C-284-14

           C-284-14             

Sentencia C-284/14    

MEDIDAS   CAUTELARES PREVISTAS EN EL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO   CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Aplicación a los procesos de tutela desconoce la   naturaleza y características de esta acción constitucional/MEDIDAS CAUTELARES   PREVISTAS EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO   ADMINISTRATIVO-En el caso de las acciones que protegen derechos e intereses   colectivos esa aplicación es complementaria a la regulada en la ley 472 de 1998    

CODIGO   DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Medidas   cautelares decretadas en procesos de tutela y de defensa y protección de   derechos e intereses colectivos/PROCESOS DE TUTELA Y ACCIONES POPULARES Y DE   GRUPO ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Reforma somete la adopción de medidas   cautelares a la regulación del CPACA    

PROCESO ADMINISTRATIVO-Medidas cautelares según Ley 1437 de 2011 CPACA/MEDIDAS   CAUTELARES-Aplicación a procesos de tutela y de defensa de derechos   colectivos ante la justicia contencioso administrativa    

DERECHO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA PRONTA Y EFICAZ-Afectación por la   inevitable duración de los procesos judiciales    

SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Competencia   de la jurisdicción de lo contencioso administrativo/SUSPENSION PROVISIONAL DE   LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Evolución jurisprudencial    

SUSPENSION PROVISIONAL Y APLICACION DE MEDIDAS CAUTELARES-Procedencia/MEDIDAS   CAUTELARES-Protección provisional en controversias contenciosas no   originadas en acto administrativo sino en omisión o hecho de la administración/MEDIDAS   CAUTELARES-Protección previa a la sentencia frente a actos administrativos   como garantía del derecho a una justicia pronta y efectiva    

CODIGO   DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Contenido   de la regulación sobre medidas cautelares    

MEDIDAS CAUTELARES-Procedencia y finalidades generales    

MEDIDAS CAUTELARES-Clases, contenido y alcance    

MEDIDAS CAUTELARES-Requisitos para decretarlas    

MEDIDAS CAUTELARES-Aplicación o no de la caución/MEDIDAS CAUTELARES   EN PROCESOS DE TUTELA Y DE DEFENSA DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS   ANTE LA JUSTICIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-No requiere   caución    

MEDIDAS CAUTELARES-Levantamiento, modificación y revocatoria    

MEDIDAS CAUTELARES-Recursos    

DEMANDADA SOBRE  MEDIDAS CAUTELARES REGULADAS EN EL CPACA-Se ajusta a la constitución en   cuanto a procesos para la protección de derechos e intereses colectivos pero no   a procesos de tutela    

MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA Y DE DEFENSA DE DERECHOS E INTERESES   COLECTIVOS  ANTE LA JUSTICIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Características    

MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA   JUSTICIA ADMINISTRATIVA-No viola la Constitución al aplicar el régimen   regulado en el CPACA    

Tras examinar el contenido de la   regulación prevista en los artículos 229 a 241 del Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Corte concluye que el   legislador no violó los artículos 13, 88, 89, 228 y 229 de la Constitución al   ordenar la aplicación del mismo a los procesos iniciados con la finalidad de   proteger derechos e intereses colectivos. En síntesis, las razones que   desarrollará la Sala a continuación son las siguientes: primero, la norma   acusada no infringe ninguno de los atributos constitucionales que los artículos   88, 89, 228 y 229 Superiores les confieren a las acciones para la defensa de   derechos colectivos; segundo, la Corte Constitucional juzga razonable, según la   actual distribución de competencias judiciales en esta materia, prever un   régimen de medidas cautelares especial para las acciones fundadas en derechos e   intereses colectivos cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa,   y que no se extienda a las acciones del mismo orden cuando las conozca un juez   vinculado a una jurisdicción distinta. Los artículos   88 y 89 de la Carta se refieren, respectivamente, a las acciones populares y de   grupo, de un lado, y a las demás acciones, recursos y procedimientos que cree la   ley para propugnar por la protección de diferentes categorías de derechos,   dentro de los cuales se mencionan los colectivos, frente a la acción u omisión   de las autoridades públicas. Los artículos 228 y 229 de la Constitución   contemplan los principios de prevalencia del derecho sustancial y de acceso a la   justicia. Ni el artículo 88, ni el 89, leídos en conjunto con los artículos 228   y 229, les dan a aquellas acciones perfiles especiales que hayan sido   desconocidos por el marco de las medidas cautelares de la Ley 1437 de 2011. En definitiva, a   juicio de la Sala, el parágrafo del artículo 229, Ley 1437 de 2011, no viola los   artículos 13, 86, 88, 89, 228 y 229 de la Carta, al extender la regulación de   medidas cautelares previsto en capítulo XI, Título V, del CPACA, a los procesos   que busquen la protección de derechos e intereses colectivos que sean de   conocimiento de la justicia administrativa, por las siguientes razones: i. no   reduce las medidas que puede decretar el juez, sino que las complementa; ii. el   juez puede, en virtud suya, adoptar medidas cautelares de oficio o a petición de   parte; iii. sin necesidad de prestar caución, por parte de quien las solicita;   iv. si bien en general se prevé un espacio previo al decreto de la medida   cautelar, dispuesto para darle traslado a la otra parte y para que esta pueda   oponerse, se  admite también la posibilidad medidas de urgencia que   pretermitan esa oportunidad; iv. la decisión de decretar las medidas es   susceptible de recurso de apelación o súplica, según el caso, pero de concederse   sería en el efecto devolutivo; v. estas medidas se aplicarían en tales procesos,   pero cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa, lo cual en esta   materia responde a un principio de razón suficiente.    

ACCIONES POPULARES-Amplio   margen de configuración del legislador/MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN   MATERIA DE ACCIONES POPULARES-No es absoluto/LIBERTAD DE CONFIGURACION   LEGISLATIVA EN MATERIA DE ACCIONES POPULARES-Limites    

MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA   JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Norma demandada no introduce restricción en los   poderes conferidos al juez popular/MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA   DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Ley 1437 de 2011 no   desmonta régimen de medidas cautelares de la Ley 472 de 1998    

PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS Y DERECHO A UNA JUSTICIA EFECTIVA-Potestad   del juez para decretar medidas cautelares de oficio o a petición de parte    

MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA   JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Exclusión del deber de prestar caución no desconoce   el derecho de acceso a la justicia    

MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA   JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Procedimiento regulado en Ley 1437 de 2011 no vulnera   la Constitución/JUEZ-Decreto de medidas cautelares de urgencia sin previa   notificación a la otra parte    

DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES-Procedencia de los   recursos de apelación o súplica en el efecto devolutivo    

MEDIDAS CAUTELARES EN MATERIA DE TUTELA-Crear régimen   aplicable únicamente por la justicia administrativa viola la Constitución/PRINCIPIO   DE UNIDAD DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD   DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL EN TUTELA-Fuerza vinculante con   precedentes constitucionales/PRINCIPIO DE UNIDAD DE LA JURISDICCION   CONSTITUCIONAL-Potestad   de la Corte Constitucional para la revisión eventual de los fallos de tutela    

JURISDICCION CONSTITUCIONAL EN TUTELA-Desarrollo constitucional/ACCION DE   TUTELA-Interposición ante los jueces sin distinciones/JURISDICCION   CONSTITUCIONAL EN TUTELA-Integrada por todos los jueces de la República    

JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Es una sola/JUECES DE TUTELA-Sujetos a un   único marco normativo/PRINCIPIO DE UNIDAD DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Impide   rompimiento del régimen de medidas cautelares aplicable a procesos de tutela   toda vez que supondría diferencia de trato en casos iguales    

PROCESOS POR ACCIONES COLECTIVAS-Pertenencia de juez a la jurisdicción   contencioso administrativa puede ser factor relevante para trazar diferencias/PROCESOS   COLECTIVOS-Competencia de jueces contenciosos/JURISDICCION ADMINISTRATIVA   Y JURISDICCION CIVIL-Diferencia en la regulación de medidas cautelares    

MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA Y DE DEFENSA DE DERECHOS E INTERESES   COLECTIVOS  ANTE LA JUSTICIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Violación   del principio de unidad de la jurisdicción constitucional    

La Corte considera que el parágrafo del   artículo 229 del CPACA viola el principio de unidad de la jurisdicción   constitucional, en tanto crea un régimen especial de medidas cautelares en   procesos de tutela, aplicable únicamente por los jueces constitucionales que   ordinariamente se adscriban a la justicia contencioso administrativa, sin que en   esto se advierta una justificación razonable, pues todos los jueces, con   independencia de su adscripción jurisdiccional ordinaria, están llamados a   conocer de los mismos asuntos de tutela. Un régimen diferenciado de medidas   cautelares, en este contexto, es una violación del derecho a la igualdad de   trato de los sujetos en los procesos de tutela (CP arts 13 y 86).    

MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Inconstitucionalidad   por cuanto términos desbordan límites constitucionales perentorios/MEDIDAS   CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Procedimiento   regulado en Ley 1437 de 2011 no se ajusta a la Constitución    

ACCION   DE TUTELA-Improcedencia   de recursos/ACCION DE TUTELA-Carácter   preferente y sumario/ACCION DE TUTELA-Protección inmediata de los   derechos de quien la instaura    

PROCESO DE TUTELA-Recurrir   en apelación o súplica providencias sobre medidas cautelares atenta contra su   carácter preferente y sumario/PROCESO DE TUTELA-Informalidad   y celeridad    

INFORMALIDAD DEL PROCESO DE TUTELA-Jurisprudencia constitucional/PROCESO   DE TUTELA-Incompatibilidad entre sus características y ciertos recursos en   procesos ordinarios/ACCION   DE TUTELA-Informalidad    

MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Interposición   de    recursos   previstos en Ley 1437 de 2011/MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE   LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Incompatibilidad de los recursos de   apelación y súplica con la inmediatez, el carácter preferente y sumario y la   informalidad   del amparo    

MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Ley   1437 de 2011    privilegia las formas sobre lo sustancial    

JUEZ   DE TUTELA-Facultad   para decretar medidas provisionales/ACCION DE TUTELA-Protección   inmediata de derechos fundamentales    

MEDIDAS PROVISIONALES-Características/MEDIDAS   PROVISIONALES-Adopción    

JUECES   DE TUTELA-Amplia   facultad para proteger derechos fundamentales/JUECES DE TUTELA-Amplia   discrecionalidad para decretar medidas provisionales    

CODIGO   DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Medidas   provisionales    según Ley 1437 de 2011/JUEZ ADMINISTRATIVO-Imparte órdenes   previas y provisionales de protección previstas en el artículo 230 del CPACA    

ACCION   DE TUTELA-Principio   iura novit curia/PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA-Significado/PRINCIPIO IURA   NOVIT CURIA-Jurisprudencia interamericana    

MEDIDAS CAUTELARES-Ley 1437 de 2011 establece requisitos opuestos a la   informalidad del proceso de tutela para decretarlas    

MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Inconstitucionalidad   en razón a que norma demandada implanta en la acción de tutela una regulación   regresiva    

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Progresividad/PROGRESIVIDAD DE   LOS    DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Consagración constitucional e   internacional    

DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Prohibición de   retroceso injustificado/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Aplicación/MEDIDAS   CAUTELARES EN TUTELA-Reforma según Ley 1437 de 2011 no está   justificada por reducción en los alcances    

PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Regulación   exclusiva    

MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Inconstitucionalidad    

La Corte considera que el contenido de la   norma demandada es inconstitucional, en cuanto: i. disloca la jurisdicción   constitucional, al incorporar un régimen especial de medidas cautelares   susceptible de decretarse únicamente por un segmento de la misma (el que   ordinariamente está adscrito a la justicia administrativa); ii. prevé términos   que superan los máximos establecidos en la Constitución (CP art 86); iii.   consagra recursos que dilata los términos de adquisición de firmeza de las   órdenes provisionales de amparo judicial a los derechos fundamentales, en contra   de la fuerza de protección inmediata que deben tener las órdenes de protección   del juez de tutela (CP arts 2, 86, 228 y 229); iv. restringe con nuevas   condiciones y requisitos adicionales el alcance y procedencia de las medidas   provisionales que debe poder tomar el juez constitucional, en observancia del   derecho a una administración de justicia constitucional efectiva (CP arts 2, 86   y 229); v. y retrocede injustificadamente en la satisfacción de los derechos   sociales fundamentales reduciendo el nivel de protección alcanzado por el   Decreto 2591 de 1991.    

CONSTITUCION POLITICA-Límites   de las competencias de la Corte Constitucional/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencias   dentro de los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la Constitución/CORTE   CONSTITUCIONAL-Guarda de la integridad y supremacía de la Constitución    

LEYES   ORDINARIAS-Control constitucional/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia   para    decidir demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Interpretación   bajo los parámetros de la constitución política    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Control integral de constitucionalidad/SENTENCIA   DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos de cosa juzgada    

CORTE   CONSTITUCIONAL-Control de constitucionalidad con normas   no invocadas    

CONTROL SOBRE LAS LEYES CON NORMAS CONSTITUCIONALES NO INVOCADAS EN LA ACCION   PUBLICA-Contexto   histórico    

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Adopción sin deliberación ciudadana   erosiona la legitimidad del fallo    

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Legitimidad sujeta a los estrictos y   precisos términos de normas que definen los márgenes de su competencia    

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Criterios de legitimidad    

CONTROL CONSTITUCIONAL-Debe haber demanda de inconstitucionalidad con   aptitud para provocar pronunciamiento de fondo    

CONTROL CONSTITUCIONAL-Debe versar sobre norma demandada o susceptible de   control en virtud de la integración de unidad normativa    

CONTROL CONSTITUCIONAL-Acto   debe admitir revisión de constitucionalidad por razones normativas no planteadas   en la demanda    

CONTROL CONSTITUCIONAL-Acción   pública debe haber sido instaurada antes de que expire el término de caducidad    

CONTROL CONSTITUCIONAL-Debe   ser clara la competencia de la Corte Constitucional    

CONTROL CONSTITUCIONAL-Admisión   a la luz de normas no invocadas en la demanda si se advierte vicio evidente de   inconstitucionalidad    

MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Desconocimiento   de la reserva de ley estatutaria    

MEDIDAS CAUTELARES EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO   CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Exequibilidad del parágrafo del artículo 229 de la   Ley 1437 de 2011 respecto de los procesos de defensa de derechos colectivos    

La Sala considera que la aplicación de   las medidas cautelares del capítulo XI, Título V, del CPACA, a los procesos que   persiguen proteger derechos e intereses colectivos se ajusta a los artículos 13,   88, 89, 228 y 229 de la Constitución porque: i. no reduce las medidas que puede   decretar el juez, sino que las complementa; ii. el juez puede, en virtud suya,   adoptar medidas cautelares de oficio o a petición de parte; iii. sin necesidad   de prestar caución, por parte de quien las solicita; iv. si bien en general se   prevé un espacio previo al decreto de la medida cautelar, dispuesto para darle   traslado a la otra parte y para que esta pueda oponerse, se  admite también   la posibilidad medidas de urgencia que pretermitan esa oportunidad; iv. la   decisión de decretar las medidas es susceptible de recurso de apelación o   súplica, según el caso, pero de concederse sería en el efecto devolutivo; v.   estas medidas se aplicarían en tales procesos, pero cuando sean de conocimiento   de la justicia administrativa, lo cual en esta materia responde a un principio   de razón suficiente.    

MEDIDAS CAUTELARES EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO   CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Inexequibilidad de la expresión “y en los procesos de   tutela” por desconocer la reserva de ley estatutaria    

La declaratoria de inexequibilidad “y en   los procesos de tutela”, se funda en las siguientes razones: i. la regulación   introduce un desdoblamiento en el régimen de medidas cautelares dentro de   procesos de tutela, que responde a la adscripción jurisdiccional ordinaria del   juez que conozca de ellos, con lo cual desarticula injustificadamente la unidad   de la jurisdicción constitucional (CP arts 13 y 86); ii. en virtud de la norma   demandada, se activaría una causal con base en la cual se podría llegar a   ampliar el plazo constitucional previsto para la solución de acciones de tutela,   con lo cual se viola la celeridad que caracteriza constitucionalmente este   instrumento (CP art 86); iii. crea recursos contra actos del juez de tutela que   ordenan una protección inmediata, en contra de la general vocación de las   providencias de este tipo a producir efectos instantáneos y a adquirir inmediata   firmeza, con la única excepción en este último punto de la sentencia de primera   instancia (CP arts 86, 228 y 229); iv. incorpora al marco normativo de la tutela   ingredientes radicalmente incompatibles con la informalidad del amparo, y en   cuya virtud se privilegiarían las formas sobre lo sustancial (CP art 228); v.   supone una reducción injustificada de los niveles de protección que, en términos   de recursos judiciales, se alcanzaron con el Decreto 2591 de 1991; vi. viola la   reserva de ley estatutaria (CP arts 152 a y 153).    

Referencia: expediente D-9917    

Actores: María Fernanda Zambrano Guevara y Daniel Ricardo Rincón Riaño.      

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del   artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 ‘por el cual se expide el Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo’.    

Magistrada Ponente:    

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional,   en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y   trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

1. En ejercicio de la acción   pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1   de la Constitución, los ciudadanos María Fernanda Zambrano Guevara y Daniel   Ricardo Rincón Riaño demandan el artículo 229 (parcial) de la Ley 1437 de 2011   ‘por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo’ en cuanto a su juicio infringe los artículos 13,   23, 86, 88, 89, 228 y 229 de la Carta Política. Mediante auto del 18 de octubre   de 2013, la magistrada ponente admitió la demanda de la referencia, y ordenó   comunicar la iniciación del proceso de constitucionalidad al señor Presidente   del Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la   Defensoría del Pueblo, al Grupo de Derecho de Interés Público de la Universidad   de los Andes, al Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, al   Grupo de Acciones Públicas de la Universidad ICESI de Cali, a la Universidad de   Medellín, al Centro Colombiano de Derecho Procesal, al Instituto Colombiano de   Derecho Procesal, y a la Corporación Excelencia en la Justicia. Igualmente   ordenó correr traslado al señor Procurador General de la Nación, y fijar en   lista la norma acusada para efectos de las intervenciones ciudadanas (art. 242   de la C.P. y artículo 7° del Decreto 2067 de 1991)    

2. Cumplidos los trámites   constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la   Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la   referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

El texto de la norma demandada, conforme   a su publicación en el Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011, se   transcribe y destaca a continuación, en la manera como lo hacen los demandantes:    

“LEY 1437 DE 2011    

(enero 18)    

Por la cual se expide el Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

Capítulo XI    

Medidas Cautelares    

ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los   procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser   notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a   petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente   decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere   necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y   la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente   capítulo.    

PARÁGRAFO. Las   medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y   protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela   del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se   regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.    

III. LA DEMANDA    

1. Los ciudadanos María Fernanda   Zambrano Guevara y Daniel Ricardo Rincón Riaño estiman que el   parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 ‘por el cual se   expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo’, y en especial el segmento de dicha disposición que   dice “se regularán por lo dispuesto en este capítulo”, vulnera los   artículos 13, 23, 86, 88, 89, 228 y 229 de la Constitución.        

2. Tras indicar   cuál es, según su opinión, el papel que la jurisprudencia constitucional les ha   asignado a las medidas cautelares en la garantía de los derechos fundamentales   y, en especial, del derecho a acceder a la justicia, los demandantes señalan que   el segmento normativo acusado sustrae las medidas cautelares susceptibles de   adoptarse en procesos de tutela o que tengan por finalidad la defensa y   protección de intereses colectivos, del marco normativo más flexible en el cual   se encontraban, para inscribirlo ahora en un régimen legislativo que se   caracteriza por exigir “requisitos de estricto cumplimiento” como   condiciones para decretarlas, cuando dichos procesos sean de conocimiento de la   jurisdicción contencioso administrativa. Lo cual, en su criterio, supone no sólo   una violación del derecho a la igualdad (CP art 13) ya que se contrae a regular   los procesos con estas características pero cuando los deba decidir la justicia   contenciosa, sino además una violación de los derechos de acceso a la justicia y   prevalencia del derecho sustancial, ya que la regulación es regresiva en tanto   incluye condiciones antes no previstas en el ordenamiento para decretar medidas   cautelares en procesos de tutela o de defensa de intereses colectivos. “Se   genera con ello”, dicen los accionantes, “un obstáculo en la protección   de este tipo de derechos varias veces promovidos como preferentes frente a todo   tipo de derechos distintos a ellos”.    

3.  Los   peticionarios se remiten a las normas que regulan en general las medidas provisionales   y cautelares, tanto en procesos de tutela (Decreto 2591 de 1991 ‘por el cual   se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la   Constitución Política’), como en procesos para la defensa y protección de   derechos e intereses colectivos (Ley 472 de 1998 ‘por la cual se desarrolla   el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las   acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones’). Después de   presentar los contenidos normativos pertinentes de ambas regulaciones, señalan   que en cada una “es mínima”, dada la importancia de los derechos   que en ellos se protegen, la exigencia de requisitos necesarios para decretar   medidas cautelares. Lo que se advierte en el Decreto 2591 de 1991 y en la Ley   472 de 1998 es, a su juicio, por una parte “un esfuerzo por otorgarle al juez   la potestad de decretar medidas cautelares bajo las razones de necesidad y   urgencia en cuanto a su finalidad” y, por otra, una preocupación por incluir   “la protección tutelar en el ordenamiento para evitar, cuando fuere posible, un   perjuicio irremediable”. De allí que la nueva regulación, en su concepto más   estricta que las regulaciones generales en cuanto a las condiciones de   procedencia de las medidas cautelares, viola la garantía efectiva de los   derechos protegidos en los procesos de tutela y de defensa de derechos e   intereses colectivos.    

IV.   INTERVENCIONES    

Senado de la República    

4. Mediante apoderado, el Senado de la República solicitó declarar la   exequibilidad del apartado acusado. A su juicio, los accionantes no expusieron   los argumentos que permiten afirmar que, en efecto, la norma quebranta preceptos   constitucionales. A diferencia de lo sostenido por los actores, señaló que en la   regulación demandada, el juez de la causa puede decretar medidas cautelares de   oficio. Lo cual permite inferir que el legislador quiso otorgar una mejor   protección a los derechos constitucionales fundamentales y colectivos,   diferenciando la procedencia de las medidas cautelares cuando se trata de   procesos de tutela o de acciones populares, frente a otros procesos propios de   la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, el afectado en   sus derechos fundamentales o quien acude a un proceso para la protección de un   derecho colectivo, no debe cumplir todos los requisitos establecidos en el   artículo 231 de la Ley 1434 de 2011, que sí se exigen para otros procesos de   naturaleza administrativa, toda vez que el juez de conocimiento está facultado   para decretar una medida cautelar de oficio, si lo considera razonable y   conveniente para salvaguardar mejor los derechos en controversia.      

Ministerio de Justicia y del Derecho    

5. Este Ministerio le solicitó a la Sala   emitir una sentencia inhibitoria. En su opinión, los actores se limitan a   afirmar de manera general la norma cuestionada, al inscribir las medidas   cautelares en los procesos de defensa de los derechos e intereses colectivos y   en los procesos de tutela de los cuales conoce la jurisdicción de los   contencioso administrativo, en el régimen aplicable a las medidas cautelares en   los demás procesos administrativos, está imponiendo requisitos adicionales para   la procedencia de las medidas cautelares a los ya considerados en el Decreto   2591 de 1991 y en la Ley 472 de 1998, lo cual obstaculiza la protección de tales   derechos. No obstante, dice el Ministerio, en su acción pública los ciudadanos   no sustentaron detallada y suficientemente el punto.    

