C-287-09

    Sentencia  C-287-09   

Referencia:  expediente  D-7448   

Demanda  de  inconstitucionalidad  contra  el  artículo 7º (parcial) de la Ley 11 de 1987.   

Actor: Juan Rafael Bravo Arteaga  

Magistrado Ponente:  

Dr.  Luis Ernesto  Vargas Silva   

Bogotá  D.C., veintiuno  (21) de abril de dos mil nueve (2009).   

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en  ejercicio  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  en  cumplimiento  de  los  requisitos  y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la  presente Sentencia.   

I.  ANTECEDENTES   

En   ejercicio   de  la  acción  pública  consagrada  en  el  artículo  241 de la Constitución, el ciudadano Juan Rafael  Bravo  Arteaga instauró demanda de constitucionalidad  contra  el  artículo  7º  (parcial) de la Ley 11 de  1987,  “por  la  cual  se  reglamenta  el  manejo y  aprovechamiento    de    los   depósitos   judiciales   y   se   dictan   otras  disposiciones”   

Cumplidos  los  trámites  previstos  en  el  artículo  242  de  la  Constitución  y  en el Decreto 2067 de 1991, procede la  Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.   

II.     NORMAS  DEMANDADAS   

A  continuación  se  transcribe  la  norma  demandada,  publicada  en  el  Diario  Oficial  37.765  del 27 de enero de 1987,  subrayándose el apartado acusado:   

Artículo 7º: Los  adquirentes  en  remates  de  bienes  muebles  e  inmuebles  que se realicen por  el    Martillo    del   Banco   Popular,  el  Fondo  Rotatorio  de  Aduanas,  los  Juzgados  Civiles,  los  Juzgados  Laborales y demás entidades de los órdenes nacional, departamental y  municipal,  pagarán  un  impuesto  del  3% sobre el valor final del remate, con  destino  al  Fondo  Rotatorio  del Ministerio de Justicia.  Sin el lleno de  ese requisito no se dará aprobación a la diligencia respectiva.   

Parágrafo:  El  valor  del  impuesto  de  que  trata  el presente artículo será captado por la  entidad  rematadora  y  entregado mensualmente al Fondo Rotatorio del Ministerio  de Justicia.   

III. LA DEMANDA  

El  ciudadano Bravo Arteaga considera que la  expresión  acusada  es  contraria  a la consecución de un orden justo como fin  esencial  del  Estado (Art. 2º C.P), el   derecho a la igualdad (Art.  13  C.P.)  y al principio de equidad tributaria (Art. 363 C.P.).  De manera  introductoria  a  su  demanda,  el actor pone de presente que la norma grava las  operaciones  de martillo, esto es, el ofrecimiento de bienes en venta, previa la  fijación  de  un  precio  mínimo, a un público indeterminado que se encuentra  reunido  en  un  recinto  cerrado,  con  el  objeto  de  que  mediante las pujas  realizadas  por  los posibles compradores, se adjudique el bien rematado a quien  presente la oferta más alta dentro del término fijado para ello.   

Para   el   demandante  resulta  necesario  distinguir  entre  los  remates  que  se  efectúan  en ejercicio de la función  pública  y  los  que  constituyen  actividades privadas.  Los primeros son  llevados  a  cabo  por los juzgados, las aduanas y las oficinas de jurisdicción  coactiva  del  sector público, al igual que por las notarías y las cámaras de  comercio,  e  inclusive  establecimientos  bancarios,  delegatarios de funciones  estatales.   Los  segundos se adelantan por las sociedades comerciales que,  en  razón  de  su  objeto  social,  pueden  efectuar  remates  en  ejercicio de  funciones  privadas,  con  el fin de vender bajo el sistema de martillo diversos  bienes.   

Para  el  caso  particular  del  cargo  de  inconstitucionalidad  propuesto,  el  demandante  establece  que  respecto a los  remates  efectuados  en  ejercicio  de funciones públicas, no se puede sostener  que  la  norma  acusada  fije  un  impuesto,  sino  que  en  realidad  grava las  operaciones  de martillo con una tasa.  Para sostener este aserto, sostiene  que  “aunque la disposición legal acusada califica  como  “impuesto” el tributo del 3% que deben pagar las personas que realizan  los  remates  en  referencia, se debe considerar que se trata en realidad de una  “tasa”,  mediante  la  cual se remuneran individualmente servicios prestados  por  el  Estado,  consistentes  en:  el  decomiso  de bienes en las aduanas o el  embargo,   secuestro   y   avalúo   de   bienes  en  los  juzgados  y  oficinas  administrativas  de  jurisdicción coactiva; la celebración de remates donde se  garantice  la  concurrencia  de compradores y la fijación de precios conforme a  la  libre  competencia,  y  el  traspaso  de  bienes cuyos títulos de propiedad  generalmente     quedan     plenamente     legalizados.”     Esta  naturaleza  tributaria,  a  juicio del actor, justifica que la  ley  le  haya  dado  al gravamen una destinación específica, a favor del Fondo  Rotatorio del Ministerio de Justicia.   

Empero,  la  condición  de tasa del tributo  regulado  en  la  norma acusada, implica su inconstitucionalidad respecto de las  operaciones  de  martillo  efectuadas  por  una entidad privada, en ejercicio de  funciones  empresariales, puesto que en ese caso no hay servicio alguno prestado  por  el  Estado,  que  justifique  el  cobro  de la tasa.  A este respecto,  subraya  que  de conformidad con el inciso 2º del artículo 338 C.P., las leyes  pueden  fijar  las  tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como  recuperación  de los costos que les preste el Estado. En tal sentido, carece de  sustento  constitucional  el cobro de una tasa respecto del costo de actividades  desarrolladas  por una entidad particular.  Así, señala el demandante que  “cuando  actualmente se realiza un remate de bienes  en  el “martillo del Banco Popular”, en desarrollo de funciones privadas, el  Estado  no  presta  servicio  alguno  al particular que adquiere el bien, por lo  cual  la  ley  no  puede  establecer  una  tasa  a cargo de esa persona, pues al  desconocer  la  naturaleza  constitucional  de  este  tipo  de  tributo,  que es  inseparable  de  la  finalidad  de recuperar un costo incurrido por el Estado al  prestar  el  servicio,  se  está violando la norma de la Carta que consagra los  elementos  esenciales de dicho gravamen.”.  Esta  hipótesis  es  distinta  a  los  casos en que el remate lo efectúa una entidad  particular,  como las notarías o las cámaras de comercio, como comisionados de  la  autoridad  judicial.   En  este  caso  es el Estado, a través del ente  respectivo,  el que presta el servicio que genera la obligación fiscal del pago  de   la   tasa.    “Como  consecuencia  de  lo  expuesto,  cuando  se  efectúan  remates  por  las  notarías,  las cámaras de  comercio  y  los  establecimientos  bancarios, en calidad de comisionados de los  juzgados,  se  causa  el  tributo  del  3%,  pero cuando las entidades bancarias  actúan  por  cuenta  propia,  en  ejercicio  de funciones privadas, no se causa  dicho  tributo, salvo que se trate del “Martillo del Banco Popular”, caso en  el  cual  sí  se  causa  el  tributo,  por efecto de la norma acusada.”   Para   el   actor,   esta   última   posibilidad  es  incompatible con el artículo 338 C.P.   

Como  segundo  cargo, el demandante sostiene  que   la   expresión   acusada  incorpora  una  discriminación  injustificada,  contraria  al  principio  de  equidad  tributaria.  Para  el  efecto,  parte  de  considerar  que  el tránsito normativo, relacionado con la naturaleza jurídica  del  Banco  Popular, afecta la interpretación del apartado acusado.  Así,  pone  de  presente  que  de  acuerdo  con  la  Ley  101/60, el Banco Popular fue  autorizado  para  establecer  operaciones  de  martillo.  Esta institución  financiera,  que  originalmente  estaba  constituida  por  patrimonio  público,  modificó  su  naturaleza según lo dispuesto por el Decreto 814/94, que aprobó  el  programa  de  venta  de  las  acciones  de  que  era titular la Nación, que  representaban el 93.31% del capital del Banco.   

Coetáneamente, el Decreto 1639/96 autorizó  a  los establecimientos bancarios para realizar venta de mercancías mediante el  mecanismo  de  martillo,  a partir del momento en que la Nación y sus entidades  descentralizadas  hubieran  reducido  su  participación  accionaria en el Banco  Popular  por  debajo  del  50% de su capital social.  Dicha disminución se  hizo efectiva el 29 de noviembre de 1996.    

Finalmente,  el  actor  señala  que el 4 de  diciembre  de 1996, a través de instrumento público, el Banco Popular pasó de  estar  conformado como sociedad de economía mixta del orden nacional a sociedad  anónima de carácter privado.   

Con  base  en  estas  consideraciones,  el  demandante  establece que el hecho que la disposición acusada grave únicamente  las  operaciones  de martillo del Banco Popular, excluyéndose las transacciones  de  la  misma  naturaleza  que desde 1996 pueden efectuar otros establecimientos  bancarios,  la torna en inexequible.  En efecto, al plantearse un escenario  en  que  todos  los  citados  establecimientos  están  habilitados  para vender  mercancías  u  otros  objetos  negociables mediante operaciones de martillo, la  norma  acusada  impone  un  gravamen  que  sólo  afecta  a aquellas operaciones  agenciadas   por   el   Banco   Popular,   configurándose  con  ello  un  trato  discriminatorio     injustificado    en    contra    de    dicha    institución  financiera.   

Del  mismo  modo,  la  previsión  demandada  contradice   el  principio  de  equidad  tributaria.   Ello  debido  a  que  configura   un   tratamiento   impositivo   distinto   entre  instituciones  que  desempeñan  las  mismas  operaciones  de martillo, sin que exista razón alguna  para  esta  diferenciación.   El  actor agrega, sobre este particular, que  podría  sostenerse  que,  como el impuesto de que se trata es trasladable a las  partes  que  intervienen  en la compraventa por el sistema de martillo, el banco  específicamente    mencionado   en   la   disposición   acusada   no   resulta  patrimonialmente  afectado por el tributo.  Sin embargo, para el demandante  es  preciso  advertir  que,  al estar gravadas solamente las compraventas que se  realicen   a  través  del  martillo  del  banco  mencionado,  éste  recibe  un  tratamiento  discriminatorio  que  tiende  a excluirlo de la realización de las  operaciones  de martillo y del lucro que pueda lícitamente obtener, por lo cual  la  norma  acusada  viola  el  principio  de equidad tributaria al establecer un  tratamiento  desigual,  que actualmente carece de justificación racional.   Del  mismo  modo, una discriminación de esta naturaleza, en la que determinados  agentes  económicos  privados  resultan  con mejores condiciones de mercado que  otros,   en   razón   de   una   distinción   injustificada   respecto  de  la  responsabilidad   fiscal,   genera   un  escenario  incompatible  con  la  libre  iniciativa privada y la libertad de empresa.   

IV. INTERVENCIONES  

4.1.   Instituto  Colombiano  de  Derecho  Tributario   

Alfredo  Lewin  Figueroa,  Presidente  de la  Comisión  Académica  del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, intervino  en  el presente trámite con el fin de defender la declaratoria de una sentencia  de  exequibilidad  condicionada  del   artículo  7º de la Ley 11/87 o, de  manera subsidiaria, la inexequibilidad del apartado acusado.   

Para  sustentar  su  posición, el Instituto  señala  que  a  partir  del  contexto  en  que  se adoptó la norma acusada, su  objetivo  consistía  en  gravar  las operaciones de martillo efectuadas por las  entidades  estatales  en  ella  descritas,  comprendido  el  Banco Popular en su  condición  de  establecimiento bancario de naturaleza pública.  Por ende,  una  vez  esa  entidad  se  convirtió  en  una  sociedad comercial de carácter  privado,  no le son predicables las consecuencias jurídicas de la disposición,  “afirmación  por  lo  demás  respaldada  con  la  derogatoria  que  por  sustitución del Capítulo III del Estatuto Orgánico del  Sistema  Financiero,  atinente  al  Banco Popular, se produjo con ocasión de la  Ley  795  de  2003”.  En  consecuencia, el Instituto  advierte  que  la  norma,  si  bien  está  vigente,  no  puede producir efectos  respecto   de  los  remates  realizados  por  el  Martillo  del  Banco  Popular,  institución  de  carácter privado, como tampoco en los de las demás entidades  del mismo carácter.   

Agrega  el  interviniente que respecto a los  cargos  planteados  por  el actor, resultan acertadas sus afirmaciones en cuanto  al  carácter  de  tasa  que tiene el tributo previsto en el artículo 7º de la  Ley  11/87,  habida  consideración  que los ingresos por ventas de martillo sí  persiguen  la  recuperación de los costos incurridos por el Estado, para llevar  los  bienes  de  que  se  trate  a  la  puja de las rematantes. Esta conclusión  subsiste  incluso  a partir de lo regulado por el artículo 5º de la Ley 66/93,  que  estableció  que  el tributo al hace referencia la norma acusada se pagará  con  destino  a  la Nación. Ello porque la misma norma mantiene la destinación  específica del ingreso fiscal.   

