C-292-15

           C-292-15             

Sentencia C-292/15    

DESTINACION DE PORCENTAJE   DE SOBRETASA AMBIENTAL PARA INVERTIR EN PROGRAMAS DE SANEAMIENTO DEL RIO BOGOTA-No   viola la congruencia que debe existir entre la ley del presupuesto y la ley del   plan nacional de desarrollo/LEY DEL PLAN Y LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Coordinación   y concordancia que debe existir, no implica que las autorizaciones contenidas en   el presupuesto estén sometidas a una dependencia inamovible respecto del plan/PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO-Fija directrices que el presupuesto anual debe   materializar, lo cual no impide que estas leyes de presupuesto afinen detalles   del recaudo e inversiones    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Jurisprudencia   constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD   DE NORMA SUBROGADA-Competencia de la Corte Constitucional en la   medida que fue reproducida y continúa produciendo efectos jurídicos/PRINCIPIO PERPETUATIO   JURISDICTIONIS-Aplicación    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes    

ACCION PUBLICA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público/ACCION PUBLICA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Intervención ciudadana no configura nueva demanda    

PLANEACION-Relevancia constitucional/PLANEACION-Importancia/PLANEACION-Alcance    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Importancia en el marco de la función de   planeación/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Partes    

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Contenido y alcance/PRESUPUESTO GENERAL DE LA   NACION-Partes     

LEY DEL PLAN Y LEY ANUAL   DE PRESUPUESTO-Principio de correspondencia    

SOBRETASA AMBIENTAL-Evolución   normativa    

PORCENTAJE AMBIENTAL DE   GRAVAMENES A LA PROPIEDAD INMUEBLE-Contenido y alcance    

Referencia: Expediente    D-10484    

Demandante: Luisa Milena González   Rojas.    

Magistrado Ponente:     

LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos   mil quince  (2015).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional,   en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las   previstas en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y   cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de   1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.             ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública   consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Luisa   Milena González Rojas presentó demanda de inconstitucionalidad contra la   expresión “incluidos sus intereses y sanciones” contenida en el artículo   102 de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y   recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de   enero al 31 de diciembre de 2014”, por considerar que vulnera el artículo   346 de la Constitución Política.    

Mediante providencia del 31 de octubre de   2014, el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda al constatar que   reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.    

En la misma providencia, se corrió   traslado al Procurador General de la Nación, a fin  de que emitiera su   concepto en los términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución; se   fijó en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o   defendiera la norma, y se comunicó de la iniciación del mismo al Presidente de   la República, al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el   artículo 244 de la Carta, así como al Ministro del Interior, al Ministro de   Hacienda y Crédito Público, al Director del Departamento Nacional de Planeación,   al Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, al   Alcalde Mayor de Bogotá, al Secretario de Hacienda Distrital de Bogotá y al   Director General del Instituto de Desarrollo Urbano IDU.    

Se invitó a participar en el presente   juicio a los decanos de las Facultades de Derecho de las universidades Externado   de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Libre, de los   Andes y del Rosario. Se cursó igualmente invitación a la Academia Colombiana de   Jurisprudencia y al Instituto de Derecho Tributario.    

II.  LA NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada,   tal como fue publicado en el Diario Oficial 49.001 del 11 de diciembre de 2013:    

LEY 1687 DE 2013    

Artículo 102. Inversiones Programa de   Saneamiento del Río Bogotá. Para el caso de la Corporación Autónoma Regional de   Cundinamarca, el 50% de los recursos que, conforme a lo señalado por el artículo   44 de la Ley 99 de 1993, sean producto del recaudo del porcentaje o de la   sobretasa ambiental al impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad   inmueble de Bogotá, D. C., incluidos sus intereses y sanciones  se destinarán para la financiación de los proyectos de adecuación hidráulica,   ampliación de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Salitre y   construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Canoas u otros   proyectos a desarrollar sobre el área o áreas ubicadas en cualquiera de las   cuencas integrantes del río Bogotá, en jurisdicción de la CAR Cundinamarca.    

III.     LA DEMANDA    

La demandante sostiene que la expresión   subrayada contenida en el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 contraviene el   artículo 346 de la Constitución Política. Solicita declarar su inexequibilidad,   con efectos retroactivos al momento de entrada en vigencia de la norma acusada,   esto es, desde el 1º de enero de 2014.    

Indica que el aparte demandado, al   establecer que los recursos producto de los intereses o las sanciones  por el incumplimiento de las obligaciones tributarias   deberán ser destinados a la Corporación Autónoma   Regional de Cundinamarca para el Programa de Saneamiento del Río Bogotá   desconoce lo aprobado en el Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011) que   establece que  el 50% de los recursos que, conforme a lo señalado por   el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, sean producto del recaudo del porcentaje o   de la sobretasa ambiental al impuesto predial y de otros gravámenes sobre la   propiedad inmueble de Bogotá serán destinados para tal fin. En esa medida, a   juicio de la actora, la expresión mencionada vulnera   el artículo 346 de la Constitución según el cual el presupuesto de rentas y la   ley de apropiaciones deberán presentarse y aprobarse dentro de un marco de   sostenibilidad fiscal y según lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.    

Resalta que la expresión acusada, crea   un recargo adicional al expresamente autorizado por el artículo 131 del plan   nacional de desarrollo contenido en la ley 1450 de 2011 “al incluir en las   transferencias de recursos a favor de la Corporación Autónoma Regional de   Cundinamarca, las sumas que resulten del incumplimiento de obligaciones   tributarias a cargo de los contribuyentes como en efecto lo son, intereses y   sanciones, con lo cual se vulnera el artículo 346 de la Constitución   Política, ya que el aparte de la norma acusada no corresponde a lo aprobado en   el artículo 131 del Plan Nacional de Desarrollo”.    

Destaca que en el artículo 131 del plan   nacional de desarrollo se contemplan las inversiones para el programa de   saneamiento del río Bogotá, y en dicha norma no se ordena que la transferencia   autorizada por el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 se realice incluyendo   intereses y sanciones, “ya que para efectos de establecer la participación de   las Corporaciones Autónomas Regionales, debe entenderse como “total del   recaudo”, la suma que se recaude por concepto del Impuesto Predial en todo el   Distrito Capital, sin incluir de ninguna manera, las sumas que resulten del   incumplimiento de obligaciones tributarias a cargo de los contribuyentes, como   son multas, sanciones e intereses, los cuales se consideran ingresos no   tributarios”.    

Para la demandante, “la aprobación   subrepticia de la expresión `incluidos sus intereses y sanciones` contenida en   el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, crea una nueva norma que modifica la   regla contenida en el artículo 131 del Plan Nacional de Desarrollo, al incluir   en las transferencias de recursos a favor de la Corporación Autónoma Regional de   Cundinamarca, las sumas que resulten del incumplimiento de obligaciones   tributarias a cargo de los contribuyentes, rebasando así los límites de   correspondencia que  exige el artículo 346 de La Constitución Política”.    

IV.            INTERVENCIONES    

1. De entidades públicas    

1.1 Presidencia de la   República    

Interviene a través de   apoderado para solicitar a esta Corporación que declare exequible la expresión   demandada. A juicio de este interviniente, los argumentos expuestos en la   demanda son consecuencia de una interpretación incorrecta del artículo 346 de la   Constitución.    

Sostiene que si bien debe   existir una coordinación entre los objetivos y las metas del plan nacional de   desarrollo y las autorizaciones de presupuesto, esto “no significa que éste   esté sujeto, por gracia de una dependencia inamovible, a las previsiones del   primero. Y ello fundamentalmente porque a pesar de que las leyes anuales de   presupuesto son la materialización de los planes y metas de planeación, también   son, por sí mismas, instrumentos de planeación, aunque de corto plazo.”    

Resalta lo establecido por la   jurisprudencia constitucional en relación con el Plan Nacional de Desarrollo, e   indica que las directrices allí fijadas no son un impedimento para que las leyes   anuales ajusten algunos detalles de recaudo y de inversión, toda vez que son una   materialización de la función de planeación presupuestal del Estado.    

1.2. Corporación Autónoma   Regional de Cundinamarca    

Esta entidad intervino a través   del Director General (e), para solicitar a la Corte, en primer término, un   pronunciamiento inhibitorio, y en subsidio, declarar la constitucionalidad de la   norma acusada. A continuación se reseñan los argumentos que contienen la postura   de esta institución:     

Respecto de la pretensión de   inhibición, sostuvo que la demanda se basa en apreciaciones subjetivas,   infundadas, vagas y abstractas y no logra esbozar argumentos claros, certeros,   específicos, pertinentes y suficientes. “En el caso concreto, la demanda se   erige sobre una interpretación infundada y subjetiva, deducida por el actor,   según la cual existe diferencia entre el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y el   artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, desconociendo que la primera de las normas   se refiere al “total del recaudo”, lo que desde luego, incluye todos los   factores sin excepción ni distinción, tales como “intereses y sanciones”, tal   como se precisa en la segunda norma”.    

En relación con la petición   subsidiaria, indicó que el artículo parcialmente impugnado se ajusta plenamente   a la Constitución Política, en particular al artículo 346 toda vez que guarda   correspondencia con el Plan Nacional de Desarrollo (PND). En esta línea de   argumentación destaca que el PND (Ley 1450 de 2011) establece como uno de sus   ejes transversales el relacionado con la sostenibilidad ambiental y la   adaptación al cambio climático (art. 3º), por tratarse de una prioridad y un   elemento esencial de bienestar y un principio de equidad con las futuras   generaciones. En este orden de ideas, subraya, el capítulo II de la ley del plan   relacionado con el “Crecimiento Sostenible” contempla expresamente las   inversiones “Programa de Saneamiento del Río Bogotá”.    

Agrega que el artículo 131 del   referido PND guarda correspondencia con el artículo 102 de La Ley 1687 de 2013   por cuanto se refiere al mismo asunto, esto es a las “Inversiones Programa de   Saneamiento del Río Bogotá”, por lo que no se presenta vulneración al artículo   346 constitucional, único cargo formulado por la actora.     

1.3 Departamento Nacional   de Planeación.    

El representante legal de   esta entidad solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible el artículo   102 de la Ley 1687 de 2013 o en su defecto inhibirse de pronunciarse de fondo   sobre la demanda.    

Afirmó que la norma demandada   guarda estrecha relación con el plan nacional de desarrollo “dado que existe   una conexidad razonable con el objetivo de las disposiciones generales de la ley   anual de presupuesto, y se centra en el financiamiento para el cumplimiento de   las políticas de estado en el citado plan. En ese orden, la norma acusada no se   encuentra fuera de contexto, pues basta con leer el artículo 131 de la ley 1450   de 2011, para observar que ésta guarda una íntima relación con el artículo 102   de la ley 1687 de 2013.”    

