C-284-16

Sentencia   C-284/16    

OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY   QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO   DISCIPLINARIO-Faltas   disciplinarias gravísimas, graves y leves/OBJECIONES GUBERNAMENTALES A   PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES   DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Configuración del silencio administrativo positivo    

Analizadas las dos objeciones de inconstitucionalidad   que se encuentran pendientes de resolución, de entre aquellas que en su momento   propuso el Gobierno Nacional en relación con el proyecto de nuevo Código General   Disciplinario, remitido por el Congreso de la República para su sanción, la   Corte ha determinado lo siguiente: Que la primera objeción, relacionada con el   artículo 67 de este proyecto, que establece la prevalencia de las reglas que   califiquen una determinada conducta sancionable como falta gravísima, resulta   infundada en razón al incorrecto entendimiento que en este caso se hizo del   principio de favorabilidad, que por tal razón resulta improcedente frente a esta   norma, mientras que el principio de especialidad, que la regla objetada pretende   aplicar, resulta plenamente acorde con la preceptiva constitucional. Que la   segunda objeción, atinente a la calificación como falta gravísima de diez   distintas conductas listadas en los artículos 55 a 58 de este proyecto resulta   también infundada frente a siete de ellas, pues no se observa que tales tipos   disciplinarios resulten contrarios a los criterios de razonabilidad y   proporcionalidad, y por tanto, no existen razones de peso que permitan   descalificar las decisiones que al respecto ha aprobado el órgano legislativo,   en ejercicio de su autonomía de configuración normativa. Al mismo tiempo, la   Corte encontró fundada esta segunda objeción respecto de tres de las conductas   que han sido definidas como falta gravísima, específicamente las contenidas en   los numerales 1° del artículo 55 y del artículo 58, y respecto de un aparte del   numeral 3º del mismo artículo 55. En el primer caso, relacionado con la   configuración del silencio administrativo positivo, al no distinguir sobre las   diversas circunstancias en que tal resultado puede presentarse. En el segundo,   concerniente a una posible omisión de los Comités de Conciliación, por la   parcial indeterminación del texto objetado, y por la falta de necesidad estricta   de la sanción frente a esta conducta, lo que a su turno repercute en la   proporcionalidad de la misma, que fue la razón de la objeción formulada por el   Gobierno Nacional. Y en el último, en relación con el consumo en lugares   públicos de sustancias prohibidas que produzcan dependencia, al omitir tomar en   cuenta un condicionamiento planteado de tiempo atrás por esta Corte, en torno a   la posibilidad de sancionar tal conducta, únicamente en caso de que ella incida   sobre la prestación del servicio público a cargo del infractor. En consecuencia,   la Corte tomará las decisiones relativas a cuáles de estas objeciones resultan   fundadas y cuáles no, y teniendo en cuenta lo previsto en el último inciso del   artículo 167 superior, devolverá este proyecto de ley al Senado de la República,   cámara legislativa en la que tuvo origen, para que una vez oído el ministro del   ramo correspondiente, el Congreso rehaga el texto de este proyecto en términos   concordante con esta decisión y lo envíe nuevamente a la Corte para fallo   definitivo.    

PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL   DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Objeción por razones de inconstitucionalidad   e inconveniencia    

CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para pronunciarse sobre   objeciones por inconveniencia    

GOBIERNO NACIONAL-Atribución para presentar objeciones a   proyectos de ley para sanción/OBJECIONES A PROYECTOS DE LEY-Aceptación o   no por el Congreso de la República    

Debe la Corte precisar que la presentación de   objeciones frente al contenido de los proyectos de ley enviados al Gobierno   Nacional para su sanción, es una atribución constitucional propia de éste, que   de suyo supone desacuerdo frente a lo aprobado por el órgano legislativo, y que   además de los temas de posible inconstitucionalidad, puede versar incluso (aun   cuando la Corte carezca de competencia para decidir al respecto) sobre aspectos   de mera conveniencia, esto es, incluir juicios eminentemente subjetivos, sin que   en ningún caso ello pueda ser catalogado como invasivo o desconocedor de la   autonomía legislativa.   Cosa distinta, y también de la esencia del trámite de las objeciones, es que   éstas sean aceptadas o no por el Congreso de la República, el que como órgano   legislativo, y conforme a los mecanismos establecidos en los artículos 165 a 168   del texto superior, tiene la posibilidad de hacer prevalecer su criterio sobre   el del Gobierno Nacional, con la única excepción de cuando, tratándose de puntos   de eventual inconstitucionalidad, este tribunal en desarrollo de sus funciones,   encuentra fundados los cuestionamientos del Ejecutivo. En todo caso,   precisamente al existir tales mecanismos, y al margen del posible desacierto del   Gobierno, resulta un absoluto despropósito el solo planteamiento de que al   objetar los proyectos enviados para su sanción, el Ejecutivo invade o vacía la   órbita de competencia del legislador.    

OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Improcedencia de decisiones de exequibilidad    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN   OBJECIONES   GUBERNAMENTALES-Procedencia cuando contenido sea verdaderamente   ininteligible    

Sobre esta posibilidad, y si bien es cierto que   ocasionalmente este tribunal ha adoptado decisiones inhibitorias en estos   escenarios, es importante advertir que ello solo resulta factible en situaciones   extremas, en las que el contenido de la objeción aparezca verdaderamente   ininteligible, pues en caso contrario, la Corte terminaría interfiriendo en el   legítimo ejercicio de una atribución que es propia y discrecional del Presidente   de la República, y que conforme se deriva del texto superior, no se encuentra   sujeta al cumplimiento de requisitos especiales. En el presente caso no se   presenta esa situación extrema, pues aunque es cierto que los cuestionamientos   del Gobierno que la Corte decidirá podrían ser catalogados como superficiales,   resulta posible aprehender su sentido y resolver sobre ellos.    

OBJECIONES GUBERNAMENTALES Y COSA JUZGADA   MATERIAL-Conductas   calificadas tienen una misma connotación en la normativa vigente    

La Sala precisa que es acertada la consideración del   Gobierno Nacional en el sentido de que esta circunstancia de ninguna forma   inhibe la posibilidad de que esos mismos contenidos sean materia de objeción por   parte del Gobierno, como ciertamente podrían ser también objeto de la acción   pública de inconstitucionalidad, en cualquier tiempo. En tal escenario, la única   situación que debería este tribunal tomar en cuenta, sería la ocurrencia de la   llamada cosa juzgada material, esto es, la existencia de decisiones anteriores   frente a un contenido normativo materialmente idéntico al que en la actualidad   se cuestiona, y frente a la misma posible causa de inconstitucionalidad, evento   que en caso de presentarse, sería reconocido por esta Sala. Pero sin duda, el   solo hecho de la larga vigencia de un contenido equivalente al cuestionado, sin   que sobre él haya recaído decisión alguna, de ninguna manera impide el libre   ejercicio de la función gubernamental de objetar las leyes que el Congreso   remita para su sanción.    

PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL   DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Trámite de objeciones gubernamentales    

EXEQUIBILIDAD DE PROYECTOS OBJETADOS POR EL   GOBIERNO NACIONAL-Competencia   sustancial y procesal    

OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Término para devolver proyecto son días   hábiles y no calendario    

OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Anuncio previo de votación    

ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE DE   OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Requisitos    

PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL   DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Anuncio previo de votación    

OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY   QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO   DISCIPLINARIO-Calificación   de faltas gravísimas    

OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY   QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO   DISCIPLINARIO-Principio de   especialidad frente a tipificación de faltas gravísimas/OBJECIONES   GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y   DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Principio non bis in ídem   frente a tipificación de faltas gravísimas    

OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY   QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO   DISCIPLINARIO-Improcedencia   del principio de favorabilidad frente a tipificación de faltas gravísimas    

OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY   QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO   DISCIPLINARIO-Principio de   igualdad frente a calificación de faltas gravísimas    

LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA EN   MATERIA DE REGIMEN DISCIPLINARIO-Parámetros de control    

LEGISLADOR-Determinación del régimen disciplinario de servidores   públicos    

REGIMEN DISCIPLINARIO-Amplio margen de autonomía legislativa    

LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA EN   MATERIA DE REGIMEN DISCIPLINARIO-Limites    

JUEZ CONSTITUCIONAL-Balance entre autonomía legislativa y   principio democrático y defensa de valores constitucionales relevantes    

PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL   DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Faltas gravísimas    

FALTA DISCIPLINARIA-Implicaciones de la definición como falta   gravísima    

FALTAS GRAVISIMAS-Consecuencias jurídicas de la definición en   el nuevo Código Disciplinario    

FALTAS GRAVISIMAS-Concepto    

FALTAS GRAVISIMAS-Taxativamente señaladas por la ley    

PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL   DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Faltas graves y leves    

FALTAS GRAVISIMAS-Precedentes jurisprudenciales en materia   normativa    

AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL   LEGISLADOR-Primacía del   principio de conservación del derecho    

PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL   DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Totalidad de disposiciones objetadas por   inconstitucionalidad se encuentran vigentes en la Ley 734 de 2002    

PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL   DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Definición de faltas gravísimas en normativa   vigente no da lugar a una misma sanción    

FALTAS GRAVISIMAS EN EL SERVICIO O FUNCION   PUBLICA-No contrarían   criterios de proporcionalidad y razonabilidad    

CONFIGURACION DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO   POSITIVO-Proporcionalidad   de calificación como falta gravísima depende de circunstancias en que llegare a   presentarse    

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO-Implica la constitución de un derecho    

La figura del silencio administrativo positivo,   regulada por el artículo 84 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo   (Ley 1437 de 2011), implica la constitución de un derecho, o al menos la   aceptación de lo pedido por el solicitante. Sin embargo, no en todos los casos   ello ha de considerarse negativo o perjudicial a los intereses de la   administración, pues como es sabido, en algunas situaciones esta figura se   utiliza como mecanismo de eficiencia administrativa que evita el desgaste de dar   respuestas individuales a solicitudes que sin duda serían aprobadas por la   administración, hipótesis en la cual no podría considerarse que se ha cometido   falta alguna por parte del funcionario responsable. Contrario sensu, es claro   que en algunos otros eventos, la consolidación del derecho solicitado sí será   resultado de una actuación negligente del servidor público, que omitió expedir   oportunamente la decisión que negaría u objetaría lo pretendido, caso en el cual   la calificación propuesta por la norma objetada podría resultar adecuada y   proporcional.    

CONSUMO DE SUSTANCIAS PROHIBIDAS POR   SERVIDOR PUBLICO-Cosa   juzgada material    

ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2009 SOBRE PENALIZACION AL PORTE DE DOSIS PERSONAL   DE DROGAS-Jurisprudencia constitucional    

FALTA GRAVISIMA-Consumo de sustancias prohibidas en el lugar   de trabajo/CONSUMO DE SUSTANCIAS PROHIBIDAS EN EL LUGAR DE TRABAJO Y EN LUGAR   PUBLICO-Resulta desproporcionado imponer la misma sanción    

La Corte encuentra que mantienen vigencia las   conclusiones a que ella misma llegó al analizar en la sentencia C-252 de 2003   una norma legal de idéntico contenido a la que ahora ha sido objetada. Es decir,   que resulta conforme a la Constitución que se sancione como falta gravísima el   consumo de sustancias prohibidas en el lugar de trabajo, o el hecho de acudir a   éste bajo los efectos de tales sustancias o en estado de embriaguez, por los   efectos que ello necesariamente ocasiona en el cumplimiento de las funciones de   tal servidor público. Pero también, que resulta desproporcionado que se imponga   la misma sanción por el simple consumo de tales sustancias en un lugar público,   en los casos en que ello no incida en el correcto ejercicio de tales funciones   públicas.    

FALTA GRAVISIMA-Prestación de servicios de asistencia,   representación o asesoría de servidor público en funciones propias del cargo    

PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL   DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Faltas gravísimas en materia presupuestal y   hacienda pública    

PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL   DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Faltas gravísimas en relación con la acción   de repetición    

ACCION DE REPETICION-Desproporción de la sanción al no prever   claramente término del Comité de Conciliación para decidir la procedencia    

Referencia: expediente OG-149.    

Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 055 de   2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código   General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de   la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”.    

Magistrado Ponente:    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Bogotá, D. C., primero (1º) de junio de dos mil   dieciséis (2016)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite   establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

I. ANTECEDENTES     

Mediante oficio recibido el   18 de diciembre de 2015 en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el   Secretario General del Senado de la República remitió el proyecto de ley 055 de   2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código   General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de   la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”, algunos de   cuyos artículos fueron objetados por el Ejecutivo por razones tanto de   inconstitucionalidad como de inconveniencia, asunto que fue radicado como   expediente OG-149.    

Habiéndose aceptado por esta Sala Plena el impedimento presentado en este caso   por el Procurador General de la Nación, el 10 de febrero de 2016 se recibió el   concepto de rigor, emitido por la señora Viceprocuradora General, en el que   solicita a esta corporación declarar infundadas la mayoría de las objeciones   formuladas por el Gobierno Nacional, y adoptar distintas decisiones respecto de   las demás, en un caso la de declarar fundada la objeción y condicionalmente   exequibles las disposiciones cuestionadas, en otro la de declararse inhibida   para conocer de la objeción, y en el último, atenerse a lo decidido por el   Congreso de la República, que en su oportunidad resolvió acoger algunas de esas   objeciones.    

Posteriormente, mediante auto del 12 de febrero siguiente, el Magistrado   sustanciador dispuso fijar en lista el asunto y ordenó oficiar a los secretarios   generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que   remitieran información sobre el acto sometido a juicio constitucional.    

En   auto A-085 de febrero 24 del corriente año, y teniendo en cuenta que durante el   plazo correspondiente no se recibió la totalidad de la información necesaria   para resolver frente a un caso de esta naturaleza, la Sala Plena de este   tribunal dispuso abstenerse de decidir sobre las objeciones gubernamentales al   proyecto de ley de la referencia y ordenó informar sobre el particular a los   Presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes, así como apremiar a los   respectivos secretarios generales para que remitieran la información faltante al   despacho del Magistrado sustanciador.    

Con posterioridad a la notificación de   esta última providencia se recibió de los secretarios generales de las cámaras   legislativas la información solicitada. Así las cosas, una vez cumplido el   trámite correspondiente y visto el concepto que sobre el tema presentó la   Viceprocuradora General de la Nación, procede entonces la Corte a pronunciarse   sobre el asunto de la referencia.    

II.  TEXTO DEL PROYECTO DE LEY    

A continuación se transcribe el texto de los artículos   y apartes objetados[1]  del proyecto de ley de la referencia:    

“LEY ________    

por medio de la cual se expide el Código General   Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley   1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.    

El Congreso de Colombia    

DECRETA:    

(…)                        (…)                        (…)                        (…)    

LIBRO II    

PARTE ESPECIAL    

TÍTULO ÚNICO    

LA DESCRIPCIÓN DE LAS FALTAS    

DISCIPLINARIAS EN PARTICULAR    

CAPÍTULO I    

Faltas Gravísimas    

(…)                        (…)                        (…)                        (…)    

Artículo 55. Faltas   relacionadas con el servicio o la función pública.    

1. Dar lugar a la   configuración del silencio administrativo positivo.    

2. Violar la reserva de la   investigación y de las demás actuaciones sometidas a la misma restricción.    

3. Consumir, en el sitio de   trabajo o en lugares públicos, sustancias prohibidas que produzcan dependencia   física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de   embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no fuere   reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave.    

(…)                        (…)                        (…)                        (…)    

7. Suministrar datos inexactos   o documentación con contenidos que no correspondan a la realidad u omitir   información que tenga incidencia en su vinculación o permanencia en el cargo o   en la carrera, o en las promociones o ascensos o para justificar una situación   administrativa.    

(…)                        (…)                        (…)                        (…)    

11. Incurrir   injustificadamente en mora sistemática en la sustanciación y fallo de los   asuntos asignados. Se entiende por mora sistemática el incumplimiento por parte   de un servidor público de los términos fijados por ley o reglamento interno en   la sustanciación de los asuntos a él asignados, en una proporción que represente   el veinte por ciento (20%) de su carga laboral.    

(…)                        (…)                        (…)                        (…)    

Artículo 56. Faltas   relacionadas con el régimen de incompatibilidades, inhabilidades, impedimentos y   conflictos de intereses.    

(…)                        (…)                        (…)                        (…)    

4. Prestar, a título personal   o por interpuesta persona, servicios de asistencia, representación o asesoría en   asuntos relacionados con las funciones propias del cargo, o permitir que ello   ocurra, hasta por el término de un (1) año después de la dejación del cargo, con   respecto del organismo, entidad o corporación en la cual prestó sus servicios, y   para la prestación de servicios de asistencia, representación o asesoría a   quienes estuvieron sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación de   la entidad, corporación u organismo al que haya estado vinculado.    

Esta incompatibilidad será   indefinida en el tiempo respecto de los asuntos concretos de los cuales el   servidor público conoció en ejercicio de sus funciones.    

Se entiende por asuntos   concretos de los cuales conoció en ejercicio de sus funciones aquellos de   carácter particular y concreto que fueron objeto de decisión durante el   ejercicio de sus funciones y de los cuales existen sujetos claramente   determinados.    

(…)                        (…)                        (…)                        (…)    

Artículo 57. Faltas   relacionadas con la hacienda pública.    

(…)                        (…)                        (…)                        (…)    

6. No incluir en el   presupuesto las apropiaciones necesarias y suficientes, cuando exista la   posibilidad, para cubrir el déficit fiscal, servir la deuda pública y atender   debidamente el pago de sentencias, créditos judicialmente reconocidos, laudos   arbitrales, conciliaciones y servicios públicos domiciliarios.    

(…)                        (…)                        (…)                        (…)    

10. Ejecutar por razón o con   ocasión del cargo, en provecho suyo o de terceros, actos, acciones u operaciones   o incurrir en omisiones tendientes a la evasión de impuestos, cualquiera que sea   su naturaleza o denominación, o violar el régimen aduanero o cambiario.    

(…)                        (…)                        (…)                        (…)    

13. No asegurar por su valor   real los bienes del Estado ni hacer las apropiaciones presupuestales   pertinentes.    

(…)                        (…)                        (…)                        (…)    

Artículo 58.   Falta relacionada con la acción de repetición.    

1. No   decidir, por parte del Comité de Conciliación, la procedencia de la acción de   repetición dentro del término fijado en la ley.    

 (…)                       (…)                        (…)                        (…)    

CAPITULO II    

Faltas graves y leves    

Artículo 67. Faltas graves y   leves. Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los   deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la   incursión en prohibiciones, salvo que la conducta esté prevista como falta   gravísima.    

La gravedad o levedad de la   falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el artículo   47 de este código.    

(…)                        (…)                        (…)                        (…)    

LIBRO IV    

PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO    

(…)                        (…)                        (…)                        (…)    

TÍTULO V    

LA ACTUACIÓN PROCESAL    

(…)                        (…)                        (…)                        (…)    

CAPÍTULO IV    

Revocatoria Directa    

Artículo 141. Procedencia de   la revocatoria directa.     

(…)                        (…)                        (…)                        (…)    

Parágrafo 1º. Cuando se trate   de faltas disciplinarias que constituyen infracciones al Derecho Internacional   de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, procede la   revocatoria del fallo absolutorio por parte del Procurador General de la Nación,   así como del archivo de la actuación, de oficio o a petición del quejoso que   tenga la calidad de víctima o perjudicado.    

TÍTULO XI    

RÉGIMEN DE LOS FUNCIONARIOS DE LA RAMA JUDICIAL    

CAPÍTULO VI    

Investigación Disciplinaria    

(…)                        (…)                        (…)                        (…)    

Artículo 251. Término. La   investigación disciplinaria contra funcionarios de la Rama Judicial se   adelantará dentro del término de seis (6) meses, prorrogable a tres (3) más   cuando en la misma actuación se investiguen varias faltas o se trate de dos o   más inculpados.    

(…)                        (…)                        (…)                        (…)    

Artículo 253. Reintegro del   suspendido.     

(…)                        (…)                        (…)                        (…)    

En este caso, con la   liquidación de la nómina del periodo en el cual la entidad realice el pago de la   remuneración dejada de percibir, se pagarán los aportes parafiscales y al   Sistema de Seguridad Social integral sobre este valor, sin que haya lugar al   pago de intereses ni multas por extemporaneidad.”    

