C-289-14

Sentencia C-289/14    

SISTEMA DE RETENCION EN LA FUENTE PARA RECAUDO DE   IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD (CREE)-Destinación específica a la inversión social y   exoneración de aportes parafiscales    

EXONERACION PARCIAL DE APORTES PARAFISCALES DESTINADOS   AL SENA Y AL ICBF-No implica una   alteración del estatuto orgánico del presupuesto al mantener su naturaleza y   destinación    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos   de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia    

LEY ORGANICA-Característica especial    

La Corte se ha   pronunciado en diversas oportunidades sobre la naturaleza y jerarquía de las   leyes orgánicas, su poder condicionante de la actividad legislativa ordinaria, y   la necesidad de que su modificación deba ajustarse al trámite previsto para su   aprobación. En este sentido ha indicado que las leyes orgánicas, dada su propia   naturaleza, tienen un rango superior frente a las demás leyes, por consiguiente,   imponen sujeción a la actividad ordinaria del Congreso. Sin embargo, no alcanzan   la categoría de normas constitucionales (CP art. 151), comoquiera que se   orientan a organizar aquello que previamente ha sido constituido en la Carta   Fundamental. Su importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar la   expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios, a tal   punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento   legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna la   actividad legislativa. La especial jerarquía que revisten las leyes orgánicas   deriva de que, además de satisfacer los requisitos generales para la aprobación   de cualquier otra ley, deben cumplir algunas exigencias adicionales.    

LEYES ORGANICAS-Rasgos y requisitos   especiales    

Como lo ha destacado la jurisprudencia de esta Corte,   las leyes orgánicas presentan rasgos y requisitos especiales en los siguientes   aspectos: (i) el fin de la ley; (ii) su contenido o aspecto material; (iii) la   votación mínima aprobatoria: y (iv) el propósito del legislador. En cuanto al   primer rasgo, el artículo 151 de la Carta precisa que a este tipo de leyes   “estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”. De manera que su   finalidad es la de regular una materia específica, condicionando posteriores   desarrollos legislativos, en la medida que organiza e integra la materia objeto   de su regulación.  En cuanto al segundo rasgo, el contenido material, la   propia Carta indica las materias que conforman la reserva de ley orgánica, como   excepción a la cláusula general de competencia en cabeza del legislador   ordinario, y que sirven para proteger procesos considerados de especial   importancia por el Constituyente, como son el funcionamiento del Congreso, la   planeación del desarrollo, lo relativo al presupuesto y al   ordenamiento territorial. En ese orden de ideas, atribuye reserva de ley   orgánica a las leyes que reglamentan el Congreso y cada una de las Cámaras; las   normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley   de apropiaciones; el plan general de desarrollo; y la asignación de competencias   normativas a las entidades territoriales. El tercer requisito, comporta la   exigencia de un umbral especial para la  aprobación de un proyecto de ley   orgánica, consistente en la mayoría absoluta de los miembros de una y otra   cámara (C.P., artículo 151).  Esta aprobación privilegiada pretende “la   obtención de mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el   Congreso de la República, lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la   ley que va a autolimitar el ejercicio de la actividad legislativa”. Finalmente,   en lo que concierne al cuarto elemento distintivo, el propósito del legislador,   significa que en el propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y   positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza   orgánica. “Esta exigencia busca garantizar la transparencia en el curso del   debate democrático, y abrir espacios discursivos y participativos de control   político que, en muchos casos, no tienen lugar cuando lo que se debate es la   aprobación de una ley ordinaria”.  En estas condiciones, si un proyecto   pretende convertirse en ley orgánica deberá reunir no solo los requisitos   ordinarios para la aprobación de toda ley, sino, además, las características   especiales de las leyes de naturaleza orgánica: la ausencia de cualquiera de   ellos provoca su inconstitucionalidad.     

LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Sujeción a   trámite previsto para modificación    

La ley orgánica del presupuesto podrá ser reformada por el Congreso cuantas   veces éste lo estime conveniente, cumpliendo el trámite previsto en la   Constitución y en el Reglamento del Congreso, para los proyectos de leyes   orgánicas. Una ley nunca podrá cerrar el paso a la posibilidad de su propia   reforma.    

LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Característica   especial    

La ley orgánica del presupuesto se encuentra dotada de la   característica especial de poder condicionar la expedición de otras leyes sobre   la materia a sus prescripciones, de modo tal que una vulneración o   desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al   momento de la expedición de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear   la inconstitucionalidad de éstas, debido al rango cuasi constitucional al que   sus disposiciones han sido elevadas por voluntad expresa del Constituyente. A la   ley orgánica del presupuesto debe sujetarse todo asunto relacionado con el   sistema presupuestal.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMAS DEL   ESTATUTO ORGANICO DE PRESUPUESTO-Competencia de la Corte Constitucional para conocer y   decidir    

RECURSOS PROVENIENTES DE   LAS NOMINAS MENSUALES DE LOS SALARIOS DE TODOS LOS EMPLEADORES PUBLICOS O   PRIVADOS, Y QUE INGRESAN AL PATRIMONIO DEL ICBF-Carácter parafiscal    

APORTES DE LOS EMPLEADORES PARA LA   INVERSION EN EL DESARROLLO SOCIAL Y TECNICO DE LOS TRABAJADORES, RECAUDADOS POR   LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR O DIRECTAMENTE POR EL SENA-Carácter parafiscal    

ESTATUTO ORGANICO DE PRESUPUESTO-Define las contribuciones parafiscales/CONTRIBUCIONES   PARAFISCALES-Definición/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Características   esenciales    

Conviene recordar que el   propio Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996, Art. 29) define   las contribuciones parafiscales como “…los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la   ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan   para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos   recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y   se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y   excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las   contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del   Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para   registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas   fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su   administración”. Con base en dicha   definición, la Corte Constitucional, ha señalado como  características   esenciales de las contribuciones parafiscales las siguientes: “1a.  Son   obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en   ejercicio del poder coercitivo del Estado; 2a.  Gravan únicamente un grupo,   gremio o sector económico; 3a.  Se invierten exclusivamente en beneficio   del grupo, gremio o sector económico que las tributa; 4a.  Son recursos   públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al   grupo, gremio o sector que los tributa”.    

SISTEMA DE RETENCIONES EN LA FUENTE PARA EL RECAUDO DEL   IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD (CREE)-Finalidad/RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Características/RENTAS   DE DESTINACION ESPECIFICA-Prohibición/RENTAS DE DESTINACION   ESPECIFICA-Excepción    

IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD (CREE)-Condiciones para exoneración de aportes parafiscales    

IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD (CREE)-Exención parcial de aportes parafiscales    

La exención   parcial de aportes parafiscales, tiene como efecto relevar de una parte del pago   del aporte al contribuyente empleador, lo que en efecto, implica una reducción   del volumen de contribuciones parafiscales que en adelante reciban el SENA, el   ICBF, y el Sistema de Seguridad Social en Salud. Esta reducción se compensa con   los recaudos provenientes del CREE. Sin embargo, dicha exoneración parcial no   comporta una modificación a la naturaleza parafiscal de los aportes que, a   través de sus nóminas, realizan los empleadores (no exonerados) a dichos   sistemas. El hecho de que se trate de una exoneración parcial, ratifica la   permanencia de las rentas que tradicionalmente han financiado al SENA, al ICBF y   al Sistema de Seguridad Social en Salud, en el ordenamiento jurídico, es decir   las contribuciones parafiscales.    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia   sobre nuevo cargo planteado por el Procurador General/UNIDAD NORMATIVA-Regla    

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Límites    

La corporación ha postulado que, el principio pro-actione, cuenta con limites a   su aplicación, manifestado en que  “[s]i bien la Corte debe  tomar en   cuenta el carácter democrático de la acción de constitucionalidad y la necesidad   de adoptar un criterio pro actione en el examen de las demandas que le son   presentadas, no puede llegar al extremo de suplantar al actor en la formulación   de los cargos, ni de determinar por sí misma, el concepto de la violación de las   normas que ante ella  se acusan  como infringidas, pues ésta es una   carga mínima que se le impone al ciudadano para hacer uso de su derecho    político a ejercer la acción de inconstitucionalidad.    

Referencia: expediente  D-9942    

Demanda de inconstitucionalidad (parcial) contra los   artículos 24 y 25 de la Ley 1607 de 2012 “Por la cual se expiden normas en   materia tributaria y se dictan otras disposiciones”.    

Demandantes: Aleyda Murillo Granados y Wilson Never   Arias Castillo.    

Magistrado Ponente:    

LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil catorce  (2014)    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,   numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y   requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.             ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el   artículo 241 de la Constitución Política, la  ciudadana Aleyda Murillo Granados   y el ciudadano Wilson Never Arias Castillo presentaron demanda de   inconstitucionalidad contra algunos segmentos normativos de los artículos 24 y   25 de la Ley 1607 de 2012 “Por la cual se expiden normas en materia   tributaria y se dictan otras disposiciones”, por considerarlos violatorios   del artículo 151 de la Constitución Política, norma que establece las materias   sujetas a trámite de ley orgánica.    

Mediante providencia del primero (1°) de noviembre de dos mil trece (2013), el   magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda por considerar que reunía los   requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.    

En   la misma providencia, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, a   fin  de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242-2 y   278-5 de la Constitución; se fijó en lista con el objeto de que cualquier   ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se comunicó de la iniciación del   proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, para los   fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministerio del   Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministro de Hacienda y   Crédito Público, al Director de la DIAN (Dirección de Impuestos y Aduanas   Nacionales), y a la Directora del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA.    

Se   invitó a participar en el presente juicio a los decanos de las Facultades de   Derecho de las universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de   Colombia, de  la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de   Santander, de Ibagué, de Antioquia, y del Rosario, al igual que a la Academia   Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a   la Confederación General del Trabajo –CGT, y a la Asociación Nacional de   Empresarios de Colombia-ANDI, con el objeto de que emitieran concepto técnico   sobre la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto   2067 de 1991.    

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de   procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.    

II.  LA NORMA DEMANDADA    

A   continuación se transcribe el texto de la disposición parcialmente demandada, de   conformidad con su publicación en el Diario oficial No. 48.655 del 26 de   diciembre de 2012, subrayando el aparte acusado:    

LEY 1607 DE 2012[1]    

(Diciembre 26)    

Por la cual se expiden normas en materia   tributaria y se dictan otras disposiciones.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

(…)    

 CAPÍTULO II    

Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE)    

Artículo  24.- Destinación específica. A   partir del momento en que el Gobierno Nacional implemente el sistema de   retenciones en la fuente para el recaudo del Impuesto sobre la Renta para la   Equidad (CREE) y, en todo caso antes del 1º de julio de 2013, el Impuesto sobre   la Renta para la Equidad (CREE) de que trata el artículo 20 de la presente   ley se destinará a la financiación de los programas de inversión social   orientada prioritariamente a beneficiar a la población usuaria más necesitada, y   que estén a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y del Instituto   Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).    

A partir del 1º de enero de 2014, el   Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) se destinará en la forma aquí   señalada a la financiación del Sistema de Seguridad Social en Salud en inversión   social, garantizando el monto equivalente al que aportaban los empleadores a   título de contribución parafiscal para los mismos fines por cada empleado a la   fecha de entrada en vigencia de la presente ley. Los recursos que financian el   Sistema de Seguridad Social en Salud se presupuestarán en la sección del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público y serán transferidos mensualmente   al Fosyga, entendiéndose así ejecutados.    

Del ocho por ciento (8%) de la tarifa del   impuesto al que se refiere el artículo 21 de la presente ley, 2.2 puntos se destinarán al ICBF, 1.4   puntos al SENA y 4.4 puntos al Sistema de Seguridad Social en Salud.    

Parágrafo 1°.- Tendrán esta misma destinación los   recursos recaudados por concepto de intereses por la mora en el pago del CREE y   las sanciones a que hayan lugar en los términos previstos en esta ley.    

