C-285-16

           C-285-16             

REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE   INSTITUCIONAL-Sustitución parcial de   los principios de separación de poderes, autonomía e independencia judicial que   encuentran expresión en el modelo de autogobierno judicial previsto por el   Constituyente de 1991    

La   Corte concluyó que aunque el Congreso tenía amplias potestades para variar el   modelo de gestión del Poder Judicial, e incluso para suprimir los órganos   creados en la Constitución de 1991 para gobernar y administrar esta Rama del   poder público, el nuevo esquema introducido en el Acto Legislativo desbordó el   poder de reforma constitucional con el que cuenta el Congreso, porque suprimió   el principio de autogobierno judicial, como manifestación del principio de   separación de poderes y del principio de independencia judicial.    

ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE   INSTITUCIONAL-Supresión de la Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, sustituye parcialmente la   Constitución Política de 1991    

REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE   INSTITUCIONAL-Naturaleza, contenido y   alcance    

REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE   INSTITUCIONAL-Parámetros de control    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO   LEGISLATIVO-Alcance de la competencia   de la Corte Constitucional    

ACTOS REFORMATORIOS   DE LA CONSTITUCION-Competencia de la   Corte Constitucional para evaluar la constitucionalidad a la luz de criterios   competenciales    

La Corte estimó que era competente para pronunciarse   sobre las acusaciones en contra del Acto legislativo por el presunto   desbordamiento en el ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso, en   la medida en que la atribución para controlar la constitucionalidad de los actos   reformatorios de la Constitución por vicios de trámite y procedimiento, prevista   en el artículo 241.1 de la Carta Política, comprende la facultad para evaluar   los vicios competenciales derivados de la supresión de los principios   transversales y estructurales del ordenamiento superior.    

DETERMINACION DE LA COMPETENCIA COMO   ELEMENTO FUNDAMENTAL DEL PROCEDIMIENTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia   constitucional    

JUICIO DE SUSTITUCION   DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia   constitucional    

JUICIO DE SUSTITUCION   DE LA CONSTITUCION-Elementos del   ámbito de control/JUICIO   DE SUSTITUCION-Objeto/JUICIO DE SUSTITUCION-Naturaleza y estructura    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO   LEGISLATIVO-Naturaleza y estructura   del escrutinio judicial por exceso en el ejercicio de las facultades de reforma   por parte del constituyente secundario    

PRINCIPIO DE AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Elementos    

En la Constitución de 1991, el principio de   autogobierno judicial comprende tres elementos: (i) Por un lado, la existencia   de una institucionalidad encargada del gobierno y administración del poder   judicial; (ii) por otro lado, se requiere que dichas instancias sean endógenas   al poder judicial, es decir, que se inserten a la estructura de dicho poder;   (ii) y finalmente, estas instancias deben tener la capacidad para dirigir y   gestionar la Rama Judicial considerada como órgano y como función de   administración de justicia.    

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Fundamento, contenido y status/PRINCIPIO DE   SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE   SEPARACION DE PODERES-Constituye un principio transversal del texto   constitucional, no susceptible de ser suprimido o sustituido por el Congreso   mediante un acto legislativo/PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Características/PRINCIPIOS   DE INDEPENDENCIA Y AUTONOMIA JUDICIAL-Características/AUTOGOBIERNO   JUDICIAL-Expresión de autonomía judicial y garantía de la independencia de   los operadores de justicia/AUTOGOBIERNO Y PRINCIPIOS DE SEPARACION DE   PODERES, INDEPENDENCIA Y AUTONOMIA-Relación de conexidad    

PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-Manifestación del principio de separación de poderes y   presupuesto de la función jurisdiccional y del derecho al debido proceso/PRINCIPIO   DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-Concreta el principio de separación de poderes en   el contexto de la administración de justicia, y por esta vía materializa y hace   posible la limitación al poder, la realización de los derechos y la eficacia en   la actuación estatal/PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-Principio   esencial del sistema jurídico    

INDEPENDENCIA JUDICIAL-Instrumentos internacionales    

AUTONOMIA E   INDEPENDENCIA JUDICIAL-Expresión de la separación de poderes    

AUTONOMIA DE LA RAMA JUDICIAL-Alcance    

PRINCIPIO DE AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Contenido y alcance    

AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Fundamento constitucional    

SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA   JUDICATURA-Naturaleza/SALA   ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Estructura/SALA   ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Funciones    

ACTIVIDAD JURISDICCIONAL Y GESTION DE LA RAMA JUDICIAL-Diferenciación    

SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE   LA JUDICATURA-Aunque es   organismo endógeno a la Rama Judicial, sus miembros son independientes y no   tienen ningún vínculo funcional o jerárquico con los operadores de justicia    

AUTOGOBIERNO-Elemento estructural del ordenamiento superior, no   susceptible de ser eliminado por el Congreso mediante Acto Legislativo    

REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE   INSTITUCIONAL-Esquema de gobierno y   administración de la Rama Judicial no satisface los presupuestos mínimos de   autogobierno    

SISTEMA DE AUTOGOBIERNO-Ingredientes para mantener el carácter   endógeno    

Para mantener el carácter endógeno del sistema de   autogobierno, dada la referida separación orgánica, se plantearon, de manera   expresa en la Constitución, tres ingredientes: (i) la conformación del órgano de   autogobierno por magistrados, (ii) elegidos por los órganos que conforman la   cúpula de la jurisdicción y (iii) que tienen como requisito ser abogados y haber   ejercido con buen crédito la profesión. Tales ingredientes no constituyen la   única manera de asegurar el carácter endógeno del órgano de autogobierno, pero   si hacen evidente que, en la concepción del constituyente, esa cualidad es   condición ineludible de la idea de autonomía judicial.       

COMPETENCIAS JURISDICCIONALES-Separación funcional de las competencias   administrativas y de gobierno/CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL-Confusión   entre funciones jurisdiccionales y administrativas/REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE   INSTITUCIONAL-Consecuencias por funciones jurisdiccionales   y de gobierno en unos mismos funcionarios    

CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL-Sistema de atribuciones no guarda   correspondencia con el perfil de los miembros que lo integran    

COMISION INTERINSTITUCIONAL DE LA RAMA   JUDICIAL-Función meramente   consultiva y no de gobernanza judicial    

CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL Y GERENCIA DE   LA RAMA JUDICIAL EN ACTO LEGISLATIVO-Relaciones establecidas impiden la conformación de una   autentica estructura articulada y cohesionada, capaz de conducir el poder   judicial    

ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE   INSTITUCIONAL-Desarticulación del   sistema de gobierno de la Rama Judicial     

ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE   INSTITUCIONAL-Esquema de gobierno se   estructuró a partir de principios opuestos a la prohibición de concentración de   funciones y al equilibrio de poderes    

El nuevo esquema de gobierno se estructuró partir de   principios opuestos a la prohibición de concentración de funciones y al   equilibrio de poderes, en tres sentidos: (i) generando una concentración   indebida de poderes y funciones en los presidentes del Consejo de Estado, de la   Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, que tienen bajo el   actual esquema amplia gama de atribuciones de orden jurisdiccional, legislativo,   electoral, y de gobierno judicial, y quienes por tanto, tienen un poder   determinante en la configuración y en el funcionamiento, no solo de la Rama   Judicial, sino del Estado en general; (ii) provocando un desequilibrio de   poderes al interior del Consejo de Gobierno Judicial, en la medida en que   mientras los presidentes de las altas cortes, el representante de los jueces y   magistrados de tribunal y el representante de los empleados judiciales cumplen   sus funciones de manera ocasional y tienen facultades reducidas en la gobernanza   judicial, el Gerente y  los tres expertos mantienen en el control del   organismo; (iii) finalmente, provocando un desequilibrio entre el Consejo de   Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, ya que aun cuando   formalmente este último se encuentra subordinado al primero, la forma en que se   fue configurado el sistema invirtió la relación, ya que el Gerente tiene un   periodo fijo de 4 años independientemente de su gestión, participa directamente   en el Consejo de Gobierno como miembro del organismo, y debe proveer a este   último el apoyo logístico y administrativo del que este carece. Configurado el   sistema a partir de una directriz contraria al equilibrio de poderes, tanto los   órganos de gobierno y administración como los miembros que la integran carecen   de las condiciones para ejercer con solvencia la dirección del poder judicial y   de la administración de justicia, y se genera una institucionalidad   desestructurada y fragmentada, y por esto mismo, incapaz de realizar y   materializar su objetivo misional.    

ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE   INSTITUCIONAL-Esquema de gobierno y   administración se edifica sobre principios opuestos a los de neutralidad e   imparcialidad en la gestión de la Rama Judicial    

El nuevo esquema de gobierno y administración se   edifica sobre principios opuestos a los de neutralidad e imparcialidad en la   gestión de la Rama Judicial, en la medida en que el órgano de gobierno se   encuentra integrado por los mismos destinatarios de dicha actividad, y porque se   introducen dinámicas gremialistas en las que los presidentes de las altas cortes   y los representantes de los jueces y magistrados de tribunal y de los empleados   judiciales, actúan y deciden en función de los intereses y necesidades del   sector al que pertenecen y representan.  Lo propio puede afirmarse de la   Gerencia de la Rama Judicial, ya que el Gerente hace parte del Consejo de   Gobierno Judicial, y por ende, participa en el órgano que fija las directrices   que él mismo debe ejecutar, y que contra su gestión.    

ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE   INSTITUCIONAL-Sustrajo a los órganos   de Gobierno y administración de la Rama Judicial  de las herramientas para   conducir el poder judicial    

El Acto Legislativo 02 de 2015 sustrajo a   los órganos de gobierno y administración de la Rama Judicial de las herramientas   para poder conducir el poder judicial: (i) primero, aunque la administración de   justicia funciona de manera permanente, el Consejo de Gobierno funciona de   manera intermitente y ocasional; (ii) segundo, este mismo órgano carece de todo   soporte operativo, logístico y administrativo, ya que todas las dependencias de   la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura entraron a formar   parte de la Gerencia; (iii) tercero, el perfil de los miembros que integran el   Consejo de Gobierno es inconsistente con las funciones que les fueron asignadas,   tal como ocurre con los jueces y magistrados del Consejo a los que se les   atribuyeron competencias que requieren conocimientos, habilidades y destrezas de   orden técnico, o con los expertos de dedicación exclusiva del Consejo, que   participan en labores propias de operadores de justicia; (iv) aunque la   administración de justicia tiene presencia en todo el país, el Consejo de   Gobierno no tiene presencia en las distintas entidades territoriales, pues los   consejos seccionales se integraron a la Gerencia de la Rama Judicial. De este   modo, se creó una institucionalidad incapaz de gestionar el sistema de justicia.    

Referencia: Expediente   D-10990    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos   15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 2 de 2015, “por medio   del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional   y se dictan otras disposiciones”    

Actor: Carlos Santiago Pérez Pinto    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá D. C., 1 de junio de dos mil dieciséis (2016)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio   de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia con   fundamento en los siguientes    

I.                               ANTECEDENTES    

1.     La demanda de inconstitucionalidad    

1.1.          Normas demandadas    

En   ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, el ciudadano Carlos   Santiago Pérez Pinto presentó demanda de inconstitucionalidad contra los   artículos 15 (parcial), 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 02 de   2015, cuyo texto se transcribe y subraya a continuación:    

“ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015    

(Julio 1º)    

Diario Oficial   No. 49.560 de 1 de julio de 2015    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por medio del   cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y   se dictan otras disposiciones.    

ARTÍCULO 15. El artículo 254 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 254. El Gobierno y la   administración de la Rama Judicial estarán a cargo del Consejo de Gobierno   Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial. Estos órganos ejercerán   las funciones que les atribuya la ley con el fin de promover el acceso a la   justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la tutela judicial efectiva y la   independencia judicial.    

El Consejo de Gobierno Judicial es el   órgano, encargado de definir las políticas de la Rama Judicial de acuerdo con la   ley y postular las listas y ternas de candidatos que la Constitución le ordene.   También corresponde al Consejo de Gobierno Judicial regular los trámites   judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en   los aspectos no previstos por el legislador; expedir el reglamento del sistema   de carrera judicial y de la Comisión de Carrera Judicial, cuya función será la   vigilancia y control de la carrera; aprobar el proyecto de presupuesto de la   Rama Judicial que deberá ser remitido al Gobierno; aprobar el mapa judicial;   definir la estructura orgánica de la Gerencia de la Rama Judicial; supervisar a   esta entidad, y rendir cuentas por su desempeño ante el Congreso de la República.    

El Consejo de Gobierno Judicial estará   integrado por nueve miembros: los Presidentes de la Corte Constitucional, de la   Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; el gerente de la Rama   Judicial, quien deberá ser profesional con veinte años de experiencia, de los   cuales diez deberán ser en administración de empresas o en entidades públicas, y   será nombrado por el Consejo de Gobierno Judicial para un período de cuatro   años; un representante de los magistrados de los Tribunales y de los jueces,   elegido por ellos para un periodo de cuatro años; un representante de los   empleados de la Rama Judicial elegido por estos para un periodo de cuatro años;   tres miembros permanentes de dedicación exclusiva, nombrados por los demás   miembros del Consejo de Gobierno Judicial, para un período de cuatro años.   Ninguno de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial podrá ser reelegido.    

Los miembros permanentes de dedicación   exclusiva mencionados en el inciso anterior estarán encargados de la planeación   estratégica de la Rama Judicial y de proponer al Consejo de Gobierno Judicial,   para su aprobación, las políticas públicas de la Rama Judicial. Deberán tener   diez años de experiencia en diseño, evaluación o seguimiento de políticas   públicas, modelos de gestión o administración pública. En su elección se deberá   asegurar la diversidad de perfiles académicos y profesionales.    

ARTÍCULO 16. El artículo 255 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 255. La Gerencia de la Rama   Judicial es un órgano subordinado al Consejo de Gobierno Judicial y estará   organizada de acuerdo con el principio de desconcentración territorial.    

La Gerencia de la Rama Judicial es la   encargada de ejecutar las decisiones del Consejo de Gobierno Judicial, proveer   apoyo administrativo y logístico a este órgano, administrar la Rama Judicial,   elaborar para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial el proyecto de   presupuesto que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con   la aprobación que haga el Congreso, elaborar planes y programas para aprobación   del Consejo de Gobierno Judicial, formular modelos de gestión e implementar los   modelos procesales en el territorio nacional, administrar la Carrera Judicial,   organizar la Comisión de Carrera Judicial, realizar los concursos y vigilar el   rendimiento de los funcionarios y los despachos. El Gerente de la Rama Judicial   representará legalmente a la Rama Judicial. Ejercerá las demás funciones que le   atribuya la ley.    

ARTÍCULO 17. Deróguese el artículo 256 de la Constitución Política.    

ARTÍCULO 18. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional deberá presentar antes   de 1o de octubre de 2015 un proyecto de ley estatutaria para regular el   funcionamiento de los órganos de gobierno y administración judicial.    

Las siguientes disposiciones regirán hasta   que entre en vigencia dicha ley estatutaria:    

l. Los órganos de gobierno y administración   judicial serán conformados así:    

a) Los miembros del Consejo de Gobierno   Judicial deberán ser designados o electos dentro de dos meses contados a partir   de la entrada en vigencia de este Acto Legislativo. Las elecciones del   representante de los magistrados de tribunal y los jueces y del representante de   los empleados judiciales serán realizadas por voto directo de sus pares de la   Rama Judicial. Las elecciones serán organizadas por la Comisión   Interinstitucional de la Rama Judicial.    

b) Los miembros permanentes y de dedicación   exclusiva del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser elegidos dentro del plazo   de dos meses posteriores a la elección o designación de los demás miembros del   primer Consejo de Gobierno Judicial.    

Para la primera conformación del Consejo de   Gobierno Judicial, uno de los tres miembros permanentes y de dedicación   exclusiva será elegido para un período de dos años, y otro será elegido para un   período de tres años.    

c) Para el primer Consejo de Gobierno   Judicial, los miembros de este, excluyendo el Gerente de la Rama Judicial,   tendrán un plazo de dos meses a partir de su elección, para elegir al Gerente de   la Rama Judicial.    

d) La Dirección Ejecutiva de Administración   Judicial en adelante se denominará Gerencia de la Rama Judicial y todas las   dependencias de aquella formarán parte de esta. Todas las dependencias adscritas   a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura pasarán a formar   parte de la Gerencia de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo que disponga la   ley o el Consejo de Gobierno Judicial.    

e) La Comisión Interinstitucional de la Rama   Judicial y la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,   continuarán ejerciendo sus funciones hasta que sea integrado el Consejo de   Gobierno Judicial y sea elegido el Gerente de la Rama Judicial. Estos órganos   deberán realizar una rendición de cuentas sobre el ejercicio de sus funciones   contempladas en la ley dentro de los dos meses siguientes a la entrada en   vigencia del presente Acto Legislativo.    

f) Las Salas Administrativas de los Consejos   Seccionales de la Judicatura y las Direcciones Ejecutivas Seccionales de   Administración Judicial continuarán ejerciendo sus funciones hasta que se expida   la ley estatutaria. También ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996.    

g) Se garantizarán, sin solución de   continuidad, los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las Salas   Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, mediante la   incorporación, transformación o vinculación en cargos de las corporaciones   judiciales o cualquier otro de igual o superior categoría, según lo defina la   ley estatutaria. También se garantizan los derechos de carrera de los empleados   del Consejo Superior de la Judicatura.    

h) Los concursos de méritos que en la   actualidad adelanta la Unidad de Carrera Judicial seguirán su trámite por parte   de la Gerencia de la Rama Judicial sin solución de continuidad.    

2. Mientras se expide la ley estatutaria, el   Consejo de Gobierno Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo 79, numerales 1, 2, 4, 5, 6 y 7; artículo 85, numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19, 22, 25, 27   y 29; artículo 88, numerales 2 y 4; y artículo 97, numerales 1 y 2 de la Ley 270 de 1996.   Además reglamentará provisionalmente los procesos de convocatoria pública que   deba adelantar la Gerencia de la Rama Judicial.    

3. Mientras se expide la ley estatutaria, la   Gerencia de la Rama Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo 79, numeral 3; artículo 85, numerales 1, 3, 4, 8, 11, 12, 14, 15, 16,   17, 20, 21, 24 y 28; artículo 88, numeral 1; artículo 99, numerales 1 a 9; y será la autoridad   nominadora para los cargos previstos en el artículo131, numeral 9 de la Ley 270 de 1996. Las   funciones previstas en el artículo 85, numerales 8 y 11, serán ejercidas bajo la   supervisión de la Comisión de Carrera.    

4. La Escuela Judicial “Rodrigo Lara   Bonilla” ejercerá, además de las funciones ya asignadas a ella, la prevista en   el artículo 85, numeral 23, de la Ley 270 de 1996.    

5. Las Altas Cortes y los Tribunales   continuarán ejerciendo la función de autoridad nominadora prevista en el   artículo 131, numerales 5 y 7 de la Ley 270 de 1996. En   el ejercicio de esta función deberán respetar siempre las listas de elegibles.    

6. La autoridad nominadora para las   Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial. La autoridad nominadora para las Salas Administrativas de   los Consejos Seccionales de la Judicatura, mientras subsistan, será el Consejo   de Gobierno Judicial.    

7. Las autoridades nominadoras previstas en   el artículo 131, numerales 1, 2, 3, 4 y 8 de la Ley de 270   de 1996 continuarán ejerciendo esta función.    

Quedan derogados los numerales 3, 4, 5 y 7   del artículo 97 y el numeral 6 del artículo 131 de la Ley 270 de 1996.    

ARTÍCULO 19. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 257. La Comisión Nacional de   Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los   funcionarios y empleados de la Rama Judicial.    

Estará conformada por siete Magistrados,   cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas   por el Consejo de Gobierno Judicial previa convocatoria pública reglada   adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial, y tres de los cuales serán   elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la   República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de   ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser   Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.    

Los Magistrados de la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.    

Podrá haber Comisiones Seccionales de   Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.    

La Comisión Nacional de Disciplina Judicial   será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados   en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta   función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.    

PARÁGRAFO. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial   y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para   conocer de acciones de tutela.    

PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia   del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales   Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la   Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros   de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los   Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones   Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de   los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos   Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su   cargo, sin solución de continuidad.    

(…)    

ARTÍCULO 26. CONCORDANCIAS, VIGENCIAS Y   DEROGATORIAS. Sustitúyase la expresión “Consejo   Superior de la Judicatura” por la de “Comisión Nacional de Disciplina Judicial”   en el artículo 116 de la Constitución Política.    

Sustitúyase la expresión “Consejo Superior   de la Judicatura” por la de “Consejo de Gobierno Judicial” en el artículo 156 de la Constitución Política.    

Elimínese la expresión “y podrán ser   reelegidos por una sola vez” en el artículo 264 de la Constitución Política.    

Elimínese la expresión “Podrá ser reelegido   por una sola vez y” en el artículo 266 de la Constitución Política.    

La Comisión de Investigación y Acusación de   la Cámara de Representantes mencionada en el artículo 178 de la Constitución Política, no será una de   las comisiones permanentes previstas en el artículo 142 de la misma.    

Sustitúyase el encabezado del Capítulo 7o   del Título VIII con el de “Gobierno y Administración de la Rama Judicial”.    

Deróguese el artículo 261 de la Constitución Política y reenumérese el   artículo 262 que pasará a ser el 261.”.    

1.2.          Cargos    

1.2.1.  Según el demandante, el   nuevo modelo de gobierno y administración de la Rama Judicial previsto en el   Acto Legislativo 02 de 2015 suprimió los principios esenciales del texto   constitucional que orientaron la definición de la estructura del Estado en   general, y la del Poder Judicial en especial: la independencia y la autonomía   judicial.    

1.2.2.  A juicio del actor,   estos dos principios son elementos definitorios del ordenamiento superior que no   podían ser sustituidos o eliminados por el Congreso mediante un Acto   Legislativo, ya que constituyeron el fundamento de la organización del Estado,   de las relaciones entre los poderes públicos y de la configuración especial de   la Rama Judicial.    

Según el peticionario, la revisión del   proceso constituyente revela que los principios de autonomía y de independencia   judicial irradiaron todo el modelo de Estado previsto en la Constitución de   1991, modelo que por lo demás, estaría orientada a materializar los principios y   derechos constitucionales.    

Es así como en el marco del proceso   constituyente, el entonces Presidente de la República César Gaviria y los   asambleístas Álvaro Gómez Hurtado y Jaime Fajardo Landaeta habrían insistido en   la necesidad de dotar al Poder Judicial de estas dos garantías, y de crear unos   órganos capaces de gobernarlo y conducirlo autónomamente, sin interferencias de   otros actores externos a la misma Rama. Así, el entonces Presidente de la   República sostuvo que “para revitalizar el poder judicial, la propuesta de   reforma planea la creación de organismos autónomos de dirección, administración   y manejo de su presupuesto, y abre las posibilidades para que se ejerza la   potestad reglamentaria en materias relacionadas con su propia organización   administrativa”. Por su parte, el asambleísta Jaime Fajardo Landaeta afirmó   que la creación del Consejo Superior de la Judicatura respondía la necesidad de   existiese un órgano dentro de la propia Rama Judicial asumiera las funciones   atinentes a la conducción de este órgano, que antes se encontraban dispersas en   distintas instancias gubernamentales: “El Consejo Superior de la Judicatura   ha sido concebido como una unidad jurídico-administrativa que englobe aquellas   funciones, hoy dispersas, en las cuales se afiance la eficacia de la   administración de justicia (…) se trata de una auténtica creación de derecho   público, con autonomía constitucionalmente consagrada, para que englobe también   la capacidad jurisdiccional inherente a su condición de ser un tribunal   disciplinario (…) La unidad que se busca pretende convertir al Consejo en la   institución responsable del funcionamiento integral de la administración de   justicia. Por eso reúne, contrariando la dispersión que siempre ha existido,   funciones tan disímiles como las de servir de instancia en asuntos   disciplinarios relacionados con jueces y abogados, la de actualizar y vigilar la   operación de la carrera administrativa, la de utilizarla para el suministro de   candidatos a las posiciones judiciales, la de arreglar conflictos   jurisdiccionales y la de preparar y ejecutar el presupuesto de toda la Rama”.   De este modo, entonces, los principios de independencia y de autonomía judicial   habrían inspirado al constituyente para definir la estructura y el   funcionamiento del Estado y de los poderes públicos.    

Asimismo, la fundamentalidad de la   independencia y de autonomía judicial se derivaría, a juicio del demandante, del   propio texto constitucional, en la medida en que ambas directrices irradiaron   todo el ordenamiento superior.    

Es así como el demandante reseña las   disposiciones constitucionales que serían la expresión o materialización de los   referidos principios. Como el artículo el artículo 113 superior, que establece   el principio de separación de poderes, y los preceptos que crearon el Consejo   Superior de la Judicatura, órgano de la propia Rama Judicial encargado de su   conducción, para finalmente concluir que a todo el diseño institucional del   Estado subyacen los referidos principios de independencia y autonomía judicial.    

1.2.3.  Pese a lo anterior, el nuevo modelo   de gobierno y administración del Poder Judicial previsto en el Acto Legislativo   02 de 2015 habría trastocado definitivamente estos dos elementos estructurales   de la Constitución.    

En primer lugar, el nuevo diseño institucional   favoreció un clima de dependencia de la Rama Judicial frente a las dos ramas del   poder público y al interior de la propia rama judicial, así: (i) de una parte,   los miembros del Consejo de Gobierno Judicial ya no son de dedicación exclusiva,   porque cumplen fundamentalmente funciones judiciales; es el caso de los   presidentes del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte   Constitucional, que tienen ante rol un rol judicial, además del rol propio de la   presidencia de la respectiva corporación; lo propio ocurre con el representante   de los jueces y de los magistrados de tribunales, que desarrollan actividades   jurisdiccionales en su calidad de juez o de magistrado, y con el representante   de los empleados judiciales, que se dedica a otras labores ajenas a la dirección   de la Rama Judicial: “los miembros del Consejo ya no son funcionarios de   dedicación permanente sino accidental, como accidental y temporal es la dignidad   de ser presidente de una Alta Corte, a tal punto que en algunos casos, las   respectivas Corporaciones Judiciales tardan incluso años en elección de quien   los va a representar, sino que se despojan de su condición de jueces para   cumplir la función administrativa, por lo cual no se cumple el presupuesto de   dedicación exclusiva en la función administrativa; (ii) también se avala   expresamente la facultad del Ejecutivo para intervenir en la gestión de la Rama   Judicial, pues los ministros del despacho y los directores de departamentos   administrativos pueden participar en las reuniones del Consejo de Gobierno   Judicial; este tipo de mediación interfiere directamente con el funcionamiento   autónomo del Poder Judicial, pues significa que las instancias gubernamentales   pueden interferir en la conducción de un poder que debería funcionar separada y   autónomamente de los demás; (iii) tampoco se da continuidad a la gestión de la   rama judicial, como quiera que el Consejo de Gobierno Judicial se encuentra   integrado por los presidentes de las altas corporaciones judiciales, y estos   ejercen la dignidad por un solo año; (iv) finalmente, el gerente de la Rama   Judicial cumple dos roles incompatibles entre sí, como es la participación en el   Consejo de Gobierno Judicial, que define las políticas en la gestión del Poder   Judicial, y la ejecución de tales directrices; este doble rol afecta la   conducción de la administración de justicia, pues “el control que debería   radicarse en el órgano colegiado, queda radicado en el mismo órgano controlado”.        

Pero además, el nuevo modelo de gestión de   la Rama Judicial corresponde en su integridad al sistema pre-constituyente   previsto en el Decreto 052 de 1987, que justamente fue eliminado de manera   consciente y deliberada en la Constitución de 1991, para dotar a la Rama   Judicial de la autonomía interna y externa de la que carecía hasta entonces.    Dentro de este viejo esquema,  el órgano encargado de la gestión de la Rama   Judicial, el denominado Consejo Superior de la Administración de Justicia,   estaba integrado por delegados de la Corte Suprema, del Consejo de Estado y del   Tribunal Disciplinario, así como por un representante de los funcionarios de la   Rama Jurisdiccional y de los empleados judiciales. En este orden de ideas, si el   esquema institucional plasmado en la Constitución de 1991 respondió al objetivo   de dotar de independencia y autonomía a la Rama Judicial, por oposición al   existente con anterioridad, y si el Acto Legislativo 02 de 2015 retornó a este   último esquema, la forzosa conclusión es que el constituyente secundario no solo   suprimió un organismo constitucional, sino también que, al hacerlo, lo hizo en   perjuicio de los principios de autonomía y de independencia que inspiraron al   Constituyente de 1991: “El Consejo Superior de la Judicatura nació con la   Constitución Política de 1991 y fue creado para darle independencia a la Rama   Judicial, la cual se pierde para retornar al modelo preconstitucional de 1886 “[1].    

1.2.4.  A partir de las   consideraciones anteriores, el accionante concluye que el los preceptos   demandados del Acto Legislativo 02 de 2015 adolecen de un vicio competencial, en   la medida en que el Congreso se excedió en el ejercicio del poder de reforma, al   sustituir principios esenciales de la Carta Política que no eran susceptibles de   ser eliminados mediante por el constituyente en un acto legislativo, como son   los principios de independencia y de autonomía judicial.    

1.3.          Solicitud    

De acuerdo con las consideraciones   anteriores, el accionante presenta dos solicitudes: (i) por un lado, debido a la   necesidad imperiosa de preservar la intangibilidad de la Carta Política, que   habría sido puesta en peligro por el Congreso de la República al expedir el acto   legislativo demandado, y debido a que como consecuencia de ello se provoca un   grave perjuicio al erario público y a los servidores de la Rama Judicial, se   solicita a la Corte decretar la suspensión del Acto Legislativo impugnado; (ii)   y por otro lado, se solicita la declaratoria de inexequibilidad simple de los   artículos 15, 16, 17, 18 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015.    

2.      Trámite procesal    

Mediante Auto del día 2 de octubre de 2015,   el magistrado sustanciador rechazó por improcedente la solicitud de medida   provisional, y admitió la demanda. En consecuencia con ello, en el auto se   dispuso:    

–                      Correr traslado de la   demanda al Procurador General de la Nación, para la presentación del   correspondiente concepto.    

–                      Fijar en lista las   disposiciones atacadas, para que su impugnación o defensa por cualquier   ciudadano.    

–                      Comunicar de la   iniciación del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del   Congreso, al Consejo Superior de la Judicatura, al Ministerio de Justicia y del   Derecho, a la Corte Suprema de Justicia, al Consejo de Estado y a la Dirección   Ejecutiva de Administración Judicial, para su pronunciamiento sobre las   pretensiones de la demanda.    

–                      Invitar a las siguientes   instituciones, para que se pronuncien sobre las pretensiones de la demanda o   sobre aspectos particulares de la misma: (i) las facultades de Derecho de la   Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, de los Andes, Sabana,   Nacional de Colombia, Libre y de Antioquia; (ii) La Corporación Excelencia en la   Justicia, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Comisión Colombiana de   Juristas, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal Constitucional y el Centro   de Estudios Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia); (iii) la Asociación   Nacional de Trabajadores del Sistema Judicial Colombiano y Afines (Asonal   Judicial); (iv) el Colegio Nacional de Defensores Públicos, la Corporación de   Jueces y Magistrados de Colombia y la Corporación Nacional de Abogados   (CONALBOS); (iv) la Red de Veedurías de Colombia.    

–                      Rechazar por   improcedente la solicitud de medida provisional.    

3.      Intervenciones    

3.1.     Intervenciones que solicitan un fallo inhibitorio (Presidencia de la República[2], Ministerio de   Justicia[3],   Ministerio del Interior[4],   Fiscalía General de la Nación[5]  y Gerardo Antonio Duque Gómez[6])    

Los referidos intervinientes identificaron tres tipos   de deficiencias en el escrito de acusación que, a su juicio, tornarían inviable   el juicio de validez, tal como se explica a continuación.    

3.1.1. La primera falencia consistiría en que la   demanda se estructura en función de un presunto vicio que, sin embargo, se   encuentra respaldo expresamente en el propio texto constitucional. En efecto,   los cargos del escrito de acusación se sustentan en una supuesta falta de   competencia del Congreso para modificar la Carta Política, pero el mismo   ordenamiento constitucional habilita a este órgano para reformarla, según se   establece en el artículo 374 de la Carta Política[7].   Y como la propia Constitución permite expresa e inequívocamente su reforma por   la vía que hoy se cuestiona en el proceso, no tendría sentido un pronunciamiento   frente a este señalamiento.    

3.1.2. En segundo lugar, el accionante habría fallado   al identificar los componentes básicos del juicio de sustitución con fundamento   en los cuales se justifica la pretendida declaratoria de inexequibilidad.    

3.1.2.1.                  De una parte, con respecto al pilar   esencial de la Carta Política que habría sido sustituido en el Acto Legislativo   demandado, se encuentran los siguientes problemas:    

(i)                En la demanda se sostendría   indistintamente, y de manera ambigua y equívoca, que el pilar fundamental objeto   de la suplantación corresponde a la organización del Estado, al Consejo Superior   de la Judicatura, y a la autonomía e independencia de la Rama Judicial, sin que   en el escrito de acusación se suministren elementos de juicio para establecer   con respecto a cuál de todos ellos debe adelantarse el juicio de sustitución[8].    

(ii)              Pero no solo no se habría precisado   el eje fundamental de la Carta Política que fue suprimido en la reforma   constitucional, sino que además, ninguno de los muchos  que se señalan en   la demanda podría servir como estándar analítico o como parámetro de validez del   acto legislativo.    

Así por ejemplo, aunque el accionante reitera en   distintas ocasiones que el pilar fundamental que fue sustituido es la estructura   del Estado, la reforma constitucional no podría ser valorada a la luz de este   criterio, ya que el diseño institucional específico plasmado en la Carta   Política no constituye un elemento esencial e inamovible, porque sólo tiene este   carácter la necesidad de que exista una estructura orgánica que permita la   realización de los fines estatales. Así las cosas, como en la reforma   constitucional cuestionada no eliminó ni suprimió la estructura estatal como   tal, y únicamente se alteró una pieza específica de un modelo institucional   particular cuya configuración podía ser objeto de alteraciones, y como al   suprimirse el Consejo de la Judicatura se crearon nuevas instancias que   asumieron su rol institucional, no sería posible adelantar el juicio de   sustitución propuesto por el demandante[9].   Tampoco podría considerarse que el principio axial es el Consejo Superior de la   Judicatura como tal, porque se trata tan solo de un órgano instrumental a los   fines esenciales del Estado, fines que además pueden materializarse a través de   múltiples fórmulas y esquemas institucionales, y no solo a través del modelo   plasmado en el texto constitucional original[10].    

(iii)           De igual modo, el accionante   tampoco habría indicado las razones por las que alguno de los elementos   anteriores constituye un eje definitorio del ordenamiento constitucional, y las   razones por las que, por consiguiente, al constituyente secundario le estaría   vedada la posibilidad de suprimirlo o sustituirlo. Por el contrario, el actor   asume sin fórmula de juicio que la organización del Estado, que el Consejo   Superior de la Judicatura, que los principios que orientan la configuración del   poder estatal, y que la autonomía e independencia del Poder Judicial son   elementos esenciales del texto constitucional, y que por tanto, ninguno de estos   podría ser alterado por el Congreso mediante un Acto Legislativo[11].    

3.1.2.2.                  Pero incluso prescindiendo de la   deficiencia anterior, y asumiendo que el pilar fundamental objeto de la   sustitución se encuentra individualizado correctamente, en la demanda tampoco se   identifican los componentes normativos del Acto Legislativo 02 de 2015 que   explican la supresión del referido componente esencial de la Carta Política[12].    

Así por ejemplo, el demandante no habría especificado   las medidas específicas contenidas en la reforma constitucional que habrían   trastocado los principios de independencia y de autonomía judicial[13]. Es así como   el actor sostiene que bajo el actual régimen, los miembros del Consejo de   Gobierno Judicial no se dedican de manera permanente y exclusiva a la dirección   de la Rama Judicial, pero no explica en qué sentido esta circunstancia tiene la   potencialidad de hace nugatorios los referidos principios. Asimismo, el   accionante afirma que el acto legislativo prevé la interferencia del Ejecutivo   en el funcionamiento de la Rama Judicial; sin embargo, como quiera que la   fórmula específica a través de la cual al algunos miembros del gobierno nacional   pueden participar en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial debe ser   definida por una ley estatutaria, sujeta al control constitucional   correspondiente, tampoco es posible derivar de la previsión normativa acusada la   sustitución de los pilares fundamentales del ordenamiento constitucional[14].    

3.1.3. Finalmente, el accionante habría confundido el juicio de sustitución que   opera frente a las reformas constitucionales, con el control material del   sistema jurídico, asumiendo erróneamente que cualquier alteración al texto   constitucional por vía de un Acto Legislativo configura, por sí misma, una   sustitución de la Carta Política. Es así como el ejercicio argumentativo de la   demanda está orientado, no a demostrar que el nuevo diseño institucional de la   Rama Judicial subvierte un componente esencial de la Constitución que era   inamovible, sino a identificar los cambios puntuales en el modelo acogido, como   si las alteraciones al régimen constitucional fuesen, por sí mismos,   inconstitucionales. En este orden de ideas, como quiera que la demanda parte de   este error de base, error que, por lo demás, tornaría inviable no solo esta   reforma constitucional sino cualquier otra, no es posible adelantar el análisis   propuesto en el escrito de acusación[15].    

3.2.          Intervenciones que solicitan   la declaratoria de exequibilidad (Academia Colombiana de Jurisprudencia[16],   Ministerio de Justicia y del Derecho[17],   Ministerio del Interior[18],   Universidad de la Sabana[19],   Fiscalía General de la Nación[20],   Corporación Excelencia en la Justicia[21],   Gerardo Antonio Duque Gómez[22])    

Los intervinientes anteriores estiman que las   acusaciones del demandante son infundadas y que, por tanto, los preceptos   demandados deben ser declarados exequibles por los cargos analizados.      

La defensa de esta línea se estructura a partir de tres   tipos de análisis, referidos a la naturaleza, contenido y alcance del control de   las reformas constitucionales, de los principios de independencia y de autonomía   judicial como parámetros para valorar el acto legislativo demandado, y del nuevo   modelo de gestión de la Rama Judicial establecido en dicho acto,   respectivamente, a efectos de demostrar  que las acusaciones de la demanda   obedecen a una comprensión manifiestamente inadecuada de estos elementos.    

A continuación se relacionan y sintetizan los   respectivos argumentos.    

3.2.1. Consideraciones sobre el control de las reformas constitucionales por   vicios asociados a su contenido    

Un primer grupo de argumentos se orienta a precisar los   criterios para valorar la constitucionalidad de las reformas constitucionales, y   a descartar las conclusiones del accionante sobre la base de tales   puntualizaciones. Es así como se hacen los siguientes planteamientos:    

(i)                De un lado, se afirma que el   escrutinio judicial de las reformas constitucionales se debe efectuar teniendo   como referente de análisis, o bien las denominadas “cláusulas   supraconstitucionales de eternidad”, que pueden ser modificadas pero nunca   derogadas o suprimidas, o bien las denominadas “cláusulas pétreas”, que no   pueden ser objeto de intervención por el constituyente secundario. No obstante,   tanto las unas como las otras sólo pueden ser creadas por el constituyente   primario, tal como ocurre con las cláusulas de eternidad de la Ley Fundamental   de Bonn, relativas a la dignidad humana, a los derechos fundamentales y a la   forma de estado federal, cuyo status y cuya inamovilidad fue establecida en el   propio texto constitucional, y no posteriormente por la vía judicial mediante   una calificación caprichosa del juez constitucional.    

En esta oportunidad, sin embargo, se plantea el debate   frente a un elemento normativo de la Constitución de 1991 que no constituye ni   una cláusula de eternidad ni una cláusula pétrea, en tanto el constituyente   primario no le otorgó este status. Por este motivo, el juez constitucional no se   encuentra habilitado para conferir de manera unilateral y antidemocrática el   carácter de cláusula de eternidad a las normas constitucionales que crearon el   Consejo Superior de la Judicatura, por lo que el juicio de sustitución propuesto   por el accionante, carece de todo referente normativo[23].    

(ii)              Asimismo, el escrutinio judicial de   las reformas constitucionales tiene unos estándares distintos de los operan   cuando se efectúa el control material de la legislación, pues el referente del   juicio de sustitución son los elementos estructurales y no contingentes de la   Carta Política, y en todo caso se trata de un control de ultima ratio y de   máximos¸ para no bloquear los legítimos procesos de renovación   constitucional.    

En este caso, sin embargo, el Consejo Superior de la   Judicatura es únicamente un elemento contingente del ordenamiento constitucional   referido a un arreglo institucional específico de la estructura del Estado, y   por tanto, con fundamento en éste no es posible valorar la legitimidad de la   reforma constitucional[24].    

(iii)           El control de las reformas   constitucionales debe ser flexible y debe permitir los ajustes frente a   componentes normativos del ordenamiento superior que han demostrado ser   inconvenientes. En este entendido, la estructura de la administración de   justicia no puede ser considerada como un componente inamovible de la Carta   Política, como propone el accionante, sino que tal carácter se predica   únicamente de los principios básicos a la luz de los cuales se configuró la Rama   Judicial, como el principio de separación de poderes, los cuales no fueron   suprimidos dentro del nuevo diseño institucional previsto en el Acto Legislativo   02 de 2015, porque el mismo se orientó a superar las falencias operativas en la   gestión y administración de la Rama Judicial, ocasionadas por el esquema   institucional previsto en la Carta de 1991[25].    

3.2.2. Consideraciones sobre los principios de autonomía e independencia   judicial    

La segunda línea argumentativa de los intervinientes se   orienta a precisar el contenido y el alcance de los principios de autonomía e   independencia judicial como estándar del  control constitucional, a efectos de   demostrar que tales principios no fueron anulados en la reforma atacada.    

En este sentido, se hacen las siguientes   puntualizaciones: (i) el nivel de protección de la autonomía y de la   independencia depende del tipo de función ejercida por la Rama Judicial, y de la   forma en que ésta se proyecta frente a otros órganos y poderes. En este sentido,   cabe distinguir cuatro tipos de independencia: (i) la independencia externa   frente a funciones judiciales, cuya garantía es absoluta y plena; (ii) la   independencia interna frente a funciones administrativas, cuya tutela es tan   solo relativa, y que además se articula con el principio de colaboración   armónica con los otros poderes públicos, (iii) la independencia interna   frente a funciones judiciales, cuyo amparo también debe ser absoluto; (v) y   la independencia externa frente a funciones administrativas, cuya   protección es tan solo moderada o relativa. En este orden de ideas, la reforma   al modelo de gobierno y administración de la Rama Judicial no representa una   amenaza para los referidos principios, puesto que el nuevo esquema plasmado en   la reforma constitucional no versa sobre el ejercicio de las funciones   judiciales de los operadores jurídicos, sino tan solo sobre las de orden   administrativo, frente a las cuales la independencia tiene unos estándares y un   espectro de protección disminuido[26].    

Asimismo, se distinguen tres facetas de la   independencia judicial: (i) la independencia como imparcialidad, es   decir, como la desvinculación del juez frente a las partes, en cuyo caso, tiene   un alcance absoluto e incondicionado; (ii) la independencia como autonomía   funcional, es decir, como la libertad del operador jurídico frente a otros   jueces de igual o superior jerarquía; esta dimensión de la independencia tiene   un alcance relativo, en la medida en que puede ser limitada para hacer viable el   control de la interpretación del derecho positivo mediante mecanismos como la   apelación, la consulta y la casación, y por la necesidad de garantizar la   sujeción de los jueces al precedente vertical y al propio precedente; (iii)   finalmente, la independencia como autonomía orgánica o insularidad política,   que implica la separación de la judicatura frente a las instituciones políticas   y frente al público en general; esta modalidad de independencia también es   relativa, ya que en virtud del principio de transparencia en la gestión pública,   del control democrático de la función judicial, y de los derechos fundamentales   de las personas, los actores externos tienen la potestad para intervenir en el   ejercicio de la función judicial.    

La reforma constitucional, por su parte, no se refiere   a las dos primeras forma de independencia judicial, y únicamente tiene   repercusión en la tercera; sin embargo, como quiera que el actor no señala las   razones por las que las medidas adoptadas por el constituyente secundario   podrían anular este principio, y como quiera que tampoco es clara la forma en   que el cambio de una institución por otra podría afectar la insularidad   orgánica, la solicitud de declaratoria de inexequibilidad no está llamada a   prosperar[27].    

3.2.3. Consideraciones sobre la compatibilidad entre el contenido de la reforma   constitucional y los principios de autonomía e independencia de la Rama   Judicial.    

Finalmente, un tercer núcleo de argumentos apunta a   precisar la naturaleza, el alcance y la finalidad de los preceptos demandados, a   efectos de demostrar que su contenido es compatible con los principios de   autonomía e independencia judicial, tal como se explica a continuación:    

(i)                   De una parte, algunos de los   intervinientes precisan la naturaleza de los cambios introducidos en el Acto   Legislativo 02 de 2015, y a partir de estas puntualizaciones descartan la   presunta sustitución planteada por el demandante. En este sentido se señala lo   siguiente: (a) se trata de modificaciones puntuales, accesorias y específicas,    y en todo caso referidas a cuestiones de orden institucional y orgánico, sobre   los entes encargados del gobierno y administración de la Rama Judicial; no se   trata, por tanto, de un cambio radical o de un viraje en el modelo de   administración de justicia; y tratándose de alteraciones de este tipo, no podría   configurarse la supresión de un pilar fundamental de la Constitución que el   accionante alega[28];   (b) en términos generales, la reforma constitucional introdujo cambios de orden   nominal y no de orden sustantivo, ya que las medidas se orientan a suprimir un   órgano (el Consejo Superior de la Judicatura) y a sustituirlo por otro u otros   que asumen el mismo rol institucional y sus mismas funciones (el Consejo de   Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial); y en la medida en que se   trata de cambios que carecen de trascendencia sustantiva, no podría haberse   subvertido ningún pilar fundamental del texto constitucional[29].    

(ii)              De otro lado, se señalan los fines   que subyacen a la reforma constitucional y a partir de su teleología se defiende   la exequibilidad de la preceptiva acusada. En este sentido se argumenta lo   siguiente: (a) el nuevo modelo de administración de justicia plasmado en el Acto   legislativo 02 de 2015 se estructuró en función de la necesidad de que el   gobierno y la administración de la Rama Judicial fuese receptiva a las   necesidades y expectativas de los operadores de justicia, ya que bajo el esquema   anterior este receptividad no fue posible porque la gestión de la Rama era   exógena a la Administración de Justicia misma, pese a que la legislación preveía   la existencia de una Comisión Interinstitucional a la que pertenecían los   presidentes de las altas cortes, los representantes de los funcionarios y de los   empleados, y el Fiscal; este propósito de evitar la autarquía en la   administración y gestión de la Rama Judicial explica la nueva composición del   Consejo de Gobierno Judicial y el status de sus miembros, Consejo que, en   últimas, fusiona en un único cuerpo lo que anteriormente era el Consejo Superior   de la Judicatura y la referida Comisión Interinstitucional; y es a partir de   esta finalidad que debe ser entendido, interpretado y valorado el nuevo esquema   de gestión de la administración de justicia[30]; (ii) el diseño actual se   inspiró en la necesidad de garantizar la eficiencia de la administración del   Poder Judicial, a través de la participación de tres miembros en el Consejo de   Gobierno Judicial que tienen formación y experiencia en temas afines a la   administración, y que además son de dedicación exclusiva y permanente[31].    

(iii)           Finalmente, un tercer grupo de   consideraciones apunta descartar los razonamientos del demandante y de los   intervinientes que sugieren que la reforma constitucional compromete los   principios de autonomía y de imparcialidad de la Rama Judicial.    

Para este efecto se argumenta que la reforma   constitucional debe ser evaluada en conjunto y que, desde esta perspectiva   global, el acto legislativo fortalece la independencia y la autonomía judicial   porque contiene un amplio repertorio de medidas encaminadas específicamente a   desarrollar estos principios. Dentro de las medidas que fueron adoptadas por el   constituyente secundario para este efecto, se señalan las siguientes: (i) se   modificó el régimen de investigación y juzgamiento de los magistrados de las   altas cortes, eliminándose el ingrediente político que tenía anteriormente, así   como la nociva intervención del Congreso en estos procesos; (ii) se otorgó la   inmunidad funcional a los magistrados de las altas cortes en relación con sus   decisiones judiciales, porque éstas no pueden ser cuestionadas por el Congreso   ni por las autoridades encargadas de la investigación y juzgamiento de los   delitos y faltas disciplinarias cometidas por aquellos; (iii) se otorgó a la   Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado la facultad para reglamentar   las votaciones para la elección de los magistrados; (iv) se diseñaron nuevos   mecanismos para evitar la denominada “puerta giratoria”, en la que los   magistrados de una corte nominan en ternas o en cargos a personas que   intervinieron en su propia designación, así como para evitar el paso directo e   inmediato de un alto cargo a otro del mismo nivel; (v) se otorgó autonomía a la   función disciplinaria, en la medida en que más de la mitad de los miembros de la   Comisión Nacional Disciplinaria son elegidos a partir de ternas elaboradas por   el Consejo de Gobierno Judicial, y en la medida en que la competencia de este   organismo se extendió a todos los empleados de la Rama Judicial[32].     

3.3.          Intervenciones que solicitan   la declaratoria de inexequibilidad (miembros de la Mesa Regional Caribe y   representantes de los distritos judiciales de Bogotá, Medellín y Villavicencio;   Gabriel Pantoja Narváez; Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo   Superior de la Judicatura[33];   Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de   Cundinamarca[34];   Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia[35]; Sala   Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas[36]).    

Los referidos intervinientes solicitan la declaratoria   de inexequibilidad de los preceptos demandados. El fundamento de esta solicitud   es doble: (i) por un lado, se argumenta que la reforma subvierte principios   constitucionales que inspiraron el diseño constitucional de la estructura del   Estado y del Poder Judicial y la creación del Consejo Superior de la Judicatura,   como el sistema de frenos y contrapesos, la autonomía y la independencia   judicial, así como otros principios que eran susceptibles de ser suprimidos por   el constituyente secundario, como la separación de funciones administrativas y   judiciales dentro de la Rama Judicial, la eficiencia en la gestión de la   administración de justicia, y el propio Estado de Derecho; (ii) y por otro lado,   se argumenta que en realidad la reforma constitucional no introdujo cambios   sustantivos a la estructura o al funcionamiento del Poder Judicial y que, por el   contrario, únicamente se apeló de manera artificiosa e ilegítima al mecanismo de   la reforma constitucional para materializar objetivos e intereses políticos,   como es la destitución de los miembros del Consejo Superior de la Judicatura.    

A continuación se desarrollan estos dos argumentos.    

3.3.1.  Sustitución de los elementos estructurales de la Carta   Política    

La primera línea argumentativa en defensa de esta   postura se orienta a demostrar que los preceptos atacados subvierten componentes   esenciales del ordenamiento superior, no susceptibles de ser eliminados por el   Congreso de la República a través de un Acto Legislativo, sino únicamente por el   constituyente primario.    

En términos generales, los intervinientes sostienen que   la supresión del Consejo de la Judicatura y la consiguiente creación de los   órganos sustitutivos no solo implicó la eliminación de un órgano de creación   constitucional, sino también, y fundamentalmente, la supresión de los principios   que éste órgano encarnaba y materializaba, particularmente el sistema de frenos   y contrapesos y la independencia y la autonomía judicial[37].    

Es así como el engranaje establecido en la Carta del   1991 dotaba de autonomía y de independencia a la Rama Judicial, a través de   componentes como los siguientes: (i) existía una estructura especializada dentro   de la  propia Rama, encargada de las funciones de gobierno y de   administración; esta estructura garantiza el autogobierno en la Rama Judicial,   así como la separación entre las funciones judiciales y las funciones   administrativas, de modo tal que los operadores jurídicos se encargan únicamente   de administrar justicia, y los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y   toda su estructura, del manejo de la Rama Judicial; (ii) esta estructura   institucional se dedicaba exclusivamente, y en forma continua, al gobierno y a   la administración de la Rama Judicial; (iii) el órgano encargado de esta labor,   a saber, el Consejo Superior de la Judicatura, tenía el status de Alta Corte;   (iv) este mismo órgano tenía un carácter colegiado, y por tanto, las decisiones   debían ser objeto de debate y deliberación previa; (v) por su composición, era   trataba de un órgano fortalecido y robustecido, porque no era simplemente un   agregado de funcionarios dispersos que respondían a intereses específicos del   sector al que representan, sino una unidad; (vi) el Consejo Superior de la   Judicatura era independiente y autónomo en la ejecución presupuestal, en cabeza   de la Dirección Administrativa de la Administración Judicial; (vii) aunque los   magistrados de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura eran   elegidos por las Altas Cortes, no actuaban como agentes o delegados de éstas, y   por este motivo, las decisiones sobre política judicial se adaptaban con plena   autonomía interna; (viii) la presencia del órgano de gestión  estaba garantizada   en todo el territorio nacional, dado que existía un órgano rector y dependencias   territoriales que funcionaban bajo el esquema de la desconcentración, mediante   los consejos seccionales[38].   Todo este engranaje aseguraba la autonomía y la independencia de las instancias   de gestión de la administración de justicia frente a los demás poderes del   Estado, y frente a los órganos que integran la Rama Judicial.    

Dentro del reajuste institucional introducido con el   Acto Legislativo 02 de 2015, en cambio, se desnaturalizó y desdibujó este modelo   y con ello, se anularon también los principios básicos que orientaron la   definición constitucional primigenia.    

Dentro de estas alteraciones se encuentran las   siguientes: (i) las mismas estructuras cumplen funciones de gobierno y funciones   judiciales, pues la mayor parte de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial   deben asumir este doble rol; con ello se pierde el pilar de la especialización,   y la dirección y la administración de la Rama Judicial se convierte en una labor   de segundo orden, además de que se afecta el desempeño de la función   jurisdiccional misma; todo ello termina por erosionar y debilitar la   Administración de Justicia; (ii) el perfil de los miembros del Consejo de   Gobierno Judicial es inadecuado y repercute negativamente en el gobierno de la   Rama Judicial, ya que, en su gran mayoría, éstos son integrantes de la   administración de justicia que tienen el status de operadores jurídicos y que,   pese a ello, deben asumir un rol que les es extraño y ajeno a su función   natural; además, estos miembros actúan, no en función de los intereses del buen   gobierno de la Rama Judicial, sino en función de los intereses del sector   judicial al que pertenecen (Alta Corte, juzgado o tribunal, empleados públicos   de la rama); es decir, el esquema gremialista favorece el conflicto y la   inoperancia, así como la fragmentación en la gestión de la administración de   justicia; (iii) la mayor parte de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial   tienen un período de un año, con lo cual no solo no se da continuidad a su   gestión, sino que, además, se impide que ésta ejercida de manera adecuada; (iv)   los miembros del Consejo de Gobierno Judicial no son de dedicación exclusiva ni   permanente, y por ello, el Consejo actúa de manera intermitente y esporádica, o   en el mejor de los casos de manera permanente a través de tres miembros que   actuarían unilateral y discrecionalmente; (v) aunque se pretendió separar la   función del gobierno y de la función de administración de la Rama Judicial, este   objetivo se desdibujó al prever la participación del Gerente de la Rama Judicial   en el Consejo de Gobierno Judicial, al atribuir a la Gerencia competencias que   anulan o debilitan las del Consejo de Gobierno Judicial y que trascienden el   mero nivel ejecutivo y operativo porque colindan o hacen parte del gobierno   mismo de la Rama Judicial, y al no preverse ningún tipo de control objetivo y   efectivo de la gestión de la Gerencia; bajo este nuevo esquema, entonces, el   ejecutor de las políticas públicas es al mismo tiempo quien las diseña y quien   participa activamente en la designación de los miembros del Poder Judicial, y en   la práctica, este órgano ejecutor no se encuentra subordinado al órgano de   gobierno. Así las cosas, la dirección y la gestión del sistema de administración   de justicia queda en manos de una institucionalidad débil, fragmentada, que   tiene un tinte político, de circunscripción voluble, que opera de manera   intermitente, y que además no cuenta con unidades de personal ni una nómina   adscrita; una estructura vulnerable como ésta carece de las condiciones para   garantizar su independencia y autonomía frente a la propia rama judicial y   frente a los demás poderes del Estado[39].    

Y paralelamente al debilitamiento y a la fragmentación   del órgano de gobierno de la Rama Judicial, en la reforma se adoptaron otras   medidas que terminan por desnaturalizar la concepción original sobre la   estructura de la Administración de Justicia prevista por el constituyente. Es   así como: (i) se alteraron los requisitos y el sistema de designación de los   magistrados de las altas cortes, exigiendo, por ejemplo, que los magistrados de   la Corte Constitucional tengan 15 años de experiencia, y no 10, desconociendo el   objetivo constituyente de la renovación generacional tan urgida en la   administración de justicia; (ii) así mismo, mientras anteriormente los   magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado eran elegido   de listas diseñadas por el Consejo de la Judicatura, actualmente estas listas   son enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial, con lo cual se privilegia a   los miembros del poder judicial y a los docentes, en detrimento de los abogados   litigantes[40];   (iii) las funciones del Consejo Superior de la Judicatura relativas a la   resolución de los conflictos de competencias fueron trasladadas de manera   injustificada e irreflexiva a la Corte Constitucional, que ahora debe asumir un   rol que le es extraño, y que repercute negativamente en su misión de garantizar   los derechos fundamentales y de garantizar la supremacía de la Constitución   dentro del ordenamiento jurídico.    

3.3.2. La inexistencia de cambios sustantivos en el modelo de gobierno y   administración de la Rama Judicial    

La segunda línea argumentativa se orienta a demostrar   que el mecanismo de la reforma constituyente fue utilizado de manera ilegítima,   no para introducir cambios sustantivos en el sistema de gobierno y   administración del Poder Judicial, sino con el propósito de materializar un   interés político que no se había logrado a través de otros mecanismos, como es   la destitución de los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, pero   dejando intactos los elementos estructurales del modelo anterior, con algunos   retoques artificiosos.    

Es así como desde hace varios años distintos núcleos   políticos tenían el interés de destituir a los magistrados del Consejo Superior   de la Judicatura, tal como se encuentra registrado por los propios medios de   comunicación. Tras varios intentos fallidos, estos actores decidieron apelar a   la reforma constitucional, transmitiendo el mensaje errado de que esta tendría   por objeto incorporar un nuevo modelo de dirección y administración del Poder   Judicial, cuando el esquema fue dejado intacto y solo se materializaron cambios   de orden nominal, y cuando el único efecto jurídico real y concreto fue   efectivamente la destitución de los miembros del Consejo Superior de la   Judicatura, encubierto bajo la fachada de una reforma constitucional.    

Prueba de que el interés subyacente a la reforma no fue   el cambio en el modelo de gestión del poder judicial sino únicamente la   materialización de intereses particulares que fueron disfrazados con la etiqueta   de la reforma al poder judicial, son los siguientes hechos: (i) se suprimió el   Consejo Superior de la Judicatura, pero se crearon unos órganos sustitutivos que   asumieron el mismo rol: así, la Sala Administrativa fue sustituida por el   Consejo de Gobierno Judicial, la Dirección Administrativa de Administración   Judicial por la Gerencia de la Rama Judicial, y la Sala Jurisdiccional   Disciplinaria por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial; (ii) gran parte   del articulado del Acto Legislativo 02 de 2015 se limitó a sustituir una   expresión lingüística por otra, al ordenar que donde anteriormente en el texto   constitucional aparecía la fórmula “Consejo Superior de la Judicatura” debía   entenderse “Consejo de Gobierno Judicial” o “ Comisión Nacional Disciplinaria”,   circunstancia esta que demuestra el carácter nominal de los cambios; en otras   palabras, con el acto legislativo se pretendió encubrir  la supresión de un   órgano con la creación de otros, cambio que no tiene ninguna repercusión en el   modelo de gestión de la administración de justicia; (iii) el mismo Acto   Legislativo deja en manos de un ley estatutaria la definición en aspectos   fundamentales en el esquema de gobierno y administración de la Rama Judicial;   (iv) la supresión y eliminación del Consejo Superior de la Judicatura nunca fue   objeto de debate y deliberación en el Congreso de la República, porque   justamente, este era el punto de partida indiscutible, y el interés común por   parte de los actores políticos. En definitiva, la reforma no persiguió la   reestructuración de la justicia sino remover a los magistrados que integraban el   Consejo Superior de la Judicatura, y para ello se creó el artificio del   equilibrio de poderes[41].    