III. OBJECIONES DEL GOBIERNO NACIONAL    

En este caso, mediante escrito fechado el 28 de julio   de 2015, el Gobierno Nacional formuló ocho distintas objeciones, las primeras   cuatro por motivos de inconstitucionalidad y las cuatro restantes por razones de   inconveniencia, en relación con las antes transcritas disposiciones del proyecto   de ley enviado para su sanción. Las objeciones por inconstitucionalidad, únicas   sobre las cuales es competente para decidir este tribunal, se sustentan en las   siguientes razones:    

i) la regla establecida en la parte final del primer   inciso del artículo 67 del proyecto viola el artículo 29 superior, que garantiza   el derecho al debido proceso en toda actuación judicial o administrativa, pues   su aplicación conduce a que la posible divergencia de dos o más normas en torno   a la calificación de una determinada falta como leve, grave, o gravísima se   traduzca en considerarla siempre como gravísima, lo que impide la vigencia y   aplicación de los principios de legalidad y favorabilidad, que hacen parte de la   referida garantía;    

ii) los apartes impugnados de los artículos 55, 56, 57   y 58 desconocen el derecho a la igualdad de que trata el artículo 13 de la   Constitución, pues al considerar las distintas faltas allí tipificadas, todas   sometidas a similar sanción, se observa una notoria desproporción entre ellas al   tratarse de conductas que lesionan bienes jurídicos de muy disímil importancia y   gravedad[2].   En apoyo de este planteamiento, el Gobierno invocó las reflexiones y la decisión   que sobre un tema análogo tomó esta Corte en la sentencia C-951 de 2014.    

iii) la regla especial contenida en el parágrafo 1º del   artículo 141 de este proyecto, en torno a la legitimación para solicitar la   revocatoria directa del fallo absolutorio cuando se trata de faltas   disciplinarias que constituyen infracción al Derecho Internacional de los   Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, es contraria a los   artículos 13, 29 y 93 de la Constitución Política, por cuanto impide que la   solicitud de revocatoria sea elevada por las víctimas de tales hechos que no   tengan la calidad de quejosos, lo que implica un grave sacrificio de sus   derechos fundamentales. En este sentido invoca y transcribe apartes de la   sentencia C-014 de 2004, que en relación con normas semejantes del Código   Disciplinario Único vigente, consideró que todas las víctimas de estos hechos,   en orden a la plena garantía de sus derechos, deben tener la posibilidad de   impugnar y solicitar la revocación de tales decisiones.    

iv) los mandatos contenidos en el artículo 251 y el   inciso 2º del artículo 253 del proyecto, que harían parte del régimen   disciplinario aplicable a los funcionarios de la Rama Judicial, lesionan el   derecho a la igualdad. La primera de esas normas regula el tiempo durante el   cual deberá adelantarse la investigación disciplinaria, que es inferior al que   otro artículo del mismo proyecto determina para los demás posibles sujetos   pasivos de estas investigaciones, mientras que la segunda traza una regla en   torno al pago de aportes parafiscales y de seguridad social de quienes en   diversas circunstancias fueren reintegrados después de haber sido suspendidos,   así mismo diferente al aplicable en el mismo escenario a otros servidores   públicos. Así las cosas, en concepto del Gobierno, salvo que exista una razón   específica, u otro propósito de orden constitucional que explique estas   distinciones, las referidas reglas son contrarias al principio de igualdad, lo   que conduciría a su inconstitucionalidad.    

En relación con el primer tema, la posible   inconstitucionalidad del artículo 67 del proyecto, explicó el Gobierno Nacional   que el carácter grave o leve de una determinada falta debe determinarse con base   en los criterios contenidos en el artículo 47 del mismo, pese a lo cual se   indica también que se considerará como gravísima en caso de que la acción   desplegada coincida con la descripción típica de un hecho punible, o si la ley   directamente así la considerare. Por esta razón, estima el Gobierno que esta   regla es contraria al principio de legalidad, además de lo cual, impide y hace   nugatoria la aplicación del principio de favorabilidad previsto en otro artículo   del proyecto parcialmente objetado.    

Con respecto a la segunda objeción, relativa a varios   numerales de los artículos 55, 56, 57 y 58 de este proyecto, en todos los cuales   se listan diversas conductas que se catalogan como falta gravísima, explica que   el nuevo código establecería una clasificación de los hechos constitutivos de   falta disciplinaria que las agruparía dependiendo de los temas a que se   refieren, y principalmente de los bienes jurídicos que en cada caso son   afectados, pese a lo cual todas esas faltas se consideran como gravísimas, lo   que a su turno implica que serán sancionadas con igual rigor. Así, los cuatro   artículos a los que esta objeción se contrae, incluyen conductas que afectan el   servicio o la función pública (55), el régimen de incompatibilidades,   inhabilidades, impedimentos y conflictos de interés (56), la hacienda pública   (57), o relativas a la acción de repetición (58).  Sin embargo, ellas son   penalizadas de manera semejante a otras infracciones de visible mayor impacto y   lesividad, entre ellas las que implican infracción al Derecho Internacional   Humanitario y al Derecho Internacional de los Derechos Humanos (52), o que   afectan la libertad y otros derechos fundamentales (53).    

Frente a este hecho, las objeciones del Gobierno se   detienen a considerar algunas de las conductas contenidas en los numerales   objetados, entre ellas las relacionadas con dar lugar a la configuración del   silencio administrativo positivo (55-1), consumir sustancias prohibidas en   lugares públicos o incluso en el lugar de trabajo (55-3), incurrir en mora   sistemática en la sustanciación y fallo de los asuntos asignados (55-11), no   incluir en los presupuestos apropiaciones suficientes para cubrir el déficit   fiscal (57-6), ejecutar actos o incurrir en omisiones conducentes a la evasión   de impuestos (57-10), no decidir la procedencia de la acción de repetición, para   quienes hagan parte del Comité de Conciliación (58-1), conductas todas que, en   concepto del Gobierno, no obstante el carácter censurable que ellas puedan   tener, no parece proporcionado sancionar con igual severidad que las que   implican violaciones a los derechos humanos, o los actos que afecten la libertad   y/u otros derechos fundamentales.    

En torno a la tercera objeción, relacionada con el   parágrafo 1º del artículo 141, que frente a la procedencia de la revocatoria   directa establece una regla especial para el caso de investigaciones   relacionadas con violaciones a los derechos humanos y/o el Derecho Internacional   Humanitario, el Gobierno llama la atención sobre el hecho de que, a partir de la   redacción de esta norma, las víctimas de tales hechos distintas a quienes   hubieren dado lugar como quejosos a la iniciación de la acción disciplinaria, no   podrán pedir la revocatoria directa del fallo absolutorio. En criterio del   Gobierno, este hecho desprotege los derechos de las víctimas de tan graves   hechos, en contravía de la garantía que de manera explícita les brinda el texto   superior, así como diversas normas internacionales que hacen parte del bloque de   constitucionalidad.    

Finalmente, en lo atinente a la cuarta objeción por   inconstitucionalidad, explica que las reglas contenidas en los artículos 251 y   253, inciso 2º, contravienen el principio de igualdad previsto en el artículo 13   superior, pues no son claras las razones que justifiquen un trato diverso para   los funcionarios de la Rama Judicial, en lo concerniente al término máximo de   duración de la investigación disciplinaria (251) y a la oportunidad en que debe   efectuarse el pago de los aportes parafiscales y de seguridad social de quienes   hubieren sido suspendidos y posteriormente sean reintegrados (253). Con apoyo en   varios apartes de la jurisprudencia constitucional, el Gobierno insinúa los   elementos del test de la igualdad, a partir de lo cual reitera que no puede   haber diferencias de trato entre los distintos destinatarios de la ley   disciplinaria, salvo que se hicieran explícitas y resultaran justificadas las   razones de tales distinciones, lo que en su concepto no ha ocurrido, en lo que a   estas normas se refiere.    

IV. ACTUACIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA FRENTE A   ESTAS OBJECIONES, ACEPTACIÓN E INSISTENCIA PARCIALES    

Ante las referidas objeciones, las cámaras adoptaron   una decisión mixta, puesto que el informe preparado por la comisión designada   para tal efecto, que fue aprobado por ambas plenarias[3],   previó, en lo que a las objeciones por inconstitucionalidad se refiere, la   aceptación de la tercera y la cuarta, y el rechazo de las dos primeras, lo que   consecuentemente condujo a insistir en que el Gobierno Nacional sancionara este   proyecto de ley, incluyendo los artículos 55, 56, 57, 58 y 67, según los textos   aprobados por el Congreso, previamente al envío del proyecto para su sanción u   objeción por parte del Gobierno.    

Este informe comienza por rememorar el trámite seguido   desde su origen por el proyecto de ley cuya sanción fue rehusada por el Gobierno   Nacional, después de lo cual analiza los distintos motivos que sustentaron estas   objeciones, y presenta las razones por las cuales el órgano legislativo acepta   algunas de ellas y está en desacuerdo con otras, por lo que insiste en la   sanción de esta ley sin excluir los correspondientes contenidos.    

Las consideraciones que sustentaron el rechazo por   parte del Congreso de las dos primeras objeciones por inconstitucionalidad,   fueron las siguientes:    

En relación con el primer tema, sobre la dificultad   para dar aplicación al principio de favorabilidad a partir de la regla contenida   en el artículo 67 de este proyecto, advirtió el informe que este principio se   aplica cuando existe conflicto entre dos o más normas sucesivas, vigentes en   distintos momentos, todos ellos relevantes respecto de la falta cometida y su   correspondiente sanción, pero no cuando la diferencia se plantea entre dos o más   disposiciones de un mismo ordenamiento, como en este caso ocurriría.    

También precisó que la tipicidad disciplinaria no tiene   los mismos alcances de la tipicidad penal, pues mientras que la segunda es   totalmente estricta, en el campo disciplinario la descripción de los   comportamientos sancionables se hace bajo el sistema de los tipos abiertos, en   vista de la dificultad para determinar de manera exhaustiva todos las distintas   acciones de los servidores públicos que podrían ser merecedoras de sanción,   mecanismo que la jurisprudencia de esta corporación ha considerado suficiente y   adecuado.    

Por estas razones, al descartar los supuestos en los   que el Gobierno basó esta  objeción, el informe aprobado por las cámaras   legislativas propuso su rechazo.    

En torno al segundo cuestionamiento, relacionado con la   tipificación como faltas gravísimas de varias distintas conductas clasificadas   bajo los diversos bienes jurídicos que se afectan con su realización, consideró   primeramente el Congreso que esta clasificación es un asunto que cae dentro del   amplio margen de configuración normativa del que gozan las cámaras legislativas,   razón por la cual no podrá considerarse contraria a la Constitución la   específica clasificación que al respecto establezca el legislador. A partir de   esta premisa, señaló también que la designación de esos comportamientos como   falta gravísima obedece a distintos factores relevantes, por ejemplo, la   frecuencia con que ellos se presentan, su mayor o menor incidencia frente a los   fenómenos de corrupción o con respecto a la ineficiencia administrativa, entre   otros.    

En la misma línea, refutó el criterio del Gobierno, que   parecería sugerir que solo pueden considerarse como faltas gravísimas las   conductas que afectan bienes jurídicos tan trascendentes como los derechos   humanos, el Derecho Internacional Humanitario o la libertad personal, y nunca   las que ocurran en otros escenarios o lesionen otro tipo de intereses, como por   ejemplo la contratación estatal, la hacienda pública, la eficiencia   administrativa, u otras semejantes, pues aun cuando esos hechos tengan lugar en   otros contextos, resulta válido que el legislador les atribuya una gravedad   comparable a las primeras, apenas para efectos de su calificación como faltas   disciplinarias.    

Agregó que en esos otros ámbitos ocurren también   situaciones, que pese a no lesionar bienes jurídicos tan caros como los derechos   humanos, son merecedores de una importante sanción social, a partir de lo cual   el Congreso de la República ha considerado procedente clasificarlas como faltas   gravísimas.    

Al mismo tiempo, señaló que si ninguna de esas otras   conductas pudiera ser catalogada como gravísima, se presentaría entonces una   manifiesta desproporción al ser clasificadas todas ellas como faltas graves o   leves, pese a las diferencias que, como lo sugiere el Gobierno, puedan existir   en cuanto a su impacto social y otros criterios relevantes.    

De otra parte, llamó la atención sobre el hecho de que   la efectiva tasación de una sanción disciplinaria no depende únicamente de la   inicial clasificación de la falta cometida en una de estas tres categorías, sino   también de diversos aspectos fácticos propios del caso, entre ellos el grado de   culpabilidad, la presencia de circunstancias agravantes o atenuantes y otras   semejantes, razón por la cual no puede presumirse, como en este caso se insinúa,   que todas las faltas gravísimas serán penalizadas de la misma forma. Con ayuda   de algunos ejemplos, el informe de las cámaras legislativas plantea cómo, muy   posiblemente, las conductas relacionadas con la violación de derechos humanos,   serán en cualquier caso objeto de una sanción más fuerte que los restantes   comportamientos cuya calificación como falta gravísima ha controvertido el   Gobierno.    

Finalmente, el informe legislativo se detuvo a   considerar con mayor detalle el contenido y trascendencia de algunas de estas   conductas, a efectos de desvirtuar dos de las premisas de esta objeción, como   son su supuesto menor impacto social y el riesgo de que sean penalizadas de   manera semejante o equivalente a como lo serán las violaciones a los derechos   humanos. A partir de estas reflexiones, el informe concluye solicitando a las   cámaras rechazar la objeción basada en la supuesta vulneración del derecho a la   igualdad.    

El informe presenta además las razones por las cuales,   los miembros de la comisión designada para el efecto, decidieron recomendar la   aceptación de otras dos objeciones por inconstitucionalidad, lo mismo que la   posición por ellos asumida en torno a las varias objeciones fundadas en factores   de inconveniencia. Sin embargo, teniendo en cuenta que no corresponde a la Corte   pronunciarse sobre estos extremos, la Sala se abstendrá de relatar esas   consideraciones.    

V. INTERVENCIONES CIUDADANAS    

Antes de vencer el término de fijación en lista se recibieron dos escritos   ciudadanos en los que se plantearon diversas posiciones respecto de las   objeciones formuladas por el Gobierno en relación con este proyecto de ley.    

5.1. Del ciudadano Gustavo Adolfo Castro Capera    

En   la misma línea, y de manera reiterada, advirtió el ciudadano Castro Capera que   el contenido de estas objeciones implica, por parte del Gobierno, un   desconocimiento a la libertad de configuración normativa que es propia del   órgano legislativo, e incluso una usurpación y vaciamiento de tales facultades,   razón por la que también insistió en su carácter infundado.    

En   torno a la primera de estas objeciones, concerniente a la eventual vulneración   del artículo 29 superior por la regla contenida en el artículo 67 del proyecto,   relativa a la expresa y excepcional consideración de ciertas conductas como   falta gravísima, lo que altera la calificación que de otro modo ellas tendrían,   el interviniente partió del supuesto de que el Gobierno entiende que existiría   un concurso material de faltas disciplinarias, que se solucionaría optando por   la aplicación de la norma que catalogue la falta analizada como gravísima. Con   base en esta premisa, señaló que la adecuación típica de las faltas   disciplinarias no puede hacerse a partir de los criterios que habitualmente   emplea la normatividad penal, y explicó la forma como, en su sentir, deben   aplicarse en este caso los principios de especialidad y subsidiariedad.    

De   otro lado, presentó una extensa reflexión sobre la teoría del concurso de hechos   punibles y sus distintas modalidades, apoyada en doctrina especializada y en   jurisprudencia de la Sala de Casación Penal, a partir de la cual concluyó que en   el caso previsto en esta norma no existe concurso, sino apenas la llana   aplicación del principio de especialidad. A partir de ello, y resaltando además   la pobre sustentación del cuestionamiento planteado, concluyó solicitando a la   Corte declarar infundada esta objeción.    

Respecto del segundo cuestionamiento, relacionado con la supuesta infracción del   principio de igualdad previsto en el artículo 13 superior por parte de diversos   numerales de los artículos 55, 56, 57 y 58 del proyecto, que definen sendas   conductas que constituirán falta gravísima, el interviniente pidió también   declararlo infundado. En sustento de tal solicitud insistió en que el   señalamiento de las faltas disciplinarias, así como la definición de la gravedad   propia de cada una de ellas, es un asunto del exclusivo resorte del legislador,   expresamente atribuido por el artículo 124 de la Constitución Política, que por   tanto no puede ser cuestionado por el Gobierno Nacional. Explicó también que la   graduación de las faltas disciplinarias no puede hacerse bajo los mismos   criterios aplicables a los delitos, por varias razones prácticas, entre ellas,   la gran diferencia existente entre el carácter aflictivo propio de las sanciones   penales y las disciplinarias, o el propósito específico de estas últimas,   enfocado al logro de la excelencia en el cumplimiento de la función pública y de   los objetivos del Estado social de derecho, todo lo cual contribuye a explicar   por qué ciertas conductas que en el ámbito penal quizás recibirían una mirada   benevolente, sean objeto de severas sanciones en el puramente disciplinario.    

Según resaltó, esas razones explican por qué la trascendencia de las faltas   disciplinarias no puede ser determinada a partir de los criterios de gravedad o   grado de responsabilidad, lo que a su juicio tienen mucho más sentido tratándose   de delitos, pero no en este caso. Añadió que es este equivocado criterio el que   subyace en la comparación que el Gobierno plantea entre las conductas descritas   en los apartes objetados y las relativas a la violación de los derechos humanos,   también definidas como falta gravísima en otros artículos del mismo proyecto.    

Seguidamente, se refirió a algunas de las conductas cuya calificación como   faltas gravísimas ha objetado el Gobierno, entre ellas las relacionadas con la   producción del silencio administrativo positivo, con actos de evasión   tributaria, o con la falta de oportuno ejercicio de la acción de repetición,   para destacar las razones por las cuales, a la luz de los indicados criterios,   resulta justificada la atribución de este carácter. Respecto de estas conductas,   criticó también que el Gobierno pretenda la exclusión por supuesta   inconstitucionalidad de algunas normas cuyo texto es idéntico al de   disposiciones que integran el actual Código Disciplinario Único, y que en tal   medida han estado vigentes por casi catorce años, circunstancia que en su sentir   contribuye a desvirtuar la alegada contrariedad constitucional.    

5.2. Del ciudadano David Alonso Roa Salguero    

Este interviniente presentó a consideración de la Corte un escrito en el que, si   bien no hace una específica solicitud respecto de la decisión que debe tomarse,   ofrece razones claramente encaminadas a la prosperidad de las dos primeras   objeciones de inconstitucionalidad, únicas que en este caso estudiará la Sala.    

Sobre la primera, que como se dijo, recae sobre una regla contenida en el   artículo 67 del proyecto parcialmente objetado, señaló que posiblemente la   insistencia del Congreso en este punto tuvo que ver con lo que considera una   equivocación de parte del Gobierno, al citar como fundamento de esta glosa el   principio de favorabilidad, pertinente cuando existe un conflicto de normas en   el tiempo, pero no en este caso, en el que se trata de decidir cuál de dos   normas simultáneamente vigentes y potencialmente aplicables debe utilizarse para   la resolución de un caso concreto. En este sentido, propuso que la referida duda   se resuelva dando aplicación al principio pro hómine, conforme al cual   entre dos posibles decisiones debe preferirse la que mejor proteja los derechos   humanos, pues la opción contraria, que considera tales faltas como gravísimas,   afecta de manera desproporcionada el derecho al trabajo y la posibilidad de   ejercer cargos públicos.    

Respecto de la segunda objeción, el interviniente puso de presente que es al   legislador a quien corresponde la calificación normativa acerca de la gravedad   predicable de cada conducta descrita como falta disciplinaria. Sin embargo,   llamó la atención sobre la relevancia del principio de proporcionalidad, cuya   aplicación invocó el Gobierno respecto del contenido de varias de las faltas   objetadas, pues, en su concepto, este criterio debe ser observado al momento de   aplicar las normas que finalmente se aprueben.    

Para sustentar su planteamiento, hizo expresa alusión a algunas de ellas, por   ejemplo la relacionada con el consumo en lugares públicos de sustancias que   produzcan dependencia, respecto de la cual se refirió al precedente contenido en   la sentencia C-252 de 2003, por la cual esta corporación declaró   condicionalmente exequible una norma materialmente equivalente, o al tema de la   indebida prestación de servicios de asistencia, representación o asesoría para   la gestión de intereses privados, falta que fue declarada exequible mediante   sentencia C-257 de 2013 bajo su actual definición como prohibición, cuya   transgresión constituye falta grave, sin que exista claridad ni una específica   explicación que permita valorar las razones por las cuales se modifica ahora su   valoración como falta gravísima. A partir de estas reflexiones, propuso declarar   la exequibilidad condicionada de estas dos disposiciones.    