Del  mismo  modo,  el  Instituto reitera los  argumentos  presentados  en  el expediente D-6958, según los cuales el precepto  acusado  viola  el principio de equidad tributaria.  Para el interviniente,  la  circunscripción  del  hecho  generador del impuesto a las operaciones de un  banco  privado  en específico, contradice las normas constitucionales relativas  a  la  igualdad  y  a  la  equidad  tributaria.  Esto debido a que el Banco  Popular,  que  para el caso opera como agente de percepción del impuesto de que  es  responsable  el rematante del bien, desplaza al verdadero contribuyente para  los   fines   de   la   relación   jurídica   tributaria.    “En  ese orden de ideas, se tiene que esa regla según la cual el  hecho  generador  se configura sólo en la medida en que le martillo lo organice  el  Banco  Popular  y  la percepción del tributo únicamente tiene lugar en ese  mismo  supuesto, es ostensiblemente discriminatoria porque, a no dudarlo, induce  a  los  interesados  a  prescindir  de  tal  entidad  y  acudir  a otra con cuya  mediación no se genere el impuesto.”    

4.2.   Intervención  de  la  Asociación  Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia   

La  Asociación  Bancaria,  a  través de su  Presidente,  intervino  en el presente trámite, con el objeto de solicitar a la  Corte  la  declaratoria de inexequibilidad de la expresión acusada. Señala que  el  establecimiento  de  una  tasa  aplicable  a  las  operaciones  de  martillo  efectuadas  por  el  Banco  Popular, cuando se trata de una actividad que pueden  desarrollar  todos  los establecimientos bancarios, contradice la vigencia de un  orden  justo,  prevista  en  el  artículo  2º  Superior.  Sobre el particular,  señala  que  “el  legislador  está facultado para  imponer  cargas  a  los  administrados, pero ello debe hacerse bajo criterios de  razonabilidad  y  proporcionalidad,  lo  cuales,  si  bien  pudieron  existir al  momento  de  la expedición de la norma, actualmente han perdido vigencia debido  a  dos  puntos  fundamentales:  el  primero,  la reducción de la participación  accionaria  del  Estado  y  las entidades descentralizadas en el Banco Popular a  menos  del  50% y, el segundo, que resulta como una consecuencia del primero, la  autorización  general  a todos los establecimientos bancarios para realizar las  operaciones    de    martillo.   (…)   Es  claro  que el cobro de un tributo únicamente a los adquirentes  del  martillo  del  Banco  Popular, constituye un trato diferencial que crea una  situación   desventajosa,   irracional   y  desproporcionada  a  dicha  entidad  privada.”   

Considera que el precepto acusado, del mismo  modo,  es incompatible con el principio de igualdad, puesto que no existe motivo  alguno  que justifique el tratamiento diferenciado entre distintas instituciones  financieras,  que  están  legalmente  habilitadas para adelantar operaciones de  martillo.   En  ese  sentido,  la  norma  acusada  constituye una cláusula  ilegítima  de  intervención  del Estado en la economía, en tanto “conlleva   una  condición  restrictiva  que  afecta  de  manera  negativa  los remates que se hacen a través del martillo del Banco Popular, que  como    lo    hemos    visto   no   encuentra   actualmente   ningún   sustento  constitucional”.   

4.3.   Intervención  de  la  Universidad  Externado de Colombia   

El  profesor  Julio Roberto Piza Rodríguez,  director  del Departamento de Derecho Fiscal y Centro de Estudios Fiscales de la  Universidad  Externado  de Colombia, solicita a la Corte que declare inexequible  la  expresión  “del  Banco  Popular”, contenida en el artículo 7º de la Ley 11/87.   

Para sustentar su petición, el interviniente  parte  de  señalar  que  el contexto normativo de la Ley 11/87 lleva a concluir  que  el  impuesto establecido por su artículo 7º tiene como hecho generador la  adquisición  en  remates  en  sí  mismo  considerado, independientemente de la  entidad  financiera que los realizará.  Así, la mención expresa al Banco  Popular  se  justifica  sólo en el hecho que al momento de la expedición de la  norma,  esa  institución  ostentaba  el  monopolio  para realizar las referidas  operaciones en pública subasta.   

Sin  embargo,  debe  tenerse  en  cuenta  lo  regulado   por   (i)   el  artículo  12 de la Ley 226/95, según el cual la enajenación accionaria de las  entidades  públicas  implica la pérdida de los privilegios en ellas radicados,  en  razón de su carácter estatal; y (ii)   el   artículo   1º   Decreto   1639/96,   que  confiere  a  los  establecimientos  bancarios  la facultad de realizar operaciones de martillo una  vez  la  participación accionaria del Estado en el Banco Popular se reduzca por  debajo  del 50%.  Conforme a estas estipulaciones, resulta forzoso concluir  que  ha  concluido  el  monopolio  y,  en  consecuencia,  todos  los agentes que  ejecutan  operaciones  de  martillo en tanto hecho generador del tributo, están  obligados a asumir esa obligación tributaria.   

Agrega que la vigencia de la regulación, una  vez  comprobado  el  tránsito  normativo  descrito,  involucra  un  tratamiento  discriminatorio  en  contra del Banco Popular, en la medida en que le impone una  carga  tributaria de la que no son responsables los demás agentes que concurren  al  mercado.  Esto  implica  que  los  usuarios  de  las operaciones de martillo  preferirán  a  los  demás  establecimientos  financieros,  en  perjuicio de la  facultad  del  citado  Banco  de ofrecer el servicio en igualdad de condiciones,  conforme  a  los parámetros de la libre competencia económica.  A su vez,  la  previsión  demandada,  por  las  mismas  razones,  se opone al principio de  equidad   tributaria,   previsto  en  el  artículo  363  de  la  Constitución.   

Para  el  interviniente, esta desigualdad se  soluciona  a  través  de  la  declaratoria  de inexequibilidad de la expresión  “del  Banco Popular”, lo  que  tendrá como consecuencia que el tributo se aplique a todas las operaciones  del  martillo,  al  margen  de  la  entidad financiera que ofrezca ese servicio,  restituyéndose con ello la equidad del ingreso fiscal.   

4.4.   Intervención  del  Ministerio  de  Hacienda y Crédito Público   

De  forma  similar  a  como  lo expresan los  demás  intervinientes,  el Ministerio resalta que conforme a las normas legales  vigentes,  el  Banco  Popular  perdió el monopolio para realizar operaciones de  martillo,  el  cual  le había sido conferido por la Ley 101/60.  Por ende,  se  impone concluir que en la actualidad tales actividades son desempeñadas por  las  distintas  instituciones financieras autorizadas legalmente para el efecto,  por  lo  que todas las operaciones de ese tenor resultan gravadas por el tributo  del que trata la norma acusada.    

A este respecto, la Corte resalta que a pesar  que  el  Ministerio  defiende  la  exequibilidad  del precepto, sostiene que sus  efectos  constituyen un tratamiento discriminatorio en contra del Banco Popular,  con  base  en idénticos argumentos a los expuestos por la Universidad Externado  de  Colombia.   Empero,  sostiene  que  tal desigualdad injustificada no se  predica  de  la norma acusada, sino de su interpretación por fuera del contexto  antes   descrito;   por   ende,   el   precepto   acusado   se   aviene   a   la  Constitución.    

V.  CONCEPTO  DEL  PROCURADOR  GENERAL DE LA  NACIÓN   

El  Procurador General de la Nación rindió  el  concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el  que  solicita  a  la  Corte  la declaratoria de inexequibilidad de la expresión  “del Banco Popular” y la  constitucionalidad  de  la  expresión “Martillo”,  ambas contenidas en la norma acusada.   

El   Ministerio   Público   inicia   su  argumentación  precisando  que el tributo al que refiere la norma acusada no se  encuadra   dentro   del  concepto  jurídico  de  tasa,  como  lo  considera  el  demandante,   sino   que  corresponde  a  un  impuesto.   En  su  criterio,  independientemente  de  la razón pública o privada del remate, lo que se grava  es  una  operación  económica  que  la  mayoría  de  veces  conlleva  mayores  ganancias  que el tráfico comercial normal, bien sea por los costos de venta en  pública  subasta  tan bajos, o muy altos cuando el bien se valora en exceso. En  ese  sentido,  el sujeto activo es la Nación; el sujeto pasivo es el adquirente  de  los  bienes  en  operaciones  comerciales  bancarias  de  remate;  el  hecho  económico  lo  constituye  la  operación de compraventa mediante el remate; la  base  gravable  es  el  valor  final  del  remate; y la tarifa es el 3% de dicho  valor.   Para la Vista Fiscal, lo que el actor pretende asimilar a una tasa  es  el  costo  de  la  operación  comercial  bancaria del remate, lo cual no es  exacto.   Ello  en tanto es un asunto propio de los ingresos de los bancos,  como actividad comercial, y no un servicio que presta el Estado.   

Luego  de esta consideración, el Procurador  General  reitera los aspectos centrales del tránsito normativo en materia de la  naturaleza  jurídica  del Banco Popular, ya documentado por el demandante y los  intervinientes.   Con  base  en  esta  exposición,  concluye  que la norma  acusada,  entendida  en su contexto particular, no prevé un tributo a cargo del  Banco  Popular,  sino  que  grava,  de  manera  genérica,  las  operaciones  de  martillo,  al  margen  de  la  institución  financiera  que  lleve  a  cabo esa  actividad.   Esta  consideración  se  refuerza  con  las  distintas normas  legales  que  desmontaron  el  monopolio  que  existía en cabeza de ese Banco y  facultaron  a  todas  las  instituciones  financieras a adelantar operaciones de  martillo.   Es  por  esta razón que la disposición demandada no afecta el  principio de equidad tributaria.   

No obstante, el Ministerio Público advierte  que  la regulación acusada conlleva una discriminación injustificada en contra  del  Banco  Popular,  pues lo pone, sin justificación alguna, en una situación  de  desventaja  respecto  de  las demás entidades financieras, lo que afecta el  principio  de  la libre competencia económica.  En términos del concepto,  “el  impuesto  referido,  como tal, no compromete el  derecho  a  la  igualdad  del  Banco  Popular  para  realizar las operaciones de  martillo  frente a los demás bancos. Lo que compromete la igualdad y que afecta  el  derecho  a  la  libre competencia en igualdad de condiciones que le asiste a  dicho  banco  (Constitución  Política,  artículo  333)  es  lo referente a la  interpretación  inicialmente  indicada  que  únicamente  los  adquirientes  de  bienes  en  los  martillos  realizados  por el Banco Popular tienen que pagar el  impuesto  del  3%  del  valor  del  remate  con  destino  al Fondo Rotatorio del  Ministerio     de    Justicia.    ||    Esto  porque entonces quienes quieran adquirir bienes en operaciones  de  martillo  NO  acudirán a los que realice el Banco Popular sino a los de las  demás  entidades  financieras  para no pagar el impuesto indicado, lo que, a su  vez,  hará  que  quienes  quieran utilizar el mecanismo de martillo para vender  bienes  contratarán  los servicios de los demás bancos y NO del Banco Popular,  lo  cual  resulta  discriminatorio  para  este  ente  financiero en su ánimo de  lucro.”   

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE  CONSTITUCIONAL   

Competencia  

1.  De  conformidad  con  lo dispuesto en el  numeral   4   del   artículo  241  de  la  Constitución,  corresponde  a  esta  Corporación  conocer  de la presente demanda, por dirigirse contra un aparte de  una disposición que forma parte de una Ley.   

Problema  jurídico  y  metodología  de  la  decisión   

2.  El  actor  considera  que  la expresión  “el  martillo  del  Banco  Popular”,  contenida  en  el artículo 7º de la Ley 11/87 es inconstitucional,  con  base  en  dos  niveles de argumentación diferenciados. En primer lugar, el  ciudadano  Bravo Arteaga estima que el ingreso fiscal derivado de operaciones de  martillo,  realizadas  por  entidades  estatales  o particulares en ejercicio de  funciones  públicas, constituye una tasa.  Por ende, habida consideración  que  la norma acusada aplica ese tributo respecto de una institución financiera  de  derecho  privado,  y  en  relación  con  una  actividad  propia  de su giro  comercial,  no  se estaría ante la recuperación de los costos de los servicios  que  presta  el  Estado  a  los  ciudadanos,  lo  que  contradeciría la noción  constitucional de tasa, contemplada en el artículo 338 C.P.   

En  segundo  lugar, el actor sostiene que el  precepto  acusado  se  opone  a  la  vigencia  de  un  orden  justo,  la equidad  tributaria   y  la  libre  competencia  económica.   Para  sustentar  esta  conclusión,  argumenta  que el hecho que la disposición demandada restrinja la  obligación  tributaria  a  las  operaciones  de  martillo  que realice el Banco  Popular,  implica  que  el  ingreso  fiscal  no  sea  exigible  cuando  la misma  actividad  sea  realizada por otras instituciones financieras, sin que exista en  la  actualidad  ninguna  razón  que  justifique esa diferenciación.  Esta  circunstancia,  a  la  vez  que  implica  un  cobro del tributo contrario a todo  criterio  de  justicia,  deja  al  citado  Banco  en  una situación de evidente  desventaja  respecto  de las demás instituciones financieras, pues los usuarios  de  operaciones  de  martillo  se  abstendrán  de  realizar  esas actividades y  preferirán  los  establecimientos  respecto  de  los  cuales  el  tributo no es  aplicable.   

3.  Buena parte de los intervinientes y  el   Ministerio   Público  se  avienen,  al  menos  de  forma  parcial,  a  las  consideraciones  del  actor.   No  obstante,  señalan  que  la obligación  tributaria  no se predica de las operaciones de martillo del Banco Popular, como  lo  sostiene  el demandante, sino de dichas actividades comerciales consideradas  en  abstracto,  esto  es,  al  margen  de  la  institución  financiera  que las  realice.   Sin  embargo,  consideran que el ciudadano Bravo Arteaga acierta  en  sostener  que la fórmula adoptada por la norma acusada, luego del tránsito  normativo  que  ha  modificado sustancialmente la naturaleza jurídica del Banco  Popular,  se  muestra  contraria  a la equidad tributaria y, especialmente, a la  libre  competencia económica, pues impone una carga irrazonable e injustificada  en  contra  de esa entidad financiera, la cual termina excluyéndola del mercado  de  las operaciones de martillo, al cual deben concurrir todas las instituciones  autorizadas  para  ello,  en  iguales  condiciones.   En  consecuencia,  la  expresión   “del   Banco  Popular”  es contraria al ordenamiento superior.    

