respetado los términos fijados en el   artículo 160 para los debates, a saber: entre el primero y el segundo debate en   cada cámara debe mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación   del proyecto en una cámara y la iniciación de la discusión en la otra deben   transcurrir por lo menos quince días;    

·         Haberse dado aviso de que el proyecto será   sometido a votación en sesión distinta a aquélla en la que se efectúa la   respectiva votación y someter el proyecto a votación en la oportunidad anunciada   (art. 8 del Acto Legislativo 001 de 2003);    

·         Haber sido aprobado dentro de una sola   legislatura, con la aclaración de que este plazo se refiere únicamente el   trámite dentro el Congreso, y no se extiende al período que requiere la revisión   previa que efectúa la Corte Constitucional;    

·         Haber respetado los principios de unidad de   materia, identidad flexible y consecutividad;    

·         Cuando se trate de normas que tengan impacto directo diferenciado   sobre comunidades étnicas, de conformidad con los criterios que ha establecido   la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, haber sido   sometido a consulta previa antes de iniciar su trámite en el Congreso;    

2.3. Varios de   los intervinientes se refieren al trámite seguido en la aprobación del proyecto   de ley estatutaria No. 156 de 2011 Senado, 228 de 2012   Cámara.    

Los Ministerios   de Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional, al igual que la Contaduría   General de la República y el Procurador General de la Nación, afirman que el   proyecto cumplió con todos los requisitos exigidos para la aprobación de leyes   estatutarias.    

La   Superintendencia Financiera afirma que a pesar de que el   proyecto cumplió con el trámite previsto para las leyes estatutarias, el título   del mismo viola el principio de unidad de materia como quiera que al referirse a   la información pública “nacional”, no cobija todas las hipótesis reguladas en el   proyecto, el cual está dirigido a todas las autoridades, nacionales y   territoriales, por lo cual solicita que se suprima la palabra “nacional.”    

Finalmente un   senador,[33]  afirma que se violó el principio de consecutividad, porque el texto aprobado en   la Plenaria del Senado fue distinto del sometido a consideración de la Cámara de   Representantes, al no incluirse en él todas las modificaciones aprobadas por el   Senado, y además desconocer la regla sobre la publicidad de las votaciones.    

2.4.1.  Descripción del trámite legislativo del   proyecto de ley estatutaria No. 156 de   2011 Senado, 228 de 2012 Cámara, “por medio de la cual se crea la Ley de   Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se   dictan otras disposiciones”    

2.4.1.1.       Senado de la República    

2.4.1.1.1.         Trámite seguido en la Comisión Primera   Constitucional Permanente del Senado de la República    

El proyecto de ley estatutaria fue radicado por los senadores Juan   Manuel Corzo, Luis Fernando Velasco, Carlos Barriga Peñaranda, Manuel Enríquez   Rosero, y John Sudarsky, y por los representantes a la Cámara Simón Gaviria   Muñoz, German Navas Talero y Alfonso Prada Gil en la Secretaría del Senado de la   República, el 1 de noviembre de 2011.    

El texto original   del proyecto de ley, junto con su respectiva exposición de motivos, fue   publicado en la Gaceta del Congreso No. 816 de 2011.    

El proyecto de ley 156 de 2011 Senado, fue acumulado con el proyecto   de ley 146 de 2011 Senado, presentado por el senador Juan Manuel Corzo, el cual   fue previamente socializado con la ciudadanía y   representantes de organizaciones como Foro Valle, Corporación Región, Fondo   Mixto de Cultura de Nariño, pro Transparencia y Corcaribe en Cali, Medellín,   Pasto y Barranquilla respectivamente.[34]    

Dada la materia del proyecto, de conformidad   con lo que establecen las leyes 3ª y 5ª de 1992, fue repartido a la Comisión   Primera Constitucional Permanente del Senado de la República y como ponentes   fueron designados los senadores Juan Manuel Corzo y Luis Fernando Velasco. La ponencia favorable para primer debate en la Comisión Primera del   Senado de la República aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 77 de   2012.    

El proyecto   acumulado fue anunciado en la sesión del 20 de marzo de 2012, para ser discutido   y aprobado en la siguiente sesión, según consta en el Acta No. 34 de la Comisión   Primera del Senado y aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 105 de   2012.[35]    

El proyecto fue   aprobado en la sesión del 21 de marzo de 2012, con 15 votos a favor[36]  y sin ningún voto en contra, cumpliendo con el requisito de aprobación por   mayoría absoluta, tal como consta en el Acta 35 de esta fecha que aparece   publicada en la Gaceta del Congreso No. 147 de 2012.    

Según fue   certificado por el Secretario de la Comisión Primera del Senado,[37]el   proyecto fue aprobado en bloque, por votación nominal y pública.[38]  También se evidencia cómo fue realizada la votación nominal y el total de votos   emitidos en la Gaceta del Congreso No. 147 de 2012.[39]    

2.4.1.1.2.         Trámite seguido en la Plenaria del Senado de la   República    

La ponencia   favorable para segundo debate en la Plenaria del Senado de la República fue   publicada en la Gaceta del Congreso No.136 de 2012.    

El proyecto se   anunció el 24 de abril de 2012, para ser discutido y aprobado en la siguiente   sesión, según consta en el Acta de la Sesión Plenaria No. 39, publicada en la   Gaceta del Congreso 276 de 2012.[40]  El proyecto de ley ya había sido anunciado previamente   en las sesiones plenarias del 11 de abril (Acta 37)[41] y 17 de abril   de 2012 (Acta 38),[42]  publicadas en las Gacetas del Congreso No. 207 y 208 de 2012. En la sesión del   día 24 de abril, el proyecto no fue discutido por solicitud de aplazamiento.[43]    

Según la   certificación del Secretario General del Senado, el proyecto fue aprobado por la   mayoría requerida en la sesión del 25 de abril de 2012, con el quórum exigido   para leyes estatutarias, como consta en el Acta de Plenaria No. 40, publicada en   la Gaceta del Congreso 277 de 2012. Consta en esa misma acta, que la votación   fue ordinaria, y así fue certificado por el Secretario General del Senado:    

“EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL    

DEL SENADO DE LA REPUBLICA    

CERTIFICA:    

“Que el proyecto de ley 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara, “por   medio de la cual se crea la ley de transparencia y del derecho de acceso a la   información pública nacional, y se dictan otras disposiciones,” la aprobación se   efectuó con el lleno de los requisitos constitucionales, legales y   reglamentarios, mediante votación ordinaria y por mayoría absoluta. La   proposición positiva con que termina el informe con la presencia de 85 Senadores   de 100; (pág. 11).    

Se abre el segundo debate. Son aprobados los artículos 1,2,7,8,13,   15, 16, 17, 18, 20, 22, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36 y 37 con   85 senadores presentes de 100. Los artículos 3,4, y 5, son aprobados con la   presencia de 89 senadores (pág. 17). El artículo 6 con la presencia de 90   senadores (pág. 18). El artículo 9 con la presencia de 90 senadores (pág. 19).   Los artículos 10, 11, y 12 fueron aprobados con la presencia de 90 senadores   (pág. 20). El art.14, fue aprobado con 91 votos de senadores presentes (pág.20).   El artículo 21 con el quórum constitucional requerido. El artículo 23 con el   quórum constitucional requerido. El artículo 19 aprobado con el quórum   constitucional requerido. (pág. 26). El artículo 31, fue aprobado con los   requisitos constitucionales requeridos (pág. 28). El artículo 32 con el lleno de   los requisitos de mayoría absoluta de senadores (pág. 28). La plenaria elimina   los artículos 24 y 25 con el lleno de requisitos constitucionales (pág. 29). Se   pone en consideración una proposición presentada por el senador Avellaneda que   los dos artículos 24 y 25 negados y es aprobada (pág. 29). Los artículos 27 y 28   son aprobados (pág. 29). El artículo 31 es aprobado (pág. 29). Un artículo nuevo   es sometido a aprobación con los requisitos constitucionales (pág. 30). Otro   artículo nuevo presentado por el Senador Robledo y aclarado por el senador Galán   es aprobado (pág. 30). La plenaria elimina el artículo 26 (pág. 31). Se reabre   el artículo 34 y a continuación la plenaria lo elimina (pág. 32). Se reabre el   artículo nuevo presentado por el senador Robledo y es sometido nuevamente con la   modificación propuesta por el senador Galán y es aprobado con el quórum   requerido para las leyes estatutarias (pág. 32). Se somete a consideración el   artículo de la vigencia y es aprobado por unanimidad con los cánones   constitucionales para las leyes estatutarias (pág. 33). Igualmente el bloque de   todo el articulado y el título del proyecto (pág. 33).    

Así consta en el acta No. 40 de la sesión plenaria correspondiente al   día 25 de abril de 2012, publicada en la Gaceta del Congreso 277 de 2012.    

Que el proyecto de ley fue aprobado dentro de la legislatura   comprendida entre el 20 de julio de 2011 y el 20 de julio de 2012 (Artículo 119,   numeral 4 de la Ley 5ª de 1992)    

En la Gaceta del   Congreso No. 277 de 2012, se evidencia que salvo en el caso de las disposiciones   finales que expresamente se dice que fueron aprobadas por unanimidad, en todos   los demás se hace referencia a la votación ordinaria, sin hacer mención del   número de votos emitidos, las abstenciones o los votos negativos.[44]    

A continuación se   transcriben los apartes de la sesión plenaria en donde se discutió el tipo de   votación que debía surtirse en el caso de los proyectos de ley estatutaria:    

La Presidencia  concede el uso de la palabra al honorable Senador ponente, Luis Fernando Velasco   Chaves. Palabras del honorable Senador Luis Fernando Velasco Chaves.    

Con la venia de la Presidencia hace uso de la   palabra el honorable Senador Luis Fernando Velasco Chaves:   Mil gracias, señor Presidente, señor Secretario, como hoy soy ponente o por lo   menos en el orden del día de varios proyectos de ley, la Ley Estatutaria por   medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y el derecho de acceso a la   información pública, la Ley Estatutaria sobre derecho de petición y la Ley de   Bomberos, quisiera que usted me aclare en este momento en el orden del día   frente a cuál ley tengo que rendir la ponencia.    

El Secretario Informa: La de   transparencia señor Senador, ya fue anunciado, ya se leyó el título, se dijo   quiénes eran los ponentes y el Senador Presidente coordinador de este proyecto   anunció su sustentación.    

Recobra el uso de la palabra el honorable   Senador Luis Fernando Velasco Chaves:   Perfecto, mil gracias señor Secretario, esta es una ley que tiene origen   parlamentario y que ha sido trabajado con una serie de organizaciones sociales   que están interesadas en hacer más fácil el acceso a la información de los   ciudadanos frente a las acciones del Estado. Cuando la información fluye mejor,   fluye más rápido, evidentemente el ciudadano participa en el control de la   corrupción, el ciudadano sabe qué está haciendo el Estado, puede actuar, puede   preguntarle a los servidores públicos y evidentemente la transparencia como la   ley lo dice, pues genera un mejor funcionamiento del Gobierno y de todo el   Estado.    

El objeto de la ley, es regular el derecho de   acceso a la información pública, cómo se accede a esa información,   procedimientos y garantizar ese derecho y las excepciones a ese derecho. Hay   ciertos elementos que evidentemente generan una serie de excepciones por los   temas que se están debatiendo. El proyecto de ley consta de 38 artículos,   incluyendo la vigencia y derogatoria, y, señor Presidente, hay una serie de   proposiciones que han sido consensuadas con las personas que la han presentado,   particularmente el Senador Robledo, el Senador Avellaneda han presentado una   serie de observaciones, el mismo Senador Galán, no sé Senador Galán si las   proposiciones que usted presentó ya fueron acordadas también, no, pero con los   ponentes, acuérdese que somos los congresistas los que aquí tomamos decisiones y   no planeación, y entonces, yo quisiera hacer lo siguiente, señor Presidente.   Primero hacer un ejercicio para saber qué artículos no tienen ponencia y poder   pasar a proposiciones.    

Bueno, aquí tengo el listado y le pido a los   señores Senadores que tienen interés en esta ley que le pongan atención porque   voy a leer qué artículos están sin proposición para ver si los podemos debatir y   votar, el artículo 1º, el artículo 2º, el artículo 7º, el artículo 8º, el   artículo 13, el artículo 15, el artículo 16, el artículo 17, el artículo 18, el   artículo 20, el artículo 22, el artículo 24, el artículo 25, el artículo 27, el   artículo 28, el artículo 29, el artículo 30, el artículo 31, el artículo 32, el   artículo 33, el artículo 34, el artículo 35, el articulo 36 y el artículo de su   vigencia que no lo podríamos votar hasta que no votemos el resto de artículos.   Entonces señor Presidente, qué sugeriría yo, preguntarles a los señores   Senadores si alguno de los artículos que he leído tiene alguno de los Senadores   una proposición para excluirlos de la votación y si no la tienen podríamos votar   estos artículos en bloque, señor Presidente.    

La Presidencia  indica a la Secretaría dar lectura a la proposición con que termina el Informe.    

Por Secretaría se da lectura a la proposición   positiva con que termina el informe de ponencia.    

La Presidencia  somete a consideración de la plenaria la proposición leída y, cerrada su   discusión, esta le imparte su aprobación, con el quórum constitucional   requerido.    

Se abre segundo debate    

La Presidencia  somete a consideración de la plenaria los artículos: 1º, 2º, 7º, 8º, 13, 15, 16,   17, 18, 20, 22, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36 y 37 como vienen   en la ponencia del proyecto, y cerrada su discusión, pregunta: ¿Adopta la   plenaria el articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente con el quórum   constitucional requerido para leyes estatutarias.    

La Presidencia  concede el uso de la palabra al honorable Senador ponente, Luis Fernando Velasco   Chaves. Palabras del honorable Senador Luis Fernando Velasco Chaves.    

Con la venia de la Presidencia hace uso de la   palabra el honorable Senador Luis Fernando Velasco Chaves:   Yo tengo una preocupación, señor Presidente, esta es una Ley Estatutaria,   estamos desarrollando un derecho fundamental y yo creería que deberíamos votarla   nominalmente, el derecho, no Secretario, yo no estoy con su tesis, mi tesis es   que las Leyes Estatutarias tienen que votarse nominalmente, entonces, yo pediría   que reabramos la votación y la votemos nominalmente, además porque tiene que   quedar una constancia del número de votos para ver si cumplimos lo preceptuado   en nuestra Legislación. Entonces, señor Presidente, por qué no defendemos el   procedimiento y reabrimos la votación para votarla.    

La Presidencia interviene para un punto de orden: Perdón, señor ponente, pero es que acá salimos con las teorías, si   a mí me dicen en qué parte de la Ley 5ª dice que la Ley Estatutaria tiene que   votarse de esa forma, yo desde luego cumplo con lo que dice la ley porque es mi   obligación manejar el debate así, pero usted como ya la pidió, de tal manera que   usted la solicita.    

Recobra el uso de la palabra el honorable   Senador Luis Fernando Velasco Chaves: Sí,   es mejor Presidente, yo quisiera que lo hiciéramos así.    

Con la venia de la Presidencia y del orador,   interpela el honorable Senador Armando Benedetti Villaneda:   Yo, siempre he dicho que nosotros los Senadores nos encargamos de ponernos más   impedimentos, más inhabilidades, más trabas. Doctor Velasco lo que acaba de   decir el señor Presidente es, que lo que se debe verificar y lo debe constatar   el señor Secretario es que sea la mitad más uno en este caso, como somos cien,   solamente estamos contando con cincuenta y uno, pasa una Ley Estatutaria, sí   porque hay 2 sillas vacías. Entonces, si la votación anterior fue cincuenta y   tres, se supone que ese es el mismo quórum porque aquí nadie está jugando a las   escondidas, ni haciendo maldades, ni nada de esas cosas, eso queda perfecto así   porque es que si no le ponen talanquera a todo, entonces nosotros nos   acostumbramos a enredarnos la vida entre nosotros mismos.    

Recobra el uso de la palabra el honorable   Senador Luis Fernando Velasco Chaves: No,   yo no tengo inconveniente en retirar la proposición, tengo esa preocupación,   dejo como una preocupación íntima señor Presidente, pero si usted considera que   podemos votarla sin verificación, no hay ningún problema.    

El Secretario informa: Señor Presidente, mire, yo voy a leer el numeral 16 del artículo 1º   de la Ley 1431 de 2011 que es la que modifica la Ley 5ª en la votación   ordinaria. Dice así: Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando el   trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva   Comisión o Plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un   proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus   miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado, se someterá a   votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos   respecto de los cuales existan discrepancia.    

Con la venia de la Presidencia y del orador,   interpela el honorable Senador Camilo Armando Sánchez Ortega:   Simplemente para pedir que cuando se termine de votar así, si no lo vamos a   hacer nominalmente, se diga por parte del Secretario los números de Senadores   presentes para que quede tal cual como está votado y de esa manera, sería el   complemento de la seguridad de que cumplimos con el requisito.    

El Secretario informa: Señor Senador, mire, los presentes son ochenta y cinco, a menos de   que me pidan nuevamente una verificación de quórum.    

La Presidencia manifiesta: Como no se ha   abierto para votación y retiró la insinuación que hizo el ponente, continúe   señor ponente con los artículos que sí tienen proposición. ¿Ya la retiró?    

El Secretario informa: Sí, señor Presidente.    

De esa transcripción, se puede concluir que fueron votados en bloque   y aprobados por votación ordinaria los artículos: 1º,   2º, 7º, 8º, 13, 15, 16, 17,18, 20, 22, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34,   35, 36, 37 y 39 por existir unanimidad. Lo mismo ocurrió con el título de la   ley.    

A partir de ese punto, los artículos 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 12, 14,   19, 21, 23, 26, y 38 del proyecto, que tenían una o varias proposiciones   modificatorias, y frente a los cuales existían discrepancias, fueron debatidos y   aprobados de manera separada. Su aprobación se hizo por votación ordinaria, tal   como lo certifica el Secretario General del Senado, empleando la siguiente   fórmula: “¿Adopta la plenaria el articulado   con las modificaciones propuestas? y esta responde afirmativamente, con la   presencia de 89 honorables Senadores, el quórum constitucional requerido.”    

El texto   definitivo aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República el día 25   de abril de 2012 aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 272 de 2012.[45]    

2.4.1.2.       Cámara de Representantes    

2.4.1.2.1.         Trámite seguido en la Comisión Primera   Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes    

La ponencia   favorable para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de   Representantes aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 296 de 2012.    

El proyecto se   anunció el 31 de mayo de 2012, para ser discutido y votado en la siguiente   sesión, según consta en el Acta No. 44 de esta Comisión Primera Constitucional   Permanente de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso   No. 420 de 2012.[46]    

El proyecto fue   aprobado en bloque, por votación nominal, con la mayoría requerida en la sesión   del 5 de junio de 2012, con 20 votos a favor, 0 votos en contra y 13   abstenciones, como consta en el Acta No. 45 de esa Comisión, publicada en la   Gaceta del Congreso No. 487 de 2012.    

2.4.1.2.2.         Trámite seguido en la Plenaria de la Cámara de   Representantes    

La ponencia   favorable para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue   publicada en la Gaceta del Congreso No. 322 de 2012. El proyecto se anunció el   14 de junio de 2012,[47]  según debe constar en el Acta de la Sesión Plenaria de la Cámara No. 132,   publicada en la Gaceta del Congreso No. 641 de 2012, tal como fue certificado   dentro de este proceso por el Secretario General de la Cámara de Representantes.    

El proyecto fue   aprobado por votación nominal y pública, con la mayoría requerida para las leyes   estatutarias en la sesión del 19 de junio de 2012, con 90 votos a favor y 1 en   contra, como consta en el Acta de Plenaria 133, publicada en la Gaceta del   Congreso No. 542 de 2012.    

2.4.1.3.       Conciliación    

Dado que hubo   discrepancias entre los textos aprobados en ambas Cámaras, se conformó una   comisión de conciliación, integrada por el Senador Juan Manuel Corzo Román y el   Representante a la Cámara Pedrito Tomas Pereira Caballero. El informe fue   publicado en las Gacetas del Congreso No. 381 y 382 del 19 de junio de 2012.    

El anuncio previo   para la votación del informe de conciliación se hizo el 19 de junio de 2012,   para ser votado en la siguiente sesión del Senado de la República, como consta   en el Acta de Plenaria 57, publicada en la Gaceta del Congreso No. 416 de 2012,[48]  y el 19 de junio de 2012, para ser votado en la siguiente sesión de la Cámara de   Representantes, como consta en el Acta de Plenaria No. 133, publicada en la   Gaceta del Congreso No. 542 de 2012.[49]    

El texto del   informe de conciliación aparece publicado en las Gacetas del Congreso No. 381 y   382, ambas del 19 de junio de 2012.    

El informe de   conciliación fue aprobado en bloque, en la sesión plenaria del 20 de junio de   2012 del Senado de la República, con 90 votos a favor y ninguno en contra, como   consta en el Acta No. 58, publicada en la Gaceta del Congreso No. 417 de 2012, y   mediante votación ordinaria, según certifica el Secretario General del Senado,   dado que fue aprobado por unanimidad.[50]    

En la Cámara de   Representantes el informe de conciliación  fue aprobado por votación   nominal, con la mayoría requerida en la sesión plenaria del 20 de junio de 2012,   con 86 votos a favor y ninguno en contra, como consta en el Acta 134, publicada   en la Gaceta del Congreso No. 631 de 2012.    

2.4.2.  Análisis de constitucionalidad del trámite   legislativo seguido en la aprobación del proyecto de ley estatutaria No.156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara, “por medio de la cual se   crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública   Nacional y se dictan otras disposiciones”    

De conformidad   con la anterior descripción, el proyecto cumplió con los siguientes requisitos   constitucionales y legales:    

2.4.2.1.       Publicaciones oficiales    

El artículo 157, numeral 1,  de la   Constitución señala la obligación de realizar la publicación oficial por el   Congreso de la República del proyecto de ley y de la ponencia antes de darle   curso en la comisión respectiva. Estas publicaciones se cumplieron así:    

(i) Publicación del texto original del   proyecto, junto con la respectiva exposición de motivos, en la en la Gaceta del   Congreso de la República No.816 de 2011.    

(ii) En el Senado, la publicación de la   ponencia para el primer debate en la Comisión Segunda, se hizo en la Gaceta del   Congreso No77 del 20 de marzo de 2012, y el proyecto fue debatido y aprobado el   21 de marzo de 2012, según consta en el Acta No.34 de la misma fecha, publicada   en la Gaceta del Congreso No. 105 de 26 de marzo de 2012. En segundo debate, la   ponencia se publicó en la Gaceta del Congreso No. 136 del 9 de abril de 2012, y   fue debatida y aprobada el 25 de abril de 2012, según consta en el Acta No. 40   de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 277 del 25 de mayo de   2012.    

(iii) En la Cámara, la ponencia para   primer debate se publicó en la Gaceta del Congreso No. 296 del 1 de junio de   2012, y se debatió y aprobó el 5 de junio de 2012, según consta en el Acta No.   44 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 420 del 11 de   julio de 2012. En segundo debate, la ponencia se publicó en la Gaceta del   Congreso No. 322 del 7 de junio de 2012, y se discutió y aprobó en la Plenaria   del 14 de junio de 2012, según consta en el Acta No. 132 de la misma fecha,   publicada en la Gaceta del Congreso No. 641 del 25 de septiembre de 2012.    

Por lo anterior, concluye la Corte   Constitucional que se cumplió la exigencia de publicación del artículo 157,   numeral 1, de la Constitución.    

(iv) De conformidad con lo que establece   el artículo 161 constitucional, modificado por el Acto legislativo 01 de 2003,   el informe de conciliación del proyecto de ley debe ser publicado al menos un   día antes de ser sometido a debate y aprobación por las plenarias. Ese requisito   se cumplió de la siguiente manera: El informe de conciliación fue publicado en   el Senado de la República en la Gaceta del Congreso No. 381 del 19 de junio de   2012, y aprobado el 20 de junio de 2012, según consta en el Acta No. 58 de la   misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 417   de 10 de julio de 2012. En la Cámara de Representantes, el informe fue publicado   en la Gaceta del Congreso No. 382 de 19 de junio de 2012, y aprobado el 20 de   junio de 2012, según consta en el Acta No. 134 de la misma fecha, publicada en   la Gaceta del Congreso No.631 de 21 de septiembre de 2012.    

2.4.2.2.       Aprobación en una legislatura    

El proyecto de ley bajo estudio agotó la totalidad del trámite   legislativo requerido para su aprobación en el primer periodo de sesiones de la   legislatura 2011 – 2012, por lo que se cumple la exigencia de no superar una   legislatura en el trámite de su aprobación.    

2.4.2.3.       Términos no inferiores a 8 y 15 días que deben   mediar entre debates    

Según el artículo 160 de la Constitución,   los términos que deben mediar para las respectivas aprobaciones de un proyecto   de ley en la comisión constitucional respectiva y la plenaria correspondiente,   no debe ser inferior a 8 días, y entre la aprobación del proyecto en una Cámara   y la iniciación del debate en la otra, debe ser por lo menos de 15 días. En el   caso bajo estudio, estos términos se cumplieron así:    

(i) En el Senado: el primer debate   en la Comisión Primera fue el 21 de marzo de 2012y el segundo debate en la   Plenaria del Senado se realizó el 25 de abril de 2012.    

(ii) En la Cámara: el primer debate   en la Comisión Primera de la Cámara se realizó el 5 de junio de 2012 y la   aprobación en la Plenaria de la Cámara, se efectuó el 14 de junio de 2012.    

Se respetaron entonces los términos   constitucionales de ocho (8)  y quince (15) días del artículo 160 de la   Constitución, pues entre los debates de las comisiones y las plenarias de las   cámaras transcurrieron más de ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto   de ley en el Senado y la iniciación del debate en la Cámara de Representantes,   transcurrió un lapso no inferior a los quince (15) días.    

2.4.2.4.       Anuncio previo previsto en el artículo 8 del Acto   Legislativo 1 de 2003    

En cuanto al   cumplimiento del requisito del anuncio previo de que trata el artículo 8 del   Acto Legislativo 01 de 2003,[51] que adicionó el   artículo 160 de la Constitución Política, encuentra la Corte que dicho requisito   también se cumplió.    

(i)         Anuncio para primer debate: el proyecto de ley fue anunciado en la Comisión Primera del Senado   el día 20 de marzo de 2012, según consta en el Acta No. 34 de la misma fecha,   publicada en la Gaceta No. 105 de 2012, para ser discutido y votado en la   “próxima sesión”, y al final de la misma se convocó la Comisión para el 21 de   marzo de 2012; día en el cual fue efectivamente aprobado el proyecto de ley bajo   examen, según consta en el Acta No. 35, publicada en la Gaceta No. 147 de 2012.    

En la Comisión   Primera del Senado el requisito del anuncio previo que establece el artículo 8   del Acto Legislativo 01 de 2003 se cumplió a cabalidad por las siguientes   razones: (a) el anuncio lo hizo el Secretario de la Comisión por instrucciones   del Presidente; (b) se empleó la expresión “anuncio de discusión y votación” para   señalar expresamente para qué asunto estaban siendo convocados los congresistas.   Además, según ha sostenido esta Corporación, (c) el anuncio para la votación de   un proyecto de ley, debe hacerse para una sesión posterior a aquella en la que   se hace el anuncio, siempre y cuando se convoque para   (…) una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable.”[52] En el caso bajo estudio, la Comisión Segunda del Senado señaló la   fecha en la cual tendría lugar la votación del Proyecto de Ley   239 de 2011Senado, por lo cual, para los miembros de la Comisión, era claro   cuándo sería discutido y votado el proyecto, respetando así la cadena de   anuncios exigida por la Constitución.    

(ii) Anuncio para segundo debate: el   proyecto de ley fue anunciado el 24 de abril de 2012, según consta en el   Acta No. 39 de la misma fecha, publicada en la Gaceta 276 de 2012, para ser   discutido y votado en próxima sesión plenaria del Senado, y al final de la misma   se convocó a la Plenaria para el día 25 de abril de 2012. El proyecto fue   efectivamente aprobado el 25 de abril de 2012 por la Plenaria del Senado según   consta en el Acta No. 40, publicada en la Gaceta 277 de 2012.    

En la Plenaria   del Senado de la República, el requisito del anuncio previo que establece el   artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 se cumplió de acuerdo a las   exigencias constitucionales: (a) El anuncio lo hizo el Secretario del Senado,   por instrucciones del Presidente de esa Corporación. (b) se empleó la expresión   “anuncian los proyectos que se discutirán y votarán” para señalar expresamente para qué asunto estaban siendo convocados   los congresistas.  (c) El anuncio se hizo de manera clara, empleando la   expresión “en la próxima sesión,” y al final de la misma se los convocó para una fecha determinada,   que permitía a los congresistas y a la ciudadanía en general cuándo exactamente   tendría lugar la votación y para qué asunto estaba siendo convocado el Senado.   (d) La votación se realizó efectivamente en la sesión del 25 de abril de 2012,   posterior a aquella en que se hizo el anuncio, respetando así la cadena de   anuncios exigida por la Constitución.    

En cuanto a lo ocurrido en la Cámara de   Representantes se encontró lo siguiente:    

(i)      Anuncio para primer debate: el proyecto fue anunciado en la   Comisión Primera de la Cámara de Representantes el día 31 de mayo de 2012, tal   como consta en el Acta No. 44 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso   No. 420 de 2012, para ser discutido y votado en la próxima sesión, y al final de   la misma se convocó para el siguiente martes, es decir, para el 5 de junio de   2012, fecha en la cual, el proyecto fue efectivamente aprobado, tal como consta   en el Acta 45, publicada en la Gaceta del Congreso No. 487 de 2012.    

En la Comisión Primera de la Cámara de   Representantes se dio pleno cumplimiento al requisito que establece el artículo   8 del Acto Legislativo 01 de 2003: (a) El anuncio lo hizo la Secretaria de la   Comisión por instrucciones del Presidente. (b) se empleó la expresión “anuncio de   proyectos de ley para discusión y votación” para señalar   expresamente para qué asunto estaban siendo convocados los congresistas.   (c) En cuanto al señalamiento de la fecha en que sería votado el proyecto, la   Secretaria indica que sería “en la próxima   sesión”, y al final de la sesión se convoca a los congresistas para una fecha   determinada. (d) La votación se hizo efectivamente en la fecha indicada por el   secretario al hacer el anuncio, respetando así la cadena de anuncios exigida por   la Constitución.    

(ii)   Anuncio para segundo debate: el proyecto fue anunciado en la sesión Plenaria de la Cámara de   Representantes del 14 de junio de 2012, según consta en el Acta No 132 de esa   misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 641 de 2012, para ser discutido   y aprobado en la sesión del 19 de junio de 2012, fecha en la cual fue   efectivamente aprobado, según consta en el Acta No. 133, publicada en la Gaceta   del Congreso No. 542 de 2012.    

En la Plenaria de   la Cámara de Representantes, el requisito del anuncio previo que establece el   artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003[53] se cumplió de acuerdo a las exigencias constitucionales: (a) El   anuncio lo hizo el Secretario de la Cámara, por instrucciones del Presidente de   esa Corporación. (b) la citación de la Plenaria se hace “para discutir y   aprobar,” con lo cual era claro para que se estaba convocando a la Plenaria   de la Cámara. (c) El anuncio se hizo de manera clara, para una fecha determinada   que permitía a los congresistas saber cuándo exactamente tendría lugar la   votación y para qué asunto estaban siendo convocados. (d) La votación se hizo   efectivamente en la sesión para la cual fue convocada, respetando así la cadena   de anuncios exigida por la Constitución.    

En la etapa de   conciliación del proyecto, también se dio cumplimiento al requisito de anuncio   previo señalado en el artículo 1 del Acto legislativo 01 de 2003.    

En la Plenaria   del Senado, el informe de conciliación fue anunciado en la sesión del 19 de   junio de 2012, para ser discutido y votado en la   siguiente sesión del Senado de la República, como consta en el Acta No. 57,   publicada en la Gaceta del Congreso No. 416 de 2012 y al final de la sesión se   convocó para el 20 de junio de 2012, fecha en la cual fue aprobado efectivamente   el informe de conciliación. En la Cámara de Representantes, el anuncio previo se   hizo en la sesión del 19 de junio de 2012, para ser votado en la siguiente   sesión de la Cámara de Representantes, como consta en el Acta No. 133, publicada   en la Gaceta del Congreso No. 542 de 2012, y al final de la misma se convocó a   la plenaria para el 20 de junio de 2012, fecha en la cual fue aprobado   efectivamente el informe de conciliación.    

En ambas Cámaras,   (a) el anuncio lo hizo el Secretario de la Cámara, por instrucciones del   Presidente de esa Corporación. (b) la citación de la Plenaria se hace “para   discutir y aprobar,” con lo cual era claro para que se estaba convocando a la Plenaria.   (c) El anuncio se hizo de manera clara, para una fecha determinada que permitía   a los congresistas saber cuándo exactamente tendría lugar la votación y para qué   asunto estaban siendo convocados. (d) La votación se hizo efectivamente en la   sesión para la cual fue convocada, respetando así la cadena de anuncios exigida   por la Constitución.    

Resalta la Corte   que en ninguna de las etapas de formación de este proyecto se interrumpió la   secuencia de anuncios, citaciones y votaciones. El Secretario, autorizado por el   Presidente de cada Cámara, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado   en la próxima sesión o en una fecha determinable; (ii) especificó el número o el   nombre del proyecto de ley correspondiente al proyecto de ley estatutaria bajo   estudio; y (iii) la votación del proyecto se llevó a cabo en la sesión señalada   en el anuncio previo. Así, tanto para los congresistas de la correspondiente   Cámara, como para los ciudadanos que tenían interés en influir en la formación   de esta ley, la fecha en que se haría la votación del proyecto era claramente   determinable, lo cual asegura que los fines de este requisito constitucional se   cumplieron a cabalidad.    

2.4.2.5.   Quórum, votación y mayoría absoluta    

En cuanto al quórum decisorio al que hace   referencia el artículo 153 de la Constitución, según lo certificado por los   secretarios del Senado y de la Cámara, las votaciones se dieron por mayoría   absoluta, estando reunido el quórum deliberatorio, conforme a la exigencia   constitucional.     

De acuerdo con el Secretario General de la   Comisión Primera del Senado de la República, el proyecto fue aprobado por los   senadores presentes, mediante votación nominal y pública, cuyo resultado fue 15   votos a favor y ninguno en contra.    

Por su parte, el Secretario de la Comisión   Primera de la Cámara de Representantes, certificó que con la presencia de 33   representantes, el proyecto de ley fue aprobado por 20 votos a favor, 13   abstenciones y ningún voto en contra, mediante votación nominal y pública.[54]    

En cuanto al segundo debate ante la   Plenaria del Senado, el Secretario General del Senado certifica que el proyecto   de ley fue aprobado en la sesión del día 25 de abril de 2012, con un quórum   deliberatorio y decisorio de 85 de 100 senadores. De acuerdo con la   certificación y con la información que aparece en el Acta No. 40 de esa fecha,   la votación se llevó a cabo de manera ordinaria.    

La aprobación por   votación ordinaria, de conformidad con lo previsto en el numeral 16 del artículo   1 de la Ley 1431 de 2011,[55] modificatorio del artículo 129 de la Ley 5 de 1992,[56] puede llevarse a   cabo, como excepción a la regla general del voto nominal y público de los   congresistas en el trámite de un proyecto de ley, cuando existe unanimidad por   parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del   articulado, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus   miembros.    

En el asunto bajo   estudio, a pesar de que desde el principio se había   pedido realizar la votación nominal y pública, el Secretario General del Senado   de la República explicó que no era necesaria tal votación cuando había   unanimidad. Los senadores solicitaron que en todo caso se expresara con claridad   la totalidad de votos emitidos en cada caso para acreditarla. No obstante, los   términos en que fue expedida la certificación por parte del Secretario General   del Senado, no arroja claridad sobre el cumplimiento del requisito   constitucional y legal.[57]    

Del desarrollo   del proceso de aprobación del proyecto durante el segundo debate ante la   Plenaria del Senado de la República se observa que (i) la votación no se hizo en   bloque para la totalidad del articulado, sino solo para aquellos artículos que   no tenían proposiciones, (ii) varios artículos tuvieron una o varias   proposiciones modificatorias y fueron votados de manera separada; (iii) durante   la sesión plenaria hubo objeciones al sistema de votación adelantado por la   Plenaria, así como la constancia de al menos uno de los senadores que participó   en dicho debate rechazando la falta de publicidad de las votaciones; (iv)   respecto de algunos artículos expresamente se estableció que la votación había   sido por unanimidad; (v) en relación con algunas proposiciones modificatorias   fue necesario integrar una subcomisión para presentar un articulado que   recogiera las distintas preocupaciones del plenario; (vi) en algunos casos se   solicitó la reapertura de la votación por la existencia de discrepancias.    

Como ya se anotó,   algunos artículos fueron votados en bloque. En ese caso, a pesar de la   ambigüedad de la fórmula empleada por el Secretario para hacer público el   resultado de la votación, es posible inferir la existencia de unanimidad dada la   ausencia de modificaciones o proposiciones, el hecho de que ningún congresista   de los presentes se opusiera a su aprobación ni objetara el resultado de la   votación, o solicitara la reapertura del debate. De hecho, el texto de esos   artículos aprobados en bloque, permanece casi idéntico a lo largo de todo el   trámite legislativo.[58]    

En otros casos,   frente a los artículos que tenían proposiciones modificatorias, la fórmula   empleada por el Secretario es la de aprobación del artículo respectivo con las   mayorías exigidas para las leyes estatutarias, con la presencia de 89 o 90   senadores, según el caso.    

Del contexto y   desarrollo del debate, de la existencia de una o más proposiciones   modificatorias, se puede inferir que respecto de varios artículos del proyecto   no existía uniformidad de criterios y por lo mismo no es claro que hubiera   unanimidad. De la fórmula empleada por el Secretario General del Senado para   certificar el resultado de la votación, se puede aducir que la aprobación se   hizo por la mitad más uno de los senadores presentes, esto es, por lo menos 46   senadores votaron en el mismo sentido, es decir por la mayoría absoluta de los   parlamentarios, pero no es posible inferir más que eso. Sin embargo, no puede   colegirse del Acta No. 40 del 25 de abril de 2012[59] ni de la   certificación expedida por el secretario, cuántos votos afirmativos recibió cada   artículo, o si hubo abstenciones, o votos por el No.    

Ante la   incertidumbre sobre el cumplimiento del requisito de votación nominal y pública,   o de la ocurrencia de la excepción prevista en el numeral 16 del artículo 1 de   la Ley 1431 de 2011, se solicitó al Secretario General del Senado de la   República certificar “de manera detallada y precisa   la forma como se adelantó la votación de la sesión plenaria del 25 de abril de   2012 en el Senado de la República, de manera que especifique cuántos Senadores   estaban presentes al momento de la votación, cuáles artículos fueron votados en   bloque, cuáles artículos de manera separada y, en todos los casos, el número de   votos a favor, en contra, y las abstenciones con que fueron aprobados cada uno   de los artículos del Proyecto de Ley Estatutaria número 228/2012 Cámara,   156/2011 Senado, “Por medio del cual se crea la ley de transparencia y del   derecho de acceso la  información pública nacional”.   Igualmente se requirió copia del video de dicha sesión plenaria:    

La nueva certificación expedida por el   Secretario General de Senado de la República, incurrió de nuevo en expresiones   ambiguas en relación con algunos artículos, aunque lo corrigió frente a otros.    

Sin embargo a partir del video, pudo   constatarse que en todos los casos se cumplió con el requisito constitucional y   legal: las disposiciones sometidas a la Plenaria fueron aprobadas mediante   votación ordinaria, el Secretario del Senado señaló expresamente que dicha   aprobación se hacía por unanimidad, y manifiestó oralmente la totalidad de votos   emitidos.    

Como resultado de las pruebas ordenadas se   tiene lo siguiente:    

–          Los artículos 1, 2, 7, 8, 13, 15,   16, 17, 18, 20, 22, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36 y 37, son   aprobados en bloque, por unanimidad con 85 votos a favor y mediante votación   ordinaria, tal como lo certifica el Secretario General del Senado.    

–          Los artículos 3, 4, y 5 del   proyecto, que tenían varias proposiciones fueron debatidos de manera separada,   el ponente recoge las observaciones y propuestas de los senadores, y son   sometidos a votación ordinaria, en bloque, y son aprobados por unanimidad, con   89[60] votos   a favor, tal como informa públicamente el Secretario General del Senado;    

–          El artículo 6, con varias   proposiciones modificatorias y aditivas, es debatido por separado, son acogidas   las observaciones presentadas por los senadores y es aprobado por unanimidad con   90 votos a favor, tal como informa públicamente el Secretario General del   Senado;    

–          El artículo 9, se somete a   consideración de la plenaria con las modificaciones propuestas por los senadores   y lo aprueba el Senado de la República por unanimidad con 90 votos a favor, tal   como informa públicamente el Secretario General del Senado;    

–          Los artículos 10 y 11, sin   proposiciones y el artículo 12, con proposiciones aditivas y modificatorias que   fueron acogidas por el ponente, son sometidos a consideración de la plenaria y   son aprobados por unanimidad, con 90 votos a favor, tal como informa   públicamente el Secretario General del Senado;    

–          El artículo 14, es sometido a   debate en la plenaria del Senado y se acoge con la proposición modificatoria del   senador ponente, y lo aprueba el Senado de la República por unanimidad con 91[61]  votos a favor, tal como informa públicamente el Secretario General del Senado;    

–          El artículo 19, es sometido a   debate en la plenaria del Senado, con dos proposiciones modificatorias, y se   nombra una subcomisión para que se integren las proposiciones, y luego del   trabajo de la subcomisión las cuales son acogidas por el ponente y lo aprueba el   Senado de la República por unanimidad con 90 votos a favor, tal como informa   públicamente el Secretario General del Senado;    

–          El artículo 21 es aprobado por   unanimidad, con 90 votos a favor, tal como informa públicamente el Secretario   General del Senado, sin modificaciones porque la proposición modificatoria fue   retirada;    

–          El artículo 23, sobre la delegada   para información, tiene una proposición modificatoria, mediante la cual se   suprime una parte del artículo, pero durante el debate es retirada la   proposición y se propone en su lugar, negar el artículo 23, y esa proposición es   aprobada por unanimidad por 90 votos, tal como lo informa públicamente el   Secretario General del Senado;    

–          Se propone reabrir el debate en   relación con los artículos 24 y 25, que habían sido aprobados en bloque, dado   que se refieren al mismo tema del artículo 23 que había sido suprimido. Sometida   a consideración la proposición de suprimirlos, esta es aprobada con 90 votos a   favor, según lo informa el Secretario General del Senado. En sustitución de esos   dos artículos, un Senador[62]  propone un artículo nuevo, que es aprobado por votación ordinaria y unanimidad,   con 90 votos a favor, según lo informa el Secretario General del Senado. Más   adelante, y con la misma lógica se solicita suprimir el artículo 26, proposición   que sometida a la plenaria del Senado es aprobada por votación ordinaria y   unanimidad con 90 votos a favor, según lo informa el Secretario General del   Senado.    

–          En esa misma línea se propone la   reapertura de los artículos 27, 28 y 31 del proyecto. Los artículos 27y 28, son   sometidos a consideración del plenario con la propuesta de eliminarlos y se   aprueba su supresión con 90 votos a favor, por votación ordinaria y unanimidad,   tal como lo informa el Secretario del Senado. Se propone en remplazo de estos   dos artículos, un artículo nuevo, que sometido a consideración del Senado y es   aprobado con 90 votos a favor, por votación ordinaria y unanimidad, tal como lo   informa el Secretario del Senado.    

–          Se reabre el debate en relación con   los artículos 31 y 32, que tiene una proposición y se someten conjuntamente a   votación, y son aprobados con 90 votos a favor, por votación ordinaria y   unanimidad, tal como lo informa el Secretario del Senado.    

–          Se reabre el debate del artículo   34, con el fin de suprimirlo. Esta proposición es aprobada por votación   ordinaria y unanimidad con 90 votos a favor, según lo informa el Secretario   General del Senado.    

–          Se propone un nuevo artículo que es   sometido a consideración del Senado y es aprobado con 90 votos a favor, por   votación ordinaria y unanimidad, tal como lo informa el Secretario del Senado.    

Resalta la Corte   Constitucional que las dificultades para verificar el cumplimiento del requisito   de votación nominal y pública o la ocurrencia de la excepción que autoriza la   votación ordinaria cuando hay unanimidad, surgieron, en este caso, por los   términos ambiguos empleados por la Secretaría General del Senado para definir   cómo había votado la Plenaria del Senado.[63]    

En cuanto al segundo debate en la Plenaria   de la Cámara de Representantes, el proyecto fue aprobado por votación nominal y   pública, con la mayoría requerida para las leyes estatutarias en la sesión del   19 de junio de 2012, con 90 votos a favor y 1 en contra, como consta en el Acta   de Plenaria 133, publicada en la Gaceta del Congreso No. 542 de 2012.    

En la aprobación del informe de   conciliación, el secretario del Senado informó que éste fue aprobado en bloque,   en la sesión plenaria del 20 de junio de 2012 del Senado de la República, con 90   votos a favor y ninguno en contra, como consta en el Acta No. 58, publicada en   la Gaceta del Congreso No. 417 de 2012, y mediante votación ordinaria, según   certifica el Secretario General del Senado, dado que fue aprobado por   unanimidad. En la Cámara de Representantes el informe de conciliación fue   aprobado por votación nominal, con la mayoría requerida en la sesión plenaria   del 20 de junio de 2012, con 86 votos a favor y ninguno en contra, como consta   en el Acta 134, publicada en la Gaceta del Congreso No. 631 de 2012.    

De lo anterior se   concluye que se cumplieron los requisitos constitucionales sobre quórum,   votación y aprobación exigidos para las leyes estatutarias.    

2.4.2.6.       Sobre el cumplimiento del principio de unidad de   materia    

2.4.2.6.1. De conformidad con el   artículo 158 de la Carta, todo proyecto de ley debe referirse a una misma   materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se   relacionen con ella. Esta norma, interpretada en armonía   con el artículo 169 Superior, que exige la necesaria correspondencia entre el   título de las leyes y su contenido material, conforman lo que la doctrina y la   jurisprudencia han denominado el principio de unidad de materia legislativa.[64]  Este principio juega un papel decisivo en la racionalización del proceso de   elaboración de la ley[65] y en el ámbito del control constitucional.    

Respecto a las   implicaciones del principio de unidad de materia en el ámbito del control   constitucional, la Corporación ha precisado que constituye un parámetro que   habilita a cualquier ciudadano para plantear la expulsión del ordenamiento   jurídico de las normas que lo han incumplido; que le impone la carga de   identificar la materia de la ley y las normas que no se relacionan con ella; y   que le plantea al juez constitucional la necesidad de identificar los núcleos   temáticos de la ley y la existencia o no de una relación de conexidad objetiva y   razonable entre tales núcleos y las disposiciones cuya expulsión se pretende.    

Este control, en   todo caso no puede ser rígido,[66] de tal manera que el legislador quede atado a núcleos temáticos que   desconozcan la dinámica propia del  debate parlamentario, cuya esencia está   precisamente en que la discusión de los asuntos, la intervención ciudadana en el   debate público y el examen de las iniciativas, pueden llegar a generar   modificaciones, supresiones, adiciones o reformulaciones que dentro del margen   de valoración propio del legislador, resultan pertinentes y exigen la ampliación   del respectivo núcleo temático.    

Por ello es que    el control que ejerce la Corte al examinar el respeto del principio de unidad de   materia “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio   democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado   Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley   respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una   relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia   dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados   en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.[67]    

Ahora bien, la   circunstancia de que el control constitucional sobre la observancia del   principio de unidad de materia sea flexible, no implica que quede desprovisto de   contenido. Es por ello que la jurisprudencia constitucional ha expresado, que   sólo una interpretación razonable y proporcionada permitirá identificar si entre   la norma acusada y la ley existe conexidad temática.[68] Para establecer si existe una conexión material es importante   subrayar que la potestad de configuración del legislador contempla tanto la   facultad de decidir el contenido específico de las normas, como la facultad de   decidir como organizarlas y relacionarlas. En esa medida, tal como lo ha   advertido la jurisprudencia constitucional la expresión “materia” debe   entenderse desde una perspectiva “amplia, global, que permita comprender   diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica   suponen para valorar el proceso de formación de la ley”.[69]    

Con base en   tal apreciación, ha concluido igualmente que “solamente aquellos apartes,   segmentos o proposiciones de una Ley respecto de los cuales, razonable y   objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,   teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben   rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse   inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.[70]    

Conforme a los razonamientos anteriores, ha expresado esta   Corporación que para efectos de ejercer el control de   constitucionalidad de las leyes por violación del principio de unidad de   materia, es imprescindible que el juez constitucional entre a determinar “cual   o cuales son los núcleos temáticos de una ley”[71], ya que es   éste el mecanismo idóneo para definir si sus disposiciones están vinculadas   objetiva y razonablemente a tales núcleos o si,  las mismas -una o varias-   conforman una especie de isla al interior del ordenamiento, de manera que pueda   concluirse la inexistencia total de vínculo causal con las materias que han   inspirado la regulación legal a la que pertenecen[72].  Para   determinar el núcleo temático de una ley, ha señalado la jurisprudencia que “resultan valiosos elementos como contenido de la exposición de   motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el   ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las   relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de   los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las   variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la   producción de efectos jurídicos de las distintas esferas de una misma materia;   su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc.   La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma   constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte.”[73]    

2.4.2.6.2. En el proceso de la referencia, uno de los intervinientes y el   Procurador General de la Nación, sostienen que el título del proyecto no guarda   relación con la materia de la ley, y por ello el Ministerio Público solicita que   se declare inexequible la expresión “nacional”. Igualmente, la   Superintendencia Financiera, plantea a su vez que se tome la misma decisión con   relación a la expresión “transparencia”, porque en su criterio, se   vulneró el principio de unidad de materia. Procede la Corte a examinar el   cumplimiento de este requisito.    

2.4.2.6.3. El proyecto de ley estatutaria   bajo examen surgió, según se expresa en el artículo 1, en la exposición de   motivos y en las distintas ponencias, con el objeto de regular el derecho de   acceso a la información pública, los procedimientos para su ejercicio y   garantía, así como para establecer las excepciones a la publicidad de la   información.    

Con él, se busca alcanzar varias finalidades. En primer lugar,   corregir la dispersión de normas legales que se refieren a este derecho, algunas   de ellas proferidas en vigencia de la Constitución de 1886. En segundo lugar,   actualizar la normatividad colombiana a los estándares internacionales en la   materia. En tercer lugar, dotar a nuestro ordenamiento de una norma de jerarquía   superior a la cual se supediten todas las demás disposiciones e interpretaciones   en materia de acceso a la información pública de conformidad con los estándares   constitucionales que amparan este derecho fundamental.    

El proyecto está   dividido en 5 títulos. En el título I establece el objeto de la ley, los   principios que orientan su ejercicio, el alcance del mismo, los sujetos   obligados de todas las ramas del poder público, incluyendo todas las entidades   públicas del nivel nacional, descentralizado, territorial y por servicios, del   orden nacional, departamental, distrital y municipal, así como las definiciones   básicas relacionadas con este derecho. El título II se   refiere a la disponibilidad y al contenido y categorías de la información   pública e incluye regulaciones que desarrollan aspectos como los criterios   diferenciales de accesibilidad, la información mínima obligatoria, la adopción   de esquemas de publicación, los archivos y la gestión documental y los sistemas   de información. El título III se refiere a las excepciones a la regla de máxima   publicidad, y los criterios y estándares que deben cumplir las autoridades que   aleguen el carácter reservado de una información para garantizar que tal   actuación no sea arbitraria. El título IV se refiere a las garantías para el   ejercicio del derecho de acceso a la información, asignándole funciones de   prevención, divulgación y protección del derecho al Ministerio Público, define   el procedimiento administrativo y judicial para su protección. Finalmente, el   Título V se refiere a las medidas de promoción y a la vigencia de la ley.    

Para la Corte cada una de estas   materias se inscribe y hacen parte del eje del proyecto de ley estatutaria.   Existe entre ellas una conexidad temática en la medida que se refieren a   los distintos aspectos del derecho de acceso a la información pública   específicamente señalados en el objeto de la ley. También los une una conexidad  teleológica, como quiera que cada título y artículo del proyecto cumple   una finalidad relacionada con la definición del ámbito de protección del   derecho, de las obligaciones y sujetos obligados, de las excepciones a la   publicidad de la información y de los estándares que deben cumplirse al   establecer limitaciones a este derecho, así como los procedimientos de   protección administrativa y judicial previstos para su garantía. Finalmente,   existe también una conexidad sistémica entre las distintas disposiciones   de este proyecto de ley, todas ellas orientadas a cumplir las finalidades   pretendidas por el legislador al regular de manera integral el alcance del   derecho, sus garantías, sus excepciones y los mecanismos para su protección.    

Según la   Superintendencia Financiera no existe correspondencia entre el título de la ley   y su contenido, pues en su opinión el proyecto no se refiere a la transparencia.   La Corte no comparte tal criterio, como quiera que precisamente, una de las   finalidades de permitir el acceso a la información pública es la de garantizar   la transparencia de las actuaciones de los agentes estatales y permitir al   ciudadano común controlar los actos de las autoridades que arbitrariamente   quieran mantenerse en secreto.    

Por su parte, el    Procurador General de la Nación considera que la expresión “nacional” generaría   una incongruencia entre el contenido material del proyecto y el título, lo que   en su opinión resulta contrario al principio de unidad de materia. Para el   Procurador la expresión “nacional” debería declararse inexequible porque el   proyecto no se refiere exclusivamente a la información pública bajo el control   de la Nación, sino que cobija información de todos los ámbitos territoriales.    

La Corte   Constitucional no comparte el concepto del Procurador,   puesto que en el proyecto de ley, el término “nacional” no se refiere   exclusivamente al ámbito territorial en el cual el sujeto obligado ejerce sus   competencias. La expresión “nacional”, en este caso, cobija una acepción más   amplia, concerniente a lo que “pertenece al Estado” o es administrado   por él,” que tiene como finalidad reiterar el carácter de información   pública al que se refiere el proyecto, y cuyo acceso se pretende garantizar.    

A lo largo de   todo el debate del proyecto, y en cada una de sus modificaciones, tal como   consta en las actas, en las ponencias e informes, la regulación del derecho de   acceso a la información pública, incluyó a todas las autoridades de las ramas   del poder público, a las entidades públicas de todos los órdenes, para   considerar todas las hipótesis de información del Estado o administrada o bajo   poder de éste. En esa medida, el título de la ley al hablar de la información   pública “nacional,” reitera el tipo de información cuyo acceso está   protegido en el proyecto de ley: la información pública que se encuentra en   poder del Estado, bien sea porque la produce o porque debe salvaguardarla, en   cualquier ámbito territorial o administrativo.    

Adicionalmente, del contenido del proyecto mismo surge con claridad   que no hay una restricción territorial al tipo de información pública a la que   se puede acceder. Así por ejemplo, en el literal a) del artículo 5 del proyecto,   claramente se expresa que tienen calidad de sujetos obligados todas las   entidades públicas de todas las Ramas del Poder   Público, de “todos los   niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o   territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y   distrital,” con lo cual se deja en claro que la   información pública a la que hace referencia la ley no es exclusivamente aquella   que se refiere al ámbito nacional.    

En la exposición   de motivos del proyecto de ley, también ratifica el sentido en que se habla de   información pública nacional:     

El presente proyecto de ley   estatutaria que se pone en consideración de ustedes expone las medidas que deben   ser adoptadas por los sujetos que obliga la ley, con el fin de garantizar el   Derecho de acceso a la información, consagrado en el artículo 74 de la   Constitución Política de Colombia de 1991.    

Este proyecto de ley fue   antecedido por una iniciativa radicada por el Senador Carlos Emiro Barriga   Peñaranda, por la cual se creaba la ley estatutaria de acceso a la información   pública nacional, dicho proyecto fue retirado con el objeto de hacer un estudio   más profundo, de acuerdo con las necesidades del país en cuanto al tema.    

Para la creación del proyecto de   ley se tuvo en cuenta ¿…la revisión del marco normativo relacionado con el   tema en Colombia y en algunas experiencias internacionales de países como Chile,   México, Argentina y Reino Unido (FOIA). Concretamente, se fundamenta en las   reglas y estándares de la ley Modelo Interamericana sobre acceso a la   información aprobada mediante Resolución AG/RES 2607 (XL-O/10) por la Asamblea   General de la OEA.    

Este proyecto de ley ha tenido un   proceso de consulta e incidencia regional en la Organización de Estados   Americanos (OEA), el Banco Mundial, el Programa de Derechos Humanos de USAID y   la Delegación de la Unión Europea en Colombia y logrado el apoyo de la Relatoría   Especial para la Libertad de Expresión – CIDH de la Organización de Estados   Americanos (OEA), y la Alianza Regional por la Libre Expresión e Información.    

De igual manera el proyecto ha   sido discutido y socializado con la ciudadanía y representantes de   organizaciones como Foro Valle, Corporación Región, Fondo Mixto de Cultura de   Nariño, pro Transparencia y Corcaribe en Cali, Medellín, Pasto, y Barranquilla   respectivamente.”[74]    

En el mismo sentido la Asamblea   General de la OEA en la Resolución 1932 (XXXIII-O/03), reafirma la importancia   que tiene el acceso a la información pública en el desarrollo de la democracia   de los Estados Miembros ¿La Asamblea General de la OEA reconoce el derecho de   acceso a la información como un requisito indispensable para el funcionamiento   mismo de la democracia. En este sentido, todos los Estados Miembros de la OEA   tienen la obligación de respetar y hacer respetar el acceso a la información   pública a todas las personas y promover la adopción de disposiciones   legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para asegurar su   reconocimiento y aplicación efectiva.    