6. Según la intervención no se puede   afirmar que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 retroceda en la protección de   los derechos fundamentales y los intereses colectivos. Dice que si bien   en la Ley 1437 de 2011 se exige en general caución para proceder a decretar una   medida cautelar, el inciso final del artículo 232 de la misma prevé que   “no se requerirá de caución cuando se trate de […] procesos que tengan   por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, de   los proceso de tutela”.  Subraya además que en estos dos tipos de procesos   las medidas cautelares podrán ser decretadas de oficio. Con lo cual se   desvirtúa, a su modo de ver,  la afirmación de los demandantes en el sentido de   que a los procesos de tutela y de defensa de intereses colectivos se aplican los   mismos requisitos que para los demás procesos administrativos.  En cuanto a   la supuesta violación del principio de igualdad, la considera mal planteada en   tanto no dice por qué se desconoce dicho mandato al establecer un tratamiento   diferente entre quienes ejercen acciones de tutela y en defensa de intereses   colectivos en jurisdicción ordinaria, y quienes lo hacen en la jurisdicción   contencioso-administrativa.        

Observatorio de Intervención Ciudadana   Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá     

7. En esta intervención se pide declarar   exequible la norma acusada “en el entendido de que [s]ólo rige en   aquellos eventos que se entienda como un complemento de las normas especiales   y no, como una derogatoria de dichas normas”. La disposición demandada   regula, a su juicio, de manera general la procedencia de las medidas cautelares   ante la jurisdicción contencioso administrativa, y éstas, en algunos de sus   apartes, ya están reglamentadas por normas especiales, a saber, el artículo 7°   del Decreto 2591 de 1991 para la acción de tutela, y los artículos 25 y   siguientes de la Ley 472 de 1998 para los procesos de acciones populares.   Sostiene entonces que debe entenderse que las normas sobre medidas cautelares   contenidas en el artículo 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 son generales,   y sólo pueden regir la materia en aquellos aspectos compatibles o   complementarios de las normas especificas. Y finaliza señalando: “el artículo   152 (de la Constitución) indica que mediante las leyes estatutarias, el   Congreso de la República regulará los derechos y deberes fundamentales de las   personas, y los procedimientos y recursos para su protección, ante lo cual,   cualquier modificación al respecto, sólo puede hacerse mediante ley estatutaria”,   para significar que en el caso concreto de la acción de tutela, una reforma al   trámite dispuesto en el Decreto 2591 de 1991,  sólo puede hacerla el legislador   a través de una ley estatutaria.            

Instituto Colombiano de Derecho Procesal     -ICDP-    

8. El ICDP le pide a la Sala proferir   fallo inhibitorio. Considera que la demanda carece de   claridad, certeza, especificidad, suficiencia y pertinencia. Falta claridad, por   cuanto sostiene que no se puede decir simplemente, sin dar argumentos que   respalden el aserto, que con la norma se sujetan las medidas cautelares en los   asuntos allí señalados a condiciones y limitaciones más estrictas, pues esto   impide hacer un debate razonable. La demanda carece además de certeza, debido a   que no establece con precisión cómo es que la remisión legal acusada limita y   condiciona el régimen de medidas cautelares en los procesos constitucionales. Le   hace falta también especificidad, en tanto se contrae a plantear afirmaciones,   genéricas, abstractas, en vez de concentrarse en “indicar cuáles son las   regulaciones, exigencias o formalidades que limitan y condicionan   inconstitucionalmente las medidas cautelares en los procesos constitucionales”.   Sin satisfacer tampoco el requisito de pertinencia, toda vez que no contiene   consideraciones de tipo constitucional sino legal y subjetivo. Y los argumentos   presentados por los ciudadanos no son, por último, suficientes a su juicio y de   su lectura no se desprende “una duda mínima” sobre la constitucionalidad del   precepto.    

Corporación Excelencia en la Justicia -CEJ-    

9. La CEJ pide declarar inexequible el precepto acusado. Dice que modifica el   Decreto 2591 de 1991, referente a la acción de tutela. Advierte que en tal   Decreto, estas medidas eran consideradas “provisionales”, y que con la   Ley 1437 de 2011 se convierten en “cautelares”, lo cual cambia no solo su   fundamento sino además su propósito. Una reforma de esta naturaleza, en su   criterio, está reservada a las leyes estatutarias. Al introducirla una ley   ordinaria se violan los artículos 152 literal a) y 153 de la Carta. Según la   CEJ, “el régimen de medidas provisionales previsto en el artículo 7° del   Decreto 2591 de 1991 [e]stá revestido de una reserva de ley estatutaria   por su relevancia, pues constituye un elemento indispensable del mecanismo de   protección de derechos fundamentales que consagra el artículo 86 de la   Constitución”. Además de lo anterior, sostiene que con la expedición de la   norma acusada se rompe la unidad de jurisdicción constitucional. Dicha   jurisdicción cuenta, en su criterio, con un estatuto especial y común, en el   cual el proceso y la acción de tutela se caracterizan por ser preferentes,   sumarios, accesibles, informales, inclusivos, flexibles y garantistas. Con esta   Ley se divide en dos la jurisdicción, al prever un estatuto especial en lo   atinente a medidas cautelares dentro de procesos de tutela o de defensa de   derechos colectivos que sean de conocimiento de la justicia contencioso   administrativa, que por sus términos no sería aplicable a los mismos procesos   cuando sean conocidos por la justicia ordinaria.      

Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario -GAP-    

10. El Grupo de Acciones Públicas solicitó declarar inexequible el precepto   demandado, con base en los argumentos esgrimidos por los accionantes. La   intervención se divide en dos. Primero explica las razones por las cuales el   trámite de medidas cautelares del Código de Procedimiento Administrativo y de   los Contencioso Administrativo -CPACA- contradice el de las medidas   provisionales previsto para la acción de tutela en el Decreto 2591 de 1991. Los   numerales 1° y 2° del artículo 231 de la Ley 1437 exigen por un lado que la   demanda se encuentre razonablemente fundada en derecho, y además que se haya   demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho invocado, lo cual   no es necesario en las medidas provisionales dentro del proceso de tutela. El   numeral 3° del mismo artículo 231 CPACA establece que el juez debe ponderar, al   definir si resultaría más gravoso para el interés público negar la medida   cautelar que concederla, requisito este que no se halla previsto en el Decreto   2591 de 1991. El artículo 233 de dicha Ley dice además que el juez tiene un   término no superior a diez días para pronunciarse sobre las medidas cautelares,   plazo que es en la Constitución el previsto, no para decretar las medidas, sino   para fallar una acción de tutela (CP art 86).    

11. La intervención señala que también se introduce un cambio en las normas   sobre medidas cautelares en procesos derivados de acciones para la defensa y   protección de derechos e intereses colectivos, asunto regulado en general en la   Ley 472 de 1998. Esta última dice que es el demandado en su defensa quien debe   argumentar por qué no decretar la medida cautelar; mientras en la Ley 1437 de   2011, artículo 231, tiene el demandante la carga de mostrar que la medida   cautelar se ajusta al ordenamiento. El CPACA, en lugar de hacer más sencillo el   procedimiento para el ciudadano del común, le impone nuevas cargas que se   convierten en un impedimento para la protección de los derechos colectivos,   afectando la celeridad y efectividad de estos mecanismos, lo cual desconoce la   intención del Constituyente, plasmada en el artículo 88 y 229, de instaurar   procedimientos más accesibles y propicios de protección de los derechos   constitucionales. La Ley 472, por lo demás, tanto como el Decreto 2591 de 1991,   hablan de precaución y de prevención, mientras la Ley 1437 de 2011 se refiere   únicamente al principio de precaución. Concluye señalando que no hay fundamento   constitucional para que existan dos procedimientos distintos referidos al mismo   instrumento constitucional (sea la tutela, o sea la acción en defensa de   intereses colectivos).    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA   NACIÓN    

12. Mediante el concepto No. 5691 del 5   de diciembre de 2013, la Procuraduría General de la Nación solicitó a la Sala   Plena declararse inhibida.  Los argumentos elevados por los accionantes, en su   criterio, no configuran un cargo de inconstitucionalidad. La demanda carece de   claridad por cuanto no es fácil comprender si la misma se dirige contra la   totalidad del parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 o sólo contra el   apartado “se regirán por lo dispuesto en este capítulo” contenido en él.   No se cumple tampoco el requisito de especificidad ya que no se demuestran cómo   la norma cuestionada vulnera la Carta. Además,   al invocar la vulneración del artículo 13 de la Constitución, los demandantes no   integran los elementos necesarios para hacer un juicio de igualdad. Cuando   señalan que los requisitos que impone la norma acusada a los procesos que tengan   por objeto la defensa de los derechos fundamentales y colectivos son   innecesarios, desgastantes y podrían llegar a ocasionar un perjuicio mayor o tal   vez insubsanable, no especifican cuáles son esos requisitos, ni precisan los   motivos por los que ellos causarían un perjuicio más grave o irremediable a   tales derechos constitucionales. En suma, la acción carece de las condiciones   indispensables para provocar un fallo de fondo.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la   Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente   demanda.    

Sobre las solicitudes de inhibición    

2. En este proceso el Ministerio Público y el Ministerio de Justicia y del   Derecho, lo mismo que el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, le solicitan   a la Corte inhibirse de emitir un fallo de fondo. Por el contrario, el   Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho   de la Universidad Libre de Bogotá, la Corporación Excelencia en la Justicia y el   Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, consideran que la   demanda es apta para provocar un pronunciamiento de mérito. La Corte   Constitucional comparte en términos generales esta última posición, y considera   que, salvo por lo que dirá en torno a la acusación por desconocimiento del   artículo 23 de la Carta, la acción pública plantea argumentos de   inconstitucionalidad suficientemente claros, ciertos, específicos y pertinentes,   como pasa a mostrarlo enseguida.    

3. En efecto, obsérvese que los   ciudadanos demandan el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 ‘por   la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo’,[1]  sobre la base de que enmarca en el régimen general de lo contencioso   administrativo, las medidas cautelares susceptibles de decretarse en procesos de   tutela y de protección de derechos e intereses colectivos, cuando cualquiera de   ellos sea conocido por la jurisdicción contencioso administrativa. Al hacerlo,   según los demandantes, se cambian los requisitos para decretar medidas previas   (cautelares o provisionales) en ambos procesos, y en algunos aspectos el   procedimiento previsto con esos fines se hace más estricto. La Corte considera   que esta interpretación no es manifiestamente incierta. Por una parte, es verdad   que en virtud de la disposición demandada, las medidas cautelares en tutela y en   procesos por acciones interpuestas en defensa de derechos e intereses   colectivos, se gobiernan ahora por un régimen que comprende el capítulo XI del   Título V del CPACA. Por otra, como luego se mostrará, es también cierto que la   reforma introduce una regulación del procedimiento para decretar dichas medidas,   comparativamente más gravoso en determinados puntos que el previsto con los   mismos fines en el Decreto 2591 de 1991 -relativo a la tutela-, y en la Ley 472   de 1998 -atinente a las acciones populares y de grupo-. No es entonces claro,   para esta Corte, por qué se dice que la acción pública de inexequibilidad carece   de certeza.    

4. Ahora bien, en cuanto a la supuesta   falta de claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia, la Sala observa que   los demandantes contrastan la regulación sobre medidas cautelares del CPACA con   las del Decreto 2591 de 1991 y de la Ley 472 de 1998. Sin embargo, en concepto   de la Corte no lo hacen para proponer una cuestión de mera legalidad, ajena a la   acción pública de inexequibilidad, sino para evidenciar el problema   constitucional que suscita la norma acusada. Su tesis, cuya viabilidad no se   analiza aquí más que desde la óptica de su aptitud para provocar un fallo de   fondo, es que ese ejercicio de comparación permite apreciar cómo en adelante las   medidas cautelares en procesos derivados de dichas acciones constitucionales,   cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa, se habrán de   subordinar a un régimen creado para acciones ordinarias de orden legal,   conformado por una regulación más detallada, que disciplina los poderes del juez   con previsiones puntuales de procedimiento, y establece recursos, términos   amplios, cauciones, congruencia con lo pedido, entre otras características. En   su criterio, esa reforma tendría la virtualidad de afectar entonces el carácter   preferente, célere, sumario e informal que la Constitución les da a los procesos   derivados de acciones tutela, populares y de grupo (CP arts 86, 88 y 89).    

5. La Corte considera que, aparte de   estos argumentos, los demandantes apuntan a destacar que esta regulación es   contraria a la Carta Política además porque supone un retroceso en la búsqueda   de instrumentos cada vez más efectivos de protección de los derechos   constitucionales. Lo cual se complementa con un señalamiento en el sentido de   que puede desprenderse de las normas acusadas una violación directa del derecho   a la igualdad (CP art 13), al contraer el alcance de la reforma a los procesos   de tutela y de defensa de los derechos colectivos, únicamente cuando sean de   conocimiento de la justicia contencioso administrativa.    

6. En definitiva, la Sala considera que   la acción pública satisface en estos puntos los requerimientos suficientes para   promover un pronunciamiento de mérito, y la Corte Constitucional procede a   emitirlo. No obstante, debe aclarar que los demandantes no sólo no hacen ninguna   alusión puntual a las razones por las cuales consideran que se viola el artículo   23 de la Constitución (derecho de petición), sino que ni siquiera plantean   argumentos en los cuales se vea que esta norma superior tenga alguna relevancia   en el juicio que se le propone a la Corte. Por lo mismo, la Sala Plena se   inhibirá de emitir un fallo de fondo en lo que se relaciona con esta acusación.    

Asunto previo. Definición del objeto de   la acción de inconstitucionalidad    

7. El Concepto Fiscal plantea otra   objeción más a la aptitud de la demanda. Dice que en esta no es claro “si lo   que acusan [los demandantes] es la totalidad del parágrafo del artículo   229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo o únicamente la expresión ‘se regirán por lo dispuesto en el   presente capítulo’, consagrada en él”. La Corte advierte que esta   apreciación del Ministerio Público parece fundarse en la forma como los   accionantes citan el precepto acusado, ya que al trascribir la disposición lo   hacen poniendo primero en negrilla la totalidad del parágrafo del artículo 229   del CPACA, y subrayando después de manera especial las palabras “se regirán   por lo dispuesto en el presente capítulo”, contenidas en aquel.  El   escrito de demanda tiene la siguiente apariencia:    

“PARÁGRAFO. Las   medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y   protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela   del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se   regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.    

8. Según el Procurador General de la   Nación, esta circunstancia hace que no sea fácil comprender el apartado que se   demanda. La Sala Plena de la Corte Constitucional considera, en cambio, que en   efecto la demanda no está conformada sólo por esa cita, y de hecho ni siquiera   es ese el único segmento en el cual los actores identifican el objeto de sus   acusaciones. En la acción pública se puede apreciar al menos un apartado, en el   cual se aclara que lo cuestionado es en su totalidad “el parágrafo” del   artículo 229 CPACA, y no sólo un segmento del mismo o el parágrafo (parcial). En   el encabezamiento de la acción se puede leer con claridad: “nos dirigimos a   ustedes para interponer la acción pública y demandar a través de ella el   parágrafo  del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 por considerarlo inconstitucional”.   Como se ve, aunque la trascripción parece a primera vista poco precisa, el   encabezamiento aclara de forma suficiente que los cargos se dirigen contra   “el parágrafo”, y no sólo contra una de sus partes.    

9. Dicha forma de citar la disposición   acusada responde a la intención de los demandantes de señalar que todo el   parágrafo es inconstitucional, pero que lo es especialmente la expresión   subrayada ‘se regirán por lo dispuesto en este capítulo’. Una declaración   expresa de los accionantes confirma esta conclusión:    

“[…] En conclusión para el caso que nos concierne, teniendo en cuenta las   disposiciones constitucionales citadas y la normatividad que regulaba la materia   antes de la entrada en vigencia del artículo 229 de la ley 1437 de 2011,   consideramos el parágrafo de dicho artículo en especial la parte en la que dice   ‘se regirán por lo dispuesto en este capítulo’, claramente   inconstitucional[es]”. (Énfasis añadido al texto de la demanda).    

10. En   definitiva, la Corte Constitucional estima que la acción pública se dirige   claramente contra la totalidad del parágrafo del artículo 229 CPACA. Pasa   entonces a presentar el caso y el problema jurídico.    

Presentación del caso y planteamiento del   problema jurídico    

11. Los actores consideran que el   legislador violó los artículos 13, 86, 88, 89, 228 y 229 de la Carta, al   establecer que las medidas cautelares en procesos de tutela, y derivados de   acciones interpuestas en defensa de derechos colectivos, cuando sean de   conocimiento de la justicia administrativa se someterán al régimen de medidas   cautelares del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo. En su criterio, el sometimiento de las medidas cautelares   susceptibles de adoptarse en estos procesos al régimen general de lo contencioso   administrativo implica no sólo introducir una diferencia entre procesos iguales,   sino además sujetar la adopción de las señaladas medidas a nuevas exigencias más   estrictas, no previstas en las regulaciones especiales de la acción de tutela   (Dcto 2591 de 1991) y las acciones populares y de grupo (Ley 472 de 1998). La   Corporación Excelencia en la Justicia,   el    Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho   de la Universidad Libre de Bogotá y el Grupo de Acciones Públicas de la   Universidad del Rosario, únicas intervenciones que se refieren al fondo de la   acción pública, respaldan la pretensión de inexequibilidad, y también la   afirmación según la cual la norma acusada hace más gravoso el procedimiento para   decretar medidas cautelares en los procesos indicados. Aparte, entre los   argumentos planteados por estos intervinientes se advierte que a su juicio la   norma es inexequible además en tanto rompe la unidad de la jurisdicción   constitucional (CP arts 86, 88 y 89), y viola la reserva de ley estatutaria (CP   arts 152 y 153).    

12. Con fundamento en lo anterior, la   Corte procede a definir si la acción pública está llamada a prosperar. Por lo   mismo, la Sala responderá el siguiente problema jurídico: ¿Viola el legislador   el principio de igualdad (art 13), las características constitucionales de la   acción de tutela (art 86), de las acciones previstas para la protección de   derechos colectivos (arts 88 y 89), el principio de prevalencia del derecho   sustancial (art 228) y el derecho de acceso a la administración de justicia (art   229), al someter la adopción de medidas cautelares en procesos de tutela y de   defensa de derechos e intereses colectivos que sean de conocimiento de la   justicia administrativa, a la regulación establecida en el capítulo XI del   Título V  del CPACA?    

13. Para responder esta cuestión, la Sala   primero expondrá el régimen de medidas cautelares que se prevé en el nuevo   CPACA, por ser aplicable, en virtud de la norma demandada, a los procesos de   tutela y originados en acciones para la defensa de derechos e intereses   colectivos. Luego de ello, la Corte Constitucional pasará a resolver el problema   jurídico enunciado.    

Las medidas cautelares en el proceso   administrativo, según la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, y su aplicación a procesos de   tutela y de defensa de derechos colectivos, cuando sean de conocimiento de la   justicia contencioso administrativa    

14. La norma acusada establece que las medidas cautelares susceptibles de   adoptarse en “los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección   de derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela”, cuando sean   de conocimiento de la justicia administrativa, se someterán “a lo dispuesto   en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”. Como se ve, la   disposición se refiere al régimen legal previsto “en este capítulo”; es   decir, en el capítulo XI -Medidas Cautelares- del Título V -Demanda y   Proceso Contencioso Administrativo- del CPACA. Dice que esa regulación se   aplica a los “procesos de tutela”, y también a los que “tengan por   finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos”. Corresponde mostrar   entonces cuáles son las reglas a las que se sujetan las medidas cautelares en   los procesos de tutela y que tengan por finalidad la protección de derechos e   interese colectivos, según lo previsto en el capítulo XI, Título V, del CPACA.    

15.   Hasta esta reforma, el proceso ante la justicia administrativa contaba con un   solo tipo de medida cautelar: la suspensión provisional. La Constitución le   reconoce a la jurisdicción contencioso administrativa la potestad de suspender   provisionalmente los efectos de los actos administrativos susceptibles de   impugnación por vía judicial, pero sólo “por los motivos y con los requisitos   que establezca la ley” (CP art 238). La ley reguló esta institución, y así   evolucionó jurisprudencialmente, como una medida llamada a proceder de forma   excepcional, en sintonía con sus desarrollos más autorizados para la época en el   derecho comparado.[2] La suspensión provisional, por ejemplo, cabía únicamente contra   los actos de la administración, pero sólo contra algunos de ellos,[3] y previo el cumplimiento de requisitos estrictos,[4] dentro de los cuales estaba el relativo a demostrar la   “manifiesta infracción” del orden jurídico. Según la jurisprudencia del   Consejo de Estado esto último implicaba que la contradicción en la cual tenía   que fundarse la suspensión, debía aparecer de manera “clara y ostensible”,   lo cual exigía que la demostración del quebrantamiento estuviera “desprovista   de todo tipo de artificio”; es decir, que la infracción tenía que aflorar al   campo jurídico sin necesidad de “ningún tipo de reflexión”.[5] Lo cual, como luego se demostró, sólo tenía ocurrencia en una   reducida minoría de casos.[6]    

16.   La reforma introducida por la Ley 1437 de 2011 -CPACA- buscó ampliar este   estrecho panorama haciendo menos estricta la procedencia de la suspensión   provisional -como más adelantes se mostrará- y contemplando un elenco nuevo de   medidas cautelares (positivas), en consonancia con una tendencia creciente en el   derecho público comparado hacia concebir que la suspensión provisional, pensada   con carácter excepcional, no era un instrumento suficiente de defensa de los   administrados frente a la administración.[7] Era apenas natural que el ordenamiento de las medidas cautelares   evolucionara con el tiempo en esa dirección, pues como ha dicho la   jurisprudencia constitucional la inevitable duración de los procesos judiciales   en ocasiones puede implicar la afectación del derecho a una administración de   justicia pronta y eficaz, ya que si bien la justicia llega, lo hace en esos   casos demasiado tarde, cuando han tenido lugar “daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho   pretendido por un demandante”.[8] Resultaba entonces necesario ampliar el catálogo de medidas   cautelares, con el fin de asegurar instrumentos efectivos de protección   provisional que pudieran usarse en las controversias contenciosas no originadas   en un acto administrativo, sino por ejemplo en una omisión o un hecho de la   administración. También era imperativo morigerar la radical limitación de la   suspensión provisional, con el fin de asegurar una protección previa a la   sentencia frente a actos administrativos, que garantizara el derecho a una   justicia pronta y efectiva.      

17.1.  Procedencia y finalidades generales.  El CPACA, al regular lo atinente a   las medidas cautelares, empieza por señalar que dichas medidas pueden decretarse   en todos los procesos declarativos que se adelanten ante la justicia   administrativa, incluidos los de tutela y de defensa de derechos e intereses   colectivos, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda “o en   cualquier estado del proceso”, y precisa que el juez puede decretar todas   las que considere “necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente,   el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo   regulado en este capítulo” (art 229).[9] Según la norma, las medidas cautelares sólo se pueden dictar en el   régimen general “a petición de parte”, aunque en los procesos de tutela y   de protección de derechos colectivos pueden “ser decretadas de oficio”   (ídem). “La decisión sobre medidas cautelares”, precisa la disposición,   “no implica prejuzgamiento” (ídem).    