Otros  intervinientes,  en cambio, sostienen  que  a  pesar  de  la  comprobación acerca de la inequidad que plantea la norma  acusada,  ello  no  afecta  su  exequibilidad.   Para ello, proponen que el  precepto  debe  ser  interpretado  en  su  verdadero  contexto,  lo  que implica  concluir   que   el   tributo   es  aplicable  para  todas  las  operaciones  de  martillo.   Con base en esta hermenéutica, la desigualdad identificada por  el demandante pierde sustento.    

Finalmente,  debe  acotarse  que  aunque  el  Procurador   General   reconoce   la   incompatibilidad   entre   la  expresión  “del  Banco Popular” y la  libre  competencia  económica,  disiente de la naturaleza jurídica del tributo  señalada  en  la  demanda.  A  su  juicio,  el  ingreso fiscal que establece el  artículo  7º  de  la  Ley  11/87  no corresponde a un servicio prestado por el  Estado,  sino  a  la  actividad  comercial  de instituciones privadas.  Por  ende,  no  puede  adscribírsele  la  condición  de  tasa,  sino  de  impuesto.   

4.  Conforme estos argumentos, que describen  los   extremos   del   debate  jurídico  constitucional,  corresponde  la  Sala  determinar  si la expresión demandada, en cuanto establece como hecho generador  del  tributo  las  operaciones  de  martillo  realizadas  por  el Banco Popular,  desconoce  las  normas de la Carta Política relativas a la vigencia de un orden  justo, la equidad tributaria y la libre competencia económica.   

Para  cumplir  con  este  objetivo, la Corte  adoptará  la  siguiente  metodología: En primer lugar, destacará la presencia  de  un  cargo  de  constitucionalidad  que  habilita  al Tribunal para emitir un  pronunciamiento  de  fondo,  ello  en  razón  de  lo  decidido  en la sentencia  C-424/08.    Luego,   en  razón  del  carácter  central  que  tiene  esta  problemática  para  la  resolución  del  problema  jurídico  citado,  la Sala  describirá  el  tránsito  normativo  que  ha operado respecto de la naturaleza  jurídica  del  Banco Popular y la incidencia del mismo en la titularidad de los  entes  autorizados para realizar operaciones de martillo.  En tercer lugar,  se  ocupará  de  definir  la  naturaleza  jurídica  del tributo previsto en el  artículo  7º  de  la  Ley  11/87,  con  el  fin  de dilucidar si la expresión  demandada  contraviene el ordenamiento superior.  En esta última instancia  del   análisis,   se  identificarán  los  aspectos  centrales  del  precedente  constitucional  sobre  equidad  tributaria  y  libertad  económica,  en  cuanto  resulten pertinentes para resolver el debate propuesto.   

Existencia      de      cargo     de  constitucionalidad   

5.  Mediante la sentencia C-424/08 (M.P.  Jaime  Córdoba  Triviño),  la Corte se inhibió de decidir de fondo la demanda  de  inconstitucionalidad  promovida  por el ciudadano Bravo Arteaga en contra de  la  misma  expresión  legal  que  ahora se revisa.  En esa oportunidad, la  Sala    consideró   que   el   cargo   incumplía   con   los   requisitos   de  certeza,1               pertinencia2   y   suficiencia3,  puesto  que  “(i)  de  la literalidad de la expresión acusada no  es  posible  concluir  una vulneración del principio de equidad tributaria que,  como  lo  propone  la  demanda,  afecte al Banco Popular, en la medida en que el  responsable  del  pago  del  tributo  es  el  adquirente  y  no  la institución  financiera;  y  (ii)  la  censura  no  identifica las normas que concederían un  tratamiento  privilegiado  a  favor  de  las  entidades de crédito distintas al  Banco  Popular,  lo  que impide que la Corte efectúe una comparación entre las  consecuencias   jurídicamente  predicables  de  cada  extremo  en  tensión.”   

6.  En  el presente caso, la Sala estima que  las  falencias  que  presentó  el libelo puesto a consideración de la Corte en  aquella  oportunidad  fueron  debidamente  solucionadas.  Así, se advierte  que  la  discriminación  que  el  actor  identifica  en su nueva demanda, no se  predica  en  contra  del  Banco  Popular,  sino  respecto  de las operaciones de  martillo  que  realiza esa entidad, lo que tiene consecuencias directas respecto  a  las  garantías  constitucionales  de  la  libertad  de  empresa  y  la libre  competencia  económica,  en  tanto pone en mejores condiciones de mercado a las  demás  instituciones  financieras,  habilitadas por el legislador para llevar a  cabo  dichas  operaciones.   Adicionalmente,  el  actor realiza un esfuerzo  argumentativo   tendiente   a   demostrar   que   (i)  el tributo que regula el artículo 7º de la Ley 11/87  no  se ajusta a las condiciones que la Carta Política prescribe para las tasas;  (ii)  aunque  el responsable  del   pago  del  ingreso  fiscal  sea  el  adquirente,  la  restricción  de  la  exigibilidad  del  tributo se aplica sólo en el escenario de las operaciones de  martillo  que  realiza  una  entidad financiera en particular, circunstancia que  tiene  efectos directos frente a la equidad tributaria, comprendida no entre los  sujetos,  sino  entre  los  hechos generadores; y (iii)  la   ausencia   de   factores  disímiles  entre  las  operaciones  de  martillo  que adelanta el Banco Popular y las que efectúan los  demás  establecimientos  de  crédito,  ocasiona  que  el  precepto acusado sea  incompatible con la libertad económica.    

Lo  expuesto, a juicio de la Corte, apunta a  concluir  que  los  argumentos planteados por el ciudadano Bravo Arteaga en esta  oportunidad   sustentan,   con   condiciones   de   suficiencia,  pertinencia  y  pertinencia,  un  problema  jurídico  constitucional susceptible de resolución  por  parte  de  esta  Corporación.   En consecuencia, la Corte emitirá un  fallo de fondo en el asunto de la referencia.   

El  tránsito  normativo  de  la  naturaleza  jurídica  del  Banco  Popular  y  su  incidencia  en  la identificación de los  agentes autorizados para efectuar operaciones de martillo   

7.  El  artículo  7º  de la Ley 11 de 1987  establece  un  tributo, cuyo sujeto pasivo es el adquirente en remates de bienes  muebles  e  inmuebles.   El  hecho  generador  del  ingreso fiscal es dicho  remate,  en  los  casos  que  sea  realizado  por  (i)  el   Fondo   Rotatorio   de   Aduanas;   (ii)  los  Juzgados  Civiles; (iii)  los Juzgados Laborales; (iv)  las demás entidades de los órdenes  nacional,    departamental   y   municipal;   y   (v)  el martillo del Banco Popular.  La tarifa de este  impuesto  es equivalente al 3% de la base gravable, que para el caso es el valor  final del remate.    

En relación con el último supuesto de hecho  generador  del  tributo,  es importante tener en cuenta que al momento en que se  expidió  la  norma,  los remates de bienes a través de operaciones de martillo  era  una  actividad  monopólica  del  Banco Popular, que para la época era una  institución   financiera   de  naturaleza  pública.  Así,  es  claro  que  la  intención  del  legislador  era  incluir  dentro  de los hechos generadores del  tributo  a  los  remates  de  bienes  efectuados por operaciones de martillo, en  tanto  actividad  genérica objeto del gravamen.  En efecto, con base en lo  dispuesto   por   el   artículo   1º  de  la  Ley  101  de  1960  “por   la   cual   se   dictan   medidas  sobre  Crédito  Popular  Prendario,   el   Banco   Popular   fue   autorizado  “para  establecer  su  propio  martillo,  tanto  en  Bogotá   como   en  cualquier  otra  ciudad  del  país”.   Conforme   a   esta   autorización,   los   artículos  2º  y  3º  ejusdem   contemplaban  que  (i)  el Banco Popular podía  extender  el  servicio de martillo a otras entidades bancarias que establecieran  secciones       de       crédito      popular      prendario;      (ii)  las  operaciones  de venta de bienes  muebles,  realizadas  por  las  entidades  oficiales,  a  través del sistema de  remate  y adjudicación al mejor postor, debían adelantarse por el martillo del  Banco  Popular, con excepción de los lugares donde esa institución no prestara  sus  servicios;  y  (iii) las  entidades      “semioficiales”     y  los particulares podían utilizar ese servicio para dar en venta,  en licitación y al mejor postor, toda clase de bienes muebles.   

Estas  previsiones  permiten  identificar el  contexto  en el que se promulgó la norma acusada.  Al momento de expedirse  la  Ley  11/87,  las  operaciones de martillo eran un actividad que, por expreso  mandato   legal,   ejercía  de  forma  exclusiva  el  Banco  Popular.   En  consecuencia,  lo que el legislador previó fue gravar las distintas operaciones  de  remate  de bienes muebles o inmuebles, realizadas en las diversas instancias  públicas,  entre ellas las llevadas a cabo mediante operaciones de martillo. La  inclusión     del     vocablo     “del     Banco  Popular”  respondía  a  que  en  ese  momento  esa  institución  financiera,  se  insiste,  ejercía  un monopolio en relación con  esas actividades.    

8.  No  obstante,  el  tránsito  normativo  relacionado  con  la redefinición de la naturaleza jurídica del Banco Popular,  ocasionó  que  el  enunciado  normativo que ofrece la disposición acusada, que  grava  genéricamente  una  actividad,  deviniera  en  la  consagración  de una  exención   tributaria,   la   cual   modifica   dicho   carácter  general  del  precepto.    En   efecto,   el   artículo   1º   del   Decreto   1639  de  19964  dispuso  que en el momento en que la participación pública en el  Banco   Popular  se  redujera  por  debajo  del  50%  del  capital  social,  los  establecimientos   bancarios   podrían   adelantar   operaciones  de  martillo,  eliminándose  de  este  modo  el  monopolio  del  Banco  mencionado  en  dichas  actividades.   Dicha reducción se efectuó en el mes de noviembre de 2006,  como  lo  certifica el Revisor Fiscal del Banco Popular S.A., quien a pedido del  demandante  hace  constar que para el 2 de septiembre de 2008, la participación  accionaria   de   esa   institución   financiera  se  conforma  por  97.94%  de  particulares,  0.53%  de  los  Departamentos,  0.78% de los Municipios y 0.75 de  otras          entidades          oficiales.5   

A su vez, la naturaleza jurídica de derecho  privado  del  Banco Popular se acredita, como lo relata el demandante, a través  de  la  Escritura  Pública  5.901  del 4 de diciembre de 1996, otorgada ante la  Notaría  Once  del  Círculo  de Cali; instrumento público mediante el cual se  reformaron   los   estatutos   del   Banco  Popular.   Entre  los  aspectos  modificados,   se   resalta  la  modificación  del  artículo  primero  de  los  estatutos,  el  cual  define  al  “Banco  Popular  S.A.”  como  “una     Sociedad     Anónima     Comercial    de    nacionalidad  colombiana”6   

En la misma perspectiva, debe acotarse que la  modificación  de  la  naturaleza  jurídica  del Banco Popular y la consecuente  eliminación  del  monopolio  en  materia  de  operaciones  de  martillo, están  intrínsecamente  relacionadas  con  lo previsto en (i)  el parágrafo del artículo 312 del Estatuto Orgánico  del           Sistema           Financiero,7  según  el cual verificada la  reducción  de  capital  público  en  instituciones  financieras  privatizadas,  dejarán  de  aplicarse  para  la  entidad  de  que  se  trate las disposiciones  especiales  sobre  sus  operaciones,  por  lo  que  la institución financiera o  entidad  aseguradora  se regirá únicamente por las normas generales aplicables  a  la  clase o tipo de entidad a que pertenezca; y (ii)  las  normas  de  la  Ley  226 de 1995 que consagran la  pérdida  de  privilegios  y  el  cese de obligaciones fundadas en la naturaleza  pública  de  una  entidad  sometida al programa de enajenación de la propiedad  accionaria                  estatal.8   

Así  las cosas, verificado el cambio de las  normas  que  establecen  la  competencia  para  que  las  entidades  financieras  ejecuten  remates  a  través  del  mecanismo  de  martillo, se tiene que, en la  actualidad,  el artículo 7º de la Ley 11/87 define,  como hecho generador  del  tributo,  los  remates  que  se efectúen por medio de operaciones martillo  administradas  por  el Banco Popular, excluyéndose de la responsabilidad fiscal  a   los   ejercicios   de   la   misma   naturaleza  que  efectúen  los  demás  establecimientos   bancarios,   autorizados   para  el  efecto  por  el  Decreto  1639/96.   Ello  se  explica  en  que  la  premisa  existente al momento de  expedición  de  la  norma  acusada,  según la cual las operaciones de martillo  constituían  un  monopolio  ejercido por dicha entidad financiera, carece en la  actualidad   de  soporte  jurídico.   Derogadas  las  normas  legales  que  sustentaban  esa  práctica  y,  en consecuencia, abriéndose el mercado a todas  las  instituciones  financieras  autorizadas  por el Estado, el precepto acusado  exime  el  tributo respecto de aquellas operaciones de martillo que realizan los  establecimientos bancarios distintos al Banco Popular.   