En cumplimiento de las   recomendaciones hechas por la OEA, la iniciativa legislativa pretende asegurará   el acceso libre a la información que se considere de interés público,   considerando “…la posibilidad de recibir o conocer la información pública   como respuesta a una petición concreta, y también el derecho de acceder a   ella porque las autoridades la divulgan proactivamente.”[75]    

Por todo lo   anterior, no encuentra la Corte que la expresión “nacional”, empleada en   el título del proyecto de ley estatutaria No. 156 de 20122 Senado, 228 de 2012   Cámara., sea contraria al principio de unidad de materia y en esa medida la   declarará exequible.    

2.4.2.7.       Sobre el cumplimiento de los principios de   identidad flexible y consecutividad    

2.4.2.7.1. A   partir de la Constitución de 1991 y de las demás las normas que regulan el   proceso de formación de las leyes la Corte ha señalado, el principio de   consecutividad y el principio de identidad flexible como algunos de los   principios que rigen el proceso legislativo. En cuanto a su contenido ha   indicado la jurisprudencia: “El principio de consecutividad “exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de   manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras   legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales”.[76]    

En desarrollo del   principio de consecutividad, tal como lo ha señalado la jurisprudencia   constitucional, tanto las comisiones como las plenarias de las Cámaras tienen la   obligación de examinar y debatir la totalidad de los temas que hayan sido   propuestos y no pueden renunciar a dicho deber o declinar su competencia para   diferirla a otra célula legislativa con el objetivo de postergar el debate de un   determinado asunto[77].    

Al respecto, ha   señalado la Corte, que “…En efecto, la totalidad del articulado propuesto en   la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por   la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En   cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso   del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión,   debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de   ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto   en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y   no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en   el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad.”[78]    

Adicionalmente,   también ha sostenido la jurisprudencia que “la totalidad del articulado   propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo   modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al   interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración.    Ello con el fin de cumplir a cabalidad el principio de consecutividad en la   formación de las leyes[79].    

2.4.2.7.2. Por su   parte, el principio de identidad flexible o relativa “supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo   durante los cuatro debates parlamentarios”, bajo el entendido que las comisiones   y las plenarias de las cámaras pueden introducir modificaciones al proyecto   (artículo 160, CP), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra   Cámara se puede superar mediante un trámite especial (conciliación mediante   Comisiones de Mediación), que no implica repetir todo el trámite.[80]”[81]    

En cuanto al   contenido específico del mandato de identidad, la Corte ha precisado que “en   el ámbito del proceso legislativo (…) lo que la Carta exige es que las Cámaras   debatan y prueben regulaciones concernientes a las materias de que trata   la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las   disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se   abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es   susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de   especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales   relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige   la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado   se agoten en relación con la materia sometida a regulación pero no que se   agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la   materia.[82]”   (Resaltado agregado al texto).    

En tal sentido,   el principio de identidad exige (i)  que en cada debate sólo se discutan   aquellos asuntos que hayan sido considerados en los debates precedentes y, (ii)   que en caso de realizar modificaciones o enmiendas al proyecto de ley, éstas   guarden relación con el hilo temático que ha sido empleado en las etapas   anteriores del trámite legislativo.[83]    

En consecuencia,   si bien el Congreso de la República es el titular de la facultad de   configuración normativa en materia legal, a la hora de introducir adiciones o   modificaciones a los proyectos de ley, “deben   respetar el principio de (…) identidad de materia, de forma tal que esos asuntos   estén estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y aprobado en   comisiones[84]. Es   decir, tales modificaciones o adiciones deben tener una conexidad clara y   específica[85],   estrecha[86],   necesaria según se desprende del propio artículo 160 Superior, y evidente[87]” para que se pueda entender que respetan el principio de identidad   flexible.    

Ahora bien, el   principio de identidad limita el margen de modificación de los proyectos de ley,   pues están proscritas aquellas transformaciones que concluyan en un “texto   alternativo” a la propuesta original. De ocurrir una modificación de tales   magnitudes, ha señalado esta Corporación, tales iniciativas deben ser   trasladadas a la respectiva comisión constitucional permanente para que agote el   trámite ordinario de aprobación desde el primer debate, de acuerdo a lo   dispuesto en el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992.[88]    

2.4.2.7.3.    En el asunto bajo revisión, la Corte encuentra que los principios de   unidad de materia, consecutividad e identidad flexible se observaron durante el   trámite del proyecto de ley estatutaria.    

Del trámite legislativo puede apreciarse que una vez   radicado el proyecto de ley se sujetó a modificaciones, adiciones y supresiones   sobre materias que guardan estrecha relación con el objeto y alcance de la   iniciativa legislativa, además de surtir debidamente los cuatro debates   reglamentarios, y ante las discrepancias presentadas entre lo aprobado en una y   otra cámara, se conformó una Comisión Accidental de Conciliación, en la cual   también se conservó la identidad temática con la ley y se satisfizo el principio   de consecutividad.    

En efecto, la mayor parte del articulado del proyecto   sufrió pocas modificaciones a lo largo de su trámite en el Congreso y muchos   artículos mantuvieron la redacción inicial del proyecto. Tal es el caso de los   artículos artículos 1, 2, 7, 8, 13, 15, 16, 17, 22, 31, 32, y   33.    

Los mayores cambios sufridos por el proyecto de   refieren a los siguientes artículos:    

–        En el artículo 3, se   eliminó el principio de divisibilidad o divulgación parcial; en el principio de   calidad de la información se suprimieron las expresiones reutilizable,   procesable y se introdujo la expresión “teniendo en cuenta los procedimientos de   gestión documental de la respectiva entidad”; Se adicionan las expresiones reutilizable, procesable y   teniendo en cuenta los procedimientos de gestión documental de la respectiva   entidad al Principio de la calidad de la información; en el principio de responsabilidad en el uso de la   información se cambió  la expresión ciudadano por persona, y se quitó la   motivación que exoneraba de responsabilidad (“siempre con una motivación   honesta, leal y buscando en todo caso que no se cause perjuicio a bienes   jurídicos o derechos fundamentales que tengan prelación con las libertades   informativas”) y se suprimió el criterio de interpretación que debía seguirse   según el cual “La   interpretación de la presente ley se hará amparando derechos constitucionales,   como el buen nombre, la honra, el hábeas data, la intimidad, la información y   demás derechos constitucionales aplicables, en concordancia con los artículos   15, 20 y 74 de la Constitución”;   se modifica el principio de   responsabilidad en el uso de la información;    

–        En el artículo 4 sobre   concepto del derecho se adicionó un inciso relativo a la obligación de   implementar procedimientos archivísticos para garantizar la disponibilidad de la   información, y se cambió la Delegada de Información por el Ministerio Público;    

–        En el artículo 5, sobre   ámbito de aplicación, se precisaron la responsabilidad de las personas naturales   que prestan servicios públicos y la información que están obligados a custodiar   y entregar. Se suprimió el porcentaje de participación que debían tener el   estado en las empresas públicas, o sociedades privadas o empresas creadas por   ley para considerarse entidad obligada por la ley. Se suprimió a las personas   particulares que cumplieran alguna función pública como obligadas y se adicionó   como responsables a las entidades que administren recursos parafiscales, fondos   o recursos de naturaleza u origen público. Se adicionaron los parágrafos 1 y 2   con excepciones a la publicidad y a la responsabilidad;    

–       En el artículo 7, sobre disponibilidad de   información se adiciona un parágrafo sobre retransmisión de información pública;    

–        En el artículo 8,   sobre criterio diferencial de accesibilidad se establece que la obligación de   disponer información en lenguaje accesible para las comunidades se hará a   solicitud de sus autoridades;    

–       En el artículo 9, sobre información mínima   respecto a la estructura de la entidad que deben tener los sujetos obligados, se   hacen varias adiciones y supresiones;    

–       En materia de información mínima sobre   contratos, servicios, procedimientos y funcionamiento del sujeto obligado,   esquemas de publicación, registros activos de información, información publicada   con anterioridad, programa de gestión documental, archivos y sistemas de   información que consagran los artículos 10 a 17, se hacen algunas precisiones   relacionadas con los medios a través de los cuales se debe poner a disposición   la información, y la forma como debe hacerse esa publicidad y las normas sobre   archivística que deben seguirse para la conservación de la información   custodiada por los sujetos obligados;    

–       Sobre las excepciones al acceso a la   información, se introducen algunas precisiones relacionadas con las reglas   introducidas por las leyes 1437 de 2011, 1474 de 2011 al a información reservada   por daño a derechos que consagra el artículo 18 del proyecto;    

–       En el artículo 19 sobre información   exceptuada por daño a los intereses públicos, se suprime la exigencia de que el   riesgo de generar un daño significativo se encuentre definido de manera   detallada en la respectiva norma que contempla la prohibición de acceso. Se   adiciona a la reserva los documentos que contengan las opiniones o puntos de   vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos;    

–       Del artículo 20, se suprime la exigencia   para poder mantener una información en reserva que se acredite que su revelación   pueda genera un riesgo claro y probable, que exceda el interés público que   representa el acceso a la información;    

–       En el artículo 22 que establece las   excepciones temporales, se adiciona que el período pueda ser extendido por el   superior jerárquico de cada una de las ramas del poder público y órganos de   control;    

–       Se adiciona el artículo 23 sobre   inoponibilidad de la reserva;    

–       En cuanto a las garantías al ejercicio del   derecho de acceso a la información pública, se asignan funciones al Ministerio   Público en el artículo 24, que antes habían estado asignadas a la delegada de   información, y se eliminan los artículos 25, 26, 27, y 28;    

–       En relación con los artículos que definen   el procedimiento de solicitud y respuesta sobre la entrega de una información   particular (hoy artículos 25 a 27), se hacen ajustes a la redacción, lo mismo   que a los artículos 32 y 33, sobre capacitación y educación formal y 35, sobre   vigencia;    

–       Se adiciona un artículo 28 nuevo con los   recursos judiciales para la protección del derecho;    

–       Se mantienen los artículos sobre   responsabilidad civil, disciplinaria y penal pero renumerados;    

–       Se adiciona el artículo 34 con nuevas   entidades responsables del diseño, promoción e implementación de la política   pública de acceso a la información.    

Como se observa, todos los cambios y   modificaciones introducidas a lo largo del debate corresponden a asuntos o   materias previamente debatidas y aprobadas por las Comisiones o las Plenarias,   que guardan plena identidad con la materia debatida y con la materia del   proyecto. No hay temas ajenos a la temática del proyecto, ni artículos que no   fueran votados. Por lo anterior, encuentra la Corte que se respetaron los   principios de identidad flexible y consecutividad.    

2.4.2.8.       La consulta previa de las comunidades indígenas y   afrodescendientes.    

2.4.2.8.1. La Corte Constitucional se ha referido en varias   oportunidades a la obligación de realizar consulta previa a las comunidades   étnicas,  cuando se trate de medidas legislativas que puedan impactarlas   directamente, precisando el contenido de dicha obligación.[89]    

En la sentencia C-030 de 2008[90] con ocasión de   una demanda dirigida contra la Ley 1021 de 2006, conocida como la Ley Forestal,   la Corte analizó la obligación de realizar consulta previa a los pueblos   indígenas, a las comunidades negras y a otros grupos étnicos, que deriva de las   disposiciones constitucionales e internacionales que la regulan y la   jurisprudencia constitucional que ha precisado el contenido y alcance de tal   obligación.[91]    

Sobre el derecho de los grupos étnicos a la realización de la   consulta previa respecto de medidas legislativas o constitucionales susceptibles   de afectarlas directamente, la Corte ha hecho las siguientes precisiones.    

En relación con el deber de consulta de las medidas legislativas o   constitucionales que sean susceptibles de afectar directamente a los pueblos   indígenas y tribales, el mismo es consecuencia directa del derecho que asiste a   dichas comunidades de decidir las prioridades en su proceso de desarrollo y   preservación de la cultura[92], de manera que cuando procede el deber de consulta, surge para las   comunidades un derecho fundamental susceptible de protección por la vía de la   acción de tutela, en razón a la importancia política del mismo, a su   significación para la defensa de la identidad e integridad cultural y a su   condición de mecanismo de participación.[93]    

En lo que tiene que ver  con el alcance y contenido del deber de   consulta previsto en el literal a) del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT,   particularmente en lo referente a la consulta de las medidas legislativas que   sean susceptibles de afectar directamente  a las comunidades indígenas y   tribales, la Corte ha dado respuesta a tres interrogantes esenciales:    

¿Cuándo resulta obligatoria, de acuerdo con el literal a) del   Convenio 169 de la OIT, la consulta previa de una medida legislativa?    

Tal como lo ha señalado esta Corporación, el deber de consulta no   surge frente a toda medida legislativa que sea susceptible de afectar a las   comunidades indígenas, sino únicamente respecto de aquellas que puedan   afectarlas directamente (positiva o negativa), sin que se circunscriba a la   explotación de recursos naturales en los territorios indígenas (art. 330 CP) y a   la delimitación de las entidades territoriales (art. 329 CP), casos que fueron   los expresamente previstos en la Constitución. Esto, debido a que la Corte, con   fundamento en el Convenio 169 de la OIT, ratificado por Colombia mediante la Ley   21 de 1991, amplió el espectro de la consulta previa a “toda medida   susceptible de afectar directamente a las comunidades étnicas”, teniendo en   cuenta que dicho Convenio en su artículo 6 no contiene restricción temática   alguna.[94]    

En cuanto a los requisitos de modo, tiempo y lugar que debe cumplir   la realización de la consulta de medidas legislativas cuyo contenido pueda   afectar directa y específicamente a las comunidades indígenas, afrodescendientes   y tribales, la Corte estableció los siguientes parámetros:    

(i)                 con respecto a la autoridad   responsable de llevarla a cabo, la   Corte señaló que es el Gobierno tiene el deber de promover la consulta en todos   los casos, independientemente de quién tenga la iniciativa para su presentación   (art. 155 C.P.);    

(ii)              con respecto al momento en el   que debe hacerse la consulta, la   Corte ha precisado que debe hacerse antes de presentar el correspondiente   proyecto de ley al Senado de la República. Al respecto ha   sostenido que la consulta debe ser oportuna[95], es decir, que debe efectuarse con   anterioridad a la adopción de la medida, pues una vez adoptada, la participación   de las comunidades étnicas no tendría ninguna utilidad en la medida en que no   podrían influir en el proceso decisorio. Se trataría, entonces, “no de un   proceso de consulta sino de una mera notificación de algo ya ha sido decidido”.[96]    

(iii)            en lo referente a   la forma de realizar la consulta, en la Sentencia C-891 de 2002,[97] la Corte recordó las pautas establecidas en   relación con los proyectos de iniciativa gubernamental, y al efecto señaló, en   primer lugar que “[n]o es contrario a la Constitución que una entidad   gubernamental elabore de manera autónoma un proyecto de ley sobre un asunto que   milita en el ámbito de sus competencias, aun siendo del interés de los pueblos   indígenas, pues tal actividad hace parte del ejercicio de sus funciones”,   pero que, sin embargo  “es claro que, en ese caso, la entidad debe brindarle a las comunidades, en   un momento previo a la radicación del proyecto en el Congreso de la República,   las debidas oportunidades para que ellas no sólo conozcan a fondo el proyecto   sino, sobre todo, para que puedan participar activamente e intervenir en su   modificación, si es preciso.”    

¿Cuál es la consecuencia jurídica de la omisión frente al deber de   consulta?    

Sobre la base que existe un compromiso internacional muy amplio del   Estado colombiano, cuyo desconocimiento generaría una situación de   incumplimiento susceptible de evaluación y control a través de las   correspondientes instancias internacionales (sentencia C-169 de 2001[98]),   la Corte ha sostenido que las normas sobre el deber de consulta del Convenio 169   de la OIT se integran a la Constitución y que en la medida en que el deber de   consulta allí previsto ha sido considerado como una expresión de un derecho   fundamental de participación, vinculado en este caso específico al también   derecho fundamental a la integridad cultural, social y económica, la omisión de   la consulta en aquellos casos en los que la misma resulte imperativa a la luz   del Convenio, tiene consecuencias inmediatas en el ordenamiento interno.    Al respecto dijo la Sala:         

“En primer lugar, ha sido reiterado por la jurisprudencia que ese   derecho a la consulta es susceptible del amparo constitucional, vía a través de   la cual las comunidades indígenas pueden obtener que no se hagan efectivas   medidas que no hayan sido previa y debidamente consultadas y que se disponga la   adecuada realización de las consultas que sean necesarias.     

Tratándose de medidas legislativas, la situación puede tornarse   compleja, porque como se señaló en precedencia, el ejercicio del control   abstracto de constitucionalidad frente a la omisión de consulta previa a la   adopción de una medida legislativa, comporta la verificación en torno a un   procedimiento, cuya ausencia, sin embargo, se proyecta sobre la materialidad   misma de la ley.” [99]    

Un punto crucial en la jurisprudencia sobre   obligatoriedad de la consulta previa de medidas legislativas que afecten   directamente a los pueblos indígenas y tribales, es la determinación de cuándo   se presenta esa afectación directa para efectos de determinar si es obligatoria   la consulta previa de dichas medidas. Para efectos de la determinación de si   existe una afectación directa que dé lugar a la obligación de consulta, no es   relevante la diferencia entre leyes, actos legislativos y tratados, puesto que   en relación con todos estos tipos de medida legislativa se ha aplicado la misma   doctrina constitucional.    

De particular importancia a la línea jurisprudencial   que ilustran las sentencias C-030 de 2008, C-175 de 2009 y C-366 de 2011, de las   cuales es posible identificar los criterios para determinar (i) qué se entiende   por afectación directa y cuáles elementos ayudan a su identificación; y (ii) el   método interpretativo que debe realizarse para establecer si una medida   legislativa concreta afecta en forma directa a los pueblos indígenas y   comunidades afrodescendientes.    

En la sentencia   C-030 de 2008 la Corte diferenció dos niveles de afectación de los pueblos   indígenas y tribales por las medidas legislativas: “el que corresponde a las   políticas y programas que de alguna manera les conciernan, evento en el que debe   hacerse efectivo un derecho general de participación, y el que corresponde a las   medidas administrativas o legislativas que sean susceptibles de afectarlos   directamente, caso para el cual se ha previsto un deber de consulta.” Dado   que en general todas las leyes afectan a sus destinatarios, la exigencia de   consulta previa sólo surge frente a aquellas medidas legislativas “susceptibles  de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su calidad de   tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para   la generalidad de los colombianos”. Para la Corte, así, una medida legislativa   susceptible de afectar directamente a los pueblos indígenas y tribales es   aquella que “altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque   le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere   beneficios”.    

La afectación directa se da independientemente de que   sea positiva o negativa, aspecto que compete resolver precisamente en consulta   con los pueblos afectados: “procede la consulta, cuando la ley contenga   disposiciones susceptibles de dar lugar a una afectación directa de los   destinatarios, independientemente de que tal efecto sea positivo o negativo,   aspecto éste que debe ser, precisamente, objeto de la consulta”[100].    

La especificidad que se requiere de una medida para que   active el deber de consulta, se deriva (i) del hecho de que la medida   legislativa se refiera a la regulación de alguna de las materias expresamente   señaladas en el Convenio 169 de la OIT; o (ii) de que aunque haya sido concebida   de manera general, tenga una repercusión directa sobre los pueblos indígenas:    

“la especificidad que se requiere en una determinada   medida legislativa para que en relación con ella resulte predicable el deber de   consulta en los términos del literal a) del artículo 6 del Convenio 169 de la   OIT, puede ser el resultado de una decisión expresa de expedir una regulación en   el ámbito de las materias previstas en el convenio, o puede provenir del   contenido material de la medida como tal, que, aunque concebida con alcance   general, repercuta de manera directa sobre las comunidades indígenas y tribales.    

En los anteriores términos, en cada caso concreto sería   necesario establecer si opera el deber de consulta, bien sea porque se esté ante   la perspectiva de adoptar una medida legislativa que de manera directa y   específica regula situaciones que repercuten en las comunidades indígenas y   tribales, o porque del contenido material de la medida se desprende una posible   afectación de tales comunidades en ámbitos que les son propios”.    

“En lo que tiene que ver con las facetas de la   participación de las comunidades tradicionales, el artículo 6º del Convenio 169   está orientado a adscribir a los pueblos indígenas y tribales dos tipos de   participación. Uno de carácter general, de acuerdo con el cual los pueblos   indígenas y tribales deben contar con mecanismos que les permitan la   participación en todos los niveles de adopción de políticas estatales que les   conciernan, en condiciones análogas a las conferidas por el ordenamiento   jurídico a los demás integrantes de la población. A este respecto, la Corte ha   resaltado que las comunidades tradicionales son titulares plenos de los derechos   de participación política previstos en la Carta Política y descritos en el   fundamento jurídico 6 de esta sentencia. Sin embargo, consciente del carácter   diferenciado de las comunidades tradicionales y de la necesidad de proteger su   identidad cultural diversa, el Texto Constitucional ha conferido espacios   concretos de participación a los pueblos indígenas y afrodescendientes”.    

En la sentencia C-175 de 2009, la Corte también   profundizó en la delimitación de los criterios para identificar cuándo existe   una afectación de los grupos étnicos directa, específica y particular derivada   de una medida legislativa, que activa el deber de consulta previa. Proveyó   distintas formulaciones de la regla, así:    

 “(…) para acreditar la exigencia de la consulta   previa, debe determinarse si la materia de la medida legislativa tiene un   vínculo necesario con la definición del ethos de las comunidades indígenas y   afrodescendientes. En otras palabras, el deber gubernamental consiste en   identificar si los proyectos de legislación que pondrá a consideración del   Congreso contienen aspectos que inciden directamente en la definición de la   identidad de las citadas indígenas y, por ende, su previa discusión se inscribe   dentro del mandato de protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación   colombiana”.    

(…)“Como se señaló en la sentencia C-030/08, uno de los   parámetros para identificar las medidas legislativas susceptibles de consulta es   su relación con las materias reguladas por el Convenio 169 de la OIT”.    

(…) “la determinación de la gravedad de la afectación   de la medida legislativa o administrativa deberá analizarse según el significado   para los pueblos indígenas y tribales afectados tengan los bienes o prácticas   sociales interferidas. En otras palabras, el mandato de reconocimiento y   protección de la diversidad étnica y cultural, implica que el análisis del   impacto de las medidas se realice a partir de las características específicas de   la comunidad y la comprensión que éstas tienen del contenido material de dichas   políticas”.    

(…) “aquellas políticas que en razón de su contenido o   implicaciones interfieran directamente con los intereses de las comunidades   diferenciadas”.    

La regla general sobre obligatoriedad de la consulta   previa en las hipótesis de afectación directa por las medidas legislativas fue   reformulada sintéticamente en la sentencia C-063 de 2010, así:    

“La regulación que sobre el tema estableció el art. 6º   del Convenio y el análisis de la jurisprudencia constitucional arroja como   resultado que la consulta previa será un mecanismo que realice el derecho de   participación plural y democrática de las comunidades indígenas en la   determinación de políticas públicas en aquellos específicos casos en que una   decisión vaya a afectarles directamente. Contrario sensu, no será obligatoria la   realización de este procedimiento en los casos en que la afectación de la   comunidad indígena no tenga estas específicas características. Esto no significa   que cuando la afectación no sea directa las comunidades indígenas carezcan por   completo de mecanismos que garanticen su derecho de participación en dichas   decisiones, sino que éstas se podrán involucrar a través de otros mecanismos   como la posibilidad que sus integrantes tienen de concurrir, en igualdad de   condiciones con todos los colombianos, en la elección de sus representantes en   las corporaciones de elección popular; la posibilidad de que, en desarrollo del   carácter público del proceso legislativo, puedan conocer las iniciativas en   trámite, promover discusiones, remitir conceptos y solicitar audiencias; y en   las posibilidades abiertas por las previsiones constitucionales sobre la   circunscripción especial indígena (…). No queda lugar a duda que únicamente en   ocasiones de afectación directa será obligatoria la práctica de la consulta   previa a la o las comunidades indígenas que soportan las consecuencias de una   medida legal o administrativa.”    

Se presume, según la sentencia C-175 de 2009, que todas   las regulaciones que afecten los territorios ancestrales indígenas y tribales   conllevan una afectación directa que exige la realización de consulta previa: “tanto   las normas del derecho internacional que regulan el tema de la consulta previa,   como la jurisprudencia constitucional, han destacado el lugar central que cumple   el territorio en la definición de la identidad de los pueblos indígenas y   tribales. (…) De forma armónica con las obligaciones estatales descritas,   contenidas en normas que integran el bloque de constitucionalidad, la   jurisprudencia de la Corte ha insistido en que las regulaciones legales que   intervengan el régimen jurídico sobre la tierra de las comunidades indígenas y   afrodescendientes deben mostrarse compatibles con la eficacia del mandato de   reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación.   Esto implica que dicha normatividad deberá tener en cuenta las prácticas   tradicionales de los pueblos indígenas y tribales, evitando que la imposición   estatal de otras modalidades de regulación implique la desaparición de aquellas.”    

La jurisprudencia de la Corte también ha determinado   que es relevante establecer, para determinar la magnitud del impacto, si cada   medida legislativa concreta es de aplicación directa, o si establece un marco   normativo general que luego debe ser implementado mediante otros actos jurídicos   posteriores (bien sea a través de leyes o actos administrativos, o de proyectos,   planes, programas, iniciativas o actividades puntuales). Esto incide también   sobre el remedio a aplicar en caso de que la Corte declare inexequible la norma   por falta de consulta previa.    

La historia y los antecedentes de cada medida   legislativa también han sido considerados jurídicamente relevantes y   significativos por la Corte para efectos de determinar si existe una afectación   directa o no. Así, es jurídicamente pertinente –y en casos determinante- la   posición adoptada por los pueblos indígenas y tribales frente a cada medida   legislativa en concreto, tal y como han sido expresadas públicamente en relación   con su proceso de adopción; también son relevantes las posturas asumidas por el   Gobierno y por los legisladores, examinadas en tanto indicaciones de cuál sería   su impacto sobre los grupos étnicos.[103]    

Finalmente, para la Corte la determinación de la   gravedad de la afectación de la medida legislativa debe analizarse según el   significado que tengan para los pueblos indígenas y tribales afectados los   bienes o prácticas sociales interferidas – por ejemplo, su territorio. El   análisis del impacto de la medida se realiza a partir de las características   específicas de la comunidad concreta afectada, y de su comprensión del contenido   material de dicha política.[104]    

En cuanto al   método interpretativo empleado para establecer en cada caso concreto si es   necesaria la consulta previa de una medida legislativa, el primer paso del   juicio de afectación es la interpretación de la norma para discernir su alcance   y sus impactos.    

Para interpretar   el contenido y alcance de las medidas legislativas en casos concretos, la Corte   ha aplicado varios métodos hermenéuticos –aunque no necesariamente todos al   tiempo en un mismo caso-: la interpretación textual  del cuerpo normativo   como un todo[105];   la interpretación sistemática, teniendo en cuenta otras normas dentro del mismo   sistema normativo[106];   la interpretación histórica y la interpretación contextual (incluyendo la   historia de la medida, las controversias suscitadas alrededor de la norma,   protestas y pronunciamientos sobre su contenido, modificaciones que sufrió en su   trámite, etc.)[107];   y la interpretación teleológica.[108]    

2.2.8.2. En el   presente caso, la Corte no encuentra que la medida legislativa bajo estudio sea   de aquellas que afectan directamente a las comunidades indígenas y   afrodescendientes por lo que no era preciso realizar la consulta previa.    

El proyecto de   ley estatutaria regula una materia que concierne a la todos los colombianos y a   la sociedad en general, sin que exista un impacto diferenciado y específico o   una afectación directa sobre las comunidades indígenas y afrodescendientes. Se   trata de un régimen estatutario establecido para todas las personas residentes   en Colombia que tiene por finalidad asegurar el acceso a la información pública,   en igualdad de condiciones a todos los residentes en Colombia, así como definir   las excepciones a la publicidad de la información y los mecanismos para la   protección es este derecho.    

Las normas   generales contenidas en este proyecto no afectan su territorio, su autonomía, su   cultura, sus valores o su existencia como comunidades étnicas de manera directa,   como quiera que sus definiciones, principios, excepciones, ámbito de aplicación,   objeto y mecanismos de protección actúan en abstracto para regular toda la   información pública en manos de las entidades estatales de cualquier orden y no   sobre medidas concretas que las afecten de manera directa y específica. En este   evento, la relación entre las disposiciones del proyecto de ley y los derechos   de tales comunidades es mediata y general, y sus disposiciones no inciden   directamente en los pueblos indígenas y tribales, ni constituyen intervención o   afectación concreta de su proyecto de vida.    

Al contrario, sus   disposiciones parten de un marco abstracto que concierne al conjunto de la   población. Se refieren de manera uniforme a la generalidad de los habitantes en   el territorio colombiano, sin que contenga normas que afecten de manera   específica y directa a los grupos étnicos o alteren su estatus por la imposición   de restricciones, gravámenes o beneficios ni contempla la explotación de   recursos naturales en sus territorios.    

Aun cuando una de   las disposiciones del proyecto se refiere específicamente al criterio   diferencial de accesibilidad, consagrado en el artículo 8 del proyecto, esta   obligación de divulgación se establece en favor no sólo de comunidades étnicas,   sino también de sujetos en situación de discapacidad que requieran para   comprender la información pública que pueda afectarlos que ésta se les divulgue   en diversos idiomas, lenguas y lenguajes. Es una obligación que está a cargo de   las entidades públicas y que operará por solicitud de la parte interesada, a fin   de que la información requerida sea difundida en la lengua y lenguaje especial   que requiera quien lo solicite, y que en algunos casos implica una adecuación de   los medios de comunicación para asegurar la accesibilidad de dicha información.    

Por lo anterior, concluye la Corte   Constitucional que en este evento no era necesario adelantar el proceso de   consulta previa.    

2.4.2.9.       Impacto fiscal del proyecto de ley estatutaria.    

En relación con   la exigencia del artículo 7 de la Ley 819 de 2003,[109]  esta Corporación se ha pronunciado en varias ocasiones para reiterar que el   requisito allí establecido es responsabilidad tanto del Ejecutivo como del   Legislativo,[110]  pero no es una limitación para que el Congreso desarrolle su función   legislativa.[111]    

De conformidad con lo que establece el artículo 7° de la Ley 819 de   2003, “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto,   responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones,” en   todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios   tributarios deberá hacerse explícito cuál es su impacto fiscal y establecerse su   compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo que dicta anualmente el   Gobierno Nacional. Para el efecto dispone que en las exposiciones de motivos de   los proyectos y en cada una de las ponencias para debate se debe incluir   expresamente los costos fiscales de los mismos y la fuente de ingreso adicional   para cubrir los mencionados costos. De la misma manera, establece que durante el   trámite de los proyectos el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca   de los costos fiscales que se han estimado para cada uno de los proyectos, así   como sobre la fuente de ingresos para cubrirlos y sobre la compatibilidad del   proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.    

Es por ello, que   esta Corporación ha reconocido que el mencionado art. 7° de la Ley 819 de 2003   se erige como una importante herramienta tanto para racionalizar el proceso   legislativo como para promover la aplicación y el cumplimiento de las leyes, así   como la implementación efectiva de las políticas públicas.[112]  Sin embargo, tal como también lo ha resaltado esta Corporación, esta herramienta   no constituye una barrera para que el Congreso ejerza su función legislativa o   una carga de trámite que recaiga sobre el legislativo exclusivamente, puesto que   es el gobierno quien cuenta con los elementos técnicos para efectuar los   estimativos de los costos fiscales de un determinado proyecto.    

Por ello, tal   como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, una vez el Congreso   haya valorado, con las herramientas a su alcance, si un proyecto tiene o no   implicaciones fiscales, corresponde al gobierno participar durante el curso del   trámite legislativo para precisar esos estimativos, puesto que la carga   principal en la presentación de las consecuencias fiscales corresponde al   Ministerio de Hacienda y Crédito Público.[113] En la sentencia,   C-502 de 2007 la Corte examinó ampliamente este asunto:    

“35. Ciertamente, dadas las condiciones actuales en que se desempeña   el Congreso de la República, admitir que el art. 7° de la Ley 819 de 2003   constituye un requisito de trámite, que crea una carga adicional y exclusiva   sobre el Congreso en la formación de los proyectos de ley, significa, en la   práctica, cercenar considerablemente la facultad del Congreso para    legislar y concederle al Ministerio de Hacienda una especie de poder de veto   sobre los proyectos de ley.    

“Por una parte, los requisitos contenidos en el artículo presuponen   que los congresistas – o las bancadas – tengan los conocimientos y herramientas   suficientes para estimar los costos fiscales de una iniciativa legal, para   determinar la fuente con la que podrían financiarse y para valorar sus proyectos   frente al Marco Fiscal de Mediano Plazo. En la realidad, aceptar que las   condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003 constituyen un   requisito de trámite que le incumbe cumplir única y exclusivamente al Congreso   reduce desproporcionadamente la capacidad de iniciativa legislativa que reside   en el Congreso de la República, con lo cual se vulnera el principio de   separación de las Ramas del Poder Público, en la medida en que se lesiona   seriamente la autonomía del Legislativo.    

“Precisamente, los obstáculos casi insuperables que se generarían   para la actividad legislativa del Congreso de la República conducirían a   concederle una forma de poder de veto al Ministro de Hacienda sobre las   iniciativas de ley en el Parlamento. El Ministerio de Hacienda es quien cuenta   con los elementos necesarios para poder efectuar estimativos de los costos   fiscales, para establecer de dónde pueden surgir los recursos necesarios para   asumir los costos de un proyecto y para determinar la compatibilidad de los   proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. A él tendrían que acudir los   congresistas o las bancadas que quieren presentar un proyecto de ley que   implique gastos. De esta manera, el Ministerio decidiría qué peticiones atiende   y el orden de prioridad para hacerlo. Con ello adquiriría el poder de determinar   la agenda legislativa, en desmedro de la autonomía del Congreso.    

“Pero, además, el Ministerio podría decidir no intervenir en el   trámite de un proyecto de ley que genere impacto fiscal o simplemente desatender   el trámite de los proyectos. Ello podría conducir a que el proyecto fuera   aprobado sin haberse escuchado la posición del Ministerio y sin conocer de   manera certera si el proyecto se adecua a las exigencias macroeconómicas   establecidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En realidad, esta situación ya   se presentó en el caso analizado en la Sentencia C-874 de 2005 – atrás reseñada   – y el Presidente de la República objetó el proyecto por cuanto  el   Ministerio de Hacienda  no había conceptuado acerca de la iniciativa legal.   Sin embargo, como se recordó, en aquella ocasión la Corte manifestó que la   omisión del Ministerio de Hacienda no afectaba la validez del proceso   legislativo.    

“36. Por todo lo anterior, la Corte considera que los primeros tres   incisos del art. 7° de la Ley 819 de 2003 deben entenderse como parámetros de   racionalidad de la actividad legislativa, y como una carga que le incumbe   inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso ha valorado, con   la información y las herramientas que tiene a su alcance, las incidencias   fiscales de un determinado proyecto de ley. Esto significa que ellos constituyen   instrumentos para mejorar la labor legislativa.    

“Es decir, el mencionado artículo debe interpretarse en el sentido de   que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las   realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio   de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del   Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de racionalidad legislativa la carga   principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los   datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica. Por lo   tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un proyecto incorporando   estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la manera de atender esos   nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de   Mediano Plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso   legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas del   proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por el   Ministerio. No obstante, la carga de demostrar y convencer a los congresistas   acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano   Plazo recae sobre el Ministro de Hacienda.    

“Por otra parte, es preciso reiterar que si el Ministerio de Hacienda    no participa en el curso del proyecto durante su formación en el Congreso de la   República, mal puede ello significar que el proceso legislativo se encuentra   viciado por no haber tenido en cuenta las condiciones establecidas en el art. 7°   de la Ley 819 de 2003. Puesto que la carga principal en la presentación de las   consecuencias fiscales de los proyectos reside en el Ministerio de Hacienda, la   omisión del Ministerio en informar a los congresistas acerca de los problemas   que presenta el proyecto no afecta la validez del proceso legislativo ni vicia   la ley correspondiente”.[114]    

En el asunto bajo examen, el proyecto de ley   aun cuanto establece algunos mecanismos de divulgación, seguimiento y vigilancia   cuya implementación futura puede impactos fiscales, ninguna de las disposiciones   de este proyecto contiene una orden imperativa para la inclusión de partidas   presupuestales específicas    

Durante el trámite del proyecto en el   Congreso, tanto en la exposición de motivos como en la ponencia para primer   debate, los congresistas concluyeron, con las herramientas a su alcance, que el   proyecto de ley no tenía implicaciones presupuestales.[115] El gobierno nacional no intervino durante   el trámite del mismo para controvertir esta conclusión, ni para mostrar   técnicamente cuál era el impacto del proyecto en el gasto fiscal, tal como lo   señala la Ley 819 de 2003. No se observa tampoco que en el proyecto bajo revisión haya algo que permita asimilar sus   enunciados a una orden dotada de carácter imperativo y de conformidad con la   cual se pretenda privar al Gobierno Nacional de la facultad de decidir si   incorpora o no el gasto autorizado dentro del presupuesto.    

Todos los eventuales gastos que surjan de la   implementación de los distintos mecanismos previstos en el proyecto de ley,   tendrán que ser sopesados en su momento por el Gobierno Nacional, para su   inclusión como gasto público y para la incorporación de las partidas   presupuestales que se requieran, de acuerdo con los recursos disponibles y con   los lineamientos del marco fiscal de mediado plazo. Por ello, no se configura   motivo de inconstitucionalidad que conduzca a la invalidación del proyecto bajo   revisión.    

De conformidad   con lo anterior, concluye la Corte Constitucional que desde el punto de vista   formal el proyecto cumplió a cabalidad los requisitos constitucionales y legales   exigidos para su aprobación, y en consecuencia declarará su exequibilidad por   este aspecto, salvo en el caso de la expresión “nacional”, contenida en   el título del Proyecto de ley número 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara, que será declarada inexequible. En consecuencia, el título de este   proyecto de ley quedará así: “por medio de la cual   se crea la ley de transparencia y del derecho de acceso a la información pública   y se dictan otras disposiciones.”    

3.      Análisis material.    

La Corte   Constitucional se ha referido en diversas oportunidades   al alcance del derecho a acceder a la información pública y a las condiciones   que deben cumplir las limitaciones que pueda imponer el legislador. Dicha línea   jurisprudencial, recoge también los estándares internacionales para la   protección de ese derecho.    

Como quiera que   tal jurisprudencia es referente obligado para examinar la constitucionalidad del   presente proyecto de ley estatutaria, antes de proceder al análisis material de   sus disposiciones, se recordará brevemente lo que ha dicho esta Corporación en   relación con este derecho fundamental.    

3.1.          Parámetro de constitucionalidad: El derecho a   acceder a la información pública, en el marco constitucional colombiano    

3.1.1. De conformidad con el inciso primero del artículo 74 constitucional, “todas las personas tienen derecho a acceder a los   documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”. Este derecho fundamental,[116]  se encuentra estrechamente vinculado con el derecho de petición contemplado en   el art. 23 de la Constitución, al punto de que la misma Corte ha indicado que el   derecho de petición es el género y el derecho a acceder a la información pública   es una manifestación específica del mismo.[117] Igualmente,   existe un cercano vínculo con el derecho a obtener información, consagrado en el   art. 20 de la Carta, en tanto que es instrumento necesario para su ejercicio y   comparte con aquel su núcleo axiológico.[118]    

En la Asamblea Nacional Constitucional, los   constituyentes abordaron el tema del acceso a los documentos públicos desde la   perspectiva del derecho fundamental a la información y optaron por su   consagración como derecho independiente del derecho de petición, con el   propósito, de “desterrar la llamada “cultura del secreto”, característica de   sociedades de tendencia antidemocrática en las cuales no existe publicidad de   los actos de las autoridades públicas, ya que toda información en poder del   Estado es reservada, salvo algunas excepciones.”[119]    

Por ello, se ha afirmado que la consagración expresa de este derecho en   nuestra Carta Política es un rechazo contundente a “la tesis según la cual la   gestión estatal, para ser eficiente en el logro de sus resultados, debe   ampararse en el secreto. Por el contrario, para la Constitución la garantía más   importante del adecuado funcionamiento del régimen constitucional está en la   plena publicidad y transparencia de la gestión pública. Las decisiones o   actuaciones de los servidores públicos que no se quieren mostrar son usualmente   aquellas que no se pueden justificar. Y el uso secreto e injustificado del poder   del Estado repugna al Estado de derecho y al adecuado funcionamiento de una   sociedad democrática.”[120]    

No obstante esa conexión axiológica entre los derechos de petición, de   información y de acceso a los documentos públicos, cada derecho tiene una   entidad propia y un contenido autónomo discernible. Así lo resaltó la Corte en   la sentencias T-473 de 1992,   en donde dijo lo siguiente:    

“Llama ciertamente la atención que   el constituyente hubiera separado en dos artículos distintos y bajo títulos   diferentes, estas dos normas. La inclusión del artículo 74 parece obedecer al   deseo de reconocer en forma expresa expectativas de los diversos profesionales y   medios de comunicación que tanto despliegue de poder hicieron en el seno de la   Asamblea Constituyente. No obstante, es de señalar que en ausencia del artículo   74, el derecho de acceso a los documentos públicos se entendería implícito   necesariamente en el artículo 23, que consagra el derecho fundamental de   petición.    

En efecto, esta Corporación tuvo ya oportunidad de pronunciarse al   respecto, manifestando que el acceso a documentos públicos hace parte del núcleo   esencial del derecho de petición.[121]    

Como se ve, a menudo, peticiones elevadas ante las autoridades,   tienen por objeto obtener, revisar, o acceder a un documento público. En la gran   mayoría de las ocasiones, el derecho de petición sólo se puede ejercer mediante   el conocimiento de los documentos relacionados con el caso concreto que interesa   al particular, o vinculados con asuntos de interés general.    

En otras ocasiones, el acceso a los documentos públicos se vincula   con el más genérico concepto del derecho a la información. Ese derecho del   hombre a informar y a estar informado, según algunos autores, es una “garantía   de ejercicio consciente de sus derechos políticos de participación en la cosa   pública.”[122]    

(…)    

El artículo 74 de la Carta no va dirigido exclusivamente al   informador, sino, de manera principal, al que recibe la información.    

Ahora bien, si es cierto que el derecho a acceder a los documentos   públicos consagrado en el artículo 74, puede considerarse en buena medida como   una modalidad del derecho fundamental de petición y como instrumento necesario   para el ejercicio del derecho a la información y, por lo tanto, comparte con   éstos su núcleo axiológico esencial, no lo es menos que tiene también un   contenido y alcance particulares que le otorgan especificidad y autonomía dentro   del conjunto de los derechos fundamentales.    

En efecto, es claro que dentro de las facultades del titular de este   derecho se encuentra la de hacer una simple consulta de los documentos que no   culmine, si así lo estima conveniente, en la formulación de petición alguna.   Como también, la consulta de documentos con la específica finalidad no ya de   adquirir información adicional sino de aclarar o constatar la eventual   ocurrencia de una típica práctica o conducta de desinformación. O, más aún, la   simple aclaración de que toda inquietud al respecto carece por completo de   fundamento.    

En estos últimos casos es claro que el acceso a los documentos   públicos no se traduce necesariamente en una petición o en la adquisición de   nueva información. Es, pues, independiente tanto de la petición como de la   información y, como tal, plenamente autónomo y con universo propio.”[123]    

3.1.2. Este   derecho cumple al menos tres funciones esenciales en nuestro ordenamiento.    

En primer lugar,   el acceso a la información pública garantiza la participación democrática y el   ejercicio de los derechos políticos. Esta clara   interdependencia entre el modelo de democracia participativa y el derecho   fundamental de acceso a los documentos públicos fue sido resaltada expresamente   en la sentencia C- 038 de 1996, en donde se señaló que “no sería posible en   ningún sistema excluir una instancia o momento de control social y político.   Inclusive, se reitera, el modelo de la publicidad restringida, lo contempla,   pues dictado el fallo se levanta la reserva que hasta entonces amparaba la   investigación. Si el desempeño del poder, en los distintos ámbitos del Estado,   fuera clandestino y secreto, no sería posible que el ciudadano pudiera   “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político” (C.P.   art. 40).[124] La publicidad de las funciones   públicas (C.P. art. 209), es la condición esencial del funcionamiento adecuado   de la democracia y del Estado de derecho; sin ella, sus instituciones mutan de   naturaleza y dejan de existir como tales.”[125]    

Este derecho entonces constituye   una garantía que materializa el principio de democracia participativa sobre el   cual se estructura el Estado colombiano, que a su turno fortalece el ejercicio   de la ciudadanía, en tanto permite “formar “un ciudadano   activo, deliberante, autónomo y crítico”[126] que pueda ejercer un debido control de la actividad del Estado.”[127]    

En segundo lugar, el acceso a la información pública cumple una   función instrumental para el ejercicio de otros derechos constitucionales, ya   que permite conocer las condiciones necesarias para su realización. Así por   ejemplo, en relación con los derechos de las víctimas, esta Corporación   reconoció que el derecho a acceder a documentos públicos es “una herramienta esencial para la satisfacción del derecho a la verdad   de las víctimas de actuaciones arbitrarias y de violaciones de derechos humanos   y para garantizar el derecho a la memoria histórica de la sociedad.”[128]    

Igualmente, en lo relativo al derecho a la información, esta   Corporación resaltó que “el   derecho a la información no es solamente el derecho a informar, sino también el   derecho a estar informado. De ahí la importancia del artículo 74 de la   Constitución Nacional, que al consagrar el derecho de acceder a los documentos   públicos, hace posible el ejercicio del derecho a la información, y de esta   manera los demás derechos fundamentales ligados al mismo.”[129] Así fue puntualizado por la Corte en   la sentencia T-473 de 1992:    

(…), el acceso a los documentos   públicos se vincula con el más genérico concepto del derecho a la información.   Ese derecho del hombre a informar y a estar informado, según algunos autores, es   una “garantía de ejercicio consciente de sus derechos políticos de participación   en la cosa pública.”[130]    

El desarrollo profesional, social   e incluso vital, en la sociedad del mundo contemporáneo está íntimamente ligado   a la disponibilidad de información. A diferencia de épocas anteriores, en las   cuales la posesión de tierra y de minerales preciosos era indispensable para el   desarrollo y el progreso social, hoy en día buena parte de la actividad   económica y del ejercicio del poder se fundan en el recurso inmaterial de la   información. En consecuencia, el ejercicio de los derechos humanos, y en   especial de los derechos de libertad e igualdad política, tienen como   presupuesto indispensable el acceso a la información.[131]    

Esa relación   instrumental del derecho a acceder a la información pública también existe para   alcanzar fines constitucionalmente legítimos, como lo son asegurar que las   autoridades y agencias estatales expliquen públicamente las decisiones adoptadas   y el uso que le han dado a poder que han delegado en ellos los ciudadanos, así   como el destino que le dado a los recursos públicos; y garantizar el   cumplimiento de deberes constitucionales y legales por parte de la ciudadanía.   Así lo sostuvo esta Corporación en la sentencia C-957 de   1999, donde se señaló lo siguiente:    

“El Estado de derecho se funda, entre otros principios, en el de la   publicidad, el cual supone el conocimiento de los actos de los órganos y   autoridades estatales, en consecuencia, implica para ellos desplegar una   actividad efectiva para alcanzar dicho propósito; dado que, la certeza y   seguridad jurídicas exigen que las personas puedan conocer, no sólo de la   existencia y vigencia de los mandatos dictados por dichos órganos y autoridades   estatales, sino, en especial, del contenido de las decisiones por ellos   adoptadas, para lo cual, la publicación se instituye en presupuesto básico de su   vigencia y oponibilidad, mediante los instrumentos creados con tal fin.    

“Es más, el referido principio constituye un fin esencial del Estado   social de derecho, por cuanto permite enterar a la comunidad y mantenerla   informada sobre los hechos que ocurren a su alrededor, así como de los   fundamentos que motivan las decisiones adoptadas por las autoridades.    

(…)    

“En este orden de ideas, la Carta Política establece la publicidad   como principio rector de las actuaciones administrativas, para lo cual, de   conformidad con lo preceptuado en su artículo 209, obliga a la administración a   poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos, con el   fin, no sólo de que éstos se enteren de su contenido y los observen, sino que,   además, permita impugnarlos a través de los correspondientes recursos y acciones[132].”[133]    

Finalmente, el   derecho a acceder a la información pública garantiza la transparencia de la   gestión pública, y por lo tanto, se constituye en un mecanismo de control   ciudadano de la actividad estatal. Concretamente, la jurisprudencia de esta   Corporación ha indicado que:    

“(…), la transparencia y la publicidad de la información pública son   dos condiciones necesarias para que las agencias del Estado se vean obligadas a   explicar públicamente las decisiones adoptadas y el uso que le han dado al poder   y a los recursos públicos; son la garantía más importante de la lucha contra la   corrupción y del sometimiento de los servidores públicos a los fines y   procedimientos que les impone el derecho; son la base sobre la cual se puede   ejercer un verdadero control ciudadano de la gestión pública y satisfacer los   derechos políticos conexos. En este sentido, la Corte ha reiterado que el acceso   a información y documentación oficial, constituye una condición de posibilidad   para la existencia y ejercicio de las funciones de crítica y fiscalización de   los actos del gobierno que, en el marco de la Constitución y la ley, cabe   legítimamente ejercer a la oposición.[134].”[135]    

En igual sentido,   en la sentencia C-711 de 1996,[136]  la Corte recordó que es   imprescindible propiciar el desarrollo del principio de publicidad en el que se   ubica la posibilidad de realización efectiva de la democracia participativa   consagrada en el artículo 3 constitucional, para lo cual, se requiere de una   eficaz garantía del derecho a acceder a la información pública para que los   gobernados, titulares del derecho y el deber de ejercer control sobre las   autoridades públicas investidas de poder para adoptar decisiones en temas de   interés general, lo ejerzan.En dicha sentencia la Corte   señaló lo siguiente:    

La norma superior transcrita plasma una de las características   esenciales del Estado Social de Derecho, que reconoce en la Constitución, “…un   modo de la ordenación de la vida social en el que la titularidad de la soberanía   corresponde a las generaciones vivas y en el que, por consiguiente, las   relaciones entre gobernantes y gobernados están reguladas de tal modo que éstos   disponen de unos ámbitos reales de libertad que les permiten el control efectivo   de los titulares ocasionales del poder.”[137].    

Esos ámbitos reales de libertad, en los cuales la comunidad ejercerá   el control que le corresponde, pasan por la efectiva y real posibilidad que   tengan los ciudadanos de acceder a la información que necesitan para el efecto,   la cual deberá ser suministrada por las autoridades competentes y responsables   del servicio, a las cuales les asiste el deber de prudencia y discreción   razonable, siempre que al suministrarla no obstaculicen, impidan o desvirtúen la   prestación misma del servicio, o lo interfieran en desmedro de los intereses   generales.    

Por otra parte, este derecho   fundamental impone al menos dos deberes correlativos a todas las autoridades   estatales.    

En primer lugar, para garantizar   el ejercicio de este derecho, las autoridades públicas tienen el deber de   suministrar a quien lo solicite, información clara, completa, oportuna, cierta y   actualizada, sobre su actividad. En segundo lugar, también es necesario que las   autoridades públicas conserven y mantengan “la información sobre su   actividad, ya que, de no hacerlo, se vulnera el derecho de las personas al   acceso a la información pública y, en consecuencia, el derecho a que ejerzan un   control sobre sus actuaciones.” Al respecto, la Corte Constitucional ha   manifestado:    

“En suma, en una sociedad democrática, la regla general consiste en   permitir el acceso ciudadano a todos los documentos públicos. De allí que   constituya un deber constitucional de las autoridades públicas entregarle, a   quien lo solicite, informaciones claras, completas, oportunas, ciertas y   actualizadas sobre cualquier actividad del Estado. Aunado a lo anterior, debe   existir, en toda entidad oficial, una política pública de conservación y   mantenimiento de esta variedad de documentos, muy especialmente, aquellos que   guarden una relación directa con la comisión de violaciones masivas y   sistemáticas de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.”[138]    

3.1.3. La Corte   se ha referido en varias ocasiones a las reglas jurisprudenciales que definen el   alcance del derecho a acceder a la documentación e información públicas y las   condiciones constitucionales que deben cumplir las limitaciones que se hagan del   mismo.[139]    

En este sentido, la Corporación ha reiterado que siendo este derecho un   mecanismo esencial para la satisfacción de los principios de publicidad y   transparencia de la función pública e instrumento esencial para salvaguardar a   las personas de la arbitrariedad estatal, las limitaciones que se le impongan se   encuentran sometidas a exigentes condiciones constitucionales y el juicio de   constitucionalidad de cualquier norma que los restrinja debe ser en extremo   riguroso.    

En la sentencia   C-491 de 2007,[140]    la Corte recogió las reglas jurisprudenciales que deben respetar las   restricciones que se pretendan imponer a este derecho. Esta línea ha sido   reiterada desde entonces, siendo aplicada recientemente por esta Corporación   para evaluar la constitucionalidad de dos proyectos de ley estatutaria. Por su   relevancia para el asunto bajo examen, se transcribirán in extenso los apartes   pertinentes de dicha providencia:    

1) Como regla general, en virtud de lo dispuesto por el   artículo 74 de la Constitución, 13 de la Convención Interamericana sobre   Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,   las personas tienen derecho fundamental de acceso a la información del Estado.   En este sentido, dónde quiera que no exista reserva legal expresa debe imperar   el derecho fundamental de acceso a la información. Al respecto la Corte ha   indicado:    

“En suma, en   una sociedad democrática, la regla general consiste en permitir el acceso   ciudadano a todos los documentos públicos. De allí que constituya un deber   constitucional de las autoridades públicas entregarle, a quien lo solicite,   informaciones claras, completas, oportunas, ciertas y actualizadas sobre   cualquier actividad del Estado”[141]    

De la regla “pro publicidad” se derivan dos   consecuencias: las normas que limitan el derecho de acceso a la información   deben ser interpretadas de manera restrictiva y toda limitación debe estar   adecuadamente motivada[142].    

En todo caso la Corte ha indicado que el derecho de   acceso a los documentos públicos no se extiende a los documentos meramente   preparatorios o en trámite de elaboración ni a la información íntima o privada   de personas naturales que no tenga ninguna relevancia pública[143].     

Finalmente, la Corte ha considerado   “constitucionalmente admisible” la regulación legal del procedimiento de acceso   a información. Tales reglas deben ser tenidas en cuenta por el juez   constitucional a la hora de definir si en un determinado caso existe vulneración   del derecho que se estudia.[144]    

2) Tal y como lo dispone el artículo 74 de la   Constitución, los límites del derecho de acceso a la información pública   tienen reserva de ley. En efecto, según la citada disposición, “todas las   personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que   establezca la ley (…).”.    

(…)    

3) La ley que limita el derecho   fundamental de acceso a la libertad de información debe ser precisa y clara   al definir qué tipo de información puede ser objeto de reserva y qué autoridades   pueden establecer dicha reserva. En efecto, la Constitución en este sentido   rechaza las normas genéricas o vagas que pueden terminar siendo una especie de   habilitación general a las autoridades para mantener en secreto toda la   información que discrecionalmente consideren adecuado. Para que esto no   ocurra y no se invierta la regla general de la publicidad, la   ley debe establecer con claridad y precisión el tipo de información que puede   ser objeto de reserva, las condiciones en las cuales dicha reserva puede   oponerse a los ciudadanos, las autoridades que pueden aplicarla y los sistemas   de control que operan sobre las actuaciones que por tal razón permanecen   reservadas. Al respecto ha dicho la jurisprudencia:    

“En los términos de la Constitución, la regla general de la   publicidad sólo puede tener excepciones en virtud de leyes que, de manera   específica, establezcan los casos concretos en los cuales ciertas autoridades   claramente definidas pueden establecer que determinada información es reservada.   Adicionalmente, la reserva sólo resulta procedente si el legislador aporta   razones suficientes para justificarla. En este sentido la Corte ha señalado   estrictas condiciones para que el legislador pueda establecer excepciones a la   regla general prevista en el artículo 74 Superior.”[145].    

(…)    

4) La reserva puede operar respecto del contenido de   un documento público pero no respecto de su existencia. Al respecto la Corte   ha indicado que “el  secreto de un documento público no puede llevarse al   extremo de mantener bajo secreto su existencia. El objeto de protección   constitucional es exclusivamente el contenido del documento. Su existencia, por   el contrario, ha de ser pública, a fin de garantizar que los ciudadanos tengan   una oportunidad mínima a fin de poder ejercer, de alguna manera, el derecho   fundamental al control del poder público (art. 40 de la C.P.)”[146]    

5) La reserva legal sólo puede operar sobre la   información que compromete derechos fundamentales o bienes constitucionales pero   no sobre todo el proceso público dentro del cual dicha información se inserta.   En ese sentido en un caso de violencia contra menores, por ejemplo, solo es   reservado el nombre del menor o los datos que permitan su identificación, pero   no el resto de la información que reposa en el proceso, pues resultaría   desproporcionado reservar una información cuyo secreto no protege ningún bien o   derecho constitucional. A este respecto no sobra recordar que la Corte ha   señalado que cualquier decisión destinada a mantener en reserva determinada   información debe ser motivada y que la interpretación de la norma sobre reserva   debe ser restrictiva[147].    

6) La reserva legal no puede   cobijar información que por decisión constitucional deba ser pública. Así   por ejemplo, resultaría abiertamente inconstitucional que se estableciera una   reserva sobre el contenido de las leyes de la República, el trámite legislativo,   los nombres de los servidores públicos de elección popular, en fin, todos los   procesos y actuaciones cuya publicidad es constitucionalmente obligatoria. En   este sentido, para mencionar un tema que tiene relación directa con las normas   demandadas, resultaría inadmisible constitucionalmente hablando que la cuantía   de los gastos reservados de cada entidad estuviera también bajo reserva. Al ser   este un tema que debe encontrarse dispuesto en la ley de presupuesto, dicha   información debe ser pública de forma tal que pueda ser conocida y controvertida   por la ciudadanía.    