Parágrafo 2°.- Sin perjuicio de lo establecido en la   presente ley tanto el ICBF como el SENA conservarán su autonomía administrativa   y funcional. Lo dispuesto en esta ley mantiene inalterado el régimen de   dirección tripartita del SENA contemplado en el artículo 7° de la Ley 119 de   1994.    

 Parágrafo transitorio.- Para los periodos gravables 2013, 2014 y   2015 el punto adicional de que trata el parágrafo transitorio del artículo 23,   se distribuirá así: cuarenta por ciento (40%) para financiar las instituciones   de educación superior públicas, treinta por ciento (30%) para la nivelación de   la UPC del régimen subsidiado en salud, y treinta por ciento (30%) para la   inversión social en el sector agropecuario. Los recursos de que trata este   parágrafo serán presupuestados en la sección del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público y transferidos a las entidades ejecutoras. El Gobierno Nacional   reglamentará los criterios para la asignación y distribución de que trata este   parágrafo.    

Artículo  25.- Exoneración   de aportes. A partir   del momento en que el Gobierno Nacional implemente el   sistema de   retenciones en la fuente para el recaudo del Impuesto sobre la Renta para la   Equidad (CREE) , y en todo caso antes del 1º de julio de 2013, estarán   exoneradas del pago de los aportes parafiscales a favor del Servicio Nacional de   Aprendizaje (SENA) y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF),   las sociedades y personas jurídicas y asimiladas contribuyentes declarantes del   impuesto sobre la renta y complementarios, correspondientes a los trabajadores   que devenguen, individualmente considerados, hasta diez (10) salarios mínimos   mensuales legales vigentes.    

Así mismo las personas naturales   empleadoras estarán exoneradas de la obligación de pago de los aportes   parafiscales al SENA, al   ICBF y al Sistema de Seguridad Social en Salud por los empleados que   devenguen menos de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Lo   anterior no aplicará para personas naturales que empleen menos de dos   trabajadores, los cuales seguirán obligados a efectuar los aportes de que trata   este inciso.    

Parágrafo 1°.- Los empleadores de trabajadores que   devenguen más de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sean o   no sujetos pasivos del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), seguirán   obligados a realizar los aportes parafiscales y las cotizaciones de que tratan   los artículos 202 y 204 de la Ley 100 de 1993 y los pertinentes de la Ley 1122   de 2007, el artículo 7° de la Ley 21 de 1982, los artículos 2° y 3° de la Ley 27   de 1974 y el artículo 1° de la Ley 89 de 1988, y de acuerdo con los requisitos y   condiciones establecidos en las normas aplicables.    

III.            LA DEMANDA    

Los demandantes sostienen que los segmentos subrayados   de los artículos 24 y 25 de la Ley 1607 de 2012 vulneran el artículo 151 de la   Constitución Política, porque contienen preceptos que debieron tramitarse como   una ley orgánica en razón a que reformaron mediante proceso legislativo   ordinario, el contenido del artículo 125 del Estatuto Orgánico del Presupuesto   –Decreto 111 de 1996 -, integrado a éste mediante el artículo 25 de la Ley 225   de 1995, adicionado a la Ley 119 de 1994.    

Indican que esta tacha de inconstitucionalidad es un   defecto de fondo, específicamente un vicio de competencia, tal como lo ha   establecido la jurisprudencia de esta corporación[2]. Destaca la superioridad   jerárquica, tanto formal como material de las leyes orgánicas[3], de donde se deriva su   poder condicionante de las demás leyes que las desarrollen.    

Subrayan que el propósito de las Leyes Orgánicas es generar estabilidad sobre   contenidos normativos particularmente sensibles establecidos en la Constitución,   que no deben ser cambiados a capricho por el legislador, lo cual a su vez   promueve el mantenimiento de la configuración que el aparato estatal se ha dado   a sí mismo dentro de los principios del Estado social y democrático de derecho.    

Luego de comparar el contenido normativo de los artículos 125 del Decreto 111 de   1996[4] (Ley 225 de   1995), del numeral 4° 30 de la Ley 119 de 1994[5],   y de los 24 y 25 de la Ley 1607 de 2012[6],   los actores sostienen que estos últimos modificaron sustancialmente la forma   como se financia el SENA.    

Expresan que dicha institución se financiaba con el 0.5%  proveniente de los   salarios y jornales que el Estado y las entidades territoriales pagaban   mensualmente, más el 2% del monto que pagaban por salarios los empleadores   particulares, los establecimientos públicos, las empresas industriales y   comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. Con la nueva   regulación la forma de financiación de ese organismo pasaría a tener como base   del patrimonio  para su funcionamiento solamente el 1.4% de una base gravable   del 8% de los ingresos de los sujetos pasivos del período gravable.    

De   lo anterior, concluyen los demandantes que los artículos 24 y 25 de la Ley 1607   de 2012 (ordinaria) modificaron lo dispuesto en los artículos 25 de la Ley 225   de 1995, y 125 del Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996),   normas orgánicas, en cuanto alteran sustancialmente la forma de financiación del   SENA.    

Las   modificaciones introducidas por el artículo 24 de la Ley 1607 de 2012, sostienen   los demandantes, no tienen la naturaleza de una simple complementación, son de   fondo, puesto que a pesar de conservar la destinación específica de los recursos   para el SENA, cambió su monto, distribución y fuente, comoquiera que alteró   sustancialmente su posición orgánica dentro de los ingresos corrientes de la   nación, al suprimirles su parafiscalidad.  En apoyo de su   afirmación, citan apartes de la sentencia C-432 de 2000[7].    

Finalmente, sostienen que no se derogó expresamente la financiación del SENA,   pero ello se hace de manera indirecta al dejar sin piso el numeral 4° del   artículo 30 de la Ley 119 de 1994, integrada al Estatuto Orgánico del   Presupuesto, con lo cual “una ley ordinaria le está dando un nuevo giro a los   recursos quitándole su parafiscalidad e integrándolos dentro del presupuesto   general y la ley de apropiaciones”.    

IV.            INTERVENCIONES    

1.        De entidades públicas    

1.1.      De la Presidencia de la   República. Secretaría Jurídica    

La   Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, intervino, a través de   apoderado, en defensa de los contenidos normativos impugnados. En primer   término, solicita a la Corte que se inhiba de emitir un pronunciamiento de   fondo, y en su defecto, que declare la exequibilidad de las normas demandadas.    

Sobre la primera solicitud, expresa que el cargo contra los artículos 24 y 25 de   la Ley 1607 de 2012, carece de certeza argumentativa debido a que la acusación   constitucional parte de una lectura equivocada de las normas. Explica que los   demandantes asumen, erróneamente, que las normas acusadas modifican la condición   de parafiscales de los recursos que se asignan al SENA en virtud del numeral 4°   del artículo 30 de la Ley 119 de 1994. El artículo 24 en los apartes demandados,   no hace referencia a la calidad de los recursos que se destinan al SENA,   provenientes del recaudo del CREE. Por su parte, el artículo 25 se limita a   establecer una exoneración del pago de “aportes parafiscales”, que si   bien puede afectar el patrimonio del instituto, no toca en manera alguna la   condición de parafiscalidad de los mismos.    

Sobre su petición subsidiaria, relativa a la constitucionalidad de los preceptos   acusados expresa que:    

Mediante los artículos 24 y 25 de la Ley 1607 de 2012, en concordancia con los   artículos 20 a 37 de la misma ley,  se elevó a rango legal parte de la   política pública de generación y formalización de empleo.    

En   desarrollo de este propósito, el artículo 20 creó el impuesto sobre la renta   para la equidad CREE, el cual “se configuró como un tributo, en la modalidad   de impuesto con destinación específica, sufragado por las sociedades, personas   jurídicas y asimiladas contribuyentes del impuesto sobre la renta que se causa   por la percepción de ingresos susceptibles de incrementar el patrimonio del   sujeto pasivo a una tarifa del 8%. A diferencia de las rentas parafiscales, su   naturaleza de impuesto no guarda un vínculo o relación entre el hecho generador   y el fin al que se destina, ni se exige su pago respecto de un sector   determinado, el cual además, es el único beneficiario del pago. El CREE, es un   impuesto general, que se causa por la sola percepción de ingresos que   constituyan riqueza, y sus beneficiarios son los comprendidos en el universo de   las destinaciones específicas definidas por el legislador, independientemente de   que otros sean los sujetos pasivos del gravamen”.    

Agrega que “con el fin de promover la generación de empleo, la formalización   y la financiación estable de la inversión social en el Sistema de Seguridad   Social en Salud, del Sena y del ICBF, se ideó un nuevo modelo de financiación   que, por una parte comporta una fuente adicional (el CREE) y, por otra, conserva   la fuente tradicional (los aportes parafiscales). Bajo este nuevo modelo, un   porcentaje de los ingresos destinados al Sistema de Seguridad Social en Salud,   al SENA y al ICBF los componen, el recaudo del CREE, sufragado ya no por los   empleadores, sino por los productores de riqueza, (esto es, los sujetos pasivos   del CREE, constituidos por las sociedades y personas jurídicas contribuyentes   del impuesto sobre la renta que obtengan ingresos susceptibles del incrementar   el patrimonio) y el recaudo de los parafiscales, sufragado tradicionalmente, por   los empleadores de acuerdo con su nómina de empleados vinculados pro contrato de   trabajo”.    

De   otra parte, sostiene, “con el fin de hacer sostenible tanto el Sistema de   Seguridad Social en Salud, como los presupuestos del SENA y del ICBF y con la   motivación de preservar las loables finalidades que dieron surgimiento a los   parafiscales que financian estas últimas entidades, en particular el SENA, el   legislador no modificó, derogó ni sustituyó la naturaleza jurídica de los   mismos. Atribuirle a la creación de un nuevo impuesto y a la exoneración parcial   de los parafiscales la virtualidad de modificar la naturaleza jurídica de estos   últimos no resulta en absoluto de recibo, no sólo por que no existe en la ley   ninguna disposición que derogue los parafiscales o modifique su naturaleza   jurídica, sino, adicionalmente  porque haría nugatorio el efecto deseado por el   legislador, esto es, que tanto el Sistema de Seguridad Social en salud, como el   SENA y el ICBF se financien, simultáneamente, de una fuente parafiscal y de un   impuesto”.    

Puntualiza que observado el contenido del artículo 24, “ni jurídicamente, ni   tampoco desde una perspectiva fiscal, el recaudo del nuevo impuesto podría   destinarse a financiar los gastos de funcionamiento del Sistema de Salud, ni los   del Sena y el ICBF. El modelo adoptado por el legislador exige, y así quedó   plasmado en el articulado, que se preserven los aportes parafiscales de unos y   otros, tal como ha sido definido en las leyes que los crearon y modificaron”.    

En   lo que concierne a la exoneración prevista en el artículo 25 de la Ley 1607 de   2012, afirma que ésta sólo complementa y cierra en modelo antes expuestos,   comoquiera que al eximir del pago de los parafiscales a los empleadores   sociedades, personas jurídicas y asimiladas contribuyentes del impuesto sobre la   renta de sus trabajadores que devenguen, individualmente considerados, hasta 10   SMMLV, y a las personas naturales empleadoras por trabajadores con igual   salario, siempre que sean mínimo dos, constituye el mecanismo de estímulo que el   legislador consideró necesario para incrementar los niveles de empleo en el   país. Tratándose de una exención parcial  “su único efecto es   relevar una parte del pago del aporte al contribuyente empleador, y,   adicionalmente, disminuir el volumen de parafiscales que en adelante reciban el   Sistema de Seguridad Social en Salud, el SENA y el ICBF, que, como se mencionó,   se complementa con los recaudos provenientes del CREE”.    

De   manera conclusiva señala que, bajo ninguna hipótesis, la exención parcial   comporta una modificación a la naturaleza de las rentas tradicionales que   financian el Sistema de Seguridad Social en Salud, al SENA y al ICBF. Por el   contrario, al constituir un beneficio parcial, se ratifica la existencia y   permanencia de las mismas en el ordenamiento. De modos que los aportes   parafiscales que se destinan al sistema de salud, al SENA y al ICBF, no solo   continúan vigentes sino que constituyen parte estructural de la política acogida   por el legislador, en la medida en que siguen financiando sus gastos, en   particular, los de funcionamiento.    