Considera importante recordar   que “en la dinámica presupuestal se pueden observar situaciones en las   cuales, si los ingresos autorizados por el Congreso no son suficientes para   cubrir dichos gastos, el Gobierno debe proponer la creación de nuevas rentas o   la modificación de las existentes, para financiar los faltantes en apropiación.   En ese sentido, según mandato constitucional contenido en artículo 352, la ley   Orgánica de Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación,   aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las   entidades territoriales y los entes descentralizados de cualquier nivel   administrativo, y su concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo, así como   también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.”    

En ese sentido, concluye que  “las disposiciones de la ley anual de presupuesto, son las normas tendientes   a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las   cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan. Contrario   a la interpretación que el actor le dio a la citada norma, (su objetivo) es   poder ejecutar de una forma correcta el Presupuesto General de la Nación,   conforme lo ordena el artículo 352 citado supra. Bajo las consideraciones   expuestas, el artículo en cuestión es propio de una ley anual de presupuesto   debido a que su finalidad no es otra que la correcta ejecución del mismo.”    

1.4  Ministerio de   Hacienda.    

Interviene a través de   apoderado para solicitar  a la Corte se declare inhibida para pronunciarse   sobre la violación del artículo 346 de la Constitución, por ineptitud sustantiva   de la demanda, o en subsidio que se declare la exequibilidad de la expresión   acusada.    

En relación con su solicitud   de inhibición manifiesta que la demandante se limita a enunciar el cargo, pero   no presenta argumentos para sustentar la manera en que la norma acusada entraría   en contradicción con la Constitución. Su esquema, sostiene, es tan sencillo y   superfluo que se reduce a transcribir los artículos 102 de la Ley 1687 de 2013 y   131 de la Ley 1450 de 2011, y luego de efectuar una comparación entre sus   contenidos, trata de evidenciar la inconsistencia constitucional, apoyándose en   apreciaciones subjetivas. Aduce que el cargo no es cierto y por consiguiente la   acusación no cuenta con razones suficientes que demuestren la oposición de la   norma acusada con la Constitución.    

Respecto de la petición   subsidiaria, destaca que la planeación es un rasgo que imprime coherencia a la   actuación del Estado, y fortalece la democracia participativa, comoquiera que   permite al ciudadano participar en la formulación de políticas y en la   evaluación de los proyectos y programas. Así mismo, subraya que el presupuesto   constituye un instrumento de planificación en la ejecución de la política   económica del Estado, en la medida que a través del mismo se ejecuta el plan   nacional de desarrollo.    

A pesar de que admite que la   Constitución no establece el grado de correspondencia que debe existir entre el   plan nacional de desarrollo y las leyes anuales de presupuesto, afirma que la   concordancia que deben presentar tales instrumentos radica en que estas últimas   no contradigan las metas trazadas en aquél, sino que por el contrario, las   realicen plenamente.    

Pone de presente que el   artículo 341 de la Constitución prevé la posibilidad de que las apropiaciones y   recursos contenidos en el Plan de Inversiones se puedan modificar por las leyes   anuales de presupuesto. Por consiguiente “esto indica que las apropiaciones   encaminadas a sufragar los gastos en que se incurra en el desarrollo de los   planes y programas allí contemplados, no sean exactos e inamovibles”    

1.5. Ministerio del Medio   Ambiente    

Interviene, a través de   apoderado, en favor de la exequibilidad del precepto acusado. Para sustentar   esta postura sostiene que el aparte demandado del artículo 102 de la Ley 1687 de   2013 es desarrollo de la Ley 1450 de 2011 (art. 131), por medio de la cual se   aprueba el plan nacional de desarrollo para el cuatrienio 2011-2014.    

Destaca que el artículo 102   establece que para efectos de las inversiones destinadas al saneamiento del río   Bogotá se deben incluir los intereses y sanciones que se han generado por efecto   del cobro del porcentaje o de la sobretasa ambiental al impuesto predial y de   otros gravámenes sobre la propiedad inmueble de Bogotá. Agrega que “si el   impuesto ha generado intereses y sanciones, el porcentaje respectivo debe   destinarse a las inversiones de saneamiento puesto que el origen del interés o   la sanción es el impuesto predial como tal, debiendo no escindirse esta   situación e incluirse dentro del porcentaje del predial respectivo el porcentaje   de los intereses o sanciones que ha generado el cobro o pago del mismo.”     

Lo más lógico, sostiene el   representante de este ministerio, es que si en el recaudo del tributo se   generaron intereses y sanciones, estos pasen, en el porcentaje respectivo, a   financiar las inversiones de saneamiento del río Bogotá, por cuanto la fuente   del mismo es el predial, que tiene legalmente una destinación específica, cual   es el saneamiento del río Bogotá.    

Subraya la clara e inminente   necesidad de recuperar la cuenca hidrográfica del río Bogotá, enfatizando en que   los recursos económicos que motivan la demanda son tan solo un porcentaje   establecido por ley para efectos de sumar fuentes de financiación en la labor   urgente de sanear el río Bogotá, las cuales, sostiene, tienen soporte en el   artículo 131 de la Ley 1450 de 2011.     

1.6. Alcaldía Mayor de   Bogotá    

El Secretario de Hacienda   Distrital de Bogotá intervino para “coadyuvar la solicitud de   inexequibilidad” de la expresión acusada, así como la solicitud   complementaria de hacer retroactiva la declaratoria de inexequibilidad al   momento de entrada en vigor de la norma acusada, esto es, al 1º de enero de   2014.    

Sostuvo el interviniente que la   expresión acusada vulnera los artículos 1, 2, 158, 294, 317 y 334 de la   Constitución.    

En relación con la presunta   violación del artículo 158 de la Carta aduce que la “aprobación sorpresiva”   de la expresión “incluidos sus intereses y sanciones” contenida en el   artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 crea una nueva norma que modifica la regla   contenida en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, al incluir en las   transferencias de recursos a favor de la CAR Cundinamarca, las sumas que   resulten del incumplimiento de obligaciones tributarias a cargo de los   contribuyentes como los intereses y sanciones, “rebasando así los límites   temporales de la ley anual de presupuesto al modificar una regla legal que hace   parte de una ley de carácter permanente, con lo cual, se vulnera el principio de   unidad de materia contenido en el artículo 158 superior”.    

Afirma que la expresión acusada   vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales contemplado en   los artículos  1º y 294 de la Constitución, en razón a que “la Nación   mediante la  ley anual de presupuesto tomó una decisión que afecta las   arcas y la autonomía patrimonial, en este caso del Distrito Capital, sin que   existan razones que de manera razonada y proporcionada, justifiquen semejante   determinación, ya que la ley únicamente puede intervenir en la autonomía de las   entidades territoriales, cuando ello resulte necesario para proteger la   estabilidad económica de la nación y, especialmente para conjurar amenazas   ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional, situación que no ocurre el   presente asunto”.    

En cuanto al artículo 317 de la   Constitución señala que esta norma reitera la soberanía de los municipios en   materia tributaria sobre la propiedad inmueble, y autoriza la destinación de un   porcentaje de estos tributos para las entidades encargadas del manejo y   conservación del ambiente y los recursos naturales renovables, pero debe   entenderse que dicho porcentaje se aplica sobre el recaudo del impuesto predial   y nunca sobre las sumas que resulten del incumplimiento de obligaciones   tributarias a cargo de los contribuyentes, como son las multas, sanciones,   intereses, los cuales se consideran ingresos no tributarios.    

Agrega que la expresión acusada   vulnera el principio de sostenibilidad fiscal contemplado en el artículo 334 de   la Constitución que vela por el equilibrio financiero de las entidades públicas,   y verifica la debida inversión del gasto público. La inclusión de los intereses   y sanciones sobre los gravámenes al impuesto predial, dentro de los rubros sobre   los cuales se calculan las transferencias que el Distrito efectúa a la CAR   Cundinamarca, impone al Distrito Capital una carga económica que rompe el   equilibrio financiero y económico del Distrito capital e impide la realización   de proyectos prioritarios para la ciudad.    

Afirma que los recursos   estimados de intereses y sanciones de impuestos, los cuales son un ingreso   corriente de la administración, sólo requiere de la gestión tributaria para su   ingreso a las arcas del distrito y son una fuente de financiación permanente de   las inversiones sociales del distrito previstas en el plan de desarrollo. Agrega   que si se gira a la CAR los recursos recaudados por la gestión de la   administración tributaria de Bogotá por concepto de intereses y sanciones del   impuesto predial por un valor superior a $62.892 millones, las inversiones   sociales del plan de desarrollo se verían notablemente afectadas y se despojaría   al distrito de este ingreso permanente para poder alcanzar a corto, mediano y   largo plazo los costos de los servicios sociales  prestados por la   administración distrital.    

La intervención no se pronuncia   sobre el cargo formulado por la demandante, esto es, la presunta violación del   artículo 346 superior.    

2. De organizaciones   sociales    

La Academia Colombiana de   Jurisprudencia, en su escrito de intervención, solicitó a la Corte   Constitucional declarar inexequible la disposición acusada. A su juicio la   expresión acusada va en contravía de lo establecido en el plan nacional de   desarrollo que “solo menciona lo relativo al porcentaje o a la sobretasa del   impuesto predial y otros gravámenes sobre la propiedad inmueble, sin hacer   referencia alguna a la transferencia de una parte de las sanciones y los   intereses que se hubieren percibido relacionados con los dos mencionados   gravámenes.”    

Resaltó que si bien los   intereses que se causan por el incumplimiento son accesorios a la obligación   principal, “en el presente caso, es preciso tener en cuenta que, como se ha   sostenido anteriormente, en esta materia existen dos obligaciones diferentes, a   saber: la obligación tributaria y la que se ha denominado obligación   presupuestaria. La primera es una obligación entre el contribuyente y el   Distrito Capital de Bogotá y la segunda es una obligación entre el Distrito y la   CAR. Por consiguiente, no se puede decir que los intereses y sanciones   relacionadas con el impuesto predial y demás gravámenes a la propiedad inmueble   en el Distrito Capital constituyen un accesorio de la obligación presupuestaria   existente a cargo del Distrito Capital y a favor de la CAR.”    

2.2. Instituto Colombiano de   Derecho Tributario.    

El Instituto colombiano de   Derecho Tributario, a través de su presidente ad-hoc, solicitó a la Corte   Constitucional declarar inexequible la expresión demandada.    

A su juicio, el artículo   acusado al reconocer la trasferencia de los intereses y sanciones derivadas del   incumplimiento de las obligaciones tributarias a favor de  las   Corporaciones Autónomas Regionales contraviene lo establecido en el Plan   Nacional de Desarrollo que dispuso que sólo se trasferiría el 50% de los   recursos recaudados en el Distrito Capital de Bogotá por concepto del porcentaje   o de la sobretasa del impuesto predial y demás gravámenes sobre la propiedad   inmueble.    