7) La reserva debe ser temporal. Su plazo debe ser razonable y   proporcional al bien jurídico constitucional que la misma busca proteger.   Vencido dicho término debe levantarse. A este respecto, por ejemplo, la   Corte declaró la exequibilidad condicionada de una norma que no establecía un   plazo razonable para la reserva de las investigaciones disciplinarias. La Corte   encontró que la reserva de ley sobre la investigación disciplinaria debía   levantarse una vez se practicaran todas las pruebas de la investigación o, una   vez vencido el término legal para su práctica. Extender la reserva mas allá de   dicho plazo resulta desproporcionado y viola el derecho de acceso a la   información  Pública[148].   Al respecto ha dicho la Corte:    

“En realidad, no sería posible en ningún sistema excluir una   instancia o momento de control social y político. Inclusive, se reitera, el   modelo de la publicidad restringida, lo contempla, pues dictado el fallo se   levanta la reserva que hasta entonces amparaba la investigación. Si el desempeño   del poder, en los distintos ámbitos del Estado, fuera clandestino y secreto, no   sería posible que el ciudadano pudiera “participar en la conformación, ejercicio   y control del poder político” (C.P. art. 40). La publicidad de las funciones   públicas (C.P. art. 209), es la condición esencial del funcionamiento adecuado   de la democracia y del Estado de derecho; sin ella, sus instituciones mutan de   naturaleza y dejan de existir como tales” (C-038/96).    

8) Durante el período amparado por la reserva la información debe ser   adecuadamente custodiada de forma tal que resulte posible su posterior   publicidad[149]. La pérdida o deterioro de los documentos en los que   reposa esta información puede dar lugar a graves sanciones disciplinarias e   incluso penales y por ello las entidades que custodian la información así como   los organismos de control deben asegurarse que dicha información se encuentre   adecuadamente protegida[150]. No sobra indicar que la   Corte consideró que esta era una de las obligaciones más importantes de las   entidades custodias de información reservada para garantizar el derecho   fundamental a la verdad de las víctimas de violaciones de derechos humanos y a   la memoria de la sociedad colombiana.[151]    

9) La reserva cobija a los   funcionarios públicos pero no habilita al Estado para censurar la publicación de   dicha información cuando los periodistas han logrado obtenerla. En   aplicación de esta regla la Corte declaró inexequible una norma que prohibía a   los periodistas difundir información reservada. Al respecto dijo la Corte:    

“El parágrafo segundo de la norma examinada que prohíbe publicar   extractos o resúmenes del contenido de la investigación sometida a reserva,   hasta que se produzca el fallo, es inexequible en cuanto comporta una forma   clara e inequívoca de censura y viola, por ende, el artículo 20 de la C.P. De   otra parte, vulnera la libertad e independencia de la actividad periodística,   garantizada en el artículo 73 de la Carta. La prohibición de la censura opera en   un ámbito propio y respecto de ciertos sujetos, pero por sí misma no limita la   competencia del legislador para imponer respecto de determinados actos y   personas la  obligación de la reserva.”[152].           

10) Adicionalmente, la Corte ha considerado que la reserva puede   ser oponible a los ciudadanos pero no puede convertirse en una barrera para   impedir el control intra o inter orgánico, jurídico y político, de las   decisiones y actuaciones públicas de que da cuenta la información reservada.   En este sentido, la exigencia de motivación de la decisión de no entregar una   información “reservada” tiene como uno de sus propósitos principales, según la   Corte, facilitar el control judicial de dicha decisión.    

11) Es cierto que el legislador puede establecer límites del derecho   de acceso a la información, pero esos límites sólo serán constitucionalmente   legítimos si tienen la finalidad de proteger derechos fundamentales o bienes   constitucionalmente valiosos como la seguridad nacional, el orden público o la   salud pública. En todo caso, la limitación que se imponga debe resultar   razonable y proporcionada al logro de dicha finalidad. Al respecto ha   señalado la Corte:    

“La publicidad como principio constitucional que informa el ejercicio   del poder público, se respeta cuando se logra mantener como regla general y   siempre que la excepción, contenida en la ley, sea razonable y ajustada a un fin   constitucionalmente admisible. La medida exceptiva de la publicidad, igualmente,   deberá analizarse en términos de razonabilidad y proporcionalidad, como quiera   que ella afecta, según se ha anotado, un conjunto de derechos fundamentales.”[153]    

Adicionalmente la Corte ha señalado que en las siguientes   situaciones puede resultar legítima la reserva: (1) para garantizar la defensa   de los derechos fundamentales de terceras personas que puedan resultar   desproporcionadamente afectados por la publicidad de una información; (2) ante   la necesidad de mantener la reserva para garantizar la seguridad y defensa   nacional; (3) frente a la necesidad de asegurar la eficacia de las   investigaciones estatales de carácter penal, disciplinario, aduanero o   cambiario; (4) con el fin de garantizar secretos comerciales e industriales[154].   En todo caso cualquier restricción debe resultar razonable y proporcionada a   los fines que se busca alcanzar.      

Como lo ha señalado la Corte, en perfecta armonía con lo   establecido por la doctrina y la jurisprudencia interamericana en la materia,   “el principio de proporcionalidad comprende tres sub-principios: idoneidad,   necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. El primero se refiere a que   toda intervención en los derechos fundamentales debe ser adecuada para   contribuir a la obtención de un fin constitucionalmente legítimo; el segundo,   que la medida legislativa debe ser lo más benigna posible con el derecho   intervenido, entre todas aquellas que revisten por lo menos la misma idoneidad   para contribuir a alcanzar el objetivo propuesto, y la tercera, alude a que la   intervención en el derecho fundamental intervenido deben compensar los   sacrificios que ésta implica para sus titulares y para la sociedad en general.”[155]    

12) En estrecha relación con las consideraciones anteriores, la Corte ha   considerado que corresponderá al juez que ejerce el control sobre la decisión   de no entregar determinada información, definir si tal decisión se encuentra   soportada de manera clara y precisa en una ley y si la misma resulta razonable y   proporcionada al fin que se persigue. Al respecto ha dicho la Corte:    

“Aún cuando el derecho de acceso a los documentos públicos puede ser   limitado por el legislador por disposición del artículo 74 de la Constitución   Política, como se hizo con relación a la defensa o seguridad nacional, el   escrutinio judicial sobre la restricción que a la consulta y expedición de   copias de documentos públicos hagan las autoridades, no se agota con la simple   verificación de que dicha acción se fundamenta en normas jurídicas y que éstas   tengan rango de ley, sino que además debe examinarse la proporcionalidad de la   restricción de cara a los derechos, principios y valores constitucionales que   resulten afectados con la medida. (…) el operador jurídico no sólo debe valorar que una norma   de rango legal autorice la reserva del documento, sino cuáles derechos,   principios y valores constitucionales están afectados con la restricción, ya que   en algunas ocasiones deberán prevalecer los derechos, valores y principios que   inspiran la confidencialidad de la información, y en otros, los que se le oponen.   Así las cosas, ponderados los intereses en juego, puede que la reserva de un   documento prevalezca ante derechos como a la información; pero debe ceder frente   a otros como los derechos a la defensa y de acceso a la administración de   justicia, los cuales, prima facie, tienen mayor importancia en las sociedades   democráticas modernas.”[156]    

13) Especialmente, en cuanto se refiere a la   información relativa a la defensa y seguridad nacional, resulta relevante   recordar que distintas disposiciones legales y de derecho internacional admiten   su reserva legal. Al respecto, el artículo 12 de la Ley 57 de 1985, permite   extender el carácter de reservados a los documentos que atenten contra la   seguridad y defensa nacional, así:    

“Artículo 12.- Toda persona tiene derecho a   consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le   expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter   reservado conforme a la Constitución o la Ley, o no hagan relación a la defensa   o seguridad nacional.”    

En distintas decisiones la Corte ha admitido   expresamente que una de las razones que pueden justificar la restricción del   principio de publicidad de la información del Estado es la defensa de la   seguridad nacional. Sin embargo ha reiterado que en cualquier caso la   limitación concreta que se establezca debe satisfacer los principios de   razonabilidad y proporcionalidad así como los restantes requisitos antes   mencionados. En la sentencia T-1268 de 2001 referida a las razones que   permiten justificar la reserva legal de cierta información relacionada con la   defensa y la seguridad nacional, dijo la Corte:    

“(L)os funcionarios públicos,  están autorizados para no   permitir  el acceso a aquellos documentos cuya consulta o comunicación   pueda atentar contra secretos protegidos por ley tales como los concernientes a   la defensa y seguridad  nacionales, a investigaciones relacionadas con   infracciones de carácter penal, fiscal, aduanero, o cambiario, así como  a   los secretos  comerciales e industriales” (T-473 de 1992).    

(…)    

12. En resumen, la Corte ha considerado que sólo es legítima una   restricción del derecho de acceso a la información pública – o el   establecimiento de una reserva legal sobre cierta información – cuando: i) la   restricción está autorizada por la ley o la Constitución; ii) la norma que   establece el límite es precisa y clara en sus términos de forma tal que no   ampare actuaciones arbitrarias o desproporcionadas de los servidores públicos;   iii) el servidor público que decide ampararse en la reserva para no suministrar   una información motiva por escrito su decisión y la funda en la norma legal o   constitucional que lo autoriza; iv) la ley establece un límite temporal a la   reserva; v) existen sistemas adecuados de custodia de la información; vi)   existen controles administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones   reservadas; vii) la reserva opera respecto del contenido de un documento público   pero no respecto de su existencia; viii) la reserva obliga a los servidores   públicos comprometidos pero no impide que los periodistas que acceden a dicha   información puedan publicarla; ix) la reserva se sujeta estrictamente a los   principios de razonabilidad y proporcionalidad; x) existen recursos o acciones   judiciales para impugnar la decisión de mantener en reserva una determinada   información.    

En particular la Corte ha señalado que la finalidad de proteger   la seguridad o defensa nacional es constitucionalmente legítima y por lo tanto   para el logro de tales objetivos puede establecerse la reserva de cierta   información. Sin embargo, en cada caso es necesario “acreditar   que tales derechos o bienes se verían seriamente afectados si se difunde   determinada información, lo que hace necesario mantener la reserva”.   En otras palabras, no basta con apelar a la fórmula genérica “defensa y   seguridad del Estado” para que cualquier restricción resulte admisible.   Adicionalmente es necesario que se satisfagan los restantes requisitos que han   sido mencionados. (Resaltado agregado al texto).    

3.1.4. La Corte   ha hecho también referencia a los instrumentos internacionales en los que se   reconoce el derecho de acceso a la información pública, varios de los cuales   hacen parte del bloque de constitucionalidad estricto   sensu (art. 93 superior), los cuales son relevantes para establecer el contenido   constitucionalmente protegido del derecho.    

Así, la   Convención Americana sobre Derechos   Humanos,[157]  en su artículo 13 consagra la libertad de pensamiento y expresión, libertad que   protege el derecho de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de   toda índole, por cualquier medio. Igualmente el Pacto Internacional   de Derechos Civiles y Políticos[158]  en su artículo 19 se refiere a la libertad de expresión e incluye expresamente   la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole.[159]    

En la “Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión”, adoptada por la Comisión Interamericana de   Derechos Humanos durante su 108° período ordinario de sesiones en octubre de   2000, se consagró como principio el derecho de toda persona a acceder a la   información en poder del Estado, que solo admite limitaciones que se hayan   establecido previamente en la ley cuando exista un peligro real e inminente para   la seguridad nacional.[160]    

En el año 2010, la Relatoría   Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos   Humanos, publicó un manual sobre “El derecho de acceso a la información en el   marco jurídico interamericano”, en el cual se resume la jurisprudencia del   sistema en torno al contenido del derecho de acceso a la información y los   límites que deben respetarse cuando se restrinja tal derecho. En dicho manual,   se puntualiza que para garantizar el ejercicio pleno y efectivo del derecho de acceso a la   información, la gestión estatal debe regirse por los principios de máxima   divulgación y de buena fe, en los siguientes términos:    

B.  Principios rectores del   derecho de acceso a la información    

(…)    

1.   Principio de máxima   divulgación    

El principio de máxima divulgación ha sido reconocido en el sistema   interamericano como un principio rector del derecho a buscar, recibir y difundir   informaciones contenido en el artículo 13 de la Convención Americana. En este   sentido, la Corte Interamericana ha establecido en su jurisprudencia que, el   “derecho de acceso a la información debe estar   regido por el ‘principio de máxima divulgación‘”[161]. En idéntico sentido, la CIDH ha explicado   que, en virtud del artículo 13 de la Convención Americana, el derecho de acceso   a la información se debe regir por el principio de la máxima divulgación[162]. Asimismo, el numeral 1 de la resolución CJI/RES.147 (LXXIII-O/08)   (“Principios sobre el Derecho de Acceso a la Información”) del Comité Jurídico   Interamericano ha establecido que, “[t]oda información es accesible en   principio. El acceso a la información es un derecho humano fundamental que   establece que toda persona puede acceder a la información en posesión de órganos   públicos, sujeto sólo a un régimen limitado de excepciones”.    

El principio de máxima divulgación ordena diseñar un régimen   jurídico en el cual la transparencia y el derecho de acceso a la información   sean la regla general sometida a estrictas y limitadas excepciones. De este   principio se derivan las siguientes consecuencias: (1) el derecho de acceso a la   información debe estar sometido a un régimen limitado de excepciones, el cual   debe ser interpretado de manera restrictiva, de forma tal que se favorezca el   derecho de acceso a la información; (2) toda decisión negativa debe ser motivada   y, en este sentido, corresponde al Estado la carga de probar que la información   solicitada no puede ser revelada; y (3) ante una duda o un vacío legal, debe   primar el derecho de acceso a la información.    

a.   El derecho de acceso   a la información es la regla y el secreto la excepción    

El derecho de acceso a la información no es un derecho absoluto, sino   que puede estar sujeto a limitaciones. Sin embargo, tal como se detalla más   adelante, dichas limitaciones deben dar cumplimiento estricto a los requisitos   derivados del artículo 13.2 de la Convención Americana, esto es: verdadera   excepcionalidad, consagración legal, objetivos legítimos, necesidad y estricta   proporcionalidad[163]. No obstante, las excepciones no deben convertirse en la regla   general; y debe entenderse, para todos los efectos, que el acceso a la información es la regla, y el secreto la excepción.   Asimismo, en la legislación interna debe resultar claro que la reserva se   mantendrá solamente mientras la publicación pueda efectivamente comprometer los   bienes que se protegen con el secreto. En este sentido, el secreto debe tener un   plazo razonable, vencido el cual, el público tendrá derecho a conocer la   respectiva información.    

En particular, respecto de los límites, la Corte Interamericana ha   resaltado en su jurisprudencia que el principio de máxima divulgación “establece   la presunción de que toda información es accesible, sujeta a un sistema   restringido de excepciones”[164], las cuales “deben estar   previamente fijadas por ley”[165], responder a un objetivo permitido por la Convención Americana[166], y “ser necesarias en una sociedad democrática, lo que depende de   que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo”[167].    

b.   Carga probatoria para   el Estado en caso de establecer limitaciones al derecho de acceso a la   información    

La jurisprudencia de la Corte Interamericana ha establecido que el   Estado tiene la carga de la prueba de demostrar que las limitaciones al acceso a   la información son compatibles con las normas interamericanas sobre libertad de   expresión[168]. Así también lo ha afirmado el Comité Jurídico Interamericano en su   resolución sobre los “Principios sobre el Derecho de Acceso a la Información”,   al establecer que, “la carga de la prueba para justificar cualquier negativa de   acceso a la información debe recaer en el órgano al cual la información fue   solicitada”. Lo anterior permite generar seguridad jurídica en el ejercicio del   derecho de acceso a la información, pues, al estar la información en control del   Estado debe evitarse al máximo la actuación discrecional y arbitraria del mismo   en el establecimiento de restricciones al derecho[169].    

c.   Preeminencia del   derecho de acceso a la información en caso de conflictos de normas o de falta de   regulación    

Tal como ha sido ampliamente   reconocido en el seno de las relatorías para la libertad de expresión, frente a   un conflicto de normas, la ley de acceso a la información deberá prevalecer   sobre toda otra legislación[170]. Lo anterior, toda vez que se ha   reconocido al derecho de acceso a la información como un requisito indispensable para el funcionamiento mismo de la   democracia[171]. Esta exigencia ayuda a promover que los Estados cumplan   efectivamente con la obligación de establecer una ley de   acceso a la información pública y a que la interpretación de la misma resulte   efectivamente favorable al derecho de acceso[172].    

2.   Principio de buena fe    

Para   garantizar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información, resulta   esencial que los sujetos obligados por este derecho actúen de buena fe, es   decir, que interpreten la ley de manera tal que sirva para cumplir los fines   perseguidos por el derecho de acceso, que aseguren la estricta aplicación del   derecho, brinden los medios de asistencia necesarios a los solicitantes,   promuevan una cultura de transparencia, coadyuven a transparentar la gestión   pública, y actúen con diligencia, profesionalidad y lealtad institucional. Es   decir, que realicen las acciones necesarias con el fin de que sus actuaciones   aseguren la satisfacción del interés general y no defrauden la confianza de los   individuos en la gestión estatal.    

Por su parte, la   jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como las   decisiones de la Comisión Interamericana y los informes de la Relatoría Especial   de la OEA para la Libertad de Expresión, dan evidencia de un consenso regional   del que hace parte Colombia, sobre el contenido del derecho a acceder a la   información y sobre las condiciones que deben cumplirse para que una   limitación a tal derecho resulte legítima.    

Así por ejemplo,   la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su   Opinión Consultiva OC-05 de 1985, conceptuó lo siguiente:    

En el año   2006, la Corte Interamericana, estableció tres requisitos que una limitación al   derecho de acceso a la información fuera válida, en relación con la libertad de   pensamiento y de expresión, a saber: (i) toda limitación debe estar definida en   la ley; (ii) debe estar destinada a proteger los derechos o la reputación de los   demás, o la seguridad nacional, el orden público o la salud o moral pública; y   (iii) debe ser necesaria y proporcionada para una sociedad democrática.[174]    

En la sentencia C-540 de 2012,[175]  la Corte Constitucional también   recogió otros elementos determinantes del alcance y contenido del derecho a   acceder a la información pública, a partir del “Estudio especial sobre el   derecho de acceso a la información”, elaborado por la  Relatoría   Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos   Humanos, año 2007. Por su relevancia para el asunto en revisión, se transcriben   los apartes relevantes recogidos en dicha sentencia:    

–          Para garantizar el ejercicio del   derecho de acceso a la información mediante  la formulación de una   solicitud, los Estados deben implementar un procedimiento  simple, rápido y   no oneroso, que en todo caso garantice la revisión por una segunda    instancia de la negativa de la información requerida.    

–          En materia de protección   judicial del derecho al acceso a la información debe  existir un recurso   sencillo, rápido y efectivo para determinar si se produjo una  violación al   derecho de quien solicita información y, en su caso, ordene al órgano    correspondiente la entrega de la información.    

–          Las restricciones al derecho   deben (i) estar fijadas por la ley. (ii) Perseguir un  fin legítimo a la   luz de la Convención Americana de Derechos Humanos (tales como  los   señalados en el artículo 13 de la CADH: […] la seguridad nacional, […]).    Específicamente, en esta materia el Principio 8 de los Principios de Lima   establece  que las restricciones al derecho de acceso por motivos de   seguridad nacional sólo  serán válidas cuando estén orientadas a proteger   la integridad territorial del país y  en situaciones excepcionales de   extrema violencia que representen un peligro real e  inminente de colapso   del orden democrático. (iii) La negativa del Estado de  suministrar   información que le es solicitada debe ser proporcional para la protección    de ese fin legítimo protegido y debe ser necesaria en una sociedad democrática.   (iv)  La negativa a suministrar información debe darse por escrito y ser   motivada. (v) La  limitación al derecho de acceso debe ser temporal y/o   condicionada a la desaparición  de su causal.[176]    

Así mismo, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión   expidió el  documento “El derecho de acceso a la información en el marco   jurídico  interamericano”, año 2010, que presenta en forma sistematizada   los estándares en  materia de acceso a la información del sistema   interamericano de derechos humanos,  así como jurisprudencia de distintos   Estados miembros de la OEA sobre la materia.  Como pautas básicas a tener   en cuenta se señalaron:    

–          La gestión del Estado debe   regirse por los principios de máxima divulgación y de  buena fe. Del principio   de máxima divulgación se derivan las siguientes consecuencias: i) el derecho de   acceso a la información es la regla y el secreto la excepción[177], (ii) carga  probatoria para el Estado en caso de   establecer limitaciones al derecho de acceso a la  información[178] y (iii) preeminencia del derecho de acceso a la   información en caso de  conflictos de normas o de falta de regulación[179].    

–          En cuanto al contenido y alcance   del derecho de acceso a la información, toda persona  es titular del   derecho de acceso a la información; genera obligaciones para todas las    autoridades públicas de todas las ramas del poder y de los órganos autónomos de   todos  los niveles de gobierno; y forja distintas obligaciones a cargo del   Estado como responder  de manera oportuna, completa y accesible, contar con   un recurso que satisfaga el  derecho de acceso a la información, disponer   de un recurso judicial idóneo y efectivo  para la revisión de las negativas   de entrega de información, entre otras[180].    

–          Las limitaciones al derecho de   acceso a la información deben dar estricto  cumplimiento a los requisitos   derivados del artículo 13.2 de la Convención Americana,  esto es,   condiciones de carácter excepcional, consagración legal, objetivos legítimos,   necesidad y proporcionalidad[181]. En materia de admisibilidad y condiciones de las    limitaciones, el Principio 4 de la Declaración de Principios dispone que “el   acceso a la  información […] solo admite limitaciones excepcionales que   deben estar establecidas  previamente por la ley para el caso que exista un   peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades   democráticas” (punto 5, literal a.). Sobre la  condición de consagración   legal de las excepciones se señala que “debe ser lo  suficientemente clara   y precisa como para no conferir un nivel excesivo de discrecionalidad a los   funcionarios que deciden si se divulga o no la información” (punto 5, literal   c.). En cuanto a la condición de los objetivos legítimos se expresa que “deben   responder expresamente a un objetivo permitido por la Convención Americana en el   artículo 13.2, esto es: asegurar el respeto a los derechos o la reputación de   los  demás, proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la   moral públicas” (punto 5, literal d.).    

–          Respecto a la información   reservada o secreta, la Declaración Conjunta de los  Relatores para la   libertad de expresión de la ONU, la OEA y la OSCE de 2004[182] señaló  que “las autoridades públicas y   funcionarios tienen la responsabilidad exclusiva de  proteger la   confidencialidad de la información secreta legítimamente bajo su control”;    que “otros individuos, incluidos los periodistas y representantes de la sociedad   civil, no deberán estar nunca sujetos a sanciones por la publicación o ulterior   divulgación de  esta información, independientemente de si ha sido filtrada   o no, a no ser que cometan fraude u otro delito para obtener la información”; y   que “cierta información puede ser legítimamente secreta por motivos de seguridad   nacional o protección de otros intereses preponderantes”, “sin embargo, las   leyes que regulan el secreto deberán definir con exactitud el concepto de   seguridad nacional y especificar claramente los criterios que  deberán   utilizarse para determinar si cierta información puede o no declararse secreta,   a fin de prevenir que se abuse de la clasificación ‘secreta’ para evitar la   divulgación de  información que es de interés público”, por lo cual “las   leyes que regulan el secreto deberán especificar con claridad qué funcionarios   están autorizados para clasificar  documentos como secretos y también   deberán establecer límites generales con respecto al período de tiempo durante   el cual los documentos pueden mantenerse secretos”, e  igualmente “dichas   leyes deberán estar sujetas al debate público” (punto 5, literal g.).    

–          El acceso a la información y a   los archivos de memoria histórica sobre graves  violaciones de derechos   humanos[183].  Este punto comprende el deber de permitir el  acceso a los archivos en los   cuales exista información relacionada con violaciones  graves de derechos   humanos, el deber de crear y conservar archivos vinculados con  graves   violaciones de derechos humanos y el deber de producir información relacionada    con graves violaciones de derechos humanos[184].    

–          El principio de máxima   divulgación ordena diseñar un régimen jurídico en el cual la  transparencia   y el derecho de acceso a la información sean la regla general sometida a    estrictas y limitadas excepciones. De este principio se derivan las siguientes    consecuencias: (1) el derecho de acceso a la información debe estar sometido a   un  régimen limitado de excepciones, el cual debe ser interpretado de   manera restrictiva, de  forma tal que se favorezca el derecho de acceso a   la información; (2) toda decisión  negativa debe ser motivada y, en este   sentido, corresponde al Estado la carga de probar  que la información   solicitada no puede ser revelada; y (3) ante una duda o un vacío  legal,   debe primar el derecho de acceso a la información.    

Con base en esta   doctrina, pasa la Corte a examinar puntualmente el contenido del proyecto de ley   estatutaria    

3.2.               Examen puntual del articulado del proyecto de ley   estatutaria sobre el derecho a acceder a la información pública    

El proyecto de   ley estatutaria sub examine está organizado en cinco títulos y 35   artículos. En el título primero, artículos 1 a 6, establece las disposiciones   generales, define el objeto de la ley, los principios que orientan el ejercicio   de este derecho fundamental, precisa quiénes son los sujetos obligados y   establece definiciones básicas. El título segundo, artículos 7 a 17, se refiere   al contenido y categorías de la información pública objeto de la ley estatutaria   que se analiza, lo que incluye regulaciones que desarrollan aspectos como la   disponibilidad de la información, los criterios diferenciales de accesibilidad,   la información mínima obligatoria, la adopción de esquemas de publicación, los   archivos y la gestión documental, y los sistemas de información.    

En el título   tercero, artículos 18 a 23, consagra las excepciones al acceso a la información   pública. El título cuarto, artículos 24 a 31, se refiere a las garantías para el   ejercicio del derecho de acceso a la información define los mecanismos   administrativos y judiciales para su protección y atribuye al Ministerio   Público, funciones de prevención, promoción y seguimiento a la forma como las   entidades cumplan con el deber de asegurar el acceso a la información pública.   Finalmente, en el título quinto, el proyecto consagra las disposiciones sobre   entrada en vigencia, capacitación y formación, y establece los responsables de   diseñar la política pública de acceso a la información.    

Con el fin de   avanzar en el análisis del articulado, la Corte procederá de la siguiente   manera. En primer lugar, transcribirá el texto del artículo, hará una breve   descripción de su contenido, para establecer sus características más relevantes.   En seguida, analizará la compatibilidad de ese contenido normativo con la   Constitución, teniendo en cuenta las observaciones de los distintos   intervinientes. Y, finalmente, adoptará una decisión sobre la constitucionalidad   del artículo.     

3.2.1.   Artículo 1    

Artículo 1°. Objeto. El   objeto de la presente ley es regular el derecho de acceso a la información   pública, los procedimientos para el ejercicio y garantía del derecho y las   excepciones a la publicidad de información.    

El artículo 1°   define el objeto de la ley, y confirma que se está ante un asunto que a la luz   de lo que establece el artículo 152 Superior, debe ser regulado mediante una   norma de carácter estatutario.    

Su consagración   indica también que en este cuerpo normativo se encontrarán sistematizadas dentro   de un mismo cuerpo legal las garantías mínimas para su   ejercicio, y las excepciones a la publicidad de la información generada,   obtenida, controlada, o transformada por las entidades estatales y los sujetos   obligados. Todo lo anterior, armoniza con la exigencia constitucional señalada   en el artículo 74 Superior y en la jurisprudencia constitucional en la materia,   según la cual las limitaciones al acceso a la información pública son   excepcionales y deben estar plasmadas de manera precisa en una norma de carácter   legal.    

Si bien, como   se verá más adelante, en ella no se agotan todos los asuntos puntuales frente a   los cuales excepcionalmente habría reserva, sí fija pautas que deberán tener en   cuenta los sujetos obligados a los que se les solicite una información pública,   por lo que una vez expedida esta disposición, hará parte del bloque de   constitucionalidad en sentido estricto al cual deberán sujetarse todos los   obligados. En esa medida, dada la jerarquía que tienen las leyes estatutarias   dentro de nuestro ordenamiento, se cumple con la exigencia    

Por ello,   encuentra la Corte que esta disposición constituye un   mecanismo esencial para la satisfacción de los principios de publicidad,   transparencia y participación democrática, y en una salvaguarda fundamental   contra la arbitrariedad estatal, y en consecuencia declarará su exequibilidad.    

3.2.2.            Artículo 2    

Artículo 2°. Principio de máxima publicidad para titular   universal. Toda   información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es   pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional   o legal, de conformidad con la presente ley.    

El artículo 2°   establece el principio de máxima publicidad que debe orientar el acceso a la   información pública en posesión o bajo control o custodia de un sujeto obligado.   Resalta que los titulares de este derecho son todas las personas, ciudadanas o   residentes en Colombia.    

No comparte la Corte las preocupaciones señaladas por dos de   los intervinientes en este proceso ‑la Superintendencia Financiera y la   Contaduría General de la República – para quienes esta   disposición sería contraria a la Carta.    

Por el contrario,   este principio corrobora que este derecho fundamental no es un derecho absoluto,   sino que puede estar sujeto a limitaciones, pero también precisa que dichas   limitaciones están sometidas a estrictos requisitos, lo cual resulta no sólo   compatible con lo que establece el artículo 74 de la Carta, sino también con los   tratados de derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad en   sentido estricto (Art. 93 CP), en particular, con el artículo 13.2 de la   Convención Americana, que exige que se trate de limitaciones realmente   excepcionales, consagradas en una disposición de carácter legal o   constitucional, y obedezca a objetivos legítimos, de necesidad y estricta   proporcionalidad, [185] tal como se desarrolla puntualmente en el artículo 3 y en título   III.    

Sobre el punto,   resulta pertinente recordar que la Corte Interamericana ha resaltado en su   jurisprudencia que el principio de máxima divulgación “establece la   presunción de que toda información es accesible, sujeta a un sistema restringido   de excepciones”[186], las cuales “deben estar   previamente fijadas por ley”[187], “responder a un objetivo permitido por la Convención Americana”[188], y “ser necesarias en una sociedad democrática, lo que depende de   que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo”[189].”[190]    

Este principio   coincide, de manera armónica con lo que ha señalado la jurisprudencia   constitucional en la materia, en cuanto a que el acceso   a la información pública es la regla y la reserva, la excepción.    

Asimismo, tal   como más adelante se verá, las reservas autorizadas en la ley están sometidas a   límites materiales y temporales, al exigir para su mantenimiento, entre otras   cosas, que efectivamente comprometan derechos fundamentales, o intereses y fines   constitucionales imperiosos, manteniéndose la reserva por un plazo razonable,   vencido el cual, el público tendrá derecho a conocer la respectiva información.    

Así se brinda una   garantía universal al derecho de acceder a la información a cargo de quien la   tenga bajo su responsabilidad, lo cual constituye un desarrollo compatible con   lo que establecen los artículos 15, 20, 23, 74 constitucionales. Razón por la   cual será declarado exequible.    

3.2.3.            Artículo 3    

Artículo 3°. Otros principios de la transparencia y acceso a   la información pública.  En la interpretación del   derecho de acceso a la información se deberá adoptar un criterio de   razonabilidad y proporcionalidad, así como aplicar los siguientes principios:    

Principio de transparencia. Principio conforme al cual toda la información   en poder de los sujetos obligados definidos en esta ley se presume pública, en   consecuencia de lo cual dichos sujetos están en el deber de proporcionar y   facilitar el acceso a la misma en los términos más amplios posibles y a través   de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley, excluyendo solo   aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales y legales y bajo el   cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley.    

Principio de buena fe. En virtud del cual todo sujeto obligado, al   cumplir con las obligaciones derivadas del derecho de acceso a la información   pública, lo hará con motivación honesta, leal y desprovista de cualquier   intención dolosa o culposa.    

Principio de facilitación. En virtud de este principio los sujetos   obligados deberán facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información   pública, excluyendo exigencias o requisitos que puedan obstruirlo o impedirlo.    

Principio de gratuidad. Según este principio el acceso a la información   pública es gratuito y no se podrán cobrar valores adicionales al costo de   reproducción de la información.    

Principio de celeridad. Con este principio se busca la agilidad en el   trámite y la gestión administrativa. Comporta la indispensable agilidad en el   cumplimiento de las tareas a cargo de entidades y servidores públicos.    

Principio de eficacia. El principio impone el logro de resultados   mínimos en relación con las responsabilidades confiadas a los organismos   estatales, con miras a la efectividad de los derechos colectivos e individuales.    

Principio de la calidad de la   información. Toda la información de interés público que sea   producida, gestionada y difundida por el sujeto obligado, deberá ser oportuna,   objetiva, veraz, completa, reutilizable, procesable y estar disponible en   formatos accesibles para los solicitantes e interesados en ella, teniendo en   cuenta los procedimientos de gestión documental de la respectiva entidad.    

Principio de la divulgación   proactiva de la información.   El derecho de acceso a la información no radica únicamente en la obligación de   dar respuesta a las peticiones de la sociedad, sino también en el deber de los   sujetos obligados de promover y generar una cultura de transparencia, lo que   conlleva la obligación de publicar y divulgar documentos y archivos que plasman   la actividad estatal y de interés público, de forma rutinaria y proactiva,   actualizada, accesible y comprensible, atendiendo a límites razonables del   talento humano y recursos físicos y financieros.    

Principio de responsabilidad   en el uso de la información.   En virtud de este, cualquier persona que haga uso de la información que   proporcionen los sujetos obligados, lo hará atendiendo a la veracidad de la   misma.    

El artículo 3°   contempla otros principios a través de los cuales se concretan los principios de   transparencia, participación democrática y publicidad, de manera armónica con lo   que establecen los artículos 1, 2, 3 y 209 de la Carta.    

Estos principios,   deben ser aplicados por los sujetos obligados, al interpretar una solicitud de   información, pero también al adoptar medidas a través de las cuales se   implemente el acceso a documentos e información pública, exigiendo que siempre   se respeten los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.[191]    

Sobre el alcance   de esta disposición, plantea el señor Procurador que no es suficientemente claro   que estos principios estén orientados a regular la actuación de los sujetos   obligados y que es posible que puedan ser leídos como una restricción para quien   solicita la información, y en razón de esa supuesta falta de claridad solicita   un fallo modulado frente a esta disposición.    

No comparte la   Corte esta posición, como quiera que cada uno de los 10 principios expresamente   señalan que son “los sujetos obligados” quienes deben dar aplicación a   los mismos tanto al responder una solicitud como al establecer los mecanismos   para asegurar la disponibilidad de la información pública.    

En ese sentido,   el sujeto obligado o responsable, en la interpretación de la solicitud que debe   tramitar o responder, o al establecer los procedimientos internos para asegurar   el derecho de acceso a la información, no debe establecer requisitos o etapas   previas cuyo agotamiento pueda utilizarse para dilatar de manera irrazonable o   desproporcionada el ejercicio de dicho derecho, sino dar una respuesta en forma   precisa, completa y en el menor tiempo posible, a las solicitudes que se le   hagan, y adoptar de manera eficiente los procedimientos que mejor garanticen el   derecho. Esto resulta compatible con lo exigido por el artículo 74   constitucional y por el artículo 13 de la Convención Americana, incorporado a   nuestro ordenamiento al bloque de constitucionalidad en virtud de lo consagrado   en el artículo 93 de la Carta. En efecto, el   artículo 13 de la Convención Americana, al amparar el derecho de las personas a   acceder a la información pública, exige que ésta se suministre de manera   oportuna, completa y accesible, y cuando ello no sea posible, en un plazo   razonable, debe expresar las razones que impiden tal acceso.[192]    

En relación con   los diez principios que contempla el artículo 3° sub examine:  transparencia, buena fe, facilitación, no discriminación, gratuidad, celeridad,   eficacia, calidad de la información, divulgación proactiva de la misma, y   responsabilidad en su uso, todos responden a los principios constitucionales que   rigen la función pública, en función de garantizar el derecho de acceso a la   información pública, lo cual resulta compatible con lo que establece el art. 209 CP.    

En relación con el principio de buena fe, la Contaduría General   solicita que se declare inexequible la expresión “y desprovista de cualquier intención dolosa o   culposa,” por considerar que   es contraria a la presunción constitucional que establece el artículo 83 de la   Carta. No comparte la Sala Plena este concepto, como quiera que el mencionado   principio está orientado a guiar el comportamiento de los sujetos obligados, y   en esa medida no altera la presunción constitucional, sino que establece un   estándar con el cual se evalua la actuación del sujeto obligado frente al acceso   a la información pública y su responsabilidad en caso de vulneración de este   derecho fundamental. Dado que la Constitución proscribe toda forma de   responsabilidad objetiva, la expresión “desprovista de cualquier intención   dolosa o culposa,” a la que hace referencia el principio de buena fe,   ratifica no sólo que el comportamiento exigible al sujeto obligado es actuar   diligente y prontamente en cumplimiento de sus responsabilidades, sino además,   establecer que será responsable por actuaciones dolosas o culposas que le sean   endilgables.    

En relación con el principio de calidad de la información,   la Superintendencia Financiera solicita que se declare la exequibilidad   condicionada de las expresiones “reutilizable” y “procesable” por   considerar que tales vocablos no son lo suficientemente claros y pueden ser   interpretados de tal forma a que se esté autorizando la manipulación de tal   información.    

No comparte la Corte esta propuesta, ya que tales locuciones   tienen en el contexto de la ley y en el lenguaje común un sentido lo   suficientemente claro, a través del cual se materializa el principio de máxima   divulgación, como quiera que también hace parte del derecho a acceder a la   información pública, la posibilidad de difundirla,  por lo cual, la   exigencia de que la información sea reutilizable y   procesable asegura que no se utilicen formatos o mecanismos que impidan o   dificulten su difusión, y en esa medida resulta compatible con el artículo 74   Superior.    

Por su parte, y   frente al principio de divulgación proactiva de la información, el Procurador   establece que este principio no debe imponer a los sujetos obligados una carga   imposible de cumplir al publicar y divulgar documentos y archivos públicos, sino   que debe ser cumplido atendiendo a límites razonables del talento humano y   recursos físicos y financieros.    

Finalmente, en relación con el principio de responsabilidad por el uso de la   información, uno de los ciudadanos intervinientes sostiene que el   establecimiento de este principio que señala que el uso de la información   obtenida en ejercicio de este derecho debe atender a “la veracidad de la misma,” introduce un obstáculo inconstitucional para el ejercicio del   derecho a acceder a la información pública, que es contrario a los artículos 20,   23, 83 y 158 de la Constitución Política. Al respecto cabe anotar, que aunque en   principio, dados los deberes que tienen los sujetos obligados, la información   pública que divulguen proactivamente o a solicitud de cualquier persona, debe   ser clara, imparcial y veraz, y que se exige a los sujetos actuar de buena fe,   la expresión “atendiendo a la veracidad de la misma”, sí introduce dudas   sobre la veracidad de una información que se pretenda difundir y traslada la   responsabilidad de su difusión al ciudadano, generando una carga   desproporcionada e irrazonable que es contraria a los derechos de petición,   información, acceso a la información, y al principio de presunción de buena fe   que consagran los artículos 20, 23, 74, y 83 de la Carta.    

El derecho a   acceder a la información pública incluye también el derecho a difundirla   responsablemente, y a la luz de lo que ha señalado esta Corporación, implica que la difusión de la información debe   hacerse respetando fielmente su contenido, el contexto en el cual él se produjo   y sin el propósito de crear confusión o desorientación.[194] Pero tal uso responsable no implica la obligación de corroborar la   veracidad de una información que se presume debe ser cierta.    

Debido al papel   que cumple el acceso a la información pública como instrumento para el control   del poder público, el manejo de los recursos públicos y para el fortalecimiento   de la democracia, la veracidad de la información que entrega el sujeto obligado   a quien la solicita es esencial para el cumplimiento de esos fines   constitucionales. Por ello el artículo 3 enfatiza la importancia de los   principios de buena fe, transparencia,  facilitación y de calidad de la   información, como elementos esenciales para la protección de este derecho.    

Aun cuando se da   por supuesto que la información pública debe ser cierta y veraz, la expresión “atendiendo   a la veracidad de la misma”, introduce la idea de que es posible que una   autoridad pública entregue información que no sea verídica a quien la solicita y   que en esa circunstancia se traslade la responsabilidad al que la use o difunde,   pero no la concentre en el que la emite, lo cual genera ciertamente una carga   manifiestamente desproporcionada para la persona que accede a la información.    

Adicionalmente,   establecer responsabilidad por el uso de la información en esas circunstancias,   conduciría a que el ciudadano que decida difundir dicha información pública,   tenga que abstenerse de hacerlo hasta tanto no compruebe que la que le ha sido   suministrada es cierta, lo cual constituye un obstáculo irrazonable y   desproporcionado para el ejercicio de este derecho, para el cumplimiento de las   funciones de control a la actividad estatal que lo justifican y para el   desarrollo del principio de participación democrática. Aceptar que la difusión   de información pública depende de su veracidad, podría acarrear además   responsabilidades civiles y hasta penales para quien la difunda, con lo cual se   impondría una carga desproporcionada a los usuarios. En esa medida, la expresión   “atendiendo a la veracidad de la misma” será declarada inexequible por   resultar contraria a los artículos 20, 23, 74, 83 y 158 de la Carta.    

Finalmente, dado   que el texto de la norma carece de sentido gramatical tal como queda, pero es   importante asegurar un manejo adecuado de la información, deberá entenderse que   dicho principio implica que debe hacerse un uso responsable de la información   pública recibida.    

3.2.4.            Artículo 4    

Artículo   4°.   Concepto del derecho. En ejercicio del derecho fundamental de acceso a la   información, toda persona puede conocer sobre la existencia y acceder a la   información pública en posesión o bajo control de los sujetos obligados. El   acceso a la información solamente podrá ser restringido excepcionalmente. Las   excepciones serán limitadas y proporcionales, deberán estar contempladas en la   ley o en la Constitución y ser acordes con los principios de una sociedad   democrática.    

El derecho de acceso a la   información genera la obligación correlativa de divulgar proactivamente la   información pública y responder de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna   y accesible a las solicitudes de acceso, lo que a su vez conlleva la obligación   de producir o capturar la información pública. Para cumplir lo anterior los   sujetos obligados deberán implementar procedimientos archivísticos que   garanticen la disponibilidad en el tiempo de documentos electrónicos auténticos.    

Parágrafo. Cuando el usuario considere que la solicitud   de la información pone en riesgo su integridad o la de su familia, podrá   solicitar ante el Ministerio Público el procedimiento especial de solicitud con   identificación reservada.    

El artículo 4°   define elementos esenciales del derecho fundamental de acceso a la información,   de manera compatible con lo que establece el artículo 74 Superior, así como con   la jurisprudencia de esta Corporación.[195]    

El artículo   establece que el titular del derecho es universal, al señalar que “toda   persona” puede conocer la información pública, con   lo cual se asegura que ésta deba ser entregada sin que sea necesario acreditar   un interés directo o una afectación personal.    

El objeto sobre   el cual recae la posibilidad de acceso a información en posesión o control de un   sujeto obligado no sólo es la información misma, sino también su existencia, lo   cual resulta particularmente relevante frente a restricciones a la publicidad de   la información.[196]    

En tercer lugar,   el artículo reitera que el derecho sólo puede ser restringible excepcionalmente   por expreso mandato constitucional o legal. Tales restricciones deben ser además  limitadas, proporcionales y acordes con los principios de una sociedad   democrática, lo cual resulta concordante con las exigencias constitucionales   señaladas en los artículos 74 y 209 Superiores y con la jurisprudencia de esta   Corporación en materia de acceso a la información pública.    

Las normas que limitan el derecho de acceso a la información    deben ser interpretadas de manera restrictiva y toda limitación debe estar   adecuadamente motivada. A este respecto la Corte ha señalado que existe una   clara obligación del servidor público de motivar la decisión que niega el acceso   a información pública y tal motivación debe reunir los requisitos establecidos   por la Constitución y la ley. En particular debe indicar expresamente la norma   en la cual se funda la reserva, por esta vía el asunto puede ser sometido a   controles disciplinarios, administrativos e incluso judiciales[197]. Los límites del derecho de acceso a la información  pública   debe estar fijados en la ley, por lo tanto no son admisibles las reservas que   tienen origen en normas que no tengan esta naturaleza, por ejemplo actos   administrativos[198]. No son admisibles las normas genéricas o vagas en materia de   restricción del derecho de acceso a la información porque pueden convertirse en   una especie de habilitación general a las autoridades para mantener en secreto   toda la información que discrecionalmente consideren adecuado. La ley debe establecer con claridad y precisión (i) el tipo de   información que puede ser objeto de reserva, (ii) las condiciones en las cuales   dicha reserva puede oponerse a los ciudadanos, (iii) las autoridades que pueden   aplicarla y (iv) los sistemas de control que operan sobre las actuaciones que   por tal razón permanecen reservadas. Los límites   al derecho de acceso a la información sólo serán constitucionalmente legítimos   si tienen la finalidad de proteger derechos fundamentales o bienes   constitucionalmente valiosos como (i) la seguridad nacional, (ii) el orden   público, (iii) la salud pública y (iv) los derechos fundamentales y si además   resultan idóneos (adecuados para proteger la finalidad constitucionalmente   legítima) y necesarios para tal finalidad (principio de proporcionalidad en   sentido estricto), es decir, las medidas que establecen una excepción a la   publicidad de la información pública deben ser objeto de un juicio de   proporcionalidad[199]. Así, por ejemplo, se han considerado legítimas las reservas   establecidas (1) para garantizar la defensa de los derechos fundamentales de   terceras personas que puedan resultar desproporcionadamente afectados por la   publicidad de una información; (2) para garantizar la seguridad y defensa   nacional; (3) para asegurar la eficacia de las investigaciones estatales de   carácter penal, disciplinario, aduanero o cambiario; (4) con el fin de   garantizar secretos comerciales e industriales[200].     

Estas reglas,   incorporadas en la norma bajo examen, deberán ser respetadas estrictamente por   los sujetos obligados por la presente ley.    

Además de lo   anterior, esta disposición genera las obligaciones de divulgar proactivamente la   información pública y responder de buena fe y eficientemente las peticiones de   acceso a dicha información, con el deber correlativo de producir, recolectar y   almacenar en archivos electrónicos la información pública. El anterior concepto   constituye una expresión armónica de los derechos de petición y de los derechos   políticos, consagrados en los artículos 23 y 45 de la Carta.    

El parágrafo del   artículo bajo examen establece la posibilidad de que la solicitud de información   sea realizada con identificación reservada, cuando la persona “considere que la solicitud de la información pone en riesgo su   integridad o la de su familia.”    

El Ministerio   Público sugiere que este parágrafo debe interpretarse, en el sentido de que el   procedimiento aplicable a este tipo de solicitudes sea   aquel al que se refiere los artículos 24 (literal k) y 28 del mismo proyecto. En esa medida propone que se aplique a estas solicitudes, el mismo   procedimiento que define la ley para los eventos en que se niega el acceso a un   documento amparado en alguna de las excepciones que autoriza la ley.    

La Corte   no comparte esa apreciación. En la medida en que no se trata de una solicitud   que haya sido negada por existir una reserva, sino de una petición de protección   a la vida e integridad del solicitante o su familia, cuando éste considere que   la mera solicitud de información puede poner en peligro tales derechos.    

Se trata por lo   tanto de una solicitud asociada con las labores de prevención y promoción de los   derechos humanos que tiene la Procuraduría de manera general y las que le asigna   este proyecto de ley, en particular, que debe ser leída a la luz del artículo   277 Superior. Este tipo de solicitudes, resulta de particular importancia para   evitar la revictimización de quienes han sufrido violaciones a los derechos   humanos y para garantizar los derechos de quienes presentan una solicitud de   información específica a partir de la cual puedan presentarse retaliaciones.    

La ley no remite   en realidad a un procedimiento en particular, a través del cual deba resolverse   este asunto, ni mucho menos crea un vacío que deba ser llenado mediante una   regulación administrativa para garantizar el derecho a acceder a la información   en estos casos. En realidad lo que hace el parágrafo es establecer en su mismo   texto, de manera suficiente, el procedimiento especial de solicitud con   identificación reservada, que debe seguirse en esos eventos.    

Según el   parágrafo, basta que el ciudadano presente tal solicitud ante el Ministerio   Público, y exponga las razones por las cuales considera que su vida o integridad   o la de su familia, está en riesgo al solicitar una determinada información   pública, para que la solicitud se tramite como “solicitud especial con   información reservada.” Tal procedimiento, no supone una labor de indagación   sobre los motivos por los cuales existe la amenaza, no exige una demostración de   interés por parte del solicitante, ni permite que la Procuraduría valore esos   motivos ni niegue tal posibilidad, como quiera el literal k, del artículo 24,   sólo autoriza a entregar en debida forma las respuesta a las peticiones   formuladas con solicitud de identificación reservada.    

Este   procedimiento asegura que no se hagan solicitudes anónimas de información   pública, que impedirían el ejercicio responsable de este derecho y a la vez   garantiza los derechos a la vida y a la integridad de los solicitantes cuando la   información solicitada pueda generar retaliaciones. Todo lo cual resulta   armónico con lo que establecen los artículos 2, 250 (numeral 6), 209 y 277   (numeral 2) de la Carta.    

Por lo anterior,   la Corte declarará la exequibilidad del artículo 4 del proyecto de ley    

3.2.5.            Artículo 5    

Artículo 5°. Ámbito de aplicación. Las disposiciones de esta ley serán aplicables   a las siguientes personas en calidad de sujetos obligados:    

a) Toda entidad pública,   incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los   niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o   territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital;    

b) Los órganos, organismos y   entidades estatales independientes o autónomos y de control;    

c) Las personas naturales y   jurídicas, públicas o privadas, que presten función pública, que presten   servicios públicos respecto de la información directamente relacionada con la   prestación del servicio público;    

d) Cualquier persona natural,   jurídica o dependencia de persona jurídica que desempeñe función pública o de   autoridad pública, respecto de la información directamente relacionada con el   desempeño de su función;    

e) Las empresas públicas creadas   por ley, las empresas del Estado y sociedades en que este tenga participación;    

f) Los partidos o movimientos   políticos y los grupos significativos de ciudadanos;    

g) Las entidades que administren   instituciones parafiscales, fondos o recursos de naturaleza u origen público.    

Las personas naturales o   jurídicas que reciban o intermedien fondos o beneficios públicos territoriales y   nacionales y no cumplan ninguno de los otros requisitos para ser considerados   sujetos obligados, sólo deberán cumplir con la presente ley respecto de aquella   información que se produzca en relación con fondos públicos que reciban o   intermedien.    

Parágrafo 1°. No serán sujetos obligados aquellas personas naturales o   jurídicas de carácter privado que sean usuarios de información pública y que   utilicen la misma con fines periodísticos o académicos.    

Parágrafo 2°. Se   exceptúan de la aplicación de esta ley y por tanto gozan de reserva legal la   información, documentos, bases de datos y contratos relacionados con defensa y   seguridad nacional, orden público y relaciones internacionales, de conformidad   con el artículo 74 de la Constitución Nacional, el artículo 12 de la Ley 57 de   1985, el artículo 27 de la Ley 594 de 2000, la Ley 1097 de 2006, el literal d)   del numeral 4 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, la Ley 1219 de 2008,   el artículo 2° de   la Ley 1266 de 2008, el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011 y demás normas que   las adicionen, modifiquen o sustituyan.    

El artículo 5º enumera una serie de excepciones a la   obligación de entregar información pública y establece de manera general que   toda la información, documentos, base de datos y contratos relacionados con   defensa y seguridad nacional, orden público y relaciones internacionales es   reservada. Según el parágrafo esa reserva se establece de conformidad con lo que   establecen el artículo 74 Superior, el artículo 12 de la Ley 57 de 1985,[201] el artículo 27 de la Ley 594 de 2000,[202] la Ley 1097 de 2006,[203]    el literal d) del numeral 4 del artículo 2° de   la Ley 1150 de 2007,[204] la Ley 1219 de 2008,[205] el artículo 2° de la Ley 1266 de 2008,[206] y el artículo 24 de la Ley 1437 de   2011,[207] así como las demás normas que las   adicionen, modifiquen o sustituyan. Este parágrafo amplía de manera general las   excepciones consagradas en el artículo 18 del proyecto.    

Según el parágrafo 2º, bajo esta reserva ampliada estaría la   siguiente información:    

1)     Toda la información, documentos, base de datos y   contratos relacionados con defensa y seguridad nacional;    

2)     Toda la información, documentos, base de datos y   contratos relacionados con orden público;    

3)     Toda la información, documentos, bases de datos y   contratos relacionados con las relaciones internacionales;    

4)     Todos los gastos reservados para la   financiación de actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación   criminal, protección de testigos e informantes y de contratación del Ministerio   de Defensa;    

5)     Los datos de información personal   registrados en un banco de datos, sean estos administrados por entidades de   naturaleza pública o privada;    

Tal como lo señalan varios de los intervinientes,   este parágrafo es contrario al artículo 74 de la Carta, pues transforma en   secretas informaciones y documentos que deberían estar sometidos al escrutinio   público, facilitando actuaciones claramente contrarias al Estado de derecho y al   adecuado funcionamiento de una sociedad democrática.    

Para varios de los intervinientes, este parágrafo impone   restricciones inconstitucionales al derecho fundamental de acceso a la   información, en la medida que la Constitución y la Jurisprudencia han   determinado las limitaciones que se impongan deben ser ciertas, proporcionales y   razonables, lo que para el caso de la norma acusada no ocurre, ya que según   quienes reprochan el contenido de este aparte, en su redacción, la limitación   impuesta no solo cobija un amplísimo conjunto de informaciones y documentos   públicos, establecido en diversas normas, sino que además incluye una fórmula   que impone una restricción genérica y a futuro de acceso a la información   pública. La Corte Constitucional comparte esta apreciación.    

En efecto, este listado genérico cobija todo tipo de información, sin   precisar de manera clara y concreta el tipo de información cobijada por la   reserva, ni las razones por las cuales esa reserva deba garantizarse.    

Este tipo de expresiones genéricas o vagas constituyen una   habilitación general a las autoridades para mantener en secreto la información   que discrecionalmente consideren adecuado, y es claramente contraria al artículo   74 CP, porque constituyen una negación del derecho, e impiden el control   ciudadano sobre las actuaciones de los servidores públicos y de las agencias   estatales. También resulta contraria a los tratados internacionales de los   cuales Colombia hace parte, y que conforman el bloque de constitucionalidad en   sentido estricto. (Art. 93 CP).    

Por lo anterior, este parágrafo desconoce el principio constitucional   que informa el ejercicio del poder público, según el cual el legislador puede   establecer límites al acceso a la información pública que sean excepcionales,   “razonables y ajustadas a un fin constitucionalmente admisible. La medida   exceptiva de la publicidad, igualmente, deberá analizarse en términos de   razonabilidad y proporcionalidad, como quiera que ella afecta, según se ha   anotado, un conjunto de derechos fundamentales”.[209]    

En consecuencia, la Corte declarará la   inexequibilidad del parágrafo 2º del artículo 5 del proyecto.    

Además de lo anterior, algunos intervinientes se   refieren a otros apartes del artículo 5º, que requieren un pronunciamiento   específico.    

En primer lugar, la Superintendencia Financiera   solicitó que se declare la exequibilidad condicionada del artículo 5, en el entendido que en desarrollo de la ley se tenga en   cuenta que no todos los datos que constituyen la información pública de un   sujeto obligado tiene la naturaleza de pública, pues en ella puede existir datos   catalogados como privados, semiprivados o públicos. La Corte considera que no es   necesario tal condicionamiento, como quiera que el cumplimiento de las   obligaciones de publicidad y las posibilidades de reserva, están reguladas   expresamente en el mismo proyecto de ley a partir del artículo 18, por lo cual   deberá hacerse una interpretación sistemática y armónica de estas disposiciones.   A esas disposiciones se referirá la Corte más adelante.    

En segundo lugar,   la Superintendencia de Industria y Comercio, solicita que mediante un fallo   modulado, se incluya como excepción al acceso a la información pública, por   gozar de reserva legal, toda la información contenida en la Ley 1581 de 2011,   “por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos   personales”, la cual fue revisada y aprobada por la   Corte Constitucional en sentencia C-748 de 2011.    

La Corte   considera que no es necesario este condicionamiento, como quiera que la Ley 1581   de 2011, al ser una ley estatutaria que regula el derecho de hábeas data y fijar   reglas que hacen parte del bloque de constitucionalidad, para proteger ciertos   datos considerados como “datos sensibles”, por afectar el derecho a la intimidad   y otros derechos fundamentales que pueden ser reservados, cumple las exigencias   constitucionales para el establecimiento de reservas al derecho de acceso a la   información pública, y que resultan compatibles con las reglas específicas que   fijará este proyecto de ley estatutaria una vez sea sancionado.    

Sobre la reserva   de los datos sensibles, en la sentencia C-748 de 2011, la Corte dijo   expresamente lo siguiente:    

“De   conformidad con el artículo 5, son datos sensibles para los propósitos del   proyecto, “(…) los que afectan la intimidad del Titular y cuyo uso indebido   puede generar su discriminación, tales como aquellos que revelen el origen   racial o étnico, la organización política, las convicciones religiosas o   filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones sociales, de derechos   humanos o que promuevan intereses de cualquier partido político o que garanticen   los derechos y garantías de partidos políticos de oposición así como los datos   relativos a la salud, la vida sexual y los datos biométricos”.    