1.2.      Del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público    

Interviene a través de apoderada para solicitar, en primer término un   pronunciamiento de inhibición, al estimar que los cargos carecen de la certeza   requerida para provocar un pronunciamiento de fondo, toda vez que los   demandantes fundan su reproche en una interpretación que objetivamente no se   deriva del tenor de la ley.    

En   subsidio solicitan la exequibilidad de los segmentos normativos acusados.   Sostiene que el legislador no incurrió en violación de la reserva de ley   orgánica al expedir los artículos 24 y 25 de la Ley 1607 de 2012, toda vez que   éstas no se refieren a materias que deban ser tramitadas por dicho procedimiento   especial. Si bien, mediante estos preceptos se está destinando un recurso   adicional para la financiación del SENA y del ICBF,  en sustitución de los   aportes parafiscales que se dejan de percibir por efectos de la exoneración, no   se está eliminando ni cambiando la naturaleza de los aportes parafiscales a   cargo de los particulares, ni se está regulando una materia relacionada con la   preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas ni con la ley de   apropiaciones.    

En   concepto de la interviniente las normas demandadas no modifican el Estatuto   Orgánico del Presupuesto. En este sentido aclara que el artículo 125  de la Ley   Orgánica de Presupuesto, adiciona los artículos 39 de la Ley 7 de 1979  que   establece el patrimonio del ICBF, y 30 de la Ley 119 de 1994, que señala la   conformación del patrimonio del SENA. La norma orgánica se limita a señalar que   los aportes de que tratan los numerales 4° de cada uno de dichos artículos,   tienen la naturaleza de contribuciones parafiscales. De modo que las normas   demandadas en nada modifican la naturaleza de los aportes que fueran   establecidos mediante el numeral 4 del artículo 39 de la Ley 7 de 1979, y en el   numeral 4 del artículo 30 de la Ley 119 de 1994.    

Las   normas demandadas establecen que el recaudo del CREE, el cual constituye un   ingreso tributario y es recaudado por la DIAN, tiene como destinación el apoyo a   los programas de carácter social a cargo del ICBF y del SENA, sustituyendo en   parte los recursos que dichas entidades recibían a título de parafiscales por   los aportes de los empleadores respecto de sus empleados con salarios inferiores   a 10 SMLMV. Pero dichos aportes parafiscales, en cuanto a naturaleza y   porcentaje de destinación para una y otra entidad, quedan inalterables.    

Sostiene que uno de los pilares de la reforma tributaria de 2012 (Ley 1607), fue   la generación y formalización del empleo. La reforma tributaria en mención,   inspirada en criterios de justicia y equidad, disminuyó los impuestos sobre la   nómina que afectaban la creación de empleo y estableció que parte de la   financiación del SENA y del ICBF, se derivaría de “las utilidades que paguen   las empresas, lo cual tiene carácter progresivo y consulta la capacidad   económica de los contribuyentes y alivia los costos que tiene el empleo formal   en nuestro país promoviendo la generación y formalización del empleo”.  Destaca la importancia que ha tenido la adopción de la medida en la creación de   empleo formal y la reducción del informal.    

Hace notar que la Ley 1607 de 2012, incluyó una garantía mínima de financiación   para el SENA y el ICBF, consistente en que el Gobierno Nacional garantizará que   la asignación de recursos en los presupuestos de estas entidades, sea como   mínimo un monto equivalente al presupuesto de dichos órganos para la vigencia   fiscal de 2013 sin incluir los aportes parafiscales realizados por las entidades   pública, los aportes parafiscales realizados por las sociedades y personas   jurídicas y asimiladas, correspondientes a los empleados que devenguen más de 10   SMMLV, ni los aportes que dichas entidades reciban del  presupuesto general   de la nación, en dicha vigencia, ajustado anualmente con el crecimiento causado   del índice de precios al consumidor más dos puntos porcentuales (2%). Lo   anterior con el fin de asegurar el buen funcionamiento de dichas entidades y la   continuidad de todos los programas y proyectos a su cargo.    

1.3.          Del Ministerio del Trabajo    

La   Jefe (e) de la Oficina Jurídica de este Ministerio, solicita la exequibilidad de   los preceptos acusados. Basa su solicitud en que si bien, la ley demandada creó   una nueva fuente de financiamiento para el SENA – el impuesto CREE-, no modificó   la naturaleza de los aportes que los empleadores (aunque no todos) continúa   efectuando al SENA, es decir, la de ser contribuciones parafiscales tal y como   se deduce claramente de su texto. Por consiguiente, la Ley 1607 de 2012 no   modificó lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 225 de 1995, incorporado en el   artículo 125 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, de donde deviene que no se   presenta la inconstitucionalidad que aducen los demandantes.    

Afirma que lo que hizo la ley demandada fue crear un nuevo impuesto y   correlativamente, exonerar del pago de aportes parafiscales a los sujetos   pasivos del mismo, es decir, a las personas naturales y jurídicas que sean   contribuyentes del impuesto de renta y complementarios, con relación a sus   empleados que devenguen menos de 10 SMLMV, como lo establece el artículo 25   acusado. En estas condiciones dicha exoneración solamente se hizo para algunos   empleadores, toda vez que no podían ser gravados con doble tributación, por un   lado, con los aportes parafiscales y por el otro, con el nuevo impuesto CREE.   Además, de que era necesario sustituir por otra fuente de financiación, la   eliminada.    

1.4.      De la Dirección Nacional de   Impuestos Nacionales (DIAN)    

Este organismo intervino a través de apoderada solicitando a la Corte declarar   la exequibilidad de los segmentos normativos demandados. Sustentó esta posición   en que la Ley 1607 de 2012, en los apartes demandados en esta acción, estableció   la destinación de los impuestos sobre la Renta para la Equidad (CREE) orientando   el 1.4% a la financiación del SENA, y estableciendo algunas exoneraciones o   excepciones al pago de parafiscales al ICBF, SENA  y SALUD.    

De   modo que, en criterio de la DIAN, el artículo 25 de la Ley 1607 de 2012 no   modifica una norma del estatuto orgánico sino que establece una excepción a la   regla general contenida en la ley ordinaria que creó los aportes parafiscales   para el SENA, y por tal motivo el aparte acusado no vulnera el artículo 151 de   la Constitución Política.    

En   relación con el artículo 24, sostiene la entidad recaudadora, éste crea una   fuente de financiación del SENA, con el fin de suplir los recursos vinculados a   la exoneración o excepción señalada. La norma establece la distribución del   ingreso por concepto de CREE, lo cual en estricto sentido no es una reforma,    modificación, adición o derogatoria de una norma contenida en la ley orgánica   del presupuesto.    

1.5.      Del Servicio Nacional de   Aprendizaje –SENA-.    

A   través de apoderado, esta institución, no se pronunció sobre el problema de   constitucionalidad que plantean los demandantes. No obstante, luego de   transcribir los artículos 28 y 29 de la Ley 1607 de 2012 sostiene que “La   entrada en vigencia de la ley [1607] no afectó los montos presupuestales   del SENA ya que para 2013, se garantizaron los recursos asignados mediante la   Ley 1593 del 10 de diciembre de 2012 ¨Por la cual se Decreta el Presupuesto de   Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del   1° de enero al 31 de diciembre de 2013”; y en el Decreto 2715 del 27 de   diciembre de 2012 ¨Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación   para la vigencia fiscal 2013¨”¨    

Afirma que para la vigencia fiscal de 2014 la entidad   tendrá un presupuesto de $2.696.476.662.500, lo que representa un incremento del   21%, 5% en funcionamiento, 2% en deuda y 21% en inversión, respectivamente.    

Sostiene que teniendo en cuenta que la ley garantiza el   presupuesto para la entidad, y no así el Decreto reglamentario, presentaron sus   inquietudes al Ministerio de Hacienda. En el siguiente sentido: (i)  teniendo en cuenta que el artículo 28 de la Ley 1607 de 2012, hace referencia al   ICBF y al SENA como destinatarios de los recursos del CREE, para atender los   gatos necesarios para el cumplimiento de los programas de inversión social,   aunque el párrafo que precede al parágrafo 1° refiera únicamente al ICBF,   solicitaron su inclusión. (ii) Solicitaron que en la reglamentación que se   expida sobre el CREE, se defina si los recursos que se le asignan al SENA y al   ICBF por este impuesto, podrían ser o no utilizados parcialmente para financiar   gastos de funcionamiento de la entidad, o sólo podrían ser utilizados para   financiar gastos de inversión. (iii) Pusieron de presente que la aplicación de   la Ley 1607 de 2012 implicaría una sustancial reducción del presupuesto para la   financiación de los programas de competitividad y desarrollo tecnológico   productivo, por lo que solicitaron buscar otras fuentes diferentes al CREE para   la financiación de programas de competitividad y desarrollo tecnológico   productivo, entre ellas, recursos del presupuesto general de la nación.    

3. De organizaciones gremiales, sociales, profesionales    y académicas    

3.1. Del Instituto Colombiano de Derecho Tributario    

El   presidente de este instituto remitió un concepto que, según informa, fue   sometido a la deliberación del Consejo Directivo de la organización profesional.   Se solicita en el mismo la declaratoria de exequibilidad de los segmentos   normativos acusados. Fundamentan su posición en:    

(i)  Las proposiciones jurídicas acusadas   no modifican una ley orgánica, comoquiera que la destinación específica del   recaudo del impuesto sobre el cual versa una ley ordinaria de naturaleza   tributaria no la convierte en orgánica.    

(ii) El artículo 359 de la C.P. proscribe, por regla   general, las rentas nacionales con destinación específica, aunque contempla   algunas excepciones vinculadas con la inversión social y otras materias. Esto no   significa que cuanto se regule en cualquiera de esos sentidos tenga la   connotación de ley orgánica. Numerosas leyes ordinarias de contenido tributario   han previsto destinos específicos, como es el caso del IVA social, esto es, el   porcentaje de la tarifa del impuesto sobre e valor agregado, que según las leyes   sobre la materia deben destinarse a inversión social.    

(iii)  Los ingresos parafiscales solo figuran   en el presupuesto para su control, pues no hacen parte de los ingresos públicos,   sin embargo, su cálculo debe hacerse por mandato del artículo 345 C.P.    

3.2. De la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia    

El   vicepresidente de asuntos jurídicos y sociales de esta agremiación, intervino   para solicitar a la Corte un pronunciamiento de exequibilidad de los preceptos   acusados. Fundamenta esta postura en dos argumentos:    

(i)  El artículo 125 del Decreto 111 de   1996, pese a ser una ley orgánica, se refiere a dos enunciados normativos   propios de una ley ordinaria, lo cual no varía su naturaleza.    

Sostiene que disposiciones relativas a asuntos no sujetos a reserva de ley   orgánica, pueden estar contenidas en su solo texto con aquellas que desarrollan   aspectos sujetos a tal reserva, siempre que guarden entre sí la relación   material exigida por el artículo 158 de la Constitución Política. Esto es así   porque siendo más exigentes los requisitos formales para la expedición de una   ley orgánica que los que exige la Constitución para la aprobación de una ley   ordinaria, no hay infracción a la norma superior por el hecho de imprimirle a   unas disposiciones ordinarias un trámite más exigente, como es el caso del   trámite de la ley orgánica.    

Expone que una revisión cuidadosa del artículo 125 del Decreto 111 de 1996,   permite concluir que mediante una ley orgánica, se hizo una adición a dos leyes   de carácter ordinario, “y no, como lo sugieren los demandantes, que se le   confirió carácter orgánico a dos precisos apartes de leyes ordinarias”. Y   agrega, que si se revisa con detenimiento el artículo 125 del Decreto 111 de   1996 se advierte que lo allí prescrito no se refiere a la preparación,   aprobación, y ejecución del presupuesto (asuntos sí sujetos a la reserva de ley   orgánica), sino a la naturaleza de un porcentaje de los recursos tanto del SENA   como del ICBF, cuya regulación se ubica en el capítulo XVIII sobre disposiciones   varias.    