VI.  CONCEPTO FISCAL DE LA VICEPROCURADORA GENERAL   DE LA NACIÓN    

En   razón al impedimento reconocido en cabeza del Procurador General de la Nación,   por ser él el autor del proyecto que una vez tramitado y aprobado dio lugar a   estas objeciones, la señora Viceprocuradora General presentó en la Secretaría de   este tribunal el concepto recibido el 19 de enero de 2016, en el que solicitó a   la Sala Plena adoptar distintas decisiones sobre las objeciones formuladas, como   más atrás se precisó.    

Inicialmente, la representante del Ministerio Público transcribió el texto de   las disposiciones objetadas y realizó una síntesis de las razones por las cuales   el Gobierno rehusó su sanción, así como de las que explican la respuesta que en   cada caso dio el Congreso de la República. Seguidamente, y antes de adentrarse   en las razones pertinentes a cada caso, resaltó la amplia libertad de   configuración con que cuenta el órgano legislativo para definir, en todos sus   detalles, el régimen disciplinario aplicable a los servidores públicos, según   resulta de lo previsto en los artículos 6º, 122, 123, y particularmente el 124,   de la Constitución Política. Reconoció, en todo caso, que esa autonomía   normativa no podría traducirse en arbitrariedad en cuanto al contenido de las   normas específicamente aprobadas, al tiempo que señaló que este no es el caso   del proyecto parcialmente objetado, el que en su criterio se ajusta plenamente a   los mandatos superiores.    

Respecto de la primera objeción, relacionada con la regla sobre faltas   gravísimas contenida en el artículo 67 de este proyecto, señaló que resulta   errado asumir esta regla como una infracción al principio de favorabilidad, pues   en realidad se trata de la aplicación del criterio de especialidad, que permite   darle una connotación particular a conductas que en ausencia de una regla   expresa serían objeto de una calificación diferente. Precisó además que el uso   de este mecanismo permite destacar la implicación de conductas particulares que,   en criterio del legislador, han de ser sancionadas de manera más drástica que el   simple apartamiento de los deberes o la infracción de las prohibiciones   predicables del servidor público.    

De   otro lado, señaló que en caso de acogerse el planteamiento del Gobierno en   relación con este punto, ello implicaría que en la práctica ninguna conducta de   las previstas en el proyecto de nuevo Código Disciplinario podría ser sancionada   como falta gravísima, ya que dado que todas ellas implican el incumplimiento de   un deber, el quebrantamiento de un derecho o la incursión en una conducta   prohibida, en todos los casos se presentaría la situación que, por la supuesta   aplicación del principio de favorabilidad, llevaría a hacer una consideración   más benigna de la falta cometida.    

Por   último, sostuvo que la objeción del Gobierno en este punto parece sugerir que   sería el operador disciplinario el que, a partir de la aplicación de la norma,   estaría llamado a definir en cada caso la calificación de la falta cometida como   leve, grave o gravísima, cuando en realidad tal definición corresponde   únicamente al legislador, como se habría hecho en este caso. A partir de esta   consideración, solicitó a la Corte adoptar una decisión inhibitoria frente a   este cuestionamiento, por la falta de certeza de que adolece, aunque agregó, que   en caso de que se resuelva adoptar decisión de fondo, ésta debería ser la de   declarar infundada esta objeción, y exequible el correspondiente precepto.    

Frente a la segunda objeción, relacionada precisamente con la calificación como   faltas gravísimas de diez distintas conductas que podrían realizar los   servidores públicos, el concepto fiscal se refirió a cada una de ellas,   encontrando que los cuestionamientos por violación a la igualdad y al principio   de proporcionalidad carecen de fundamento, lo que conduciría a la exequibilidad   de tales reglas, e incluso que algunos de ellos no llenan los requisitos   necesarios para dar lugar a una decisión de fondo, por incumplimiento de los   criterios de claridad y certeza, razón por la cual, la Sala debería inhibirse de   resolver sobre ellos.    

De   manera general, señaló que el Gobierno Nacional se limitó a afirmar que la   calificación de estas conductas como falta gravísima es contraria a la igualdad,   pero sin aportar las razones que llevarían a esa conclusión. Más puntualmente,   señaló que esta objeción pasa por alto tres importantes circunstancias que   permiten tener una impresión sobre el tema completamente distinta a la planteada   por el Ejecutivo, como son: i) la amplia libertad de configuración normativa del   Gobierno en estas materias; ii) que no todas las conductas catalogadas como   falta gravísima tendrán necesariamente la misma sanción, pues ello depende de   múltiples factores adicionales a éste, y iii) que la calificación legislativa   sobre cada conducta obedece no solo a su gravedad intrínseca, sino a otros   criterios complementarios, tales como la trascendencia que su comisión puede   tener para la buena marcha del servicio público y el cumplimiento de los fines   del Estado.    

El   concepto fiscal hizo consideraciones separadas sobre el contenido de cada una de   las infracciones catalogadas como falta gravísima, que fueron objetadas,   encaminadas a destacar su trascendencia para el servicio público y a desvirtuar   su supuesta ausencia de proporcionalidad. En cada caso, explicó la importancia   que los deberes cuyo incumplimiento se sanciona, tienen para la plena vigencia   de distintas normas constitucionales, principalmente el artículo 209, que trata   sobre los principios que deben guiar el cumplimiento de la función   administrativa, lo que explicaría la calificación a ellas atribuida por el   legislador.    

Con   todo, señaló también que varias de estas conductas se refieren a obligaciones de   medio y no de resultado, lo que modulará la frecuencia y circunstancias en que   su omisión sería sancionada, mientras que otras permiten plantear la posible   justificación de lo ocurrido, al tiempo que en ausencia de esas circunstancias   se nota aún más la implicación de la falta y la necesidad de su sanción. De otra   parte, a propósito de la falta consistente en el consumo de sustancias   prohibidas y que generen adicción, señaló que en vista de la identidad de   contenidos normativos, la Corte debería adoptar en ese caso una decisión de   exequibilidad condicionada, que además de esa sola conducta exija la efectiva   afectación del servicio público, tal como en su momento lo hizo, mediante la   sentencia C- 252 de 2003.    

El   concepto fiscal se pronunció también sobre la tercera objeción por   inconstitucionalidad, relativa a un aparte del artículo 141 de este proyecto,   frente a la cual propuso a la Corte adoptar una decisión de exequibilidad   condicionada. Sin embargo, dado que el Congreso de la República aceptó este   cuestionamiento, es claro que la Sala carece de competencia para pronunciarse al   respecto.    

Finalmente, en torno a la cuarta objeción, que recayó sobre apartes de los   artículos 251 y 253 del mismo proyecto, fue el mismo Ministerio Público quien   recordó que esta glosa fue aceptada por el legislativo, razón por la cual   resulta innecesario que la Corte emita una decisión al respecto.    

VII.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Primera.  Competencia    

La   Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las   objeciones presentadas por el Gobierno Nacional, según lo disponen los artículos   167 y 241 numeral 8° de la Constitución Política.    

Segunda. Los problemas jurídicos que deberán resolverse y la estructura de la   presente decisión    

Como se explicó, el Gobierno Nacional objetó este proyecto de ley por ocho   distintas razones, las cuatro primeras por inconstitucionalidad, y las cuatro   restantes por inconveniencia, lo que en su momento dio lugar a igual número de   explicaciones por parte del Congreso de la República. Sin embargo, la decisión   de la Corte se limitará a las dos primeras de esas objeciones, teniendo en   cuenta, de una parte, su incompetencia para pronunciarse sobre los   cuestionamientos por inconveniencia que en estos casos hubiere planteado el   Gobierno y, de otra, la aceptación, que en este caso hizo el Congreso, de las   objeciones tercera y cuarta, lo que torna innecesario cualquier decisión   judicial a ese respecto. Así las cosas, la Sala se ocupará de dilucidar lo   pertinente a las dos primeras objeciones únicamente.    

Ahora bien, a propósito de algunos comentarios y sugerencias de los ciudadanos   intervinientes, e incluso del Ministerio Público, respecto del contenido de las   objeciones formuladas en este caso, y las decisiones que al respecto deberían   adoptarse, antes de proseguir, la Sala considera pertinente hacer unas breves   observaciones sobre el alcance y límites de la función que en este sentido   compete al Gobierno Nacional.    

En   primer término, uno de los ciudadanos que plantearon su opinión frente al tema,   criticó severamente lo que considera “…la usurpación y vaciamiento de la   función legislativa por parte del Ejecutivo so pretexto de cumplir con el   mandato del artículo 166 de la Carta Política” (negrillas son del texto   original), términos en los que el referido ciudadano expresa su profunda   discrepancia con el contenido de los cuestionamientos formulados.    

A   este respecto debe la Corte precisar que la presentación de objeciones frente al   contenido de los proyectos de ley enviados al Gobierno Nacional para su sanción,   es una atribución constitucional propia de éste, que de suyo supone desacuerdo   frente a lo aprobado por el órgano legislativo, y que además de los temas de   posible inconstitucionalidad, puede versar incluso (aun cuando la Corte carezca   de competencia para decidir al respecto) sobre aspectos de mera conveniencia,   esto es, incluir juicios eminentemente subjetivos, sin que en ningún caso ello   pueda ser catalogado como invasivo o desconocedor de la autonomía legislativa.    

Cosa distinta, y también de la esencia del trámite de las objeciones, es que   éstas sean aceptadas o no por el Congreso de la República, el que como órgano   legislativo, y conforme a los mecanismos establecidos en los artículos 165 a 168   del texto superior, tiene la posibilidad de hacer prevalecer su criterio sobre   el del Gobierno Nacional, con la única excepción de cuando, tratándose de puntos   de eventual inconstitucionalidad, este tribunal en desarrollo de sus funciones,   encuentra fundados los cuestionamientos del Ejecutivo. En todo caso,   precisamente al existir tales mecanismos, y al margen del posible desacierto del   Gobierno, resulta un absoluto despropósito el solo planteamiento de que al   objetar los proyectos enviados para su sanción, el Ejecutivo invade o vacía la   órbita de competencia del legislador.    

En   segundo lugar, tanto el concepto fiscal como uno de los intervinientes proponen   a la Corte adoptar decisiones de exequibilidad condicionada frente a algunos de   los puntos objetados. Sin embargo, ha de recordarse que esta opción no resulta   válida cuando la Corte decide sobre este tipo de cuestionamientos, pues conforme   a lo previsto en el artículo 167 superior, la posibilidad de que el Congreso   rehaga el proyecto en términos concordantes con el dictamen de la Corte en caso   de inconstitucionalidad parcial, de suyo excluye ese remedio[4].    

De   otro lado, también el Ministerio Público, recomendó a la Corte declararse   inhibida para decidir en relación con algunos de los cuestionamientos planteados   por el Ejecutivo, pues en su concepto, no concurren en ellos los requisitos   desarrollados por la jurisprudencia de esta corporación para el estudio de fondo   de cargos de inconstitucionalidad[5].    

Sobre esta posibilidad, y si bien es cierto que ocasionalmente este tribunal ha   adoptado decisiones inhibitorias en estos escenarios[6],   es importante advertir que ello solo resulta factible en situaciones extremas,   en las que el contenido de la objeción aparezca verdaderamente ininteligible,   pues en caso contrario, la Corte terminaría interfiriendo en el legítimo   ejercicio de una atribución que es propia y discrecional del Presidente de la   República, y que conforme se deriva del texto superior, no se encuentra sujeta   al cumplimiento de requisitos especiales. En el presente caso no se presenta esa   situación extrema, pues aunque es cierto que los cuestionamientos del Gobierno   que la Corte decidirá podrían ser catalogados como superficiales, resulta   posible aprehender su sentido y resolver sobre ellos.    

Por   último, uno de los intervinientes llama la atención sobre el hecho de que   algunas de las conductas cuya calificación como falta gravísima cuestiona el   Gobierno Nacional a través de la segunda objeción por inconstitucionalidad,   tienen esa misma connotación en la normativa vigente hace más de catorce años   (Ley 734 de 2002), hecho que, según sugiere, impediría o tornaría ilógico el que   en esta ocasión se proponga tal cuestionamiento.    

A   este respecto, la Sala precisa que es acertada la consideración del Gobierno   Nacional en el sentido de que esta circunstancia de ninguna forma inhibe la   posibilidad de que esos mismos contenidos sean materia de objeción por parte del   Gobierno, como ciertamente podrían ser también objeto de la acción pública de   inconstitucionalidad, en cualquier tiempo. En tal escenario, la única situación   que debería este tribunal tomar en cuenta, sería la ocurrencia de la llamada   cosa juzgada material, esto es, la existencia de decisiones anteriores   frente a un contenido normativo materialmente idéntico al que en la actualidad   se cuestiona, y frente a la misma posible causa de inconstitucionalidad[7],   evento que en caso de presentarse, sería reconocido por esta Sala. Pero sin   duda, el solo hecho de la larga vigencia de un contenido equivalente al   cuestionado, sin que sobre él haya recaído decisión alguna, de ninguna manera   impide el libre ejercicio de la función gubernamental de objetar las leyes que   el Congreso remita para su sanción.    

Con   estas precisiones, la Sala entra a continuación, al análisis de las dos   objeciones de inconstitucionalidad sobre las cuales le corresponde decidir.    

Tercera. Verificación sobre el trámite de las   objeciones al proyecto de ley    

Previamente, en la medida en que tales diligencias constituyen un requisito de   procedibilidad de esta decisión, deberá examinar la Corte si la objeción   gubernamental y la insistencia de las cámaras legislativas llenaron las   formalidades previstas en la Constitución Política, el Reglamento del Congreso y   las demás normas aplicables. Ello por cuanto, tal como lo ha indicado la   jurisprudencia, la competencia para decidir sobre la exequibilidad de los   proyectos objetados por el Gobierno Nacional no es sólo sustancial sino también   procesal, en cuanto incluye la verificación del procedimiento impartido respecto   de las normas constitucionales y legales que lo regulan[8].     

En este caso, los trámites surtidos después de la   aprobación por parte del Congreso de la República del proyecto de ley de la   referencia, se resumen así:                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           

1. Mediante oficio de junio 22 de 2015, recibido en la   Presidencia de la República el día 30 del mismo mes (f. 54 cd. principal), el   Secretario General del Senado remitió el proyecto de ley al señor Presidente de   la República, para su sanción.    

2. En escrito fechado el 28 de julio de 2015 dirigido   al Presidente del Congreso de la República, recibido el mismo día en el   respectivo despacho, a través de memorial que también suscribe la Directora del   Departamento Administrativo de la Función Pública, el Presidente de la República   devolvió al Congreso, sin la correspondiente sanción ejecutiva, el mencionado   proyecto de ley, al objetar por inconstitucionales apartes de los artículos 55,   56, 57, 58, 67, 141, 251 y 253 de este proyecto, y por inconvenientes algunos   segmentos de los artículos 17, 65, 66, 83, 93, 109, 111, 121, 240 a 262 y 264   del mismo (fs. 33 a 53 ib.).    

Al respecto debe tenerse en cuenta que de conformidad   con el artículo 166 de la Constitución Política, desarrollado por el artículo   198 de la Ley 5ª de 1992, “el gobierno dispone del término de seis días para   devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte   artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta   artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta”.    

La jurisprudencia constitucional ha señalado que los   días a que hacen referencia tales disposiciones son hábiles y no calendario[9].   Siguiendo esta regla, la Corte advierte que como el proyecto de ley en revisión   consta de más de 50 artículos, el término para formular objeciones era de veinte   (20) días hábiles y en consecuencia vencía el martes 28 de julio de 2015,   término que fue cumplido por el Gobierno, ya que aquellas fueron presentadas ese   mismo día.    

3. Surtido el correspondiente estudio, el 10 de   noviembre de 2015, el Senado de la República en sesión plenaria[10],   mediante votación nominal y decisión unánime de los asistentes[11]  aprobó el informe presentado por los miembros de la Comisión Accidental   (publicado en la Gaceta 876 de 4 de noviembre de 2015, páginas 6 a 16), en el   que se recomendó declarar infundadas las dos primeras objeciones de   inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional y aceptar las otras   dos, así como declarar fundadas dos de las objeciones basadas en la supuesta   inconveniencia de estas normas y rechazar las dos restantes.    

En idéntico sentido se pronunció la plenaria de la   Cámara de Representantes en su sesión del 1º de diciembre de 2015, así mismo   mediante la realización de una votación nominal y pública[12].    

4. El anuncio previo a la votación del informe que   recomendó el rechazo de las objeciones presidenciales se realizó, en el caso del   Senado de la República el día 4 de noviembre de 2015 y en la Cámara de   Representantes el 25 de noviembre de 2015, según consta en las correspondientes   actas de esas reuniones[13].    

– Debe darlo la presidencia de la cámara o de la   comisión, directamente o por instrucciones suyas, en una sesión distinta y   previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto.    

– La fecha de la votación debe ser cierta, es decir,   determinada o, por lo menos, determinable.    

– El proyecto de ley o la correspondiente decisión sólo   puede votarse en la fecha u oportunidad previamente anunciada.    

– En caso de no producirse la votación en la fecha u   oportunidad prevista, será necesario haber realizado un nuevo aviso con las   mismas características, referido a la fecha u oportunidad en que la votación   finalmente se produzca. Si ha habido aviso, incluso varias veces, pero no existe   la necesaria congruencia entre el último de éstos y la efectiva votación   aprobatoria, ocurre lo que la jurisprudencia ha denominado el rompimiento de la   cadena de avisos.    

– No existe una fórmula sacramental o frase textual que   deba usarse en el Congreso para efectuar el aviso, siendo válida cualquier   expresión que en forma inequívoca cumpla el objetivo de este precepto   constitucional. Así por ejemplo, el uso de la expresión “anuncio”, para   referirse a los avisos de proyectos que serán “considerados” o   “debatidos”  en otras sesiones, se entiende como revelador de la intención de votar dichos   proyectos y, por tanto, de dar cumplimiento al requisito del artículo 160   constitucional.    

– El contexto de las discusiones y los debates puede   utilizarse como referencia de validación, para determinar si un anuncio   efectivamente se hizo, si incluía la intención de debatir y votar el proyecto   anunciado y, finalmente, si la sesión para la cual se anunció la votación es una   fecha determinable.    

– El contexto del cual pueden extraerse los criterios   de validación no se limita al de la sesión en que se hizo el anuncio, sino que   puede incluir otras sesiones, incluyendo aquellas en las que tuvo lugar la   votación.    

4.1. Sobre el anuncio surtido en este caso en la plenaria del Senado de la   República, la Corte observa que éste observó los requisitos anteriormente   reseñados, por lo que cumplió con su finalidad constitucional.    

Respecto de los términos de ese anuncio, según se   observa en la referida acta 27, el proyecto fue mencionado junto con todos sus   datos identificadores en el primer lugar de la lista de proyectos anunciados en   la sesión del día 4 de noviembre de 2015, siendo el único que se encontraba en   esta situación (con informe de objeciones), relación leída al inicio de esa   sesión legislativa, antes de lo cual el Secretario General del Senado informó   que: “Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto   Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se   discutirán y aprobarán en la próxima sesión:”, reiterándose una vez leída   aquella que “Están hechos los anuncios, señora Presidenta”.    

De otra parte, agotado el orden del día de la   correspondiente sesión, se informó que “Siendo las 5:34 p. m., la Presidencia   levanta la sesión y convoca para el día martes 10 de noviembre de 2015, a las   3:00 p. m.”. Como antes se indicó, la votación de este informe de objeciones   tuvo lugar en la sesión de ese día, martes 10, en los mismos términos que fueron   anunciados.    

Se observa entonces que el aviso constitucionalmente   requerido se hizo en términos suficientemente claros y explícitos, lo que a   juicio de la Corte permitió que sus destinatarios (los miembros del Senado de la   República) se enteraran de manera clara y precisa del objeto de tal anuncio,   conforme a lo reiteradamente planteado por la jurisprudencia de esta   corporación. Y de otro lado, la posterior realización de la votación anunciada   en la fecha previamente informada ratifica el no rompimiento de la cadena de   anuncios, y con ello la plena validez de este aviso para los efectos aquí   relevantes.    

4.2. En lo que atañe al anuncio realizado en la Cámara   de Representantes encuentra la Corte que éste también se efectuó en los términos   requeridos por la norma constitucional y la jurisprudencia de esta corporación,   tal como puede observarse en el texto de la ya aludida acta 106, correspondiente   a la sesión del día 25 de noviembre de 2015.    