La Sala   encuentra que esta definición se ajusta a la jurisprudencia Constitucional y su   delimitación, además de proteger el habeas data, es una garantía del derecho a   la intimidad, razón por la cual la Sala la encuentra compatible con la Carta   Política.    

En efecto,   como explicó la Corte en la sentencia C-1011 de 2008[210], la   información sensible es aquella “(…) relacionada, entre   otros aspectos, con la orientación sexual, los hábitos del individuo y el credo   religioso y político. En estos eventos, la naturaleza de esos datos pertenece al   núcleo esencial del derecho a la intimidad, entendido como aquella ‘esfera o   espacio de vida privada no susceptible de la interferencia arbitraria de las   demás personas, que al ser considerado un elemento esencial del ser, se concreta   en el derecho a poder actuar libremente en la mencionada esfera o núcleo, en   ejercicio de la libertad personal y familiar, sin más limitaciones que los   derechos de los demás y el ordenamiento jurídico.[211]”    

Conforme a esta explicación, la definición del artículo 5 es   compatible con el texto constitucional, siempre y cuando no se entienda como una   lista taxativa, sino meramente enunciativa de datos sensibles, pues los datos   que pertenecen a la esfera intima son determinados por los cambios y el   desarrollo histórico.    

2.3.1.   Examen de la constitucionalidad de las excepciones a la prohibición de   tratamiento de datos sensibles    

El segundo   contenido normativo del artículo 6, de otro lado, establece excepciones a la   proscripción de tratamiento de datos sensibles. Antes de examinar la   constitucionalidad de cada hipótesis, la Sala estima necesario hacer las   siguientes precisiones:    

Como se   indicó en apartes previos, la prohibición de tratamiento de datos sensibles es   una garantía del habeas data y del derecho a la intimidad, y además se encuentra   estrechamente relacionada con la protección de la dignidad humana. Sin embargo,   en ciertas ocasiones el tratamiento de tales datos es indispensable para la   adecuada prestación de servicios –como la atención médica y la educación- o para   la realización de derechos ligados precisamente a la esfera íntima de las   personas –como la libertad de asociación y el ejercicio de las libertades   religiosas y de opinión. Las excepciones del artículo 6 responden precisamente a   la necesidad del tratamiento de datos sensible en dichos escenarios.    

Ahora bien,   como se trata de casos exceptuados y que, por tanto, pueden generar altos   riesgos en términos de vulneración del habeas data, la intimidad e incluso la   dignidad de los titulares de los datos, los agentes que realizan en estos casos   el tratamiento tienen una responsabilidad reforzada que se traduce en una   exigencia mayor en términos de cumplimiento de los principios del artículo 4 y   los deberes del título VI. Esa mayor carga de diligencia se deberá también   traducir en materia sancionatoria administrativa y penal.    

Finalmente,   las excepciones, en tanto limitaciones de alcance general al derecho al habeas   data, al igual que en el caso de las excepciones del artículo 2, deben ser   desarrolladas por el legislador estatutario.    

Pasa la Sala   a examinar la constitucionalidad de estas excepciones:    

2.3.1.1. Constitucionalidad del literal a)    

La Sala   considera que, de conformidad con el principio de libertad, es posible que las   personas naturales den su consentimiento, por su puesto, expreso e informado,   para que sus datos personales sean sometidos a tratamiento. En estos casos   deberán cumplirse con todos los principios que rigen el tratamiento de datos   personales, en especial cobrará importancia el principio de finalidad, según el   cual el dato sensible solamente podrá ser tratado para las finalidades   expresamente autorizadas por el titular y que en todo caso deben ser importantes   desde el punto de vista constitucional. En este orden de ideas, la Sala   encuentra que el primer contenido normativo  del literal a) se ajusta a la Constitución.    

En relación   con el segundo contenido normativo, este es, la posibilidad   de tratar el dato sensible sin autorización explícita del titular cuando “(…)   por ley no sea requerido el otorgamiento de dicha autorización”, la Sala   considera que es compatible con la Constitución, siempre y cuando se entienda,   como se mencionará más adelante, que tal autorización, además de estar contenida   en una ley, sea conforme a las garantías que otorga el habeas data, por ejemplo   en materia de finalidad, y cumpla las exigencias del principio de   proporcionalidad.    

2.3.1.2. Constitucionalidad del literal b)    

El literal b)   establece tres condiciones para que pueda operar la segunda excepción: (i)  el tratamiento del dato sensible busque salvaguardar el interés vital del   titular, (ii) el titular se encuentre física o jurídicamente incapacitado   y (iii) la autorización sea entonces otorgada por el representante legal   del titular.    

La Sala   estima que en virtud de las condiciones que prevé el literal b) para que opere   la excepción, ésta se ajusta a la Carta y cumple con el principio de   proporcionalidad. Ciertamente, en este caso la excepción cumple una finalidad no   solamente importante sino imperiosa, esta es salvaguardar el interés vital del   titular del dato sensible, el cual debe entenderse en relación con su vida y su   salud frente a afectaciones graves. El medio elegido por el legislador es   adecuado, pues ante la imposibilidad de obtener el consentimiento expreso del   titular, el proyecto permite que sea otorgado por su representante legal, quien   se presume es guardián de los intereses del titular. Finalmente, la excepción   establece un justo balance entre los derechos al habeas data, a la intimidad, a   la salud y a la vida del titular. Por estas razones, la Sala declarará el   literal b) exequible, no sin antes reiterar que las excepciones a las   protecciones del habeas data, en este caso a la prohibición de someter a   tratamiento los datos sensibles, son de interpretación restrictiva.    

2.3.1.3.   Constitucionalidad del literal c)    

La Sala   encuentra que la excepción del literal c) se encuentra justificada en tanto   (i) se refiere a datos que circulan solamente al interior de las   organizaciones enunciadas; y (ii) es propio de tales organizaciones   recoger y procesar datos sensibles de sus miembros o personas que mantienen   contacto con ellas, precisamente porque la razón de su existencia está ligado   con alguno de los ámbitos personales que da lugar a datos sensibles. Por   ejemplo, en el caso de una organización política, es natural que se recolecte y   clasifique información sobre las preferencias políticas de sus miembros. En el   caso de una ONG que, por ejemplo, se dedique a la defensa de los derechos   humanos, en virtud de su labor debe recaudar datos sensibles de quienes   solicitan su intervención a efectos de, entre otras cosas, preparar defensas   judiciales o diseñar programas de atención.    

Además, la   reserva de los datos sensibles es garantizada en este literal, en concordancia   con el principio de libertad, con la exigencia de que cualquier suministro de   datos a terceros este obligatoriamente precedida por la autorización expresa del   titular. Por estas razones la Sala declarará exequible el literal c).    

El literal d)   tiene dos contenidos normativos que en realidad representan   dos excepciones diferentes: de un lado, indica que es posible el tratamiento de   datos sensibles cuando su titular los ha hecho manifiestamente públicos y, de   otro, señala que también es posible el tratamiento cuando sea necesario “(…)   para el reconocimiento, ejercicio o defensa de un derecho en un proceso   judicial”.    

En relación   con el primer contenido normativo, la Sala considera que es   inconstitucional, pues el hecho de que un dato sensible se haga público, no   lo convierte en un dato de naturaleza pública que cualquier persona pueda   someter a tratamiento. Por tanto, pese a la divulgación de un dato por su   titular, la posibilidad de someterlo a tratamiento debe sujetarse a su   consentimiento expreso, previo e informado -principio de libertad- y a las demás   exigencias que imponen los principios consagrados en el artículo 4 y demás   garantías del habeas data. Por estas razones se declarara inexequible la frase “el   Titular haya hecho manifiestamente públicos o”.    

Para la Sala,   por el contrario, el segundo contenido normativo sí se ajusta a la Carta,   siempre y cuando, de conformidad con una interpretación sistemática y conforme a   la Carta, se entienda que en todo caso es necesaria la autorización previa y   expresa del titular de dato sensible, la existencia de una orden judicial y la   garantía de las demás prerrogativas derivadas del habeas data.    

En efecto,   los datos sensibles (de las partes, los testigos y otros intervinientes) en   muchos procesos judiciales son indispensables para resolver una controversia;   piénsese por ejemplo en un proceso de tutela sobre discriminación o en un   proceso penal en el que una víctima reclama reparación por violaciones a sus   derechos como consecuencia de una persecución política o religiosa. En estos   casos los datos sensibles deben ser puestos en conocimiento de la respectiva   autoridad judicial no solamente para resolver la controversia, sino incluso para   la adopción de medidas de protección.    

Sin embargo,   en estos casos, se reitera, en virtud de los principios de libertad, finalidad,   legalidad y confidencialidad, (i) el titular debe dar su   consentimiento expreso, (ii) se requiere orden judicial   –cuando sea del caso, (iii) los datos no podrán ser   empleados para propósitos diferentes a los propios del proceso judicial y   (iv)  las autoridades judiciales y las partes involucradas en el proceso   deben garantizar la reserva y confidencialidad de los datos sensibles, entre   otros requisitos.    

2.3.1.5.   Exequibilidad del literal e)    

Por último,   el literal e) exceptúa de la prohibición al tratamiento de datos sensibles que   “(…) tenga una finalidad histórica, estadística o científica”. Sin   embargo, la disposición exige que en estos casos se adopten “(…) las   medidas conducentes a la supresión de la identidad de los titulares”.    

La Sala   encuentra que esta excepción cumple con las exigencias del principio de   proporcionalidad, ya que (i) cumple una finalidad imperiosa, esta es, el   cumplimiento de propósitos de reconstrucción histórica, estadística y   científica, finalidades en las existe además un interés de toda la colectividad,   toda vez que contribuyen al mejor diseño de políticas públicas y funcionamiento   del Estado, a la satisfacción de derechos fundamentales como la salud y la vida,   e incluso el derecho colectivo a la verdad. Además, (ii)  la disposición elige un medio adecuado, toda vez que exige en todo caso la   supresión de la identidad del titular. (iii) De esta forma, la   disposición establece un balance adecuado entre el derecho al habeas data y los   derechos que se satisfacen con las actividades históricas, estadísticas y   científicas.    

En todo caso,   la Sala reitera que en estos eventos se deben respetar las garantías del habeas   data –especialmente el principio de finalidad- y el principio de   proporcionalidad”.    

Sobre los literales a), b), c) y   d), no observa la Corte que exista ninguna incompatibilidad con los parámetros   de constitucionalidad definidos en la sección 3.2., pues en ellos se recoge de   manera amplia a los sujetos obligados a garantizar el acceso a información   pública, no sólo en razón a que se trata de entidades públicas, u órganos y   organismos estatales, o de personas que ejercen funciones públicas o prestan   servicios públicos.    

En cuanto a los literales c) y d)   algunos intervinientes sugieren que se precise aún más que en el caso de   personas privadas que ejerzan funciones públicas o presten servicios públicos,   la información pública que están obligadas a entregar se refiere a aquella   directamente relacionada con las funciones públicas que ejercen o el servicio   que prestan. La Corte encuentra que el texto de tales literales deja   suficientemente claro esa relación que debe existir entre el sujeto obligado y   la información pública y no es necesaria una mayor precisión.    

En relación con el literal e) del artículo 5°, define dentro de los sujetos obligados a garantizar   la transparencia y el derecho de acceso a la información, todas las sociedades   en las cuales el Estado tenga participación, sin que se especifique el   porcentaje de dicha participación, imponiendo por esta vía a sujetos que no   cumplen funciones públicas, ni prestan servicios públicos, la obligación de   hacer pública información que en principio es de carácter privado.    

Según el   Procurador General de la Nación, sólo cuando la participación estatal tiene una   entidad suficiente podría aceptarse que resulta justificada constitucionalmente   la imposición de la obligación de publicidad de la información que regula este   proyecto de ley, lo cual ocurre, cuando se trata de sociedades o empresas en las   que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital, y   en los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.    

Sin embargo,   encuentra la Corte que aún en esos eventos, la información solicitada puede   referirse a la actividad propia, industrial o comercial, cuya divulgación   facilitaría una ventaja competitiva a otras empresas privadas que operen en el   mismo sector, en detrimento de la actividad que las primeras desarrollan.    

Esta exigencia,   tal como lo resalta el Procurador General de la Nación, es desproporcionada y   constituye una violación a la libertad privada en materia económica, en los   términos establecidos en el artículo 15 de la Carta. Por tanto, la Corte   Constitucional declarará la exequibilidad del literal e) del artículo 5   exequible, en el entendido de que las personas obligadas, en relación con su   actividad propia, industrial o comercial, no están sujetas al deber de   información con respecto a dicha actividad.    

En relación con   el parágrafo 1, que establece que no son sujetos obligados las personas   naturales o jurídicas de carácter privado que sean usuarios de información   pública y que utilicen la misma con fines periodísticos o académicos, tanto el   Procurador General de la República  como la Contaduría General, señalan que   la expresión “y que utilicen la misma con fines periodísticos o académicos”   es inconstitucional.    

De conformidad   con las  finalidades que pretenden alcanzarse conforme al artículo 74 de la   Carta, son los funcionarios públicos y los particulares que ejerzan funciones   públicas o presten servicios públicos o cumplan determinadas funciones públicas,   quienes deben permitir el acceso a los documentos o información  pública   que requieran los titulares de este derecho, a fin de que ejerzan su labor de   fiscalización y control del poder público, participen democráticamente, y   ejerzan sus derechos políticos. Pero tal norma constitucional no impone a los   particulares la obligación de hacer pública la información que obtengan en   ejercicio de este derecho.    

No obstante lo   anterior, esta expresión impone una carga desproporcionada que vulnera los   derechos de petición, a la intimidad, la libre competencia económica y al libre   ejercicio de la profesión u oficio, porque al excepcionar sólo a un grupo de   particulares, convierte en sujetos obligados a todos los demás usuarios de   información pública, que podrían por esa vía ser obligados a revelar incluso el   uso privado que hagan de la misma, lo cual es contrario al libre ejercicio de   sus libertades individuales.    

Tal distinción,   además crea un obstáculo para el libre ejercicio de este derecho, porque   establece un incentivo negativo que desestimulará a los ciudadanos a pedir   información pública, por el riesgo que tal solicitud pueda generar   posteriormente para su intimidad y autonomía, pues no podrán negarse a entregar   a quien lo requiera información sobre el destino dado a la información   solicitada.    

Por tanto, se   declarará inexequible la expresión “y que utilicen la misma con fines   periodísticos o académicos” contenida en el Parágrafo 1 del artículo 5 del   proyecto.    

En cuanto al   literal f del artículo 5, uno de los ciudadanos señala que al convertir en   sujetos obligados a los partidos políticos y a los grupos significativos de   ciudadanos, el literal termina por exigir a particulares el cumplimiento de obligaciones que son solo del resorte de quien   ejerce funciones públicas, por lo cual solicita que se declare inexequible dicho   literal.    

Sin embargo, dada   la función que cumplen los partidos o movimientos políticos y los grupos   significativos de ciudadanos dentro de una democracia, el hecho de recibir   financiación estatal, y cumplir una función constitucionalmente relevante, que   también debe ser objeto de escrutinio por la ciudadanía, implica el que no   puedan ser considerados como meros particulares.    

En efecto, esta   Corporación ha reconocido que “los partidos   políticos, al igual que los movimientos políticos y los grupos significativos de   ciudadanos, son modalidades de representación democrática constitucionalmente   reconocidas, cuyo papel es de carácter complejo, pues de un lado, tienen una   función instrumental, esto es, expresan los intereses y exigencias de inserción   en la agenda pública de determinados grupos sociales, faceta que los inserta   decididamente en el ámbito de la representación política, siendo medios de   expresión a lo largo del proceso de democratización de la política, y cumplen el   papel de canalizar la voluntad pública de forma que inciden inclusive en el   contenido concreto de la pluralidad de intenciones, usualmente contradictorias y   yuxtapuestas, de los ciudadanos, función en la que se sustenta, a juicio de la   Corte, el vínculo necesario entre el fortalecimiento de los partidos y   movimientos políticos y la vigencia del principio democrático participativo, en   especial su faceta pluralista.”[213]    

En esa medida,   resulta razonable y proporcionado que sean sujetos obligados a presentar   información pública, por lo cual encuentra la Corte Constitucional que el   literal f) del artículo 5 resulta un desarrollo armónico de los artículos 1, 2,   40, 74, 107, 109, y 112 de la Carta.    

3.2.6.            Artículo 6    

Artículo 6°. Definiciones.    

a) Información. Se refiere a un conjunto organizado de datos contenido en   cualquier documento que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran,   transformen o controlen;    

b) Información pública. Es toda información que un sujeto obligado   genere, obtenga, adquiera, o controle en su calidad de tal;    

c) Información pública clasificada. Es aquella información que estando en poder o   custodia de un sujeto obligado en su calidad de tal, pertenece al ámbito propio,   particular y privado o semiprivado de una persona natural o jurídica por lo que   su acceso podrá ser negado o exceptuado, siempre que se trate de las   circunstancias legítimas y necesarias y los derechos particulares o privados   consagrados en el artículo 18 de esta ley;    

d) Información pública reservada. Es aquella información que estando en poder o   custodia de un sujeto obligado en su calidad de tal, es exceptuada de acceso a   la ciudadanía por daño a intereses públicos y bajo cumplimiento de la totalidad   de los requisitos consagrados en el artículo 19 de esta ley;    

f) Sujetos obligados. Se refiere a cualquier persona natural o   jurídica, pública o privada incluida en el artículo 5° de esta ley;    

g) Gestión documental. Es el conjunto de actividades administrativas   y técnicas tendientes a la planificación, procesamiento, manejo y organización   de la documentación producida y recibida por los sujetos obligados, desde su   origen hasta su destino final, con el objeto de facilitar su utilización y   conservación;    

h) Documento de archivo. Es el registro de información producida o   recibida por una entidad pública o privada en razón de sus actividades o   funciones;    

i) Archivo. Es el conjunto de documentos, sea cual fuere su fecha,   forma y soporte material, acumulados en un proceso natural por una persona o   entidad pública o privada, en el transcurso de su gestión, conservados   respetando aquel orden para servir como testimonio e información a la persona o   institución que los produce y a los ciudadanos, como fuentes de la historia.   También se puede entender como la institución que está al servicio de la gestión   administrativa, la información, la investigación y la cultura;    

j) Datos Abiertos. Son todos aquellos datos primarios o sin   procesar, que se encuentran en formatos estándar e interoperables que facilitan   su acceso y reutilización, los cuales están bajo la custodia de las entidades   públicas o privadas que cumplen con funciones públicas y que son puestos a   disposición de cualquier ciudadano, de forma libre y sin restricciones, con el   fin de que terceros puedan reutilizarlos y crear servicios derivados de los   mismos;    

k) Documento en construcción. No será considerada información pública   aquella información preliminar y no definitiva, propia del proceso deliberatorio   de un sujeto obligado en su calidad de tal.    

El artículo 6°   establece once definiciones sobre tipos de información, actividades y términos   empleados en el proyecto de ley, encaminadas a clarificar el ámbito de la misma   frente al ejercicio del derecho de acceso a la información pública, lo cual, en   términos generales, se ajusta plenamente al marco constitucional de dicho   proyecto, en particular a lo consagrado en los artículos 20, 23, 40, 74, 93 y   209 de la Constitución Política, así como al parámetro de constitucionalidad   recogido en la jurisprudencia de esta Corte y en el bloque de constitucionalidad   en sentido estricto que incorpora los estándares internacionales para la   protección de este derecho.    

Estas   definiciones de los vocablos “técnicos” que se emplean en el proyecto para   regular el derecho fundamental de acceso a la información pública, constituyen   elementos indispensables para su protección, en tanto permiten una correcta y   apropiada interpretación de la ley y contribuyen a determinar las   responsabilidades de los sujetos obligados por la ley.    

La   clasificación de la información en pública, pública clasificada y pública   reservada, recoge una categorización tradicionalmente empleada para delimitar el   derecho a la información pública.    

Dado el margen de configuración   con que cuenta el legislador en esta materia, es compatible con la Carta la   opción tomada por el legislador. Si bien pudo haber escogido otra categorización   con el fin de determinar frente a qué tipo de información o documentos pueden   establecerse restricciones al derecho de acceso de información pública, la   terminología elegida no se opone a nuestro ordenamiento, y de hecho es   compatible con el lenguaje empleado en otras leyes estatutarias sobre el derecho   al habeas data.     

Así por ejemplo, cuando reguló el   derecho al hábeas data y la protección de los datos personales, el legislador   estatutario optó por una terminología distinta, pero armónica con la contenida   en el proyecto de ley, mediante la cual se restringe la posibilidad de acceso a   la información. En efecto, en el literal c) dentro de la categoría de   información pública clasificada quedarían todos los datos privados, semiprivados   o sensibles a los que hacen referencia las leyes estatutarias 1266 de 2008 y   1581 de 2012, cuya difusión afecta gravemente del derecho a la intimidad de las   personas.    

En relación con el literal c) el   Ministerio de Educación observa que la utilización de la expresión “podrá”   puede conducir a una violación al derecho a la intimidad al autorizar la   publicidad de información privada que sólo puede ser suministrada por orden de   autoridad competente. Tal como se verá más adelante, tal preocupación resulta   infundada, como quiera que el proyecto de ley expresamente establece reglas para   ponderar las posibles colisiones del derecho a acceder a la información pública   con otros derechos fundamentales e intereses públicos.    

En esa medida, estas definiciones   permiten dar plena aplicación al principio de máxima divulgación de la   información, frente a aquella que sea clasificada como pública, mientras que el   acceso puede ser negado o restringido cuando se trate de información pública   clasificada o pública reservada, siempre y cuando se cumplan las condiciones   constitucionales “sujetarse a los principios de   razonabilidad y proporcionalidad, e igualmente estar relacionadas con la   protección de derechos fundamentales, como es el caso de la intimidad, o de   valores constitucionalmente protegidos, como sucede con la seguridad y la   defensa nacional.[214]    

La tensión entre el derecho a   acceder a la información pública clasificada o pública reservada deberá   resolverse en cada caso concreto, para determinar si la posibilidad de negar el   acceso a este tipo de información, resulta razonable y proporcionada a la luz de   los intereses que se pretenden salvaguardar al garantizar el derecho de acceso a   la información pública. Así, por ejemplo, cuando se trata de información   clasificada, se deberá sopesar en el caso concreto si la divulgación de ese tipo   de información cumple una función constitucional importante o constituye una   carga desproporcionada e irrazonable para el derecho a la intimidad de las   personas afectadas, que no están obligadas a soportar.    

En esa medida, encuentra la Corte   que el artículo 6 del proyecto se ajusta a los estándares constitucionales e   internacionales, salvo el literal k) sobre el cual se harán en seguida   consideraciones particulares.    

En relación con   el literal k del artículo 6, varios intervinientes consideran que éste no   resulta compatible con la Constitución, porque con ella “se crea una reserva   anticonstitucional pues sus límites y fronteras son imprecisos, adicionalmente   al cobijar con sigilo la información “preliminar y no definitiva,” se incurre en   un vicio ya condenado en la Sentencia T-511 de 2010.”    

Sobre la   posibilidad de establecer reserva sobre documentos o información preliminar, la   Corte se ha pronunciado en varias ocasiones.[215] Ha sostenido   esta Corporación, que de conformidad con el artículo 74 Superior, el hecho de   que una información en poder o control de una autoridad sea preliminar, o se   encuentre en construcción, no conduce automáticamente a que tenga carácter   reservado. En todos los casos en los que se ha examinado esta problemática, la   Corte ha evaluado si esta restricción al derecho de acceso a la información   cumple los requisitos constitucionales mediante un juicio estricto de   constitucionalidad.    

Así por ejemplo, en la sentencia C-872 de   2003, la Corte evaluó la constitucionalidad de las disposiciones que regulaban   el proceso de evaluación para el ascenso de oficiales y suboficiales de las   Fuerzas Públicas y, dijo sobre la reserva de tales documentos lo siguiente:    

“6.2.1.1. Las excepciones al   principio de publicidad se orientan a proteger un objetivo constitucionalmente   legítimo.    

Las reservas legales sobre los   documentos contentivos del proceso de la evaluación de los oficiales y   suboficiales de las Fuerzas Militares cobija, por una parte, ciertos datos   personales y profesionales del evaluado; por otra, unos juicios de valor   realizados por las autoridades evaluadoras y revisoras.    

En lo que concierne al secreto que   recubre los datos personales y profesionales del evaluado, considera la Corte   que la norma legal protege un doble objetivo constitucionalmente válido: los   derechos a la vida e integridad física del evaluado y el derecho a la intimidad   del mismo.    

En efecto, en el formulario núm. 3   “folio de vida” aparecen datos sobre las operaciones militares   en las cuales ha participado el evaluado, así como el resultado positivo o   negativo de las mismas. De allí que, dada la situación de conflicto armado que   vive el país, la divulgación de esta información puede poner en grave peligro la   vida e integridad física del evaluado.    

En  lo que concierne al   derecho a la intimidad, consagrado en el artículo 15 superior, éste ha sido   entendido como una esfera de protección del ámbito privado del individuo y de su   familia, la cual se traduce en una abstención de conocimiento e injerencia en   aquella órbita reservada que le corresponde a la persona y que escapa al   conocimiento público y, por tanto, no debe ser materia de información   suministrada a terceros ni de intervención o análisis de grupos ajenos, ni de   divulgaciones o publicaciones.    

(…)    

Por otra parte, en relación con la   reserva legal que recae sobre los juicios de valor realizados por las autoridades evaluadoras y revisoras,   considera la Corte que la norma persigue garantizar, ante todo, la imparcialidad   y la independencia de los servidores públicos que adelantan estas labores, y en   tal sentido, el secreto se erige en un instrumento que permite el adecuado   funcionamiento de las Fuerzas Militares, las cuales, por mandato constitucional,   son un cuerpo armado no deliberante y caracterizado por una estructura de mando   rígida y estrictamente jerarquizada.    

 “El artículo 92 dispone que las pruebas que se aportan   durante el proceso de selección son reservadas y sólo pueden ser conocidas por   los empleados responsables del proceso. Cosa distinta es que los resultados   pueden ser conocidos por todos los aspirantes. Como no se trata de un proceso   disciplinario, sino de un proceso de selección, no encuentra la Corte   inexequibilidad alguna en la norma; se trata de una medida universalmente   aceptada en los procesos de selección, y la reserva es apenas un mínimo   razonable de autonomía necesaria para la independencia de los seleccionadores y   una protección, también, a la intimidad de los aspirantes.” (subrayado fuera de texto).    

En suma, las reservas legales que   figuran en el artículo 27 del decreto  1799 de 2000 persiguen proteger   objetivos constitucionalmente válidos.    

6.2.1.2. Las medidas son   proporcionales y razonables en una sociedad democrática.    

El principio de proporcionalidad   se asienta sobre dos supuestos concretos: uno formal, constituido por el   principio de legalidad, y otro material, conocido como principio de   justificación teleológica.    

El primero exige que toda medida   limitativa de un derecho fundamental, en este caso el acceso a documentos   públicos,  se encuentre prevista en la ley. Se considera un presupuesto   formal ya que no asegura un contenido determinado de la medida, pero si   constituye un postulado básico para su legitimidad democrática y asegura la   previsibilidad de la actuación de los poderes públicos.    

El segundo presupuesto es de orden   material porque introduce en el enjuiciamiento de las intromisiones del Estado   en la esfera de los derechos fundamentales los valores que trata de salvaguardar   la actuación de los poderes públicos y que precisan gozar de la fuerza   constitucional suficiente para enfrentarse a los valores representados por los   derechos fundamentales restringidos. Así pues, el principio de proporcionalidad   requiere que toda limitación a los derechos fundamentales tienda a la   consecución de fines legítimos.[216]    

Al respecto, cabe señalar que la   doctrina europea ha venido considerando, desde principios de los años sesenta, y   posteriormente seguida por diversos tribunales constitucionales de ese   continente,[217] que el principio de   proporcionalidad comprende tres subprincipios: idoneidad, necesidad y   proporcionalidad en sentido estricto. El primero se refiere a que toda   intervención en los derechos fundamentales debe ser adecuada para contribuir a   la obtención de un fin constitucionalmente legítimo; el segundo, que la medida   legislativa debe ser lo más benigna posible con el derecho intervenido, entre   todas aquellas que revisten por lo menos la misma idoneidad para contribuir a   alcanzar el objetivo propuesto, y la tercera, alude a que la intervención en el   derecho fundamental intervenido deben compensar los sacrificios que ésta implica   para sus titulares y para la sociedad en general.    

(…)    

Por su parte, el principio de   razonabilidad, en tanto que límite a la actividad del legislador, implica la   exclusión de toda decisión adoptada de manera manifiestamente absurda,   injustificada o insensata, vale decir, apartándose de los designios de la recta   razón[218]. (…)    

En este orden de ideas, en una   sociedad democrática, las excepciones legales al principio de publicidad de los   documentos públicos sólo deben aplicarse en la medida estrictamente necesaria   para proteger un derecho fundamental o algún bien de especial importancia.    

(…)    

Aunado a lo anterior, es preciso   señalar que la proporcionalidad y la razonabilidad de la medida se hallan   respaldadas en que, de conformidad con el artículo 19 de la Ley 57 de 1985, “Por   la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales”, dispone que “Las investigaciones de carácter administrativo o   disciplinario no estarán sometidas a reserva. En las copias que sobre estas   actuaciones expidan los funcionarios, a solicitud de los particulares, se   incluirán siempre las de los documentos en que se consignen las explicaciones de   las personas inculpadas….” y su artículo 20 reza: “El carácter reservado de un documento no será oponible a las   autoridades que lo soliciten para el ejercicio de sus funciones”, es decir, que en el curso de un proceso penal   o disciplinario la autoridad competente levanta el velo de la reserva y accede a   la información secreta para los propósitos de la investigación. De allí que, que   la reserva sobre los documentos a los que alude el artículo 27 del decreto 1799   de 2000 no sea de carácter absoluto ni constituya un medio para evitar la   remoción de sus cargos a los servidores públicos implicados en graves   violaciones a los derechos humanos o al derecho internacional humanitario.   Tampoco se trata de una medida de carácter intemporal,   por cuanto de conformidad con el  artículo 13 de la Ley 57 de 1985, la   reserva sobre cualquier documento cesará a los treinta años de su expedición;   cumplidos éstos, el documento adquiere carácter histórico y podrá ser consultado   por cualquier ciudadano y la autoridad que esté en su posesión adquiere la   obligación de expedir a quien lo demande copias o fotocopias del mismo.    

Con todo, la prevalencia que en el   presente asunto presentan el derecho a la intimidad y la seguridad nacional   sobre el principio de publicidad y derecho de participación en los asuntos   públicos, debe ser matizada en consideración de que, en una sociedad   democrática, cualquier ciudadano cuentan con el derecho de proveer a las   autoridades evaluadoras y revisoras de datos serios y confiables de que tenga   conocimiento sobre determinados comportamientos de los miembros de las Fuerzas   Militares que pongan en evidencia que éstos se han alejado gravemente del   cumplimiento de sus deberes constitucionales, informaciones que deben ser   tomadas en consideración como otra fuente de información durante el proceso de   evaluación de estos servidores públicos.    

En efecto, dado que el proceso de   evaluación de los suboficiales y oficiales de las Fuerzas Militares persigue,   entre otros fines, identificar el personal que reúne los requisitos   profesionales exigidos para   continuar en la carrera militar, condiciones que   indudablemente van de la mano del estricto respeto del funcionario público por   las normas internacionales sobre derechos humanos y derecho humanitario,  la   sociedad en general es titular de un interés legítimo en el sentido de que las   Fuerzas Militares estén conformadas únicamente por personal respetuoso de la   Constitución y de los compromisos internacionales asumidos por el Estado   colombiano en las señaladas materias.    

En este orden de ideas, la Corte   declarará la exequibilidad del artículo 27 del decreto 1799 de 2000.    

6.2.2. Las reservas durante el   proceso de clasificación de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas   Militares.    

(…)    

Por el contrario, la imposición de   una reserva legal sobre los actos administrativos mediante el cual se decide clasificar para ascenso en una lista o en otra a un oficial   o suboficial de las Fuerzas Militares, así como la imposición del secreto sobre   los documentos que en ellos consten, no persiguen un fin constitucionalmente   válido.    

Sin duda, a diferencia de lo que   sucede con la reserva legal existente sobre documentos que conforman el proceso   de evaluación de los oficiales y suboficiales,  la cual se justifica por la   protección de los derechos a la vida, integridad física e intimidad del   evaluado, aquella que ha sido establecida sobre los motivos  que llevaron clasificar de determinada manera a uno de estos servidores públicos   para ascenso, no encuentra justificación alguna en una sociedad democrática.    

Al respecto, cabe señalar que el   actual régimen legal de clasificación para ascenso de los miembros de la Policía   Nacional, no establece ninguna clase de reserva sobre las actas de la Junta   Clasificadora. En efecto, el decreto núm. 1800 del 14 de septiembre de 2000 “Por   el cual se dictan normas para la evaluación del desempeño del personal   uniformado de la Policía Nacional”,    en su  Título III “De la   Clasificación”, no prevé   reserva alguna sobre los mencionados documentos públicos, a pesar de que la   Policía Nacional, si bien es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, al igual que sucede con las Fuerzas Militares, es una   institución organizada verticalmente, de manera piramidal y basada en el   principio del mando.    

Aunado a lo anterior, el derecho   comprado ofrece argumentos constitucionales importantes.[219]  Así por ejemplo, el Tribunal Supremo español, en sentencia del 28 de marzo de   1977, consideró que no guardaba relación alguna con la seguridad nacional, ni   afectaba el mando ni la organización militar, una decisión del Ministerio del   Ejército, la cual había dispuesto la baja de un militar en la Escuela de Estado   Mayor. En tal sentido, esta instancia jurisdiccional argumentó que “pese   al interés que estas decisiones puedan tener para el Ejército, no es posible   elevar de rango ese interés hasta el punto de entender que su conservación o   desaparición afecte o menoscabe la defensa nacional”[220]    

Posteriormente, en sentencia del   26 de abril de 1980[221], esa Corporación estimó que   existían normas sobre el funcionamiento de la institución castrense que eran de   naturaleza organizativa, y que por ende, el conocimiento sobre la aplicación de   las mismas no afectaba, en absoluto, la defensa nacional.    

En este orden de ideas, la   decisión de legislador de imponer una reserva sobre las los actos   administrativos adoptados por la Junta Clasificadora y sobre los motivos  por los cuales los miembros de la misma decidieron clasificar para ascenso,   dentro de una determinada lista, a un oficial o suboficial, no se encuentra   amparada en la protección de un objetivo constitucionalmente válido.    

(…), considera la Corte que   imponer el más absoluto secreto sobre los documentos contentivos de  los motivos  que llevaron a los miembros de la Junta clasificar de determinada manera a un   oficial o suboficial para ascenso, resulta ser una medida desproporcionada.    

Sin duda, la imposición del   secreto sobre los motivos que soportan la decisión y sobre los documentos que en ellos consten, incluso para el funcionario público   directamente afectado por la misma, lejos de propender por el mantenimiento de   la disciplina y el mando en la institución castrense, se convierte en un   obstáculo insalvable para la   transparencia que debe caracterizar todas las actividades de   la administración pública. En otros términos, la limitación que el legislador   impuso al ejercicio del derecho fundamental de acceso a estos documentos   públicos no tiende a la consecución de objetivos o propósitos legítimos, y por   ende, es manifiestamente desproporcionada en el seno de una sociedad   democrática.    

En efecto, del examen las   funciones legales atribuidas a la Junta Clasificadora se concluye que los documentos  donde se exponen los motivos por los cuales un oficial o un suboficial fue   clasificado para ascenso en una u otra lista, no guardan relación alguna con el   mantenimiento de la seguridad nacional, ni con el disfrute de los derechos   fundamentales del evaluado, y por ende,  el conocimiento de los mismos, por   parte de la ciudadanía, no lesiona bien jurídico alguno. Sin duda, se trata de   simples decisiones administrativas, sobre el manejo de personal las cuales no   presentan un vínculo de conexidad material con la protección de la integridad   territorial del país ni con la defensa de las instituciones democráticas.   Tampoco encuentran soporte alguno en la garantía del derecho a la intimidad del   oficial o suboficial  sometido a estos procesos de clasificación para   ascenso.    

En este orden de ideas, en relación con el   artículo 42 del decreto 1799 de 2000, el cargo de inconstitucionalidad está   llamado a prosperar parcialmente”.    

En consonancia   con las reglas constitucionales desarrolladas para asegurar el principio de   máxima publicidad que subyace al contenido del derecho a acceder a la   información pública, la posibilidad de imponer restricciones a ese acceso frente   a la información preliminar propia de los procesos deliberativos, depende de que   tales limitaciones sean razonables y proporcionales en sentido estricto. Esto   implica que esa reserva debe obedecer a un fin constitucionalmente legítimo,   importante y hasta imperioso, que el medio escogido sea idóneo y no esté   prohibido, y que la relación entre ese fin legítimo y el medio sea necesaria y   respete el principio de estricta proporcionalidad.[222]    

De conformidad   con lo anterior, encuentra la Corte que la definición recogida en el literal k)   del artículo 6, por la amplitud de los términos en que fue consagrada, puede dar   lugar a una restricción inconstitucional del derecho a acceder a la información   pública que establece el artículo 74 Superior. En efecto, de acuerdo con los   parámetros constitucionales citados, la posibilidad de mantener en reserva   cierta información o documentos en construcción no depende de su clasificación   como tal, sino de que efectivamente su restricción sea necesaria, obedezca a un   fin legítimo e importante, y sea razonable y proporcional frente al sacrificio   que se impone al derecho de acceso a la información pública.    

En esa medida,   declarará que dicha disposición es exequible en el entendido que la posibilidad   de que un sujeto obligado pueda mantener la reserva sobre información   preliminar, depende de que esta reserva obedezca a (i) un fin   constitucionalmente legítimo y (ii) la medida resulte razonable, proporcionada y   necesaria.    

3.2.7.            Artículo 7    

Artículo 7°.Disponibilidad de la Información. En virtud de los principios señalados, deberá estar a   disposición del público la información a la que hace referencia la presente ley,   a través de medios físicos, remotos o locales de comunicación electrónica. Los   sujetos obligados deberán tener a disposición de las personas interesadas dicha   información en la Web, a fin de que estas puedan obtener la información, de   manera directa o mediante impresiones. Asimismo, estos deberán proporcionar   apoyo a los usuarios que lo requieran y proveer todo tipo de asistencia respecto   de los trámites y servicios que presten.    

Parágrafo.   Se permite en todo caso la retransmisión de televisión por internet cuando el   contenido sea información pública de entidades del Estado o noticias al   respecto.    

El artículo 7,   denominado “Disponibilidad de la información”, desarrolla la forma como   las personas obligadas por la ley deben poner a disposición del público la   información objeto de la ley estatutaria, de tal manera que se garantice un   amplio acceso a la misma. Ordena hacerlo a través de medios físicos, remotos o   locales de comunicación electrónica, y de manera concreta, introduce la   obligación de subir la información a la web con el fin de que las   personas interesadas puedan acceder a ella de manera directa. Adicionalmente, en   el parágrafo que acompaña la norma, autoriza la retransmisión televisiva por   internet de la información pública de las entidades del Estado y de las noticias   que dan cuenta de la misma.    

La norma concreta   los mecanismos a través de los cuales, los sujetos obligados deben poner a   disposición del público la información garantizada por el legislador.    

El  artículo   encuentra sustento constitucional en los artículos 74 y 209 de la Carta, al   cumplir una función instrumental para la difusión de la información pública que   se ajusta a los parámetros constitucionales del derecho de petición y del libre   acceso a los documentos públicos, en su correlación con los principios de la   función pública. A través de esta disposición se asegura la participación   informada de la ciudadanía, la veeduría permanente de las actuaciones de las   autoridades, el ejercicio de los derechos políticos y el fortalecimiento del   papel del ciudadano en su control del poder público.    

Por esa razón será declarado exequible.    

3.2.8.            Artículo 8    

Artículo 8°. Criterio diferencial de accesibilidad. Con el objeto de facilitar que las poblaciones específicas   accedan a la información que particularmente las afecte, los sujetos obligados,   a solicitud de las autoridades de las comunidades, divulgarán la información   pública en diversos idiomas y lenguas y elaborarán formatos alternativos   comprensibles para dichos grupos. Deberá asegurarse el acceso a esa información   a los distintos grupos étnicos y culturales del país y en especial se adecuarán   los medios de comunicación para que faciliten el acceso a las personas que se   encuentran en situación de discapacidad.    

El artículo 8   titulado “Criterio diferencial de accesibilidad”, introduce medidas   especiales para asegurar el acceso a la información pública a los distintos   grupos étnicos y culturales del país y a las personas discapacitadas. Para los   primeros, prevé en cabeza de los sujetos obligados, a solicitud de las   autoridades de las distintas comunidades, el deber de divulgar la información   pública en diversos idiomas y lenguas, y elaborar formatos alternativos   comprensibles para las mismas. Para los segundos, ordena a los medios de   comunicación tomar las medidas necesarias.    

Al igual que el   anterior artículo, esta disposición encuentra su fundamento constitucional en   los artículos 74 y 209 de la Carta, y mediante él se asegura que las minorías   étnicas puedan participar activamente en las decisiones de nuestra democracia.    

No obstante, dado   que la publicidad de la información oficial es el principio general que rige en   el Estado democrático colombiano, y que uno de los principios de esta ley   estatutaria es la divulgación proactiva de la información pública, no resulta   acorde con las normas constitucionales y las finalidades de la ley estatutaria,   restringir la presentación de la información oficial en diversos idiomas y   lenguas pertenecientes a poblaciones específicas de las comunidades étnicas y en   formatos alternativos comprensibles para tales grupos, sólo al evento en que se   haya presentado solicitud de las autoridades de dichas comunidades, máxime   cuando se está frente a sujetos de especial protección constitucional.    

En este sentido,   y puesto que la garantía más importante del adecuado funcionamiento del régimen   constitucional está en la plena publicidad y transparencia de la gestión   pública, y que la diversidad de idiomas y lenguas constituye una barrera para el   acceso a la información pública y el consecuente ejercicio del derecho a la   participación y demás derechos fundamentales que del mismo derivan, la Sala   encuentra que los sujetos obligados tienen el deber constitucional de traducir   la información pública en todos aquellos casos en que se presente la posible   afectación de una o varias comunidades étnicas que no tienen la posibilidad de   comunicarse en castellano, lengua oficial de Colombia de acuerdo con el artículo   10 constitucional, aún en el evento en que no medie solicitud de la autoridad o   autoridades correspondientes. Este deber se reafirma al consagrar la misma ley   el principio de publicidad proactiva.    

Si bien puede   resultar excesivamente oneroso para el Estado traducir permanentemente a todas   las lenguas indígenas los documentos públicos, así no exista una afectación de   sus derechos, la norma bajo estudio sí tiene un supuesto mínimo que debe   cumplirse siempre y es el deber de asegurar que dichas autoridades por lo menos   tengan la posibilidad de saber que el documento público en cuestión existe, para   que estas puedan estar enteradas de la información pública, para que puedan   pedir la traducción de aquella información pública que les concierne, con el fin   de superar las barreras del idiomáticas y culturales.    

De no entenderse   la norma en el sentido, se estarían desconociendo valiosos principios y derechos   constitucionales que obligan al Estado colombiano a otorgar especial protección   a las minorías étnicas en el ejercicio de sus derechos fundamentales, ejercicio   que tiene como presupuesto el acceso a la información.    

Bajo este   supuesto mínimo la Corte declarará la exequibilidad del artículo 8.    

3.2.9.            Artículo 9    

Artículo 9°. Información mínima obligatoria respecto a la   estructura del sujeto obligado. Todo sujeto   obligado deberá publicar la siguiente información mínima obligatoria de manera   proactiva en los sistemas de información del Estado o herramientas que lo   sustituyan:    

a) La descripción de su estructura orgánica, funciones y deberes,   la ubicación de sus sedes y áreas, divisiones o departamentos, y sus horas de   atención al público;    

b) Su presupuesto general, ejecución presupuestal histórica anual y   planes de gasto público para cada año fiscal, de conformidad con el artículo 74   de la Ley 1474 de 2011;    

c) Un directorio que incluya el, cargo, direcciones de correo   electrónico y teléfono del despacho de los empleados y funcionarios y las   escalas salariales correspondientes a las categorías de todos los servidores que   trabajan en el sujeto obligado, de conformidad con el formato de información de   servidores públicos y contratistas;    

e) Su respectivo plan de compras anual, así como las contrataciones   adjudicadas para la correspondiente vigencia en lo relacionado con   funcionamiento e inversión, las obras públicas, los bienes adquiridos,   arrendados y en caso de los servicios de estudios o investigaciones deberá   señalarse el tema específico, de conformidad con el artículo 74 de la Ley 1474   de 2011. En el caso de las personas naturales con contratos de prestación de   servicios, deberá publicarse el objeto del contrato, monto de los honorarios y   direcciones de correo electrónico, de conformidad con el formato de información   de servidores públicos y contratistas;    

f) Los plazos de cumplimiento de los contratos;    

g) Publicar el Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano, de   conformidad con el artículo 73 de la Ley 1474 de 2011.    

Parágrafo 1º. La información a que se refiere este   artículo deberá publicarse de tal forma que facilite su uso y comprensión por   las personas, y que permita asegurar su calidad, veracidad, oportunidad y   confiabilidad.    

Parágrafo 2°. En relación a los   literales c) y e) del presente artículo, el Departamento Administrativo de la   Función Pública establecerá un formato de información de los servidores públicos   y de personas naturales con contratos de prestación de servicios, el cual   contendrá los nombres y apellidos completos, ciudad de nacimiento, formación   académica, experiencia laboral y profesional de los funcionarios y de los   contratistas. Se omitirá cualquier información que afecte la privacidad y el   buen nombre de los servidores públicos y contratistas, en los términos definidos   por la constitución y la ley.    

Parágrafo 3°. Sin perjuicio a lo   establecido en el presente artículo, los sujetos obligados deberán observar lo   establecido por la estrategia de gobierno en línea, o la que haga sus veces, en   cuanto a la publicación y divulgación de la información.    

Los artículos 9 a   11 enuncian las categorías de información que las autoridades públicas u   organismos privados sujetos a la ley, deben divulgar, de conformidad con el   deber estatal de publicar proactivamente la información pública, sin necesidad   de que medie petición previa por parte de los ciudadanos. Estas disposiciones   cumplen un papel instrumental para facilitar el acceso a la información pública,   que en general son un desarrollo armónico del artículo 74 CP.    

Específicamente,   el artículo 9 denominado “Información mínima obligatoria respecto a la   estructura del sujeto obligado”, determina el contenido de la información   que deberá ser publicada por parte de los sujetos obligados y la forma cómo   deberá ser presentada.    

En relación con   el contenido, los sujetos obligados deberán publicar como mínimo la siguiente   información que de cuenta de su estructura y funcionamiento de las entidades:   (i) la estructura orgánica, funciones y deberes, ubicación y horas de atención   al público; (ii) el presupuesto general, ejecución presupuestal histórica anual   y planes de gasto público para cada año fiscal; (iii) un directorio de empleados   en el que figure el cargo, dirección de correo electrónico y teléfono, y las   escalas salariales correspondientes a las categorías de todos los servidores que   trabajan en el sujeto obligado; (iv) las normas generales y reglamentarias,   políticas, lineamientos o manuales, las metas y objetivos de las unidades   administrativas de conformidad con sus programas operativos, y los resultados de   las auditorías al ejercicio presupuestal e indicadores de desempeño; (v) el plan   de compras anual, los contratos adjudicados para la correspondiente vigencia en   lo relacionado con funcionamiento e inversión, las obras públicas, los bienes   adquiridos, arrendados, y los contratos de prestación de servicios con   indicación del objeto contractual, el monto de los honorarios y direcciones de   correo electrónico; (vi) los plazos de cumplimiento de los contratos; y   (vii) el Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano.    

Asimismo, en su   parágrafo 1, la norma prevé que deberá garantizarse la calidad, veracidad,   oportunidad y confiabilidad de la información anterior, y publicarse de tal   forma que su uso y comprensión por parte de las personas se facilite.    

El parágrafo 2   reglamenta el contenido y la forma de presentar la información que debe hacerse   pública de los empleados, funcionarios y contratistas que trabajan con el sujeto   obligado. Al respecto dispone que deberá presentarse en el formato que para el   efecto diseñe el Departamento Administrativo de la Función Pública, el cual   deberá contener los siguientes datos de los funcionarios y contratistas: (i)   nombres y apellidos completos; (ii) ciudad de nacimiento; (iii) formación   académica; y (iv) experiencia laboral y profesional. De manera expresa, la norma   excluye la publicación de cualquier información que afecte la privacidad y el   buen nombre de los servidores públicos y contratistas, en los términos definidos   por la Constitución y la ley.    

Finalmente, el   parágrafo 3, establece para los sujetos obligados el deber de dar cumplimiento a   la estrategia denominada “Gobierno en línea” o la que haga sus veces, en lo   relativo a la publicación y divulgación de la información pública.    

En relación con   los literales c) y e) algunos de los intervinientes consideran que es   inconveniente la publicidad sobre el nivel salarial o el valor de los contratos   de prestación de servicios, pues en su opinión ello puede implicar la publicidad   de información que pone en riesgo al titular de la misma. No encuentra la Corte   que tal preocupación, considerada en abstracto sea fundada, en la medida en que   la información a la que se refieren esos dos literales está relacionada con la   gestión y el uso de recursos públicos sobre cuya utilización se debe garantizar   el acceso más transparente posible. Para que algunos elementos de esa   información mínima exigida puedan permanecer en reserva, el mismo proyecto exige   en los artículos 18, 19 y 29 el cumplimiento de ciertos requisitos, cuya   constitucionalidad se examina más adelante.    

Por lo anterior,   esta disposición, al igual que los artículos 7 y 8 previamente examinados,   constituye un desarrollo armónico de los artículos 74 y 209 de la Carta. A   través de esta disposición se asegura que los titulares del derecho a acceder a   la información pública puedan conocer una información mínima sobre las   condiciones y procedimientos para el ejercicio de sus derechos, así como ejercer   control sobre el poder público y  fortalecer la veeduría ciudadana sobre el   manejo de los recursos, lo cual contribuye también a erradicar la corrupción y   la arbitrariedad, lo cual es compatible con nuestro ordenamiento constitucional.    

Por esa razón   será declarado exequible.    

Artículo 10.Publicidad de la contratación. En el caso de la información de contratos   indicada en el artículo 9° literal e), tratándose de contrataciones   sometidas al régimen de contratación estatal, cada entidad publicará en el medio   electrónico institucional sus contrataciones en curso y un vínculo al sistema   electrónico para la contratación pública o el que haga sus veces, a través del   cual podrá accederse directamente a la información correspondiente al respectivo   proceso contractual, en aquellos que se encuentren sometidas a dicho sistema,   sin excepción.    

Parágrafo. Los sujetos obligados deberán actualizar la   Información a la que se refiere el artículo 9°, mínimo cada mes.    

El artículo 10   titulado “Publicidad de la contratación”, desarrolla lo relativo a la   publicidad de la contratación estatal, al establecer en cabeza de los sujetos   obligados las siguientes obligaciones: (i) publicar en el medio electrónico   institucional los contratos en curso, y (ii)  crear un vínculo con el   sistema electrónico para la contratación pública o el que haga sus veces que   permita acceder directamente a la información del proceso contractual sobre el   cual se tenga interés. La  información mínima exigida por el artículo 9   deberá ser actualizada por las respectivas entidades obligadas, al menos cada   tres meses.    

Encuentra la   Corte que el artículo se ajusta a los parámetros constitucionales del derecho de   petición, de información y del libre acceso a los documentos públicos, en su   correlación con los principios de la función pública, y contribuye a la   transparencia de la administración pública.    

En esa medida,   constituye un desarrollo armónico de los artículos 20, 23, 74 y 209 de la Carta.   Por esa razón será declarado exequible.    

3.2.11.      Artículo 11    

Artículo 11.  Información mínima obligatoria respecto a servicios, procedimientos y   funcionamiento del sujeto obligado. Todo sujeto obligado deberá publicar la   siguiente información mínima obligatoria de manera proactiva:    

a) Detalles pertinentes sobre   todo servicio que brinde directamente al público, incluyendo normas, formularios   y protocolos de atención;    

b) Toda la información   correspondiente a los trámites que se pueden agotar en la entidad, incluyendo la   normativa relacionada, el proceso, los costos asociados y los distintos formatos   o formularios requeridos;    

c) Una descripción de los   procedimientos que se siguen para tomar decisiones en las diferentes áreas;    

d) El contenido de toda decisión   y/o política que haya adoptado y afecte al público, junto con sus fundamentos y   toda interpretación autorizada de ellas;    

d) Todos los informes de gestión,   evaluación y auditoría del sujeto obligado;    

e) Todo mecanismo interno y   externo de supervisión, notificación y vigilancia pertinente del sujeto   obligado;    

f) Sus procedimientos,   lineamientos, políticas en materia de adquisiciones y compras, así como todos   los datos de adjudicación y ejecución de contratos, incluidos concursos y   licitaciones;    

g) Todo mecanismo de presentación   directa de solicitudes, quejas y reclamos a disposición del público en relación   con acciones u omisiones del sujeto obligado. Junto con un informe de todas las   solicitudes, denuncias y los tiempos de respuesta del sujeto obligado;    

h) Todo mecanismo o procedimiento   por medio del cual el público pueda participar en la formulación de la política   o el ejercicio de las facultades de ese sujeto obligado;    

i) Un registro de publicaciones   que contenga los documentos publicados de conformidad con la presente ley y   automáticamente disponibles, así como un Registro de Activos de Información;    

j) Los sujetos obligados deberán publicar datos   abiertos, para lo cual deberán contemplar las excepciones establecidas en el   Título III de la presente ley. Adicionalmente, para las condiciones técnicas de   su publicación, se deberán observar los requisitos que establezca el gobierno   nacional a través del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las   Comunicaciones o quien haga sus veces.    

El artículo 11   denominado “Información mínima obligatoria respecto a servicios,   procedimientos y funcionamiento del sujeto obligado”, enuncia la información   mínima obligatoria que deberá ser publicada relativa a servicios, procedimientos   y funcionamiento de los sujetos obligados. Incluye los  datos abiertos,   definidos como aquellos primarios o sin procesar, que se encuentran en formatos   estándar e interoperables que facilitan su acceso y reutilización, bajo la   custodia de las entidades públicas o privadas que cumplen con funciones   públicas, teniendo en cuenta las excepciones de acceso a la información.    

Para tales   efectos, ordena observar los requisitos que establezca el Gobierno Nacional a   través del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones   o quien haga sus veces.    

La información   mínima que por este concepto debe publicarse es la siguiente:    

(i) detalles   pertinentes sobre todo servicio que brinde directamente al público, incluyendo   normas, formularios y protocolos de atención;    

(ii) toda la información correspondiente a los trámites que se pueden   agotar en la entidad, incluyendo la normativa relacionada, el proceso, los   costos asociados y los distintos formatos o formularios requeridos;    

(iii) la descripción de los procedimientos que se siguen para tomar   decisiones en las diferentes áreas;    

(iv) el contenido de toda decisión y/o política que haya adoptado y afecte   al público, junto con sus fundamentos y toda interpretación autorizada de ellas;    

(v) todos los informes de gestión, evaluación y auditoría del sujeto   obligado;    

(vi) todo mecanismo interno y externo de supervisión, notificación y   vigilancia pertinente del sujeto obligado;    

(vii) los procedimientos, lineamientos, políticas en materia de   adquisiciones y compras, así como todos los datos de adjudicación y ejecución de   contratos, incluidos concursos y licitaciones;    

(viii) todo mecanismo de presentación directa de solicitudes, quejas y   reclamos a disposición del público en relación con acciones u omisiones del   sujeto obligado, junto con un informe de todas las solicitudes, denuncias y los   tiempos de respuesta del sujeto obligado;    

(ix) todo   mecanismo o procedimiento por medio del cual el público pueda participar en la   formulación de la política o el ejercicio de las facultades de ese sujeto   obligado; y    

(x) el registro   de publicaciones que contenga los documentos publicados de conformidad con la   presente ley y automáticamente disponibles, así como un Registro de Activos de   Información.    

Esta disposición,   también instrumental para el ejercicio del derecho a acceder a la información   pública, se ajusta a los parámetros constitucionales del derecho de petición, de   información y del libre acceso a los documentos públicos, y a los principios   constitucionales que orientan la función pública, por lo cual es compatible con   los artículos 20, 23, 74 y 209 de la Carta. Por esa razón será declarado   exequible.    

3.2.12.      Artículo 12    

“Artículo 12. Adopción de esquemas de publicación. Todo sujeto obligado deberá adoptar y difundir   de manera amplia su esquema de publicación, dentro de los seis meses siguientes   a la entrada en vigencia de la presente ley. El esquema será difundido a través   de su sitio Web, y en su defecto, en los dispositivos de divulgación existentes   en su dependencia, incluyendo boletines, gacetas y carteleras. El esquema de   publicación deberá establecer:    

a) Las clases de información que   el sujeto obligado publicará de manera proactiva y que en todo caso deberá   comprender la información mínima obligatoria;    

b) La manera en la cual publicará   dicha información;    

c) Otras recomendaciones   adicionales que establezca el Ministerio Público;    

d) Los cuadros de clasificación   documental que faciliten la consulta de los documentos públicos que se conservan   en los archivos del respectivo sujeto obligado, de acuerdo con la reglamentación   establecida por el Archivo General de la Nación;    

e) La periodicidad de la   divulgación, acorde a los principios administrativos de la función pública.    

Todo sujeto obligado deberá publicar información de   conformidad con su esquema de publicación”.    

Este artículo es   una concreción del principio de máxima publicidad que subyace el artículo 74 de   la Carta, y constituye una materialización de los principios constitucionales de   transparencia y publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función   administrativa que consagra el artículo 209 Superior.    