En   consecuencia, siendo de carácter ordinario tanto la Ley 7 de 1979, como la Ley   119 de 1994, no hay infracción constitucional alguna por el hecho de que una   ley, también ordinaria, como lo es la Ley 1607 de 2012, les imprima alguna   modificación.    

(ii)  En contravía de lo que sugieren los   demandantes, la Ley 1607 en sus artículos 24 y 25, no modificó el artículo 125   del Decreto 111 de 1996, por ende, la naturaleza parafiscal de los recursos a   los que se refiere el citado artículo continúa invariable. Cosa distinta es que   las personas obligadas a pagar las referidas contribuciones parafiscales hayan   disminuido en virtud de la exoneración conferida por la reforma tributaria a   quienes están obligados al pago del impuesto CREE. Pero en la medida en que la   obligación del pago de la contribución no nace de la ley orgánica sino de una   ley ordinaria, la exoneración de esta obligación por otra ley de la misma   naturaleza es incuestionable desde el punto de vista de su corrección   constitucional.    

3.3. De la Academia Colombiana de Jurisprudencia.    

Vencido el término de fijación el lista, el ciudadano Bernardo Carreño Varela,   actuando en nombre de esta agremiación, emite un concepto en el que señala que   los apartes acusados son exequibles, comoquiera que la cuestión estudiada en   este proceso, es diferente a la debatida en el fallo en que se apoya la demanda   (C-432 de 2000).  En ese orden de ideas sostiene que en aquella oportunidad se   discutía la fórmula para hacer el cálculo de los aportes parafiscales, lo cual   incidía en los ingresos del SENA. En el presente proceso, expone el   interviniente, “se suprime la financiación del SENA por el aporte de   los empleadores. Por lo tanto, su cálculo no es necesario. Ese ingreso se   sustituye por unos aportes del erario que serán financiados con el nuevo   impuesto denominado CREE; la ley garantiza que no hay reducción de los ingresos   del SENA para cuya efectividad toma algunas medidas, y crea un mecanismo de   transición que dura hasta 1917 (quiso decir 2017), que incluye un aumento   de la tarifa del nuevo impuesto”.    

V.            CONCEPTO DEL PROCURADOR   GENERAL DE LA NACIÓN    

Mediante concepto No. 5703 del 14   de enero de 2014, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte   declarar exequibles los artículos 24 y 28 de la Ley 1607 de 2012, bajo el   entendido que los recursos captados en razón del impuesto sobre la renta para la   equidad son contribuciones parafiscales, con excepción de la expresión “Los   recursos recaudados por concepto del impuesto sobre la renta para la equidad   (CREE) que no hayan sido apropiados y/o ejecutados en la vigencia fiscal   respectiva, se podrán incorporar y ejecutar en las siguientes vigencias a   solicitud del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”, contenida en el   artículo 28 de la misma ley la cual se solicita que se declare inexequible.    

En lo que concierne a las   expresiones acusadas del artículo 25 de la Ley 1607 de 2012, solicitó la   declaratoria de exequibilidad, por el cargo analizado.    

En primer lugar, el Jefe del   Ministerio Público solicita a la Corte hacer integración normativa de los   segmentos acusados con todo el contenido del artículo 24, y con el 28 de la Ley   1607 de 2012, comoquiera que, en su criterio, los apartes acusados del artículo   24 se encuentran intrínsecamente relacionados con el resto de la norma, y con el   artículo 28, preceptos que “en su conjunto y a primera vista presentan serias   dudas sobre su constitucionalidad”.    

Sostienen el Procurador en su   concepto, que es preciso tener en cuenta que dentro de una ley orgánica es   viable que el legislador tramite y apruebe normas que pueden ser objeto de una   ley ordinaria. Por ello debe determinarse si la norma orgánica que se considera   vulnerada, constituye en efecto, una norma de esta naturaleza.    

.    

Expresa que el Decreto 111 de 1996,   a pesar de haber sido expedido como consecuencia de las facultades   extraordinarias concedidas al Presidente de la República mediante el artículo 24   de la Ley 225 de 1995 – ley ésta que tuvo la finalidad de expedir normas   presupuestales con lo que esto significa desde el punto de vista de la   competencia y trámite legislativo orgánico-, fue promulgado con el alcance de   una ley ordinaria con la finalidad de compilar las normas que conforman el   Estatuto Orgánico de Presupuesto.  De ahí que, no todas las normas   relativas a temas presupuestales tienen el alcance de normas orgánicas.    

Manifiesta que la norma que invocan   los demandantes como referente para predicar la violación del orden   constitucional en materia de leyes orgánicas, esto es el artículo 25 de la Ley   225 de 1995, no es de carácter orgánico sino legal ordinario.    

En cuanto al contenido normativo de   los preceptos demandados señala que la destinación del recaudo del impuesto   sobre la renta para la equidad para financiar los programas de inversión social   y demás funciones del SENA, así como la exoneración de aportes parafiscales, no   corresponden a materias relacionadas con la preparación aprobación y ejecución   del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, sujetas a ley orgánica.    

Sin embargo, el Procurador observa   que “Las normas demandadas pueden comprometer el orden superior regulador de   las materias legales orgánicas en lo que a contribuciones parafiscales se   refiere y su relación con el presupuesto general de la nación, por la forma como   están redactadas las normas cuestionadas, en cuanto a que su interpretación   daría para comprometer la destinación de parte de los nuevos recursos creados   para financiar no sólo el SENA, que es el  motivo central de la presente   demanda, sino también el ICBF y el Sistema de Seguridad Social en Salud, porque   podrían ir a integrar el presupuesto nacional a manera de excedentes y   rendimientos financieros”.    

Luego de hacer una distinción entre   las rentas nacionales y las contribuciones parafiscales, la Procuraduría expone   que el impuesto sobre la renta para la equidad, creado mediante la Ley 1607 de   2012, constituye una contribución parafiscal. Destaca que la importancia de que   un ingreso sea considerado contribución parafiscal y no otra cosa, es que se   asegure en su integridad la destinación específica de los recursos obtenidos por   esta vía, incluidos sus rendimientos y excedentes financieros, para ser   invertidos en el mismo sector específico del cual se obtienen.    

Concluye el Procurador solicitando   a la Corte que “con el fin de garantizar el principio de conservación del   derecho frente a la vulneración de la competencia legal orgánica en materia   presupuestal en lo que corresponde al contexto para las contribuciones   parafiscales administradas por entes públicos descentralizados, (…) se declaren   ajustados al orden superior tal destinación específica y la garantía financiera   estatal de su cubrimiento en caso de no obtenerse las contribuciones mínimas   requeridas bajo el entendido que los recursos captados en razón del impuesto   sobre la renta para la equidad son contribuciones parafiscales”. (Se   destaca).    

Adicionalmente, solicita que “se   declare contraria al orden superior la posibilidad de poderse incorporar y   ejecutar en las siguientes vigencias y a solicitud del ICBF los recursos   recaudados por concepto del impuesto sobre la renta para la equidad que no hayan   sido apropiados y ejecutados en la vigencia fiscal respectiva, porque contrarían   la competencia constitucional orgánica expresada en el mandato legal orgánico de   la destinación específica de los recursos provenientes de las contribuciones   parafiscales, incluidos sus excedentes y rendimientos financieros, ya que todo   queda sometido a las vicisitudes propias de la aprobación del presupuesto   general de la Nación para cada vigencia fiscal”.    

VI.  FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN    

Competencia de la Corte    

1.   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la   Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y   decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la   referencia, pues la disposición acusada forma parte de una ley de la República,   en este caso, de la Ley  1607 de 2012 “Por la cual se expiden normas en   materia tributaria y se dictan otras disposiciones”.     

Aptitud sustantiva de la demanda    

2.   La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y el Ministerio de   Hacienda solicitaron, como petición principal, un pronunciamiento inhibitorio,   no obstante adujeron razones de fondo en favor de la exequibilidad de los   preceptos acusados. Expresaron al respecto, que el cargo contra los artículos 24   y 25 de la Ley 1607 de 2012, carece de certeza argumentativa debido a que   la acusación constitucional parte de una lectura equivocada de las normas.    

Explicó el representante de la Secretaría Jurídica de la Presidencia que los   demandantes asumen, erróneamente, que las normas acusadas modifican el carácter   parafiscal de los recursos que se asignan al SENA en virtud del numeral 4° del   artículo 30 de la Ley 119 de 1994. Señaló que el artículo 24, en los apartes   demandados, no hace referencia a la calidad de los recursos que se destinan al   SENA, provenientes del recaudo del CREE. En lo que concierne al el artículo 25,   indicó que se limita a establecer una exoneración del pago de “aportes   parafiscales”, que si bien puede afectar el patrimonio del instituto, no   toca en manera alguna la condición de parafiscalidad de los mismos.    

3. En amplia y reiterada jurisprudencia[8],  emitida  al   interpretar el artículo 2º del Decreto 2067 de 1992, ha precisado la Corte que,   no obstante el principio pro actione que guía el ejercicio de la acción   pública de inexequibilidad, a fin de que la corporación pueda pronunciarse de   fondo, las demandas de inconstitucionalidad deben contener: (i) el texto   de la norma demandada; (ii) las disposiciones constitucionales violadas;   y (iii) las razones por las cuales la norma acusada vulnera tales   disposiciones. Así mismo, dichas razones deben ser: (a) claras[9], (b) ciertas[10], (c)   específicas[11],   (d) pertinentes[12]  y (e) suficientes[13].    

La certeza supone la   confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un   contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto. En el   presente caso, los demandantes sustentan su acusación en una interpretación   sistemática de los textos acusados, complementada con los preceptos que son   modificados por aquellos como el numeral 4° del artículo 30 de la Ley 119 de   1994.    

Con base en esta hermenéutica sostienen que la modificación de las   fuentes de financiamiento del SENA, lleva implícita una alteración de la   naturaleza jurídica de los aportes que realizan los empleadores públicos y   privados al SENA, mutación que iría en contra del contenido de los artículos 25 de la Ley 225 de 1995, y 125 del   Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996), normas orgánicas, que   asigna carácter parafiscal a dichos recursos.    

De modo que los demandantes parten de una norma verificable, de   naturaleza ordinaria, cuyo contenido contrastan con un precepto de naturaleza   orgánica en su intento por demostrar que ésta, de especial jerarquía, es   modificada por el precepto censurado. El hecho de que los actores acudan a otros   preceptos, distintos a los acusados para determinar el alcance de la proposición   jurídica acusada, no desvirtúa la certeza de las razones en que sustentan su   censura.    

La existencia de cargo, presentado en debida forma, aparece avalada por   el amplio debate que suscitó la demanda al interior del proceso de   constitucionalidad. Por las razones expuestas, la Sala encuentra que el cargo en   que se sustenta la demanda cumple con los presupuestos argumentativos mínimos   para provocar un pronunciamiento de fondo, y procederá de conformidad.    

Problema jurídico planteado y estructura de la decisión.    

4. Los demandantes aseguran que las normas acusadas son   contrarias a la Constitución Política (Art. 151), por que formando parte de una   ley ordinaria, esto es, de la Ley 1607 de 2012 “Por la cual se expiden normas   en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, modifican el   contenido de una ley de carácter orgánico, como es el artículo 125 del Decreto   111 de 1996 -Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional-, norma ésta que   califica como recursos parafiscales los enunciados en el numeral 4° del artículo   2° de la Ley 119 de 1994, que define el patrimonio del SENA.    

En criterio de los demandantes la norma ordinaria cambió   sustancialmente la naturaleza de los recursos que recibía el SENA, pues modificó   su monto, distribución y fuente, los cuales eran de naturaleza parafiscal, según   el artículo 125 del Decreto 111 de 1996. La norma, en criterio de los actores,   modificó la naturaleza parafiscal de dichos recursos, no obstante que siguen   teniendo una destinación específica.    