En efecto, al promediar la sesión, durante la cual se   realizaba un debate de control político, se surtió el anuncio respectivo, el   cual estuvo precedido de la siguiente fórmula: “Se anuncia (sic)  proyectos de ley para la próxima sesión 1º de diciembre o para la siguiente   cuando se debatan proyectos de ley o actos legislativos, son los siguientes:”  Inmediatamente a continuación, en segundo lugar dentro de una larga lista de   casi 30 proyectos, se expresó: “Informe de Objeciones: Proyecto de ley número   195 de 2014 Cámara, 055 de 2014 Senado”. Según puede comprobarse entonces,   el referido anuncio cumplió a cabalidad los requisitos que más atrás quedaron   expuestos.    

Posteriormente, conforme a lo anunciado, y como ya   quedó dicho en el aparte correspondiente, la aprobación del informe de   objeciones se cumplió durante la sesión del martes 1º de diciembre (acta 107),   por lo que el anuncio antes reseñado resulta válido como aviso previo a la   realización de esa votación.    

5. Por último, revisado el texto del informe de   objeciones aprobado por las plenarias de ambas cámaras dentro de las sesiones ya   referidas, se observa que aquél es preciso en la presentación de las razones a   partir de las cuales el Presidente de la República objetó por   inconstitucionalidad el proyecto previamente tramitado por ellas, como también   en los motivos por los cuales el Congreso Nacional decide aceptar algunas de las   objeciones formuladas por el Gobierno y rechazar las otras, todo lo cual ha sido   ya reseñado en los correspondientes apartes de esta sentencia. Por todo lo   anterior considera la Corte que en este caso hubo verdadera insistencia de las   cámaras legislativas, según el entendimiento que de ello ha tenido la   jurisprudencia constitucional.    

6.   Efectuado el anterior recuento, se observa que el trámite que se analiza,   cumplido en el Congreso de la República y por el Gobierno Nacional sobre las   objeciones presidenciales y la insistencia congresual, se ciñó al procedimiento   establecido en la Constitución Política y la ley. No existiendo entonces duda   sobre el debido cumplimiento del trámite formal de las objeciones, la Corte pasa   a examinar de fondo las únicas dos objeciones al proyecto de ley de la   referencia, que según lo antes explicado, le corresponde estudiar.    

Cuarta. Análisis de la   primera objeción, relacionada con el contenido del artículo 67 del proyecto, en   cuanto a la calificación de las faltas gravísimas    

Según lo afirmó el Gobierno Nacional en su   escrito de objeciones, la regla contenida en el artículo 67 de este proyecto,   según la cual en caso de que un determinado comportamiento sea expresamente   previsto por una norma como falta gravísima, tal calificación prevalecerá frente   cualquier otra regla que la catalogue como falta grave o leve, es contraria al   artículo 29 superior, que consagra el derecho al debido proceso. De manera   particular, rechaza el hecho de que la aplicación de esta regla conduzca a que   en todos los casos en que se presente esta situación, se prefiera la norma que   califica la falta cometida como gravísima, lo que impide la vigencia para este   caso del principio de favorabilidad, que, como es sabido, hace parte de aquella   garantía.    

El escrito de objeciones señala también que   “El proyecto incorpora los principios de especialidad y subsidiariedad en   relación con la tipicidad disciplinaria, en el sentido de acudir a los tipos de   la ley penal siempre y cuando la conducta no se adecúe especialmente a las   faltas disciplinarias…”.    

Frente a esta objeción la Sala encuentra,   en primer lugar, que la regla en comento, contenida en el artículo 67 del   proyecto de ley parcialmente objetado, ciertamente acude a la aplicación del   principio de especialidad, al momento de realizar la adecuación típica de   los hechos investigados, técnica que desde antaño ha sido de común aplicación,   tanto en el campo del derecho penal como también en el disciplinario, y que en   ningún caso se ha considerado contraria al debido proceso, ni a ninguna otra de   las garantías constitucionales[16].    

En efecto, y tal es precisamente el   mecanismo que en este caso cuestiona el Gobierno como inconstitucional, se trata   de que ante la posible existencia de dos o más descripciones típicas en las   cuales pudiera eventualmente encuadrarse una determinada conducta sancionable,   el operador jurídico opte por subsumirla en aquel de tales tipos que, de manera   más clara y precisa, y con mayor grado de detalle, describa la conducta   realizada[17].   Esta técnica permite descartar en forma segura la aplicación de las restantes   posibles normas, así como la consideración sobre la eventual ocurrencia de un   concurso aparente de hechos punibles, y con ellos, la supuesta infracción del   principio constitucional del non bis in ídem.    

De otra parte, la Corte encuentra que le   asiste razón al Congreso de la República, a uno de los ciudadanos intervinientes   y a la Viceprocuradora General, al estimar improcedente la invocación del   principio de favorabilidad frente al caso planteado, pues en efecto, lo que   aquél regula es el caso en el que existe un conflicto de normas en el tiempo, lo   que implica un explícito cambio de la voluntad legislativa que se ha manifestado   en dos distintos momentos, en torno a la gravedad de una falta o la específica   forma de sancionarla, que es el único escenario en el que debe siempre   preferirse la norma más benigna[18].    

Sin duda, no es eso lo que ocurre con la   norma objetada, pues en este caso existe una sola manifestación de la voluntad   legislativa, que respecto de la calificación de las distintas faltas   disciplinarias, acogió un modelo complejo e integral, el contenido en los   artículos 52 a 67 de este proyecto, a partir del cual puede determinarse de   manera segura cuál es el tipo disciplinario al que se adecúa la conducta   investigada. Contrario sensu, solo sería factible hablar de favorabilidad   al comparar las distintas reglas que el nuevo código incorporará, una vez entre   en vigencia, con aquellas contenidas en la norma inmediatamente anterior, esto   es, el actual Código Disciplinario Único, adoptado mediante Ley 734 de 2002.    

De igual manera, le asiste razón a la vista   fiscal cuando explica que, en caso de acogerse el argumento a partir del cual se   objeta este artículo, lo que sucedería es que en ningún caso una conducta típica   en el ámbito disciplinario podría ser calificada como falta gravísima, pues en   todos los eventos en que así haya sido definida, debería preferirse la norma que   la considera grave o leve, según el caso. Este absurdo resultado es entonces   razón adicional para confirmar la improcedencia de este argumento.    

Así las cosas, no se observa en este caso   transgresión alguna del artículo 29 superior, pues además de que el principio de   favorabilidad resulta inaplicable, la regla que establecería el artículo 67 de   este proyecto, sin duda acata los demás mandatos que en torno al concepto de   debido proceso recoge el citado precepto.     

Por último, debe anotarse que no se   entiende la mención que el escrito de objeciones hace con respecto a “…acudir   a los tipos de la ley penal siempre y cuando la conducta no se adecúe   especialmente a las faltas disciplinarias…”, pues el artículo 67 objetado no   contiene ninguna referencia en ese sentido. A este respecto, la Sala observa que   sí existe una remisión de este tipo en el artículo 65 de este mismo proyecto,   que bajo determinadas circunstancias clasifica como falta gravísima la   realización de conductas previstas en la ley penal como delito sancionable. Sin   embargo, teniendo en cuenta que esta norma no fue transcrita ni mencionada en   forma alguna en el escrito de objeciones, y por esa misma razón tampoco fue   objeto de insistencia por parte del Congreso, no resultaría posible que la   Corte, dentro del ámbito del trámite que se adelanta, entrara a decidir sobre su   posible inconstitucionalidad.    

Quinta. Análisis de la   segunda objeción, relacionada con apartes de los artículos 55, 56, 57 y 58 del   proyecto, a propósito de la calificación de algunas conductas como faltas   gravísimas    

Como ya se anotó, esta segunda objeción se   fundamenta en el eventual quebrantamiento del artículo 13, que consagra el   principio de igualdad y reconoce el correspondiente derecho fundamental, por   cuanto, según lo considera el Gobierno, resulta contrario a ese principio que se   clasifiquen de manera semejante, como faltas gravísimas, las diez conductas   específicamente demandadas, junto con otras muchas infracciones definidas a lo   largo de los artículos 52 a 64 de este proyecto, cuya gravedad y trascendencia   resulta significativamente superior, y por tanto no comparable.    

Así, según lo explica el escrito de   objeciones, existe un problema de proporcionalidad en la calificación de esas   diez acciones como faltas gravísimas, por cuanto a partir de ello, los autores   de tales conductas recibirán un reproche disciplinario y una sanción idéntica a   la que se impondrá a otros comportamientos de mucha mayor implicación, entre   ellos varios que atentan contra el Derecho Internacional de los Derechos   Humanos, el Derecho Internacional Humanitario, la libertad y otros derechos   fundamentales, la salud y la moralidad públicas, y otros semejantes. Sostiene   que, aun cuando sin lugar a dudas, todas las conductas discutidas resultan   contrarias a los principios y objetivos que rigen el servicio público, y deben   por tanto ser reprobadas, evitadas y reprimidas, no resulta adecuado que ese   juicio de desaprobación sea equivalente al que suscitan otras situaciones de   indiscutible mayor gravedad.    

Para decidir sobre este tema la Sala   analizará los siguientes asuntos: i) la libertad de configuración normativa del   órgano legislativo acerca de los aspectos que determinan el régimen   disciplinario, y los parámetros a partir de los cuales, teniendo en cuenta tal   libertad, deberán ser estudiados los cuestionamientos del Gobierno Nacional frente a   estos contenidos; ii) las implicaciones que trae consigo la definición   legislativa de una determinada falta disciplinaria como gravísima; iii) los   precedentes jurisprudenciales en torno a la proporcionalidad en la definición de   las faltas consideradas gravísimas, para finalmente, iv) realizar el estudio de   los contenidos normativos objetados a la luz de estos criterios.    

5.1. Libertad de configuración normativa   respecto de la definición del régimen disciplinario y parámetros de control   aplicables. Reiteración de jurisprudencia    

A partir de lo previsto en el artículo 124   superior, en concordancia con otras disposiciones constitucionales[19], corresponde al legislador la   determinación del régimen disciplinario de los servidores públicos, incluyendo   la definición de las conductas que constituyen falta sancionable, de las   consecuencias que cada una de ellas origina, de las autoridades que tendrán el   poder de investigar la posible comisión de las faltas, deducir la   correspondiente responsabilidad e imponer las sanciones[20], y de los procedimientos que en tales   casos deberán adelantarse, entre otras importantes materias.    

La jurisprudencia ha precisado, además, que   el margen de acción autónoma del poder legislativo en la definición de todos   estos asuntos es especialmente amplio, dado su carácter de órgano plural y   diverso, representativo de la voluntad ciudadana, y por lo tanto idóneo para   determinar las reglas por las cuales esa comunidad ha de regirse, pese a lo   cual, simultáneamente ha advertido también, que tal libertad no es absoluta ni   puede ejercerse de manera arbitraria, sino únicamente dentro del marco de los   principios constitucionales relevantes[21].    

Así las cosas, la labor del juez   constitucional debe siempre tender a hallar el delicado balance entre el respeto   a la autonomía legislativa y el principio democrático, y la defensa de los   valores constitucionales relevantes, tales como la igualdad, la proporcionalidad   entre la falta cometida y la sanción impuesta, la imparcialidad, la publicidad y   el debido proceso, tanto de los servidores públicos investigados, como de los   demás ciudadanos, quienes en tal condición, y conforme al artículo 92 superior,   tienen un legítimo interés en la oportuna investigación y sanción de tales   faltas.    

En todo caso, en asuntos que como este, se   caracterizan por la existencia de un amplio margen de autonomía legislativa, ese   balance se sitúa en un punto en el que la voluntad legislativa ha de ser   preservada, salvo en caso de una notoria disconformidad entre el contenido de   las normas expedidas y los principios generales a los que antes se hizo   referencia, caso en el cual, no obstante el origen democrático y participativo   del precepto, deberá declararse su inexequibilidad. Se aplica en este caso un   rasero cercano al de la llamada inconstitucionalidad manifiesta, que la Corte ha   aplicado en ocasiones, por ejemplo en relación con materias económicas[22].    

Así las cosas, al reconocer la amplia   libertad con que cuenta el legislador para decidir cuáles comportamientos deben   ser definidos como faltas disciplinarias, y para determinar cuál debe ser la   sanción o consecuencia que afronten quienes realicen tales conductas, resulta   claro que los principales parámetros a partir de los cuales habrá de dilucidarse   la constitucionalidad de los distintos tipos disciplinarios serán, además de la   trascendencia de las conductas sancionadas para la buena marcha del servicio   público, la precisión y claridad en la descripción de aquéllas, la igualdad en   su definición y en la de los sujetos que pueden realizarlas, y la   proporcionalidad y razonabilidad existentes entre la falta y su correspondiente   sanción.    

En este sentido, le asiste razón al   Gobierno Nacional  en cuanto a la naturaleza de su cuestionamiento constitucional a las diez   conductas antes indicadas, pues éste radica principalmente en la posible   ausencia de proporcionalidad entre la falta y la sanción anunciada, así como en   el quebrantamiento del principio de igualdad frente a la definición como faltas   gravísimas de varias otras conductas que el Ejecutivo considera de muy distinta   implicación a la de las primeras. Con todo, y como es evidente, ello no   necesariamente implica la prosperidad de tales objeciones, pues ésta depende de   la efectiva infracción a tales parámetros, sobre lo cual la Sala se pronunciará   en el espacio correspondiente.    

5.2. Implicaciones de la definición de una   falta disciplinaria como falta gravísima    

La validez del reproche de   constitucionalidad que en este caso formula el Gobierno Nacional frente a la   calificación que este proyecto de ley hace de las diez conductas objetadas, depende de las implicaciones que la definición de   tales comportamientos como faltas gravísimas trae consigo. Por esta   razón, más allá de lo que intuitivamente representa esta denominación, es   necesario detenerse para precisar las consecuencias jurídicas que ella tiene   dentro del marco del nuevo Código Disciplinario contenido en el proyecto   parcialmente objetado, que por lo demás, en relación con este tema, sigue líneas   semejantes a las que pueden reconocerse en el Código hoy vigente (Ley 734 de   2002).    

En primer lugar, este concepto aparece como una de las   tres categorías contempladas dentro de la clasificación de las faltas   disciplinarias contenida en el artículo 46 de este proyecto. Y tal como esa   denominación lo sugiere, las faltas gravísimas son aquellas que, en   concepto del legislador, revisten mayor implicación y trascendencia, en   comparación con las otras dos categorías, que son las de las denominadas   faltas graves y faltas leves.    

El subsiguiente artículo 47 advierte que las faltas   gravísimas  serán taxativamente señaladas por la ley, lo que excluye la posibilidad de que   sea el operador disciplinario quien decida dar tal calificación a un determinado   comportamiento ejecutado por un servidor público. Esta regla es concordante con   la establecida en el artículo 67 (sobre el cual versa la primera objeción a este   proyecto, ya analizada en esta misma sentencia), que determina como faltas   graves o leves varios comportamientos que se describen de manera   genérica (el incumplimiento de los deberes, la extralimitación de las funciones,   la incursión en prohibiciones, etc.), salvo cuando la conducta esté expresamente   prevista como falta gravísima.    

Por su parte, el artículo 48, establece las distintas   consecuencias que se siguen de la realización de una falta catalogada en una de   las tres categorías antes mencionadas, y según el grado de culpabilidad que se   hubiere determinado. Así, esta norma establece que las faltas gravísimas  realizadas con dolo o con culpa gravísima dan lugar a destitución e inhabilidad   general, por espacio de diez a veinte años en el primer caso, y entre cinco y   diez años en el segundo, y las realizadas con culpa leve, implican suspensión en   el ejercicio del cargo por un lapso de tres a 48 meses, e inhabilidad general   por el mismo término. En cambio, las faltas graves o leves solo prevén como   posible sanción la suspensión y/o la multa, cuya duración o cuantía dependen del   grado de culpabilidad observado.    

Posteriormente, y en desarrollo de las reglas   contenidas en los ya referidos artículos 47 y 67, entre los artículos 52 y 65,   como también en el 72, el 77, el 242 y el 258, se enumeran de manera expresa los   distintos comportamientos a los que se atribuye esta calificación.    

Más adelante, se incorporan algunas otras reglas   especiales que se aplicarán en caso de que la falta investigada tenga esta   connotación. Así por ejemplo, el artículo 162 excluye de los beneficios que se   derivan de la confesión, a las faltas gravísimas establecidas en el   artículo 52; el artículo 200 asigna de manera exclusiva al Procurador General el   ejercicio de las funciones de policía judicial, en los procesos por faltas   gravísimas  cometidas por funcionarios que gocen de fuero constitucional; y el artículo 217   establece la posibilidad, que cabe tanto en el caso de las faltas gravísimas  como en las graves, de ordenar la suspensión provisional en el ejercicio del   cargo, sin derecho a remuneración, durante la investigación disciplinaria y/o   durante el juzgamiento, en las hipótesis de previsible obstrucción o   reincidencia, allí previstas.    

El anterior recuento permite valorar las consecuencias   de que una determinada conducta sea normativamente catalogada como falta   gravísima, ciertamente de mayor entidad que las que hayan sido clasificadas   como faltas graves o leves. Así mismo, es posible apreciar cómo   esa sola clasificación, si bien marca un rumbo semejante, no necesariamente   implica que todas esas faltas serán objeto de la misma sanción, ni que el   proceso que para su investigación debe seguirse tenga exactamente las mismas   incidencias. Estas reflexiones serán tenidas en cuenta al momento de determinar   la validez de las objeciones por inconstitucionalidad basadas en tal   calificación.    

5.3. Precedentes jurisprudenciales en relación con el   señalamiento normativo de faltas gravísimas    

El problema que en este caso debe resolver la Corte en relación con las diez conductas objetadas   por el Gobierno Nacional ha sido   recurrentemente examinado por esta corporación, al plantearse por los ciudadanos   o autoridades el posible exceso del legislador al   asignar la calificación de falta gravísima en relación con conductas   específicas.    

Así por ejemplo, a poco de entrar en vigencia el actual Código Disciplinario Único[23],   la Corte resolvió sobre una demanda en la que, entre otros asuntos, se cuestionó   la creación de una falta gravísima consistente en haber sido sancionado   disciplinariamente con anterioridad, en tres o más ocasiones dentro de los cinco   años precedentes. En la sentencia C-1076 de 2002 (M. P. Clara Inés Vargas   Hernández), este tribunal determinó que esta regla resultaba contraria a la   Constitución Política, pues al establecerla, el legislador excedió el margen de   configuración normativa del que legítimamente puede hacer uso. De manera   particular, consideró esta Corte que el señalamiento de esta circunstancia como   constitutiva de una nueva falta, además con el carácter de gravísima, y con las   severas consecuencias que ello implica, resultaba desproporcionado, al no   distinguir siquiera sobre las circunstancias de las faltas anteriores, haciendo   posible, por ejemplo, que se sancionara como autor de una falta gravísima a   quien hubiere cometido en el pasado varias faltas, apenas catalogadas como   leves. Por esa razón, el parágrafo 2° del artículo 48 de ese código fue   declarado inexequible.    

Años después, la sentencia C-545 de 2007 (M. P. Marco   Gerardo Monroy Cabra) declaró conforme a la Constitución la frase “aquella   que constituya causal de mala conducta”, contenida en el artículo 37 de la Ley 1015 de 2006   (Régimen Disciplinario de la Policía Nacional), por la cual se determinó que   tales comportamientos configuran falta gravísima, regla que había sido   cuestionada por su presunta ausencia de proporcionalidad, también al no   distinguir las diversas situaciones que pueden presentarse a partir del hecho de   que algunas de las acciones que constituyen causal de mala conducta pueden ser   cometidas con culpa grave o leve. Sin embargo, la Corte encontró que esta regla   era un válido ejercicio de la libertad de configuración del legislador, que para   este caso consideró pertinente la equiparación entre las causales de mala   conducta y la comisión de una falta gravísima, además de lo cual, otras normas   del mismo Estatuto permiten plantear la diferencia de culpas que el actor echaba   de menos.    

Más adelante, la sentencia C-136 de 2009 (M. P. Jaime   Araújo Rentería) declaró inconstitucional una norma del Decreto 4335 de 2008,   expedido en uso de las facultades del estado de emergencia económica y social,   que adicionó el Código Disciplinario Único, erigiendo en falta gravísima el   depósito o entrega de recursos (propios de los servidores públicos) a personas u   organizaciones que desarrollaren actividades no autorizadas de captación masiva   y habitual de recursos del público. En este caso, además de las consideraciones   propias de una norma expedida dentro del marco de los estados de excepción, resaltó   la Corte que resultaba desproporcionado establecer como falta gravísima, con   todas sus serias consecuencias para el inculpado, una conducta que aunque   predicable del servidor público, tenía un carácter eminentemente privado, por   pertenecer a la esfera personal de éste, cuyo impacto en el servicio público no   era evidente.    