Sostiene que “el artículo   317 de la Constitución permite que a través de la ley se destine un porcentaje   de los tributos de predial y de valorización a las entidades encargadas del   manejo y conservación del medio ambiente, pero no dice nada respecto de los   intereses y sanciones derivadas de su incumplimiento”    

Finalmente, concluye que   “[E]l artículo 317 de C.P. hace referencia exclusivamente a los tributos, en   este caso, al impuesto predial y a la contribución de valorización, pero no dice   nada en relación con los intereses y sanciones, por lo cual la ley no podría   disponer de unos recursos propios de las entidades territoriales, los cuales han   sido asignados en este caso por la misma Constitución Política, a los   municipios, al establecer que ¨solo los municipios podrán gravar la propiedad   inmueble¨, en concordancia con el artículo 362 de la misma en donde se establece   que ¨los bienes y rentas tributarias y no tributarias o provenientes de la   explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su exclusiva   propiedad y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los   particulares¨”    

3. De Instituciones   Universitarias    

3.1. Universidad Externado   de Colombia    

El Director del Departamento de   Derecho Fiscal de esta universidad interviene respaldando la demanda. Solicita,   por ende, la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión “incluidos   sus intereses y sanciones” contenida en el artículo 102 de la Ley 1687 de   2014 por vulnerar los artículos 317 y 346 de la Constitución Política.    

Sustenta su postura en los   siguientes argumentos:    

La sobretasa ambiental goza de   soporte constitucional (Arts. 294 y 317 C.P.). En virtud de ella se permite a   los municipios establecer sobretasas destinadas a financiar los proyectos de las   entidades encargadas del manejo y conservación del medio ambiente y de los   recursos naturales renovables, dentro de la jurisdicción de los respectivos   municipios.    

De acuerdo con la ley 99 de   1993, que desarrolló el artículo 317 de la C.P., se prevén dos opciones para   determinar el porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble. La   primera se establece a través de un porcentaje sobre el total del recaudo por   concepto de impuesto predial, el cual no podrá ser inferior al 15% ni superior   al 25.9%. Con base en la segunda opción, los municipios  y distritos podrán   optar por una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al   2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el   impuesto predial.    

El Decreto Reglamentario 1339   de 27 de junio de 1994 reguló la forma en que se ha de ejecutar cada una de las   dos opciones que contempla la ley. Si se adopta la primera, los municipios   totalizarán los recaudos del período y entregarán el porcentaje establecido a la   Corporación respectiva, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la   terminación de cada trimestre. Si en cambio se adopta la segunda opción, los   recaudos del impuesto predial y sobretasa ambiental, deberán mantenerse en   cuentas separadas, generándose la obligación para el municipio de girar los   recursos a la corporación respectiva, dentro de los diez primeros días de cada   período.    

En el caso de Bogotá, se optó   por el  porcentaje del 15% sobre el total del recaudo del impuesto predial,   siendo éste el único recargo que está autorizado para afectar el recudo del   impuesto predial en el Distrito Capital de conformidad  con los artículos   294 y 317 de la Constitución Política.    

Los rubros correspondientes a   “intereses y sanciones” no tienen naturaleza tributaria, luego no hacen parte de   lo que se recuda por concepto de impuesto predial, conforme lo autoriza el   artículo 317 de la Carta.    

El legislador se  excedió   al establecer un incremento en la transferencia que debe hacer hacienda   distrital a la CAR Cundinamarca, afectando dineros provenientes del rubro de los   ingresos corrientes, no tributarios, lo que es a todas luces inconstitucional,   generando así una falta de correspondencia entre la norma acusada y el plan   nacional de desarrollo 2010-2014, lo cual vulnera el inciso 2º del artículo 346   superior.    

V.           CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA   NACIÓN    

El Procurador General de la   Nación, en ejercicio de las facultades previstas en los artículos 242.2 y 278.5   de la Constitución Política emitió concepto en el que solicita a la Corte   declarar la exequibilidad de la norma acusada. Como fundamento de su solicitud   expone los siguientes argumentos:    

1. Si bien el Congreso de la   República, en cumplimiento de los principios de planeación y legalidad del gasto   puede aprobar partidas presupuestales que estén previamente decretadas por la   ley, también puede aprobarlas cuando tales erogaciones estén destinadas a dar   cumplimiento al plan nacional de desarrollo, en cuyo caso los gastos  con   cargo a esas partidas deben corresponder a proyectos o programas registrados en   el Banco Nacional de Proyectos con anterioridad a la expedición de la ley de   presupuesto.    

2. El plan nacional de   desarrollo aparece como un mecanismo ordenador y aglutinador de la política   estatal mientras que el presupuesto es un instrumento jurídico con que cuenta el   Estado para poner en ejecución los programas y planes basados en esa política.   De allí que, conforme lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corte, resulta   apenas obvio que deba existir una identidad entre las metas y programas trazados   en el plan, y las apropiaciones y recursos contemplados en la ley anual de   presupuesto, con el objetivo de que exista una concordancia entre dichos   elementos que permita la plena realización de los asuntos prioritarios del   Estado (Cita la sentencia C-1065 de 2001).    

3. Para la Procuraduría, si   bien le asiste razón a la accionante cuando sostiene que constitucionalmente se   exige una correspondencia entre la Ley 1687 de 2013 (Presupuesto de Rentas y   Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de   enero la 31 de diciembre de 2014), y la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de   Desarrollo 2010-2014) no resulta acertado concluir, como se hace en la demanda,   que dicha correspondencia implica que la ley de presupuesto no puede hacer   modificaciones a las partidas y recursos aprobados en la ley del plan, pues   hacerlo supuestamente conlleva el desconocimiento del artículo 346 de la Carta.    

4. Sostiene que aunque con la   disposición acusada se está adicionando un factor de ingresos, consistente en   los intereses y sanciones de los impuestos derivados del impuesto predial y   demás gravámenes sobre la propiedad inmueble, destinados a la financiación de   los proyectos de adecuación hidráulica, distintos a los señalados en el artículo   131 de la Ley 1450 de 2011, esta adición encuentra fundamento en el artículo 341   de la Constitución que expresamente permite que las leyes anuales de presupuesto   podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en el plan   nacional de desarrollo.    

5. En criterio de la   Procuraduría no existe una vulneración del artículo 346 de la Constitución pues   dicha adición no implica un desconocimiento de la correspondencia exigida por   esta disposición entre la ley anual de presupuesto y el plan nacional de   desarrollo, porque la modificación incorporada por el artículo 102 de la Ley   1687 de 2013 guarda correspondencia con lo dispuesto en el artículo 131 de la   Ley 1450 de 2011 que establece las fuentes de financiación necesarias para la   debida ejecución del programa de saneamiento del Río Bogotá, contenida en el   plan nacional de desarrollo.    

VI.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1. En virtud de lo dispuesto por el   artículo 241.4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es   competente para conocer de la demanda de la referencia, por dirigirse contra un    precepto contenido en una ley de la República, en este caso, de la Ley 1687 de   2013.    

Cuestiones preliminares    

2. Antes de ingresar en el estudio de   fondo, la Corte debe abordar varias cuestiones preliminares.    

En primer lugar, debe determinar si la   Corte puede emitir un pronunciamiento de mérito en el presenta caso, teniendo en   cuenta que la norma acusada ya agotó su vigencia comoquiera que forma parte de   las disposiciones generales de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual se decreta el   presupuesto de Rentas y Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal   del 1º de enero al 31 de diciembre de 2014”. Estas disposiciones, de acuerdo   con el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto)   regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan.    

En segundo lugar, teniendo en cuenta que   algunos de los intervinientes (Ministerio de Hacienda, Planeación Nacional y la   Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca) solicitaron, como primera opción,   una decisión inhibitoria, es preciso dilucidar previamente si la demanda   presenta aptitud sustantiva para provocar un pronunciamiento de fondo.    

De superarse este examen, debe   precisarse en tercer lugar, el alcance del pronunciamiento de la Corte, toda vez   que algunos intervinientes formularon cargos de inconstitucionalidad distintos   al contenido en la demanda. En efecto, para la Alcaldía Mayor de Bogotá la   expresión acusada es contraria a los artículos 1, 2, 158, 294, 317 y 334 de la   Constitución, en tanto que para la Universidad Externado de Colombia, el   precepto acusado vulnera los artículos 317 y 346 de la Carta.    

Primera cuestión preliminar. Es posible proferir fallo de mérito, en el   caso concreto, pese a que la norma acusada ha agotado su vigencia.    

3. El artículo 102 de la Ley 1687 de   2013, está ubicado en la “Parte Tercera”, correspondiente a las   “Disposiciones Generales”, específicamente en el capítulo V sobre   “Disposiciones varias”, de la Ley de Presupuesto de Rentas y Recursos de   Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de   diciembre de 2014.    

Advierte la Corte, de una parte, que de   acuerdo con el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del   Presupuesto) las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto regirán   únicamente para el año fiscal para el cual se expidan. De otro lado, la   jurisprudencia de esta corporación ha establecido que el control de   constitucionalidad (Art. 241 C.P.) supone un juicio de   contradicción entre una norma de inferior jerarquía y la Constitución, con el   propósito de expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones que   desconozcan o sean contrarias a sus mandatos. Este juicio exige que las leyes deban estar vigentes, o al menos produciendo efecto   jurídicos, toda vez que la acción pública de   inconstitucionalidad debe dirigirse contra normas que integran el sistema   jurídico, lo que conduce a la imposibilidad de que este Tribunal se pronuncie   sobre la exequibilidad de disposiciones que han sido objeto de derogatoria o que   no sean susceptibles de seguir produciendo efectos[1].    

Adicionalmente, ha señalado la   jurisprudencia que ello ocurre no sólo cuando la norma ha sido derogada por otra   posterior, sino también cuando se trata de una disposición cuyo contenido   normativo se ha agotado, por haber sido realizadas las prescripciones que ella   contenía. En tales casos, la Corte debe inhibirse de pronunciarse de fondo pues   la decisión carece de todo objeto. Sobre el particular ha dicho esta   Corporación:    

En efecto, si hallara exequible   la norma impugnada no haría otra cosa que dejar en firme su ejecutabilidad y,   habiéndose dado ya la ejecución, la resolución judicial sería inútil y   extemporánea. Y si la encontrara inexequible, no podría ser observada la   sentencia en razón de haberse alcanzado ya el fin propuesto por quien profirió   la disposición; se encontraría la Corte con hechos cumplidos respecto de los   cuales nada podría hacer la determinación que adoptase[2]”.    