17.2.  Clases de medidas cautelares; contenido y alcance de las mismas. Tras   esta reforma, el juez contencioso administrativo cuenta con todo un haz de   medidas cautelares. La Ley 1437 de 2011, como se dijo, no se contrae a   contemplar la suspensión provisional, sino que habla de medidas “preventivas,   conservativas, anticipativas o de suspensión”. El artículo 230 de la misma   dice que el juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de   las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se   restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o   amenazante”, cuando fuere posible (art 230.1); suspender un procedimiento o   actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas   condiciones (art 230.2);[10] suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo   (art 230.3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una   demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o   que los efectos de este se agraven (art 230.4); impartir órdenes o imponerle a   cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (art   230.5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional,   el juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar   su adopción según la Ley (art 230 parágr).[11]    

17.3.   Requisitos para decretar las medidas cautelares. La Ley 1437 de 2011   distingue en este aspecto los requisitos exigibles, según el tipo de medida. Si   se pide la suspensión provisional de un acto administrativo, en un proceso de   nulidad, la misma procede cuando del análisis del acto cuestionado y de su   confrontación con las normas invocadas surge una violación de las últimas. En   esto hay, como se ve, un cambio fundamental pues ya no se exige -como en el   Código anterior- una “manifiesta infracción”, y por el contrario se   ordena hacer un análisis. Si además de la nulidad se pide el restablecimiento   del derecho y la indemnización de perjuicios, para que prospere la medida debe   probarse “al menos sumariamente la existencia de los mismos” (art 231).   Conforme el CPACA, en “los demás casos”, los requisitos son los   siguientes: 1) que la demanda esté razonablemente fundada; 2) que el demandante   haya demostrado “así fuere sumariamente”, ser titular de los derechos   invocados; 3) que el actor haya presentado “los documentos, informaciones,   argumentos y justificaciones” con los cuales se pueda concluir que   resultaría más gravoso negar la medida que concederla; 4) que de no otorgarse la   medida sobrevenga un perjuicio irremediable o la sentencia se vuelva ineficaz   (art 231).    

17.4.  Caución. La norma que contempla lo relativo a las cauciones prevé   expresamente que “[n]o se requerirá de caución” cuando se pida la   suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, ni en   “los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e   intereses colectivos, de los procesos de tutela”, ni tampoco cuando “la   solicitante de la medida cautelar sea una entidad pública” (art 323, inc.   último). En los casos en los cuales sí aplica, la caución debe ser prestada por   el solicitante “con el fin de garantizar los perjuicios que se puedan   ocasionar” con el decreto de la medida. El juez o magistrado que la decrete   -dice el precepto- determinará “la modalidad, cuantía y demás condiciones de   la caución”, y la Ley agrega que para esos efectos “podrá ofrecer   alternativas al solicitante” (art 232). Esta decisión, sea que fije la   caución o la niegue, “será apelable junto con el auto que decrete la medida   cautelar”; la que acepte o rechace la caución prestada no es apelable (art   232).    

17.5.  Procedimiento de adopción de medidas. Según el artículo 232 del CPACA, la   medida puede solicitarse desde la presentación de la demanda “y en cualquier   estado del proceso”. La norma exige que se dé traslado de la solicitud de   medida cautelar al demandado, y establece distintas condiciones para casos   diferentes, y prevé que el último tiene cinco (5) días para pronunciarse sobre   la misma. El juez dispone de diez (10) días más, contados desde que expira el   término para que el demandado se pronuncie sobre la petición, para resolver   sobre ella. La medida sólo puede hacerse efectiva cuando el auto que acepte la   caución se encuentre ejecutoriado. Si la medida es negada, puede volverse a   pedir “si se han presentado hechos sobrevinientes y en virtud de ellos se   cumplen las condiciones requeridas para su decreto”. Contra el auto que   resuelva esta solicitud no hay recursos (art 233).    

17.6.  Medidas cautelares de urgencia. La Ley prevé la posibilidad de que el   juez, desde la presentación de la solicitud, decrete medidas cautelares “sin   previa notificación a la otra parte”. En este evento deben cumplirse los   requisitos para la adopción de la medida, pero se justifica como procedimiento   especial toda vez que “se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar   el trámite previsto en el artículo anterior”, y descrito en el numeral   precedente. Esta decisión, no obstante,  “será susceptible de los recursos a que haya lugar” (art 234). No   obstante, la medida debe comunicarse y cumplirse “inmediatamente”, previa   la constitución de una caución cuando haya lugar.    

17.7.  Levantamiento, modificación y revocatoria de la medida cautelar. De   acuerdo con el artículo 235 del CPACA, el afectado con la medida cautelar podrá   solicitar el levantamiento de la medida, cuando preste caución satisfactoria, en   los casos en que esto sea compatible con la naturaleza de la medida, que   garantice la reparación de los daños y perjuicios que se llegaren a causar.   También puede modificarse o revocarse la medida cuando se constate que no se   cumplían los requisitos para su otorgamiento, que estos luego dejaron de   presentarse o fueron superados, “o que es necesario variarla para que se   cumpla, según el caso”. En estos últimos eventos no se necesita caución   previa. La norma prevé también una obligación de informar todo cambio sustancial   que ocurra en las circunstancias que condujeron a la adopción de la medida, y   contempla la posibilidad de que en ciertos casos el incumplimiento de la misma   dé lugar a multas y “demás medidas que de acuerdo con las normas vigentes   puede imponer el juez en ejercicio de sus poderes correccionales”  (art 235, último inciso).    

17.8.  Recursos. El auto que decrete una medida cautelar es susceptible de   recurso de apelación o de súplica, según el caso. Los recursos se conceden en el   efecto devolutivo y deben ser resueltos en el término máximo de 20 días. Las   decisiones sobre levantamiento, modificación o revocatoria de medidas cautelares   no son susceptibles de recurso alguno.    

17.9.  Aspectos varios. La Ley 1437 de 2011 prevé además regulaciones para otros   asuntos atinentes a las medidas cautelares. Contempla una prohibición de   reproducir el acto anulado o suspendido, “a menos que con posterioridad a la   sentencia o al auto hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o   suspensión” (art 237). También consagra procedimientos para los casos en los   que se viole esta prohibición (arts 238 y 239), así como una norma sobre   responsabilidad patrimonial del solicitante cuando “la medida cautelar sea   levantada en curso del proceso por considerar que su decreto era improcedente o   cuando la sentencia sea desestimatoria” (art 240). Igualmente se definen   algunas sanciones por el incumplimiento de una medida cautelar, y se categoriza   como “falta grave” el incumplimiento de los términos para decidir sobre   una medida cautelar (art 241).    

18. La Corte pasa a decidir entonces si esta regulación de las medidas   cautelares, en cuanto se debe aplicar, de acuerdo la norma demandada, a los   procesos originados en acciones de tutela y populares, respeta los artículos 13   (igualdad), 86 (características de la acción y el proceso de tutela), 88 y 89   (características de las acciones, recursos y procedimientos para proteger   derechos colectivos), 228 (principio de prevalencia de lo sustancial) y 229   (derecho de acceso a la administración de justicia) de la Constitución.    

La disposición demandada se ajusta a las normas constitucionales   invocadas en cuanto a los procesos para la protección de derechos e intereses   colectivos, pero no en cuanto se refiere a los procesos de tutela    

19. De acuerdo con lo anterior, la Corte advierte que la regulación aplicable a   las medidas cautelares en los procesos de tutela y de defensa de derechos   colectivos, cuando sean de conocimiento de la justicia contencioso   administrativa, tiene entonces las siguientes características en la Ley 1437 de   2011: i. se pueden decretar de oficio o a petición de parte (art   229); ii. no necesitan caución (art 232); iii.  el juez debe en principio darle traslado a la contraparte, cuando haya   una solicitud de medida cautelar, salvo que se trate de medida cautelar de   urgencia, y la contraparte tiene en el primer caso cinco (5) días para   pronunciarse sobre la misma (arts 233 y 234); iv. el juez puede   decretar la medida cautelar de urgencia de inmediato, pero en el procedimiento   general del artículo 233 cuenta con diez (10) días para resolver la solicitud,   contados desde cuando venza el término para que el demandado se pronuncie sobre   la misma (arts 233 y 234); v. la decisión de decretar las medidas   es susceptible de recurso de apelación o súplica, según el caso, y si se concede   es en el efecto devolutivo. La Sala debe preguntarse si esta regulación se   ajusta a los artículos 13, 86, 88, 89, 228 y 229 de la Carta.    

20. Para resolver con claridad esta cuestión, conviene dividirla en dos. En   primer lugar, establecerá si este marco normativo de las medidas cautelares,   contenido en el capítulo XI,   Título V, del CPACA, viola las características constitucionales de las acciones   previstas por la Carta para la defensa de los derechos e intereses colectivos,   de conformidad con lo estatuido en los artículos 13, 88, 89 228 y 229   Superiores. En segundo lugar,   la Corte definirá si dicho régimen legal viola la   regulación constitucional de la acción y los procesos de tutela; es decir, si   desconoce el artículo 86, interpretado en concordancia con los artículos 13, 228   y 229 de la Constitución.    

a. El legislador no viola los artículos 13, 88, 89, 228 y 229 de la Carta, al   ordenar que se aplique el citado régimen de medidas cautelares a procesos en   defensa de derechos colectivos, ante la justicia administrativa    

21. Tras examinar el contenido de la regulación prevista en los artículos 229 a   241 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo, la Corte concluye que el legislador no violó los artículos 13,   88, 89, 228 y 229 de la Constitución al ordenar la aplicación del mismo a los   procesos iniciados con la finalidad de proteger derechos e intereses colectivos.   En síntesis, las razones que desarrollará la Sala a continuación son las   siguientes: primero, la norma acusada no infringe ninguno de los atributos   constitucionales que los artículos 88, 89, 228 y 229 Superiores les confieren a   las acciones para la defensa de derechos colectivos; segundo, la Corte   Constitucional juzga razonable, según la actual distribución de competencias   judiciales en esta materia, prever un régimen de medidas cautelares especial   para las acciones fundadas en derechos e intereses colectivos cuando sean de   conocimiento de la justicia administrativa, y que no se extienda a las acciones   del mismo orden cuando las conozca un juez vinculado a una jurisdicción   distinta. A continuación se expondrán estas razones con mayor detalle.       

22. Los demandantes invocan como vulnerados los artículos 88, 89, 228 y 229 de   la Constitución, ya que a su juicio estas normas, leídas en conjunto, definen   los perfiles de las acciones populares y, en general, de las acciones que   pretendan la defensa de derechos e intereses colectivos, en términos que   resultan desconocidos por el régimen de medidas cautelares contenido en el   capítulo XI, Título V, del CPACA. La Corte   Constitucional considera que no es así. Los artículos 88 y 89 de la Carta se   refieren, respectivamente, a las acciones populares y de grupo, de un lado, y a   las demás acciones, recursos y procedimientos que cree la ley para propugnar por   la protección de diferentes categorías de derechos, dentro de los cuales se   mencionan los colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades   públicas. Los artículos 228 y 229 de la Constitución contemplan los principios   de prevalencia del derecho sustancial y de acceso a la justicia. Ni el artículo   88, ni el 89, leídos en conjunto con los artículos 228 y 229, les dan a aquellas   acciones perfiles especiales que hayan sido desconocidos por el marco de las   medidas cautelares de la Ley 1437 de 2011. Obsérvese, en efecto, lo siguiente:    

23. El artículo 88 de la Carta se contrae a establecer que “[l]a ley”  regulará las acciones populares “para protección de los derechos e intereses   colectivos”. Luego de hacer esa precisión, la misma norma constitucional   especifica que los derechos colectivos pueden estar relaciones con “el   patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral   administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar   naturaleza”. Tras hacer esta enunciación, el artículo 88 Superior no dice   nada más sobre la materia. Por su parte, el artículo 89 de la Carta estatuye que   “[a]demás de los consagrados en los artículos anteriores”, el   legislador puede establecer “los demás recursos, las acciones y   procedimientos necesarios para que puedan propugnar […] por la protección   de sus derechos […] colectivos, frente a la acción u omisión de las   autoridades públicas”. Después de lo cual, este precepto no descripción   otras notas distintivas de los procedimientos a los que daría lugar cada uno de   estos instrumentos de defensa de derechos colectivos.    

24. Lo anterior debe ser suficiente para concluir que el legislador cuenta con   un margen amplio para la configuración del proceso de las acciones populares.   Pero esta Corte ha reconocido que ese margen, aunque amplio, no es absoluto. La   Constitución misma le fija ciertos límites. Algunos se derivan de su naturaleza   de acciones constitucionales, pues están previstas en la “norma de normas”   (CP art 4), y de la preponderancia de los derechos que están llamadas a   proteger.[12]  Otros se infieren de las normas constitucionales que regulan las garantías del   procedimiento judicial, tales como el debido proceso (CP art 29), el principio   de prevalencia del derecho sustancial (CP art 228), el derecho de acceso a una   administración de justicia efectiva y de fondo (CP arts 2 y 229), el derecho a   un proceso oportuno y sin dilaciones injustificadas (CP art 228), entre otros.   El legislador no puede, en consecuencia, por ejemplo establecer normas que   alteren el carácter preferente de los procesos constitucionales sobre los de   rango legal,[13]  debe abstenerse de rodear los procesos a que las mismas den lugar con   regulaciones que dificulten irrazonablemente el acceso a la justicia,[14]  o que interfieran en el derecho a  una administración de justicia efectiva,[15]  que resuelva los asuntos de fondo,[16]  oportunamente,[17]  y en la cual se le reconozca al principio de prevalencia del derecho sustancial   una trascendencia compatible con la importancia de los derechos en juego.[18]     

25. Ahora bien, la Corte estima que el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437   de 2011, al extender la regulación sobre medidas cautelares prevista en el   capítulo XI, Título V, del CPACA, a los procesos que   busquen la protección de los derechos e intereses colectivos que sean de   conocimiento de la justicia administrativa, no viola los artículos 13, 88, 89,   228 y 229 Superiores, por las siguientes razones:    

25.2. En segundo lugar, tampoco considera la Corte que la Constitución le impida   al legislador conferirle al juez de procesos que tengan por finalidad la defensa   de derechos e intereses colectivos la potestad de decretar medidas cautelares de  oficio o a petición de parte, como lo hace el artículo 229 de la Ley 1437 de   2011. Por el contrario, esta potestad encuentra un claro respaldo en el derecho   a una justicia efectiva (CP arts 2 y 229), en cuanto impide que el inevitable   paso del tiempo en los procesos judiciales se convierta en una circunstancia   adversa al peticionario, poniendo al servicio   del juez un poder para intervenir oportunamente, con el propósito de evitar que   cuando se expida la decisión final ya sea demasiado tarde, y hayan tenido lugar   “daños irreversibles, o   difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un demandante”.[20] La Ley 472 de 1998 también le atribuye   al juez popular la facultad de decretar medidas cautelares de oficio o a   petición de parte, razón por la cual la Ley 1437 de 2011 no introduce ningún   cambio sobre este punto a la regulación pre existente en acciones populares.[21]    

25.3. En tercer lugar, el hecho de que la Ley 1437 de 2011, en su artículo 232,   expresamente excluya el deber del solicitante de prestar caución en este tipo de   procesos, no desconoce tampoco los citados principios constitucionales. Al   contrario, lo que hace es desarrollarlos de manera plausible. En materia de   acciones constitucionales que tengan por finalidad la protección de derechos e   intereses colectivos, el derecho a la igualdad en el acceso a una administración   de justicia efectiva (CP arts 13 y 229) supone que todas las personas, sin   importar su capacidad económica, deben poder contar con instrumentos que les   aseguren una decisión judicial pronta y eficaz. Cuando el legislador decide, en   desarrollo de ese mandato, crear un complejo de medidas cautelares susceptibles   de decretarse de oficio o a petición de parte, en cualquiera de estas   actuaciones judiciales de estirpe constitucional, la definición explícita de que   no necesita pagarse caución equivale justamente aceptar que todas las personas   que accedan a la justicia, sin importar su condición económica, tienen igual de   oportunidad de recibir una protección oportuna y expedita del juez. La Ley 472   de 1998 no exigía tampoco caución, en esa hipótesis, a quien solicitara la   medida cautelar.[22]    

25.4. En cuarto lugar, según el régimen general de la Ley 1437 de 2011, para   decretar una medida cautelar el juez debe en principio darle traslado de la   solicitud a la contraparte, y esta tiene cinco (5) días para pronunciarse sobre   la misma (art 233). Luego de vencido este término, el juez cuenta con diez (10)   días para resolver la solicitud. La Corte considera que esta regulación tampoco   vulnera la Constitución, en sus artículos 13, 88, 89, 228 y 229. No lo hace,   precisamente, porque existe también en la misma Ley la posibilidad de que el   juez, ante la urgencia, decrete medidas “sin previa notificación a la otra   parte” (art 234). Además, se observa que el procedimiento general exige   traslado a la otra parte, pero ese traslado es “de la solicitud de medida   cautelar”  (art 233), con lo cual no se cubre expresamente la hipótesis de   medidas cautelares decretadas de oficio.  La ley ciertamente establece   entonces un trámite previo a la adopción de las medidas cautelares, que implica   términos y una oportunidad de contestación para el demandado. Pero lo hace sólo   como regla, y también cabe decretar medidas de urgencia, aparte oficiosas, de   modo que se conservan salvaguardas suficientes para enfrentar amenazas o   violaciones actuales o inminentes para los derechos constitucionales. Por lo   cual, si bien este procedimiento no estaba previsto en términos semejantes en la   Ley 472 de 1998, en tratándose de medidas cautelares dentro de los procesos   originados en acciones populares,[23] la forma en la cual quedó diseñado el   régimen no desmejora la protección allí prevista sino que la complementa, sin   dejar de satisfacer las exigencias constitucionales de las normas invocadas por   la demanda.    

25.5. La decisión de decretar las medidas es susceptible de recurso de apelación   o súplica, según el caso, y de concederse sería en el efecto devolutivo. En   concepto de la Sala tampoco esta regulación desconoce los artículos 13, 86, 88,   89, 228 y 229 de la Carta. Para empezar, ambos recursos se conceden en el efecto   devolutivo; es decir, que en ningún caso se suspende la ejecución del acto, ni   tampoco se enerva la competencia del juez que lo expidió. En consecuencia, la   medida puede seguir produciendo sus efectos, sin que esto implique tampoco la   interrupción o entorpecimiento de la marcha del proceso. Debe decirse, además,   que la previsión de recursos busca garantizar el derecho de defensa de la parte   accionada en los procesos indicados, no sólo por que es un derecho fundamental   de toda persona (CP art 29), incluidas las personas jurídicas de derecho   público, sino además porque es importante propiciar oportunidades de   contradicción que ofrezcan al juez pluralidad de puntos de vista, lo cual   contribuye a evitar errores en la decisión judicial. Es preciso señalar que, en   la Ley 472 de 1998, también se prevén recursos (de reposición y apelación)   contra los actos que decreten medidas cautelares, y ambos se conceden también en   el efecto devolutivo.[24]    

25.6. Para terminar, la Sala no pierde de vista que la norma acusada crea un   estatuto de medidas cautelares para los procesos colectivos de conocimiento de   la justicia administrativa. Por definición, este régimen no sería aplicable a   dichos procesos, cuando sean conocidos por la jurisdicción ordinaria. Pero la   Corte no ve en esa diferencia un motivo de reproche constitucional, en cuanto se   limita al ámbito de las acciones que persiguen la protección de derechos e   intereses colectivos. En ese campo, la diferencia es razonable, por cuanto la   jurisdicción administrativa se encarga de conocer de estas acciones cuando son   dirigidas contra la administración pública, mientras la jurisdicción ordinaria   se ocupa de ellas en los demás casos.[25] En el ámbito de competencias de la   jurisdicción administrativa es entonces válido establecer una disciplina   específica como la que prevén los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de   2011, pues como se observa está formada, por regla general, por mayores   oportunidades de contradicción. Estas oportunidades, que no desconocen la   vocación protectora del nuevo régimen, están suficientemente justificadas en la   necesidad de contribuir a que   el marco amplio de medidas   cautelares no se convierta en obstáculo  injustificado para que la   actividad estatal cumpla los objetivos constitucionales (CP art 209). El   legislador puede, válidamente y dentro de la Constitución, no prever las mismas   oportunidades de contradicción para la adopción de medidas cautelares en los   demás procesos populares, en tanto en ellos no se define en igual grado la   continuidad y la forma de continuar con la acción estatal.    

26. En definitiva, a juicio de la Sala, el parágrafo del artículo 229, Ley 1437   de 2011, no viola los artículos   13, 86, 88, 89, 228 y 229 de la Carta, al extender la regulación de medidas   cautelares previsto en capítulo   XI, Título V, del CPACA, a los   procesos que busquen la protección de derechos e intereses colectivos que sean   de conocimiento de la justicia administrativa, por las siguientes razones: i. no reduce las medidas que puede decretar el juez, sino   que las complementa; ii. el juez puede, en virtud suya, adoptar medidas   cautelares de oficio o a   petición de parte; iii. sin necesidad de prestar caución, por parte de   quien las solicita; iv. si bien en general se prevé un espacio previo al   decreto de la medida cautelar, dispuesto para darle traslado a la otra parte y   para que esta pueda oponerse, se  admite también la posibilidad medidas de   urgencia que pretermitan esa oportunidad; iv. la decisión de decretar las   medidas es susceptible de recurso de apelación o súplica, según el caso, pero de   concederse sería en el efecto devolutivo; v. estas medidas se aplicarían   en tales procesos, pero cuando sean de conocimiento de la justicia   administrativa, lo cual en esta materia responde a un principio de razón   suficiente.    

b. El Congreso violó los artículos 13, 86, 228 y 229 de la Constitución, al   ordenar que se aplique el citado régimen de medidas cautelares a procesos de   tutela, cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa    

27. En contraste con la conclusión   anterior, la parte de la norma demandada que hace extensible ese mismo régimen   de medidas cautelares a los procesos de tutela conocidos por la jurisdicción   contenciosa administrativa es, en concepto de la Corte, contraria a los   artículos 13, 86, 228 y 229 de la Constitución, por los motivos que expondrá   enseguida:    

28. En primer término, la Sala observa   que, en materia de tutela, crear un régimen de medidas cautelares aplicable   únicamente por la justicia administrativa viola la Constitución  (CP arts   13 y 86). En efecto, esta Corporación ha señalado que en la Carta es posible   identificar un principio de “unidad de la jurisdicción constitucional”.[26]  Este último es un denominador usado por la jurisprudencia para agrupar   principios constitucionales más amplios, como la igualdad de trato (CP art 13),   la seguridad jurídica (CP Preámbulo y arts 1 y 2), la confianza legítima (CP art   83), y la eficacia y supremacía normativas de la Constitución  (CP arts 4,   86 y 241), que no son de aplicación exclusiva en la justicia constitucional. El   denominador que los engloba se justifica entonces, no como forma de recortar sus   alcances al ámbito de la jurisdicción constitucional, sino para especificar que   en esta última tiene una implicación específica, entre otras posibles, y es la   de garantizar ‘unidad’ de criterios en la administración de justicia   constitucional. La unidad de la jurisdicción constitucional ha sido fundamento   para sujetar las decisiones de los jueces de tutela a la fuerza vinculante de   los precedentes de esta Corte.[27]  De la misma manera, la Sala Plena considera que es la razón por la cual a la   Corte se confía la potestad de revisión eventual de los fallos de tutela (CP art   241 num 9). No es entonces legítimo crear estatutos especiales de tutela, que   sean de exclusiva aplicación por una parte de la jurisdicción constitucional y   no por la otra, máxime cuando de su aplicación aparece excluida la Corte   Constitucional, por no formar parte de la justicia administrativa, ya que eso   alteraría la vocación de unidad de esta jurisdicción. Es preciso mostrar esto   con mayor detenimiento:    

28.1. La jurisdicción constitucional, en   materia de tutela, está definida funcionalmente por el artículo 86 de la Carta.   A diferencia de lo que ocurre con las acciones colectivas, la Constitución   estatuye directamente que la tutela es un instrumento de protección susceptible   de interponerse “ante los jueces”, sin que en esto el texto Fundamental   hubiera facultado a la ley para asignarles dicha función exclusivamente a   algunos de ellos o para sustraer a otros del conocimiento de los asuntos de   tutela (CP art 86). La jurisprudencia de la Corte ha señalado desde sus   comienzos que, en virtud de ese esquema directamente estatuido en la   Constitución, “todos los jueces […] hacen parte de la jurisdicción   constitucional”.[28] El proyecto   de ley estatutaria de administración de justicia, controlado en la sentencia   C-037 de 1996, preveía en desarrollo de esa regulación que “ejercen jurisdicción constitucional, excepcionalmente, para   cada caso concreto, los jueces y corporaciones que deban proferir las decisiones   de tutela”. La Corte Constitucional declaró exequible esa   configuración.[29]  En definitiva, la Constitución, la Ley y la jurisprudencia de la Corte han   sostenido que la jurisdicción constitucional, en los procesos de tutela, la   ejercen “todos los jueces” de la República.    