Más recientemente, el fallo C-794 de 2014   (M. P. Mauricio González Cuervo) declaró exequible un aparte del numeral 39 de   ese mismo artículo 48, que tipifica como falta gravísima el hecho de utilizar el   cargo público para participar en controversias políticas. Para llegar a esta   conclusión, la Corte partió de las reglas generales contenidas en el artículo   127 superior[24],   que restringen, para la mayor parte de los servidores públicos, la posibilidad   de participar en las actividades de los partidos y movimientos y en las   controversias políticas, precisando que tal restricción se refiere solo a la   posibilidad de intervenir en las campañas y actividades electorales, sin   perjuicio de ejercer libremente, no solo el derecho al sufragio, sino el de   participar en deliberaciones o discusiones sobre temas públicos de interés   general. Esta corporación explicó que la calificación de falta gravísima que se   hace de esta situación tiene un claro respaldo constitucional en la necesidad de   preservar el principio de imparcialidad de la función pública, asegurar la   prevalencia del interés general sobre el particular, garantizar la igualdad de   los ciudadanos y organizaciones políticas, proteger la libertad política del   elector y del ciudadano y defender la moralidad pública, finalidades todas   presentes en el texto constitucional.    

Poco después, la sentencia C-951 de 2014   (M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez), por la cual se realizó la revisión   automática de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria sobre derecho   de petición[25],   declaró inexequible la expresión gravísima, y con ella la calificación   que en tal sentido se daba a la falta disciplinaria que comete el servidor   público que realizara una de varias conductas, entre ellas, la desatención a los   términos para resolver peticiones, la contravención a las prohibiciones, y el   desconocimiento de los derechos de que trata la Parte Primera del Código de   Procedimiento Administrativo[26].   En este caso, además de otros aspectos relevantes, encontró la Corte que la   norma estudiada imponía una sanción desproporcionada al no distinguir la gran   diversidad de situaciones que podrían encuadrarse en las tres hipótesis en ella   contempladas, las que a simple vista resultaban de muy desigual implicación, por   ejemplo la de no dar respuesta a las peticiones y la de dar respuesta tardía,   además de lo cual, todas esas infracciones estarían sometidas a la misma sanción   aplicable a todas las demás situaciones previstas en el artículo 48 del Código   Disciplinario Único, muchas de ellas de mayor calado e impacto para el servicio   público. Así las cosas, concluyó la Corte, esta calificación no podía   encuadrarse como un válido ejercicio de la libertad de configuración   legislativa.    

Finalmente, mediante sentencia C-721 de   2015 (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), y en sentido semejante al de la   decisión anterior, esta Corte declaró inconstitucional la expresión gravísima,   contenida en el inciso final del artículo 86 del nuevo Código de Procedimiento   Administrativo[27],   que impone tal connotación a la falta consistente en no resolver oportunamente   los recursos interpuestos contra las decisiones administrativas. En este caso, y   después de un extenso análisis sobre los alcances de la libertad de   configuración normativa que en estos casos tiene el legislador, y de realizar un   test de proporcionalidad sobre esta medida, concluyó la Corte que la sanción a   imponer por este hecho era demasiado gravosa frente a la entidad de la falta   cometida (demora en los tiempos de respuesta), no parecía necesaria para el   logro del objetivo propuesto (lograr la oportuna resolución de los recursos   interpuestos), y resultaba desproporcionada, en sentido estricto, en cuanto   podría conducir a la destitución y a una prolongada inhabilidad del servidor   público responsable, como consecuencia de una falta de comparativa menor   implicación. En este caso, y en razón a la similitud de circunstancias, la Corte   dijo seguir el precedente contenido en el fallo C-951 de 2014, referido en el   punto anterior.    

Este breve recuento jurisprudencial,   refleja entonces la aplicación de los criterios descritos en el punto 5.1   anterior, tomando en cuenta también las consecuencias que conforme a lo   explicado en el punto 5.2 precedente, usualmente trae consigo la calificación de   una conducta como falta gravísima. Como antes se anotó, la postura desarrollada   por este tribunal apunta, siempre que ello sea posible, a preservar la voluntad   legislativa, expresión de la autonomía que en tal sentido se reconoce a las   cámaras legislativas, a menos que existan razones de peso que demuestren exceso   en el ejercicio de tal facultad, caso en el cual no queda otra opción que la   exclusión de la correspondiente norma del ordenamiento jurídico.    

5.4. Análisis particular de las   disposiciones objetadas    

A continuación la Corte analiza las diez   disposiciones objetadas por el Gobierno Nacional, en cuanto establecen sendas   conductas que serían normativamente definidas como falta gravísima. Sin embargo,   previamente al estudio de su contenido particular, resultan pertinentes algunas   observaciones aplicables a la generalidad de ellas.    

En primer término, es necesario recordar   que existe en este caso un amplio y considerable margen de configuración   normativa a favor del órgano legislativo, a partir del cual, salvo la existencia   de razones concretas y significativas que justifiquen la inexequibilidad de una   norma en particular, debe primar el principio de conservación del derecho. En   este contexto, debe prevalecer, al menos en principio, la normatividad que el   legislador hubiere establecido.    

En esta perspectiva, seguidamente es   necesario destacar que el proyecto de nuevo Código Disciplinario que en este   caso ha sido parcialmente objetado, si bien incorpora muchos contenidos ya   existentes en la normativa vigente, plantea un nuevo sistema en relación con la   definición de las faltas gravísimas, hasta ahora enumeradas en una sola   disposición legal[28].   Con propósitos de sistematización, y con el ánimo de destacar y hacer explícitos   los valores y objetivos que en cada caso son lesionados, el futuro nuevo código   propone ahora listar tales conductas en varios artículos sucesivos[29], en los que tales faltas han sido   clasificadas a partir de los intereses o bienes jurídicos que en cada caso son   afectados, a la manera en que tradicionalmente lo ha hecho el Código Penal.    

Tal como antes se anotó, la totalidad de   las disposiciones cuestionadas a través de la segunda objeción por   inconstitucionalidad se encuentran actualmente vigentes en el texto de la Ley   734 de 2002, en la mayoría de los casos bajo una redacción idéntica a la   contenida en este proyecto, que ahora ha sido glosada por el Gobierno Nacional.   Así las cosas, existe entonces una clara y explícita voluntad del legislador, de   una parte, en el sentido de mantener vigentes las referidas conductas   sancionables, y con el anuncio de la misma consecuencia jurídica hasta ahora   prevista[30]  y, de otra, en la intención de clasificarlas de una distinta forma, a partir de   la aplicación de unos determinados criterios, voluntad que debe ser   adecuadamente valorada por el juez constitucional, y que como se ha dicho,   estaría llamada a prevalecer, salvo la existencia de poderosas razones en   sentido contrario.    

Ahora bien, es precisamente esa renovada   manifestación de voluntad del legislador, la que habilita la expresión de   posturas contrarias por parte del Gobierno Nacional, mediante la figura de las   objeciones, que en este caso ha formulado, facultad que en modo alguno puede   entenderse limitada por el hecho de que tales contenidos normativos hayan estado   previamente vigentes. Aún en los casos en que se trate de textos idénticos a los   precedentes, tales reproches tienen el mismo sentido e importancia de las   demandas de inconstitucionalidad que en virtud de la no caducidad de la acción   pública, se presentan contra disposiciones legales largamente vigentes, y que en   no pocos casos han dado lugar a su expulsión del ordenamiento jurídico.    

De otro lado, si la principal razón que   respalda el cuestionamiento del Gobierno Nacional a estos textos es el hecho de   que a partir de la definición de estas conductas como faltas gravísimas, todas   ellas darán lugar a una misma sanción, especialmente severa según se deduce de   tal clasificación, es pertinente recordar que conforme a lo explicado en el   punto 5.2 anterior, ello no es necesariamente cierto, pues, de una parte, la   consecuencia dependerá del grado de culpabilidad con que la falta haya sido   cometida, y de otra, aún en hipótesis más cercanas, existirá un amplio campo de   acción para el operador disciplinario en cuanto a la graduación de sanciones   como las de inhabilidad y suspensión, todo lo cual reduce de manera importante   la posibilidad de que se presente la identidad de sanción derivada de muy   disímiles faltas disciplinarias gravísimas, como en este caso lo prevé el   Gobierno en su escrito de objeciones.    

Adicionalmente, teniendo en cuenta el nuevo   sistema de clasificación de las faltas gravísimas propuesto en este proyecto, es   importante resaltar que le asiste razón al Congreso de la República cuando   explica que pese a la gran diversidad de escenarios (conductas que atentan   contra los derechos humanos, contra la libertad personal y otros derechos   fundamentales, la contratación pública, el servicio público, la hacienda   pública, entre otros), resulta válido que en todos ellos se establezcan faltas   gravísimas, y no solo en aquellos que, supuestamente, buscan la protección de   intereses de mayor importancia, como sería la defensa de los derechos humanos.    

Esta reflexión resulta pertinente por   cuanto, ciertamente, en caso de seguirse tal razonamiento, habría de concluirse   que ninguna de las faltas gravísimas cuya consagración protege otros bienes   jurídicos, tendría una adecuada justificación constitucional, lo que incluiría   no solo aquellas que en este caso han sido objetadas, sino también, a manera de   ejemplo, las previstas en los demás numerales, no objetados, de los artículos   55, 56, 57 y 58 de este proyecto.    

Del mismo modo, la Sala encuentra   justificada también la reflexión que, en el terreno de la política legislativa,   plantea la insistencia del Congreso, en el sentido de que si se decidiera   penalizar únicamente a un menor nivel de gravedad las faltas que ofenden esos   otros intereses jurídicos, entre ellas las que ocurren en la cotidianeidad del   ejercicio de los cargos públicos (actos relacionados con la contratación, el   manejo presupuestal, el cumplimiento de las funciones de su empleo y/o la   atención al ciudadano), se enviaría a la sociedad un inconveniente mensaje, al   relativizar la censura que sin duda merecen también tales comportamientos. Con   todo, la Corte aclara que si bien, prima facie, este aspecto podría ser   tomado como un punto de mera conveniencia, por lo tanto irrelevante para decidir   sobre la constitucionalidad de los textos objetados, su importancia radica en   que a través de este tipo de reflexiones resulta factible aproximarse a las   razones por las cuales el legislador opta por unos determinados contenidos   normativos, lo que no es otra cosa que el legítimo ejercicio de su, tantas veces   referido, margen de configuración normativa, ese sí determinante como aspecto   del cual depende la exequibilidad de las normas cuestionadas.    

A partir de lo anterior, la Corte encuentra   que lo relacionado con la posible falta de proporcionalidad en el señalamiento   como faltas gravísimas de las diez conductas aquí objetadas, habría de   auscultarse mediante su comparación global con las demás conductas cuya   realización se censura en los demás numerales de los respectivos artículos, que   según lo explicado, son las que ofenden bienes jurídicos análogos, más que con   aquellos que lesionan intereses tan disímiles como los derechos humanos o la   libertad personal, pues precisamente por esta razón, no resultan comparables.    

Con base en estas premisas, procede   entonces la Corte al análisis de los enunciados objetados, a efectos de   determinar si, como lo considera el Gobierno Nacional, son contrarios al texto   superior al infringir el derecho a la igualdad, previsto en su artículo 13, y el   respectivo principio constitucional, conforme al cual debe existir   proporcionalidad y razonabilidad entre la conducta reprochable y la sanción    imponible, y entre cada una de estas normas y las demás que conforman el   catálogo sancionatorio.    

5.4.1. En primer término, en relación con   las faltas tipificadas en varios numerales del artículo 55 de este proyecto,   cuyo común denominador es la genérica circunstancia de tratarse de faltas   relativas al servicio o la función pública, la Corte entiende que, al menos en   el caso de las conductas previstas en los numerales 2º, 7º y 11, su definición   como faltas gravísimas no resulta contraria a los criterios de proporcionalidad   y razonabilidad a que se ha hecho referencia.    

A este respecto, y poniendo nuevamente de   presente la necesidad de ser deferente frente al particular criterio del   legislador sobre la implicación y gravedad que pudiera atribuirse a estos   hechos, no encuentra la Sala que su calificación como falta gravísima, con las   consecuencias que, según se ha explicado, ello conlleva, exceda el marco de lo   prudente y razonable, pues todas esas acciones coinciden en contener lo que   podría llamarse elementos de lesividad intrínseca, cuya presencia justifica la   calificación que en este caso pretende hacer el legislador.    

En efecto, situaciones como la violación de   la reserva de una investigación, el suministro de datos inexactos o la omisión   de información con incidencia en las situaciones administrativas del servidor   público implicado o la mora sistemática e injustificada en la sustanciación de   los asuntos a su cargo, son, en cualquier caso, acciones de contenido negativo,   con importante incidencia en el cumplimiento de las tareas encomendadas al   funcionario responsable y, en sentido más amplio, con impacto en la misión que   corresponde cumplir a la dependencia o entidad en la que presta sus servicios, a   partir de lo cual, y aunque no sea ésta la única opción jurídicamente válida,   resulta adecuada su definición como faltas gravísimas.    

De otra parte, al comparar estas tres   conductas con algunas de las otras erigidas como falta gravísima por otros   numerales del mismo artículo 55, no se observa tampoco una manifiesta   desproporción frente a los demás comportamientos así sancionados, entre ellos el   de adquirir bienes que deban ser enajenados en razón de las funciones a su   cargo, abandonar el cumplimiento de sus funciones por un término igual o   superior a cinco (5) días, omitir, alterar o suprimir anotaciones en los   registros de antecedentes, sanciones y/o inhabilidades, obrar con desviación de   poder o emitir decisiones que favorezcan intereses propios o ajenos en contravía   del bien común, todos los cuales tienen en común el hecho de lesionar, de manera   semejante dentro de su disimilitud, los intereses de la buena y eficiente   administración pública. Es esta entonces una razón adicional para concluir que   no debe prosperar la objeción del Gobierno Nacional en relación con estos tres   numerales, 2°, 7° y 11.    

5.4.2. Cosa distinta ocurre en relación con   el numeral 1° y con un fragmento del numeral 3° del mismo artículo 55, que   fueron también objetados por su presunta falta de proporcionalidad.    

En relación con el primero de ellos,   referente al hecho de haber dado lugar a la configuración del silencio   administrativo positivo, la Corte llama la atención sobre el hecho de que la   proporcionalidad o no de su calificación como falta gravísima depende de las   circunstancias en que tal situación llegare a presentarse, precisión que es   omitida por completo por el texto de la norma objetada.    

En efecto, la figura del silencio   administrativo positivo, regulada por el artículo 84 del nuevo Código de   Procedimiento Administrativo (Ley 1437 de 2011), implica la constitución de un   derecho, o al menos la aceptación de lo pedido por el solicitante. Sin embargo,   no en todos los casos ello ha de considerarse negativo o perjudicial a los   intereses de la administración, pues como es sabido, en algunas situaciones esta   figura se utiliza como mecanismo de eficiencia administrativa que evita el   desgaste de dar respuestas individuales a solicitudes que sin duda serían   aprobadas por la administración, hipótesis en la cual no podría considerarse que   se ha cometido falta alguna por parte del funcionario responsable. Contrario   sensu, es claro que en algunos otros eventos, la consolidación del derecho   solicitado sí será resultado de una actuación negligente del servidor público,   que omitió expedir oportunamente la decisión que negaría u objetaría lo   pretendido, caso en el cual la calificación propuesta por la norma objetada   podría resultar adecuada y proporcional.    

A partir de estas consideraciones, y dado   que el numeral 1° objetado omite por completo cualquier precisión o salvedad   sobre las circunstancias en que se hubiere configurado el silencio   administrativo positivo, se observa que ello permitiría la aplicación de esta   norma, severamente sancionatoria, incluso a situaciones en las que ciertamente   no se justifique tal rigor. Así las cosas, concluye la Sala que esta norma, bajo   su actual texto, efectivamente resulta contraria al texto constitucional, por lo   cual declarará fundada esta objeción.    

5.4.3. En lo que atañe al numeral 3°,   relacionado con el consumo de sustancias prohibidas que produzcan dependencia   física o síquica, y otras conductas relacionadas, antes de proseguir, es   pertinente llamar la atención sobre el hecho de que existe una anterior decisión   de constitucionalidad sobre un texto legal materialmente idéntico, que es el   actualmente contenido en el numeral 48 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002,   norma que mediante sentencia C-252 de 2003 fue declarada exequible con un   puntual condicionamiento, fallo que constituiría cosa juzgada material en   relación con dicho contenido normativo.    

En esa ocasión, este tribunal analizó las   distintas hipótesis de conductas sancionables previstas en la norma, encontrando   que la mayoría de ellas se ajustaban al texto constitucional, incluyendo las de   consumir en el lugar de trabajo sustancias prohibidas que produzcan dependencia,   o asistir al mismo encontrándose bajo el influjo de esas sustancias o en estado   de embriaguez. La Corte explicó que la sanción de tales conductas, incluso con   el carácter de faltas gravísimas, no resultaba desproporcionada, por cuanto más   que censurar en sí misma la ingestión de determinadas sustancias, lo que   evidentemente interferiría en la autonomía del individuo, la situación que se   busca evitar es la alteración que ese acto genera en las percepciones y la   capacidad de determinar la propia conducta, así como en la posibilidad de   cumplir en forma oportuna y eficiente las tareas que incumben a cada servidor   público, todo lo cual, sin duda afecta la adecuada prestación del servicio   público de que se trate, cualquiera que él sea. En tal medida, al ajustarse   plenamente a las finalidades del derecho disciplinario, se declaró exequible la   definición como falta gravísima de tales conductas.    

Sin embargo, en lo relativo al consumo de   sustancias prohibidas en lugares públicos, la misma sentencia precisó que la   penalización de esa conducta como falta gravísima solo resultaba acorde al texto   superior, en los casos en que tal situación afecte el ejercicio de la   correspondiente función pública, pues de no ocurrir así, la sanción que se   anuncia sería desproporcionada, en cuanto lesionaría el libre ejercicio de la   personalidad y la autonomía del individuo.    

Ahora bien, pese a que hace más de trece   años esta Corte precisó las condiciones bajo las cuales la norma entonces   acusada resultaba exequible, advirtiendo que en ausencia de tal condicionamiento   ese mandato sería contrario a la Constitución, en este caso el Congreso   nuevamente ha aprobado una norma de idéntico contenido, sin tomar en cuenta tal   circunstancia. La objeción del Gobierno Nacional respecto de esta norma no hizo   expresa mención de la referida decisión, sin embargo cuestionó el hecho de que   se sancionara el consumo de tales sustancias en lugares públicos, pues según   explicó, esa conducta ha sido considerada por este tribunal como válida   expresión del libre desarrollo de la personalidad, aún después de la expedición   del Acto Legislativo 02 de 2009, en apoyo de lo cual invocó la sentencia C-491   de 2012, relacionada con la penalización al porte de dosis personal de drogas.    

Al mismo tiempo, la Corte debe examinar si   la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo, que con posterioridad al   fallo C-252 de 2003, adicionó el artículo 49 de la Constitución respecto de los   efectos sobre la salud del consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas,   podría conducir a conclusiones diferentes a las entonces alcanzadas en relación   con la adecuación constitucional de la sanción disciplinaria de estos   comportamientos.    

Desde distintos ángulos, la Corte ha   analizado de manera particular el contenido y efectos de este Acto Legislativo,   especialmente en tres providencias, la C-574 de 2011 (M. P.  Juan Carlos   Henao Pérez), C-882 de 2011 (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y la antes   citada C-491 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva). En la primera de estas   sentencias, la Corte realizó un profundo análisis, en particular sobre el inciso   6° del artículo 49 superior así modificado, aplicando para ello distintos   métodos de interpretación. A partir de este ejercicio, la Corte concluyó que si   bien la parte inicial de la norma pareciera tener un carácter imperativo, en   realidad esto no resulta exacto, por cuanto las medidas y tratamientos   administrativos que al respecto prevé la misma norma constitucional, solo pueden   aplicarse previo el consentimiento informado del interesado. La citada sentencia   C-491 de 2012 ratificó estas conclusiones, y expresamente señaló que la   expedición de este acto legislativo no trajo consigo un cambio en el parámetro   constitucional aplicable al porte de drogas en cantidades definidas como dosis   personal.    