4. Sin embargo, lo anterior no implica que la Corte deba inhibirse de   conocer de la constitucionalidad del artículo 102  de la Ley 1687 de 2013,   pues si bien esta norma se aplica a la vigencia fiscal de 2014, la cual ya   expiró, la Corte ha señalado que la conclusión antes reseñada no tiene   carácter absoluto por cuanto, en precisas y particulares condiciones, es posible   que la Corte se pronuncie de fondo, aun cuando las disposiciones acusadas hayan   dejado de regir. Esta situación se presenta, por ejemplo, en aquellos eventos en   los que las disposiciones acusadas estaban rigiendo para el momento de la   admisión de la demanda, y dejaron de regir en el curso del juicio de   constitucionalidad. En estas circunstancias la Corte conserva su competencia   para pronunciarse sobre su constitucionalidad.    

Sobre el particular en la sentencia C- 502 de 2012 M.P:   Juan Carlos Henao Pérez, la Corte señalo:    

“8.2. Pero no sólo la jurisprudencia en cita es la que señala a la Corte razones   para pronunciarse en el asunto bajo estudio. También lo hace el principio de la   perpetuatio jurisdictionis[3]  conforme al cual, la pérdida de vigencia de la norma acusada no priva   necesariamente al juez constitucional de la posibilidad de emitir un fallo de   fondo[4].    

En efecto, la Corte ha sostenido de manera reiterada que cuando el precepto que   se acusa tiene vigencia transitoria y durante el trámite del proceso de   constitucionalidad ha perdido sus efectos, no sería procedente, en principio,   un pronunciamiento de fondo por parte del juez constitucional, ya que la   decisión que se adoptase sería, en cualquier caso, inocua, “en la medida en que   si el sentido del fallo de inexequibilidad es impedir que se mantenga en el   ordenamiento una norma contraria a la Constitución, ello ya habría acontecido   por el agotamiento del período de vigencia de las disposiciones acusadas y si el   fallo fuese de exequibilidad, equivaldría a decir que debe mantenerse en el   ordenamiento una norma, que por virtud del efecto temporal que le asignó el   legislador, ya no está rigiendo”[5].    

No obstante, también se ha considerado que la Corte puede pronunciarse sobre   normas de dicha índole, conforme al mencionado principio de perpetuatio   jurisdictionis, “cuando a pesar que al tiempo de adoptar la decisión los   efectos de la norma ya se hubieren cumplido en su totalidad, la demanda ha sido   formulada cuando el precepto estaba aún vigente.  Esta posibilidad se   sustenta en dos razones principales: En primer término, la necesidad de proteger   el derecho de acceso a la administración de justicia del demandante, quien acusa   la disposición transitoria cuando esta producía efectos, lo que implica que no   pueda imponérsele la carga de asumir las consecuencias del paso del tiempo   durante el trámite ante la Corte cuando su acusación fue oportuna.  En   segundo lugar, el estudio de fondo de normas de esta naturaleza permite que este   Tribunal ejerza de forma cierta su función de guarda de la supremacía de la   Constitución, potestad que se vería alterada si se aceptara la posibilidad de la   existencia de normas jurídicas que, por sus particulares condiciones de   vigencia, quedaran materialmente excluidas del control de constitucionalidad”[6].”    

Pues bien, tomando en cuenta los elementos de juicio que   preceden, la Corte Constitucional observa que, en circunstancias como las que se   aprecian en el presente asunto, la corporación mantiene su competencia para   proferir un pronunciamiento de fondo, comoquiera que la disposición acusada se   encontraba en vigor para el momento de la admisión de la demanda[7]. Así,   estima la Corte que en esta caso, para garantizar el acceso a la justicia   constitucional, cabe hacer un pronunciamiento de fondo, en desarrollo del   principio de la perpetuatio jurisdictionis, no obstante que la norma   acusada ha perdido vigor, dada su vigencia limitada en el tiempo.    

Segunda cuestión preliminar. Aptitud   sustantiva de la demanda.    

5. El Ministerio de Hacienda, Planeación   Nacional y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca formularon, como petición principal, una solicitud de inhibición, al   estimar que la demanda no cumple con los presupuestos necesarios para provocar   un pronunciamiento de fondo.    

Sostienen que el cargo carece de certeza y   de suficiencia toda vez que la demandante se limita a enunciarlo sin que ofrezca argumentos para sustentar la manera en   que la norma acusada entraría en contradicción con la Constitución. Señalan que   del simple hecho de contrastar los contenidos de los artículos 102 de la Ley   1687 de 2013 y 131 de la Ley 1450 de 2011, no se infiere la vulneración del   artículo 346 superior. Agregan que la demanda se erige   sobre una interpretación infundada y subjetiva, deducida por la actora, según la   cual existe diferencia entre el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 y el artículo   102 de la Ley 1687 de 2013, desconociendo que la primera de las normas se   refiere al “total del recaudo”, lo que desde luego, incluye todos los factores   sin excepción ni distinción, entre ellos, los “intereses y sanciones”, tal como   se precisa en la segunda norma.    

6. En atención a ello procede la Sala a   examinar si el cargo formulado en contra de la expresión “incluidos sus   intereses y sanciones” cumple con los presupuestos mínimos para provocar un   pronunciamiento de mérito, de conformidad con la normatividad y la   jurisprudencia constitucional.    

6.1. Al respecto recuerda la   Corte que de acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1992, las demandas   de inconstitucionalidad deben cumplir unos mínimos requisitos formales, los   cuales se concretan en: (i) señalar las normas acusadas y las que se   consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia de la Corte para   conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite desconocido en la   expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la   violación.    

El cuarto de los requisitos citados   exige a los demandantes asumir unas cargas argumentativas mínimas, con el   propósito de evitar, de una parte, que la Corporación establezca por su cuenta   las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del   trámite, y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal   Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República como   constituyente derivado, o del legislador de excepción. Y de otra parte, que ante   la ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de   validez de las decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse un   fallo inhibitorio, que frustre el objetivo final de la acción pública de   inconstitucionalidad.    

Esas cargas se concretan en que las   razones de inconstitucionalidad sean (i) claras, es decir, que la   demanda siga un curso de exposición y presente un razonamiento inteligible sobre   la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo   que significa que no se basen en interpretaciones puramente subjetivas,   caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino que expongan un   contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, esto   es que permitan verificar una oposición objetiva entre las normas demandadas y   la Constitución, desechándose por tanto los argumentos vagos, indeterminados,   indirectos, abstractos y globales que no se relacionan con la disposición que se   acusa; (iv) pertinentes, en tanto planteen un problema de   constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones   legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto   Superior; y (v) suficientes, lo que denota su capacidad para   generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición   demandada[8].    

6.2. La Corte ha establecido, así  mismo, que la   apreciación sobre el cumplimiento de tales requisitos debe hacerse teniendo en   cuenta el principio  “pro actione” de tal manera que se garantice la   eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia   participativa como la establecida en la Constitución vigente. Esto quiere decir   que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede   basarse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho   de participación del actor. Las dudas, entonces, habrán de interpretarse en   favor del demandante, admitiendo la demanda y emitiendo pronunciamiento de   fondo.    

6.4. Advierte la Sala que la demanda   reúne los presupuestos mínimos para abordar un análisis de fondo del problema   constitucional que se plantea. En efecto, el planteamiento de la demandante es   claro  toda vez que resulta comprensible que su censura se centra en señalar que   las diferencias de contenido entre los artículos 102 de la Ley 1687 de 2013 (ley   anual de presupuesto) y el artículo 131 de la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de   Desarrollo), entrañan una falta de correspondencia entre estos dos instrumentos   normativos que resulta contraria al artículo 346 superior.    

Adicionalmente, la apreciación de la   demandante está anclada a los textos legales que contrasta, los que, en efecto,   plasman regulaciones con distinto alcance sobre las fuentes de las   transferencias que se deben realizar a la CAR con destino al saneamiento del río   Bogotá. En esta medida las razones que expone respetan la regla de certeza,  independientemente de si esos diversos alcances normativos que evidencia   configuren una falta de correspondencia de la norma presupuestal con la ley del   plan, con idoneidad para sustentar una inexequibilidad a la luz del art. 346   C.P.    

El argumento, aunque sencillo, como lo   señalan los intervinientes que cuestionan su aptitud, goza del atributo de   especificidad  toda vez que plantea de manera objetiva una aparente oposición entre el   segmento normativo acusado puesto en contraste con la norma pertinente de la ley   del plan, y el precepto constitucional que exige correspondencia entre la ley de   presupuesto en la que se inserta la norma parcialmente impugnada, y la ley del   plan.    

El cargo resulta así mismo pertinente  toda vez que plantea un problema de constitucionalidad (correspondencia   entre la ley anual de presupuesto y la ley del plan), el cual exige que   previamente se realicen algunas valoraciones y análisis sobre contenidos   normativos legales a efecto de sentar postura acerca de si se presenta el   requisito constitucional de la correspondencia entre esos dos cuerpos   normativos. Por consiguiente, es posible predicar la suficiencia del   cargo en la medida que logra despertar al menos una duda preliminar sobre la   constitucionalidad del precepto acusado, inserto en la ley anual de presupuesto   frente a la exigencia de correspondencia con el Plan Nacional de   Desarrollo (Art. 346 C.P.), asunto que será objeto del análisis de fondo.    

Tercera cuestión preliminar. Delimitación del alcance del pronunciamiento    

7. Algunos intervinientes formulan nuevos   cargos contra el segmento normativo  acusado. Así por ejemplo, la Alcaldía   Mayor de Bogotá aporta argumentos para señalar que  la expresión impugnada,   que forma parte del artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, es contrario a los   preceptos 1, 2, 158, 294, 317 y 334 de la Constitución. Igualmente, el   Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia señala   que la expresión acusada contraviene, además de lo previsto en el artículo 346   de la Carta, el canon 317 de la misma.    

La Corte limitará su pronunciamiento a la   acusación contenida en la demanda (cargo único: artículo 346 C.P.) toda vez que   como lo ha señalado esta corporación en varias oportunidades “El carácter público de la acción de   inconstitucionalidad y la naturaleza taxativa de las modalidades de control   automático, impiden a la Corte pronunciarse sobre asuntos que no hayan sido   formulados por los demandantes; restricción ésta que opera también frente a lo   planteado por los intervinientes ciudadanos, debido a dos razones principales:   en primer lugar, el debate democrático y participativo solo puede predicarse de   aquellos argumentos contenidos en la demanda, respecto de los cuales los   distintos intervinientes y el Ministerio Público pueden expresar sus diversas   posturas; y en segundo término, aunque es evidente que las intervenciones   ciudadanas son útiles para definir e ilustrar el asunto debatido, carecen de la   virtualidad de configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la   demanda”[9].    

Por consiguiente el examen de constitucionalidad   de la expresión “incluidos sus intereses y sanciones” contenido en el   artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 se efectuará frente al artículo 346 de la   Constitución, respecto del cual la demandante formula su censura.    