5. La mayoría de los intervinientes solicitan la   exequibilidad de los preceptos acusados con base en los siguientes argumentos:   (i)  las normas demandadas no modifican el Estatuto Orgánico del Presupuesto,   comoquiera que el artículo 25 de la Ley Orgánica del Presupuesto, al adicionar   el artículo 39 de la Ley 7 de 1979 que establece el patrimonio del ICBF, y el 30   de la Ley 119 de 1994 que señala la conformación del patrimonio del SENA, se   limita a indicar que los aportes de que tratan los numerales 4° de cada una de   las normas en mención tienen la naturaleza de contribuciones parafiscales; por   su parte, los preceptos acusados crean un nuevo impuesto y exoneran a algunos   empleadores del pago de aportes parafiscales, lo cual no modifica la naturaleza   de parafiscales de las rentas tradicionales que financian al SENA y al ICBF;   (ii) si bien la ley acusada creó una nueva fuente de financiamiento para el   SENA y el ICBF- el impuesto CREE- dicha ley no modificó la naturaleza parafiscal   de los aportes que los empleadores (aunque no todos) continúan efectuando a   dichos organismos; (iii) no hay infracción al artículo 151 de la   Constitución, toda vez que lo que se presenta en la situación descrita, es que   una ley ordinaria – la Ley 1607 de 20012- , modificó otras leyes de la misma   naturaleza como son las leyes 7 de 1979 y 119 de 1994.  .    

6. El Procurador General de la Nación solicita la   declaratoria de exequibilidad de  las expresiones acusadas del artículo 25 de la   Ley 1607 de 2012 al considerar que la norma que invocan los demandantes como   referente para predicar la violación del orden constitucional en materia de   leyes orgánicas, esto es, el artículo 25 de la Ley 225 de 1995, no es de   carácter orgánico, sino legal ordinario. Sin embargo, solicita a la Corte   efectuar integración normativa de las expresiones acusadas del artículo 24 con   el resto del mismo, y con el artículo 28, para solicitar que se declare su   exequibilidad “bajo el entendido que los recursos captados en razón del   impuesto sobre la renta para la equidad son contribuciones parafiscales”. A   partir de esta consideración el Jefe del Ministerio Público solicita la   declaratoria parcial de inexequibilidad del artículo 28, en tanto involucra la   posibilidad de que se incorporen y ejecuten en la siguiente vigencia fiscal, y a   solicitud del ICBF los recursos recaudados por concepto del impuesto sobre la   renta para la equidad que no hayan sido apropiados y ejecutados en la vigencia   fiscal respectiva.    

7. De acuerdo con los planteamientos de la demanda, las   intervenciones ciudadanas e institucionales y el concepto del Procurador General   de la Nación, el problema que  debe resolver la Sala en esta oportunidad,   consiste en determinar si los segmentos normativos acusados, pertenecientes a   una ley ordinaria, en efecto, modifican una norma sujeta a reserva de ley   orgánica.    

Para resolver el   problema jurídico planteado la Corte, en primer lugar: (i) recordará la   jurisprudencia relativa a la especial jerarquía de la leyes orgánicas y al vicio   originado en violación de la reserva de ley orgánica; (i) luego,   efectuará el estudio legal acerca de la naturaleza y alcance del referente   normativo que los actores mencionan como norma sujeta a reserva de ley orgánica,   es decir los artículos 25 de la Ley 225 de 1995 y 125 del Decreto 111 de 1996 ;   (iii) en tercer lugar, examinará el alcance de los preceptos acusados   a fin de constatar si involucran una modificación a una norma de naturaleza   orgánica; y, (iv) en ese marco analizará los cargos de la demanda.    

La especial jerarquía de las leyes orgánicas. La   sujeción de la actividad legislativa a las leyes orgánicas.    

8. La Corte se ha   pronunciado en diversas oportunidades[14]  sobre la naturaleza y jerarquía de las leyes orgánicas, su poder condicionante   de la actividad legislativa ordinaria, y la necesidad de que su modificación   deba ajustarse al trámite previsto para su aprobación.    

En este sentido ha   indicado que las leyes orgánicas, dada su propia naturaleza, tienen un rango   superior frente a las demás leyes, por consiguiente, imponen sujeción a la   actividad ordinaria del Congreso. Sin embargo, no alcanzan la categoría de   normas constitucionales (CP art. 151), comoquiera que se orientan a organizar   aquello que previamente ha sido constituido en la Carta Fundamental[15]. Su   importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar la expedición de   otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios[16], a tal punto que llegan a   convertirse en verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario y a la   regla de mayoría simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa[17].     

La especial jerarquía que revisten las leyes orgánicas   deriva de que, además de satisfacer los requisitos generales para la aprobación   de cualquier otra ley, deben cumplir algunas exigencias adicionales. Como lo ha   destacado la jurisprudencia de esta Corte[18],   las leyes orgánicas presentan rasgos y requisitos especiales en los siguientes   aspectos: (i) el fin de la ley; (ii) su contenido o aspecto   material; (iii) la votación mínima aprobatoria: y (iv) el   propósito del legislador.     

En cuanto al primer rasgo, el artículo 151 de la Carta   precisa que a este tipo de leyes “estará sujeto el ejercicio de la actividad   legislativa”. De manera que su finalidad es la de regular una materia   específica, condicionando posteriores desarrollos legislativos, en la medida que   organiza e integra la materia objeto de su regulación.     

En cuanto al segundo rasgo, el contenido material, la   propia Carta indica las materias que conforman la reserva de ley orgánica, como   excepción a la cláusula general de competencia en cabeza del legislador   ordinario, y que sirven para proteger procesos considerados de especial   importancia por el Constituyente, como son el funcionamiento del Congreso, la   planeación del desarrollo, lo relativo al   presupuesto  y al ordenamiento territorial. En ese orden de ideas, atribuye reserva   de ley orgánica a las leyes que reglamentan el Congreso y cada una de las   Cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de   rentas y ley de apropiaciones; el plan general de desarrollo; y la asignación de   competencias normativas a las entidades territoriales.    

El tercer requisito, comporta la exigencia de un umbral   especial para la  aprobación de un proyecto de ley orgánica, consistente en   la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara (C.P., artículo 151).    Esta aprobación privilegiada pretende “la obtención de mayor consenso de las   fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República, lo cual   garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a autolimitar el   ejercicio de la actividad legislativa”[19].    

Finalmente, en lo que concierne al cuarto elemento   distintivo, el propósito del legislador, significa que en el propio trámite   legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de   aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica[20]. “Esta exigencia busca   garantizar la transparencia en el curso del debate democrático, y abrir espacios   discursivos y participativos de control político que, en muchos casos, no tienen   lugar cuando lo que se debate es la aprobación de una ley ordinaria”[21].     

9. Específicamente, en lo que concierne a la   modificación de la ley orgánica del presupuesto esta corporación ha sostenido   que es natural que una ley orgánica, y específicamente la ley orgánica de   presupuesto, sea susceptible de modificaciones, pero para ello el Congreso   deberá ajustarse al trámite previsto para su aprobación, como bien lo ha   señalado esta Corporación en los siguientes términos[23]:    

“La ley orgánica del presupuesto podrá ser reformada   por el Congreso cuantas veces éste lo estime conveniente, cumpliendo el trámite   previsto en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, para los proyectos   de leyes orgánicas. Una ley nunca podrá cerrar el paso a la posibilidad de su   propia reforma.”[24]    

En otro sentido, la Corte ha reiterado que una ley no   adquiere la categoría de orgánica por la simple circunstancia de haber sido   aprobada mediante mayoría absoluta de una y otra Cámara, pues, como fue   explicado, es necesario el cumplimiento de otros requisitos, entre los cuáles   está que el propio Congreso haya indicado que pretendía aprobar una norma de esa   naturaleza y jerarquía[25].    

10. En conclusión, la ley orgánica del presupuesto se encuentra dotada de la   característica especial de poder condicionar, a sus prescripciones, la   expedición de otras leyes sobre la materia, de modo tal que una vulneración o   desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al   momento de la expedición de las leyes ordinarias, de naturaleza presupuestal o   de otra índole, puede acarrear la inconstitucionalidad de éstas, debido al rango   cuasi constitucional al que sus disposiciones han sido elevadas por voluntad   expresa del Constituyente[26].    

Con el fin de determinar si la censura constitucional, dirigida contra   algunos apartes de los artículos 24 y 25 de la Ley 1607 de 2012, cuenta con un   adecuado sustento, procede la Sala a establecer la naturaleza y contenido de los   preceptos que se consideran infringidos.    

La naturaleza y   alcance de los artículos 25 de la Ley 225 de 1995 y 125 del Decreto 111 de 1996    

11. Sostienen los   demandantes que los preceptos acusados (Arts. 24 y 25 –parciales- de la Ley 1607   de 2012), pertenecientes a una ley ordinaria, modificaron los artículos 125 del   Decreto 111 de 1996 y 25 de la Ley 225 de 1995, éstos de rango orgánico, y por   ende se configura vulneración al principio de reserva de ley orgánica previsto   en el artículo 151 de la Carta.    

Sobre el particular   es pertinente aclarar que como lo ha sostenido la Corte en reiteradas   oportunidades “[a]unque el decreto 111 de 1996, parcialmente demandado, es un   decreto ejecutivo pues en el se compilan las normas que conforman el Estatuto   Orgánico del Presupuesto, corresponde a la Corte decidir sobre la   constitucionalidad de las disposiciones que lo integran por ser éstas   materialmente legales”[27].    

12. El artículo 25   de la Ley 225 de 1995, forma parte del denominado Estatuto Orgánico del   Presupuesto, ordenamiento al que la jurisprudencia de esta Corte ha reconocido   “superioridad jerárquica respecto de leyes   de naturaleza ordinaria”[28] en virtud de su   carácter de ley orgánica:    

“La ley orgánica del presupuesto se encuentra dotada de la   característica especial de poder condicionar la expedición de otras leyes sobre   la materia a sus prescripciones, de modo tal que una vulneración o   desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al   momento de la expedición de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear   la inconstitucionalidad de éstas, debido al rango cuasi constitucional al que   sus disposiciones han sido elevadas por voluntad expresa del Constituyente. A la   ley orgánica del presupuesto debe sujetarse todo asunto relacionado con el   sistema presupuestal” [29].    

El texto común a estos dos preceptos es el   siguiente:    

“Adicionar los artículos 39 de la Ley 7ª de   1979, su adición contenida en el artículo 1º de la Ley 89 de 1988 y [el]   artículo 30 de la Ley 119 de 1994 así: “Los aportes de que trata el numeral 4º   de estos artículos son contribuciones parafiscales”.    

13. El artículo 39 de la   Ley 7 de 1979  “Por   la cual se dictan normas para la protección de la niñez, se establece el Sistema   Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de   Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones”, refiere a la conformación del patrimonio   del ICBF y en su numeral 4° contempla que forma parte de éste:    

“4. El 2%[30]  del valor de las nóminas mensuales de salarios de todos los patronos de   entidades públicas o privadas”;    

Conforme a lo señalado,   este precepto fue adicionado por los artículos 25 de la Ley 225 de 1995 y 125   del Decreto 111 de 1996, en el sentido de atribuir carácter parafiscal a    los recursos provenientes de las nóminas mensuales de los salarios de todos los   empleadores públicos o privados, y que ingresan al patrimonio del ICBF.    

14. De otro lado, el   artículo 30 de la Ley 119 de 1994 “Por la cual se reestructura el Servicio   Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan   otras disposiciones”, establece en su artículo 30 que:    

“El patrimonio del SENA está conformado   por:    

(…)    

4.  Los aportes de los empleadores para la   inversión en el desarrollo social y técnico de los trabajadores, recaudados por   las cajas de compensación familiar o directamente por el SENA, así:    

a)  El aporte mensual del medio por ciento   (1/2%) que sobre los salarios y jornales deben efectuar la Nación y las   entidades territoriales, dentro de los primeros diez (10) días de cada mes;    

b)   El aporte del dos por ciento   (2%) que dentro de los diez (10) primeros días de cada mes deben hacer los   empleadores particulares, los establecimientos públicos, las empresas   industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, sobre   los pagos que efectúen como retribución por concepto de salarios”.    

De manera que, de   conformidad con los artículos 25 de la Ley 225 de 1995 [125 del Decreto 111 de   1996], los aportes de los   empleadores para la inversión en el desarrollo social y técnico de los   trabajadores, recaudados por las cajas de compensación familiar o directamente   por el SENA, tendrán carácter parafiscal.    