28.2. Ahora bien, la jurisdicción constitucional   es una sola. Ciertamente, está conformada en tutela por jueces que, en otros   contextos procesales, pueden hacer parte de jurisdicciones ordinarias distintas   (civil, penal, laboral, contencioso administrativo, disciplinario). Pero esto no   significa que cada juez de tutela se pueda ver sujeto a estándares diferentes de   procesamiento y decisión, determinados según el caso por la jurisdicción a la   que ordinariamente pertenezca. Por el contrario, todos los jueces deben estar   sujetos a un único marco normativo, cuando obran en su condición de jueces de   tutela, porque esta es una exigencia inmediata del derecho fundamental a la   igualdad de trato (CP art 13). Así como esta Corte ha sostenido que sus   decisiones precedentes tienen fuerza vinculante para los jueces de tutela, y se   ha fundado para ello en que es necesario asegurar la “unidad de la   jurisdicción constitucional”, entendida de la manera antes indicada, la   Corte considera en este caso que ese mismo principio impide admitir una   rompimiento en dos del régimen de medidas cautelares aplicable a los procesos de   tutela, toda vez que esto supondría admitir eventuales diferencias en el trato   de casos iguales.    

28.3. Por lo demás, a diferencia de lo que   advirtió la Corte anteriormente en el caso de las acciones colectivas, en   materia de tutela no es razonable trazar una diferencia basada en la   jurisdicción ordinaria a la cual pertenece el juez que resuelve la acción. Esta   Corte no se encuentra adscrita sino a la jurisdicción constitucional (CP Título   VIII, capítulo 4), y en esa medida crear una regulación en tutela de aplicación   exclusiva por una jurisdicción ordinaria, excluiría a la Corte Constitucional   por principio de las autoridades competentes para interpretarla y aplicarla de   conformidad con la Constitución. Con lo cual se estaría sustrayendo ese punto en   específico, por vía legal, de la competencia constitucional que tiene esta   Corporación para unificar los criterios de interpretación que deben observar los   jueces de tutela, en virtud de la facultad de revisión eventual de sus fallos   (CP art 241 num 9). No es entonces posible regular una institución de la tutela   que sea susceptible de aplicarse únicamente por una parte de la jurisdicción   constitucional, identificada por su clasificación jurisdiccional ordinaria, toda   vez que esto tendría la potencialidad de sustraer algunos aspectos del proceso   de tutela de la competencia de unificación jurisprudencial que la Constitución   le confía a esta Corte.       

28.4. Aparte de lo anterior, por especificación   directa de la Constitución, tal como esta ha sido interpretada por la Corte,   todos los jueces son competentes para conocer de las acciones de tutela (CP art   86), y esto supone que en principio todos son competentes para conocer de los   mismos asuntos, sin perjuicio de las normas de reparto.[30]  Un juez de tutela, que en lo ordinario sería un juez civil, está entonces   llamado a resolver los mismos asuntos que otro juez de tutela, aunque este en lo   ordinario sea un juez contencioso administrativo o penal. En este contexto, no   tiene sentido que se establezca un régimen especial para los procesos de tutela   que sean de conocimiento de los jueces administrativos, no sólo porque todos los   jueces de la República son jueces constitucionales (los administrativos y los   demás), sino en especial porque todos son competentes para conocer de la misma   clase de asuntos. En este campo, los jueces de tutela que ordinariamente   pertenecen a la jurisdicción administrativa no conocen entonces de casos que   sean por completo ajenos a los conocidos por los jueces de tutela de la justicia   penal, por ejemplo, no obstante las reglas de reparto.    

28.5. En contraste, la pertenencia de un juez a la   jurisdicción contencioso administrativa sí puede ser un factor relevante a ser   tenido en cuenta para trazar diferencias en los procesos por acciones   colectivas. En efecto, en estos contextos los jueces contenciosos son los únicos   encargados legalmente de conocer sobre los procesos colectivos contra el Estado,   los entes de derecho público o, en general, contra quienes ejerzan funciones   públicas, según el caso, mientras que los otros jueces competentes para conocer   de este tipo de acciones (civiles, en el caso de las populares) se encargan de   los demás asuntos. Esta diferencia en la regulación, entre los asuntos que   conoce la jurisdicción administrativa, y los que son de conocimiento de la   justicia civil, puede ser una justificación razonable para introducir   determinadas diferencias en la regulación de las medidas cautelares, dentro de   este ámbito en particular. Unas podrían ser las reglas para la adopción de   medidas cautelares en los procesos colectivos contra el Estado y la   administración pública, y otras diferentes las previstas para decretar dichas   medidas en procesos colectivos contra particulares que, por ejemplo, no ejerzan   funciones públicas.    

29. Dicho lo anterior, procede la Corte a   exponer la segunda razón por la cual la norma demandada, en lo que se refiere a   los procesos de tutela, resulta inconstitucional.    

29.1. La Sala Plena constata que de   acuerdo con los artículos 233 y 234 de la Ley 1437 de 2011, aplicables al   procesos de tutela en virtud del precepto demandado, el procedimiento general   para decretar medidas cautelares puede tardar más de diez días. En efecto, el   artículo 233 establece que, por regla general, cuando se solicite el decreto de   una medida cautelar, el juez debe correr traslado de la misma al demandado, para   que este se pronuncie en el término de “cinco (5) días”. Vencido este   último, según el mismo precepto, el juez cuenta con un término de “diez (10)   días” para proferir el auto que decida las medidas cautelares. Este nuevo   sistema de plazos, excede holgadamente el fijado en el artículo 86 de la   Constitución para tomar una decisión definitiva en instancia. Según el artículo   86 Superior, “[e]n ningún caso podrán trascurrir más de diez días   entre la solicitud de tutela y su resolución”. Como se ve, mientras el   artículo 233 del CPACA establece un término de más de diez días, tan sólo para   tomar la medida cautelar, según el procedimiento general, el artículo 86 de la   Constitución fija un término perentorio de diez días para adoptar la decisión   final de instancia.    

29.2. La regulación demandada contempla   entonces unos términos para decretar medidas cautelares, que desbordan   notoriamente los límites constitucionales perentorios sobre el tiempo que pueden   durar los procesos de tutela antes de una decisión de fondo. Es cierto que esta   es sólo la regla general, y que en algunos casos, según el artículo 234 de la   Ley 1437 de 2011, “cuando no es posible agotar el trámite previsto en el   artículo anterior”, el juez puede también decretar medidas de urgencia, sin   previa notificación a la otra parte. Este trámite, que podría ajustarse por sus   términos a los derroteros constitucionales en materia de tutela, es sin embargo   sólo la excepción a la regla, y el CPACA no dice en ninguna de sus disposiciones   que sea el específicamente aplicable a los casos de tutela. Con lo cual, la   regulación demandada lo que haría sería incorporar al marco normativo de la   tutela la posibilidad de adoptar medidas cautelares por las dos vías: la general   y la excepcional o de urgencia. No obstante, en concepto de la Corte, el   procedimiento general para decretar medidas cautelares, establecido en el   artículo 233 de la Ley 1437 de 2011, no se ajusta por sus términos a lo previsto   en el artículo 86 de la Constitución.    

30. En tercer lugar, en criterio de la   Sala, el reenvío normativo que contiene la disposición demandada a la regulación   de medidas cautelares del CPACA es inconstitucional, por cuanto tal remisión se   hace a un esquema de recursos que desconoce el derecho a obtener del juez de   tutela decisiones que ofrezcan “protección inmediata” a los derechos   fundamentales, así como el carácter preferente, sumario e informal del proceso   de tutela (CP arts 86, 228 y 229), como pasa a mostrarse a continuación:    

30.1. El artículo 86 de la Constitución   sólo contempla la posibilidad de interponer impugnación contra la decisión de   fondo adoptada en primera instancia. El texto constitucional no faculta   expresamente al legislador para crear recursos susceptibles de interponerse   contra las demás decisiones judiciales que dispongan la protección inmediata de   los derechos, pero tampoco se lo prohíbe de forma explícita. El Congreso cuenta   ciertamente con una competencia general para reformar las leyes (CP art 150 núm.   1), pero esto no quiere decir que, en virtud suya, el legislador esté habilitado   generalmente para consagrar nuevos recursos contra otros actos judiciales en los   procesos de tutela. Según la jurisprudencia de la Corte, el carácter   “preferente y sumario” que la Constitución le atribuye al proceso de tutela   (CP art 86) tiene entre otras implicaciones la de exigir que la decisión por la   cual se imparte una orden de protección a los derechos fundamentales, quede en   firme “a la mayor brevedad posible”.[31]  Esto lo dijo la Corporación para referirse a la decisión que pone fin a una   instancia o al proceso de tutela.[32]  No obstante, la Corte considera que también es aplicable en general a otros   actos judiciales susceptibles de adoptarse en el proceso de tutela,[33]  pero en particular se refiere perentoriamente a los que impartan órdenes de   protección (si bien no definitivas) a los derechos.    

30.2. En efecto, esto último fue lo que   sostuvo inicialmente una Sala de Revisión de la Corte Constitucional en el auto   089 de 2010,[34] y   posteriormente la Sala Plena en el auto 287 de 2010.[35]  En el primero de ellos, la Sala de Revisión se limitó a señalar que no procedía   recurso de reposición contra una medida provisional, por cuanto los Decretos   sobre la materia no preveían tal posibilidad. En el segundo, en cambio, la Sala   Plena de la Corte no cifró la improcedencia de los recursos de reposición y   súplica, que habían sido instaurados por una parte contra un auto de la misma   Sala que decretaba una medida provisional, únicamente en la falta de previsión   legal de los mismos.   [36]  La Corte fue más allá. Sostuvo que la improcedencia de ambos recursos se   derivaba ante todo de los atributos constitucionales del proceso de tutela: de   su carácter “preferente y sumario”, y del derecho de quien instaura la   tutela a obtener una “protección inmediata” de sus derechos.[37]    

30.3. La Corte reitera esta postura. La   Constitución de 1991 diseñó la acción de tutela como un instrumento apto para   obtener la “protección inmediata”  de los derechos fundamentales, en   un proceso “preferente y sumario” (CP art 86). Esto impide al legislador   crear instrumentos de impugnación que impacten la celeridad del amparo   susceptible de alcanzarse en un proceso de tutela, por la vía de posponer la   protección oportuna de los derechos. Ahora bien, los recursos de apelación y   súplica que consagra el artículo 236 del CPACA, se conceden en “el efecto   devolutivo”, y en apariencia, se podría alegar, no tendrían la virtualidad   de postergar la protección que ordene el juez de tutela como medida provisional.   No obstante, la Sala considera que incluso los recursos que se conceden en ese   efecto, cuando se interponen contra una medida provisional dictada en un proceso   de tutela, tienen como consecuencia directa la dilatación del término a partir   del cual la protección provisional queda en firme. El titular de los derechos   obtendría entonces, si se acepta la posibilidad de consagrar dichos recursos, un   auto provisional y carente de firmeza. La Corte estima, sin   embargo, que esto significaría minar la inmediata fuerza que debe tener una   orden de protección del juez de tutela. Las decisiones -definitivas o   provisionales – “sobre la   protección de un derecho fundamental cuando se estima que él ha sido violado o   se encuentra amenazado de inminente vulneración, ha de quedar en firme a la   mayor brevedad posible”.   [38]    

30.4. Más aún, esta eventualidad de   recurrir en apelación o súplica, según el caso, las providencias cautelares del   juez constitucional, atenta también de otra manera contra el carácter   “preferente y sumario” del proceso de tutela, y en especial contra la   marcada “informalidad”  y “celeridad” que se deriva razonablemente de esos principios.[39]  La Corte ha sostenido que es la Constitución la que, en su artículo 86, leído en   concordancia con el artículo 228, le da al proceso de tutela su notoria   inclinación hacia la informalidad y la celeridad. Estos principios proscriben la   incorporación de reglas, en el proceso de amparo, que hagan menos accesibles sus   posibilidades “para las personas   sin mayores conocimientos jurídicos”. De modo que, por ejemplo, esta   Corte se ha negado a reconocer la procedencia de recursos normalmente aceptados   en otros procedimientos judiciales, cuando ha advertido que la definición del   ámbito de sus causales y condiciones de procedencia, así como otros aspectos   jurídicos que definen sus dimensiones procesales, sean asuntos “que entiend[a]n y manejan sólo los expertos en   derecho”.[40]       

30.5. Con arreglo a esta manera de   entender la “informalidad” del proceso de tutela, la Corte ha considerado   no acorde a la Constitución, por ejemplo, la procedencia del recurso de queja   contra el acto que niega la impugnación contra el fallo de instancia en tutela,[41] o la   procedibilidad de recursos de reposición y súplica contra un auto en el   cual se ordena notificar posibles nulidades saneables en un proceso de tutela a   sujetos parte con interés.[42] En el primero de   los casos, luego reiterado en la otra decisión, la Corte sostuvo   que “el recurso de queja no   puede ser considerado en ningún sentido informal”, y   además que “comprenderlo, e incluso saber que existe, exige un   alto grado de conocimiento jurídico”.   Luego de explicar sus causales y condiciones de procedencia, así como el   procedimiento de tramitación de este recurso, la Sala de Revisión concluyó   entonces: “el   recurso de queja es excesivamente técnico y dispendioso”, y por serlo “en modo alguno se compadece con los   principios de informalidad y celeridad propios de un trámite de carácter   preferente y sumario, tal como es el caso de la acción de tutela”.   Dijo, para explicar la incompatibilidad entre las características del proceso de   tutela y ciertos recursos existentes en procesos ordinarios:      

 “Uno de los principios más importantes   que rige el trámite de la acción de tutela es el de la informalidad. Este   rasgo surge de la naturaleza y finalidad misma de la acción, pues al ser la   tutela el medio que confirió la Constitución Política a los ciudadanos para   hacer efectivos sus derechos fundamentales, es necesario excluir el ritualismo y   el tecnicismo. De hecho, al ser una acción que pueden interponer las personas   sin mayores conocimientos jurídicos, es imposible exigir en su trámite   formalidades que entienden y manejan sólo los expertos en derecho. Por otro   lado, la protección que reclaman con tanta urgencia los derechos fundamentales,   y que la tutela pretende brindar, no se puede supeditar a la observancia de   cuestiones meramente procesales”.[43]    

30.6. Algo similar ocurre con los   recursos que prevé la Ley 1437 de 2011. Según el artículo 236, contra las   decisiones que decretan medidas cautelares proceden los recursos “de   apelación o […] de súplica, según el caso”. No obstante, la disposición no   precisa directamente en cuál caso procede el de apelación, y en cuál el de   súplica. Es de suponer que para ese efecto, debe remitirse a lo previsto en los   artículos 243, 244 y 246 del mismo Código, toda vez que son los que regulan   expresamente ambos recursos. No obstante, no es del todo claro si ese reenvío,   que parece natural hacer en los procesos contencioso administrativo propiamente   dichos, se debe realizar también en los procesos de tutela. Por previsión   expresa de la norma demandada en este proceso (artículo 229 parágrafo del   CPACA), las disposiciones sobre medidas cautelares se aplican al proceso de   tutela de conformidad con lo dispuesto en “este capítulo”; es decir, en   el capítulo XI, Título V, del CPACA. El problema es que los artículos 243, 244 y   246, que son los que regulan lo concerniente a los recursos de apelación y   súplica pertenecen a un capítulo distinto; específicamente, al capítulo XII,   Título V, del CPACA. La regulación no tiene, como se ve, el nivel de   accesibilidad que se requiere para ser compatible con la naturaleza de la acción   de tutela.    

30.7. Es más, incluso si se admite en   gracia de discusión que lo aplicable es lo previsto en ese otro capítulo, y   concretamente en los artículos 243, 244 y 246 del CPACA, debe decirse que las   normas por las cuales se definirían las causales y condiciones de procedencia y   tramitación de estos recursos, contienen sin embargo términos altamente   técnicos, y complejas concordancias y remisiones normativas, cuya comprensión   exige un nivel relevante de conocimientos jurídicos.[44]  Esta regulación no es del todo comprensible para “las personas sin mayores conocimientos jurídicos”, que están dentro de la población llamada a hacer un uso   abierto y libre de tecnicismos, no exento por supuesto de responsabilidades, de   la acción de tutela. Las disposiciones citadas hablan de “efecto   suspensivo”, como regla, pero acto seguido establecen una excepción.   Contemplan términos para interponer los recursos, dependiendo de la forma de   notificación del auto (si es por “estado”, se tienen tres días). La   apelación sólo procederá en los términos previstos por el Código, pero no es   claro si eso también aplica para tutela. Los “autos que por su naturaleza   serían apelables”, son aquellos contra los cuales cabe el recurso de   súplica, pero siempre y cuando los haya dictado “el Magistrado Ponente, en el   curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un   auto”. La súplica tiene entonces unas condiciones de procedencia, y a su   turno un procedimiento reglado. Como se ve, esta regulación exige un   conocimiento meridiano de términos jurídicos especializados, que no están al   alcance de todo el universo de destinatarios de la tutela. La Corte toma además   en consideración que uno de los comentarios más autorizados sobre la materia,   emitido por quien en su momento era Presidente del Consejo de Estado, identificó   problemas de interpretación de las normas sobre recursos contra medidas   cautelares, que a su juicio dificultan establecer con certidumbre su   procedencia, lo cual lo condujo a sostener que en lo atinente a “medidas   cautelares, la regulación [de los recursos] suscita algunas inquietudes”.[45]    

30.8. Como se ve, este régimen legal de   reglas que disciplina los recursos de apelación y súplica contra las medidas   cautelares, no es entonces compatible con la inmediatez que deben tener las   órdenes de protección del juez de tutela, ni tampoco con el carácter   “preferente y sumario” y la informalidad que el texto mismo de la Carta le   adjudica al proceso de amparo (CP arts 86 y 228). Esta conclusión no es igual a   sostener que la Constitución prohíba al legislador, mediante el procedimiento   apropiado, consagrar recursos susceptibles de instaurarse dentro del proceso de   tutela, pues podría promover una justicia cada vez más efectiva y una mejor   protección de los derechos fundamentales. Sin embargo, estima que la creación de   estos recursos debe ajustarse al delicado diseño de un instrumento de protección   que tiene una marcada orientación hacia la informalidad.    

31. Ahora bien, la Corte encuentra   además, en cuarto lugar, que el precepto acusado incorpora al marco normativo de   la tutela ingredientes que implicarían privilegiar las formas sobre lo   sustancial (CP art 228), por las siguientes razones:    

31.1. La jurisprudencia constitucional ha   sostenido que el juez de tutela puede decretar medidas provisionales. Este poder   se ha fundado de hecho en el Decreto 2591 de 1991, que prevé de forma expresa   dicha posibilidad. No obstante, la jurisprudencia ha considerado que esa   regulación legal es un desarrollo lógico de otros principios constitucionales.[46]  La Corte ratifica esa concepción. La acción de tutela está pensada, según se   dijo en párrafos anteriores, como un instrumento para dispensar “protección   inmediata” a los derechos fundamentales (CP art 86). Por ser un dispositivo   de protección judicial, el juez que conoce del amparo debe interpretar   los alcances de sus potestades institucionales de conformidad con el derecho de   toda persona a acceder a una justicia donde sus derechos sean efectivamente   protegidos (CP arts 2 y 229). Estas garantías serían vanas ilusiones, si el juez   no pudiera en ciertos casos intervenir provisionalmente, y adoptar medidas   urgentes con el fin de conjurar una amenaza o una violación actual o inminente,   que además estime grave. La facultad de decretar una medida provisional no es   entonces, como se puede apreciar, tanto un fruto del Decreto 2591 de 1991, como   de la fuerza normativa suprema de la Constitución (CP art 4).[47]    

31.2. En virtud de estas características,   la Corte Constitucional ha impartido numerosas y diversas medidas provisionales.   Por ejemplo: ha suspendido los efectos de otros fallos de tutela objeto de   revisión;[48]  ha suspendido los efectos de decisiones judiciales de altas Cortes de la Nación,   adoptadas incluso en procesos ordinarios;[49]  ha ordenado a la administración pública que inicien determinados trámites y   operaciones;[50]  ha ordenado la realización de exámenes médicos,[51]  el suministro de medicamentos,[52]  ordenar la sustitución de una pena de prisión por un internamiento hospitalario   (fundándose en los problemas de salud de un interno);[53]  ha ordenado la cancelación de licencias de maternidad adeudadas;[54]  ha suspendido órdenes judiciales de arresto;[55] ha ordenado   suspender una convocatoria pública para celebrar contratos administrativos;[56]  ha suspendido provisionalmente el adelantamiento de etapas integrantes de   concursos de mérito;[57]  ha suspendido procesos judiciales ordinarios en curso;[58]  entre muchas otras.    