Y de hecho, los actuales contornos de la estructura del   Poder Judicial definidos en el Acto legislativo 02 de 2015 replican, casi que   integralmente los lineamientos del modelo preconstituyente que se quiso superar   en la Constitución de 1991. Es así como el esquema institucional previsto en el   Decreto Ley 052 de 1987 se encuentra reproducido en el Acto legislativo 02 de   2015[42].    

En un escenario como este, el Acto Legislativo carece   de toda legitimidad y de toda justificación jurídica, porque se manipuló la   figura de la reforma constitucional para materializar propósitos políticos   particulares, distintos de los que deben inspirar cualquier modificación a la   Carta Política.    

4.     Concepto de la Procuraduría General de la Nación    

4.1. Mediante concepto rendido el día 18 de noviembre   de 2015, el Procurador General de la Nación solicita a esta Corporación   declararse inhibida para pronunciarse de fondo, y en su defecto, declarar la   exequibilidad de los preceptos demandados.    

4.2.1. En primer lugar, el texto de la Carta Política   circunscribe el control constitucional de los Actos Legislativos a los   cuestionamientos de forma y procedimiento, excluyendo, entonces, cualquier otro   tipo de escrutinio. No otra conclusión se desprende de los artículos 241.1,   241.2 y 379 de la Constitución, por lo que, desde una interpretación textual y   sistemática, resulta insostenible el control propuesto por el actor.    

4.2.2. En segundo lugar, el constituyente únicamente   previó límites formales al poder de reforma, y no restricciones de orden   material o sustancial a partir de las cuales se pueda efectuar el escrutinio   judicial por un presunto supuesto exceso en el ejercicio de la competencia,   puesto que, justamente no existe un parámetro de constitucionalidad.    

4.2.3. En tercer lugar, aunque la Corte ha estimado que   el control que se efectúa sobre las reformas constitucionales es de orden   competencial y no sustancial, en realidad, el tipo de examen que realiza es de   naturaleza material, aunque se etiquete o califique de otro modo. Por lo demás,   esta misma Corporación  ha sostenido que los vicios de competencia son en   realidad vicios materiales, que por ende no caducan (sentencias C-1152 de 2005[43] y C-501 de   2001[44]),   cuando por otro lado, en el caso de las reformas constitucionales ha sostenido   la tesis de que las acciones de inconstitucionalidad, por no involucrar un   control material, caducan en un año. Esto no sería más que una evidente   contradicción.    

4.2.4. La modalidad de control creada en la sentencia   C-551 de 2003[45]  atribuye una nueva competencia a la Corte Constitucional, distinta de las   previstas en el ordenamiento superior, y por esta vía quebranta y sustituye los   principios de supremacía constitucional, legalidad, soberanía popular y Estado   social de Derecho.    

4.2.5. En la medida en que el propio texto   constitucional no contiene un catálogo de principios axiales inmodificables, y   en la medida en que por este motivo el parámetro de validez de las reformas debe   ser definido y construido por el propio juez constitucional en cada caso, la   Corte se convierte en un ente que crea y aplica al mismo tiempo las normas   superiores en las que se sustenta el escrutinio judicial, y por esta vía se   “desvanece la legitimidad propia de su labor judicial”.    

4.2.6. El control por vicios de competencia anula el   carácter democrático del Estado de Derecho, al permitir que las decisiones   adoptadas por representantes del pueblo, o incluso con la mediación directa de   éste, puedan ser declaradas inconstitucionales por una mayoría simple y   episódica de jueces no elegidos democráticamente, a partir de un estándar   construido artificiosamente.    

4.2.7. El propio texto constitucional prevé un   mecanismo para que el pueblo apruebe o no las reformas constitucionales   efectuadas por el Congreso de la República, cuando versen sobre materiales   sensibles como los derechos fundamentales o los mecanismos de participación   popular. En este orden de ideas, la tesis de la Corte sobre su facultad para   pronunciarse sobre la validez de las reformas constitucionales a partir de   presuntos vicios competenciales, implica cercenar las prerrogativas del   constituyente primario, lo cual es, en definitiva, abiertamente antidemocrático   en tanto permite que la Corte usurpe las prerrogativas del pueblo colombiano.    

Así las cosas, este tribunal debe inhibirse de   pronunciarse sobre la presente demanda, y en todo caso, pronunciarse   expresamente sobre este último argumento, ya que no había sido planteado por la   Vista Fiscal en oportunidades anteriores.    

4.3. Con respecto a la solicitud subsidiaria de   exequibilidad, el Ministerio Público sostiene que aunque la independencia y la   autonomía judicial constituyen pilares básicos de la Carta Política que no   deberían ser sustituidos, la faceta de este principio que resulta inamovible se   refiere exclusivamente a la autonomía del juez para tomar sus decisiones en el   ejercicio de la administración de justicia, porque solo esta faceta tiene una   relación indisoluble con la separación de poderes como presupuesto esencial de   la democracia, y que tal dimensión de la autonomía e independencia no fue   anulada con la supresión del Consejo Superior de la Judicatura y con la   subsiguiente creación del Consejo de Gobierno Judicial y de la Comisión Nacional   de Disciplina Judicial[46].    

Adicionalmente, el modelo acogido por el constituyente   prevé una separación de poderes flexible, que permite la colaboración armónica   entre poderes y los controles interorgánicos entre ellos.    

4.4. Con fundamento en estas consideraciones, el   Ministerio Público concluye que la Corte debe declararse inhibida para   pronunciarse sobre los cargos de la demanda y en su defecto, declarar la   exequibilidad de los preceptos impugnados.    

5.     Audiencia pública    

5.1. Convocatoria y lineamientos de la audiencia    

El día 17 de febrero de 2015, la Sala Plena de la Corte   Constitucional dispuso la realización de una audiencia pública sobre el Acto   Legislativo 02 de 2015, con el objeto de contar con nuevos insumos y elementos   de juicio para el escrutinio judicial de la normatividad demandada.    

En este sentido, mediante autos de los días 7 de 18 de   marzo, se convocó a la audiencia para el 30 de marzo de 2016, teniendo en cuenta   las siguientes directrices:    

–        En el   evento se abordarían dos núcleos temáticos: (i) el nuevo modelo de dirección y   administración de la Rama Judicial, cuestionado en la demanda de   inconstitucionalidad que se resuelve en esta providencia, y, (ii) el nuevo   esquema de investigación y juzgamiento de los altos funcionarios de la Rama   Judicial, controvertido en la demanda correspondiente al expediente D-10947[47].    

–        A nivel   metodológico la audiencia se realizaría a partir de tres tipos de dinámicas: las   intervenciones individuales de los invitados, un espacio de réplicas entre los   intervinientes y los interrogantes formulados por los magistrados de la Corte a   los participantes.    

–        Frente al   núcleo temático relativo al modelo de dirección y administración de la Rama   Judicial, se formularon las siguientes invitaciones: (i) de tipo institucional,   a Luis Fernando Velasco Cháves (Presidente del Congreso de la República),   Alejandro Ordóñez Maldonado (Procurador General de la Nación), Margarita Cabello   Blanco (Presidente de la Corte Suprema de Justicia), Danilo Alfonso Rojas   Betancourth (Presidente del Consejo de Estado), Ricardo Monroy Church   (magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura),   Jesús Antonio Sánchez Sossa (Presidente de la Sala Administrativa del Consejo   Seccional de la Judicatura de Cundinamarca), Marco Antonio Álvarez Gómez   (magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá), Yesid Reyes   Alvarado (Ministro de Justicia), Germán Navas Talero (congresista); (ii) como   invitados expertos: Néstor Iván Osuna Patiño y Diego Eduardo López Medina.    

–        En la   referida audiencia se abordaron cuatro tipos de interrogantes: (i) el contenido   y alcance de la reforma constitucional; (ii) el contexto político en el que se   enmarca; (iii) la valoración del nuevo esquema de gobierno y administración del   poder judicial, a partir de los estándares constitucionales; (iv) la prospectiva   de la reforma y avances en su implementación.     

A continuación se reconstruye el debate que se produjo   en el marco de la audiencia, respecto de cada uno de estos niveles de análisis[48].    

5.2. Naturaleza, contenido y alcance de la reforma    

5.2.1. En primer lugar, las participaciones en la   audiencia se encaminaron a explicar la naturaleza, el contenido y el alcance de   la reforma constitucional. En este sentido se abordaron dos interrogantes, uno   de carácter general sobre si el Acto Legislativo dio una respuesta integral a   los problemas estructurales de la justicia en Colombia, y otro específico sobre   el nuevo modelo orgánico y funcional de gobierno y administración de la Rama   Judicial.    

5.2.2. Con respecto al último de los interrogantes se   ofrecieron cuatro tipos de respuestas:    

5.2.2.1. Dentro de una primera línea, el ministro de   justicia consideró que conceptualmente existen tres niveles de gerencia: (i) el   gobierno propiamente dicho, orientado a la definición de las políticas públicas;   (ii) la gestión estratégica, encaminada a efectuar el monitoreo del entorno y a   reaccionar según las modificaciones en el mismo; (iii) y la gestión operacional.    

Dentro del proceso constituyente se habría discutido   sobre cómo debía traducirse esta distinción funcional en la estructura orgánica   del Poder Judicial. Inicialmente se habría planteado la necesidad de crear tres   órganos, cada uno de los cuales asumiría una de estas funciones, así: los   representantes de los operadores jurídicos (de altas cortes, de jueces y   magistrados, y de empleados) conformarían un cuerpo encargado de fijar los   grandes lineamientos de política judicial; un cuerpo técnico que se encargaría   de la gestión estratégica, y que supliría el déficit de experticia del Consejo   Superior de la Judicatura; y un gerente, encargado del nivel operativo de la   rama judicial. No obstante, durante el trámite legislativo este modelo se   modificó y se optó por fusionar los dos primeros niveles de gerencia asignando   estos roles al Consejo de Gobierno Judicial, pero dejando a salvo la función   operacional, a cargo de la Gerencia de la Rama Judicial.    

5.2.2.2. En la misma dirección, pero con una   aproximación distinta, el experto Diego López sostuvo que el nuevo esquema   obedece a otra lógica, ya que el Consejo de Gobierno Judicial es tan solo un   cuerpo directivo del más alto nivel que no ejerce la gobernanza propiamente   dicha, sino que únicamente traza las grandes políticas del gobierno judicial y   las grandes direcciones estratégicas, para luego realizar un proceso de   rendición de cuentas, a semejanza de lo que hacen las asambleas de accionistas   en las sociedades. Esto explica, por ejemplo, que el Consejo de Gobierno   Judicial no funcione permanentemente y que no cuente con una infraestructura   permanente. Por su parte, la gerencia tendría el liderazgo en la gestión del   poder judicial, asumiendo no solo las funciones que anteriormente cumplía la   Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, sino también la de los consejos   seccionales de la judicatura, que funcionaban como cuerpos colegiados poco   eficientes bajo un principio de horizontalidad, más propios de las estructuras   judiciales. Existe entonces un organismo que funciona a la manera de una junta   directiva, que como tal no funciona permanentemente y que se encarga de la   dirección estratégica y la rendición de cuentas, y un gestor robustecido y   empoderado.    

5.2.2.3. Finalmente, el magistrado Ricardo Monroy   Church sostuvo que aunque el Acto Legislativo 02 de 2015 creó dos instancias de   gestión, a saber, el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama   Judicial, en realidad existen tres instancias de gestión del poder judicial: (i)   por un lado, la tarea de alta política pública se radica en los tres expertos   que hacen parte del Consejo de Gobierno Judicial, quienes en últimos fijan los   grandes direccionamientos de la gestión del Poder Judicial; y como puede   advertirse, en la definición de estos grandes objetivos no existe una instancia   de representación de los operadores de justicia ni de los usuarios de la   justicia; (ii) por otro lado, se encuentra el Consejo de Gobierno Judicial en   pleno que, a iniciativa de los tres expertos, define las políticas públicas y se   encuentra en un plano más operativo en asuntos como la carrera judicial y la   organización de los despachos, entre otros; (iii) y finalmente, la gerencia, que   actualmente está robustecida y dotada de amplias competencias administrativas.    

5.2.2.4. Por su parte, para la presidente de la Corte   Suprema de Justicia y para los magistrados del Tribunal Superior del Distrito   Judicial de Bogotá, la normatividad demandada creó dos instancias encargadas de   dirigir el poder judicial, a saber, el Consejo de Gobierno Judicial y la   Gerencia de la Rama Judicial, pero no distinguió adecuadamente la misión   institucional de cada uno, se mezclaron indistintamente las funciones de   gobierno y administración, y tampoco se fijaron claramente las reglas que rigen   las relaciones entre ambas, todo lo cual repercute negativamente en la dirección   de la administración de justicia. Así por ejemplo, aun cuando el Acto   Legislativo asignó al Consejo de Gobierno la función de dirigir la Rama   Judicial, fijando directamente las políticas de la Administración de Justicia   para ser ejecutadas por la Gerencia, inexplicablemente dispuso que el Gerente   haría parte del Consejo, desdibujando la diferenciación que conceptualmente se   quería establecer entre gobierno y administración.    

5.2.3. Con respecto al interrogante sobre la naturaleza   y dimensión de la reforma, igualmente se dieron dos tipos de aproximaciones: por   un lado, algunos de estos participantes sostuvieron que el Acto Legislativo 02   de 2015 únicamente introdujo modificaciones puntuales, accesorias e incluso   meramente nominales al esquema orgánico de dirección y administración del Poder   Judicial, de modo tal que el efecto jurídico de la reforma consistió únicamente   en suprimir un órgano y sustituirlo por otro que asumió en su integridad sus   mismas funciones, y no en incorporar un modelo de dirección y administración de   la justicia. En contraste, otros invitados estimaron que la normatividad   demandada sí introdujo cambios sustantivos al esquema de gobierno y   administración judicial, que trascienden por mucho la mera supresión orgánica y   transferencia funcional.    

5.3.2.1.  Es así como el experto Néstor Iván Osuna   Patiño sostuvo que el trasfondo de la normatividad demandada se encuentra   constituido por los intereses de índole política orientados a suprimir el   Consejo Superior de la Judicatura, y en crear un órgano paralelo que asume su   mismo rol y sus mismas funciones. El Acto Legislativo 02 de 2015, por tanto, no   puede ser explicado como un intento del constituyente secundario por afrontar   los problemas reales de la justicia en ámbitos como la autonomía y la   priorización presupuestal, la modernización del sistema o la eliminación de la   congestión judicial, sino como la materialización de intereses políticos de   actores determinados. Estos cambios, además, no tienen la potencialidad de   incidir en los aspectos neurálgicos y estructurales del sistema de justicia,   aunque sí distorsionan el esquema de gobierno y administración del poder   judicial que fue concebido originalmente por el constituyente.    

5.3.2.2. Por el contrario, otros participantes   sostuvieron la tesis opuesta, en el sentido de que la normatividad demandada sí   introdujo cambios de orden sustantivo al modelo de gestión del poder judicial.   El experto Diego López afirmó, por ejemplo, que el Acto Legislativo no debería   ser entendido como la mera sustitución o como un remplazo de un órgano por otro,   ya que el nuevo Consejo de Gobierno Judicial no es el equivalente de la Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, ni la nueva Gerencia de la   Rama Judicial a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. El primero de   estos órganos fue concebido como una junta directiva de apoyo a la función de   experticia que está radicada en los tres expertos, y por este motivo, ni   siquiera funciona permanentemente; por su parte, la nueva gerencia esa ahora un   órgano robustecido, y en cuyo funcionamiento opera un principio de verticalidad   y de orden jerárquico, más que a partir de dinámicas horizontales, propias de la   actividad judicial propiamente dicha, y con las que operaba anteriormente la   administración judicial.      

5.3. El contexto de la reforma constitucional    

5.3.1. En la audiencia hubo dos tipos de aproximaciones   de contexto a la reforma constitucional: por un lado, algunos de los   participantes indagaron por las motivaciones de orden político que explican el   origen de la reforma constitucional, concluyendo que ésta respondió al interés   de eliminar el Consejo Superior de la Judicatura. Y por otro lado, otros   participantes explicaron que el Acto Legislativo debe ser entendido,   interpretado y valorado a la luz de las necesidades a las que pretendió hacer   frente, y en particular, a la luz de las deficiencias en el funcionamiento de la   Rama Judicial que intentaron ser superadas con la referida normatividad.    

5.3.2. Es así como el experto Néstor Iván Osuna Patiño   explicó que el Acto Legislativo dejó incólumes los problemas estructurales de la   administración de justicia en el país, en la medida en que la reforma no fue   concebida para mejorar el funcionamiento del Poder Judicial, sino como un   mecanismo para materializar y viabilizar el interés de algunos segmentos   políticos de eliminar el Consejo Superior de la Judicatura, sustituyéndolo por   otro órgano que asumiría sus funciones y su rol institucional. Por este motivo,   la reforma constituye una oportunidad perdida para afrontar los problemas y las   dificultades reales de la justicia en el país, y su impacto en esta materia será   escaso o nulo.    

5.3.3. Frente a este señalamiento, el experto Diego   López sostuvo que entender el Acto Legislativo 02 de 2015 como una revancha   política o como un acto punitivo, constituye una aproximación inadecuada. A su   juicio, este marco de análisis en el que se concibe la reforma constitucional   como  una especie de proceso disciplinario realizado por el Congreso a la Rama   Judicial, y que habría concluido con la sanción sui generis de la   eliminación del Consejo Superior de la Judicatura, es poco provechoso porque   únicamente alimenta orgullos lastimados, y pierde de vista y descuida el   problema fundamental de la reforma, que es el usuario de la justicia.    

Así las cosas, la lectura del nuevo modelo de gestión   de la administración de justicia debe realizarse a partir del diagnóstico que se   hizo sobre el particular, y específicamente a partir de las deficiencias que   pretendieron ser enfrentadas con la reforma, así: (i) los gestores de la   administración de justicia se desvincularon de las necesidades e intereses de   los actores del sistema, y los operadores y los usuarios de la justicia no   tuvieron representatividad en la gerencia judicial; (ii) las instancias   encargadas de la dirección y administración de la justicia no fueron buenos   gerentes ni buenos ejecutores, y no lograron afrontar exitosamente las   complejidades y especificidades del sistema; (iii) también se evidenció su falta   de experticio, porque por el perfil de sus miembros, asociado a la idea de la   magistratura y no al de la gerencia, los recursos humanos no contaban con las   destrezas y habilidades necesarias para atender este tipo de responsabilidades,   que desbordan por mucho la actividad jurisdiccional.    

A juicio de Diego López, entonces, la interpretación   del Acto Legislativo 02 de 2015 en esta nueva perspectiva, permite fijar el   auténtico alcance de la reforma, y valorar adecuadamente su constitucionalidad.   No se trata, en definitiva, de un acto punitivo, sino de un giro en el modelo de   gestión judicial.    

Esta misma aproximación fue ratificada por el entonces   ministro de justicia, para quien la supresión del Consejo Superior de la   Judicatura no obedeció a las motivaciones políticas que algunos quieren hacer   ver, sino a la necesidad de superar las deficiencias en el sistema. A su juicio,   este diagnóstico constituye la clave explicativa de la reforma. Es así como el   nuevo modelo de gestión del poder judicial se edificó sobre las siguientes   bases: (i) primero, la nueva estructura pretende incorporar a los operadores de   justicia a la gestión de la Rama Judicial, de modo que las decisiones del nuevo   Consejo de Gobierno Judicial tengan como punto de referencia las necesidades de   los actores involucrados directamente en la operación del sistema; de allí que,   por ejemplo, el referido Consejo se encuentre integrado por los presidentes de   las altas cortes y por representantes de jueces y magistrados de tribunales y de   empleados públicos; (ii) asimismo, el nuevo esquema pretende asegurar la   capacidad técnica del sistema, pues bajo el anterior modelo esta labor fue   asignada a funcionarios judiciales que carecían de la experticia para ello; así   por ejemplo, por esta falta de experticia el Consejo Superior de la Judicatura   ha tenido que devolver al Ministerio de Hacienda recursos significativos que les   han sido asignados, por no hacer sido ejecutados oportunamente; el año pasado,   por ejemplo, esta devolución ascendió a los 58.000 millones de pesos (iii)   tercero, se introdujo la distinción entre las funciones de gobierno y las   funciones de administración, como quiera que anteriormente estas fueron asumidas   indistintamente por un solo órgano, y esta mezcla generó confusión e impactó   negativamente el funcionamiento de la justicia; por este motivo, en la reforma   se establece la diferenciación funcional y a esta diferenciación funcional se   asigna un correlato orgánico, de modo que actualmente unas instancias se   encargan de diseñar las grandes políticas de la administración de justicia, y   otras de ejecutarlas.    

5.3.4. En contraste con la posición anterior, la   presidente de la Corte Suprema de Justicia y el magistrado del Tribunal Superior   del Distrito Judicial sostuvieron que independientemente de la motivación que   dio lugar a la reforma constitucional, las reglas que se introdujeron al modelo   de gobierno y administración del poder judicial no solo no dan respuesta a las   necesidades y requerimientos de la Administración de Justicia, sino que además   afectan de manera definitiva la capacidad de auto gestión de la Rama Judicial,    

5.4. Valoración de la reforma constitucional    

5.4.1. Un tercer tipo de análisis se refirió a la   valoración de la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 02 de   2015.    

5.4.2. En este contexto se abordó la pregunta por la   pertinencia de este análisis por parte de la Corte Constitucional.    

En este sentido, la Procuraduría General de la Nación y   el Ministerio de Justicia sostuvieron que este tribunal no debía pronunciarse   sobre la exequibilidad de la reforma. A juicio del Ministerio Público, la   inhibición debe producirse porque en general este tribunal carece de la   competencia para pronunciarse sobre el contenido de las reformas   constitucionales, y porque el denominado “test de sustitución” no es más que una   forma soslayada de efectuar el control material de este tipo de actos. El   Ministerio de Justicia acoge esta misma tesis, pero no sobre la base de la   incompetencia de la Corte para efectuar este tipo de escrutinio, sino sobre la   base de la ineptitud sustantiva de la demanda de inconstitucionalidad que activó   el presente proceso judicial, teniendo en cuenta, por un lado, que el análisis   de la viabilidad del control es particularmente estricto y gravoso en el   escenario de las reformas constitucionales, y por otro, que en la sentencia   C-053 de 2016[49]  este tribunal se abstuvo de valorar una demanda cuyos cargos eran materialmente   equivalentes.    

Por el contrario, el magistrado de tribunal Marco   Antonio Álvarez solicitó expresamente a la Corte un pronunciamiento de fondo,   como quiera que un asunto de tanta trascendencia e impacto no debería ser   eludido a partir de tecnicismos que esta misma corporación puede enfrentar sin   mayores dificultades.    

5.4.3. Asimismo, los participantes abordaron la   pregunta sobre los estándares para la valoración del juicio de validez de la   reforma constitucional.    

Aunque los invitados coincidieron en que este examen   debía efectuarse a la luz de los principios de autonomía e independencia   judicial, tal como se planteó en la demanda de inconstitucionalidad, los   invitados confirieron a estos principios un status y un alcance distinto.    

Para el magistrado de tribunal Marco Antonio Álvarez   Gómez, por ejemplo, la autonomía es un principio fundante de la Carta Política,   sin la cual no es posible ni viable el Estado de Derecho, ni el funcionamiento   de la justicia en condiciones de imparcialidad, ni la garantía jurisdiccional de   los derechos fundamentales. Por ello, aunque existen dimensiones relativas de la   autonomía judicial, como la autonomía por insularidad política, que es   justamente la que se encuentra en cuestión en esta oportunidad, en cualquier   caso las reformas constitucionales no pueden generar ningún retroceso ni ningún   debilitamiento de la autonomía del poder judicial, porque por su importancia   cardinal dentro del sistema constitucional, debe ser valorado a la luz del   principio de progresividad. En este escenario, entonces, las ganancias obtenidas   normativamente se convierten en estándares mínimos que no podrían ser   disminuidos o debilitados por vía de una reforma constitucional.    

Frente a esta postura, el experto Diego López hizo dos   precisiones: De una parte, se aclaró que aunque la autonomía judicial constituye   un principio fundante que debe irradiar el diseño del Estado, en todo caso no   debe ser sobredimensionado, porque se trata en todo caso de un principio-medio y   no de un principio-fin, en tanto dicha autonomía constituye tan solo el vehículo   para garantizar la atención a las demandas de justicia de la ciudadanía en   condiciones de imparcialidad, para la atención y solución de las disputas y   conflictos ciudadanos, y el tratamiento adecuado de los conflictos sociales, que   es el fin último de la justicia. Además, esta autonomía no debe ser entendida   únicamente en los términos clásicos, sino que además debe implicar que los   desniveles de poder a nivel económico, político y social entre los distintos   actores sociales no se trasladen o no se reproduzcan en los estrados judiciales,   o que al menos sean estabilizados por los operadores de justicia. Y desde esta   perspectiva, los logros del poder judicial han sido notablemente escasos, o al   menos esta es la percepción ciudadana.    

Adicionalmente, el experto llamó la atención sobre la   necesidad de efectuar un control prudente y mesurado de las reformas   constitucionales que versan sobre la estructura y el funcionamiento de la Rama   Judicial, ya que históricamente los estándares de control se han tornado más   exigentes cuando versan sobre esta materia. Y de hecho, el control judicial de   las reformas constitucionales surgió precisamente cuando se examinó una que   alteraba la conformación de los órganos judiciales, en los años 1977 y 1979,   pues como normativamente los jueces no tenían competencias en esta materia,   hasta aquel entonces nunca se había emprendido un examen de este tipo; y desde   aquel momento, por vía del control judicial de las reformas constitucionales, ha   existido una suerte de resistencia a los cambios en el aparato de justicia.    

5.4.4. Y finalmente, los invitados efectuaron una   valoración global de la reforma constitucional.    

5.4.4.1. Algunos de los invitados estimaron que la   normatividad demandada superaba el test de sustitución. Esta defensa se   estructuró a partir de los siguientes ejes:    

–                      Primero, se aclaró la naturaleza de   la reforma. En este sentido, la Procuraduría General sostuvo que el Acto   Legislativo era una reforma de contenido meramente orgánico en tanto únicamente   se efectuaron algunos ajustes a la estructura de la Rama Judicial, y que por   tanto, este tipo de  modificaciones no tenían la potencialidad de sustituir   ningún pilar fundamental de la Carta Política.    

–                      Segundo, se enfatizaron las   competencias del Congreso en esta materia. Es así como el experto Diego López   Medina sostuvo que el problema de trasfondo del que dependía la   constitucionalidad de la reforma, versaba sobre si el Congreso, actuando como   constituyente secundario, tenía la competencia para fijar un nuevo modelo de   gestión de la administración de justicia a través de la introducción elementos   de gerencia pública en la justicia. Y a su juicio, aunque este nuevo modelo   quizás es sub-optimo, en cualquier caso se enmarca dentro de las competencias de   reforma del órgano parlamentario, y pretendió responder a los déficits de la   justicia, en un contexto en el que la gerencia de la justicia constituye una   misión descomunal, compleja y especializada, que requiere atención especial. En   un escenario como este, la introducción de nuevos principios de gerencia   judicial para respaldar la actividad de los operadores jurídicos no puede ser   considerada como una transgresión de los principios esenciales del ordenamiento   superior.    

Y aunque es cierto que el diseño actual es sub-óptimo,   puesto que tal que como quedó configurado el sistema no existe una   representación directa de los usuarios de la justicia y porque existe un único   órgano que asume el doble  rol del propio de las asambleas de propietarios,   cuya composición es gremial y representativa, y el de las juntas directivas, en   cualquier caso el Congreso tenía la competencia para avanzar y experimentar con   nuevas formas de gestión que hagan frente a los problemas actuales en la   administración de justicia.    

–                      Tercero, se defendió la reforma a   la luz de las finalidades que la inspiraron. En este sentido, el Presidente del   Congreso Luis Fernando Velasco Chávez y el Procurador General de la Nación   coincidieron en sostener que el Acto Legislativo 02 de 2015 pretendió   restablecer el equilibrio entre los poderes públicos y el sistema de controles   interorgánicos instituido en la Constitución de 1991, pero que se había perdido   con las sucesivas reformas a la Carta Política. Asimismo, el ministro de   justicia Yesid Reyes sostuvo que la reforma constitucional constituye una   conquista para la administración de justicia, puesto que a través de ella se   hace frente a los problemas estructurales que se afrontan actualmente, en   materia de eficiencia en la ejecución de los recursos, el diálogo con las   instancias judiciales, y el experticio en la administración judicial.    

–                      Por último, se defendió a la   reforma descartando la tesis de que el nuevo modelo afecta la independencia o la   autonomía judicial. En este sentido, el ministro de justicia sostuvo que ninguno   de los elementos de la reforma que se estiman como lesivos de los referidos   principios, en realidad tiene esta calidad; así por ejemplo, el hecho de que   algunos de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial no sean permanentes no   afecta la independencia en la gestión de la Rama Judicial; asimismo, tampoco es   cierto que la Gerencia capture y concentre la dirección y administración del   poder judicial y que esté desprovista de controles, pues funciones como la   administración de la carrera judicial se encuentra supervisada por la Comisión   de la Carrera Judicial, el presupuesto de la rama lo aprueba el Consejo de   Gobierno Judicial, y la creación de cargos la decide este mismo cuerpo, y no el   gerente. Asimismo, aun cuando el Acto Legislativo prevé la participación de   algunas instancias gubernamentales en las sesiones del Consejo de Gobierno   Judicial, la intervención se circunscribe a las materias específicas que señale   la ley, y no se extiende al voto, y en todo caso esta facultad coincide con el   diseño actual previsto en la Ley 270 de 1996, para la cual el gobierno puede   participar en las reuniones de la Comisión Interinstitucional.    

5.4.4.2. En contraste con la postura anterior, otros de   los participantes, entre quienes se cuentan la Presidente de la Corte Suprema de   Justicia Margarita Cabello, el presidente del Consejo de Estado Danilo Rojas   Betancourth, el magistrado del Consejo Superior de la Judicatura Ricardo Monroy   Church, el magistrado del Tribunal Superior del Distrito Superior de Bogotá   Marco Antonio Álvarez Gómez y el magistrado del Consejo Seccional de la   Judicatura de Cundinamarca Jesús Antonio Sánchez Sossa, estimaron que la   normatividad demandada debe ser declarada inexequible, por suprimir el principio   de autonomía judicial como pilar esencial o eje definitorio de la Carta   Política.    

A manera de preámbulo, el magistrado de tribunal Marco   Antonio Álvarez Gómez sostuvo que aunque en principio la reforma constitucional   tiene un carácter meramente orgánico, tal como lo puso de presente la   Procuraduría General de la Nación, esta regulación tiene una repercusión directa   en asuntos sustanciales medulares del Estado de Derecho, por lo que no se trata   de cuestiones de segundo orden. Por este motivo, en esta reforma se encuentra en   juego la democracia misma, la garantía de los derechos fundamentales y en   general, el Estado social de Derecho. Es en este marco analítico que debe   evaluarse la reconfiguración del Poder Judicial.    

A su juicio, la supresión de este principio se explica   por las siguientes razones:    

–                      En primer lugar, la magistrada de   la Corte Suprema de Justicia, Margarita Cabello Blanco, sostuvo que el Congreso   carecía de la competencia para suprimir el órgano que encarnaba y materializaba   los principios que orientaban la administración de justicia, y que por este   motivo constituía un órgano esencial dentro de la arquitectura constitucional,   como es el Consejo Superior de la Judicatura. Y aunque esta supresión pretendió   justificarse con el pretexto de que las funciones asignadas a este último órgano   fueron radicadas en otro que actualmente tiene su mismo rol, esta figura es   ilegítima. Con esta lógica, por ejemplo, el Congreso podría suprimir un órgano   tan esencial como la Corte Constitucional, con el argumento de que la   eliminación viene acompañada de la creación de otro órgano que asume en su   integridad las mismas funciones que esta corporación tenía asignadas.    

(i)                Se permite la participación de   instancias gubernamentales y de actores externos a la Rama Judicial en el   ejercicio de las funciones de gobierno, ya que según el artículo 15 del referido   acto, los ministros, los directores de departamento administrativo, el Fiscal   General de la Nación, y representantes de académicos y de los abogados   litigantes pueden participar en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial.    

(ii)              Se dispone la participación de los   operadores de justicia en la gestión del poder judicial, ya que los presidentes   de las altas cortes, un representante de jueces y magistrados y un representante   de los empleados judiciales integran el Consejo de Gobierno Judicial.    

Este elemento distorsiona el modelo de gestión judicial   previsto en la Constitución de 1991 en varios sentidos:    

Primero, se debilita tanto la función jurisdiccional   misma como la de gobierno y administración del poder judicial, ya que unos   mismos sujetos deben atender ambos tipos de responsabilidades, que requieren   destrezas y habilidades distintas, y un tiempo de asignación distinto. Este   debilitamiento no solo se produce porque se pierde la nota de la dedicación   exclusiva que es indispensable para el correcto ejercicio de la función   jurisdiccional y de la función de gobernanza judicial, sino también porque desde   una perspectiva material, no es posible cumplir adecuadamente el doble rol de   político y juez.  Esto es aún más grave si se tienen en cuenta que 5 de los   9 miembros del Consejo de Gobierno Judicial tienen la doble de calidad de   operador jurídico o empleado judicial dedicado a otras labores, y la de   integrante de dicho Consejo. Es decir, se pierden las notas de exclusividad y   especialización que habían sido garantizadas en el esquema original previsto en   la Constitución de 1991.    

Y aunque otros expertos como Diego López habrían   considerado que esta circunstancia no representa mayores problemas para los   operadores jurídicos que integran el Consejo, en tanto este Consejo se   encargaría únicamente de la definición de los grandes lineamientos del gobierno   judicial, tarea que a su vez no exigiría mayor dedicación, lo cierto es que el   texto del Acto Legislativo 02 de 2015 atribuye un amplio repertorio de   responsabilidades a este organismo, por lo que el argumento carece de todo   soporte normativo.    

Segundo, este nuevo esquema orgánico introduce una   dinámica perversa en la que el superior jerárquico funcional ya no solo tiene   esta calidad en los asuntos judiciales, sino que también lo será respecto de los   temas de gobierno judicial. En efecto, los superiores que integran el Consejo de   Gobierno Judicial, como los presidentes de las altas cortes, cuentan con amplias   facultades para crear y suprimir cargos, definir la permanencia en el mismo por   parte de los funcionarios judiciales, el traslado de jueces, entre muchas otras   cuestiones de las que depende la estabilidad laboral de todos los operadores   jurídicos. Por esta vía, entonces, los miembros del Consejo de Gobierno Judicial   controlan no solo el contenido de las providencias de los operadores jurídicos,   sino las condiciones del cargo que ocupan los jueces.    

A juicio del magistrado de tribunal Marco Antonio   Álvarez Gómez, esto es aún más grave si se tiene en cuenta que a este órgano se   le atribuyeron funciones normativas, pues el Consejo de Gobierno Judicial puede   dictar reglas de procedimiento en aquellos asuntos no previstos en la   legislación. En este escenario, entonces, un mismo funcionario judicial detenta   la calidad de superior en cuanto operador jurídico, en cuando legislativo, y en   cuanto a  gobernante de la rama judicial. Y los operadores jurídicos   ordinarios se encuentran subordinados frente a ellos.    

Tercero, como los presidentes de las altas cortes, el   representante de los jueces y magistrados y el representante de los empleados   judiciales actúan en su calidad de presidente de alta corte y de representante,   debiendo actuar en nombre de quienes representan, se mina la autonomía de estos   integrantes del Consejo en la labor de gobierno judicial, y se introduce un   modelo corporativista y gremialista que patrocina el conflicto y el   favorecimiento de intereses sectoriales, en lugar de la atención de los   intereses globales de la administración de justicia.  En este sentido, el   presidente del Consejo de Estado Danilo Rojas acotó que aunque en su   conformación el Consejo de Gobierno Judicial es similar a lo que fue la Comisión   Interinstitucional de la Rama Judicial, ambos organismos funcionan bajo una   lógica distinta, pues esta última tenía únicamente una función consultiva, pero   carecía de función decisoria, y pretendía servir de enlace entre el gobierno   judicial y las necesidades de la administración de justicia.    

(iii)             Se establecen periodos reducidos   para los miembros del Consejo de Gobierno Judicial y una alta rotación en el   ejercicio de los cargos, y esta reducción se traduce en una pérdida de   continuidad en la gestión del poder judicial. Es así como los representantes de   las altas cortes, es decir, 3 de los 9 integrantes del Consejo, permanecen   únicamente durante el periodo de su presidencia, es decir por un año; por su   parte, el representante de los jueces y magistrado, el de los empleados   judiciales y los 3 expertos también cuentan con un estrecho período de dos años.   En este escenario, entonces, se pierde la continuidad en las políticas de   gobierno judicial, y esta circunstancia, a su vez, debilita el gobierno judicial   y afecta la autonomía del poder judicial.    

Aunque el ministro de justicia Yesid Reyes sostuvo que   la continuidad en las políticas judiciales no se perdía porque los presidentes   de las altas cortes actuaban en nombre de la corporación judicial de la cual son   presidentes, a juicio Danilo Rojas este argumento carece de soporte, porque en   realidad esta calidad es mucho más compleja, y en la práctica estos presidentes   son más que un vocero, y sus propias percepciones sobre el funcionamiento de la   justicia inciden en su gestión y en las decisiones que adopta en esta calidad.    

(iv)            Además, se eliminaron las   estructuras seccionales que anteriormente permitían la presencia de la   administración de justicia en todo el territorio nacional.    

(v)              El gobierno judicial, que   anteriormente obedecía a una lógica colegiada, actualmente no existe, ya que la   Gerencia asumió gran parte de las labores anteriormente asignadas a la Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, con lo cual se elimina   este componente que garantizaba la transparencia, la racionalidad, y los   procesos deliberativos en la adopción de las decisiones del gobierno judicial.    

(vi)           Finalmente, también se genera un   desequilibrio en la gestión de la Rama Judicial, porque la Gerencia concentra   funciones que trascienden la mera administración y la mera ejecución de las   políticas definidas por el Consejo de Gobierno Judicial, máxime cuando el   Gerente integra este organismo, y asume, por esta vía, el doble rol de la   gobernanza judicial y de administrador, y el de juez y parte.    

En definitiva, la reforma constitucional habría anulado   los principios que inspiraron la configuración del poder judicial en la   Constitución de 1991, como el reconocimiento del autogobierno, incluso en la   conformación de los órganos de gestión, la especialización y la dedicación   exclusiva.    

–                      Por último, se sostuvo que la   reforma constitucional resultaba inútil e inadecuada para enfrentar los   verdaderos problemas de la administración de justicia.  En este sentido, el   experto Néstor Iván Osuna Patiño sostuvo que el Congreso perdió la oportunidad   para enfrentar los graves y profundos problemas que afronta la justicia en   Colombia, porque se ocupó de asuntos de segundo orden que no constituyen hoy en   día la mayor fuente de dificultades en la gestión de la Administración de   Justicia. Por tan solo poner un ejemplo, actualmente una de las mayores barreras   en el funcionamiento del poder judicial se origina en la muy escasa asignación   presupuestal, en la falta de autonomía en el manejo financiero y presupuestal y   en la ausencia de una auditoria externa sobre el manejo de los recursos; así,   aunque la demanda de justicia se ha incrementado en un 350% en los últimos 20   años, el incremento presupuestal ha sido tan solo del 20% en este mismo período   de tiempo. Paradójicamente, la reforma constitucional guarda silencio sobre este   mismo, y lo mismo ocurre con temas de tanta trascendencia como la congestión   judicial, la modernización del aparato de justicia o la implementación de la   oralidad. En definitiva, con la reforma constitucional los problemas de la   justicia permanecen incólumes.    

5.5. Prospectiva de la reforma constitucional    

5.5.1. En general, la mayor parte de invitados a la   audiencia pública consideraron que existen serias dificultades en la   implementación de la reforma constitucional. Difieren, sin embargo, en su   apreciación sobre las razones y la dimensión de esta dificultad.    

5.5.2. Para el experto Néstor Iván Osuna Patiño y para   el magistrado Marco Antonio Álvarez Gómez no ha sido posible la implementación   de la reforma porque el diseño del poder judicial contenido en el Acto   Legislativo hace inviable su propia materialización, de modo que lo que rige   actualmente son las normas transitorias, cuya vigencia se ha venido extendiendo   indefinidamente. Es decir, la misma normatividad demandada contiene los   elementos de su propia ineficacia.    

Por tan solo mencionar un ejemplo, el Consejo de   Gobierno Judicial no se ha podido integrar porque por el esquema de integración   acogido en la reforma, la designación de los representantes de los empleados   judiciales y de los jueces y magistrados ha generado pugnas y confrontaciones   internas entre los operadores jurídicos y entre los empleados judiciales, y en   general, ha dado lugar a una dinámica perversa cuyo efecto es la imposibilidad   de integrar este organismo. Por ello, aún subsiste el debilitado y moribundo   Consejo Superior de la Judicatura. En últimas, entonces, la falta de   implementación de la reforma es atribuible al diseño contenido en esta reforma.    

5.5.3. Diego López coincide en que la reforma   constitucional dista mucho de ser una realidad, ya que el nuevo modelo de   gestión judicial hace parte de la ciencia ficción, como lo demuestra el hecho   mismo de la realización de la audiencia pública. Sin embargo, las dificultades   tendrían otro origen. A su juicio existe una marcada resistencia de los propios   actores de la justicia para permitir el cambio, incluso de actores tan   relevantes como el Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo de Estado o la   Corte Suprema de Justicia. De este modo, existe un grave impasse constitucional,   por cuanto de los propios destinatarios de la reforma constitucional se niegan a   su cumplimiento y ejecución. Este impase debe ser resuelto por la Corte   Constitucional, y en la solución del mismo debería existir la disposición para   experimentar nuevos modelos que impulsen no solo la autonomía judicial, sino   también la eficiencia, frente a la cual la Rama Judicial tiene enormes deudas.    

II.      CONSIDERACIONES    

1.     Competencia    

En   virtud de lo dispuesto en el artículo 241.1 de la Carta Política, esta   Corporación es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los   textos demandados, como como quiera se trata de enunciados contenidos en un acto   reformatorio de la Constitución Política.    

2.     Asuntos a resolver    

De acuerdo con los antecedentes expuestos, la Corte   debe resolver los siguientes asuntos.    

En primer lugar, debe establecerse la viabilidad y el   alcance del pronunciamiento judicial, ya que a lo largo del proceso se pusieron   en evidencia dos circunstancias que eventualmente podrían tornar improcedente el   control constitucional propuesto en el escrito de acusación.    

Por un lado, la Procuraduría General de la Nación   reiteró la posición que viene sosteniendo de tiempo atrás, en el sentido de que   este tribunal carece de la competencia para resolver las demandas contra   reformas constitucionales, cuando el vicio que se alega no tiene origen en   presuntas irregularidades en el trámite de aprobación legislativa. A su juicio,   el tipo de examen que este tribunal realiza por fuera de este preciso marco   constituye una modalidad de revisión material que la Constitución no permite,   aun cuando esta Corporación haya querido encubrir su dimensión y    naturaleza sustancial a través de la artificiosa figura del desbordamiento en el   ejercicio del poder de reforma.    

Además, para el Ministerio de Justicia, la Presidencia   de la República, el Ministerio del Interior, la Fiscalía General de la Nación y   el ciudadano Gerardo Antonio Duque Gómez, los cargos del escrito de acusación no   permiten la estructuración del juicio de sustitución planteado por el   accionante, por tener cuatro tipos de deficiencias: (i) se controvirtieron   medidas que tienen un respaldo constitucional directo; (ii) no se identificaron   los estándares que deberían servir como base del escrutinio judicial; (iii) no   se indicaron los componentes normativos de la reforma que anularían o   suprimirían los ejes definitorios de la Carta Política; (iv) y finalmente, se   habría confundido el juicio de sustitución con el control material de la   legislación.    

Teniendo en cuenta los señalamientos anteriores, se debe determinar la   procedencia y el alcance del pronunciamiento judicial, absolviendo dos   interrogantes: (i) primero, si por alguna de las razones esbozadas por la   Procuraduría General de la Nación, esta Corporación carece de la competencia   para resolver las demandas de inconstitucionalidad contra Actos Legislativo,   cuando el cuestionamiento apunta a demostrar la sustitución, supresión o   anulación de un eje esencial de la Carta Política; (ii) y segundo, si los   señalamientos del escrito de acusación satisfacen las cargas elementales para la   estructuración del juicio de validez propuesto por el actor, teniendo en cuenta   los reparos que contra los cargos de la demanda formularon el Ministerio de   Justicia, el Ministerio del Interior, la Presidencia de la República, la   Fiscalía General de la Nación y el ciudadano Gerardo Antonio Duque Gómez.    

En caso de ser procedente la revisión judicial, se   efectuará el control propuesto por el accionante, estableciendo si el nuevo   esquema de gobierno y administración de la Rama Judicial plasmado en el Acto   Legislativo 02 de 2015 sustituyó, suprimió o anuló los elementos esenciales de   la Constitución de 1991 a partir de los cuales se estructuró el sistema de   administración de justicia, y si, por tanto, al haberse excedido el Congreso en   sus competencias de reforma constitucional, se debe declarar la inexequibilidad   de la preceptiva acusada.    

Para abordar estos interrogantes, el presente fallo   tendrá la siguiente estructura:    

Con respecto a la viabilidad y alcance del escrutinio   judicial, se examinarán los siguientes problemas: (i) por un lado, se   determinará si la Corte tiene la atribución para efectuar el control de los   actos reformatorios de la Constitución por vicios competenciales derivados del   exceso en el ejercicio del poder de reforma del constituyente, teniendo en   cuenta los reparos de la Procuraduría General de la Nación frente a esta   facultad; (ii) y de otro lado, se valorará la aptitud de la demanda, partiendo   de las objeciones que plantearon algunos de los intervinientes a los   señalamientos del escrito de acusación.    

En caso de ser procedente el escrutinio judicial, se   establecerá si los artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo 02 de   2015, que fijan el nuevo modelo de gobierno y administración del Poder Judicial,   así como las bases del sistema disciplinario de los empleados judiciales,   adolecen de un vicio competencial por exceso en el ejercicio del poder de   reforma por parte del Congreso, al haber eliminado, sustituido o suprimido los   principios de independencia y autonomía judicial.    

Para este efecto se abordarán las siguientes temáticas:   (i) primero, se ofrecerá una caracterización general del tipo de escrutinio   judicial propuesto en esta oportunidad, es decir, del control constitucional de   actos reformatorios de la Constitución por el exceso en el ejercicio del poder   de reforma, indicando su naturaleza y estructura; (ii) segundo, se identificarán   los parámetros del control constitucional en el caso particular; (iii) tercero,   se ofrecerá una caracterización de la normatividad impugnada, explicando los   objetivos y los ejes temáticos básicos de la reforma al modelo de gobierno y   administración del poder judicial; (iv) finalmente, se establecerá si el   referido esquema suprime los pilares esenciales de la Carta Política sobre los   cuales se configuró la organización y el funcionamiento del Poder Judicial en la   Constitución de 1991, y si por ende, la normatividad correspondiente debe ser   declarada inexequible.    

3.                 La competencia de la Corte   para evaluar la constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución   a la luz de criterios competenciales    

3.1. Tal como se expresó en los acápites anteriores, la   Procuraduría General de la Nación estima que en el marco del control abstracto   de constitucionalidad, la competencia de esta Corporación frente a los actos   reformatorios de la Carta Política se circunscribe a la revisión de la   regularidad procedimental, por lo cual no podría efectuar el tipo de examen   propuesto en el escrito de acusación, por trascender este marco y extender a   cuestiones de orden material.    

Esta apreciación, por su parte, se ampara en dos tipos   de consideraciones:    

Por un lado, en la tesis sobre la inexistencia de   límites materiales al poder de reforma del constituyente, pues si la misma   Constitución permite su propia reforma sin establecer excepciones a esta   facultad general, mal podría el juez constitucional imponer unilateralmente   estos límites, sin tener un fundamento normativo expreso para ello. Una   valoración de este tipo implicaría no solo imponer barreras ilegítimas a los   necesarios procesos de reforma y ajuste, en contravía del espíritu de la Carta   del 1991, sino también que el juez constitucional asume oficiosamente la labor   de crear ella misma, de manera artificiosa, los parámetros del juicio de   validez, para luego aplicarlos al caso concreto.    

Asimismo, la apreciación del Ministerio Público se   sustenta en la tesis sobre los límites de la Carta Política al control   constitucional de los referidos actos, pues los artículos 241.1, 241.2 y 379 del   texto superior habrían circunscrito  el escrutinio judicial a la revisión   de los cuestionamientos de forma y de procedimiento, y en este caso, el examen   que pretende efectuar la Corte trasciende por mucho la valoración anterior,   siendo en realidad una forma velada de control material, o en el mejor de los   casos, una valoración de los vicios de orden competencial, que según la propia   jurisprudencia de este tribunal, son vicios sustanciales. En este marco,   entonces, la pretensión de esta corporación de extender el alcance del   escrutinio judicial envuelve una extralimitación en el ejercicio de las   competencias que le fueron conferidas, y con ello, la eliminación del principio   democrático, del Estado de Derecho y de los principios de supremacía   constitucional, legalidad y soberanía popular, porque las decisiones adoptadas   por los representantes del pueblo, o incluso con la mediación directa de éste,   pueden ser vetadas por una mayoría simple y episódica de jueces no elegidos   democráticamente, a partir de unos estándares que carecen de referente   normativo, elaborados y construidos artificiosamente.    

3.2. La Corte reitera la posición que ha venido   sosteniendo sobre el alcance del control de los actos reformatorios de la   Constitución y descarta, nuevamente, la ya arraigada tesis del Ministerio   Público sobre la incompetencia de este tribunal para evaluar la   constitucionalidad de los actos legislativos a la luz de criterios   competenciales, por la supresión de los elementos definitorios del ordenamiento   superior[50].    

3.3. Lo primero que cabe advertir es que la tesis de la   Procuraduría General de la Nación sobre la inexistencia de barreras o límites al   poder de reforma de la Constitución, se opone a los principios básicos sobre los   cuales se funda el Estado Constitucional de Derecho. Este modelo de Estado   supuso la superación del modelo plebiscitario de la democracia, que hacía   radicar la legitimidad del sistema político y económico, de manera exclusiva, en   la voluntad de la mayoría, independientemente del contenido de esta voluntad.   Dentro del nuevo modelo de democracia, en cambio, la voluntad de la mayoría debe   contar con algunas cualificaciones elementales para servir como criterio   jurídico de validación de las decisiones en el escenario político, económico y   social, y en particular, para que el contenido de dicha voluntad sea compatible   con los límites al poder y con la garantía de los derechos humanos[51].    

El Ministerio Público asume que al no existir un   catálogo expreso de límites sustantivos al poder de reforma constitucional en la   Carta del 91, el constituyente se encuentra habilitado para alterar el contenido   del ordenamiento superior, libre y discrecionalmente, con la sola condición de   que se respeten las formas y los lineamientos de orden procedimental   determinados expresamente en el sistema jurídico. Y al no existir ninguna   barrera de orden material, por sustracción de materia el juez constitucional no   podría adelantar el control respecto de los actos reformatorios de la Carta   Política por un exceso en el ejercicio del poder de reforma por supresión de los   pilares básicos de la Constitución Política.    

De este modo, la tesis de la Procuraduría sobre el   poder irrestricto, ilimitado e incondicional al poder de reforma, se opone a los   principios básicos sobre los cuales se asienta la organización política, social   y económica.    

3.4. Por otro lado, tampoco son admisibles los reparos   de la Vista Fiscal sobre la connotación material encubierta del control   efectuado por esta Corporación, a su juicio carente de fundamento normativo, y   fuente de dificultades lógicas, conceptuales y ante todo, de legitimidad   política.    

3.4.1. Con respecto a los señalamientos acerca de la   naturaleza sustancial del referido control, debe aclararse que aunque dentro de   dicho examen se efectúa una confrontación entre dos contenidos, a saber, entre   las normas que reforman la Constitución y los elementos definitorios del   ordenamiento superior, la naturaleza, estructura y finalidad de ambos   razonamientos es sustancialmente distinta en uno y otro caso: (i) primero, el   objeto del denominado juicio de sustitución es la valoración del ejercicio del   poder de reforma, de modo tal que el cotejo material que se realiza entre el   precepto objeto de control y el elemento fundamental de la Constitución es tan   solo instrumental y funcional al objetivo general de determinar si el   constituyente se excedió en el ejercicio de sus competencias; en el control   material, por el contrario, este cotejo constituye el objeto mismo de la   intervención judicial, porque de lo que se trata es de determinar si se presenta   una incompatibilidad normativa entre normas jurídicas de distinto rango   jerárquico; (ii) segundo, el estándar con respecto al cual se efectúa la   confrontación normativa es distinto en uno y otro caso: en el primer caso este   parámetro son los principios transversales y estructurales que subyacen al   ordenamiento superior, de modo que las disposiciones constitucionales son   únicamente la materialización o concreción particular de tales elementos, y su   función no es la de servir como estándar del juicio de validez, sino la de   permitir la identificación del elemento definitorio de la Carta Política; en el   control material de la legislación, por el contrario, el estándar o parámetro de   juicio sí son los preceptos constitucionales considerados en sí mismos; (iii) y   finalmente, el tipo de cotejo que se efectúa en uno y otro escenario es   distinto: en el control material se establece una relación de incompatibilidad   normativa, de modo que la preceptiva legal se estima inconstitucional cuando se   opone de algún modo a los mandatos constitucionales, mientras que  en el otro   caso se debe establecer no solo una incompatibilidad normativa entre el acto   reformatorio de la Constitución y el principio axial del ordenamiento superior,   sino si aquel suprime o sustituye uno de estos principios esenciales. Se trata,   en definitiva, de ejercicios analíticos diferentes.    

3.4.2. Asimismo, la Corte descarta el señalamiento de   la Vista Fiscal por la presunta carencia de fundamento normativo de la facultad   de esta corporación para efectuar el referido control. En efecto, aunque el   artículo 241 de la Constitución no contiene una habilitación expresa en este   sentido, la potestad se ampara en una interpretación textual, sistemática y   teleológica de la preceptiva constitucional, y en particular, de los artículos   2, 241 y 379 de la Carta Política. En efecto, como la Carta Política facultó al   constituyente secundario para reformar la Constitución, más no para   quebrantarla, derogarla integralmente o cambiarla, y como al mismo tiempo asignó   a este tribunal la función de asegurar jurisdiccionalmente la regularidad en los   procesos de reforma constitucional, las potestades de control jurisdiccional de   estos actos, previstas en los artículos 241.1 y 242.2 de la Carta Política,   deben ser entendidas como comprensivas de la facultad para revisar y valorar el   ejercicio del poder de reforma, es decir, para evaluar vicios de orden   competencial.    

3.4.3. Finalmente, los reparos de la Procuraduría al   denominado juicio de sustitución por las dificultades lógicas, conceptuales y de   legitimidad política del juicio de sustitución, corresponden a las críticas que   en general se formulan contra la justicia constitucional.    

Así, preocupa al Ministerio Público la discrecionalidad   con la que cuenta el juez constitucional al construir los ejes definitorios del   ordenamiento superior, es decir, los estándares del juicio de validez, pues en   realidad estos no corresponden a ninguna disposición expresa del texto   constitucional. Esta dificultad, sin embargo, se extiende a la actividad   argumentativa que se despliega en toda labor jurisdiccional, puesto que, en   últimas, la decisión judicial, particularmente en el escenario constitucional,   no se obtiene de aplicar directamente las previsiones constitucionales como   tales a los casos concretos, sino que el proceso de subsunción presupone   construir las sub-reglas controlantes del caso, a partir de la interpretación y   articulación de todo el entramado constitucional; es decir, la premisa mayor del   razonamiento judicial nunca es un texto jurídico “en bruto”, sino una sub-regla   creada por el operador jurídico, a partir de los contenidos normativos   establecidos por el constituyente y por el legislador. De este modo, la   dificultad que plantea el Ministerio Público al juicio de sustitución   corresponde en realidad a una dificultad común a toda la actividad   jurisdiccional en general, y que por sí sola no tiene la potencialidad de   desvirtuar la facultad de la Corte para revisar la constitucionalidad de los   actos reformatorios de la Constitución.    

Lo propio puede afirmarse de las críticas a la   legitimidad democrática de la Corte para vetar las reformas constitucionales,   pues estos señalamientos, según los cuales las decisiones adoptadas   democráticamente por representantes del pueblo, o incluso con la mediación   directa de éste, podrían ser vetadas por una mayoría simple y episódica de   jueces no elegidos democráticamente, corresponden en su integridad a la   denominada “crítica anti-mayoritaria”. Este señalamiento, al que por lo demás ya   en distintas oportunidades se le ha dado respuesta, corresponde a reproches de   orden político, y que, por ende, por sí solo tampoco desvirtúa la competencia   que la Constitución le atribuyó a la Corte Constitucional, con el objeto de que   institucionalmente se aseguren unos mínimos constitucionales relacionados con   los límites al poder y con el respeto y garantía de los derechos fundamentales   en los procesos de transformación constitucional.    

3.5. En este orden de ideas, entonces, la Corte   reafirma su competencia para valorar el ejercicio del poder de reforma por parte   del constituyente secundario, por la presunta supresión de los ejes fundantes   del ordenamiento superior.    

4.             La aptitud de la demanda    

4.1. Tal como se indicó en los acápites precedentes, en   el auto admisorio de la demanda el magistrado sustanciador efectuó una   valoración preliminar del escrito de acusación, concluyendo que, en principio,   éste admitía un pronunciamiento de fondo. No obstante, a lo largo del proceso   judicial la Presidencia de la República, el Ministerio de Justicia, el   Ministerio del Interior, la Fiscalía General de la Nación y el ciudadano Gerardo   Antonio Duque Gómez estimaron que no era viable un pronunciamiento de fondo, en   la medida en que los cargos de la demanda no permitirían la estructuración del   juicio de sustitución propuesto por el accionante. Esta solicitud fue reiterada   por el ministro de justicia en la audiencia pública.    

A juicio de los referidos intervinientes, el escrito de   acusación tiene las siguientes deficiencias: (i) en primer lugar, la presunta   falencia del Acto Legislativo que se alega en la demanda, en realidad tendría   pleno respaldo normativo, ya que el accionante argumenta que el Congreso carece   de la competencia para reformar la Constitución, pero en realidad, el artículo   374 de la Carta Política habilita expresamente a este órgano para modificar el   texto constitucional mediante actos legislativos; (ii) en segundo lugar, el   actor también habría fallado al individualizar el estándar o el parámetro del   examen judicial, ya que no identificó con precisión el elemento esencial del   ordenamiento superior que fue suprimido por el ordenamiento superior, ni las   razones por las que este componente normativo es un elemento definitorio del   texto constitucional; (iii) asimismo, el actor también habría fallado al no   señalar los componentes normativos de la reforma que suprimen un eje definitorio   de la Carta Política, y al no indicar las razones de tal anulación; (iv)   finalmente, el accionante habría confundido el juicio de sustitución con el   control material de la legislación, asumiendo que cualquier divergencia entre el   contenido de los preceptos constitucionales y el contenido del Acto Legislativo   devendría en la inexequibilidad de este último, cuando justamente lo que   persiguen estos actos es la modificación del texto constitucional    

4.2. En este contexto, entonces, corresponde a la Corte   determinar si las acusaciones de la demanda admiten un pronunciamiento de fondo.    

Para este efecto, debe recordarse que el criterio para   valorar la aptitud de los cargos es que la demanda debe individualizar los   elementos constitutivos y estructurales del escrutinio judicial, y que, en el   caso de los actos reformatorios de la Constitución, implica la identificación   del componente esencial del ordenamiento superior que sirve como estándar del   juicio, la indicación de las razones por las que ese elemento tiene el status de   pilar fundamental, el señalamiento del contenido normativo objeto de análisis y   la indicación de las razones por las que dicho contenido suprime o sustituye el   elemento definitorio de la Carta Política, hasta desdibujarla y desnaturalizarla[52].    