Planteamiento del   problema jurídico, metodología y estructura de la decisión    

8. La norma en que se inserta la   expresión acusada forma parte de la ley anual de presupuesto y apropiaciones   2014 y regula lo relativo a las fuentes de los recursos que se asignarán a la   Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, con destino a los programas de   saneamiento del río Bogotá, provenientes de gravámenes sobre la propiedad   inmueble de Bogotá.    

La demandante considera que la expresión   “incluidos sus intereses y sanciones” contenida en el artículo 102 de la Ley   1687 de 2013 (ley anual de presupuesto y apropiaciones) vulnera el artículo 346   de la Constitución que establece que la ley anual de presupuesto debe   corresponder al Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011). En su   criterio, a partir de la expresión acusada  se presentaría una falta de   correspondencia entre estos dos instrumentos de planeación, comoquiera que la   norma acusada prevé una regla distinta a la contemplada en la ley del plan   respecto de los recursos que se destinarán a inversiones y programa de   saneamiento del río Bogotá. Para la demandante la correspondencia entre la ley   del plan nacional de desarrollo y la ley anual de presupuesto debe ser estricta,   por lo que esta última no puede alejarse de lo dispuesto en la primera.    

9. La mayoría de los intervinientes   defienden la exequibilidad de la norma acusada al estimar que si bien debe existir una coordinación entre los objetivos y las metas   del plan nacional de desarrollo y las autorizaciones de presupuesto, esto no   equivale a una dependencia inamovible entre estos dos instrumentos de   planeación. Y ello, fundamentalmente porque a pesar de que las leyes anuales de   presupuesto son la materialización de los planes y metas de planeación, también   son, por sí mismas, instrumentos de planeación, aunque de corto plazo.    

Otro bloque de intervinientes   apoya la demanda con argumentos similares a los expuestos en esta, es decir la   falta de correspondencia entre las previsiones del artículo 102 de la Ley 1687   de 2013 y el artículo 131 de la Ley 1450 de 2011 en lo que concierne a la   determinación de la sobretasa ambiental que se habrá de destinar a la   financiación de programas de saneamiento del río Bogotá.    

10. En concepto del Procurador General   de la Nación la expresión acusada, contenida en el artículo 102 de la Ley 1687   de 2013 es exequible toda vez que si bien adiciona un factor de ingresos a la   financiación de las inversiones para el saneamiento del río Bogotá, esta adición   encuentra fundamento en el artículo 341 de la Constitución que expresamente   permite que las leyes anuales de presupuesto podrán aumentar o disminuir las   partidas y recursos aprobados en el plan nacional de desarrollo.    

11. De conformidad con el debate así   planteado, corresponde a la Corte resolver si la modificación que la norma   acusada introduce en el sentido de adicionar los “intereses y sanciones” al   porcentaje ambiental sobre el impuesto predial y otros gravámenes a la propiedad   inmueble, destinado al saneamiento del río Bogotá, vulnera el principio de   correspondencia que conforme al artículo 346 de la Constitución debe existir   entre el plan nacional de desarrollo y la ley anual de presupuesto de rentas y   apropiaciones.    

12. Para resolver el problema jurídico   planteado, la Corte se referirá a: (i) la relevancia constitucional de la   planeación en el orden jurídico colombiano; (ii) la importancia del plan   nacional de desarrollo en el marco de esa función de planeación; (iii)  la ley anual de presupuesto y apropiaciones, como instrumento de planificación;  (iv) el grado de correspondencia que debe existir entre la ley anual de   presupuesto y el Plan Nacional de Desarrollo, de conformidad con el artículo 346   superior; y (v) en ese marco, se pronunciará sobre el cargo de la   demanda, haciendo una referencia previa a la evolución normativa del porcentaje   ambiental.    

La relevancia constitucional   de la planeación en el orden jurídico colombiano    

13. La jurisprudencia de esta   corporación[10] ha   destacado la relevancia constitucional de la planeación en el orden jurídico   colombiano. Ha indicado al respecto que implica un proceso de estudio y   programación de las directrices macroeconómicas necesarias que permiten al   Estado cumplir en forma oportuna y adecuada con las políticas básicas de todo   Gobierno, como son entre otros, el empleo, la vivienda, el desarrollo agrícola,   la industria, el servicio de la deuda y cambios internacionales, la conducción   del sector financiero, y, en general, todos los aspectos que permiten el   desarrollo de un país dentro de parámetros ciertos.    

La planeación cumple varios   cometidos, entre ellos, permitir a los ciudadanos conocer de antemano los   objetivos sociales del Estado, así como el rumbo de la economía; y de otra, que   los funcionarios encargados de ejecutar las políticas gubernamentales cuenten   con puntos de referencia claros que les permitan encajar su actividad dentro de   los fines del Estado Social de Derecho[11].    

14. En relación con el concepto   de planeación que acoge la Constitución de 1991, esta Corporación indicó en la   sentencia C-015 de 1996 que “constituye un ineludible esfuerzo del Estado por   estructurar una política económica razonada y armónica durante un cierto   período”. Y es a su vez  “un presupuesto indispensable para el logro de   los objetivos básicos del sistema constitucional”.    

“Ya desde su Preámbulo, la   Carta Política señala que los fines del Estado habrán de alcanzarse dentro de un   marco jurídico, democrático y participativo, que garantice un orden   político, económico y social justo, lo que supone la organización y   racionalización de la actividad pública con miras a alcanzar los objetivos   próximos y remotos de la sociedad que el ordenamiento jurídico estructura.    

El crecimiento de la economía   y el aumento de los ingresos públicos , así como las variables que pueden   incidir en su decaimiento progresivo o en crisis coyunturales , no son fenómenos   que puedan tener lugar en un contexto carente de la debida orientación por parte   del Estado, que como director general de la economía debe conocer con antelación   las metas básicas de su gestión en los distintos renglones que la integran y   hallarse adecuada y oportunamente informado, previo un preciso diagnóstico,   acerca de los sectores que requieren de modo más apremiante la atención de   necesidades impostergables y el impulso de las inversiones necesarias para su   incorporación al desarrollo global, no menos que sobre las mejores posibilidades   de financiación y sostenimiento de los proyectos que se emprendan”.[12]    

“De las normas constitucionales   comentadas se concluye que el proceso de planificación económica involucra   distintos niveles de decisión de la Administración Pública y al Congreso   Nacional, y que está regido por principios que emanan de la propia Carta, entre   los cuales  cabe destacar los de prevalencia del interés por el gasto   público social (orientador de todo el proceso de planeación y claramente   consagrado por el artículo 366 de la Constitución[14]),   el de participación ciudadana, que se hace efectivo a través de los órganos que   conforman el Sistema nacional de planeación, y el de concertación entre las   autoridades nacionales y territoriales, que busca garantizar la armonía de la   planeación en todos los niveles de la Administración. Es, además, un proceso   reglado, que debe llevarse a cabo fundamentalmente de conformidad con las   prescripciones de la Constitución y de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, y   busca definir, de una parte, las estrategias y orientaciones generales de la   política económica, social y ambiental del Estado en el largo plazo, pero que,   de otro lado,  conduce a la formulación de un presupuesto concebido como   una proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en un período   plurianual”[15].     

Adicionalmente, ha destacado la   Corte a este respecto que “[e]l arquetipo de Estado   que propone la Constitución que nos rige, incluye como piedra angular de la   función pública el concepto de planificación económica y social, concebida como   el instrumento más importante para el manejo económico público”[16].    

Comoquiera que la demanda acusa   una presunta falta de correspondencia entre el plan nacional de desarrollo y la   norma examinada contenida en la ley de presupuesto, rentas y recursos de   capital, y ley de apropiaciones, procede la Sala a continuación a presentar una   reseña jurisprudencial sobre la función que cumple el plan nacional de   desarrollo en la actividad de planeación del Estado.    

La importancia del Plan   Nacional de Desarrollo en el marco de la función de planeación    

16. Como lo ha destacado la   jurisprudencia de esta corporación[17],   la Ley del Plan constituye uno de los mecanismos más importantes para la   realización de los fines propios del Estado Social de Derecho, en tanto en ella   se contemplan los objetivos de mediano y largo plazo que se ha trazado el Estado   y se propone adelantar con el concurso y para el beneficio de la sociedad[18],   siempre teniendo presente que “[e]l bienestar general y el   mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del   Estado”[19].    

Por tal razón, los planes de   desarrollo técnicamente   estructurados contienen normas a cuya ejecución se compromete el Estado durante   el período respectivo, al igual que disposiciones que trazan pautas e   indicativos a los particulares, propiciando el cumplimiento de los deberes   sociales, con arreglo a la ley y dirigidos a la vigencia y aplicación de la   Carta Política[20].    

17. En la elaboración del Plan   Nacional de Desarrollo hay participación concurrente de las ramas ejecutiva y   legislativa del poder público. Al Congreso de la República la Carta Política le   atribuye la competencia para aprobar el plan nacional de desarrollo y de   inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse “con la   determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su   ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”   (Art. 150-3 C.P.), pero su iniciativa   está reservada al Gobierno Nacional[21],   “por cuanto éste dispone de todos los elementos de juicio y de los   instrumentos para elaborar los planes y programas respectivos”[22].   (Art. 200-3 C.P.).    

La elaboración del Plan cuenta con la participación   activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del   Consejo Superior de la Judicatura, debe ser sometido al concepto previo del   Consejo Nacional de Planeación y presentado al Congreso, dentro de los seis   meses siguientes a la iniciación del respectivo período presidencial[23].    

18. Una vez culminada esta fase previa de elaboración   del Plan de Desarrollo, se ingresa en el la fase legislativa[24], en la   que aplican los siguientes requisitos[25]:    

“(i)  [C]on fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de   asuntos económicos, cada Cámara discutirá y evaluará el Plan en sesión plenaria;   (ii) el Congreso podrá modificar el proyecto de ley. En primer lugar, los   desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no serán   obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de   su competencia y, en segundo lugar, la modificación del Plan de Inversiones   Públicas procede siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero y   cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el   proyecto gubernamental o cualquier inclusión de proyectos de inversión no   contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional; y (iii)   si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término   de tres meses después de presentado, el Gobierno podrá ponerlo en vigencia   mediante decreto con fuerza de ley.     

Se   consagran entonces ciertas restricciones para la aprobación del Plan de   Desarrollo por parte del Congreso de la República, las cuales aluden tanto a la   fijación de un término preciso para discutir y aprobar el proyecto de ley, como   a la exigencia de obtener el visto bueno del Gobierno Nacional para incrementar   las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o   incluir proyectos de inversión no contemplados en él.    