31.3. Ahora bien, estas decisiones han   sido posibles gracias a que la Constitución, tal como ha sido interpretada por   la Corte, les ha asignado a los jueces de tutela una facultad amplia para   proteger los derechos fundamentales. Esto los habilita para decretar medidas   provisionales, sujetas principalmente a estándares abiertos no susceptibles de   concretarse en reglas inflexibles que disciplinen en detalle su implementación   puntual en los casos individuales. La Corte les ha reconocido a los jueces de   tutela una amplia discrecionalidad, con los siguientes atributos: i. el   propósito que debe orientarlas ha de ser el de “evitar que la amenaza contra el derecho fundamental se   convierta en violación o, habiéndose constatado la existencia de una violación,   ésta se torne más gravosa”;[59]  ii. en la definición del tipo de medidas que debe adoptar, “el juez de tutela puede ordenar todo lo que considere   procedente para proteger los derechos fundamentales”;[60]  iii. en cuanto a si debe haber algún tipo de congruencia, ha dicho que el   juez goza de una amplia discrecionalidad, y puede “proteger los derechos amenazados por encima de lo expresamente   señalado por el interesado”;[61]  iv. pero en todo caso ha indicado que la adopción de las mismas, aunque   discrecional, debe basarse en la constatación de que es necesaria y urgente, y   la decisión ha de ser “razonada,   sopesada y proporcionada a la situación planteada, lo que deberá hacer el juez   del conocimiento, en forma expresa”.[62]    

31.4. Pues bien, la Corte considera que   la regulación demandada desconoce algunos de estos atributos, como se mostrará a   continuación:    

– Primero que todo, el listado de medidas   provisionales establecido en la Ley 1437 de 2011, aunque generoso en materia   contencioso administrativa, y en especial si se compara esta regulación con el   Código anterior, fija en todo caso un catálogo que no es claro si está sometido   a un régimen de taxatividad (numerus clausus) o si es abierto y menciona   algunas medidas a título simplemente enunciativo (numerus apertus). El   Consejo de Estado, en algunos de sus pronunciamientos sobre la materia,   evidencia un desacuerdo. La Sección Primera, por ejemplo, dijo en una ocasión   que ese catálogo “es taxativo”,[63] mientras en   otro de sus autos sostuvo por el contrario que “no es taxativo”.[64]  Si bien esto no ha impedido al Consejo de Estado reconocer que el juez popular   cuenta con las medidas cautelares de ese catálogo, y además con las de la Ley   472 de 1998, esa interpretación no es automáticamente extensible a los procesos   de tutela. Por lo demás, en la jurisprudencia sobre la materia no es nítido si   resulta legalmente posible al juez administrativo, sometido en otro contexto   distinto al popular al régimen de medidas cautelares del CPACA, impartir órdenes   previas y provisionales de protección, que no se ajusten estrictamente a los   tipos previstos en el artículo 230 de ese Código.      

– Debe decirse, además, que en materia de   tutela el juez, conforme se señaló, no puede quedar atrapado por los límites de   la solicitud de medida provisional que le presente la parte. En esta materia   fundamental puede “proteger los derechos   amenazados por encima de lo expresamente señalado por el interesado”.[65]  No obstante, el régimen de medidas cautelares del CPACA, que se aplicaría al   proceso de tutela por la disposición acusada, le impone al juez constitucional   una serie de requisitos de procedencia, dentro de los cuales se encuentra el   estatuido en el artículo 230, según el cual las medidas “deben tener relación   directa y necesaria con las pretensiones de la demanda”. Esto desconoce que   una  de las columnas vertebrales de la acción de tutela es el principio general del   derecho iura novit curia, que significa ‘el juez conoce el derecho’.[66]  La tutela es un instrumento informal de protección judicial, que puede ser   interpuesto por personas que desconocen el derecho, y es deber del juez de   tutela, en principio, analizar el caso más allá de lo alegado por el accionante.   El principio iura novit curia lo ha entendido la jurisprudencia   interamericana en el sentido de que ‘el juzgador posee la facultad e   inclusive el deber de aplicar las disposiciones jurídicas pertinentes en una   causa, aun cuando las partes no las invoquen expresamente’.[67] Exigir algún tipo de congruencia en la decisión judicial sobre   medidas cautelares, viola entonces otro de los atributos que la Constitución le   reconoce al proceso de tutela.    

– Aparte, en este contexto también   prevalece por mandato constitucional un nivel necesario de informalidad (CP art   86). No obstante, el esquema de medidas cautelares de la Ley 1437 de 2011   establece una serie de requisitos para decretarlas, dentro de los cuales se   encuentran algunos radicalmente opuestos a la marcada informalidad del proceso   de tutela. Por ejemplo, el artículo 231 numeral 1 exige “[q]ue la   demanda esté razonablemente fundada en derecho”; y la misma disposición, en   su numeral 2, condiciona la adopción de las medidas a que “el demandante haya   presentado los documentos informaciones, argumentos y justificaciones que   permitan concluir […] que resultaría más gravoso para el interés público   negar la medida cautelar que concederla”. Ambas previsiones desconocen que   para presentar una acción de tutela, y para obtener de ella la fuerza de   “protección inmediata” que le otorga directamente la Constitución, no se   puede exigir al tutelante especiales conocimientos jurídicos, ni tampoco es   necesario que presente su causa en determinada forma, pues se repite que sus   posibilidades deben estar al alcance de todos, tengan o no alguna formación en   derecho, sepan o no leer o escribir.    

31.5. En definitiva, las condiciones que   fija al juez la Ley 1437 de 2011 para decretar medidas cautelares, no pueden   incorporarse al proceso de tutela sin introducir una serie de elementos   completamente extraños a su carácter informal. La Corte considera entonces que   ese régimen legal de requisitos detallados para adoptar medidas cautelares en   casos concretos, en la medida en que introduce un catálogo que no es claro si   limita o ilustra los instrumentos de protección del juez de tutela; que crea   unos limitantes para el juez derivados de la congruencia con la solicitud de   amparo; y que introduce una serie de cargas al solicitante de medidas   cautelares, las cuales restringen significativamente la amplia vocación abierta   a la informalidad, que prevalece en esta materia, vulnera los artículos 86 y 228   de la Constitución.      

32. En último lugar, en concepto de la   Corte, por todas las anteriores razones, la norma demandada implanta en el   ordenamiento de la acción de tutela una regulación regresiva, y como se mostrará   en este campo la regresividad es una razón suficiente de inconstitucionalidad:    

32.1.   Efectivamente, la acción de tutela está llamada a proteger derechos   fundamentales (CP art 86). De tiempo atrás esta Corte ha reconocido que incluso   son fundamentales derechos sociales, económicos y culturales. Por lo mismo ha   tutelado como derechos fundamentales el de toda persona a la salud,[68]  a la seguridad social,[69]  a la vivienda digna,[70]  entre otros. Los instrumentos internacionales ratificados por Colombia que   reconocen este tipo de derechos, y a los cuales se debe atener al juez cuando   interpreta los derechos del mismo tipo previstos en la Constitución (CP art 93),   establecen -como lo hace por ejemplo el Pacto   Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)- que los   Estados parte se obligan a lograr progresivamente su plena efectividad   (art. 2.1.).[71]  El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha interpretado el   carácter progresivo de esas obligaciones como “un reconocimiento del hecho de   que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales   en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo”.[72]  Esta Corte ha recogido ese entendimiento, por ejemplo, en la sentencia C-507 de   2008, donde dijo:    

“la Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos sociales exige   una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no   cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la   satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta ‘gradualidad   progresiva’”.[73]    

32.2. Ahora bien,  que el Estado esté en la obligación de   garantizar progresivamente la plena efectividad de los derechos sociales no   puede interpretarse en el sentido de que cuenta con la autorización de privarlos   de cualquier efecto inmediato. El Comité de Derechos Económicos, Sociales   y Culturales,[74]  la doctrina internacional más autorizada en la materia[75] y la   Corte Constitucional coinciden en que –como lo expresó esta última en la   sentencia C-671 de 2002- algunas de las obligaciones asociadas a los derechos   sociales, económicos y culturales deben cumplirse en períodos breves o de   inmediato:    

“el   mandato de progresividad no debe ser entendido como una justificación de la   inactividad del Estado en la protección de esos derechos. Por el contrario, el   Estado colombiano tiene claros compromisos internacionales y constitucionales en   relación con los derechos sociales prestacionales, como la salud. De un lado, el   Estado tiene la obligación de iniciar inmediatamente el proceso encaminado a la   completa realización de ese derecho.    

De   otro lado, existen unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de ese   derecho que el Estado debe garantizar a todas las personas. Esto es, la   progresividad hace referencia al reconocimiento de prestaciones mayores y   superiores en relación con cada uno de esos derechos sociales prestacionales,   pero ese mandato de progresividad no excusa el incumplimiento del deber del   Estado de asegurar, tan pronto como sea posible, coberturas universales de los   contenidos mínimos de esos derechos, tal y como esta Corte ya lo había   reconocido con anterioridad.    

Finalmente, el mandato de progresividad implica que una   vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de   configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al   menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe   presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control   judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que   demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo   en el desarrollo de un derecho social prestacional”. [76]    

32.3. En   consecuencia, todo derecho económico, social y cultural lleva implícita una   prohibición de retroceso injustificado en el nivel de protección alcanzado.[77]  Este principio ha sido aplicado en diversas ocasiones por la Corte, en el   control de las leyes, y en virtud suya se han declarado contrarias a la   Constitución normas por violar el principio de no regresividad en materia de   vivienda;[78]  de educación;[79]  de seguridad social;[80]  entre otras. Este principio no es sin embargo aplicable solamente a retrocesos   en el aspecto sustantivo de los derechos, sino también en la dimensión de los   recursos procesales de protección. De nada serviría una prohibición de   regresividad injustificada en el nivel de garantía de los derechos sociales, si   simultáneamente se admitieran retrocesos o reducciones intempestivas y   arbitrarias en los alcances de los instrumentos judiciales de protección de los   mismos. Los derechos sociales exigen entonces que los instrumentos de protección   no puedan desmontarse, o sus alcances reducirse, a menos que esté provista una   justificación suficiente para ello. La Corte estima, sin embargo, que en este   caso se ha producido una reducción en los alcances de las medidas cautelare en   tutela, y considera que esta reforma no está justificada, por lo que expone   enseguida.    

32.4. Que en esta   materia la reforma supone una reducción, lo muestran los párrafos anteriores.   Ahora bien, que la misma esté justificada, la Corte considera que no lo está. Hay, para empezar, una regulación   exclusiva para los procesos de tutela que sean de conocimiento de la justicia   administrativa. ¿Por qué únicamente para esos procesos, y no para todos los   demás trámites de tutela, si no hay diferencia con la materia de los asuntos de   tutela que resuelve la justicia civil, por ejemplo, ya que todas ellas conforman   la jurisdicción constitucional? Como se vio, ese régimen diferenciado para dos   partes exactamente homogéneas de la justicia constitucional, en lo que atañe a   las materias de las cuales conocen, supone una dislocación del marco   constitucional sobre la tutela. Por lo demás, las restricciones antes vistas,   relacionadas con términos, nuevos recursos que posponen la firmeza de las   órdenes de protección inmediata a los derechos fundamentales, nuevos y más   requerimientos procedimentales y exigencias que rompen con la informalidad del   proceso de amparo, pueden funcionar en cierta forma como un desestimulo   encaminado a que se deje de usar la administración de justicia en tutela, y en   especial a que se deje de sobrecargar a esta última con peticiones de medidas   cautelares. No obstante, en concepto de la Corporación, este fin es inaceptable   en materia de tutelas, y en este campo está completamente limitada la   posibilidad de establecer desincentivos de acceso a la justicia.    

33. Por todo lo anterior, la Corte   considera que el contenido de la norma demandada es inconstitucional, en cuanto:   i. disloca la jurisdicción constitucional, al incorporar un régimen especial   de medidas cautelares susceptible de decretarse únicamente por un segmento de la   misma (el que ordinariamente está adscrito a la justicia administrativa); ii.   prevé términos que superan los máximos establecidos en la Constitución (CP art   86); iii. consagra recursos que dilata los términos de adquisición de   firmeza de las órdenes provisionales de amparo judicial a los derechos   fundamentales, en contra de la fuerza de protección inmediata que deben tener   las órdenes de protección del juez de tutela (CP arts 2, 86, 228 y 229); iv.   restringe con nuevas condiciones y requisitos adicionales el alcance y   procedencia de las medidas provisionales que debe poder tomar el juez   constitucional, en observancia del derecho a una administración de justicia   constitucional efectiva (CP arts 2, 86 y 229); v.  y retrocede injustificadamente en la satisfacción de los derechos sociales   fundamentales reduciendo el nivel de protección alcanzado por el Decreto 2591 de   1991.    

Ahora bien, hay una razón adicional para   llegar a esa conclusión.    

El deber de guardar la integridad y   supremacía de la Constitución implica para la Corte la potestad de pronunciarse   sobre vicios evidentes, en el control de las leyes, aunque no estén expresamente   planteados como cargos de constitucionalidad    

34. El artículo 241 de la Constitución   contempla once numerales y un parágrafo, que están llamados a definir los   límites de las competencias de la Corte Constitucional. Ahora bien, esos límites   no se deben fijar únicamente con arreglo al texto de los numerales, pues el   mismo artículo 241 contiene un encabezado que consagra dos criterios relevantes   de interpretación de las atribuciones de la Corte. Por una parte, dice el   encabezamiento, las competencias de esta Corporación deben ejercerse    “dentro de los estrictos y precisos términos de este artículo”.   Pero por otra, ese mismo segmento normativo, dice que todas estas normas de   adjudicación deben leerse a la luz de la misión fundamental que tiene la Corte,   y es la de guardar la “integridad y supremacía de la Constitución”. La   interpretación de este modo de atribuir competencias a la Corte no puede   encerrarse entonces dentro a definir a cuáles son los “estrictos y precisos   términos”  de los numerales y el parágrafo del artículo 241 Superior, aunque   esta es desde luego una tarea imprescindible. También es necesario determinar si   esa interpretación permite adecuadamente honrar la confianza que el   Constituyente depósito en esta Corte, para que guardar la integridad y   supremacía del nuevo orden político fundamental.    

35. El artículo 241 numeral 4 de la   Constitución, que es el que se refiere al control constitucional de las leyes   ordinarias (como es el caso de la norma legal demandada en este proceso), debe   entonces entenderse de esa manera. El citado numeral dice que a la Corte le   corresponde “[d]ecidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que   presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido como por   vicios de procedimiento en su formación” (CP art 241 num 4). Como se ve,   limita el control  de la Corte a decidir las demandas ciudadanas contra las   leyes. La disposición no establece, sin embargo, que esa función se deba ejercer   con apego estricto a los argumentos y en los términos planteados por el   ciudadano accionante. La Corte puede, por ende, resolver un cargo con argumentos   que no fueron expresamente usados por el actor para sustentar su demanda. Lo   cual por lo demás es apenas lógico, pues el demandante de inconstitucionalidad   puede ser cualquier ciudadano (CP arts 40, 241 y 242), sin necesidad de tener   conocimientos jurídicos especializados. En cambio, el control que ejerce esta   Corte debe fundarse en argumentos jurídicos de carácter constitucional. Es   evidente que si esto es así, el juez puede controlar las leyes ordinarias    teniendo en cuenta argumentos o términos distintos a los presentados en la   acción, los cuales no necesariamente tienen que responder a la técnica jurídica   que, sin embargo, sí debe observar esta Corporación.    

36. Más aún, la jurisprudencia ha   señalado que las disposiciones del texto de la Carta deben ser entendidas de   acuerdo con el principio de “unidad de la Constitución”, conforme al cual   cada una de sus previsiones debe concebirse como integrante de “un texto armónico y   coherente, que como tal, debe ser interpretado de manera sistemática, teniendo   en cuenta, además, los propósitos y objetivos perseguidos por el constituyente”.[81]  En esa medida, ha considerado incluso que la solución   de las controversias jurídicas de interés constitucional, exige que le sean   aplicadas al caso controvertido, “todas las consecuencias –mandatos,   permisiones, prohibiciones y diseños estructurales- previstos en la Carta”.[82]  En sintonía con una tendencia más amplia en la jurisprudencia y la doctrina   constitucional comparada,[83]   la Corte ha sostenido entonces que la interpretación de una norma   constitucional debe tener en cuenta el resto de normas constitucionales. Si esto   es así, resulta por lo mismo equivocado pensar que la Corte no puede fundar la   declaratoria de inconstitucionalidad en una norma fundamental no expresamente   invocada por el demandante, pues en todo caso la declaratoria de inexequibilidad   de un precepto legal se fundaría en la interpretación de normas invocadas en los   cargos, pero a la luz del resto de previsiones constitucionales, hayan o no sido   planteadas en la acción publica de inconstitucionalidad.     

37. Ahora bien, lo anterior no resuelve   sin embargo una pregunta parcialmente similar en su fondo, y es ¿qué ocurre si   la Corte advierte durante el proceso iniciado por una acción ciudadana, que la   norma demandada presenta un vicio evidente de inconstitucionalidad, y que este   no ha sido planteado en la demanda?  El artículo 241 numeral 4, relevante   para determinar los límites competenciales de la Corte en este tipo de asuntos   no prevé una restricción conforme a la cual esta deba ceñirse única y   exclusivamente a los cargos planteados. La norma dice ciertamente que su función   es decidir las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos,   pero el ejercicio de esa atribución debe adelantarlo teniendo en cuenta que el   Constituyente le confió “la guarda de la integridad y supremacía de la   Constitución” (CP art 241). Si constata en la ley demanda la presencia de un   vicio que evidentemente supone un menoscabo a la integridad y supremacía de la   Constitución, ¿debe la Corte, pese a su misión, dejar de pronunciarse sobre él?    

38. El ordenamiento colombiano prevé una   respuesta para esa pregunta: ante la detección de un vicio con esas   características, el juez puede ejercer un control integral de   constitucionalidad. El Decreto 2067 de 1991 dice en su artículo 22 que la Corte   Constitucional está autorizada para “confrontar las disposiciones sometidas a   control con la totalidad de los preceptos de la Constitución”, y que   “podrá fundar una declaración de inconstitucionalidad en la violación de   cualquier norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso   del proceso”. Esa disposición no es contraria al texto de la Carta. Muestra   clara de que no lo es, justamente, es el hecho de que un precepto de contenido   equivalente, previsto en el proyecto de ley estatutaria de administración de   justicia, no fue declarado inexequible por la Corte en la sentencia C-037 de   1996 pese a su revisión integral de constitucionalidad. En dicha ocasión el   artículo 46 del proyecto de ley estatutaria establecía que “[e]n desarrollo   del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional deberá   confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los   preceptos de la Constitución”. La Corte lo declaró exequible, bajo el entendido de que mientras no se señale que los efectos   de un fallo son de cosa juzgada relativa, se entenderá que hacen tránsito a cosa   juzgada absoluta. Fundó su decisión, entre otras, en   la siguiente consideración:    

“[…]  A través de la norma bajo examen se busca que la   Corte, en caso de encontrar que un determinado canon constitucional ha sido   violado por una norma legal, o que, por el contrario, él sirve para declarar su   exequibilidad, entonces pueda fundarse la sentencia en ese precepto, así este no   haya sido invocado por el demandante. Lo anterior no significa, y en esos   términos lo entiende la Corporación, que en todos los casos la Corte deba   realizar un análisis de la totalidad del texto de la Carta frente a la   disposición legal que se estudia, pues -se reitera- lo que se busca es la   posibilidad de invocar argumentos adicionales sustentados en otras normas   fundamentales que servirán para adoptar una mejor decisión. Por lo demás, no   sobra recordar que el principio consagrado en la norma que se revisa, está   previsto en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, el cual ya ha sido objeto   de estudio y pronunciamiento favorable por parte de esta Corporación.”   [84]    

39. La Corte Constitucional ha ejercido   esta facultad de control sobre disposiciones demandadas, pero por normas   constitucionales no invocadas expresamente en las acciones públicas, en   numerosas y diversas ocasiones. Por ejemplo, lo ha hecho para controlar el   respeto por el principio constitucional de igualdad;[85]  para establecer si se ha desconocido, con la atribución de una facultad   reglamentaria, la reserva de ley;[86]  para definir si una norma de la Ley del presupuesto se ajusta al contenido propio de este tipo de leyes;[87]  para establecer si un decreto con fuerza de ley se había expedido excediendo las   facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República;[88]  para salvaguardar el principio de unidad de materia;[89]  para determinar si una regulación desconoce el derecho de acceso a la   administración de justicia;[90]  para pronunciarse sobre un problema de forma;[91] para   garantizar la reserva de ley estatutaria;[92] entre otros.[93]  En muchos de estos casos, de hecho, ha declarado inexequibles las normas   controladas a la luz de disposiciones constitucionales no invocadas en los   cargos,[94]  si bien en otros las ha declarado ajustadas a la Constitución.[95]    

40. Esta competencia de control sobre las   leyes con arreglo a normas constitucionales no invocadas en la acción pública,   tiene en el constitucionalismo colombiano una historia larga, pero reveladora.   Cuando a la Corte Suprema de Justicia se le confió el conocimiento de la acción   pública de inconstitucionalidad, en sus inicios la jurisprudencia limitó sus   atribuciones a lo planteado expresamente en los cargos ciudadanos. Todavía en   1932, la tesis dominante en el control constitucional señalaba como un principio   de interpretación aquel de acuerdo con el cual “el fallo que ella dicta recae   solamente sobre los cargos aducidos [e]n la demanda de acusación”.[96]  En la sentencia del 25 de noviembre de 1935, la Corte Suprema de Justicia   reitera esta postura, pero avanza imperceptiblemente a estudiar la conformidad   de la norma acusada, con un texto constitucional no citado por el actor.[97]    

41. Poco tiempo después, la   institucionalidad convierte en ley de la República la posición antes   minoritaria, con el fin de salvaguardar la integridad de la Carta Política. La   Ley 96 de 1936 ‘sobre reformas judiciales’ dispuso en su artículo 2,   inciso 2°, que “si la Corte al fallar el negocio encontrare que han sido   violados otros textos o principios constitucionales distintos de los invocados   en la demanda o que estos lo han sido por causa o razón distinta de la alegada   por el demandante, dicha entidad estará siempre obligada a hacer la   correspondiente declaración”.[98]  Esta previsión fue además concomitante con un cambio en la jurisprudencia de la   Corte Suprema de Justicia. En la sentencia del 18 de octubre de 1937, esa   Corporación señaló que la doctrina constitucional anterior, conforme a la cual   el control debía ceñirse estrictamente a los cargos de la demanda, era más   propia de “lo que ocurre en casación civil”, pero que esa postura ya se   encontraba superada. Expresamente señaló:    

“[en otra] épica imperaba en la Corte la teoría de que en las acusaciones contra   leyes y decretos, de modo análogo a lo que ocurre en casación civil acerca de   los artículos legales que el recurrente cita como infringidos, ella debía   ceñirse estrictamente a los textos constitucionales que se le anotaran como   violados en tanto que la doctrina actual de la Corte es la de que al ejercitar   la función que le asigna el artículo 149 de la Constitución sobre actos de la   naturaleza expresada, sus facultades no se hallan ya reducidas a los aspectos de   inconstitucionalidad que indique el acusador. En esta doctrina se inspiró la ley   96 de 1936 (artículo 2°)”.[99]    

42. Esa misma doctrina se mantuvo hasta   el final de la Constitución de 1886.[100]  Después, como se señaló, fueron el Decreto 2067 de 1991 y la Ley Estatutaria de   Administración de Justicia los que le reconocieron a la Corte una facultad   equivalente. La cual, en concepto de la Sala, tiene un claro respaldo   constitucional en su misión de guardar “la integridad y supremacía de la   Constitución” en los estrictos y precisos términos del artículo 241   Superior. Fue justamente esta concepción del control, la que condujo a la Corte   a declarar exequible, en la sentencia C-415 de 2012,[101]  la norma del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativa, que le atribuía al Consejo de Estado una competencia semejante,   en el control de los actos susceptibles de demandarse ante esa jurisdicción. En   efecto, sin que se hubiesen introducido salvedades, ni precisiones, ni   distinciones de ningún tipo, la Corte Constitucional sostuvo que era   perfectamente acorde con la Carta Política, reconocerle al Consejo de Estado la   potestad de hacer un juicio de constitucionalidad sobre normas demandadas,   incluso con arreglo a preceptos constitucionales no explícitamente cuestionados.   Dijo:    

“En relación con el postulado de la “justicia rogada”, entendido como la   carga procesal que debe asumir el accionante  cuando demanda un acto   administrativo, que lo obliga a citar las normas violadas y explicar el concepto   de la violación -que para el accionante se estaría también desconociendo en el   precepto acusado-, ya esta Corporación ha reiterado que el control   constitucional no es meramente rogado sino integral, manifestando: “ La Corte no puede ignorar   la presencia de ese vicio en la formación de la disposición acusada, incluso si   éste no fue señalado por el actor ni por ninguno de los intervinientes, por   cuanto el control constitucional de las leyes no es rogado sino integral, ya que   corresponde a esta Corporación estudiar las normas impugnadas frente a la   totalidad de los preceptos de la Constitución, y no únicamente en relación con   las disposiciones constitucionales señaladas por el actor”.    