Más allá de ello, es claro que en realidad   este cambio constitucional no tiene incidencia en el análisis de la norma   objetada, pues aunque ciertamente las conductas sancionables suponen el porte de   las sustancias cuyo consumo se sanciona, la realidad es, como antes se explicó,   que la razón de ser de esta norma disciplinaria es el interés por mantener el   ejercicio de la función pública alejado de las dificultades que pueden generarse   a partir de las alteraciones de conducta que el consumo de tales sustancias   produciría en el servidor público, por lo que el hecho sancionado no es ni el   porte, ni aún el mero consumo de tales sustancias, sino las circunstancias en   las que el mismo tiene lugar.    

Por lo anterior, la Corte encuentra que   mantienen vigencia las conclusiones a que ella misma llegó al analizar en la   sentencia C-252 de 2003 una norma legal de idéntico contenido a la que ahora ha   sido objetada. Es decir, que resulta conforme a la Constitución que se sancione   como falta gravísima el consumo de sustancias prohibidas en el lugar de trabajo,   o el hecho de acudir a éste bajo los efectos de tales sustancias o en estado de   embriaguez, por los efectos que ello necesariamente ocasiona en el cumplimiento   de las funciones de tal servidor público. Pero también, que resulta   desproporcionado que se imponga la misma sanción por el simple consumo de tales   sustancias en un lugar público, en los casos en que ello no incida en el   correcto ejercicio de tales funciones públicas.    

Teniendo en cuenta que la norma objetada   omite cualquier precisión en tal sentido, con lo cual podría ser sancionado como   falta gravísima el consumo de sustancias prohibidas en lugares públicos, aun   cuando ello no genere impacto alguno en el servicio público, la Corte declarará   fundada la objeción en relación con la frase “o en lugares públicos”, e   infundada en lo que atañe al resto del numeral tercero en comento.    

5.4.4. Con respecto al numeral 4° del   artículo 56 de este proyecto, relacionado con la prestación de servicios de   asistencia, representación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones   propias de su cargo, y otras conductas asimilables, antes de analizar su   eventual adecuación constitucional, la Corte debe tomar en cuenta varios   importantes antecedentes, pues el actual Código Disciplinario Único incluye una   disposición equivalente a esta.    

En efecto, desde la expedición de dicho   código, contenido en la Ley 734 de 2002, se incluyó una norma de sentido   semejante a la ahora objetada, aunque con algunas importantes diferencias, de   una parte, su carácter mucho más genérico y menos detallado, y de otra, el hecho   de que esta actuación no fue directamente definida como una falta gravísima,   como ahora se dispondría, sino como una prohibición, contenida en el numeral 22   de su artículo 35, cuya transgresión generaría una falta, grave o leve, según el   caso.    

Poco después, esa norma fue acusada por su   presunta inconstitucionalidad, debido a su posible falta de proporcionalidad,   entre otras razones por establecer una prohibición en cabeza de quien ya no es   servidor público. Esta Corte, mediante sentencia C-893 de 2003 (M. P. Alfredo   Beltrán Sierra) la declaró exequible, al considerar que esa prohibición era   plenamente acorde con las finalidades del régimen disciplinario, al procurar   evitar situaciones de tráfico de influencias, que de suyo rompen la igualdad que   debe caracterizar la relación entre los ciudadanos individualmente considerados,   y el Estado y la administración pública. Encontró la Corte que esta disposición   tenía un sólido fundamento constitucional, dado que a través de esta restricción   al servidor público o a quien recientemente ha dejado de serlo, se busca   materializar caros y basilares principios del Estado de derecho, tales como la   moralidad administrativa, la igualdad ante la ley, la imparcialidad, y la   transparencia de la función pública.    

Esta sentencia agregó además, a manera de   condicionamiento, algunos criterios hasta entonces no contenidos en la norma   acusada, entre ellos la precisión de que esa prohibición regiría por tiempo   indefinido respecto de los asuntos concretos de los cuales el servidor hubiere   conocido en ejercicio de sus funciones, y que sería de un año solo en relación   con los demás asuntos, así como la advertencia de que esa restricción se   extiende también a la posibilidad de asistir, representar o asesorar a personas   o empresas sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación de la   entidad a la cual prestó sus servicios.    

                                                           

Esta norma fue también demandada por   razones semejantes a las de su versión original, es decir por las restricciones,   posiblemente desproporcionadas que ella implicaría frente a los derechos al   trabajo y a escoger profesión u oficio, acentuadas en este caso por el hecho de   la mayor duración de la inhabilidad. En  razón a que los cambios   introducidos al texto de la norma impedían hablar de la existencia de cosa   juzgada, en la sentencia C-257 de 2013 (Conjuez ponente Jaime Córdoba Triviño),   la Corte hizo un nuevo análisis de este tema, llegando en todo caso a   conclusiones semejantes a las de la primera sentencia, que fue tomada como   precedente relevante. En ese caso, este tribunal se concentró más que todo en   determinar si el hecho de que las restricciones tuvieran ahora una duración de   dos años, podría tornar en inconstitucionales estas reglas, sobre lo cual   concluyó, que si bien ciertamente la medida es mucho más gravosa que la   original, los fines constitucionales que ella persigue, avalan estas   limitaciones.    

Ahora bien, en razón a la identidad del   supuesto que en este caso origina la sanción, resultan plenamente aplicables las   reflexiones contenidas en los dos fallos antes referidos, C-893 de 2003 y C-257   de 2013, que declararon exequibles las normas precedentes, teniendo en cuenta   además la gran cercanía existente entre los cargos que en su momento resolvieron   tales sentencias y las razones que en este caso sustentan la objeción del   Gobierno Nacional. Con todo, existen dos importantes diferencias entre la norma   hoy vigente, y la que ahora ha aprobado el legislador, que como en el caso   anterior, hacen necesario un nuevo análisis del tema. De una parte, el hecho de   que la otrora prohibición se transforma ahora en una falta, que además tiene el   carácter de gravísima, con las severas consecuencias que más atrás quedaron   explicadas. De otra, una diferencia menor desde el punto de vista práctico, la   reducción del tiempo por el cual estarán vigentes las restricciones impuestas a   quien ha dejado de ser servidor público, la cual vuelve a ser de solo un año,   como en la norma originalmente expedida en 2002.    

Sobre lo primero, la Corte estima que el   cambio de ubicación de esta regla, que de antigua prohibición se convierte ahora   en falta, si bien implica una explícita manifestación de voluntad del legislador   en tal sentido, no tiene en realidad tan notables consecuencias, dado que, según   se ha explicado, usualmente la transgresión a las prohibiciones se traduce en la   comisión de una falta, de carácter grave o leve. Es más significativa, en   cambio, la variación de su calificación, que como se ha dicho, pasará a ser la   de una falta gravísima, cuyo efecto y consecuencias son así mismo serios y   limitativos.    

No obstante, la Sala encuentra que la   tipificación de estos hechos como falta gravísima, a más de ser el producto de   la voluntad legislativa, que como es sabido, en relación con estos temas debe   ser preservada salvo la presencia de poderosas razones en contrario, no resulta   en sí misma desproporcionada, pues cualquiera de las actuaciones listadas en la   norma, entre ellas el asesoramiento o representación de terceros que gestionan   asuntos ante la entidad con la que el servidor público está o estuvo vinculado,   es en sí misma altamente censurable, puesto que envuelve el uso indebido de   información privilegiada, rompe el equilibrio entre los ciudadanos, empaña la   transparencia que debe caracterizar la administración pública, e implica un acto   de deslealtad hacia dicha entidad, que además puede tener efectos negativos o   perjudiciales para ella. Para la Corte, estas son razones suficientes para   considerar adecuadas y razonables las consecuencias que la calificación como   falta gravísima trae consigo.    

Dicho lo anterior, la otra diferencia   trazada por la nueva norma, una reducción efectiva en el período de restricción,   resulta intrascendente para los efectos de la glosa que se analiza, o mejor aún,   es un elemento que refuerza su carácter infundado, pues es evidente que si con   anterioridad se encontró conforme al texto superior una restricción aún más   prolongada que la que ahora se impondrá, a fortiori debe considerarse   adecuada esta última.    

En consecuencia, la Corte declarará   infundada la objeción propuesta por el Gobierno Nacional con respecto al numeral   4° del artículo 56 de este proyecto.    

5.4.5. Corresponde ahora examinar el   carácter posiblemente desproporcionado del establecimiento como falta gravísima   de tres distintas conductas, que en el nuevo sistema, son ahora clasificadas   como contrarias a la hacienda pública, e incluidas en los numerales 6°, 10 y 13   del artículo 57.    

La primera de ellas se refiere a la omisión   en que puede incurrir el servidor público que al elaborar el presupuesto anual   de su entidad, deja de incluir en él las apropiaciones necesarias para atender   algunos importantes conceptos, entre ellos, el alivio del déficit fiscal, el   servicio de la deuda pública, o la atención de los pagos resultantes de   condenas, laudos y/o conciliaciones. La segunda tiene que ver con la ejecución   de actos u omisiones tendientes a la evasión de impuestos o a la violación del   régimen aduanero o cambiario. Y la última, se relaciona con omisiones que tengan   por efecto un menor valor en el aseguramiento de bienes del Estado, o en su   caso, la ausencia de las apropiaciones presupuestales necesarias para cubrir las   primas de tales seguros.    

A este respecto, cabe anotar, en primer   término, que ninguna de estas disposiciones resulta en realidad novedosa, pues   todas estas conductas habían sido ya previstas como faltas gravísimas desde la   expedición de la Ley 734 de 2002, en los numerales 24, 50 y 63 del artículo 48   respectivamente. Sin embargo, a diferencia de otros de los textos objetados, no   existe, respecto de ellas, un pronunciamiento de esta Corte sobre su   constitucionalidad.    

Para valorar la proporcionalidad de estas   medidas, debe también resaltarse, que por su naturaleza, la mayor parte de estas   conductas, y de las demás que en el nuevo texto se clasificarían como   relacionadas con la hacienda pública, no pueden ser cometidas por la generalidad   de los servidores públicos, sino únicamente por aquellos que tienen a su cargo   las responsabilidades de ordenación del gasto que en cada caso son desatendidas   o imperfectamente cumplidas. Se trata entonces de tipos disciplinarios de sujeto   activo calificado, pues suponen la existencia y la infracción de deberes   específicos, que no incumben a todos los servidores públicos, sino solo a   algunos. Así las cosas, la directa infracción de estas obligaciones   particulares, es un hecho que contribuye a explicar la especial gravedad que se   le atribuye a estas conductas.    

De otra parte, y recordando los supuestos   bajo los cuales se plantea el nuevo sistema de clasificación de las faltas   gravísimas, es evidente, como antes se dijo, que no podría pretenderse que todas   estas infracciones u omisiones (en este caso las que lesionan el buen   funcionamiento de la hacienda pública) sean necesariamente estimadas como poco   trascendentes, pues sin ninguna duda, lo son en alto grado. El hecho de que se   asigne la misma calificación o conductas cuya ocurrencia tiene lugar en   contextos de mucho mayor impacto social, como es por ejemplo el relacionado con   la observancia o violación de los derechos humanos, no puede ser razón que   impida que ella también se atribuya a otros comportamientos, que como estos,   inciden también en el cumplimiento de importantes mandatos constitucionales,   como son los atinentes a la correcta, eficiente y oportuna administración   financiera de las entidades públicas, que encuentran fundamento en los artículos   209 y 345 y siguientes del texto superior.    

De otra parte, al comparar estas conductas   con las demás previstas en el mismo artículo 57 en el que aquellas se ubican,   todas relacionadas con el manejo presupuestal y de la hacienda pública, entre   ellas, las de autorizar gastos no especificados, asumir gastos sin contar con   las correspondientes apropiaciones, invertir los recursos públicos en   condiciones que no ofrezcan seguridad suficiente, incumplir las normas que   buscan garantizar la sostenibilidad macro-económica, o los acuerdos sobre   reestructuración de pasivos y saneamiento fiscal, ninguna de las cuales fue   objetada por el Gobierno por las mismas razones que éstas, no se aprecia tampoco   un manifiesto desbalance en la aplicación de las razones a partir de las cuales   se han definido tales faltas y su calificación como gravísimas, con todas sus   consecuencias. Antes bien, se observa uniformidad de criterio, en el sentido de   que todas estas actuaciones u omisiones, pese a su efecto fundamentalmente   financiero, resultan ser de alta incidencia para la buena marcha de la   respectiva entidad, y de la administración pública como un todo, lo que con   creces explica dicha clasificación.    

A partir de lo anterior, se declarará así   mismo infundada la objeción presidencial, relacionada con los numerales 6°, 10 y   13 del artículo 57.    

5.4.6. Finalmente, la última conducta cuya   consagración como falta gravísima controvierte el Gobierno a través de su   escrito de objeciones, es la relacionada con no decidir, por parte del Comité de   Conciliación, la procedencia de la acción de repetición dentro del término   fijado en la ley. Esta hipótesis aparece contemplada en el artículo 58 de este   proyecto, que lista las faltas relacionadas con la acción de repetición, que son   solo dos, siendo la única otra conducta así sancionada, la de no instaurar en   forma oportuna la referida acción, en caso de ser ella procedente.    

A partir del análisis de las normas de la   Ley 678 de 2001, que reglamentó la referida acción constitucional, sostiene la   objeción que el anuncio de esta sanción resulta desproporcionado, por cuanto ni   siquiera es claro cuál es el término a que la norma hace referencia, y el plazo   de seis meses a que alude el artículo 8° de esta ley se refiere al ejercicio   mismo de la acción, no a la decisión del comité, que deberá ser previa a tal   acto. Señala además que ese plazo es apenas de impulsión, por cuanto, según lo   establece la misma ley, el término de caducidad de esta acción es de dos años   contados a partir del último pago, por lo que no parece proporcionado que se   sancione tan gravemente a las personas responsables, por su supuesta negligencia   para decidir al respecto.    

Sobre este particular, debe, en primer   lugar, anotarse que, a diferencia de lo que ocurre con los demás apartes   objetados, en este caso se trata de una norma enteramente nueva, sin   antecedentes en el actual Código Disciplinario Único.    Sí aparecía   ya prevista, en el numeral 36 del artículo 48, la otra conducta que ahora hará   parte del artículo 58 del nuevo código, relacionada con la no instauración de la   acción de repetición.    

Ahora bien, no obstante la gran importancia   que el texto superior le atribuye a la acción de repetición, establecida como   una obligación del Estado en las hipótesis previstas en su artículo 90, y   desarrollada por la ya citada Ley 678 de 2001, estima la Corte que en este punto   le asiste razón al Gobierno al objetar la creación de esta nueva falta   gravísima, pues en efecto ella resulta desproporcionada, por las razones que a   continuación se explican.    

En primer término, la Corte encuentra que   la conducta descrita en el numeral 1°, materia de esta objeción, adolece de   indeterminación parcial, por cuanto no aparece claramente previsto en alguna   norma legal cuál es el término con que cuenta el Comité de Conciliación para   tomar una decisión sobre la procedencia de esta acción, ya que es acertada la   precisión del Gobierno en el sentido de que el plazo establecido en el artículo   8° se refiere a la presentación de la demanda. Esta razón sería suficiente para   concluir la falta de proporcionalidad de la severa sanción que en este caso se   anuncia, pues no resulta adecuado que se penalice por el incumplimiento de un   término cuya duración no se encuentra claramente establecida en la norma   aplicable.    

Sin embargo, este texto es indeterminado   también por otro motivo, como es el referente a quiénes, en concreto, serían   objeto de esta sanción, frente a lo cual podría concluirse, aunque no con total   certeza, que ella afectaría a todos los miembros del respectivo Comité de   Conciliación. Por lo demás, en este evento, la sanción podría resultar   desproporcionada e injusta frente a algunos de ellos, dependiendo del tiempo en   que cada uno haya hecho parte de aquel Comité, o de las razones por las cuales   no se hubiere tomado decisión oportuna sobre la procedencia de la acción en un   determinado caso, y a quién sean ellas atribuibles.    

Finalmente, y más allá de estos aspectos,   existe una razón más por la cual resulta excesivo imponer esta grave sanción a   quienes hubieren dejado de tomar esta decisión, y es el hecho de que la ley   sanciona también la no oportuna presentación de la correspondiente demanda, que   en realidad es el hecho que en este caso resulta determinante para cumplir a   cabalidad el mandato contenido en el artículo 90 superior. A partir de esta   reflexión, estima la Corte que no resulta necesario para garantizar el oportuno   ejercicio de esta acción, penalizar de manera separada la posible inacción del   Comité de Conciliación, consideración que a su turno resulta determinante para   dilucidar la proporcionalidad que pudiera atribuirse a la falta gravísima cuya   objeción ahora se analiza.    

Así las cosas, la Corte concluye que debe   prosperar la objeción formulada por el Gobierno en relación con la norma   contenida en el numeral 1° del artículo 58 de este proyecto, por lo que así se   declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.    

Sexta. Conclusión y decisión a adoptar    

Analizadas las dos objeciones de   inconstitucionalidad que se encuentran pendientes de resolución, de entre   aquellas que en su momento propuso el Gobierno Nacional en relación con el   proyecto de nuevo Código General Disciplinario, remitido por el Congreso de la   República para su sanción, la Corte ha determinado lo siguiente:    

Que la primera objeción, relacionada con el   artículo 67 de este proyecto, que establece la prevalencia de las reglas que   califiquen una determinada conducta sancionable como falta gravísima, resulta   infundada en razón al incorrecto entendimiento que en este caso se hizo del   principio de favorabilidad, que por tal razón resulta improcedente frente a esta   norma, mientras que el principio de especialidad, que la regla objetada pretende   aplicar, resulta plenamente acorde con la preceptiva constitucional.    

Que la segunda objeción, atinente a la   calificación como falta gravísima de diez distintas conductas listadas en los   artículos 55 a 58 de este proyecto resulta también infundada frente a siete de   ellas, pues no se observa que tales tipos disciplinarios resulten contrarios a   los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y por tanto, no existen   razones de peso que permitan descalificar las decisiones que al respecto ha   aprobado el órgano legislativo, en ejercicio de su autonomía de configuración   normativa.    

Al mismo tiempo, la Corte encontró fundada   esta segunda objeción respecto de tres de las conductas que han sido definidas   como falta gravísima, específicamente las contenidas en los numerales 1° del   artículo 55 y del artículo 58, y respecto de un aparte del numeral 3º del mismo   artículo 55. En el primer caso, relacionado con la configuración del silencio   administrativo positivo, al no distinguir sobre las diversas circunstancias en   que tal resultado puede presentarse. En el segundo, concerniente a una posible   omisión de los Comités de Conciliación, por la parcial indeterminación del texto   objetado, y por la falta de necesidad estricta de la sanción frente a esta   conducta, lo que a su turno repercute en la proporcionalidad de la misma, que   fue la razón de la objeción formulada por el Gobierno Nacional. Y en el último,   en relación con el consumo en lugares públicos de sustancias prohibidas que   produzcan dependencia, al omitir tomar en cuenta un condicionamiento planteado   de tiempo atrás por esta Corte, en torno a la posibilidad de sancionar tal   conducta, únicamente en caso de que ella incida sobre la prestación del servicio   público a cargo del infractor.    

En consecuencia, la Corte tomará las   decisiones relativas a cuáles de estas objeciones resultan fundadas y cuáles no,   y teniendo en cuenta lo previsto en el último inciso del artículo 167 superior,   devolverá este proyecto de ley al Senado de la República, cámara legislativa en   la que tuvo origen, para que una vez oído el ministro del ramo correspondiente,   el Congreso rehaga el texto de este proyecto en términos concordante con esta   decisión y lo envíe nuevamente a la Corte para fallo definitivo.    

VIII.  DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la   República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.-  Declarar INFUNDADA la PRIMERA de las objeciones por   inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al Proyecto de Ley 55   de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código   General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de   la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”, y por lo   tanto, declarar la constitucionalidad del artículo 67 de dicho proyecto, en   relación con el aspecto analizado.    

Segundo.-  Declarar INFUNDADA la SEGUNDA de las objeciones por   inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional, en relación con los   numerales 2°, 7° y 11 del artículo 55, 4° del artículo 56 y 6°, 10 y 13 del   artículo 57 del mismo proyecto de ley, y por lo tanto, declarar la   constitucionalidad de tales disposiciones en relación con los aspectos   analizados en esta providencia.    

Tercero.-   Declarar parcialmente INFUNDADA la SEGUNDA objeción por   inconstitucionalidad formulada por el Gobierno Nacional, en relación con el   numeral 3° del artículo 55 del mismo proyecto de ley. En consecuencia,   declarar la constitucionalidad parcial del texto reproducido en el numeral 3º   del artículo 55 de este proyecto de ley, y parcialmente FUNDADA esta   objeción, en lo relativo a la expresión “o en lugares públicos”, en los   términos de la sentencia C-252 de 2003.    