Esta individualización de los elementos estructurales   del juicio se exige, por un lado, porque la Constitución prohíbe el control   oficioso de la legislación, y en caso de dar trámite a demandas que no   satisfacen esta exigencia, el juez constitucional tendría que introducir por sí   mismo los insumos argumentativos que no proporcionó el demandante, y por esta   vía estaría efectuando un control oficioso del sistema jurídico. Además, la   indicación de los elementos estructurales del escrutinio judicial es   indispensable para la conformación de la litis constitucional, en función de la   cual se estructura el proceso deliberativo que antecede y suministra al juez los   insumos de su decisión; cuando el escrito de acusación no precisa el objeto de   la controversia, el debate jurídico no se puede configurar, y el juez   constitucional estaría avocado a resolver un asunto aún no delineado, y sin   contar con los elementos de juicio que proporcionan las intervenciones   ciudadanas y las intervenciones de las entidades públicas, el concepto del   Ministerio Público y, en este caso, la participaciones de los invitados a la   audiencia pública. Todo ello devendría en un debilitamiento del control   constitucional, y por tanto, en un menoscabo de la supremacía constitucional   dentro del ordenamiento jurídico.    

Teniendo en cuenta estos parámetros, pasa la Corte a   valorar la aptitud de la demanda y a determinar la viabilidad de un fallo de   fondo.    

4.3. Con respecto al primero de los reparos, la Corte   estima que el primero de los reparos formulados por los intervinientes a la   aptitud de la demanda no está llamado a prosperar, en la medida en que el   fundamento de la acusación del accionante no es una supuesta incompetencia del   Congreso para efectuar cualquier modificación al texto constitucional, sino su   incompetencia para suprimir los principios que orientaron la configuración del   sistema de gobierno de la Rama Judicial, y en particular, la creación del   Consejo Superior de la Judicatura. Es así como en distintas oportunidades el   actor sostiene que la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo se   requiere, no porque haya alterado el modelo de gobierno y administración del   poder judicial, sino porque la hacerlo, se eliminaron los principios esenciales   que irradiaban el ordenamiento superior. Los cuestionamientos a la aptitud de la   demanda, entonces, se amparan en una comprensión del escrito de acusación que no   se ajusta a su tenor literal.    

4.4. El segundo de los señalamientos también es   infundado.    

En efecto, aunque en algunos apartes de la demanda se   sostiene indistintamente que el elemento definitorio de la Constitución Política   que fue suprimido con la reforma constitucional es la organización del Estado y   el Consejo de la Judicatura, a lo largo del escrito se aclara que ninguno de   estos elementos son inamovibles, y que el límite al poder de reforma está dado,   más bien, por los principios transversales que orientaron el diseño   institucional del Poder Judicial y la creación del Consejo Superior de la   Judicatura, a saber, los principios de independencia y de autonomía judicial, y   los componentes de tales principios que aseguran la conducción de la Rama   Judicial por este mismo órgano. En este orden de ideas, entonces, la   indeterminación del escrito de acusación en cuanto al componente esencial de la   Constitución, derivada de la ambigüedad y de los términos equívocos en que   fueron planteados en la demanda de inconstitucionalidad, puede ser superada   mediante una lectura integral del respectivo documento.    

Esta lectura, por lo demás, coincide con la que   efectuaron los participantes en la audiencia pública del día 30 de marzo de   2016, pues con excepción del entonces ministro de Justicia Yesid Reyes Alvarado,   quien solicitó un fallo inhibitorio por no haberse individualizado correctamente   la premisa mayor de juicio de sustitución, los invitados asumieron que la   controversia jurídica planteada por el demandante giraba en torno a la posible   supresión de los principios de independencia y autonomía judicial, y que eran   éstos los componentes que por no poder ser anulados por el Congreso, debían   servir como parámetro del escrutinio judicial. De este modo, si razonablemente   la comunidad jurídica entendió el objeto de la controversia planteada en la   demanda, mal podría la Corte valerse de tecnicismos y de artificios para eludir   un problema real y comprensible para todos, que podría comprometer la   independencia y la autonomía judicial.    

La Corte precisa, sin embargo, que aunque a nivel   discursivo el debate se estructuró en función de los principios de independencia   y de autonomía, considerados genérica y globalmente, desde una perspectiva   material la controversia versó sobre un componente o una faceta específica de   los mismos: el autogobierno judicial. En efecto, la independencia judicial,   entendida en un sentido amplio, comprende muy amplias y distintas facetas[53],   pero en el presente proceso el debate recayó únicamente sobre tan solo algunas   de estas dimensiones, porque los cuestionamientos de la demanda y de los sujetos   procesales no se encaminaron a demostrar que la reforma constitucional   implicaría la pérdida de la independencia de los operadores de justicia   considerados individualmente, sino la pérdida de la capacidad de autogestión de   la Rama Judicial. Y esto tiene sentido, porque la normatividad demandada no   introdujo cambios en la estructura o en las reglas de funcionamiento de los   órganos encargados de administrar justicia, sino en la institucionalidad   encargada del gobierno y administración de la Rama Judicial, por lo que la   eventual afectación o supresión de la independencia, se predicaría, al menos en   principio, de la conducción del poder judicial, y no de la actividad   jurisdiccional propiamente dicha. Así las cosas, la Corte estima que el control   jurisdiccional, de ser procedente, debe efectuarse a la luz de este componente   específico del principio de independencia judicial: el autogobierno judicial.    

4.5.          Asimismo, este tribunal difiere de   la apreciación de los intervinientes según la cual el accionante no habría   indicado las razones por las que los principios de independencia y de autonomía   judicial constituyen ejes definitorios del ordenamiento superior, que pueden   servir como parámetro para valorar el ejercicio del poder reformatorio del   Congreso. En efecto, una aproximación integral del escrito de acusación revela   que el accionante proporcionó tres tipos de argumentos: (i) de una parte, el   actor se valió de los antecedentes de la Carta Política para identificar los   propósitos del constituyente al establecer la estructura de la Rama Judicial, y   a partir de esta aproximación histórica concluyó que la creación del Consejo   Superior de la Judicatura había respondido al propósito de garantizar la   independencia y autonomía del poder judicial, y en particular, la capacidad de   autogobierno de este órgano del Estado; (ii) asimismo, el accionante se valió de   una interpretación sistemática del ordenamiento superior para respaldar la tesis   de que uno de los principios transversales de la Constitución es la   independencia y la autonomía judicial, y en particular, la autogestión del Poder   judicial; en este sentido, la demanda contiene una profusa relación de   disposiciones constitucionales sobre la configuración de los órganos de gobierno   y administración de la Rama Judicial, sobre el perfil de quienes los integran o   el espectro de sus competencias, y con base en ellas se concluye que un elemento   estructural de la Carta Política es el principio de independencia judicial;   (iii) finalmente, el accionante se ampara en aquellas normas del texto   constitucional que expresamente reconocen este principio, entre ellos los   artículos 228 y 230, según los cuales “las decisiones [de la Administración   de Justicia[ son independientes” y que “los jueces, en sus providencias,   sólo están sometidos al imperio de la ley”. A partir de este entramado   normativo, el demandante concluye que los referidos principios son ejes   definitorios de la Carta Política que no podían ser suprimidos por el Congreso,   y que es a la luz de los mismos que debe valorarse el ejercicio de la facultad   de reforma efectuado por el constituyente secundario. Así pues,   independientemente de la solidez de esta línea argumentativa, lo cierto es que   en el escrito de acusación se abordó expresa y deliberadamente la pregunta por   la connotación esencial y estructural de los principios de independencia y   autonomía judicial, y que, en el marco de este interrogante, el accionante   proporcionó un amplio catálogo de razones en defensa de esta posición, que   posteriormente serán valoradas.    

4.6. De igual modo, la Sala disiente de los   planteamientos de los intervinientes sobre la presunta falta de identificación   de los componentes de la reforma constitucional que habrían hecho nugatorios los   ejes fundantes de la Carta Política a los que alude el demandante, y de las   razones de su supresión o anulación.    

Aunque dispersas a lo largo del texto, la demanda   identifica un catálogo de las medidas contenidas en el Acto Legislativo 02 de   2015 que a su juicio son lesivas de los principios de independencia y de   autonomía judicial, así como las razones de la supuesta supresión. Es así como   en la demanda se señalan al menos cuatro elementos normativos que, articulados   entre sí, provocarían la incapacidad de la Rama Judicial para autogobernase: la   dedicación no permanente de la mayor parte de miembros del Consejo de Gobierno   Judicial a la labor de conducción del órgano, la atribución a unos mismos   actores del doble rol de administración y de jurisdicción, la  habilitación al   Ejecutivo para intervenir en el funcionamiento del Consejo de Gobierno Judicial,   y la concentración de funciones en la Gerencia de la Rama Judicial, así como su   intervención en el órgano directivo. El actor efectúa un análisis   individualizado de estas medidas y un análisis global de todas ellas, para   finalmente concluir que el nuevo esquema no permite la autogestión del Poder   Judicial, y que, por ende, hace nugatoria esta faceta de la independencia y de   la autonomía judicial.    

Este tipo de aproximación, por lo demás, coincide con   el planteamiento de varios de los participantes en la audiencia pública, al   explicar que decisiones como la de adjudicar a presidentes de altas cortes,   magistrados, jueces y empleados judiciales la responsabilidad de conducir la   Rama Judicial, la de reducir sensiblemente el periodo de los miembros del   Consejo de Gobierno Judicial, o  la de robustecer excesivamente las   funciones de la Gerencia de la Rama, terminaban por desdibujar plenamente la   independencia y la autonomía judicial.    

En este orden de ideas, el accionante sí identificó las   medidas que a su juicio producen la inconstitucionalidad del Acto Legislativo.    

4.7. Finalmente, la Sala tampoco comparte la tesis de   que el ejercicio analítico efectuado por el demandante corresponde a la revisión   material de la legislación que de ordinario se efectúa en el marco del control   abstracto de constitucionalidad, y no al juicio de sustitución, que es el que   procedería frente a los actos reformatorios de la Carta Política.    

En efecto, lo que se valora y cuestiona en la demanda   de inconstitucionalidad es el ejercicio de las competencias reformatorias del   Congreso, y no el contenido mismo de la reforma, como ocurre con el control   material. Por este motivo, las reflexiones del actor sobre la compatibilidad   entre el Acto Legislativo 02 de 2014 y la independencia y la autonomía judicial   no constituyen un fin en sí mismo, sino que, por el contrario, son funcionales   al argumento sobre el presunto ejercicio irregular de las facultades   reformatorias por parte del constituyente secundario.    

Asimismo, los referentes del escrutinio efectuado por   el actor no son las normas constitucionales en sí mismas consideradas, sino en   tanto éstas encarnan y materializan principios transversales y estructurales de   la Carta Política que le confieren su identidad, como los principios de   independencia y de autonomía judicial. La alusión del accionante a los artículos   228 y 230 de la Carta Política, así como a las normas constitucionales que   crearon el Consejo Superior de la Judicatura, no es porque tengan un valor   propio o autónomo ni es en relación con estas normas que se efectúa el ejercicio   de confrontación, sino que constituyen el insumo para acreditar la existencia de   principios subyacentes al ordenamiento constitucional que no podían ser   alterados por el constituyente secundario, y es frente a estos parámetros que se   realiza el cotejo, como paso preliminar a la valoración del ejercicio de las   competencias normativas por parte del Congreso.    

Así las cosas, la argumentación del actor apunta, no a   demostrar que el Acto Legislativo 02 de 2015 alteró el modelo de gobierno y   administración del Poder Judicial, sino que con esta modificación se suprimieron   principios esenciales de la Carta Política, y que el Congreso carecía de la   competencia para efectuar una reforma normativa de esta envergadura. Este es el   tipo de ejercicio analítico que esta Corte realiza en el marco del juicio de   sustitución.      

4.8. En definitiva, la demanda contiene los elementos   para un pronunciamiento de fondo, como quiera que los cargos identifican los   elementos estructurales del escrutinio judicial por exceso en el ejercicio del   poder de reforma de la Constitución, así: (i) primero, se individualizaron los   principios transversales del ordenamiento superior con respecto a los cuales se   valora la competencia del Congreso, a saber, los principios de independencia y   de autonomía judicial, y en particular, el principio de autogobierno judicial;   (ii) segundo, se indicaron las razones por las que los referidos principios son   ejes definitorios de la Carta Política, a partir de una aproximación histórica,   sistemática, teleológica y textual a la Constitución; (iii) y finalmente, se   señalaron las medidas contenidas en el Acto Legislativo 02 de 2015 que, por ser   anular completamente el autogobierno judicial, no podían ser adoptadas por el   constituyente secundario, así como las razones de la referida anulación.    

4.9. Asimismo, la Corte toma nota de que en la   audiencia pública del 30 de marzo los participantes ofrecieron nuevos elementos   de juicio para el escrutinio judicial, que disipan cualquier duda sobre la   viabilidad del examen propuesto por el actor.  De una parte, si los   términos equívocos y ambiguos en que se propuso la demanda generaban alguna   incertidumbre sobre los estándares que debían ser utilizados para valorar el   Acto Legislativo, sobre las medidas contenidas en el Acto Legislativo 02 de 2015   que eventualmente podrían subvertir el orden constitucional o sobre las razones   del presunto quebrantamiento del orden constitucional, en la audiencia pública   se configuró un debate amplio y profundo sobre cada uno de estos elementos de   discusión, y la controversia quedó planteada en términos precisos, concretos e   inequívocos. Asimismo, en esta audiencia los participantes ofrecieron insumos de   análisis adicionales decisivos, como los elementos de contexto para entender el   escenario político en el que se inscribe la reforma constitucional y los   cuestionamientos a la misma, las variables que deben ser tenidas en cuenta para   valorar el ejercicio de las competencias ejercidas por el Congreso, la   importancia del asunto debatido y su impacto en el funcionamiento del sistema de   justicia, y las razones que podrían justificar la intervención judicial en esta   controversia.    

Teniendo en cuenta todos estos elementos, la Sala Plena   concluye que en general, la demanda satisfizo los requerimientos básicos para la   estructuración del juicio de validez, y que, además, el proceso deliberativo que   se surtió con posterioridad a la admisión de la demanda suministra las   herramientas analíticas y los insumos necesarios para abordar la problemática   planteada en el escrito de acusación.    

4.10. Sin perjuicio de la procedencia general del   examen judicial propuesto por el accionante, la Corte encuentra que no es viable   el juicio frente a algunos de los apartes normativos acusados, tal como se   explica a continuación.    

4.10.1. En primer lugar, las acusaciones de la demanda,   las intervenciones públicas y ciudadanas en el proceso judicial, y las   participaciones en la audiencia pública del 30 de marzo, se centraron en el   análisis del nuevo modelo de gobierno y administración del Poder Judicial   establecido con la supresión de la Sala Administrativa del Consejo Superior de   la Judicatura y con la creación del Consejo de Gobierno Judicial y de la   Gerencia de la Rama Judicial. Sin embargo, no se formularon cuestionamientos   frente al otro componente de la normatividad demandada, que modificó el régimen   disciplinario de la Rama Judicial mediante la supresión de la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la creación   de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En la demanda de   inconstitucionalidad, por ejemplo, no se formuló ningún cargo en contra del   nuevo modelo disciplinario judicial, y en las intervenciones solo se encuentran   referencias marginales y accesorias a este tópico, sin que de ninguna de ellas   se pueda derivar un cuestionamiento a la constitucionalidad de esta   normatividad. Lo propio puede afirmarse de la audiencia pública, cuyos núcleos   temáticos giraron en torno a problemáticas asociadas fundamentalmente a la   creación del Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial.    

Y como las consideraciones sobre este último tópico no   son extrapolables ni trasladables al nuevo modelo disciplinario judicial, puede   concluirse válidamente que no existe ninguna acusación frente a la normatividad   contenida en el Acto Legislativo, y que por ende, no es procedente el examen   judicial frente a este componente de la reforma constitucional. En este orden de   ideas la Corte se abstendrá de pronunciarse sobre la validez de los siguientes   preceptos: (i) del artículo 19, que justamente crea la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial, y determina sus competencias y el sistema de designación y   el período de sus miembros; (ii) de la derogatoria de los numerales 3 y 6 del   artículo 256 de la Constitución Política contenida en el artículo 17 del Acto   Legislativo, en la medida en que tal derogatoria se refiere a las antiguas   competencias de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura;   (iii) del fragmento del numeral 6 del artículo 18 del Acto Legislativo 02 de   2015 que establece como disposición transitoria que “la autoridad nominadora   para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional   de Disciplina Judicial”; (iv) del inciso 1 del artículo 26 del Acto   Legislativo, que ordena sustituir la expresión “Consejo Superior de la   Judicatura” por la de “Comisión Nacional de Disciplina Judicial” en   el artículo 116 de la Carta Política.    

4.10.2. Asimismo, esta Corporación se abstendrá de   pronunciarse sobre la constitucionalidad de aquellos preceptos de la reforma que   se refieren a los consejos seccionales de la judicatura, en la medida en que su   creación y sus funciones fueron delegadas por mandato constitucional a la propia   ley, de modo que las alteraciones a los mismos no tienen la potencialidad de   suprimir o sustituir los principios estructurales de la Carta Política. Es así   como según versión original del artículo 256 de la Constitución, “corresponde   (…) a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las   siguientes atribuciones (…)”; asimismo, en la versión original del artículo   254.2 de la Carta Política se habilitaba al legislador para crear consejos   seccionales de la judicatura para cumplir la función disciplinaria. En este   orden de ideas, como la existencia y el catálogo de competencias de los consejos   seccionales es asunto de orden legal, y como por este motivo el Congreso no   podría excederse en el ejercicio del poder de reforma constitucional al regular   tales instancias, no es procedente el escrutinio judicial frente a las   disposiciones correspondientes. Así las cosas, este tribunal se abstendrá de   pronunciarse frente a la derogatoria establecida en el artículo 17 del Acto   Legislativo de la expresión “o a los consejos seccionales, según el caso”.    

5.             La naturaleza y la   estructura del escrutinio judicial por exceso en el ejercicio de las facultades   de reforma por parte del constituyente secundario    

5.1. El escrutinio judicial que se propone en esta   oportunidad tiene varias particularidades frente al control que de ordinario   realiza esta Corporación: (i) primero, el examen no recae sobre leyes o decretos   con fuerza de ley, sino sobre actos reformatorios de la Carta Política, y en   este caso, sobre un acto legislativo; de esta circunstancia se derivan las demás   especificidades de esta examen; (ii) segundo, como el examen recae sobre un acto   que tiene por objeto reformar el texto constitucional, la revisión no tiene por   objeto establecer la compatibilidad entre el acto normativo y la propia Carta   Política, sino evaluar el ejercicio del poder de reforma; se trata entonces de   un examen de orden competencial; (iii) asimismo, como el control recae sobre un   acto que reforma la Carta Política, el estándar del juicio no son los contenidos   constitucionales considerados como tales, sino aquellos elementos normativos   cuya supresión implica un desbordamiento de las competencias reformatorias, que   son los principios esenciales del ordenamiento superior; (iv) finalmente, el   análisis no está orientado a determinar la sola incompatibilidad normativo, sino   a establecer si el acto reformatorio suprime los referidos principios[54].    

5.2. De este modo, la finalidad de la revisión no   consiste en determinar si la preceptiva sobre la cual recae el examen es   materialmente compatible o no con la Constitución o con alguno de sus   componentes, sino la calificación y la valoración del ejercicio del poder de   reforma constitucional por parte del constituyente. No se trata de establecer si   dos normas con distinto rango jerárquico se oponen o no, sino si el órgano de   producción normativa se excedió en sus competencias al suprimir o sustituir un   eje esencial de la Carta Política. Por este motivo, esta modalidad de control se   ha denominado “juicio de sustitución”.    

5.3. Asimismo, el estándar a partir del cual se valora   el referido ejercicio competencial son justamente los principios transversales y   estructurales del ordenamiento superior. En efecto, la Carta Política contiene   una habilitación general para su propia modificación, y no contiene un catálogo   expreso de límites a este poder de reforma. Sin embargo, como quiera que la   facultad se refiere exclusivamente a la reforma y no al quebrantamiento, a la   derogación integral o al cambio constitucional, esta corporación ha entendido   que existen unos límites implícitos al poder de reforma, que son justamente los   ejes definitorios que confieren identidad a la Constitución de 1991. Estos   componentes básicos se han denominado “premisa mayor” del juicio de sustitución.    

La identificación de tales ejes transversales   corresponde al propio juez constitucional, a partir un ejercicio argumentativo   en el que se demuestre que el referido elemento o componente normativo   constituye la clave explicativa de la Carta Política en su conjunto o de un   sector del mismo, y de cada uno de los preceptos que lo integran. La postulación   de este pilar fundamental es el resultado de un razonamiento hipotético o   abductivo[55], orientado a   encontrar el principio explicativo o hermenéutico de la Constitución.  Así,   es el operador jurídico el llamado a demostrar que un elemento normativo irradia   todo el texto constitucional y le otorga identidad al ordenamiento superior en   su conjunto.    

Para este efecto, el juez constitucional puede apelar a   las distintas herramientas interpretativas, mostrando, a partir de una lectura   trasversal del sistema jurídico, la forma en que a las instituciones básicas que   integran la Constitución subyace el referido componente, la importancia que el   propio constituyente le otorgó durante el proceso de aprobación del texto   constitucional, y la función primordial que cumplen estos elementos dentro del   ordenamiento superior en su conjunto. A partir de un ejercicio analítico como el   descrito, esta Corporación ha llegado a concluir que son ejes axiales de la   Constitución la supremacía constitucional[56], la   obligación del Estado de respetar, garantizar y proteger los derechos humanos[57], la   existencia de un marco democrático participativo[58], el Estado social de   Derecho, la separación de poderes y la autonomía y la independencia judicial[59], la   separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos[60], el sistema de carrera   administrativa[61]  y la separación de poderes y la reserva de ley[62].    

Asimismo, debe tenerse en cuenta que como el control   judicial de los actos legislativos se activa a través de una demanda de   constitucionalidad que es valorada previamente en el auto admisorio de la   demanda, la identificación de tales estándares es efectuada de manera preliminar   en el propio escrito de acusación. Sin embargo, al adelantarse el escrutinio   judicial se debe verificar que estos componentes identificados previamente por   el accionante, tienen en realidad el status de eje definitorio de la   Constitución.    

5.4. Finalmente, el tipo de vínculo que se establece   entre la normatividad objeto de control y el estándar constitucional no es solo   una relación de incompatibilidad lógica entre ambas preceptivas, como ocurre de   ordinario en el escenario del control material de la legislación, pues se   requiere demostrar, además, que la incompatibilidad lógica se traduce supresión   o anulación del referido principio axial de la Carta Política, pues solo así el   acto normativo trasciende la mera reforma constitucional, y se convierte en una   auténtica sustitución constitucional.    

Adicionalmente, aunque dentro del examen que efectúa   esta Corporación se realiza un cotejo entre la normativa controlante y la   normativa controlada, este ejercicio de confrontación tiene un carácter   meramente instrumental, en cuanto la compatibilidad normativa no constituye la   finalidad del escrutinio judicial, sino la determinación de la regularidad en el   ejercicio de las competencias de reforma constitucional por parte del   constituyente secundario, y el cotejo entre ambas normativas sirve a este   propósito. Así, la confrontación es relevante solo en tanto permita evaluar el   ejercicio de las competencias normativas por parte del Congreso. Este tipo de   análisis se ha denominado “síntesis” del juicio de sustitución.    

5.5. Teniendo en cuenta las pautas metodológicas   anteriores, pasa la Corte a valorar la validez de los preceptos demandados: (i)   primero, se identificará la premisa mayor del juicio de sustitución,   determinando si efectivamente el principio de autogobierno constituye un límite   al poder de reforma constitucional, su contenido básico, y la forma en que este   principio se materializó en la Constitución de 1991; (ii) segundo, se explicarán   los ejes fundamentales de la reforma constitucional al modelo de gobierno y   administración del poder judicial, es decir, se identificará la premisa menor   del juicio de sustitución; (iii) finalmente, se establecerá si las medidas   anteriores tienen la potencialidad de suprimir o sustituir el principio de   autogobierno judicial, y si, por tanto, el Congreso se excedió en el ejercicio   del poder de reforma.    

6.       La premisa mayor del juicio de sustitución: el   autogobierno judicial    

6.1.1. Tal como se expresó en los acápites precedentes, el control de las   reformas constitucionales no tiene por objeto establecer la compatibilidad entre   estos actos y los contenidos constitucionales considerados en sí mismos, sino   determinar si los primeros suprimen o sustituyen los principios esenciales que   irradian y otorgan identidad al ordenamiento superior. La razón de ello es que   el Congreso se encuentra habilitado de manera general para modificar el texto   constitucional, por lo cual sería un contrasentido pretender que los actos   reformatorios de la Constitución se ajustasen a la normatividad cuyo contenido   se pretende alterar. Por el contrario, como el Congreso no se encuentra   facultado para cambiar ni para sustituir integralmente la Carta Política,   tampoco puede cambiar o sustituir los ejes fundamentales del ordenamiento   superior, y por ello, estos ejes constituyen el parámetro del control   constitucional.    

A   partir de los planteamientos del demandante, de los intervinientes y de los   participantes en la audiencia pública del 20 de marzo de 2016, la Corte encontró   que el principio constitucional que podría haberse comprometido con la reforma   al modelo de gestión de la Rama Judicial es el autogobieno judicial,  y que por tanto, es este el eje de la controversia judicial.    

En   este orden de ideas, para establecer la validez de las disposiciones del Acto   Legislativo 02 de 2015 que fueron atacadas en el presente proceso judicial, la   Corte determinará, en primer lugar, si el referido principio es un componente   esencial de la Carta Política que puede ser utilizado como premisa mayor del   juicio de sustitución, y en caso afirmativo, identificará su contenido y alcance   y explicará la forma en que se proyectó en el ordenamiento jurídico en la   configuración del esquema de gobierno y administración de la Rama Judicial,    a efectos de valorar posteriormente a reforma constitucional a la luz de este   eje fundamental.    

6.2.   El autogobierno   judicial como eje definitorio de la Constitución    

Con   respecto al primero de los interrogantes planteados, esta corporación encuentra   que efectivamente el autogobierno judicial constituye un eje esencial de la   Constitución, y que, por tanto, aunque en principio el Congreso se encuentra   facultado para modificar el esquema de gobierno y administración de la Rama   Judicial, lo está a condición de que al hacerlo, no suprima o sustituya el   referido principio.    

La   razón de ello es que el autogobierno judicial, entendido como la capacidad de la   Rama Judicial para gestionarse y conducirse por sí misma, sin la dependencia e   interferencia de otros poderes y órganos del Estado, materializa los principios   de independencia y de autonomía judicial, que a su vez son parte integral del   principio de separación de poderes como elemento esencial del ordenamiento   superior. En últimas, como el autogobierno judicial es presupuesto y expresión   de componentes básicos de la Constitución, tiene también esta connotación   fundamental.    

En   este orden de ideas, a efectos de demostrar que el autogobierno judicial es un   componente esencial del ordenamiento jurídico, se seguirá el siguiente   procedimiento: (i) en primer lugar, se caracterizará el principio de  separación   de poderes, señalando por un lado, que este comprende los principios de   independencia y de autonomía de las ramas y órganos del poder público, y por   otro, que constituye un principio transversal del texto constitucional, no   susceptible de ser suprimido o sustituido por el Congreso mediante un acto   legislativo; (ii) en segundo lugar, se caracterizarán los principios de   independencia y de autonomía judicial, explicando en qué sentido se trata de   elementos esenciales del texto constitucional como expresión del principio de   separación de poderes y como garantía de imparcialidad y neutralidad de las   decisiones judiciales y presupuesto para la realización de los derechos   fundamentales; (iii) finalmente, se explicará en qué sentido el autogobierno   judicial es expresión de la autonomía judicial y garantía de la independencia de   los operadores de justicia, y en qué sentido, por tanto, la relación de   conexidad entre el autogobierno y los principios de separación de poderes,   independencia y autonomía, le otorgan el status de componente esencial de la   Carta Política.    

6.2.1.            El principio de separación de poderes: fundamento, contenido y status    

6.2.1.1. Históricamente, la postulación del principio de separación de poderes   obedeció a dos requerimientos básicos, relacionados entre sí: en primer lugar, a   la necesidad de limitar el poder, a efectos de evitar concentraciones de   autoridad que devienen necesariamente en regímenes autocráticos y autoritarios   opuestos al principio democrático y al modelo republicano; y en segundo lugar, a   la de potenciar la realización de los derechos y libertades fundamentales y la   eficacia del Estado, a través de la diferenciación y especialización de las   funciones estatales, y su atribución a órganos separados y autónomos.    

Partiendo de estos objetivos, el principio de separación de poderes tiene dos   tipos de exigencias: Por un lado, se requiere identificar los roles estatales, y   asignar a cada una de las ramas y órganos del Estado, en principio de manera   exclusiva y excluyente, los roles institucionales derivados de los fines   esenciales de la organización política. Tradicionalmente, estos roles   corresponden a las actividades legislativa, ejecutiva y judicial, de modo que   cada una de ellas se asigna a los tres poderes clásicos del Estado: el poder   ejecutivo, el poder ejecutivo, y el poder judicial. No obstante, en la medida en   que la vida social se ha tornado más compleja, y en la medida en que el Estado   ha debido asumir nuevas tareas para dirigir la vida social en su nueva   dimensión, han surgido otras tareas como la función electoral y la función de   control, y en esta medida han aparecido nuevos órganos separados de las ramas   ejecutiva, legislativa y judicial, como acontece con el Ministerio Público, la   Contraloría General de la República, el Banco de la República, el Consejo   Nacional Electoral o la Registraduría Nacional del Estado Civil. Asimismo, la   institucionalidad al interior de cada rama se ha incrementado, con el objeto   asumir las nuevas responsabilidades estatales. En cualquier caso, la   reconfiguración del Estado ha estado orientada por esta misma lógica impuesta   por el principio de separación de poderes.    

Y   por otro lado, el principio de separación de poderes exige la independencia y la   autonomía de los órganos a los que la Constitución atribuye las funciones   esenciales del Estado, entendiendo por independencia la ausencia de injerencias   externas en el desarrollo de los cometidos constitucionales del respectivo   órgano, y por autonomía, el otorgamiento, a cada uno de tales órganos, de la   capacidad para desenvolverse y desplegar sus actividades por sí mismos, y para   autogobernarse. De hecho, la separación de poderes, como instrumento de   limitación del poder y como garantía institucional de las libertades y de la   eficacia en la actividad estatal, no tendría ningún sentido y tampoco podría   materializarse, si los órganos que asumen de manera separada las funciones y los   roles del Estado no contaran con instrumentos  para garantizar su independencia.    

6.2.1.2. En la Constitución de 1991 este principio irradió toda la configuración   del Estado y se convirtió, de este modo, en un principio axial del texto   constitucional.    

Es   así como en la Asamblea Nacional Constituyente se entendió que, sin perjuicio de   que la versión clásica del principio de separación de poderes debía ser   reformulada y flexibilizada, pues la división rígida y absoluta entre las   funciones legislativa, ejecutiva y judicial debía articularse con el surgimiento   de nuevos roles estatales como los asociados a la fiscalización y a la   organización electoral,  con el principio de colaboración armónica de poderes y   con la existencia de un sistema de controles interorgánicos recíprocos[63],   la separación de poderes debía obrar como un principio irradiador de todo el   ordenamiento, y en especial, en la definición de toda la estructura y las bases   del funcionamiento del Estado. En la ponencia presentada por los constituyentes   Hernando Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Matías Ortiz y Abel   Rodríguez, por ejemplo, se concibió la separación de poderes como un sistema de  “distribución del poder para garantizar las libertades públicas, evitar la   concentración y el despotismo y alcanzar la mayor eficacia del Estado”[64].    

De   hecho, este modelo fue acogido explícitamente en el texto constitucional, pues   en el Título V, sobre organización del Estado, en el capítulo primero, en el que   se trazan los lineamientos generales de la estructura del Estado, se fiijó  como   criterio rector el principio de separación de poderes. Así, el artículo 113 de   la Constitución dispone que “son ramas del poder público, la legislativa, la   ejecutiva y la judicial y que, además de los órganos que las integran, existen   otros, autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones   del Estado”. Asimismo, el referido precepto determina que “los diferentes   órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para   la realización de sus fines”.    

En   general, el entramado constitucional apunta a desarrollar y concretar esta   directriz: el artículo 121 prohíbe a las autoridades del Estado ejercer   funciones distintas de las que le asigna el propio ordenamiento; el artículo 5   responsabiliza a los servidores públicos por la extralimitación en el ejercicio   de sus funciones; el artículo 1 define al país como un Estado organizado en la   forma republicana, lo cual presupone excluir los modelos estatales que avalan la   concentración del poder y de las funciones estatales. Asimismo, a toda la   organización institucional, y en general a la totalidad de la parte orgánica del   texto constitucional, subyace el principio de separación de poderes, asignando a   cada uno de ellos la función principal de legislar, administrar, juzgar,   controlar, organizar las elecciones o la de controlar el funcionamiento estatal;   si bien en ciertos casos excepcionales a un mismo órgano se le otorgan   competencias para ejercer distintos roles, en cualquier caso el diseño   institucional se encuentra atravesado por la división y separación funcional y   por la prohibición de concentración y abuso del poder. En este orden de ideas,   la Constitución de 1991 resulta irreconocible si se sustituye, total o   parcialmente este principio, por un principio de concentración de poder.    

6.2.1.3. En múltiples oportunidades esta Corporación ha establecido que el   principio de separación de poderes es un componente esencial de la Carta   Política que no puede ser suprimido o sustituido por el constituyente. En la   sentencia C-970 de 2004[65],   por ejemplo, se apeló al principio de separación de poderes para controlar la   validez del Acto Legislativo 03 de 2002, en el que se otorgaron facultades   normativas supletivas al Presidente de la República para materializar el nuevo   sistema penal acusatorio, e incluso para reformar la Ley Estatutaria de   Administración de Justicia, la regulación del hábeas corpus, el Código de   Procedimiento Penal y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía. Sobre la base de que   el principio de separación de poderes tiene el status de elemento definitorio de   la Carta Política, no susceptible de ser suprimido o sustituido por el Congreso   mediante un Acto Legislativo, la Corte concluyó que la habilitación contenida en   el Acto Legislativo 02 de 2015 no implicaba una eliminación del principio, por   las siguientes razones: (i) las facultades normativas otorgadas al Presidente   operan de manera supletiva, en caso de que el Congreso no cumpliera su deber de   desarrollo legislativo; (ii) se fijaron límites materiales y temporales claros;   (iii) el Congreso no perdía sus competencias regulativas; (iv) la normatividad   expedida eventualmente por el Ejecutivo sería objeto de control por la Corte   Constitucional.    

Asimismo, en la sentencia C-971 de 2004[66]  la Corte utilizó como parámetro de control del Acto Legislativo 01 de 2004 el   principio de separación de poderes, en el entendido de que se trata de un   elemento estructural del texto constitucional, sin el cual éste perdería su   identidad. En efecto, en el contexto de la reforma sobre la financiación de los   partidos políticos, se habilitó al Presidente de la República para asumir la   función legislativa de manera supletiva, en caso de que el Congreso no   reglamentara las elecciones departamentales y municipales en el plazo allí   establecido. Siguiendo la misma línea argumentativa de la sentencia C-970 de   2004, se declaró la exequibilidad del correspondiente precepto, pero siempre   sobre la base de que la facultad del Congreso para reformar la Constitución   tenía como límite el principio de separación de poderes.    

Por   su parte, en las sentencias C-1040 de 2005[67]    y C-141 de 2010[68]  se efectuó el control de la figura de la reelección presidencial a partir de   este mismo principio. En el primer caso, referido a la reelección presidencial   inmediata por una sola vez, la Corte concluyó que la previsión de esta figura no   subvertía el principio de separación de poderes, en la medida en que la decisión   final sobre la continuidad en el poder se produciría únicamente por una decisión   libre del electorado, y en todo caso, esta prolongación se produciría tan solo   por un periodo adicional, y el mismo acto legislativo contemplaba un amplio   catálogo de medidas orientadas a evitar que la reelección inmediata provocara   una situación de desigualdad entre el presidente en ejercicio y los demás   candidatos, o se tradujera en una concentración ilegítima del poder. En el   segundo caso, por el contrario, este tribunal concluyó que la posibilidad de que   el Presidente de la República pudiese ser reelegido en dos oportunidades   consecutivas, sí trastocaba el equilibrio entre los poderes públicos, y   provocaba una concentración de poder incompatible con el sistema de frenos y   contrapesos establecido en la Constitución, con el equilibrio de poderes, con la   libertad electoral y con la alternancia en el poder. En este entendido, la Corte   Constitucional declaró la inexequibilidad del correspondiente acto legislativo,   sobre la base de que éste había sustituido el principio de separación de poderes   como eje fundante del texto constitucional.    

Finalmente, en la sentencia C-171 de 2012[69]  la Corte evaluó, también a la luz del principio de separación de poderes, las   modificaciones en torno a la institucionalidad de los órganos reguladores del   servicio público de televisión y que, a juicio del accionante, habían subvertido   integralmente la autonomía de tales instancias. Partiendo de la separación de   poderes como principio transversal del ordenamiento superior que no puede ser   eliminado por el Congreso, este tribunal concluyó que las medidas cuestionadas   no habían suprimido el referido principio, ya que éste no exige necesariamente   la existencia de un órgano autónomo e independiente encargado de la regulación   del servicio público de televisión, y que por el contrario, esto lo puede hacer   el propio Congreso, siempre que garantice y asegure el fortalecimiento de la   democracia y el ejercicio transparente del derecho a informar y ser informado.   Sobre la base de tales consideraciones, en la referida sentencia se declaró la   exequibilidad del correspondiente Acto Legislativo.    

6.2.1.4. En definitiva, el principio de separación de poderes constituye un   elemento esencial del ordenamiento superior en tanto instrumento de limitación   de poder y garantía de los derechos y libertades y de la realización de los   fines estatales. Y  tal como fue concebido por el constituyente, exige: (i)   la identificación de las funciones del Estado; (ii) la atribución de dichas   funciones a órganos estatales diferenciados, en principio, de manera exclusiva y   excluyente; (iii) la garantía de que cada órgano goce de independencia, en el   sentido de que debe estar exento de injerencias externas en el desarrollo de su   función; (iv) la garantía de que cada órgano goce de autonomía, en el sentido de   que debe poder desenvolverse y desplegar su actividad por sí mismo, y   autogobernarse.    

6.2.2. El principio de independencia judicial    

6.2.2.1. Por su parte, la independencia judicial es manifestación del principio   de separación de poderes, pero también un presupuesto de la función   jurisdiccional y del derecho al debido proceso, y en virtud de esta última   particularidad, la independencia adquiere unas connotaciones específicas, no   necesariamente replicables a las demás funciones estatales.    

6.2.2.2. En efecto, tal como se explicó en los acápites precedentes, la   separación de poderes exige la identificación y diferenciación de los roles   estatales, y su asignación a los distintos poderes y órganos del Estado, cada   uno de los cuales debe contar con las condiciones para ejercer de su objetivo   misional de manera separada, y para operar y funcionar por sí mismo. Trasladado   este principio a la función de administración de justicia, se arriba a la   necesidad de contar con un órgano especializado encargado de la labor   jurisdiccional, la cual debe poder ser ejercida sin la interferencia de las   demás instancias que integran la organización política. De este modo, la   independencia judicial concreta el principio de separación de poderes en el   contexto de la administración de justicia, y por esta vía materializa y hace   posible la limitación al poder, la realización de los derechos, y la eficacia en   la actuación estatal.    

6.2.2.3. Pero además, la independencia judicial es condición y presupuesto de la   administración de justicia como tal, ya que la función jurisdiccional reclama,   en función del derecho al debido proceso, que las decisiones de los operadores   judiciales estén motivadas y sean el resultado exclusivo de la aplicación de la   ley al caso particular. Esto significa que la validez y la legitimidad de las   decisiones judiciales depende, entre otras cosas, de que éstas no se encuentren   mediadas por intereses preconstituidos distintos a la aplicación del derecho   positivo al caso particular, y de que, por consiguiente, el juez sea ajeno,   tanto personal como institucionalmente, a las partes involucradas en la   controversia, a las demás instancias internas dentro de la propia organización   judicial, y en general, a todo sistema de poderes. De este modo, la exterioridad   del juez frente al sistema de poderes se convierte en una condición de   objetividad, neutralidad, imparcialidad y justicia material de las decisiones   judiciales[70].    

En   este marco, originalmente la independencia judicial fue concebida como un   instrumento orientado a asegurar que el proceso decisional de los jueces   estuviese libre de injerencias y presiones de otros actores, como los demás   operadores de justicia, las agencias gubernamentales, el legislador, grupos   económicos o sociales de presión, medios de comunicación y las propias partes   involucradas en la controversia judicial, a efectos de que la motivación y el   contenido de la decisión judicial sea exclusivamente el resultado de la   aplicación de la ley al caso concreto.    

Así   entendida, la independencia tenía tres atributos básicos: (i) primero, tenía una   connotación esencialmente negativa, porque se orientaba fundamentalmente a   impedir las interferencias indebidas en la labor de administración de justicia;   (ii) segundo, se predicaba exclusivamente de los operadores de justicia   considerados individualmente, y no del Poder Judicial como tal; (iii) y tercero,   la independencia se exigía de la labor jurisdiccional propiamente, pues son las   decisiones judiciales las que, al menos en principio, requieren de las garantías   de  neutralidad e imparcialidad, y de las que depende de la realización de   los derechos.    

6.2.2.3. Entendida en estos términos, la independencia judicial, como expresión   del principio de separación de poderes, como garantía de la imparcialidad y   neutralidad de los operadores de justicia en la resolución de conflictos, y como   instrumento para la realización de derechos fundamentales,  irradia todo el   ordenamiento superior, y que en este sentido, constituye un principio esencial   del sistema jurídico.    

En   el derecho internacional de los derechos humanos, múltiples instrumentos han   reconocido el papel decisivo de la independencia en el acceso a la   administración de justicia, en el derecho al debido proceso, y en la   materialización de los derechos humanos, así como el deber del Estado de   establecer arreglos institucionales y procesales que aseguren este principio.    

Así, la mayor parte de tratados internacionales de derechos humanos califica la   independencia judicial como elemento constitutivo del derecho al debido proceso,   como condición del derecho de acceso a la administración de justicia, y como   vehículo para la concreción de los derechos y libertades individuales. Dentro de   esta línea se encuentran, por ejemplo, el artículo 10 de la Declaración   Universal de Derechos Humanos, el artículo 14 del Pacto Internacional de   Derechos Civiles y Políticos, el Párrafo 27 de la Declaración y Programa de   Acción de Viena de 1993, el artículo 8.1. de la Convención Americana sobre   Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, y el artículo 7.1. de la Carta   Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos.    

Por   su parte, distintos instrumentos de los sistemas mundiales y regionales de   derechos humanos han desarrollado estos principios. Dentro del sistema mundial   de derechos humanos, en la Resolución 1994/41 la Comisión de Derechos Humanos   reiteró la importancia de la independencia judicial para la vigencia de los   derechos humanos, y alertó sobre las amenazas de injerencias indebida a las que   se encuentra sometido el poder judicial en los distintos países del mundo, por   distintos actores estatales y no estatales. Por este motivo, en la referida   resolución se creó la Relatoría Especial sobre Independencia de Magistrados y   Abogados, en el entendido de que esta independencia juega un papel decisivo en   la vigencia de los derechos humanos; esta relatoría se ha encargado, entre otras   cosas, de atender las denuncias individuales que se hacen en esta materia,   visitar los países para hacer un diagnóstico integral sobre la situación de la   independencia judicial, y de fijar pautas y directrices para la concreción de   este principio en distintas áreas temáticas[71]. Asimismo, la Asamblea   General de la ONU expidió los denominados “Principios Básicos de las Naciones   Unidas relativos a la Independencia de la Judicatura”[72], los cuales especifican   las garantías de independencia de la función jurisdiccional. A nivel regional,   por su parte, se encuentran los Principios de Latimer House para la   Commonwealth, la Carta Europea sobre el Estatuto de los Jueces de 1998, la   Declaración de Principios de Beijing sobre la Independencia de la Judicatura en   la Región de LAWASIA de 1995, y el Estatuto Universal del Juez y el Estatuto del   Juez Iberoamericano[73].                   

La   Constitución de 1991 también prevé un amplio catálogo de preceptos que, o   reconocen expresamente la independencia en el ejercicio de la función   jurisdiccional, o que consagran modelos procesales e institucionales que   aseguran este principio. Es así como el artículo 228 de la Carta Política   establece que las decisiones de la Administración de Justicia son   independientes, decisiones que comprenden, obviamente, las decisiones   judiciales. Por su parte, el artículo 230 de la Carta establece que “los   jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley” y   que “la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho, la   doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”. Asimismo, el   ordenamiento jurídico prevé esquemas procesales y un modelo institucional   orientado a asegurar la independencia de los jueces y magistrados tanto frente a   los demás poderes del Estado, como frente a las demás instancias del Poder   Judicial.    

6.2.2.4. De hecho, ya esta Corporación efectuó una calificación preliminar del   principio de independencia judicial, sosteniendo que constituye un elemento   estructural del texto constitucional, y que por ende, las reformas al mismo no   podrían suprimirlo o sustituirlo. En efecto, en la sentencia C-288 de 2012[74] este tribunal   resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 03 de   2011 y contra la Ley 1473 de 2011, que introdujeron el principio de   sostenibilidad fiscal y en particular, el incidente de impacto fiscal. En virtud   de esta última figura, el Procurador General de la Nación o alguno de los   ministros puede solicitar la apertura de un incidente ante las altas   corporaciones judiciales, para que éstas sean informadas sobre las consecuencias   de sus fallos en las finanzas públicas y sobre el plan para su ejecución y   cumplimiento, y con el objeto de que esa misma corporación module, modifique o   difiera los efectos de la providencia, para evitar impacto negativos en la   sostenibilidad, pero sin que en ningún caso se afecte el núcleo esencial de los   derechos. En este contexto, el demandante sostuvo que esta posibilidad de que se   desconocieran las decisiones judiciales implicaba, entre otras cosas, la   eliminación de la independencia de los operadores jurídicos, en manos de las   instancias gubernamentales o de la Procuraduría General de la Nación.    

En   este escenario, la Corte se preguntó por el status del principio de   independencia judicial, ya que sólo en el evento de que se tratase de un   elemento definitorio de la Constitución, podría servir como estándar del   escrutinio judicial del Acto Legislativo demandado.    

En   el referido fallo se argumentó que los principios de autonomía y de   independencia judicial constituían una manifestación y una expresión directa e   inmediata del principio de separación de poderes, principio que a su vez   constituye un componente esencial del ordenamiento superior, y que por tanto, la   independencia judicial tenía también el status de eje axial de la Carta   Política. Asimismo, en la sentencia se sostuvo que los referidos principios son   una garantía de imparcialidad, que a su vez es el fundamento de la   administración de justicia, y que en razón de ello, eran componentes esenciales   del texto constitucional. Para la Corte, entonces, “el principio de autonomía   y de independencia del poder judicial es una de las expresiones de la separación   de poderes. Se ha señalado que este aspecto definitorio de la Constitución   implica que los órganos del poder público deben ejercer sus funciones de manera   autónoma y dentro de los márgenes que la misma Carta Política determinar (…)   para el caso de los jueces, la autonomía y la independencia se reconoce a partir   del papel que desempeñan en el Estado, esto es, garantizar los derechos de los   ciudadanos y servir de vía pacífica e institucionalizada para la resolución de   controversias. Por tanto, la separación de poderes respecto de la rama judicial   se expresa a través del cumplimiento estricto de la cláusula contenida en el   artículo 230 C.P., según la cual los jueces, en sus providencias, sólo están   sometidos al imperio de la ley…El segundo pilar de la administración de justicia   es la imparcialidad de los jueces (…) el propósito fundamental de la función   judicial dentro de un Estado social de Derecho, es el de impartir justicia (…)   para ello, la administración de justicia debe descansar siempre sobre dos   principios básicos: la independencia y la imparcialidad de los jueces (…) en   conclusión, la independencia y la autonomía son expresiones del principio de   separación de poderes. Los jueces, en cuanto ejercen función jurisdiccional,   están supeditados exclusivamente a la aplicación del ordenamiento jurídico   vigente y al análisis imparcial de los hechos materia de debate judicial”.    

A   partir de esta consideración general, la Corte evaluó la normatividad demandada   a la luz de los referidos principios, en el entendido de que constituyen ejes   definitorios del ordenamiento superior, no susceptibles de ser eliminados o   sustituidos por el Congreso mediante un Acto Legislativo. Se concluyó, sin   embargo, que la previsión del incidente de impacto fiscal no suprimía los   referidos principios, por la confluencia de las siguientes circunstancias: (i)   en primer lugar, la modificación del fallo es potestativa de la propia   corporación judicial que expidió la sentencia, pues lo único obligatorio es la   apertura y trámite del incidente de impacto fiscal, a efectos de ilustrar a los   jueces sobre el impacto de sus determinaciones; (ii) en segundo lugar,   propiamente hablando, con el incidente de impacto fiscal no se contempla la   posibilidad la de modificar el contenido de una decisión judicial, sino   únicamente de modular sus efectos; (iii) finalmente, la eventual modulación de   los efectos de los fallos judiciales no puede menoscabar el núcleo esencial de   los derechos fundamentales. A partir de estas consideraciones, se concluyó que   el incidente de impacto fiscal no implicaba la supresión de los principios de   autonomía e independencia judicial, y que por tanto, el Congreso no se había   excedido en el ejercicio del poder de reforma constitucional, y en este   entendido, declaró la exequibilidad de la normatividad correspondiente.    

6.2.2.5.       Así pues, la independencia   judicial, entendida como la posibilidad del juez de aplicar el derecho libre de   interferencias tanto internas como externas, y como presupuesto y condición del   principio de separación de poderes y del derecho al debido proceso y de la   materialización de los derechos fundamentales, constituye un principio esencial   del ordenamiento superior.      

En   el derecho comparado tales garantías tienen que ver, entre otros aspectos, con   la inamovilidad de los jueces; el sistema de selección de jueces y magistrados;   la carrera judicial; las garantías económicas, tanto en salarios y prestaciones,   como en adecuada dotación, o la existencia de un control disciplinario interno.          

6.2.2.6.       En los anteriores términos, en   razón de los vínculos entre la independencia judicial, la autonomía de la Rama   Judicial como estructura orgánica del poder público y la separación de poderes,   el autogobierno judicial es un principio esencial del sistema jurídico, que   comporta un límite competencial al poder reformatorio de la Carta Política.    

6.2.3. La autonomía de la Rama Judicial    

Finalmente, la autonomía judicial, entendida como la capacidad de autogestión de   la Rama Judicial, constituye, tanto expresión y manifestación directa del   principio de separación de poderes, como condición y garantía de la   independencia judicial.    

6.2.3.1. Tal como se expresó en los acápites precedentes, el principio de   separación de poderes exige la diferenciación de los distintos roles estatales,   y su asignación, en principio de forma exclusiva y excluyente, a ramas y órganos   distintos, cada uno de los cuales debe poder realizar de manera independiente su   rol institucional, y también funcionar autónomamente. Así, la autonomía es un   elemento constitutivo y una manifestación del principio de separación de   poderes.    

6.2.3.2.  En su formulación original y en sus primeros estadios, el   principio de separación de poderes tuvo el siguiente recorrido: Primero se   identificaron las funciones que debían atribuirse a órganos diferenciados; luego   se avanzó en la necesidad de dotar a tales órganos de las mayores garantías de   independencia, para finalmente, concluir que la separación de los poderes   requiere afirmar la autonomía de los órganos constitucionales del Estado.    

6.2.3.3.   Esa concepción quedó expresamente plasmada en la   Constitución de 1991, la cual, al consagrar la separación de poderes, señaló que   tanto los órganos que integran las clásicas ramas del poder público, como los   otros que se han previsto para el cumplimiento de las demás funciones del   Estado, son autónomos e independientes.    

6.2.3.4.   Como se ha dicho, la autonomía implica capacidad para la   autogestión y, en general, tal responsabilidad se radica en el mismo órgano   titular de la función. Así, por ejemplo, el Procurador General de la Nación, el   Contralor General de la República, o el Defensor del Pueblo, que son los   titulares de las competencias que la Constitución asigna a las entidades a cuya   cabeza se encuentran, son titulares, también, de las responsabilidades de   autogestión de sus respectivas entidades, sin perjuicio de la distribución   interna que se haga de las mismas.    

6.2.3.5.   En la Rama Judicial, sin embargo, la materialización del   principio de autonomía enfrenta complejidades derivadas, tanto de su estructura   orgánica, como de la especial exigencia de la independencia judicial. Así, en   primer lugar, la función jurisdiccional se atribuye a un elevado número de   funcionarios que la ejercen de manera independiente y sin que, salvo la   funcional, exista relación de jerarquía ente ellos. De este modo, no es posible   radicar la facultad de autogestión en el titular de la función, porque en este   caso nos enfrentamos a múltiples titulares, dispersos funcional y   geográficamente y sin relación de articulación jerárquica entre sí.  Ello   plantea la necesidad de diseñar un modelo particular de autogestión que responda   adecuadamente a esa especificidad.                    

De   este modo, en la Rama Judicial, la exigencia de la autonomía plantea la   necesidad de un diseño orgánico especial que se haga cargo de las referidas   particularidades y que, simultáneamente, sea funcional al objetivo de asegurar   la independencia judicial.    

Ello impone, por un lado, la necesidad de definir el ámbito del autogobierno, y,   por otro, la de encontrar el diseño orgánico que mejor se adecúe a ese objetivo.    

6.2.3.5.1.   En cuanto al ámbito del autogobierno, es claro que el   principio de autonomía desborda los aspectos meramente operativos y financieros   que tradicionalmente se han considerado como presupuesto de la independencia   judicial, y que definen las condiciones ordinarias de operación de la Rama   Judicial. En efecto, la noción de autogestión incluye las labores orientadas a   la garantía, desde la perspectiva de gobierno judicial, de una pronta y cumplida   justicia.       

Así, en primer lugar, es preciso destacar que la autonomía judicial constituye   en la actual realidad constitucional, un presupuesto necesario del principio de   independencia judicial.    

En   efecto, y tal como se explicó anteriormente, en la formulación clásica del   principio de independencia judicial, el mismo se consideraba realizado mediante   la atribución funcional a un órgano o conjunto de órganos diferenciado de la   responsabilidad de administrar justicia. Pronto, sin embargo, se advirtió que   era preciso incorporar previsiones orientadas a excluir de la actividad   jurisdiccional la interferencia de actores externos. Se trataba entonces de una   exigencia de contenido negativo, que buscaba blindar las decisiones de los   operadores de justicia en el desarrollo de su actividad jurisdiccional.    

En   ese tránsito se pasó de la configuración de una serie de garantías de   independencia, como sistemas de inamovilidad y de carrera, o previsiones para la   administración, más o menos separada del ejecutivo, de los recursos de la Rama   Judicial, a la necesidad de postular la autonomía de la Rama, como mecanismo   para asegurar la independencia de los jueces.    

En   esta dimensión, la autonomía atiende a la necesidad de asegurar la auto gestión   en asuntos tales como las políticas salariales, los procesos de formación y   capacitación, el régimen disciplinario, al sistema de selección de jueces y   magistrados, al régimen de carrera, la asignación presupuestal, las reglas para   la permanencia en los cargos, entre muchos otros.    

Por   este motivo, al lado de la dimensión negativa de la independencia judicial, como   mera proscripción de toda interferencia externa, hoy en día se reconoce su   dimensión positiva que se centra en las garantías institucionales de la   independencia como la asignación presupuestal a la Rama Judicial, la   administración de la carrera judicial, las garantías de permanencia para jueces   y la estabilidad laboral, el suministro oportuno y adecuado de recursos, los   procesos de formación y capacitación de funcionarios judiciales, el régimen   disciplinario de funcionarios y empleados judiciales, el sistema salarial, entre   muchos otros. Todas estas temáticas específicas tienen una incidencia decisiva,   aunque indirecta, en la independencia judicial y su manejo autónomo se ha   considerado como presupuesto de dicha independencia[75].    

Sin   embargo, la autonomía de la Rama Judicial, como elemento de la separación de   poderes, trasciende este nivel operativo, relacionado con asuntos de orden   financiero, presupuestal y administrativo que tienen que ver con la garantía de   la independencia judicial, y se proyecta también hacia la que podría denominarse   como dimensión de gobierno propiamente dicho de la administración de justicia, y   que tiene que ver con las gestiones necesarias para materializar el mandato   constitucional de una pronta y cumplida justicia. Tales gestiones se orientan a   la realización y materialización de los fines de la justicia y tienen que ver   con asuntos como la caracterización y cuantificación de la demanda de justicia;   la consiguiente definición de la oferta institucional requerida, los procesos de   formación judicial en función de perfiles previamente determinados, la   participación en el diseño y la implementación de nuevos esquemas procesales, la   planeación estratégica, el diseño del mapa judicial, la configuración de la   política del Estado en materia judicial, la proyección de la infraestructura   física y de los recursos informáticos, la configuración de la cúpula de la   jurisdicción, etc. De esta manera, las estructuras de gobierno y administración   de la Rama Judicial se encargan de la definición e implementación de las grandes   políticas públicas en materia de justicia, desde esta perspectiva “macro” y   global del sistema.    

6.2.3.5.2.   A su vez el diseño orgánico orientado a materializar el   principio de autonomía responde a un imperativo constitucional que se incorporó   en la Constitución luego de un largo recorrido en el que las funciones de   gobierno y administración de la Rama Judicial se confiaban inicialmente a la   Rama Ejecutiva, y dentro de ella, a órganos con relativa autonomía, y luego,   parcialmente, a las instancias jurisdiccionales supremas de la Rama Judicial,   hasta llegar, finalmente, a la idea de que esa dispersión funcional debía   superarse mediante la atribución de las responsabilidades de gobierno y   administración a un órgano especializado endógeno a la propia Rama, que fuese   capaz de materializar el principio de autonomía. Sobre esta dimensión de la   autonomía se volverá en el acápite siguiente.     

6.2.3.6.  Así las cosas, en la medida en que la autonomía de la Rama   Judicial es expresión directa del principio de separación de poderes y   presupuesto de la independencia de los operadores de justicia, y en la medida en   que por esta razón la autonomía guarda una relación directa con el sistema de   limitaciones al poder, con el principio democrático, la realización de los   derechos fundamentales y la potenciación de la eficacia en la actuación estatal,   el referido principio es también un componente esencial del texto   constitucional, no susceptible de ser eliminado o suprimido por el Congreso.    

6.3. Contenido y alcance del principio de autogobierno   judicial    

6.3.1. Hasta el momento se ha dicho que el autogobierno judicial es un   componente fundamental del ordenamiento superior, en la medida en que es   expresión y presupuesto del principio de separación de poderes, de la   independencia y la autonomía judicial, y de los fines que estos persiguen. En   este entendido, el principio de autogobierno constituye un límite al poder de   reforma constitucional, de modo que aunque en principio el Congreso se encuentra   facultado para modificar el sistema de gobierno y administración de la Rama   Judicial establecido en la Constitución de 1991, lo está en la medida en que la   alteración no tenga por objeto o efecto la supresión del autogobierno judicial.    Así las cosas, para evaluar el ejercicio del poder de reforma por parte del   Congreso en la expedición del Acto Legislativo 02 de 2015, la Corte debe   determinar el contenido y alcance del referido principio, con el objeto de   identificar los estándares específicos del escrutinio judicial.    

6.3.2. En primer lugar, el principio de autogobierno comprende un elemento                                                                                                                                  de   tipo orgánico, en virtud del cual las instancias encargadas de la conducción de   la Rama Judicial deben se endógenas a este mismo poder.    

Esta exigencia de tipo orgánico es la consecuencia natural de los principios de   separación de poderes y de independencia de los jueces en el ejercicio de su   función jurisdiccional. En efecto, por un lado, la separación de poderes exige   asignar, de manera exclusiva y excluyente, la función jurisdiccional a un órgano   separado de los demás, y esto sólo es posible si el funcionamiento de dicha   instancia está a cargo del mismo poder judicial. Asimismo, la independencia de   los operadores jurídicos depende también de que las condiciones para el   ejercicio de su actividad jurisdiccional, como el régimen para el acceso, para   la permanencia y el retiro del servicio, sea no sea controlado por aquellos   actores respecto de los cuales se reclama la independencia; si se exigen la   independencia de la función judicial frente al poder ejecutivo, difícilmente se   puede materializar si las instancias gubernamentales controlan el acceso a la   función judicial, la designación de jueces y magistrados, las condiciones para   la prestación del servicio de justicia o el régimen disciplinario; asimismo, si   se reclama la independencia interna, es decir, la independencia de los jueces   frente a sus superiores jerárquicos, difícilmente se puede materializar esta   exigencia si estos superiores jerárquicos controlan el funcionamiento de los   despachos judiciales de sus inferiores.    