[…]    

El parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de   2011, no viola el preámbulo ni los artículos 2, 29 y 229 de la Constitución. Por   el contrario, al preceptuar que el Consejo de Estado en los juicios de nulidad   por inconstitucionalidad no estará limitado para proferir su decisión a los   cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia podrá fundar la   declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier   norma constitucional, al igual que podrá  pronunciarse en la sentencia   sobre las normas, que a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras   demandadas que declare nulas por inconstitucionales, está reafirmando los   principios superiores de supremacía e integridad de la Carta Fundamental,   consagrados en los artículos 4 y 241 de la Constitución y el principio de   configuración normativa del legislador en materia de acciones y procesos (art.   150 C.P.). Por lo tanto, la norma será declarada exequible.”    

43. Ahora bien, la Sala Plena de la Corte   Constitucional advierte que en el reconocimiento de esa potestad están presentes   algunas dificultades de orden interpretativo. Por su origen pareciera que sólo   puede ejercerse ante casos de desconocimiento de la Constitución, ya que fue   sólo en esos eventos -como se vio anteriormente- que la Ley 96 de 1936 y la   jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia admitió la tesis del control con   apoyo en normas constitucionales no expresamente citadas dentro de la acción   pública.  No obstante, la Corte Constitucional ha ejercido dicha facultad   incluso cuando las normas acusadas son exequibles, y las ha controlado a la luz   de preceptos constitucionales que no se consideran amenazados o vulnerados.[102]  Esto podría interferir, sin embargo, en la legitimidad de la decisión de   constitucionalidad, pues es evidente que en esas hipótesis la Corporación   declararía exequible un precepto sin que se hubiese dado un debate en el proceso   de constitucionalidad, respecto de la cuestión sobre la cual se pronuncia de   potestativamente la Corte. En efecto, si el demandante no la plantea, y no es   evidente que en ella subyazca una cuestión sensible de constitucionalidad, los   intervinientes no encuentran que ese proceso sea la oportunidad para defender o   atacar la norma, en relación específica con ese problema. Y la decisión de la   Corte se adopta entonces sin deliberación ciudadana, con lo cual se erosiona   entonces la legitimidad de su fallo.    

44. Esta problemática amerita reafirmar   la jurisprudencia en vigor, sujetándola sin embargo a condiciones más precisas,   que aseguren la legitimidad de la decisión de la Corte, sujeta a los estrictos y   precisos términos de las normas que le definen los márgenes de su competencia.   Los criterios que en adelante, en virtud de esta unificación, deben tenerse en   cuenta para ejercer esa facultad, son entonces los siguientes:    

i. Debe haber una demanda de   inconstitucionalidad con aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo. No   es entonces admisible ejercer un control cuando no exista acción pública, o   cuando esta no reúna las condiciones de claridad, certeza, pertinencia,   suficiencia y especificidad, pues esto sería desconocer que en el fondo no hay   demanda ciudadana, presupuesto imprescindible para activar la competencia de la   Corte, en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Constitución.[103]   El control sobre las leyes ordinarias y los decretos con fuerza de ley se   activa en virtud de una demanda en forma, y por lo mismo esta facultad no   implica para la Corte un poder de construir cargos de inconstitucionalidad, allí   donde no existen.    

ii. El control que ejerza la Corte, en   virtud de esta potestad, debe versar sobre una norma efectivamente demandada, o   susceptible de controlarse en virtud de una integración de la unidad normativa,   de conformidad con los estrictos y precisos términos del artículo 241. Esta   facultad no la autoriza entonces para pronunciarse de oficio sobre normas no   acusadas mediante acción pública, y en casos en los cuales no se den los   presupuestos de la integración normativa;[104]    

iii. Este poder tiene como límite, que el   acto sujeto a control admita una revisión de constitucionalidad por razones   normativas no planteadas en la demanda; [105]    

iv.   Cuando se trate de vicios   sujetos a la caducidad de la acción pública (CP arts 242 y 379), esta última   debe haber sido instaurada antes de que expire el término de caducidad, pues de   lo contrario resulta inviable ejercer esta competencia de control;[106]    

v. Debe ser clara la competencia de la   Corte para ejercer este tipo de revisión de constitucionalidad sobre la norma   acusada;[107]    

vi. Finalmente, es admisible controlar el   acto demandado a la luz de normas constitucionales no invocadas en la demanda,   sólo si se advierte un vicio evidente de inconstitucionalidad. En ese   caso las intervenciones ciudadanas,[108] o el   Procurador General u otras Cortes suelen ponerlo de presente antes de la   decisión de la Corte Constitucional, y en tal medida no puede decirse que el   control afecte la participación ciudadana en el control constitucional, ya que   la evidencia del vicio activa previamente un debate al respecto;[109]    

45. Con fundamento en estas   consideraciones, la Corte procede a definir si la norma demandada, en cuanto   regula precisamente la acción de tutela (CP art 86) desconoce la reserva de ley   estatutaria prevista en el artículo 152 literal a), que se refiere a “[d]erechos   y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su   protección”:    

i. En primer término, este proceso se   inició a causa de una acción pública apta, como antes se indicó.    

ii. En segundo lugar, el control se   ejerce sobre la norma efectivamente demandada, pues es justamente el acusado   parágrafo del artículo 229 del CPACA, el que se pretende revisar a la luz de la   norma constitucional contenida en el artículo 152 literal a) de la Constitución.    

iii. El acto sujeto a control admite una   revisión de constitucionalidad por razones normativas no expresamente planteadas   en la demanda, como lo sustenta el hecho de que esta Corte ha usado esa misma    en el pasado para declarar inexequibles normas legales por violación de la   reserva de ley estatutaria, sin que esto último se hubiera planteado en la   acción pública.   [110]    

iv.   Cuando se trata de violaciones   a la reserva de ley estatutaria no opera la caducidad de la acción pública, de   acuerdo con la jurisprudencia constitucional.[111]    

vi. La Corte tiene competencia para   controlar las leyes ordinarias demandadas (CP art 241 num 4).    

vii. Finalmente, la violación de la   reserva de ley estatutaria es evidente por las siguientes razones:    

– La Constitución establece una reserva   de ley estatutaria para la regulación de “[d]erechos y deberes   fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su   protección” (CP art 152 lit a), y el de tutela es el procedimiento por   excelencia de protección de derechos fundamentales (CP art 86). Es cierto que no   cualquier asunto relacionado con la tutela está por ese solo hecho sujeto a esta   reserva de ley.[112]  Sin embargo, la regulación que demandada se refiere a aspectos trascendentales   de la estructura y funcionamiento de la tutela.    

– Ante todo, regula las medidas previas   (cautelares o provisionales) de amparo, que son la primera garantía   institucional de protección inmediata de los derechos fundamentales   dentro de los procesos de tutela. La acción de tutela es un instrumento idóneo   para obtener la “protección inmediata” de los derechos fundamentales, y   esta característica está expresamente consagrada en la Constitución (CP art 86).   Por lo mismo, es un aspecto estructural de su configuración constitucional, cuya   regulación debe estar contenida en una ley estatutaria, sometida a control   previo de constitucionalidad, con el fin de salvaguardar la supremacía de la   Carta en esta trascendental materia (CP arts 4 y 153).[113]    

– Además, se observa que la Ley 1437 de   2011 regula un asunto de competencia en tutela.  El capítulo XI del   Título V del CPACA establece quiénes son competentes para decretar medidas   cautelares, y para resolver los recursos contra actos del juez de tutela. Si   bien el contenido de esta regulación es contrario a la Carta, por lo que se   expuso con anterioridad, conviene reiterar en esta oportunidad la posición de la   Corte en torno a que los asuntos de competencia en el proceso de tutela, están   reservados a la ley estatutaria.[114]    

– La Corte Constitucional advierte   asimismo que la norma legal demandada configura una regulación en tutela que   establece reglas relativas a recursos. Aunque los recursos   previstos en la Ley 1437 de 2011 no respetan por su contenido la Constitución,   en lo referente a su aplicación a los procesos de tutela, es posible que con   otro diseño ajustado al carácter preferente, sumario, célere e informal del   proceso de tutela se ajusten a las previsiones de la Carta Política. Una   regulación que se refiere a recursos o medios de impugnación, como la   aquí prevista contra medidas cautelares, en tanto podría tener como   función la protección precisamente de derechos fundamentales, está sujeta   también a la reserva de ley estatutaria.    

– Prueba de lo evidente que resulta el   desconocimiento de la reserva de ley estatutaria es que en este proceso dos   intervinientes plantean la inconstitucionalidad de la regulación sobre tutela   por ese motivo.[115]  La Corte Constitucional constata también que la Sección Quinta del Consejo de   Estado, en una de sus decisiones relacionadas con el alcance de las medidas   cautelares de la Ley 1437 de 2011, sostuvo: “[l]lama la atención que,   mediante una ley de carácter ordinario, se regule un aspecto tan trascendental   como lo es la medida cautelar en las acciones de tutela y que tiene su   regulación expresa en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991”.[116]    

46. En consecuencia, la Corte procederá a   declarar inexequibles las expresiones “y en   los procesos de tutela”, contenidas en   el parágrafo del artículo 229 del CPACA, además por desconocer la reserva de ley   estatutaria (CP arts 152 literal a y 153).[117]    

Conclusiones    

47. La Corte encuentra en conclusión, y así lo dispondrá en la parte resolutiva,   que el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 es exequible, excepto   por los vocablos “y   en los procesos de tutela”, que deben declararse inexequibles.    

47.1. En cuanto a lo primero, la decisión de exequibilidad en los términos   señalados, la Sala considera que la aplicación de las medidas cautelares del   capítulo XI, Título V, del CPACA, a los procesos que persiguen proteger derechos   e intereses colectivos se ajusta a los artículos 13, 88, 89, 228 y 229 de la   Constitución porque: i. no reduce las medidas que puede decretar el juez,   sino que las complementa; ii. el juez puede, en virtud suya, adoptar   medidas cautelares de  oficio o a petición de parte; iii. sin necesidad de prestar caución, por   parte de quien las solicita; iv. si bien en general se prevé un espacio   previo al decreto de la medida cautelar, dispuesto para darle traslado a la otra   parte y para que esta pueda oponerse, se  admite también la posibilidad   medidas de urgencia que pretermitan esa oportunidad; iv. la decisión de   decretar las medidas es susceptible de recurso de apelación o súplica, según el   caso, pero de concederse sería en el efecto devolutivo; v. estas medidas   se aplicarían en tales procesos, pero cuando sean de conocimiento de la justicia   administrativa, lo cual en esta materia responde a un principio de razón   suficiente.    

47.2. Respecto de lo segundo, la   declaratoria de inexequibilidad “y en los procesos   de tutela”, se funda en las   siguientes razones: i. la regulación introduce un desdoblamiento en  el   régimen de medidas cautelares dentro de procesos de tutela, que responde a la   adscripción jurisdiccional ordinaria del juez que conozca de ellos, con lo cual   desarticula injustificadamente la unidad de la jurisdicción constitucional (CP   arts 13 y 86); ii. en virtud de la norma demandada, se activaría una   causal con base en la cual se podría llegar a ampliar el plazo constitucional   previsto para la solución de acciones de tutela, con lo cual se viola la   celeridad que caracteriza constitucionalmente este instrumento (CP art 86);   iii.  crea recursos contra actos del juez de tutela que ordenan una protección   inmediata, en contra de la general vocación de las providencias de este tipo a   producir efectos instantáneos y a adquirir inmediata firmeza, con la única   excepción en este último punto de la sentencia de primera instancia (CP arts 86,   228 y 229); iv. incorpora al marco normativo de la tutela ingredientes   radicalmente incompatibles con la informalidad del amparo, y en cuya virtud se   privilegiarían las formas sobre lo sustancial (CP art 228); v.  supone una reducción injustificada de los niveles de protección que, en términos   de recursos judiciales, se alcanzaron con el Decreto 2591 de 1991; vi.  viola la reserva de ley estatutaria (CP arts 152 a y 153).    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar  EXEQUIBLE, por los cargos examinados, el   parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, excepto la expresión “y en   los procesos de tutela”, que se declara  INEXEQUIBLE.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese,   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

Con aclaración de voto    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

Magistrado    

Ausente en comisión    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA   MARTELO    

Magistrado    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA   MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA C-284/14    

REF.: Expediente   D-9917    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011   “por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo”    

Magistrado   Ponente:    

María Victoria   Calle Correa    

Con el debido respeto por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi   voto a la presente sentencia, con base en las siguientes consideraciones:    

1.    Si bien este Magistrado comparte las decisiones adoptadas en este fallo,   respecto a la exequibilidad parcial del parágrafo demandado relativo a la   aplicación de las medidas cautelares a los procesos de derechos e intereses   colectivos; así como la inexequibilidad en lo atinente a aplicar las medidas   cautelares previstas en el CAPCA a los procesos de tutela; aclaro mi voto en   relación con las razones y argumentos de la parte considerativa y motiva que   sirven de fundamento a estas decisiones.    

2.    En este sentido, considero que las medidas cautelares de la vía contenciosa   administrativa aplicadas a procesos de derechos e intereses colectivos son   constitucionalmente admisibles sin violar la consagración constitucional de la   acción popular -arts. 88 y 89 CP-, ni el derecho a la igualdad -art.13 CP-, ni   el debido proceso –art.29 CP-, ni el acceso a la administración de justicia   –art.229 CP, ya que no se reduce, ni se restringen las competencias del juez   popular, sino que por el contrario se complementan. Adicionalmente, la   jurisdicción contencioso administrativa conoce por naturaleza y es de su   competencia asumir de estas acciones cuando se trata de procesos colectivos en   contra del Estado, de manera que es razonable que se pueden aplicar medidas del   proceso contencioso administrativo.    

3. Por el   contrario, cuando se trata de la acción de tutela, encuentro que sí se estaría   vulnerando la naturaleza propia de esta acción –art.86 CP-, al pretender   aplicarle las medidas cautelares del contencioso administrativo a la tutela   cuando conozcan de ella jueces de dicha jurisdicción, ya que se vulneraría el   principio de unidad de la jurisdicción constitucional y el de igualdad   –art.13CP-, puesto que solo se aplicaría para los casos conocidos por jueces   administrativos, y se desconocerían los principios esenciales que orientan la   tutela, como el de celeridad, inmediatez, informalidad y amplia discrecionalidad   del juez de tutela para adoptar medidas cautelares, con lo cual se desvirtúa la   naturaleza material de la acción constitucional, así como el procedimiento de   esta acción, tornándose en una medida regresiva y restrictiva.    

4.    Igualmente, me permito aclarar mi voto en cuanto al análisis oficioso que   realiza la Corte respecto de otro cargo de inconstitucionalidad no previsto en   la demanda, por violación de la reserva de ley estatutaria, en razón a que   considero que la Corte no ha debido pronunciarse de oficio sobre la reserva de   ley estatutaria, en la medida que los demandantes no plantearon dicho cargo de   inconstitucionalidad, y acorde con la línea jurisprudencial de esta Corporación,   las sentencias de control abstracto se circunscriben a los cargos formulados por   el actor y no abordan cargos adicionales planteados por los intervinientes o el   Procurador General de la Nación.    

Con fundamento en lo expuesto, aclaro mi voto a la presente decisión.    

Fecha ut supra,    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

[1] En adelante CPACA.    

[2][2] En el derecho administrativo francés, por ejemplo, el Consejo de   Estado había desarrollado la tesis de acuerdo con la cual la regla general   fundamental del Derecho público estatuía que los actos administrativos estaban   llamados a conservar su carácter ejecutorio, y por lo mismo sostenía que la   suspensión de sus efectos debía ser excepcionalísima. Ver al respecto García de   Enterría, Eduardo. La batalla por las medidas cautelares. 2ª edición. Madrid.   Civitas. 1995, p. 286.  También puede verse Rivero, Jean. “El hurón en el   palacio real o reflexiones ingenuas sobre el recurso por exceso de poder”, en   Páginas de Derecho administrativo. Temis. Universidad del Rosario. Bogotá. 2002,   p. 64.    

[3] El artículo 153 numeral 1 del anterior Código Contencioso   Administrativo establecía la procedencia de la suspensión provisional en   prevención, que admitía la suspensión de actos preparatorios o de trámite,   cuando se dirigieran a producir un acto administrativo inconstitucional o ilegal   no susceptible de recursos. Pero esta institución fue declarada inexequible por   la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 10 de agosto de 1989 (MMPP.   Jaime Sanín Greiffenstein y Jacobo Pérez Escobar). También preveía la suspensión   de algunos actos de ejecución, pero dicha norma fue derogada por el decreto   Extraordinario 2304 de 1989.    

[4] El   anterior Código Contencioso Administrativo establecía que la medida debía solicitarse y sustentarse   expresamente en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que   aquella fuera admitida, y que debía haber para decretarla una “manifiesta   infracción” del orden jurídico (CCA art 152). Cuando la acción fuera distinta de   la de nulidad, además se debía demostrar, siquiera sumariamente, el perjuicio   que la ejecución del acto demandado le causaría o podría causar al actor (CCA   ídem).    

[5]   Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 11 de marzo de 1993. (CP Luis   Eduardo Jaramillo Mejía).   Radicación número 0983. Dicha providencia sintetizó así su doctrina sobre la   materia: “[e]l asunto a   dilucidar se remite a examinar, si la medida provisoria solicitada en la   demanda, cumple con el segundo presupuesto indicado en el artículo 152 del CCA,   para su procedibilidad, como lo afirman los recurrentes o por el contrario, la   decisión adoptada por el a quo, denegándola, se ajusta a ese supuesto   jurídico.|| La ante citada norma dice, que si la acción es de nulidad, “basta   que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como   fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos   aducidos con la solicitud”, desde luego que la sencilla comparación a que alude   el texto legal entre el acto acusado y la norma o normas superiores, tiene que   estar desprovista de todo artificio, como repetidamente se ha dicho, es decir,   que de esa simple confrontación la impresión inmediata dentro del campo   jurídico, sea la de una marcada contradicción entre esos dos extremos, de tal   suerte visible, clara y ostensible que no requiera ningún tipo de reflexión,   para establecer de inmediato, que el acto es violatorio de normas superiores”.   Cabe decir que esa decisión es una de las pocas excepciones en las cuales se   concedió la suspensión provisional.    

[6] Un estudio muestra, por ejemplo, cómo en los 8 primeros meses del   año 2003 -año al cual pertenece el estudio- dentro de la Sección Primera del   Consejo de Estado, de las 247 demandas admitidas, en 79 casos se negó la   solicitud de suspensión provisional, y sólo en una oportunidad se concedió.   González Rey, Sergio. “Conversación virtual con un hurón sobre el control   judicial del acto administrativo en Colombia”. En IV Jornadas de Derecho   Constitucional y Administrativo. Universidad externado. Bogotá. 2003.    

[7] En Italia, por ejemplo, mediante la sentencia Nro. 190 del 26 de   junio de 1985,  la Corte Constitucional consideró como contraria a la   Constitución de la República una norma que en ciertos casos limitaba la   intervención cautelar de urgencia de los jueces a la suspensión de la   ejecutividad del acto impugnado, y les impedía adoptar otras medidas idóneas   para asegurar provisionalmente el efecto de la posterior decisión de mérito. En   el Derecho Comunitario Europeo se abrió paso la posibilidad de que las Cortes   nacionales adoptaran medidas provisionales para suspender leyes o estatutos de   los Estados miembros, cuando impidan que tengan plenos efectos las normas del   Derecho comunitario en la decisión sobre el caso The Queen v Secretary of State for   Transport, ex parte: Factortame Ltd and others. En el Derecho público   francés y en el español, se ha presentado una tendencia en la misma dirección.   Ver García de Enterría, Eduardo. La batalla por las medidas cautelares. Antes   citado.    

[8] Sentencia C-490 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).   En ese caso, al estudiar algunas normas relativas a medidas cautelares en el   proceso civil, la Corte dijo: “La   Constitución pretende asegurar una administración de justicia diligente y eficaz   (CP art. 228). […] Esto significa no sólo que los jueces deben adoptar sus   decisiones en los términos establecidos por la ley, sino que, además, sus   decisiones deben ser ejecutadas y cumplidas, ya que poco sentido tendría que los   jueces resolvieran las controversias, pero sus decisiones resultaran inocuas en   la práctica, al no poder ser materialmente ejecutadas. Ahora bien, el inevitable   tiempo   que dura un proceso puede a veces provocar daños   irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un   demandante. Es entonces necesario que el ordenamiento establezca dispositivos   para prevenir esas afectaciones al bien o derecho controvertido, a fin de evitar   que la decisión judicial sea vana. Y tales son precisamente las medidas   cautelares, que son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento   protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un   derecho que es controvertido en ese mismo proceso”.    

[9] Cuando en esta providencia se citen artículos, sin referir   expresamente a cuál cuerpo o estatuto normativo pertenecen, se entenderá que   forman parte de la Ley 1437 de 2011 – CPACA-.    

[10] Dice la norma referida: “[a] esta medida solo acudirá el juez o   magistrado ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la   situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere   posible el juez o magistrado ponente indicará las condiciones o señalará las   pautas que debe observar la parte demandada para que pueda reanudar el   procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida”.    

[11] Es decir, como prescribe el parágrafo: “Si la medida cautelar   implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole   discrecional, el juez o Magistrado ponente no podrá sustituir a la autoridad   competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá   limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en   atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los   límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente”.    

[12] Sentencia C-886 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. SPV Jaime   Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Humberto Sierra Porto). En ese caso,   la Corte sostuvo que era inconstitucional una norma que les daba preferencia a   ciertos procedimientos de orden legal [de restitución de bien inmueble   arrendado], por encima de acciones constitucionales como la popular, pues   consideraba que en virtud de la Constitución el legislador no puede afectar el   carácter preferente que tienen los procesos constitucionales sobre los de rango   legal. Ese límite lo derivó de la naturaleza de las acciones, y de los derechos   que buscan proteger. Dijo: “no puede   el legislador relegar a un segundo plano las acciones constitucionales que por   su propia naturaleza, por los intereses, derechos y valores que pretenden   preservar y consolidar, son ‘prioritarias   per se’”.    