La  Corte  advierte, en primer término, que  conforme  al  principio  de  legalidad  en  materia  tributaria,  previsto en el  artículo  338  C.P.,  en  tiempo  de  paz  solamente el Congreso, las asambleas  departamentales  y  los  concejos  distritales  podrán  imponer  contribuciones  fiscales  o parafiscales.  De esta manera, como lo prevé el mismo precepto  superior,  la  ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los  sujetos  activos  y  pasivos,  los  hechos generadores y las bases gravables, al  igual que la tarifa de los impuestos.    

En relación al contenido y alcance de dicho  principio,  la  jurisprudencia  constitucional  ha  establecido que “…el mismo es  expresión  de  los  principios  de  representación popular y democrático, que  exigen  que  para decretar un impuesto hayan concurrido los eventuales afectados  por   medio  de  sus  representantes  ante  los  cuerpos  colegiados9,   y   que  materializa  el  principio  de  predeterminación del tributo, “según el cual  una  lex previa y certa  debe  señalar  los elementos de la  obligación                 fiscal”10,  es decir, el sujeto activo,  el  sujeto  pasivo,  el  hecho  generador,  la  base  gravable  y  la tarifa. La  definición  de  tales  elementos,  ha dicho la Corte, está sujeta al rigor del  principio  de  legalidad  que  exige  que  la misma se realice de manera clara e  inequívoca.”11   

Como  corolario  del  principio de legalidad  tributaria,  el  mismo  precedente ha establecido la existencia del principio de  certeza  del  tributo,  conforme al cual los órganos de representación popular  están  obligados  a  determinar,  de  manera  clara y suficiente, los elementos  estructurales  del  impuesto, a fin de garantizar tanto la seguridad jurídica a  favor  de  las  personas sujetas al deber fiscal, como la eficacia en el recaudo  del  tributo.   A  este respecto, la Corte ha indicado en su jurisprudencia  que  este  principio  de  certeza  encuentra  un  lugar central en la estructura  constitucional     en     materia     tributaria,    en    tanto    ““…  juega  un papel de trascendental importancia para efectos  de   la   aplicación   y   cumplimiento  de  las  disposiciones  que  consagran  obligaciones  fiscales.  Si  la  norma  creadora  del  tributo  no establece con  suficiente  claridad  y  precisión  los elementos esenciales del mismo no sólo  genera   inseguridad   jurídica   sino   que  fomenta  la  evasión,  pues  los  contribuyentes  obligados  a  pagar  los  impuestos  no podrían hacerlo, lo que  repercute  gravemente  en las finanzas públicas y, por ende, en el cumplimiento  de   los   fines  del  Estado.  (…)  [d]icha    situación    también   se   prestaría   para   abusos   y  arbitrariedades  pues  en  últimas  quien  vendría  a  definir tales elementos  serían  las  autoridades  administrativas encargadas de exigir su cumplimiento,  lo   cual  no  se  aviene  con  el  ordenamiento  constitucional.” 12   

10.   A  juicio de la Sala, la fórmula  interpretativa  de  la  expresión  acusada  que  propone  el  interviniente  es  contraria  a los principios de legalidad y certeza del sistema tributario.   En  efecto, de la literalidad del artículo 7º de la Ley 11/87, se advierte que  la  exigibilidad  del  tributo se circunscribe a las operaciones de martillo que  realice  el  Banco  Popular,  razón  por  la  cual  los  usuarios de las demás  instituciones  financieras,  que  conforme al artículo 1º del Decreto 1639/96,  están  habilitadas  para  efectuar dichas actividades, no estarían obligados a  tributar,  pues  la  norma analizada, de forma expresa, ha restringido del deber  de  asumir  el  impuesto  a  ese  supuesto  de hecho.  Por ende, la opción  hermenéutica  propuesta  por la cartera interviniente debe desecharse, en tanto  se  muestra en extremo problemática con los principios anteriormente descritos.   

11.  En  consecuencia, para la Corte resulta  válido  concluir  que  la norma acusada, a partir de su interpretación actual,  consagra  una  exención tributaria a favor de los usuarios de las instituciones  financieras,  distintas  al  Banco  Popular,  que efectúen remates a través de  operaciones  de martillo.  Estas actividades no están, según lo expuesto,  gravadas  por  el tributo dispuesto, a pesar de la identidad entre la naturaleza  del  hecho  generador entre las operaciones de martillo que efectúa ese Banco y  las  demás instituciones financieras.  Por ende, la solución del problema  jurídico  propio  de esta decisión, pasa por determinar, entre otros aspectos,  si  esta  exención  cumple  las  condiciones  que  para  el  efecto  prevé  la  Constitución,   en   especial  la  compatibilidad  entre  el  beneficio  y  los  principios de igualdad y equidad del sistema tributario.    

Empero,   habida   consideración  de  los  cuestionamientos  que  propone el cargo de inconstitucionalidad, debe resolverse  el  asunto  relativo  a la determinación de la naturaleza jurídica del tributo  previsto  por  el  artículo  7º de la Ley 11/87 y su presunta incompatibilidad  con  las  condiciones  fijadas  para  las  tasas  por  el  artículo  338  de la  Constitución  Política.   Pasa a la Corte a resolver ese interrogante, de  manera  previa a la discusión sobre la exequibilidad de la exención tributaria  resultante de la actual comprensión de la expresión acusada.   

El  tributo  aplicable  a las operaciones de  martillo no constituye una tasa   

12. El artículo 338 Superior, antes citado,  establece  entre sus postulados que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden  permitir  que  las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que  cobren  a  los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios  que  les  presten o participación de los beneficios que les proporcionen.   En  todo caso, el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y  la   forma   de   hacer   su   reparto,   deberán  definirse  por  los  cuerpos  colegiados.    

Con   base   en   esta   definición,   la  jurisprudencia  de  la  Corte  ha  establecido  la  naturaleza  jurídica que la  Constitución  confiere  a  las tasas.  Así, decisiones anteriores de esta  Corporación   han   definido  a  este  ingreso  fiscal  como  el  tributo  cuya  obligación  tiene  como  hecho generador la prestación efectiva y potencial de  un    servicio    público    individualizado    al   contribuyente.13 De la misma  manera,  la  Corte  ha  señalado que “su producto no  debe  tener  un  destino  ajeno  al servicio que contribuye al presupuesto de la  obligación.”14.    

Estas consideraciones han llevado a la Corte  a  identificar  las  características  básicas  de  las  tasas,  las cuales las  diferencian  de  los  demás ingresos tributarios, como las contribuciones y los  impuestos.   De  este  modo,  ha  previsto que (i)  su  finalidad  es  la  de  recuperar  el  costo  de lo  ofrecido  y  el  precio  que  paga  el  usuario, por lo que guarda una relación  directa  con  los  beneficios  derivados  de ese bien o servicio; y (ii)   ocasionalmente   caben   criterios  distributivos   como   las  tarifas  diferenciales.15     Igualmente,    la  jurisprudencia  ha  diferenciado las tasas de los impuestos y las contribuciones  parafiscales,     para    lo    cual    ha    considerado    que    “constituyen  una  contraprestación  directa  por  parte  de  los  ciudadanos  a  un  beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto  estatal   y,   en   principio,  no  son  obligatorias,  toda  vez  que  queda  a  discrecionalidad  del  interesado en el bien o servicio que preste el Estado; en  tanto  que  las  contribuciones  parafiscales  no  generan una contraprestación  directa,  motivo  por  el  cual  su  tarifa se fija con criterios distintos, son  obligatorias,   son  pagadas  por  un  grupo  determinado  de  personas,  y  los  beneficios  obtenidos  van también destinados al mismo grupo y no entran en las  arcas  del Estado. También suele explicarse que las tasas se diferencian de los  impuestos  en  cuanto  contrariamente  a  estos  no  guardan relación directa e  inmediata  con  un  servicio prestado al contribuyente, su pago es opcional pues  quienes  las  pagan tienen la posibilidad de decidir si adquieren o no un bien o  servicio  y  se  destinan  a  un  servicio público específico y no a las arcas  generales  como  en  el  caso  de  los  impuestos”16   

13.   Trasladados  estos  argumentos al  caso  del  tributo  regulado  por  el  artículo  7º  de la Ley 11/87, la Corte  considera  que  la  adecuada interpretación de esa norma no puede realizarse al  margen   de   otras   disposiciones   del   legislador,   que   han   modificado  sustancialmente  sus  elementos  esenciales.   Así, debe advertirse que el  artículo  5º  de la Ley 66 de 1993, “por la cual se  reglamenta  el manejo y aprovechamiento de los depósitos judiciales y se dictan  otras  disposiciones”,  establece  que  “los  pagos  a  que hace referencia el articulo séptimo de la Ley  11 de 1987, se pagarán con destino a la Nación.”   

Esta modificación involucra, como es obvio,  la  derogatoria  tácita  del  parágrafo del artículo 7º de la Ley 11/87, que  prescribía  que  el  valor  del  impuesto  citado sería captado por la entidad  rematadora  y  entregado  mensualmente  al  Fondo  Rotatorio  del  Ministerio de  Justicia,  existente al momento de promulgación de la norma.  Por ende, la  disposición  vigente,  luego  de  la citada reforma legal, prescribe un tributo  con las siguientes características esenciales:   

     

i. El  sujeto  activo  es  la  Nación, quien es la destinataria de los  recursos  fiscales  recaudados,  según  lo  dispuso  el artículo 5º de la Ley  66/93;     

     

i. El  sujeto  pasivo  es  el adquirente en remates de bienes muebles e  inmuebles,  que  se  realicen  por  el  Martillo  del  Banco  Popular,  el Fondo  Rotatorio  de  Aduanas,  los  Juzgados  Civiles, los Juzgados Laborales y demás  entidades  de los órdenes nacional, departamental y municipal. A este respecto,  debe  aclarase  que conforme al artículo 107 de la Ley 6ª de 1992,17  el  Fondo  Rotatorio  de  Aduanas  fue  eliminado,  por  lo que los bienes y patrimonio del  mismo,  pasaron  a propiedad de la Dirección de Aduanas Nacionales.18 Esta entidad  asumió,  con  base  en la misma normatividad, todos los derechos y obligaciones  del  citado  Fondo,  así  como  el  producto de la venta de los bienes y de los  servicios  que  se  presten,  de  acuerdo  con  las  asignaciones presupuestales  correspondientes;   

ii. El  hecho  generador  es  el  remate  de las citadas mercaderías, a  través  de  las  entidades  mencionadas.  A su vez, la base gravable es el  valor  final  del  remate.  La tarifa prevista por el legislador es del 3% sobre  dicha base.     

14.  Conforme  a  lo  expuesto,  es sencillo  inferir  que  el  tributo  de  que  trata  el  artículo  7º de la Ley 11/87 no  comparte  la  naturaleza  jurídica de las tasas.  En efecto, como antes se  expuso,  esos  ingresos  fiscales buscan recuperar los costos en los que incurre  el  Estado  por  el suministro de un bien o la prestación de un servicio.   Por  ende,  una  de  las  características  definitorias de las mismas es que el  monto  recaudado  ingrese  al  patrimonio  de  la entidad pública que ejerce la  actividad  gravada o, de manera general, al servicio público específico.   Para  el caso objeto de estudio, es claro que la decisión legislador fue gravar  las  operaciones  de  remate,  en las condiciones antes aludidas, y destinar las  sumas recaudadas a los ingresos fiscales ordinarios de la Nación.   

Esta  última  condición lleva a la Corte a  concluir  que  en  tanto  el  impuesto al que refiere el artículo 7º de la Ley  11/87  no  puede  ser  categorizado  como  una tasa, amén de la ausencia de los  requisitos  esenciales predicables de ese ingreso fiscal; el cargo propuesto por  el  actor,  según  el  cual  el apartado acusado resultaba incompatible con los  requisitos   que   el   artículo  338  C.P.  impone  a  las  tasas,  carece  de  sustento.    