Y   esta estructura endógena tiene un amplio espectro. En un primer nivel, esta   institucionalidad tiene a su cargo el manejo de las garantías institucionales de   la independencia judicial, es decir, la conducción de todos aquellos factores   que materializan la independencia de jueces y magistrados, y en general, la   prestación del servicio de administración de justicia.    

Esto comprende, de una parte, el sistema de vinculación de los operadores   jurídicos al sistema de justicia, y en particular, los procesos de selección de   jueces y magistrados, a través de sistemas de mérito. Asimismo, comprende el   manejo de las condiciones para el ejercicio de la función jurisdiccional, como   el esquema de asignación de casos, el sistema de ascensos y traslados, la   carrera judicial, y las condiciones de la prestación del servicio, como la   remuneración, el suministro de recursos técnicos y humanos, la capacitación y la   seguridad y protección a jueces y magistrados.[76]    

Sin   embargo, el autogobierno judicial trasciende este nivel meramente operativo,   relacionado con asuntos de orden financiero, presupuestal y administrativo, y   también el relacionado con el cometido misional de los jueces de impartir   justicia en los casos particulares. La razón de ello es que la actuación de   estas estructuras internas a la Rama Judicial se orienta también a la   realización y materialización de los fines de la justicia, como la   caracterización de las demandas de justicia en el país, los procesos de   formación judicial en función de perfiles previamente determinados, la   participación en el diseño y la implementación de nuevos esquemas procesales, la   construcción y adecuación de la infraestructura física en función de las   necesidades de la justicia, la incorporación de las nuevas tecnologías en los   despachos judiciales y la planeación estratégica. De este modo, las estructuras   de gobierno y administración de la Rama Judicial se encargan de la definición e   implementación de las grandes políticas públicas en materia de justicia, desde   esta perspectiva “macro” y global del sistema.    

6.3.3. No obstante, el principio de autogobierno no se agota con la existencia   de una estructura endógena a la Rama Judicial, pues en realidad, esta exigencia   es instrumental a un objetivo superior, a saber, el cumplimiento y la   realización de los fines de la justicia, y por ende, la satisfacción de las   necesidades y los derechos de los usuarios. No se trata tan solo de que exista   una institucionalidad de administración y gobierno interna a la Rama Judicial,   sino de que para el constituyente, esta es la fórmula que garantiza la   limitación al poder, la independencia de los jueces, el acceso a la justicia, la   realización de los derechos, y la buena marcha del sistema de justicia. De este   modo, el autogobierno judicial exige que los órganos encargados del gobierno y   administración de la Rama Judicial actúen en función de las necesidades y los   requerimientos de la justicia. De esta directriz general se derivan varias   exigencias específicas, que se relacionan y explican a continuación.    

6.3.3.1. De una parte, como el autogobierno judicial es expresión del principio   de separación de poderes, y como éste a su vez constituye un mecanismo para   racionalizar el ejercicio del poder y evitar su concentración, el referido   principio exige que la diferenciación funcional y la atribución de competencias   respete el equilibrio entre los órganos y poderes del Estado y no provoque la   concentración de poder en instancias o funcionarios específicos del poder   judicial.    

6.3.3.3. Finalmente, se requiere una estructura institucional que sea   consistente con la naturaleza de la Rama Judicial, pues de lo contrario, la sola   existencia de una institucionalidad endógena al poder judicial, pero incapaz de   realizar su objetivo misional, anularía este mismo principio.      

6.4. El modelo de autogobierno plasmado en la Constitución de 1991    

6.4.1. Tal como se expresó anteriormente, el   autogobierno judicial constituye un principio transversal de la Constitución de   1991 que irradió la configuración del Estado, y en particular, la estructura de   gobierno y administración de la Rama Judicial. Pasa la Corte a explicar las   líneas fundamentales del modelo de gobierno y administración del Poder Judicial   previsto en ordenamiento jurídico, antes de la entrada en vigencia del Acto   Legislativo 02 de 2015.    

6.4.2. En primer lugar, como consecuencia directa del   principio de autogobierno, las instancias encargadas de la conducción de la Rama   Judicial fueron radicas en este mismo poder, sustrayendo de los actores   gubernamentales las competencias que tenían en la gestión de la Rama.    

En efecto, en términos generales, los distintos   procesos vinculados a la conducción del poder judicial habían sido radicados en   distintas instancias del poder ejecutivo, como las pagadurías delegadas del   Ministerio de Hacienda, el Fondo Rotatorio, el Fondo de Seguridad, la División   de la Planeación y la Unidad de Registro Nacional de Abogados del Ministerio de   Justicia. También se creó el denominado Consejo Superior de Administración de   Justicia como cuerpo separado del Poder Ejecutivo, pero sus funciones se   circunscribieron exclusivamente al manejo de la carrera judicial.    

En la Constitución de 1991 y en los desarrollos   legislativos y reglamentarios de la misma, en virtud del principio de   autogobierno, se creó una institucionalidad endógena a la Rama Judicial: El   Consejo Superior de la Judicatura y, especialmente, su Sala Administrativa,   encargada de la dirección de la Rama Judicial (arts. 254, 256 y 257 de la C.P.),   la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, encargada de la ejecución de   las actividades administrativas de la Rama, según las políticas y decisiones de   la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura (art. 98 L.   270/96), las unidades operativas de la Sala Administrativa del Consejo Superior,   para el cumplimiento de los demás objetivos misionales, como la carrera   judicial, la formación de jueces y empleados, la planeación estratégica, la   dotación de recursos físicos, etc., y la Comisión Interinstitucional de la Rama   Judicial, como órgano consultivo y comunicativo, encargado de informar y   asesorar a los órganos de gobierno y administración sobre las necesidades del   sector justicia (arts. 96 y 97 L. 270/96).    

6.4.3. En segundo lugar, con la expedición de la   Constitución de 1991 se pasó de un modelo basado en la dispersión funcional y   orgánica, en el que los múltiples procesos vinculados a la gestión de la Rama se   asignaban a diferentes órganos e instancias estatales, cada uno de los cuales   actuaba de manera independiente y desarticulada, a un modelo concentrado que   cuenta con un sistema institucional cohesionado, cuyos órganos asumen los   distintos niveles de gestión del poder judicial.    

Tal como se explicó anteriormente, en el régimen   constitucional anterior la gestión del Poder Judicial estaba radicado en   múltiples órganos como el Ministerio de Hacienda, el Fondo de Seguridad, la   División de Planeación y la Unidad de Registro Nacional de Abogados del   Ministerio de Justicia, y el Consejo Superior de Administración de Justicia.   Cada uno de estas instancias asumía de manera separada los distintos procesos   asociados a la gestión de la Rama Judicial: la expedición de las tarjetas   profesionales de los abogados, el pago de los salarios y prestaciones a los   operadores de justicia, el suministro de los insumos para el ejercicio de la   labor jurisdiccional, la realización de los concursos, etc.    

El modelo previsto en la Constitución de 1991 obedece a   otra racionalidad, porque a partir de una visión sistémica, se creó una   institucionalidad cohesionada que asume en su integridad los distintos procesos   vinculados a la conducción de la Rama Judicial, y en la que únicamente se   diferencia entre los distintos niveles de gestión: el nivel consultivo, el nivel   de gobierno, y el nivel ejecutivo, asignados respectivamente a la Comisión   Interinstitucional de la Rama Judicial, a la Sala Administrativa del Consejo   Superior de la Judicatura, y a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial   y las unidades operativas del Consejo. Acorde con la naturaleza consultiva de la   Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y con su objetivo de ilustrar a   los órganos de gobierno sobre las necesidades, problemáticas y retos del sector   justicia, ésta se encuentra integrada por los presidentes de las altas cortes   (Consejo de Estado, Corte Suprema de Justicia, Consejo Superior de la Judicatura   y Corte Constitucional), la Fiscalía General de la Nación y un representante de   los funcionarios y empleados judiciales (art. 96 L. 270/96); por su parte, la   Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, encargada del   gobierno de la Rama Judicial, se encuentra integrado por 6 magistrados   designados por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte   Constitucional (art. 254 C.P.); y acorde con el objetivo misional de la   Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, encargada del nivel ejecutivo   de la Rama, ésta se encuentra representada por un director que tiene un perfil   técnico, elegido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura de tres candidatos postulados por la Comisión Interinstitucional   (art. 98 L. 270/96). Así mismo se concibieron unidades operativas dependientes   de la Sala Administrativa, para el desarrollo de sus competencias misionales.    

6.4.4. En tercer lugar, en la Constitución de 1991 se   estableció una separación orgánica y funcional entre la actividad jurisdiccional   propiamente dicha, y las actividades asociadas al gobierno y a la administración   de la Rama Judicial, de modo que los funcionarios e instancias encargadas de la   administración de justicia no intervienen en el gobierno del poder judicial, y   tan solo intervienen de manera indirecta en la gestión de la Rama Judicial,   ilustrando a los órganos de gobierno sobre las necesidades, retos y   problemáticas del sector justicia a través de la Comisión Interinstitucional, y   a través de los mecanismos de comunicación diseñados por la propia Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.    

Por este motivo, la Sala Administrativa del Consejo   Superior de la Judicatura está integrada por personas que se encuentran   desvinculadas actualmente del Poder Judicial, y sus miembros no actúan en   calidad de representantes de las corporaciones o despachos judiciales, ni en su   calidad de operadores jurídicos. En este sentido, el artículo 255 de la   Constitución Política establece que “para ser miembro del Consejo Superior de   la Judicatura se requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio,   mayor de 35 años; tener título de abogado y haber ejercido la profesión durante   diez años con buen crédito. Los miembros del Consejo no podrán ser escogidos   entre los mismos magistrados de las corporaciones postulantes”. Lo propio   ocurre con el Director Ejecutivo de Administración Judicial, quien tampoco es   operador de justicia, y por el contrario tiene un perfil distinto porque debe   tener formación y experiencia en campos afines a la labor que debe desempeñar   (art. 99 L. 270/96). Únicamente la Comisión Interinstitucional se encuentra   integrada por operadores de justicia, pero cuya labor no es la de gobernar ni la   de administrar la Rama Judicial, sino la de servir de mecanismos de información   recíproca entre las instancias judiciales, y la de servir como canal de   comunicación entre el sector justicia y el gobierno y administración de la Rama   Judicial (arts. 96 y 97 L. 270/96).    

La racionalidad subyacente a esta diferenciación es   múltiple.    

De una parte, como el autogobierno judicial es   manifestación del principio de separación de poderes, y como a su vez este   principio responde a la necesidad de evitar la concentración del poder en unos   mismos órganos y funcionarios, así como a la de garantizar el equilibrio entre   los poderes del Estado, la configuración del poder judicial se estructuró a   partir de esta directriz, y en este entendido, el constituyente concluyó que los   funcionarios encargados de administrar justicia no debían tener,   simultáneamente, responsabilidades directas de gobierno y administración de la   Rama Judicial.    

De igual modo, la diferenciación entre la actividad   jurisdiccional y la gestión de la Rama Judicial se explica por la exigencia de   imparcialidad y neutralidad en la conducción de la Administración de Justicia.   Tal como se explicó en los acápites precedentes, la imparcialidad exige que las   decisiones se adopten en función exclusiva de los intereses abstractos de la   administración de justicia, y para ello, los gobernantes y administradores del   poder judicial deben ser ajenos, tanto personal como institucionalmente, a los   destinatarios de dicha gestión. Si las decisiones en el gobierno y   administración del poder judicial son adoptadas por los mismos destinatarios de   dicha labor, se pierden las condiciones para que ésta responda a los intereses   abstractos de la administración de justicia, y por el contrario, la conducción   de la Rama Judicial se estructuraría en función de las necesidades y   expectativas de los mismos operadores de justicia que la manejan y conducen, o   de las colectividades a los que éstos representan.    

Asimismo, la diferenciación entre la actividad   jurisdiccional y el gobierno y administración de la Rama Judicial se deriva del   principio de independencia interna, para evitar que la jerarquía funcional en la   labor jurisdiccional se traslade o desplace al ámbito operativo, y para evitar,   por consiguiente, que se configure una subordinación de los operadores de   justicia frente a sus superiores funcionales. En efecto, tal como se explicó en   los acápites precedentes, el referido principio exige la independencia de los   jueces frente a los demás operadores de justicia, o lo que se conoce como   “autonomía personal interpretativa”[77];   ahora bien, si el acceso, las condiciones de  permanencia y el retiro de la   función judicial de los jueces es controlado por aquellos otros operadores   jurídicos respecto de los cuales se reclama la independencia, aunque   nominalmente se proclame este principio, la misma institucionalidad hace   nugatoria o vacía de contenido este requerimiento; esta circunstancia explica   que en las otras ramas y órganos del Estado no impere este principio de   separación entre la labor de conducción y gobierno de la entidad u órgano, y la   labor misional del mismo, en la medida en que en estas otras instancias no opera   el principio de independencia, y en la medida en que, por este motivo, cuando el   director o gerente de la entidad es al mismo tiempo quien conduce la entidad y   quien asume la jefatura de la misión institucional, no se pone en peligro la   independencia.    

En este sentido, puede advertirse que la Rama judicial   presenta una particularidad, porque al paso que en la generalidad de los   órganos, con excepción del legislativo, que también tiene un sistema   característico de autonomía, la noción de autonomía se puede circunscribir a los   aspectos administrativos y presupuestales, cuya gestión se encomienda al mismo   órgano titular de las competencias separadas, en la Rama Judicial se impuso un   criterio completamente distinto, porque, como presupuesto de la independencia   judicial, se previó una autonomía interna de la función de auto-gobierno, de   manera que, salvo las responsabilidades administrativas propias de la gestión   interna delos propios despachos y la excepciones previstas directamente en la   Constitución, los titulares de la función jurisdiccional no tuviesen injerencia   directa en el ámbito del autogobierno. De este modo, en la Rama Judicial, el   principio de separación de poderes comporta no solo la previsión de la autonomía   en asuntos administrativos y financieros en la estructura de autogobierno, sino   en otros aspectos funcionales al objetivo de pronta y cumplida justicia, y,   además, como presupuesto de la independencia, se consagró un separación   funcional interna de tal manera que el órgano de autogobierno, no obstante su   carácter endógeno, no coincide con las instancias jurisdiccionales, ni está   subordinado a ellas.                     

Finalmente, el constituyente de 1991 partió de la   experiencia judicial, advirtiendo que cuando los operadores de justicia asumen   las labores de orden administrativo de la Rama Judicial como tal, se produce una   afectación grave en uno y otro ámbito.  De hecho, de esta preocupación se   hizo eco en la Asamblea Nacional Constituyente, advirtiéndose de la necesidad de   crear una instancia especializada, distinta de las que ejercen la función   jurisdiccional, encargada de la conducción de la rama judicial, para evitar que   los jueces se  “enreden” en labores que les son ajenas, que no pueden   ejercer con mediana competencia, y que pueden afectar gravemente la   administración de justicia: “la   función jurisdiccional se halla obstaculizada en virtud de que la rama debe   ‘enredarse’ en otros asuntos que además de restarle agilidad y tiempo, mellan la   rapidez y la efectividad de sus funciones. Indudablemente, con el cúmulo de   conflictos para definir, los funcionarios judiciales deben dedicar una buena   parte de su tiempo a resolver asuntos administrativos y aun disciplinarios”.[78]    

De este modo, en el nuevo modelo de autogobierno, la   dirección y conducción de la Rama Judicial se radica en una institucionalidad   endógena a la Rama Judicial, pero separada orgánicamente de las instancias   jurisdiccionales.    

7.     La premisa menor del juicio de sustitución.   Caracterización del nuevo modelo de gobierno y administración judicial previsto   en el Acto Legislativo 02 de 2015    

7.1. Los preceptos demandados fijan las bases del nuevo   modelo de gobierno y administración de la Rama Judicial y establecen el régimen   de transición para su implementación. Este nuevo esquema pretendió dar respuesta   a las quejas que de manera generalizada hicieron a la gestión del Poder Judicial   la sociedad civil organizada, operadores de justicia, miembros de la comunidad   jurídica, la academia, e instancias estatales[79], y que fueron reiterados   en la audiencia pública del 30 de marzo.    

En primer lugar, existía un descontento por la presunta   ausencia de receptividad de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura a las necesidades del sector justicia. En efecto, aunque este   organismo es endógeno a la Rama Judicial, sus miembros son independientes y no   tienen ningún vínculo funcional o jerárquico con los operadores de justicia, y a   juicio de muchos, esta circunstancia se tradujo en la ausencia de diálogo y de   comunicación efectiva entre las instancias jurisdiccionales propiamente dichas,   y las instancias de gobierno y administración de la Rama Judicial. Y por otro   lado, aunque a nivel legal se creó una Comisión Interinstitucional de la Rama   Judicial como instancia de diálogo entre los operadores de justicia y el   gobierno del Poder Judicial, el hecho de que no todos los estamentos estuviesen   debidamente representados en esta comisión, y el hecho de que este organismo   tuviese un carácter meramente consultivo, devino, según la crítica generalizada,   en la insuficiencia de esta herramienta para garantizar la receptividad de la   Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a los requerimientos   de este sector: “el funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura ha   sido cuestionado desde hace varios años (…) se cuestiona la falta de   representatividad del sector justicia en la Sala Administrativa, pues aunque sus   magistrados son elegidos por las Altas Cortes, no están representados jueces,   empleados judiciales, auxiliares de la justicia, miembros de las jurisdicciones   especiales y representantes de los abogados y de la academia, entre otros”[80].    

Un segundo grupo de cuestionamientos se refieren a la   presunta falta de transparencia en la conducción de la Rama Judicial. La   inexistencia de un sistema de rendición de cuentas, la multiplicación de   prácticas clientelistas en el ejercicio de las funciones electorales que le   fueron atribuidas al Consejo Superior de la Judicatura, tal como ocurre con la   elaboración de listas de candidatos para la elección de jueces y magistrados y   con el nombramiento de los magistrados de la misma Sala, y la proliferación de   prácticas corporativistas en las que las decisiones se adoptan en función de   estamentos y grupos específicos y no de la administración de justicia como tal,   generaron, a juicio de los críticos del actual modelo, una desconfianza   generalizada en torno a la transparencia del modelo de gobierno de la Rama   Judicial previsto en la Constitución de 1991: “el funcionamiento del Consejo   Superior de la Judicatura ha sido cuestionado desde hace varios años (…) se   critica la falta de transparencia y rendición de cuentas de la Sala   Administrativa, pues publica poca información sobre su gestión, y muchas veces   de manera general y poco desagregada. Ello se complica por la falta de sistemas   de información confiables que permitan tomar decisiones de calidad, y porque la   promulgación de estadísticas judiciales no está a cargo de un órgano   independiente (…) también se cuestiona la existencia de clientelismo en el   ejercicio de las funciones electorales internas a cargo de la sala. Esta elabora   las listas de candidatos para la elección de jueces y magistrados y las envía a   las respectivas corporaciones, lo que le otorga un poder importante en la   definición de quienes ascienden en la carrera o son nombrados en la Corte   Suprema o en el Consejo de Estado. Si a esto se suma que estas dos corporaciones   eligen cinco de los seis magistrados de la sala, es claro que existe un   mecanismo circular de elección perverso que promueve el `yo te elijo, tu me   elijes` (….) se critica el uso de una independencia judicial corporativista en   lugar de una independencia judicial democrática (…) el problema principal es que   la independencia corporativista no defiende los intereses de la ciudadanía sino   los intereses específicos de una clase, en este caso lo magistrados del Consejo   (…)”[81]    

Y finalmente, un tercer grupo de señalamientos apuntan   a la presunta ineptitud e incompetencia de la Sala Administrativa del Consejo   Superior de la Judicatura para asumir exitosamente el complejo rol que le fue   atribuido por la Constitución en relación con la conducción de la Rama Judicial.   Así, se llegó a concluir que el perfil de los miembros del Consejo Superior de   la Judicatura era claramente inadecuado para el tipo de funciones que   desempeñan, pues los miembros de la Sala Administrativa son abogados y tienen la   calidad de magistrados, pero no deben ejercer este rol sino el de la gerencia de   la Rama Judicial, para el cual se requieren otro de conocimientos, destrezas y   habilidades, más de orden gerencial. Además, el diseño institucional fue   calificado como inadecuado e inconsistente con su objetivo misional: la   circunstancia de que un mismo organismo asumiera funciones materialmente   distintas, como las de gobierno y las de gerencia, la existencia de un cuerpo   colegiado diseñado a imagen y semejanza de las corporaciones judiciales, pero   para ejercer actividades no jurisdiccionales sino de gerencia y administración,   y el que se creara un órgano centralista que asume en su integridad las   funciones de la gerencia, existiendo entonces un órgano debilitado como la   Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, produjo, a juicio de los   críticos, una institucionalidad ineficaz e incapaz de dirigir y administrar   exitosamente una empresa compleja de la envergadura del Poder Judicial: “Se   cuestiona la efectiva implementación de las funciones que le fueron entregadas a   la Sala Administrativa, pues hay una combinación de funciones de gobierno y   gerencia difíciles de ejecutar de manera colegiada (….) también se critica la   falta de carácter técnico de dicha Sala, pues aunque tienen a su cargo funciones   de gerencia, son principalmente abogados los que toman las decisiones (…)   también se reprocha que su organización interna haya sido concebida como reflejo   de ‘alta corte’, y que sus miembros se consideren magistrados y tomen decisiones   en sala, siendo un órgano de gerencia (…) se critica el excesivo centralismo en:   i) las decisiones de gerencia de la rama judicial, en gran medida controladas   por la Sala Administrativa, pues la Dirección Ejecutiva de Administración   Judicial tiene poca autonomía en el ejercicio de sus funciones; y ii) la   concentración de decisiones tomadas desde la capital del país, sin contar con   una visión territorial del sistema judicial”[82].    

En este escenario, entonces, se propuso la reforma   integral al modelo de gobierno y administración de la Rama Judicial en el   contexto de una reforma constitucional cuyo objetivo fundamental era el   restablecimiento del equilibrio de poderes y el reajuste institucional,   presuntamente menoscabado por la instauración de la reelección presidencial.    

En términos generales, las modificaciones introducidas   responden a los pilares que se indican a continuación.    

7.2.  En primer lugar, se modificó el perfil de   miembros encargados de la dirección y administración del Poder Judicial.    

7.2.1. Bajo el régimen constitucional anterior, los   miembros del Consejo Superior de la Judicatura tenían la calidad y el perfil de   magistrados, por lo cual se exigía que fuesen abogados con al menos 10 años de   experiencia profesional, ejercida con buen crédito.    

Tal como lo indicaron algunos de los participantes en   la audiencia pública, este perfil se consideró inadecuado porque la magistratura   se encuentra concebida para el ejercicio de funciones jurisdiccionales y no para   el ejercicio de funciones de orden directivo o administrativo, por lo cual   habría existido una falta de correspondencia entre los conocimientos, las   habilidades y las destrezas con las que se encontraban dotados los magistrados   del Consejo Superior de la Judicatura, y las aptitudes y competencias que se   requieren para el ejercicio del gobierno y administración de la Rama Judicial.   Esto habría provocado, entre otras cosas, la falta de experticia y la ineficacia   en la conducción del Poder Judicial.    

Por otro lado, como también se había criticado la falta   de receptividad y de sensibilidad de la Sala Administrativa del Consejo Superior   de la Judicatura a las necesidades de los actores de la justicia, se consideró   necesario ajustar el perfil de los integrantes de las instancias de gobierno y   administración de la Rama, para asegurar este objetivo.    

7.2.2. Para hacer frente a estas deficiencias, el   perfil de quienes se encargan de la gerencia de la Rama Judicial es   sustancialmente distinto: (i) por un lado, cinco de los nueve miembros del   Consejo de Gobierno Judicial ejercen su labor, no en razón de su experiencia o   ejercicio profesional anterior en el campo del derecho, sino en razón de su   pertenencia actual a la Rama Judicial: tres de los miembros son los presidentes   de las altas cortes (Corte Constitucional, Consejo de Estado y Corte Suprema de   Justicia), uno es representante de los jueces y magistrados de tribunales, y   otro es representante de los empleados judiciales; con este cambio se pretendió   insertar directamente al órgano de gobierno judiciales actores del sistema de   justicia, a efectos de que la conducción del poder judicial estuviese permeado   por el conocimiento de las dinámicas internas y de las necesidades del sistema;   (ii) por otro lado, tres miembros del Consejo de Gobierno Judicial son expertos   con amplia experiencia en el diseño, evaluación y seguimiento de políticas   públicas, modelos de gestión o administración, en el entendido de que la   conducción de la Rama requiere de conocimientos, habilidades y destrezas de   orden técnicas, más asociadas a la dirección y administración pública, que a las   labores jurisdiccionales; (iii) finalmente, el Gerente de la Rama Judicial es   también un experto con amplia experiencia en administración pública, todo dentro   de la idea de que debía fortalecerse el órgano gerencial, y de que para ello, el   Gerente debía contar con las más altas calidades en este ámbito.    

Bajo el nuevo esquema, entonces, confluyen dos tipos de   perfiles claramente diferenciados: por un lado, el de los miembros que ejercen   la representación de sectores de la Administración de Justicia, a saber, los   presidentes de las altas cortes, los representantes de jueces y magistrados, y   los representantes de los empleados judiciales, que encarnan el modelo de la   representatividad gremial. Y, por otro lado, se encuentran los miembros dotados   de la experticia en materias relacionadas con la administración pública, esto   es, los tres expertos que integran el Consejo de Gobierno Judicial y el Gerente   de la Rama Judicial, que responden a una orientación tecnocrática.    

7.2.3. Esta diferenciación en los dos tipos de   perfiles, a su vez, tiene repercusión en la distribución funcional en los   órganos de gobierno y administración del Poder Judicial, y en las condiciones   para el ejercicio de los cargos vinculados a la conducción de la Rama: (i) la   reforma constitucional establece tres tipos de funciones: por un lado, las   asignadas al Consejo de Gobierno Judicial en pleno, es decir, a quienes tienen   un rol representativo, y a quienes cumplen el rol tecnocrático (los expertos y   el Gerente): la definición de las políticas públicas de la Rama Judicial, la   postulación de las listas y ternas de candidatos, la regulación de los trámites   judiciales y administrativos que se sigan en despachos judiciales en los asuntos   en los que existe un vacío legal, la reglamentación del sistema de carrera y de   la Comisión de Carrera Judicial, la aprobación del proyecto de presupuesto, la   aprobación del mapa judicial, la definición de la estructura orgánica de la   Gerencia de la Rama y la supervisión de la entidad; por otro lado, se encuentran   las funciones asignadas exclusivamente a los miembros expertos del Consejo de   Gobierno Judicial, que son la planeación estratégica y la delineación de las   políticas de la Rama Judicial a ser propuestos al Consejo en pleno, de la que   también son parte; y finalmente, las funciones asignadas de manera exclusiva a   la Gerente de la Rama Judicial, consistentes en la ejecución de las decisiones   del Consejo, el que también hace parte, la provisión del apoyo logístico y   administrativo al Consejo de Gobierno Judicial, la elaboración del proyecto de   presupuesto y su ejecución, la elaboración de los planes y programación para la   aprobación del Consejo, la formulación de los modelos de gestión, la   implementación de los modelos procesales, la administración de la carrera   judicial, la organización de la Comisión de Carrera Judicial, la realización de   los concursos, la vigilancia del rendimiento de los funcionarios y de los   despachos, y la representación de la Rama Judicial, dado que deben permanecer en   el ejercicio de su cargo como Presidente y magistrado de la Corte   Constitucional, del Consejo de Estado o de la Corte Suprema de Justicia, como   juez o magistrado de tribunal o como empleado público, y paralelamente ejercer   la dirección de la Rama; (ii) asimismo, mientras quienes tienen la vocería   institucional no se dedican permanentemente a la labor de conducción de la Rama   Judicial, los expertos del Consejo de Gobierno Judicial son de dedicación   exclusiva, y el Gerente lo es respecto de su condición de gerente; (iii)   finalmente, mientras los expertos de dedicación exclusiva, los representantes de   los jueces y magistrados y de los empleados públicos y el Gerente tienen un   periodo de cuatro años, los presidentes de las altas cortes integran el Consejo   de Gobierno Judicial por el periodo de su presidencia, vale decir, por un año.    

7.3. En segundo lugar, se modificó la estructura   institucional y las relaciones entre las instancias encargadas de la conducción   de la Rama Judicial.    

Bajo el modelo anterior, la institucionalidad estaba   integrada por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la   Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Dirección Ejecutiva de   Administración Judicial, siendo la primera de estas el ente articulador del   sistema. Así, a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura se   le atribuyó la función de gobernar y dirigir la Rama Judicial, teniendo en   cuenta los conceptos no vinculantes de la Comisión Interinstitucional, encargada   justamente de ilustrar al órgano de gobierno sobre las dinámicas, los   requerimientos y necesidades del sector justicia, y de conceptuar sobre aspectos   específicos del funcionamiento de la Rama. La Dirección Ejecutiva de   Administración Judicial, por su parte, fue concebida como un órgano técnico y   administrativo encargado de la ejecución de las decisiones de la Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, frente a la cual se   encuentra subordinada. En definitiva, existían tres instancias de naturaleza   consultiva y comunicativa, de gobernanza judicial, y de administración judicial,   radicadas, respectivamente, en la Comisión Interinstitucional de la Rama   Judicial, en la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, y en   la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, siendo la Sala Administrativa   del Consejo Superior el ente articulador del sistema, encargado de recibir y   procesar las demandas de la Comisión, y de fijar las políticas y las directrices   de la actuación de la Dirección Ejecutiva.    

El nuevo esquema introduce modificaciones sustantivas a   este sistema.    

Primero, se eliminó la instancia consultiva y de   comunicación, a saber, la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, pero   su estructura y configuración se traslada al órgano de gobierno, a saber, al   Consejo de Gobierno Judicial. Esto, en la medida en que el referido Consejo se   encuentra integrado, como lo estaba anteriormente la Comisión   Interinstitucional, por representantes de los operadores de justicia:   presidentes de la Corte Suprema, del Consejo de Estado y de la Corte   Constitucional, representante de jueces y magistrados de tribunales y   representantes de empleados judiciales. De este modo, desapareció la instancia   consultiva y comunicativa del sistema, y quedó subsumida dentro del órgano de   gobierno judicial. Es decir, desaparece la instancia de comunicación y   concertación con la Rama, porque sus actores se incorporaron directamente al   órgano de gobierno.    

Por su parte, al Consejo de Gobierno Judicial se le   asignan las funciones vinculadas al gobierno judicial, pero con algunas   variantes frente al modelo anterior: (i) primero, tiene una integración mixta,   porque se encuentra conformada por operadores de justicia (presidentes de las   altas cortes, representante de jueces y magistrados de tribunal y representante   de empleados judiciales), por tres expertos con un perfil tecnocrático, y por el   Gerente de la Rama Judicial; (ii) segundo, se trata de un cuerpo que funciona de   manera intermitente, pues su función se activa únicamente cuando se reúnen   esporádicamente todos sus miembros, y únicamente los tres expertos de dedicación   exclusiva desempeñan su gestión de manera permanente y continua; (iii) tercero,   el esquema de relaciones con la Gerencia de la Rama Judicial se modifica   sustancialmente, no solo porque el Gerente es miembro activo del Consejo, sino   porque además, su funcionamiento depende del apoyo administrativo y logístico   que provea la Gerencia (art. 16 A.L. 02/15); (iv) aunque algunos de los   participantes en la audiencia pública sostuvieron que el Consejo de Gobierno   Judicial es un organismo directivo del más alto nivel, encargado exclusivamente   la definición de las políticas de la Rama Judicial, en realidad este órgano   tiene a su cargo una amplia gama de atribuciones relacionadas no solo con la   definición de las políticas públicas, sino también con funciones de orden   electoral, de gobernanza judicial, e incluso de naturaleza administrativa, como   la postulación de las listas y ternas de candidatos que ordena la Constitución,   la reglamentación de los trámites judiciales y administrativos en aquellos   asuntos en que exista un vacío legal, la reglamentación del sistema de carrera   judicial de la Comisión de Carrera Judicial, la aprobación del proyecto de   presupuesto de la Rama que se debe remitir al gobierno nacional, la aprobación   del mapa judicial, la definición de la estructura orgánica de la Gerencia de la   Rama Judicial, y la supervisión de esta última; y por su parte, los expertos de   dedicación exclusiva del Consejo del Gobierno Judicial tienen a su cargo la   planeación estratégica y la elaboración y proposición de las políticas públicas   del poder judicial.    

Y finalmente, la Gerencia de la Rama Judicial tiene una   configuración especial en el actual modelo, por varias razones: (i) en primer   lugar, porque a nivel funcional concentra las funciones asignadas anteriormente   a la Dirección Administrativa de la Rama Judicial, pero también algunas las que   tenía anteriormente la Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura, como la elaboración de los planes y programas de la Rama, la   formulación de los modelos de gestión, la implementación de los modelos   procesales, la administración de la carrera judicial, la vigilancia del   rendimiento de los funcionarios y de los despachos judiciales o la realización   de los concursos; (ii) en segundo  lugar, porque a nivel orgánico, la   Gerencia tiene el respaldo institucional de todas las dependencias que   anteriormente tenía la Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura; es así como el artículo 18 transitorio d) establece que todas las   dependencias de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura   “pasarán a formar parte de la Gerencia de la Rama Judicial”; (iii) y   finalmente, se alteró el esquema de las relaciones entre el órgano de gobernanza   y el órgano ejecutivo, ya que el Gerente de la Rama Judicial es al mismo tiempo   miembro del Consejo de Gobierno Judicial, y es quien provee de todo el apoyo   técnico, logístico y administrativo al Consejo. De esta manera, se creó una   Gerencia robustecida y fortalecida, dentro de la idea de que una “empresa”   compleja y de gran envergadura como la Rama Judicial, requiere una Gerencia   poderosa y robustecida, capaz de ejecutar los lineamientos y las políticas   fijadas previamente por el Consejo de Gobierno Judicial. Así la Gerencia dejó de   ser un órgano meramente ejecutor y dependiente de las decisiones del Consejo de   Gobierno Judicial, y en cambio, fue fortalecido con la asignación de nuevos   roles que transcienden la mera ejecución de las políticas y decisiones del   órgano de gobierno, con la incorporación al mismo de todas las dependencias que   anteriormente pertenecían al Consejo Superior de la Judicatura y con la   participación del Gerente en el Consejo de Gobierno. De este modo, entonces, la   división nítida y clara que anteriormente existía entre las funciones de   gobierno y de administración, ahora se difumina porque la Gerencia de la Rama   participa de uno y otro rol, y fue robustecida institucionalmente.    

Cabe advertir, sin embargo, que originalmente, en el   proyecto de Acto Legislativo 153 de 2014 Cámara y 18 de 2014 Senado, el esquema   institucional era distinto. En efecto, en este se creaba el denominado “Sistema   Nacional de Gobierno y Administración Judicial”, que contemplaba tres instancias   distintas: la Sala de Gobierno, la Junta Directiva, la Dirección Ejecutiva. La   Sala de Gobierno, integrada por los presidentes de las Altas Cortes, un delegado   de los magistrados de tribunales, un delegado de los jueces, y un delegado de   empleados y judiciales y un experto en políticas públicas, y en cuyas reuniones   podían participar los miembros de la Junta Directiva, el ministro de justicia y   el Fiscal, estaría encargada de fijar las políticas de la Rama Judicial, aprobar   el Plan Sectorial, aprobar el presupuesto, elegir los miembros de la Junta   Directiva, elaborar la lista de elegibles para magistrados de la Corte Suprema   de Justicia y del Consejo de Estado, y del proceso de rendición de cuentas. Por   su parte, la Junta Directiva estaría integrada por 3 miembros permanentes, que   tendrían un perfil técnico, que serían de dedicación exclusiva, y que estarían   encargados de la definición de los objetivos de la Rama Judicial, de la   aprobación de los reglamentos y regulaciones para el funcionamiento de la Rama y   de los despachos judiciales, de fijar las bases de los concursos, y crear los   mecanismos de evaluación a la gestión y de rendimiento, y de fijar la división   del territorio nacional para efectos judiciales. Finalmente, el Director   Ejecutivo sería elegido por la Sala de Gobierno, y se encargaría de la ejecución   de los planes sectoriales, de proponer el presupuesto de la Rama, evaluar el   cumplimiento de los objetivos de la Rama, manejar el Sistema Único de   Información y Estadísticas Judiciales, la carrera judicial y la escuela   judicial, realizar la convocatoria pública y los concursos para definir las   listas de elegibles, dotar a los despachos judiciales de los medios e   instrumentos necesarios para su funcionamiento, efectuar el control de   rendimiento,  y llevar el registro nacional de abogados y auxiliares de la   justicia. Estos lineamientos se mantuvieron a lo largo del proceso de aprobación   legislativa, y únicamente hacia final del trámite parlamentario, en el segundo   debate en la Cámara de Representantes, se propuso fusionar la Junta Directiva   con la Sala de Gobierno, y mantener la Gerencia de la Rama Judicial. En el texto   conciliado se recoge esta propuesta, de modo que la conducción del poder   judicial quedó radicado en dos instancias: el Consejo de Gobierno Judicial, y la   Gerencia de la Rama Judicial.    

7.4. Finalmente, alteró el esquema de las relaciones   entre los órganos de gobierno y administración del Poder Judicial, con los   actores vinculados al sistema de administración de justicia.    

Tal como lo expresaron algunos participantes en la   audiencia pública del 30 de marzo de 2016, existía un descontento generalizado   por la poca fluidez del diálogo entre los órganos de gestión de la   Administración de Justicia y los actores vinculados al sector justicia, de modo   que, por ejemplo, las políticas del Consejo Superior de la Judicatura no   lograban reflejar las necesidades y las expectativas de los operadores   jurídicos, de los empleados judiciales ni de los usuarios de la justicia.    

Teniendo en mente estos señalamientos, el Acto   Legislativo 02 de 2015 alteró el esquema de relaciones entre los órganos de   gobierno y administración del Poder Judicial y los demás actores involucrados en   el sistema de administración de justicia, en al menos dos niveles: en la   conformación de los órganos directivos, y en el funcionamiento de los mismos.    

Por un lado, y tal como se expresó anteriormente, con   el objeto de restablecer el flujo de relaciones entre la función de gobierno y   la función jurisdiccional se modificó la conformación del órgano de dirección de   la Rama Judicial. Es así como cinco de los nueve miembros del Consejo de   Gobierno Judicial son voceros de distintos segmentos del Poder Judicial: tres   son presidentes de las altas cortes (Consejo de Estado, Corte Suprema de   Justicia y Corte Constitucional), uno es representante de los jueces y   magistrados, y otro lo es de los empleados judiciales en general; estos   funcionarios, entonces, actúan como representantes de distintos segmentos del   Poder Judicial. Y dada la necesidad de asegurar que los ejecutores de las   políticas públicas sean tenidos en cuenta en el diseño mismo de tales políticas,   también se estableció que el Gerente de la Rama Judicial es al mismo tiempo   miembro del Consejo de Gobierno Judicial.    

Por otro lado, se previó que en el funcionamiento mismo   de los órganos de gobierno se asegurara el diálogo con los actores vinculados al   sistema de administración de justicia. Es así como el artículo 15 del Acto   Legislativo admite la participación de los ministros del despacho, de los   directores de departamento administrativo, del Fiscal General de la Nación y de   los representantes de los académicos y de abogados litigantes en las reuniones   del Consejo de Gobierno Judicial, previa definición mediante ley estatutaria, en   temas específicos.    

8. La síntesis   del juicio de sustitución: el modelo de gobierno y administración de la Rama   Judicial previsto en el Acto Legislativo 02 de 2015, a la luz del principio   autogobierno judicial    

8.1. Hasta el momento se ha dicho que el autogobierno,   como manifestación y expresión del principio de separación de poderes y de la   independencia y la autonomía judicial, constituye un elemento estructural del   ordenamiento superior, no susceptible de ser eliminado por el Congreso mediante   un Acto Legislativo. Asimismo, se ha hecho una caracterización de la preceptiva   demandada, indicando la manera como incide en el modelo de gobierno y   administración de la Rama Judicial previsto originalmente en la Constitución de   1991. Corresponde entonces determinar si este nuevo esquema suprime el principio   de autogobierno.    

8.2. El análisis partirá de las siguientes premisas   metodológicas y conceptuales:    

–                      Primero, por las razones indicadas   en los acápites precedentes, el examen de la Corte se circunscribe a la   valoración del nuevo esquema de administración y gobierno de la Rama Judicial,   pero sustrayendo del mismo la función disciplinaria, ya que frente a este   componente de la reforma constitucional el demandante no formuló ningún   cuestionamiento, y la controversia judicial que se estructuró a lo largo del   proceso no se extendió a esta materia. El control, por tanto, no comprende las   disposiciones que ordenan la supresión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria y   la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y que privaron a   aquella de sus contenidos jurisdiccionales en materia de acción de tutela y en   materia de solución de conflictos de jurisdicción.    

–                      Segundo, como el límite al poder de   reforma es el autogobierno judicial y no el modelo específico acogido en la   Constitución de 1991, para materializar esta dimensión de la autonomía judicial,   el Congreso cuenta con un amplio margen de maniobra para configurar el sistema   orgánico encargado de la conducción de la Administración de Justicia, e incluso   para suprimir parcial o totalmente los órganos que encarnaban el principio de   autogobierno, pero a condición de que el nuevo arreglo institucional preserve   dicho principio. En este entendido, entonces, si bien el examen judicial debe   tener como único referente de análisis el autogobierno judicial, y no las reglas   constitucionales contenidas en el texto de 1991 que concretaban este principio,   a través del Consejo Superior de la Judicatura y de los demás órganos que, de   acuerdo con la ley y el reglamento, participaban en la conducción de la Rama   Judicial, cabe advertir que la manera como el autogobierno se configuró en la   Constitución de 1991 es denotativa de los principios fundantes del concepto,   razón por la cual no puede dejar de aludirse a tales reglas cuando se trate de   aislar los principios configuradores de la idea de autogobierno judicial.      

–                      Tercero, dado que la controversia   recae sobre un nuevo modelo institucional, el análisis constitucional se efectúa   desde una perspectiva sistémica, valorando no solo los elementos de la reforma   considerados individual y aisladamente, sino también el engranaje que resulta de   la articulación de todos estos componentes. Desde esta perspectiva, por ejemplo,   no se trata solo de establecer en abstracto si el Gerente de la Rama Judicial   puede participar en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial, sino si lo   puede hacer en ese contexto específico, teniendo en cuenta la conformación de la   instancia de gobierno, el haz de atribuciones de uno y otro organismo, y el   sistema de relaciones entre ellos. No se trata solo de establecer en abstracto   si los presidentes de las altas cortes o si los representantes de los jueces y   magistrados de tribunal o de los empleados judiciales pueden integrar el órgano   de autogobierno, sino si lo pueden hacer en las condiciones específicas en las   que determina el acto legislativo, teniendo en cuenta el período en el que   ejercen el cargo, las funciones que les fueron asignadas, y los vínculos que se   establecen entre estos funcionarios y los demás miembros del Consejo de Gobierno   Judicial. En definitiva, entonces, se asume una aproximación sistémica y   orgánica.    

8.3. Teniendo en cuenta las pautas anteriores, la Sala   Plena concluye que el nuevo diseño plasmado en el Acto Legislativo 02 de 2015   suprimió el principio de autogobierno judicial como expresión de la autonomía de   la Rama, la independencia judicial y la separación de poderes.    

La razón de ello es que el esquema de gobierno y   administración de la Rama Judicial no satisface los presupuestos mínimos del   autogobierno, principio que exige que exista una institucionalidad endógena a la   Rama Judicial, capaz de dirigirla y conducirla tanto en su condición de órgano,   como en su condición de función estatal, es decir, capaz de garantizar el   funcionamiento de la institucionalidad judicial y la marcha de la administración   de justicia. El modelo previsto en la reforma constitucional, sin embargo, se   aparta de  todos estos requerimientos: primero, porque, aunque formalmente se   crearon dos instancias encargadas del gobierno y administración del poder   judicial, desde una perspectiva material no existe un órgano ni un sistema   orgánico articulado y cohesionado que pueda ser considerado como una nueva   institucionalidad de autogobierno; segundo, porque aunque los entes encargados   del gobierno y administración de la Rama se ubicaron dentro de la estructura de   la Rama Judicial, al mismo tiempo, su configuración, así como la creación de un   sistema orgánico vulnerable a las mediaciones de actores externos, y la   deliberada institucionalización de estas interferencias, significa que tales   órganos dejan de ser, desde un punto de vista sustancial, endógenos al poder   judicial; y finalmente, porque aun cuando en la reforma constitucional se   instauró una institucionalidad dentro de la Rama Judicial a la que nominalmente   se le asignó la función de dirigirla, la configuración específica de este modelo   impide a los órganos correspondientes materializar este rol. De este modo, de   manera paradójica el Acto Legislativo acogió la dimensión formal del principio   de autogobierno creando unas instancias de gobierno y administración dentro de   la propia Rama Judicial, pero en cambio desechó su dimensión material y   sustantiva, privando a estos mismos entes de la capacidad para asumir los retos   de la administración de la institucionalidad judicial y del sistema de justicia   como tal. En definitiva, entonces, el Acto Legislativo 02 de 2015 suprimió el   órgano de autogobierno que en la Constitución de 1991 materializaba el principio   de autonomía de la Rama Judicial, y lo sustituyó por un diseño orgánico que,   aunque nominalmente apunta al mismo objetivo, carece de la aptitud necesaria   para el efecto, en cuanto se separa de todos los criterios a partir de los   cuales se delineó la autonomía de la Rama Judicial.    

A continuación se desarrollan las razones que explican   la supresión del principio de autogobierno.    

8.4. Como se ha señalado, el principal problema que   enfrentó el constituyente de 1991 en esta materia fue el de concebir un órgano   que materializase el principio de autonomía de la Rama Judicial, en un escenario   que plantea una radical escisión entre el ejercicio de las competencias   jurisdiccionales que corresponden a los funcionarios judiciales y la actividad   propia de la administración y el gobierno de la Rama Judicial.    

La primera dificultad residió, entonces, en la   necesidad de que el órgano de autogobierno, no obstante que distinto de aquellos   que ejercen la función jurisdiccional, pudiese considerarse como endógeno a la   Rama Judicial. Y la primera decisión, que establece de manera determinante los   perfiles del modelo de autogobierno, fue la de separar tajantemente el ejercicio   de la función jurisdiccional, de las competencias de administración y gobierno   de la Rama Judicial.    

La aludida separación ponía de presente la segunda   dificultad, cual era asegurar el carácter endógeno del órgano de autogobierno,   no obstante que es ajeno al ejercicio de las competencias jurisdiccionales   propias de la Rama Judicial. Ello significó reconfigurar la Rama Judicial, para   entender que dentro de ella, en función del principio de autonomía cabe   distinguir dos haces de competencias claramente separadas, las jurisdiccionales   por un lado y las administrativas y de gobierno por otro, que se atribuyen a   conjuntos orgánicos separados.    

Para mantener el carácter endógeno del sistema de   autogobierno, dada la referida separación orgánica, se plantearon, de manera   expresa en la Constitución, tres ingredientes: (i) la conformación del órgano de   autogobierno por magistrados, (ii) elegidos por los órganos que conforman la   cúpula de la jurisdicción y (iii) que tienen como requisito ser abogados y haber   ejercido con buen crédito la profesión. Tales ingredientes no constituyen la   única manera de asegurar el carácter endógeno del órgano de autogobierno, pero   si hacen evidente que, en la concepción del constituyente, esa cualidad es   condición ineludible de la idea de autonomía judicial.       

Adicionalmente, y como desarrollo legislativo del   modelo, en la ley estatutaria de la administración de justicia se previó la   existencia de una comisión interinstitucional que asegurara la comunicación   permanente del órgano de autogobierno, tanto con los órganos jurisdiccionales,   como con las instancias del Estado encargadas de las políticas públicas en   materia de justicia y de presupuesto.    

De este modo, en el modelo previo a la reforma, el   carácter endógeno del órgano de autogobierno se aseguraba por la calidad de sus   integrantes, su origen en la propia Rama y la existencia de una instancia de   articulación de políticas con los órganos a cuyo cargo están las competencias   jurisdiccionales.    

Por otra parte, para asegurar la materialización del   principio de autonomía, se determinó que el órgano de autogobierno judicial   debía tener un carácter permanente, como único camino para que éste pudiese   asumir el complejo entramado de competencias relacionadas con el gobierno y   administración de la Rama Judicial.    

Del mismo modo, ese órgano debe estar dotado de   autonomía externa e interna. Externa en cuanto que, salvo las previsiones   orientadas a asegurar la colaboración armónica y los controles recíprocos, su   actividad esté libre de injerencias ajenas a la propia Rama Judicial, e interna,   porque, como se ha dicho, el órgano de autogobierno debe estar orientado a la   satisfacción de las necesidades de la administración de justicia, sin   condicionamientos de carácter gremial o corporativo.    

8.5. Ese modelo, durante el trámite de la reforma fue   cuestionado, fundamentalmente, por consideraciones de eficiencia y de   dificultades comunicativas con el aparato jurisdiccional. Con el objetivo de   superar estas deficiencias, esto es, de promover una administración de la Rama   más eficiente y con mayor aptitud comunicativa con el aparato jurisdiccional, se   cambiaron elementos esenciales del sistema, pero, como resultado, el nuevo   esquema se aparta de manera radical de los principios que, en la Constitución de   1991, definían los perfiles del autogobierno judicial, como pasa a mostrarse.    

8.6.   Así, la reforma suprimió el Consejo   Superior de la Judicatura y, para encarnar el autogobierno judicial, creó el   Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial. En el nuevo   modelo la gerencia aparece formulada como un órgano de ejecución subordinado al   Consejo de Gobierno, que es el que encarna, sobre el papel, las competencias de   autogestión de la Rama.    

8.7. En lugar de la separación funcional que diferencia   las competencias jurisdiccionales de las administrativas y de gobierno, en el   Consejo de Gobierno se confunden los dos tipos de funciones, porque a los   presidentes de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte   Constitucional, así como al representante de los jueces y magistrados, que   tienen asignadas competencias jurisdiccionales que deben continuar ejerciendo,   se les atribuye el rol de integrantes del Consejo. Lo mismo cabe decir del   representante de los empleados, que tiene funciones de apoyo propias en el   ámbito jurisdiccional, pero que debe asumir labores de dirección, administración   y gobierno.    

Es decir, el Consejo de Gobierno Judicial se encuentra   integrado por cinco  actores que, tanto desde el punto de vista funcional,   como desde el punto de vista orgánico, hacen parte del sistema de justicia, y,   por consiguiente, salvo el representante de los trabajadores, que tiene   atribuidas labores de apoyo, ejercen de manera permanente funciones de orden   jurisdiccional. Además, estos miembros del Consejo no solo hacen parte integral   del sistema de justicia, sino que además actúan como voceros o como   representantes de algunos segmentos de esta rama del poder público; así, los   presidentes del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte   Constitución actúan en el Consejo de Gobierno como portavoces de la corporación   a la que pertenecen, y los representantes de los jueces y magistrados de   tribunal y de los empleados judiciales intervienen en esta calidad de   representantes.    

La confluencia de las funciones jurisdiccionales y de   gobierno en unos mismos funcionarios es problemática desde al menos cuatro   puntos de vista.    

8.6.1. Las actuaciones y las decisiones de las   instancias encargadas de la conducción de la Rama Judicial deben estructurarse   en función de las necesidades e intereses del sistema de justicia, considerado   en abstracto, y no en función de intereses sectoriales, lo cual deriva en la   necesidad de asegurar la neutralidad e imparcialidad de los organismos de   gobierno y administración de la Rama Judicial.    

Por ello, tanto en el sistema mundial como en el   sistema interamericano de derechos humanos, se ha visto con preocupación la   participación de los actores judiciales en asuntos vinculados a la dirección de   la Administración de Justicia, más aún cuando esta mediación se canaliza   mediante la conformación del órgano de gobierno, no solo porque normalmente esto   deviene en la formulación de políticas de gestión parcializadas que no responden   a las necesidades de la administración de justicia en su conjunto, sino porque   en últimas, el resultado suele ser el entorpecimiento mismo de este rol.    

La Comisión Interamericana, por ejemplo, ha señalado   que “la CIDH considera que es recomendable que los Estados propicien la   creación de un órgano independiente encargado del gobierno y administración,   incluyendo la selección y el nombramiento y el régimen disciplinario, para las   entidades de justicia, el cual debería estar separado institucionalmente del   Poder Ejecutivo y del Legislativo, como garantía de independencia de estos   poderes, y ser diferente de la Suprema Corte y de los Tribunales (…) existen   algunos países que han adoptado, por ejemplo, la figura de los Consejos de la   Judicatura, y su presencia contribuye a reducir y superar los riesgos derivados   de las interferencias que pueden provenir en otros modelos de los poderes   legislativo, ejecutivo o judicial (…) en cuanto a su composición (….) la   Comisión destaca que el Presidente de este organismo no debería coincidir con el   Presidente de la Corte Suprema de Justicia como sucede en varios Estados de la   región respecto de los órgano de gobierno de Poder Judicial. Lo anterior resulta   importante para evitar la concentración de las funciones asignadas a las y los   operadores de justicia con las funciones de gobierno y disciplinarias, pudiendo   afectar la independencia y el ejercicio independiente y autónomo de las   atribuciones asignadas. Sobre este aspecto en específico, la Relatoría de   Naciones Unidas ha recomendado que la presidencia del Consejo de la Judicatura   no recaiga en quien ostenta el cargo de Presidente de la Corte Suprema de   Justicia (…) la CIDH valora que algunos Estados ya han creado un Consejo de la   Judicatura o de la Magistratura que funciona como órgano de gobierno autónomo   (…) que es independiente del poder judicial”[83].    

En el mismo sentido, la Relatoría de las Naciones   Unidas para la Independencia de los Magistrados y Abogados ha entendido que la   independencia judicial debe traducirse en un sistema institucional que garantice   la separación entre la función jurisdiccional propiamente dicha y la función de   gobierno y administración de la Rama Judicial, y que esto comprende, entre otras   cosas, la necesidad de que los presidentes de las altas cortes no intervengan   directamente en la conducción del Poder Judicial, de que esta última   responsabilidad recaiga en funcionarios de dedicación exclusiva y permanente[84].    

En contraste con la anterior directriz, en la reforma   constitucional, dejando de lado esta incompatibilidad irresoluble de roles, se   asignan responsabilidades de administración y gobierno a quienes tienen la   calidad de funcionarios jurisdiccionales o son empleados con labores de apoyo al   ejercicio de esa función.    

8.6.2. Además, la normatividad impugnada no solo prevé   la intervención de operadores jurídicos en la conducción de la Rama Judicial,   sino que además, su participación se hace en su calidad de voceros o de   representantes de distintos sectores del órgano judicial, con lo cual se   introducen componentes de un modelo corporativista o gremialista que se opone a   la naturaleza de las funciones que ejerce el Consejo de Gobierno Judicial. La   dirección de la Rama Judicial se encuentra entonces en cabeza de un órgano   segmentado y no cohesionado, cuyos integrantes actúan en calidad de portavoces   del sector del que hacen parte, y cuyas decisiones, por tanto, en principio se   establecen en función de esta calidad. Las dinámicas decisionales, por ende,   responderán a este nuevo esquema que contribuye al conflicto y al favorecimiento   de intereses sectoriales, y en cualquier caso, los miembros del Consejo son   voceros o representantes de colectividades específicas que carecen de autonomía   para adoptar las decisiones según su propio criterio personal, y por el   contrario, sus determinaciones están orientadas por el sector o la entidad de la   que hacen parte y representan.    

8.6.4. Finalmente, aunque el autogobierno judicial es   un principio instrumental o funcional a la independencia de los jueces y   magistrados, bajo el nuevo modelo la dependencia fáctica que existe entre los   operadores de justicia y las instancias de gobierno y administración del Poder   Judicial se traslada al ámbito jurisdiccional, porque cuatro de los nueve   miembros del Consejo son también jueces o magistrados que participan en la   determinación y manejo de las condiciones sustantivas de las que depende de la   independencia judicial: el ingreso, la permanencia y el retiro de la carrera, el   régimen salarial, el sistema de ascensos y traslados, la formación y   capacitación, entre muchos otros. Lo anterior significa que bajo este diseño se   suprime no solo el principio de autogobierno, sino también la independencia   interna de los jueces y magistrados, en tanto los superiores jerárquicos en las   distintas jurisdiccionales ejercen también la gobernanza judicial.    

8.7. Un segundo núcleo de factores que anulan el   principio de autonomía se refiere a la previsión de la intervención de actores   externos a la Rama Judicial, en el órgano de gobierno judicial, inclusive por   parte de instancias gubernamentales.    

8.7.1. De acuerdo con el artículo 254 de la   Constitución, tal como fue reformado por el A.L. 02 de 2015, al órgano de   administración y gobierno se integran, para temas específicos y en los términos   de la ley, los ministros del despacho, directores de departamento   administrativo, el Fiscal General de la Nación, así como representantes de   académicos y de los abogados litigantes. Esta previsión suprime el concepto de   autonomía externa, porque libra a la ley la posibilidad de configurar el órgano   de gobierno de la Rama con agentes externos a la misma, vinculados a la Rama   Ejecutiva del poder público o a sectores sociales ajenos a la Rama Judicial.    

Es así como el artículo 15 del Acto Legislativo 02 de   2015 prevé que mediante una ley estatutaria se puede habilitar a los ministros,   a los directores de departamento administrativo, al Fiscal General y a   representes de académicos y de abogados litigantes, para participar en las   reuniones del Consejo de Gobierno Judicial. Y aunque no cualquier forma de   participación de los actores sociales y políticos en la gestión de la Rama   Judicial es ilegítima, los términos específicos en los que se previó esta   intervención, y el contexto en el que prevé, sí anulan la autonomía judicial.    

Así, la reforma constitucional habilita de manera   general a los referidos actores para participar en las reuniones del Consejo de   Gobierno Judicial, sin indicar las condiciones de tiempo, modo y  lugar en   que ello se puede hacer. Así, por ejemplo, el referido precepto no precisa   siquiera si hay derecho a voz y a voto, y tampoco crea mecanismos para blindar a   las instancias de gobierno judicial frente a las interferencias indebidas de   tales actores.    

8.7.2. Asimismo, dentro del Consejo de Gobierno   Judicial se encuentran miembros que carecen de la capacidad para materializar la   pretensión de que el sistema orgánico de administración y gobierno sea interno a   la Rama Judicial. En función de un razonable propósito de incorporar al gobierno   de la Rama una perspectiva gerencial, se les caracteriza como expertos en   modelos de gestión o administración de políticas públicas. De este modo,   nombrados por un órgano de composición heterogénea y con un perfil eminentemente   técnico, carecen de la aptitud  para encarnar el carácter endógeno del   órgano de gobierno, condición que también se predica del gerente, cuyo perfil   es, preponderantemente, el de administrador de empresas o de entidades públicas.    

No se desconoce la posibilidad de que las   responsabilidades de gestión en la Rama Judicial se confíen a funcionarios   altamente especializados, con experiencia en el ámbito de la administración, las   finanzas u otros campos técnicos, lo que resulta incompatible con el principio   de autonomía, sin embargo, es que a personas con ese perfil, y sin requisito de   conexión alguna con la Rama Judicial, se les atribuya el cometido de encarnar el   auto gobierno judicial. Esto es, si bien es posible, e incluso deseable, que   dentro de la estructura de auto gobierno se incorporen instancias estrictamente   técnicas de gestión, subordinadas a los órganos de gobierno y administración, lo   que no es admisible es que a esas mismas instancias se les atribuyan las   competencias de gobernanza judicial.           

8.8. Un tercer núcleo de factores que devienen en la   supresión del principio de autonomía, es que el órgano de gobierno judicial se   ve desprovisto de todas las herramientas que le permitirían asumir su rol de   gobernanza judicial. El Consejo de Gobierno, por la manera como está   configurado, no puede cumplir, en cuanto que unidad orgánica, el complejo   conjunto de funciones que se le atribuyen, porque sus cinco miembros judiciales   carecen de la posibilidad y del apoyo requerido para asumirlas.    