En relación con   este artículo, el Ministerio de Telecomunicaciones sugiere su revisión, pues   podría resultar incompatible con las nuevas funciones de publicidad asignadas a   la Procuraduría General de la Nación. La Corte Constitucional no encuentra que   exista tal incompatibilidad como quiera que las atribuciones otorgadas a la   Procuraduría no exoneran del deber de publicidad que deben cumplir todas las   entidades estatales y personas que ejerzan funciones públicas. Sobre este punto   se volverá más tarde al examinar el artículo 24 del proyecto.    

En esa medida,   encuentra la Corte que esta disposición se ajusta a los parámetros   constitucionales del derecho de petición, de información y del libre acceso a   los documentos públicos, así como a los principios de la función pública que   aseguran  la transparencia de la administración pública. Y por ello, será   declarado exequible.    

3.2.13.      Artículo 13    

“Artículo 13. Registros de Activos de Información. Todo sujeto obligado deberá crear y mantener actualizado el   Registro de Activos de Información haciendo un listado de:    

a) Todas las categorías de   información publicada por el sujeto obligado;    

b) Todo registró publicado;    

c) Todo registro disponible para   ser solicitado por el público.    

El Ministerio Público podrá   establecer estándares en relación a los Registros Activos de Información.    

Todo sujeto obligado deberá asegurarse de que   sus Registros de Activos de Información cumplan con los estándares establecidos   por el Ministerio Público y con aquellos dictados por el Archivo General de la   Nación, en relación a la constitución de las Tablas de Retención Documental   –TRD- y los inventarios documentales”.    

El artículo 13   prescribe la creación y actualización del registro de activos de información del   sujeto obligado, consistente en un listado que contenga toda la información,   registros publicados y el registro disponible para el público, mediante el cual   se asegura que la información pública sea clara, completa, oportuna, cierta y   actualizada, tal como lo exige el goce pleno del derecho a acceder a la   información pública.     

Esta disposición   asegura el acceso ciudadano a todos los documentos públicos y el   cumplimiento del deber de las autoridades  públicas entregarle, a quien   lo solicite, informaciones claras, completas, oportunas, ciertas y actualizadas   sobre cualquier actividad del Estado.”[223]    

En esa medida,   esta disposición se ajusta a los parámetros constitucionales del derecho de   petición, de información y del libre acceso a los documentos públicos, así como   a los principios de la función pública que aseguran  la transparencia de la   administración pública, que consagran los artículos 20, 23, 74 y 209. Y por   ello, será declarada exequible.    

3.2.14.      Artículo 14    

“Artículo 14. Información publicada con anterioridad. Los sujetos obligados deben garantizar y   facilitar a los solicitantes, de la manera más sencilla posible, el acceso a   toda la información previamente divulgada. Se publicará esta información en los   términos establecidos por el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011.    

Cuando se dé respuesta a una de las solicitudes   aquí previstas, esta deberá hacerse pública de manera proactiva en el sitio web   del sujeto obligado, y en defecto de la existencia de un sitio web, en los   dispositivos de divulgación existentes en su dependencia”.    

El artículo 14   establece la garantía de acceso a la información publicada con anterioridad por   los sujetos obligados, conforme a parámetros de claridad, oportunidad,   objetividad, veracidad, procesabilidad y accesibilidad, a los que ser refiere el   principio de calidad de información consagrado en el artículo 3 del proyecto.    

Esta disposición,   hace viable el ejercicio del derecho a acceder a documentos públicos respecto de   información ya publicada en otros medios, con lo cual se asegura una mayor   accesibilidad y divulgación de la información pública, lo cual resulta   compatible con los artículos 74 y 209 de la Carta.    

Sin embargo,   varios de los intervinientes señalan que la mención al artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, debe ser suprimida   porque se refiere a una disposición que fue declarada previamente inexequible   mediante la Sentencia C-818 de 2011.    

En ese sentido,   les asiste la razón, por ello el artículo 14 será declarado exequible, salvo la   expresión “Se publicará esta   información en los términos establecidos por el artículo 14 de la Ley 1437 de   2011,” que será declarada   inexequible.    

3.2.15.      Artículo 15    

Artículo 15. Programa de Gestión Documental. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en   vigencia de la presente ley, los sujetos obligados deberán adoptar un Programa   de Gestión Documental en el cual se establezcan los procedimientos y   lineamientos necesarios para la producción, distribución, organización, consulta   y conservación de los documentos públicos. Este Programa deberá integrarse con   las funciones administrativas del sujeto obligado. Deberán observarse los   lineamientos y recomendaciones que el Archivo General de la Nación y demás   entidades competentes expidan en la materia.    

El artículo 15   establece la obligación de adoptar programas de gestión documental integrados   con las funciones administrativas de los sujetos obligados de conformidad con   los lineamientos y recomendaciones que el Archivo General de la Nación expida en   la materia.    

Esta disposición   asegura el cumplimiento de la obligación estatal de   producir información sobre su gestión y de mantenerla disponible y en buen   estado para que pueda ser consultada, de tal forma que se garantice   efectivamente el derecho a acceder a la información pública.    

En el caso de   documentos o información reservada, el cumplimiento adecuado de esta obligación   asegura  su posterior publicidad. Es por ello, que la Corte ha resaltado   que “la pérdida o deterioro de los documentos en los que reposa esta   información puede dar lugar a graves sanciones disciplinarias e incluso penales   y por ello las entidades que custodian la información así como los organismos de   control deben asegurarse que dicha información se encuentre adecuadamente   protegida.[224]    

Igualmente, la   norma asegura la efectividad de los derechos de las víctimas a la verdad, a la   justicia, a la reparación y la garantía de no repetición, que dependen en buena   medida de poder acceder a información pública completa, oportuna, disponible y   consultable, que se encuentre bajo control del Estado.    

Por lo anterior,   considera la Corte que el artículo se ajusta a los parámetros constitucionales   del derecho de petición, de información y del libre acceso a los documentos   públicos, a los principios de la función pública, que consagran los artículos   20, 23, 74 y 209 de la Carta y por lo mismo será declarado exequible.    

3.2.16.       Artículo 16    

Artículo 16. Archivos. En su carácter de centros de información institucional que   contribuyen tanto a la eficacia y eficiencia del Estado en el servicio al   ciudadano, como a la promoción activa del acceso a la información pública, los   sujetos obligados deben asegurarse de que existan dentro de sus entidades   procedimientos claros para la creación, gestión, organización y conservación de   sus archivos. Los procedimientos adoptados deberán observar los lineamientos que   en la materia sean producidos por el Archivo General de la Nación.    

El artículo 16   exige a los sujetos obligados la implementación de procedimientos claros para la   administración de sus archivos., con el fin de asegurar  la eficacia y eficiencia del Estado y  la   promoción activa del acceso a la información pública.    

Esta disposición,   al igual que el artículo anteriormente examinado, asegura el cumplimiento de la   obligación estatal de mantener disponible y en buen estado la información   pública bajo su control, de conformidad con los lineamientos y recomendaciones que el Archivo   General de la Nación expida en la materia, para que   pueda ser consultada, de tal forma que se garantice efectivamente el derecho a   acceder a la información pública.    

Por lo anterior,   considera la Corte que el artículo se ajusta a los parámetros constitucionales   del derecho de petición, de información y del libre acceso a los documentos   públicos, a los principios de la función pública, que consagran los artículos   20, 23, 74 y 209 de la Carta y por lo mismo será declarado exequible.    

3.2.17.      Artículo 17    

Artículo 17. Sistemas de información. Para asegurar que los sistemas de información electrónica   sean efectivamente una herramienta para promover el acceso a la información   pública, los sujetos obligados deben asegurar que estos:    

a) Se encuentren alineados con   los distintos procedimientos y articulados con los lineamientos establecidos en   el Programa de Gestión Documental de la entidad;    

b) Gestionen la misma información   que se encuentre en los sistemas administrativos del sujeto obligado;    

d) Se encuentren alineados con la   estrategia de gobierno en línea o de la que haga sus veces.    

El artículo 17   del proyecto, es otra de las disposiciones que instrumentaliza la obligación   estatal de  producir información sobre su gestión y de   mantenerla disponible y en buen estado para que pueda ser consultada, de tal   forma que se garantice efectivamente el derecho a acceder a la información   pública.    

Esta disposición   exige, que los sistemas de información estén alineados con los distintos   procedimientos del Programa de Gestión Estatal, que la información que se   difunda a través de ellos sea la misma que se encuentre en los sistemas   administrados por el sujeto obligado y que se asegure que puede ser consultada   por los titulares del derecho a acceder a la información pública, al hacerla   constar en formatos y lenguajes comprensibles para los ciudadanos.    

Esta disposición,   al igual que el artículo anteriormente examinado, asegura el cumplimiento de la   obligación estatal de mantener disponible y en buen estado la información   pública bajo su control, y por lo mismo se ajusta a los   parámetros constitucionales del derecho de petición, de información y del libre   acceso a los documentos públicos, así como a los principios de la función   pública, consagrados en los artículos 20, 23, 74 y 209 de la Carta. Y por lo   mismo será declarado exequible.    

3.2.18.      Artículo 18    

Artículo 18. Información exceptuada por daño de derechos a   personas naturales o jurídicas. Es toda   aquella información pública clasificada, cuyo acceso podrá ser rechazado o   denegado de manera motivada y por escrito, siempre que el acceso pudiere causar   un daño a los siguientes derechos:    

a) El derecho de toda persona a   la intimidad, bajo las limitaciones propias que impone la condición de servidor   público, en concordancia con lo estipulado por el artículo 24 de la Ley 1437 de   2011;    

b) El derecho de toda persona a   la vida, la salud o la seguridad;    

c) Los secretos comerciales,   industriales y profesionales, así como los estipulados en el parágrafo del   artículo 77 de la Ley 1474 de 2011.    

Parágrafo. Estas excepciones tienen una duración   ilimitada y no deberán aplicarse cuando la persona natural o jurídica ha   consentido en la revelación de sus datos personales o privados o bien cuando es   claro que la información fue entregada como parte de aquella información que   debe estar bajo el régimen de publicidad aplicable.    

El artículo 18   hace parte de las disposiciones del Título III del proyecto que consagran   excepciones a la publicidad de la información en poder o control del Estado.    

Uno de los límites admisibles al   derecho de acceso a la información pública proviene de la necesidad de   protección de otros derechos fundamentales que puedan ser afectados por el   acceso y difusión de tal información. Tal es el caso de los datos personales que   sólo pertenecen a su titular y cuya divulgación podría afectar un derecho   legítimo de este último como el derecho a la intimidad, o de los secretos   comerciales, industriales y profesionales, cuyo acceso puedo afectar el   ejercicio de las libertades económicas. También se ha autorizado restringir el   acceso a la información pública cuando su divulgación o acceso pueda poner en   peligro la vida, la integridad o la seguridad de las personas. El artículo 18   bajo examen se refiere puntualmente a estas restricciones.    

Mediante esta   norma se establece la posibilidad de rechazar o denegar el acceso a información   pública clasificada, cuando su acceso y posible difusión pueda causar un daño a   los derechos a la intimidad personal, la vida, la salud o la seguridad de las   personas, o por tratarse de secretos comerciales, industriales o profesionales.   Esta disposición establece también que la duración de estas restricciones es   ilimitada, y que no podrá aplicarse cuando la persona haya consentido en la   revelación de esa información.    

De conformidad   con lo que establece el artículo 74 de la Carta y la jurisprudencia   constitucional en la materia, una “reserva legal sólo puede operar sobre la   información que compromete derechos fundamentales o bienes constitucionales pero   no sobre todo el proceso público dentro del cual dicha información se inserta.   En ese sentido en un caso de violencia contra menores, por ejemplo, solo es   reservado el nombre del menor o los datos que permitan su identificación, pero   no el resto de la información que reposa en el proceso, pues resultaría   desproporcionado reservar una información cuyo secreto no protege ningún bien o   derecho constitucional. A este respecto no sobra recordar que la Corte ha   señalado que cualquier decisión destinada a mantener en reserva determinada   información debe ser motivada y que la interpretación de la norma sobre reserva   debe ser restrictiva.[225]”[226]    

A partir de ese   entendimiento, pasa la Corte a examinar la norma bajo revisión.    

Según el artículo   18, para que tal reserva opere, se requiere que el sujeto obligado que tenga   bajo su control información pública clasificada:    

(i)                 exponga por escrito y en forma debidamente   motivada, las razones por las cuales acceder a la información reservada pueda   causar daño a los derechos señalados en la norma;    

(ii)              que se trate del derecho a la intimidad, bajo las limitaciones propias que impone la   condición de servidor público, en   concordancia con lo estipulado por el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011;    

(iii)            o   que se trate de los derechos a la   vida, a la salud o la seguridad de las personas;    

(iv)            o que se trate de secretos   comerciales, industriales y profesionales, y la información de proyectos de   inversión de las empresas industriales y comerciales del Estado y las Sociedades   de Economía Mixta, según lo que establece el parágrafo del artículo 77 de la Ley   1474 de 2011.    

La exigencia de que se expresen   por escrito las razones de la reserva, asegura que la decisión del sujeto   obligado pueda negar el acceso a esta información no resulte arbitraria. El   artículo 18 emplea la expresión “debidamente” motivada, y aunque algunos   intervinientes sostienen que tal expresión es ambigua, debe ser leía a la luz de   los parámetros de constitucionalidad señalados en la sección 3.2. de esta   sentencia, y también de manera armónica con lo que establecen otras   disposiciones de este proyecto de ley estatutario.    

Dado que la   posibilidad de que un sujeto obligado pueda mantener la reserva sobre   información particular, es excepcional y debe ser interpretada de manera   estricta, la jurisprudencia ha señalado que es preciso acreditar que esa reserva   obedece a un fin constitucionalmente legítimo, importante y hasta imperioso, y   que la restricción es razonable y proporcionada. Estos criterios deberán ser   empleados por el sujeto obligado para expresar los motivos de la restricción.    

Por ello, dado que la norma en   examen exige que el riesgo para tales derechos “pueda” causar daño a un   derecho, esa conjugación verbal implica que los motivos que debe consignar el   sujeto obligado deben expresar necesariamente por qué la posibilidad de dañar   esos derechos es real, probable y específica, que no es un riesgo   remoto ni eventual. Adicionalmente, para asegurar que sea proporcional, a la luz   de la doctrina constitucional en la materia, el sujeto obligado debe señalar que   el daño o perjuicio que pueda producirse a esos derechos sea   sustancial, pues no sería constitucional que un daño ínfimo conduzca a   una restricción tan seria del derecho de acceso a la información. La   determinación de qué tan sustancial es un daño se determina al sopesar si el   daño causado al interés protegido es desproporcionado ante el beneficio que se   obtendría por garantizar el derecho a acceder a documentos públicos.    

De conformidad con los parámetros   constitucionales señalados, la carga de la prueba para negar el acceso a la   información es del sujeto obligado que tiene dicha información bajo su control. Lo anterior asegura el ejercicio del derecho de acceso a la   información pública, pues, impide que tal decisión sea meramente discrecional y   arbitraria.[227]    

Los anteriores   criterios fueron expresamente por el legislador estatutario al definir en el   artículo 29 de este proyecto en qué consiste la carga de la prueba.    

Por ello, para la   Corte Constitucional las exigencias recogidas en el inciso primero del artículo   18, entendidas como se ha señalado, resultan compatibles con el derecho de   acceso a la información pública que consagra el artículo 74 Superior, y con la   protección del secreto profesional que establece esa misma disposición, así como   con la protección de los derechos a la intimidad (art. 15 CP), de información   (artículo 20), y de petición (artículo 23). Las reglas fijadas en el artículo 18   para que un sujeto obligado pueda negar el acceso a cierto tipo de información   cuando pueda dañar otros derechos, refleja los parámetros constitucionales   recogidos en la jurisprudencia en la materia.    

En relación con   los derechos a la vida, a la seguridad y la salud de las personas, a los que se   refiere el literal a), tal restricción resulta razonable y proporcionada, como   quiera que la protección de estos derechos constituye un objetivo   constitucional legítimo e importante que justifica la reserva de la información.   Además la restricción es razonable y proporcionada, pues el sacrificio de tales   derechos resulta desproporcionado frente a los beneficios que podrían obtenerse   de permitirse el acceso a dicha información. En esa medida encuentra la Corte   que el literal a) se ajusta a la Carta.    

En cuanto al literal b), relativo   al derecho a la intimidad, encuentra la Corte en primer lugar, tal como lo   señalaron varios intervinientes, se consagra una remisión a una norma declarada   inexequible, que debe ser suprimida del texto legal. Se trata del artículo 24 de   la Ley 1437 de 2011, que fue declarado inexequible mediante sentencia C-818 de 2011.[228]  Sin embargo, dado que la inexequibilidad fue diferida hasta el 31 de diciembre   de 2014,[229]  deberá entenderse que las referencias al artículo 24 de la Ley 1437 de 2011   deberán ser remplazadas por la norma estatutaria que se expida en su lugar.    

En segundo lugar, el literal b) hace una distinción entre el   derecho a la intimidad de quienes sean funcionarios públicos y el de las demás   personas. Esta excepción resulta pertinente, como quiera que cuando se trata de   funcionarios públicos, el escrutinio de ciertos datos personales está permitido,   de conformidad con los parámetros de constitucionalidad señalados, por lo cual   no encuentra la Corte que sea incompatible con el artículo 74 de la Carta ni con   otras disposiciones constitucionales.    

En cuanto al literal c) el artículo establece 2 tipos de   excepciones. Una basada en la protección constitucional del secreto profesional   que consagra el inciso 2 del artículo 74. Esta limitación también resulta   razonable a la luz de los parámetros de constitucionalidad reseñados,[230]  como quiera que protege un interés constitucional imperioso y la restricción de   acceso a esta información ha sido considerada razonable y proporcionada, por el   daño que puede causar a la intimidad y a los derechos económicos de los   ciudadanos.[231] Este tipo de restricciones, tienen, no   obstante una duración limitada, fijada en las normas que protegen esta   información, por lo que no les sería aplicable la excepción de reserva ilimitada   en el tiempo a que hace referencia el parágrafo, como quiera que ello contraría   el principio según el cual tales restricciones deben tener una duración   razonable.    

El literal c) también establece una reserva a la información   sobre proyectos de inversión de las empresas industriales y comerciales del   Estado y las Sociedades de Economía Mixta. La participación en el capital social   del Estado en estas empresas y sociedades, determina si se trata de sujetos   obligados, según lo establecido en el artículo 5° de este proyecto.    

El interés de garantizar la transparencia en la gestión en   este tipo de empresas y sociedades opera respecto de aquellas sociedades en las   que el Estado tiene participación igual o superior al 50%. De conformidad con lo   que se señaló en la sección 3.2.5, al examinar quiénes eran los sujetos   obligados, surge una antinomia que dificultaría la aplicación de la reserva, que   puede conducir a restricciones arbitrarias del derecho a acceder a la   información pública. Para corregir este problema, encuentra la Corte que es   necesario suprimir esa remisión, a fin de que las reservas que establece la Ley   1474 de 2011, sean interpretadas a la luz de lo que se consagra en esta ley   estatutaria. Y en esa medida declarará inexequible la expresión “, así como   los estipulados en el parágrafo del artículo 77 de la Ley 1474 de 2011”   contenida en el literal c).    

Finalmente, en relación con el   parágrafo del artículo 18, se establece que ninguna de las reservas tendrá   aplicación cuando la persona natural o jurídica haya consentido en su   revelación. Ello resulta conforme a los parámetros constitucionales que   garantizan tanto el derecho de acceso a la información, como los derechos a la   intimidad, el secreto profesional, y las libertades económicas. Señala también   el parágrafo, en relación con todas las excepciones consagradas en el artículo,   que su duración es ilimitada.    

Dado que la validez de las   excepciones al acceso a la información son restringidas, se ha exigido consagrar   un plazo razonable, vencido el cual la información debe poder ser consultada por   el público. En efecto, según esos parámetros, sólo podrá mantenerse la reserva   mientras subsista efectivamente el riesgo cierto y objetivo de que, al   revelarla, resultara afectado de manera desproporcionada uno de los bienes que   se busca proteger.[232]  En esa medida, frente a la afectación de intereses tales como los derechos a la   vida, la salud, la seguridad personales o a la intimidad, no es posible fijar de   antemano una limitación temporal, pues ésta depende de que subsistan las   condiciones materiales que justifican la reserva. En ese sentido, la    expresión “ilimitada” no resulta contraria al derecho a acceder a la información   pública.    

No ocurre lo mismo cuando se trata   del secreto profesional o de los secretos industriales, respecto de los cuales   sí es posible establecer una limitación temporal, generalmente consagrada en las   normas que regulan cada secreto en particular.    

Por lo anterior, y en relación con el parágrafo del artículo 18,   se declarará la exequibilidad condicionada de la expresión “duración   ilimitada”, en el entendido de que tal posibilidad se sujetará al término de   protección legal consagrado para la protección de los secretos profesionales,   comerciales o industriales.    

Por ser pertinente para la   aplicación de esta disposición por parte de los sujetos obligados, resulta   relevante recordar lo que sostuvo la Corte sobre tipologías de información como   elemento determinante para resolver la colisión entre derechos, en la sentencia   T-729 de 2002:[233]    

Para la adecuada comprensión de la   colisión entre los derechos a la información y al habeas data, en ocasiones   extensible al derecho a la intimidad, la Corte propone una tipología de la   información que, mediante el manejo de criterios más o menos estables, facilite   la unificación de la jurisprudencia constitucional y la seguridad jurídica entre   los actores más usuales de los mismos.    

La primera gran tipología, es   aquella dirigida a distinguir entre la información impersonal y la información   personal. A su vez, en esta última es importante diferenciar igualmente la   información personal contenida en bases de datos computarizadas o no y la   información personal contenida en otros medios, como videos o fotografías, etc.    

En función de la especialidad del   régimen aplicable al derecho a la autodeterminación, esta diferenciación es útil   principalmente por tres razones: la primera, es la que permite afirmar que en el   caso de la información impersonal no existe un límite constitucional fuerte[234] al derecho a la información, sobre   todo teniendo en cuenta la expresa prohibición constitucional de la censura   (artículo 20 inciso 2º), sumada en algunos casos a los principios de publicidad,   transparencia y eficiencia en lo relativo al funcionamiento de la administración   pública (artículo 209) o de la administración de justicia (artículo 228). Una   segunda razón, está asociada con la reconocida diferencia entre los derechos a   la intimidad, al buen nombre y al habeas data, lo cual implica  reconocer   igualmente las diferencias entre su relación con la llamada información personal   y su posible colisión con el derecho a la información. La tercera razón, guarda   relación con el régimen jurídico aplicable a los llamados procesos de   administración de datos inspirado por principios especiales y en el cual opera,   con sus particularidades, el derecho al habeas data.    

La segunda gran tipología que   necesariamente se superpone con la anterior, es la dirigida a clasificar la   información desde un punto de vista cualitativo en función de su publicidad y la   posibilidad legal de obtener acceso a la misma. En este sentido la Sala   encuentra cuatro grandes tipos: la información pública o de dominio público, la   información semi-privada, la información privada y la información reservada o   secreta.    

Así, la información pública,   calificada como tal según los mandatos de la ley o de la Constitución, puede ser   obtenida y ofrecida sin reserva alguna y sin importar si la misma sea   información general, privada o personal. Por vía de ejemplo, pueden contarse los   actos normativos de carácter general, los documentos públicos en los términos   del artículo 74 de la Constitución, y las providencias judiciales debidamente   ejecutoriadas; igualmente serán públicos, los datos sobre el estado civil de las   personas o sobre la conformación de la familia. Información que puede   solicitarse por cualquier persona de manera directa y sin el deber de satisfacer    requisito alguno.    

La información semi-privada, será   aquella que por versar sobre información personal o impersonal y no estar   comprendida por la regla general anterior, presenta para su acceso y   conocimiento un grado mínimo de limitación, de tal forma que la misma sólo puede   ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad administrativa en el cumplimiento   de sus funciones o en el marco de los principios de la administración de datos   personales. Es el caso de los datos relativos a las relaciones con las entidades   de la seguridad social o de los datos relativos al comportamiento financiero de   las personas.    

La información privada, será   aquella que por versar sobre información personal o no, y que por encontrarse en   un ámbito privado, sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad   judicial en el cumplimiento de sus funciones. Es el caso de los libros de los   comerciantes, de los documentos privados, de las historias clínicas o de la   información extraída a partir de la inspección del domicilio.    

Finalmente, encontramos la   información reservada, que por versar igualmente sobre información personal y   sobre todo por su estrecha relación con los derechos fundamentales del titular –   dignidad, intimidad y libertad- se encuentra reservada a su órbita exclusiva y   no puede siquiera ser obtenida ni ofrecida por autoridad judicial en el   cumplimiento de sus funciones. Cabría mencionar aquí la información genética, y   los llamados “datos sensibles”[235] o   relacionados con la ideología, la inclinación sexual, los hábitos  de la   persona, etc.    

Para la Corte, esta tipología es   útil al menos por dos razones: la primera, porque contribuye a la delimitación   entre la información que se puede publicar en desarrollo del derecho   constitucional a la información, y aquella que constitucionalmente está   prohibido publicar como consecuencia de los derechos a la intimidad y al habeas   data. La segunda, porque contribuye a la delimitación e identificación tanto de   las personas como de las autoridades que se encuentran legitimadas para acceder   o divulgar dicha información.    

De conformidad   con los parámetros constitucionales señalados en la jurisprudencia, la Corte ha   consagrado las siguientes reglas:    

·      Cuando se trate de un dato personal   sensible, en principio, sólo su titular podría tener acceso.[236]  Sobre el particular, la Corte puntualizó lo siguiente en la sentencia C-1011 de   2008: [237]    

“Caso distinto se predica de la información sensible, relacionada,   entre otros aspectos, con la orientación sexual, los hábitos del individuo y el   credo religioso y político.  En estos eventos, la naturaleza de esos datos   pertenece al núcleo esencial del derecho a la intimidad, entendido como aquella  “esfera o espacio de vida privada no susceptible de la   interferencia arbitraria de las demás personas, que al ser considerado un   elemento esencial del ser, se concreta en el derecho a poder actuar libremente   en la mencionada esfera o núcleo, en ejercicio de la libertad personal y   familiar, sin más limitaciones que los derechos de los demás y el ordenamiento   jurídico”.[238]  En este caso, todo acto de divulgación mediante los procesos genéricos de   administración de datos personales, distintos a las posibilidades de divulgación   excepcional descritas en el fundamento jurídico 2.5. del presente análisis, se   encuentra proscrita. Ello en la medida que permitir que información de esta   naturaleza pueda ser objeto de procesos ordinarios de acopio, recolección y   circulación vulneraría el contenido esencial del derecho a la intimidad.     

13.- A partir de esta clasificación es posible determinar si la   información se encuentra sujeta a reserva o si por el contrario puede ser   revelada, de modo que:    

·         La información personal reservada contenida   en documentos públicos: No puede ser   revelada.    

·         Los documentos públicos que contengan   información personal privada y semi-privada:   El ejercicio del derecho al acceso a documentos públicos se despliega de manera   indirecta, a través de autoridades administrativas o judiciales (según el caso)   y dentro de los procedimientos (administrativos o judiciales) respectivos.    

·         Documentos públicos que contengan   información personal pública: Es objeto de   libre acceso    

14.- En relación con la reserva esta Corporación ha establecido que   esta puede versar sobre el contenido de un documento público pero no respecto de   su existencia, así se estableció que “el secreto de un documento público no   puede llevarse al extremo de mantener bajo secreto su existencia. El objeto de   protección constitucional es exclusivamente el contenido del documento. Su   existencia, por el contrario, ha de ser pública, a fin de garantizar que los   ciudadanos tengan una oportunidad mínima a fin de poder ejercer, de alguna   manera, el derecho fundamental al control del poder público (art. 40 de la C.   P.)”[240]    

Adicionalmente esta Corporación señaló que la: “reserva puede ser   oponible a los ciudadanos pero no puede convertirse en una barrera para impedir   el control intra o interorgánico, jurídico y político, de las decisiones y   actuaciones públicas de que da cuenta la información reservada.[241]” Y seguidamente expresó “La reserva legal sólo puede operar sobre la   información que compromete derechos fundamentales o bienes de relevancia   constitucional pero no sobre todo el proceso público dentro del cual dicha   información se inserta.[242]” Se concluye entonces que es necesario que las autoridades estatales   permitan el acceso a la información que permita por parte de los ciudadanos el   control de las decisiones tomadas por dichos órganos.    

·         Con el fin de   determinar la intensidad con que una información personal se encuentra ligada la   esfera íntima del individuo, a partir de la clasificación precitada, la Corte,   en la sentencia C-692 de 2003, señaló:[243]    

De la tipología que acaba de   citarse es posible inferir que aunque cierto tipo de información permanece   confinada al ámbito personalísimo del individuo, otro tipo, que también le   concierne, puede ser conocida por el Estado mediante orden de autoridad judicial   competente o por disposición de las entidades administrativas encargadas de   manejarla. De lo anterior también se deduce que cierta información que concierne   al individuo puede ser divulgada sin el cumplimiento de requisitos especiales,   al tiempo que otros datos, contentivos de información ligada a su ámbito   personal, requieren autorización de autoridad competente o simplemente no pueden   ser divulgados.    

Así entonces, corresponde a las   autoridades administrativas o judiciales determinar, en los casos concretos   sometidos a su consideración, a qué tipo de información corresponden los datos   por ellas solicitados o administrados, a fin de establecer si por solicitarlos o   administrarlos se incurre en intromisión indebida en el ámbito íntimo del   individuo.    

Lo anterior debe entenderse   acompasado por el cumplimiento de las normas que, sobre administración de datos   personales, ha sistematizado la jurisprudencia constitucional. En este sentido,   además de determinar el tipo de información que puede ser divulgada y el que no   puede serlo, las autoridades administrativas y judiciales están en la obligación   de guiarse por los principios de libertad, necesidad, veracidad, integridad,   incorporación, finalidad, utilidad, circulación restringida, caducidad e   individualidad del dato, con el fin de garantizar la protección, no sólo del   derecho a la intimidad, sino también la del habeas data.”    

Por lo anterior,   el artículo 18 será declarado exequible, en el entendido que la expresión “, en concordancia con lo estipulado por el artículo 24 de la   Ley 1437 de 2011” del literal a) del artículo 18 del proyecto, será   remplazada por la norma estatutaria que se expida, de conformidad con lo   establecido en la sentencia C-818 de 2011. En relación con el parágrafo del artículo 18, se declarará   la exequibilidad condicionada de la expresión “duración ilimitada”, en el   entendido de que se sujetará al término de protección legal.    

3.2.19.      Artículo 19    

Artículo 19. Información exceptuada por daño a los intereses   públicos. Es toda aquella   información pública reservada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de   manera motivada y por escrito en las siguientes circunstancias, siempre que   dicho acceso estuviere expresamente prohibido por una norma legal o   constitucional:    

a) La defensa y seguridad   nacional;    

b) La seguridad pública;    

c) Las relaciones   internacionales;    

d) La prevención, investigación y   persecución de los delitos y las faltas disciplinarias, mientras que no se haga   efectiva la medida de aseguramiento o se formule pliego de cargos, según el   caso;    

e) El debido proceso y la   igualdad de las partes en los procesos judiciales;    

f) La administración efectiva de   la justicia;    

g) Los derechos de la infancia y   la adolescencia;    

h) La estabilidad macroeconómica   y financiera del país;    

i) La salud pública.    

Parágrafo. Se exceptúan también los documentos que   contengan las opiniones o puntos de vista que formen parte del proceso   deliberativo de los servidores públicos.    

El artículo 19 se   ocupa de la información reservada o exceptuada del derecho a la información por   daño a los intereses públicos. Dentro de tales intereses protegidos, el artículo   incluye la defensa y la seguridad nacionales, la seguridad pública, las   relaciones internacionales, la prevención, investigación y persecución de   delitos y faltas disciplinarias, hasta el momento de decretar la medida de   aseguramiento o el pliego de cargos; el debido proceso y la igualdad de las   partes en los procesos judiciales; la administración efectiva de la justicia,   los derechos de la infancia y la adolescencia; la estabilidad macroeconómica del   país; la salud pública y los documentos que contengan las opiniones o puntos de   vista que formen parte de los procesos deliberativos de los servidores públicos.    

El listado de   intereses recogido en esta disposición es mucho más amplio que el reconocido   hasta ahora como intereses legítimos que autorizan una restricción del derecho   de acceso a la información pública tanto en la jurisprudencia constitucional,   como a nivel internacional.    

Para su   evaluación, la Corte acudirá a los parámetros de constitucionalidad señalados en   el numeral 3.2. de esta sentencia.[244]    

Según lo que   establece el inciso primero del artículo 19, para que un sujeto obligado pueda   negar el acceso a información pública reservada relativa a las materias   señaladas en el artículo: (i) sólo puede hacerlo si ese acceso está expresamente   prohibido por la Constitución o por una norma de carácter legal; y (ii) debe   manifestarlo por escrito y de manera motivada.    

Dado el carácter   excepcional de estas restricciones y la exigencia constitucional que su   interpretación sea limitada, encuentra la Corte que estos dos requisitos deben   ser interpretados a la luz de las demás exigencias constitucionales que aseguran   que la decisión de mantener en secreto una información pública no es arbitraria,   ni tiene la intención de impedir el control ciudadano sobre el ejercicio del   poder y de la gestión pública.[245]    

En cuanto a la   consagración legal o constitucional de la prohibición de acceso, es necesario,   además que ésta haya sido expresada de manera clara y precisa en una ley, como   quiera que las referencias genéricas e indeterminadas a todo tipo de   información, conduce a la vulneración absoluta del derecho de acceso a la   información pública. Y de  acuerdo con los parámetros constitucionales es   preciso que tal autorización legal indique el contenido puntual o tipología de   información cuya divulgación o acceso puede afectar gravemente el interés   protegido.    

Dada la amplitud   de los términos empleados en algunos de los literales del artículo 19, varios   intervinientes señalan que serían inconstitucionales tales referencias   generales, pues no es claro por qué toda la información relacionada con esas   materias tiene la entidad para que su acceso pueda generar un daño a los   intereses protegidos. Igualmente, cuestionan que no determina cuál es el grado   de afectación que justifica una limitación tan severa de este derecho, pues no   toda afectación a tales intereses justifica sacrificar el acceso a la   información pública.     

No obstante lo   anterior, observa en primer lugar la Corte que el listado incluido en el   artículo 19 cobija tanto intereses públicos como materias generales. El artículo   emplea la expresión “circunstancias,”[246]  como encabezado del listado de intereses protegidos, pero en realidad no se   refiere a ninguna circunstancia particular que justifique la reserva, sino que   directamente hace una remisión a materias o intereses generales protegidos que   en teoría justifican la misma.     

Tal como quedó   finalmente redactado el inciso primero del artículo 19, parecería que no cumple   en la actualidad los estándares constitucionales que garantizan que la   restricción de acceso no sea el resultado de un acto arbitrario del sujeto   obligado, como señalan algunos intervinientes. No obstante, una lectura   sistemática de este artículo con el artículo 29 del proyecto, permite concluir   que en realidad el proyecto sí exige el cumplimiento de ciertas circunstancias   que deben ser probadas por el sujeto obligado.    

A pesar de que el   texto del artículo 19 no expresa tales criterios ni cualifica la motivación que   debe presentar el sujeto obligado, la carga probatoria que debe cumplir éste,   fue expresamente recogida en el artículo 29 de este proyecto. Por ello, el   sujeto obligado que niegue el acceso a un documento información pública,   alegando su carácter reservado deberá (i) hacerlo por escrito y demostrar que   (ii) existe un riesgo presente,   probable y específico de dañar el interés protegido, y   (iii) que el daño que puede producirse es significativo. Por lo que no encuentra   la Corte que respecto del artículo 19 exista reproche constitucional.    

En cuanto el   listado de intereses públicos protegidos señalados en los literales del artículo   19, a la luz de lo dicho previamente, a pesar de la aparente generalidad de los   términos empleados por el legislador estatutario para su consagración, la   posibilidad de que tales intereses en concreto den lugar a una prohibición de   publicidad o al establecimiento de una reserva depende en todo caso  de que   dicha restricción obedezca a un interés legítimo e imperioso y no exista otro   medio menos restrictivo para garantizar dicho interés.    

No sobra resaltar   que la aplicación de la reserva en estas materias, debe estar expresamente   consagrada en la ley o en la Constitución, en términos precisos; (i) y motivarse   en cada caso concreto  (ii) que existe un riesgo real, probable y   específico de dañar el interés protegido, y (iii) que el daño que puede   producirse sea significativo, si se autoriza el acceso a esa información. En   otras palabras, el acceso se limita a la información calificada como reservada,   no a las razones de la reserva, que son públicas y objeto de control y de   debate.    

Por lo anterior, la Corte declarará exequible el artículo 19, en el entendido de que la norma legal que establezca la   prohibición del acceso a la información debe (i) obedecer a un fin   constitucionalmente legítimo e imperioso; y ii) no existir otro medio menos   restrictivo para lograr dicho fin.   Restringir el acceso a una información no es una función discrecional, sino   restringida, necesaria y controlable.    

3.2.20.      Artículo 20    

Artículo 20. Índice de información clasificada y reservada. Los sujetos obligados deberán mantener un índice   actualizado de los actos, documentos e informaciones calificado como clasificado   o reservado, de conformidad a esta ley. El índice incluirá sus denominaciones,   la motivación y la individualización del acto en que conste tal calificación.    

El artículo 20   prevé la obligación de mantener un índice actualizado de información pública   calificada como clasificada o   reservada, en el cual se incluya para cada acto,   documento o información bajo estas categorías, su clasificación, la motivación y   el acto en el que conste tal decisión.    

Dado que dentro   de las reglas que deben respetarse para establecer una restricción al acceso de   información pública, está proscrito que niegue la existencia de un documento   reservado, la existencia de este índice asegura esta protección mínima del   derecho a acceder a información reservada o clasificada, a fin de que la   ciudadanía pueda ejercer el control sobre la actuación de las autoridades, el   uso del poder y el manejo de los recursos públicos.    

Por ello,   encuentra la Corte que esta disposición cumple un papel instrumental fundamental   para asegurar el acceso a la información pública, que es un desarrollo armónico   del artículo 74 CP, y se ajusta a los parámetros constitucionales del derecho de   petición, de información y del libre acceso a los documentos públicos, y a los   principios constitucionales que orientan la función pública, por lo cual es   compatible con los artículos 20, 23, 74 y 209 de la Carta.    

Por esa razón   será declarado exequible.    

3.2.21.      Artículo 21    

Artículo 21. Divulgación parcial y otras reglas. En aquellas circunstancias en que la totalidad de la   información contenida en un documento no esté protegida por una excepción   contenida en la presente ley, debe hacerse una versión pública que mantenga la   reserva únicamente de la parte indispensable. La información pública que no cae   en ningún supuesto de excepción deberá ser entregada a la parte solicitante, así   como ser de conocimiento público. La reserva de acceso a la información opera   respecto del contenido de un documento público pero no de su existencia.    

Ninguna autoridad pública puede   negarse a indicar si un documento obra o no en su poder o negar la divulgación   de un documento, salvo que el daño causado al interés protegido sea mayor al   interés público de obtener acceso a la información.    

Las excepciones de acceso a la   información contenidas en la presente ley no aplican en casos de violación de   derechos humanos o delitos de lesa humanidad, y en todo caso deberán protegerse   los derechos de las víctimas de dichas violaciones.    

El artículo 21   recoge la posibilidad de permitir el acceso a documentos que contengan   simultáneamente información pública e información clasificada o reservada. Esta   disposición ordena la creación de versiones públicas de documentos en la que sea   posible conocer aquellos apartes no protegidos por excepciones o reservas   constitucionales o legales, con lo cual se garantiza el principio de máxima   divulgación, de manera armónica con los parámetros constitucionales que protegen   el derecho a acceder a la información pública. En estas versiones públicas se   debe mantener la reserva solo de la parte indispensable, y hacer entrega de   tales versiones a quienes lo soliciten. Igualmente, obliga a la entrega de la   información pública no amparada por ninguna regla excepcional.    

El artículo   también recoge una de las exigencias constitucionales para asegurar el acceso a   la información pública frente a reservas, al aclarar que éstas operan sólo en   relación con el contenido de los documentos públicos pero no con su existencia.    

De manera   similar, recoge el parámetro constitucional que garantiza el acceso a la   información pública, incluso si está reservada, para la protección de los   derechos de las víctimas.    

De conformidad   con el inciso tercero, las reservas o excepciones de acceso a la información no   proceden en relación con casos de violación de derechos humanos o de delitos de   lesa humanidad, y en todo caso se ordena proteger los derechos de las víctimas   de tales violaciones, lo cual se ajusta al espíritu de la ley de lograr la   garantía efectiva del derecho y asegurar un manejo transparente de la   información a cargo de los sujetos obligados.    

Merece especial   examen el inciso segundo del artículo 21 que señala que ninguna autoridad   pública puede negarse a indicar si un documento obra o no en su poder, o negar   la divulgación de un documento, salvo que el daño causado al interés protegido   sea mayor al interés público de obtener acceso a la información”.    

La primera parte   de ese inciso, en cuanto a la garantía mínima de acceso a la información   pública, no impide a los sujetos obligados a responder, el precisar si se   encuentra en su poder un documento específico. Este aparte resulta conforme a   los parámetros constitucionales del derecho de petición, de información y del   libre acceso a los documentos públicos, en su correlación con los principios de   la función pública, y contribuye a la transparencia de la administración   pública.    

Esta   autorización, amplía de manera contraria a la Constitución, las posibles   restricciones al acceso a la información pública y deja en manos de los sujetos   obligados, el decidir de manera discrecional, si debe o no permitir el acceso o   la difusión de un documento bajo su control, cuando considere que el daño   causado  al interés protegido sea mayor al interés público de obtener   acceso a la información.    

Por lo anterior,   la expresión “salvo que el daño causado al interés protegido sea mayor al   interés público de obtener acceso a la información,” contenida en el inciso   segundo del artículo 21, se declara exequible en el entendido que se exceptúa el   supuesto en que la sola respuesta ponga en evidencia la información negada.    

3.2.22.       Artículo 22    

Artículo 22.   Excepciones temporales.  La reserva de las informaciones amparadas por el artículo 19, no deberá   extenderse por un período mayor a quince (15) años. Cuando una autoridad pública   considere necesario mantener información reservada por un tiempo adicional, este   período podrá ser extendido hasta por otro igual, previa aprobación del superior   jerárquico de cada una de las Ramas del Poder Público y órganos de control.    

El artículo 22   define el límite temporal durante el cual puede hacerse valer la reserva que   opera sobre una información pública reservada de las informaciones amparadas en   el artículo 19.    

El artículo   establece un período de hasta por quince años, para mantener la reserva sobre   tales informaciones, prorrogables por un período igual cuando se cuente con la   previa aprobación del superior jerárquico de cada una de las ramas del Poder   Público y órganos de control.    

La razonabilidad   de ese plazo inicial máximo de 15 años depende, en cada caso, de conformidad con   los parámetros constitucionales señalados, de que las condiciones materiales que   justificaron la reserva se mantengan a lo largo de todo el período. Sólo en esas   condiciones ese plazo resulta razonable y acorde con los derechos de petición,   de información y del libre acceso a los documentos públicos, así como a los   principios de la función pública, consagrados en los artículos 20, 23, 74 y 209   de la Carta.    

No ocurre lo   mismo con la posibilidad de prórroga del período de reserva por otros 15 años,   como quiera que deja a discreción del funcionario a cargo del documento o la   información reservada, previa aprobación del superior jerárquico de cada Rama   del Poder Público y no del legislador, la continuidad de esa reserva, sin que se   establezcan los criterios que justificarían tal prórroga.    

Dado que el paso   del tiempo en general convierte en histórica, información que permaneció   reservada o secreta,[247]  la posibilidad de tal prórroga debería ser aún más exigente y sólo está   legitimado para hacerlo el legislador mismo.[248]    

En ejercicio del   margen de configuración que tiene el legislador, ha consagrado excepciones   puntuales al acceso a la información pública y ha señalado el períodos máximo   durante el cual es aplicable la misma, estableciendo términos más cortos o   incluso superiores a los 15 años que establece el proyecto.     

Así sucedió, por   ejemplo, con la ley estatutaria de inteligencia protegida que estableció un   período de 30 años prorrogables para reservar cierta información de   inteligencia. Sobre la razonabilidad del plazo la Corte dijo lo siguiente en la   sentencia C-540 de 2012:[249]    

De esta manera, para la Corte el término máximo   de 30 años que ampara la reserva legal de los documentos, información y   elementos técnicos, resulta razonable y proporcionado[250].   Ello por cuanto el establecimiento de términos de reserva de una información que   reposa en las instituciones del Estado hace parte de la potestad de   configuración normativa, que en el presente caso busca articular valores,   principios y derechos en conflicto, que parten, de un lado, de los fines   constitucionales que motivaron en principio la reserva como la seguridad y   defensa de la Nación y, de otro lado, los elementos que soportan el principio de   máxima divulgación como la vigencia efectiva de los derechos fundamentales y la   transparencia en la gestión pública, al igual que deberá estar presente el   derecho a la verdad -memoria colectiva y actuaciones arbitrarias- (arts. 1º, 2º,   5º, 20, 29, 74, 217, 218 y 250.1.7 superiores)[251].    

No sobra insistir (punto 3.9.33.2.1.) que en el caso de violaciones de derechos humanos, las autoridades   estatales no se pueden amparar en mecanismos como el secreto de Estado o la   confidencialidad de la información, o en razones de interés público o seguridad   nacional, para dejar de aportar la información requerida por las autoridades   judiciales o administrativas encargadas de la investigación o proceso   pendientes.    

Debe precisarse que este inciso primero parte   de establecer un tiempo límite de reserva, que conforme al parágrafo 1º podrá   desclasificarse en cualquier momento por el Presidente de la República cuando   considere que el levantamiento de la reserva contribuirá al interés general y no   constituirá una amenaza contra la vigencia del régimen democrático, la seguridad   o defensa nacional, ni la integridad de los medios, métodos y fuentes.    

3.9.33.2.3. Tampoco encuentra reparo la Corte   sobre el inciso segundo, toda vez que la extensión de la reserva por quince (15)   años más, se establece como una situación excepcional. En esta medida, no está   exenta de cumplir unos exigentes requisitos que impone la misma norma, como son:    

1) la existencia de una recomendación   presentada por un organismo de inteligencia y contrainteligencia;    

2) atendiendo unos casos específicos; y    

3) bajo la posibilidad que el Presidente de la   República acoja la recomendación, siempre que se satisfagan a la vez los   siguientes presupuestos: i) suponga una amenaza grave interna o externa contra   la seguridad o la defensa nacional, ii) se trate de información que ponga en   riesgo las relaciones internacionales, iii) esté relacionada con grupos armados   al margen de la ley, o iv) atente contra la integridad personal de los agentes o   las fuentes.    

De esta manera, la excepcionalidad de esta   medida se supedita al acatamiento de estrictos requerimientos que parten de   quienes se encuentra calificados para solicitarla como por quién dispone de la   facultad de autorizarla. Tanto uno como otro deben motivar suficiente y   razonablemente la extensión de la reserva, tener en cuenta que debe obedecer a   unos intereses superiores -fines constitucionales- y respecto a un límite máximo   de tiempo.    

Adicionalmente son aplicables las reglas   establecidas sobre el inciso primero, entre otras: i) tener en cuenta otros   criterios en la ponderación de acoger la extensión de la reserva como el derecho   a la verdad, ii) la no oposición de la reserva respecto a violaciones de   derechos humanos y iii) la posibilidad de desclasificar en cualquier momento los   documentos por el Presidente de la República.    

Por lo anterior,   la Corte declarará  inexequible la expresión “Cuando   una autoridad pública considere necesario mantener información reservada por un   tiempo adicional, este período podrá ser extendido hasta por otro igual, previa   aprobación del superior jerárquico de cada una de las Ramas del Poder Público y   órganos de control”. El resto del artículo será   declarado exequible en el entendido de que las   condiciones materiales que justificaron la reserva se mantengan a lo largo de   todo el período.    

3.2.23.      Artículo 23    

Artículo 23. Inaplicabilidad de la reserva. El carácter reservado de un documento o de una información,   salvo la reserva en los procesos judiciales, no será oponible a las autoridades   judiciales y congresistas en el ejercicio del control que le corresponde   adelantar al congreso. Dichas autoridades deberán asegurar la reserva de los   documentos que lleguen a conocer en desarrollo de lo prescrito en este artículo,   sin perjuicio de lo establecido en los artículos 136 de la Constitución y 52 de   la Ley 5ª de 1992.    

El artículo 23   tiene por objeto regular la inaplicabilidad de la reserva de un documento.   Primero, establece las excepciones frente a la reserva: las autoridades   judiciales y los congresistas, en el ejercicio de sus funciones de control   político. Segundo, establece que la inaplicabilidad de la reserva tiene una   excepción: la reserva de los procesos judiciales. Tercero, establece en cabeza   de las autoridades la obligación de mantener bajo custodia la información   reservada que reciban. Teniendo en cuenta que esta es la única norma que se   ocupa de regular la inaplicabilidad de la reserva, y que se limita a indicar los   contenidos normativos mencionados, es una disposición que adolece de un alto   grado de indeterminación, contrariando la Constitución.   La regulación no establece específicamente en qué casos no es oponible el   carácter reservado de una información, ni los destinatarios o las condiciones de   entrega, lo que hace nugatorio el derecho de acceso a la información.    

El segundo   contenido normativo de la disposición es que la inoponibilidad, tanto para el   Congreso como para las autoridades, no operaría en el caso de reserva de los   procesos judiciales. La redacción de la norma, un tanto confusa, parecería   impedir a una autoridad judicial solicitar información amparada por la reserva   de otros procesos judiciales, incluso en el caso de que fuera necesario para el   cumplimiento de sus funciones. El Congreso tampoco podría solicitar información   reservada en los procesos judiciales, así fuera necesario para el ejercicio de   su control político, aun cuando las leyes estatutarias en materia de   administración de justicia y otras normas de rango legal han definido cómo y   frente a quiénes, opera esa reserva, de manera armónica con el ejercicio de las   funciones de control que ejercen. La norma también   representa un riesgo para el goce efectivo del derecho, por cuanto se realizó   una inadecuada remisión normativa.   El reenvío normativo quedó asociado al deber de garantizar la reserva de los   documentos. Pero, en tanto tales disposiciones establecen para el Congreso y   cada una de sus cámaras, entre otras cosas, la prohibición de exigir al gobierno   información sobre instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones de   carácter reservado, la remisión debió quedar en la primera parte del artículo,   relativa a la posibilidad de conocer información reservada (Artículo 136,   numeral 2 CP).    

Finalmente, tal como lo mencionan la Contraloría General de   la República y la Procuraduría General de la Nación, el artículo excluyó de la   posibilidad de que la reserva de cierta información no sea oponible a los   órganos de control para el ejercicio de sus funciones o a otras autoridades que   ejercen funciones de control. Con ello se estaría modificando lo establecido en la Ley 57 de 1985,   por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales, que no distinguía   entre unas y otras autoridades, para la aplicación de la inoponibilidad de la   reserva.[252]  Esta circunstancia se convierte en un obstáculo que  resulta contrario a lo establecido   en los artículos 267, 268, 277 y 278 de la Constitución Política, pues la   oponibilidad de una reserva sobre una información les impediría el ejercicio   pleno de sus funciones de control.    

Para la Sala, por   tanto, el artículo 23 de la Ley es una norma indeterminada que pone en riesgo el   ejercicio del derecho y obstaculiza las funciones constitucionales de control,   que debe ser declarada inexequible. Dada su redacción, y los vacíos de que   adolece, no es posible hacer un fallo modulativo. Corresponde al Legislador   corregir esa indeterminación.    

3.2.24.      Artículo 24    

Artículo 24. Funciones del Ministerio Público. El Ministerio Público será el encargado de   velar por el adecuado cumplimiento de las obligaciones estipuladas en la   presente ley. Para tal propósito, la Procuraduría General de la Nación en un   plazo no mayor a seis meses establecerá una metodología para que aquel cumpla   las siguientes funciones y atribuciones:    

a) Desarrollar acciones   preventivas para el cumplimiento de esta ley;    

b) Realizar informes sobre el   cumplimiento de las decisiones de tutelas sobre acceso a la información;    

c) Publicar las decisiones de   tutela y normatividad sobre acceso a la información pública;    

d) Promover el conocimiento y   aplicación de la presente ley y sus disposiciones entre los sujetos obligados,   así como su comprensión entre el público, teniendo en cuenta criterios   diferenciales para su accesibilidad, sobre las materias de su competencia   mediante la publicación y difusión de una guía sobre el derecho de acceso a la   información;    

e) Aplicar las sanciones   disciplinarias que la presente ley consagra;    

f) Decidir disciplinariamente, en   los casos de ejercicio de poder preferente, los casos de faltas o mala conducta   derivada del derecho de acceso a la información;    

g) Promover la transparencia de   la función pública, el acceso y la publicidad de la información de las entidades   del Estado, por cualquier medio de publicación;    

h) Requerir a los sujetos   obligados para que ajusten sus procedimientos y sistema de atención al ciudadano   a dicha legislación;    

i) Realizar, directamente o a   través de terceros, actividades de capacitación de funcionarios públicos en   materia de transparencia y acceso a la información;    

j) Efectuar estadísticas y   reportes sobre transparencia y acceso a la información de los órganos de la   administración del Estado y sobre el cumplimiento de esta ley;    

k) Entregar en debida forma las   respuestas a las peticiones formuladas con solicitud de identificación reservada   a las que se refiere el parágrafo del artículo 4º de la presente ley;    

l)   Implementar y administrar sistemas de información en el cumplimiento de sus   funciones para lo cual establecerá los plazos y criterios del reporte por parte   de las entidades públicas que considere necesarias.    

Las entidades del Ministerio   Público contarán con una oficina designada que dispondrá de los medios   necesarios para el cumplimiento de las anteriores funciones y atribuciones.    

Parágrafo. Agotada la instancia administrativa ante el   Ministerio Público en cuanto a la información clasificada o reservada, se   adelantarán los procesos respectivos ante la jurisdicción contencioso   administrativa.    

El artículo 24 le   atribuye al Ministerio Público, la misión de velar por el adecuado cumplimiento   de las obligaciones estipuladas en el proyecto de ley sobre transparencia y   derecho de acceso a la información pública.    

Con ese fin, le   asigna 12 atribuciones, que incluyen funciones de promoción, prevención, control   disciplinario, difusión y capacitación para asegurar el cumplimiento de las   obligaciones que surgen del presente proyecto de ley.    

Estas   atribuciones son compatibles con sus funciones constitucionales de guarda y   promoción de los derechos humanos, de protección del interés público y de   vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.    

En cuanto a la   función del Ministerio Público de publicar las decisiones de tutela y   normatividad sobre acceso a la información pública, debe entenderse que se trata   de una labor de centralización para fines pedagógicos, de orientación al   ciudadano y de difusión, sin que ello implique un traslado de la responsabilidad   que tienen los sujetos obligados a realizar sus propias publicaciones. La   centralización de dicha información requiere la colaboración de todas las   autoridades para mantener actualizada dicha información.    

La disposición   también establece que las entidades del Ministerio Público deben contar con una   oficina designada que disponga de los medios necesarios para el cumplimiento de   las funciones que les fueron asignadas, que implica una modificación a la   estructura y funcionamiento actual de la Procuraduría General de la Nación, que   resulta armónico con lo establecido en el artículo 279 de la Carta Política.    

Finalmente, el   artículo incluye un parágrafo en el que se hace referencia a un   procedimiento, según el cual “agotada la instancia administrativa ante el   Ministerio Público en cuanto a la información clasificada o reservada, se   adelantarán los procesos respectivos ante la jurisdicción contencioso   administrativa.” Esta posibilidad estaba originalmente atribuida a una   delegada de acceso a la información que se creaba en el proyecto, pero que fue   suprimida. Sin embargo, de manera inadvertida se dejó la referencia a este   procedimiento.    

En efecto, hasta el segundo debate ante la Plenaria del   Senado, el proyecto de ley preveía un trámite administrativo para examinar las   respuestas de los sujetos obligados, en las que se negaba el acceso a   información reservada o clasificada.    

Ese trámite se realizaba ante una delegada de acceso a la   información que se creaba con la idea de que existiera un procedimiento   imparcial para valorar tales respuestas. No obstante, durante el debate en la   Plenaria del Senado se decidió suprimir la creación de una delegada por razones   de eficiencia administrativa. Al realizar las modificaciones respectivas, de   manera inadvertida se dejó este parágrafo que remite a un procedimiento   inexistente en el texto actual, en el cual se prevé un recurso de reposición   ante la misma autoridad que niega el acceso.    

Por lo anterior, y fin de evitar incongruencias que   dificulten la aplicación de esta ley, se declarará inexequible el parágrafo del   artículo 24 del proyecto.    

3.2.25.      Artículo 25    

Artículo 25. Del Derecho de Acceso a la Información.   Toda persona tiene derecho a solicitar   y recibir información de cualquier sujeto obligado, en la forma y condiciones   que establece esta ley y la Constitución.    

El artículo 25   establece como titular del derecho a acceder a la información pública a toda   persona, sin exigir ninguna cualificación o interés particular para que se   entienda que tiene derecho a solicitar y a recibir dicha información  de   conformidad con las reglas que establece la Constitución y el proyecto de ley.    

Esta disposición   se ajusta a los parámetros constitucionales del derecho de petición, de   información y del libre acceso a los documentos públicos, a los principios de la   función pública, que consagran los artículos 20, 23, 74 y 209 de la Carta y por   lo mismo será declarado exequible.    

3.2.26.      Artículo 26    

Artículo 26.Solicitud de acceso a la Información Pública. Es aquella que, de forma oral o   escrita, incluida la vía electrónica, puede hacer cualquier persona para acceder   a la información pública.    