[13] Sentencia C-886 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. SPV Jaime   Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Humberto Sierra Porto), antes citada.    

[14] Sentencia C-215 de 1999 (MP Martha Victoria Sáchica Méndez.   Unánime). En ese caso, la Corte declaró inexequible una previsión de la Ley 472   de 1998 que establecía un plazo estricto de caducidad para las acciones   populares en ciertas hipótesis, sin importar si la amenaza o violación de los   derechos colectivos era actual y persistía. La Corporación consideró que ese   plazo inflexible, e indiferente a la actualidad de la violación de los derechos,   era un obstáculo irrazonable al acceso a la administración de justicia.    

[15] Sentencia C-713 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SPV   Humberto Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla. SV Jaime Araújo Rentería). En   esa providencia, al revisar la constitucionalidad de un proyecto de reforma a la   estatutaria de la administración de justicia, la Corte declaró inexequible, por   violar el derecho de acceso a una justicia efectiva, una norma conforme a la   cual, en virtud de la creación del mecanismo de revisión eventual,   la decisión de instancia en las acciones populares y de grupo susceptible de   revisión eventual, sólo produciría efectos cuando el Consejo de Estado   decidieraa sobre la selección o se pronunciara en por revisión eventual, con las   excepciones que fijara la ley. Dijo la Corte que “con ello [se] viola el acceso   efectivo a la administración de justicia (art.228 CP), pues el cumplimiento de   una orden judicial se prolonga indefinidamente en el tiempo sin que existan   motivos que lo justifiquen, más aún cuando la trascendencia de los derechos   involucrados reclama una especial cautela de los operadores jurídicos”.    

[16] Ver   por ejemplo las sentencias T-429 de 2013 y T-010 de 2011. En ambas ocasiones, la   Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional encontró que un juez popular   había violado el derecho a contar con un “pronunciamiento de fondo” (T-429 de   2013), al haber fallado una acción popular desfavorablemente para el demandante,   sobre la base de que sus pruebas carecían de algún elementos que les restaba   valor, y simultáneamente haberse abstenido injustificadamente de ejercer su   facultad de decretar pruebas de oficio, pese a que estaban en riesgo derechos   constitucionales (colectivos, fundamentales). En la sentencia T-429 de 2013   sostuvo expresamente: “esta Sala estima que el Tribunal Administrativo de Antioquia   incurrió en un defecto fáctico al omitir la práctica oficiosa de las pruebas que   estimó necesarias para establecer con certeza [… los] elementos que [c]onsideró   relevantes para establecer si en el caso sometido a su consideración en la   acción popular se presenta la vulneración de los derechos colectivos invocados   por el accionante. || 41.   Tal defecto se traduce en vulneración evidente de derechos fundamentales, no   sólo del debido proceso (art. 29 C.P.), invocado por el accionante, sino de los   derechos fundamentales a la igualdad en la aplicación de la ley (art. 13 C.P.),   la protección de la confianza legítima (arts. 1, 2 y 83, C.P.) y el derecho a acceder a tutela judicial efectiva   (art. 229), afectados por una decisión judicial abiertamente contraria a la ley   y a los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la Corte   Constitucional que establecen la obligación para los jueces que conocen de   acciones populares de desplegar su facultad probatoria de oficio en aras de   brindar una tutela judicial efectiva a los derechos colectivos”.    

[17] El artículo 228 de la Constitución dice que “[l]os términos   procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado”.    

[18] Sentencia SU-913 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez. AV Jorge Iván   Palacio Palacio). En uno de los casos examinados, la Corte consideró que un juez   popular había violado la obligación de darle prevalencia al derecho sustancial   (CP art 228), al admitir que en un concurso de méritos, en el cual se daba un   puntaje a quien acreditara ser autor de obras en derecho, se exigiera como   prueba del mérito el registro de la obra en la Dirección Nacional de Derechos de   Autor.  La Corporación sostuvo que se había violado el citado principio   porque “[…] a partir de un asunto   meramente instrumental se terminó desconociendo el requisito sustancial para la   obtención del puntaje y los derechos a la titularidad de la obra de un buen   número de participantes”.    

[19] Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 26 de abril de 2013.   (CP María Elizabeth García González). Expediente 201200614-01. En ese caso, al   definir un recurso contra una providencia en la cual se habían decretado medidas   cautelares, se dijo lo siguiente sobre el parágrafo del artículo 229 CPACA,   demandado en este proceso: “[d]e la lectura del parágrafo transcrito podría   pensarse que, a primera vista, dicha normativa deroga tácitamente lo dispuesto   por la Ley 472 de 1998 en relación con las medidas cautelares. Empero, ello no   es así […] Considera la Sala que las disposiciones contenidas en el capítulo XI   del CPACA sobre medidas cautelares, deben ser interpretadas de manera armónica   con la Ley 472 de 1998 […]”. Luego, esa misma posición fue reiterada por la   misma Sección Primera del Consejo de Estado, en el auto del 6 de febrero de   2014. (CP María Claudia Rojas Lasso), en la cual sostuvo, en referencia al   alcance del parágrafo demandado en el presente proceso, y a su compatibilidad   con las correspondientes sobre la materia de la Ley 472 de 1998: “la Sala, en   aras de armonizar la aplicación de las normas en mención, entiende que el Juez   popular sigue estando facultado para decretar cualquier medida cautelar y en   particular, si así lo considera necesario, las contempladas en los artículos 25   y 230 de la Ley 472 de 1998 y del CPACA, respectivamente”.    

[20] Sentencia C-490 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).   Citada anteriormente.    

[21] El artículo 25 de la Ley 472 de 1998 establece: “[a]ntes de ser   notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de   oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas   previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer   cesar el que hubiere causado. […]” (énfasis añadido).    

[22] Los artículos 17 inciso 3, 18 inciso 2, 25 y 26 son los que regulan,   en la Ley 472 de 1998, lo atinente a las medidas cautelares en los procesos por   acción popular. Ninguno de ellos prevé, como condición para decretar medidas   cautelares, el pago de una caución.    

[23] Según el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, las medidas cautelares o   “previas” podían decretarse “[a]ntes de ser notificada la demanda y en cualquier   estado del proceso”. El auto de decreto de la medida cautelar -conforme el   artículo 26 ídem- “será notificado al demandado simultáneamente con la admisión   de la demanda”. El procedimiento no es entonces equivalente.    

[24] Artículo 26 de la Ley 472 de 1998: “El auto que decrete las medidas   previas […] podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los   recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el   término de cinco días”.    

[25] El artículo 15 de la Ley 472 de 1998: “La jurisdicción de lo   contencioso administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión   del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones, u   omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen   funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones   vigentes sobre la materia”. Esta distribución de competencias se corresponde con   la contenida en los artículos 152 numeral 16 y 155 numeral 10 de la Ley 1437 de   2011.    

[26] Auto 029 de 1996 (MP Antonio Barrera Carbonell). En esa ocasión, la   Corte anuló dos procesos de tutela tras considerar que no habían sido objeto de   un fallo de fondo real en instancia, debido a que  habían negado las   solicitudes de amparo en contra de lo previsto por el texto constitucional y la   jurisprudencia de esta Corporación. En cuanto los fundamentos por los cuales   debía acatarse esta última, señaló entre otros la búsqueda de “unidad de la   jurisdicción constitucional”, principio que se traducía en la necesidad de   asegurar la igualdad de trato (CP art 13), la certeza en la aplicación del   Derecho (CP arts 1 y 2) y el respeto por la configuración constitucional sobre   la materia (CP arts 86 y 241). Luego este mismo principio lo ha ratificado la   Corte en numerosas ocasiones. Por ejemplo, véanse las sentencias SU-783 de 2003   (MP Marco Gerardo Monroy Cabra. SV Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araújo Rentería)   y SU-388 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SPV Jaime Araújo Rentería).    

[27] Sentencia SU-783 de 2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra. SV Rodrigo   Escobar Gil y Jaime Araújo Rentería). En ese caso la Corte sostuvo que algunos   jueces de instancia habían desconocido la jurisprudencia de la Corte   Constitucional en torno a la competencia para darles efectos inter comunis o   inter pares a los fallos de tutela. Para sostener que tenían ese deber de   respetar la fuerza vinculante de la jurisprudencia, la Corte aludió al principio   de “unidad de la jurisdicción constitucional”, en asuntos de tutela. Dijo: “[l]os   jueces de tutela, deben  atenerse a las pautas doctrinales elaboradas por   la Corte, como resultado de la interpretación de las normas que consagran los   derechos constitucionales fundamentales. Esto tiene que ver con la unidad de la   jurisdicción constitucional, en su aspecto material”.     

[28] Sentencia T-413 de 1992 (MP Ciro Angarita Barón). En ese caso, en el   proceso de tutela, el Tribunal disciplinario que habían escogido los tutelantes   como instancia de su solicitud de amparo, se había juzgado absolutamente   incompetente para conocer de la acción. La Corte señaló entonces que “[l]a   jurisdicción constitucional difusa es transversal, atraviesa de un lado a otro   toda la rama judicial”. Además sostuvo que el Tribunal que se juzgó   incompetente era “órgano de la   jurisdicción constitucional difusa”, y que en virtud de esta última la acción de tutela era un instrumento que   “todos los jueces y Tribunales de la República pueden y deben asumir, de manera   excepcional y paralela con la jurisdicción ordinaria a la que pertenezcan”. Esta   jurisprudencia luego fue reiterada en el auto  016 de 1994 (MP Jorge Arango   Mejía. Unánime), en el cual la Sala Plena se preguntaba si un conflicto   suscitado entre dos jueces de tutela (pertenecientes en lo ordinario a distintas   jurisdicciones) era un conflicto de jurisdicción o de competencia. La Corte   concluyó que era un conflicto de competencia, pues al conocer de acciones de   tutela ambos eran precisamente miembros de la jurisdicción constitucional. En   ese contexto dijo precisamente que “todos los jueces […] hacen parte de   la jurisdicción constitucional”. Esta jurisprudencia ha sido reiterada en   numerosas ocasiones, y por ejemplo recientemente lo hizo en el auto 019 de 2014   (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. Unánime), en el cual la Corporación manifestó   que “todos los jueces hacen parte de   la jurisdicción constitucional”, y que por virtud de esta circunstancia   le corresponde a la Corte Constitucional como “máximo   órgano” de la misma, resolver los conflictos de conocimiento entre jueces   de tutela.    

[29]   Sentencia C-037 de 1996   (MP. Vladimiro Naranjo Mesa, SPV. Vladimiro Naranjo Mesa, José Gregorio   Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Hernando Herrera Vergara, SV.   José Gregorio Hernández Galindo, AV. Vladimiro Naranjo Mesa, Hernando Herrera   Vergara, José Gregorio Hernández Galindo y Eduardo Cifuentes Muñoz).   Sobre el precepto indicado, dijo: “Tampoco puede   olvidarse que dentro de los parámetros definidos por el artículo 86 fundamental,   cada juez de la República, al momento de resolver de un asunto de tutela,   también está haciendo parte de la llamada jurisdicción constitucional. […] El   artículo será declarado exequible”.    

[30] Auto 124 de 2009 (MP Humberto Sierra Porto).    

[31] Auto 270 de 2002 (MP Alfredo Beltrán Sierra. Unánime). La Sala Plena   en esa ocasión rechazó por improcedente un “recurso de reposición” instaurado   contra un auto de la Corte por el cual a su turno se rechazaba una solicitud de   nulidad promovida contra una sentencia de tutela de la Corporación. Al definir   si procedían recursos contra el auto de rechazo de la solicitud de nulidad, la   Corte sostuvo que no lo hacían debido precisamente, entre otros argumentos, al   carácter preferente y sumario del proceso de tutela.     

[32] En el auto 270 de 2002 (MP Alfredo Beltrán Sierra. Unánime), la   Corte dijo literalmente: “[h]abida   consideración de que a la tutela sobre los derechos fundamentales concierne un   trámite que por ministerio de lo dispuesto por el artículo 86 de la Carta   Política ha de ser preferente y sumario, es apenas obvio que la decisión   definitiva sobre la protección de un derecho fundamental cuando se estima que él   ha sido violado o se encuentra amenazado de inminente vulneración, ha de quedar   en firme a la mayor brevedad posible”.    

[33] Sentencia T-162 de 1997 (MP Carlos Gaviria Díaz). En ese caso, la   Corte debía examinar, entre otros asuntos, si cabía interponer recurso de queja   contra el acto judicial que negaba la impugnación contra el fallo de tutela de   primera instancia. La Corte Constitucional sostuvo que no era procedente ese   recurso, en especial, por la marcada informalidad del proceso de tutela,   atributo inferido de su carácter preferente y sumario. Auto 005 de 1998 (MP   Alejandro Martínez Caballero), en el cual se rechazaron por improcedentes los   recursos de reposición y súplica, contra un auto que ordenaba notificar a una de   las partes de una posible causal de nulidad. También en este caso, se fundó la   improcedencia de tales recursos, en los atributos constitucionales del proceso   de tutela, tal como estos se habían definido en la sentencia T-162 de 1997,   antes citada.    

[34] En el auto 089 de 2010 (MP Humberto Sierra Porto), la Corte negó un   recurso de reposición contra una providencia de esta Corporación que decretaba   medidas provisionales en un proceso de tutela.    

[35] Auto 287 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime).    

[36] Auto 241 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime). La   medida provisional consistió entonces que “SUSPENDER de inmediato y hasta tanto la Sala Plena de   la Corte Constitucional dicte sentencia en el presente proceso, el cumplimiento   de las órdenes impartidas” en un grupo de sentencias allí señaladas.    

[37] Auto 287 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime). La Corte   dijo: “[…] atendiendo (i) a la   naturaleza especial del procedimiento de tutela y (ii) a que el auto que   resuelve sobre medidas provisionales, adoptado por la Sala Plena de la Corte   Constitucional, no admite recurso alguno de acuerdo con lo previsto en el   artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, la Sala rechazará por improcedentes los   recursos interpuestos contra el Auto dictado por esta Sala el 29 de julio de   2010, mediante el cual se adoptó medida provisional y, por lo tanto, ordenó la   suspensión provisional de las sentencias relacionadas en el numeral 4 del   presente Auto.”    

[38] Auto  270 de 2002 (MP Alfredo Beltrán Sierra. Unánime).    

[39] Sentencia T-162 de 1997 (MP Carlos Gaviria Díaz), antes citada.    

[40] Sentencia T-162 de 1997 (MP Carlos Gaviria Díaz), referenciada.    

[41] Sentencia T-162 de 1997 (MP Carlos Gaviria Díaz), referida.    

[43] Sentencia T-162 de 1997 (MP Carlos Gaviria Díaz), referenciada.    

[44] Los   textos legales dicen: “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera   instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los   siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces   administrativos: […] 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los   incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. […] Los autos a   que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán   apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera   instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo   en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que   se concederán en el efecto devolutivo. || Parágrafo. La apelación solo   procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos   trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil. || Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra   autos. La   interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las   siguientes reglas: || 1. Si   el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse   oralmente en el transcurso de la misma. De inmediato el juez dará traslado del   recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a   continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual   quedará constancia en el acta. || 2. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá   interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes   ante el juez que lo profirió. De la sustentación se dará traslado por Secretaría   a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así   lo ordene. Si ambas partes apelaron los términos serán comunes. El juez   concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. || 3. Una vez concedido el   recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano. || 4. Contra el auto que decide   la apelación no procede ningún recurso.[…] Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los   autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente   en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación   de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la   apelación o el recurso extraordinario. || Este recurso deberá   interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto,   en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de   las razones en que se funda.  || El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la   Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el   traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que   sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para   resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá   recurso alguno.”    

[45]   Fajardo, Mauricio. “Medidas cautelares”. En: Seminario Internacional de   presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo. Memorias. Bogotá. Consejo de Estado. Contraloría   General de la República, p. 350. Al comentar el procedimiento para resolver   recursos contra las medidas cautelares, señala que no está claro, nada menos, el   recurso procedente en ciertos casos: ““[…] en cuanto tiene que ver con los   recursos procedentes contra las decisiones que resuelven solicitudes de medidas   cautelares, la regulación de la Ley 1437 de 2011 suscita algunas inquietudes.   Los artículos 229 y 230 CPA y CCA, a lo largo de todo su contenido, dejan claro   que la decisión sobre medidas cautelares podrá ser adoptada por el Magistrado   Ponente en tribunales colegiados, de suerte que si la profiere el Juez   unipersonal, no ofrece mayor dificultad advertir que contra ella procederá el   recurso de apelación para ante el Tribunal Administrativo correspondiente; por   su parte, si la determinación es adoptada por el Ponente, lo lógico será que se   conceda el recurso de súplica. || Sin embargo, en el artículo 125 CPA y CCA se   realizaron unos ajustes que condujeron a que el texto final de la norma   establezca que será de competencia del Juez o Magistrado Ponente dictar los   autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces   colegiados las decisiones a las cuales se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del   artículo 243 del Código serán dictadas en sala y ocurre que el numeral 2 del   artículo 243 se refiere al decreto de las medidas cautelares, lo cual conduce a   pensar que, en los términos del artículo 125 en mención, la providencia mediante   la cual se resuelva una petición de amparo cautelar debería ser proferida en   sala, pero en los términos de los artículos 229, 230 y 236 parecería abrirse   paso la posibilidad de que fuese el Ponente quien pudiese dictar tales   proveídos. || En ese orden de ideas, estamos en presencia de una cuestión que   precisa de mayor claridad, pues si la decisión sobre la solicitud de medida   cautelar es dictada en sala, el recurso contra ella procedente cambiaría, de   suerte que si la misma es proferida por un Tribunal Administrativo, el   procedente sería el recurso de apelación para ante el Consejo de Estado,   mientras que si el proveído es dictado en sala en el Consejo de Estado, el   recurso procedente sería el de reposición y en ningún caso el de súplica.”    

[46] Por ejemplo, véase el auto 014 de 1994 (MP Jorge Arango Mejía). En   ese caso, la Corte decidía si un juez de tutela podía declararse incompetente,   por el factor territorial, pese al grado de discrecionalidad con el que cuenta   en virtud de los artículos 86 y 228 de la Carta. La Corporación sostuvo entonces   que el juez sí podía declararse incompetente por ese motivo, pues su   discrecionalidad -aunque amplia- no le admitía pronunciarse sobre asuntos   respecto de los cuales no tuviera competencia. No obstante, precisó, ese grado   de discrecionalidad del juez de tutela sí alcanza hasta reafirmarle, por   ejemplo, el poder de adoptar medidas provisionales. Esta potestad, la consideró   un desarrollo natural en el Decreto 2591 de 1991 del “artículo   228 [de la Carta, que] establece la prevalencia del derecho sustancial sobre el   formal”.    

[47] En derecho comparado se puede observar una tendencia creciente hacia   considerar que el derecho a una tutela judicial efectiva, exige empoderar al   juez con la competencia de decretar medidas cautelares. En Italia, por ejemplo,   puede verse la sentencia Nro. 190 del 26 de junio de 1985. En el Derecho   Comunitario Europeo se puede consultar  el caso The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte:   Factortame Ltd and others. En el Derecho público francés y en el español,   se ha presentado una tendencia similar. Ver García de Enterría, Eduardo. La   batalla por las medidas cautelares. Antes citado.    

[48] Auto 031 de 1994 (MP Jorge Arango Mejía). La Corte ordena restablece   el servicio de acueducto a una comunidad, el cual había sido suspendido por un   juez de tutela por problemas de contaminación del agua.    

[49] Auto 133 de 2009 (MP Mauricio González Cuervo). La Corte suspendió   los efectos de una decisión del Consejo de Estado. Auto 207 de 2012 (MP Luis   Guillermo Guerrero Pérez). En esa ocasión se suspendieron los efectos de una   sentencia de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia. Auto 259 de 2013 (MP   Alberto Rojas Ríos). Se suspendieron los efectos de una providencia del Consejo   Superior de la Judicatura.    

[50] Auto 041A de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero). Entonces la   Corte le ordenó al ICBF que iniciara todos los trámites encaminados a asegurar   la protección de los derechos de un menor de edad, quien a causa de una   intervención quirúrgica pedía la prestación integral de servicios médicos.     

[51] Auto 166 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). La Corte ordenó a   una EPS realizarle a un paciente con VIH un examen de carga viral.    

[52] Auto 083 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). La Corporación   ordenó a una ARS el suministro de unos medicamentos a un paciente, para cuyo   tratamiento eran esenciales.    

[53] Sentencia T-035 de 2013 (MP Jorge Iván Palacio Palacio). En esa   providencia se da cuenta de que la Corte en el proceso, como medida provisional,   ordenó: “al Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de   Popayán que autorice, de manera provisional y hasta cuando Medicina Legal lo   considere necesario según la evolución del interno, la sustitución de la pena de   prisión en un centro penitenciario por hospitalaria”.    

[54] Auto 231 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). La Corporación   ordenó hacer el pago total de las licencias de maternidad a un grupo de   tutelantes, a quienes se les había negado dicha prestación con base en que no   acreditaban las cotizaciones mínimas al sistema.    

[55] Auto 072 de 2009 (MP Humberto Sierra Porto). La orden de arresto se   había impartido contra una persona con 71 años de edad, por haber desacatado una   orden judicial.    

[56] Auto 150 de 2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez).    

[57] Auto 244 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez). La Corte suspendió   provisionalmente el proceso de elaboración de listas para proveer en un concurso   los cargos de notarios y los respectivos nombramientos.    

[58] Auto 148 de 2011 (MP Humberto Sierra Porto). Suspendió un proceso   ejecutivo.    

[59] Auto 040A de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett. AV Alfredo Beltrán   Sierra y Álvaro Tafur Galvis). En ese caso la Sala Plena negó una petición de   decreto de medida cautelar, presentada después de la sentencia de la Corte. La   Corporación dijo que el propósito de las medidas cautelares, después de expedida   la sentencia, podía alcanzarse por otro medio: el cumplimiento del fallo. Por   eso negó la solicitud de medida cautelar.     

[60] Auto 049 de 1995 (MP Carlos Gaviria Díaz. Unánime). En ese caso, una   persona presentó solicitud de nulidad contra una sentencia de la Corte, así como   la suspensión de sus efectos. En ese contexto, la Corte estudió los alcances de   la medida provisional, en los procesos de tutela, pero finalmente la negó por   cuanto el acto cuya suspensión se solicitaba, entre otras, por su contenido no   demandaba una medida cautelar.    

[61] Auto 014 de 1994 (MP Jorge Arango Mejía). Entonces la Corte decidía   si un juez de tutela podía declararse incompetente, por el factor territorial,   pese al grado de discrecionalidad con el que cuenta en virtud de los artículos   86 y 228 de la Carta. La Corte sostuvo que sí podía, pero al explorar el grado   de discrecionalidad del juez de tutela, indicó que podía, por ejemplo, adoptar   medidas provisionales, y a continuación dijo: “el juez de tutela tiene la facultad y obligación de proteger   los derechos amenazados por encima de lo expresamente señalado por el   interesado, con el fin de evitar que su fallo se convierta en una ilusión”.    

[62] Auto 049 de 1995 (MP Carlos Gaviria Díaz. Unánime), antes citado.   Recientemente reiterado en el auto 207 de 2012 (MP Luis Guillermo Guerrero   Pérez).    

[63] Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 26 de abril de 2013.   (CP María Elizabeth García González). Expediente 201200614-01.    