Igualmente,   y dada la importancia que la Constitución otorga a la adopción del Plan de   Desarrollo, como herramienta para el cumplimiento de la función gubernamental y   la conducción político-económica del Estado, se fija un término perentorio para   la aprobación del proyecto de ley por parte del Congreso de la República o, en   caso de no cumplirse, se faculta al Ejecutivo para ponerlo en vigencia mediante   decreto con fuerza de ley”[26].    

19. Para su aprobación, la ley del   plan deberá igualmente cumplir con los requisitos consagrados en la Ley 152 de   1994, “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”.   Frente a esta norma, ha dicho la Corte que:    

“Finalmente, la Carta Política señala el contenido de la Ley Orgánica del Plan   de Desarrollo. A ella corresponde: (i) reglamentar todo lo relacionado   con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de   desarrollo y establecer los mecanismos apropiados para su armonización y para la   sujeción a ellos de los presupuestos oficiales; (ii) determinar la   organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos   territoriales; (iii) determinar los procedimientos conforme a los cuales   se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de   desarrollo, y (iv) determinar los procedimientos para introducir las   modificaciones correspondientes a los planes de desarrollo. Esta ley orgánica   adquiere importancia en la medida en que sus postulados deben ser acatados en la   elaboración, aprobación, ejecución y evaluación del Plan Nacional de Desarrollo[27]”[28].    

20. El plan   nacional de desarrollo producto del procedimiento descrito comprende dos partes:   una general y un plan de inversiones. En la primera, “se señalarán los   propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la   acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la   política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno”[29], mientras que en el plan de inversiones   se incluirán “los presupuestos plurianuales de los principales programas y   proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos   financieros requeridos para su ejecución”[30].    

21. En relación con la prelación   legislativa de la ley del plan nacional de desarrollo[31], esta   Corporación desde sus primeras decisiones manifestó que:    

“La Constitución de 1991   quiso hacer explícita la importancia de los planes de desarrollo al establecer   la prelación que tendrán las leyes de planes sobre las demás leyes (C.P. art.   341). Estas leyes superiores tendrán además una cualidad muy especial:   ‘constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin   la necesidad de expedición de leyes posteriores’. Lo anterior se explica en   razón de la naturaleza de los planes que no se presentan generalmente como   mandatos sino más bien como descripciones y recomendaciones. De ahí la necesidad   de darle a la ley del Plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente,   aunque su articulado no esté compuesto de normas en el sentido estricto de la   palabra”[32].    

22. En conclusión, la importancia del plan nacional de   desarrollo en el marco de la función de planeación del Estado radica en que   constituye la expresión suprema de la función de planeación. En efecto, como lo   destaca la jurisprudencia, la actuación macroeconómica del Estado, ya sea que se   adelante bajo la forma de intervención legal económica (Art. 334 C.P.), o como   acción permanente del Ejecutivo en materias económicas de regulación,   reglamentación e inspección o en la distribución y manejo de recursos, necesita   de pautas generales, que tomen en consideración las necesidades y posibilidades   de las regiones, departamentos y municipios así como de las exigencias   sectoriales[33].   En esta medida la Ley del Plan Nacional de Desarrollo,   incorpora una propuesta política relativa a ciertas   metas que, en un proceso participativo y de concertación, se ha estimado   necesario alcanzar. Se trata de una propuesta que viene acompañada de   estrategias concretas a través de las cuales pretende lograrse el cumplimiento   de esos objetivos[34].    

La ley anual de presupuesto   como instrumento de planificación    

23. Vinculado al tema de la   planeación al que se hizo referencia en apartes anteriores, se encuentra el de   presupuesto cuya trascendencia jurídica, económica y política es innegable, toda   vez que se constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad   estatal, a través del cual se cumplen las funciones redistributivas en la   sociedad, se hacen efectivas las políticas macroeconómicas, la planificación del   desarrollo, y se efectúa una estimación anticipada de los ingresos y una   autorización de los gastos públicos que han de ejecutarse dentro del período   fiscal respectivo (Arts. 342 a 346 C.P.)[35].    

24. El   presupuesto ha sido concebido como un instrumento de gobierno y de control en   las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes   y una natural consecuencia de la sujeción del Gobierno a la ley, por lo cual, en   materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros   del erario. Finalmente, esto explica la fuerza jurídica restrictiva del   presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas   por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas   limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental[36].    

25. El artículo 151 de la   Constitución atribuye al Congreso de la República la facultad de expedir leyes   orgánicas a las cuales se sujetará el ejercicio de la actividad legislativa,   autorización que incluye la expedición de normas sobre preparación, aprobación y   ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Así las cosas, como   sucede en materia de planeación, en el ámbito presupuestal el órgano legislativo   expidió la Ley Orgánica de Presupuesto[37], estatuto que de   conformidad con lo preceptuado por el artículo 352 de la Carta, desarrolla los   preceptos constitucionales relativos a la programación, aprobación, modificación   y ejecución de los presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales y   los entes descentralizados.    

 26. El Decreto-ley 111 de 1994   en su artículo 11 establece que el Presupuesto General de la Nación se compone   de tres partes, a saber: (i) el presupuesto de rentas; (ii) el de   gastos o ley de apropiaciones; y (iii) las disposiciones generales.    

(i) El    presupuesto de rentas contiene la estimación de los ingresos corrientes de   la Nación, compuestos como se sabe, de ingresos tributarios y no tributarios;   así como las contribuciones parafiscales cuando su administración corresponda a   órganos que hacen parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los   recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden   nacional.    

(ii) Por su parte el   presupuesto de gastos o ley de apropiaciones (art. 347 CP), se compone de   los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos   de inversión, cada uno de los cuales se presentará clasificado en diferentes   secciones, según lo dispone el artículo 36 del Estatuto Orgánico de Presupuesto.   Adicionalmente, según lo dispuesto por el artículo 350 superior, la ley de   apropiaciones deberá contener un componente denominado “gasto público social”   que tendrá prioridad por mandato constitucional, sobre cualquier otra   asignación, excepción hecha en casos de guerra exterior o por razones de   seguridad nacional.    

En la ley de apropiaciones  no puede ser incluida ninguna partida que no corresponda a un crédito   judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a   uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las   ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinarlo a dar   cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (CP. Art. 346). Por su parte, el   artículo 347 de la Carta, dispone que el proyecto de ley de apropiaciones deberá   contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la   vigencia fiscal respectiva. De ahí que el artículo 345 ibídem, determine que en   tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el   presupuesto de rentas, ni hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se halle   incluida en el de gastos.    

Finalmente, (iii) las   disposiciones generales de la ley de presupuesto y apropiaciones, según la   ley orgánica, son normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del   Presupuesto General de la Nación, las cuales solamente rigen para el período   fiscal para el que hayan sido expedidas, y respecto de las cuales la   jurisprudencia constitucional ha manifestado que “estas disposiciones   generales tienen un contenido puramente instrumental pues su finalidad no es   otra que permitir una adecuada ejecución del presupuesto (Sentencia C-685 de   1996, Magistrado ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero), lo que quiere decir   que esas ‘disposiciones generales’ tienen por objeto facilitar y agilizar la   ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, sin que al   amparo de las mismas pueda el legislador expedir ‘mandatos en sentido material’   o ‘modificar o derogar normas de carácter sustantivo’ ni desconocer o modificar   normas de superior jerarquía como lo  son las del estatuto orgánico de   presupuesto’ según lo precisó la Corte Constitucional en Sentencia C-201 de 13   de mayo de 1998…”.[38]    

27. Ahora bien, según el   artículo 346 de la Constitución, el Gobierno anualmente formulará el Presupuesto   de Rentas y Ley de Apropiaciones y lo presentará al Congreso dentro de los   primeros diez días de cada legislatura, a quien corresponde discutirlo y   aprobarlo durante los tres primeros meses de cada legislatura (CP art. 349), con   estricta sujeción a las reglas de la Ley Orgánica, la cual a su vez establece en   el artículo 47 que: “Corresponde al Gobierno preparar anualmente el Proyecto   de Presupuesto General de la Nación con base en los anteproyectos que le   presenten los órganos que conforman este Presupuesto. El Gobierno tendrá en   cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para la   determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de   Presupuesto”.    

28. Corresponde pues al Congreso   autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario (principio de legalidad   del gasto), que como lo ha sostenido esta Corporación se constituye en uno de   los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales. En efecto,   ha sostenido la Corte lo siguiente:    

“Según tal principio corresponde al   Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos   del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al   Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático y de la forma   republicana de gobierno (CP art. 1°). En el constitucionalismo colombiano la   legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las   erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la ley (CP. Art. 346)   sino que, además, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto (CP art. 345)   para poder ser efectivamente realizadas”[39].    

29. En   conclusión, la ley de presupuesto es un mecanismo de racionalización de   la actividad estatal, a través de la cual se cumplen las funciones   redistributivas en la sociedad, se hacen efectivas las políticas   macroeconómicas, la planificación del desarrollo, y se efectúa una estimación   anticipada de los ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de   ejecutarse dentro del período fiscal respectivo. El presupuesto es también un instrumento de gobierno y de control en las sociedades   democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y del   principio de legalidad del gasto, el cual se constituye en uno de los   fundamentos más importantes de las democracias constitucionales. De acuerdo con   el estatuto orgánico respectivo, el presupuesto general de la nación se compone   de tres partes, a saber: (i) el presupuesto de rentas; (ii) el de   gastos o ley de apropiaciones; y (iii) las disposiciones generales. Estas   últimas, tienen un contenido puramente instrumental pues su finalidad no es otra   que permitir una adecuada ejecución del presupuesto, lo que quiere decir que su   objeto es facilitar y agilizar la ejecución del presupuesto durante la   respectiva vigencia fiscal, sin que al amparo de las mismas pueda el legislador   expedir ‘mandatos en sentido material’ o ‘modificar o derogar normas de carácter   sustantivo’ ni desconocer o modificar normas de superior jerarquía como lo    son las del estatuto orgánico de presupuesto.    

Enunciadas la   naturaleza, características y finalidades de las leyes contentivas del plan   nacional de desarrollo, y del presupuesto anual y apropiaciones, corresponde   precisar cuál es el grado de correspondencia que debe existir entre una y   otra, de conformidad con lo establecido en el artículo 346 de la Carta, conforme   a la interpretación que sobre el particular ha hecho la jurisprudencia.    

El principio de   correspondencia entre ley del plan y la ley anual de presupuesto    

30. En la sentencia C-1065 de   2001, la Corte enfrentó un problema jurídico similar al que se plantea en este   juicio, en cuanto le imponía pronunciarse sobre el contenido y alcance del   principio de correspondencia que de acuerdo con la Constitución (art.   346) orienta las relaciones entre el plan nacional de desarrollo y la ley anual   de presupuesto. La demanda se sustentó en aquella oportunidad en que las leyes   acusadas, aprobatorias del presupuesto de rentas, recursos de capital y ley de   apropiaciones[40],   violaban el principio de correspondencia previsto en el artículo 346 C.P., toda   vez que se habían proferido sin la necesaria preexistencia de una ley del plan[41].    