Los  principios  de  igualdad  y equidad del  sistema  tributario  como  límites a la facultad del legislador para establecer  exenciones   

15.   Los artículos 150-12 y 338 de la  Constitución   Política  confieren  al  Congreso  la  potestad  de  establecer  tributos,  en  sus  especies  de  impuestos,  tasas y contribuciones.  Esta  facultad,  como  la  ha  comprendido  la  jurisprudencia  de  la Corte, tiene un  carácter  amplio,  en  tanto  involucra  la  plena  potestad  para  definir los  elementos  del  tributo,  esto  es,  los  sujetos  activos  y  pasivos, el hecho  generador,   la   base   gravable   y   la  tarifa  correspondiente.19   

Si se considera que, dentro del amplio margen  de  configuración  legislativa  para la imposición de tributos, está adscrita  la  potestad  de  determinar  el  sujeto  pasivo,  es  evidente  que el Congreso  también  está investido de la facultad de señalar exenciones, en los casos en  que  considere  conveniente  estimular  una  actividad  productiva específica o  reconocer  situaciones particulares en que, ante la necesidad de equiparar a los  sujetos  y  sectores  de  la economía en la responsabilidad por la asunción de  las  cargas  públicas, se justifica conceder la exención .  Así, como lo  ha  previsto  la  jurisprudencia  constitucional  “el  legislador  cuenta con la autonomía para fijar el grupo de contribu­yentes  favorecido  con una exención y  no  vulnera  la  Constitución  por el sólo hecho de definirlo, ya que, como se  dijo,  es  la propia Carta la que de manera expresa prevé la posibilidad (arts.  154  y  294  CP).  No  obstante, ha señalado la Corte que “(…) aún así no  existiera  este  precepto,  (…)  quien  tiene la capacidad constitucional para  crear   tributos,   también   tiene   la   de  modificarlos,  aumen­tarlos,  disminuirlos,  suprimirlos,  y  señalar  los  casos  en  que  por razones de política fiscal algunos sujetos o  bienes    quedan    eximidos    de    su   pago   y   la   proporción   de   la  exención.”20”21       

16.  No  obstante  el  amplio espectro de la  facultad  del legislador para consagrar exenciones tributarias, esta potestad no  es   omnímoda.    Así,   como  lo  tiene  establecido  la  jurisprudencia  constitucional,22  al  momento  de  establecer  estos  beneficios  fiscales  el Congreso puede incurrir en una violación de los  postulados   constitucionales  cuando  (i)  desconoce  alguno  de  los  principios  de  equidad,  eficiencia y  progresividad  que  informan  al  sistema  tributario  en  su conjunto (Art. 363  C.P.);   (ii)   adopta  la  exención  sin  contar  con la iniciativa gubernamental para el efecto (Art. 154  CP)   o  (iii)  suprime  sin  justificación    constitucional,    exenciones   que   se   estable­cen  como  estímulo  o  in­cen­tivo   tributario   a  cambio  de  una  contraprestación   y   que   han   dado   lugar   a  una  situación  jurídica  consolidada.23   

17. En lo que respecta al presente análisis,  debe  enfatizarse  en  las repercusiones de los principios de igualdad y equidad  tributaria,  comprendidos  como  límites  a  la  facultad  del  legislador para  decretar  exenciones. Respecto del primero, la jurisprudencia ha indicado que la  exención  afecta  el  principio  de  igualdad cuando no concurre ningún motivo  válido,  objetivo  y  razonable  que  justifique el beneficio tributario.   Así,  la  afectación  de este postulado “no podría  deducirse  de  la sola diferencia de trato entre los contribuyentes, ya que toda  exención  la  supone  en  cuanto  es de su esencia distinguir entre los sujetos  pasivos  de  los  tributos,  obligando  a  unos y excluyendo a otros del pago de  determinado  gravamen.  La  ruptura  del equilibrio constitucionalmente previsto  debería  partir,  para ser suficiente como fundamento de la inexequibilidad, de  la  absoluta  ausencia  de  un  motivo  válido,  objetivo y razonable basado en  circunstancias  especiales.  De  no ser sustentada la exención en elementos que  la  justifiquen,  la  Corte  no  podría  hacer  nada  distinto  de  declarar su  inconstitucionalidad,  por  violación del artículo 13 de la Carta Política. A  la  inversa,  si, desde la perspectiva de las diferencias existentes, el juez de  constitucionalidad  corrobora  que la exención se funda en razones que ameriten  exonerar  del  tributo  a  algunos  de aquellos que en principio, por reunir las  características   de  ley,  deberían  ser  sujetos pasivos del impuesto, la disposición que la consagra no  lesiona  el  principio  de  igualdad  y es exequible en la medida en que tampoco  desconozca    otros    principios    o   mandatos   constitucionales.”24    

En  otras  palabras,  la  afectación  del  principio  de igualdad no depende de la simple identificación de un tratamiento  distinto,  sino  de la ausencia de un argumento objetivo de diferenciación que,  desde  la  perspectiva de las condiciones que la Constitución impone al sistema  tributario,    justifique    la   exención.   Como   lo   ha   considerado   la  Corte,25  “[l]a igualdad exige el mismo trato para  los   entes   y   hechos   que   se   encuentran   cobijados   bajo   una  misma  hipótesis”26,   en   tanto   que   garantía   de  no  discriminación.  De  acuerdo  con  este  criterio,  la  Corte  ha  declarado la  inconstitucionalidad27   o  la  constitucionalidad  condicionada  de normas tributarias, por ejemplo, las que prevén exenciones que  no  responden  a  un  criterio  objetivo  de  diferenciación y que por lo tanto  resultan  discriminatorias.  Según esta Corporación, “[s]i el legislador grava  con  un  impuesto  un hecho, acto o negocio, por ser precisamente indicativos de  riqueza  actual  o  potencial,  no  puede  dejar  de  hacerlo  ante  situaciones  semejantes  o  equiparables,  salvo  que  militen razones poderosas de política  fiscal  o  fines  extra-fiscales  relevantes, siempre que, en este último caso,  los  mismos  estén  al  servicio de bienes protegidos por la Constitución o de  metas  ordenadas  por  ella.  La  Corte  no  excluye  que  algunas  exenciones o  beneficios  fiscales  tengan  una justificación atendible y puedan por lo tanto  adoptarse.  Lo  que  se  quiere significar es que sólo pueden introducirse como  instrumentos  dirigidos a configurar materialmente la carga tributaria de manera  técnica,  justa y equitativa. Por el contrario, cuando la exención o beneficio  fiscal,  no  tiene razón de ser distinta de la mera acepción de personas, ella  se  presenta  contraria  a  la generalidad del tributo y, frente a los obligados  que  se  encuentran  en  la  misma  relación con el hecho imponible, como clara  afrenta  al  principio  de  igualdad en la carga tributaria. El deber cívico de  contribuir  con el erario, con arreglo a la capacidad económica y en los mismos  términos  fijados  por  la  ley,  se  predica  por igual de las personas que se  encuentran  en  la  misma  situación contemplada por la norma. En este caso, el  indicio  de inequidad surge de limitar el alcance de una exención a un concepto  que  también  cabe  predicar  de  otro  sujeto que, sin embargo, se excluye del  beneficio  fiscal.  La  Corte  debe  precisar  si  la  exclusión del mencionado  beneficio  tiene una razón de ser que la haga admisible. De lo contrario, será  patente    la    violación    del   principio   de   igualdad   en   la   carga  tributaria”28.  (…) Así, por  ejemplo,    la    Corte    ha    consi­derado  que  el legislador no puede imponer un trato diferente a dos  grupos,  cuando tal medida “no se adecua a ningún propósito constitucional o  legal”29  es  decir,  cuando la medida no es razonable, porque el fin que se  busca al imponer el trato diferente ni siquiera es legítimo.”   

De  lo  expuesto  la  Sala  concluye  que el  tributo  está sujeto a un criterio de generalidad, de acuerdo con el cual deben  quedar  gravadas  todas las actividades que se encuentran en igual relación con  el  hecho  generador.   Esta obligación, no obstante, es compatible con la  facultad  legislativa  de  determinar exenciones y demás beneficios fiscales, a  condición  que sean precedidas de un motivo objetivo, verificable y razonable a  la  luz  de  las  finalidades  estatales  que  se consideran legítimas desde la  perspectiva   constitucional.    Por  lo  tanto,  el  beneficio  tributario  devendrá  inexequible  cuando carezca de una justificación de esta naturaleza,  debido  a que se torna incompatible con el principio de igualdad en la asunción  de  la  carga  tributaria.  Esta posibilidad concurre, entre otros eventos,  cuando  la  adscripción  del tributo se realiza únicamente a partir de la mera  acepción  de  los  sujetos  obligados  al  mismo,  pues  es  evidente  que  una  comprensión  individualizada  del  tributo contradice radicalmente el principio  de igualdad.30   

18.  Las implicaciones del principio de  equidad   del  sistema  tributario  respecto  de  la  potestad  para  establecer  exenciones  tributarias  responde a fundamentos de diferente índole.  Como  lo  reconoce la jurisprudencia constitucional, mientras el principio de igualdad  está  relacionado  con la necesidad que la obligación tributaria se distribuya  de  manera  uniforme  entre todos los sujetos vinculados de forma similar con el  hecho  generador,  la  equidad del sistema tributario responde a una concepción  estructural,  en  tanto toma la forma de “un criterio  con  base  en  el  cual  se  pondera  la  distribución  de  las cargas y de los  beneficios  o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar  que  haya  cargas  excesivas o beneficios exagerados. Una carga es excesiva o un  beneficio  es  exagerado  cuando  no  consulta  la  capacidad  económica de los  sujetos   pasivos   en   razón   a  la  naturaleza  y  fines  del  impuesto  en  cuestión.”31    

Bajo esta lógica, la equidad es una cualidad  que  se  predica  del  sistema  tributario  en su conjunto, no de un impuesto en  específico,  aunque  también  es  un  parámetro para la definición del deber  genérico  de  contribuir  al  financiamiento  de  los  gastos e inversiones del  Estado   (Art.   95-9  C.P.).  Su  grado  de  perfeccionamiento  confiere  mayor  legitimidad  constitucional  al  esquema  fiscal, pues significa un mejor y más  adecuado  cumplimiento  de  los principios estipulados en el artículo 363 C.P.,  los  cuales tienen aplicación tanto en el ámbito de la imposición del tributo  como   en   la  orientación  del  gasto  público.32  En lo que tiene que ver con  el   ámbito   de   imposición,   la   Corte   ha  dispuesto  que  “el  principio  de equidad exige que se graven, de conformidad con  la  evaluación  efectuada  por  el  legislador,  los  bienes  o servicios cuyos  usuarios  tienen  capacidad de soportar el impuesto, o aquellos que corresponden  a  sectores  de  la  economía que el Estado pretende estimular, mientras que se  exonere  del deber tributario a quienes, por sus condiciones económicas, pueden  sufrir  una  carga insoportable y desproporcionada como consecuencia del pago de  tal            obligación           legal33”34   

19. Finalmente, debe tenerse en cuenta que el  principio   de  equidad  del  sistema  tributario  se  manifiesta  en  distintas  instancias  del  ordenamiento.  En  primera  medida,  sirve  de instrumento para  determinar  el  grado  de  razonabilidad  de  la  imposición  del  tributo o la  concesión  del  beneficio  fiscal.  Igualmente, el principio en comento ha  sido  interpretado de una manera más amplia, que lo vincula con el cumplimiento  de  los  fines  propios  del  Estado Social de Derecho.  Así, “los  criterios  de  justicia  y equidad como límites al deber de  contribuir,  han  sido  objeto de meritorios trabajos científicos que tienden a  concretar  la  justicia  hacia  la capacidad contributiva de los sujetos pasivos  del  tributo. Sin embargo, la capacidad contributiva no es el único principio a  valorar  en el sistema: es necesario proteger otros valores que se encuentran en  la  Constitución  como  son  la  protección  de  los derechos fundamentales al  trabajo,  y  a  la  familia,  protección  a la libertad personal que implica el  reconocimiento  de un mínimo de recursos para la existencia personal y familiar  que  constituye  la frontera a la presión fiscal individual, todo complementado  con  los  principios  del  Estado Social, que no deben ser antagónicos a los de  las    libertades    personales    y    patrimoniales    sino   moderadores   de  ellas.”35   

20.  En  el  mismo  sentido, el principio de  equidad  opera  como una herramienta  para la definición concreta del modo  en  que  los  individuos contribuyen a la financiación de los gastos públicos,  función    definida    por    la    jurisprudencia   constitucional36 con base en  los  conceptos  de  equidad horizontal y vertical.  El primero remite a que  las  personas  con  capacidad  económica igual deben contribuir de igual manera  mientras  que,  de  acuerdo  con  el  segundo,  las personas con mayor capacidad  económica  deben contribuir en mayor medida. Esta distinción, como lo sostiene  el  mismo  precedente, es aceptable en tanto constituye un desarrollo propio del  principio de progresividad del tributo.   

21.  De los argumentos expuestos se sigue, a  juicio  de  la  Corte,  que  los  principios  de  igualdad y equidad del sistema  tributario  son  dispositivos concurrentes para la evaluación de la legitimidad  constitucional   de   las   exenciones   y,   en   general,  de  los  beneficios  tributarios.   En  ese orden de ideas, la compatibilidad entre la decisión  legislativa   que   establece  el  tratamiento  diferenciado  y  los  postulados  constitucionales   está   supeditada   a   que   (i)  el  beneficio  tributario  se  funde  en  un  criterio  objetivo,  verificable,  razonable  y que tenga relación con el cumplimiento de  las   finalidades   estatales;   y  (ii)  la  implementación  de  la  exención  no  desestabilice el sistema  tributario,  de  modo  que  se  imponga  una  carga  tributaria irrazonable o un  beneficio   excesivo   a   una   persona   o  actividad  económica.     

Breve   referencia   a  las  implicaciones  constitucionales de libertad económica y la libre competencia   

22.  Aunque  la  Constitución  Política no  prescribe  un  modelo  económico  particular,  reconoce  la  validez  del libre  mercado,  sometido  a  límites  sustentados en las responsabilidades que tienen  los  distintos agentes en la consecución del bien común y en el reconocimiento  de  la  dirección general de la economía a cargo del Estado.  Con base en  esta  premisa, es posible afirmar que el Estado Social y Democrático de Derecho  es  un  garante  de la libre iniciativa particular, aunque se arroga la facultad  de   ejecutar   medidas  de  intervención,  en  aquellos  casos  en  que  deban  implementarse  acciones que hagan compatible al mercado con el bienestar general  y  la  consecución  de los fines esenciales del aparato estatal, en especial la  promoción   de   la   prosperidad   general,   la   eficacia  de  los  derechos  constitucionales,  el fortalecimiento de la participación en la vida económica  de la Nación y la vigencia de un orden justo (Art. 2º C.P.).   