15. Establecido el alcance del precepto   orgánico, conviene recordar que el propio   Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996, Art. 29) define las   contribuciones parafiscales como “…los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley,   que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para   beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos   recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y   se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y   excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.    

Las contribuciones parafiscales   administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la   Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de   su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será   efectuado por los órganos encargados de su administración”.    

Con   base en dicha definición, la Corte Constitucional, ha señalado como    características esenciales de las contribuciones parafiscales las siguientes:    

“1a.  Son obligatorias, porque se exigen, como   todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del   Estado;    

2a.  Gravan únicamente un grupo, gremio o sector   económico;    

3a.  Se invierten exclusivamente en beneficio del   grupo, gremio o sector económico que las tributa;    

16. En conclusión,  examinado el alcance del precepto   de naturaleza orgánica que los demandantes consideran modificados por las   disposiciones  demandadas, se pudo establecer que la norma orgánica se contrae a    atribuir carácter parafiscal tanto a los recursos provenientes de las nóminas mensuales de los   salarios de todos los empleadores públicos o privados, y que ingresan al   patrimonio del ICBF, como a  los aportes   de los empleadores destinados a la inversión en el desarrollo social y técnico   de los trabajadores, recaudados por las cajas de compensación familiar o   directamente por el SENA.    

Establecido el   alcance de los preceptos orgánicos que, según los demandantes, son modificados   por las normas de naturaleza ordinaria acusadas, procede la Sala a  establecer   el contenido de éstas a fin de determinar si, en efecto, son modificatorias de   la disposición orgánica invocada.    

La   constitucionalidad de los preceptos demandados. Las normas acusadas no modifican   el Estatuto Orgánico del Presupuesto    

17.   La demanda se dirige contra  algunos segmentos normativos de los artículos 24 y   25 de la Ley 1607 de 2012 “Por la cual se expiden normas en materia   tributaria y se dictan otras disposiciones”. Estas normas forman parte del   capítulo II de la mencionada ley encargado de regular el “Impuesto sobre la   Renta para la Equidad (CREE)”.    

18.   Comoquiera que la tacha de inconstitucionalidad que formulan los demandantes   consiste en sostener que estos preceptos de la Ley 1607 de 2012 (Arts. 24 y 25   parciales) alteraron sustancialmente la forma de financiación del SENA, y   eliminaron el carácter parafiscal, asignado por   la norma orgánica, a los aportes de los   empleadores recaudados por las cajas de compensación familiar o directamente por   el SENA, procede la Sala a determinar si, en efecto, éste alcance se puede   atribuir a los contenido normativos acusados.   Para el estudio de este cargo en particular, vale decir, la eventual vulneración   del principio de reserva de ley orgánica, es necesario integrar al análisis todo   el contenido de los incisos primero y tercero del artículo 24, en los que se   insertan los segmentos acusados, así como los incisos primero y segundo del   artículo 25[32].    

Esta técnica resulta necesaria en el presente asunto teniendo en cuenta que los   segmentos acusados, aisladamente considerados, no presentan un contenido   normativo autónomo que permita su análisis al margen del precepto del cual   forman parte, como se puede apreciar de la siguiente transcripción:    

Artículo  24.- Destinación específica. A   partir del momento en que el Gobierno Nacional implemente el sistema de   retenciones en la fuente para el recaudo del Impuesto sobre la Renta para la   Equidad (CREE) y, en todo caso antes del 1º de julio de 2013, el Impuesto sobre   la Renta para la Equidad (CREE) de que trata el artículo 20 de la presente   ley se destinará a la financiación de los programas de inversión social   orientada prioritariamente a beneficiar a la población usuaria más necesitada, y   que estén a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y del Instituto   Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).    

(…)    

Del ocho por ciento (8%) de la tarifa del   impuesto al que se refiere el artículo 21 de la presente ley, 2.2 puntos se destinarán al ICBF, 1.4   puntos al SENA y 4.4 puntos al Sistema de Seguridad Social en Salud.    

(…)    

Artículo  25.- Exoneración de aportes. A   partir del momento en que el Gobierno Nacional implemente el   sistema   de retenciones en la fuente para el recaudo del Impuesto sobre la Renta para la   Equidad (CREE) , y en todo caso antes del 1º de julio de 2013, estarán   exoneradas del pago de los aportes parafiscales a favor del Servicio Nacional de   Aprendizaje (SENA) y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF),  las sociedades y personas jurídicas y asimiladas contribuyentes declarantes   del impuesto sobre la renta y complementarios, correspondientes a los   trabajadores que devenguen, individualmente considerados, hasta diez (10)   salarios mínimos mensuales legales vigentes.    

Así mismo las personas naturales   empleadoras estarán exoneradas de la obligación de pago de los aportes   parafiscales al SENA, al   ICBF y al Sistema de Seguridad Social en Salud por los empleados que   devenguen menos de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Lo   anterior no aplicará para personas naturales que empleen menos de dos   trabajadores, los cuales seguirán obligados a efectuar los aportes de que trata   este inciso.    

18. Los artículos   24 y 25 forman parte del Capítulo II de la Ley 1607 de 2012 (artículos 20 a 37),   relativo al impuesto sobre la Renta para la equidad -CREE-.    

El artículo 20 creó   este tributo a cargo de las personas jurídicas, sociedades y asimiladas,   contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, cuyo   objetivo es promover la generación de empleo, su formalización y la financiación   de la inversión social del Sistema de Seguridad Social en Salud, del SENA y del   ICBF. Como hecho generador del tributo, el artículo 21 previó la obtención de   ingresos que sean susceptibles de incrementar el patrimonio de los sujetos   pasivos, en el año gravable anterior.    

Para garantizar las   finalidades adscritas al tributo, el artículo 24 le confiere una destinación   específica: la inversión social[33]  en diferentes frentes como son la financiación de los programas de inversión   social orientada prioritariamente a beneficiar a la población usuaria más   necesitada, y que estén a cargo del SENA y el ICBF; y la financiación del   Sistema General de Seguridad Social en Salud, en lo que concierne a la inversión   social. La fórmula de distribución de recaudo entre las señaladas destinaciones   fue establecida igualmente en el artículo 24, así: del 8% de la tarifa del   tributo, el 2.2% se destinará al ICBF, el 1.4% al SENA, y el 4.4% al Sistema de   Seguridad Social en Salud.    

Se trata de un   impuesto establecido por el Congreso de la República con fundamento en las   facultades previstas en los artículos 150 y 338 de la Constitución Política.   Conforme al primer precepto, corresponde al Congreso de la República   “Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de administración” (Art.   150.11); así como “Establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente,   contribuciones parafiscales en los caso y bajo las condiciones que establezca la   Ley”  (Art. 150.12). De conformidad con el segundo precepto superior “En tiempo de   paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos   municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales” (Art. 338   C.P.).    

19. Comoquiera que   el tributo –CREE- fue establecido como una renta destinada específicamente a la   inversión social, conviene recordar las reglas que la jurisprudencia de esta   Corte ha desarrollado sobre la prohibición constitucional prevista en el   artículo 359 de crear, con algunas excepciones, entre ellas la inversión social,    rentas de destinación específica.    

De conformidad con   el mandato superior (Art. 359) “No habrá rentas nacionales de destinación   específica”. Se exceptúan: (…) “2. Las destinadas para inversión social”.   En aplicación de este precepto, la jurisprudencia de esta corporación ha   señalado una serie de características de la rentas de destinación específica que   conviene recordar en esta oportunidad:    

“a.   La prohibición consagrada en el   artículo 359 de la Carta Política recae sobre rentas tributarias del orden   nacional y no territorial, es decir sobre impuestos nacionales.[34]     

b.   Las rentas de destinación específica   proceden únicamente con carácter excepcional y siempre que se den los   presupuestos taxativamente señalados en el artículo 359 de la Constitución.[35]     

c.   La consagración de rentas de destinación   específica no puede darse simplemente por el objeto del ente beneficiario.[36]      

d.   La prohibición de las rentas nacionales   de destinación específica se justifica como un instrumento de significación   política y de cumplimiento del plan de desarrollo.[37]     

e.   La prohibición constitucional de las   rentas de destinación específica tiene como finalidad consolidar las funciones   del presupuesto como instrumento democrático de política fiscal, de promoción   del desarrollo económico y de asignación eficiente y justa de los recursos.[38]”[39]    

El examen de las   normas acusadas, en el contexto constitucional señalado, y legal que le provee   su inserción en el capítulo II de la Ley 1607 de 2012, permiten sostener que el   CREE se configuró como un tributo, en la modalidad de renta de destinación   específica, cuyo sujeto pasivo son las sociedades, personas jurídicas y   asimiladas contribuyentes del impuesto sobre la renta que se causa por la   percepción de ingresos susceptibles de incrementar el patrimonio del sujeto   pasivo, con una tarifa del 8%. Se trata de un impuesto general que se causa por   la sola percepción de ingresos que constituyan riqueza, y sus beneficiarios son   los comprendidos en las destinaciones específicas definidas por el legislador en   el artículo 24.    

20. El diseño del   tributo que aquí se examina fue justificado en la necesidad de aliviar las   cargas tributarias de los empleadores (personas naturales o jurídicas),   asociadas a la nómina, en consideración al alto impacto que comportan para la   generación de empleo formal. Específicamente se consideró que los aportes   parafiscales que deben sufragar los empleadores al vincular personal mediante   contrato de trabajo, representa un desestimulo significativo para la   formalización del empleo, a la vez que estimula la vinculación informal. Así se   sostuvo por el Gobierno Nacional en la exposición de motivos del proyecto de ley   que dio origen a la Ley 1607 de 2012:    

“3.3. Los excesivos cargos que hoy en día   gravan el trabajo formal en Colombia, se han traducido en elevadas tasas de   desempleo en comparación con los países de la región. Los impuestos a la nómina   ascienden actualmente al 58,1%, un porcentaje que se encuentra muy por encima de   países como Chile (7,5%) y Perú (13.5%). La situación de informalidad en   Colombia, tanto laboral como empresarial, es preocupante. El país no ha logrado   disminuir la informalidad y está ubicada en niveles altos de empleo informal en   comparación con los países de la región, tal como lo muestra el siguiente   gráfico:    

Ahora bien, tal como se indicó, los países   con mayores contribuciones a la seguridad social y aportes parafiscales tienen   tasas de desempleo más altas, lo que hace que en Colombia resulte muy costosa la   generación de empleo.    

Adicionalmente, la   economía informal influye negativamente en el desarrollo de un país a través de   diversos canales: (i) representa un obstáculo al incremento de la productividad   laboral, y por lo tanto a la competitividad internacional disminuyendo los   beneficios potenciales del comercio; (ii) es una fuente de inestabilidad   laboral; (iii) afecta negativamente los ingresos relativos de los trabajadores   (normalmente los trabajadores del sector informal tienen niveles de ingresos   menores a aquellos del sector formal); (iv) aumenta la vulnerabilidad de los   derechos laborales dado que los trabajadores no tienen protección frente a la   ley; (v) aumenta el subempleo, y; (vi) afecta el crecimiento de la economía (la   volatilidad en el crecimiento tiende a aumentar con el tamaño de la economía   informal).    

(…)    

De acuerdo con lo anterior, el Gobierno   Nacional, con el fin de incentivar la creación de empleo y combatir las   consecuencias negativas que representa tener altos niveles de informalidad,   considera necesario disminuir los gravámenes sobre la nómina, aliviando   sustancialmente la carga de los aportes parafiscales   y las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud en cabeza de las   personas jurídicas contribuyentes del impuesto sobre la renta, actores   fundamentales para cumplir los objetivos mencionados. Así, se propone eliminar   los aportes al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, Instituto Colombiano de   Bienestar Familiar, ICBF, y cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en   Salud, correspondientes a los trabajadores cuyos salarios no superen diez   salarios mínimos legales mensuales vigentes.    