Parágrafo. En ningún caso podrán ser rechazadas la   petición por motivos de fundamentación inadecuada o incompleta.    

El artículo 26   establece que la solicitud de información no requiere una formalidad específica,   ni puede ser rechazada por ser considerada inadecuada o incompleta. Tal   solicitud se puede hacer oralmente, por escrito, o a través de medios   electrónicos.    

Tal disposición   asegura el principio de máxima difusión de la información pública, y la   facilidad de acceso que se ajusta a los parámetros constitucionales del derecho   de petición, de información y del libre acceso a los documentos públicos, a los   principios de la función pública, que consagran los artículos 20, 23, 74 y 209   de la Carta y por lo mismo será declarado exequible.    

3.2.27.      Artículo 27    

Artículo   27.   Respuesta a solicitud de acceso a información. Es aquel acto escrito mediante el cual,   de forma oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada, todo sujeto obligado   responde materialmente a cualquier persona que presente una solicitud de acceso   a información pública. Su respuesta se dará en los términos establecidos por el   artículo 14 de la Ley 1437 de 2011.    

La respuesta a la solicitud   deberá ser gratuita o sujeta a un costo que no supere el valor de la   reproducción y envío de la misma al solicitante. Se preferirá, cuando sea   posible, según los sujetos pasivo y activo, la respuesta por vía electrónica,   con el consentimiento del solicitante.    

Este artículo 27   establece la forma como debe ser respondida la solicitud de información pública,   recogiendo los estándares constitucionales que debe cumplir la respuesta   estatal.  En esa medida, la disposición exige que el sujeto obligado de respuesta escrita, de   forma oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada a la solicitud de   información.    

La norma remite al artículo 14 de la   Ley 1437 de 2011, que fue declarado inexequible en la sentencia C-818 de 2011,   por lo tanto debe ser suprimida del artículo. Sin   embargo, dado que la inexequibilidad fue diferida hasta el 31 de diciembre de   2014, deberá entenderse que la referencia al artículo 14 de la Ley 1437 de 2011   será remplazada por la norma estatutaria que se expida en su lugar.    

Esta disposición garantiza la materialización del derecho de   las personas a participar en las decisiones que afectan o puedan llegar a   afectar los legítimos intereses y derechos de los habitantes del país. Por lo   que le corresponde a los sujetos obligados, suministrar a las personas   oportunamente toda la información que no goce de reserva constitucional o legal,   y tal respuesta debe ser, a la luz de los parámetros constitucionales señalados   en la sección 3.2. de esta sentencia “debe ser completa, consistente,   coherente, verificable, comparable, contextualizada, diáfana y siempre oportuna.”[253]    

Por lo anterior,   encuentra la Corte que el artículo 27 del proyecto se ajusta a los parámetros   constitucionales del derecho de petición, de información y del libre acceso a   los documentos públicos, a los principios de la función pública, que consagran   los artículos 20, 23, 74 y 209 de la Carta y por lo mismo será declarado   exequible,  en el entendido que la referencia al   artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, será remplazada por la norma estatutaria que   se expida, de conformidad con lo establecido en la sentencia C-818 de 2011.    

3.2.28.       Artículo 28    

Artículo 28. Recursos del solicitante. Cuando la respuesta a la solicitud de   información invoque la reserva de seguridad y defensa nacional o relaciones   internacionales, el solicitante podrá acudir al recurso de reposición, el cual   deberá interponerse por escrito y sustentando en la diligencia de notificación,   o dentro de los tres (3) días siguientes a ella.    

Negado este recurso corresponderá   al Tribunal administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los   documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del   Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades   distritales y municipales, decidir en única instancia si se niega o se acepta,   total o parcialmente, la petición formulada.    

Para ello, el funcionario   respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez   administrativo en un plazo no superior a tres (3) días. En caso de que el   funcionario incumpla esta obligación el solicitante podrá hacer el respectivo   envío de manera directa.    

El juez administrativo decidirá   dentro de los diez (10) días siguientes. Este término se interrumpirá en los   siguientes casos:    

1. Cuando el tribunal o el juez   administrativo solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya   divulgación deba decidir, o cualquier otra información que requieran, y hasta la   fecha en la cual las reciba oficialmente.    

2. Cuando la autoridad solicite,   a la sección del Consejo de Estado que el reglamento disponga, asumir   conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con el objeto de   unificar criterios sobre el tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda   silencio, o decide no avocar conocimiento, la actuación continuará ante el   respectivo tribunal o juzgado administrativo.    

Parágrafo. Será procedente la acción de tutela para aquellos casos no   contemplados en el presente artículo, una vez agotado el recurso de reposición   del Código Contencioso Administrativo.    

El artículo 28   establece el trámite que se le debe dar a la reclamación cuando el sujeto   obligado, invoque la reserva de seguridad y defensa nacional o relaciones   internacionales, para negar el acceso a una información pública. Este trámite   consiste en el establecimiento de un recurso de reposición ante la misma   autoridad obligada, y de una instancia judicial ante el tribunal o juez   administrativo competente, cuando se niegue dicho recurso.    

Negado el acceso   a un documento público invocando  la reserva de seguridad y defensa nacional o relaciones internacionales, el solicitante deberá interponer el recurso en la misma diligencia   de notificación, sustentándolo por escrito o dentro de los 3 días siguientes a ella. La norma no establece un término para que se resuelva el recurso de   reposición, por lo que deberá acudirse a las reglas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo.    

Negado el recurso   de reposición, se inicia la etapa judicial ante el juez administrativo o el   Tribunal Contencioso, según se trate de autoridades distritales o municipales, o de autoridades   nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, con jurisdicción   en el lugar donde se encuentren los documentos.    

Para ello, el funcionario respectivo enviará la   documentación correspondiente al tribunal o al juez administrativo en un plazo   no superior a tres (3) días.    

Para la etapa judicial, el proyecto prevé un procedimiento   breve de única instancia de 10 días de duración, mediante el cual se resuelve de   fondo la cuestión. Este término se puede suspender sólo en dos circunstancias:   cuando se soliciten copias de los documentos reservados, y cuando la autoridad   concernida solicite a la sección del Consejo de Estado que el reglamento   disponga, que asuma el conocimiento del asunto. Si luego de 5 días la sección no   asume la competencia, el trámite se reanuda ante el tribunal o juzgado   administrativo.    

Para los casos en que se niegue el acceso a la información   pública con base en cualquiera de los otros motivos consagrados en el artículo   19, o los señalados en el artículo 18, el artículo 28 prevé que se acuda a la   acción de tutela, una vez se haya agotado el recurso de reposición.    

De conformidad con las   obligaciones internacionales incorporadas en el artículo 93 CP, sobre el   establecimiento de un recurso judicial idóneo para garantizar el derecho de   acceso a la información pública, “los Estados deben consagrar el derecho a la   revisión judicial de la decisión administrativa a través de un recurso que   resulte sencillo, efectivo, expedito y no oneroso, y que permita controvertir   las decisiones de los funcionarios públicos que niegan el derecho de acceso a   una determinada información o que simplemente omiten dar respuesta a la   solicitud[254].   Dicho recurso debe: (a) resolver el fondo de la controversia para determinar si   se produjo una vulneración del derecho de acceso, y (b) en caso de encontrar tal   vulneración, ordenar al órgano correspondiente la entrega de la información. En   estos casos, los recursos deben ser sencillos y rápidos, pues la celeridad en la   entrega de la información suele ser indispensable para el logro de las funciones   que este derecho tiene aparejadas.[255]”[256]    

Aun cuando la   posibilidad de que una autoridad independiente fuera la que revisara la decisión   mediante la cual se niega el acceso a un documento, fue considerado en el   Congreso, tal opción fue finalmente descartada. A la luz de esos estándares,   recogidos también en los parámetros de constitucionalidad a que hace referencia   la sección 3.1 de esta providencia, encuentra la Corte que si bien el recurso de   reposición, ante la misma autoridad podría considerarse como poco efectivo, como   lo plantean algunos de los intervinientes, no es contrario a la Carta que la   autoridad concernida tenga la oportunidad de reconsiderar la decisión de negar   el acceso a un documento público.    

En todo caso, la   duración de este procedimiento administrativo es breve. Este procedimiento   administrativo sustituiría el que se aplica actualmente por remisión a las   normas del Código Contencioso Administrativo que regulan el derecho de petición.[257]    

En cuanto al   recurso judicial diseñado en el proyecto, encuentra la Corte que recoge las   condiciones de brevedad y adecuación exigidas.    

Para la   Procuraduría, el que la disposición haya previsto la acción de tutela como   mecanismo judicial principal en los eventos en que la reserva alegada tenga un   fundamento distinto a la protección de los intereses públicos de seguridad y   defensa nacionales y relaciones internacionales, resulta contrario al artículo   86 de la Carta Política, pues tal disposición constitucional impone “que es   deber del legislador contemplar la instancia procesal ordinaria correspondiente   y no convertir a la acción de tutela en una instancia ordinaria per se,” con   lo cual en su opinión se altera el carácter subsidiario que caracteriza la   acción de tutela.    

La Corte   no comparte esta apreciación, como quiera que el amplio margen de configuración   con que cuenta el legislador para establecer procedimientos judiciales, no le   impide considerar que la tutela, en determinados casos, sea el mecanismo   judicial idóneo, para la protección de un derecho. La norma constitucional no   prohíbe al legislador establecer la tutela como mecanismo judicial principal   idóneo para la protección de un derecho constitucional, solo prevé que cuando no   exista otro mecanismo judicial para la protección de ese derecho, la tutela   será, en todo caso, el mecanismo a través del cual ese derecho sea protegido.    

Tampoco prohíbe   el artículo 86 Superior, por ejemplo, que en lugar de crear un nuevo   procedimiento, el legislador establezca una presunción legal según la cual   siempre existe un perjuicio irremediable que autoriza acudir a la acción de   tutela cuando se trata, como prevé el artículo 28 bajo examen, de denegación de   acceso a un documento público amparado por una reserva legal relativa a   intereses distintos de la protección de la defensa y seguridad nacionales o de   las relaciones internacionales.    

El Congreso de la República, por mandato   constitucional, tiene la facultad de hacer las leyes.  Como resultado de   esta cláusula general de competencia,[258]  otorgada por la propia Constitución, el legislador goza de una amplia libertad   para determinar y establecer la configuración normativa que debe regir nuestro   país. Uno de dichos campos   de regulación tiene relación con las formas propias de cada proceso.    

En efecto, la Constitución le otorga al legislador    una extensa potestad para regular las formas  propias que se deben observar   en cada proceso, con fundamento en las cuales se adelantarán y tramitarán las   controversias jurídicas que surjan entre las partes.[259]     

Esta competencia del Congreso de la República para   determinar las ritualidades de cada proceso tiene su fundamento en los numerales   1° y 2° del artículo 150 Constitucional. Al respecto esta Corporación ha   señalado:    

“La cláusula general de competencia de la que goza   constitucionalmente el legislador, lo habilita con amplio margen de   configuración, a regular los procedimientos, las etapas, los términos, los   efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general. Esta   atribución constitucional es muy importante, en la medida en que le permite al   legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena   efectividad del derecho fundamental al debido proceso y del acceso efectivo a la   administración de justicia. Además, son reglas que consolidan la seguridad   jurídica, la racionalidad, el equilibrio y fin de los procesos, y permiten   desarrollar el principio de legalidad propio de nuestro Estado Social de   Derecho. En efecto, tal y como lo ha afirmado esta Corporación, “el proceso no   es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura para realizar la   justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica” de los   asociados. De allí que las normas procesales, propendan por asegurar la   celeridad y eficacia de las respuestas jurisdiccionales, y por la protección de   los derechos e intereses de las partes, intervinientes y vinculados, en los   procesos. Así, mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe las   garantías básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para   establecer las formas propias de cada juicio, entendidas éstas como “el conjunto   de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del proceso, determinan   los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o   administrativas”. Por ende, es extensa la doctrina constitucional que ha   reiterado que acorde a lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la   Constitución, son amplias las facultades del legislador precisamente, para fijar   tales formalidades procesales.”[260]    

No obstante, ese amplio margen de configuración   con que cuenta el legislador para establecer las formas o actuaciones procesales   o administrativas, implica que ellas deben ser razonables y proporcionales al   fin para el cual fueron concebidas. Y hace parte del ejercicio de la potestad de configuración, no crear   nuevos procedimientos para garantizar la efectividad de los derechos, sino   remitir a los existentes, siempre dentro de los límites de la razonabilidad y   proporcionalidad que supone cualquier regulación que pueda implicar una   limitación al derecho a acceder a la justicia y a acceder a un recurso judicial   efectivo.    

La adecuada satisfacción del   derecho de acceso a la información supone la necesidad de incorporar en el   ordenamiento jurídico un recurso efectivo e idóneo que pueda ser utilizado por   todas las personas para solicitar la información requerida.    

En el asunto bajo   examen, el legislador optó por establecer dos mecanismos judiciales para el   evento en que se niegue el acceso a documentos públicos amparados por la   existencia una reserva legal, que se consideran idóneos y efectivos para la   protección del derecho a acceder a la información pública, el procedimiento   especial para reservas que protegen la seguridad y defensa nacionales y las   relaciones internacionales, y la acción de tutela en los demás casos en que se   niegue el acceso a un documento público amparado en una reserva legal.    

Ambos mecanismos   judiciales satisfacen los estándares de constitucionalidad señalados para   asegurar la efectividad del derecho a acceder a documentos públicos, en tanto:   (a) constituyen un recurso sencillo, de fácil acceso para todas las   personas, ya que sólo exigen el cumplimiento de requisitos básicos para su   ejercicio; (b) son gratuitos; (c) establecen plazos cortos y razonables para que   las autoridades suministren la información requerida; (d) admiten solicitudes   informales que se hagan de forma oral en los casos en que no pueda realizarse   por escrito; y (f) se activan frente a una respuesta negativa y motivada del   sujeto obligado que puede cuestionada en la vía judicial.    

Estos mecanismos sustituirán el   previsto en la Ley 57 de 1985 “Por la cual se ordena la publicidad de los   actos y documentos oficiales”, que hasta ahora había sido considerado como   un instrumento judicial idóneo para el evento de denegación de acceso a un   documento público por la existencia de una reserva legal. El previsto aquí   conserva en líneas generales la misma estructura. En la sentencia T-466 de 2010   se describe cómo funciona el mecanismo judicial consagrado en la Ley 57 de 1985:    

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha distinguido dos   hipótesis de desconocimiento del derecho fundamental de acceso a los documentos   públicos que cuentan con dos mecanismos de defensa judicial diferentes. En   efecto, la primera consiste en que la administración emita una respuesta   negativa a la solicitud, aduciendo su carácter reservado e invocando las   disposiciones constitucionales o legales pertinentes. En este evento, la Corte   no ha dudado en afirmar que el recurso de insistencia es el mecanismo judicial   de defensa procedente, en tanto aquel constituye un instrumento específico,   breve y eficaz para determinar la validez de la restricción a los derechos   fundamentales en cuestión.[261]  La segunda hipótesis consiste en la vulneración por falta de respuesta material   o respuesta diversa al carácter reservado de la información. En este supuesto,   la jurisprudencia constitucional ha enfatizado que es la acción de tutela el   mecanismo idóneo para obtener la protección de tal derecho fundamental.    

De esa manera, “la acción de tutela será procedente para determinar   si se vulneró el derecho al acceso a documentos públicos siempre que la entidad   accionada no haya invocado como razón para denegar el acceso a la información   las normas que le confieren el carácter de reservado a la misma. En efecto, si   el no suministro de la información solicitada obedece a la reserva que la   ampara, el mecanismo idóneo para controvertir la decisión de la entidad es el   previsto en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 y no la acción de tutela.”[262]    

Así las cosas, de lo anteriormente reseñado, se pueden extraer las   siguientes conclusiones: (i) el acceso a los documentos públicos es un derecho   de carácter fundamental, que encuentra su límite en el carácter reservado de   cierta información; (ii) la obtención de información oficial se rige por las   normas del derecho de petición contenidas en el Código Contencioso   Administrativo; (iii) los recursos de la vía gubernativa (reposición, apelación   y queja) proceden contra los actos administrativos que decidan sobre una   solicitud de acceso a documentos públicos y (iv) la acción de tutela resulta   improcedente ante la negativa de la administración de proveer información   pública bajo el argumento de estar bajo reserva, ya que es el recurso de   insistencia el mecanismo judicial específicamente diseñado para ventilar tales   controversias.[263]    

Por lo anterior, la Corte   declarará la exequibilidad del artículo 28.    

3.2.29.      Artículo 29    

Artículo 29. Carga de la prueba. Le corresponde al sujeto obligado aportar las   razones y pruebas que fundamenten y evidencien que la información solicitada   debe permanecer reservada o confidencial. En particular, el sujeto obligado debe   demostrar que la información debe relacionarse con un objetivo legítimo   establecido legal o constitucionalmente. Además, deberá establecer si se trata   de una excepción contenida en los artículos 19 y 20 (sic) de esta ley y si la   revelación de la información causaría un daño presente, probable y específico   que excede el interés público que representa el acceso a la información.    

El artículo 29   establece que es el sujeto obligado bajo cuyo control se encuentra un documento   público, quien tiene la carga de la prueba cuando ha invocado que éste debe   permanecer en reserva, con base en alguna de las excepciones contenidas en los   artículos 19 y 20 del proyecto de ley.[264]    

En ese evento,   debe expresar las razones que fundamentan la negativa, esto es,  que se   trata de una de las excepciones autorizadas en los artículos 18 y 19 del   proyecto, así como las pruebas que evidencian que la información solicitada debe   permanecer en reserva dado que el daño que puede causar permitir su acceso es   real, probable y específica, y que tal daño excede el interés público que   representa el acceso a la información.    

Contrario a lo   que afirma el Procurador General de la Nación y  otro de los   intervinientes, los criterios elegidos por el legislador para definir la carga   probatoria y argumentativa que debe cumplir el sujeto obligado son compatibles   con la protección constitucional que en nuestro ordenamiento tiene el derecho   fundamental a acceder a la información pública.    

Los adjetivos   empleados por el legislador, lejos de ser ambiguos, recogen el estándar   probatorio constitucional e internacional que se ha empleado para valorar si la   denegación a acceder a un documento público, es un acto arbitrario o un acto   legítimo amparado por la Constitución y la ley.    

Dado que la regla   general consiste en permitir el acceso ciudadano a todos los documentos   públicos, constituye un deber constitucional que quien deniega su acceso   alegando la existencia de una reserva, demuestre que su decisión no es acto   arbitrario,[265] sino el resultado de una decisión administrativa legítima,   responsable, juiciosa y respetuosa de los derechos ciudadanos y acorde con    los deberes que tienen los servidores públicos.    

Estas exigencias   aseguran la protección máxima del derecho a acceder a documentos públicos y   evitan la actuación discrecional y arbitraria del Estado, que resulta acorde con   los parámetros constitucionales que protegen los derechos de petición,   información, acceso a la información, la libertad de prensa, la libertad de   expresión y el ejercicio de los derechos políticos, y en esa medida es   compatible con la Carta.    

Por las razones   anotadas, esta disposición será declarada exequible, en el entendido de que los   artículos a los que se refiere esta disposición, es a los artículos 18, (Información exceptuada por daño de derechos a personas   naturales o jurídicas)  y 19 (Información exceptuada por daño a los intereses   públicos) y no a los artículos 19 y 20 como dice   actualmente el texto.    

3.2.30.      Artículo 30    

Artículo 30. Eximente de responsabilidad penal,   disciplinaria y Civil. Un   acto de buena fe en el ejercicio,  cumplimiento o intención de   cumplimiento de una competencia o deber en los términos de la presente ley, no   podrá ser considerado delito ni falta disciplinaria, siempre que se haya actuado   razonablemente.    

El artículo 30   consagra una causal eximente de responsabilidad penal, disciplinaria y civil   basada en actos de buena fe en el ejercicio, cumplimiento o intención de   cumplimiento de las competencias o deberes establecidos en el Proyecto de ley.    

Lo normal en el   comportamiento y conducta oficial de los servidores públicos es que sus   actuaciones deben ceñirse a los postulados de la buena fe, las cuales deben   cumplirse rigurosamente al tenor de los principios que rigen la función pública   y el de legalidad, para garantizar los derechos humanos, especialmente los   fundamentales y sus conexos que interesan al presente Proyecto de ley, lo que   les implica una carga en materia de responsabilidades y de cuidado en el   ejercicio de sus funciones mayor a la de los particulares, tal como se desprende   de lo contemplado en los artículos 6°, 29, 83, 90, 121 a 124 y 209 de la Carta   Política.    

En este sentido   la norma analizada es inconstitucional, porque desaparece la concepción de   responsabilidad del servidor público contemplada en los artículos 6°, 90 y 121 a   124 Superiores, en relación con los sujetos obligados al cumplimiento del   presente Proyecto de ley estatutaria, al eliminar, en la práctica, el concepto   de culpa a partir de considerarse sus actuaciones equivocadas o erróneas, de   buena fe en el ejercicio, cumplimiento o intención de cumplimiento de la norma (“equivocaciones   de buena fe, sin intención, sin culpa”, etc.), y, a partir de esta premisa,   resulta muy difícil o casi imposible verificar la responsabilidad en la   actuación pública.    

De igual manera,   la forma como está redactada la norma cuestionada tiene implicaciones negativas   en contra de los sujetos obligados que sean objeto de investigación penal,   disciplinaria o civil, porque su indeterminación puede prestarse para   interpretaciones, apreciaciones o calificaciones discrecionales o subjetivas,   contrarias al debido proceso y al derecho de defensa que les asiste.    

Dada la necesidad   de concretar y objetivar las funciones de los sujetos obligados, sus   responsabilidades en el debido cumplimiento del presente proyecto de ley   estatutaria deben regirse por las normas sustantivas y procesales que rigen la   determinación de responsabilidades de los servidores públicos, especialmente en   materia penal, disciplinaria y civil, por lo que se   declarará inexequible el artículo 30.    

3.2.31.      Artículo 31    

Artículo 31. Responsabilidad Penal. Todo acto de ocultamiento, destrucción o alteración   deliberada total o parcial de información pública, una vez haya sido objeto de   una solicitud de información, será sancionado en los términos del artículo 292   del Código Penal.    

El artículo 31   señala que tendrá responsabilidad penal quien cometa cualquier acto que implique    (i) ocultamiento,  (ii) destrucción o  (iii) alteración, de   información pública, una vez haya sido objeto de una solicitud. Este acto de   ocultamiento, destrucción o alteración  (1) deberá ser deliberado y (2)   podrá ser total o parcial. La consecuencia que se sigue penalmente para quien   incurra en uno de tales actos, es la misma que se establece en el artículo 292   del Código Penal.[266]     

Para la Sala, se   trata de una norma que, prima facie, no riñe con los postulados   constitucionales sino que, por el contrario, los desarrolla.    

Respetando los   principios que rigen el ejercicio del poder punitivo del Estado, el artículo   determina claramente la conducta que dará lugar al reproche penal, así como la   sanción que en tal caso le sería impuesta. El bien jurídico que la disposición   legal tutela es, específicamente, el derecho a acceder a la información pública.   La norma del Código Penal a la cual se remite el artículo objeto de análisis en   el presente proceso, para indicar cuál es la pena que se impondría, protege la   información pública en general, sin tener en cuenta otras consideraciones. En el   caso de la norma estatutaria en consideración, además del ocultamiento y la   destrucción, total o parcial de la información pública, se condena la alteración   de ésta, una vez haya sido objeto de una solicitud, y sin importar si dicha   información es útil o no como prueba.    

Se trata entonces   de una estricta medida de protección del derecho de toda persona a acceder a   información pública veraz y cierta, sin alteración o modificación, sin que sea   negada o, sencillamente, desaparecida. Por tanto, el artículo 31 será declarado   exequible.    

3.2.32.      Artículo 32    

Artículo   32.   Capacitación. El Ministerio Público,   con el apoyo de la sociedad civil interesada en participar, deberá asistir a los   sujetos obligados y a la ciudadanía en la capacitación con enfoque diferencial,   para la aplicación de esta ley.    

El artículo 32 de   la Ley Estatutaria analizada, establece la obligación ‘de asistir’ a la   ciudadanía en general y, especialmente, a los sujetos obligados a garantizar el   acceso a la información pública, ‘en la capacitación’ para poder aplicar esta   ley, con enfoque diferencial.    

La obligación de   asistencia se adjudica al Ministerio Público, la cual puede ser cumplida con el   apoyo de la sociedad civil que esté interesada en participar en ese proceso de   formación.    

Nuevamente se   trata de una norma legal estatutaria que coincide con el marco constitucional   vigente. Lo desarrolla y profundiza. La finalidad principal buscada por la norma   es proteger el goce efectivo del derecho al acceso a la información pública de   los sujetos de especial protección constitucional. La medida, al propender por   un enfoque diferencial, parte del presupuesto, constitucionalmente establecido,   de que la nación es pluriétnica y multicultural.     

Las personas   encargadas de materializar la aplicación de la Ley Estatutaria analizada, por   tanto, deben ser sensibles a las condiciones particulares y específicas que   tenga la persona que presente la solicitud de información. Que una persona   desconozca cuál es el procedimiento o el camino institucional concreto para   acceder a una determinada información, o no lo pueda seguir, dada su situación   particular, no son razones para que la persona obligada a proveerla deje de lado   una petición presentada, que implica la privación de un derecho fundamental.    

En tal caso, lo   que corresponde a la persona obligada a garantizar el acceso a la información,   es tomar las medidas adecuadas y necesarias, teniendo en cuenta el sujeto de   especial protección de que se trate. Adicionalmente, la norma en cuestión   reconoce el derecho que asiste a los particulares para apoyar al Ministerio   Público en el cumplimiento de la obligación de capacitación expuesta. Se trata   de una manera de concretar el principio de participación ciudadana, propio del   modelo democrático instaurado por la Constitución de 1991.    

El artículo 32   analizado, por lo tanto, desarrolla los postulados constitucionales, por lo que   será declarado exequible.     

3.2.33.      Artículo 33    

Artículo   33.   Educación Formal. El Ministerio de Educación, con el apoyo de la sociedad civil, deberá   promover que en el área relacionada con el estudio de la Constitución, la   instrucción cívica y el fomento de prácticas democráticas obligatorias para las   instituciones educativas privadas y públicas, de conformidad con el artículo 41   de la Constitución Política, se incluya información sobre el derecho de acceso a   la información, sus principios y sus reglas básicas.    

El artículo 33 de   la Ley Estatutaria, en consonancia con lo establecido en el artículo 41 de la   Carta Política y el artículo 32 previamente analizado, prevé  la obligación   del Ministerio de Educación de promover en la educación formal relacionada con   la Constitución Política, la educación cívica y el fomento de las prácticas   democráticas, la inclusión de información sobre el derecho de acceso a la   información con sus principios y reglas básicas.    

El espíritu de la   Constitución de 1991 parte de reconocer que es a través de los niños y de las   niñas, y de la educación de las personas que en el futuro ejercerán sus   derechos, que el respeto y el imperio efectivo de los derechos fundamentales se   logrará. La sociedad democrática deber ser construida, en gran medida a través   de la educación.    

La norma respeta,   al igual que ocurre con el artículo 32 previamente citado, el derecho de la   sociedad civil en general, a participar en el cumplimiento de la creación e   implementación de los escenarios de educación formal en comento.    

También advierte   la Sala que el carácter obligatorio que se le da a la educación no supone una   carga desproporcionada e irrazonable por dos razones fundamentales: primero, se   trata de la concreción de una obligación constitucional. Es la propia   Constitución la que establece que es un deber improrrogable de las instituciones   educativas, enseñar los valores, principios, derechos, e instituciones y   procedimientos establecidos en la Carta Fundamental.    

En segundo   término, se trata de una obligación fijada en términos amplios y generales que   permite a cada una de las instituciones decidir cómo ha de ser cada uno de los   escenarios concretos de educación formal que sean creados. En consecuencia, el   artículo 33 al igual que varias de las normas analizadas, se inspira y   desarrolla los valores, principios y derechos constitucionales.     

3.2.34.       Artículo 34    

Artículo   34.   Política Pública de acceso a la información. El diseño, promoción e implementación de   la política pública de acceso a la información pública, estará a cargo de la   Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República, el Ministerio de   Tecnología de la Información y Comunicaciones, el Departamento Administrativo de   la Función Pública (DAFP), el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el   Archivo General de la Nación y el Departamento Administrativo Nacional de   Estadística (DANE).    

El artículo 34 de   la Ley Estatutaria tiene por objeto establecer cuáles son las entidades del   Estado que tienen la responsabilidad de diseñar, promocionar e implementar la   política pública de acceso, valga la redundancia, a la información pública.    

Las entidades   concretas elegidas por el Congreso de la República (la Secretaría de Transparencia de la   Presidencia de la República, el Ministerio de Tecnología de la Información y   Comunicaciones, el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), el   Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Archivo General de la Nación y el   Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)) se enmarcan dentro del amplio margen de configuración con que   cuenta el Legislador para establecer cuáles son las funciones concretas de cada   una de las entidades para que, en conjunto, armónicamente, se logre cumplir con   las misiones establecidas constitucionalmente en cabeza del Estado.    

En conclusión, el   artículo 34 analizado se adecua a los postulados constitucionales y por tanto   será declarado exequible.    

3.2.35.      Artículo 35    

Artículo 35. Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a los seis (6) meses de la fecha de su   promulgación para todos los sujetos obligados de l orden nacional. Para los   entes territoriales la ley entrará en vigencia un año después de su   promulgación. La presente ley deroga todas las disposiciones que le sean   contrarias.    

El último   artículo establece la entrada en vigencia de la norma seis meses después de su   promulgación para todos los sujetos obligados del orden nacional, y de un año   para los entes territoriales, derogando todas las normas que le sean contrarias,   todo con el fin que los sujetos obligados adopten y difundan de manera amplia   sus esquemas de publicación de la información a su cargo, según lo consagrado al   respecto en los artículos 11 y 12 de la estatutaria referida. Se trata de un   artículo que busca responder la cuestión acerca de cuándo entran en vigencia las   disposiciones contenidas en la Ley Estatutaria que se analiza. Los términos de   seis meses y un año son razonables, por cuanto conceden a la administración un   lapso de tiempo para tomar las medidas adecuadas y necesarias para lograr la   implementación de la ley. El artículo 35, por tanto, será declarado exequible    

Obviamente, este   límite de vigencia que se está planteando en la ley, pone en suspenso las   obligaciones concretas y específicas que fija la Ley Estatutaria y en los   términos en que esta las establece. Sin embargo, en modo alguno ello puede ser   interpretado como que los derechos constitucionales entran en suspenso o dejan   de ser aplicables.    

Todas las   garantías y los medios de protección del derecho a acceder a la información   pública siguen vigentes.    

El término de   vigencia fijado por el artículo 35 analizado, en conclusión, de ninguna manera   puede ser entendido o interpretado como una medida normativa que reduce, limita   o afecta el goce efectivo del derecho a la información.    

VIII.     DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

Primero.- Declarar EXEQUIBLE el Proyecto de Ley Estatutaria número 228   de 2012 Cámara, 156 de 2011 Senado, por haber sido expedido conforme al   procedimiento constitucional previsto.    

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el título del Proyecto de Ley Estatutaria   número 228 de 2012 Cámara, 156 de 2011 Senado, “por   medio de la cual se crea la ley de transparencia y del derecho de acceso a la   información pública nacional y se dictan otras disposiciones.”    

Tercero.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1, 2, 4, 7, 8, 9, 10, 11,   12, 13, 15,16, 17, 20, 25, 26, 28, 31, 32, 33, 34 y 35.    

Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 3, salvo la expresión “la   veracidad de” contenida en el principio de responsabilidad por el uso de la   información que se declara INEXEQUIBLE, por ser contraria a los artículos   20, 23, 74, y 83 de la Carta.    

Quinto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 5, salvo los siguientes   apartes:    

a) El literal e)   del artículo 5, en el entendido de que las personas obligadas, en relación con   su actividad propia, industrial o comercial, no están sujetas al deber de   información, con respecto a dicha actividad.     

b) La expresión   “y que utilicen la misma con fines periodísticos o académicos” contenida en   su Parágrafo 1 del artículo 5, que se declara INEXEQUIBLE.    

c) Declarar   INEXEQUIBLE  el parágrafo 2º el artículo 5.    

Sexto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 6°, cuyo literal k) lo es, en   el entendido que la posibilidad de que un sujeto obligado pueda mantener la   reserva sobre información preliminar, depende de que esta reserva obedezca a (i)   un fin constitucionalmente legítimo (ii) la medida resulte ser razonable,   proporcionada y necesaria.    

Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 14 en el entendido que la   referencia al “artículo 14 de   la Ley 1437 de 2011,” será remplazada   por la norma estatutaria que se expida, de conformidad con lo establecido en la   sentencia C-818 de 2011.    

Octavo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 18, en el entendido que:    

a) La expresión   “, en concordancia con lo estipulado por el artículo   24 de la Ley 1437 de 2011”   del literal a) del artículo 18 del proyecto, será remplazada por la norma   estatutaria que se expida, de conformidad con lo establecido en la sentencia   C-818 de 2011.    

b) La expresión “duración ilimitada” del literal c) se   declara EXEQUIBLE, en el entendido que se sujetará al término de   protección legal.    

Décimo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 21, excepto la expresión “salvo   que el daño causado al interés protegido sea mayor al interés público de obtener   acceso a la información”, que se declara EXEQUIBLE, en el entendido   que se exceptúa el supuesto en que la sola respuesta ponga en evidencia la   información negada.       

Décimo   primero.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “Cuando   una autoridad pública considere necesario mantener información reservada por un   tiempo adicional, este período podrá ser extendido hasta por otro igual, previa   aprobación del superior jerárquico de cada una de las Ramas del Poder Público y   órganos de control”, y EXEQUIBLE el resto del artículo 22 en el entendido de   que la posibilidad de mantener la reserva durante ese período máximo, depende de   que las condiciones materiales que la justificaron, se   mantengan a lo largo de todo el período.    

Décimo   segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 23    

Décimo   tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 24,   salvo el parágrafo del mismo que se declara INEXEQUIBLE.    

Décimo   cuarto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 27,   en el entendido que la referencia al artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, será remplazada por la norma estatutaria que se expida, de   conformidad con lo establecido en la sentencia C-818   de 2011.    

Décimo   quinto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 29,   en el entendido de que los artículos a los que se refiere esta disposición, son   los artículos 18 (Información   exceptuada por daño de derechos a personas naturales o jurídicas) y 19 (Información exceptuada por daño a los intereses   públicos) y no a los artículos 19 y 20 como dice   actualmente el texto.    

Décimo sexto.-   Declarar INEXEQUIBLE el artículo 30.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese,   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.   Cúmplase.    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Presidente    

Con aclaración de voto    

Con salvamento parcial de voto    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

Con salvamento parcial de voto    

Con aclaración de voto    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

Con aclaración de voto    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente con excusa    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

A   LA SENTENCIA C-274/13    

DOCUMENTO EN CONSTRUCCION EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE   TRANSPARENCIA Y DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Improcedencia de condicionamiento de exequibilidad (Salvamento   parcial de voto)    

Si bien   comparto la mayor parte de las decisiones y sus fundamentos, discrepo de la   decisión contenida en el punto sexto de la parte resolutiva de la sentencia, en   el sentido de declarar exequible el literal k) del artículo 6o del proyecto de   ley examinado, bajo el entendido de que la posibilidad de que un sujeto obligado   pueda mantener la reserva sobre información preliminar, depende de que dicha   reserva obedezca a un fin constitucionalmente legítimo y de que la medida   resulte ser razonable, proporcionada y necesaria. El precitado artículo contiene   una serie de definiciones, entre ellas, la de “documento en construcción”,   precisando que “no será considerada información pública aquella información   preliminar y no definitiva, propia del proceso deliberatorio de un sujeto   obligado en su calidad de tal”, sobre la que no se podría hablar de reserva por   no existir tal información, ya que el proceso de elaboración del documento está   en curso o en construcción y no ha culminado. La reserva se predica de la   información, que es un referente objetivo y existente, y no de los elementos   propios de su proceso de elaboración.    

DOCUMENTO EN CONSTRUCCION EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE   TRANSPARENCIA Y DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Improcedencia de la reserva (Salvamento parcial de voto)    

DOCUMENTO EN CONSTRUCCION EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE   TRANSPARENCIA Y DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Improcedencia   de asignarle la connotación de un documento final (Salvamento parcial de voto)    

RESERVAS A LA INFORMACION PUBLICA-Condiciones que deben cumplirse (Salvamento parcial de voto)    

        

Referencia: Expediente PE-036    

Control previo de           constitucionalidad del Proyecto de ley número 156 de 2011 Senado, 228 de           2012 Cámara, “por medio del cual se crea la ley de transparencia y del           derecho de acceso a la información pública nacional y se dictan otras           disposiciones”.     

Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA           CALLE CORREA      

Salvo   parcialmente mi voto frente a la Sentencia de constitucionalidad C-274 de 2013,   aprobada por la Sala Plena en sesión del nueve (9) de mayo de dos mil trece   (2013), por las razones que a continuación expongo:    

1. Si bien   comparto la mayor parte de las decisiones y sus fundamentos, discrepo de la   decisión contenida en el punto sexto de la parte resolutiva de la sentencia, en   el sentido de declarar exequible el literal k) del artículo 6 del proyecto de   ley examinado, bajo el entendido de que la posibilidad de que un sujeto obligado   pueda mantener la reserva sobre información preliminar, depende de que dicha   reserva obedezca a un fin constitucionalmente legítimo y de que la medida   resulte ser razonable, proporcionada y necesaria.    

2. Para señalar   el alcance de mi discrepancia, considero necesario hacer una breve alusión a la   señalada norma y a su contexto. El artículo 6 del proyecto de ley estatutaria   examinado contiene una serie de definiciones, entre ellas, la de “documento en   construcción”. Según esta definición, “no será considerada información pública   aquella información preliminar y no definitiva, propia del proceso deliberatorio   de un sujeto obligado en su calidad de tal”.    

3. La mayoría   considera que esta definición es muy amplia y, por tanto, puede dar lugar a una   restricción injustificada del derecho de acceder a la información pública   previsto en el artículo 74 de la Constitución. El condicionamiento que le impone   para declarar su exequibilidad se basa en asumir que bajo la definición de   “documento en construcción” puede subyacer una reserva y, por lo tanto, le exige   las condiciones propias de las reservas a la información pública, esto es, que   obedezca a un fin constitucionalmente legítimo y que resulte ser razonable,   proporcionada y necesaria.    

4. El presupuesto   indispensable para poder hablar de reserva es el de la existencia de la   información pública que se somete a reserva. No obstante, en este caso no existe   tal información, pues el proceso de elaboración del documento está en curso o en   construcción y no ha culminado. En rigor, no existe un documento, sino apenas   borradores, bosquejos, insumos, proyecciones, etc., que sirven de base a la   deliberación o al trabajo y que bien pueden ser desechados en el proceso de   formación del documento, pero que en modo alguno equivalen a un documento final.    

5. La reserva se   predica de la información, que es un referente objetivo y existente, y no de los   elementos propios de su proceso de elaboración, en el cual, además de los   borradores, bosquejos, insumos y proyecciones aludidos, tiene un papel   preponderante el discernimiento de una persona o de varias de ellas. La   información preliminar constituye apenas una mera hipótesis, que debe ser   verificada y que no puede tenerse o divulgarse como si fuera cierta. El asumir   que lo preliminar puede tenerse como definitivo equivale a tener por hechos a   las conjeturas verosímiles.      

Respetuosamente,    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN Y SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL   MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA C-274/13    

VOTACION NOMINAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Exigencias   (Aclaración y salvamento parcial de voto)    

REQUISITO DE VOTACION NOMINAL Y PUBLICA EN TRAMITE LEGISLATIVO CUANDO   EXISTE UNANIMIDAD-Deber de los secretarios de las   células legislativas de prevenir confusiones (Aclaración y salvamento parcial de   voto)    

VOTACION ORDINARIA-Excepción a la regla   general del voto nominal y público de congresistas (Aclaración y salvamento   parcial de voto)    

VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-No puede   presumirse ni suprimirse (Aclaración y salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE CREA LEY DE TRANSPARENCIA Y DERECHO   DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Ausencia   de justificación de excepciones a la regla máxima de publicidad contenida en   artículo 19 del proyecto de ley (Aclaración y salvamento parcial de voto)    

RESTRICCION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Legislador   debe establecer regulaciones detalladas, de manera que no se limite el alcance   de dichos derechos (Aclaración y salvamento parcial de voto)    

Referencia:   expediente PE-036    

Revisión   constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria número 228 de 2012 Cámara, 156 de   2011 Senado, “por medio de la cual se crea la ley de transparencia y del   derecho de acceso a la información pública nacional”    

Magistrada   sustanciadora:    

MARÍA   VICTORIA CALLE CORREA    

Con el respeto acostumbrado por las decisiones que toma esta   Corporación, a continuación expresaré las razones que me llevaron aclarar y   salvar parcialmente mi voto a la Sentencia C-274 de 2013:    

1.   Cumplimiento del   requisito de votación nominal y pública cuando existe unanimidad. Deber de los   secretarios de las células legislativas de prevenir confusiones    

1.1.          Conforme lo reseña la   sentencia (apartado 2.4.2.5.) en el   segundo debate ante la Plenaria del Senado del proyecto objeto de revisión   constitucional, el Secretario General del Senado certificó su aprobación en la   sesión de 25 de abril de 2012, con un quórum deliberatorio y decisorio de   85 de 100 senadores. De acuerdo con la constancia y con la información que   aparece en el Acta No. 40 de esa fecha, la votación se llevó a cabo de manera   ordinaria.    

1.2.          Debe recordarse que   este tipo de votación puede llevarse a   cabo, como excepción a la regla general del voto nominal y público de los   congresistas, cuando existe unanimidad por parte de la respectiva comisión o   plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado, a menos que dicha   forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Así lo establece el   artículo 129 de la Ley 5 de 1992.[267]    

1.3.          Según el relato del proceso   legislativo, “a pesar de que desde el principio se había pedido realizar la   votación nominal y pública, el Secretario General del Senado de la República   explicó que no era necesaria tal votación cuando había unanimidad. Los senadores   solicitaron que en todo caso se expresara con claridad la totalidad de votos   emitidos en cada caso para acreditarla. No obstante, los términos en que fue   expedida la certificación por parte del Secretario General del Senado, no arroja   claridad sobre el cumplimiento del requisito constitucional y legal.”    

1.4.          Esto explica que en la providencia   haya señalado que del Acta núm. 40 del 25 de abril de 2012[268] ni de la certificación   expedida por el secretario no podía colegirse cuántos votos afirmativos o   negativos recibió cada artículo, o si hubo abstenciones.    

1.5.          Esta incertidumbre sobre el   cumplimiento del requisito de votación nominal y pública, o de la ocurrencia de   la excepción prevista en el numeral 16 del artículo 1 de la Ley 1431 de 2011,   impuso a la Corte que requiriera al Secretario General del Senado de la   República para que certificara “de manera detallada y precisa la forma como   se adelantó la votación de la sesión plenaria del 25 de abril de 2012 en el   Senado de la República, de manera que especifique cuántos Senadores estaban   presentes al momento de la votación, cuáles artículos fueron votados en bloque,   cuáles artículos de manera separada y, en todos los casos, el número de votos a   favor, en contra, y las abstenciones con que fueron aprobados cada uno de los   artículos del Proyecto de Ley Estatutaria número 228/2012 Cámara, 156/2011   Senado, “Por medio del cual se crea la ley de transparencia y del derecho de   acceso la información pública nacional”. Igualmente se requirió copia del   video de dicha sesión plenaria.    

1.6.           Se afirmó en el fallo que dicha   certificación tampoco le permitió a la Sala constatar lo que realmente ocurrió   en la sesión por cuanto el Secretario General del Senado volvió a plasmar   expresiones ambiguas en relación con algunos artículos.    

1.7.           Fue, entonces, el análisis del   video de dicha plenaria el que permitió constatar que las disposiciones   sometidas a consideración del Senado fueron aprobadas mediante votación   ordinaria dado que en esa sesión el Secretario de la Corporación señaló   expresamente que dicha aprobación se hacía por unanimidad, manifestando   oralmente la totalidad de votos emitidos, de manera que se dio cumplimiento al   requisito constitucional y legal.    

1.8.          El trámite de cualquier   proyecto de ley y aquellos de rango estatutario, con mayor razón, debe atender   los principios constitucionales de publicidad y eficacia (art. 209 Superior). Su   observancia puede verificarse precisamente con las certificaciones de los   secretarios tanto de las comisiones constitucionales, como de las plenarias. Por   lo anterior, considero necesario señalar que el escrutinio de las diferentes   etapas del curso de una iniciativa legislativa, no debe generar las dificultades   que se presentaron en el asunto de la referencia.    

1.9.          Esta Corporación ha sido insistente   en que la votación “no puede presumirse ni suprimirse”, y que, por el   contrario, “la misma debe ser expresa y específica por parte de las   respectivas Comisiones y Plenarias con el fin de asegurar la participación   activa de todas las instancias legislativas y no desconocer el carácter   bicameral que identifica el Congreso de la República”[269].    

1.10.     Es imperioso, entonces,   que las certificaciones que se hagan sobre   las votaciones permitan comprobar con absoluta precisión los votos que apoyan   cada iniciativa y la mayoría obtenida, incluso si se trata de casos en los que   exista unanimidad, sin que deba acudirse a mecanismos presuntivos para poder   saber cuántos fueron los votos a favor o en contra del proyecto.    

1.11.     Específicamente sobre   los casos en los que se presenta unanimidad en la célula legislativa, que como   se ha dicho, justifica que en ese evento no se acuda a la votación nominal y   pública ha dicho esta Corporación:    

“(…) la utilización de alguna de las   excepciones a la regla general de votación nominal y pública no puede ser   interpretada como una vía para eludir el cumplimiento de los requisitos que la   Constitución impone. Por ejemplo, la aprobación unánime de un proyecto de ley   estatutaria, cuando no se hace uso de la votación nominal y pública, exige   acreditar que el mismo ha contado con la mayoría absoluta de los miembros de una   y otra cámara. Es por ello que es importante que tanto los parlamentarios como   la ciudadanía en general tengan la absoluta claridad acerca del procedimiento   decisional surtido, lo cual debe ser oportunamente registrado en las actas y   grabaciones que dan cuenta del proceso de formación de la voluntad legislativa.”[270]    

1.12.     En este contexto, uno   de los documentos a tener en cuenta como elemento probatorio sobre el trámite de   un proyecto de ley es la certificación   expedida por los Secretarios de cada comisión o plenaria, la cual no solo debe   guardar concordancia con lo plasmado en las Gacetas del Congreso y en los   registros de audio o video de las sesiones parlamentarias, sino que deben   contener información con un grado de detalle que permita tanto a la opinión   pública, como las autoridades, saber lo ocurrido en determinada etapa del   iter  legislativo.    

1.13.     Ningún efecto útil tendría la función de los secretarios de   las comisiones constitucionales permanentes y de las cámaras de “expedir las certificaciones e informes – si no   fueren reservados -que soliciten las autoridades o los particulares”[271], si el   documento no da cuenta con precisión de los hechos que se pretende hacer   constar, caso en el cual su expedición sería inane. Por consiguiente, ese   documento en casos como el examinando en esta oportunidad no solo debió indicar   la cantidad de miembros del Senado de la República que podían votar, y si la   votación fue unánime, explicitar la totalidad de los votos emitidos.    

1.14.     Por lo anterior, considero que la   sentencia debió hacer un mayor desarrollo de este punto, dada la incidencia que   tienen las certificaciones secretariales en el control a cargo de esta   Corporación y en la construcción de las demandas de inconstitucionalidad por   vicios de forma. (art. 241 C.P.), de manera que se desincentive la expedición de   dichos documentos con expresiones altamente vagas y ambiguas.    

2.        Ausencia de justificación de   algunas excepciones a la regla de máxima publicidad, contenidas en el artículo   19 del Proyecto    

2.1.    El artículo 19 definió la información exceptuada por daño a los   intereses públicos, como aquellos datos públicos reservados, cuyo acceso puede ser   rechazado bajo ciertas condiciones, para lo cual relacionó ciertas “circunstancias”,   así: “a) La defensa   y seguridad nacional; b) La seguridad pública; c) Las relaciones   internacionales; d) La prevención, investigación y persecución de los delitos y   las faltas disciplinarias, mientras que no se haga efectiva la medida de   aseguramiento o se formule pliego de cargos, según el caso; e) El debido proceso   y la igualdad de las partes en los procesos judiciales; f) La administración   efectiva de la justicia; g) Los derechos de la infancia y la adolescencia; h) La   estabilidad macroeconómica y financiera del país; i) La salud pública. Parágrafo.   Se exceptúan también los documentos que contengan las opiniones o puntos de   vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos.”    

2.2.    La mayoría reconoció que estos criterios   eran mucho más amplios que los establecidos hasta ahora como fundamento de la   reserva a la información pública, tanto en la jurisprudencia constitucional como   en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Así mismo, se anunció que   se utilizarían los parámetros contenidos en la Sentencia C-491 de 2007[272],   los cuales debían acreditarse para poderse considerar como legítima una   restricción al derecho de acceso.    

2.3.    A pesar de que en la sentencia se admitió   la generalidad y vaguedad de los términos utilizados por el legislador   estatutario, en lugar de declarar su inexequiblilidad optó por condicionar su   constitucionalidad a que: “la   norma legal que establezca la prohibición del acceso a la información debe (i)   obedecer a un fin constitucionalmente legítimo e imperioso; y ii) no existir   otro medio menos restrictivo para lograr dicho fin. Restringir el acceso a una información no es una   función discrecional, sino restringida, necesaria y controlable.”    

2.4.    A mi juicio, debió realizarse un detenido   escrutinio al contenido del artículo 19 del Proyecto, concretamente a los   literales b), e), f), g) y h), así como a su parágrafo y no sobre las   consecuencias de su aplicación, puesto que, para admitir que la disposición   podía producir efectos, era indispensable que superara el juicio de   constitucionalidad, precisamente a la luz de las diez condiciones para   restringir el derecho fundamental de acceso a la información pública contenidas   en la Sentencia C-491 de 2007.    

2.5.     Este análisis no se encuentra en la   sentencia (apartado 3.2.19) y, seguramente, incidirá tanto en la dimensión individual como en la colectiva[273] del mencionado derecho fundamental.    

2.6.   De allí, que el argumento según el cual   “una lectura sistemática” de la disposición sub examine con el artículo 29[274]  del proyecto, permitía “concluir que en realidad el proyecto sí exige el   cumplimiento de ciertas circunstancias que deben ser probadas por el sujeto   obligado”, a mi juicio no autorizaba obviar el razonamiento sobre el por qué   conceptos como “seguridad pública,” “administración de justicia”,   “estabilidad  macroeconómica y financiera” o “derechos de la infancia y la   adolescencia”, determinaban con claridad cuál era la información protegida y   el fundamento de su reserva y más cuando dada su amplitud, es posible que se   mantenga en secreto datos que no amparan  ningún interés legítimo e   importante.    

2.7.   La publicidad es una forma de eliminar la   arbitrariedad en la gestión pública[275]. Por consiguiente debe considerarse que es   muy probable que una autoridad adopte determinada decisión en un sentido, si   anticipadamente sabe que sobre los móviles de la misma nadie podrá hacer   valoraciones, precisamente, porque esos motivos son secretos. Por el contrario,   lo decidido puede ser diferente si la autoridad tiene la obligación de hacer   públicas las  razones  en las que se fundamenta su actuar.    

2.8.   En este contexto, no existe justificación   para sostener que algunas de las circunstancias, con las que el artículo 19 del   Proyecto limita el acceso a la información, tenga una posibilidad real, probable   y específica de dañar significativamente dichos intereses.    

2.9.   Admitir que pueda negarse datos en materia   de seguridad pública implica, por ejemplo, autorizar a que información   sobre la circulación del tráfico, la ubicación de hospitales y las estaciones de   bomberos, hasta temas de policía y orden público permanezcan en secreto.    

2.10.                             Lo mismo se predica en   el caso de la administración de justicia, o de los derechos al debido   proceso y a la igualdad de las partes en los procesos judiciales. En estos   casos, son las leyes estatutarias (Ley 270 de 1996 y 1266 de 2008) las que   indican cuál información relacionada con estos derechos e intereses tiene   carácter reservado, por lo que la inclusión de estos intereses en términos tan   amplios contraviene, en contraste con la finalidad del proyecto, el principio de   máxima publicidad (arts. 2, 74 y 209 C.P.) en cuanto da la idea de que toda la   información es reservada, afectando el conocimiento, por ejemplo, de las   estadísticas sobre desempeño de la rama judicial, congestión judicial, entre   otras materias, cuya divulgación no genera ningún riesgo.    

2.11.                              Por su parte, la   circunstancia enunciada como “derechos de la infancia y la adolescencia”,   es de tal vaguedad que no permite saber si tal categoría se refiere a la   información sobre intimidad de los niños y niñas, o a datos que puedan afectar   sus derechos a la vida, la integridad, o la salud, que ya estaban cobijados por   la reserva del artículo 18 del Proyecto, por lo cual era innecesaria su   inclusión en el artículo 19.    

2.12.     En la misma línea argumental puede incluir   la información relacionada con la estabilidad macroeconómica y financiera del   país y los documentos que contengan las opiniones o puntos de vista que   formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos a la que alude   el parágrafo que ni siquiera con el condicionamiento que se hizo en la sentencia   evitará que la excepción – el secreto– se convierta en regla.    

2.13.    La Corte Interamericana ha resaltado que el principio   de máxima divulgación, supone que toda información es accesible y cualquier   restricción debe no solo estar fijada en la legalmente y responder a un objetivo   permitido por la Convención Americana, sino “ser necesarias en una sociedad   democrática, lo que depende de que estén orientadas a satisfacer un interés   público imperativo”[276].    

2.14.     En este punto, en la Sentencia C-274 de   2013 no existen razones para justificar esa necesidad y es natural que no se   expresen por la generalidad con la que el legislador estatutario previó esas   circunstancias y que, a la postre, autorizan a rechazar o negar informaciones   valiosas para la construcción de la democracia, el control social y la   participación ciudadana.    

2.15.     En la restricción de los derechos   fundamentales el legislador debe establecer regulaciones detalladas, de manera   que no se limite el alcance de estos más allá de la voluntad democrática y se   traslade al servidor público o a los particulares que administren esos datos, la   decisión de no suministrarlo. Esto por cuanto, como lo reconoce la Doctrina   “secreto es todo aquello que se excluye intencionalmente del conocimiento de los   demás”[277],   es “un espacio deliberadamente compartido por unos pocos y del que los demás   quedan excluidos”[278].    

2.16.     La sociedad debe contar con datos veraces   e imparciales, por cuanto solo de esa manera, pueden ejercerse de manera   informada los derechos y reclamarse a las autoridades medidas para optimizar su   protección. El secretismo es una disfuncionalidad en un sistema democrático   puesto que ninguna actividad estatal ni los derechos constitucionales pueden   exigirse eficazmente sino se cuenta con un conocimiento suficiente.    

2.17.     De allí que la transparencia no puede ser   un instrumento meramente retórico para que las decisiones ganen legitimidad,   pero que en la práctica, solo se divulgue parte de la información o aquellos   datos que la autoridad tiene interés en que la comunidad u otros órganos   estatales conozcan.    

2.18.     Por consiguiente, expresiones como las contenidas en los literales b), e), f), g)   y h), así como en su parágrafo, dada su amplitud amparan precisamente ese tipo   de prácticas y, por lo mismo, debió haberse declarado su inexequiblidad.    

Fecha ut supra,    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

 LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA C-274/13    

LEY DE TRANSPARENCIA Y DEL DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA   NACIONAL-Existencia de vicio de procedimiento   subsanable, relativo a la omisión de votación nominal y pública (Salvamento de   voto)    

Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas   por la Corte, salvo el voto respecto de lo decidido por la Sala en el fallo   C-274 del 9 de mayo de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa), sentencia que   analizó la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria número 228 de 2012   Cámara, 156 de 2011 Senado “por medio de la cual se crea la ley de   transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional” Esto con base en las razones siguientes:    

1.    La   mayoría consideró que el trámite que precedió a la aprobación del proyecto de   ley estatutaria cumplió con los requisitos constitucionales del procedimiento   legislativo. Disiento de esa conclusión y en contrario, considero que la Corte   debió declarar la existencia de un vicio de procedimiento subsanable, relativo a   la omisión del requisito de votación nominal y pública. Por ende, debió ordenar   la devolución del trámite al Congreso con el objeto de que fuera solucionado   sobre el particular.    

Esto debido a que, como se comprueba de la lectura de   las actas correspondientes, para el caso del segundo debate ante la plenaria del   Senado y respecto de la aprobación de varios artículos de la iniciativa, se   pretermitió el requisito de votación nominal y pública. Ello en razón a que en   dichas votaciones no se indicó con cuántos votos se aprobaron los artículos   respectivos, ni menos que la votación fuera unánime. Antes bien, en algunos   casos se indicó, a lo sumo, que los artículos eran aprobados por la mayoría   exigida para la aprobación de las leyes estatutarias. En otros, simplemente, se   dio cuenta de dicha aprobación, sin ninguna previsión adicional.    

2.      Advierto, en este sentido, que la posibilidad de determinar las mayorías es   especialmente importante para la aprobación de las leyes estatutarias,    pues existe un mandato constitucional expreso, según el cual se debe contar con   mayoría absoluta. Ahora bien, está regla actúa en concordancia con la   obligación, también de naturaleza constitucional, que las votaciones se   realicen, como regla general, de forma nominal y pública.    