Resaltó la Corte en la   mencionada providencia, la innegable importancia de la función que se asigna a   la planeación en el contexto constitucional colombiano. Recordó, así mismo, que   la Constitución Política consagró en su artículo 150-3 que al Congreso de la   República le compete aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones   públicas; en tanto que el 346 dispone que el presupuesto de rentas y ley de   apropiaciones “deberá corresponder” al plan nacional de desarrollo.    

Precisó igualmente que, de   conformidad con el artículo 352 C.P. a la Ley Orgánica de Presupuesto le   corresponde regular lo atinente a la aprobación, modificación y ejecución de los   presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes   descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación  con el plan nacional de desarrollo. Y observó que la intención del Constituyente   de 1991, en esta materia, fue la de estructurar una política económica fundada   en la planeación y en la concertación, de tal suerte que se   pudiera cumplir en forma eficiente, adecuada y organizada con los fines   esenciales del Estado Social de Derecho.    

31. En este orden de ideas,   subrayó que mientras que el artículo 346 de la Constitución establece que el   presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá corresponder al plan   nacional de desarrollo, el artículo 352 ibídem, preceptúa que la ley Orgánica   del Presupuesto regulará, entre otras materias, la coordinación de las   leyes anuales de presupuesto con el mencionado plan.    

Siguiendo con esta línea de   análisis recordó que el artículo 13 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, al   establecer el principio de planificación del sistema presupuestal señala que:   “El Presupuesto General de la Nación deberá guardar concordancia con los   principios del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan Nacional de   Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones”.  (Se destaca).    

Teniendo en cuenta que, como lo   ha reiterado la jurisprudencia de esta corporación[42], el plan nacional de   desarrollo es un mecanismo ordenador y aglutinador de la política estatal, en   tanto que el presupuesto es un instrumento jurídico mediante el cual el Estado   pone en ejecución los programas y planes que desarrollan esa política, indicó la   Corte que  resulta apenas comprensible que deba existir una relación de   correspondencia entre las metas y programas trazados en el plan nacional de   desarrollo, y las apropiaciones y recursos contemplados en la ley anual de   presupuesto, con el propósito de evitar contradicciones e incoherencias que   obstruyan la realización de esas metas y programas a través de los cuales se   define la política estatal en materia económica y social.    

De otro lado, señaló que la   correspondencia o concordancia entre los dos estatutos de que habla la   Constitución Política en su artículo 346 y el Estatuto Orgánico de Presupuesto,   se refiere a la inclusión en el presupuesto de las apropiaciones necesarias para   la ejecución de los programas incluidos en el plan nacional de inversiones. Como   es sabido, de conformidad con el artículo 346 de la Carta y el 38 del   Decreto-ley 111 de 1994, en el presupuesto de gastos solamente se podrán incluir   apropiaciones que correspondan a: i) créditos legalmente reconocidos; ii) a   gastos decretados conforme a la ley; iii) las que tienen por objeto atender   debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público; iv) las destinadas   al servicio de la deuda; y, v) las apropiaciones destinadas a dar cumplimiento   al plan nacional de desarrollo.    

32. A partir de las   disposiciones constitucionales y orgánicas citadas, y en particular de lo   preceptuado en el inciso tercero del artículo 341 de la Constitución concluyó la   Corte que “la concordancia que ha de existir en este evento entre los dos   estatutos, esto es, el plan nacional de inversiones y la ley anual de   presupuesto, no significa que deba ser inmodificable pues, como lo dispone el   inciso tercero del artículo superior citado, en las leyes anuales de presupuesto   se podrán aumentar o disminuir las partidas o recursos aprobados en la ley del   plan. Ello indica, a juicio de la Corte, que si las leyes anuales de presupuesto   pueden modificar el plan de inversiones como quedo visto, el Plan Nacional de   Desarrollo se configura como una pauta o directriz para el manejo de los asuntos   económicos y sociales, pero en ningún caso como un estatuto que petrifique el   sistema presupuestal colombiano, pues en nuestro régimen constitucional, en   tiempos de paz solamente se pueden percibir ingresos y realizar erogaciones que   se encuentren contenidas en la ley de presupuesto, previamente aprobada por el   órgano legislativo (CP art. 345)”[43]    

33. De otra parte, cabe recordar   que como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional la ley   anual de Presupuesto, no es sólo un instrumento contable que contiene las cifras   asignadas y apropiadas en cada rubro, sino que se trata de un documento   necesario para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de   Derecho.    

Análisis de constitucionalidad    

La evolución normativa del porcentaje   o  la sobretasa ambiental    

34. La expresión acusada se inserta en   el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual se decreta el presupuesto   de rentas y Recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal   del 1° de enero al 31 de diciembre de 2014”. Dicha norma está ubicada en la   Parte Tercera de la ley, correspondiente a las “Disposiciones Generales”,   específicamente en el capítulo V, sobre “Disposiciones varias”.    

El precepto examinado hace referencia a   la destinación de una parte del porcentaje o de la sobretasa ambiental prevista   en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 para obras de saneamiento del río Bogotá.   Al respecto señala que el 50% de los recursos que conforme a lo previsto en el   artículo 44 de la Ley 99 de 1993 sean producto del recaudo o de la sobretasa   ambiental al impuesto predial y otros gravámenes sobre la propiedad inmueble de   Bogotá, incluidos sus intereses y sanciones, serán transferidos a la   Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con destino a la financiación de   los proyectos para el saneamiento del río Bogotá.    

35. La denominada sobretasa o porcentaje   ambiental cuenta con expreso respaldo constitucional, comoquiera que de   conformidad con el artículo 294 de la Constitución “La ley no podrá conceder   exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de   propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos   sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317” (Se destaca).    

En concordancia con ello el artículo 317   de la Carta establece que “Solo los municipios podrán gravar la propiedad   inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan   contribución de valorización. La ley destinará un porcentaje de estos   tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes[44],   a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los   recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los   municipios del área de su jurisdicción”. (Se destaca).    

36. En   desarrollo de estos preceptos superiores el artículo 44 de la Ley 99 de 1993   estableció:    

Los municipios y distritos podrán conservar   las sobretasas actualmente vigentes, siempre y cuando éstas no excedan el 25.9%   de los recaudos por concepto de impuesto predial.    

Dichos recursos se ejecutarán conforme a   los planes ambientales regionales y municipales, de conformidad con las reglas   establecidas por la presente Ley.    

Los recursos que transferirán los   municipios y distritos a las Corporaciones Autónomas Regionales por concepto de   dichos porcentajes ambientales y en los términos de que trata el numeral 1o. del   artículo 46, deberán ser pagados a éstas por trimestres, a medida que la entidad   territorial efectúe el recaudo y, excepcionalmente, por anualidades antes del 30   de marzo de cada año subsiguiente al período de recaudación.    

Las Corporaciones Autónomas Regionales   destinarán los recursos de que trata el presente artículo a la ejecución de   programas y proyectos de protección o restauración del medio ambiente y los   recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los   municipios del área de su jurisdicción. Para la ejecución de las inversiones que   afecten estos recursos se seguirán las reglas especiales sobre planificación   ambiental que la presente ley establece. (Se destaca).    

37. Al pronunciarse sobre una demanda   contra el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, la Corte señaló que el porcentaje   ambiental, tiene un amplio respaldo en la Constitución comoquiera que se inserta   en la política estatal que considera la defensa del medio ambiente como una meta   estratégica (Art. 339 C.P.). Es precisamente la Constitución la que establece   este porcentaje (Art. 317 C.P.), lo cual, “se compagina con el espíritu de la   Constitución ecológica que tiene la Carta de 1991”[45].Y   recordó que ya la Corte Constitucional, en sentencia C-013/94, con ponencia del   Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, había señalado:    

“Lo que es realmente importante   es que la Constitución, sea cual fuere la denominación del tributo, legitimó el   recaudo existente a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales, con lo cual   por el Estatuto Superior hay  expresa  autorización para que se cobre   el tributo en cuestión”.    

38. En la referida sentencia, la Corte   al pronunciarse sobre el alcance del inciso segundo del artículo 317 C.P.,   indicó:    

“Este inciso permite, en forma   amplia, que la ley destine recursos a las entidades encargadas del manejo del   medio ambiente y de los recursos naturales renovables. La destinación de esos   porcentajes debe sujetarse a los planes de desarrollo de los municipios. De   acuerdo con los artículos 294 y 317, lo que la Constitución permite   excepcionalmente es la existencia de participaciones o recargos en favor de las   participaciones mencionadas, pero no de un impuesto nuevo, porque ello iría   contra la justicia tributaria”.    

“Resulta importante señalar que   la ley a que se remite la norma no crea un nuevo impuesto, sino que la expresión   que equivale a afirmar que el gravamen no se aumenta para el propietario del   bien inmueble sino que un porcentaje de ese monto  -que no puede exceder   del promedio de las sobretasas existentes- se destina a las entidades encargadas   del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables,   bajo la orientación trazada por los planes de desarrollo de los municipios del   área de su jurisdicción. Con ello se evita la descoordinación fiscal, al   someterla al principio de planeación municipal, consagrado en la Carta   Política”.    

“Tampoco se trata de una   disposición que viole el artículo 359 de la Carta, por cuanto no es una renta   nacional de destinación específica, sino en estricto sentido, una sobretasa  que favorece la protección del medio ambiente de los municipios” (Subrayas fuera   de texto).    

39. Para fijar el porcentaje   ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble, los concejos municipales y   distritales podrán optar por alguna de las siguientes alternativas: (i)  Como sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por   mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto   predial;  y (ii) como porcentaje sobre el total del recaudo por   concepto de impuesto predial, el cual no podrá ser inferior al 15% ni   superior al 25.9%. (Art. 44 Ley 99 de 1993, Artículo 1° del Decreto 1339 de   1994)[46].    

El Decreto Reglamentario 1339   de 27 de junio de 1994[47]  reguló la forma en que se  debe ejecutar cada una de las dos opciones que   contempla la ley. Si se opta por la primera (la sobretasa), los recaudos   correspondientes efectuados por los tesoreros municipales y distritales se   mantendrán en cuenta separada y los saldos respectivos serán girados   trimestralmente a las Corporaciones Autónomas Regionales, dentro de los diez   (10) días hábiles siguientes a la terminación de cada período (Art. 2º). En el   caso de optar por el establecimiento de un porcentaje del total del recaudo   por concepto del impuesto predial, los municipios y distritos, a través de   sus respectivos tesoreros o del funcionario que haga sus veces, deberán, al   finalizar cada trimestre, totalizar los recaudos efectuados en el período por   concepto de impuesto predial y girar el porcentaje establecido en la Corporación   respectiva, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la terminación de   cada trimestre (Art. 3º).    