Como requisito esencial para lograr la   eliminación mencionada, es fundamental sustituir las fuentes de la financiación   que representaban para las entidades mencionadas y para el Sistema de Seguridad   Social en Salud, los aportes y cotizaciones que se eliminan en el presente   proyecto de ley. Lo anterior, toda vez que se reconoce el gran impacto social   que generan los programas a cargo del SENA y del ICBF, y la importancia del   sostenimiento del sistema de salud en Colombia.    

Así las cosas, mediante las normas bajo   revisión se creó un nuevo impuesto (impuesto sobre la renta para la equidad –   CREE) el cual se calculará tomando en consideración, ya no las nóminas de las   empresas, sino las utilidades obtenidas en un período gravable, lo cual   contribuye a que el sistema tributario sea más eficaz y equitativo, respetando   los principios constitucionales de progresividad, justicia y legalidad.    

El CREE tendrá como destinación específica,   la atención de los gastos del ICBF y SENA, garantizar los programas a su cargo y   financiar parcialmente el Sistema de Seguridad Social en Salud”[40].   (Destacó la Sala).    

21. De acuerdo con   el artículo 25, parcialmente acusado, la estrategia diseñada para el logro de   los objetivos propuesto comporta la exoneración del pago de los parafiscales a:  (i) los empleadores (sociedades, personas jurídicas y asimiladas   contribuyentes del impuesto sobre la renta), por sus trabajadores que devenguen,   individualmente considerados, hasta 10 salarios mínimos legales mensuales   vigentes; y (ii) a las personas naturales empleadoras, por trabajadores   que devenguen menos de 10 salarios mínimos mensuales vigentes, individualmente   considerados, siempre que empleen como mínimo dos trabajadores.    

Destaca la Sala que   se trata entonces de una exoneración parcial, desde dos puntos de vista: en lo   que concierne a los empleadores, son beneficiarias las sociedades, personas   jurídicas y asimiladas contribuyentes del impuesto sobre la renta, y las   personas naturales que empleen dos o más trabajadores; desde el punto de vista   de los trabajadores, en uno y otro caso, la exoneración solo se aplica respecto   de los trabajadores que devenguen, individualmente considerados, hasta 10   salarios mínimos legales vigentes. En este orden de ideas, no disfrutan del   beneficio las sociedades, personas jurídicas y asimiladas que no sean   contribuyentes del impuesto sobre la renta; tampoco opera la exención respecto   de trabajadores que devenguen más de 10 salarios mínimos legales vigentes, sean   estos contratados por sociedades, personas jurídicas o asimiladas   contribuyentes, o por personas naturales; ni cobija a estas últimas que   contraten un solo trabajador.    

22. Frente a este   panorama normativo se puede concluir que con el propósito de generar empleo,   formalizarlo, y proveer a la estabilización de la inversión social, se creó un   nuevo modelo de financiación de los programas de inversión social que manejan el   SENA, el ICBF, y el Sistema de Seguridad Social en Salud. Mediante este diseño   se conserva la fuente tradicional de financiamiento, es decir, los aportes   parafiscales a cargo de los empleadores no exonerados, y se establece una nueva   fuente: el CREE. Este nuevo modelo implica que un porcentaje de los ingresos del   Sistema de Seguridad Social en Salud, del SENA y del ICBF, estará conformado por   el recaudo del CREE, en el que los sujetos pasivos  no serán ya los   empleadores, sino los productores de riqueza, es decir, las sociedades y   personas jurídicas contribuyentes del impuesto sobre la renta que obtengan   ingresos susceptibles de incrementar el patrimonio; y otro porcentaje, derivará   del recaudo de los parafiscales, sufragado por los empleadores (no exonerados),   de acuerdo con su nómina de empleados vinculados por  contrato de trabajo.    

23. A partir de   este análisis normativo, advierte la Sala que la estrategia de financiamiento   establecida por el legislador en las normas examinadas, si bien implica una   disminución de los aportes parafiscales,  crea una nueva fuente de   financiamiento de la inversión social para el SENA, el ICBF, y el Sistema de   Seguridad Social en Salud, el CREE, mediante el gravamen de fuentes de ingreso   constantes basadas, ya no en la nómina, sino en la rentabilidad de la   producción.    

La exención parcial   de aportes parafiscales, tiene como efecto relevar de una parte del pago del   aporte al contribuyente empleador, lo que en efecto, implica una reducción del   volumen de contribuciones parafiscales que en adelante reciban el SENA, el ICBF,   y el Sistema de Seguridad Social en Salud. Esta reducción se compensa con los   recaudos provenientes del CREE. Sin embargo, dicha exoneración parcial no   comporta una modificación a la naturaleza parafiscal de los aportes que, a   través de sus nóminas, realizan los empleadores (no exonerados) a dichos   sistemas. El hecho de que se trate de una exoneración parcial, ratifica la   permanencia de las rentas que tradicionalmente han financiado al SENA, al ICBF y   al Sistema de Seguridad Social en Salud, en el ordenamiento jurídico, es decir   las contribuciones parafiscales.    

24. El anterior análisis normativo conduce a la Sala a   concluir que los contenidos normativos acusados (artículos 24 y 25 -parciales-   de la Ley 1607 de 2012), no tienen la virtualidad de modificar los preceptos del   Estatuto Orgánico del Presupuesto señalados como infringidos, comoquiera que no   alteran la naturaleza parafiscal que las norma orgánica adscribe a los aportes   que a través de sus nóminas realizan los empleadores al SENA, al ICBF y al   Sistema de Seguridad Social en Salud. Estos continúan teniendo carácter   obligatorio, y sometidos al ejercicio del poder coercitivo del Estado; afectan a   un determinado y único grupo social o económico, se utilizan para beneficio del   propio sector, y se incorporan al presupuesto solamente para registrar la   estimación de su cuantía, en tanto que su recaudo se efectúa por los órganos   encargados de su administración (Art. 29 Estatuto Orgánico del Presupuesto).    

25. Se observa así   mismo que los preceptos acusados, sí modifican el numeral 4° del artículo 39 de   la Ley 79 de 1979, y el mismo numeral del artículo 30 de la Ley 119 de 1994,   normas éstas relativas a la conformación del patrimonio del ICBF y del SENA,   respectivamente. No obstante, se trata de preceptos de naturaleza ordinaria, que   bien podrían ser modificadas por una norma de la misma naturaleza como son los   artículos 24 y 25 de la Ley 1607 de 2012.    

Por las razones   expuestas la Corte declarará la exequibilidad de los incisos primero y tercero   del artículo 24, y de los incisos primero y segundo del artículo 25, ambos de la   Ley 1607 de 2012, exclusivamente por el cargo analizado, en la medida que no se   advierte vulneración al artículo 151 de la Constitución Política.    

26.   Finalmente, la Corte no accederá a las solicitudes formuladas por el señor   Procurador General de la Nación, en el sentido de integrar al examen de   constitucionalidad el contenido normativo del artículo 28, declarar la   exequibilidad condicionada de los artículos   24 y 28 “bajo el entendido que los recursos captados en razón del impuesto   sobre la renta para la equidad son contribuciones parafiscales”; así como la   inexequibilidad del inciso final del artículo 28, en tanto “involucra la   posibilidad de que se incorporen y ejecuten en la siguiente vigencia fiscal, y a   solicitud del ICBF los recursos recaudados por concepto del impuesto sobre la   renta para la equidad que no hayan sido apropiados y ejecutados en la vigencia   fiscal respectiva”.    

La Sala no   extenderá su pronunciamiento a tales aspectos, en la medida en que desbordan el   problema jurídico planteado en la demanda, consistente en establecer si los   preceptos acusados quebrantan una norma orgánica que asigna naturaleza jurídica   parafiscal, a los aportes que realizan los empleadores al ICBF, al SENA y al   Sistema de Seguridad Social en Salud. La calificación jurídica que el legislador   le asignó al impuesto de renta para la equidad –CREE- como un tributo en la   modalidad de impuesto con destinación específica, en los términos del artículo   359 de la Constitución Política, no fue objeto de impugnación en este proceso   (Art. 28 inc. 1°), por lo tanto la Corte no puede condicionar su pronunciamiento   para atribuir a dicho tributo una naturaleza jurídica distinta a la asignada por   el legislador, en los términos que lo solicita el Procurador, puesto que se   insiste, se trata de una aspecto que no fue demandado, y no se considera   indispensable para responder satisfactoriamente al cargo de la demanda.    

Como lo indicó la   Corte en otra oportunidad, “la regla de la unidad normativa, si bien es   necesaria para un adecuado ejercicio del control constitucional, en ocasiones no   permite un debate ciudadano de las normas declaradas inexequibles o cuya   constitucionalidad se condiciona por la Corte, pues sólo en la sentencia esta   Corporación precisa que su pronunciamiento se extiende a normas diversas de las   expresamente señaladas por el demandante. […], la Constitución ha consagrado un   sistema de control constitucional centrado en la participación ciudadana, puesto   que no sólo todo ciudadano puede acusar cualquier ley sino que además todo   ciudadano puede intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a   control de la Corte (CP art. 242)”[42].     

Ha   postulado, así mismo, la corporación que el principio pro-actione, cuenta   con limites a su aplicación, manifestado en que  “[s]i bien la Corte   debe  tomar en cuenta el carácter democrático de la acción de   constitucionalidad y la necesidad de adoptar un criterio pro actione en el   examen de las demandas que le son presentadas, no puede llegar al extremo de   suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni de determinar por sí   misma, el concepto de la violación de las normas que ante ella  se acusan    como infringidas, pues ésta es una carga mínima que se le impone al ciudadano   para hacer uso de su derecho  político a ejercer la acción de   inconstitucionalidad”[43]    

Por consiguiente,   como ya se indicó, la Corte limitará su pronunciamiento a la declaratoria de   exequibilidad de los incisos primero y tercero del artículo 24, así como de los   incisos primero y segundo del artículo 25, ambos de la Ley 1607 de 2012,   exclusivamente por el cargo analizado, en la medida que no se advierte   vulneració01n al artículo 151 de la Constitución Política.    

VII. DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la República de Colombia,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar EXEQUIBLE, exclusivamente por el cargo   analizado, los incisos primero y tercero del artículo 24, y los incisos primero   y segundo del artículo 25, de la Ley 1607   de 2012 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan   otras disposiciones”.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional, y archívese el expediente.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

        

      

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

      

                     

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con permiso    

    

Magistrado     

                     

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado   

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

                     

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

Ausente con excusa    

    

        

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

                     

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

    

                     

                     

                     

    

      

[1]  Reglamentada   por el Decreto Nacional 2763 de 2012, Reglamentada   por el Decreto Nacional 862 de 2013, Reglamentada   Parcialmente por el Decreto Nacional 803 de 2013, Reglamentada   Parcialmente por el Decreto Nacional 568 de 2013. Reglamentada   parcialmente por el Decreto Nacional 1793 de 2013,Reglamentada   parcialmente por el Decreto Nacional 1794 de 2013, Reglamentada   parcialmente por el Decreto Nacional 2418 de 2013, Reglamentada   por el Decreto Nacional 2701 de 2013.      

[2]  Cita para sostener este aserto las sentencias C-546 de 1993 y C-600A de 1995.    

[3]  Se apoya para el efecto en la sentencia C-337 de 1993.    

[4]  ARTÍCULO 125. Adicionar los artículos 39 de la Ley 7ª de 1979, su adición   contenida en el artículo 1º de la Ley 89 de 1988 y artículo 30 de la Ley 119 de   1994 así: “Los aportes de que trata el numeral 4º de estos artículos son   contribuciones parafiscales”. (L. 225/95, art. 25).    

[5] ARTÍCULO  30. Patrimonio.  Adicionado por el art. 25, Ley 225 de 1995. El patrimonio del SENA está   conformado por:    

1. Los bienes que actualmente posee   y los que reciba o adquiera a cualquier título.    

2. Los ingresos generados en la   venta de productos y servicios como resultado de acciones de formación   profesional integral y desarrollo tecnológico.    