Bajo  esta  lógica,  el  artículo 333 C.P.  establece  que  la  actividad  económica  y  la  iniciativa privada son libres,  dentro  de  los  límites  del  bien  común.  Ello significa, a la luz del  Texto  Constitucional,  que  la  actividad  del Estado se encuentra limitada, en  tanto  (i) dicha actividad no  podrá  ser  sometida a premisos previos ni requisitos no definidos en la ley; y  (ii)   tiene  el  deber  de  reconocimiento  y  protección  del  derecho  a la libre competencia económica,  para  lo  cual  debe  ejercer  acciones  destinadas  a impedir la obstrucción o  restricción  de  esa  libertad,  entre ellas evitar y controlar cualquier abuso  que  personas  o  empresas  hagan  de  su  posición  dominante  en  el  mercado  nacional.    

No obstante, la libertad económica, lejos de  tener  carácter  absoluto,  está  sometida  a  límites  que  pretenden  hacer  compatible  su  ejercicio  con  las  finalidades  esenciales  del  Estado  antes  citadas.   En  ese  sentido, el artículo 333 de la Carta Política señala  expresamente   que   (i)  la  empresa,  como  base  del  desarrollo,  tiene  una  función  social que implica  obligaciones;  (ii) el Estado  tiene  un  deber  de  promoción  del  desarrollo  empresarial,  que  incluye el  fortalecimiento     de     las     organizaciones    solidarias;    (iii)  el  legislador tiene la competencia  para  delimitar  el  alcance  de la libertad económica cuando así lo exijan el  interés   social,   el  ambiente  y  el  patrimonio  cultural  de  la  Nación.   

Estas  medidas  que  operan  como  límites  constitucionales  inherentes a la libertad económica, encuentran concreción en  la  competencia  del  Estado  para ejercer la dirección general de la economía  (Art.  334  C.P.).  Este grado de intervención, conforme a la Carta, tiene  carácter  calificado,  en  tanto  se  circunscribe a los fines previstos por el  Texto  Constitucional,  que  hace especial énfasis en la posibilidad estatal de  intervenir  en el mercado, en aras de racionalizar la economía, a fin que ésta  permita  la  consecución  del  mejoramiento  de  la  calidad  de  vida  de  los  habitantes,  la  distribución  equitativa de las oportunidades y los beneficios  del  desarrollo,  la  preservación  de un ambiente sano, el pleno empleo de los  recursos   humanos,   el   aseguramiento   a  todas  las  personas  –  en  especial  a  aquellas de menores  ingresos   –  el  acceso  efectivo   a   los   bienes   y  servicios  básicos,  y  la  promoción  de  la  productividad,  la competividad y el desarrollo armónico de las regiones.    

23.  Existe,  de  acuerdo  con  las  normas  superiores  descritas,  un  mandato  constitucional de doble contenido: La Carta  Política  reconoce que la libertad económica y la libre competencia económica  son  derechos  que  deben  promoverse,  en  el  entendido  que  el  desarrollo y  ampliación  de los mercados es una condición necesaria para la consecución de  las  condiciones  materiales  y la prosperidad de los habitantes. Empero, limita  esos  derechos, mediante el ejercicio de acciones de intervención estatal en la  economía,  con  el  fin  de  evitar  que  prácticas al interior de esos mismos  mercados  se  tornen en barreras para el cumplimiento de los fines estatales, en  especial la vigencia y eficacia de los derechos.   

A este respecto, decisiones anteriores de la  Corte  han  sostenido,  en  relación  concreta  con la libertad económica, que  “la  Constitución,  al  referirse  a  la  actividad  económica  de  manera  general,  está reconociendo y garantizando al individuo  una  multiplicidad  de  sectores  dentro  de los cuales puede desplegar su libre  iniciativa  en  orden  a la satisfacción de sus necesidades, sin que se permita  privilegiar  unos  sujetos,  en  detrimento  de  otros. Por ello, esta garantía  constitucional  se  extiende  por igual a empresas organizadas y a las que no lo  están,  a las personas naturales o jurídicas.|| La libertad económica que, se  encuentra  reconocida y garantizada por la Constitución, dentro de los límites  del  bien  común  y  del interés social, constituye uno de los fundamentos del  Estado  Social  de  Derecho. De esta manera, así como la libertad de empresa se  orienta  a permitir la posibilidad real del individuo de desarrollar actividades  económicas  que  considera  necesarias  para la satisfacción de sus intereses,  también,  se  autoriza  al  Estado  para  intervenir  y  crear  las condiciones  necesarias  para  que  éstas  se  materialicen  en  armonía  con  los  valores  superiores     previstos    en    la    Carta.”37   

24. Esta concepción lleva a concluir que el  Estado  se  encuentra  facultado,  a  través  de  la  ejecución  de medidas de  intervención  en  la  economía,  para  corregir  aspectos  del  mercado.  Ello  mediante  de  instrumentos  que, de forma material, puedan limitar a la libertad  económica  y  la  libre  competencia.   Sin  embargo, tales límites deben  estar   fundados  en  motivos  razonables  y  proporcionados,  que  guarden  una  relación  de  identidad con la consecución de los fines estatales descritos en  este   apartado,   en   especial   aquellos   que  se  derivan  de  (i)  las  funciones esenciales del Estado,  descritas   en  el  artículo  2º  Superior;  y  (ii)  los objetivos constitucionales de la intervención del  aparato  estatal  en  la  economía, previstos en el artículo 334 C.P.  En  consecuencia,  cuando  la  medida  de  intervención no esté vinculada a dichas  finalidades,   se   está   prima  facie  ante   una   restricción   injustificada   de   dichas   garantías  constitucionales de los participantes del mercado.   

En   consonancia   con   lo  expuesto,  la  jurisprudencia  constitucional  se  ha ocupado de definir los requisitos para la  legitimidad  de  las  medidas  de  intervención  económica. A ese respecto, ha  indicado    que    tal   intervención   “…:   i)  necesariamente  debe  llevarse  a  cabo  por  ministerio de la ley; ii) no puede  afectar  el  núcleo  esencial  de  la libertad de empresa; iii) debe obedecer a  motivos  adecuados  y  suficientes que justifiquen la limitación de la referida  garantía;  iv) debe obedecer al principio de solidaridad; y v) debe responder a  criterios  de  razonabilidad  y proporcionalidad.”38. En  últimas,  de  lo  que  se  trata  es  que la medida de intervención económica  corresponda  a  un  motivo  identificable  y acorde con el ámbito propio de las  funciones constitucionales del Estado respecto del mercado.   

La      expresión      “del   Banco   Popular”   viola  los  principios  de  igualdad  y  equidad  del  sistema  tributario,  al igual que la  libertad económica    

26.   De   conformidad   con   las  reglas  jurisprudenciales  recopiladas  en esta decisión, la primera cuestión que debe  resolver  la  Corte es si el beneficio tributario acusado está sustentado en un  motivo   válido,   objetivo   y   razonable,   que  justifique  el  tratamiento  diferenciado  entre  los  sujetos  pasivos  prima facie  del  tributo.  Al respecto, se tiene que a partir  de  lo  previsto  en  el  Decreto  1639/96,  aunado  a  la  modificación  de la  participación  accionaria  en el Banco Popular, reflejada en su redenominación  como  una  sociedad  anónima  de  derecho  privado,   en la actualidad esa  institución  financiera  concurre  a  la  ejecución  de  remates  a través de  operaciones   de   martillo,   en   idénticas   condiciones   que   los  demás  establecimientos  bancarios. De la misma manera, tanto el Banco Popular como las  instituciones  citadas  comparten  la  condición  de  sociedades comerciales de  naturaleza  privada,  que efectúan operaciones de intermediación financiera en  condiciones similares y en el mismo mercado económico.    

En consecuencia, no existe razón alguna que  justifique  que  las instituciones bancarias distintas al Banco Popular obtengan  un  beneficio  en  el sentido que los adquirentes de operaciones de martillo por  ellas  administradas  se encuentren exentas del pago del tributo dispuesto en el  artículo  7º  de  la  Ley  11/87,  por  lo  que la expresión acusada viola el  principio  de  igualdad  en  materia  tributaria. Además, la norma comporta una  distribución  inequitativa  en  la concurrencia al financiamiento de las cargas  públicas,  puesto  que impone la condición de sujetos pasivos del tributo a un  solo  grupo  de  rematantes  (los  que  acuden  a  las  operaciones  de martillo  administradas  por  el  Banco  Popular),  con  exclusión de otros que están en  iguales  circunstancias  fácticas  y  jurídicas  (quienes  utilizan las mismas  operaciones,  regentadas  por  las  demás instituciones financieras habilitadas  para   ello).    Por   ende,  la  expresión  acusada  es  contraria  a  la  Constitución, lo que deviene en su inexequibilidad.   

27. Por razones similares a las expuestas, la  Corte  también  concluye que la expresión demandada es contraria a la libertad  económica.   En  efecto,  la  exigibilidad  de  la  obligación tributaria  únicamente  a  los  usuarios  de las operaciones de martillo del Banco Popular,  pone  en  situación  de  desigualdad  del mercado respectivo a esa institución  financiera.   Ello  debido  a  que,  como es apenas natural, los rematantes  optarán  por  hacer  uso  de  los  servicios  de  los  demás  establecimientos  bancarios,  respecto  de  los  cuales  no  se  estructura el hecho generador del  tributo.   Si  se  tiene  en  cuenta  que  la  diferenciación  expuesta no  responde  actualmente a ningún criterio, su legitimidad no puede sustentarse en  el  ejercicio  de  la  actividad  de  intervención  del  Estado  en  el mercado  económico.   Por ende, la previsión acusada afecta el núcleo esencial de  la  libre  competencia,  en  tanto  impone  una  carga  irrazonable a uno de los  agentes  en  un  mercado  específico,  sin  que concurran argumentos de índole  constitucional que sustenten esa decisión legislativa.   

28. Como se observa, la inconstitucionalidad  de  la  expresión  acusada  tiene  carácter sobreviniente.  Empero, en el  presente   caso   no   se   está   ante   el   fenómeno   de  la  inconstitucionalidad   sobreviniente,  la  cual   opera  cuando  concurre  una  reforma  constitucional,  cuyos  contenidos  normativos  tienen  efectos  derogatorios  respecto de las disposiciones legales  expedidas  con  anterioridad y que se muestran contrarios a los nuevos preceptos  superiores.39   En  cambio,  se  está  ante  escenario  distinto, que puede  denominarse  como  inconstitucionalidad  sobreviniente  por  nuevos hechos legales normativos, el cual concurre  cuando  la  reforma  de  una  disposición  legal  implica  la  modificación de  aspectos  sustantivos  del  precepto,  o de otras regulaciones que inciden en la  determinación  de  sus  proposiciones  normativas,  de  modo  tal  que la norma  resultante viola disposiciones constitucionales.    

Para  el caso presente, la reforma legal que  modificó  las  distintas  disposiciones que regulan la naturaleza jurídica del  Banco   Popular   y  su  competencia  para  efectuar  operaciones  de  martillo,  ocasionaron  que  éste  perdiera  su  condición  pública  y monopólica, para  convertirse  en  privada  y  participante  en  un  libre  mercado con las demás  instituciones   financieras.   Ello  significó  la  instauración  de  una  exención  que,  al  no responder a ningún criterio o finalidad, es contraria a  la equidad tributaria y la libertad económica.   

Compatibilidad entre la decisión a adoptar y  el principio de legalidad tributaria   

29.  La Corte, como parte final del presente  estudio,  debe determinar a qué apartes de la expresión acusada se extiende la  inconstitucionalidad  identificada  anteriormente.   En  efecto,  el  actor  considera  que  la violación de los preceptos de la Carta Política afecta a la  expresión     “el     Martillo     del     Banco  Popular”.   Empero,   como   se   infiere   de  las  consideraciones  realizadas  por  esta Corporación, la inexequibilidad de dicho  apartado  normativo  se  predica  únicamente  de  la  incompatibilidad entre la  exención  que  prevé  y  los  principios  de igualdad y equidad tributaria, al  igual  que la libertad económica y la libre competencia. Estas consideraciones,  como  es  lógico,  no  afectan  la  constitucionalidad del tributo en sí mismo  considerado,  sólo  de la exención carente de soporte desde la perspectiva del  Estatuto     Superior.      En    consecuencia,    la    declaratoria    de  inconstitucionalidad   se   circunscribirá   a   la   expresión   “del  Banco  Popular”, contenida en el  artículo 7º de la Ley 11/87.   

30.   Sin  embargo,  en  contra de esta  fórmula  de  decisión  pudiera  argumentarse que se muestra problemática ante  las  implicaciones  del  principio de legalidad del tributo.  Ello en tanto  el  efecto  práctico  de  un  fallo  de  esa naturaleza es extender el grupo de  sujetos  pasivos  del  impuesto,  asunto que como se indicó ampliamente en esta  sentencia,   hace   parte   del   margen   de   configuración  legislativa  del  Congreso.   Así,  si  en  su  momento el legislador decidió restringir la  responsabilidad  fiscal  en  determinadas  personas,  no  resulta  bajo  ninguna  circunstancia  permitido  a  la  Corte  Constitucional  modificar  los elementos  constitutivos del tributo.   

A  juicio de la Sala, esta consideración se  basa  en  una  interpretación  equivocada  de  la  teleología  que  animó  al  legislador   de   1987   para   la   determinación   del  hecho  generador  del  impuesto.   En  efecto,  como  se  explicó en el fundamento jurídico 7 de  esta  sentencia,  la  alusión  al Banco Popular que hace el artículo 7º de la  Ley  11/87 responde a que, en virtud de lo dispuesto por la Ley 101 de 1960, era  dicha  entidad financiera, a la sazón de naturaleza pública, quien ejercía el  monopolio  sobre  esa  actividad.  Por lo tanto, al momento de expedirse la  normatividad  era evidente que la intención del legislador fue gravar todas las  operaciones  de  martillo,  sin  que  fuera  posible  que  restringiera el hecho  generador  del tributo a las actividades de una entidad financiera en particular  puesto  que,  se  insiste,  se  trataba  de  una actividad monopólica del Banco  Popular.  Advertida  esta  circunstancia, la decisión de la Corte de restringir  la    declaratoria    de    inexequibilidad   a   la   expresión   “del   Banco  Popular”  es  en  entero  compatible  con  el principio de legalidad tributaria que establece el artículo  338 C.P.    