8.8.1. De un lado, es claro que ni los cinco miembros   que hacen parte de la función jurisdiccional, ni quienes se vinculen en los   términos de la ley para temas específicos ejercerán su función de manera   permanente, con lo cual esta calidad del diseño constituyente también   desaparece, porque el órgano de autogobierno judicial, ya no será un cuerpo   permanente encargado del ejercicio de las competencias de administración y   gobierno, sino un órgano de reunión periódica, más propio de un nivel directivo.    

De este modo, aunque la   administración de justicia funciona permanentemente y reviste un alto nivel de   complejidad, el órgano de gobierno actúa de manera intermitente, pues los   presidentes de las altas cortes, el representante de jueces y magistrados y el   representante de los empleados judiciales se dedican fundamentalmente a ejercer   su rol jurisdiccional y tan solo de manera ocasional y accidental a la   gobernanza judicial, cuando se reúnen con los demás miembros del Consejo. Tan   solo los tres miembros de dedicación exclusiva ejercen permanentemente sus   labores en relación con la planeación estratégica y con el diseño de las   políticas públicas. Esto genera una profunda inestabilidad en el sistema de   gobierno, que operaría de manera ocasional e intermitente, en perjuicio de la   administración de justicia, y podría conducir a que, en la práctica, sus   funciones sean desplazadas a los tres expertos y a la Gerencia.    

Así pues, tanto los presidentes de las altas cortes como el   representante de los jueces y magistrados de tribunales ejercen de manera   predominante la función jurisdiccional, y tan solo de manera incidental y   esporádica pueden dedicarse al gobierno judicial, circunstancia que también se   predica del representante de los empleados, cuya primera responsabilidad son las   labores de apoyo a la función jurisdiccional en su respectivo despacho.    

  8.8.2. Asimismo, en tanto que los   presidentes de las altas cortes integran el Consejo de Gobierno Judicial   mientras detentan esta calidad, es decir, por un solo año, los representantes de   los jueces y magistrados y de los empleados públicos, los tres expertos y el   Gerente de la Rama Judicial, lo hacen por un periodo fijo de cuatro años. Con   ello, la participación de las altas cortes está marcada por la discontinuidad,   mientras que esto no ocurre con los demás miembros del Consejo de Gobierno   Judicial. De esta forma, los operadores de justicia que integran este organismo   carecen de las herramientas para desplegar con autonomía y suficiencia las   funciones que les fueron asignadas, mientras que miembros con perfil técnico   cuentan con todos los insumos para ello.    

8.8.3. Tampoco parece compatible el haz de atribuciones   del Consejo con la ausencia de la infraestructura física, humana y tecnológica   de apoyo. Tal como se explicó en los acápites precedentes, el artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015 ordenó   transferir todas las dependencias de la Sala Administrativa del Consejo Superior   de la Judicatura a la Gerencia de la Rama Judicial, de modo que el Consejo de   Gobierno es, literalmente, el agregado de sus miembros, quienes carecen incluso   de una dependencia física de soporte. En este entendido, por ejemplo, los presidentes de las   altas cortes, los representantes de los empleados judiciales y de los jueces y   magistrados, carecerán de la asistencia técnica para conceptuar y decidir sobre   asuntos de tanta complejidad sobre las políticas de la Rama Judicial, o la   configuración del mapa judicial o del proyecto de presupuesto que debe ser   remitido al gobierno nacional.    

Una medida semejante tendría sentido si el Consejo   fuese un organismo directivo de alto nivel, semejante a las juntas directivas de   las organizaciones que se reúnen ocasionalmente para definir las grandes líneas   de acción de la entidad, y si la Gerencia de la Rama hubiese asumido la   dirección y administración del poder judicial; en este caso, sin embargo, el   Consejo de Gobierno no puede asimilarse a las referidas juntas directivas, dado   que la reforma constitucional le asignó la función de gobierno judicial, que   comprende cuestiones tan complejas y disímiles como la definición de las   políticas públicas de la Rama Judicial, la planeación estratégica, la   supervisión de la Gerencia, la conformación de las listas y ternas de candidatos   para ocupar cargos en despachos y en corporaciones judiciales, la reglamentación   de trámites judiciales y administrativos en los despachos judiciales, o la   reglamentación de la carrera judicial.    

8.8.4. Finalmente, el sistema de atribuciones no guarda   correspondencia con el perfil de los miembros que lo integran. Así, por ejemplo,   los expertos de dedicación exclusiva, cuya formación y experiencia está   vinculada al diseño, evaluación y seguimiento de políticas públicas, deben   concurrir a cumplir funciones de naturaleza distinta, como la intervención en la   conformación de la cúpula de la justicia, la postulación de listas y ternas de   candidatos a jueces y magistrados, o funciones de orden reglamentario en   materias como los trámites en los despachos judiciales o el sistema de carrera.   Por su parte, los presidentes de las altas cortes, los representantes de los   jueces y magistrados y los representantes de los empleados judiciales deben   trazar los grandes lineamientos que orientan la conducción del Poder Judicial,   aprobar el proyecto de presupuesto que se remite al gobierno nacional,   supervisar la gestión del Gerente de la Rama, actividades éstas que según,   incluso, quienes impulsaron la reforma constitucional, no se ajustan a su   formación y experiencia. Es decir, los operadores de justicia que hacen parte del Consejo   deben asumir la gobernanza judicial, aun cuando por su formación y experiencia   carecen de las competencias y de las herramientas para desenvolverse con   solvencia en algunos de estos cambios. Y a la inversa, lo propio puede afirmarse   de los tres expertos de dedicación exclusiva, pues aunque tienen un perfil   técnico, asociado a las labores de dirección y administración pública,   participan en el ejercicio de competencias de la mayor entidad en el gobierno de   la Rama pero que se distancian radicalmente de ese tipo de experticio.    

La Corte es consciente de que los presidentes de las   altas cortes y los representantes de operadores de justicia y de empleados   judiciales se encontraban incorporados a la estructura de gobierno y   administración judicial, en la medida en que integraban la Comisión   Interinstitucional de la Rama Judicial. Sin embargo, tal como se explicó   anteriormente, este órgano no se encargaba de la gobernanza judicial, sino que   cumplía una función meramente consultiva, ofreciendo insumos y elementos de   juicio al Consejo Superior de la Judicatura sobre las necesidades,   requerimientos, retos y problemáticas del sector justicia. De este modo, el Acto   Legislativo 02 de 2015 reprodujo la estructura orgánica de la Comisión, pero la   introdujo en el Consejo de Gobierno Judicial, cuyo objetivo misional no es   servir de instancia consultiva y comunicativa, sino la gobernanza judicial. Así   se confundió también, la existencia de una instancia de comunicación y de   concertación, en la que el órgano de gobierno establece contacto con la Rama,   con el gobierno y con la sociedad, con el órgano mismo de autogobierno, que en   su configuración se ve interferido por esa concepción y por una mezcla acrítica   de competencias, entre las propias y compatibles con ese escenario de   concertación y las propias de administración y gobierno, que por exigencia del   principio de autonomía, deben ejercerse por un órgano endógeno y permanente de   autogobierno.    

8.9. Finalmente, el tipo de relaciones que el Acto   Legislativo estableció entre el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la   Rama Judicial impide la conformación de una auténtica estructura articulada y   cohesionada, capaz de conducir el poder judicial.    

En efecto, tal como fue concebida, la gerencia concentra toda la capacidad operativa del   llamado modelo de autogobierno judicial y, aunque nominalmente subordinada al   Consejo de Gobierno, carece en realidad de un referente superior que de modo   efectivo encarne la idea de autogobierno judicial.               

Así, bajo el esquema actual de la Gerencia de la Rama   Judicial, un solo funcionario tiene a su cargo, de manera exclusiva y   excluyente, la mayor parte de funciones relacionadas con la conducción de la   Rama Judicial, sin que del mismo pueda decirse que responda a la lógica de   configuración endógena del autogobierno, ni exista un sistema de controles   inter-orgánicos que racionalice su actividad.    

Como Gerente de la Rama Judicial, este ente asume las   funciones relacionadas con la ejecución de las políticas y demás decisiones del   Consejo de Gobierno Judicial, con la elaboración y ejecución del presupuesto, la   administración de la carrera judicial, la organización de la Comisión de la   Carrera Judicial, y la representación de la Rama ante los demás órganos y ramas   del Estado.    

Por disposición constitucional, esta Gerencia   robustecida y fortalecida hace parte, además, del Consejo de Gobierno Judicial.   Con ello, este funcionario asume, a plenitud y de manera exclusiva y excluyente,   las competencias propias de la gerencia y de la administración del poder   judicial, y, de manera compartida, las atribuciones propias de la gobernanza   judicial. De este modo, entonces, el referido funcionario participa en   actividades tan disímiles como la elaboración de las listas de candidatos para   la magistratura en el Consejo de Estado y en la Corte Suprema de Justicia; la   definición de las políticas de la Rama Judicial que luego deberá ejecutar en su   calidad de gerente; la aprobación del proyecto de presupuesto que él mismo   elaboró previamente, y la reglamentación de los procesos administrativos y   judiciales de los despachos y del sistema de carrera que también debe   administrar.    

Finalmente, aunque el Gerente es nombrado por el   Consejo de Gobierno Judicial, una vez se produce la elección este se desvincula   del mismo, pues tiene un periodo fijo de cuatro años.    

En este orden de ideas, el Acto Legislativo 02 de 2014   provocó un desequilibrio entre los órganos encargados de la conducción de la   Rama Judicial, y al hacerlo, invirtió la relación de subordinación que   nominalmente debería existir entre la Gerencia y el Consejo, y por esta vía   desarticuló el sistema de gobierno de la Rama Judicial.    

8.10. Como puede advertirse, el sistema de autogobierno judicial se diluye   entre, por un lado, un órgano de composición heterogénea, que no satisface las   exigencias sobre el carácter endógeno, permanente y autónomo del órgano titular   de las competencias de administración y gobierno de la Rama Judicial, y por el   otro, un órgano de ejecución, que aunque nominalmente subordinado al órgano de   autogobierno, maneja de manera independiente toda la estructura operativa y   tiene directamente atribuidas, competencias de gobierno de la Rama, sin que de   él sea predicable el carácter endógeno que debe tener el órgano de autogobierno   judicial.    

Observa la Corte que lo que ocurrió con la reforma fue que su suprimió el órgano   de autogobierno judicial y para remplazarlo se acudió al expediente de   distribuir sus competencias entre, por un lado, una estructura semejante a la   que se había previsto, en el diseño previo a la reforma, como una instancia de   comunicación y concertación, de carácter consultivo, pero a la que ahora se le   atribuyen complejas competencias de administración y gobierno que no está en   capacidad de cumplir, y por otro, a la instancia ejecutiva, que concentrada   ahora en una gerencia única de la Rama, participa también en el nivel de   dirección y gobierno y tiene competencias autónomas en ese ámbito.    

Por las razones anotadas, para la Corte ese diseño, aunque nominalmente   configura un sistema de autogobierno judicial, en realidad constituye una   supresión del mismo, en cuanto que su estructura y distribución competencial es   disfuncional a los objetivos de la autonomía judicial. En ese contexto, concluye   la Corte que la supresión del Consejo Superior de la Judicatura como órgano de   gobierno y administración judicial y su remplazo por una estructura orgánica que   no es capaz de encarnar la idea de autogobierno judicial como presupuesto de la   autonomía y la independencia judicial y del principio de separación de poderes,   sustituye parcialmente la Constitución de 1991.     

9.      La configuración de la   parte resolutiva del fallo    

De otra parte, teniendo en cuenta que esta Corporación   encuentra que los cargos presentados contra las normas que, por un lado,   suprimieron la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la   Judicatura y dispusieron su remplazo por la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial, y, por otro, suprimieron los Consejos Seccionales de la Judicatura, no   cumplieron con los presupuestos mínimos requeridos para que se profiriera una   decisión de fondo, habrá de declararse la inhibición frente a los reproches   presentados contra las disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015 que, de   forma expresa o tácita materializaron dicha modificación.    

Ahora bien, la Sala advierte que, de la conjunción del   anterior conjunto de decisiones, sin ninguna consideración adicional, se   desprendería un desajuste en la armonía del texto constitucional, como quiera   que la reviviscencia de algunas disposiciones originales de la Carta y la   permanencia de otras introducidas por la reforma, tendría como consecuencia que   surjan: (i) incoherencias en la redacción de la norma fundamental, (ii) vacíos   aparentes en la distribución de las competencias de los órganos constituidos, y   (iii) duplicidades en la numeración de los artículos superiores.    

En ese sentido, este Tribunal con el fin de cumplir con   su función de guardar la integridad de la Constitución (artículo 241 superior),   estima pertinente adoptar una serie de medidas para impedir que la decisión de   inexequibilidad parcial del Acto Legislativo 02 de 2015, produzca los aludidos   efectos en el texto constitucional y sea factor de inseguridad jurídica, o   incluso, de bloqueo constitucional. Para el efecto, la Corte examinará, en cada   uno de los artículos demandados, los efectos de las decisiones a adoptar y   determinará las medidas pertinentes para evitar incoherencias de redacción,   aparentes lagunas o duplicidades en la numeración de los artículos.    

–          Artículo 15 del Acto   Legislativo 02 de 2015    

El artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015[85]  al modificar el artículo 254 original de la Carta[86], produjo tres   efectos en la organización de la Rama Judicial, a saber:    

(i) Eliminó la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del   Consejo Superior de la Judicatura, así como los consejos seccionales de la   judicatura.    

(ii) Suprimió la Sala Administrativa del Consejo Superior   de la Judicatura.    

(iii) Consagró un sistema de gobierno y administración de la   Rama Judicial a cargo del Consejo de Gobierno Judicial y de la Gerencia de la   Rama, y fijó las principales funciones y el modo de conformación del primer   órgano.    

En ese sentido, la decisión de inexequibilidad adoptada   por la Corte afectará únicamente a las dos últimas modificaciones introducidas,   ya que en ellas se materializó la sustitución de la Carta Política. No obstante,   el primer cambio, que dispuso la supresión de la Sala Jurisdiccional   Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y derogó la habilitación al   legislador para crear los consejos seccionales de la judicatura, no se verá   afectado por dicha determinación, pues la Corte se inhibe frente a los cargos   presentados contra el mismo por ineptitud sustantiva de la demanda.    

Así las cosas, esta Corporación declarará inexequible   el artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver   con la derogatoria de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior   de la Judicatura y de la habilitación al legislador para crear los consejos   seccionales de la judicatura. En consecuencia, operará la reviviscencia parcial   del artículo 254 original de la Constitución, el cual, al sustraérsele los   textos cuya derogatoria no fue objeto de la decisión que ahora adopta la Corte,   quedaría así:    

Artículo 254. El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en   dos salas:    

1. La Sala Administrativa, integrada por   seis magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte   Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de   Estado.    

Advierte la Corte que la anterior redacción es confusa   y contradictoria, pues establece que el Consejo Superior se dividirá en dos   salas y sólo se enuncia una, comoquiera que la segunda era la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria, que fue suprimida y, en su remplazo, se creó la   Comisión Nacional de Disciplina Judicial, por fuera de la estructura de gobierno   y administración de la Rama Judicial, aspecto en relación con el cual la Corte   no se pronuncia en este fallo.    

Por lo anterior, con el objetivo de mantener la   coherencia y la armonía en el texto constitucional, y con ello su integridad que   se podría ver afectada como consecuencia de las confusiones generadas por la   contradicción presente en la texto de la norma que recobra de manera parcial su   vigencia, se dispondrá que el artículo 254 superior quedará así:    

Artículo 254.  “El Consejo Superior de la Judicatura   estará integrado por seis magistrados elegidos para un período de ocho años,   así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y   tres por el Consejo de Estado.”    

Dicha redacción materializa la decisión de la Corte de   declarar que el diseño orgánico previsto en el A.L. 02 de 2015 en remplazo de la   Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, sustituye   parcialmente la Constitución, razón por la cual las competencias de gobierno y   administración de la Rama Judicial deben seguir en cabeza  de dicha Sala,   ahora como única integrante del Consejo Superior de la Judicatura. De la misma   manera, respeta la escisión introducida en el Acto Legislativo 02 de 2015 entre   los órganos de autogobierno de la Rama Judicial y los de disciplina de sus   miembros, manteniendo al máximo el texto original de la Carta Política.    

El artículo 16 del Acto Legislativo 02 de 2015[87]  al modificar el artículo 255 original de la Carta[88], produjo dos   efectos en la organización de la Rama Judicial, a saber:    

(i) Eliminó los requisitos para ser miembro del Consejo   Superior de la Judicatura, así como la restricción de los magistrados de las   corporaciones postulantes para ser parte del mismo.    

(ii) Estableció las principales funciones de la Gerencia de   la Rama Judicial.    

Al respecto, este Tribunal advierte que el mencionado   artículo 16 al regular las funciones de la Gerencia de la Rama Judicial   desarrolla el modelo de autogobierno que según encuentra la Corte sustituye la   Carta, por lo que la Sala declarará su inexequibilidad, con lo cual opera la   reviviscencia del artículo 255 original de la Constitución, que establece:    

Artículo 255 “Para ser miembro del Consejo Superior de la   Judicatura se requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio y   mayor de treinta y cinco años; tener título de abogado y haber ejercido la   profesión durante diez años con buen crédito. Los miembros del Consejo no podrán   ser escogidos entre los magistrados de las mismas corporaciones postulantes.”    

–          Artículo 17 del Acto   Legislativo 02 de 2015    

El artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015[89]  derogó el artículo 256 de la Constitución[90],   el cual establecía algunas funciones que el Consejo Superior de la Judicatura   ejercería directamente, o según el caso y de acuerdo con la ley, a través de los   consejos seccionales. En dichas funciones era posible distinguir las que   correspondían a las competencias de administración y gobierno de la Rama   Judicial, (numerales 1, 2, 4, y 5), y las previstas para el ejercicio de las   competencias jurisdiccional disciplinarias, (numerales 3 y 6).    

La derogatoria del artículo 256 de la Constitución se   explica por el hecho de que el mismo resultaba incompatible con el nuevo modelo   de administración y gobierno judicial, así como con el nuevo sistema   disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama, introducidos por las   demás disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015.    

En ese sentido, para la Corte, la sustitución de la   Constitución evidenciada en el nuevo modelo de gobierno de la Rama, conlleva   declarar inexequible la primera derogatoria reseñada, esto es, la relativa a la   eliminación de las funciones de gobierno y administración del Consejo Superior   de la Judicatura. Sin embargo, en relación con la eliminación de las funciones   de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,   así como la remisión a los consejos seccionales de la judicatura, no cabe que   esta Corporación haga pronunciamiento alguno, comoquiera que la demanda   presentada en relación con dichos aspectos es inepta, según se explicó atrás.    

Así las cosas, la Corte declarará inexequible el   artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver con   la derogatoria, tanto de la expresión “o a los Consejos seccionales, según el   caso”, como de los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución, en   relación con lo cual se inhibirá de pronunciarse de fondo por ineptitud   sustantiva de la demanda.    

En ese orden de ideas, como consecuencia jurídica de lo   anterior, operará la reviviscencia parcial del artículo 256 de la Constitución,   el cual quedará así:    

Artículo 256. “Corresponden al Consejo Superior de la   Judicatura y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:    

1. Administrar la carrera judicial.    

2. Elaborar las listas de candidatos para la   designación de funcionarios judiciales y enviarlas a la entidad que deba   hacerla. Se exceptúa la jurisdicción penal militar que se regirá por normas   especiales.    

3. Derogado por el artículo 17 del Acto   Legislativo 02 de 2015.    

4. Llevar el control de rendimiento de las   corporaciones y despachos judiciales.    

5. Elaborar el proyecto de presupuesto de la   rama judicial que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad   con la aprobación que haga el Congreso.    

7. Las demás que señale la ley.”    

–          Artículo 18 del Acto   Legislativo 02 de 2015    

El artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015[91]  contempla una serie de medidas transitorias para la implementación de los nuevos   modelos de autogobierno y disciplinario de la Rama Judicial.    

Al respecto, la Corte encuentra que al declararse   inexequible el modelo de autogobierno judicial introducido por el Acto   Legislativo, las medidas transitorias establecidas para su implementación han de   ser expulsadas del ordenamiento jurídico por sustracción de materia con el fin   de evitar contrasentidos e incongruencias en la parte orgánica la Carta.    

En consecuencia, se declarará inexequible parcialmente   el artículo 18 en cuestión, salvo las expresiones que se refieren a medidas   relacionadas con el nuevo sistema de disciplina judicial y la eliminación de las   Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, debido a que   la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre dichos aspectos.    

Específicamente, no se declararan inexequibles del   artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015:    

(i) Los literales f) y g) del numeral 1º que   establecen: (a) medidas de contingencia para proteger los derechos laborales de   los funcionarios de carrera del Consejo Superior de la Judicatura y de las Salas   Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, así como (b) una   prórroga del ejercicio de las funciones de estas últimas y de las Direcciones   Seccionales de Administración Judicial hasta que se expida la respectiva ley   estatutaria que reasigne las funciones para evitar un colapso operacional de la   Rama Judicial.    

Con todo, la Sala estima que la expresión   “También ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley   270 de 1996” contenida en el literal f) del numeral 1º del artículo 18 del   Acto Legislativo 02 de 2015, debe ser declarada inexequible, ya que la finalidad   de dicha medida era asignar de manera provisional la función de realizar la   calificación integral de los magistrados de los tribunales a las Salas   Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura y a las Direcciones   Seccionales de Administración Judicial ante la eliminación de la Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a la cual la ley   estatutaria de justicia le había asignado tal labor, pero como su supresión se   declara inexequible, no tiene sustento que otros órganos la ejerzan.    

(ii) La expresión “La autoridad   nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la   Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, prevista en el numeral 6, ya que   se refiere al modelo de disciplina judicial introducido por la reforma, frente   al cual la Corte no se pronunciará de fondo por inepta demanda.    

Así las cosas, el artículo 18 del Acto Legislativo   02 de 2015 quedará así:    

“Artículo 18. Transitorio. – f) Las   salas administrativas de los consejos seccionales de la judicatura y las   direcciones ejecutivas seccionales de administración Judicial continuarán   ejerciendo sus funciones hasta que se expida la ley estatutaria.    

g) Se garantizarán, sin solución de   continuidad, los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las Salas   Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, mediante la   incorporación, transformación o vinculación en cargos de las corporaciones   judiciales o cualquier otro de igual o superior categoría, según lo defina la   ley estatutaria. También se garantizan los derechos de carrera de los empleados   del Consejo Superior de la Judicatura.    

La autoridad nominadora para las Comisiones   Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial.”    

–          Artículo 19 del Acto   Legislativo 02 de 2015    

El artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015[92]  al modificar el artículo 257 original de la Carta[93], produjo dos   efectos en la organización de la Rama Judicial, a saber:    

(i) Eliminó unas funciones del Consejo Superior de la   Judicatura que desarrollaban las competencias de administración y gobierno de la   Rama Judicial.    

(ii) Introdujo el nuevo sistema disciplinario de los   funcionarios y empleados de la Rama Judicial, así como de los abogados en   ejercicio, mediante la creación de la Comisión Nacional del Disciplina Judicial   y la trasformación de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos   Seccionales de la Judicatura en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.    

Sobre el particular, la Corte evidencia que la   eliminación de las funciones de administración y gobierno atribuidas al Consejo   Superior de la Judicatura fue consecuencia lógica del establecimiento del nuevo   modelo de autogobierno judicial que suprimió dicha corporación. En ese sentido,   la Sala declarará inexequible dicha derogatoria y el artículo 257 original de la   Corte recobrará su vigencia.    

En relación con la introducción del nuevo modelo   disciplinario, este Tribunal no se pronunciará, pues se inhibirá por inepta   demanda como se indicó líneas atrás. Sin embargo es preciso aclarar que como   quiera que en el parágrafo transitorio del artículo 19 en cuestión se dispone un   régimen de transición, y en razón de las declaratorias de inexequibilidad que se   ha producido, hasta tanto se integre la   Comisión Nacional de Disciplina Judicial los actuales magistrados de la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán   únicamente las funciones que les corresponden como integrantes de  dicha   sala, dado que la Sala Plena del Consejo Superior de la Judicatura ha dejado de   existir.      

Así las cosas, el artículo 257 original de la Carta   volverá a tener efectos en razón a la reviviscencia con ocasión de la decisión   de inexequibilidad, y el texto positivo del artículo 19 del Acto legislativo 02   de 2015 quedará vigente. Sin embargo, como esta última disposición subrogaba el   artículo 257 superior, en razón de la reviviscencia del mismo, debe entenderse   que la misma obra como una adicción al texto constitucional, razón por la cual,   para evitar la duplicidad en la numeración y seguir la técnica utilizada por el   constituyente derivado en casos similares[94],   deberá entenderse incorporado como artículo 257-A. En consecuencia, el texto   constitucional quedará así:    

“Artículo 257.- Con sujeción a la   ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones:    

1. Fijar la división del territorio para   efectos judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales.    

2. Crear, suprimir, fusionar y trasladar   cargos en la administración de justicia. En ejercicio de esta atribución, el   Consejo Superior de la Judicatura no podrá establecer a cargo del Tesoro   obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en   la ley de apropiaciones iniciales.    

3. Dictar los reglamentos necesarios para el   eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la   organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la   regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los   despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.    

4. Proponer proyectos de ley relativos a la   administración de justicia y a los códigos sustantivos y procedimentales.    

“Artículo 257-A.- Adicionado por el artículo 19   del Acto Legislativo 02 de 2015. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial   ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y   empleados de la rama judicial.    

Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los   cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por el Consejo   Superior de la Judicatura previa convocatoria pública reglada[95], y   tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas   por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán   periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos   exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.    

Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial no podrán ser reelegidos.    

Podrá haber comisiones seccionales de disciplina   judicial integradas como lo señale la ley.    

La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la   encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en   ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta   función se atribuya por la ley a un colegio de abogados.    

Parágrafo.- La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones   seccionales de disciplina judicial no serán competentes para conocer de acciones   de tutela.    

Parágrafo transitorio 1º.- Los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del   presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales   magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la   Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros   de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las salas disciplinarias de los   consejos seccionales de la judicatura serán transformadas en comisiones   seccionales de disciplina judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de   los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos   Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su   cargo, sin solución de continuidad.”    

–          Artículo 26 del Acto   Legislativo 02 de 2015    

El artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015[96]  contempló una serie de previsiones con el fin de guardar las concordancias,   establecer las vigencias y reseñar las derogatorias. En la presente oportunidad,   el demandante cuestionó los incisos:    

(i) 1º que sustituyó la expresión “Consejo Superior de   la Judicatura” por la de “Comisión Nacional de Disciplina Judicial”  en el artículo 116 superior[97].    

(ii) 2º que sustituyó la expresión “Consejo Superior de   la Judicatura” por la de “Consejo de Gobierno Judicial” en el   artículo 156 de la Carta Política[98].    

(iii) 6º que sustituyó la expresión “Consejo Superior de   la Judicatura” por la de “Consejo de Gobierno Judicial” en el   artículo 341 de la Constitución[99].    

Al respecto, la Corte no se pronunciará de fondo en   relación con el inciso primero, por ineptitud sustantiva de la demanda, y   declarará la inexequibilidad de los incisos segundo y sexto, en cuanto que son   expresión de una reforma que se ha considerado sustitutiva de la Constitución,   ya que implementan el nuevo modelo de autogobierno judicial asignándole   funciones de la antigua Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura al Consejo de Gobierno Judicial.    

En consecuencia, ante la declaratoria de   inexequibilidad de dichos incisos el texto anterior a la reforma de los   artículos 156 y 341 de la Carta recobrará su vigencia y quedará así:    

“Artículo 156.- La Corte Constitucional, el Consejo   Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado,   el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el Contralor   General de la República, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en   materias relacionadas con sus funciones.”    

“Artículo 341.- El gobierno elaborará el Plan Nacional de   Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación de las   entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el   proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; oída la   opinión del consejo procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes   y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses   siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo (…).”    

A su vez, el artículo 26 del Acto Legislativo 02 de   2015 quedará así:    

“Artículo 26.- Concordancias, vigencias y derogatorias.    

Sustitúyase la expresión “Consejo Superior   de la Judicatura” por la de “Comisión Nacional de Disciplina Judicial” en el   artículo 116 de la Constitución Política.    

Elimínese la expresión “y podrán ser   reelegidos por una sola vez” en el artículo 264 de la Constitución Política.    

Elimínese la expresión “Podrá ser reelegido   por una sola vez y” en el artículo 266 de la Constitución Política.    

La Comisión de Investigación y Acusación de   la Cámara de Representantes mencionada en el artículo 178 de la constitución   Política, no será una de las comisiones permanentes previstas en el artículo 142   de la misma.    

Sustitúyase el encabezado del Capítulo 7°   del Título VIII con el de “Gobierno y Administración de la Rama Judicial”.    

Deróguese el artículo 261 de la Constitución   Política y reenumérese el artículo 262 que pasará a ser el 261.    

El presente Acto Legislativo rige a partir   de su promulgación.”    

–          Remisiones (Artículos   8, 11 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015)    

La Corte encuentra que en los artículos 8, 11 y 19 del   Acto Legislativo 02 de 2015 hacen remisiones al Consejo de Gobierno Judicial y a   la Gerencia de la Rama Judicial, las cuales por materializar la sustitución de   la Constitución serán declaradas inexequibles. Sin embargo, comoquiera que su   eliminación del texto constitucional sin consideración alguna generaría   incoherencias y vacíos en el mismo, se declarará que en las disposiciones superiores a las que tales   artículos aluden, (i) La expresión “Consejo de Gobierno Judicial” se   sustituye por “Consejo Superior de la Judicatura” y, (ii) Se suprime la   expresión “y adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial”.    

Al respecto, la Sala aclara que esta determinación,   además de conservar la integridad de la Constitución, pretende salvaguardar el   espíritu de las disposiciones de la reforma que no son declaradas inexequibles,   pues de no hacerse dichas precisiones, ante la expulsión del ordenamiento   jurídico de los artículos que consagran el Consejo de Gobierno Judicial y la   Gerencia de la Rama Judicial, no sería posible (i) adelantar el proceso de   convocatoria y elaboración de las listas de elegibles para la conformación de la   Comisión de Aforados (Artículo 8 del Acto Legislativo 02 de 2015, el cual   adiciona el artículo 178A al texto de la Constitución[100]), ni, (ii)   Adelantar el proceso de convocatoria y elaboración de las listas de elegibles   para la conformación de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado   (Artículo 11 del Acto Legislativo 02 de 2015, el cual modifica el artículo 231   superior[101]),   ni, finalmente, (iii) Adelantar el proceso de convocatoria y elaboración de las   listas de elegibles para la conformación de la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial (Artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, que adiciona el artículo   257A al texto de la Carta Política[102]).    

Además, la decisión de atribuible al Consejo Superior   de la Judicatura las funciones asignadas al Consejo de Gobierno Judicial y a la   Gerencia de la Rama Judicial en relación con la conformación de las listas de   elegibles de la Comisión de Aforados, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo   de Estado y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, respeta la intención   del constituyente derivado de que sea a los órganos de autogobierno judicial a   quienes corresponda elaborar las listas para la selección de magistrados, sin   perjuicio de que dicha función pueda ser atribuida posteriormente a otros   órganos en una eventual reforma constitucional.    

En ese sentido, se resalta que la decisión de la Corte   respeta la voluntad de la reforma de que la conformación de las listas esté   precedida por una convocatoria pública reglada y de que sea otro órgano distinto   al de autogobierno judicial el que decida finalmente la elección de los   magistrados, puesto que el Consejo Superior de la Judicatura será el encargado   de adelantar el proceso de selección de los candidatos para el respectivo cargo,   para que sean el Congreso de la República, la Corte Suprema de Justicia y el   Consejo de Estado quienes determinen la persona que ejercerá la magistratura.    

Así las cosas, los artículos 178A, 231 y 257A de la   Constitución, en lo que respecta a las anteriores consideraciones, quedarán así:    

“Artículo 178A: (…) La Comisión estará   conformada por cinco miembros, elegidos por el Congreso en Pleno para periodos   personales de ocho años, de listas enviadas por el Consejo Superior de la   Judicatura y elaboradas mediante convocatoria pública en los términos que   disponga la ley (…).”    

“Artículo 231. Los Magistrados de la Corte   Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos por la respectiva   Corporación, previa audiencia pública, de lista de diez elegibles enviada por el   Consejo Superior de la Judicatura tras una convocatoria pública reglada de   conformidad con la ley (…).”    

“Artículo 257A. La Comisión Nacional de   Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los   funcionarios y empleados de la Rama Judicial. Estará conformada por siete   Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de   ternas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura previa convocatoria   pública reglada, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de   ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública   reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los   mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia   (…).[103]”    

–          Anexo    

Por lo demás, la Sala con el fin de facilitar el   entendimiento del alcance de la presente decisión en la configuración del   gobierno y administración de la Rama Judicial, en el anexo de esta providencia,   reseñará como queda el texto del capítulo 7 del título VIII de la Constitución   como consecuencia de las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 02   de 2015, teniendo en cuenta el control abstracto realizado por esta Corporación.   Dicho documento adjunto, además de publicarse junto con la providencia, será   puesto en la página principal de la Corte con propósitos de pedagogía   constitucional.    

10. Recapitulación    

10.1.    El ciudadano Carlos Santiago Pérez Pinto   presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 17, 18, 19   y 26 (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015, “por medio del cual se adopta   una reforma de equilibrio de poderes y reajusta institucional y se dictan otras   disposiciones”¸ que establecen el nuevo modelo institucional que soporta el   gobierno y administración de la Rama Judicial.    

Según el accionante, este esquema suprimió los   principios sobre los cuales se estructuró la Rama Judicial, como son los   principios de autonomía e independencia judicial, y por tal motivo, el Congreso   carecía de la competencia para adoptar un esquema orgánico semejante por vía de   un Acto Legislativo. La eliminación de los referidos principios se produjo, a su   juicio, por la confluencia de las siguientes razones porque se prevé que los   miembros del Consejo de Gobierno Judicial no sean de dedicación exclusiva, que   estos cumplan manera predominante funciones jurisdiccionales, que algunos de   ellos tengan un corto período de un año, mientras detentan la calidad de   presidente de un alta corporación, que el Ejecutivo pueda intervenciones en las   reuniones de dicho organismo, y que el Gerente de la Rama Judicial también sea   miembro del Consejo cuyas políticas debe ejecutar como órgano subordinado.   Adicionalmente, también se desdibujó la autonomía judicial al acoger un esquema   orgánico que corresponde en su integridad al sistema pre-constituyente previsto   el Decreto 052 de 1987, en el que el denominado Consejo Superior de la   Administración de Justicia estaba integrado por delegados de la Corte Suprema de   Justicia, del Consejo de Estado y del Tribunal Disciplinario, así como por un   representante de los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y de los empleados   públicos, y en el que el Director Nacional de la Carrera cumplía funciones de   secretario dentro del referido Consejo Superior de Administración Judicial; el   constituyente de 1991, justamente, abandonó deliberadamente en este modelo, y en   su lugar instituyó un nuevo esquema institucional para materializar la autonomía   judicial.    

En este orden de ideas, el Congreso, carecía de la   competencia para suprimir este principio transversal de la Constitución, por vía   de la creación de un esquema orgánico incompatible con tal principio.    

10.2.    La Corte estimó que era competente para   pronunciarse sobre las acusaciones en contra del Acto legislativo por el   presunto desbordamiento en el ejercicio del poder de reforma por parte del   Congreso, en la medida en que la atribución para controlar la constitucionalidad   de los actos reformatorios de la Constitución por vicios de trámite y   procedimiento, prevista en el artículo 241.1 de la Carta Política, comprende la   facultad para evaluar los vicios competenciales derivados de la supresión de los   principios transversales y estructurales del ordenamiento superior.    

En este sentido, se descartaron los argumentos de la   Procuraduría General de la Nación que apuntaban a demostrar la incompetencia de   esta Corporación para efectuar este tipo de escrutinio, aclarando lo siguiente:   (i) la tesis sobre la inexistencia de barreras o límites al poder de reforma de   la Constitución se opone a los principios básicos sobre los cuales se asienta el   Estado Constitucional de Derecho que, al acoger los postulados de la democracia   sustancial, por oposición a los modelos plebiscitarios de la democracia, hace   radicar la legitimidad del sistema político y económico no solamente en el   consenso, sino en la compatibilidad de los contenidos de las decisiones de la   mayoría con unos estándares mínimos en relación con el reconocimiento de los   límites al poder y de los derechos fundamentales; (ii) la competencia de la   Corte para efectuar el escrutinio judicial propuesto por el actor encuentra   fundamento normativo expreso en el artículo 241 de la Carta Política; (iii) los   reparos al control competencial de los actos reformatorios de la Constitución,   por la discrecionalidad con la que cuenta el juez para construir los ejes   definitorio de la Constitución y por la posibilidad de que sus decisiones se   opongan a las que han adoptado los órganos que sí cuentan con legitimidad   democrática, corresponden a las objeciones que se formulan general a la   actividad jurisdiccional de los jueces y tribunales constitucionales, que no   solo ya han sido desvirtuadas, sino que además no tienen la potencialidad de   invalidar la atribución constitucional en cuestión.    

10.3.     De igual modo, la Corte optó por limitar el   alcance del pronunciamiento judicial, sustrayendo del análisis sobre el nuevo   esquema de gobierno y administración de la Rama Judicial, las normas relativas a   la institucionalidad encargada de la función disciplinaria de los empleados   públicos. En efecto, aunque en principio el accionante indicó todos los   elementos estructurales del escrutinio judicial, señalando el principio   transversal y estructural que sirve como estándar del juicio de validez, las   razones por las que este principio tiene el status de eje esencial de la Carta   Política, y las razones por las que el nuevo diseño orgánico habría comprometido   el autogobierno judicial, tales consideraciones no son aplicables a las normas   que suprimieron la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la   Judicatura y que crearon el órgano sustitutivo, y tampoco se formularon cargos   específicos en relación con esta normatividad. Así las cosas, y en consideración   a que orgánica y funcionalmente la Sala Jurisdiccional Disciplinaria era   autónoma respecto de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura, el examen judicial se circunscribió al análisis de la normatividad   que suprimió este último órgano y lo sustituyó por el Consejo de Gobierno   Judicial y por la Gerencia de la Rama Judicial.    

10.4.    Una vez definida la viabilidad y el alcance   del pronunciamiento judicial, se efectuó el escrutinio judicial, de la siguiente   manera:    

10.5.    Primero, se identificó el estándar de   valoración que, teniendo en cuenta las acusaciones de la demanda, las   intervenciones en el proceso y las participaciones en la audiencia pública   realizada el 30 de marzo de 2016, corresponde al principio de autogobierno, y se   determinó su status como principio estructural y transversal del ordenamiento   superior.    

En este sentido, se argumentó que la fundamentalidad   del autogobierno deriva de su relación de conexidad con el principio de   separación de poderes, y con los principios de independencia y autonomía   judicial.    

De una parte, el autogobierno judicial constituye una   manifestación del principio de separación de poderes, como técnica para la   limitación y concentración del poder, asignando de manera exclusiva y excluyente   los distintos roles estatales a diferentes ramas y órgano del Estado, y   asegurando que cada uno de ellos pueda funcionar autónomamente, sin estar bajo   la sujeción o dependencia de los demás. Este principio, trasladado a la función   judicial, supone el reconocimiento de la capacidad de autogestión de la Rama   Judicial.    

Asimismo, el autogobierno judicial se desprende del   principio de independencia judicial. La independencia judicial, tradicionalmente   concebida como una garantía de los operadores de justicia individualmente   considerados, respecto del ejercicio de sus funciones jurisdiccionales,   constituye un eje estructural de los ordenamientos jurídicos, por ser una   manifestación del principio de separación de poderes, y por constituir un   presupuesto del derecho al debido proceso y una condición para la   materialización de derechos fundamentales. Sin embargo, la independencia de los   operadores jurídicos presupone también el reconocimiento de la faceta   institucional de la independencia, es decir, del Poder Judicial como tal y no   solo de los jueces considerados individualmente, así como de la autonomía en el   ejercicio de las funciones conexas a la adjudicación judicial, como ocurre con   las funciones de orden directivo, gerencial y administrativo.    

Así pues, aunque el autogobierno judicial no constituye   un fin en sí mismo, porque es funcional a la independencia de los jueces y   magistrados, por ser una condición esencial de la misma tiene en el ordenamiento   constitucional el status de componente normativo estructural, materializado a   través del diseño institucional del gobierno y administración de la Rama   Judicial, concretado en el Consejo Superior de la Judicatura.    

En la Constitución de 1991, el principio de   autogobierno judicial comprende tres elementos: (i) Por un lado, la existencia   de una institucionalidad encargada del gobierno y administración del poder   judicial; (ii) por otro lado, se requiere que dichas instancias sean endógenas   al poder judicial, es decir, que se inserten a la estructura de dicho poder;   (ii) y finalmente, estas instancias deben tener la capacidad para dirigir y   gestionar la Rama Judicial considerada como órgano y como función de   administración de justicia.    

10.6.    Segundo, se hizo una caracterización del   nuevo modelo de gestión del Poder Judicial, identificando: (i) el perfil de los   miembros encargados de la dirección y administración de la Rama; (ii) el esquema   de las relaciones entre esta institucionalidad y los actores vinculados al   sistema de administración de justicia; (iii) el esquema de asignación funcional.    

10.7.    Finalmente, se evaluó el contenido normativo   anterior a la luz del principio de autogobierno, concluyendo que aunque el   constituyente secundario tenía plena facultad para modificar el modelo y el   arreglo institucional que materializa el gobierno y administración de la Rama   Judicial, incluso suprimiendo el Consejo Superior de la Judicatura, debía   hacerlo respetando el autogobierno judicial, y que, en este caso, el nuevo   diseño institucional suprimía este principio.    

La eliminación de este principio se explica porque aun   cuando en la reforma constitucional se creó un modelo que formalmente atribuye   las funciones de gobierno y administración de la Rama Judicial a dos instancias   que se integran a la misma, al mismo tiempo el sistema institucional fue   configurado de tal modo que los referidos órganos carecen de la capacidad para   dirigir y conducir el poder judicial, y cumplir con su objetivo misional.    

Así, en primer lugar, el nuevo esquema de gobierno se   estructuró partir de principios opuestos a la prohibición de concentración de   funciones y al equilibrio de poderes, en tres sentidos: (i) generando una   concentración indebida de poderes y funciones en los presidentes del Consejo de   Estado, de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, que tienen   bajo el actual esquema amplia gama de atribuciones de orden jurisdiccional,   legislativo, electoral, y de gobierno judicial, y quienes por tanto, tienen un   poder determinante en la configuración y en el funcionamiento, no solo de la   Rama Judicial, sino del Estado en general; (ii) provocando un desequilibrio de   poderes al interior del Consejo de Gobierno Judicial, en la medida en que   mientras los presidentes de las altas cortes, el representante de los jueces y   magistrados de tribunal y el representante de los empleados judiciales cumplen   sus funciones de manera ocasional y tienen facultades reducidas en la gobernanza   judicial, el Gerente y  los tres expertos mantienen en el control del   organismo; (iii) finalmente, provocando un desequilibrio entre el Consejo de   Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, ya que aun cuando   formalmente este último se encuentra subordinado al primero, la forma en que se   fue configurado el sistema invirtió la relación, ya que el Gerente tiene un   periodo fijo de 4 años independientemente de su gestión, participa directamente   en el Consejo de Gobierno como miembro del organismo, y debe proveer a este   último el apoyo logístico y administrativo del que este carece. Configurado el   sistema a partir de una directriz contraria al equilibrio de poderes, tanto los   órganos de gobierno y administración como los miembros que la integran carecen   de las condiciones para ejercer con solvencia la dirección del poder judicial y   de la administración de justicia, y se genera una institucionalidad   desestructurada y fragmentada, y por esto mismo, incapaz de realizar y   materializar su objetivo misional.    

En segundo lugar, el nuevo esquema de gobierno y   administración se edifica sobre principios opuestos a los de neutralidad e   imparcialidad en la gestión de la Rama Judicial, en la medida en que el órgano   de gobierno se encuentra integrado por los mismos destinatarios de dicha   actividad, y porque se introducen dinámicas gremialistas en las que los   presidentes de las altas cortes y los representantes de los jueces y magistrados   de tribunal y de los empleados judiciales, actúan y deciden en función de los   intereses y necesidades del sector al que pertenecen y representan.  Lo   propio puede afirmarse de la Gerencia de la Rama Judicial, ya que el Gerente   hace parte del Consejo de Gobierno Judicial, y por ende, participa en el órgano   que fija las directrices que él mismo debe ejecutar, y que contra su gestión.    

En tercer lugar, el Acto Legislativo 02 de 2015   sustrajo a los órganos de gobierno y administración de la Rama Judicial de las   herramientas para poder conducir el poder judicial: (i) primero, aunque la   administración de justicia funciona de manera permanente, el Consejo de Gobierno   funciona de manera intermitente y ocasional; (ii) segundo, este mismo órgano   carece de todo soporte operativo, logístico y administrativo, ya que todas las   dependencias de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura   entraron a formar parte de la Gerencia; (iii) tercero, el perfil de los miembros   que integran el Consejo de Gobierno es inconsistente con las funciones que les   fueron asignadas, tal como ocurre con los jueces y magistrados del Consejo a los   que se les atribuyeron competencias que requieren conocimientos, habilidades y   destrezas de orden técnico, o con los expertos de dedicación exclusiva del   Consejo, que participan en labores propias de operadores de justicia; (iv)   aunque la administración de justicia tiene presencia en todo el país, el Consejo   de Gobierno no tiene presencia en las distintas entidades territoriales, pues   los consejos seccionales se integraron a la Gerencia de la Rama Judicial. De   este modo, se creó una institucionalidad incapaz de gestionar el sistema de   justicia.    

Finalmente, en un contexto de debilidad y de   fragmentación como el descrito, el Acto Legislativo 02 de 2015 institucionaliza   un sistema de interferencias en el gobierno y administración del poder judicial,   tanto por parte de actores externos a la Rama Judicial, como instancias   gubernamentales, el Fiscal General de la Nación y representantes de abogados y   de la academia, como por parte de quienes integran la función jurisdiccional   misma. En un escenario como este, este tipo de mediaciones e intervenciones   tienen como efecto que el control sobre la dirección de la Rama Judicial y del   sistema de justicia se traslade a estas instancias externas, y que por tanto, se   anule el autogobierno judicial.    

10.8.    A partir de las consideraciones anteriores,   la Corte concluyó que aunque el Congreso tenía amplias potestades para variar el   modelo de gestión del Poder Judicial, e incluso para suprimir los órganos   creados en la Constitución de 1991 para gobernar y administrar esta Rama del   poder público, el nuevo esquema introducido en el Acto Legislativo desbordó el   poder de reforma constitucional con el que cuenta el Congreso, porque suprimió   el principio de autogobierno judicial, como manifestación del principio de   separación de poderes y del principio de independencia judicial.    

III. DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 15 del Acto   Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria tácita   del numeral 2º del artículo 254 de la Constitución, en relación con la cual la   Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la   demanda. En consecuencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de   esta providencia, el artículo 254 de la Carta Política quedará así: “Artículo   254. El Consejo Superior de la Judicatura estará integrado por seis magistrados   elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de   Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado.”    

SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 16, así como   los incisos 2º y 6º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015.    

CUARTO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 18 transitorio   del Acto Legislativo 02 de 2015, con excepción de los siguientes   pronunciamientos:    

– Se declara  EXEQUIBLE el literal f), del numeral 1º, salvo en lo referente a la   expresión “También ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral   18, de la Ley 270 de 1996”, que se declara INEXEQUIBLE.    

– Se declara  EXEQUIBLE el literal g), del numeral 1º, en su totalidad.    

– En relación   con la expresión “La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de   Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”,   prevista en el numeral 6, por las razones expuestas en esta providencia, la   Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la   demanda.    

QUINTO.- Declarar INEXEQUIBLES las remisiones al Consejo   de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial contenidas en los   artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. En consecuencia,   DECLARAR  que en las disposiciones constitucionales a las que tales artículos aluden,   la expresión “Consejo de Gobierno Judicial” se sustituye por “Consejo   Superior de la Judicatura”, y se suprime la expresión “y adelantada por   la Gerencia de la Rama Judicial”.    

SEXTO.- INHIBIRSE de emitir un   pronunciamiento de fondo respecto de los cargos presentados contra el artículo   19 y el inciso 1º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, por ineptitud   sustantiva de la demanda, salvo en la derogatoria tácita del artículo 257 de la   Constitución Política, la cual se declara INEXEQUIBLE.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la   Corte Constitucional y archívese el expediente.    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

Con salvamento parcial de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Ausente en comisión    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ANEXO    

Constitución Política de Colombia    

(…)    

Título VIII    

(…)    

Capítulo 7    

Gobierno y Administración de la Rama Judicial    

Artículo 254.- El Consejo Superior de   la Judicatura estará integrado por seis magistrados elegidos para un período de   ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte   Constitucional y tres por el Consejo de Estado.    

Artículo 254.- Para ser miembro del   Consejo Superior de la Judicatura se requiere ser colombiano por nacimiento,   ciudadano en ejercicio y mayor de 35 años; tener título de abogado y haber   ejercido la profesión durante diez años con buen crédito. Los miembros del   consejo no podrán ser escogidos entre los magistrados de las mismas   corporaciones postulantes.    

Artículo 256.- Corresponden al Consejo   Superior de la Judicatura y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:    

1. Administrar la carrera judicial.    

2. Elaborar las listas de candidatos para la designación   de funcionarios judiciales y enviarlas a la entidad que deba hacerla. Se   exceptúa la jurisdicción penal militar que se regirá por normas especiales.    

3. Derogado por el artículo 17 Acto Legislativo 02 de   2015.    

4.  Llevar el control de rendimiento de   las corporaciones y despachos judiciales.    

5. Elaborar el proyecto de presupuesto de la rama   judicial que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la   aprobación que haga el Congreso.    

6. Derogado por el artículo 17 Acto Legislativo 02 de   2015.    

7. Las demás que señale la ley.    

Artículo 257.- Con sujeción a la ley,   el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones:    

1. Fijar la división del territorio para efectos   judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales.    

2. Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la   administración de justicia. En ejercicio de esta atribución, el Consejo Superior   de la Judicatura no podrá establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan   el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones   iniciales.    

3. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz   funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la   organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la   regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los   despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.    

4. Proponer proyectos de ley relativos a la   administración de justicia y a los códigos sustantivos y procedimentales.    

5. Las demás que señale la ley.    

Artículo 257 A.- Adicionado por el   artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. La Comisión Nacional de   Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los   funcionarios y empleados de la rama judicial.    

Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por   el Congreso en pleno de ternas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura   previa convocatoria pública reglada, y tres de los cuales serán elegidos por el   Congreso en pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa   convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y   deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la   Corte Suprema de Justicia.    

Los   magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser   reelegidos.    

La   Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la   conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en   la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a   un colegio de abogados.    

Parágrafo.- La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las   comisiones seccionales de disciplina judicial no serán competentes para conocer   de acciones de tutela.    

Parágrafo transitorio 1º- Los   magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos   dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez   posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos   disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de   la Judicatura. Los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria   del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que   se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las   salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura serán   transformadas en comisiones seccionales de disciplina judicial. Se garantizarán   los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas   disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán   conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

A LA SENTENCIA C-285/16    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Incumplimiento de las condiciones mínimas de la demanda de   inconstitucionalidad (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR   SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Requisitos   (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-No cumplía la exigencia de especificidad (Salvamento de voto)    

CORTE CONSTITUCIONAL-Excede sus   competencias cuando, sin existir una demanda debidamente elaborada -según lo   señalado en su propia jurisprudencia-, decide desarrollar el control de   constitucionalidad (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR   SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Desconocimiento del precedente que, respecto de la admisión de este tipo de   demandas, se fijó al adoptar la sentencia C-053/16 (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Perspectiva asumida en esta oportunidad por la mayoría de la Corte plantea   interrogantes de enorme trascendencia respecto de la naturaleza de la acción   pública de inconstitucionalidad y, en particular, del papel que cumple la   demanda para la activación de las competencias de control abstracto a cargo de   esta Corporación   (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Los efectos de la decisión adoptada, y en particular del precedente   metodológico que en ella ahora ha quedado establecido, suscitará en el futuro la   necesidad de que esta Corte se ocupe de precisar la interpretación del artículo   241 de la Carta en lo que se refiere (i) al alcance de los controles rogados y   de oficio y (ii) a las atribuciones de este Tribunal en cada uno de ellos (Salvamento de voto)    

TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Consideraciones generales en torno a su uso  (Salvamento de voto)    

TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Problemáticas de las que adolece (Salvamento de voto)    

TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Puede resultar en un control material de los actos legislativos   para el cual la Corte Constitucional carece de competencia (Salvamento de voto)    

TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-La construcción del concepto de “eje   temático” de la constitución resulta problemático y puede desnaturalizar el   carácter jurídico del control de constitucionalidad (Salvamento de voto)    

TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Debe ser utilizada por la Corte en casos excepcionalísimos, cuando   el acto legislativo bajo revisión transforme dicho proyecto constitucional de   forma grosera y evidente   (Salvamento de voto)    

TEST DE SUSTITUCION-Metodología   de aplicación puede incurrir en la falacia de petición de principio (Salvamento   de voto)    

TEST DE SUSTITUCION-Estructura (Salvamento de voto)    

TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Aplicación puede conllevar a la petrificación del sistema   constitucional (Salvamento de voto)    

TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Puede reducir excesivamente la competencia del poder de reforma   constitucional, por lo que demanda un uso restringido y prudente (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Aplicación incorrecta de la metodología de la sustitución de la   constitución (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Formulación incorrecta de la premisa mayor en el análisis de   sustitución (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Desacuerdo con la argumentación de la Corte radica en la manera como ésta   define el autogobierno judicial, definición que no tiene sustento en la   Constitución ni mucho menos puede ser entendida como esencial a la Constitución   Política (Salvamento de voto)    

JUICIO DE SUSTITUCION-Pasos que deben seguirse para la identificación de la   premisa mayor según la jurisprudencia de la Corte (Salvamento de voto)    

AUTOGOBIERNO JUDICIAL-La mayoría de la Corte lo confunde con   el diseño constitucional específico en el que éste se concreta (Salvamento de voto)    

CORTE CONSTITUCIONAL-Se equivoca al asumir que el   autogobierno judicial exige que exista un órgano de la propia Rama conformado   por personas que no ejerzan funciones jurisdiccionales (Salvamento de voto)    

AUTOGOBIERNO JUDICIAL-Es equivocado asumir que debe   entenderse como una facultad exclusiva de la Rama Judicial (Salvamento de voto)    

AUTOGOBIERNO JUDICIAL-La mayoría de la Corte no realiza   precisiones conceptuales necesarias sobre su alcance como condición de la   independencia judicial   (Salvamento de voto)    

AUTONOMIA JUDICIAL-Concepto (Salvamento de voto)    

AUTONOMIA JUDICIAL-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)    

PODER DE REFORMA-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-El sistema de administración y gobierno de la justicia creado por el Acto   Legislativo 02 de 2015 no usurpaba la función de gobierno de la Rama   otorgándoselo a alguien más   (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Decisión adoptada por la mayoría contraría su propia jurisprudencia en   materia del juicio de sustitución de la Constitución (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Corte cometió distintos errores en la   conformación de la premisa mayor del juicio de sustitución, que servía como   referente normativo para ejercer control constitucional del sistema de   administración y gobierno propuesto por el Acto Legislativo 02 de 2015 (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Argumentos inválidos utilizados en la aplicación del juicio de sustitución  (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-La presente decisión puede llevar al equívoco de considerar que el diseño   institucional de la Rama Judicial es absolutamente intangible (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-La Corte Constitucional se invistió de facultades constituyentes al crear   nuevas normas constitucionales   (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente D-10990    

Actor: Carlos Santiago Pérez   Pinto    

Magistrado Ponente:    

Luis Guillermo Guerrero Pérez    

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me   permito apartarme en esta oportunidad de la decisión adoptada en la sentencia C-285 de 2016. En mi criterio, por   las razones que adelante expongo, la Corte Constitucional ha debido declararse   inhibida ante la ineptitud sustancial de la demanda. Y aún en el caso de haber   procedido al análisis de constitucionalidad, ha debido declarar exequibles los   apartes demandados del Acto Legislativo N° 02 de 2015, dado que durante su   trámite el Congreso no incurrió en vicios de procedimiento que afectaran   sustancialmente el proceso de formación de la voluntad constituyente. Para   efectos de fundamentar el presente salvamento, se expondrá en primer lugar (i)   el incumplimiento de las condiciones mínimas de la demanda de   inconstitucionalidad, posteriormente (ii) se reiterarán y ampliarán algunas   críticas a la fundamentación y aplicación del juicio de sustitución, y (iii) se   demostrará que, aún en aplicación de dicho juicio, la Corte no ha debido   declarar inexequible la reforma. Adicionalmente, (iv) se evidenciará que esta   decisión se enmarca en una tendencia histórica de oposición de la Rama Judicial   a las reformas relacionadas con ella. Finalmente (v) se señalará que en esta   decisión la Corte Constitucional se invistió de facultades constituyentes.    

I. EL INCUMPLIMIENTO DE LAS   CONDICIONES MÍNIMAS DE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD    

El examen de la demanda con   la que se dio inicio al proceso que culminó con la sentencia de la que me aparto   permite concluir que la mayoría de la Corte dio por acreditado, sin estarlo, el   cumplimiento de las condiciones mínimas para hacer posible un pronunciamiento de   fondo. Las tesis en materia de procedencia de la acción de inconstitucionalidad   que en este caso subyacen al planteamiento de la mayoría resultan muy   problemáticas por las razones que a continuación sintetizo.    

1.      La sentencia desconoce   el significado especial que tiene la verificación de las condiciones para   propiciar un pronunciamiento de fondo cuando se cuestiona la constitucionalidad   de un acto reformatorio de la Constitución aprobado por el Congreso. Al tratarse   de la impugnación de normas que han sido el resultado de un extendido y complejo   proceso de aprobación en el Congreso de la República, la Corte debe ponderar   adecuadamente, de una parte, la importancia de un sistema de juzgamiento   constitucional abierto al control de cualquier infracción de la Constitución   (arts. 4 y 40) y, de otra, la importancia de que dicha apertura no implique   admitir cuestionamientos que, sin razones suficientes, permitan invalidar   decisiones amparadas por el principio democrático (arts. 3, 114 y 374).          

La   naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad, signada por su   condición de derecho político y por el consecuencial reconocimiento de una   extendida legitimación, implica que su ejercicio no puede someterse a   condiciones argumentativas extremadamente complejas. Sin embargo, dado que lo   que se cuestiona es una decisión adoptada por un órgano democráticamente   legitimado de forma directa, es exigible de los ciudadanos -cuando acuden a la   jurisdicción constitucional- el cumplimiento de un deber de aportar razones que   permitan a este Tribunal tomar una decisión de fondo.    

2.      El carácter dialéctico   del proceso de control constitucional impone, primero a los demandantes y luego   a los demás intervinientes, la carga de delimitar el debate a fin de hacer   posible que la Corte adopte la mejor decisión. Cabe advertir, en todo caso, que   dicha obligación se encuentra radicada principalmente en el ciudadano   demandante, en tanto como correlato del derecho de acceder a la jurisdicción es   a él a quien le corresponde cifrar de manera clara el sentido de la controversia   constitucional, de forma tal que los ciudadanos, organizaciones y autoridades   que intervienen -defendiendo o impugnando la constitucionalidad del acto   controlado- puedan establecer con claridad el sentido de su participación. Esta   responsabilidad especial del demandante implica, al mismo tiempo, una forma de   limitar la competencia de la Corte en tanto no solo demarca el alcance que puede   tener su pronunciamiento sino que, adicionalmente, impide que ejerza controles   de oficio cuando la Constitución no lo ha permitido.    

La   ponderación de los principios que entran en juego y que determinan la   configuración procesal establecida en el Decreto 2067 de 1991 supone (i) la   prohibición de emprender controles de oficio no previstos en la Constitución,   (ii) la obligación de limitar el pronunciamiento de la Corte a los cargos   efectivamente formulados en la demanda y que por ello fueron objeto de   consideración a lo largo del proceso y (iii) la autorización excepcional, cuando   se cumplen las condiciones de integración normativa o cuando se constata una   infracción evidente de la Carta, para adoptar un pronunciamiento que se extienda   más allá de los planteamientos contenidos en la demanda.    