3. Las donaciones y contribuciones   de terceros y las asignaciones por ley de bienes y recursos.    

4. Los aportes de los empleadores   para la inversión en el desarrollo social y técnico de los trabajadores,   recaudados por las cajas de compensación familiar o directamente por el SENA,   así:    

a)  El aporte mensual del medio por   ciento (1/2%) que sobre los salarios y jornales deben efectuar la Nación y las   entidades territoriales, dentro de los primeros diez (10) días de cada mes;    

b)  El aporte del dos por ciento   (2%) que dentro de los diez (10) primeros días de cada mes deben hacer los   empleadores particulares, los establecimientos públicos, las empresas   industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, sobre   los pagos que efectúen como retribución por concepto de salarios.    

5. Las sumas provenientes de las sanciones que   imponga el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por violaciones a la s   normas del Código Sustantivo del Trabajo y demás disposiciones que lo adicionen   o reformen, así como las impuestas por el SENA.    

[6] Artículo  24.- Destinación   específica. A partir del momento en que el Gobierno Nacional   implemente el sistema de retenciones en la fuente para el recaudo del Impuesto   sobre la Renta para la Equidad (CREE) y, en todo caso antes del 1º de julio de   2013, el Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) de que trata el artículo   20 de la presente ley se destinará a la financiación de los programas de   inversión social orientada prioritariamente a beneficiar a la población usuaria   más necesitada, y que estén a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)   y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).     

A partir del 1º de enero de 2014, el Impuesto sobre la Renta   para la Equidad (CREE) se destinará en la forma aquí señalada a la financiación   del Sistema de Seguridad Social en Salud en inversión social, garantizando el   monto equivalente al que aportaban los empleadores a título de contribución   parafiscal para los mismos fines por cada empleado a la fecha de entrada en   vigencia de la presente ley. Los recursos que financian el Sistema de Seguridad   Social en Salud se presupuestarán en la sección del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público y serán transferidos mensualmente al Fosyga, entendiéndose así   ejecutados.     

Del ocho por ciento (8%) de la tarifa del impuesto al que se   refiere el artículo 21 de la presente ley, 2.2 puntos se destinarán al ICBF, 1.4   puntos al SENA y 4.4 puntos al Sistema de Seguridad Social en Salud.     

Parágrafo 1°.- Tendrán   esta misma destinación los recursos recaudados por concepto de intereses por la   mora en el pago del CREE y las sanciones a que hayan lugar en los términos   previstos en esta ley.     

Parágrafo 2°.- Sin   perjuicio de lo establecido en la presente ley tanto el ICBF como el SENA   conservarán su autonomía administrativa y funcional. Lo dispuesto en esta ley   mantiene inalterado el régimen de dirección tripartita del SENA contemplado en   el artículo 7° de la Ley 119 de 1994.     

 Parágrafo transitorio.-  Para los periodos gravables 2013, 2014 y 2015 el   punto adicional de que trata el parágrafo transitorio del artículo 23, se   distribuirá así: cuarenta por ciento (40%) para financiar las instituciones de   educación superior públicas, treinta por ciento (30%) para la nivelación de la   UPC del régimen subsidiado en salud, y treinta por ciento (30%) para la   inversión social en el sector agropecuario. Los recursos de que trata este   parágrafo serán presupuestados en la sección del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público y transferidos a las entidades ejecutoras. El Gobierno Nacional   reglamentará los criterios para la asignación y distribución de que trata este   parágrafo.     

Así mismo las personas naturales empleadoras estarán   exoneradas de la obligación de pago de los aportes parafiscales al SENA, al ICBF   y al Sistema de Seguridad Social en Salud por los empleados que devenguen menos   de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Lo anterior no   aplicará para personas naturales que empleen menos de dos trabajadores, los   cuales seguirán obligados a efectuar los aportes de que trata este inciso.     

Parágrafo 1°.- Los   empleadores de trabajadores que devenguen más de diez (10) salarios mínimos   legales mensuales vigentes, sean o no sujetos pasivos del Impuesto sobre la   Renta para la Equidad (CREE), seguirán obligados a realizar los aportes   parafiscales y las cotizaciones de que tratan los artículos 202 y 204 de la Ley   100 de 1993 y los pertinentes de la Ley 1122 de 2007, el artículo 7° de la Ley   21 de 1982, los artículos 2° y 3° de la Ley 27 de 1974 y el artículo 1° de la   Ley 89 de 1988, y de acuerdo con los requisitos y condiciones establecidos en   las normas aplicables.     

Parágrafo 2°.- Las   entidades sin ánimo de lucro no serán sujetos pasivos del Impuesto sobre la   Renta para la Equidad (CREE), y seguirán obligados a realizar los aportes   parafiscales y las cotizaciones de que tratan los artículos 202 y 204 de la Ley   100 de 1993 y las pertinentes de la Ley 1122 de 2007, el artículo 7° de la Ley   21 de 1982, los artículos 2° y 3° de la Ley 27 de 1974 y el artículo 1° de la   Ley 89 de 1988, y de acuerdo con los requisitos y condiciones establecidos en   las normas aplicables.    

[7]  En esta sentencia la Corte declaró la inexequibilidad de algunos apartes   normativos del artículo 21 de la ley 344 de 1996, “Por la cual se dictan   normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas   facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”, al estimar que   esta norma de naturaleza ordinaria, “introdujo una modificación sustancial a   la forma de calcular el presupuesto de las empresas sociales del Estado”.   Indicó la Corte, al respecto que “sí existen diferencias en los   procedimientos establecidos en una y otra disposición, en cuanto a la forma en   que las empresas sociales del Estado deben hacer su programación presupuestal”.    

[8]  Estos criterios fueron establecidos en la sentencia C-1052 de 2001, y reiteradas   con posterioridad en múltiples sentencias, entre ellas la C-714 de 2003, C-128   de 2011, C-636 de 2012, C-125 de 2013.    

[9] La   claridad  de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del   concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de   inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de   hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la   norma que acusa y el Estatuto Fundamenta, no lo excusa del deber de seguir un   hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido   de su demanda y las justificaciones en las que se basa” (Corte Constitucional,   sentencia C-1052 de 2001).    

[10] Las razones que respaldan   los cargos de inconstitucionalidad son ciertas cuando la demanda recae   sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente   sobre una deducida por el actor, o implícita, o sobre otras normas vigentes que,   en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda (Ibídem).    

[11] Las razones son   específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada   desconoce o vulnera la Carta Política a través de la formulación de por lo menos   un cargo constitucional concreto contra la norma demandada. El juicio de   constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente   existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el   texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba   resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,   indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente   con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la   acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de   constitucionalidad (Ibídem).    

[12] La pertinencia  también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de   inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el   peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la   apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al   precepto demandado. (Ibídem).    

[13] La suficiencia   guarda relación con la exposición de todos los elementos de juicio   (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de   constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche. Por otra parte, la   suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la   demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime   facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si   despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de   tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción   de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un   pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional (Ibídem).    

[14] Sobre diversos aspectos   relacionados con las leyes orgánicas se pueden consultar las sentencias C-421 de   2012, C-1246 de 2001, C-540 de 2001, C-442 de 2001, C-795 de 2000, C-432 de   2000, C-795 de 2000, C-894 de 1999, C-446 de 1996, C-541 de 1995, C-538 de 1995,   C-423 de 1995, C-546 de 1994, C-337 de 1993, C-478 de 1992, entre otras.    

[15] Sobre el particular,   entre otras, se pueden consultas las sentencias Corte Constitucional, C-1246 de   2001, C-442 de 2001, C-538 de 1995, C-546 de 1994, C-337 de 1993, C-478 de 1992.    

[16] Corte Constitucional,   Sentencias C-1246 de 2001, C-432 de 2000, C-446 de 1996.    

[17] Corte Constitucional,   Sentencias  C-894 de 1999 y C-423 de 1995.    

[18] Corte Constitucional,   Sentencias C-1246 de 2001 y C-540 de 2001.    

[19] Corte Constitucional,   Sentencia C-540 de 2001.    

[20] Ibídem.  Ver también   las Sentencias C-1246 de 2001 y C-795 de 2000.    

[21]  Corte Constitucional, sentencia C-1246 de 2001.    

[22]  Ibídem.    

[23] Corte Constitucional,   Sentencia C-1246 de 2001.    

[24] Corte Constitucional,   Sentencia C-541 de 1995, reiterada en C- 1246 de 2001.    

[25]  Ibídem.    

[26]  Corte Constitucional, sentencia C-432 de 2000.    

[27]  Corte Constitucional, sentencia C-1645 de 200, reitera lo establecido sobre el   particular en la sentencia C-508 de 1996.    

[28]  Corte Constitucional, sentencia C-442 de 2001.    

[29]  Corte Constitucional, sentencia C-446 de 1996, criterio reiterado en las   sentencias C-892 de 2002,  C-442 de 2001, C-432 de 2000, entre otras.    

[30] Este porcentaje fue incrementado por el   artículo 1° de la Ley 89 de 1988 que establece: “Artículo 1. A partir del 1o de enero de 1989 los aportes para   el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- ordenados por las Leyes 27   de 1974 y 7a de 1979, se aumentan al tres por ciento (3%) del valor de la nómina   mensual”.    

[31]  Corte Constitucional, Sentencia C-152 de 1997.    

[32] De   conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Corte, la integración de la   unidad normativa sólo procede de manera excepcional en tres eventos: (i)   “cuando un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene   un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y   aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo   con el de otra disposición que no fue acusada.” (ii) “Cuando la   disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del   ordenamiento que no fueron demandadas.” Y (iii) cuando  “pese   a no verificarse ninguna de las hipótesis anteriores, la norma demandada se   encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista,   presenta serias dudas de constitucionalidad.” (Sentencia C-320 de 1997).   Sobre el tema de integración normativa ver también, entre muchas otras, las   sentencias C-357 de 1999, C-539 de 1999, C-781 de 2003, C-227 de 2004, C-271 de   2003, C-409 de 2004, C-538 de 2005, C-536 de 2006.    

[33]  De acuerdo con el artículo 359 de la Constitución “No habrá rentas nacionales   de destinación específica. Se exceptúan: (…) 2, Las destinadas para inversión   social”.    

[34]   En la   sentencia C-1515 de 2000, se señaló que “una interpretación sistemática del   texto constitucional nos lleva a afirmar que la expresión ‘rentas nacionales de   destinación específica’, se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza   tributaria o impuestos”. En este aspecto pueden verse también las sentencias   C-040 de 1993, C-360 y C-546 de 1994, entre otras.    

[35]       Sentencia C-317 de 1998.    

[36]     Ibídem.    

[37]   “La delicada   tarea de gestionar globalmente las metas del plan y hacerlas compatibles con las   políticas y posibilidades reales de gasto dentro de cada vigencia fiscal, se   torna en extremo difícil cuando una porción sustancial de los ingresos queda   inexorablemente atada a los destinos fijados por las leyes creadoras de rentas   con destinación específica que limitan por definición el ingreso de los caudales   públicos a una caja común para luego, de manera racional, asegurar la ejecución   ordenada y justa de las prioridades trazadas en la ley de presupuesto y en el   plan de desarrollo”.  Sentencia C-317 de 1998.    

[38]   “El proceso   presupuestal, en principio, esto es, salvo las excepciones introducidas en la   propia Constitución, no puede ser obstaculizado con mecanismos de preasignación   de rentas a determinados fines que le restan la necesaria flexibilidad  al   manejo de las finanzas públicas y, por consiguiente, menoscaban la función   política de orientar el gasto y los recursos existentes a satisfacer las   necesidades que en cada momento histórico se estiman prioritarias”.    Sentencia C-317 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[39]  Corte Constitucional, sentencia C-009 de 2002.    

[40]  Gaceta del Congreso No. 666. 5 de octubre de 2012. Pág. 36-39.    

[41] “Los recursos recaudados   por concepto del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) que no hayan   sido apropiados y/o ejecutados en la vigencia fiscal respectiva, se podrán   incorporar y ejecutar en las siguientes vigencias a solicitud del Instituto   Colombiano de Bienestar Familiar”.    

[42]  Corte Constitucional, sentencia C-298 de 1998.    

[43]  Corte Constitucional, Sentencia C-012 de 2010.