Cuarto.-   Declarar  FUNDADA la SEGUNDA objeción por inconstitucionalidad formulada por   el Gobierno Nacional en relación con los numerales 1° del artículo 55 y 1º del   artículo 58 del mismo proyecto de ley, y por lo tanto, declarar la   inconstitucionalidad de tales disposiciones.    

Quinto.- DESE  cumplimiento a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.    

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la   Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidente    

Con aclaración de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ      ALEJANDRO   LINARES CANTILLO    

  Magistrado                                                               Magistrado    

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO          JORGE IVÁN   PALACIO PALACIO    

    Magistrado                                                               Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO       JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

Magistrada                                                       Magistrado    

                                                            Con salvamento parcial de voto    

ALBERTO ROJAS RÍOS                     LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

        Magistrado                                                         Magistrado    

    Con aclaración de voto                                             Ausente en comisión    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-284/16    

PROYECTOS DE LEY OBJETADOS POR EL GOBIERNO-Técnica de modulación de los fallos no es   necesaria en el control constitucional (Aclaración de voto)/EXEQUIBILIDAD   CONDICIONADA-Decisiones se justifican cuando hay evidencia de   inconstitucionalidad (Aclaración de voto)/PRINCIPIOS DE SUPREMACIA   CONSTITUCIONAL Y CONSERVACION OPTIMA DEL DERECHO LEGISLADO-Se   armonizan con la devolución a las Cámaras del proyecto de ley declarado   parcialmente inexequible (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE LEY QUE TIPIFICA COMO FALTA   DISCIPLINARIA EL CONSUMO EN LUGARES PUBLICOS DE SUSTANCIAS PROHIBIDAS QUE   PRODUZCAN DEPENDENCIA FISICA O SIQUICA-Inconstitucionalidad   en la medida en que no hace depender su configuración a la comprobación de una   afectación cierta de la función pública (Aclaración de voto)    

Referencia: expediente OG-149.    

Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado –   195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General   Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley   1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”.    

Magistrado Ponente:    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

1. Suscribo esta decisión, pero aclaro el voto para   precisar el sentido de mi apoyo a la inexequibilidad del numeral 3º artículo 55   del Proyecto de ley, que tipifica como falta disciplinaria el consumo, en   lugares públicos, de sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o   síquica. Como lo señala la presente providencia, una descripción normativa   jurídicamente igual a esta fue controlada, en lo pertinente, por la sentencia   C-252 de 2003.[31]  En esa ocasión, la Corte sostuvo que una falta disciplinaria por ese   comportamiento solo se ajustaba a la Constitución, si se configuraba una   afectación cierta a la función pública (y no en otros contextos, en los cuales   el individuo se desarrolla conforme a su libertad personal). De tal suerte, en   este caso, por reproducirse lo que la Corte condicionó, se debía tomar una   decisión que ajustara la disposición al ordenamiento constitucional. No   obstante, la Corte fue de la opinión que no cabía tomar la misma resolución de   la sentencia C-252 de 2003, por cuanto en esa ocasión se trataba del control de   una ley ya promulgada, que fue objeto de una acción pública de   inconstitucionalidad, contexto en el cual es generalmente viable un   pronunciamiento de exequibilidad condicionada. Entre tanto, en este caso, la   Corporación revisaba un proyecto de ley objetado por el Gobierno Nacional por   razones de inconstitucionalidad, escenario en el cual por principio son   improcedentes las decisiones de exequibilidad condicionada.    

2.   Si bien comparto, parcialmente, el razonamiento que condujo a la Sala a no   seguir mecánicamente la resolución que al respecto se adoptó en la sentencia   C-252 de 2003, debo hacer las siguientes dos aclaraciones.    

2.1. En primer lugar, ciertamente la jurisprudencia ha observado una tendencia   regular hacia no adoptar decisiones de exequibilidad condicionada al resolver   objeciones gubernamentales, sino a decidir pura y simplemente sobre su   exequibilidad o inexequibilidad, parciales o totales. Esta no ha sido una   tendencia absoluta, pues en ciertos eventos ha adoptado también decisiones de   exequibilidad condicionada.[32]  Coincido, sin embargo, con la orientación jurisprudencial dominante, en que esa   técnica de modulación de los fallos no es en principio necesaria en el control   constitucional de proyectos de ley objetados por el Gobierno. Las decisiones de   exequibilidad condicionada se justifican cuando hay evidencia de una   inconstitucionalidad, pero se advierte que con un condicionamiento la   disposición legislativa puede conservarse como derecho. En últimas, como se   observa, los condicionamientos están animados por la necesidad de armonizar los   principios de supremacía constitucional y conservación óptima del derecho   legislado. Pues bien, esa armonización ya es posible, en general, en el control   por objeciones gracias a una institución diferente a los condicionamientos,   aunque propia de ese contexto procesal, cual es la devolución a las Cámaras del   proyecto de ley declarado “parcialmente inexequible”, con el fin de que   se rehaga la previsión en términos concordantes con el dictamen de la Corte (CP   art 167). En esos casos no es entonces necesario condicionar la disposición   revisada, en la parte resolutiva del fallo, toda vez que se puede declarar   inexequible y fijar las condiciones de su constitucionalidad en la parte motiva,   para que sean tenidas en cuenta en la refacción parlamentaria del proyecto de   ley, y se preserve en la medida de lo posible la previsión.    

No   obstante, incluso en el contexto procesal del control constitucional de   proyectos de ley objetados por el Gobierno quedan ciertas hipótesis,   probablemente excepcionales, en las cuales no podría descartarse la apelación a   un condicionamiento. En efecto, cuando la inconstitucionalidad es material, por   ejemplo, y se predica de la totalidad del proyecto de ley y no solo de algunas   de sus previsiones, no hay lugar ni a declarar su exequibilidad, pues es   contrario a la Constitución, ni su inexequibilidad parcial, ya que la   inconstitucionalidad afecta todo el proyecto de ley. Quedaría entonces la   posibilidad teórica de una declaratoria de inexequibilidad total pura y simple,   caso en el cual no habría devolución del asunto al Congreso, pues la   Constitución prevé que en ese evento “se archivará el proyecto de ley”   (CP art 167). Esto último es quizás legítimo si no hay alternativas judiciales   para preservar el fruto de la labor legislativa, pero resulta injustificado si   un condicionamiento permite conservarlo como derecho. Si efectivamente es   posible conservar el proyecto de ley con un fallo modulado, debe condicionarse   su exequibilidad, sin que esto por sí mimo suponga desbordar las competencias   ordinarias de la Corte Constitucional.    

2.2. En segundo lugar, precisamente por lo anterior, en el presente caso la   decisión de inexequibilidad del numeral 3º artículo 55 del Proyecto de ley, en   sentido pragmático y dado el contexto, es equivalente a lo que haría en otro   escenario procesal una resolución de exequibilidad condicionada, pues busca   armonizar los principios de supremacía constitucional y de conservación del   derecho legislado. Lo cual significa que la determinación adoptada en la   presente sentencia no puede entonces interpretarse en el sentido de que está   tajantemente prohibido por la Constitución tipificar como falta disciplinaria el   consumo, en lugares públicos, de sustancias prohibidas que produzcan dependencia   física o síquica. Lo que reconocen tanto la sentencia C-252 de 2003 como el   presente fallo es que esa opción legislativa resulta inconstitucional, solo en   la medida en que no hace depender su configuración a la comprobación de una   afectación cierta de la función pública. Sin embargo, si el legislador ajusta la   regulación para supeditar ese tipo disciplinario a que se demuestre una   afectación de la función pública, entonces la disposición sería conforme a las   normas constitucionales que han servido para controlar su validez. En estos   términos dejo, entonces, expuestas las razones por las cuales aclaré el voto.    

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

      

SALVAMENTO DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

A LA SENTENCIA   C-284/16    

 CON PONENCIA DEL MAGISTRADO GABRIEL   EDUARDO MENDOZA MARTELO, QUE DECLARÓ INFUNDADAS LAS OBJECIONES FORMULADAS POR EL   GOBIERNO NACIONAL SALVO LA FUNDADA EN LA FALTA DE PROPORCIONALIDAD    

PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES   DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Desacuerdo con la decisión de   inconstitucionalidad de los numerales 1° de los artículos 55 y 58 del proyecto   de ley objetado, pues el Gobierno no expuso argumentos ciertos y suficientes   para sustentar su objeción por inconstitucionalidad en razón de su presunta   falta de proporcionalidad (Salvamento de voto)    

TEST DE PROPORCIONALIDAD-Elementos esenciales (Salvamento de   voto)    

PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES   DEL DERECHO DISCIPLINARIO-La Corte ha debido inhibirse de emitir   un pronunciamiento de fondo respecto de los numerales 1° de los artículos 55 y   58 del proyecto de Ley (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD-Aplicación (Aclaración de voto)/PRINCIPIO   DE FAVORABILIDAD-Alcance (Aclaración de voto)/PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD-Concepto   (Aclaración de voto)    

PRINCIPIO PRO HOMINE-Alcance (Aclaración de voto)/PRINCIPIO PRO HOMINE-Concepto (Aclaración de voto)/PRINCIPIO PRO PERSONA-Concepto (Aclaración de voto)/PRINCIPIO PRO PERSONA-Alcance (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES   DEL DERECHO DISCIPLINARIO-El entendimiento de la objeción sobre   el principio de favorabilidad corresponde realmente al principio pro homine  (Aclaración de voto)    

Referencia: expediente OG- 149    

Problemas jurídicos planteados en la sentencia: vulneran los artículos 55, 56, 57, 58, 67,   141, 251 y 253 del Proyecto de Código General Disciplinario los principios de   favorabilidad y proporcionalidad.    

Motivo del Salvamento: no debió analizarse la objeción sobre la   infracción del principio de proporcionalidad.    

Motivo de la   aclaración: la interpretación dada en la objeción al principio de   favorabilidad es equivocada.    

Salvo el voto en la Sentencia C – 284 de 2016, por cuanto   considero que la argumentación de la objeción sobre la infracción del principio   de proporcionalidad no era suficiente y aclaro en voto en relación con el   entendimiento otorgado por la objeción gubernamental al principio de   favorabilidad.    

1.      ANTECEDENTES DE LA SENTENCIA C – 284 DE 2016    

El Gobierno Nacional formuló ocho   distintas objeciones, las primeras cuatro por motivos de inconstitucionalidad y   las cuatro restantes por razones de inconveniencia, en relación con las antes   transcritas disposiciones del proyecto de ley enviado para su sanción. Las   objeciones por inconstitucionalidad, únicas sobre las cuales es competente para   decidir este tribunal, se sustentan en las siguientes razones:    

“i) la regla establecida en la parte final   del primer inciso del artículo 67 del proyecto viola el artículo 29 superior,   que garantiza el derecho al debido proceso en toda actuación judicial o   administrativa, pues su aplicación conduce a que la posible divergencia de dos o   más normas en torno a la calificación de una determinada falta como leve, grave,   o gravísima se traduzca en considerarla siempre como gravísima, lo que impide la   vigencia y aplicación de los principios de legalidad y favorabilidad, que hacen   parte de la referida garantía;    

ii)    los apartes   impugnados de los artículos 55, 56, 57y 58 desconocen el derecho a la igualdad   de que trata el artículo 13 de ta Constitución, pues al considerar las distintas   faltas allí tipificadas, todas sometidas a similar sanción, se observa una   notoria desproporción entre ellas al tratarse de conductas que lesionan bienes   jurídicos de muy disímil importancia y gravedad[2]. En apoyo de este   planteamiento, el Gobierno invocó las reflexiones y la decisión que sobre un   tema análogo tomó esta Corte en la sentencia C-951 de 2014.    

iii)  la regla especial   contenida en el parágrafo 1o  del artículo 141 de este proyecto, en torno a la legitimación para solicitar la   revocatoria directa del fallo absolutorio cuando se trata de faltas   disciplinarias que constituyen infracción al Derecho Internacional de los   Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, es contraria a los   artículos 13, 29 y 93 de la Constitución Política, por cuanto impide que la   solicitud de revocatoria sea elevada por las víctimas de tales hechos que no   tengan la calidad de quejosos, lo que implica un grave sacrificio de sus   derechos fundamentales. En este sentido invoca y transcribe apartes de la   sentencia C-014 de 2004, que en relación con normas semejantes del Código   Disciplinario Único vigente, consideró que todas las víctimas de estos hechos,   en orden a la plena garantía de sus derechos, deben tener la posibilidad de   impugnar y solicitar la revocación de tales decisiones.    

iv)   los mandatos   contenidos en el artículo 251 y el inciso 2 o del artículo 253 del   proyecto, que harían parte del régimen disciplinario aplicable a los   funcionarios de la Rama Judicial, lesionan el derecho a la igualdad. La primera   de esas normas regula el tiempo durante el cual deberá adelantarse la   investigación disciplinaria, que es inferior al que otro artículo del mismo   proyecto determina para los demás posibles sujetos pasivos de estas   investigaciones, mientras que la segunda traza una regla en torno al pago de   aportes parafiscales y de seguridad social de quienes en diversas circunstancias   fueren reintegrados después de haber sido suspendidos, así mismo diferente al   aplicable en el mismo escenario a otros servidores públicos “.    

La Corte declaró INFUNDADAS las objeciones   formuladas por el Gobierno Nacional respecto de varias normas del nuevo Código   General Disciplinario, en cuanto no vulneran el principio de favorabilidad y   encajan dentro del ámbito de configuración del legislador del régimen   disciplinario para calificar la gravedad de las faltas. En cuanto a tres de las   conductas sancionadas, se encontró FUNDADA la objeción sustentada en la falta de   proporcionalidad.    

2.      FUNDAMENTO DEL SALVAMENTO Y DE LA ACLARACIÓN    

2.1. Fundamento   del salvamento    

No estoy de acuerdo con la decisión de   inconstitucionalidad de los numerales 1o de los artículos 55 y 58 del   proyecto de ley objetado, pues el Gobierno no expuso argumentos ciertos y   suficientes para sustentar su objeción por inconstitucionalidad en razón de su   presunta falta de proporcionalidad.    

Al respecto, el Gobierno simplemente se   limitó a considerar que algunas de las conductas contenidas en los numerales   objetados, entre ellas las relacionadas con dar lugar a la configuración del   silencio administrativo positivo (55-1) y no decidir la procedencia de la acción   de repetición, para quienes hagan parte del Comité de Conciliación (58-1) no   parecen proporcionadas al sancionar con igual severidad que las que implican   violaciones a los derechos humanos, o los actos que afecten la libertad y/u   otros derechos fundamentales.    

Sin embargo, en estos casos además era   necesario al menos formular los elementos del juicio de proporcionalidad    

“3.1.1. El primer elemento del test de   proporcionalidad es, como bien se sabe, el relativo a la finalidad de la medida de   que se trata. En este tipo de análisis el propósito que el precepto cuestionado   persigue y los intereses que busca favorecer resultan relevantes, en cuanto si   la medida implica alguna restricción o sacrificio de otros derechos o intereses,   como a primera vista ocurre en este caso, la validez constitucional de esa   limitación depende, entre otros criterios, de la importancia que el texto   superior le reconozca al objetivo que la norma pretende alcanzar. La   jurisprudencia ha señalado que en los casos en que se aplica un test de   proporcionalidad de intensidad intermedia, el propósito que se busca debe ser importante, a la luz del texto   constitucional[33].    

(…)    

3.1.2 El segundo elemento por analizar con   miras a determinar la proporcionalidad de la medida que se estudia es su idoneidad para alcanzar la   finalidad propuesta, esto es, contribuir a reducir los niveles de congestión de   los despachos judiciales. Dado que en este caso se aplica un juicio intermedio   de proporcionalidad, la medida ha de ser adecuada o conducente para el logro del   fin propuesto, por lo cual deberá existir un  importante grado de   probabilidad de que a través de ella pueda lograrse el objetivo buscado.    

3.1.3. En tercer lugar debe mirarse lo   relativo a la necesidad de la medida, esto es, si la   misma resulta indispensable para el logro del objetivo propuesto, aspecto que   normalmente se determina examinando la posibilidad de que se implemente otra   medida menos gravosa, pero igualmente conducente al propósito esperado.    

(…)    

3.1.4 Por último, debe analizarse también   si esta medida resulta proporcionada en sentido estricto, para lo cual se   requiere establecer el balance existente entre los beneficios que su aplicación   podría reportar y los costos o dificultades que ello ocasionaría. Sin embargo,   surge una primera dificultad al tratar de apreciar esa relación, pues al haberse   constatada la alta indeterminación del beneficio que esta nueva regla sobre   competencia territorial de los jueces laborales puede generar, al menos frente   al objetivo de contribuir a la descongestión judicial, queda entonces en un   plano puramente especulativo evaluar la relación costo-beneficio que al respecto   pudiera plantearse y, a partir de allí, deducir si se está quebrantando el   principio de proporcionalidad.    

De esta manera, no era posible analizar la   demanda si esta no señalaba de manera detallada los elementos de finalidad,   idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, sino que   simplemente señaló que hay varias faltas que tienen la misma consecuencia.    

Por tanto, la   Corte ha debido de inhibirse de emitir una decisión de fondo.    

2.2. Fundamento de   la aclaración    

Igualmente, debo señalar que tal como   señala la ponencia el entendimiento de la objeción gubernamental sobre el   principio de favorabilidad es absolutamente equivocado pues lo confunde con el   principio pro homine.    

El principio de favorabilidad es aplicable   cuando “una situación de hecho puede someterse a la regulación   de disposiciones jurídicas no vigentes al momento de su ocurrencia cuando, por   razón de la benignidad de aquellas, su aplicación se prefiere a las que en,   estricto sentido, regularían los mismos hechos “[34]    

Este axioma implica una serie de   directrices dentro de las cuales queda claro que solo se aplica en relación con   la vigencia de la ley en el tiempo y con 2 normas que sean vigentes   simultáneamente:    

“a.- El principio   de favorabilidad penal constituye un elemento fundamental del debido proceso   consagrado en el artículo 29 constitucional e implica que en materia penal, la   ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia   a la restrictiva o desfavorable. Esta cláusula se encuentra incluida en tratados   internacionales de derechos humanos, a partir de los cuales en asuntos punitivos   debe preferirse la ley benigna frente a la desfavorable como el Pacto   Internacional de Derechos Civiles y Políticos[35]  y la Convención Americana de Derechos Humanos[36].    

b.- El principio de favorabilidad penal es   una excepción al principio de irretroactividad de la ley penal. Lo anterior, por   cuanto en situaciones de tránsito legislativo, la autoridad judicial debe   evaluar los efectos de la ley en el caso y aplicar la norma que resulte más   benigna aun cuando la norma sea posterior a la conducta que es objeto de   juzgamiento[37].    

c- Dado que el Texto Constitucional regula   toda aplicación de la normatividad penal, el principio de favorabilidad opera   frente a normas procesales y de contenido sustancial[38].    

d.        – La Ley 906 de 2004 puede aplicarse de manera favorable en relación con   conductas que fueron juzgadas bajo la vigencia de la Ley 600 de 2000. Así mismo,   esta aplicación benéfica de la Ley 906 de 2004 puede presentarse en distritos   judiciales donde la misma no ha entrado en vigencia, lo cual es compatible con   el principio de igualdad constitucional[39].    

De esta manera, el   principio de favorabilidad es aplicable en relación con procesos concluidos y   por ello, no es posible restringir la aplicación de la cláusula constitucional   frente a personas que ya cuentan con sentencia condenatoria[40].    

e.       –   Las autoridades judiciales en su labor de interpretación deben establecer en el   caso concreto cuál es la norma más favorable a los intereses del procesado o   sentenciado. En virtud de lo anterior, el principio de favorabilidad atañe al   examen de situaciones concretas.    

f – El principio de favorabilidad se   encuentra supeditado a situaciones análogas reguladas de manera diferente en la   normatividad. Por tanto, en caso de evidenciarse la existencia de una norma más   favorable en el nuevo sistema relacionada con instituciones que guardan la misma   identidad debe aplicarse la norma más benéfica[41]  “[42].    