31.  Sobre el particular, debe insistirse en  que,  conforme  al principio de legalidad tributaria, corresponde a los órganos  de  representación  democrática la definición de los elementos esenciales del  tributo,  entre  ellos  el responsable o sujeto pasivo.  A ese respecto, la  Corte  ha indicado en su jurisprudencia que el principio de legalidad tributaria  está  intrínsecamente relacionado no sólo con la representatividad popular en  materia  tributaria,  sino  con  la  seguridad jurídica y la protección de las  finanzas   públicas,   aspectos  que  se  concretan  sólo  a  través  de  una  definición  unívoca  y de origen legislativo, de los elementos que estructuran  la  obligación  tributaria.  A ese respecto, se ha considerado que “[s]i  la  norma  creadora del tributo no establece con suficiente  claridad  y  precisión  los  elementos  esenciales  del  mismo  no sólo genera  inseguridad  jurídica  sino  que  fomenta  la evasión, pues los contribuyentes  obligados   a  pagar  los  impuestos  no  podrían  hacerlo,  lo  que  repercute  gravemente  en  las  finanzas  públicas  y, por ende, en el cumplimiento de los  fines  del  Estado.  Dicha  situación  también  se  prestaría  para  abusos y  arbitrariedades  pues  en  últimas  quien  vendría  a  definir tales elementos  serían  las  autoridades  administrativas encargadas de exigir su cumplimiento,  lo   cual  no  se  aviene  con  el  ordenamiento  constitucional”.40   

Para  el  presente  caso, la definición del  sujeto  pasivo  del  tributo  fue  debidamente  determinada  por  el legislador,  adscribiéndola,  entre  otros responsables, a los adquirentes en operaciones de  martillo,  haciéndose  alusión  al  Banco  Popular,  conforme el monopolio que  ejercía  al  momento  de expedición de la norma.  Esa expresión, como se  observa,  pudo inclusive haberse omitido sin efecto jurídico alguno. Ello en el  medida  que  el  monopolio  existente hubiera convertido en únicos responsables  del  pago  del impuestos a los adquirentes en operaciones de martillo efectuados  por  el  Banco  Popular.   Era,  se  insiste, lógicamente imposible que el  legislador  de  1987  hubiera  diferenciado,  para efectos de la responsabilidad  tributaria,  entre  los  distintos  adquirentes  en  operaciones  de martillo en  razón  de  la entidad financiera que realizara la operación, pues la misma era  de  potestad  exclusiva del Banco Popular. Así las cosas, la decisión adoptada  por  la  Corte  no contradice el principio de legalidad tributaria, pues resulta  del  todo  ajustada  a  la  definición  del  responsable  fiscal  que, desde la  expedición de la norma acusada, hizo el Congreso.    

Conclusión  

El  tránsito normativo que ha modificado la  naturaleza  jurídica  del  Banco Popular y el destino del recaudo fiscal por el  tributo  aplicable  a  las  operaciones  de  martillo,  permiten concluir que la  expresión  acusada  del  artículo  7º  de  la Ley 11/87 implica una exención  tributaria.   Este  beneficio  se  aplica  a  favor  de los usuarios de las  operaciones  de  martillo efectuadas por las instituciones financieras distintas  al  Banco  Popular,  habilitadas  para  ello  por  el  artículo 1º del Decreto  1639/96.    

La  exención  prevista  en  la  norma  es  incompatible  con los principios de igualdad y equidad tributaria, puesto que no  responde  a ninguna finalidad constitucionalmente legítima.  En efecto, al  mercado   actual   de  las  operaciones  de  martillo  concurren  los  distintos  establecimientos   bancarios,  en  tanto  agentes  económicos  con  las  mismas  condiciones;   así,  no  hay  fundamento  alguno  que permita sustentar el  hecho  que un grupo de usuarios en particular deban asumir el pago del impuesto.  Igualmente,  está  discriminación  injustificada  atenta  contra  la  libertad  económica,  pues  impone  una  carga  irrazonable  en  contra  de  una  entidad  financiera  particular,  lo  que  la  excluye,  sin  motivo  alguno,  del citado  mercado.       En    consecuencia,    la    expresión    “del  Banco  Popular”  contradice  los  artículos  13,  333  y  363  de  la Constitución Política.  Por ende, se  está  ante el fenómeno de inconstitucionalidad sobreviniente por nuevos hechos  legales normativos.   

Por  último,  la  Sala  advierte  que  la  decisión  de  inexequibilidad  es  compatible  con  el  principio  de legalidad  tributaria.   Ello  debido  a  que  desde la promulgación de la Ley 11/87,  habida   consideración   del   contexto   normativo  en  que  se  expidió  esa  disposición,  resultaba  evidente  que  la intención del legislador fue gravar  las  operaciones  de  martillo,  de  manera  genérica,  por  lo  que resultaban  responsables  del  pago  del impuesto todos los sujetos adquirentes de bienes en  remates  efectuados  a  través  de  ese mecanismo.  Por ende, la sentencia  adoptada  por  la  Corte  no implica una modificación del hecho generador o del  sujeto pasivos previstos originalmente por el Congreso.   

Con base en las consideraciones expuestas, la  Corte  concluye que la estructura del tributo previsto en el artículo 7º de la  Ley  11  de 1987, luego de la decisión adoptada en el presente fallo, es la que  sigue:   

     

i. El  sujeto  activo  es  la  Nación, quien es la destinataria de los  recursos  fiscales  recaudados,  según  lo  dispuso  el artículo 5º de la Ley  66/93;     

     

i. El  sujeto  pasivo  es  el adquirente en remates de bienes muebles e  inmuebles,  que  se realicen por el martillo, el Fondo Rotatorio de Aduanas, los  Juzgados  Civiles,  los  Juzgados  Laborales  y demás entidades de los órdenes  nacional,  departamental  y municipal. Se aclara que, conforme lo previsto en la  Ley  6ª de 1992 y, luego en el Decreto Ley 2117/92, las operaciones del extinto  Fondo  Rotatorio  de  Aduanas  corresponden  a la Unidad Administrativa Especial  Dirección     de     Impuestos     y     Aduanas     Nacionales    – DIAN.     

     

i. El  hecho generador es el remate de los citados bienes, a través de  las  operaciones mencionadas.  A su vez, la base gravable es el valor final  del  remate.  La  tarifa  prevista  por  el  legislador  es  del  3% sobre dicha  base.     

VII.         DECISIÓN   

En   mérito  de  lo  expuesto,  la  Corte  Constitucional  administrando  justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la  Constitución,   

RESUELVE:  

PRIMERO:  Declarar  INEXEQUIBLE  la  expresión  “del   Banco   Popular”  contenida   en   el   artículo   7º   de  la  Ley  11  de  1987,  “por  la  cual  se  reglamenta  el manejo y aprovechamiento de los  depósitos judiciales y se dictan otras disposiciones”.   

SEGUNDO:  Declarar  EXEQUIBLE,  por  los  cargos  examinados     en     esta     decisión,     la     expresión     “martillo”,  prevista  en el artículo  7º de la Ley 11 de 1987.   

Notifíquese,  comuníquese,  publíquese,  insértese  en  la  Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el  expediente.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

MAURICIO  GONZÁLEZ CUERVO   

Magistrado  

Ausente con excusa  

            

JUAN CARLOS HENAO  PÉREZ   

Magistrado  

GABRIEL  EDUARDO MENDOZA MARTELO   

Magistrado  

            

JORGE IVÁN PALACIO  PALACIO   

Magistrado  

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Magistrada  

CLARA  ELENA REALES GUTIÉRREZ   

Magistrada  

HUMBERTO ANTONIO  SIERRA PORTO   

Magistrado            

LUIS  ERNESTO VARGAS SILVA   

Magistrado (P)  

MARTHA     VICTORIA    SÁCHICA    DE  MONCALEANO   

Secretaria  General  

    

1  La  jurisprudencia  de  este  Tribunal  ha  establecido  dentro  de los presupuestos  argumentativos  mínimos  de  las demandas de inconstitucionalidad, la necesidad  de  que cumplan con el requisito de certeza. De acuerdo con esta condición, los  cargos  deben  dirigirse  en  contra de una proposición normativa efectivamente  contenida  en  la  disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el  demandante,  implícita  o  que  hace  parte  de  normas que no fueron objeto de  demanda.   Lo   que   exige  este  requisito,  entonces,  es  que  el  cargo  de  inconstitucionalidad  cuestione  un  contenido  legal verificable a partir de la  interpretación  del  texto acusado. Cfr. Corte   Constitucional,  sentencia  C-1052/01  (M.P.  Manuel  José  Cepeda Espinosa)   

2  La  condición  de  pertinencia, como lo ha señalado la Corte, se cumple cuando las  censuras  están  construidas  con base en argumentos de índole constitucional,  esto  es,   fundados en la apreciación del contenido de una norma Superior  que  se  expone  y se enfrenta al precepto demandado. En ese sentido, cargos que  se  sustenten  en  simples  consideraciones  legales  o  doctrinarias;   la  interpretación  subjetiva  de  las normas acusadas por parte del demandante y a  partir  de  su  aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis  sobre  la  conveniencia  de  las  disposiciones consideradas inconstitucionales,  entre  otras  censuras,  incumplen  con el requisito de pertinencia del cargo de  inconstitucionalidad.      Cfr.      Corte   Constitucional,  sentencia  C-1052/01  (M.P.  Manuel  José  Cepeda Espinosa)   

3   La  condición  de suficiencia ha sido definida por la misma jurisprudencia como  la  necesidad  de  que  las  razones  de  inconstitucionalidad guarden relación  “en  primer  lugar, con la exposición de todos los  elementos  de  juicio  (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el  estudio  de  constitucionalidad  respecto del precepto objeto de reproche; (…)  Por  otra  parte,  la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance  persuasivo  de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque  no  logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la  Constitución,  si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la  norma  impugnada,  de  tal  manera  que  inicia  realmente un proceso dirigido a  desvirtuar  la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y  hace     necesario    un    pronunciamiento    por    parte    de    la    Corte  Constitucional.”   

4  La  norma es la siguiente:   

Decreto     1639/96.     Artículo  1º:En  concordancia  con  lo  establecido  en  los  artículos 12 numeral 2º y 18 de la Ley 226 de 1995, y el  parágrafo  del  artículo  312 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, a  partir  del  momento en que la Nación y sus entidades descentralizadas reduzcan  su  participación total en el Banco Popular por debajo del cincuenta por ciento  (50%)  de  su  capital  social,  en  adición a las operaciones autorizadas, los  establecimientos           bancarios           facultados           (sic)    para    realizar   venta   de  mercaderías   u   otros   objetos   negociables  a  través  del  mecanismo  de  martillo.   

5  Cfr.   Folio   16   del  expediente.   

6  Cfr.  Folio 16A (reverso),  del expediente.   

Parágrafo. En el  caso  en que la participación de la Nación o sus entidades descentralizadas en  el  capital  de  una  institución financiera o entidad aseguradora se reduzca a  menos  del  cincuenta por ciento (50%), dejarán de aplicarse a esa institución  o  entidad  las  normas especiales que se hubieren dictado de manera específica  para  una  u  otra.  En consecuencia, a partir del momento en que se produzca la  mencionada  reducción,  la  institución  financiera  o  entidad aseguradora se  regirá  únicamente  por  las  normas generales aplicables a la clase o tipo de  entidad  a  que  pertenezca.  No  obstante,  la Superintendencia Bancaria podrá  señalar   un   programa   de   desmonte  de  las  operaciones  que  se  venían  desarrollando  con  base  en  las  normas  a  las  que  se  refiere  el presente  parágrafo, cuya duración no podrá exceder de dos (2) años.   

8 Ley  226/95.      Artículo    12:    Como consecuencia de la ejecución del programa:   

(…)  

2.   Se   perderán   los  privilegios  y  terminarán  las  obligaciones que la entidad tenía, por sustentar el carácter  de  pública,  de  acuerdo  con el porcentaje de acciones que queden en manos de  los particulares.   

Artículo 18: Sin  perjuicio   de  lo  dispuesto  en  la  presente  Ley,  cuando  se  trate  de  la  enajenación  de  participación  del  Estado  o  del  Fondo  de  Garantías  de  Instituciones    Financieras    en   instituciones   financieras   o   entidades  aseguradoras,  se  aplicarán  las  disposiciones  del  Estatuto  Orgánico  del  Sistema Financiero.   

9  Sentencia   C-227   de  2002  MP.  Jaime  Córdoba  Triviño.   En  aquella  oportunidad  la  Corte  declaró  exequible  la Ley 645 de 2001, “Por  medio  de  la  cual  se autoriza la emisión de una estampilla  Pro-Hospitales   Universitarios”.   La  Corte  estudió  el  principio  de  legalidad  en  el  caso de las leyes habilitantes y  frente  a la autonomía de las entidades territoriales, para concluir que en ese  caso  no  se  veían afectados.  Ver también las sentencias C-987 de 1999,  C-084/95 y C-004/93. (Cita original de la Sentencia C-155 de 2003)   

10  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-227  de  2002  MP. Jaime Córdoba Triviño.  (Cita original de la Sentencia C-155 de 2003)   

11        Cfr.      Corte  Constitucional,  sentencia  C-690/03  (M.P.  Rodrigo Escobar  Gil).   A  su  vez,  esta  decisión en las consideraciones expuestas en la  sentencia C-155/03 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).   