Es necesario advertir, en adición a lo expuesto, (iv) que no es   posible exigir de los demandantes el desarrollo de una actividad hermenéutica   equivalente a la que debe desarrollar esta Corte a efectos de fundamentar sus   decisiones. El ciudadano, sin embargo, sí debe aportar los elementos de juicio   para que la controversia constitucional pueda surtirse de forma clara desde el   principio. Si el demandante no consigue cumplir esa tarea, no puede la Corte   asumirla o trasladarla a los demás participantes en el proceso.    

3.      Sin pretender, en modo   alguno, extremar la dificultad en la formulación de los cargos que hacen posible   una decisión de fondo, pueden identificarse supuestos en los cuales, por la   naturaleza de la acusación y los parámetros de control relevantes, el   planteamiento puede revestir mayor complejidad o un esfuerzo argumentativo   especial del demandante. Es ello precisamente lo que ocurre en el caso de las   acusaciones que, fundadas en la configuración de un vicio competencial, se   dirigen en contra de los actos legislativos. En efecto, la sentencia C-053 de   2016, apoyándose en la jurisprudencia previa de este Tribunal, indicó lo   siguiente:    

“La   jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que la aptitud de una demanda   depende, entre otras cosas, de la debida formulación de cargos de   inconstitucionalidad. Para el efecto, quien se presenta ante la Corte en   ejercicio de la acción pública, tiene la obligación de plantear razones claras,   ciertas, específicas, pertinentes y suficientes (…). Tales exigencias son   también aplicables cuando el cuestionamiento ciudadano se dirige en contra de un   acto reformatorio de la Constitución aprobado por el Congreso, caso en el cual,   si se trata de la posible ocurrencia de un vicio competencial “la carga   argumentativa se incrementa considerablemente” en atención a “la magnitud de la   pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del   principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se   cotejan.” (…) En todo caso, la jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que   no son requisitos adicionales a los que se desprenden del Decreto 2067 de 1991   sino del reconocimiento de que una acusación por el desbordamiento de la   competencia del Congreso para reformar la Carta, plantea problemas particulares   y suscita desafíos argumentativos especiales (…)”.    

Tal postura implica, en consecuencia, que la Corte debe tener una   especial cautela al momento de establecer, no solo en el auto admisorio de la   demanda sino también en la sentencia que pone fin al proceso, si se encuentran   satisfechas las condiciones para adoptar una decisión de fondo. No puede olvidar   este Tribunal que en estos casos se trata de validar o invalidar una disposición   que por disposición de la Carta tiene rango constitucional. No se trata de una   ley o un decreto. Es un acto de reforma constitucional cuyo control se encuentra   expresamente limitado a los vicios de procedimiento (arts. 241.1 y 379).    

4.      La sentencia de la que   me aparto lleva a efecto una interpretación de la demanda que resulta   excesivamente laxa a la luz de las exigencias argumentativas planteadas en   decisiones recientes de este Tribunal. En efecto, la sentencia C-053 de 2016   enunció, apoyándose para el efecto en las denominadas cargas de claridad,   certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, los requisitos que deben   cumplir las demandas dirigidas en contra de un acto legislativo. Sobre el   particular explicó este Tribunal:    

“12. Las   condiciones que debe satisfacer un ciudadano al formular un cargo de   inconstitucionalidad fundado en la ocurrencia de vicio de competencia en la   aprobación de una reforma constitucional por parte del Congreso, son las   siguientes:    

a) El   planteamiento debe ser claro de manera que la ilación de ideas permita entender   cuál es el sentido de la acusación en contra del acto reformatorio. Se trata   simplemente de que la Corte pueda “conocer”, comprendiéndolas, las razones en   las que se funda el desacuerdo respecto de la decisión del Congreso.    

b) El   cuestionamiento requiere ser cierto y, en esa medida, el acto reformatorio de la   Constitución debe existir jurídicamente y encontrarse vigente. Adicionalmente,   los contenidos que se le atribuyen deben derivarse de su texto. No puede   fundarse su argumentación en la suposición de normas, en interpretaciones   conjeturales del acto reformatorio o en premisas relativas evidentemente falsas   o inconsecuentes.    

c) El   razonamiento debe ser pertinente y, en consecuencia, debe tratarse de un   verdadero cargo que ponga de presente la infracción de las normas   constitucionales relacionadas con la competencia del Congreso de la República   para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos argumentos fundados en la   inconveniencia política de la reforma o en los problemas prácticos que puede   suponer su aplicación, a menos que de estos últimos puedan desprenderse   consecuencias de naturaleza constitucional. También carecen de pertinencia   aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales   o en la violación de sus contenidos materiales.    

d) Como   condición de suficiencia del cargo, los demandantes deben esforzarse por   presentar de manera específica las razones por las cuales la aprobación del acto   reformatorio de la Constitución por parte del Congreso, desconoce las normas que   le atribuyen su competencia. El esfuerzo de los ciudadanos debe, en   consecuencia, contener explicaciones que den respuesta a la siguiente pregunta:    

¿Por qué   el acto legislativo impugnado constituye no solo una reforma de la Carta sino,   en realidad, una sustitución de la misma?    

Con tal   objetivo la argumentación debe reposar, en principio, en las líneas   metodológicas del juicio de sustitución sin que ello implique –destaca la Corte-   un deber de desarrollarlo con el mismo grado de profundidad que le corresponde a   este Tribunal. Así las cosas, la demanda deberá (i) mostrar el eje definitorio   de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso, requiriéndose para   ello su enunciación y la indicación de los referentes constitucionales a partir   de los cuales se desprende. Estima la Corte que de encontrarse reconocido en la   jurisprudencia, bastará que los demandantes lo invoquen e indiquen el precedente   respectivo. A continuación y en una tarea fundamentalmente descriptiva es   necesario (ii) exponer de qué manera el acto legislativo impacta el eje   definitorio, a fin de identificar, al menos prima facie, las diferencias entre   el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por qué   las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una   transformación en la identidad de la Constitución de manera que ella, después de   la reforma, es otra completamente distinta”.    

Basta   examinar el texto de la demanda para establecer que el demandante, pese a los   esfuerzos de la sentencia para demostrar lo contrario, no cumplía la exigencia   de especificidad. De su lectura se desprende que la demanda, incluso apoyándose   en la visión más amplia posible del principio pro actione, no satisface   las condiciones para propiciar una decisión de mérito. En primer lugar, sin   explicación suficiente establece como eje definitorio “la organización del   Estado” que supondría, por ejemplo, la prohibición de sustituir algunos de los   órganos. Un eje tal demandaba una explicación detallada. A pesar de este débil   planteamiento, la sentencia se apoya en una referencia a la “independencia   judicial” que se hace en el texto de la demanda y, a partir de ello, edifica   buena parte de su pronunciamiento. En segundo lugar, el demandante no cumplió   los mínimos argumentativos al desarrollar la segunda etapa del juicio de   sustitución, dado que no explicó en detalle -más allá de referencias   accidentales- el impacto del acto legislativo en la independencia y autonomía   judicial. Su planteamiento se limita, por el contrario, a presentar un cuadro de   la Constitución y la reforma que introdujo el acto legislativo acusado. En   tercer lugar, no se cumplía la presentación del tercer elemento del juicio de   sustitución en tanto la demanda concluye que ha ocurrido la sustitución,   indicando únicamente que previamente existía un eje definitorio y, con   posterioridad a la reforma, se produjo su eliminación.    

En   suma, el juicio emprendido por la Corte no podía encontrar apoyo en la acusación   del demandante. De su escrito no se podían desprender los elementos mínimos para   realizar un escrutinio encaminado a cuestionar la competencia del Congreso de la   Republica para reformar la Constitución. Este tipo de acusación, a mi juicio,   representa uno de los problemas más agudos y difíciles de resolver en el   constitucionalismo contemporáneo y, por ello, lo mínimo que debe exigirse es la   formulación de un razonamiento que, al menos prima facie, tenga la   capacidad de mostrar que el Congreso pudo extralimitarse en el ejercicio de sus   competencias. En esta materia la Corte debe actuar con especial prudencia.             

5.      La sentencia -no   obstante su esfuerzo por demostrar la aptitud de los cargos- encuentra el   sustento definitivo para iniciar el control, en las intervenciones presentadas a   lo largo de la audiencia pública realizada en el curso del proceso. A mi juicio,   dichas audiencias tienen una importancia capital, al permitir confrontar la   perspectiva que diferentes autoridades y ciudadanos tienen frente a los   cuestionamientos del demandante, así como para aclarar algunos puntos que deben   ser considerados al momento de tomar una decisión.    

Sin embargo, las intervenciones no pueden sustituir una de las   condiciones de activación del control constitucional contra actos reformatorio   de la Constitución, tal y como lo es la debida presentación de la demanda por   parte de un ciudadano (art. 241.1). El precedente fijado en esta oportunidad por   la Corte supone, en realidad, que las intervenciones de los ciudadanos en el   proceso de constitucionalidad, las verbales y las escritas, cuentan con la   capacidad de conformar el cargo de constitucionalidad. Que esta es la regla que   se ha fijado en esta oportunidad se desprende, no de lo que dice expresamente la   sentencia, sino (i) del hecho evidente de que la demanda, incluso desde una   perspectiva acentuadamente pro actione, no cumplía las exigencias mínimas   para propiciar una decisión de mérito y, a pesar de ello, (ii) la Corte   reconstruye la acusación a partir de las consideraciones de los intervinientes.    

Al margen de las bondades o defectos de esta mirada de la acción   pública y, en particular de la demanda de inconstitucionalidad contra actos   legislativos, estimo que la Corte excede sus competencias cuando, sin existir   una demanda debidamente elaborada –según lo señalado en su propia   jurisprudencia-, decide desarrollar el control de constitucionalidad. Fue   precisamente por ello que la Carta de 1991 estableció expresamente los actos   cuya impugnación debería realizarse previa presentación de una demanda. Ello   ocurre respecto de los actos legislativos, tal y como lo prevé el artículo 241.1   del texto constitucional.       

6.      La sentencia desconoce   el precedente que, respecto de la admisión de este tipo de demandas, fijó solo   unos meses atrás al adoptar la sentencia C-053 de 2016. En esa oportunidad, la   Corte decidió inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de   varias disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015, por razones análogas a las   que motivaron el pronunciamiento de la Corte en esta oportunidad. Una   comparación de la demanda que dio lugar a dicha sentencia –y que también estuvo   precedida de la realización de una audiencia pública- con aquella que dio inicio   al proceso de constitucionalidad que terminó con la providencia de la que me   aparto, permite constatar que la primera de ellas desarrollaba con mayor   suficiencia y detalle la acusación y, pese a tal circunstancia, este Tribunal   decidió inhibirse. A mi juicio, la sentencia inhibitoria que en esa oportunidad   se adoptó constituía un precedente ineludible que imponía a la Corte seguir el   mismo camino en esta oportunidad.    

No resulta posible entender por qué la Corte actuó de manera   diferente. No existe una justificación que permita comprender la diferencia de   trato en las dos demandas. No se encuentra, en la sentencia C-285 de 2016,   referencia alguna a lo dicho por este Tribunal en la sentencia C-053 de 2015.   Los ciudadanos merecían una explicación acerca de este cambio de perspectiva y,   a pesar de ello, la mayoría guardó silencio.             

7.     Debo destacar, finalmente, que la   perspectiva asumida en esta oportunidad por la mayoría de la Corte plantea   interrogantes de enorme trascendencia respecto de la naturaleza de la acción   pública de inconstitucionalidad y, en particular, del papel que cumple la   demanda para la activación de las competencias de control abstracto a cargo de   esta Corporación. Los efectos de la decisión adoptada y, en particular del   precedente metodológico que en ella ahora ha quedado establecido, suscitará en   el futuro la necesidad de que esta Corte se ocupe de precisar la interpretación   del artículo 241 de la Carta en lo que se refiere (i) al alcance de los   controles rogados y de oficio y (ii) a las atribuciones de este Tribunal en cada   uno de ellos.         

II. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORNO AL   USO DE LA TEORÍA DE LA SUSTITUCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN    

8.     La Corte, mediante la sentencia   C-551 de 2003, introdujo la teoría del control de constitucionalidad por vicios   de competencia como una modalidad de los vicios de procedimiento[104] de los   actos legislativos[105],   que como tal se encuentran sujetos al control establecido en el numeral 1º del   artículo 241 de la Constitución. Como lo he señalado anteriormente[106], el   concepto de sustitución de la Constitución resulta problemático en la medida en   que (i) afecta gravemente el   principio democrático, (ii) vulnera la atribución expresa asignada al Congreso   para reformar la Constitución, (iii) desconoce que la aprobación de los actos   legislativos está revestida de un trámite calificado que tiene por finalidad   asegurar procesos de deliberación y consenso adecuados y (iv) atribuye a la   Corte Constitucional un poder excesivo, exento de control, que no se desprende   del artículo 241 de la Constitución y que la convierte en una instancia   adicional del procedimiento de reforma.                                 

9.     Además, como también lo he   sostenido, esta teoría inacabada presenta una serie de defectos derivados   principalmente (i) de la inexistencia en la Carta de cláusulas expresas de   intangibilidad; (ii) de las aporías derivadas de las distinciones teóricas   acogidas por este Tribunal entre el “poder constituyente originario” y el   “derivado”, así como (iii) de la ausencia de cláusulas expresas en el texto   constitucional que señalen diferencias claras en el alcance y la competencia de   cada uno de los titulares del poder de reforma de la Constitución[107] –a   excepción de la introducida en el artículo 197 Superior.    

No obstante, a pesar de haber   pasado varios años y aplicar esta teoría en varias ocasiones, la metodología   para el análisis de este vicio, denominado “juicio de sustitución”, sigue   siendo un concepto complejo, inacabado e incompleto, que por tal razón debe ser   usado con especial prudencia y auto-restricción en aras de no convertir un   control estrictamente jurídico en un control político de conveniencia o de   cualquier otra naturaleza. En el presente salvamento de voto considero   pertinente ampliar mis críticas a la fundamentación y aplicación del juicio de   sustitución, el cual por ser un concepto inacabado, merece un análisis teórico   más profundo por parte de la jurisprudencia constitucional, así como un uso   realmente excepcionalísimo.  En el presente caso, considero pertinente   evidenciar las problemáticas de las que adolece dicha teoría. A continuación me   ocupo de cada una de ellas.    

a. La teoría de la sustitución de la   Constitución puede resultar en un control material de los actos legislativos   para el cual la Corte Constitucional carece de competencia    

10.             Si bien es cierto que   a esta Corte el constituyente expresamente le otorgó, en el artículo 241 de la   Constitución Política, la “guarda de la integridad y supremacía de la   Constitución”, no es menos cierto que a renglón seguido señaló,   perentoriamente, que tal poder debe ser ejercido “en los estrictos y precisos   términos de este artículo”, con lo cual erigió un límite para esta   Corporación que no se encuentra en ningún otro de los múltiples artículos que   distribuyen competencias a los diferentes órganos del Estado. El constituyente,   pues, no impuso un contrapeso (check) a las decisiones de la Corte   Constitucional por medio de un control inter-orgánico, pero delimitó   expresamente el ámbito de su competencia, salvaguardando la autonomía e   independencia de este órgano y exigiéndole una alta dosis de prudencia y   auto-restricción (self restraint) al  ejercer sus funciones.    

No está de más recordar que la Asamblea   Nacional Constituyente, a la hora de discutir la justicia constitucional, dejó   en claro que la competencia de esta Corte para revisar las reformas   constitucionales estaría limitada a vicios de forma y únicamente a tales:    

“En todos los proyectos conservan las   funciones de control constitucional que tiene la Corte Suprema de Justicia y en   muchos de ellos se añaden a las actuales, nuevas atribuciones así: 1. Decidir   sobre las demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra actos   legislativos, pero sólo por vicios de forma. En esta facultad coinciden los   proyectos número 2, del Gobierno; número 6, del constituyente Diego Uribe   Vargas: Número 7 del constituyente Antonio Navarro Wolff y otros; número 9 de   los constituyentes Juan Gómez Martínez y Hernando Londoño; número 27, de la   constituyente María Teresa Garcés; número 56, de la Corte Suprema de Justicia;   número 58 del Consejo de Estado; número 67, del constituyente Misael Pastrana y   otros; número 126 del Constituyente Antonio Galán Sarmiento”[108].    

Así pues, es contrario a nuestra Carta   Política, tanto a partir de una interpretación literal como de una histórica, el   dotar a la Corte Constitucional de la competencia para analizar el contenido   material de los actos reformatorios de la Constitución[109].    

11.             En refuerzo de lo   anterior, el propio constituyente, en el artículo 379 Superior, al hacer   referencia a los distintos mecanismos de reforma que esta tiene, estableció que   podrán “ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos   establecidos en este título”. Escapa al suscrito magistrado norma alguna en   dicho título –o cualquiera en la Constitución– que establezca cláusulas   intangibles, o reglas sobre los grados de competencia de quienes detentan el   poder de reforma, distintas a la recientemente incluida en el artículo 197 de la   Constitución y limitada a la reforma de dicho artículo[110]. Antes bien, el artículo 374 señala   que tanto el Congreso como el pueblo vía referendo y la Asamblea Nacional   Constituyente son titulares del poder de reforma constitucional[111]. En definitiva, el artículo 379   guarda perfecta identidad con el 241.1 constitucional, al señalar expresamente   que los actos reformatorios de la Constitución solo pueden ser declarados   inconstitucionales cuando “se violen los requisitos establecidos en este   título [de reforma de la Constitucional]” y los requisitos allí incluidos   están limitados al procedimiento.     

12.             La Corte   Constitucional, como poder constituido, tiene una sujeción positiva al artículo   6º de la Constitución, de donde se sigue que únicamente puede ejercer sus   funciones en el marco de la Constitución y la ley. En relación con la reforma   constitucional, tales funciones le han sido otorgadas de manera precisa  y estricta en los artículos 241.1 y 379 superiores.    

b. La construcción del concepto de “eje   definitorio” de la constitución resulta problemático y puede desnaturalizar el   carácter jurídico del control de constitucionalidad    

13.             Como lo he   venido sosteniendo, el control que realiza la Corte Constitucional es un control   jurídico, que tiene un carácter objetivado, que presupone que “el parámetro o   canon de control es un conjunto normativo, preexistente y no disponible para el   órgano que ejerce el control jurídico”[112]. Y es   precisamente este control objetivo el que corre el riesgo de desfigurarse cuando   esta Corte construye los “ejes definitorios de la Constitución”.    

14.             En otros   ordenamientos constitucionales, como el alemán, encontrar los ejes   definitorios de la constitución es una tarea relativamente sencilla, puesto   que su ordenamiento incluye una “cláusula de intangibilidad expresa” (Artículo   79.3 de la Ley Fundamental de Bonn), o como la jurisprudencia constitucional   alemana la denomina: una “cláusula de perpetuidad”, lo que permite un   análisis prima facie objetivo y pacífico de los elementos cuya   modificación está vedada al poder de reforma[113].    

15.             En un   Estado constitucional, el poder constituyente impone límites a los poderes   constituidos, incluso a los que ostentan el poder de reforma, en nuestro caso,   al establecer un procedimiento agravado para la reforma de la Carta Política.   Sin embargo, la creación libre de tales límites al poder de reforma por parte de   un órgano constituido, como la Corte Constitucional, puede llegar a considerarse   una imposición al margen del pacto constitucional.    

16.             Lo anterior   se hace patente cuando aunado a falta de cláusulas objetivas que definan los   “ejes definitorios de la Constitución”, este tribunal, por sí y ante sí, se   otorga la tarea de definirlos. Esto puede llevar a que la construcción de dichos   ejes no responda a parámetros objetivos, claros y razonablemente fundados en la   Constitución, sino a lo que la doctrina considera una “construcción   dogmática, elaborada a priori, antes de la interpretación del texto   constitucional e independientemente del texto de éste”[114]. En   efecto, la determinación de tales ejes, en la metodología actual aplicada por la   Corte, deja un amplio margen de discrecionalidad al juez constitucional, que   puede dar lugar a que éste basado en sus propias convicciones determine cuáles   son los ejes intangibles del texto constitucional.    

17.             Ahora bien, toda vez   que la teoría de la sustitución ha sido ampliamente acogida por este tribunal,   estimo necesario que se avance en su limitación, de forma tal que sea aplicada   única y exclusivamente  cuando se busque dejar sin contenido ese proyecto   democrático, social y garantista que animó el proceso constitucional de 1991, es   decir, que debe ser utilizada por la Corte en casos excepcionalísimos, cuando el   acto legislativo bajo revisión transforme dicho proyecto constitucional de forma   grosera y evidente. En efecto, no debe requerirse mayor esfuerzo interpretativo   para determinar que dicha transgresión se produjo, lo cual, no sucede en el   presente caso[115].    

c. La metodología de aplicación del “test   de sustitución” puede incurrir en la falacia de petición de principio    

18.             En la   sentencia C-970 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte Constitucional   desarrolló y expuso el llamado “test de sustitución”, el cual se planteó en   forma de subsunción con la siguiente estructura: i) premisa mayor, en la   que se señala el elemento esencial (también denominado elemento estructural, eje   definitorio o elemento axial) de identidad de la Constitución que aparentemente   ha sido sustituido; ii) premisa  menor, que supone la verificación   sobre si la reforma constitucional demandada reemplaza efectivamente el elemento   esencial; y iii) conclusión, donde se determina si el elemento esencial   ha sido cambiado de forma tal que la reforma constituye en realidad una   sustitución de la Constitución.     

La anterior estructura pone de   presente que, además de los defectos de los que adolece la teoría, los cuales   fueron expuestos líneas atrás, también la forma en la que se concibe la   aplicación de la teoría de la sustitución refleja una falacia de petición de   principio, pues “el criterio según el cual un elemento es esencial si el   elemento que lo reemplaza es incompatible con otros elementos de la Constitución   […] implica un círculo vicioso. La utilización de este criterio implica saber,   previamente, cuáles son los otros elementos esenciales de la Constitución. Esto,   a su vez, supone saber qué es lo que hace que un elemento sea esencial. Y esta   es, precisamente, la pregunta que se intenta responder”[116].    

19.             De este   modo, la teoría incurre en una falacia que convierte el argumento en circular,   pues la conclusión va necesariamente incluida dentro de las premisas, de modo   que el error consiste en aceptar que el elemento esencial se prueba a partir de   sí mismo, algo que comporta dificultades en la determinación y el desarrollo de   la metodología a seguir, y que incorpora el grave riesgo –materializado en la   decisión de la cual me aparto- de incluir dentro de la premisa mayor del test de   sustitución –como parámetro de control- un diseño institucional específico,   precisamente el que se está intentando reformar.    

d. La aplicación de la teoría de la   sustitución de la Constitución puede conllevar a la petrificación del sistema   constitucional    

20.             El problema   de la determinación de los elementos esenciales parecería, además, sugerir que   existen ciertos elementos pétreos e intangibles que no son susceptibles de   modificación constitucional. Sin embargo, una lectura del texto constitucional y   una mirada a la doctrina[117]  permiten señalar que en nuestro país, tales elementos no tienen cabida.    

21.             A pesar de   esto, lo anterior no es del todo claro en la aplicación del test de sustitución,   pues de acuerdo con la jurisprudencia, una vez construido el eje definitorio por   parte de la Corte Constitucional “debe determinarse si el nuevo eje se opone   o es integralmente diferente al anterior, de manera que sea incompatible con la   identidad de la Carta a tal punto que, después de la reforma, ella resulte   irreconocible”, y a pesar   de los esfuerzos de la Corte por señalar que aquí no se realiza un análisis de   intangibilidad[118],   esto en la práctica no es del todo evidente.    

Esta afirmación fue sostenida desde un   primer momento por la sentencia C-551 de 2003[119], reiterada en la sentencia C-1200 de   2003[120]  y nuevamente resaltada en la sentencia C-1040 de 2005[121].    

Sin embargo, tal como fue evidenciado por   el Magistrado Humberto Sierra Porto en el salvamento parcial de voto a la   sentencia C-1040 de 2005, la contradicción en la que incurre la Corte en cuanto   a este punto salta a la vista, puesto que la Corte sí termina por petrificar   aquellos elementos definitorios, al elevarlos a límites materiales al poder de   reforma constitucional, llegando incluso a señalar que éstos no son únicamente   principios que subyacen a la totalidad de la Constitución sino artículos[122] o diseños institucionales   específicos, como precisamente sucede en la decisión de la cual me aparto.    

e. La teoría de la sustitución puede   reducir excesivamente la competencia del poder de reforma constitucional, por lo   que demanda un uso restringido y prudente    

22.             Finalmente,   considero necesario referirme a la posible desfiguración del principio de   soberanía popular a la que puede conllevar la teoría de la sustitución.    

La decisión de la que me aparto   reduce excesivamente la competencia del poder de reforma constitucional e   impide, tal y como ha ocurrido desde 1977, adoptar enmiendas constitucionales en   torno a la rama judicial. En esta decisión la mayoría convierte en argumentos   jurídicos juicios de oportunidad y conveniencia, propios de un debate político,   que, en virtud del principio democrático deben adelantarse ante el Congreso   –quien por lo demás ostenta el poder de reforma constitucional– y que escapan a   las competencias de esta Corte, a la cual le ha sido confiado un control   estrictamente jurídico, sometido a parámetros precisos prefijados por el   Constituyente.    

23.             Lo anterior   resulta relevante en la medida en que fue precisamente el pueblo, como señala el   preámbulo de nuestra Constitución de 1991, el que promulgó, por medio de una   Asamblea plural y democrática, nuestra Carta Política, la cual determina que   corresponde a esta Corte aplicar e interpretar, pero en modo alguno adicionarla   o corregirla. Si realmente consideramos que esta Corte no controla al pueblo   sino que es la Constitución quien lo hace, por voluntad de aquel y en tal   medida, de modo que es el pueblo el que se controla a sí mismo[123], los   miembros de esta Corte debemos tener una auto-restricción (self-restraint)   y un respeto máximo por el contenido que el Constituyente quiso dejar plasmado   en la Constitución, no el que nosotros consideremos como acertado o deseable.    

24.             Por ello, considero pertinente reafirmar lo sostenido   en aclaraciones de voto anteriores[124],   en el sentido de que se debe hacer un uso excepcionalísimo de la teoría   de la sustitución, pues esta   exige una alta dosis de auto restricción (self-restraint) y prudencia, ya   que el Congreso, con fundamento en   el artículo 374 de la Carta tiene el poder para reformar todos los artículos de   la Constitución (salvo el artículo 197, según lo dispuesto en su inciso   primero), lo que comprende todos aquellos relativos a la administración de   justicia. Además, considero pertinente llamar la atención en el sentido que esta   teoría aun adolece de insuficiencias tanto en su fundamentación como en la   aplicación metodológica, por lo que no me es posible compartir los argumentos   que esgrime la Corte para su aplicación, y como tal, hago un llamado para que la   aplicación de ésta, en virtud a lo problemática que resulta, sea hecha de manera   realmente excepcional.    

III. LA SENTENCIA C-285 DE 2016 HACE UNA   APLICACIÓN INCORRECTA DE LA METODOLOGÍA DE LA SUSTITUCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN    

25.        Ahora bien, incluso dejando de lado los   reparos que he formulado a la teoría de la sustitución de la Constitución para   el control de actos que la reforman, considero que la decisión de la mayoría de   los magistrados de la Corte es una aplicación incorrecta de la metodología   desarrollada por esta para el control de reformas constitucionales. En efecto,   en mi opinión la supresión de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura y su reemplazo por una institución nueva prevista en el Acto   Legislativo 02 de 2015 no supone un desconocimiento de la independencia y   autonomía judicial en su faceta de autogobierno judicial. Se trata tan solo de   un cambio en el modelo de administración y gobierno de la Rama Judicial,   motivado por el interés del constituyente derivado de crear un sistema más   eficiente y técnico reconociendo a la vez el autogobierno de la Rama.    

26.        En otras palabras, en el presente caso la   Corte no solo aplicó una teoría con la que tengo reparos (por las razones   expuestas en el apartado II del presente salvamento), sino que lo hizo de tal   forma que desconoció las reglas que definen el alcance del control que realiza   la Corte Constitucional para evaluar los supuestos límites competenciales a las   reformas constitucionales que han sido fijadas por la propia Corte en su   jurisprudencia. Específicamente, la mayoría de la Corte incurrió en errores   metodológicos al construir la premisa mayor del juicio de sustitución, lo que a   su vez condujo a que todo el juicio de sustitución fuera aplicado de manera   incorrecta. También utilizó distintos argumentos inválidos en el análisis de la   llamada premisa de síntesis, como se pasa a mostrar.    

a.     Formulación incorrecta de la premisa mayor   en la sentencia C-285 de 2016    

27.        El primer error en el análisis de   sustitución que realiza la Corte en la sentencia C-285 de 2016 tiene que ver con   la construcción de la premisa mayor. Según lo dicho en esa sentencia, el   parámetro de control en este caso es el principio de independencia y autonomía   judicial, del cual se deriva el autogobierno judicial. Comparto con la   argumentación de esa sentencia que efectivamente la independencia y autonomía   judicial es un eje definitorio de la Constitución Política y que de ese eje se   deriva la facultad de la Rama Judicial de autogobernarse. Mi desacuerdo con la   argumentación de la Corte radica en la manera como ésta define el autogobierno   judicial, definición que no tiene sustento en la Constitución ni mucho menos   puede ser entendida como esencial a la Constitución Política.    

Para explicar lo anterior es necesario   recordar brevemente de qué manera, según la jurisprudencia de la Corte, debe   identificarse la premisa mayor del juicio de sustitución. De acuerdo con la   Corte, para hacerlo deben seguirse distintos pasos, a saber:    

“(i) enunciar con suma claridad cuál es   dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles   son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial   y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo   así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es   crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de   verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991   es irreductible a un artículo de la Constitución, – para así evitar que éste sea   transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe   un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica de dicho   elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables   por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de   violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte”[125].    

28.        La sentencia C-285 de 2016 falla al   definir el autogobierno judicial por dos razones. Primero, al asumir que las   características del Consejo Superior de la Judicatura hacen parte de dicho   pilar. A esta confusión se llega por cuanto la Corte no logra demostrar a partir   de distintos referentes constitucionales las características del autogobierno   judicial, ni tampoco logra explicar por qué los elementos que menciona como   característicos del autogobierno deben ser considerados un pilar esencial de la   Constitución. Segundo, la sentencia C-285 de 2016 no realiza precisiones   conceptuales necesarias sobre la independencia judicial, derivadas de estudiar   el alcance de este pilar esencial a la luz de otros pilares esenciales, tal como   la separación de poderes y la colaboración armónica entre ellos. Se puede decir   entonces que la formulación del pilar esencial en el presente caso carece de   argumentación suficiente y además resulta equivocada.    

i.                    La mayoría de la   Corte confunde el autogobierno judicial con el diseño constitucional específico   en el que este se concreta    

                                                                                                                   

30.        En los apartados 6.2 y 6.3 de la sentencia   C-285 de 2016 la Corte expone lo que a su juicio constituye el autogobierno   judicial, el cual es entendido como una manifestación de la independencia y   autonomía judicial. Para la Corte, el autogobierno judicial tiene cuatro   características. Primero, el autogobierno se concreta en una exigencia orgánica:   las instancias que conduzcan a la Rama Judicial deben ser endógenas a ella pero   separadas funcionalmente de quienes ejercen funciones jurisdiccionales. Segundo,   el autogobierno es exclusivo de la Rama, pues este hace referencia a “la   capacidad de la Rama Judicial para gestionarse y conducirse por sí misma, sin la   dependencia e interferencia de otros poderes y órganos del Estado”. Tercero,   el autogobierno es instrumental al cumplimiento y a la realización de los   fines de la justicia. Cuarto, el autogobierno implica que determinadas funciones   de la administración y el gobierno de la Rama sean asumidas por ella misma.   Entre estas funciones se encuentran las siguientes: el manejo de las garantías   institucionales de independencia judicial, el manejo de las condiciones para el   ejercicio de la función jurisdiccional y la definición e implementación de las   políticas públicas de la Rama Judicial.    

31.       En mi opinión, es cierto que el   autogobierno judicial es instrumental (pues promueve la independencia judicial y   esta a su vez se considera necesaria para la efectividad de los derechos de las   personas). Igualmente, considero que existen determinadas funciones de   administración y gobierno de la Rama Judicial que deben ser ejercidas por la   propia Rama como garantía de independencia judicial. Aunque la Corte no   profundiza en argumentos para demostrarlo, considero que estas dos son   efectivamente características del autogobierno judicial.    

32.        Algo diferente ocurre con relación a las   otras dos características del autogobierno definidas en la sentencia C-285 de   2016: la supuesta necesidad de que la administración de la Rama esté encargada a   un órgano endógeno a ella conformado por personas que no ejerzan funciones   jurisdiccionales y la exclusividad en la administración y manejo de la Rama. En   esta sección (Numeral i) expondré las razones por las cuales considero   que la Corte se equivoca al asumir que el autogobierno judicial exige que exista   un órgano de la propia Rama conformado por personas que no ejerzan funciones   jurisdiccionales. En la siguiente (Numeral ii)  me referiré a las   razones por las cuales considero que es equivocado asumir que el autogobierno   judicial debe entenderse como una facultad exclusiva de la Rama Judicial.    

                                 

33.        Así, con relación a la necesidad de que la   administración de la Rama esté encargada a un órgano endógeno a ella conformado   por personas que no ejerzan funciones jurisdiccionales, puede advertirse que la   Corte no prueba a partir de múltiples referencias normativas, como lo pide la   jurisprudencia, que efectivamente la Constitución considere que este elemento   sea parte del autogobierno judicial. Más bien sucede lo contrario: la Corte no   identifica precepto constitucional alguno que justifique su descripción del   autogobierno judicial. Esto se debe a que los únicos preceptos de la   Constitución que hacen referencia a la administración de la Rama Judicial por   parte de un órgano endógeno a ella, conformado por personas elegidas por la Rama   pero que no ejercen funciones jurisdiccionales, son los que regulan el Consejo   Superior de la Judicatura (artículos 254 a 257).    

34.        Consciente de esta limitación, la   sentencia intenta sustentar esta supuesta característica del órgano de   administración y gobierno de la Rama con fundamento en el principio de   separación de poderes (p. 74). No obstante, se trata de un argumento equivocado,   ya que este principio rige las relaciones entre las distintas ramas del poder   público y no la distribución de funciones al interior de cada rama. El principio   de separación de poderes implica que determinados órganos ejercen ciertas   funciones de manera prevalente, mas no que tengan que ejercer solo determinada   clase de funciones y no otras. En otras palabras, la separación de poderes no es   equivalente a la exclusividad de las funciones. Para corroborar lo anterior,   basta ver que la Constitución permite, por ejemplo, que el Congreso realice   principalmente tareas legislativas y de control político (artículo 114 y Título   VI de la Constitución), pero también funciones judiciales (artículos 174 y 178   de la Constitución). También la Corte faculta al Presidente a que, además de ser   jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, expida   normas con fuerza de ley en determinados eventos (artículo 150 numeral 10 y   artículos 212 a 214 de la Constitución). En últimas, la sentencia C-285 de 2016   asume una visión absoluta de la separación de poderes, varias veces rechazada   por la jurisprudencia constitucional como criterio de interpretación de la   Constitución Política. Sobre este punto se profundiza en el siguiente acápite de   esta sección (Numeral ii).    

35.        También es equivocado, como lo hace la   sentencia C-285 de 2016, intentar desprender esa separación funcional de los   funcionarios del órgano de administración y gobierno de la Rama Judicial del   carácter instrumental que tiene la administración de justicia o de la   independencia judicial. Esa separación funcional no se desprende de dicho   carácter, por cuanto no es válido asumir que solo funcionarios elegidos por   miembros de la Rama Judicial pueden representar a la Rama en su conjunto y   abogar por sus necesidades. Tampoco esa separación se desprende necesariamente   de la independencia judicial, ya que es posible pensar en diseños   institucionales que permitan la participación de un juez en ejercicio en un   sistema de administración y gobierno de la Rama Judicial sin que ello lo faculte   para incidir en el contenido de las decisiones que toman los demás jueces. En   efecto, no es claro que el doble rol de juez y miembro del sistema de   administración y gobierno de la Rama Judicial dé mayor posibilidad de afectar de   manera negativa la independencia judicial de lo que lo haría una persona que sin   ser juez perteneciera a dicho sistema.    

36.        Se observa de esta forma que la sentencia   C-285 de 2016 define el parámetro de control a aplicar en el presente sin   referencias constitucionales suficientes y sin explicar el carácter esencial que   tal definición tiene en la Constitución Política. Ante la falta de normas   constitucionales y de argumentos que justifiquen la definición que la Corte   realizó en dicho fallo del autogobierno judicial, para justificar su definición   del autogobierno judicial la Corte acude a los rasgos del Consejo Superior de la   Judicatura, lo cual la lleva a una clara definición tautológica: el autogobierno   judicial es definido a partir de algunos rasgos del Consejo Superior de la   Judicatura y el Consejo Superior de la Judicatura es considerado una   manifestación del autogobierno judicial.    

37.        La sentencia C-285 de 2016 es consciente   de la falta de referentes normativos amplios que desarrollen el contenido del   autogobierno judicial en la Constitución Política. No obstante, en vez de   definir este principio de manera muy general, restringiendo de esa forma en   menor medida el poder de reforma de los mecanismos de reforma constitucional,   considera legítimo definir el autogobierno judicial a partir de las   características que del Consejo Superior de la Judicatura, en tanto órgano que   materializó el autogobierno. Para justificar la conformación del referente   normativo en el presente caso de esa forma, sostuvo la Corte lo siguiente: “La   manera como el autogobierno se configuró en la Constitución de 1991 es   denotativa de los principios fundantes del concepto, razón por la cual no puede   dejar de aludirse a tales reglas cuando se trate de aislar los principios   configuradores de la idea del autogobierno judicial” (p. 89).    

38.        Este argumento es impropio del juicio de   sustitución, el cual siempre ha pretendido aclarar que este solo puede aplicarse   frente a elementos básicos o pilares esenciales de la Constitución, diferentes   de los diseños constitucionales específicos que se han plasmado en ella. Al   afirmar que determinada institución, por derivarse de un pilar esencial de la   Constitución, puede ayudar a definir cuáles son los principios reguladores de   dicho pilar, se corre el riesgo de incurrir en la equivocación de convertir la   regulación específica en parte del pilar y luego de ello advertir que la   sustitución de la regulación implica que también fue sustituido el pilar. Puesto   en los términos del debate constitucional al que se refirió la Corte en la   sentencia C-285 de 2016, al utilizar el Consejo Superior de la Judicatura para   definir en qué consiste el autogobierno judicial, este Tribunal permitió que   características de este órgano se volvieran parte del autogobierno judicial y se   les diera por esa vía el estatus de inmodificables.    

39.        Al definir el autogobierno judicial a   partir de algunos rasgos del Consejo Superior de la Judicatura se desconoce la   jurisprudencia constitucional, que ha insistido en distinguir entre los llamados   pilares esenciales de la Constitución y los mecanismos específicos que el   Constituyente ha elegido para desarrollarlos. El precedente fijado por la Corte   en la sentencia C-285 de 2016 debe ser abandonado en casos futuros, ya que lleva   a limitar de manera excesiva las competencias de los mecanismos de reforma   constitucional, al impedir que se hagan cambios de instituciones de la   Constitución por cuanto, supuestamente, ellas denotarían aspectos del pilar   esencial que desarrollan que por esa razón no podrían ser objeto de reforma   constitucional.    

ii.                  La mayoría de la   Corte no realiza precisiones conceptuales necesarias sobre el alcance del   autogobierno judicial como condición de la independencia judicial    

40.        En decisiones anteriores sobre sustitución   de la Constitución, la Corte ha considerado que el alcance de un pilar esencial   de la Constitución puede estar limitado por otros pilares esenciales. Por   ejemplo, al analizar el Acto Legislativo 01 de 2012 (“Marco jurídico para la   paz”), la Corte consideró que la obligación estatal de respetar y garantizar los   derechos humanos constituye un pilar esencial de la Constitución colombiana, y   sostuvo que para determinar su alcance en contextos de justicia transicional   debían tomarse en cuenta otros valores constitucionales, como la paz y la   reconciliación[126]. Según este   precedente, el cual me parece correcto, una adecuada comprensión de los pilares   esenciales de la Constitución requiere considerar otros pilares que puedan   limitar su alcance. Esta comprensión se impone en atención a que la función de   la Corte consiste en preservar la integridad de la Carta, para lo cual debe   interpretarla como “un todo” o de forma sistemática.    

41.        Para el caso resuelto por la Corte, debió   considerar el alcance de la independencia judicial teniendo en cuenta otros   elementos definitorios de la Constitución, en particular el principio de   separación de poderes y la colaboración armónica entre estos, tal como ha sido   interpretada por la Corte Constitucional. La Corte ha entendido que la   Constitución de 1991 adoptó un modelo de separación de poderes flexible, en el   que los diferentes órganos  colaboran entre sí, no uno rígido y absoluto,   en que los poderes públicos funcionan de manera fragmentada. Al respecto, ha   dicho de manera acertada que la Constitución de 1991 “adopta un sistema   flexible de distribución de las distintas funciones del poder público, que se   conjuga con un principio de colaboración armónica de los diferentes órganos del   Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes”[127].    

42.        En la sentencia C-285 de 2016, la Corte se   distancia de esta interpretación de la separación de poderes, al señalar que   este principio exige identificar los roles de cada rama del poder y asignarles   funciones que se ejercen “en principio de manera exclusiva y excluyente”.   Igualmente, dice la Corte que de este principio se desprende la facultad de   actuar de manera independiente y autónoma por parte de las ramas del poder   público. Esta es una lectura bastante simplificada de la independencia judicial,   ya que asume que todas las facetas de la actividad de los jueces gozan del mismo   grado de autonomía e independencia, lo cual es algo que ha sido expresamente   controvertido en oportunidades anteriores por la jurisprudencia.    

43.         Al respecto, conviene   recordar que en la sentencia C-288 de 2012 la Corte sostuvo que la independencia   judicial es una manifestación de la separación de poderes, y que esta ordena que   los jueces al momento de decidir los casos a ellos asignados estén libres de   interferencias provenientes de otras ramas del poder o de particulares. Según   esto, la independencia de los jueces en el ejercicio de su función   jurisdiccional debe ser absoluta, lo cual no sucede respecto de otras   actividades del poder judicial, como lo sería, por ejemplo, la administración y   gobierno de la Rama, actividad respecto de la cual no se excluye la   participación de otras ramas del poder. Al respecto, sostuvo la Corte:    

“La autonomía e independencia del poder   judicial son expresiones del principio de separación de poderes. Los jueces, en   cuanto ejercen la función jurisdiccional, están supeditados exclusivamente a la   aplicación del ordenamiento jurídico vigente y al análisis imparcial de los   hechos materia de debate judicial.  El ejercicio de la competencia   jurisdiccional, así comprendida, acepta la inclusión de mecanismos de   colaboración armónica y de controles recíprocos, a condición que no incidan o   interfieran en el ámbito de la adopción de decisiones judiciales”[128].    

44.        Esta precisión hecha en la sentencia C-288   de 2012 está de acuerdo con la doctrina constitucional, la cual ha diferenciado   distintas facetas de la independencia judicial y ha considerado distintos grados   de protección de tal independencia para cada una de sus facetas. Por ejemplo,   Owen Fiss argumenta que el concepto de “independencia” se usa por lo general   para describir la relación de los jueces con otras instituciones o agentes, pero   en la medida en que hay distintas instituciones y agentes, designa fenómenos   diferentes[129]. En su opinión, cabe distinguir por lo   menos tres. Una primera, que denomina separación de las partes (party   detachment), exige la imparcialidad del juez con relación a las partes en un   proceso. La segunda, que denomina autonomía individual, hace referencia a la   relación de un juez con los demás jueces, y exige que un juez no sea objeto de   presiones ilegítimas por parte de otros jueces para determinar el sentido de su   decisión. Y la tercera noción de independencia judicial, denominada por Fiss   como insularidad política, exige que los jueces sean independientes de las   instituciones políticas y del público en general.    

45.        La administración y gobierno de la Rama   Judicial ciertamente deben ser ejercidos por ella misma, pues dejar en manos de   las otras ramas aspectos como la carrera judicial, la selección de los jueces,   su remuneración o sus prioridades, entre otras, puede ser usado por estas ramas   en su propio beneficio y minar la independencia judicial. Así, entonces, es   claro que la administración y gobierno es un asunto propio de la Rama, pero no   exclusivo de ella. Ello se debe a que en últimas la administración de justicia   es un servicio público[130]  y, en esa medida, su buen funcionamiento no preocupa únicamente a la Rama, sino   también a las otras ramas del poder público. Por esa razón, legítimamente pueden   participar en la administración de la Rama Judicial, sin que esa participación,   claro está, implique un control por parte de ellas de la administración y el   gobierno de la Rama Judicial.    

46.        La utilidad de la distinción hecha por   Fiss sobre las tres facetas de la independencia judicial radica en que sirve   para mostrar distintos grados en los que la independencia judicial debe   protegerse. Así, la separación del juez de las partes en el juicio debe ser   absoluta, y se considera que entre mayor sea esta, mejor. La autonomía judicial,   por su parte, puede ser limitada por mecanismos como la revisión de las   sentencias por los superiores jerárquicos y la fuerza vinculante del precedente.   Finalmente, la insularidad política no puede ser absoluta, ya que ello podría   interferir con los procesos democráticos, que requieren que los jueces rindan   cuentas por sus acciones ante el pueblo y realicen sus actividades de manera que   satisfagan las demandas de las personas, lo cual no es solo un interés de los   jueces, sino de las demás ramas y del pueblo en general.    

47.        Por lo anterior, la independencia judicial   no es un concepto unívoco, que implique un mismo grado de separación de la Rama   Judicial en el ejercicio de todas las funciones que le corresponden. La   independencia judicial es un concepto relacional, pues esta solo se puede   predicar de una situación en la que el juez o la Rama Judicial se relaciona con   distintos actores (las partes en el proceso, sus colegas jueces, las otras ramas   del poder público, entre otras) sin depender de alguno de ellos. En la misma   línea de lo propuesto por Fiss, la Corte Constitucional ha considerado que la   independencia del juez respecto de las partes en el proceso debe ser absoluta,   mientras que se acepta la colaboración de las otras ramas del poder con la Rama   Judicial siempre que no se infiera en el contenido de las decisiones judiciales.   Sería el caso de la administración y gobierno judicial. La independencia también   debe manifestarse en el ejercicio de estas funciones, pero no en el mismo grado   en el que se protege la independencia del juez en el ejercicio de su actividad   jurisdiccional.    

48.        Adicionalmente, una lectura de la   Constitución Política permite observar que esta comparte la noción de la   independencia relativa del poder judicial para ejercer sus funciones de   administración y gobierno. Así, las funciones exclusivas en materia de gobierno   y administración judicial atribuidas al Consejo Superior de la Judicatura y la   creación de una Sala Administrativa en cuya elección solo participaban órganos   de la Rama Judicial evidencian que el constituyente de 1991 reconoció la   autonomía de sus órganos, asegurando que algunas de las decisiones más   importantes en la materia pudieran ser adoptadas por los funcionarios de la Rama   Judicial. En este sentido, más allá de las características específicas del   diseño constitucional elegido por el constituyente, este está inspirado por el   reconocimiento del autogobierno judicial como garantía de buen funcionamiento de   la administración de justicia.    

49.        No obstante, la autonomía en materia de   gobierno y administración de la justicia no resulta plena en las disposiciones   de la Constitución Política, ya que esta (i) reconoció al legislador la   competencia para expedir disposiciones estatutarias en materia de administración   de justicia (art. 152), (ii) subordinó la expedición de reglamentos por parte   del Consejo Superior de la Judicatura a que la materia reglamentada no se   encuentre prevista por el legislador y (iii) exigió la intervención del Gobierno   y del Congreso en la aprobación del presupuesto de la Rama Judicial (art. 256.5   y arts. 345 a 347).    

50.        En vez de esta precisión, la sentencia   C-285 de 2016 se limita a hacer una distinción de carácter puramente semántico,   sin ninguna consecuencia práctica que se desprenda de ella. Así, dice esta   sentencia que debe distinguirse entre autonomía judicial e independencia   judicial: “entendiendo por independencia la ausencia de injerencias externas   en el desarrollo de los cometidos constitucionales del respectivo órgano, y por   autonomía, el otorgamiento, a cada uno de tales órganos, de la capacidad para   desenvolverse y desplegar sus actividades por sí mismos, y para autogobernarse”.   Con todo, de la sentencia se desprende que esta distinción es prácticamente de   estilo, ya que ella no se preocupa por analizar las consecuencias prácticas que   se desprenderían de ellas, ni mucho menos la relevancia para el análisis   constitucional que allí se realiza.    

51.         Hay además una segunda   precisión conceptual importante realizada por la sentencia C-288 de 2012 que era   relevante para estudiar la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2015.   Se trata de la siguiente: esa sentencia fijó un parámetro de análisis para los   casos en los que se analice la competencia del poder de reforma con relación al   principio de separación de poderes, señalando que el poder de reforma   constitucional excede su competencia cuando “usurpa la función propia de uno   de los poderes y lo asigna a otro, bien sea de modo temporal o permanente”[131]. Dado que el presente caso planteaba el   interrogante acerca de si se había desconocido la independencia judicial, siendo   esta una manifestación de la separación de poderes debía la Corte preguntarse si   se había asignado la función de autogobierno a otra rama del poder público, ya   fuera de manera temporal o permanente. La Corte en ningún momento se plantea   esta pregunta, y opta solo por preguntarse si existen interferencias “externas”   en el funcionamiento del nuevo sistema de gobierno y administración de la Rama   Judicial.    

52.        Estas dos consideraciones realizadas en la   sentencia C-288 de 2012 (ver supra, numerales   43 y 51) y que encuentran respaldo en la doctrina especializada debieron   llevar a la Corte a preguntarse no si existían interferencias externas en la   administración y gobierno de la Rama Judicial, sino si tal función era asignada   a otra rama del poder distinta a la Rama Judicial. Y la respuesta es que no. El   Consejo de Gobierno Judicial, órgano al que se le asignaban importantes   funciones de administración y control de la Rama Judicial, estaba en su mayoría   compuesto por funcionarios de la propia Rama, ya que cinco de los nueve miembros   que la conformaban provenían de ella: los tres Presidentes de las Altas Cortes,   un representante de los jueces y magistrados y un representante de los empleados   judiciales (artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015). Además de ser mayoría   para la toma de las decisiones en el Consejo de Gobierno Judicial, estos cinco   miembros pertenecientes a la Rama participaban en la elección del gerente de la   Rama Judicial y de los tres miembros permanentes de dedicación exclusiva, con lo   que se aseguraba que el Consejo de Gobierno Judicial estuviera conformado por   personas elegidas por la propia Rama Judicial. Así, no hay duda de que el   sistema de administración y gobierno de la justicia creado por el Acto   Legislativo 02 de 2015 no usurpaba la función de gobierno de la Rama   otorgándoselo a alguien más.    

53.        Para negar esta realidad, la sentencia   C-285 de 2016 pretende argumentar que supuestamente existen interferencias   graves en el Consejo de Gobierno Judicial, por lo que, más allá de que cinco de   sus miembros pertenecieran a la Rama Judicial, en realidad no era posible asumir   que se respetaba el autogobierno. En primer lugar, la sentencia señala que la   conformación del Consejo de Gobierno Judicial no era suficiente para garantizar   el autogobierno judicial, ya que este debía estar conformado por personas que   actuaran buscando los fines abstractos de la administración de justicia, lo cual   no podría lograrse si pertenecían a un estamento específico de la Rama Judicial   del cual actuaban como voceros o representantes (pp. 77, 94 y 95). Este   argumento es una especulación que no está respaldada por lo dispuesto en el Acto   Legislativo 02 de 2015. Este acto otorgaba al Consejo de Gobierno Judicial   funciones de gobierno y administración en general de la Rama Judicial y esa   debía ser la finalidad que guiara a los miembros de ese órgano, más allá de que   pertenecieran a un sector específico de la administración de justicia. Además,   precisamente para evitar que los miembros del Consejo de Gobierno Judicial   impusieran sus intereses específicos al ejercer sus funciones, se pretendió una   composición plural del órgano, y que de hecho resulta más diversa de la   composición de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, ya   que los seis miembros (3 por el Consejo de Estado, 2 por la Corte Suprema y 1   por la Corte Constitucional) de este órgano eran elegidos exclusivamente por las   Altas Cortes, aunque no de manera igualitaria.    

54.        En segundo lugar, la sentencia argumenta   que la participación de los tres miembros permanentes de dedicación exclusiva y   del gerente de la Rama Judicial ya en el Consejo de Gobierno Judicial supone un   desconocimiento del autogobierno, dado que no tienen “conexión alguna con la   Rama Judicial” (p. 97). La sentencia parece suponer que la profesión de   abogado implica per se una conexión con la rama judicial y una   experiencia única en materia de administración de justicia.    

55.        Esta afirmación de la Corte Constitucional   no se sigue de lo previsto por la norma demandada, y además, así fuera cierta,   no debería llevar a la decisión que tomó la Corte, que fue la de declarar la   inconstitucionalidad de la reforma constitucional. Por un lado, es el Consejo de   Gobierno Judicial el que conserva la función de definir las políticas de la Rama   Judicial, para lo cual los tres expertos de dedicación exclusiva deben prestarle   su apoyo técnico. El Gerente, por su parte, está pensado para ejecutar las   decisiones del Consejo de Gobierno Judicial. En otras palabras, de las políticas   de la Rama Judicial se ocuparía el Consejo de Gobierno Judicial, con el apoyo de   tres expertos de dedicación permanente, y de la administración de la Rama se   ocuparía el gerente, con base en los lineamientos y decisiones aprobados por el   Consejo de Gobierno Judicial. En ese sentido, para seguir con el ejemplo   propuesto por la Corte, solo podría realizar un concurso para la elaboración de   listas de candidatos a magistrados de las Altas Cortes con base en lineamientos   definidos por el Consejo de Gobierno Judicial, tarea para la cual podía contar   con el apoyo de los tres expertos de dedicación exclusiva.    

56.        Por otro lado, incluso si fuera cierta la   interpretación propuesta por la Corte Constitucional, la decisión que se imponía   no era la declaratoria de inconstitucionalidad, en tanto habría de esperarse la   ley estatutaria que definiera con mayor precisión la manera como actuarían el   Consejo, los tres expertos y el gerente.    

57.        En el mismo sentido, como consecuencia de   omitir realizar precisiones conceptuales necesarias para tener una adecuada   comprensión de la independencia judicial (y de una de sus manifestaciones, el   autogobierno judicial), la Corte cuestiona la participación ocasional en el   Consejo de Gobierno Judicial de ministros, directores de departamento   administrativo, el Fiscal General, representantes de académicos y de abogados   litigantes. La participación de estas personas no solo es posible sino deseable,   teniendo en cuenta de nuevo que la administración de justicia es un servicio   público, que no solo interesa a los miembros de la Rama Judicial sino a la   sociedad en su conjunto. La sentencia C-285 de 2016 cuestiona que la reforma   constitucional no haya indicado “las condiciones de tiempo, modo y lugar”   en que las personas mencionadas podían participar en el Consejo de Gobierno   Judicial (p. 96), desconociendo que de ello podía ocuparse la ley estatutaria   que reglamentaría el nuevo esquema de administración y gobierno, exigiendo   entonces a una reforma constitucional un nivel de precisión que le es impropio   (este argumento se ampliará más adelante en el Numeral i del literal b).    

58.        Por las razones anteriores, me aparto de   la decisión adoptada por la mayoría por considerar que contraría su propia   jurisprudencia en materia del juicio de sustitución de la Constitución (con el   que, repito, me encuentro en desacuerdo en este caso). Según mostré, para   resolver el presente caso la Corte cometió distintos errores en la conformación   de la premisa mayor del juicio de sustitución, que servía como referente   normativo para ejercer control de constitucionalidad del sistema de   administración y gobierno propuesto por el Acto Legislativo 02 de 2015. Por un   lado, la Corte Constitucional contrasta este sistema con elementos del   autogobierno judicial que la Corte no explica por qué deben ser considerados   como un elemento definitorio de la Constitución. Por otro lado, la Corte   Constitucional plantea un entendimiento de la independencia judicial general y   errada, producto de no analizar las distintas manifestaciones de la   independencia, las cuales ya habían sido anteriormente establecidas por la Corte   Constitucional y han sido destacadas por la doctrina constitucional. Una   definición más acorde de la independencia judicial no se opondría a la   existencia de un órgano de administración y gobierno en el que no solo   participen representantes de la Rama Judicial sino personas externas a ella,   pero en el que los representantes de la Rama conservan la mayoría sobre la   definición de los aspectos propios del gobierno de la Rama Judicial.    

b.     Argumentos inválidos utilizados en la   aplicación del juicio de sustitución    

59.        En la sección anterior (Literal a)    mostré que la Corte delimitó el contenido del parámetro de control   constitucional desconociendo los pasos que la propia jurisprudencia ha exigido   para la identificación de un pilar esencial de la Constitución. Igualmente,   señalé que el contenido que según la Corte tiene el pilar esencial aplicable al   caso (el autogobierno judicial) no tiene en consideración otros pilares   esenciales de la Constitución, particularmente el de separación de poderes y   colaboración armónica entre ellos, tal como este ha sido explicado por la   jurisprudencia constitucional y por la doctrina especializada.    

Ahora, en esta sección mostraré además otro   tipo de error en el que incurrió la Corte, relacionado con el uso de distintos   argumentos que, por las razones que expondré, no son válidos en el análisis de   sustitución de la Constitución. Para ello, identificaré algunos tipos de   argumentos usados por la Corte en la sentencia C-285 de 2016 para justificar la   supuesta sustitución de la Constitución, para a continuación explicar las   razones por las cuales no podían ser utilizados para ese propósito.   Particularmente, haré referencia a tres clases de argumentos. En primer lugar,   en varias ocasiones la Corte Constitucional considera que (i) aspectos no   previstos en la reforma constitucional son errores de diseño, olvidando por   completo que lo propio de las reformas constitucionales es limitarse a   establecer los lineamientos generales de determinada institución, que   posteriormente serán regulados por el legislador con mayor precisión. En segundo   lugar, (ii) la Corte cuestiona el nuevo sistema de administración y gobierno de   la Rama Judicial con argumentos que también servirían para cuestionar el diseño   previsto en la Constitución Política de 1991. Finalmente, (iii) a pesar de no   ser un aspecto relevante para el ejercicio de sus funciones, la Corte realiza en   distintos apartes de la sentencia valoraciones de mera conveniencia con relación   al sistema de administración y gobierno de la Rama previsto en el Acto   Legislativo 02 de 2015.    

i.                    La Corte acusa   como defectos en el diseño aspectos no previstos en ella, olvidando que se trata   de una reforma constitucional que, por su naturaleza, contempla lineamientos   generales    

60.        Al analizar la reforma constitucional que   modificó al Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional realizó   un análisis en exceso riguroso, llegando al punto de identificar como defectos   de la reforma su generalidad, olvidando así que se trataba de un texto   constitucional que, por su naturaleza, se limita a definir los lineamientos   generales de un diseño constitucional particular. Tales lineamientos   constitucionales deben ser retomados y desarrollados por el legislador al   momento de ocuparse de la regulación más precisa del nuevo diseño institucional.    

En este sentido, sostuvo por   ejemplo la Corte en la sentencia C-285 de 2016:    

“Un tercer núcleo de factores que   deviene en la supresión del principio de autonomía, es que el órgano de gobierno   judicial se ve desprovisto de todas las herramientas que le permitirían asumir   su rol de gobernanza judicial. El Consejo de Gobierno, por la manera como está   configurado, no puede cumplir, en cuanto que unidad orgánica, el complejo   conjunto de funciones que se le atribuyen, porque sus cinco miembros judiciales   carecen de la posibilidad y del apoyo requerido para asumirlas” (p. 97).    

     Más adelante puede leerse otra afirmación   similar:    

“Tampoco parece compatible el haz de   atribuciones del Consejo [de Gobierno Judicial] con la ausencia de   infraestructura física, humana y tecnológica de apoyo. Tal como se explicó en   los acápites precedentes, el artículo 18 del Acto Legislativo 02 de 2015 ordenó   transferir todas las dependencias de la Sala Administrativa del Consejo Superior   de la Judicatura a la Gerencia de la Rama Judicial, de modo que el Consejo de   Gobierno es, literalmente, el agregado de sus miembros, quienes carecen incluso   de una dependencia física de soporte. En este sentido, por ejemplo, los   presidentes de las altas cortes, los representantes de los empleados judiciales   y de los jueces y magistrados, carecerán de la asistencia técnica para   conceptuar y decidir sobre asuntos de tanta complejidad sobre las políticas de   la Rama Judicial, o la configuración del mapa judicial o del proyecto de   presupuesto que debe ser remitido al gobierno nacional” (p. 98).    