Por su parte, el principio pro homine   implica que en algunos casos se debe procurar la interpretación más favorable a   la persona:    

“El Estado   colombiano, a través de los jueces y demás asociados, por estar fundado en el   respeto de la dignidad humana (artículo 1o  de la Constitución) y tener como fines garantizar la efectividad de los   principios, derechos y deberes (artículo 2o), tiene la obligación de   preferir, cuando existan dos interpretaciones posibles de una disposición, la   que más favorezca la dignidad humana. Esta obligación se ha denominado por la   doctrina y la jurisprudencia “principio de interpretación pro homine ” o “pro   persona “. A este principio se ha referido esta Corporación en los siguientes   términos: “El principio de interpretación <pro homine>, impone aquella   interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable al hombre y sus   derechos, esto es, la prevalencia de aquella interpretación que propenda por el   respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la protección, garantía y   promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales consagrados a   nivel constitucional”. Este es entonces un criterio de interpretación que se   fundamenta en las obligaciones contenidas en los artículos 1o y 2o de la   Constitución antes citados y en el artículo 93, según el cual los derechos y   deberes contenidos en la Constitución se deben interpretar de conformidad con   los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia. En lo que tiene   que ver con los derechos, los mencionados criterios hermenéuticos se estipulan   en el artículo 5o del Pacto Internacional de Derechos Civiles y   Políticos y el artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.   Adicionalmente, se debe afirmar que estos criterios configuran parámetro de   constitucionalidad, pues impiden que de una norma se desprendan interpretaciones   restrictivas de los derechos fundamentales. El principio pro persona, impone que   “sin excepción, entre dos o más posibles análisis de una situación, se prefiera   [aquella] que resulte más garantista o que permita la aplicación de forma más   amplia del derecho fundamental[43].    

“Sentencia C-438 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos.    

    

De esta manera, el entendimiento de la   objeción sobre el principio de favorabilidad corresponde realmente al principio    pro homine.    

Fecha ut supra,    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

A LA SENTENCIA C-284/16    

OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO   GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Dentro de las consideraciones, se debió señalar que en la   adecuación típica disciplinaria siempre prevalece la que sea más favorable al   investigado (Aclaración de voto)    

OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO   GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Son improcedentes las decisiones de exequibilidad condicionada, por   tratarse de un proyecto de norma que aún no ha nacido a la vida jurídica   (Aclaración de voto)    

Objeciones gubernamentales al Proyecto   de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide   el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas   disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”.    

Magistrado Ponente:    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Si bien comparto el sentido y las consideraciones expuestas en la Sentencia C-284 de   2016 que, en su mayor medida, declararon infundadas las objeciones propuestas   por el Gobierno Nacional al Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014   Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario y se   derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011,   relacionadas con el Derecho Disciplinario”, a continuación expreso los motivos de mi respetuosa aclaración.    

Conviene recordar que el 16 de diciembre de 2015, en desarrollo de lo   dispuesto en el inciso 3º del artículo 167 de la Constitución Política, el   Secretario General del Senado de la República envió a esta Corporación el   expediente legislativo correspondiente al Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado –   195 de 2014 Cámara, cuyo contenido fue parcialmente objetado por el Presidente   de la República, tanto por razones de inconveniencia como de   inconstitucionalidad. El   Gobierno Nacional objetó el proyecto de ley por ocho razones, cuatro por   inconstitucionalidad y cuatro por inconveniencia.    

En la sentencia objeto de aclaración, la Corte se   pronunció en torno a dos objeciones por inconstitucionalidad, habida cuenta de   su incompetencia para manifestarse frente a los asuntos de inconveniencia y la   aceptación por parte del Congreso de la República de dos de las objeciones   presentadas por razones de inconstitucionalidad.    

Puntualmente, el ejecutivo objetó el artículo 67[44]  del proyecto de ley, con fundamento en que al incorporarse los principios de   especialidad y subsidiariedad en relación con la tipicidad disciplinaria, se le   dio tratamiento de normas especiales, cuestión que a juicio del Gobierno   desconoce el parámetro de favorabilidad consagrado en el artículo 29 Superior,   puesto que conduce al operador disciplinario a apartarse de la norma más   beneficiosa y, consecuentemente, aplicar la de mayor identidad sancionatoria.    

Por   virtud de la Sentencia C-284 de 2016 se declaró infundada esta objeción porque   la configuración de la tipicidad disciplinaria se estructura bajo el sistema   numerus apertus, conforme a la cual es imposible establecer un catálogo   cerrado de los comportamientos constitutivos de transgresión del ordenamiento   jurídico, así como clasificarlos de menor a mayor entidad. En ese sentido, si   los comportamientos no están taxativamente previstos como falta gravísima, el   juicio de adecuación típica se hace a partir de otros preceptos que   eventualmente determinan en un caso concreto si se está ante una falta grave o   leve, de acuerdo con las distintas posibilidades descritas en el artículo 48 del   estatuto disciplinario. En palabras de la Corte:    

“Que   la segunda objeción, atinente a la calificación como falta gravísima de diez   distintas conductas listadas en los artículos 55 a 58 de este proyecto resulta   también infundada frente a siete de ellas, pues no se observa que tales tipos   disciplinarios resulten contrarios a los criterios de razonabilidad y   proporcionalidad, y por tanto, no existen razones de peso que permitan   descalificar las decisiones que al respecto ha aprobado el órgano legislativo,   en ejercicio de su autonomía de configuración normativa.”    

Al   respecto, considero que la descripción típica de faltas disciplinarias en   modalidad leve, grave o gravísima, siempre conduce a diversas interpretaciones   por parte del operador disciplinario, ya sea que al realizar el juicio de   adecuación típica, opte por: (i) salvaguardar los principios de legalidad y   especialidad, propios del derecho sancionador y, por tanto, se le dé eficacia a   la función disciplinaria adecuando el comportamiento a la falta de mayor   gravedad; o (ii) se aplique la norma más favorable al investigado, de tal manera   que al definir la tipificación de la conducta se adecue a la falta de menor   entidad.    

Ante esta dualidad de interpretaciones posibles, aclaro mi voto con el fin de   precisar que dentro de las consideraciones de la sentencia C-284 de 2016, se   debió señalar que en la adecuación típica disciplinaria siempre prevalece la que   sea más favorable al investigado, pues de lo contrario se estaría desconociendo   el principio pro homine y los tratados internacionales de derechos   humanos que tratan sobre el derecho al trabajo y el acceso a cargos públicos.    

En   segundo lugar, se objetaron algunos numerales contenidos en los artículos 55,   56, 57 y 58, todos relativos a la configuración de faltas gravísimas. La Corte encontró parcialmente fundada esta   segunda objeción respecto de tres de las conductas definidas como falta   gravísima, específicamente las contenidas en los numerales 1° del artículo 55,   1º del artículo 58 y de una expresión del numeral 3º del mismo artículo 55. En   el primer caso, relacionado con la configuración del silencio administrativo   positivo, al no distinguir entre las diversas circunstancias en que tal   resultado puede presentarse. En el segundo, concerniente a una posible omisión   de los comités de conciliación, por la parcial indeterminación del texto   objetado, y por la falta de necesidad estricta de la sanción frente a esta   conducta, lo que repercute en la proporcionalidad de la misma. Y en el último,   en relación con el consumo de sustancias prohibidas en lugares públicos, al   omitir tener en cuenta el condicionamiento efectuado por esta Corte, en torno a   la posibilidad de sancionar tal conducta, únicamente en caso de que incida sobre   la prestación del servicio público a cargo del infractor.     

En   particular, frente al numeral 3º del artículo 55 que tipifica como falta   disciplinaria el consumo de sustancias prohibidas que produzcan dependencia   física o psíquica en lugares públicos, quiero resaltar que mi apoyo a la   inexequibilidad de la expresión “o en lugares públicos” del numeral 3º del   artículo 55 del Proyecto de Ley, se debe a que una medida de tal naturaleza,   solo se ajusta a la Constitución, si configura una afectación cierta a la   función pública.     

En   efecto, desde la Sentencia C-252 de 2003, esta Corporación precisó que una falta   disciplinaria por ese comportamiento solo se ajustaba a la Carta Política en la   medida en que implicara una afectación cierta a la función pública, y no operara   frente a casos en los cuales las personas actúan conforme a su libre desarrollo.   Con fundamento en ello, la Corte declaró exequible el numeral 48 del artículo 48   de la Ley 734 de 2002, en el entendido que la expresión “en lugares públicos”,   contenida en el inciso primero, es exequible en cuanto la conducta descrita   afecte el ejercicio de la función pública.    

Si   bien no se podía replicar la decisión adoptada en la sentencia C-252 de 2003, ya   que en esa ocasión el control recayó sobre una ley promulgada que fue objeto de   acción pública de inconstitucionalidad, y en dicho contexto procede un   pronunciamiento de exequibilidad condicionada; en el presente caso, la   Corporación revisó un proyecto de ley objetado por el Gobierno Nacional por   razones de inconstitucionalidad, escenario en el cual son improcedentes las   decisiones de exequibilidad condicionada, por tratarse de un proyecto de norma   que aún no ha nacido a la vida jurídica.    

Sobre este aspecto, debo aclarar que en el control por objeciones existe una   institución diferente a los condicionamientos, consistente en la devolución a   las cámaras del proyecto de ley declarado inexequible, con el fin de que se   enmiende en términos conformes a la Constitución y, de esta manera,     se preserve el fruto de la tarea legislativa. En esos casos no es entonces   necesario condicionar el proyecto de la disposición revisada, toda vez que se   puede declarar inexequible y fijar las condiciones de su constitucionalidad en   la parte motiva, para que sean tenidas en cuenta en la enmienda legislativa.    

Fecha ut supra,    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

[1]  El texto completo de este proyecto de ley, tal como se envió   para sanción presidencial, que no se transcribe en razón de su considerable   extensión y lo limitado de las objeciones gubernamentales presentadas, aparece   publicado en la Gaceta del Congreso 409 del 16 de junio de 2015, páginas 7 a 38.    

[2]  En relación con esta segunda objeción, el Gobierno Nacional   reconoce que varios de las conductas cuya definición como falta gravísima ahora   se cuestiona, tienen actualmente esa misma calificación, en el texto de la Ley   734 de 2002, pese a lo cual entiende que este hecho no impide que contra estos   contenidos se presente la objeción gubernamental, al tratarse de un nuevo   proyecto de ley, que como tal debe surtir las etapas de sanción presidencial, o   en su defecto objeción. En algunos casos sostiene, además, que los   correspondientes contenidos son en sí mismos inconstitucionales, al margen de   que durante su tiempo de vigencia no se haya ejercido contra ellos la acción   pública de inconstitucionalidad.    

[3]  El Senado de la República aprobó el referido informe en sesión   del día 10 de noviembre de 2015, de cuyo desarrollo da cuenta el acta 28,   publicada en la Gaceta 15 de febrero 15 de 2016, mientras que la Cámara de   Representantes lo hizo durante su sesión plenaria de diciembre 1º de 2015, según   se observa en el acta 107, publicada en la Gaceta 27 de febrero 18 de 2016.    

[4]  La Corte se ha referido a la improcedencia de las decisiones de   exequibilidad condicionada al decidir sobre objeciones gubernamentales en las   sentencias C-321 de 2009, C-766 de 2010, C-821 de 2011 (M. P. en todas estas   Humberto Antonio Sierra Porto) y C-233 de 2014 (M. P. Alberto Rojas Ríos), entre   otras.    

[6]  Cfr. en este sentido, entre otros, los fallos C-321 de 2009 (M. P. Humberto   Antonio Sierra Porto), C-662 de 2009 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-239 de   2010 (M. P. Mauricio González Cuervo) y C-398 de 2010                      (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).    

[7]  Sobre el concepto de cosa juzgada material, ver, entre muchas   otras, las sentencias C-311 de 2002 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-1038   de 2003 (M. P. Rodrigo Escobar Gil), C-969 de 2012 (M. P. Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo) y C-829 de 2014 (M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez).    

[8]  Cfr., entre otros, los fallos C-923 de 2000 (M. P. José Gregorio Hernández),   C-1249 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-070 de 2004 (M. P. Clara   Inés Vargas Hernández), C-887 de 2007 y C-741 de 2012 (en ambas M. P. Nilson   Pinilla Pinilla) y C-290 de 2009 y C-398 de 2010 (M. P. Gabriel E. Mendoza   Martelo).    

[9]  Cfr. entre otras las sentencias C-268 y C-380 de 1995 (en ambas M  P.   Vladimiro Naranjo Mesa), C-292 de 1996 (M. P. Julio César Ortiz Gutiérrez y   C-028 de 1997 (M. P. Alejandro Martínez Caballero).    

[10]  Cuyo desarrollo consta en el acta Nº 28, publicada en la Gaceta 15 de 15 de   febrero de 2016, acta que fue aprobada en plenaria de marzo 16 de 2016 (acta 45,   publicada en la Gaceta Nº 179 de abril 22 de 2016).    

[11]  Según se observa en el acta 28, cuya copia obra en el expediente (página 15 de   la Gaceta 15 de 2016), la aprobación del informe que rechaza las objeciones fue   respaldada por el voto de 55 Senadores, lo que a su turno implica la presencia   de quórum decisorio.    

[12]  Según se observa en el acta 107 (páginas 22 a 27 de la Gaceta 27 de 2016), el   Informe de Objeciones fue aprobado mediante el voto nominal y público de 93   Representantes y el voto negativo, así mismo nominal y público de otro más, lo   que también en este caso implica la existencia de quórum decisorio. Esta acta   fue aprobada por la plenaria de la Cámara durante la sesión del día 19 de abril   de 2016, según lo certificó el Secretario General de esa corporación el día 11   de mayo de 2016 (folio 237 del cuaderno original del expediente).    

[13]  En el caso del Senado ver acta 27, publicada en la Gaceta 1048   de diciembre 11 de 2015 (página 6) y en la Cámara de Representantes el acta 106,   publicada en la Gaceta 149 de abril 14 de 2016 (página 65).    

[14] El último inciso del artículo 160 constitucional,   introducido por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 dispone:   “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella   que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a   votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a   aquella en la cual se realizará la votación.”    

[15] Ver sobre este tema, entre muchos otros, el auto A-311   de 2006 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y las sentencias C-741 de 2012 (M. P.   Nilson Pinilla Pinilla), C-305 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-032   y C-930 de 2014 (en ambas M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).    

[16]   Sobre el uso de este mecanismo en el más exigente campo del   Derecho Penal, ver entre otras, las sentencias C-133 de 1999 (M. P. Carlos   Gaviria Díaz), C-121 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-464 de 2014   (M. P. Alberto Rojas Ríos), en las que este principio ha sido ampliamente   explicado, sin generar en ningún caso reproche alguno de constitucionalidad.    

[17]  De hecho el actual Código Único Disciplinario (Ley 734 de   2002), aun cuando no contiene una regla expresa semejante a la ahora   cuestionada, en el fondo emplea el mismo sistema, pues en su artículo 43   establece que las faltas gravísimas se encuentran taxativamente señaladas en ese   código, a partir de lo cual se entiende que cualquiera otra que no haya sido   definida de esa manera se considerará falta grave o leve. Ver también, en   sentido semejante los artículos 25 y siguientes del anterior código (Ley 200 de   1995).    

[18]  Sobre el auténtico sentido de este principio, en cuanto garantía del debido   proceso, ver, entre muchísimas otras, las sentencias T-139 de 2010, T-704 de   2012 y T-672 de 2013, en lo relativo al ámbito penal, y SU-637 de 1996, C-987 de   2006, T-152 de 2009 y T-319A de 2012, en lo atinente al disciplinario.    

[19]  Artículos 92, 125, 150 numerales 1º, 2º y 23, 277 y 278, además de los artículos   185, 217, 218 253 y 279, entre otros, en lo relativo a los regímenes   disciplinarios especiales.    

[20]  En relación con el señalamiento de competencias disciplinarias, la Constitución   establece algunas reglas generales y usualmente no exhaustivas, que en tal   medida pueden ser complementadas, más no modificadas, por el legislador.    

[21]  Ver a este respecto, entre muchas otras importantes decisiones, las sentencias   C-095 de 1998 (M. P. Hernando Herrera Vergara), C-181 de 2002 (M. P. Marco   Gerardo Monroy Cabra), C-1076 de 2002 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández), C-252   de 2003 y C-819 de 2006 M. P. Jaime Córdoba Triviño), C-500 de 2014 (M. P.   Mauricio González Cuervo), C-315 de 2012 y C-532 de 2015 (M. P. María Victoria   Calle Correa).    

[22]  Cfr. en relación con este aspecto, las sentencias C-265 de 1994, C-707 de 2005,   C-543 de 2007, C-1007 de 2008, entre otras.    

[23]  Contenido en la Ley 734 de 2002.    

[24]  Que para la fecha de esta sentencia contenía las modificaciones introducidas por   el Acto Legislativo 02 de 2004, pero aún no las que luego generó la aprobación   del Acto legislativo 02 de 2015.    

[25]  Luego sancionado como Ley 1755 de 2015.    

[26]  Contenido en la Ley 1437 de 2011.    

[27]  Adoptado mediante Ley 1437 de 2011.    

[28]  Artículo 48 de la Ley 734 de 2002, vigente a la fecha con algunas adiciones y   reformas puntuales.    

[30]  Ocho de estas diez conductas se encuentran actualmente definidas como faltas   gravísimas en distintos numerales del artículo 48 antes citado, mientras que   solo una de ellas, la contenida en el numeral 4° del artículo 56 de este   proyecto, aparece actualmente definida como una prohibición, cuya trasgresión,   según lo explicado, implica la comisión de una falta grave o leve, según el   caso, y la restante (numeral 1º del artículo 58) es novedosa.    

[31] Decía   el artículo 48, numeral 2, del Código Disciplinario entonces controlado: “Son faltas gravísimas las   siguientes: […] 2.   Consumir, en el sitio de trabajo o en lugares públicos,   sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o psíquica, asistir al   trabajo en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de   estupefacientes”. Como se observa, su configuración legislativa es igual   en lo relevante a del proyecto de ley objetado y revisado en la presente   oportunidad.    

[32] Por ejemplo, en la sentencia C-089 de 2001 (MP   Alejandro Martínez Caballero. Unánime), al resolver unas objeciones   gubernamentales, la Corte adoptó la siguiente resolución: “Segundo.- Declarar infundada la segunda objeción   formulada al proyecto de ley No.07/99 Senado 97/98 Cámara “Por la cual se   autoriza la emisión de la estampilla   Universidad Distrital Francisco José de Caldas -50 años”, bajo el entendido   de que el artículo 8º del proyecto autoriza a la Contraloría Distrital a ejercer   únicamente el control posterior y selectivo del recaudo, del traslado y de la   distribución de los recursos obtenidos” (énfasis añadido). Del mismo   modo, en la sentencia C-1040 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte   resolvió unas objeciones del siguiente modo: “PRIMERO.- Declarar FUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad   formuladas por el Gobierno Nacional en relación con el artículo 8º del proyecto   de ley No. 105/06 Senado, 176/06 Cámara “Por la cual se dictan algunas   disposiciones sobre el concurso público de acceso a la carrera de notario y se   hacen algunas modificaciones a la Ley 588 de 2000” y, en consecuencia,   declarar INEXEQUIBLE el artículo 8º del mismo proyecto de ley. Así mismo,   declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 9º, en el entendido que esta   ley no es aplicable al concurso que se está realizando en cumplimiento de la   Sentencia C-421 de 2006” (énfasis añadido).    

‘Cfr. sobre este aspecto, entre muchas otras, las   sentencias C-740 de 2003. C-316 de 2008 y C-354 de 2009.    

[34] Sentencia de la   Corte Constitucional C-181 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[35] Aprobado mediante   Ley 74 de 1968 artículo 15-1 que “Nadie será condenado por actos u omisiones   que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho nacional o   internacional. Tampoco se impondrá pena más grave que la aplicable en el momento   de la comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley   dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de   ello”.    

[36] Aprobada mediante   Ley 16 de 1972. El artículo 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos   señala “Principio de legalidad y de retroactividad. Nadie puede ser condenado   por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivas,   según el derecho aplicable. Tampoco puede imponerse pena más grave que la   aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la   comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el   delincuente se beneficiará de ello.”    

[37]Cfr. sentencias C-619 de   2001, C-200 de 2002, T-015 de 2007    

[38] Sentencia C-252 de   2001, C-922 de 2001, C-200 de 2002, C-207 de 2003, C-272 de 2005, T-291 de 2006.    

[39] Ver sentencias   C-592 de 2005 y T-1211 de 2005    

[40]Ver sentencia T-091   de 2006    

[41] Consultar   sentencias T-091 de 2006, T-015 de 2007    

‘”Sentencia de la Corte Constitucional T-434 de 2007,   M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[43]  Sentencia C-438 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[44]  “Artículo 67. Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave o   leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la   extralimitación de las funciones, o la incursión al régimen de prohibiciones,   salvo que la conducta esté prevista como falta gravísima. La gravedad o levedad   de la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el   artículo 47 de este código.”