En el caso analizado, no existe evidencia en el acta de   la pretendida  unanimidad, sino apenas de una votación ordinaria. Por ende,   se  contraviene lo previsto en el artículo 133 CP., que ordena la votación   nominal y pública. Esta conclusión persiste incluso a partir de lo certificado   por el Secretario General del Senado, puesto que una constancia de ese tipo no   puede operar como alcance o complementación de lo contenido en el acta de   plenaria. Este último documento es la versión oficial y definitiva sobre lo   sucedido en la sesión y está sometido a la aprobación de la plenaria, según lo   prevé el Reglamento del Congreso. Por ende, no resulta admisible que las actas sean   objeto de complementación o aclaración a través de una constancia ex post y que incorpora hechos nuevos a   lo comprobado en la sesión correspondiente.    

Con base en lo expuesto, considero que contrario a lo   decidido por la          mayoría,   en el caso analizado no hay evidencia de la pretendida             unanimidad, pues nada de ello se dice en el Acta de la sesión de la  plenaria          del Senado. Por   ende, debió haberse realizado votación nominal y pública del articulado. Como   esa circunstancia no sucedió, entonces se está ante un vicio en el procedimiento   legislativo, puesto que si bien los textos fueron aprobados, la votación no   cumplió con las reglas constitucionales. Esta irregularidad, merced de la   instancia del trámite en que se incurrió, tenía carácter subsanable, por lo que   bien pudo remitirse nuevamente el asunto al Congreso, con el   fin que se verificara la aprobación de la iniciativa a través de la votación   nominal y pública.    

Estos son los motivos de mi disenso, en lo que respecta   a los aspectos  formales, pues en lo que refiere al desacuerdo sustantivo   sobre la  exequibilidad del artículo 19 del proyecto de ley estatutaria,   formularé en documento separado salvamento de voto parcial y conjunto con los   magistrados María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio.    

Fecha ut supra,    

LUIS   ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

      

Auto 038/15    

Referencia: expediente PE-036    

Corrección de la parte resolutiva de la sentencia C-274   de 2013      

Magistrada Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil quince (2015).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional,   en uso de sus facultades constitucionales y legales, y    

CONSIDERANDO    

1. Que mediante la sentencia C-274 del nueve   (9) de mayo dos mil trece (2013), la Corporación realizó la revisión   constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria número 228 de 2012 Cámara, 156 de   2011 Senado, “por medio de la cual se crea la ley de transparencia y del   derecho de acceso a la información pública nacional”.  En la parte   resolutiva de la sentencia, entre otras decisiones, se dijo en el numeral   octavo:    

“Octavo.-   Declarar  EXEQUIBLE el artículo 18, en el entendido que:    

a) La expresión “, en concordancia con   lo estipulado por el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011”   del literal a) del artículo 18 del proyecto, será remplazada por la norma   estatutaria que se expida, de conformidad con lo establecido en la sentencia   C-818 de 2011.    

b) La expresión “duración ilimitada” del   literal c) se declara EXEQUIBLE, en el entendido que se sujetará al   término de protección legal”.    

2. Que en escrito allegado a la Corporación la   ciudadana Natalia Gómez Peña, solicitó la aclaración de la sentencia C-274 de   2013 para corregir la omisión en cuanto no incluyó en el artículo 8º de la parte   resolutiva de la sentencia la declaratoria de inexequibilidad de la expresión   “así como los artículos estipulados en el parágrafo del artículo 77 de la Ley   1474 de 2011” contenida en el artículo 18, literal c) del Proyecto de Ley   Estatutaria  número 228 de 2012 Cámara, 156 de 2011 Senado, “por medio   de la cual se crea la ley de transparencia y del derecho de acceso a la   información pública nacional”.    

3. Que efectivamente al revisar el texto de la   sentencia se pudo constatar que se presentó una omisión de carácter   mecanográfica en el sentido de no incluir en el numeral octavo de la parte   resolutiva, la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “así como los   estipulados en el parágrafo del artículo 77 de la Ley 1474 de 2011” del   artículo 18, literal c) del Proyecto de Ley Estatutaria número 228 de 2012   Cámara, 156 de 2011 Senado[279],   cuya inconstitucionalidad fue anunciada en la parte motiva de la sentencia C-274   de 2013[280]  en los siguientes términos:    

“El literal c) también establece una reserva a la   información sobre proyectos de inversión de las empresas industriales y   comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta. La participación en   el capital social del Estado en estas empresas y sociedades, determina si se   trata de sujetos obligados, según lo establecido en el artículo 5° de este   proyecto.    

El interés de garantizar la transparencia en la gestión   en este tipo de empresas y sociedades opera respecto de aquellas sociedades en   las que el Estado tiene participación igual o superior al 50%. De conformidad   con lo que se señaló en la sección 3.2.5, al examinar quiénes eran los sujetos   obligados, surge una antinomia que dificultaría la aplicación de la reserva, que   puede conducir a restricciones arbitrarias del derecho a acceder a la   información pública. Para corregir este problema, encuentra la Corte que es   necesario suprimir esa remisión, a fin de que las reservas que establece la Ley   1474 de 2011, sean interpretadas a la luz de lo que se consagra en esta ley   estatutaria. Y en esa medida declarará inexequible la expresión “, así como   los estipulados en el parágrafo del artículo 77 de la Ley 1474 de 2011”   contenida en el literal c).” (Negrillas fuera de texto)[281].    

4. Esta Corporación había señalado que   cuando en la trascripción del texto de una sentencia se producen errores por   omisión, resultaba aplicable el artículo 310 del Código de Procedimiento Civil,[282] norma que fue derogada   por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código   General del Proceso y se dictan otras disposiciones. Hoy es aplicable el artículo 286   del Código general del Proceso.[283]    

5. Que, en   consecuencia, es necesario corregir la parte resolutiva de la citada   providencia.    

RESUELVE:    

Primero.- El numeral octavo de la parte resolutiva   de la sentencia C-274 de 2013, quedará así:    

“Octavo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 18, en el   entendido que:    

a) La expresión “, en concordancia con lo estipulado por el   artículo 24 de la Ley 1437 de 2011” del literal a) del artículo 18 del proyecto, será   remplazada por la norma estatutaria que se expida, de conformidad con lo   establecido en la sentencia C-818 de 2011.    

b) La expresión “duración ilimitada” del literal c) se declara   EXEQUIBLE, en el entendido que se sujetará al término de protección legal.    

c) Declarar INEXEQUIBLE la expresión “, así como los   estipulados en el parágrafo del artículo 77 de la Ley 1474 de 2011”.     

Segundo.-   Ordenar a la Relatoría de esta Corporación, que adjunte copia del presente auto   a la sentencia respectiva, con el fin de que sea publicado junto con ella.    

Tercero.-    Ordenar a la Secretaría General de la Corte, que envíe copia del presente auto   a todas las autoridades a las que se les comunicó la sentencia de la referencia.    

Notifíquese, publíquese, comuníquese y cúmplase.    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE   CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA   MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA   MÉNDEZ    

Magistrada    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

ANDRES MUTIS VANEGAS    

Secretario General (E)    

      

Auto 354/15    

Referencia: expediente PE-036    

Corrección de la parte resolutiva de la sentencia C-274   de 2013      

Magistrada Ponente:    

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil quince (2015).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional,   en uso de sus facultades constitucionales y legales, y    

CONSIDERANDO    

1. Mediante la sentencia C-274 del nueve (9)   de mayo dos mil trece (2013), la Corporación realizó la revisión constitucional   del Proyecto de Ley Estatutaria número 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara, “por   medio de la cual se crea la ley de transparencia y del derecho de acceso a la   información pública nacional”. En la parte resolutiva de la sentencia, entre   otras decisiones, se dijo en el numeral octavo:    

“Octavo.-   Declarar  EXEQUIBLE el artículo 18, en el entendido que:    

a) La expresión “, en concordancia con   lo estipulado por el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011”   del literal a) del artículo 18 del proyecto, será remplazada por la norma   estatutaria que se expida, de conformidad con lo establecido en la sentencia   C-818 de 2011.    

b) La expresión “duración ilimitada” del   literal c) se declara EXEQUIBLE, en el entendido que se sujetará al   término de protección legal.”    

2.   En escrito allegado a la Corporación, la ciudadana Natalia Gómez Peña solicitó   la corrección de la sentencia C-274 de 2013, a propósito de la omisión en la que   se incurrió en el numeral octavo de la parte resolutiva debido a la no inclusión   de la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “así como los artículos   estipulados en el parágrafo del artículo 77 de la Ley 1474 de 2011”   contenida en el literal c) del artículo 18 del Proyecto de Ley Estatutaria   número 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara, “por medio de la cual se crea   la ley de transparencia y del derecho de acceso a la información pública   nacional”.    

3. En atención a   la solicitud anterior, mediante auto No. 038 del once (11) de febrero de dos mil   quince (2015), se corrigió la parte resolutiva de la citada providencia,   resolviendo:    

“Primero.-  El numeral octavo de la parte resolutiva de la   sentencia C-274 de 2013, quedará así:    

“Octavo.- Declarar EXEQUIBLE  el artículo 18, en el entendido que:    

a) La expresión “, en concordancia con lo   estipulado por el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011”   del literal a) del artículo 18 del proyecto, será remplazada por la norma   estatutaria que se expida, de conformidad con lo establecido en la sentencia   C-818 de 2011.    

b) La expresión “duración ilimitada”   del literal c) se declara EXEQUIBLE, en el entendido que se sujetará al   término de protección legal.    

Segundo.-  Ordenar a la Relatoría de esta Corporación, que adjunte copia del presente   auto a la sentencia respectiva, con el fin de que sea publicado junto con ella.”    

4. En nuevo escrito allegado a la Corporación, el   ciudadano Luis Jaime Salgar Vegalara solicitó la corrección del numeral octavo   de la sentencia C-274 de 2013, toda vez que la expresión “duración ilimitada”   contenida en el literal b), en realidad no hace parte del literal c) tal como lo   plantea la sentencia, sino que está incluida en el parágrafo del artículo 18 del   Proyecto de Ley Estatutaria número 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara.    

5. Al revisar el texto normativo se pudo constatar que   efectivamente se presentó un error de carácter mecanográfico en el sentido de   señalar que la expresión “duración ilimitada” a que hace referencia el   literal b) del numeral octavo de la sentencia C-274 de 2013, está contenida en   el literal c) del artículo 18 del Proyecto de Ley Estatutaria número 156 de 2011   Senado, 228 de 2012 Cámara[284],   cuando en realidad está es en el parágrafo de dicho proyecto, cuya   constitucionalidad condicionada fue anunciada en la parte motiva de la sentencia   C-274 de 2013 en los siguientes términos:    

“Por lo anterior, y en relación con el parágrafo   del artículo 18, se declarará la exequibilidad condicionada de la expresión “duración   ilimitada”, en el entendido de que tal posibilidad se sujetará al término de   protección legal consagrado para la protección de los secretos profesionales,   comerciales o industriales” [285].    

6. En varias oportunidades, esta Corporación ha   señalado que cuando en la transcripción del texto de una sentencia se producen   errores, es aplicable el artículo 286 del Código General del Proceso[286],   que establece:    

“Artículo 286. Corrección de errores   aritméticos y otros. Toda providencia en que se haya incurrido en error   puramente aritmético puede ser corregida por el juez que la dictó en cualquier   tiempo, de oficio o a solicitud de parte, mediante auto. || Si la corrección se   hiciere luego de terminado el proceso, el auto se notificará por aviso. || Lo   dispuesto en los incisos anteriores se aplica a los casos de error por omisión o   cambio de palabras o alteración de estas, siempre que estén contenidas en la   parte resolutiva o influyan en ella” (negrillas fuera de texto).    

7. En   consecuencia, es necesario corregir el literal b) del numeral octavo de la parte   resolutiva de la sentencia C-274 de 2013.    

RESUELVE:    

Primero.- El literal b) del numeral octavo de la   parte resolutiva de la sentencia C-274 de 2013, quedará así:    

“b) La expresión “duración ilimitada”   del parágrafo se declara EXEQUIBLE, en el entendido que se sujetará al   término de protección legal”.    

Segundo.-   Ordenar a la Relatoría de esta Corporación, que adjunte copia del presente auto   a la sentencia respectiva, con el fin de que sea publicado junto con ella.    

Tercero.-   Ordenar a la Secretaría General de la Corte, que envíe copia del presente auto a   todas las autoridades a las que se les comunicó la sentencia de la referencia.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (E)    

      

MYRIAM AVILA ROLDAN    

Magistrada (E)    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

-Ausente-    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

  -Ausente con excusa-    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA C-274/13    

Por compartir integralmente los argumentos   presentados en el numeral segundo del salvamento de voto del magistrado Jorge   Iván Palacio Palacio, sobre la ausencia de justificación de algunas excepciones   a la regla de máxima publicidad, contenidas en el artículo 19 del Proyecto de   Ley Estatutaria, me adhiero al mismo.    

Fecha ut supra,    

LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA C-274/13    

LEY DE TRANSPARENCIA Y DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA   NACIONAL-Trámite para aprobación del proyecto de Ley   estatutaria (Aclaración de voto)    

LEY DE TRANSPARENCIA Y DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA   NACIONAL-Aprobación sometida a votación ordinaria   (Aclaración de voto)    

REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Clases   de votaciones (Aclaración de voto)    

VOTO NOMINAL Y PUBLICO DE CUERPO COLEGIADO-Obligatoriedad (Aclaración de voto)/VOTO NOMINAL Y PUBLICO DE   CUERPO COLEGIADO-Excepción en los casos que determine la ley (Aclaración de   voto)    

VOTACION ORDINARIA-Excepción a la   votación nominal y pública (Aclaración de voto)    

VOTACION ORDINARIA-Verificación debe   surtirse por el mismo procedimiento que la votación nominal y pública   (Aclaración de voto)    

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Se desarrolla en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,   economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (Aclaración de voto)    

REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Deber   de los secretarios generales de expedir certificaciones e informes que soliciten   autoridades o particulares acerca del trámite legislativo (Aclaración de voto)    

LEY DE TRANSPARENCIA Y DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA   NACIONAL-Se debió hacer análisis detallado de   deberes legales y constitucionales de secretarios generales de células   legislativas e importancia de certificaciones que deben expedir en virtud del   principio de transparencia y publicidad del proceso legislativo (Aclaración de   voto)    

Referencia: expediente PE-036    

Asunto: Proyecto de Ley Estatutaria número 228 de 2012 Cámara, 156 de   2011 Senado, “por medio de la cual se crea   la ley de transparencia y del derecho de acceso a la información pública   nacional”    

Magistrado Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte,   me permito exponer las razones que me llevaron a aclarar el voto respecto del   trámite surtido en el segundo debate en la Plenaria del Senado, para la   aprobación del proyecto de Ley estatutaria número 228 de 2012 Cámara, 156 de   2011 Senado, “por medio de la cual se crea   la ley de transparencia y del derecho de acceso a la información pública   nacional”.    

Conforme se manifestó en la sentencia, la certificación del   Secretario General del Senado, señaló que el proyecto de ley fue aprobado por la   mayoría requerida en la sesión del 25 de abril de 2012, con el quorum exigido   para leyes estatutarias, tal como consta en el Acta de Plenaria No. 40,   publicada en la gaceta del Congreso 277 de 2012, en la que se observó que la   votación fue ordinaria.    

Se afirmó en la sentencia, que la certificación solicitada no   le permitió a la Sala comprobar lo acontecido en la sesión, toda vez que el   Secretario General del Senado volvió a plasmar expresiones ambiguas respecto de   algunos artículos. No obstante, del análisis del video de la sesión, se constató   que las disposiciones que se aprobaron fueron sometidas a votación ordinaria,   por cuanto el Secretario expresó que dicha aprobación se hacía por unanimidad,   es decir que contó con el consentimiento de la totalidad de votos.    

Es preciso anotar que la Ley 5a de 1992   (Reglamento del Congreso de la República) prevé tres clases de votaciones, a   saber: (i) ordinaria, (ii) nominal y pública y (iii) secreta.[287]    

En cuanto a la votación nominal y pública, el Acto   Legislativo 1 de 2009 introdujo una modificación al artículo 133 de la   Constitución Política, en el cual se estableció que “los miembros de cuerpos   colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar   consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y   público, excepto en los casos que determine la ley”.    

En virtud de dicha modificación a la Carta Fundamental, el   Congreso profirió la Ley 1431 de 2011, por medio de la cual se establecieron las   excepciones al artículo 133 de la CP. El artículo 2o de dicha ley,   dispuso que, “como regla general, las votaciones serán nominales y públicas, con   las excepciones que determine la presente ley o aquellas que la modifiquen o   adicionen.”    

Y, el artículo 1o del mismo precepto normativo,   dispuso que la votación ordinaria se podrá utilizar para algunos casos   taxativos, en los que se puede exceptuar el voto nominal y público. Dentro de   las decisiones que los Congresistas pueden adoptar por medio de dicha votación   se contempló la siguiente:    

“16. Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un   proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria   para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa   forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no   abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las   diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan   discrepancias. ”    

Así mismo, en el parágrafo de dicho artículo se dispuso que   la verificación de la votación ordinaria debe surtirse por el mismo   procedimiento que la votación nominal y pública, es decir deberá arrojar el   resultado de la votación y el sentido del voto de cada congresista y deberá   quedar registrada en las actas de las sesiones correspondientes, que, a su vez,   deberán ser publicadas en la Gaceta del Congreso.[288]    

Ello en virtud del cumplimiento del principio de publicidad   plasmado en el artículo 209 de la Constitución Política y replicado en el   artículo 384 de la Ley 5a de 1992, los cuales disponen que la función   administrativa se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,   moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.    

En consecuencia, tratándose de una causal de excepción al   mandato de la votación nominal y pública, se debe tener claridad sobre el   proceso decisional de una y otra cámara, en la que sea posible identificar qué   congresistas votaron y en qué sentido y, quiénes se abstuvieron, lo cual deberá   quedar plasmado en el acta de la sesión que está a cargo del secretario general   de las comisiones constitucionales, como de las plenarias.    

En el presente caso, el Proyecto de Ley Estatutaria número   228 de 2012 Cámara, 156 de 2011 Senado, “por medio de la cual se   crea la ley de transparencia y del derecho de acceso a la información pública   nacional”, presentó dificultades en una de las etapas del proceso   legislativo, pues no fue fácil identificar cómo se había dado la votación en la   Plenaria del Senado, por lo que se debió acudir a varios medios de prueba que   permitieron tener claridad del proceso de votación.    

Es pertinente aclarar que el artículo 47 de la Ley 5a  de 1993, establece que uno de los deberes de los secretarios generales es   expedir las certificaciones e informes que soliciten las autoridades o los   particulares, las cuales deben guardar concordancia con las actas de las   sesiones que han sido publicadas en la gaceta del Congreso. Dichas   certificaciones deben contener, detalladamente, el proceso de formación   legislativa que permita tener claridad de lo ocurrido en cada etapa, con el fin   de informar a las autoridades que las requieran y a los particulares, acerca de   cómo fue el desarrollo del trámite respectivo. De otra manera no tendría razón   de ser dicho documento.    

En conclusión, aunque la Sala pudo observar[289] que se dio cumplimiento   al requisito constitucional y legal por parte de la Plenaria del Senado respecto   de la votación acaecida en la sesión del 25 de abril de 2012, considero que la   sentencia debió hacer un análisis más detallado de los deberes legales y   constitucionales de los secretarios generales de las células legislativas y la   importancia de las certificaciones que estos deben expedir, en virtud del   principio de transparencia y publicidad que debe regir el proceso de decisión   legislativa.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN Y SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO    

DE LA MAGISTRADA MARÍA VICTORIA CALLE CORREA A LA   SENTENCIA C-274/13    

NORMA SOBRE INFORMACION EXCEPTUADA POR DAÑO A LOS INTERESES PUBLICOS   CONTENIDA EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE CREA LA LEY DE TRASPARENCIA Y   DERECHO DE ACCESO DE LA INFORMACION PUBLICA NACIONAL-Decisión debió someterse a escrutinio más intenso (Aclaración de voto   y Salvamento parcial de voto)    

INFORMACION EXCEPTUADA POR DAÑO A LOS INTERESES PUBLICOS-Relevancia de la necesidad de divulgarla o suministrar datos de   interés para los ciudadanos en una sociedad democrática (Aclaración de voto y   Salvamento parcial de voto)    

Referencia:   expediente PE-036    

Revisión   Constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria número 228 de 2012 Cámara, 156 de   2011 Senado, “por medio de la cual se crea la Ley De Transparencia Y del Derecho   de Acceso a la Información Pública Nacional”    

Magistrada   Ponente:    

MARÍA VICTORIA   CALLE CORREA    

Con el   acostumbrado respeto, a continuación expongo las razones que me llevaron a   aclarar y salvar parcialmente mi voto a la sentencia C- 274 de 2013, de la cual   fui ponente.    

El artículo 19 del   proyecto de Ley Estatutaria, se refiere a la información exceptuada por daño a   los intereses públicos, como aquellos datos públicos reservados, cuyo acceso   puede ser rechazado bajo ciertas condiciones (las señaladas en los literales que   comprenden tal artículo).    

La mayoría de la   Sala considero que estas condiciones ofrecían un margen mucho más amplio que lo   vigente hasta el momento como fundamento para la reserva a la información   pública, tanto de la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Derecho   Internacional de los Derechos Humanos.    

A pesar de que en   la sentencia se reconoce la variedad de los términos utilizados por el   legislador estatutario, no se optó por declarar la inexequibilidad de parte de   los literales de la disposición, sino por cuestionar su constitucionalidad. Pero   a mi juicio el contenido del artículo 19 y particularmente los literales b), e),   f) g) y h), así como su parágrafo debieron ser sometidos a un escrutinio mucho   más intenso en su contenido, pues no se entiende cual es la información   protegida y el fundamento de su reserva, permitiendo que se mantengan en secreto   datos que no amparan intereses legítimos e importantes.    

La Constitución de   1991 prescribió la arbitrariedad y una forma de eliminarla de la gestión pública   es precisamente la publicidad de los datos. En este sentido es claro que el   artículo 19 contiene excepciones que limitan el acceso a la información, porque   usa conceptos como “seguridad pública”, “administración de justicia”,   “estabilidad macroeconómica y financiera” o “derechos de la infancia y   adolescencia”, que resultan muy genéricos y facilitan el negar los datos que   requieren los ciudadanos y que podrían ser suministrados en aras de la   transparencia.    

La Corte   Interamericana de Derechos humanos ha sostenido que el principio de máxima   divulgación, parte de la base de que toda información es accesible y cualquier   restricción debe no solo estar contemplada legalmente, si no responder a un   objetivo permitido por la Convención Americana y además ser necesaria para la   sociedad, lo que depende de que esté orientada a satisfacer un interés público   imperativo.    

La trasparencia no   puede ser un simple instrumento retorico porque la necesidad de divulgar la   información o el suministro de datos de interés para los ciudadanos es relevante   en una sociedad democrática.    

Dejo, pues   expuestas las razones que me llevan a disentir de la decisión mayoritaria por   esta Corporación en el asunto de la referencia.    

Fecha ut   supra,    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

[1]  MP. Jaime Córdoba Triviño, (SV. Jaime Araujo Rentería).    

[2]  MP. Alejandro Martínez Caballero.    

[3]  MP. Jaime Araújo Rentería.    

[4]  MP. Jaime Araújo Rentería.    

[5]  MP. Ciro Angarita Barón.    

[6]  MP. Jaime Córdoba Triviño.    

[7]  MP. Mauricio González Cuervo.    

[8]  MP. Eduardo Montealegre Lynett.    

[10]  MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, (SV. José Gregorio Hernández Galindo, Hernando   Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa).    

[11]  MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[12]  MP. José Gregorio Hernández Galindo.    

[13]  MP. Jaime Córdoba Triviño.    

[14] Intervinieron Rodrigo   Uprimny Yepes, Director del Centro de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia;   Doctora Vivian Newman Pont, Subdirectora del Centro de Derecho, Justicia y   Sociedad – Dejusticia; Paula Rangel Garzón, Investigadora del Centro de Derecho,   Justicia y Sociedad – Dejusticia; Andrea Morales Directora Fundación para la   libertad de prensa FLIP; Emmanuel Vargas Penagos, Asesor Fundación para la   libertad de prensa FLIP; Elisabeth Ungar, Directora Ejecutiva de Transparencia   por Colombia; Andrea Benavides, Directora Ejecutiva de la Corporación Ocasa;   Claudia Mejía, Coordinadora del Proyecto Antonio Nariño; Luisa Gutiérrez   Quintero, de Gómez Pinzón Zuleta Asociados.    

[15] Corte Constitucional,   sentencia T-216 de 2004, MP: Eduardo Montealegre Lynett.    

[16] Como ejemplos cita las   legislaciones de Australia y Canadá.    

[17] Como ejemplo cita la   legislación de Nicaragua.    

[18] Corte IDH, Caso Myrna   Chang vs Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 25 de noviembre   de 2003, Serie C No. 101, párr. 284.    

[19]  MP. Jaime Córdoba Triviño, (SV. Jaime Araujo Rentería).    

[20]  MP. Manuel  José Cepeda Espinosa.    

[21] Corte Constitucional,   sentencia C-491 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño).    

[22] Corte Constitucional,   Sentencia T-1025 de 2004 MP. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[23]  MP. Jaime Córdoba Triviño.    

[24]  MP: Humberto Antonio Sierra Porto.    

[25]  MP: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[26]  MP. Manuel  José Cepeda Espinosa.    

[27]  Hechos: El Señor Claude Reyes, en ejercicio del derechos de petición, solicitó   al Comité de Inversiones Extranjeras el acceso a unos contratos administrativos,   a otros documentos públicos y a determinada información, relativa a un proyecto   de explotación forestal impulsado por una empresa extranjera; la oficina pública   le contestó resolviendo parcialmente lo pedido (4 de 7 puntos la petición)   entregándole la información correspondiente, argumentando que alguno de esos   documentos eran reservados sin ningún fundamento en la ley, lo que constituía   una práctica administrativa es esas oficinas públicas. Ante tal negativa al   acceso documentario, los peticionarios presentaron un recurso de protección ante   la Corte de Apelaciones de Santiago, el cual fue resuelto negativamente y en   forma definitiva, agotándose los recursos de jurisdicción interna. Con la   decisión de impedir parcialmente el acceso a los documentos públicos (que   contenían la información solicitada).    

[28] C-370 de 2004, MP: Jaime   Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis.    

[29] C-033 de 2009, MP: Manuel   José Cepeda Espinosa.    

[30] Dicen los apartes citados por el   Procurador: Definiciones: “1.   En la presente Ley, salvo que el contexto requiera lo contrario: (…) “Terceros Interesados” se refiere a las personas que   tienen un interés directo en impedir la divulgación de información que han   proporcionado en forma voluntaria a una autoridad pública, ya sea porque dicha   divulgación afecta su privacidad o sus intereses comerciales. (…)    

Notificación a terceros interesados.    

27. Las terceras partes interesadas deberán ser   informadas en un período de [5] días desde la recepción de una solicitud, y se   les dará un plazo de [10] días para manifestar lo que a su derecho corresponda   ante la autoridad pública que recibió la solicitud. En esta comunicación escrita   el tercero interesado podrá:    

a) consentir al acceso de la información solicitada; o    

b) establecer las razones por las cuales la información   no debería hacerse pública.”    

[31] Sobre la excepción a la   cosa juzgada en materia de leyes estatutarias ver la sentencia C-443 de 2011   (MP: Humberto Antonio Sierra Porto, SV: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).    

[32] Ver las Sentencias C-748 de 2011, (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SPV. Mauricio González Cuervo, SV y AV. María   Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.    C-546 de 2011, (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). C-490 de 2011, (MP. Luis   Ernesto Vargas Silva, SPV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y María Victoria   Calle Correa). C-713 de 2008, (MP. Clara Inés Vargas Hernández, SPV. Humberto   Antonio Sierra Porto, SV. y AV. Jaime Araujo Rentería). C-802 de 2006, (MP.   Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Jaime Córdoba Triviño, Humberto Antonio Sierra   Porto y Jaime Araujo Rentería, AV. Jaime Araujo Rentería). C-1153 de 2005, (MP.   Marco Gerardo Monroy Cabra). C-523 de 2005, (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), C-292   de 2003, (MP. Eduardo Montealegre Lynett, SPV. Álvaro Tafur Galvis) y C-011 de   1994, (MP. Alejandro Martínez Caballero, SPV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos   Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero).    

[34] Gaceta   del Congreso No. 77 de 2011.    

[35] Gaceta del Congreso No. 105 de 2012, pág.   14: “Atendiendo   instrucciones de la Presidencia por Secretaría se da lectura a los proyectos que   por su disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión:1.Proyecto de ley número 156 de 2011   Senado, por medio de la cual se crea la Ley de transparencia y del derecho de   acceso a la información pública nacional y se dictan otras   disposiciones, acumulado Proyecto de ley número 146 de 2011 Senado, Proyecto de   Ley de transparencia y acceso a la información. (….)Siendo las 12:40 p. m. la Presidencia levanta la sesión y   convoca para el día miércoles, 21 de marzo de 2012, a partir de las 10:00 a. m.,   en el salón Guillermo Valencia, del Capitolio Nacional.    

[36]  Al iniciarse el debate eran 17 los senadores presentes.    

[37] Folio 3   Cuaderno de pruebas No. 8.    

[38] Folio 3, Cuaderno    de pruebas No.8.    

[39] Gaceta del Congreso No.   147 de 2012, páginas 11 y 12.    

[40] Gaceta del Congreso No. 276 de 2011: “Sí, señor Presidente. El siguiente punto que   no genera discusión ni necesita aprobación, solo anunciar, es el anuncio de   proyectos para discutir y votar en la sesión próxima de la plenaria del Senado   de la República (…)  – Proyecto de ley número 156 de 2011 Senado (Acumulado   con el Proyecto de ley número 146 de 2011 Senado), por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y   del Derecho de Acceso a la Información” (…)   Siendo las 11:40 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día   miércoles 25 de abril de 2012, a las 3:30 p. m.    

[41] El   anuncio realizado en la sesión del 11 de abril se hizo en los siguientes   términos (Gaceta del Congreso No. 207 de 2012): “Sí señor Presidente, como   segundo punto que no requiere aprobación, el anuncio de Proyecto por disposición   Constitucional para la siguiente sesión plenaria del Senado de la República son   los siguientes: (…) Proyectos para discutir y votar en la próxima sesión   plenaria del Senado de la República con lectura de ponencia para segundo debate:   (…) – Proyecto de ley número 156 de 2011 Senado, (Acumulado con el proyecto   de Ley número 146 de 2011 Senado), por medio de la cual se crea la Ley de   Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional, y se   dictan otras disposiciones. (…) Siendo las 3:34 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca   para el día martes 17 de abril de 2012, a las 3:00 p.m.”    

[42] El   anuncio realizado en la sesión del 17 de abril se hizo en los siguientes   términos (Gaceta del Congreso No. 208 de 2012): “Por   instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de   2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en   la próxima sesión.   ǁ Señor Presidente, el siguiente punto del orden del día es el   anuncio de Proyectos de Ley. Los proyectos para discutir y votar en la siguiente   sesión plenaria son los siguientes (…) – Proyecto de ley número 156 de 2011 Senado, (Acumulado con el   proyecto de ley número 146 de 2011 Senado),   por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a   la Información Pública Nacional, y se dictan otras disposiciones.(…) Siendo las 11:59 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca   para el día miércoles 18 de abril de 2012, a las 4:00 p.m.”    

[43]  Solicitud de aplazamiento presentada por el Senador Carlos Enrique Soto   Jaramillo.    

[44] Por ello   fue necesario constatar la manera como se llevó a cabo la votación a partir del   video correspondiente a la sesión.    

[45] Gaceta   del Congreso No. 272 de 2012, páginas 11 a 18.    

[46] Gaceta del Congreso No. 420 de 2012, página    56. El anuncio se hizo en los siguientes términos: “Presidenta: Anuncie proyectos,   señor Secretario.    

Secretario: Anuncio Proyectos:   (…) – Proyecto de ley estatutaria número228 de 2012 Cámara, 156 de 2011 Senado   (…) Presidenta, han sido   anunciados por instrucciones suyas los proyectos que la Comisión discutirá y   votará en la próxima sesión.    

Presidenta: Agotado el orden   del día y agradeciéndole a todos los honorable s congresistas de la Comisión   Primera, el trabajo tan arduo de esta semana. Se cita para el próximo martes a   las 9:00 a. m. Mil gracias y que descansen.    

Secretario: Siendo las 6:21 p.   m., se ha levantado la sesión y se ha convocado para el próximo martes a las   9.00 a. m. Muchas gracias a todos por acompañarnos.”    

[47] El   proyecto fue inicialmente anunciado en la sesión del 6 de junio de 2012, para   ser votado en la sesión del 12 de junio de 2012. (Gaceta del Congreso No.501 de   2012. En la sesión del 12 de junio, publicada en la Gaceta del Congreso No. 541   de 2012, la votación del proyecto fue aplazada por solicitud del representante a   la Cámara Simón Gaviria. El anuncio se reitera en las sesiones plenarias del 13   de junio de 2012, para ser votado en la siguiente sesión y el 14 de junio de   2012, para ser votado en la sesión del 19 de junio de 2012, en los siguientes   términos: “Subsecretaria doctora Flor Marina Daza   Ramírez, informa: Señor Presidente se anuncian los siguientes proyectos con la   sesión Plenaria del día 19 de junio del 2012 o para la siguiente sesión   Plenaria, para lo cual se debatan proyectos de ley o acto legislativos. (…)   Proyecto de Ley Estatutaria número 228 de 2012 Cámara, 156 de 2011 Senado,   acumulado con el Proyecto de Ley Estatutaria número 146 de 2011 Senado, por   medio de la cual se crea la ley de transparencia y del derecho de acceso a la   información pública nacional y se dictan otras disposiciones. (…) Señor   Presidente ha sido anunciado los proyectos de ley para el próximo martes 19 de   junio del 2012 de acuerdo al Acto Legislativo 1 de julio 3 de 2003 del artículo   8º.     

Dirección de la Presidencia, doctor Simón Gaviria   Muñoz:    

Muy bien, por consiguiente se levanta la Plenaria y se   convoca para el próximo martes 19 de junio a las 2 de la tarde.    

Se levanta la sesión plenaria siendo las 8:10 p. m.    

[48] Gaceta del Congreso No. 416 de 2012,   páginas 1, 33 y 60. El anuncio se hizo en los siguientes términos: “Por instrucciones de la Presidencia y, de   conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los   proyectos que se discutirán y aprobaran en la próxima sesión. ǁ Sí, señor Presidente, todos los proyectos   han sido aprobados, sin voto negativo y el que fue votado nominalmente se   registró la votación, lo que quiere decir que la Secretaría ratifica la   aprobación de estas conciliaciones y proyectos de acto legislativo que fueron   aprobados para evitar algún vicio en su trámite.   ǁ Sí, señor Presidente, son proyectos que   han sido aprobados en Cámara y que requieren conciliarse y están llegando.   ǁ Entonces, acaba de ser aprobado en Cámara   para conciliación: – Proyecto de ley número 156 de 2011 Senado (acumulado   con el Proyecto de ley número 146 de 2011 Senado), 228 de 2012 Cámara, por medio   de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la   Información Pública Nacional, y se dictan otras disposiciones.”    

[49]  Gaceta del Congreso No. 542 de 2012,   página 75. El anuncio se hizo en los siguientes términos: “Señor Secretario, sírvase anunciar   proyectos para el día de mañana. ǁ La Secretaría General informa, doctor   Jesús Alfonso Rodríguez Camargo: Sí, señor Presidente, se anuncian los   siguientes proyectos.   ǁ (…) Informes de conciliación.   ǁ (…) Proyecto de Ley Estatutaria número   228 de 2012 Cámara, 156 de 2011 Senado, por medio de la cual se crea la ley de   transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional y se   dictan otras disposiciones. (…) Dirección de   la sesión por la Presidencia, doctor Simón Gaviria Muñoz: Se levanta la Plenaria y se convoca para   mañana a las 8:00 a.m.   ǁ La Secretaría General informa, doctora Flor   Marina Daza Ramírez: Señor Presidente, se anunciaron los proyectos de acuerdo al   Acto Legislativo 1 de junio del 2003, en su artículo 8º, para el día de mañana   20 de junio del 2012. Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Simón   Gaviria Muñoz: (…) Se levanta la Plenaria y se convoca para el día de mañana 20   de junio, alas 8:00 a.m.”    

[50] Folio 2,   Cuaderno 12 de pruebas.    

[51]“Por el cual se adopta   una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones.”    

[52] Este requisito que ha   sido objeto de amplio análisis en la jurisprudencia de la Corte Constitucional,   ver entre otras las siguientes providencias: autos 089 de 2005 (MP.  Manuel   José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araújo Rentería); 311 de 2006 (MP. Marco Gerardo   Monroy Cabra. SV. Clara Inés Vargas Hernández, SV. Humberto Antonio Sierra   Porto);  053 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Jaime Araújo   Rentería); 232 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Jaime Araújo Rentería);    081 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Jaime Araújo Rentería); 126 de 2008   (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Jaime Araújo Rentería); así como las   Sentencias C-241 de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra); C-276 de 2006 (MPs.   Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra. SV. Alfredo Beltrán   Sierra, SV. Humberto Antonio Sierra Porto, SV. Jaime Araújo Rentería);    C-576 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV. Jaime Araújo Rentería);    C-649 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Jaime Araújo Rentería);   C-927 de 2007 (MP.  Humberto Antonio Sierra Porto); C-943 de 2008 (MP.   Jaime Córdoba Triviño. SV. Jaime Araújo Rentería); C-171 de 2009 (MP. Jorge Iván   Palacio Palacio); C-446 de 2009 (MP. Mauricio González Cuervo); y C-399 de 2011   (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).    

[53] Acto Legislativo 01 de   2003, “por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan   otras disposiciones. ARTÍCULO 8o. El artículo 160 de la Constitución   Política tendrá un inciso adicional del siguiente tenor: // Ningún proyecto de   ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se   haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la   Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se   realizará la votación. “Por el cual se adopta una Reforma Política   Constitucional y se dictan otras disposiciones.”    

[54] Sobre el cumplimiento de   la exigencia de votación nominal y pública y la admisibilidad de la excepción de   votación ordinaria cuando hay unanimidad ver los Autos 031 (MP. María Victoria   Calle Correa) y Auto 032 de 2012 (MP: Luis Ernesto Vargas Silva, SPV. Humberto   Antonio Sierra Porto) y las sentencias C-786 de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas   Silva, AV. María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson   Pinilla Pinilla), C-640 de 2012 (MP. María Victoria Calle Correa, AV. Mauricio   González Cuervo).    

[55] El numeral 16 del   artículo 1 de la Ley 1431 de 2011 “Por la cual se establecen las excepciones   a que se refiere el artículo 133 de la Constitución Política”, dispone:   “(…) 16. Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de   un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o   plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a   menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la   unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal   y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los   cuales existan discrepancias. // (…).”    

[56] Ley 5ª de 1995, “Por   la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de   Representantes.”  “ARTÍCULO 1o. El artículo 129 de la Ley   5ª de 1992 quedará así: // (…) // Teniendo en cuenta el principio de celeridad   de los procedimientos, de que trata el artículo 3o de este reglamento, se   establecen las siguientes excepciones al voto nominal y público de los   congresistas, según facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución   Política, tal como fue modificado por el artículo 5o del Acto Legislativo 1 de   2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar por el modo de votación ordinaria   antes descrito: // (…) // 16. Tampoco se requerirá votación nominal y pública   cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la   respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado   de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de   sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se   someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los   artículos respecto de los cuales existan discrepancias. // (…).”    

[57]  Lo ocurrido en el debate pudo verificarse a partir de la   grabación de la sesión.    

[58] Este es el caso de los   artículos 1,2, 7, 8, 13, 15, 16, 17, 22, 31, 32, y 33 de la numeración final del   articulado del proyecto.    

[59]  Gaceta N°  277 de 2012.    

[61]  En el momento de la votación ese era el número de los presentes.    

[62]  El Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona.    

[63] En esa medida, cuando el secretario de una   célula legislativa certifique la forma como se dio cumplimiento al requisito de   votación nominal y pública, es necesario que exprese con claridad el número de   miembros del Congreso presentes al momento de la votación, el total de votos   emitidos, el número de votos a favor, los votos en contra y las abstenciones, y   cuando se haya acudido a la votación ordinaria por existir unanimidad, se deje   en claro la totalidad de votos emitidos.    

[64] El artículo 169 C.P.   dispone una regla definida, según las cual el título de las leyes deberá   corresponder precisamente con su contenido. Esta disposición constitucional que   la jurisprudencia constitucional fije tres premisas acerca del contenido y   alcance del precepto, relativas a: (i) la posibilidad de someter el   título de las leyes al control de constitucionalidad, a pesar de carecer de un   contenido deóntico autónomo; (ii) la función que tiene el título de las   leyes en términos de seguridad jurídica y coherencia del trabajo legislativo; y  (iii) la vinculación entre la concordancia del título con el texto de la   ley y el principio de unidad de materia. Ver entre muchas otras, la sentencia   C-817 de 2011 MP: Luis Ernesto Vargas Silva (SV. Mauricio González Cuervo,   Gabriel Eduardo Mendoza y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SPV: María Victoria   Calle Correa).    

[65] Desde el punto de vista   del proceso de elaboración de las leyes, la Corte ha reconocido como   manifestaciones del principio de unidad de materia, i) la atribución conferida a   los presidentes de las comisiones legislativas de rechazar los proyectos de ley   que no se refieran a una sola materia, y ii) concretar el principio democrático   en el proceso legislativo al propender porque la iniciativa, los debates y la   aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas desde el   surgimiento mismo de la propuesta y que en esa dirección se canalicen las   discusiones y los aportes previos a la promulgación de la ley. Ver   Sentencia C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño.    

[66] Ver Sentencias C-992 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil) y  C-1025 de 2001 (MP.   Manuel José Cepeda Espinosa).    

[67] Sentencias C-748 de 2011,   C-490 de 2011, C-400 de 2010, C-1067 de 2008, C-714 de 2008, C-832 de 2006 y   C-786 de 2004.    

[68] Sentencia C-501 de 2001   (MP. Jaime Córdoba Triviño). Reiterada, entre otras, en la Sentencia C-460 de   2004 (MP. Alfredo Beltrán Sierra).    

[69] Sentencia C-523 de 1995,   M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[70] Sentencia C-025 de 1993,   MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[71] Sentencia C-245 de 2004,   MP. Jaime Córdoba Triviño.    

[72] Ver al respecto entre otras  las   Sentencias C-245 de 2004 (MP. Jaime Córdoba Triviño, SV. Jaime Araujo Rentería)   y C-188 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil).    

[73] Sentencia C-501 de 2001 (MP. Jaime   Córdoba Triviño, SPV. Rodrigo Escobar Gil. SV. Jaime Araujo Rentería).    

[74] Exposición de motivos. Proyecto de ley   número 146 de 2011 Senado “Proyecto de Ley de Transparencia y acceso a la   información”, presentado por el Senador Juan Manuel Corzo.    

[75] Gaceta del Congreso No. 77 de 2012.   Exposición de motivos. Proyecto de ley número 146 de 2011 Senado “Proyecto de   Ley de Transparencia  y acceso a la información”, presentado por el Senador   Juan Manuel Corzo.    

[76] Corte Constitucional,   Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). Ver también las   sentencias C-072 de 1999, C-044 de 2002, C-801 de 2003, C-1056 de 2003.    

[77] Sentencia C-208 de 2005 “resulta   contrario al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un   texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trámite   correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de   cada cámara, puesto que tal situación, en la que la comisión correspondiente   renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que se   efectúe debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconociéndose con   ello lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 157 C.P.”    

[78] Sentencias C-801 de 2003,   (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-839 de 2003, (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-1113   de 2003, (MP. Álvaro Tafur Galvis, SV. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo   Montealegre Lynett), C-1056 de 2003, (MP. Alfredo Beltrán Sierra, SV. Rodrigo   Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett, SV y AV. Manuel José Cepeda Espinosa),   SPV. Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán   Sierra), C-1147 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Manuel José Cepeda   Espinosa y Rodrigo Escobar Gil. SV. Eduardo Montealegre Lynett) y C-1152 de   2003, (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-312 de 2004, (MP. Alfredo Beltrán Sierra),   C-313 de 2004, (MP. Jaime Córdoba Triviño) C-370 de 2004, (MPs. Jaime Córdoba   Triviño y Álvaro Tafur Galvis) C-372 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).    

[79] Sentencia C-839 de 2003   (MP. Jaime Córdoba Triviño).    

[80] Corte Constitucional,   Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). En la sentencia, la   Corte consideró que el principio de identidad “(…) adquiere en la Constitución   de 1991 una connotación distinta a la que tenía en el régimen constitucional   anterior, (…) si en la Carta de 1886 se exigía que el texto aprobado en cada uno   de los debates fuera exactamente el mismo, por lo cual cualquier modificación   aun menor implicaba repetir todo el trámite, hoy en día se ha abandonado el   principio de identidad rígido, para permitir que las comisiones y las plenarias   de las cámaras puedan introducir modificaciones al proyecto (CP art. 160), y que   las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara no obliguen a repetir   todo el trámite, sino que las comisiones accidentales preparen un texto   unificado que supere las diferencias, texto que es entonces sometido a la   aprobación de las plenarias.”    

[81] Sentencia C-453 de 2006   (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), en la cual se revisó la constitucionalidad de   algunas disposiciones de la Ley 974 de 2005 “Por la cual se reglamenta la   actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua   el Reglamento del Congreso al régimen de bancadas”.    

[82] Sentencia C-950 de 2001   (MP. Jaime Córdoba Triviño, SV. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo   Montealegre Lynett, AV. Alfredo Beltrán Sierra). Ver también las sentencias   C-1488 de 2000, (MP. Martha Victoria Sáchica Méndez), C-922 de 2001, (MP. Marco   Gerardo Monroy Cabra), C-801 de 2003, (MP. Jaime Córdoba Triviño) C-839 de 2003   (MP. Jaime Córdoba Triviño).    

[83] Sentencia C-614 de 2002   (MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas   Hernández)    

[84] Sentencias C-801 de 2003   (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-839 de 2003, (MP. Jaime Córdoba Triviño) C-940 de   2003, (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-226 de 2004, (MP. Clara Inés Vargas   Hernández).    

[85] Sentencia C-307 de 2004,   (MPs. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra.    

[86] Sentencia C-1147 de 2003   (MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.   SV. Eduardo Montealegre Lynett).    

[87] Sentencia C-753 de 2004,   (MP. Alfredo Beltrán Sierra, SV. Jaime Araujo Rentería).    

[88] Sentencia C-1056 de 2003,   (MP. Alfredo Beltrán Sierra, SV. Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre   Lynett, SV y AV. Manuel José Cepeda Espinosa, SPV. Clara Inés Vargas Hernández,   Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra), C-312 de 2004 (MP. Alfredo   Beltrán Sierra).    

[89] Ver, entre otras, las   sentencias C-030 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-461 de 2008 (MP. Manuel   José Cepeda Espinosa); C-175 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SPV. Nilson   Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto; SV. Cristina Pardo   Schlesinger); C-187 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-366 de 2011   (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SPV. Luis Ernesto Vargas Silva; SPV. Humberto   Antonio Sierra Porto).    

[90] MP. Rodrigo Escobar Gil.   En esta oportunidad la Corte declaró la inexequibilidad integral de la Ley 1021   de 2006, “por la cual se expide la Ley General Forestal”. En esta oportunidad,   la Corte concluyó que la consulta previa debió haberse surtido con anterioridad   a la presentación del proyecto de ley que dio origen a la Ley Forestal en el   Congreso de la República, en los siguientes términos:  “[l]a Ley General   Forestal, en cuanto que regula de manera general e integral, la actividad   forestal, no obstante que, contiene previsiones orientadas a preservar la   autonomía de las comunidades indígenas y afrocolombianas, y que reconoce el   derecho exclusivo de las mismas al aprovechamiento de los recursos forestales de   sus territorios, es susceptible de afectar directa y específicamente a tales   comunidades, en la medida en que establece políticas generales, definiciones,   pautas y criterios, que en cuanto que de aplicación general, pueden afectar las   áreas en las que se encuentran asentadas las comunidades, lo cual, a su vez,   puede repercutir sobre sus formas de vida y sobre la relación tan estrecha que   mantienen con el bosque.”    

[91] Ver, entre otras, las   sentencias C-461 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa); C-175 de 2009 (MP.   Luis Ernesto Vargas Silva. SPV. Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra   Porto; SV. Cristina Pardo Schlesinger); C-702 de 2010 (MP. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub); C-915 de 2010 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-941 de 2010 (MP.   Jorge Iván Palacio Palacio); C-187 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto),   y C-366 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SPV. Luis Ernesto Vargas Silva;   SPV. Humberto Antonio Sierra Porto).    

[92] Sentencia C-208 de 2007   (MP. Rodrigo Escobar Gil).    

[93] Sentencias C-208 de 2007   (MP. Rodrigo Escobar Gil) y C-030 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil).    

[95] Sentencias  C-461 de   2008 (MP.  Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Jaime Araujo Rentería) y C-615   de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto, SV. Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo).    

[96] Sentencia C-615 de 2009   (MP. Humberto Antonio Sierra Porto, SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).    

[97]  MP. Jaime Araújo   Rentería.    

[98] MP. Carlos Gaviria Díaz.    

[99] Sentencia C-030 de 2008.   MP. Rodrigo Escobar Gil.    

[100]  Sentencia C-030 de 2008.    

[101] Sentencia C-208 de 2007   (MP. Rodrigo Escobar Gil).    

[102] Sentencia C-175 de 2009   (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, SV. Cristina Pardo Schlesinger y Gabriel Eduardo   Mendoza, SPV. Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto).    

[103] Así, en la sentencia   C-620 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, AV. Jaime Araujo Rentería, Álvaro   Tafur Galvis, SV. Clara Inés Vargas Hernández, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime   Córdoba Triviño) –en la que se examinaron medidas normativas referentes a las   salinas de Manaure en la Guajira- la Corte efectuó un recuento histórico   detallado del surgimiento de la ley acusada, y con base en tal recuento, así   como en el objeto mismo de la ley, llegó a la conclusión de que tal impacto   directo y específico sí existía –dada la historia de negociación y concertación   entre el Estado y los Wayúu que dio lugar a la adopción de dicha norma-. De   igual manera, en la sentencia C-608 de 2010 la Corte concluyó que el Acuerdo de   Libre Comercio entre Colombia y Canadá sí contenía disposiciones que generarían   una afectación directa sobre los pueblos indígenas y tribales, con base en las   intervenciones del Senador indígena Jesús Enrique Piñacué, en las que denunció   que las disposiciones sobre explotación minera y sobre resolución de   controversias entre comunidades indígenas y empresas multinacionales tendrían un   impacto negativo sobre los grupos étnicos.    

[104] Sentencia C-175 de 2009   (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, SV. Cristina Pardo Schlesinger y Gabriel Eduardo   Mendoza, SPV. Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto).    

[105] Ver las sentencias C-063 de 2010 (MP   Humberto Sierra Porto) y C-702 de 2010 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SV.   Mauricio González Cuervo y Humberto Sierra Porto, AV. Nilson Pinilla Pinilla) y   C-702 de 2010 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SV. Mauricio González Cuervo y   Humberto Sierra Porto, AV. Nilson Pinilla Pinilla).    

[106] Ver las sentencias    C-418 de 2002, (MP. Álvaro Tafur Galvis) C-891de 2002 (MP. Jaime Araujo   Rentería) y C-620 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, AV. Jaime Araujo   Rentería, Álvaro Tafur Galvis, SV. Clara Inés Vargas Hernández, Alfredo Beltrán   Sierra y Jaime Córdoba Triviño).    

[107] Ver la sentencia C-620 de 2003, (MP. Marco   Gerardo Monroy Cabra, AV. Jaime Araujo Rentería, Álvaro Tafur Galvis, SV. Clara   Inés Vargas Hernández, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño), C-175 de   2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, SV. Cristina Pardo Schlesinger y Gabriel   Eduardo Mendoza, SPV. Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto) y C-615 de   2009 (MP. Humberto Sierra Porto, SV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).    

[108] La Corte en la sentencia   C-620/03 enunció el método de interpretación teleológico, y afirma que lo aplicó   en su recuento histórico sobre la relación entre los Wayúu, las salinas y el   Gobierno.    

[109] Ley 819 de 2003,   Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el   impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene   gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá   ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. ║ Para estos propósitos,   deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de   trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso   adicional generada para el financiamiento de dicho costo. ║ El Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en   el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia   de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en   contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la   Gaceta del Congreso. ║ Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que   planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la   correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de   ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda   y Crédito Público. ║ En las entidades territoriales, el trámite previsto en el   inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien   haga sus veces.    

[110] C-1113 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis);   C-500 de 2005 (MP. Humberto   Antonio Sierra Porto, SV Jaime Araujo Rentería); C-729 de 2005 (MP. Alfredo Beltrán Sierra AV Jaime   Araujo Rentería); C-072 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño); C-929 de 2006.    

[111]Ver entre otras las sentencias C-874 de 2005 (MP: Clara Inés Vargas Hernández), C-856 de 2006 (MP: Jaime Córdoba   Triviño), C-502 de 2007 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa).    

[112] Ver   entre muchas otras las sentencias C-197 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar   Gil), C-782 de 2001(MP. Manuel José Cepeda Espinosa), C-500 de 2005 (MP.   Humberto Antonio Sierra Porto SV. Jaime Araujo Rentería)), C-502 de 2007 (MP:   Manuel José Cepeda Espinosa SV. Jaime Araujo Rentería), C-290 de 2009 (MP.   Gabriel Eduardo Mendoza, Martelo), C-339 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra   Porto), C-441 de 2009 (MP. Juan Carlos Henao Pérez), C-662 de 2009 (MP. Luis   Ernesto Vargas Silva), C-850 de 2009 (MP. Nilson Pinilla Pinilla).    

[113]  C-502 de 2007 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Jaime Araujo Rentería).    

[114]  Esta doctrina ha sido reiterada en sentencias tales como C-315 de 2008 (MP.   Jaime Córdoba Triviño); C-1197 de 2008 (MP. Nilson Pinilla Pinilla); C-662 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[115] Gacetas del Congreso No. 77, 136,147, 277, 296, y 322 de 2012.    

[116] Ver, entre otras, las   sentencias T-473 de 1992, T-695 de 1996, T-074 de 1997 y C-491 de 2007. En la   sentencia T-705 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, se expresó al respecto: “3.   El precedente jurisprudencial definido por la Corte Constitucional (…)ha   establecido que de la interpretación sistemática del derecho de petición (Art.   23 C.P.) y el libre acceso a los documentos públicos (Art. 74 C.P.), así como de   las normas que integran el bloque de constitucionalidad, en especial, los   artículos 13 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos y 19 del   Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se deriva el derecho   fundamental de acceso a los documentos públicos.”    

[117] En la sentencia T-605 de   1996, M.P. Jorge Arango Mejía, se afirmó sobre la relación entre el derecho a   acceder a la información en manos del Estado y el derecho de petición:   “Interpretando sistemáticamente las distintas normas de la Constitución, esta   Corporación ha declarado que el derecho a acceder a documentos públicos está   directamente relacionado con el derecho de petición, al ser una manifestación   específica del mismo. El derecho de petición es el género, y el acceso a   documentos públicos o a determinadas informaciones, es la especie. “Por tanto,   esta Sala no comparte la decisión adoptada por el Consejo de Estado, al   considerar que el acceso a documento públicos no es un derecho fundamental, por   ser autónomo y no encontrarse regulado por la Constitución dentro del capítulo   de los derechos fundamentales. “En relación con este último argumento expuesto   por el Consejo de Estado, es necesario recordar que la Corte Constitucional,   desde sus primeras providencias ha sostenido que los derechos fundamentales no   son sólo aquellos que están consagrados por la Constitución en el capítulo 1 del   título II, que trata ‘De los Derechos fundamentales’, pues existen otros   derechos que no aparecen enunciados allí, pero que, por su naturaleza y   contenido, tienen carácter de fundamentales.”    

[118] Así fue destacado   en la sentencia T-473 de   1992 MP: Ciro Angarita Baróndonde se afirmó: “… si es cierto que el derecho a acceder a   los documentos públicos  consagrado  en  el Artículo 74, puede   considerarse  en buena medida como una modalidad del derecho fundamental de   petición y como instrumento necesario para el ejercicio del derecho a la   información y, por lo tanto, comparte con estos su núcleo axiológico esencial,   no lo es menos que tiene también un contenido y alcance particulares que le   otorgan especificidad y autonomía dentro del conjunto de los derechos   fundamentales.”  A   esta conexión axiológica entre estos dos derechos también se refirió la Corte en   la sentencia T-578 de 1993, MP:   Alejandro Martínez Caballero, en los siguientes términos: El derecho a la   información de las sociedades democráticas actuales se manifiesta en tres   sentidos: a) en el deber tanto del Estado -salvo determinadas excepciones-, como   de los particulares, a responder cuando la información sea requerida, b) en el   derecho de toda persona a recibir información y c) en el derecho de los   profesionales de “hacer la información” con libertad y responsabilidad   social.(…) En tanto que derecho, comprende una serie de facultades, entre las   cuales se encuentra la investigación y la recepción. Articulando el derecho,   como pilares poderosos, el deber troncal de informar y el derecho a ser   informado. Incluso para algunos tratadistas internacionales el derecho a ser   informado podría ser tratado independientemente, tal es su calibre, y lo   califican como superior a las libertades públicas, pues mientras que a las   libertades públicas basta con que no se las trabe, el derecho a ser informado   exige incluso potenciación[118].   (…) De todo lo anterior se puede deducir que la sociedad, en la persona de sus   miembros tiene derecho a la verdad, a que los poderes públicos informen, a que   los profesionales de la información desarrollen la función de informar,   investigando y difundiendo, a que la información sea completa, objetiva y   auténtica, permitiendo la participación. Y a que el receptor, acreedor de esa   información sea protegido.”    