61.             Según la mayoría de la   Corte, entonces, la reforma constitucional debió prever de manera suficiente las   condiciones que le permitirían a los miembros del Consejo de Gobierno Judicial   ejercer sus funciones de administración y gobierno, a pesar de que se trata de   una reforma constitucional que, por definición, se ocupa tan solo de los   lineamientos generales de distintas instituciones jurídicas. Es claro que   efectivamente le correspondía al Congreso de la República regular en mayor   detalle el nuevo sistema de administración y gobierno de la Rama Judicial,   producto de lo cual podría analizar si efectivamente debían preverse algunas   condiciones (físicas, humanas o técnicas, por ejemplo) para que los miembros del   Consejo de Gobierno Judicial que no tienen carácter permanente ejercieran de   manera adecuada y simultánea sus funciones jurisdiccionales y las de   administración y gobierno. Esta valoración podría el Congreso hacerla teniendo   en cuenta las funciones, la regularidad de las sesiones, la carga de trabajo   asignada, etc., lo cual se conocería con mayor detalle cuando en el debate   legislativo se plantearan discusiones más concretas sobre la configuración del   nuevo diseño constitucional.    

62.             En vez de reconocer lo   anterior, la Corte realizó una valoración de las normas sobre el Consejo de   Gobierno Judicial desatendiendo su naturaleza. Eso le impidió considerar otras   alternativas más respetuosas del principio democrático que la decisión que   efectivamente tomó, como por ejemplo hacer un llamado en la sentencia para que   en la ley estatutaria que regulara el nuevo sistema de administración y gobierno   de la Rama Judicial se establecieran condiciones que permitieran a los cinco   miembros de dedicación no permanente ejercer adecua y simultáneamente sus   funciones jurisdiccionales y las de administración y gobierno. O, igualmente,   esperar a realizar el control automático de la ley estatutaria que se ocupara de   la reglamentación de las normas constitucionales revisadas, para en ese momento   verificar efectivamente que existieren las garantías necesarias para el adecuado   cumplimiento de la función de autogobierno judicial. Dicho de otra forma, el   problema que la mayoría identificó en realidad no se desprendía de las   disposiciones acusadas.    

63.             El parámetro de   control estricto que utilizó la Corte en la sentencia C-285 de 2016 es   insostenible para la revisión de modificaciones a instituciones jurídicas   previstas en la Constitución que son reemplazadas por otras. Por ejemplo, con   este mismo criterio el Acto Legislativo 03 de 2002, que modificó la Constitución   Política para adoptar en Colombia el sistema penal acusatorio, seguramente no   habría superado una revisión de constitucionalidad, ya que, como es natural,   este mismo no dispuso todas las condiciones físicas, humanas y técnicas   necesarias para su implementación, sino que delegó en el Congreso y en el   Presidente su adopción.    

64.             Por esto, en aras del   reconocimiento de las funciones del Congreso de expedir reformas   constitucionales y luego reglamentarlas, y con el propósito también de preservar   la consistencia de la jurisprudencia, seguramente el criterio utilizado en la   sentencia C-285 de 2016 será una excepción a la práctica de la Corte en materia   de control de reformas constitucionales.    

ii.                  La Corte critica   aspectos del nuevo diseño institucional que también son predicables del diseño   reemplazado    

65.             Otra clase de   argumentos cuyo uso por la Corte en la sentencia C-285 de 2016 causa perplejidad   es el siguiente: la Corte cuestiona aspectos del sistema de administración y   gobierno de la Rama Judicial previsto por el Acto Legislativo 02 de 2015 que   también son predicables del Consejo Superior de la Judicatura. En otras   palabras, la Corte cuestiona el acto reformatorio con argumentos que también   caben respecto del acto reformado.    

Mencionaré un ejemplo que sirve para   ilustrar lo anterior. Señala la Corte Constitucional en su decisión:    

“Las actuaciones y las decisiones de las   instancias encargadas de la conducción de la Rama Judicial deben estructurarse   en función de las necesidades e intereses del sistema de justicia, considerado   en abstracto, y no en función de intereses sectoriales, lo cual deriva en la   necesidad de asegurar la neutralidad e imparcialidad de los organismos de   gobierno y administración de la Rama Judicial” (p. 93).    

66.             Por esa razón, dice la   Corte, no es posible que los miembros del órgano de administración representen   específicamente a determinados sectores de la Rama Judicial, pues ello haría el   sistema de administración y gobierno un modelo corporativista o gremialista (p.   94). Estoy plenamente de acuerdo con ese razonamiento, ya que el órgano de   administración y gobierno no debe ser corporativista, sino pluralista y   participativo. Valga mencionar que los defensores de la reforma constitucional   utilizaron este mismo argumento, con el propósito de mostrar que el Acto   Legislativo 02 de 2015 era más participativo y pluralista que el previsto   originalmente por la Constitución de 1991, por cuanto en este último los únicos   que participan en la designación de los miembros del órgano de administración y   gobierno de la Rama, de manera desigual, son las Altas Cortes. A diferencia del   esquema previsto en la Constitución de 1991, en el del Acto Legislativo 02 de   2015, si bien las Altas Cortes conservaban una importante participación, no eran   las únicas que hacían parte de él, pues también había un representante de los   magistrados y jueces, uno de los empleados judiciales, tres expertos nombrados   por los funcionarios antes mencionados, y el Gerente de la Rama Judicial.    

Por lo anterior, no tiene sentido que la   Corte considere que el esquema del Acto Legislativo 02 de 2015 es gremialista y   corporativista y afirme entonces que, por esa razón, debe volverse al esquema   anterior, el cual adolecía de ese mismo defecto, y de hecho de manera más   acentuada.    

iii.               La Corte realiza   valoraciones de pura conveniencia para ejercer el control de sustitución de la   Constitución    

67.             También la Corte acude   a otra clase de argumentos que resultan extraños desde el punto de vista del   control abstracto de constitucionalidad: se trata de argumentos de pura   conveniencia, en los que valora si el sistema de administración y gobierno   implementado mediante el Acto Legislativo 02 de 2015 es el más adecuado para   ejercer las funciones que se le encomiendan. Esta clase de argumentos se   advierten en pasajes como el siguiente:    

“Finalmente, el sistema de atribuciones   no guarda correspondencia con el perfil de los miembros que lo integran. Así,   por ejemplo, los expertos de dedicación exclusiva, cuya formación y experiencia   está vinculada al diseño, evaluación y seguimiento de políticas públicas, deben   concurrir a cumplir funciones de naturaleza distinta, como la intervención en la   conformación de la cúpula de la justicia, la postulación de listas y ternas de   candidatos a jueces y magistrados, o funciones de orden reglamentario en   materias como los trámites en los despachos judiciales o el sistema de carrera.   Por su parte, los presidentes de las altas cortes, los representantes de los   jueces y magistrados y los representantes de los empleados judiciales deben   trazar los grandes lineamientos que orientan la conducción del Poder Judicial,   aprobar el proyecto de presupuesto que se remite al gobierno nacional,   supervisar le gestión del Gerente de la Rama, actividades éstas (sic) que según,   incluso, quienes impulsaron la reforma constitucional, no se ajustan a su   formación y experiencia” (p. 99).    

68.             Así, se observa que la   Corte cuestiona el perfil de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial, por   considerar que personas con un perfil diferente podrían desempeñar esas mismas   funciones de manera más adecuada. Incluso dejando la idea que lo cuestiona por   el simple hecho de no ser abogados. No obstante, no es propio de la función   encargada a la Corte valorar si las instituciones creadas por el Congreso o por   otros mecanismos de reforma constitucional configuran el mejor diseño   institucional posible para el logro de determinado fin constitucional, sino tan   solo si ese diseño no reemplaza uno de los pilares de la Constitución. La   diferencia entre ambos criterios no es menor, pues la deferencia de la Corte   Constitucional con los mecanismos de reforma será mínima si se adopta la primera   interpretación, surgiendo con ello una fuerte tensión con el principio   democrático y en últimas con la supremacía constitucional.    

IV. LA PRESENTE DECISIÓN PUEDE LLEVAR AL   EQUÍVOCO DE CONSIDERAR QUE EL DISEÑO INSTITUCIONAL DE LA RAMA JUDICIAL ES   ABSOLUTAMENTE INTANGIBLE    

69.              No puede   perderse de vista que, al igual que las demás ramas del poder público, la   judicial puede ser reformada, aun cuando la historia constitucional del país ha   demostrado lo infructuoso que puede resultar el buscar su modificación, incluso   dejando entrever una tendencia de la Rama Judicial a oponerse a las enmiendas   constitucionales, cuando éstas intentan introducirle cambios, tal y como se   demostrará a partir de un breve recuento histórico.    

70.             En 1977,   mediante el Acto Legislativo 02 de ese año, se convocó a una Asamblea   Constitucional cuyo alcance se señaló en el artículo segundo de dicho acto así:    

“Artículo 1.- Convócase una   Asamblea Constitucional, que deberá reunirse en Bogotá, D. E., por el término de   un año contado a partir del día 15 de julio de 1978, para que como organismo   derivado del Congreso en su calidad de Constituyente, reforme la Constitución   Política exclusivamente en las siguientes materias:    

“a) En lo relativo a la   Administración Departamental y Municipal de que tratan el Título XVIII y las   demás disposiciones relacionadas con éste, contenidas en otros títulos, entre   ellas las de los Artículos 5.º, 6.º, 7.º, y 199.º; y,    

“b) En lo concerniente al   Ministerio Público, Consejo de Estado, Administración de Justicia y Jurisdicción   Constitucional de que tratan los Títulos XIII, XIV, XV y XX, y las demás   disposiciones relacionadas con ellos, inclusive el Artículo 12 del presente Acto   Legislativo.”    

A pesar de que la Corte Suprema   de Justicia sistemática y consistentemente había señalado que la Constitución de   1886 en su artículo 214[132]  no le confería competencia para conocer de las reformas constitucionales, la   Corte se otorgó la competencia para revisarla, afirmando que:    

“la Constitución es una unidad normativa   sistemática. Sus normas carecen de sentido consideradas aisladamente. Su   interpretación debe integrarse y complementarse armónicamente. Es lo científico.   Por eso la regulación del control de constitucionalidad que compete a la Corte,   debe complementarse para el caso en estudio, con los efectos lógicos que se   deducen de los artículos 218 integrados con los restantes del 214”[133]    

Así, no sólo se interpretaron de   manera bastante amplia los artículos 214 y 218 de la Constitución en ese   entonces vigente, sino que se dejó de lado el precedente reiterado[134], en el   sentido de que la Corte Suprema carecía de competencia para pronunciarse sobre   los actos legislativos, incluso por vicios de procedimiento[135].    

En esa oportunidad, la Corte   Suprema declaró inconstitucional este acto legislativo, con un argumento, entre   otros, similar al de la teoría de la sustitución actual:    

                

“el poder de reforma obliga en su   ejercicio: 1. A conservar la identidad política de la Constitución. Por modo que   no puede el constituyente derivado cambiar la suma de las normas   legal-constitucionales, cuya integridad confía el constiuyente primario a la   Corte Suprema de Justicia, como guardiana de la constitución”.    

71.               Posteriormente, en el año de 1979, por medio del Acto Legislativo 01 de ese   año, se intentó una reforma integral a la rama judicial, en la que, entre otras,   se buscó crear el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la   Nación y se ampliaban las funciones de la Sala Constitucional de la Corte   Suprema, lo que en suma implicaba que “se trataba de una reforma de alto   impacto en la organización judicial, y que de todas maneras afectaba el poder   que centenariamente había ejercido la Corte Suprema de Justicia”[136].   La Corte Suprema de Justicia en la sentencia proferida el 3 noviembre de 1981   reitera su competencia para conocer de los actos legislativos, esta vez   sustentada en la teoría de la democracia deliberativa, que demanda un especial   respeto por las minorías, las cuales habrían sido excluidas del debate   legislativo.    

Sobre la fundamentación de esta   sentencia se ha señalado que “pudo ser un argumento que enmascaraba el   verdadero interés de la Corte en evitar transformaciones institucionales, que   como en el caso de la administración de justicia, podía afectar su posición en   la estructura del Estado”[137].    

72.             Estos   eventos dejan en evidencia la dificultad que se ha presentado al intentar   reformar la rama judicial. De hecho, el profesor Diego López Medina lo puso de   presente en la audiencia que se adelantó en el trámite de la acción de   inconstitucionalidad de esta reforma, al señalar que “el control judicial de   las reformas constitucionales surgió precisamente cuando se examinó una que   alteraba la conformación de los órganos judiciales en los años 1977 y 1979, pues   como normativamente los jueces no tenían competencias en esta materia, hasta   aquel entonces, nunca se había emprendido un examen de este tipo; y desde aquel   momento, por vía de control judicial de las reformas constitucionales, ha   existido una suerte de resistencia a los cambios en el aparato de justicia”[138].    

73.             Si bien no   considero que la mayoría de esta Corporación haya tomado la decisión de la que   me aparto con la intención de no permitir la reforma a la rama judicial tenido   en consideración argumentos de conveniencia propia o por simple decisionismo,   sino movidos por la incorrecta interpretación de los conceptos de  “autonomía   y la independencia judicial”, debo poner de presente que la presente   decisión puede enviar un mensaje incorrecto e inaceptable en torno a la supuesta   intangibilidad absoluta de la rama judicial.    

74.             Esta rama,   ideada desde sus orígenes en el constitucionalismo con autonomía e independencia   –anteriormente descrita–, no está exenta del escrutinio de las instituciones   democráticas, ni mucho menos del pueblo. La decisión de la Corte Constitucional   sugiere que bajo el pretexto de la guarda de la integridad y supremacía de la   Constitución y de la necesaria autonomía e independencia de esta rama del poder   público, se puedan bloquear los intentos de reforma en la ingeniería   constitucional de la rama, que por lo demás como se ha demostrado aquí, no   socavan dicha autonomía e independencia.    

75.             No puede   perderse de vista, que si bien esta Corte debe garantizar la supremacía y la   integridad de la Constitución, tampoco puede llegar al extremo de impedir de   forma absoluta su reforma, puesto que ello puede desencadenar en la destrucción   del sistema constitucional.    

V. LA CORTE CONSTITUCIONAL SE INVISTIÓ DE FACULTADES   CONSTITUYENTES AL CREAR NUEVAS NORMAS CONSTITUCIONALES    

76.             En su decisión, la   Corte Constitucional no se limitó a declarar la inexequibilidad de las normas   relacionadas con el nuevo sistema de administración y gobierno de la Rama   Judicial, y a disponer que operaba el fenómeno de la reviviscencia de las   disposiciones constitucionales derogadas que mencionaban al Consejo Superior de   la Judicatura. En vez de esto, con la excusa de armonizar su decisión de   inexequibilidad del sistema de administración y gobierno del Acto Legislativo 02   de 2015 con la reincorporación de la Sala Administrativa del Consejo Superior de   la Judicatura, la Corte se arrogó la facultad de crear disposiciones   constitucionales nuevas, excediendo de manera clara sus competencias.    

77.             Así, como consecuencia   de la inexequibilidad del sistema de administración y gobierno del Acto   Legislativo 02 de 2015, en la sentencia C-285 de 2016 Corte ordenó que opere el   fenómeno de la reviviscencia, reincorporando a la Constitución las disposiciones   relacionadas con la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.   No obstante, yendo más allá de la aplicación simple del fenómeno de la   reviviscencia, la Corte le asignó a la Sala Administrativa del Consejo Superior   de la Judicatura funciones que originalmente no habían sido previstas en la   Constitución de 1991 y que el Congreso de la República, como constituyente   derivado, le otorgó al Consejo de Gobierno Judicial. Es decir, la Corte no solo   reincorporó un órgano que había sido reemplazado con las funciones que   originalmente se le asignaron, sino que le atribuyó nuevas facultades.    

78.             En efecto, al   contemplar la conformación del órgano encargado de la investigación de los   magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General y del órgano que ejercerá   la función disciplinaria de la Rama Judicial, el constituyente originario no   contempló la participación de la Sala Administrativa. En cambio, según dispuso   la Constitución de 1991, el órgano encargado de la investigación de estos   aforados sería la Cámara de Representantes, elegida popularmente (artículos 174   y 178 de la Constitución), y el de ejercer la función de disciplina de los   jueces y magistrados sería la Sala Jurisdiccional Administrativa del Consejo   Superior de la Judicatura, conformada por siete magistrados elegidos por el   Congreso Nacional de ternas enviadas por el Gobierno (artículo 255 de la   Constitución).    

79.             El Acto Legislativo 02   de 2015 modificó el órgano encargado de la investigación de los magistrados de   las Altas Cortes y del Fiscal General y el encargado de ejercer la disciplina   sobre jueces y magistrados, estableciendo procedimientos de elección de sus   miembros distintos al establecido para los órganos que reemplazaron. Así, para   la investigación de los magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General   estableció una Comisión de Aforados, conformada por cinco miembros, elegidos por   el Congreso en Pleno, a partir de listas enviadas por el Consejo de Gobierno   Judicial y elaboradas mediante convocatoria pública adelantada por la Gerencia   de la Rama Judicial (artículo 8 del Acto Legislativo 02 de 2015). Según esto, la   Gerencia realizaría la convocatoria y posteriormente el Consejo de Gobierno   Judicial elegiría. Por su parte, para ejercer la disciplina de los jueces y   magistrados estableció la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, conformada   por siete miembros, elegidos por el Congreso en Pleno, de ternas enviadas por el   Consejo de Gobierno Judicial a razón de cuatro, previa convocatoria pública   adelantada por la Gerencia de la Rama (artículo 19 del Acto Legislativo 02 de   2015). El Presidente de la República nominaría las tres ternas restantes.    

80.             La forma de elección   de los órganos que conforman la estructura del Estado es una función propia de   los titulares del poder de reforma de la Constitución, quienes la ejercen a   partir de argumentos de oportunidad y conveniencia sobre los controles   recíprocos de los poderes del Estado. No era tarea de la Corte determinar si la   decisión política del Congreso de la República de asignarle al Consejo de   Gobierno Judicial participar en el nombramiento de los miembros de la Comisión   de Aforados y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial era aplicable a la   Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Esta es una decisión   eminentemente política, relacionada con el diseño de la estructura del Estado   colombiano. La Corte no debió entonces asignarle tales funciones al Consejo   Superior de la Judicatura (anterior Sala Administrativa de dicho Consejo), pues   al hacerlo invadió funciones propias de los poderes de reforma. Para no invadir   la órbita de los poderes de reforma, pudo haber permitido que el Congreso de la   República lo fijara, incluso mediante ley ordinaria, ya que en ejercicio de la   cláusula general de competencia el Congreso puede ocuparse de reglamentar   asuntos que no fueron previstos en la Constitución. Una decisión de esta   naturaleza habría sido más respetuosa de las facultades asignadas al Congreso de   la República y a la propia Corte Constitucional.    

81.             Si bien la Corte   Constitucional ha modulado de distintas formas sus sentencias al ejercer control   de constitucionalidad de las leyes, debería analizarse con mucho mayor cuidado   la posibilidad de que procedan esta clase de decisiones respecto del control de   actos reformatorios de la Constitución. En mi opinión, en principio solo debería   ser admisible la modulación de fallos que revisan actos reformatorios de la   Constitución en relación con el tiempo en el que surtirá efectos el fallo (si de   manera retroactiva o prospectiva, o si la inexequibilidad solo empezará a regir   a partir de un tiempo). No debería la Corte modular los fallos de   constitucionalidad sobre reformas constitucionales de manera tal que incida en   el contenido mismo de la disposición revisada. Esto se debe a la especial   tensión que se generaría con el principio democrático, pues implicaría que el   juez constitucional se inviste de la facultad para definir en última instancia   el contenido de una reforma constitucional.    

82.             Por lo anterior, aún   si la Corte insistía en declarar la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 02   de 2015 (a pesar de la debilidad de sus argumentos), debió optar por otra   decisión, más respetuosa del principio democrático y de la supremacía de la   Constitución. Por ejemplo, pudo haberle dado efectos diferidos a su decisión, en   vez de tomarse unilateralmente la atribución de crear una norma nueva a partir   de la conjugación de dos grupos de normas distintos.    

83.             En la sentencia C-285   de 2016 la Corte decidió modular su sentencia para revivir las disposiciones de   la Constitución de 1991 que habían sido derogadas y ajustarlas a los cambios   realizados por el Acto Legislativo 02 de 2015, con lo cual creó una norma nueva,   que no corresponde ni a lo establecido por la Constitución Política de 1991 ni   al Acto Legislativo 02 de 2015. Al hacerlo, de manera clara se arrogó   atribuciones que no le corresponden, invadiendo aquellas asignadas a otro   órgano. En suma, cabe decir que la decisión de la Corte Constitucional en la   sentencia C-285 de 2016, con la excusa de proteger la separación de poderes,   terminó afectándola de manera grave.    

Con el debido respeto,    

Fecha ut supra    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-285 de 2016    

Referencia: Expediente D-10990    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 17,   18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 2 de 2015, “por medio del cual se   adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan   otras disposiciones”    

Actor: Carlos Santiago Pérez Pinto    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Salvo parcialmente el voto, en esta ocasión, por cuanto si bien coincido con la   mayoría de la Corte en que la reforma del autogobierno judicial sustituía la   Constitución, me distancio de los motivos en que se fundó el juicio de   sustitución y de la decisión tomada para colmar ciertos vacíos que dejaba esa   conclusión. En síntesis, considero por una parte que la Corte no está facultada   para definir quién debe asumir las tareas que le correspondían al Consejo de   Gobierno Judicial y sobrevivieron al control, una vez declaradas inexequibles   las normas que lo configuraban. Esa función está a mi juicio claramente asignada   al poder de reforma o al poder constituyente, pero no a la Corte Constitucional.   Por otra parte, observo que la metodología aprobada en este caso bajo el   concepto de ‘sustitución de la Constitución’ no es coherente con la   jurisprudencia sobre la materia, pues consiste en un juicio problemático de   aptitud técnica de la reforma para alcanzar los objetivos que nominalmente   persigue, con lo cual convierte el examen de sustitución en una confrontación   material o de conveniencia entre el contenido de la reforma y sus fines, y no en   un juicio orientado a definir si se sustituyeron por otros diferentes e   incompatibles los elementos definitorios de la identidad de la Constitución.      

Procedo a desarrollar estos puntos.    

I. Los problemas de resolución de este caso. La función de integración judicial   de las normas, ante declaratorias de inexequibilidad, y sus límites en el   control de reformas constitucionales    

1.   Suscribí la decisión de declarar inexequibles las normas que regulaban el   Consejo de Gobierno Judicial, por cuanto sustituían parcialmente elementos   definitorios de la identidad de la Constitución, que adelante precisaré. Esta   decisión dejaba ciertas lagunas, toda vez que el Consejo de Gobierno Judicial   tenía funciones de nominación y elección de autoridades pertenecientes a otros   órganos que no desaparecían del orden constitucional con la presente sentencia.   En particular, el Consejo de Gobierno tenía la función de elaborar las listas de   las cuales serían elegidos por el Congreso los miembros de la Comisión de   Aforados (AL 02 de 2015 art 8) y cuatro integrantes de los siete que debe tener   la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (AL 02 de 2015 art 19). Al juzgarse   inexequibles las disposiciones que regulaban el Consejo de Gobierno Judicial,   era evidente que no había entonces un organismo en el orden constitucional   encargado de elaborar esas listas. La Corte asumió entonces la función de colmar   esos vacíos, y las tareas que antes le correspondían al Consejo de Gobierno   Judicial decidió asignárselas al Consejo Superior de la Judicatura. Discrepo de   esta determinación por cuanto esa no solo no es una función de la Corte, sino   que aparte no responde a un adecuado diseño constitucional.    

2.   La declaratoria de inexequibilidad de las normas estructurales del Consejo de   Gobierno Judicial tenía como consecuencia jurisprudencial ordinaria la   reviviscencia del órgano homólogo del régimen constitucional en su versión   original, encarnado en el Consejo Superior de la Judicatura, Sala   Administrativa. En la medida en que las decisiones adoptadas en este fallo se   mantuvieron dentro del ámbito natural de la reviviscencia, las apoyé. Ahora   bien, la determinación de reasignar las funciones que en la reforma tenía el   Consejo de Gobierno Judicial, de elaborar las listas para elegir la Comisión de   Aforados y cuatro integrantes de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial,   trascendía la esfera de la reviviscencia pues estas competencias no las tenía el   Consejo Superior antes del Acto Legislativo. Con el propósito loable de no   obstaculizar la implementación oportuna de la reforma, esta Corte asumió   entonces una problemática competencia de reasignación de funciones   constitucionales que presuponía poder constituyente, del cual sin embargo   objetivamente carece. La Corte ha debido, en mi concepto, declarar que para la   entrada en funcionamiento de los organismos constitucionales dependientes del   Consejo de Gobierno Judicial –a saber, la Comisión de Aforados y la Comisión   Nacional de Disciplina Judicial- era precisa una reforma constitucional   encargada de reasignar esas funciones acéfalas, mientras ocurría lo cual debía   preservarse el diseño original de la Constitución de 1991.    

3.   La jurisprudencia constitucional ha reconocido la competencia de esta Corte para   adoptar fallos integradores y sustitutivos, en los cuales el control   constitucional supone introducir precisiones o remplazar judicialmente   expresiones contenidas en la ley o los decretos con fuerza de ley o   legislativos, con el fin de ajustarlos a la Constitución. Esta técnica se   justifica en el control de leyes o normas con fuerza o rango de ley, por cuanto   la decisión de integrar o sustituir judicialmente la regulación controlada   responde a la necesidad de cumplir un mandato constitucional. Por ejemplo, en la   sentencia C-262 de 2016 [139]la   Corte se enfrentó a un caso en el cual el legislador había regulado la hipótesis   de terminación y suspensión de la patria potestad de los cónyuges, pero se había   abstenido de referir con claridad una solución para hipótesis iguales de los   padres que no fuera cónyuges. La Corporación observó que no había ninguna   justificación para que el legislador regulara únicamente la situación descrita   de los cónyuges y no de los padres, y que la falta de una regulación clara sobre   todos los supuestos relevantes afectaba el interés superior de los niños, razón   por la cual decidió “DECLARAR INEXEQUIBLE la expresión cónyuges contenida en los incisos 1o y   2o del artículo 310 del Código Civil y, en su lugar, SUSTITUIRLA por la   expresión padres”. Como se observa, adoptó esta decisión en   cumplimiento de un mandato constitucional de protección del interés superior del   niño. En el presente caso, en contraste, no se advierte cuál es la justificación   constitucional de la reasignación de funciones, específicamente, del Consejo de   Gobierno Judicial a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura.    

4.   La razón que en apariencia sustenta esta determinación es la importancia de   garantizar la efectividad de la reforma constitucional. Sin embargo, esa   justificación no es suficiente por sí misma para ejercer una función propia del   poder de reforma, que la Constitución no le ha conferido a la Corte ni se había   ejercido con anterioridad, y en cuanto tal a lo sumo explica la decisión de   reasignar las funciones remanentes del Consejo de Gobierno pero en modo alguno   es un argumento para soportar la reasignación de funciones específicamente a la   Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Tampoco tiene   sustento en la configuración original de la Constitución de 1991, pues en esta   la Sala Administrativa no tenía las funciones de elaborar listas para elegir al   organismo jurisdiccional disciplinario de los jueces y abogados (Sala   Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura) ni al órgano encargado de   instruir y acusar en los procesos disciplinarios y penales de los aforados   judiciales (Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de   Representantes, y Plenaria de la Cámara de Representantes). Mucho menos   encuentra sustento en la Constitución tal como quedó tras la reforma introducida   por el Acto Legislativo 02 de 2015, por cuanto esta última le confiaba esas   funciones a un órgano con una composición heterogénea y una naturaleza   competencial distinta al Consejo Superior de la Judicatura.    

5.   La readecuación constitucional efectuada en este fallo por la mayoría de la   Corte implica además asumir como un diseño constitucional apropiado que un   organismo como la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,   elegido exclusivamente por las demás Cortes, sea el que escoja las listas de las   cuales saldrán los miembros de la Comisión de Aforados, y la mayoría de   integrantes de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En pocas palabras,   sería un organismo elegido por los magistrados de las Altas Cortes el encargado   de escoger quiénes los procesan penal y disciplinariamente, y quiénes   disciplinan a los demás magistrados, jueces y abogados. Lo que se pretendía   entonces con esta decisión, que era salvaguardar la separación de poderes y la   independencia judicial, se empieza a deshacer con este insospechado y novedoso   diseño constitucional, toda vez que los magistrados de las Cortes acabarían   incidiendo en la elección de sus propios jueces de instrucción y en los jueces   disciplinarios de las autoridades judiciales cuyas providencias controla. En   vista de que discrepé entonces de esta decisión, salvé parcialmente el voto.    

II. El análisis de sustitución en el presente fallo es en realidad un juicio de aptitud o de eficiencia   de la reforma para conseguir los fines que persigue    

6.   También salvé parcialmente el voto, para resaltar mis discrepancias con el   juicio de sustitución tal como se efectuó en este proceso. Si bien la posición   reflejada en la sentencia se expresa en términos coincidentes con la   jurisprudencia constitucional sobre la materia, en realidad la explicación   central de la supuesta ‘sustitución’ se aleja conceptualmente de ella. La   sentencia C-258 de 2016, de la cual parcialmente me aparto, sostiene en lo   relevante que el Acto Legislativo 02 de 2015 “suprimió” el principio de   autogobierno judicial, el cual es un elemento que definía la identidad de la   Constitución de 1991. Lo hizo porque lo reemplazó por una institucionalidad que,   primero, no ofrece un sistema orgánico articulado y cohesionado; segundo, es   vulnerable a mediaciones de actores externos; y tercero, porque su configuración   impide cumplir las funciones de autogobierno encargadas al nuevo órgano. Esta   regulación habría hecho que el nuevo diseño constitucional, aunque nominalmente   orientado a garantizar el autogobierno judicial, careciera de “la aptitud   necesaria para el efecto”, por lo cual terminaría siendo “problemática”   y “disfuncional a los objetivos de la autonomía judicial”.    

7.   Estos argumentos, en mi criterio, son insuficientes para soportar un juicio de   sustitución, pues no muestran en realidad que se hubiese suprimido el   principio de autogobierno judicial, sino a lo sumo que este último fue objeto de   una reforma con problemas de aptitud (como los que, por cierto, tenía el   diseño original de la Constitución). No es esta solo una cuestión de puridad   metodológica sino de competencia constitucional, pues discrepo de que esta Corte   esté facultada para controlar la aptitud de las reformas constitucionales con   respecto a los fines que persiguen, y mucho más si ese es el argumento decisivo   para declararlas inexequibles. Este proceso, por lo demás, no fue convocado para   discutir un aspecto eminentemente técnico de las ciencias de la administración   pública, como es el relativo a la idoneidad de un organismo de gobierno y   administración para cumplir cabalmente y con estándares de calidad las funciones   de gobernanza, gestión y gerencia que se le atribuyen, sino para establecer si   se sustituyeron rasgos definitorios de la identidad de la Constitución. Aparte   de lo cual, la Sala Plena en ningún momento demostró con suficiencia que la   reforma tuviera problemas superlativos de aptitud, que le imposibilitaran por   completo ejercer sus funciones, sino que se limitó a destacar dificultades   quizás ciertas y fundadas que en nada eran incompatibles con el autogobierno,   sino a lo sumo con el autogobierno eficiente. El control de las reformas   constitucionales no puede convertirse en un juicio de eficiencia, toda vez que   esto es en principio extraño al ámbito judicial, y ciertamente distinto de la   defensa de los límites competenciales del poder de reforma.       

8.   Advertir problemas de aptitud o eficiencia de una reforma para alcanzar los   fines que persigue no es otra cosa que trasmutar el juicio de sustitución en un   control material de vulneración típico, como el que se hace en el control de las   leyes. En el control de las leyes que limitan un principio constitucional la   jurisprudencia ha aplicado el juicio de proporcionalidad, en virtud del cual se   pregunta ante todo si la medida persigue un fin legítimo y tiene aptitud  para realizarlo. Como se observa, es en esencia lo mismo que se desarrolló en   este caso. Solo una sutil variación, en mi concepto en el orden puramente   nominal y terminológico, se ha introducido en el presente proceso para controlar   el acto de reforma constitucional del Consejo de Gobierno Judicial. Puede   apreciarse, por eso, cómo este fallo se contrajo a sostener que si bien el Acto   Legislativo 02 de 2015 buscaba garantizar el autogobierno judicial, en realidad   sus medidas carecían de aptitud sustancial para lograrlo, debido a un número   definido de problemas, y por ese motivo globalmente considerado lo declaró   inexequible en lo pertinente. Debo resaltar, sin embargo, que en esta ocasión la   Corte no aprobó en modo alguno un cambio de jurisprudencia, y esta decisión es   un ejercicio de control cuyos alcances no modifican el juicio de sustitución,   sino que intentan interpretarlo y darle aplicación en un caso concreto, aunque   discrepemos de la forma específica como se interpretó y aplicó. Por lo mismo,   esta decisión no cambia la jurisprudencia, según la cual el   juicio de sustitución exige  determinar si un elemento definitorio de la   identidad de la Constitución ha sido remplazado por otro – y “no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado” (C-1040 de   2005)- opuesto o   integralmente diferente al que había, al punto que la Constitución de 1991   resulte irreconocible. Este fallo debe entonces interpretarse en el contexto de   la jurisprudencia precedente.[140]    

9.   Ahora bien, a esto debo agregar que concuerdo con este fallo en que la reforma   del organismo de autogobierno judicial sustituyó parcialmente la Constitución,   pero por razones distintas que paso a exponer a continuación.    

III. El Acto Legislativo 02 de 2015 sustituía parcialmente la Constitución, con   el diseño del nuevo organismo de autogobierno judicial    

10.   Las normas demandadas del Acto Legislativo 02 de 2015 sustituyeron parcialmente   la Constitución, toda vez que reemplazaron por otros opuestos principios   esenciales del orden constitucional que estaban presentes en el diseño original   del organismo de autogobierno judicial. En esa medida, puede compartirse   parcialmente la identificación del principio sustituido. El juicio de   sustitución supone controlar que los ejes axiales o elementos definitorios de la   Constitución no sean sustituidos integral o parcialmente por otros   opuestos e incompatibles. El juicio de sustitución parcial busca precisamente   controlar que esos principios no sean remplazados por otros inconciliables en   determinados sectores importantes de la Constitución. Pues bien, la Constitución   de 1991 se identifica en parte por dos principios transversales, presentes   también el gobierno judicial originario: la separación de funciones y la   neutralidad política de los organismos no representativos. Se configura una   sustitución no solo cuando estos elementos son integralmente sustituidos por sus   opuestos, sino también cuando como fruto de un acto de reforma desaparecen de   una parte de la Constitución, toda vez que entonces el orden constitucional   contrae un rasgo que le es radicalmente extraño, y distorsiona su identidad   política. Eso es precisamente lo que ocurrió en esta ocasión, como procedo a   mostrarlo.    

11.   La Constitución de 1991 fue objeto de sustitución parcial por la reforma   al gobierno judicial introducida por el Acto Legislativo 02 de 2015. Para   entender adecuadamente esta aseveración es preciso en primer lugar   conceptualizar la noción de ‘sustitución parcial’ de la Constitución. En   la sentencia C-1040 de 2005, la Corte declaró inexequible el segmento de una   reforma constitucional que le confirió al Consejo de Estado facultades para   expedir una ley estatutaria de garantías electorales, si el Congreso no lo hacía   en máximo 6 meses. La Corte consideró que con esta norma se producía una “sustitución   parcial y temporal de la Constitución”, y en específico que se sustituía el   “principio de supremacía constitucional” -rasgo de la identidad de la   Constitución – por otro integralmente distinto e incompatible, como era el “principio   de supremacía del legislador transitorio”. La reforma le asignaba a un   órgano judicial, no electo por el pueblo, ni representativo, ni conformado de   modo plural, el poder de expedir una regulación en materia electoral,   normalmente sujeta a ley estatutaria; además con una configuración que no   sometía el acto a control jurisdiccional previo o posterior, con implicaciones   ciertas; y sin prever o referir reglas a las cuales debiera sujetarse el Consejo   de Estado para expedir esa ley.    

12.   Como se observa, la supremacía constitucional no había sido integralmente   sustituida. De hecho, la Constitución seguía siendo suprema, sus procedimientos   de reforma requerían un trámite más exigente que el previsto para expedir leyes   o normas infra legales, y el sistema de control constitucional en general se   preservaba (la tutela, el control abstracto y la excepción de   inconstitucionalidad). Pero había una sustitución de ese principio en un sector   importante del ordenamiento constitucional, como era el referido a la regulación   de garantías en las elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República.   Lo cual indica que el juicio de sustitución parcial de la   Constitución funciona como una técnica de control para evitar que un elemento   definitorio de la identidad de la Constitución se remplace en ciertas zonas   relevantes del ordenamiento constitucional por otro opuesto e incompatible. No   es entonces necesario definir si el nuevo elemento, introducido por la reforma,   tiene un efecto actual invasivo o colonizador de la gran totalidad del   ordenamiento constitucional. Lo que advirtió la Corte en la C-1040 de 2005 fue   que, aunque el principio de supremacía constitucional aún gobernaba el gran   universo del ordenamiento colombiano, había dejado de hacerlo en un área   específica y puntual de la regulación, la electoral. Esta clase de juicio   precisamente buscaba evitar que los rasgos que definen la identidad de la   Constitución sean reemplazados por otros, que a su turno hagan irreconocible la   Carta Política.    

13.   Pues bien, la Constitución de 1991 se caracteriza en parte por la presencia de   dos principios o ejes definitorios de su identidad, también característicos del   gobierno judicial. En primer lugar, regula sistemáticamente el ejercicio del   poder público con arreglo al principio de separación de poderes y   funciones (C-970 de 2004).[141]  En segundo lugar, estatuye como eje axial de la función pública la   neutralidad o imparcialidad política de los órganos constitucionales no   representativos. Estos principios fueron sustituidos parcialmente por otros   opuestos e incompatibles, en el Acto Legislativo que reemplazó el modelo   originario de autogobierno judicial, toda vez que el nuevo diseño constitucional   consagra un régimen de gobierno judicial caracterizado por la concentración   excesiva de funciones e instaura procedimientos para desencadenar y   radicalizar la parcialidad política de la Rama Judicial, y en particular   de la administración de justicia. El Congreso tiene ciertamente competencia para   reformar el modelo de autogobierno judicial, en la medida en que no sustituya   dentro de su estructura los rasgos que identifican el proyecto constitucional de   1991, entre los cuales se encuentran la separación de poderes y funciones, y la   neutralidad política de los órganos no representativos. En esta ocasión lo que   se advierte es que la reforma desmontó un esquema de gobierno judicial que se   fundaba en esos principios, y lo remplazó por otro que concentra excesivamente   las funciones en miembros del Consejo de Gobierno, y en el cual la Rama Judicial   contrajo instituciones aptas para la parcialidad política propia de escenarios   cuyas cabezas son elegidas popularmente y les corresponden funciones   predominantemente políticas, como se muestra enseguida:     

14.  Separación de poderes y funciones –primer rasgo de la identidad de la   Constitución sustituido parcialmente -. La Asamblea Nacional   Constituyente de 1991 advirtió que, en su versión clásica, el principio de   separación de poderes identificaba tres clases de poderes o funciones   –legislativa, ejecutiva y judicial- y propugnaba porque las ramas u órganos del   Estado no pudieran ejercer más que una de ellas. La Constituyente consideró esa   concepción como superada en la teoría y la práctica, no solo porque se han   reconocido otras funciones públicas fundamentales (como la fiscalización y la   organización electoral), sino además porque se ha admitido, y desarrollado en el   constitucionalismo comparado, una concepción de la separación de funciones   compatible con la atribución conjunta a un mismo órgano del poder público de más   de una de esas funciones.[142]  En la Constitución de 1991 se acogió el principio de separación de funciones,   pero con sus ulteriores desarrollos. La noción de separación de funciones, que   ejerció una especial influencia en la configuración de nuevo Estatuto   Fundamental, estuvo concebida como una técnica de distribución del poder en   virtud de la cual a cada una de las ramas y órganos del Estado se le asigna una   función principal identificable y diferente a la principal de las demás, pero   susceptible de conjugarse con otras funciones accesorias diferentes.[143]  Ante todo, este principio fue visto como una forma de evitar la concentración   excesiva de distintas funciones públicas, por considerarse que esta   última (i) propicia el abuso de poder, (ii) el irrespeto de garantías y   libertades constitucionales, y (iii) mina la “eficacia” de la función del   Estado. En la Ponencia conjunta sobre estructura del Estado, se puede leer el   fundamento de la distribución del poder:    

“Las reformas a la estructura del Estado en cuanto hace   a la distribución del poder para garantizar las libertades públicas, evitar la   concentración y el despotismo y alcanzar la mayor eficacia del Estado, se fueron   desarrollando poco a poco”.[144]    

15.   El Constituyente distribuyó entonces el poder público con arreglo a este   principio de separación de funciones: el artículo 113 dice que los órganos del   Estado tienen funciones separadas; el artículo 121 establece que ninguna   autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le asignan la   Constitución y la ley; el artículo 6 responsabiliza a los servidores públicos   por extralimitación en el ejercicio de sus funciones; el artículo 1º define a   Colombia como un Estado organizado en forma de República, lo cual   presupone escoger una forma de Estado opuesta a la monarquía, y en especial a la   absoluta, donde reina el principio de concentración del poder y de las   funciones. Fuera de ello, el de separación de funciones, así entendido, es el   principio que está a la base e informa toda la parte orgánica de la Constitución   Política, la cual distribuye en diferentes órganos las funciones principales de   legislar, administrar, juzgar, controlar, organizar las elecciones, elegir   servidores a los altos cargos del Estado. Si bien, en ciertos casos, un mismo   órgano tiene competencia para ejercer más de una de estas funciones, es posible   identificar en cada caso una función principal y advertir que las   distintas funciones no se concentran excesivamente. Por lo cual, la Constitución   de 1991 sería irreconocible si este principio presente en toda la estructura   política fundamental se sustituye, total o parcialmente, por un principio de   concentración excesiva  de funciones.[145]    

16.   Este principio de separación de funciones, entendido como una preocupación   transversal en la Constitución por la concentración excesiva de funciones   públicas, tuvo una presencia trascendental en la creación del Consejo Superior   de la Judicatura durante los debates de la Asamblea Nacional Constituyente. En   el Informe de Ponencia inicial para primer debate en Comisión Cuarta de la   Asamblea, presentado por los Constituyentes Álvaro Gómez Hurtado y Jaime Fajardo   Landaeta, se proyectaba el Consejo Superior de la Judicatura como un organismo   que pretendía separar las funciones, antes concentradas, de administración de la   Rama Judicial y de administración de justicia.[146]  El Constituyente Fajardo Landaeta, en un complemento al Informe de Ponencia   conjunto para primer debate en Comisión Cuarta, señalaba al respecto que era   preciso crear un cuerpo institucional que concentrara la función de   administración de la Rama Judicial, toda vez que “la función jurisdiccional   se halla obstaculizada en virtud de que la rama debe ‘enredarse’ en otros   asuntos que además de restarle agilidad y tiempo, mellan la rapidez y la   efectividad de sus funciones. Indudablemente, con el cúmulo de conflictos para   definir, los funcionarios judiciales deben dedicar una buena parte de su tiempo   a resolver asuntos administrativos y aun disciplinarios”.[147]  El Consejo Superior aparecía entonces como una forma de separar las funciones   administrativas de la Rama de quienes tenían a su cargo la función principal de   administrar justicia.    

17.   No obstante, y a pesar de este propósito, desde el Informe de Ponencia conjunto   para primer debate en Comisión Cuarta se proyectaba el Consejo Superior de la   Judicatura como un cuerpo sin división en salas, a cargo de ejercer funciones   jurisdiccionales, disciplinarias, de gobierno, de administración de la rama   judicial, de administración de la carrera judicial, reglamentarias y   electorales.[148]  En la sesión del 20 de marzo de 1991, la Comisión Cuarta escuchó un    informe de quien para entonces era el Director de la Carrera Judicial, durante   la cual defendió una concepción del Consejo de Administración de Justicia, según   la cual este sería un organismo capacitado para concentrar y ejercer diferentes   funciones. Si bien para entonces no había iniciado la discusión sobre la   Ponencia relativa al Consejo Superior, uno de los Constituyentes manifestó su   preocupación por la concentración notoria de funciones en el nuevo cuerpo.[149]  Sin embargo, fue en el debate en Comisión Cuarta cuando esa célula se dividió en   torno a la ponencia, en el punto relativo a si los integrantes del Consejo   Superior debían concentrar funciones por ejemplo administrativas, de gobierno,   judiciales, reglamentarias.    

18.   En efecto, en las sesiones del 18 y 19 de abril de 1991, dentro de la Comisión   Cuarta finalmente se aprobó la propuesta contenida en el Informe de Ponencia,   conforme a la cual el Consejo Superior, en un solo cuerpo y sin división en   salas, concentraría funciones de gobierno, administrativas, electorales,   judiciales, reglamentarias. Sin embargo, esta decisión fue tomada por cinco   votos a favor contra cuatro que estaban en contra. Quienes estaban en contra   manifestaron su preocupación durante las deliberaciones, con respecto a la   potencial ineficacia del organismo. La Constituyente María Teresa Garcés   manifestó en los debates: “[a] mi lo que me da temor es que trasladándole a   nivel constitucional a un organismo funciones tan disímiles, no sea operativo”,[150]  y dijo además “[a] mí me siguen preocupando las comisiones, sinceramente me   siguen preocupando las comisiones. Administra la carrera judicial; administra el   presupuesto, administra justicia […] parece que hay una mezcla de   funciones”.[151]  A lo cual uno de los ponentes, el Delegatario Álvaro Gómez Hurtado, respondió   que había una concentración de funciones deliberada, con la cual se buscaba   hasta esa etapa crear un organismo judicial de control supremo sobre la Rama   Judicial:    

“Hay una mezcla. Es voluntaria, queremos que haya un   organismo con esas características y que le pongamos a la administración de   justicia un carácter gerencial y los gerentes tienen distintas facultades […].   Ya anteriormente habíamos sentado un precedente y es que el señor Montesquieu   pues lo sentimos mucho, pero no necesariamente tiene que seguir impidiendo la   modernización del Estado”.[152]    

19.   La Ponencia para primer debate en Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente   guardaba consonancia con lo aprobado por la Comisión Cuarta. En la Gaceta   Constitucional 75 se puede apreciar cómo el articulado y la motivación buscaban   configurar el Consejo Superior de la Judicatura o de la Administración Judicial   como un cuerpo cuyos integrantes concentraban funciones de gobierno, de   administración, judiciales, electorales y reglamentarias. Lo cual se justificaba   en la intención de convertirlo en “la institución responsable del   funcionamiento integral de la administración de justicia”. Por eso, según el   Informe de Ponencia mayoritario, el nuevo organismo de administración judicial   “[…] reúne, contrariando la dispersión que siempre ha existido, funciones tan   disímiles como la de servir de instancia en asuntos disciplinarios relacionados   con jueces y abogados, la de actualizar y vigilar la operación de la carrera   administrativa, la de utilizarla para el suministro de candidatos a las   funciones judiciales, la de arreglar conflictos jurisdiccionales, y la de   preparar y ejecutar el presupuesto”.[153]    

20.   De la Comisión Cuarta surgió también un Informe de Ponencia de minoría. Si bien   contra la posición mayoritaria se depositaron en la Comisión cuatro votos, la   ponencia de minoría fue suscrita por uno de sus integrantes. En la Gaceta   Constitucional 88 se advierte que la Ponencia minoritaria alertaba a la Asamblea   especialmente contra la concentración excesiva de funciones en el nuevo   organismo de administración de la Rama Judicial. Decía, al respecto, que “no   parece aconsejable reunir en un solo organismo funciones tan múltiples,   diferentes y dispersas que puedan hacerlo inoperante”.[154]  Este exceso en la atribución de funciones al Consejo Superior resultaba   problemático, en primer lugar, porque suponía un riesgo objetivo para la   eficacia del nuevo organismo, de tal suerte que se lo configuraba por obstáculos   reales contrarios a su operatividad, en segundo lugar, porque introducía una   ruptura con la tendencia constitucional a evitar la concentración ingente de   funciones disímiles en un único organismo y, en tercer lugar, debido a que una   configuración con funciones tan heterogéneas impedía darles un perfil nítido a   sus integrantes.[155]    

21.   La Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente acogió desde el primer debate   la necesidad de separar las funciones del Consejo Superior de la Judicatura y,   en esa medida, en ese punto le concedió la razón a la Ponencia minoritaria. En   efecto, en la sesión Plenaria del 1º de junio de 1991, los Ponentes de la   Comisión Cuarta manifestaron su intención de concentrar todas las funciones del   Consejo Superior en un único cuerpo. Uno de ellos sostuvo que con la propuesta   de articulado se había planteado una concentración de funciones, “desafiando   sobre todo un prurito que tenemos los abogados de que lo judicial debe estar   separado de todo lo que sea administrativo, […] que ha impedido que la   justicia tenga el cuerpo, la responsabilidad y los recursos necesarios para que   volvamos a tener una administración de justicia”. El otro ponente señalaba,   en consecuencia, uno de los puntos centrales a abordar era el relativo a la   separación de funciones en salas dentro del mismo cuerpo, o la distribución de   las mismas a organismos distintos al Consejo Superior: “[…] si es posible o   no integrar funciones de tan diversa índole como son las funciones   administrativas, disciplinarias, como son las funciones nominatorias de ese   Consejo Superior de la Judicatura en un solo objetivo, es ahí donde me parece   que debe centrarse la discusión en la Plenaria de la Asamblea”. Por su   parte, la Ponente del Informe minoritario previno a la Plenaria sobre el   problema de concentración de funciones del Consejo, tal como estaba hasta   entonces:    

“[…] de lo que se trata es que ese Consejo no tenga   demasiadas funciones diferentes, o sea, que no tenga al mismo tiempo funciones   administrativas, funciones jurisdiccionales, funciones legislativas, funciones   reglamentarias, porque me parece que esto lo puede hacer demasiado incontrolable   para que pueda llevar a cabo cada una de estas funciones. […] Consideramos que   para la eficiencia de la rama judicial, tan ansiada por todos para su correcto   manejo administrativo y la eficacia en la administración de sus recursos es   indispensable la separación de estas funciones”.[156]    

22.   Durante el primer debate de la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente se   observa entonces una orientación general hacia la imperiosa separación de   funciones. Intervienen en este sentido no solo la Constituyente María Teresa   Garcés, sino también los Delegatarios Francisco Lloreda, Fernando Carrillo,   Arturo Mejía, Carlos Holmes Trujillo, Hernando Yepes Arcila, Hernando Herrera   Vergara, José María Velasco Guerrero, y el Gobierno Nacional.[157]  No obstante, había discrepancias en torno a si la separación de funciones debía   hacerse entre salas del Consejo Superior, o si debían distribuirse entre el   Consejo Superior y otro organismo diferente, para definir lo cual se nombró una   Comisión Accidental que presentó su informe en la Sesión Plenaria del 19 de   junio de 1991, con la propuesta de dividir en salas el Consejo Superior, con el   fin de separar las funciones que la Constituyente pretendía asignarle al nuevo   organismo. La configuración del Consejo Superior, con separación de funciones,   fue entonces aprobada por 58 de los 70 Constituyentes.[158]  Tras sujetarse a la adecuación de la Comisión Codificadora, el artículo aprobado   en primer debate decía: “El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en   salas, para separar las funciones que le asignen la Constitución y la ley”.[159]  De ese modo se presentó entonces en la ponencia para segundo debate en Plenaria.[160]  En el segundo debate en Plenaria se preservó, con ligeros cambios formales en lo   atinente a la separación de funciones, lo aprobado en primer debate.[161]  La Constitución de 1991 incorporó entonces en el diseño del organismo de   gobierno judicial el principio estructural de separación de funciones públicas.    

23.   Este principio de separación de poderes y funciones fue sustituido en el diseño   del nuevo modelo de gobierno judicial, por su realidad opuesta la concentración   excesiva de funciones en miembros del Consejo de Gobierno Judicial. El Acto   Legislativo acumula una enorme cantidad de funciones en los Presidentes de las   Altas Cortes y en el Gerente de la Rama Judicial. Para empezar con los primeros,   cada uno tiene las funciones jurisdiccionales propias del órgano al cual   pertenece. Como integrantes de las Cortes, además, participan en la elección de   otros funcionarios: los Presidentes del Consejo de Estado y la Corte Suprema, en   la elección de sus pares de las listas y en la postulación de un candidato en la   terna para el Procurador General de la Nación; el Presidente de la Corte   Suprema, en la postulación de la terna para auditor general de la Nación, y el   del Consejo de Estado en la elección dentro de los candidatos de esa terna; el   Acto Legislativo 01 de 2003 les entregó a ellos y al Presidente de la Corte   Constitucional además la función de escoger, por concurso de méritos, al   Registrador Nacional del Estado Civil. Pero a esas funciones, jurisdiccional y   electoral, el Acto Legislativo les suma otras significativas que, por su   cantidad y trascendencia, suponen una concentración excesiva de funciones,   extraña y radicalmente incompatible con el orden constitucional originario. Como   miembros del Consejo de Gobierno Judicial, los Presidentes de las Cortes tienen   las siguientes funciones:    

–   En la primera etapa de transición, ejercen una función legislativa estatutaria.   El artículo 18 transitorio del Acto Legislativo bajo control dice que mientras   no se expida ley estatutaria que regule las elecciones de representantes de   empleados judiciales, jueces y magistrados de tribunal, quien debe expedir esa   regulación es la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, actualmente   integrada por los Presidentes de las Cortes, quienes ocupan cuatro de las seis   plazas de ese organismo. El Acto Legislativo no prevé ningún tipo de restricción   a los contenidos de esa regulación, ni contempla tampoco un control   constitucional previo u oportuno como es lo adecuado para proyectos de esta   naturaleza, pese a su contenido de ley estatutaria. En la sentencia C-1040 de   2005 la Corte Constitucional declaró inexequible una reforma parcialmente   similar a esta, que le daba facultades de regulación electoral al Consejo de   Estado, por sustituir el principio de supremacía constitucional. En el presente   caso estamos ante la adjudicación de un poder legislativo a un órgano no   constitucional, integrado por autoridades jurisdiccionales, y es este entonces   un motivo inicial y poderoso para despertar una sospecha de   inconstitucionalidad.    

–   También en esta primera etapa de transición, a los Presidentes de las Cortes se   les confiere el poder de organizar las elecciones de representantes de jueces y   magistrados de tribunales, y de empleados judiciales, por parte de una masa   electoral voluminosa, con lo cual asumen también un poder de organización   electoral. Igualmente, una vez surtida esa elección, en esta fase los   Presidentes de las Cortes son mayoría para la elección de los tres miembros   permanentes de dedicación exclusiva del Consejo de Gobierno Judicial. En efecto,   el Acto Legislativo prevé que los primeros tres miembros de dedicación exclusiva   los eligen entre los tres Presidentes de las Altas Cortes y los dos   representantes elegidos, uno de los empleados y otro de los jueces y magistrados   de tribunal, con lo cual los primeros tienen un significativo poder en la   conformación del Consejo.    

–   Ya conformado integralmente el Consejo de Gobierno, entre las facultades   ordinarias que los Presidentes de las Cortes tendrán dentro de este, están las   de elaborar las listas de candidatos al Consejo de Estado y a la Corte Suprema   de Justicia. Con esto, el Consejero o Magistrado de la Corte Suprema que resulte   siendo Presidente de la Corporación, tiene facultad de definir quién se incluye   en las listas, y además no se le priva expresamente de la competencia para votar   –como magistrado de la Corte Suprema o Consejero de Estado- por quienes integran   las listas. A su turno, cada Presidente de la Corte interfiere en la integración   de otras Cortes, más allá de cuanto podían hacerlo los Presidentes de la Corte   Suprema y el Consejo de Estado en el diseño constitucional originario.    

–   Los Presidentes de las Cortes, como miembros del Consejo de Gobierno Judicial,   eligen con sus votos a los miembros de la Comisión de Aforados, e interfieren   entonces en la integración no solo del Consejo de Gobierno, ni solo de otros   organismos de la Rama Judicial, sino también en la integración de un órgano que   tiene a su cargo la instrucción y la acusación disciplinaria y penal de los   aforados judiciales, entre los cuales ellos mismos se encuentran. A lo cual debe   sumarse que el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, si pertenece a la   Sala de Casación Penal de esa Corporación, tendría además la competencia para   decidir sobre las acusaciones penales que esa Comisión presente.    

–    También les corresponde, como miembros del Consejo de Gobierno, crear las   listas de las cuales van a ser elegidos los miembros de la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial. Cabe resaltar entonces que los Presidentes de las Altas   Cortes acaban determinando la elección del juez disciplinario de los magistrados   de tribunal, jueces y empleados judiciales, con lo cual se les reconoce el poder   de incidir en su independencia interpretativa.    

–   Finalmente, como miembros del Consejo de Gobierno Judicial, tienen un voto en   todas las funciones administrativas, de gobierno, electorales y reglamentarias   que tiene este novedoso organismo.    

24.   A esta concentración de funciones deben agregarse las competencias que ahora se   acumulan en cabeza del Gerente de la Rama Judicial. Mientras en la Constitución   de 1991 el principio de separación de funciones y distribución del poder implicó   conferirle a toda una Sala –integrada por siete magistrados- la Gerencia de la   Rama Judicial, este Acto Legislativo le confía esa función a un único individuo,   el Gerente de la Rama Judicial, quien tiene a su cargo las funciones no solo de   ejecución de las disposiciones del Consejo de Gobierno, sino también la de “administrar   la Rama Judicial”, elaborar y ejecutar el presupuesto conforme lo apruebe el   Congreso, administrar la carrera judicial, organizar la Comisión de Carrera   Judicial, representar a la Rama, y las demás que le asigne la ley. Si bien el   Acto Legislativo establece que la Gerencia de la Rama es un órgano “subordinado”   al Consejo de Gobierno, lo cierto es que en realidad el Gerente tiene   participación con un voto en ese Consejo, y es quien administra directamente los   recursos de la Rama, de los cuales participan todos los restantes miembros del   Consejo de Gobierno, razón por la cual más que de una subordinación ha debido   hablarse de coordinación compleja, pues hay una relación de influencia jurídica   y material de doble vía, ya que si bien jurídicamente el Consejo es superior a   la Gerencia, esta interviene en el Consejo, y materialmente tendría incidencia   en sus determinaciones.    

25.   El principio de separación de poderes y funciones no se sustituye por la   acumulación de funciones diversas, sino por su concentración excesiva y extraña   a la identidad de la Constitución. Y en el diseño del Consejo de Gobierno   Judicial es patente la concentración excesiva de funciones en manos de los   Presidentes de las Cortes y del Gerente de la Rama Judicial. A los primeros no   solo les deja intacto su poder jurisdiccional (y hasta se los incrementa, como   ocurre con el Presidente de la Corte Constitucional) y casi todos sus poderes   electorales (salvo el de participar en la elección del Contralor), sino que   además les confiere un grupo adicional, incomparable, sin precedentes y   significativo de poderes legislativos, de organización electoral, electorales,   reglamentarios, de gobierno, administrativos y de organización de concursos. En   la Constitución de 1991 las autoridades públicas no tienen al mismo tiempo todas   estas facultades, y eso muestra que su aglutinación por el poder de reforma no   solo es excesiva sino que además introduce un elemento extraño, opuesto e   incompatible con el orden constitucional originario. A lo cual debe añadirse   que, con la reforma controlada, al Gerente de la Rama Judicial se le entregan   funciones antes distribuidas en un cuerpo colegiado; funciones además muy   diversas, de gobierno, administración, electorales, reglamentarias, de   planeación y de ejecución, sin claras garantías de frenos o contrapesos en los   miembros restantes del Consejo de Gobierno Judicial. Como antes se precisó, el   principio de separación de funciones busca evitar la concentración excesiva de   poderes y competencias, como garantía frente al abuso de poder, de respeto por   los derechos y las libertades y de eficacia de la función pública. Ha de   entenderse que la sustitución de ese principio por su opuesto apareja esos   riesgos en forma cierta y demostrable, lo cual suma argumentos de fondo a la   inexequibilidad de la parte pertinente de la reforma constitucional.     