[64] Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 6 de febrero de 2014.   (CP María Claudia Rojas Lasso).    

[65] Auto 014 de 1994 (MP Jorge Arango Mejía). Previamente citado.    

[66] Sentencia T-146 de 2010. En ese caso la Corte Constitucional sostuvo   precisamente que “El principio general del derecho iura novit curia, que significa ‘el juez   conoce el derecho’, es una de las columnas vertebrales de la acción de tutela”.   No obstante, admitió que este principio tenía unas limitaciones cuando se   demanda en tutela una sentencia de última instancia en lo ordinario, por parte   de una persona que está en capacidad de demostrar los defectos de la providencia   judicial.    

[67] La jurisprudencia interamericana se ha referido a este principio en   varias ocasiones, entre otras ver por ejemplo: Caso de la Masacre de Mapiripán.   Excepciones Preliminares y Reconocimiento de Responsabilidad, Sentencia del 7 de   marzo de 2005, Serie C, N° 122, párr. 28; Caso Tibi, Sentencia del 7 de   septiembre de 2004, Serie C, N° 114, párr. 87; Caso de los hermanos Gómez   Paquiyauri, Sentencia del 8 de julio de 2004, Serie CN° 110, párr. 126.    

[68] Por ejemplo, en   la sentencia T-320 de 2013 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), la Corte   Constitucional tuteló los “derechos   fundamentales a la salud, a la vida digna y a la integridad personal”. En   la sentencia   T-760 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) la Corte sostuvo: “el derecho a la salud es un derecho fundamental   que como todos los derechos, entraña tanto obligaciones positivas como negativas   y tiene facetas prestacionales y otras que no lo son. Entre las obligaciones de   carácter prestacional, adicionalmente, hay algunas que implican el diseño de   políticas públicas complejas que requieren gasto y cuyo cumplimiento es entonces   progresivo, y hay otras, más sencillas, que no exigen la adopción de un programa   completo sino de una acción simple. || Frente a aquellas facetas del derecho a   la salud que, son prestacionales y además progresivas, se justifica, en muchos   casos, la imposibilidad de exigir judicialmente el inmediato cumplimiento de   todas las obligaciones que se derivarían del derecho constitucional. Sin   embargo, bajo el argumento de la progresividad tampoco puede ampararse la   inacción prolongada de la administración en la adopción de políticas públicas   dirigidas a garantizar el goce efectivo del derecho.”    

[69] Por ejemplo ver sentencia SU-158 de 2013 (MP María Victoria Calle   Correa. AV Nilson Pinilla Pinilla). En ese caso la Corte tuteló los “derechos   fundamentales al debido proceso y la seguridad social en pensiones”    

[70] Sentencia C-444 de 2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.   Unánime). La Corte Constitucional sostuvo, al examinar una norma sobre el   derecho a la vivienda digna, que “de   la jurisprudencia constitucional concerniente a la naturaleza y contenido del derecho a la vivienda digna se   desprende que aunque en principio se trata de un derecho prestacional de   desarrollo progresivo, en ciertas circunstancias puede adquirir el carácter de   derecho fundamental”.    

[71] El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales   fue aprobado por la Ley 74 de 1968. Establece en su artículo 2.1:  “[c]ada   uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas,   tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales,   especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que   disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados,   inclusive en particular la adopción de medidas legislativas,  la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos” (Subrayas   añadidas).    

[72] Observación   General No. 3.    

[73] Sentencia C-507 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV Jaime Araújo   Rentería; Clara Inés Vargas Hernández). En esa ocasión, la Corte declaró   inexequible una norma por violar el principio de progresividad, en su versión de   prohibición de regresividad injustificada. El precepto examinado, en la   práctica, tenía la potencialidad de obligar a las universidades estatales del   orden nacional, a realizar unas destinaciones de recursos que antes no estaban   obligadas a hacer. Dado que eso suponía una afectación en la prestación del   servicio misional,  la Corporación juzgó que existía un retroceso. Como el   retroceso no fue justificado, la norma fue declarada inexequible. Para decidir   dijo, al respecto, que “la medida reduce de manera sustantiva los recursos   destinados a la educación superior. En estos casos, las autoridades competentes   pueden demostrar que la medida no “retrocede” los avances logrados en materia de   educación superior. […] Sin embargo, nada de esto fue demostrado en el presente   proceso”.    

[74] En la Observación General No. 3, el Comité dice   respecto del principio de progresividad: “el hecho de que la efectividad a lo   largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en relación con   el Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación   de todo contenido significativo. Por una parte, se requiere un dispositivo de   flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las   dificultades que implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los   derechos económicos, sociales y culturales. Por otra parte, la frase debe   interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser, del   Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes con   respecto a la Plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone así   una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras a   lograr ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente   retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán    justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos   en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los   recursos de que se disponga”.    

[75] Esa doctrina   está contenida en los Principios de Limburgo, la cual fue considerada por la   Corte Constitucional, justamente, como la más autorizada internacionalmente. Ver   sentencia C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime) –Fundamento   jurídico 8-. En relación con el punto, pueden  destacarse los siguientes   tres principios: “8. Aunque la realización completa de los derechos reconocidos   en el Pacto, se logre progresivamente, la aplicación de algunos derechos puede   introducirse inmediatamente dentro del sistema legal, en tanto que para la de   otros se deberá esperar”; “21. La obligación de alcanzar el logro progresivo de   la completa aplicación de los derechos exige que los Estados partes actúan tan   rápidamente como les sea posible en esa dirección.  Bajo ningún motivo esto   se deberá interpretar como un derecho de los Estados de diferir indefinidamente   los esfuerzos desplegados para la completa realización de los derechos”; “22.   Algunas obligaciones del Pacto requieren su aplicación inmediata y completa por   parte de los Estados Partes, tales como prohibición de discriminación enunciada   en el artículo 2.2 del Pacto”.    

[76] Sentencia C-671 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. Unánime).   La Corte estudiaba la constitucionalidad de un precepto que excluía a un grupo   de beneficiarios de los servicios ofrecidos por el sistema de salud de las   fuerzas militares y de policía, aun cuando antes lo incluía. Consideró que ese   retroceso, en la protección del derecho a la seguridad social en salud del grupo   excluido, resultaba injustificado. Para decidir, dijo que el Estado había   incumplido la prohibición de retroceder injustificadamente en el nivel de   protección alcanzado, prohibición que caracterizó así: “el mandato de   progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección,   la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos   sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel   de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por   ello está sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser   constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas   razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho   social prestacional”.    

[77] Ver la sentencia C-507 de 2008, antes citada.    

[78] En la sentencia C-444 de 2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.   Unánime), la Corte Constitucional opinó que una norma resultaba   inconstitucional, porque era injustificadamente regresiva, en relación con el   nivel de protección del derecho a la vivienda digna alcanzado previamente. Para   decidir dijo, sobre el particular, que el precepto cuestionado contenía “una   medida regresiva en materia de protección del derecho a la vivienda digna de   interés social”.    

[79] Sentencia C-507 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV Jaime Araújo   Rentería; Clara Inés Vargas Hernández), antes citada.    

[80] Sentencia  C-671 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett.   Unánime), antes citada.    

[81] Sentencia C-535 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.   Unánime).    

[82] Sentencia SU-1122 de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SV Marco   Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil).    

[83] La Corte Suprema de los Estados Unidos, los Tribunales   Constitucionales de Alemania y España, y la Corte Constitucional de la India,   entre otros, han usado en la definición de los alcances de sus respectivos   textos constitucionales, métodos con distintas denominaciones y diferencias   sutiles, que tienen en común la idea de atribuir sentido a las disposiciones   fundamentales a partir de una lectura de su propio enunciado en conjunto con   todo el resto del cuerpo relevante de la Carta. Para   los Estados Unidos puede verse Tushnet, Mark. “The United States; Eclecticism in   the Service of Pragmatism”, en Goldsworthy, Jeffrey (Ed). Interpreting   Constitutions. A comparative Study. New York. Oxford University Press.   2006, pp. 28 y ss; para los casos alemán y español se pueden consultar   respectiva Kommers, David. “Germany: Balancing Rights and Duties”, ídem, pp. 199 y ss, y   Ezquiaga Ganuzas, Javier. La argumentación en la   justicia constitucional. Medellín. Diké. 2008, pp178 y ss; para la Corte   Constitucional India, véase Sarh, S.P.: “India: From Positivism to   Structuralism”, Goldsworthy, Jeffrey (Ed). Interpreting… ob. Cit, pp. 261 y ss.   En la doctrina más autorizada pueden consultarse entre otros Hesse, Konrad. “La   interpretación constitucional”. En: Escritos de Derecho Constitucional. Madrid.   Centro de Estudios Constitucionales. 1983, p. 48. Tribe, Laurence y Michael C.   Dorf. Interpretando la Constitución. Trad. Jimena Aliaga Gamarra. Lima.   Palestra. 2010, pp. 58-73.    

[84] Sentencia C-037 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa, SPV. Vladimiro   Naranjo Mesa, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y   Hernando Herrera Vergara, SV. José Gregorio Hernández Galindo, AV. Vladimiro   Naranjo Mesa, Hernando Herrera Vergara, José Gregorio Hernández Galindo y   Eduardo Cifuentes Muñoz). El condicionamiento, se sustentó en que “la exequibilidad de la norma bajo examen se   entiende sin perjuicio de la llamada cosa juzgada relativa, la cual puede ser   advertida por la Corte Constitucional, habida cuenta que sólo a ella le compete   definir los efectos de sus fallos”.    

[85] Sentencia C-443 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).   En ese caso, la Corte declaró exequible la regulación demandada, y sostuvo que   no violaba el principio constitucional de igualdad, el cual sin embargo no fue   planteado como cargo de inconstitucionalidad. En la sentencia C-017 de 1996 (MP   Alejandro Martínez Caballero. Unánime), la Corte hace un juicio de igualdad, que   en la acción de inconstitucionalidad no se había pedido, y declara inexequible   una parte del precepto acusado precisamente por ese motivo. En la sentencia   C-309 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero. AV Vladimiro Naranjo Mesa y   Hernando Herrera Vergara), la Corporación se pronunció sobre la conformidad de   la norma acusada sobre -sanciones de tránsito por no llevar puesto el cinturón   de seguridad- con el principio constitucional de igualdad, aunque esto no fue   planteado como cargo en la demanda. Declaró exequible el precepto.    

[86]   Sentencia C-474 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Marco Gerardo Monroy   Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett. SV Álvaro Tafur   Galvis). La Corte controló una norma que le asignaba una competencia de   reglamentación, y la declara inexequible porque violaba la reserva de ley.    

[87] Sentencia C-402 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime):   la Corte examina si una disposición contenida en una Ley de presupuesto respeta   “el contenido propio de la ley anual   del presupuesto”, pese a que esto no había sido propuesto como cargo.   Declara inexequible una de las normas.    

[88] Sentencia C-281 de 2004 (MP Álvaro Tafur Galvis. Unánime). La Corte   examina si un decreto ley se expidió extralimitando las facultades   extraordinarias, pese a que no fue este el cargo planteado por el accionante, y   lo declara inexequible. En la sentencia C-562 de 1996 (MP Alejandro Martínez   Caballero. SV Eduardo Cifuentes Muñoz). la Corte se pregunta también si un   decreto con fuerza de ley fue expedido con extralimitación de las facultades   extraordinarias. Esta no era una acusación contenida en la acción pública.   Declaró inexequible una de las disposiciones demandadas, por extralimitación de   competencias.    

[89] Sentencia C-531 de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero. SV Jorge   Arango Mejía. AV Hernando Herrera Vergara). La Corporación declaró inexequible   una disposición por desconocimiento del principio de unidad de materia, pese a   que esto no había sido propuesto como acusación ciudadana.    

[90] Sentencia C-1074 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. SPV Manuel   José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil). La Corte se pronuncia sobre una   posible violación del derecho de acceso a la justicia, punto que no fue   planteado en los cargos, pero sí en las intervenciones ciudadanas.  Una   intervención propone el punto y la Corte lo estudia “dada su   relación de conexidad con el cargo analizado anteriormente”.    

[91] Sentencia C-497 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero. AV José   Gregorio Hernández Galindo). La Corte se pronuncia sobre un vicio de forma, que   no había sido planteado en la demanda.    

[92] Sentencia C-448 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero. AV José   Gregorio Hernández Galindo). La Corte declara inexequible un grupo de preceptos,   entre otras razones, por violación de la reserva de ley estatutaria, a pesar de   que este cargo no había sido planteado en la acción pública.    

[94] Por ejemplo, así ocurrió en las antes referidas sentencias C-017 de   1996 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime), C-474 de 2003 (MP Eduardo   Montealegre Lynett. SPV Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil y   Eduardo Montealegre Lynett. SV Álvaro Tafur Galvis) C-022 de 2004 (MP Alfredo   Beltrán Sierra. AV Jaime Araújo Rentería), y C-281 de 2004 (MP Álvaro Tafur   Galvis. Unánime), entre otras.    

[95] Por ejemplo, las sentencias C-443 de 1997 (MP Alejandro Martínez   Caballero. Unánime),  C-309 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero. AV   Vladimiro Naranjo Mesa y Hernando Herrera Vergara), y C-1074 de 2002 (MP Manuel   José Cepeda Espinosa. SPV Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil).    

[96] Corte Suprema de Justicia. Corte Plena. Sentencia del 11 de abril de   1932. (MP Juan E. Martínez). Gaceta Judicial Nro. 1858. Tomo XXXVII, pp. 361 y   ss. Esa doctrina la ratificó en ese caso para definir el alcance de cosa juzgada   a la cual había hecho tránsito un fallo de constitucionalidad anterior.    

[97] Corte   Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia del 25 de noviembre de 1935. (MP   Aníbal Cardoso Gaitán). Gaceta Judicial Nro. 1899. Tomo XLII, pp. 259 y ss. El   entonces magistrado Miguel Moreno Jaramillo, quien consideraba en ese proceso   que este era un avance mínimo, y sostenía que la norma bajo control era   inexequible por violar otros preceptos superiores no invocados en la demanda, en   un salvamento de voto expresa por primera vez las dificultades de esta doctrina   del control sujeto estrictamente a los cargos del accionante. Dice: “[en] mi   modesta opinión [l]a corte debe considerar los actos frente a la constitución   nacional, vista en su sentido y en su texto como un todo indivisible, cítense o   no se citen algunas normas constitucionales cuto estudio proceda. […] La mayoría   de mis colegas, influida quizá por un derecho jurisprudencial de veinticinco   años, los que van corridos desde la reforma de 1910, halló demasiado audaz mi   doctrina. Empero, tuve el gusto de ver que la corte avanzó en este asunto del   impuesto militar hasta estudiar el artículo 166 de la constitución, no invocado   por el actor. Pero este movimiento no alcanzó hasta llevar a la corte a estudiar   el punto por el aspecto fiscal, no tenido en cuenta por el demandante. […] A la   Corte se le confió la guarda de la integridad de la constitución. […] ¿Cómo se   concibe un guarda de la constitución, que advertido de que un acto del congreso   o del presidente va a lesionar o ha lesionado, la carta en alguna de sus partes,   se cruza de brazos alegando que en la objeción o en la demanda faltó la cita del   artículo amenazado o infringido? ¿Qué será de la integridad en el espíritu de la   constitución, si cuando el congreso o el presidente amenazan romperla, o la han   rompido, su guarda no la defiende, alegando que no quedará ni ha quedado roto   ninguno de sus textos?”.    

[98] Diario oficial Nro. 23216 del 25 de junio de 1936.    

[99] Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia del 18 de octubre   de 1937. (MP Pedro Alejo Rodríguez). Gaceta Judicial Nro. 1928. Tomo XLV, p.   628.    

[100] Sanín Greiffenstein,   Jaime: La defensa judicial de la   Constitución, Bogotá, Temis, 1971. En especial, véase Gaona Cruz, Manuel.   Control y reforma de la Constitución en Colombia. Tomo II. Bogotá. Ministerio de   Justicia. Superintendencia de Notariado y Registro. 1988. Este último señala en   un texto que fungió como ponencia suya dentro de la Corte Suprema de Justicia,   para un proceso de 1984: “[…] Cosa distinta de las dos precedentemente   enunciadas […] es la relativa a la permisión [d]e decidir sobre lo pedido y   acusado por razones o por violaciones diversas de las invocadas por el   demandante. A este respecto, tómase como punto inicial de referencia la   jurisprudencia de esta Corporación, de octubre 18 de 1937 […]. Sábese que hoy   continúa rigiendo el mismo principio señalado desde [l]a Ley 96 de 1936 y   definido por la Corte desde 1937, en el artículo 29 del Decreto 432 de 1969”.    

[101] (MP Mauricio González Cuervo. AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).    

[102] Por ejemplo, así ocurrió en las sentencias C-443 de 1997 (MP   Alejandro Martínez Caballero. Unánime) y  C-309 de 1997 (MP Alejandro   Martínez Caballero. AV Vladimiro Naranjo Mesa y Hernando Herrera Vergara), antes   citadas, en las cuales la Corte declaró exequibles las normas controladas, por   los puntos que no habían sido planteados en las demandas.    

[103] Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). En esa   ocasión la Corte sostuvo: “el   artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la   Corte, dentro de las que señala  que a ella le corresponde la guarda de la   integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos   del artículo; de acuerdo con esta norma, “no corresponde a la Corte   Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han   sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción   pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto   es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal””.    

[104] Sentencia C-539 de 1999 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. SV. Alfredo   Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa). Dijo: “la   Corte Constitucional no es competente para conocer de oficio las   disposiciones legales. La Constitución exceptúa, de este principio general,   cierto tipo de normas cuyo control previo o de oficio es necesario para   preservar otros principios del ordenamiento jurídico. No obstante, las leyes   ordinarias expedidas por el legislador en uso de sus facultades propias, que no   incorporan tratados internacionales, no pueden ser conocidas por está   Corporación, sino previa demanda ciudadana”.    

[105] Así, por ejemplo, en el control de actos legislativos no es posible   pronunciarse sino sobre los cargos presentados. Sentencia C-292 de 2007 (MP.   Rodrigo Escobar Gil. SV. Jaime Araújo Rentería). En esa ocasión, al controlar la   constitucionalidad de un acto legislativo, la Corte dejó de pronunciarse sobre   un cuestionamiento presentado por el Procurador General de la Nación, tras   advertir que no se había planteado como un cargo en la acción. La sentencia   reiteró que “[…] a través de las Sentencias C-717 de 2003, C-572 de 2004, C-888   de 2004 y C-242 de 2005, la Corte ha reafirmado su posición sobre el carácter   rogado del control constitucional ejercido contra actos reformatorios de la   Constitución por vicios de forma, precisando en ellas que el mismo se   circunscribe, única y exclusivamente, al estudio de los cargos formulados en   debida forma por el actor en la demanda”. El salvamento de voto del   magistrado Jaime Araújo Rentería no versó sobre esa decisión, ni sobre la   doctrina del carácter rogado del control, sino sobre la aptitud de la demanda.    

[106] El artículo 242 numeral 3 de la Carta dice que “Las acciones por   vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación   del respectivo acto”. El artículo 379 Superior dice: “La acción pública contra   estos actos [reformatorios de la Constitución] sólo procederá dentro del año   siguiente a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241   numeral 2°”.    

[107] El artículo 241 de la Constitución establece cuáles son las   competencias de la Corte.    

[108] Por ejemplo, en la sentencia C-1074 de 2002 (MP Manuel José Cepeda   Espinosa. SPV Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil), la Corte   confronta la norma acusada con el derecho de acceso a la justicia, punto que no   fue planteado en los cargos, pero sí en las intervenciones ciudadanas.    

[109] Por ejemplo, en la sentencia C-402 de 1997 (MP Alejandro Martínez   Caballero. Unánime), C-022 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra. AV Jaime Araújo   Rentería), se declararon inexequibles apartes normativos por diversos vicios no   señalados en la demanda, pero sí por el Procurador.    

[110] Sentencia C-448 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero. AV José   Gregorio Hernández Galindo). La Corte declara inexequible un grupo de preceptos,   entre otras razones, por violación de la reserva de ley estatutaria, a pesar de   que este cargo no había sido planteado en la acción pública.    

[111] Justamente en la   sentencia   C-448 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero, AV José Gregorio Hernández), la   Corte sostuvo: “[…] se podría sostener que no corresponde a la Corte efectuar   ese examen, por cuanto la Ley 136 de 1994 fue promulgada el 2º de junio de ese   año, y la presente demanda fue presentada el 1º de abril de 1997, por lo cual ya   habría caducado el término para presentar acciones contra esa ley por vicios de   forma (CP art. 242 ord. 3º). La Corte considera sin embargo que esa objeción no   es de recibo, por cuanto la violación de la reserva de ley estatutaria es un   vicio de competencia y no de forma, aspecto en el cual son plenamente   aplicables, mutatis mutandis, los criterios establecidos por esta Corporación   cuando señaló que el desconocimiento de la regla de unidad de materia y de la   reserva de ley orgánica son vicios materiales que no caducan.” En la sentencia   C-791 de 2011 (MP Humberto Antonio Sierra Porto, AV María Victoria  Calle   Correa), la Corporación reiteró:   “Finalmente es preciso mencionar que [en] la vulneración de reserva de ley   estatutaria […] no hay un término de caducidad de la acción pública en estos   casos.”    

[112] Así por ejemplo, es posible establecer reglas de reparto en tutela   mediante un decreto reglamentario, como se hizo en el Decreto 1382 de 2000, y lo   aprobó el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 18 de julio   de 2002 (MP Camilo Arciniegas Andrade). Radicación Nro:   11001-03-24-000-2000-6414-01(6414-6424-6447-6452-6453-6522-6523-6693-6714-7057.    

[113] Sentencia C-155a   de 1993 (MP Fabio Morón Díaz. Unánime). En ese proceso, la Corte estudiaba la   constitucionalidad de una norma del Decreto 2591 de 1991 que regula las   sanciones a los abogados que incurran en temeridad en el ejercicio de la   acción de tutela. En ese contexto, la Corte sostuvo que la ley estatutaria sobre    “la Acción de Tutela, como derecho fundamental y como procedimiento y especie   de recurso de protección de los [derechos fundamentales]”, está llamada a    “regular el derecho de tutela, y esto  comprende los aspectos relacionados  con los procedimientos previstos para su ejercicio y protección” (énfasis   añadido).    

[114] Auto 071 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). En esa ocasión la   Corte inaplica, y ordena inaplicar con efectos inter pares, una regulación   reglamentaria que -conforme la información existente para entonces- regulaba la   competencia en tutela. Dijo la Corte: “hay una violación manifiesta de la reserva de ley consignada en la letra   (a) del artículo 152 de la Carta Política. Tal norma señala que la regulación de   los “derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y   recursos para su protección” es competencia del Congreso de la República   mediante ley estatutaria, no del Presidente de la República mediante decreto   reglamentario” .    

[115] El Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la   Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá  y la Corporación   Excelencia en la Justicia.    

[116] Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 15 de noviembre de   2013. (CP Alberto Yepes Barreiro). Rdo nro: 11001-03-28-000-2013-00036-00.    

[117] Sentencia C-818 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV María   Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En ese caso se mostró   que la Ley a la cual pertenece la norma ahora demandada no fue expedida por el   procedimiento previsto para las leyes estatutarias.