[119] C-872   de 2003 MP. Clara Inés Vargas Hernández    

[120] C-491   de 2007, MP. Jaime Córdoba Triviño, (SV Jaime Araujo Rentería).    

[121] “La   efectividad del derecho a obtener copias es manifestación concreta del derecho a   obtener pronta resolución a las peticiones formuladas que también hace parte del   núcleo esencial del derecho de petición.“ (T-464 de 1992,MP. Eduardo Cifuentes   Muñoz)    

[122] Fernández   Areal, Manuel, Introducción al derecho a la información A.T.E., Barcelona 1977,   pág. 13.    

[123] T-473   de 1992 MP: Ciro Angarita Barón.    

[124] En la sentencia C-872 de   2003 la Corte recordó lo siguiente: “Al respecto, una interpretación histórica   del artículo 74 constitucional, evidencia que fue la voluntad de los   Constituyentes profundizar aún más en la garantía del derecho de acceso a   documentos públicos. En tal sentido, durante la sesión plenaria del jueves 6 de   junio de 1991 se propuso el siguiente artículo: “DERECHO A LA INFORMACIÓN.   ARTÍCULO NUEVO. Los documentos oficiales son públicos, excepto los que la ley   considere secretos. Las sesiones de los Consejos Directivos de las empresas de   servicios públicos y en general de entidades administrativas estatales, así como   las reuniones de la junta directiva del Banco de la República son públicas.   Cualquier persona puede conocer la información que sobre ella tenga el Estado.   La información estadística oficial debe tener origen en instituciones del Estado   imparciales e independientes del Gobierno. Es deber de las personas suministrar   al Estado información veraz y oportuna sobre las materias que interesan al   conglomerado social”. Gaceta Constitucional núm. 129, Acta sesión plenaria,   jueves 6 de junio de 1991, p. 4.    

[125] C-038   de 1996, (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).    

[126] C-053 de 1995, (MP.   Eduardo Cifuentes Muñoz).    

[127] C-957 de 1999, (MP.   Álvaro Tafur Galvis).    

[128] Sentencia C-491 de 2007   F. J. 9.    

[129] T-473   de 1992 MP: Ciro Angarita Barón.    

[130] Cfr.   Fernández Areal, Manuel, Introducción al derecho a la información A.T.E.,   Barcelona 1977, pág. 13.    

[131] Cfr, Novoa   Noreal, Eduardo. Derecho a la vida privda y libertad de información Siglo   Veintiuno Editores, México, 1979, pág. 148.    

[132] Sentencia T-420 de 1998,   MP. Antonio Barrera Carbonell.    

[133] C-957   de 1999, MP: Álvaro Tafur Galvis.    

[134] Sentencia C-089 de 1994.    

[135] Sentencia C-491 de 2007   (MP. Jaime Córdoba Triviño). En esta sentencia, la Corte Constitucional estudió   una acción pública de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1097 de 2006   “[p]or la cual se regulan los gastos reservados”, en la que se argumentaba,   entre otras razones, que la Ley demandada vulneraba el derecho de los ciudadanos   a ejercer el control sobre los gastos reservados, así como, el derecho de acceso   a la información pública porque la consagración de gastos reservados configuraba   un acto de poder que limitaba desproporcionada e innecesariamente el derecho de   las personas a buscar, recibir y difundir libremente información sobre las   actuaciones de las autoridades públicas. La Corte declaró la exequibilidad de la   norma, porque consideró “que el establecimiento de un límite al derecho de acceso a la   información con el objetivo de garantizar la seguridad nacional y el orden   público no viola la Constitución”.    

[136] C-711   de 1996, MP. Fabio Morón Díaz, SPV: Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez   Caballero.    

[137] Rubio Llorente,   Francisco. “La Constitución como fuente del Derecho”, en el libro colectivo,   La Constitución española y las fuentes del Derecho, 1979, Vol. I.    

[138] Sentencia C-872 de 2003   (MP. Clara Inés Vargas Hernández, SPV. Jaime Araujo Rentería). En esa   oportunidad, la Corte Constitucional estudió una acción pública de   inconstitucionalidad contra los artículos 27 y 42 del Decreto 1799 de 2001   “[p]or el cual se dictan las normas sobre evaluación y clasificación para el   personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y se establecen   otras disposiciones”, en los cuales se establece el carácter de reservado de los   documentos elaborados por la autoridades evaluadoras y revisoras en los que se   consignan juicios de valor acerca de las condiciones personales y profesionales   de los Oficiales y Suboficiales, así como, la reserva de las sesiones decisorias   de la junta calificadora, las decisiones tomadas y los documentos en  que   ellas consten. En términos generales, el actor consideró que la reserva   establecida en las normas demandadas restringía el ejercicio del derecho   fundamental de acceso a documentos públicos y vulneraba los principios   constitucionales de democracia participativa, publicidad y petición. La Corte   consideró que la reserva establecida en el artículo 27 del Decreto 1799 de 2001,   perseguía la protección de objetivos constitucionalmente válidos. Respecto de la   reserva establecida sobre las deliberaciones que tienen lugar en el seno de la   Junta Clasificadora y las actas en las que ellas constan, la Corte consideró que   era una medida proporcional y razonable, porque “[d]otar de publicidad el   proceso de selección de oficiales y suboficiales para ascenso, e incluso   permitir la intervención ciudadana en los mismos, […] podría llegar hasta   entorpecer el buen funcionamiento de las Fuerzas Militares”. Por el   contrario, respecto de la reserva establecida sobre los motivos para clasificar   a un Oficial o Suboficial para ascenso, la Corte consideró que constituía una   medida desproporcionada, porque esa información “no guardan relación alguna   con el mantenimiento de la seguridad nacional, ni con el disfrute de los   derechos fundamentales del evaluado, y por ende,  el conocimiento de los   mismos, por parte de la ciudadanía, no lesiona bien jurídico alguno”.    

[139] Esa   línea jurisprudencial se encuentra en las sentencias T-473 de 1992 MP: Ciro Angarita   Barón, T-578 de 1993, MP: Alejandro Martínez Caballero, T-605 de 1996, MP. Jorge   Arango Mejía, C-711 de 1996, MP. Fabio Morón Día, SPV: Eduardo Cifuentes Muñoz y   Alejandro Martínez Caballero, T-074 de 1997, MP. Fabio Morón DíazC-957 de 1999, MP: Álvaro Tafur   Galvis, T-1268 de 2001, MP: Jaime Araújo Rentería, T-729 de 2002 MP. Eduardo   Montealegre LynettC-872 de 2003 MP. Clara Inés Vargas HernándezC-370 de 2006, MP. (Ms.Ps.   Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño; Rodrigo Escobar Gil, Marco   Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, SV:   Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Humberto Antonio Sierra Porto;   AV: Jaime Araujo Rentería)C-491 de 2007, MP. Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime Araujo RenteríaT-157 de 2010 MP. Luís Ernesto   Vargas Silva T-580 de   2010 MP. Jorge Iván Palacio PalacioC-640 de   2010 MP: Mauricio González CuervoT-759 de   2010 MP: María Victoria Calle CorreaT-161 de   2011 MP: Humberto Antonio Sierra PortoT-451 de 2011, MP. Humberto Antonio Sierra Porto, T-487 de 2011 MP: Jorge Ignacio Pretelt ChaljubC-881 de 2011, MP: Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub-540 de 2012, MP. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[140] C-491   de 2007, MP. Jaime Córdoba Triviño, SV. Jaime Araujo Rentería.    

[141] Sentencia C-872 de 2003. En el mismo sentido la sentencia C-891 de   2002 según la cual: “En procura de la materialización del derecho a participar   en las decisiones que afectan o puedan llegar a afectar los legítimos intereses   y derechos de los habitantes del país, le corresponde a las entidades estatales   suministrarle a las personas oportunamente toda la información que no goce de   reserva constitucional o legal; advirtiendo sí, que esta información oficial   debe ser completa, consistente, coherente, verificable, comparable,   contextualizada, diáfana y siempre oportuna.”Igualmente, en la sentencia T-596 de 2002 la Corte indicó que para que   los miembros de la comunidad política puedan ejercer plenamente el derecho a la   participación ciudadana es necesario que la información que soliciten al Estado   les sea suministrada de manera fácil de entender.    

[142] A este respecto la Corte ha señalado que existe una clara obligación   del servidor público de motivar la decisión que niega el acceso a un documento   público y tal motivación debe reunir los requisitos establecidos por la   Constitución y la ley que se explican en la presente sentencia. En particular   debe indicar expresamente la norma en la cual se funda la reserva. Por esta vía   el asunto puede ser sometido a controles disciplinarios, administrativos e   incluso judiciales. Cfr. Sentencia T-074 de 1997. La exigencia de motivación se   encuentra adicionalmente en las normas legales sobre la materia.    

[143] Sentencia T-216 de 2004. En el mismo sentido C-872 de 2003. En esta   sentencia la Corte señala que la información privada que repose en las hojas de   vida en poder del estado y que no tenga relevancia pública puede ser reservada y   no difundirse sin autorización del data habiente.    

[144] Así, en la sentencia T-527 de 2005 la Corte reiteró   que “las reglas para el acceso de documentos y el régimen de restricciones   contenidas en la Ley 57 de 1985 “por la cual se ordena la publicidad de los actos y los   documentos oficiales”   constituye una regulación constitucionalmente admisible del contenido del   derecho previsto en el artículo 74 Superior.” Entre estas, se encuentran: (i) “la facultad de consulta y obtención de   copias de los documentos que reposen en oficinas públicas, a excepción de   aquellos sometidos a reserva por mandato legal o que estén relacionados con la   defensa y seguridad nacional (art. 12); ii) la caducidad de la reserva, que es   de treinta años a partir de la expedición del documento (art. 13); iii) la   obligación del peticionario de pagar a favor del tesoro público el valor de las   copias que solicite, suma que no podrá exceder el costo de reproducción (art.   17); iv) la inoponibilidad de la reserva del documento cuando su acceso fuere   solicitado por una autoridad en ejercicio de sus funciones (art. 20); v) la   necesidad de motivar la decisión que niegue el acceso a los documentos y la   posibilidad del control judicial de tal determinación ante el contencioso   administrativo (art. 21); vi) la obligación de las autoridades de resolver la   solicitud de acceso en el término de diez días, entendiéndose que vencido ese   lapso procede el silencio administrativo positivo y deberá suministrarse el   documento en los tres días siguientes (art. 25).”    

[146]  Sentencia T-216 de 2004.    

[147]  En este sentido se ha manifestado también la Corte Suprema de Justicia al   considerar 1) que la reserva legal del proceso penal se levanta una vez a   terminado este o se ha archivado la actuación; 2) que sólo puede permanecer en   reserva la información estrictamente necesaria para proteger la vida o   integridad de víctimas y testigos o la intimidad de sujetos de especial   protección como los menores; 3) que sólo se admite la reserva de las piezas que   han sido trasladadas a otro proceso que se encuentra en curso pero no de la   información restante del proceso archivado. Cfr. CSJ Sala de Casación Penal   sentencias de 17 de junio de 1998 y Sentencia de 10 de noviembre de 1999.       

[148] Al respecto dijo la Corte: “La disposición demandada   ha introducido una restricción desproporcionada para el ejercicio de los   mentados derechos fundamentales y será, por lo tanto, declarada exequible sólo   bajo el entendido de que la reserva deberá levantarse tan pronto se practiquen   las pruebas a que haya lugar y, en todo caso, una vez expire el término general   fijado por la ley para su práctica. En estas condiciones, el público puede   libremente ser informado sobre los cargos y los descargos y las pruebas que los   sustentan y, para el efecto, acceder al respectivo expediente, inclusive antes   de que se expida el fallo de primera instancia, lo cual asegura que si a raíz   del escrutinio público surgen nuevos elementos de prueba éstos podrán ser   aportados antes de que se adopte la decisión final.” Sentencia C-038 de 1996. En   esta materia no sobra recordar que de conformidad con el artículo 13 de la Ley   57 de 1985, la reserva legal de cualquier documento cesa, entendiéndose como   documento histórico, permitiendo la publicación de éstos: “la reserva sobre   cualquier documento cesará a los treinta años de su expedición; cumplidos éstos,   el documento adquiere carácter histórico y podrá ser consultado por cualquier   ciudadano y la autoridad que esté en su posesión adquiere la obligación de   expedir a quien lo demande copias o fotocopias del mismo”.    

[149]  Sentencia C-370 de 2006.    

[150] En este sentido la sentencia C-872 de 2003 señaló: En   suma, en una sociedad democrática, la regla general consiste en permitir el   acceso ciudadano a todos los documentos públicos. De allí que constituya un   deber constitucional de las autoridades públicas entregarle, a quien lo   solicite, informaciones claras, completas, oportunas, ciertas y actualizadas   sobre cualquier actividad del Estado. Aunado a lo anterior, debe existir, en   toda entidad oficial, una política pública de conservación y mantenimiento de   esta variedad de documentos, muy especialmente, aquellos que guarden una   relación directa con la comisión de violaciones masivas y sistemáticas de los   derechos humanos y del derecho internacional humanitario.”    

[151]  A este respecto en la sentencia inmediatamente citada la Corte señaló: “Ahora   bien, las últimas tendencias del derecho internacional de los derechos humanos y   del derecho internacional humanitario vinculan estrechamente el derecho   fundamental de acceso a documentos públicos con los derechos de las víctimas de   los crímenes de lesa humanidad, de genocidios y de crímenes de guerra, a   la justicia, la reparación, y muy especialmente, a conocer la verdad.” En el   mismo sentido ver la Sentencia C-370 de 2006 sobre el acceso a la información   pública en la llamada “ley de justicia y paz”.    

[152] Sentencia C-038 de 1996. Respecto al deber de los periodistas, en   todo caso, de ponderar los bienes constitucionales en juego y de someterse a la   ley, Cfr. T-331 de 1994.    

 [153]Sentencia C-038 de 1996. En el mismo sentido la sentencia C-527 de   2005 señaló: Más recientemente la  Corte ha reiterado que las   limitaciones del derecho de acceso a la información  pública serán   admisibles cuando se compruebe: (i) la existencia de reserva legal en relación   con la limitación del derecho,  (ii) la necesidad que tales restricciones   se sujeten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y estén   relacionados con la protección de derechos fundamentales o de valores   constitucionalmente protegidos, como sucede con la seguridad y la defensa   nacional; y (iii) el carácter temporal de la restricción, en la medida en que la   ley debe fijar un plazo después del cual los documentos pasan al dominio   público. En el mismo sentido C-872 de 2003 y T-1029 de 2005.    

[154] Sentencia T-473 de 1992. En el mismo sentido, en la sentencia C-887   de 2002 la Corte entendió que en el proceso de licitación y adjudicación de los   contratos de concesión de licencias de PCS, puede mantenerse la reserva.    

[155] Sentencia C-872 de 2003 que resume el principio de proporcionalidad   utilizado por la Corte desde las primeras sentencias de tutela y   constitucionalidad en 1992.    

[156] Sentencia T-928 de 2004.    

[157] Aprobada por la Ley 16   de 1972, Convención Americana sobre Derechos Humanos, “Artículo 13. Libertad   de Pensamiento y de Expresión.  “1. Toda persona tiene derecho a la   libertad de pensamiento y de expresión. Este  derecho comprende la libertad   de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de  toda índole, sin   consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma    impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.    “2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar   sujeto a  previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben   estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: “a) el   respeto a los derechos o a la  reputación de los demás, o “b) la protección   de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”    

[158]  Aprobado por la Ley 74 de 1968.    

[159] Pacto Internacional de   Derechos Civiles y Políticos.- “Artículo 19. 1. Nadie podrá ser molestado a   causa de sus opiniones. ║ 2. Toda persona tiene derecho a la libertad de   expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir   informaciones e ideas de toda índole, sin  consideración de fronteras, ya   sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro   procedimiento de su elección.  ║ 3. El ejercicio del derecho previsto en el   párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por   consiguiente, puede estar sujeto a ciertas  restricciones, que deberán, sin   embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para: ║ a)   Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás;  ║ b) La   protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral    públicas.”    

[160] Declaración de Principios sobre   Libertad de Expresión”.  (…)   PRINCIPIOS ║ (…) 2. Toda persona tiene el derecho a buscar, recibir y difundir   información y opiniones libremente en los términos que estipula el artículo 13   de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Todas las personas deben   contar con igualdad de oportunidades para recibir, buscar e impartir información   por cualquier medio de comunicación sin discriminación, por ningún motivo,   inclusive los de raza, color, religión, sexo, idioma, opiniones políticas o de   cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento   o cualquier otra condición social. ║ (…) 4. El acceso a la información en poder   del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados están   obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio sólo admite   limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley   para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad   nacional en sociedades democráticas.”    

[161] CIDH. Alegatos ante la   Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Claude Reyes y otros.   Transcritos en: Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y otros. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151,   párr. 58 c).    

[162] CIDH. Alegatos ante la   Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Claude Reyes y otros.   Transcritos en: Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y otros. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151,   párr. 58 c).    

[163] En este preciso sentido,   el principio 4 de la Declaración de Principios dispone que, “[e]l acceso a la   información […] sólo admite limitaciones excepcionales que deben estar   establecidas previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e   inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democráticas”.    

[164] Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y   otros. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 92. En el mismo sentido, en la   Declaración Conjunta de 2004, los relatores para la libertad de expresión de la   ONU, la OEA y la OSCE han explicado que, este principio “establece la presunción   de que toda la información es accesible, sujeto solamente a un sistema   restringido de excepciones”.    

[165]  Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y otros. Sentencia de 19 de septiembre de   2006. Serie C No. 151, párr. 89.    

[166]  Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y otros. Sentencia de 19 de septiembre de   2006. Serie C No. 151, párr. 90.    

[167] Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y   otros. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 91. Asimismo: Corte I.D.H., Caso Palamara Iribarne   Vs. Chile. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135, párr. 85; Corte I.D.H., Caso Ricardo Canese Vs. Paraguay.   Sentencia de 31 de agosto de 2004. Serie C No. 111, párr. 96; Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa   Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, párrs. 121 y 123; y   Corte I.D.H., La Colegiación Obligatoria de Periodistas (arts. 13   y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-5/85   del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, párr. 46. En similar sentido, la   Resolución CJI/RES.147 (LXXIII-O/08) del Comité Jurídico Interamericano sobre   los “Principios sobre el Derecho de Acceso a la Información”, establece en el   numeral 1 que: “Toda información es accesible en principio. El acceso a la   información es un derecho humano fundamental que establece que toda persona   puede acceder a la información en posesión de órganos públicos, sujeto solo a un   régimen limitado de excepciones, acordes con una sociedad democrática y   proporcional al interés que los justifica. Los Estados deben asegurar el respeto   al derecho de acceso a la información, adoptando la legislación apropiada y   poniendo en práctica los medios necesarios para su implementación”.    

[168] CIDH. Alegatos ante la   Corte Interamericana en el caso Claude Reyes y otros. Transcritos en: Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y otros. Sentencia de 19 de   septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 58 c).    

[169] Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y otros.   Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 98.    

[170] Declaración Conjunta de   los relatores para la libertad de expresión de la ONU, la OEA y la OSCE (2004).    

[171]  Asamblea General de la OEA. Resolución 1932 (XXXIII-O/03), “Acceso a la   Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia”. 10 de junio de 2003;   Resolución 2057 (XXXIV-O/04), “Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento   de la Democracia”. 8 de junio de 2004; Resolución 2121 (XXXV-O/05), “Acceso a la   Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia”. 7 de junio de 2005; y   Resolución 2252 (XXXVI-O/06), “Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento   de la Democracia”. 6 de junio de 2006.    

[172] CIDH. Alegatos ante la   Corte Interamericana en el caso Claude Reyes y otros. Transcritos en: Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y otros. Sentencia de 19 de   septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 58 d).    

[173] Corte   Interamericana de Derechos Humanos, dictamen consultivo del 13 de noviembre de   1985, OC-5 de 1985, Serie A, párr. 69.    

[174]  Sentencia de 1 de febrero de 2006. Serie C No. 141, párr. 77; y Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia   de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, párr. 108.    

[175]  C-540 de 2012, MP. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[176] Cfr. Sentencia T-511 de 2010.    

[177] “El derecho de acceso a la información no   es un derecho absoluto, sino que puede estar sujeto a  limitaciones. Sin   embargo, […] dichas limitaciones deben dar cumplimiento estricto a los   requisitos derivados del artículo 13.2 de la Convención Americana, esto es:   verdadera excepcionalidad, consagración legal,  objetivos legítimos,   necesidad y estricta proporcionalidad. No obstante, las excepciones no deben   convertirse  en la regla general; y debe entenderse, para todos los   efectos, que el acceso a la información es la regla, y el  secreto la   excepción. Asimismo, en la legislación interna debe resultar claro que la   reserva se mantendrá  solamente mientras la publicación pueda efectivamente   comprometer los bienes que se protegen con el  secreto. En este sentido, el   secreto debe tener un plazo razonable, vencido el cual, el público tendrá   derecho a  conocer la respectiva información. En particular, respecto de   los límites, la Corte Interamericana ha resaltado  en su jurisprudencia que   el principio de máxima divulgación “establece la presunción de que toda   información  es accesible, sujeta a un sistema restringido de excepciones”,   las cuales “deben estar previamente fijadas por  ley”, responder a un   objetivo permitido por la Convención Americana, y “ser necesarias en una   sociedad  democrática, lo que depende de que estén orientadas a satisfacer   un interés público imperativo”.     

[178] “La jurisprudencia de la Corte   Interamericana ha establecido que el Estado tiene la carga de la prueba de   demostrar que las limitaciones al acceso a la información son compatibles con   las normas interamericanas  sobre libertad de expresión. Así también lo ha   afirmado el Comité Jurídico Interamericano en su resolución  sobre los   “Principios sobre el Derecho de Acceso a la Información”, al establecer que, “la   carga de la prueba  para justificar cualquier negativa de acceso a la   información debe recaer en el órgano al cual la información fue solicitada”. Lo   anterior permite generar seguridad jurídica en el ejercicio del derecho de   acceso a la información, pues, al estar la información en control del Estado   debe evitarse al máximo la actuación discrecional y arbitraria del mismo en el   establecimiento de restricciones al derecho”.     

[179] “Tal como ha sido ampliamente reconocido en   el seno de las relatorías para la libertad de expresión, frente  a un   conflicto de normas, la ley de acceso a la información deberá prevalecer sobre   toda otra legislación. Lo  anterior, toda vez que se ha reconocido al   derecho de acceso a la información como un requisito indispensable  para el   funcionamiento mismo de la democracia. Esta exigencia ayuda a promover que los   Estados cumplan  efectivamente con la obligación de establecer una ley de   acceso a la información pública y a que la  interpretación de la misma   resulte efectivamente favorable al derecho de acceso”. Contenido en el literal   B,  punto 1, a, b, c.     

[180] Contenido en el literal   C, puntos 1 a 4 (a-h).    

[181] Contenido en el punto 5,   literal a-h.    

[182] En esta efectuaron una   formulación sintética de los requisitos que deben cumplir las limitaciones al    derecho de acceso a la información, y profundizaron en algunos temas atinentes a   la información reservada o  secreta y las leyes que establecen tal   carácter, así como los funcionarios obligados legalmente a guardar su    carácter confidencial.     

[183] “La Corte Interamericana ha establecido   que, ´toda persona, incluyendo a los familiares de las víctimas de  graves   violaciones de derechos humanos, tiene el derecho a conocer la verdad. En   consecuencia, los  familiares de las víctimas [o las víctimas], y la   sociedad como un todo, deben ser informados de todo lo  sucedido con   relación a dichas violaciones´. En este sentido, el derecho de acceso a la   información impone a  los Estados, entre otros, el deber de preservar y   facilitar el acceso a los archivos estatales, cuando éstos  existieran; y   de crearlos y preservarlos cuando no estuvieran recopilados u organizados como   tales. Cuando se  trata de graves violaciones de derechos humanos, la   información que pueden reunir estos archivos posee un  valor innegable y es   indispensable no sólo para impulsar las investigaciones sino para evitar que   hechos aberrantes puedan repetirse”.    

[184] Punto 4, literales a, b y c.    

[185] En este   preciso sentido, el principio 4 de la Declaración de Principios dispone que,   “[e]l acceso a la información […] sólo admite limitaciones excepcionales que   deben estar establecidas previamente por la ley para el caso que exista un   peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades   democráticas”.    

[186] Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y otros.   Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 92. En el mismo sentido, en la Declaración   Conjunta de 2004, los relatores para la libertad de expresión de la ONU, la OEA   y la OSCE han explicado que, este principio “establece la presunción de que toda   la información es accesible, sujeto solamente a un sistema restringido de   excepciones”.    

[187] Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y otros. Sentencia de 19 de   septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 89.    

[188] Corte   I.D.H., Caso Claude Reyes y otros. Sentencia de 19 de septiembre de 2006.   Serie C No. 151, párr. 90.    

[189] Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y otros.   Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 91. Asimismo: Corte I.D.H., Caso Palamara Iribarne   Vs. Chile. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135, párr. 85; Corte I.D.H., Caso Ricardo Canese Vs. Paraguay.   Sentencia de 31 de agosto de 2004. Serie C No. 111, párr. 96; Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa   Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, párrs. 121   y 123; y Corte I.D.H., La Colegiación Obligatoria de Periodistas   (arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva   OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, párr. 46. En similar   sentido, la Resolución CJI/RES.147 (LXXIII-O/08) del Comité Jurídico   Interamericano sobre los “Principios sobre el Derecho de Acceso a la   Información”, establece en el numeral 1 que: “Toda información es accesible en   principio. El acceso a la información es un derecho humano fundamental que   establece que toda persona puede acceder a la información en posesión de órganos   públicos, sujeto solo a un régimen limitado de excepciones, acordes con una   sociedad democrática; y proporcionales al interés que los justifica. Los Estados   deben asegurar el respeto al derecho de acceso a la información, adoptando la   legislación apropiada y poniendo en práctica los medios necesarios para su   implementación”.    

[190] Tomado de “El derecho de acceso a la   información, en el marco jurídico interamericano.” Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la   Comisión Interamericana de Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/II. CIDH/RELE/INF. 1/09, 30 diciembre 2009.    

[191] Esta disposición recoge las orientaciones   señaladas en La Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública,   que en su artículo 25 establece: La autoridad pública que reciba una   solicitud deberá realizar una interpretación razonable acerca del alcance y la   naturaleza de la solicitud. ║ En caso que la autoridad pública tenga dudas   acerca del alcance o naturaleza de la información solicitada, deberá ponerse en   contacto con el solicitante con el objetivo de clarificar lo solicitado. La   autoridad pública tiene la obligación de asistir al solicitante en relación con   su solicitud y de responder a la solicitud en forma precisa y completa.    

[192] Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y otros.   Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 77; CIDH. Alegatos   ante la Corte Interamericana en el caso Claude Reyes y otros.  Transcritos en: Corte   I.D.H., Caso Claude Reyes y otros. Sentencia de 19 de septiembre de 2006.   Serie C No. 151, párr. 58 a) y   b).    

[193] Acto   Legislativo 03 de 2011, Artículo 1, Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna   circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o   judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos   fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva. Ver las   sentencias C-132 de 2012 (MP: Humberto Antonio Sierra Porto, AV. Humberto   Antonio Sierra Porto y Mauricio González Cuervo); C-238 de 2012 (MP: Luis   Ernesto Vargas Silva, AV: Humberto Antonio Sierra Porto, Mauricio González   Cuervo y Nilson Pinilla Pinilla).    

[194] T-473 de 1992 (MP: Ciro   Angarita Barón).    

[196] Al   respecto la Corte ha indicado que “el  secreto de un documento público   no puede llevarse al extremo de mantener bajo secreto su existencia. El objeto   de protección constitucional es exclusivamente el contenido del documento. Su   existencia, por el contrario, ha de ser pública, a fin de garantizar que los   ciudadanos tengan una oportunidad mínima a fin de poder ejercer, de alguna   manera, el derecho fundamental al control del poder público (art. 40 de la C.   P.)” Sentencia T-216 de 2004.    

[197] Sentencia T-074 de 1997.    

[198] Así,    la Corte en la sentencia T-1268 de 2001 tuteló el   derecho de un ciudadano a quien las autoridades aeronáuticas le negaban el   acceso a una cierta información con el argumento de que la misma era objeto de   reserva según un reglamento aeronáutico contenido en un acto administrativo.    

[199] La sentencia C-038 de 1996 señaló al respecto: “La publicidad como   principio constitucional que informa el ejercicio del poder público, se respeta   cuando se logra mantener como regla general y siempre que la excepción,   contenida en la ley, sea razonable y ajustada a un fin constitucionalmente   admisible. La medida exceptiva de la publicidad, igualmente, deberá analizarse   en términos de razonabilidad y proporcionalidad, como quiera que ella afecta,   según se ha anotado, un conjunto de derechos fundamentales”. En el mismo sentido la sentencia C-527 de 2005 consigna: “Más   recientemente la  Corte ha reiterado que las limitaciones del derecho de   acceso a la información  pública serán admisibles cuando se compruebe: (i)   la existencia de reserva legal en relación con la limitación del derecho,    (ii) la necesidad que tales restricciones se sujeten a los principios de   razonabilidad y proporcionalidad y estén relacionados con la protección de   derechos fundamentales o de valores constitucionalmente protegidos, como sucede   con la seguridad y la defensa nacional; y (iii) el carácter temporal de la   restricción, en la medida en que la ley debe fijar un plazo después del cual los   documentos pasan al dominio público”.    

[200] Sentencia C-491 de 2007   F. J. 11.    

[201] Ley 57 de 1985, Artículo 12º.- Toda persona tiene   derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que   se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan   carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la   defensa o seguridad nacional.    

[202] Ley 594 de 2000. Artículo 27. Acceso y consulta de los documentos. Todas   las personas tienen derecho a consultar los documentos de archivos públicos y a   que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan   carácter reservado conforme a la Constitución o a la Ley. ǁ Las autoridades responsables de los archivos públicos   y privados garantizarán el derecho a la intimidad personal y familiar, honra y   buen nombre de las personas y demás derechos consagrados en la Constitución y   las leyes.    

[203] Por la cual se regulan   los gastos reservados.    

[204] El literal d) del numeral 4 del artículo 2° de la   Ley 1150 de 2007 establece: “d) La contratación de bienes y servicios en   el sector Defensa y en el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS*, que   necesiten reserva para su adquisición”.    

[205] Por la cual se establece   el Régimen de Contratación con cargo a gastos reservados.    

[206] Ley 1266 de 2011, ARTÍCULO 2o. AMBITO DE APLICACIÓN. La presente ley se aplica a todos los datos de   información personal registrados en un banco de datos, sean estos administrados   por entidades de naturaleza pública o privada. ǁ Esta ley se aplicará sin perjuicio de   normas especiales que disponen la confidencialidad o reserva de ciertos datos o   información registrada en bancos de datos de naturaleza pública, para fines   estadísticos, de investigación o sanción de delitos o para garantizar el orden   público.   ǁ Se exceptúan de esta ley las bases de datos   que tienen por finalidad producir la Inteligencia de Estado por parte del   Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, y de la Fuerza Pública para   garantizar la seguridad nacional interna y externa.   ǁ Los registros públicos a cargo de las   cámaras de comercio se regirán exclusivamente por las normas y principios   consagrados en las normas especiales que las regulan. ǁ Igualmente, quedan excluidos de la   aplicación de la presente ley aquellos datos mantenidos en un ámbito   exclusivamente personal o doméstico y aquellos que circulan internamente, esto   es, que no se suministran a otras personas jurídicas o naturales.”    

[207] El artículo 24 de la Ley 1437 de 2011, fue   declarado inexequible mediante sentencia C-818 de 2011 y decía: “Artículo   24. Informaciones y documentos reservados.    ǁ Sólo tendrán carácter reservado las   informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución   o la ley, y en especial: ǁ 1. Los protegidos por el secreto comercial   o industrial. ǁ 2. Los relacionados con la defensa o   seguridad nacionales.  ǁ 3. Los amparados por el secreto   profesional. ǁ 4. Los que involucren derechos a la privacidad e   intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y   los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los   archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica,   salvo que sean solicitados por los propios interesados o por sus apoderados con   facultad expresa para acceder a esa información.    ǁ 5. Los relativos a las condiciones   financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que realice la   Nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la   Nación. Estos documentos e informaciones estarán sometidos a reserva por un   término de seis (6) meses contados a partir de la realización de la respectiva   operación. “    

[208] C-491 de 2007, MP. Jaime Córdoba Triviño,   SV Jaime Araujo Rentería.    

[209] Sentencia C-038 de 1996. En el mismo sentido la sentencia C-527 de   2005 señaló: Mas recientemente la  Corte ha reiterado que las   limitaciones del derecho de acceso a la información  pública serán   admisibles cuando se compruebe: (i) la existencia de reserva legal en relación   con la limitación del derecho,  (ii) la necesidad que tales restricciones   se sujeten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y estén   relacionados con la protección de derechos fundamentales o de valores   constitucionalmente protegidos, como sucede con la seguridad y la defensa   nacional; y (iii) el carácter temporal de la restricción, en la medida en que la   ley debe fijar un plazo después del cual los documentos pasan al dominio   público. En el mismo sentido C-872 de 2003 y T-1029 de 2005.    

[210] M.P. Jaime Córdoba   Triviño.    

[211]   “Corte Constitucional, sentencia C-517/98, concepto reiterado en la sentencia   C-692/03.”    

[212] Tal es el caso de las   preocupaciones de la Unidad de Tierras en relación con la posibilidad de   mantener en reserva los nombres de las personas que serán restituidas para   garantizar su vida, o de las Superintendencias Financiera y de Industria y   Comercio frente a información personal o personalísima que pueda contener un   documento público.    

[213] C-491   de 2011, MP: Luis Ernesto Vargas Silva.    

[214] Sentencia T-527 de 2005.    

[215] C-872 de 2003 MP. Clara Inés Vargas Hernández, T-1025 de 2007, MP. Manuel José Cepeda Espinosa,   T-161 de 2011 MP: Humberto Antonio Sierra Porto y T-1268 de 2001, MP: Jaime Araújo Rentería.    

[216] Nicolás   González-Cuellar Serrano, Proporcionalidad y derechos fundamentales en el   proceso penal, Madrid, 1995.    

[217] Muy   especialmente, el Tribunal Constitucional español, en los siguientes fallos: STC   66/95; STC 207 /96 y 49 /1999.    

[218] Sobre el   contenido del principio de razonabilidad, ver Perelman “Le raisonnable et le   déraisonnable  en droit”, APD, 1978, p. 36.    

[219] Luciano   Parejo Alfonso y Juan Alfonso Santamaría Pastor, Derecho Administrativo. La   jurisprudencia del Tribunal Supremo, Madrid, 1992.     

[220] Tribunal   Supremo español, sentencia del 28 de marzo de 1997, Ar. 1416.    

[221] Tribunal   Supremo español,  sentencia del  26 de abril de 1980, Ar, 4841.    

[222] Este estándar constitucional fue aplicado   por la Corte en la sentencia T-511 de 2010, (MP: Humberto Antonio Sierra Porto)   en donde se dijo lo siguiente: “la entidad oficial alega que la negativa a suministrar la información   solicitada se justificaba en aras de preservar las garantías judiciales de los   miembros de la fuerza pública, para resolver la colisión entre los derechos   alegados por cada una de las parte la Sala de Revisión somete la   negativa del Ministerio de Defensa a un juicio de proporcionalidad estricto.   Se considera que la medida es idónea porque persigue un fin constitucionalmente   legítimo y es adecuada para tal propósito, sin embargo, se concluye que la decisión de no suministrar la información “no cumple   con los requisitos de necesidad y de estricta proporcionalidad que incorpora el   examen estricto de la proporcionalidad de la medida” pues  “la protección   del debido proceso y la presunción de inocencia de los agentes de la Fuerza   Pública cuyos nombres solicita el actor podría lograr se a través de    medidas menos lesivas del derecho de acceso a la información” y a su vez   “comporta una afectación extrema del derecho de acceder a la información, con lo   cual obstaculiza también la realización del derecho de las víctimas a lograr la   verdad, la justicia y la reparación, y una garantía de no repetición de los   hechos que los afectan. Es decir, independientemente de si son inocentes los   agentes de la Fuerza Pública cuyos nombres se solicitan, las víctimas tienen el   derecho de indagar sobre las circunstancias y los presuntos autores de los   delitos y ello significa que pueden acceder a los nombres de los agentes que   ellos consideran que podrían estar implicados”.    

[223] Sentencia C-872 de 2003. En el mismo sentido la sentencia C-891 de   2002 según la cual: “En procura de la materialización del derecho a participar   en las decisiones que afectan o puedan llegar a afectar los legítimos intereses   y derechos de los habitantes del país, le corresponde a las entidades estatales   suministrarle a las personas oportunamente toda la información que no goce de   reserva constitucional o legal; advirtiendo sí, que esta información oficial   debe ser completa, consistente, coherente, verificable, comparable,   contextualizada, diáfana y siempre oportuna.”Igualmente, en la sentencia T-596 de 2002 la Corte indicó que para que   los miembros de la comunidad política puedan ejercer plenamente el derecho a la   participación ciudadana es necesario que la información que soliciten al Estado   les sea suministrada de manera fácil de entender.    

[224] Sentencia T-216 de 2004.    

[225]  En este sentido se ha manifestado también la Corte Suprema de Justicia al   considerar 1) que la reserva legal del proceso penal se levanta una vez a   terminado este o se ha archivado la actuación; 2) que sólo puede permanecer en   reserva la información estrictamente necesaria para proteger la vida o   integridad de víctimas y testigos o la intimidad de sujetos de especial   protección como los menores; 3) que sólo se admite la reserva de las piezas que   han sido trasladadas a otro proceso que se encuentra en curso pero no de la   información restante del proceso archivado. Cfr. CSJ Sala de Casación Penal   sentencias de 17 de junio de 1998 y Sentencia de 10 de noviembre de 1999.       

[226] C-491   de 2007, MP. Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime Araujo Rentería.    

[227] Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y otros.   Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 98.    

[228]  MP. Jorge Ignacio Pretel Chaljub.    

[229] La parte resolutiva de la sentencia C-818   de 2011 dice lo siguiente: “SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLES los   artículos  13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29,   30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.    ǁ TERCERO.- Conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta   providencia, los efectos de la anterior declaración de INEXEQUIBILIDAD  quedan diferidos hasta 31 de diciembre de 2014, a fin de que el Congreso, expida   la Ley Estatutaria correspondiente.”    

[230] Ver entre otras la   sentencia T-073A de 1996, MP Vladimiro Naranjo Mesa.    

[231] C-881   de 2011, (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[232] Artículo 13.2 de la   Convención Americana.    

[233] T-729   de 2002 MP. Eduardo Montealegre Lynett.    

[234] Esta   calificación se justifica, entre otras, en virtud de la existencia de ciertos   derechos igualmente constitucionales, como es el caso de los derechos de   propiedad intelectual (artículo 61 de la Constitución) que constituyen un límite   de rango constitucional al derecho a la información.    

[235] En la   sentencia T-307 de 1999, sobre la llamada información “sensible”, la Corte   afirmó: “…no puede recolectarse información sobre datos “sensibles” como, por   ejemplo, la orientación sexual de las personas, su filiación política o su credo   religioso, cuando ello, directa o indirectamente, pueda conducir a una política   de discriminación o marginación.”    

[236] En efecto, de   conformidad con el principio 3 de la Declaración de Principios sobre Acceso a la   Información, “[t]oda persona tiene el derecho a   acceder a la información sobre sí misma o sus bienes en forma expedita y no   onerosa, ya esté contenida en bases de datos, registros públicos o privados y,   en el caso de que fuere necesario, actualizarla, rectificarla y/o enmendarla”.    

[237] C-1011 de 2008 (MP:   Jaime Córdoba Triviño).    

[238] Sentencia C-692 de 2003 (MP. Marco Gerardo   Monroy Cabra).    

[239] T-161 de 2011 MP:   Humberto Antonio Sierra Porto.    

[240] Sentencia T-216 de 2004.    

[241] Sentencia T- 511 de   2010.    

[243] C-692 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).    

[244] Finalmente, la sentencia   C-491 de 2007 concluyó: “En resumen, la Corte ha considerado que sólo es    legítima una restricción del derecho de acceso a la información pública – o el   establecimiento de una reserva  legal sobre cierta información – cuando: i)   la restricción está autorizada por la ley o la Constitución; ii) la  norma   que establece el límite es precisa y clara en sus términos de forma tal que no   ampare actuaciones  arbitrarias o desproporcionadas de los servidores   públicos; iii) el servidor público que decide ampararse en la  reserva para   no suministrar una información motiva por escrito su decisión y la funda en la   norma legal o  constitucional que lo autoriza; iv) la ley establece un   límite temporal a la reserva; v) existen sistemas  adecuados de custodia de   la información; vi) existen controles administrativos y judiciales de las   actuaciones o decisiones reservadas; vii) la reserva opera respecto del   contenido de un documento público pero no  respecto de su existencia; viii)   la reserva obliga a los servidores públicos comprometidos pero no impide que    los periodistas que acceden a dicha información puedan publicarla; ix) la   reserva se sujeta estrictamente a los  principios de razonabilidad y   proporcionalidad; x) existen recursos o acciones judiciales para impugnar la    decisión de mantener en reserva una determinada información.”    

[245] “En   la Declaración Conjunta de 2004 se abordó también, en mayor detalle, los temas   relativos a la información confidencial o reservada y a la legislación que   regula el secreto. En dicha Declaración Conjunta se señaló: (i) que “se deberán   tomar medidas inmediatas a fin de examinar y, en la medida necesaria, derogar o   modificar la legislación que restrinja el acceso a la información a fin de que   concuerde con las normas internacionales en esta área, incluyendo lo reflejado   en esta Declaración Conjunta”; (ii) que “las autoridades públicas y funcionarios   tienen la responsabilidad exclusiva de proteger la confidencialidad de la   información secreta legítimamente bajo su control”, que “otros individuos,   incluidos los periodistas y representantes de la sociedad civil, no deberán   estar nunca sujetos a sanciones por la publicación o ulterior divulgación de   esta información, independientemente de si ha sido filtrada o no, a no ser que   cometan fraude u otro delito para obtener la información”, y que “las   disposiciones del derecho penal que no limitan las sanciones por la divulgación   de secretos de Estado para aquellos que están oficialmente autorizados a manejar   esos secretos deberán ser derogadas o modificadas”; (iii) que “cierta   información puede ser legítimamente secreta por motivos de seguridad nacional o   protección de otros intereses preponderantes”, “sin embargo, las leyes que   regulan el secreto deberán definir con exactitud el concepto de seguridad   nacional y especificar claramente los criterios que deberán utilizarse para   determinar si cierta información puede o no declararse secreta, a fin de   prevenir que se abuse de la clasificación ‘secreta’ para evitar la divulgación   de información que es de interés público”, por lo cual “las leyes que regulan el   secreto deberán especificar con claridad qué funcionarios están autorizados para   clasificar documentos como secretos y también deberán establecer límites   generales con respecto al período de tiempo durante el cual los documentos   pueden mantenerse secretos”, e igualmente “dichas leyes deberán estar sujetas al   debate público”; y (iv) finalmente, que “los denunciantes de irregularidades   (whistleblowers), son aquellos individuos que dan a conocer información   confidencial o secreta a pesar de que tienen la obligación oficial, o de otra   índole, de mantener la confidencialidad o el secreto” –respecto de quienes se   declaró que “los denunciantes que divulgan información sobre violaciones de   leyes, casos graves de mala administración de los órganos públicos, una amenaza   grave para la salud, la seguridad o el medio ambiente, o una violación de los   derechos humanos o del derecho humanitario deberán estar protegidos frente a   sanciones legales, administrativas o laborales siempre que hayan actuado de   ‘buena fe’”. Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de   la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “El derecho de acceso a la   información en el marco jurídico interamericano”, 2010.    

[246] La referencia a una circunstancia   particular estaba en el texto aprobado en la Plenaria del Senado, y se refería   que el acceso “pudiera dañar significativamente los intereses públicos   señalados expresamente,” pero este texto fue suprimido en la Plenaria de la   Cámara, y al hacerse la conciliación de los textos, el Congreso optó por una   redacción en la que se suprimió la referencia precisa a la circunstancia que   justifica tal restricción. Ver Gacetas del Congreso No. 77 y 277 de 2012.    

[247] La Ley 57 de 1985 en su   artículo 13, decía lo siguiente Artículo 13º.- La reserva legal sobre cualquier documento   cesará a los treinta (30) años de su expedición. ǁ Cumplidos   éstos el documento adquiere carácter histórico y podrá ser consultado por   cualquier ciudadano y la autoridad que esté en su posesión adquiere la   obligación de expedir a quien lo demande copias o fotocopias del mismo” Ver   también la sentencia C-621 de 1996, MP: Antonio   Barrera Carbonell.    

[248] T-1268 de 2001, MP: Jaime Araújo Rentería.    

[249] C-540   de 2012, (MP. Jorge Iván Palacio Palacio, SPV. Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla   Pinilla y Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa y Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub, AV. María Victoria Calle Correa, Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo, Adriana María Guillén, Luis Ernesto Vargas Silva y Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub).    

[250] Ante la comisión primera del Senado, el   ponente Juan Manuel Galán Pachón sostuvo: “Pasamos al Capítulo VI, señor Presidente,   que toca un tema que yo sé que es bastante sensible, es el de la reserva de la   información de inteligencia y contrainteligencia, la reserva de la información   de inteligencia y contrainteligencia es una de las funciones que deben cumplir   con todo rigor y cabalidad los organismos de inteligencia y contrainteligencia,   porque reserva, de dónde se justifica la reserva, se justifica porque es una   información delicada, es una información que si cae en manos de enemigos en este   caso el Estado Colombiano, pues tiene unos enemigos que son los grupos armados   ilegales, que son las Bacrim que son toda clase de delincuentes organizados,   pues si esta información cae en manos de ellos pues, el Estado pierde sus   defensas, pero además pierde recursos, pierde esfuerzo invertido en todas las   actividades que realiza en materia de seguridad. En la plenaria de la Cámara se   modificaron los años que se debe mantener, la reserva legal en el texto original   se establecía una reserva de 40 años, esta reserva en la Cámara se bajó a 25   años contados a partir de la recolección de la información, en esto hemos   verificado y en la legislación colombiana vigente hay una reserva para los   documentos públicos de mínimo 30 años, no tiene sentido ni lógica que los   organismos de inteligencia vayan a estar sometidos a una reserva inferior a lo   que establece la ley colombiana para los documentos públicos, los documentos   oficiales, entonces se propone mínimo que sean 30 años como lo establece la ley   para otro tipo de documentos del Estado”. Gaceta del Congreso 492 del 11 de   julio de 2011. Página 9.    

[251] En la Comisión primera   de la Cámara, el ponente Oscar Fernando Bravo Realpe dijo: “ahí hemos puesto un   cuadro en donde, por ejemplo, en Bélgica es de veinticinco años, en Canadá de   veinticinco, en China de treinta, en Costa Rica de veinticinco, en Cuba no   existe término de reserva, en República Checa treinta y cinco años, en Dinamarca   no existe, en Estados Unidos veinticinco años, en Finlandia 20 años, en Francia   no existe, en Grecia treinta y cinco, en India cincuenta años, en Pakistán   treinta, en Filipinas quince, en fin, Colombia un país con el nivel de violencia   llevamos un conflicto de cuarenta años o más pues de alguna manera justifica   tener un término tan amplio que para algunos lo es, de mantenimiento de esa   reserva”. Gaceta del Congreso 570 del 4 de agosto de 2011.    

[252] Ley 57 de 1985, Artículo 20º.- El carácter reservado de un documento no   será oponible a las autoridades que lo soliciten para el debido ejercicio de sus   funciones. ║ Corresponde a dichas autoridades asegurar la reserva de los   documentos que lleguen a conocer en desarrollo de lo prescrito en este artículo.    

[253] C-891 de 2002, (MP. Jaime Araujo Rentería).    

[254] Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y otros.   Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 137.    

[255] Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y otros.   Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párrs. 116-139.    

[256]“El derecho de acceso a   la información, en el marco jurídico interamericano.” Relatoría Especial para la   Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,   OEA/Ser.L/V/II. CIDH/RELE/INF. 1/09, 30 diciembre 2009.    

[257] En la sentencia T-466 de 2010, MP: Jorge   Iván Palacio Palacio, se hace una breve descripción de cómo opera esa   procedimiento: “Por otro lado, es necesario resaltar que el derecho al acceso a   documentos públicos cuenta con una extensiva regulación legal. En efecto, las   formalidades, requisitos y condiciones para su solicitud se rigen por las   disposiciones del derecho de petición contenidas en el Código Contencioso   Administrativo, en su artículo 5 establece que cualquiera que pretenda obtener   copias o acceso a los documentos oficiales, deberá cumplir con los requisitos   establecidos en el artículo 5° de dicha codificación, es decir: (i) la   designación de la autoridad a la que se dirige; (ii) los nombres y apellidos   completos del solicitante y de su representante o apoderado, si es el caso, con   indicación del documento de identidad y de la dirección; (iii) el objeto de la   petición; (iv) las razones en que se apoya; (v) la relación de documentos que se   acompañan y (vi) la firma del peticionario, cuando fuere el caso. ║ Una vez   proferida la respuesta de la administración frente a la solicitud de acceso a   los documentos públicos, el Código Contencioso Administrativo establece que los   particulares podrán hacer uso de los recursos de la vía gubernativa, es decir,   de los recursos de reposición, apelación y queja (Arts. 23 y 50 CCA), con el fin   de que se aclare, modifique o revoque tal determinación.”    

[258] Al   respecto se pueden observar entre otras las siguientes sentencias: C-551 de 2001   (MP.  Marco Gerardo Monroy Cabra), C-394 de 2002 (MP Álvaro Tafur Galvis),   C-1064 de 2003C-920 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-704 de 2010 (MP María   Victoria Calle Correa), entre otras.    

[259]  Sentencia C-886 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. SPV. Alfredo Beltrán   Sierra, Humberto Antonio Sierra Porto y Jaime Araujo Rentería).    

[260]   Sentencia C-662 de 2004 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes. SV. Marco Gerardo Monroy   Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería).  Se puede observar    también la Sentencia C-227 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[261] Sentencia T-1025 de 2007   (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[262] Sentencia T-157 de 2010.    

[263] T-466 de 2010 (MP. Jorge   Iván Palacio Palacio).    

[264] El artículo cita erróneamente la numeración   de las disposiciones que establecen las excepciones.    

[265] Corte I.D.H., Caso Claude Reyes y otros.   Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 98.    

[266] Código   Penal, artículo 292. Destrucción, supresión u ocultamiento de documento   público. El que destruya, suprima u oculte total o parcialmente   documento público que pueda servir de prueba, incurrirá en prisión de treinta y   dos (32) a ciento cuarenta y cuatro (144) meses.     

Si la conducta fuere   realizada por un servidor público en ejercicio de sus funciones, se impondrá   prisión de cuarenta y ocho (48) a ciento ochenta (180) meses e inhabilitación   para el ejercicio de derechos y funciones públicas por el mismo término.    

Si se tratare de documento   constitutivo de pieza procesal de carácter judicial, la pena se aumentará de una   tercera parte a la mitad.    

[267]  Este precepto dispone: “ARTÍCULO 129. VOTACIÓN ORDINARIA. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1431 de   2011. El nuevo texto es el siguiente:> // (…) // Teniendo en cuenta el   principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 3o de   este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al voto nominal y   público de los congresistas, según facultad otorgada en el artículo 133 de la   Constitución Política, tal como fue modificado por el artículo 5o del Acto   Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar por el modo de   votación ordinaria antes descrito: // (…) // 16. Tampoco se requerirá votación   nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad   por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte   del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada   por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del   articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes   proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias.   // (…).”    

[268] Gaceta núm. 277 de 2012.    

[269] Corte Constitucional, Sentencia C-1147 de   2003. En aquella oportunidad la Corte declaró inexequible el artículo 115 de la   Ley 788 de 2002 (IVA a los juegos de suerte y azar), por vicios de trámite de su   aprobación. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-1056 de 2003.    

[270] Cfr. Corte Constitucional. Auto 118   de 2013.    

[271] Cfr. Ley 5 de 1992, artículo 47-2.    

[272] Las condiciones para que una limitación al   derecho fundamental de acceso a la información pública pueda ser considerada   legítima, son: “i) la restricción está autorizada por la ley o la   Constitución; ii) la norma que establece el límite es precisa y clara en sus   términos de forma tal que no ampare actuaciones arbitrarias o desproporcionadas   de los servidores públicos; iii) el servidor público que decide ampararse en la    reserva para no suministrar una información motiva por escrito su decisión y la   funda en la norma legal o  constitucional que lo autoriza; iv) la ley   establece un límite temporal a la reserva; v) existen sistemas  adecuados   de custodia de la información; vi) existen controles administrativos y   judiciales de las actuaciones o decisiones reservadas; vii) la reserva opera   respecto del contenido de un documento público pero no  respecto de su   existencia; viii) la reserva obliga a los servidores públicos comprometidos pero   no impide que  los periodistas que acceden a dicha información puedan   publicarla; ix) la reserva se sujeta estrictamente a los  principios de   razonabilidad y proporcionalidad; x) existen recursos o acciones judiciales para   impugnar la  decisión de mantener en reserva una determinada información.”    

[273] Lavalle Cobo, Dolores. Derecho de acceso a la   información pública. Editorial Astrea, Buenos Aires, 2009, p. 41.    

[274] Sobre la carga de la prueba que asiste al   sujeto obligado para invocar la reserva o confidencialidad de una información   solicitada.    

[275]  Sánchez Ferro, Susana. El secreto de Estado. Centro de   Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 2006, p. 36.    

[276] Cfr. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Claude Reyes y otros.   Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C Núm. 151, párr. 91; Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Sentencia de 22 de noviembre de 2005.   Serie C Núm. 135, párr. 85; Caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Sentencia de 31 de agosto de 2004. Serie C   Núm. 111, párr. 96; Caso   Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C Núm. 107, párrs. 121 y 123; y la Opinión Consultiva   OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A Núm.   5, párr. 46.    

[277]  Sánchez Ferro, Susana. El secreto de Estado. Centro de   Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 2006, p. 3.    

[279]  El texto del artículo 18 del Proyecto de Ley Estatutaria número 228 de 2012   Cámara, 156 de 2011 Senado, establecía: “Información exceptuada por daño de   derechos a personas naturales o jurídicas. Es toda aquella información pública   clasificada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por   escrito, siempre que el acceso pudiere causar un daño a los siguientes derechos:   || a) El derecho de toda persona a la intimidad, bajo las limitaciones propias   que impone la condición de servidor público, en concordancia con lo estipulado   por el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011; || b) El derecho de toda persona a la   vida, la salud o la seguridad; || c) Los secretos comerciales, industriales y   profesionales, así como los estipulados en el parágrafo del artículo 77 de la   Ley 1474 de 2011. || Parágrafo. Estas excepciones tiene una duración ilimitada y   no deberán aplicarse cuando la persona natural o jurídica ha consentido en la   revelación de sus datos personales o privados o bien cuando es claro que la   información fue entregada como parte de aquella información que debe estar bajo   el régimen de publicidad aplicable”.    

[280]  Página 242, párrafo 4º.    

[281]  Ver páginas 242 y 243 de la sentencia C-274 de 2013.    

[282]  En este sentido, se pueden consultar los autos A-045A de 2000 (MP Eduardo   Cifuentes Muñoz), A-255 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), A-022 de 2008   (MP Jaime Araujo Rentería) y A-271 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).     

[283] El artículo 286 del Código General   del Proceso, establece: “Corrección de errores aritméticos y otros. Toda   providencia en que se haya incurrido en error puramente aritmético puede ser   corregida por el juez que la dictó en cualquier tiempo, de oficio o a solicitud   de parte, mediante auto. || Si la corrección se hiciere luego de terminado el   proceso, el auto se notificará por aviso. || Lo dispuesto en los incisos   anteriores se aplica a los casos de error por omisión o cambio de palabras o   alteración de estas, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva o   influyan en ella”.    

[284]  El texto del artículo 18 del Proyecto de Ley Estatutaria número 156 de 2011   Senado, 228 de 2012 Cámara, establece: “Información exceptuada por daño de   derechos a personas naturales o jurídicas. Es toda aquella información pública   clasificada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por   escrito, siempre que el acceso pudiere causar un daño a los siguientes derechos:   || a) El derecho de toda persona a la intimidad, bajo las limitaciones propias   que impone la condición de servidor público, en concordancia con lo estipulado   por el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011; || b) El derecho de toda persona a la   vida, la salud o la seguridad; || c) Los secretos comerciales, industriales y   profesionales, así como los estipulados en el parágrafo del artículo 77 de la   Ley 1474 de 2011. || Parágrafo. Estas excepciones tiene una duración   ilimitada y no deberán aplicarse cuando la persona natural o jurídica ha   consentido en la revelación de sus datos personales o privados o bien cuando es   claro que la información fue entregada como parte de aquella información que   debe estar bajo el régimen de publicidad aplicable” (negrillas fuera de texto).    

[285]  Página 242, párrafo 4º, de la sentencia C-274 de 2013.    

[286]  En este sentido, se pueden consultar los autos A-045A de 2000 (MP Eduardo   Cifuentes Muñoz), A-255 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), A-022 de 2008   (MP Jaime Araujo Rentería) y A-271 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).    Aunque cabe precisar que en las citadas providencias se hacía alusión a la   aplicación del artículo 310 del Código de Procedimiento Civil (Corrección de   errores aritméticos y otros), que fue derogado por el literal c) del artículo   626 de la Ley 1564 de 2012, “por medio de la cual se expide el Código General   del Proceso y se dictan otras disposiciones”.    

[287] Artículo 128, Ley   5a de 1992.    

[288] Ley 1431 de 2011,   artículo 1o y 2o.    

[289] La Sala logró   evidenciar cómo había sido la votación, luego de analizar el video requerido a   la Corporación legislativa de la sesión del 25 de abril de 2012.