26.  Neutralidad política de los órganos constitucionales no representativos   –segundo rasgo de la identidad constitucional sustituido parcialmente-.   La Constitución tiene un segundo elemento definitorio de su identidad, que fue   parcialmente sustituido por el Acto legislativo 02 de 2015. En la Carta de 1991   el Congreso de la República (CP arts. 114, 132 y ss.), la Presidencia de la   República (CP art 115, 188 y ss.), los concejos municipales y distritales (CP   arts. 313, 323), las asambleas departamentales (CP art 300), las juntas   administradoras locales (CP arts. 318 y 324), los alcaldes y gobernadores (CP   arts. 314, 323, 303 y s) son órganos representativos, conformados en sus cargos   principales por elección popular y pueden o bien participar en política bajo las   condiciones constitucionales (CP art 127), o bien actuar políticamente. Por el   contrario, los demás órganos constitucionales, encarnados en la Rama Judicial   (CP arts. 116, 128 y ss.), la Organización Electoral (CP arts. 258 y ss.), el   Banco de la República (CP arts. 371 y ss.), la Comisión Nacional del Servicio   (CP art 130), las Corporaciones Autónomas Regionales (CP art 331), las   Superintendencias (CP arts. 115, 211 y 370), la Procuraduría General de la   Nación (CP arts. 275 y ss.), la Defensoría del Pueblo (CP arts. 281 y ss.), la   Contraloría General de la República (CP arts. 267 y ss.), el Auditor General de   la Nación (CP art 274) y la Fuerza Pública (CP arts. 216 y ss.) no solo no son   concebidos como organismos representativos, elegidos por voto popular, sino que   o bien tienen prohibido tajantemente tomar parte en actividades y controversias   políticas (CP art 127), o bien su funcionamiento es extraño a la lógica política   de los órganos representativos, por lo cual no pueden obrar en función de   mandatos electorales, alianzas coyunturales, conformación de partidos y   movimientos, defensa de intereses sectoriales o gremiales, y cabildeo.    

27.   Este principio tiene además claros antecedentes históricos, debidamente   considerados por la Asamblea Nacional Constituyente. El Acto Legislativo 1 de   1945 estipuló que los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y sus empleados,   así como los del Ministerio Público, no podían ser miembros de partidos, ni   intervenir en debates electorales, con excepción del ejercicio del sufragio.   Como una medida para frenar La Violencia, en el Pacto de Sitges los líderes del   bipartidismo identificaron que esta misma limitación debía extenderse con   carácter general a la función pública, con el fin de evitar que el vencedor de   una contienda política pudiera arrasar con “los despojos del vencido” y   que cada transición del poder estuviera marcada por la violencia o el   revanchismo, y no por la calidad del servicio público. Advirtieron entonces   sobre la necesidad de crear sistemas –como el de carrera- que hicieran de los   funcionarios “ciudadanos neutrales en la lucha política”, y esto fue   precisamente lo que se instauró con el Plebiscito de 1957, que prohibió a los   empleados y funcionarios públicos de carrera tomar parte en actividades de los   partidos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer el sufragio   (Dcto Legislativo 247 de 1957 art 6º).[162]  En la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, si bien se flexibilizó, estuvo   presente la preocupación por no desmontar totalmente esta prohibición.[163]  De hecho, fue claro por ejemplo que la experiencia nacional que condujo a su   establecimiento tuvo una consideración expresa en los debates.[164]  Ahora bien, el riesgo de politización de la función pública no se ligaba solo a   la posibilidad de que los servidores públicos pudieran intervenir en las   contiendas partidistas, sino también a que cargos judiciales o de control fueran   fruto de elección popular.[165]    

28.   Este principio de neutralidad política fue sustituido parcialmente en el nuevo   diseño constitucional del gobierno judicial, por su expresión opuesta encarnada   en la parcialidad política. El Acto Legislativo 02 de 2015 instauró tres   instituciones que reconstituirían a la Rama Judicial como un escenario de   contiendas electorales, representación popular, conformación de partidos,   alianzas y movimientos, defensa de intereses sectoriales o gremiales, y   cabildeo. En primer lugar, le confirió a la Comisión Interinstitucional de la   Rama Judicial una función legislativa de carácter transitorio, consistente en la   regulación de las elecciones de representantes de jueces y magistrados de   tribunal, y de empleados judiciales. El universo de votantes está integrado   actualmente por 26046 empleados, 4691 jueces y 771 magistrados de tribunal, para   un total de 31508 personas. Según el censo de 2014, esto es más que el censo   electoral total de varias capitales de departamento en el país, como por ejemplo   Florencia –Caquetá (10769),  Mitú – Vaupés (14685), Inírida – Guainía   (16808), Puerto Carreño – Vichada (15347), Popayán – Cauca (21043),   Villavicencio –Meta (30629), Leticia – Amazonas (31137), por mencionar algunos   ejemplos. Dada su magnitud, la regulación de unas elecciones así está sujeta a   cabildeo, que en el contexto parlamentario está expresamente autorizado por la   Constitución (CP art 144), pero resulta extraño e inconsistente con la   neutralidad política de la Rama Judicial. En segundo lugar, la reforma   controlada instituye elecciones periódicas de representantes de jueces y   magistrados de tribunales, y de empleados judiciales, lo cual no solo posibilita   que las reivindicaciones electorales sean capturadas por los partidos políticos,   sino que de hecho propicia la formación de partidos y movimientos internos,   plataformas electorales, vínculos entre mandantes y mandatarios, alianzas,   coaliciones, disputas que politizan la Rama Judicial. En tercer lugar, el Acto   Legislativo incrementa las facultades electorales de los miembros de la Rama   Judicial, funciones que potencializan los riesgos de parcialidad política de la   función electoral.      

IV. Conclusión    

29.   La Corte Constitucional tiene a su cargo la función de guardar la “integridad”   de la Constitución (CP art 241), y esta tarea supone controlar que el poder de   reforma no reemplace los rasgos que la identifican, total o parcialmente, por   otros que sean opuestos e incompatibles pues un acto de esa naturaleza la   desintegra al hacerla radicalmente incoherente e irreconocible. Este no es un   juicio de aptitud de las reformas constitucionales para alcanzar los fines que   persiguen, pues ese es un examen de violación material propio del control de las   leyes. Ahora bien, para verificarlo adecuadamente no es necesario que un rasgo   de la identidad de la Constitución sea totalmente borrado de sus disposiciones,   pues basta con que desaparezca de uno de sus sectores fundamentales –como el   autogobierno- y sea sustituido por otro de signo contrario, para sostener que un   órgano constituido con poder de reforma ha desbordado sus competencias. En una   democracia participativa, en la cual la soberanía reside en el pueblo, no es   legítimo que sin intervención popular directa se instauren reformas orientadas a   instalar en un parte vital del cuerpo constitucional elementos que resulten   totalmente extraños, contradictorios y discordantes con la identidad originaria   del proyecto constitucional. En mi concepto, en este caso eso fue lo que ocurrió   con el Acto legislativo 02 de 2015, en cuanto se refiere a la reforma del   gobierno judicial, por haber remplazado por sus opuestos los principios de   separación de poderes y funciones y neutralidad política presentes en el diseño   originario del gobierno judicial. Por eso apoyé la declaratoria de   inexequibilidad pertinente. Dejo consignadas, sin embargo, las razones que me   condujeron a salvar parcialmente el voto.          

Fecha ut supra    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

[1]   Es así como el Decreto 052 de 1987 establece lo siguiente: //  “Artículo 8º. La Carrera Judicial será administrada por el Consejo Superior   de la Administración de Justicia, los Consejos Seccionales de la Carrera, las   Corporaciones Judiciales y los Jueces, con el apoyo técnico y operativo de la   Dirección Nacional y de las Oficinas Seccionales de la Judicatura. // “Artículo   9º. El Consejo Superior de la Administración de Justicia quedará integrado así:   // El Ministro de Justicia o su delegado, quien lo presidirá (aparte   declarado inexequible) // Un delegado de la Corte Suprema de Justicia. // Un   delegado del Consejo de Estado; // Un delegado del Tribunal Disciplinario. //   El Procurador General de la Nación o su delegado (aparte declarado   inexequible) // Un representante de los funcionarios de la Rama Jurisdiccional.   // Un representante de los empleados judiciales. // En decisiones sobre la   carrera, el Ministerio de Justicia sólo tendrá voto en caso de empate. El   Director de la Carrera actuará como secretario. “.     

[2]   Como pretensión única.    

[3]   Como pretensión principal.    

[4]   Como pretensión principal    

[5]   Como pretensión principal.    

[6]   Como pretensión principal    

[7]   Argumento del ciudadano Gerardo Antonio Duque Gómez.    

[8]   Tesis del Ministerio de Justicia y del Derecho y del   Ministerio del Interior.    

[9]   Planteamiento de la Presidencia de la República y de la   Fiscalía General de la Nación.    

[10]   Argumento del Ministerio del Interior.    

[11]   Tesis del Ministerio de Justicia y del Derecho.    

[12]    Planteamiento del Ministerio del Interior, del Ministerio de Justicia y del   Derecho y de la Fiscalía General de la Nación.    

[13]   Tesis de la Presidencia de la República.    

[14]   Planteamiento de la Presidencia de la República.    

[15]  Tesis   del Ministerio del Interior, del Ministerio de Justicia y del Derecho y de la   Fiscalía General de la Nación.    

[17]   Como pretensión subsidiaria.    

[18]   Como pretensión subsidiaria.    

[19]   Como pretensión única. La Universidad de la Sabana actúa a   través de Vicente F. Benítez.    

[20]   Como pretensión subsidiaria.    

[21]  Como   pretensión única. La Corporación Excelencia en la Justicia actúa a través de   Gloria María Borrero Restrepo.    

[22]   Como pretensión subsidiaria.    

[23]   Argumento de la Universidad de la Sabana.    

[24]   Argumento de la Universidad de la Sabana.    

[25]   Planteamiento de la Corporación Excelencia en la Justicia.    

[26]   Planteamiento del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.    

[27]   Tesis de la Fiscalía General de la Nación.    

[28]    Planteamiento de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y de la Corporación   Excelencia en la Justicia.    

[29]   Tesis de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.    

[30]    Argumento de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, del Ministerio del   Interior y del Ministerio de Justicia y del Derecho.    

[31]   Tesis del Ministerio del Interior.    

[32]   Argumento del Ministerio del Interior y del Ministerio de   Justicia y del Derecho.    

[33]   Intervención suscrita por José Agustín Suárez Alba.    

[34]   Intervención suscrita por Jesús Antonio Sánchez Sossa.    

[35]   Intervención suscrita por José Luis Barceló Camacho.    

[36]   Intervención suscrita por Flor Eucaris Díaz Buitrago y por   María Eugenia López Bedoya.    

[37]    Planteamiento de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,   de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de   Cundinamarca, de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, de   la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas y de   Gabriel Pantoja Narváez. // Según el Consejo Seccional de la Judicatura de   Caldas, el carácter esencial de los principios de autonomía e independencia   judicial se derivaría del siguiente entramado normativo: (i) del Preámbulo y del   artículo 2 de la Constitución, que impone como objetivo un orden justo, orden   que solo es posible si existe una Rama Judicial independencia y autónoma, (ii)   de los Principios Básicos Relativos a la Judicatura, que es un instrumento   vinculante en virtud de los artículos 93 y 94 de la Carta Política; (iii) del   artículo 116 de la Constitución que asigna al Consejo Superior de la Judicatura    funciones jurisdiccionales; (iv) del artículo 127 del mismo cuerpo normativo,   que prohíbe a los servidores de la Rama Judicial participar en actividades y   movimientos políticos, y hacer parte de controversias políticas; (v) del   artículo 228 de la Carta Política, que exige que las decisiones de los jueces   sean independientes, y que consagra la autonomía e independencia de la Rama   Judicial; (vi) del artículo 229 superior, consagra el derecho de acceso a la   administración de justicia, que solo es posible en condiciones de autonomía e   independencia; (vii) de los artículos 246 a 256, que fijaban un diseño   institucional orientado a garantizar la autonomía y la independencia.    

[38]    Planteamiento de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,   Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, del   Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas y de Gabriel Pantoja Narváez.    

[39]    Planteamiento de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,   de Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca,   Gabriel Pantoja Narváez.    

[40]   Argumento de Gabriel Pantoja Narváez.    

[41]   Planteamiento de la Sala Administrativa del Consejo Seccional   de la Judicatura de Caldas.    

[42]   Argumento de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de   Justicia.    

[43]   M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[44]   M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[45]   M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[46]  En este   sentido, se reiteran los planteamientos del Concepto 5956 del 14 de septiembre   de 2015, rendido dentro del proceso con expediente D-10890.    

[47]   Expediente a cargo del magistrado Alejandro Linares Cantillo.    

[48]  El   anexo Nro. 2 a esta sentencia contiene una síntesis esquemática de la   presentación individual de los invitados.    

[49]   M.P. Mauricio González Cuervo.    

[50]  Sobre   la competencia de la Corte para valorar el ejercicio del poder de reforma por   parte del Congreso, cfr. las sentencias C-084 de 2016 (M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva), C-577 de 2014 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez), C-141 de   2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-588 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo), C-1040 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo   Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro   Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández), C-970 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar   Gil), C-888 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-551 de 2003 (M.P.   Eduardo Montealegre Lynett), C-1200 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y   Rodrigo Escobar Gil).    

[51]  Sobre   el “modelo plebiscitario” y sobre el “modelo sustancial” de democracia, cfr.  Cfr. Ferrajoli, Luigi, La democracia constitucional, en “Desde otra   mirada. Textos de Teoría Crítica del Derecho”, Christian Courtis (compilador),   Buenos Aires, Ed. Eudeba – Universidad de Buenos Aires, 2001, pp. 255-271.    

[52]  Sobre   los criterios para valorar la aptitud de las demandas de inconstitucionalidad   contra actos reformatorios de la Constitución, cfr. la sentencia C-084 de   2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Aunque en este fallo se sostiene que las   cargas argumentativas se incrementan cuando las demandas controvierten actos   reformatorios de la Carta Política, en realidad lo que exige la Corte es que las   acusaciones se ajusten a las especificidades y particularidades del escrutinio   judicial que se efectúa en este escenario, debiéndose identificar el componente   esencial del ordenamiento superior que sirve para valorar el ejercicio del poder   de reforma, las razones por las que tiene el carácter de elemento definitorio de   la Constitución, el contenido normativo objeto de análisis, y las razones por   las que este contenido habría anulado el principio transversal.    

[53]  Sobre   la noción, el fundamento y finalidad, y las facetas de la independencia   judicial, cfr. Germán Burgos Silva, “Qué se entiende hoy por   independencia judicial? Algunos elementos conceptuales”, en Germán Burgos Silva,   Independencia judicial en América Latina. De quién? Para qué? Cómo?,   Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos, Bogotá, 2003, pp.   8-42. Documento disponible en:   http://ilsa.org.co:81/biblioteca/dwnlds/taq/taq02/Taq02-01.pdf. Último acceso: 11 de mayo de 2016.    

[54]  Sobre   la naturaleza y la estructura del denominado “juicio de sustitución” cfr.   las sentencias C-083 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-577 de 2014   (M.P. Marta Victoria Sáchica Méndez), C-288 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva), C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-588 de 2009 (M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-1040 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio   Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández), C-970 de 2004   (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-888 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández),   C-551 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) C-1200 de 2003 (M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil).    

[55]   Sobre la naturaleza y estructura del razonamiento abductivo o   hipotético cfr. Ricardo García Damborenea, Uso de razón. El arte de   razonar, persuadir, refutar. Documento disponible en www.usoderazon.com.   Último acceso: 6 de mayo de 2016.    

[56]    Sentencia C-1040 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Marco   Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara   Inés Vargas Hernández.    

[57]   Sentencia C-084 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[58]   Sentencia C-577 de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.    

[59]  Sentencia C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[60]    Sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-1040 de 2005   (M.P. Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,   Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas   Hernández).    

[61]  Sentencia C-588 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[62]  Sentencia C-970 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[63]  En este   sentido, cuando se presentaron las propuestas sobre el capítulo correspondiente   a la estructura del Estado en la Asamblea Nacional Constituyente, uno de los   ponentes advirtió que “hoy es claro que ya no existe esa separación estricta   en compartimentos (…) entre los órganos o las ramas del poder que concebía   Montesquieu y que concebía la doctrina clásica tradicional del Estado y que los   órganos, o las ramas, o los poderes, o como queramos llamarlos, ejercen   funciones específicas pero pueden ejercer otras funciones que son propias o   características de otras ramas; por ejemplo, el Congreso ejerce funciones   administrativas, lo que delimita y lo que define el órgano desde el punto de   vista funcional es su función principal del Congreso, a pesar de tener control   político, será hacer las leyes, sigue siendo su función principal, como la   función principal de los jueces será la de juzgar, como la función principal del   Gobierno será la de hacer cumplir las leyes y administrar los servicios públicos   del Estado y todos los aspectos que tienen que ver con la administración”.   Informe de Sesiones de la Comisión Tercera, correspondiente al 15 de mayo de   1991. Presidencia de la República. Centro de Información y Sistemas para la   Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, p. 27.    

[64]   Gaceta Constitucional Nro. 59, p. 4.    

[65]   M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[66]   M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[68]   M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[69]   M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[70]   Sobre la   independencia y la imparcialidad en el ejercicio de la función jurisdiccional,   cfr. Luigi Ferrajoli, Derecho y razón, Madrid, Ed. Trotta, 1989, p. 580.    

[71]  En los   informes anuales de los relatores se han abordado temáticas específicas que   tienen una relación directa con la independencia judicial. La relatora Gabriela   Knaul ha desarrollado temas como la rendición de cuentas judicial (2014), la   asistencia jurídica gratuita (2013), la autonomía de la Fiscalía y los fiscales   (2012), la formación en derechos humanos (2012), género y administración de   justicia (2011) y la formación de jueces, fiscales, defensores y abogados   (2010). El relator Leandro Despouy ha especificado los parámetros para evaluar   la independencia y la autonomía judicial en los países, tal como se encuentra en   los informes de los años 2009 y 2005, y ha desarrollado temáticas específicas   vinculadas a la autonomía judicial como la independencia en contextos especiales   como los estados de excepción (2008), el acceso a la justicia (2008) y el   terrorismo (2006).    

[72]    Resoluciones 40/32 del 29 de noviembre de 1985 y 40/146 del 13 de diciembre de   1985, de la Asamblea General de Naciones Unidas.    

[73]  Una   sistematización integral de los instrumentos relativos a la independencia   judicial se encuentra en Leandro Despouy, Independencia de la justicia.   Estándares internacionales, Agencia Española de Cooperación Internacional   para el Desarrollo – Asamblea Permanente por los Derechos Humanos, Buenos Aires,   2009. Documento disponible en:   http://leandrodespouy.com/wp-content/uploads/2014/12/independencia.de_.la_.justicia.pdf. Último acceso: 11 de mayo de 2015.    

[74]   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[75]  Al respecto cfr. Margaret Popkin, “Iniciativas para   mejorar la independencia judicial en América Latina: una perspectiva   comparativa”, en Germán Burgos Silva (ed.), Independencia judicial en América   Latina: de quién? Para qué? Cómo?, Instituto Latinoamericano de Servicios   Legales Alternativos, Bogotá, pp. 169-216. Documento disponible en:   http://ilsa.org.co:81/biblioteca/dwnlds/taq/taq02/Taq02-03-05.pdf. Último acceso: 11 de mayo de 2016.    

[76]  Sobre   las garantías institucionales de independencia de los operadores de justicia   cfr.  Comisión Interamericana de Derechos Humanos,    

[77]   Al respecto cfr. Owen Fiss, “El grado correcto de   independencia”, en Revisa Derecho y Humanidades Nro. 5., Facultad de Derecho de   la Universidad de Chile, Santiago de Chile, 1997, pp. 45-63.    

[78]  Gaceta Constitucional No. 54.    

[79]  Sobre   los diagnósticos que identifican las falencias en el gobierno y administración   de la Rama Judicial en Colombia después de la creación del Consejo Superior de   la Judicatura, cfr.: (i) Gobierno y Administración de la Rama   Judicial. Análisis de las propuestas de cambio en el equilibrio de poderes,   KAS Papers Nro. 25, Serie GIREPO, Reforma Política 2015, Konrad Adenauer   Stiftung -USAID – Dejusticia – Misión de Observación Electoral, 2015. Documento   disponible en:   http://www.dejusticia.org/files/r2_actividades_recursos/fi_name_recurso.701.pdf. Último acceso: 15 de mayo de 2016; (ii) Villadiego Burbano, El   modelo de gestión en la rama judicial colombiana: el gobierno y la gerencia   judicial, Corporación Excelencia en la Justicia, Bogotá, 2013; (iii)   Sebastián Lalinde Ordónez, Hacia un diseño que garantice el grado adecuado de   independencia de la rama judicial y la mejor fórmula de selección de magistrados,   Bogotá, 2015. Documento disponible en: http://www.dejusticia.org/files/r2_actividades_recursos/fi_name_recurso.684.pdf. Último acceso: 15 de mayo de 2016.    

[80]  Gobierno   y Administración de la Rama Judicial. Análisis de las propuestas de cambio en el   equilibrio de poderes, KAS Papers Nro. 25, Serie   GIREPO, Reforma Política 2015, Konrad Adenauer Stiftung -USAID – Dejusticia –   Misión de Observación Electoral, 2015. Documento disponible en:   http://www.dejusticia.org/files/r2_actividades_recursos/fi_name_recurso.701.pdf. Último acceso: 15 de mayo de 2016.    

[81]   Gobierno y Administración de la Rama Judicial. Análisis de las propuestas de   cambio en el equilibrio de poderes, KAS Papers Nro.   25, Serie GIREPO, Reforma Política 2015, Konrad Adenauer Stiftung -USAID –   Dejusticia – Misión de Observación Electoral, 2015. Documento disponible en:   http://www.dejusticia.org/files/r2_actividades_recursos/fi_name_recurso.701.pdf. Último acceso: 15 de mayo de 2016.    

[82]   Gobierno y Administración de la Rama Judicial. Análisis de las propuestas de   cambio en el equilibrio de poderes, KAS Papers Nro.   25, Serie GIREPO, Reforma Política 2015, Konrad Adenauer Stiftung -USAID –   Dejusticia – Misión de Observación Electoral, 2015. Documento disponible en:   http://www.dejusticia.org/files/r2_actividades_recursos/fi_name_recurso.701.pdf. Último acceso: 15 de mayo de 2016.    

[83]    Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Garantías para la independencia   de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso   a la justicia y el estado de derecho en las Américas, OEA/Ser.L/V/II doc.   44, 2013, pp. 104-109. Documento disponible en: https://www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/operadores-de-justicia-2013.pdf. Último acceso: 10 de mayo de 2016.    

[84]  Sobre   los estándares de la independencia institucional, referida a las funciones de   gobierno y administración del Poder Judicial, cfr. Asamblea General de la   ONU, Informe de la Relatora Especial sobre la Independencia de los   magistrados y abogados, A/HRC/17(30/Add.3, 18 de abril de 2011.    

[85] “Artículo 15. El   artículo 254 de la Constitución Política quedará así: Artículo 254. El Gobierno   y la administración de la Rama Judicial estarán a cargo del Consejo de Gobierno   Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial. Estos órganos ejercerán las   funciones que les atribuya la ley con el fin de promover el acceso a la   justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la tutela judicial efectiva y la   independencia judicial. // El Consejo de Gobierno Judicial es el órgano,   encargado de definir las políticas de la Rama Judicial de acuerdo con la ley y   postular las listas y ternas de candidatos que la Constitución le ordene.   También corresponde al Consejo de Gobierno Judicial regular los trámites   judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en   los aspectos no previstos por el legislador; expedir el reglamento del sistema   de carrera judicial y de la Comisión de Carrera Judicial, cuya función será la   vigilancia y control de la carrera; aprobar el proyecto de presupuesto de la   Rama Judicial que deberá ser remitido al Gobierno; aprobar el mapa judicial;   definir la estructura orgánica de la Gerencia de la Rama Judicial; supervisar a   esta entidad, y rendir cuentas por su desempeño ante el Congreso de la   República. // El Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por nueve   miembros: los Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de   Justicia y del Consejo de Estado; el gerente de la Rama Judicial, quien deberá   ser profesional con veinte años de experiencia, de los cuales diez deberán ser   en administración de empresas o en entidades públicas, y será nombrado por el   Consejo de Gobierno Judicial para un período de cuatro años; un representante de   los magistrados de los Tribunales y de los jueces, elegido por ellos para un   periodo de cuatro años; un representante de los empleados de la Rama Judicial   elegido por estos para un periodo de cuatro años; tres miembros permanentes de   dedicación exclusiva, nombrados por los demás miembros del Consejo de Gobierno   Judicial, para un período de cuatro años. Ninguno de los miembros del Consejo de   Gobierno Judicial podrá ser reelegido. // Los miembros permanentes de dedicación   exclusiva mencionados en el inciso anterior estarán encargados de la planeación   estratégica de la Rama Judicial y de proponer al Consejo de Gobierno Judicial,   para su aprobación, las políticas públicas de la Rama Judicial. Deberán tener   diez años de experiencia en diseño, evaluación o seguimiento de políticas   públicas, modelos de gestión o administración pública. En su elección se deberá   asegurar la diversidad de perfiles académicos y profesionales. // La ley   estatutaria podrá determinar los temas específicos para los cuales los ministros   del despacho los directores de departamento administrativo, el Fiscal General de   la Nación, así como representantes de académicos y de los abogados litigantes   participarán en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial.”    

[86] “Artículo 254. El   Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en dos salas: 1. La Sala   Administrativa, integrada por seis magistrados elegidos para un período de ocho   años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional   y tres por el Consejo de Estado. // 2. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria,   integrada por siete magistrados elegidos para un período de ocho años, por el   Congreso Nacional de ternas enviadas por el Gobierno. Podrá haber Consejos   Seccionales de la Judicatura integrados como lo señale la ley.”    

[87] “Artículo 16. El   artículo 255 de la Constitución Política quedará así: Artículo 255. La Gerencia   de la Rama Judicial es un órgano subordinado al Consejo de Gobierno Judicial y   estará organizada de acuerdo con el principio de desconcentración territorial.   // La Gerencia de la Rama Judicial es la encargada de ejecutar las decisiones   del Consejo de Gobierno Judicial, proveer apoyo administrativo y logístico a   este órgano, administrar la Rama Judicial, elaborar para aprobación del Consejo   de Gobierno Judicial el proyecto de presupuesto que deberá ser remitido al   Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso,   elaborar planes y programas para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial,   formular modelos de gestión e implementar los modelos procesales en el   territorio nacional, administrar la Carrera Judicial, organizar la Comisión de   Carrera Judicial, realizar los concursos y vigilar el rendimiento de los   funcionarios y los despachos. El Gerente de la Rama Judicial representará   legalmente a la Rama Judicial. Ejercerá las demás funciones que le atribuya la   ley.”    

[88] “Artículo 255. Para   ser miembro del Consejo Superior de la Judicatura se requiere ser colombiano por   nacimiento, ciudadano en ejercicio y mayor de treinta y cinco años; tener título   de abogado y haber ejercido la profesión durante diez años con buen crédito. Los   miembros del Consejo no podrán ser escogidos entre los magistrados de las mismas   corporaciones postulantes.”    

[89] “Artículo 17.   Deróguese el artículo 256 de la Constitución Política.”    

[90] “Artículo 256.   Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales,   según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: 1. Administrar   la carrera judicial. // 2. Elaborar las listas de candidatos para la designación   de funcionarios judiciales y enviarlas a la entidad que deba hacerla. Se   exceptúa la jurisdicción penal militar que se regirá por normas especiales. //   3. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama   judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la   instancia que señale la ley. // 4. Llevar el control de rendimiento de las   corporaciones y despachos judiciales. // 5. Elaborar el proyecto de presupuesto   de la rama judicial que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de   conformidad con la aprobación que haga el Congreso. // 6. Dirimir los conflictos   de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. // 7. Las demás   que señale la ley.”    

[91] “Artículo 18.   Transitorio. El Gobierno Nacional deberá presentar antes de 1° de octubre de   2015 un proyecto de ley estatutaria para regular el funcionamiento de los   órganos de gobierno y administración judicial. // Las siguientes disposiciones   regirán hasta que entre en vigencia dicha ley estatutaria: 1. Los órganos de   gobierno y administración judicial serán conformados así: a). Los miembros del   Consejo de Gobierno Judicial deberán ser designados o electos dentro de dos   meses contados a partir de la entrada en vigencia de este Acto Legislativo. Las   elecciones del representante de los magistrados de tribunal y los jueces y del   representante de los empleados judiciales serán realizadas por voto directo de   sus pares de la Rama Judicial. Las elecciones serán organizadas por la Comisión   Interinstitucional de la Rama Judicial. // b). Los miembros permanentes y de   dedicación exclusiva del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser elegidos   dentro del plazo de dos meses posteriores a la elección o designación de los   demás miembros del primer Consejo de Gobierno Judicial. // Para la primera   conformación del Consejo de Gobierno Judicial, uno de los tres miembros   permanentes y de dedicación exclusiva será elegido para un período de dos años,   y otro será elegido para un período de tres años. // c). Para el primer Consejo   de Gobierno Judicial, los miembros de este, excluyendo el Gerente de la Rama   Judicial, tendrán un plazo de dos meses a partir de su elección, para elegir al   Gerente de la Rama Judicial. // d). La Dirección Ejecutiva de Administración   Judicial en adelante se denominará Gerencia de la Rama Judicial y todas las   dependencias de aquella formarán parte de esta. Todas las dependencias adscritas   a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura pasarán a formar   parte de la Gerencia de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo que disponga la   ley o el Consejo de Gobierno Judicial. // e). La Comisión Interinstitucional de   la Rama Judicial y la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,   continuarán ejerciendo sus funciones hasta que sea integrado el Consejo de   Gobierno Judicial y sea elegido el Gerente de la Rama Judicial. Estos órganos   deberán realizar una rendición de cuentas sobre el ejercicio de sus funciones   contempladas en la ley dentro de los dos meses siguientes a la entrada en   vigencia del presente Acto Legislativo. // f). Las Salas Administrativas de los   Consejos Seccionales de la Judicatura y las Direcciones Ejecutivas Seccionales   de Administración Judicial continuarán ejerciendo sus funciones hasta que se   expida la ley estatutaria. También ejercerán la función prevista en el artículo   85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996. // g). Se garantizarán, sin solución de   continuidad, los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las Salas   Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, mediante la   incorporación, transformación o vinculación en cargos de las corporaciones   judiciales o cualquier otro de igual o superior categoría, según lo defina la   ley estatutaria. También se garantizan los derechos de carrera de los empleados   del Consejo Superior de la Judicatura. // h). Los concursos de méritos que en la   actualidad adelanta la Unidad de Carrera Judicial seguirán su trámite por parte   de la Gerencia de la Rama Judicial sin solución de continuidad. // 2. Mientras   se expide la ley estatutaria, el Consejo de Gobierno Judicial ejercerá las   funciones previstas en el artículo 79, numerales 1, 2, 4, 5, 6 y 7; artículo 85,   numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19, 22, 25, 27 y 29; artículo 88, numerales 2 y 4; y   artículo 97, numerales 1 y 2 de la Ley 270 de 1996. Además reglamentará   provisionalmente los procesos de convocatoria pública que deba adelantar la   Gerencia de la Rama Judicial. // 3. Mientras se expide la ley estatutaria, la   Gerencia de la Rama Judicial ejercerá las funciones previstas en el artículo 79,   numeral 3; artículo 85, numerales 1, 3, 4, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 24   y 28; artículo 88, numeral 1; artículo 99, numerales 1 a 9; y será la autoridad   nominadora para los cargos previstos en el artículo 131, numeral 9 de la Ley 270   de 1996. Las funciones previstas en el artículo 85, numerales 8 y 11, serán   ejercidas bajo la supervisión de la Comisión de Carrera. // 4. La Escuela   Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” ejercerá, además de las funciones ya asignadas a   ella, la prevista en el artículo 85, numeral 23, de la Ley 270 de 1996. // 5.   Las Altas Cortes y los Tribunales continuarán ejerciendo la función de autoridad   nominadora prevista en el artículo 131, numerales 5 y 7 de la Ley 270 de 1996.   En el ejercicio de esta función deberán respetar siempre las listas de   elegibles. // 6. La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de   Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La   autoridad nominadora para las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales   de la Judicatura, mientras subsistan, será el Consejo de Gobierno Judicial. //   7. Las autoridades nominadoras previstas en el artículo 131, numerales 1, 2, 3,   4 y 8 de la Ley de 270 de 1996 continuarán ejerciendo esta función. // Quedan   derogados los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 97 y el numeral 6 del artículo   131 de la Ley 270 de 1996.”    

[92] “Artículo 257. La   Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional   disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. // Estará   conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el   Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial previa   convocatoria pública reglada adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial, y   tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas   por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán   periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos   exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia. // Los Magistrados   de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos. //   Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo   señale la ley. // La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada   de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de   su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se   atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. // Parágrafo. La Comisión Nacional   de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no   serán competentes para conocer de acciones de tutela. // Parágrafo Transitorio   1°. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser   elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo.   Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los   procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo   Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional   Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones   hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la   Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.   Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las   salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes   continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.”    

[93] “Artículo 257. Con   sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes   funciones: 1. Fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar   y redistribuir los despachos judiciales. // 2. Crear, suprimir, fusionar y   trasladar cargos en la administración de justicia. En ejercicio de esta   atribución, el Consejo Superior de la Judicatura no podrá establecer a cargo del   Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo   servicio en la ley de apropiaciones iniciales. // 3. Dictar los reglamentos   necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los   relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos   cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se   adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el   legislador. // 4. Proponer proyectos de ley relativos a la administración de   justicia y a los códigos sustantivos y procedimentales. // 5. Las demás que   señale la ley.”    

[94] Como puede evidenciarse   en el artículo 8° de la misma reforma en estudio que añadió el artículo 178-A.    

[95] En este artículo la   expresión “Consejo de Gobierno Judicial” se sustituyó por “Consejo   Superior de la Judicatura”, y se suprimió la expresión “adelantada por la   Gerencia de la Rama Judicial” como producto de la declaratoria de   inexequibilidad de las remisiones al Consejo de Gobierno Judicial y a la   Gerencia de la Rama Judicial contenidas en los artículos 8, 11 y 19 del Acto   Legislativo 02 de 2015, cuyo sustento se explicará páginas más adelante.    

[96] “Artículo 26.   Concordancias, vigencias y derogatorias. // Sustitúyase la expresión “Consejo   Superior de la Judicatura” por la de “Comisión Nacional de Disciplina Judicial”   en el artículo 116 de la Constitución Política. // Sustitúyase la expresión   “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Consejo de Gobierno Judicial” en   el artículo 156 de la Constitución Política. // Elimínese la expresión “y podrán   ser reelegidos por una sola vez” en el artículo 264 de la Constitución Política.   // Elimínese la expresión “Podrá ser reelegido por una sola vez y” en el   artículo 266 de la Constitución Política. // La Comisión de Investigación y   Acusación de la Cámara de Representantes mencionada en el artículo 178 de la   Constitución Política, no será una de las comisiones permanentes previstas en el   artículo 142 de la misma. // Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la   Judicatura” con “Consejo de Gobierno Judicial” en el artículo 341 de la   Constitución Política. // Sustitúyase el encabezado del Capítulo 7° del Título   VIII con el de “Gobierno y Administración de la Rama Judicial”. // Deróguese el   artículo 261 de la Constitución Política y reenumérese el artículo 262 que   pasará a ser el 261.”    

[97] “Artículo 116. La   Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el   Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los   Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal   Militar (…).”    

[98] “Artículo 156. La   Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de   Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador   General de la Nación, el Contralor General de la República, tienen la facultad   de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones.”    

[99] “Artículo 341. El   gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de   las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo   Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del   Consejo Nacional de Planeación; oída la opinión del Consejo procederá a efectuar   las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración   del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período   presidencial respectivo (…).”    

[100]   “Artículo 8°. Adiciónese a la Constitución Política el artículo 178-A: (…) La   Comisión estará conformada por cinco miembros, elegidos por el Congreso en Pleno   para periodos personales de ocho años, de listas enviadas por el Consejo de   Gobierno Judicial y elaboradas mediante convocatoria pública adelantada por la   Gerencia de la Rama Judicial en los términos que disponga la ley (…).”    

[101] “Artículo 231. Los   Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán   elegidos por la respectiva Corporación, previa audiencia pública, de lista de   diez elegibles enviada por el Consejo de Gobierno Judicial tras una convocatoria   pública reglada de conformidad con la ley y adelantada por la Gerencia de la   Rama Judicial (…).”    

[102] “Artículo 19. El   artículo 257 [A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257.   (…) Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos   por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial   previa convocatoria pública reglada adelantada por la Gerencia de la Rama   Judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas   enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada.   Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos   requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.”    

[103] Si bien el artículo 19   del Acto Legislativo 02 de 2015 modificó el artículo 257 superior, como se   explicó previamente a partir de esta providencia se entenderá que adicionó el   artículo 257A.    

[104]  La Corte Constitucional no ha sido consistente a la hora de definir la   naturaleza de dicho vicio, tal como lo expresé en la aclaración de voto a la   Sentencia C-261 de 2016.    

[105]  Al respecto ver Sentencia C-551 de 2003: “[…] un vicio de competencia se   proyecta tanto sobre el contenido material de la disposición controlada, como   sobre el trámite, pues es un pilar básico de ambos, ya que para que un acto   jurídico expedido por una autoridad pública sea regular y válido es necesario   que la autoridad realice el trámite señalado por el ordenamiento, pero que   además esté facultada para dictar ciertos contenidos normativos. Esto significa   entonces que el procedimiento de formación de un acto jurídico puede estar   viciado porque el órgano que lo establece, no podía hacerlo, esto es, carecía de   la facultad de expedir ese contenido normativo. […] la competencia es   un presupuesto ineludible del procedimiento, a tal punto que el procedimiento   está siempre viciado si el órgano que dicta un acto jurídico carece de   competencia, por más de que su actuación, en lo que al trámite se refiere, haya   sido impecable. En tales circunstancias, no tendría sentido que la Constitución   atribuyera a la Corte el control de los vicios de procedimiento de las reformas   constitucionales, pero la excluyera de verificar si los órganos que adelantaron   esa reforma tenían o no competencia para hacerlo […]”    

[106]  Ver Aclaración de voto a las sentencias C-053 de 2016, C-084 de   2016 y C-261 de 2016.    

[107]  Estas cláusulas existieron en nuestra historia constitucional en la Constitución   de 1830 que establecía en su artículo 164: “El poder que tiene el Congreso   para reformar la Constitución no se extiende a la forma de Gobierno que será   siempre republicana, popular, representativa, alternativa y responsable.” y   en la Constitución de 1886 que establecía en su artículo 218: “La   Constitución, salvo lo que en materia de votación ella dispone en otros   artículos, sólo podrá ser reformada por un Acto Legislativo, discutido   primeramente y aprobado por el Congreso en sus sesiones ordinarias; publicado   por el Gobierno, para su examen definitivo en la siguiente legislatura   ordinaria; por ésta nuevamente debatido, y, últimamente, aprobado por la mayoría   absoluta de los individuos que componen cada Cámara. Si el Gobierno no publicare   oportunamente el proyecto de Acto Legislativo, lo hará el Presidente del   Congreso”.    

[108]  Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta No. 81 del 24   de mayo de 1991, p. 20.    

[109]  “El encabezado mismo del artículo 241 es   asaz claro cuando afirma con vehemencia que la guarda de la integridad y   supremacía de la Constitución debe cumplirse ‘en los estrictos y precisos   términos de este artículo’. Y cuando en el numeral 1º señala, no con menos   claridad, que la Corte Constitucional solo es competente para decidir sobre las   demandas de inconstitucionalidad promovidas por los ciudadanos contra los actos   reformatorios de la Constitución, por motivo de ‘vicios de procedimiento en su   formación’”.   Juan Carlos Esguerra Portocarrero, Nuestro control   de constitucionalidad no tiene controles, pero ciertamente tiene límites en   Justicia Constitucional, Bogotá,  Pontificia Universidad Javeriana,   2006, p. 89    

[110]  Que por lo demás permite inferir que si el Congreso tiene   expresamente vedado reformar el artículo 189 superior, contrario sensu, tiene   permitido reformar el resto de artículos de la Constitución Política.    

[111]  El señalar, como lo ha hecho la jurisprudencia de esta Corte,   que los titulares del poder de reforma tienen un grado de competencia distinta,   desconoce ostensiblemente el artículo 374 que se limita a enunciar quienes   detentan dicha potestad; así, por ejemplo, lo dicho en la sentencia C-574 de   2011 resulta artificioso pues de aceptarse la teoría de la sustitución de la   Constitución, al ser la Asamblea Nacional Constituyente titular del poder de   reforma, también estaría sometida a los límites de los ejes definitorios de la   Constitución    

[112]  Manuel Aragón Reyes, Constitución y Control del Poder.   Universidad Externado de Colombia, 1999. Pág. 70    

[113]La limitación al poder de reforma en el caso   alemán encuentra su fundamento en una decisión del pueblo mismo, que decide   auto-restringirse, y así expresamente lo dispone en su Constitución bajo la   fórmula del artículo 79.3: “No está permitida ninguna modificación de la   presente Ley Fundamental que afecte la organización de la Federación en Länder,   o el principio de la participación de los Länder en la legislación, o los   principios enunciados en los artículos 1 y 20” Artículo 79 de la Ley Fundamental Bonn.    

[114]  Riccardo Guastini, Teoría e ideología de la interpretación constitucional,   Madrid, Editorial Trotta, 2010, p. 36-37    

[116]  Carlos Bernal Pulido. Fundamentación y significado de la doctrina de la   sustitución de la Constitución. Un análisis del control de constitucionalidad de   las reformas a la Constitución en Colombia en Diálogos constitucionales   de Colombia con el mundo. VII Encuentro de la Jurisdicción Constitucional,   Bogotá, Universidad Externado de Colombia,  2013, p. 413.    

[117]  Sobre este aspecto, la doctrina nacional ha considerado que “debe descartarse   la tesis de que nuestra Constitución contiene disposiciones intangibles   implícitas, ya que habría sido la propia Carta la que, al limitar el control de   constitucionalidad a los aspectos procedimentales, implícitamente habría   eliminado la posibilidad de distinciones de fondo entre sus reglas, para esos   efectos, cerrando así la puerta a cualquier posible dicotomía entre unos   preceptos que serían reformables y otros que no”. Juan Carlos Esguerra   Portocarrero, “Nuestro control de constitucionalidad no tiene controles, pero   ciertamente tiene límites” en Justicia Constitucional, Bogotá,    Pontificia Universidad Javeriana, 2006, p. 89    

[118]  Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005. M.P .Manuel   José Cepeda; Rodrigo Escobar Gil; Marco Gerardo Monroy; Humberto Sierra Porto;   Álvaro Tafur; Clara Inés Vargas    

[119]  La sentencia C-551 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) estableció lo   siguiente: “Conforme a lo anterior, la Corte concluye que   aunque la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula   pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga   límites.” (subrayado fuera del texto original).    

[120]  “Desfiguraría   dicho control de sustitución (i) tratar la reforma constitucional como una ley   de rango infraconstitucional que carece de fuerza jurídica para modificar la   Constitución, (ii) elevar principios o reglas a normas intangibles que el   órgano constituido titular del poder de revisión no puede tocar o reformar como   si la prohibición de sustituir la Constitución equivaliera a la petrificación de   una parte de la Constitución, (iii) anteponer al poder de revisión supuestos   contenidos normativos supraconstitucionales intocables, (iv) efectuar una   comparación entre contenidos específicos de la Constitución original y el   contenido de la reforma como si el segundo no pudiera contradecir los primeros   al reformarlos, (v) limitarse a señalar la inclusión de excepciones o   restricciones introducidas por la reforma a la Constitución original sin   analizar si las enmiendas en su conjunto constituyen una modificación de tal   magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constitución original ha   sido remplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas   representan una sustitución total o parcial de la misma”.(subrayado fuera del texto   original). Corte Constitucional, sentencia C-1200 de 2003 (M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil).    

[121]  “En todo caso, asimilar   sustitución a modificación implicaría petrificar toda la Constitución puesto que   una reforma constitucional, por definición, modifica la Constitución, la afecta   y la contradice. El concepto de sustitución alude a un fenómeno jurídico   distinto consistente en que un elemento esencial definitorio de la identidad de   la Constitución es sustituido, o sea, remplazado por otro opuesto o   integralmente diferente”.   (subrayado fuera del texto original). Corte Constitucional, sentencia C-1040 de   2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo   Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés   Vargas Hernández).    

[122]  Ver: salvamento parcial de voto a la sentencia C-1040 de 2005   del Magistrado Humberto Sierra Porto.    

[123]  Ibídem, p.8    

[124]  Aclaración de voto a las sentencias C-053 de 2016, C-084 de 2016 y C-261 de   2016.    

[125]  Corte Constitucional, sentencia C-288 de 2012.    

[126]  Corte Constitucional, sentencia C-579 de 2013.    

[127]  Corte Constitucional, sentencia C-970 de 2004.    

[128] Corte Constitucional, C-288 de 2012.    

[129] Owen Fiss, “The Limits of Judicial Independence”, 25 U. Miami   Inter-American Law Review, 1993-1994, pp. 57 a 76.    

[130] Peter H. Rusell, “Toward a General Theory of Judicial Independence”,   en Peter H. Rusell and David O’Brien, Judicial Independence in the Age of   Democracy, Virginia: University Press of Virginia, 2001, p. 20.    

[131]  Corte Constitucional, C-288 de 2012.    

[132]  “ARTICULO 214. A la Corte Suprema de   Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En   consecuencia, además de las facultades que le confieren ésta y las leyes, tendrá   las siguientes:    

     “1ª   Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan   sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, tanto por su contenido   material como por vicios de procedimiento en su formación;    

     “2ª   Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes y los decretos   dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los   artículos 76, ordinales 11 y 12, y 80 de la Constitución Nacional, cuando fueren   acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano.    

        “En las acciones de inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador   General de la Nación. En los casos de los artículos 121 y 122, cualquier   ciudadano puede intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad de los   decretos a que ellos se refieren.”    

[133]  Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Sentencia de mayo 5 de   1978. Gaceta Judicial No.2397 (M.P. José María Velasco Guerrero)    

[134]  La tesis de la falta de competencia de la Corte Suprema de Justicia para el   control de las reformas constitucionales fue establecido en distintos   pronunciamientos. Ver, entre muchos otros, los siguientes: Auto   de octubre 28 de 1955, M.P. Luis Enrique Cuervo; Auto del 30 de enero de 1956,   M.P. Ignacio Gómez Posse, Sentencia del 28 de noviembre de 1957, M.P. Guillermo   Hernández y Sentencia del 16 de abril de 1971 M.P. Guillermo González Charry.    

[135]  El 28 de noviembre de 1957 señaló la Sala Plena de la Corte   Suprema de Justicia: “Así pues, de la competencia de la Corte se sustraen los   proyectos de enmienda de la Constitución […] No es lógico ni jurídico sostener   que la competencia de la Corte, como encargada de velar por la integridad de la   sustitución, se extienda a todos los casos en que tal integridad está amenazada.   Si tal aconteciere, la Corte usurparía jurisdicción. Esta competencia es de   derecho y de orden público y para el caso, como ya se anotó, no enunciativa sino   limitativa, de modo que este control jurisdiccional no puede aplicarse por   analogía, sino exclusivamente a los casos previstos en la Carta. Lo contrario es   desconocer la voluntad del constituyente y aplicar el control a situaciones que   la norma no regula.”; precedente por demás ratificado en la Sentencia del 16   de abril del 71, que señaló: “[…] se viene en conclusión que por la última   reforma citada no se otorgó a la Corte competencia para extender su poder de   control sobre los actos reformatorios de la Carta por razón de vicios en el   procedimiento de su expedición. Y no es que carezca de importancia dicho control   o que deba concluirse que el Congreso pueda abandonar los procedimientos   establecidos para reformar la Carta. Es que en un régimen normal se supone y hay   que admitirlo como presupuesto racional que cuando el Congreso se convierte en   cuerpo constituyente y asume por tanto la plenitud de la soberanía para reformar   la constitución, lo hace con arreglo a sus propios mandatos para consignar en   una serie de fórmulas jurídicas y políticas rectoras de la vida nacional, el   resultado de acuerdos entre partidos y grupos con el objeto de perfeccionar,   adicionar o mejorar los cánones democráticos que deben regir el gobierno del   país. Quizás puede afirmarse que en este aspecto la Constitución colombiana   ampara sus reformas hechas por el Congreso con una presunción de arreglo a si   misma desde el punto de vista formal o procedimental.”    

[136]  Mario Cajas, El Control Judicial a la Reforma Constitucional,   Universidad ICESI, 2008. Pág. 59 a 96.    

[137]  Ibíd.    

[138]  Ello además guarda identidad con lo señalado por el profesor   Mario Cajas, quien afirma: “Las dos únicas declaratorias de   inconstitucionalidad contra reformas constitucionales que produce la Corte   Suprema de Justicia, entre 1955 y 1990, se producen en 1978 y 1981. En ambos   casos se trata de reformas que apuntan a modificar la administración de justicia   y que pueden considerarse ‘peligrosas’ para los intereses institucionales de la   Corte, y en particular porque disminuyen su poder dentro de la rama judicial”.   Op. cit 94.    

[139]  MP. Jorge Iván Palacio Palacio. AV. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub.    

[140] Llewellyn, Karl. The Bramble Bush. Oxford University Press.   1996, p. 46. Twining, William y David Miers. How to do things with rules.   Londres. Butterworths. 1999, p. 340; entre otros.    

[141]  Sentencia C-970 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil. SV Jaime   Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés   Vargas Hernández). En ese caso se cuestionaba la norma de una reforma   constitucional que le confería una facultad supletoria al Presidente de la   República para expedir decretos con fuerza de ley, incluso estatutaria, en   materias que eran propias del legislador. La acusación se basaba en una supuesta   sustitución del principio de separación de poderes y funciones, y la Corte   señaló que aun cuando ese sí era efectivamente un elemento definitorio de la   identidad de la Constitución de 1991, no fue sustituido.    

[142]  Informe de Sesiones de la Comisión Tercera, correspondiente al 15 de mayo de 1991. Presidencia de la República.   Centro de Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional   Constituyente, p. 27. En esa ocasión, uno de los Ponentes del articulado sobre   Estructura del Estado manifestó: “hoy es claro que ya no existe esa separación   estricta en compartimentos… entre los órganos o las ramas del poder que concebía   Montesquieu y que concebía la doctrina clásica tradicional del Estado y que los   órganos, o las ramas, o los poderes, o como queramos llamarlos, ejercen   funciones específicas pero pueden ejercer otras funciones que son propias o   características de otras ramas, por ejemplo el Congreso ejerce funciones   administrativas, lo que delimita y lo que define el órgano desde el punto de   vista funcional es su función principal del Congreso a pesar de tener control   político, será hacer las leyes, sigue siendo su función principal, como la   función principal de los jueces será la de juzgar, como la función principal del   Gobierno será la de hacer cumplir las leyes y administrar los servicios públicos   del Estado y todos los aspectos que tienen que ver con la administración”.    

[143]  Por eso, por ejemplo, al Congreso de la República se le atribuyó la función de   legislar, además la de administrar la rama legislativa y de administrar   justicia. Del mismo modo, en algunos casos, la Constitución admite que   autoridades administrativas administren justicia o que, en el caso del   Presidente de la República, ejerza funciones legislativas extraordinarias o   excepcionales.    

[144]  Gaceta Constitucional Nº 59, p. 4. Ponencia presentada por los   Constituyentes Hernando Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Matías   Ortiz y Abel Rodríguez.    

[145] Por eso la Corte ha dicho, por ejemplo en la sentencia   C-551 de 2003 que “no podría utilizarse el   poder de reforma para sustituir el Estado social y democrático de derecho con   forma republicana (CP art. 1°) por un Estado totalitario, por una dictadura o   por una monarquía”, pues esto supone remplazar una organización   política fundada en el principio de separación de funciones, por otra que   concentra las funciones en unas pocas o, en el peor de los casos, en una sola   autoridad o persona.    

[146]  Gaceta Constitucional No. 38.    

[147]  Gaceta Constitucional No. 54.    

[148]  Gacetas Constitucionales No. 38 y 54. En efecto, de acuerdo con   el Informe de Ponencia conjunto y al complemento de la ponencia, al Consejo   Superior como un cuerpo único se le asignaban funciones de administración de la   carrera judicial, de enviar listas para la designación de servidores judiciales,   de conocer de las faltas disciplinarios de magistrados de altas Cortes, de   magistrados de tribunales, de jueces, de empleados y funcionarios judiciales y   de abogados en ejercicio; de dividir el territorio para efectos judiciales, de   crear, suprimir, trasladar y fusionar despachos judiciales, de dictar   reglamentos generales para la Rama, de crear entidades descentralizadas y   patrimonios autónomos para la administración de recursos, de la carrera judicial   y de la seguridad social del personal de la Rama, de elaborar proyectos de ley,   de elaborar y ejecutar el presupuesto de la Rama, y de dirimir conflictos de   competencia entre jurisdicciones.    

[149] Informe de Sesiones de la Comisión Cuarta,   correspondiente al 20 de marzo de 1991. Presidencia de la República. Centro de   Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional   Constituyente, pp. 21 y ss.  La Constituyente María Teresa Garcés señaló:   “[…] para comentarle una inquietud que me surgió oyéndolo a usted y es en   relación con las funciones mismas del Consejo Superior de la Administración de   Justicia, es que da la impresión de que en la estructura que se propone el   proyecto confunden un poquito dentro de las atribuciones […] la parte   administrativa con las funciones relacionadas con la Carrera Judicial, las   funciones relacionadas con el control de gestión, de la función de los jueces,   entonces yo le quería plantear si usted no considera que las funciones   relacionadas sobre todo con la carrera judicial, la escuela judicial, con el   control de gestión deberían ser ejercidas por un organismo que no tuviera   relación con las personas que ejercen los cargos ni aun con los Magistrados de   la Corte y el Consejo de Estado, porque creo que eso le quita un poquito de   objetividad en esa función que es controladora y finalmente y además veo que le   quita demasiado tiempo a las personas cuya función principal es juzgar y se los   llena de funciones administrativas que creo que es lo que sucede en la   actualidad puesto que uno oye que los Presidentes de los Tribunales que la [… no   hay texto …] en esas atribuciones”.    

[150]  Informe de Sesiones de la Comisión Cuarta, correspondiente al 19 de abril de 1991. Presidencia de la   República. Centro de Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea   Nacional Constituyente, p. 37.      

[151]  Informe de Sesiones de la Comisión Cuarta, correspondiente al 18 de abril de 1991. Presidencia de la   República. Centro de Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea   Nacional Constituyente, p. 61.      

[152]  Informe de Sesiones de la Comisión Cuarta, correspondiente al 18 de abril de 1991. Presidencia de la   República. Centro de Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea   Nacional Constituyente, p. 61.      

[153]  Gaceta Constitucional No. 75, p. 5.    

[154]  Gaceta Constitucional No. 88.    

[155]  Al respecto, ver el Informe de Sesiones de la Comisión   Cuarta, correspondiente al 20 de marzo de 1991.   Presidencia de la República. Centro de Información y Sistemas para la   Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, pp. 21 y ss. Igualmente, el   Informe de Sesiones de la Comisión Cuarta, correspondiente al 19 de abril de   1991. Presidencia de la República. Centro de Información y Sistemas para la   Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, p. 37. Gaceta Constitucional   No. 88: “mezclar en un mismo organismo funciones tan   disímiles […] implicaría que dicho organismo estuviera compuesto por personas al   mismo tiempo economistas, administradores, abogados, expertos en relaciones   industriales […] hecho que no se garantiza al exigirles que reúnan los   requisitos necesarios para ser elegidos magistrados de la Corte, los cuales no   persiguen esos objetivos”.    

[156]  Informe de Sesiones Plenarias,   correspondiente al 1º de junio de 1991. Presidencia de la República. Centro de   Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional   Constituyente, pp. 42 y ss.      

[157]  Informe de Sesiones Plenarias,   correspondiente al 1º de junio de 1991. Presidencia de la República. Centro de   Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional   Constituyente, pp. 42, 67, 80. Informe de   Sesiones Plenarias, correspondiente al 3 de junio de   1991. Presidencia de la República. Centro de Información y Sistemas para la   Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, pp. 10, 16 y ss, 22 y ss.   Informe de Sesiones Plenarias, correspondiente al 19 de junio de 1991.   Presidencia de la República. Centro de Información y Sistemas para la   Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, pp. 73 y ss.    

[158] Gaceta Constitucional No. 109. El texto aprobado en   primer debate de la Asamblea Nacional Constituyente decía: “El Consejo Superior   de la Judicatura se dividirá en Salas para separar las funciones disciplinarias   de las demás que asignen la Constitución y la ley para los asuntos   administrativos de la Rama Judicial”.    

[159]  Gaceta Constitucional No. 113.    

[160]  Gaceta Constitucional No. 115, p. 19.    

[161]  Informe de Sesiones Plenarias,   correspondiente al 1º de julio de 1991. Parte I. Presidencia de la República.   Centro de Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional   Constituyente, pp. 102 y ss.    

[162]  Cámara de Representantes. Por qué y cómo se forjó el Frente   Nacional. Bogotá. Imprenta Nacional. 1959, pp. 31 y ss.    

[163]  Informe de Sesiones Plenarias,   correspondiente al 22 de mayo de 1991. Presidencia de la República. Centro de   Información y Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional   Constituyente, pp. 21 y ss. También puede verse la sentencia C-794 de 2014 (MP   Mauricio González Cuervo. AV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SV María Victoria   Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva), en la cual la Corte relacionó las   posiciones dentro de la Constituyente así: “Alrededor de la cuestión, los proyectos de reforma tuvieron   diferente orientación. Un primer grupo, que comprendía propuestas como las   contenidas en los proyectos No. 2 del Gobierno Nacional,  No. 126 de   Antonio Galán y No. 130 de Eduardo Espinosa, proponía que los funcionarios   públicos pudieran intervenir en las actividades políticas prescribiendo que, en   cualquier caso, la ley determinaría las condiciones bajo las cuales se haría. El   texto de esas propuestas indicaba que “[l]a ley determinará las   condiciones en las cuales los funcionarios públicos podrán intervenir en   actividades políticas”. || Un segundo grupo   sugería la consagración de prohibiciones amplias a la participación. En esa   dirección se encontraba, por ejemplo, el proyecto No 67 presentado por Misael   Pastrana y otros constituyentes, conforme al cual “[a] los servidores públicos les está prohibido   tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas,   sin perjuicio del que ejerza el derecho de sufragio. El quebrantamiento de esta   prohibición constituye causal de mala conducta.”. También en ese grupo estaba el proyecto No.   66 de Raimundo Emiliani conforme al cual “[a] los empleados y funcionarios   públicos de la Carrera Administrativa les está prohibido tomar parte en las   actividades de los partidos y en las controversias políticas sin perjuicio de   ejercer el derecho de sufragio. El quebrantamiento de esta prohibición   constituye causal de mala conducta.”. En igual sentido, aunque con un menor   nivel de restricción se hallaba el proyecto No.   93 presentado por el Constituyente Arturo Mejía Borda según el cual “[a] los empleados públicos de la carrera   administrativa les está prohibido tomar parte en las controversias políticas,   sin perjuicio de participar en las actividades meramente organizativas de los   partidos y de ejercer libremente el derecho al sufragio”. || Una tercera perspectiva planteaba reconocer una   permisión general de participación, exceptuada en algunos eventos previamente   señalados por la Constitución o la ley. Ellos se diferenciaban respecto del   alcance de las excepciones dado que (i) unos establecían que la prohibición   debía comprender a los funcionarios que tuvieran jurisdicción, mando o   responsabilidad política, (ii) otros planteaban que abarcara a quienes ejercían   jurisdicción o mando y los que definiera la ley y (iii) algunos más   incluían a funcionarios de dirección y manejo así como a los que estableciera   expresamente la Constitución”.    

[164]  Como se observa, por ejemplo, en el Informe de Sesiones de   la Comisión Tercera, correspondiente al 15 de mayo   de 1991. Presidencia de la República. Centro de Información y Sistemas para la   Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, pp. 39 y ss