12        Cfr.      Corte  Constitucional, sentencia C-488 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria  Díaz).   

13  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-809/07. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).   

14  Ibídem.   

15  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia  C-243/05  (M.P.  Álvaro Tafur Galvis).   

16  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-371/00 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).   

17 Ley  6/92.  Artículo 107. Eliminación del Fondo Rotatorio  de  Aduanas.  Eliminase el Fondo Rotatorio de Aduanas;  los  bienes  y  patrimonio  del  mismo, pasarán a ser bienes y patrimonio de la  Dirección  de  Aduanas  Nacionales.  ||  La  Dirección  de  Aduanas Nacionales  asumirá  todos los derechos y obligaciones del Fondo Rotatorio de Aduanas, así  como  el  producto  de la venta de los bienes y de los servicios que se presten,  de   acuerdo   con   las   asignaciones  presupuestales  correspondientes.||  La  Dirección  de  Aduanas  Nacionales,  deberá consignar a favor de la Tesorería  General  de  la  República  el  valor  neto  de  las  operaciones  de  venta  y  enajenación  de bienes y servicios, previa deducción de los gastos causados en  la  realización  de dichas operaciones, incluyendo el pago de participaciones a  denunciantes,  bodegajes,  transportes,  devoluciones,  destrucción  de bienes,  comisiones  de  remate,  adecuación y reparación de mercancías para la venta,  honorarios,  servicios  y  demás  gastos de administración. El valor neto así  obtenido  será  el  que  se  registre  como  ingreso a favor de la Nación para  efectos  presupuestales.  ||  Las  anteriores  operaciones  se podrán adelantar  directamente  o  a  través  de  fiducia o administración delegada. Sobre estas  operaciones  deberá  existir  un  auditaje  externo, cuyos resultados deben ser  informados  al  Comité  de  Contratación  y Presupuesto.|| Sin perjuicio de lo  previsto  en  el  Decreto  2687  de 1991, el Gobierno Nacional podrá establecer  porcentajes  de  participación hasta del 30% en el producto neto de la venta de  los  bienes  o del estimativo de dicho valor cuando los bienes sean destinados a  la  Aduana,  donados  o destruidos, cuando los mismos hubieren sido aprehendidos  por  el  Ejército  Nacional,  la Fuerza Aérea, la Armada Nacional, la Policía  Nacional   y   el   Departamento   Administrativo   de  Seguridad,  DAS.  Dichas  participaciones  serán  destinadas  a gastos de bienestar, fondos de retiro, de  previsión  social  y  médico  asistenciales  de  la  entidad  que  colaboró o  realizó  la aprehensión, conforme a la distribución que realice la Dirección  General  del  Presupuesto.  El  porcentaje que le corresponda a la Dirección de  Aduanas Nacionales será destinado al fondo de gestión.   

18 A  su   vez,   debe  tenerse  en  cuenta  que  las  disposiciones  que  regulan  la  Administración  de  Aduanas  Nacionales,  deben  entenderse  sustituidas por lo  regulado  en el Decreto Ley 2117/92, cuyo artículo 1º dispuso la fusión de la  Unidad  Administrativa  Especial  Dirección de Impuestos Nacionales, creada por  el  Decreto  –  ley  1643  de  1991,  en desarrollo de la Ley 49 de 1990, con la  Unidad  Administrativa  Especial Dirección de Aduanas Nacionales, creada por la  Ley  6ª  de 1992, en la Unidad Administrativa Especial denominada Dirección de  Impuestos   y   Aduanas   Nacionales  – DIAN.   

19  Sobre  este  resumen  doctrinal se sigue el esquema utilizado por la Corte en la  sentencia  C-1261/05  (M.P.  Manuel  José  Cepeda  Espinosa),  que  estudió la  constitucionalidad   del   parágrafo   3º   del  artículo  206  del  Estatuto  Tributario.   En  esta  decisión, el Tribunal consideró que el legislador  no  desconocía  el principio de equidad tributaria ni el principio de igualdad,  al  crear  una  exención  al  impuesto  a  la  renta  para  todas las pensiones  adquiridas  con  el  cumplimiento  de  los  requisitos  necesarios, ‘de   acuerdo   con  la  Ley  100  de  1993’,  puesto  que  tal  criterio   contempla   todos   los   casos   del  sistema  de  seguridad  social  integral.   

20  Corte  Constitucional,  sentencia  C-393  de  1996 (MP Carlos Gaviria Díaz). La  Corte  ha  resaltado  que  para  efectos  de  la  concesión de una exención el  Constituyente  le  impuso al legislador solamente dos limitaciones, a saber, (i)  que  la  iniciativa  legislativa  provenga  del  Ejecutivo,  no  sólo  para  su  creación  sino  también  para su reforma [art. 154, CP]”; y  (ii) “la  prohibición  de  imponer  esta clase de beneficios sobre impuestos de propiedad  exclusiva  de  las  entidades  territoriales  [art.  294,  CP]”  El  artículo  establece:  ‘La  ley  no  podrá  conceder  exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los  tributos  de  propiedad  de  las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer  recargos   sobre   sus   impuestos,   salvo   lo   dispuesto   en  el  artículo  317.’ El artículo 294 de  la  Constitución  ordena  a  la  ley  destinar  un  porcentaje  de los tributos  municipales  sobre la propiedad inmueble a las entidades encargadas del manejo y  conservación  del  ambiente  y de los recursos naturales renovables, de acuerdo  con  los  planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción y  en   cuantía   que   no   podrá   exceder   del  promedio  de  las  sobretasas  existentes.   

21  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-1261/05. Fundamento jurídico 3.2.   

22  Ibídem.    Fundamento  jurídico 3.4.   

23 En  la  sentencia  C-604  de  2000 (MP Carlos Gaviria Díaz) se estudió una demanda  contra  una  norma  que  extinguía  una  exención  tributaria fijada para unas  operaciones  de  crédito  público  y que a la vez mantenía esa exención para  cierto  tipo de bonos adquiridos en esas operaciones.  La Corte indicó que  se  debía  distinguir  entre  las exenciones que se establecen como estímulo o  in­cen­tivo   tributario  a  cambio  de  una  contraprestación  y  las exenciones generales consagradas sin contraprestación  alguna      y      concluyó      que      las     primeras     gene­raban     situaciones    jurídicas  consolidadas  que  debían  ser  respetadas  por  el  legislador,  no  así  las  segundas.  [Este  precedente fue reiterado en estos términos por C-1114 de 2003  (MP  Jaime  Córdoba  Triviño, AV y SPV Manuel José Cepeda Espinosa; SPV Clara  Inés  Vargas  Hernández)]  Dijo  la sentencia C-604 de 2000 (MP Carlos Gaviria  Díaz):  “Para la Corte no es admisible que el Estado ofrezca unas condiciones  benéficas   a  las  personas  naturales  o  jurídicas,  en  este  caso  a  los  inversionistas,  como  por  ejemplo el establecimiento de exenciones, con el fin  de  incentivar  la  compra  de bonos de deuda pública externa y después de que  los  han  adquirido,  proceda  a  modificar  las  reglas de juego iniciales, sin  salvaguardar  las  situaciones  jurídicas  consolidadas  de  quienes  bajo esas  condiciones  los  compraron.  No  se  olvide  que  si  bien  el legislador está  autorizado   constitucionalmente   para  modificar  o  derogar  la  legislación  tributaria  esto solamente puede hacerse hacia el futuro y, siempre y cuando, se  respeten   los   derechos   consolidados   al   amparo   de   las  normas  antes  vigentes.    ||    En   consecuencia,   al   momento  de  estudiar  la  constitucionalidad  de  una  norma  tributaria que suprime una exención debe la  Corte,  para  efectos  de  determinar  si  se  han  vulnerado  o  no situaciones  jurídicas   consolidadas,  distinguir  los  casos  en  que  las  exenciones  se  establecen   como   estímulo   o   incentivo   tributario   a   cambio  de  una  contraprestación,  como  sucedió  en  el asunto de debate, que se ofreció una  exención  de  impuestos  para  quienes  adquirieran determinados bonos de deuda  pública;  y  aquellos  que consagran exenciones generales sin contraprestación  alguna,   pues   en   el   primer  evento  se  generan  situaciones  jurídicas,  particulares  y  concretas  que el legislador está obligado a respetar y, en el  segundo,  tal  fenómeno  no  se  presenta  por  lo que el legislador bien puede  suprimirlas  o  modificarlas,  obviamente,  con  observancia  de  los  distintos  preceptos constitucionales que rigen la materia.”   

24  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-188/98.   

25  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia  C-776/03.   En  este caso la Corte declaró inexequibles algunas  normas  del  Estatuto  Tributario  que gravaban con el impuesto a las ventas, de  manera    indiscriminada,    un    grupo    de    productos    de   la   canasta  familiar.   

26  Sentencia C-094 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).   

27  Ver,  por  ejemplo, la Sentencia C-349 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) en la  cual,  la  Corte encontró que “la exención de impuestos que se establece sobre  algunas  transacciones  comerciales, cuando se realizan con una entidad sometida  al  control  y  vigilancia  de  la  Superintendencia  Bancaria, implica un trato  preferente  en  relación  con el que se da a las personas jurídicas que están  sometidas  a  control  de entidades distintas, cuyas operaciones comerciales sí  aparecen  gravadas con el impuesto a las ventas, sin que existan justificaciones  razonables  y  objetivas  para  establecer  la  diferenciación,  pues lo que en  esencia  se hace es tratar en forma diferente la misma actividad. El supuesto de  hecho  sobre  el  que  se  establece  la  discriminación:  que la entidad esté  sometida  a  la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria o que no lo  esté,  es  irrelevante  para adoptar un diferencia de trato, y en consecuencia,  la    norma    demandada    viola    también    el    artículo    13   de   la  Constitución”.   

28  Sentencia  C-183  de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. S.V. M. José Gregorio  Hernández Galindo).   

29  Corte  Constitucional, sentencia C-397 de 1994 (MP Hernando Herrera Vergara). En  este   caso  la  Corte  decidió,  entre  otras  cosas,  que  la  norma  acusada  –el  artículo 135 de la  Ley    100    de    1993,    parágrafo    tercero,    parte   final–,  al  referirse  a  la  Nación como  único  sujeto  exonerado  de retención en la fuente en relación con los pagos  efectuados  por  concepto  de  cesantía,  es  discriminatoria,  pues  le  da un  tratamiento  preferencial  en  relación con los demás sujetos encargados de la  retención,  y  específicamente,  con  los demás entes territoriales. La Corte  consideró  que  en  este  caso la diferencia de trato “no se adecua a ningún  propósito constitucional o legal”.   

30  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia  C-711/01 (M.P. Jaime Araújo Rentería).  En este caso, la Corte  declaró  la  exequibilidad de las normas que declaran la exención del impuesto  a    la    renta    de    las   contribuciones   a   fondos   de   pensiones   y  cesantías.    Sobre  este  preciso  particular, la decisión indicó:  “El  principio  de  equidad  tributaria  se  halla  nítidamente  compaginado  tanto  con  el  derecho a la igualdad de que trata el  artículo  13  de la Carta, como con el principio de la generalidad del tributo.  En  efecto, de acuerdo con el principio de la generalidad del tributo, todas las  personas  que  incurran  en  el  hecho  generador  previsto  en  la  norma deben  someterse  a  las  consecuencias  económicas que se deriven del mismo.  Lo  cual  implica  que  desde el punto de vista de la hipótesis jurídica no pueden  haber  tributos  individualizados.  || A tales propósitos, cuando quiera que el  operador  del  derecho acometa la tarea de examinar un hecho económico a fin de  verificar  la  posibilidad de subsumirlo en una hipótesis tributaria, necesario  será  que  ausculte  los hechos relevantes a la actualización de los elementos  esenciales  de la obligación fiscal, esto es: analizar y ponderar racionalmente  todo  lo  atinente  al  sujeto  activo,  sujeto  pasivo, objeto y causa de dicha  obligación.  De manera tal que a partir de la materialidad económica del hecho  en  cuestión pueda el operador del derecho asentar la información dentro de un  marco  jurídico  preciso  y  secuencial  que le permita identificar la clase de  hecho  imponible  que se da, la particular condición que asume el sujeto pasivo  de  cara  a  su  correspondiente  extremo  activo  y  al  desdoblamiento  de  la  prestación  en cuanto dar, hacer o no hacer, los eventuales beneficios fiscales  que  pudieran  militar  a  favor  del  sujeto pasivo, la periodicidad fiscal del  tributo  en  términos  de  causación,  el  régimen  tarifarlo  aplicable,  la  liquidación,  y  por  contera,  la  forma  y plazo para el pago de la exacción  determinada.”   

31  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-734/02.   

32  Ibídem.   

33  Cf. Sentencia C-094 de 1993.   

34  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-776/03.   

35  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-1060A/01.   

36  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-734/02.   

37  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-361 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).   

39  Sobre  una  explicación  ampliada  acerca  de  la  naturaleza  y  efectos de la  inconstitucionalidad  sobreviviente, Cfr. Corte  Constitucional,  sentencia  C-571/04  (M.P.  Rodrigo Escobar  Gil).   

40  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia  C-488/00  (M.P.  Carlos  Gaviria  Díaz), reiterada en C-597/00 (M.P.  Álvaro Tafur Galvis).