En atención a condiciones   especiales de los municipios, calificadas por el CONPES,  y mediando   concepto del Ministerio de Ambiente, excepcionalmente los municipios podrán   realizar los giros del porcentaje ambiental a las CAR, a más tardar el 30 de   marzo del año siguiente a la respectiva vigencia fiscal (Parágrafo, art. 3º del   Decreto 1339 de 1994).    

40. El artículo 131 de la Ley   1450 de 2011 (Ley del Plan), estableció, para el caso de la Corporación Autónoma   Regional de Cundinamarca, una destinación específica del 50% del recaudo a que   se refiere el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 a la financiación de las   inversiones y programas de saneamiento del Río Bogotá. Al respecto dispuso la   norma en mención:    

“Artículo  131. Inversiones Programa de   Saneamiento del río Bogotá. Para el caso de la Corporación Autónoma Regional de   Cundinamarca, el 50% de los recursos que, conforme a lo señalado por el   artículo 44 de la Ley 99 de 1993 , sean producto del recaudo del porcentaje   o de la sobretasa ambiental al impuesto predial y de otros gravámenes sobre la   propiedad inmueble de Bogotá, D. C, se destinarán para la financiación de los   proyectos de adecuación hidráulica, ampliación de la Planta de Tratamiento de   Aguas Residuales de Salitre y construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas   Residuales de Canoas, cualquiera sea el área de la cuenca media del río Bogotá   en la cual se realicen las inversiones” (Se destaca).    

Como   se observa, esta disposición remite al artículo 44 de la Ley 99 de 1993 que como   se recordará, al regular el porcentaje ambiental hace referencia a un rubro que   no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9% sobre el total del recaudo   por concepto de impuesto predial. Esta redacción dio lugar a diversas   interpretaciones y a controversias jurídicas derivadas de los disímiles sentidos   que se le atribuían al precepto. En algunos ámbitos se consideró que el   porcentaje ambiental sobre “el total del recaudo por concepto de impuesto   predial” y de otros gravámenes a la propiedad inmueble de Bogotá, que debía   ser transferido a las CAR, resultaba de la aplicación del porcentaje respectivo sobre   lo que se recaudaba únicamente por concepto del impuesto predial y los otros   gravámenes a la propiedad inmueble, sin tener en cuenta las demás cargas que   surgen del incumplimiento de obligaciones formales y sustanciales de los   contribuyentes[48]. Contrariamente, bajo otros criterios de interpretación, se entendió   que dicho porcentaje se aplicaba no solamente sobre el tributo (el impuesto   predial), sino también sobre los intereses, multas y sanciones derivados del   incumplimiento de los contribuyentes[49].    

El legislador hizo explícita esta última interpretación en   la norma que hoy es objeto de censura al señalar que:    

“Artículo 102. Inversiones Programa   de Saneamiento del Río Bogotá. Para el caso de la Corporación Autónoma Regional   de Cundinamarca, el 50% de los recursos que, conforme a lo señalado por el   artículo 44 de la Ley 99 de 1993, sean producto del recaudo del porcentaje o de   la sobretasa ambiental al impuesto predial y de otros gravámenes sobre la   propiedad inmueble de Bogotá, D. C., incluidos sus intereses y sanciones   se destinarán para la financiación de los proyectos de adecuación hidráulica,   ampliación de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Salitre y   construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales de Canoas u otros   proyectos a desarrollar sobre el área o áreas ubicadas en cualquiera de las   cuencas integrantes del río Bogotá, en jurisdicción de la CAR Cundinamarca.    

41. Esta misma concepción   sobre el alcance del porcentaje ambiental fue reproducida en el artículo 118 de   la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el presupuesto de   rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del   1o. de enero al 31 de diciembre de 2015”[50]    

41. El anterior recuento   normativo demuestra que el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013, introdujo de   manera explícita una de las interpretaciones que ya subsistían en relación con   la base respecto de la cual debería aplicarse el porcentaje ambiental previsto   en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993. No corresponde a la Corte en esta   oportunidad entrar a examinar la corrección de dichas interpretaciones, o si,   desde el punto de vista de su contenido material, la acogida por el legislador   de 2013 (Art. 102 Ley 1687/13) se aviene o no a la Constitución. De acuerdo con   el cargo único formulado en la demanda que se examina, el objeto de este   pronunciamiento será el de determinar si la inserción de la cláusula cuestionada  “incluidos sus intereses y sanciones” quebranta la correspondencia que de   conformidad con el artículo 346 de la Carta debe existir entre la ley del plan y   la ley anual de presupuesto y apropiaciones. Para un pronunciamiento de esta   naturaleza no se requiere un análisis sobre la naturaleza de los recursos   provenientes de “intereses y sanciones” sobre el impuesto predial, planteada por   algunos intervinientes, comoquiera que como se advirtió en el fundamento   jurídico No. 7 de esta providencia, el ámbito del pronunciamiento se contrae a   la presunta violación del artículo 346 de la Carta.    

El   Artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 (ley anual de presupuesto y   apropiaciones-2014) no vulnera el principio de correspondencia con la ley del   plan.    

42. Conviene recordar que la demandante   considera que la expresión “incluidos sus intereses y sanciones”  contenida en el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013 (ley anual de presupuesto y   apropiaciones) vulnera el artículo 346 de la Constitución que establece que la   ley anual de presupuesto debe corresponder al plan nacional de desarrollo   (Ley 1450 de 2011). En su criterio, a partir de la expresión acusada  se   presentaría una falta de correspondencia entre estos dos instrumentos de   planeación, comoquiera que la norma acusada prevé una regla distinta a la   contemplada en la ley del plan respecto de los recursos que se destinarán a   inversiones y programa de saneamiento del río Bogotá.    

43. Como se puede advertir la demandante   parte de una concepción rígida, basada en una especie de simetría normativa,   sobre la manera en que debe entenderse la correspondencia  entre la ley del plan nacional de desarrollo y la ley anual de presupuesto.   Según el planteamiento de la actora, con la adición del segmento normativo   acusado, el legislador “crea una nueva norma que modifica la regla contenida   en el artículo 131 del Plan Nacional de Desarrollo, al incluir en las   transferencias de recursos a favor de la Corporación Autónoma Regional de   Cundinamarca, las sumas que resulten del incumplimiento de obligaciones   tributarias a cargo de los contribuyentes, rebasando así los límites de   correspondencia que  exige el artículo 346 de La Constitución Política”.    

44. Como lo ha señalado la   jurisprudencia de esta corporación, la relación exigida entre estos dos   instrumentos de planeación (ley del plan y ley de presupuesto) no es de   identidad  normativa como lo pretende la actora, sino de concertación,   coordinación  y concordancia a fin de que se garantice el cumplimiento oportuno y   adecuado de las políticas gubernamentales trazadas en el plan nacional de   desarrollo. Dicha concordancia, según lo contempla el Estatuto Orgánico del   Presupuesto (Art. 13), debe estar presente entre el presupuesto general de la   nación y los principios que orientan el plan nacional de desarrollo.    

En este sentido, cabe destacar que la   ley del plan (Ley 1450 de 2011) contempla como uno de los ejes transversales de   la política estatal allí plasmada el avanzar hacia “una sociedad para la cual   la sostenibilidad ambiental, la adaptación al cambio climático (…) sean una   prioridad y una práctica como elemento esencial del bienestar y como principio   de equidad con las futuras generaciones” (Art. 3°).  Esta aspiración   transversal del PND se concreta en el Capítulo II relativo al “Crecimiento   sostenible y competitividad” del cual forma parte el artículo 131 en el que   se incluye como uno de los mecanismos para la ejecución del plan nacional de   inversiones, los programas de saneamiento del Río Bogotá para lo cual se   destinaría, en el caso de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el   50% de los recursos previstos en el artículo 44  de la Ley 99 de 1993.    

El hecho de que en la ley de presupuesto   (Art. 102) se contemple una cláusula similar que adiciona de manera explícita   los intereses y sanciones derivados de los recursos que conforme   a lo señalado en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, sean producto del recaudo   del porcentaje o de la sobretasa ambiental al impuesto predial, no desconoce la   concordancia que ha de existir entre la ley del plan y la de presupuesto, toda   vez que  ello no implica la identidad de estos dos estatutos o el carácter   inamovible del presupuesto, puesto que como lo dispone el inciso tercero del   artículo 341 de la Constitución “en las leyes anuales de presupuesto se   podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del   plan”.    

45. La finalidad que subyace en la   exigencia de concordancia o de correspondencia entre el plan nacional de   desarrollo y la ley anual de presupuesto es la de garantizar que en éste se   incluyan las apropiaciones necesarias para la ejecución de los programas   contemplados en el plan nacional de inversiones. Por consiguiente, si como lo   admite la Constitución en el artículo 341 citado, en las leyes anuales de   presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas o recursos aprobados en   la ley del plan, éste se configura como una pauta o directriz para el   manejo de los asuntos económicos y sociales, pero en ningún caso como un   estatuto que petrifique el sistema presupuestal colombiano.    

46. Bajo estas consideraciones, la inclusión explícita en   la norma examinada de los intereses y sanciones (no contemplados   expresamente en la ley del plan) para la determinación del 50% de los recursos   que, conforme a lo señalado por el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, sean   producto del recaudo del porcentaje o de la sobretasa ambiental al impuesto   predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble de Bogotá, no   quebrantan la concordancia o correspondencia que debe existir entre el plan   nacional de desarrollo y la ley de presupuesto, toda vez que se encuentra   avalada por el inciso tercero del artículo 341 de la Carta, y se constituye en   un instrumento de planeación orientado a hacer efectivas las metas y objetivos   trazados en el plan nacional de desarrollo.    

47. La Corte reitera en esta oportunidad su jurisprudencia   en el sentido que la coordinación o concordancia que debe existir entre los   objetivos y metas del plan, y las autorizaciones contenidas en el presupuesto,   no implican que éste esté sometido a una dependencia inamovible respecto del   primero. Como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional[51] el plan   nacional fija las directrices que el presupuesto anual debe materializar, lo   cual no impide que las leyes anuales de presupuesto afinen los detalles del   recaudo y de las inversiones, pues ello también plasma la función de planeación   presupuestal del Estado.    

48. Contrario a lo sostenido por la demandante, no existe   una sujeción estricta entre la ley del plan y las leyes anuales de presupuesto,   por cuanto estas también constituyen herramientas de planeación, y en esa medida   no se limitan a “contabilizar” los recursos previstos en el plan como parece   entenderlo la actora.    

Comoquiera que la presunta violación de la correspondencia   que debe regir la relación entre la ley del plan y la ley anual de presupuesto   (Art. 346 C.P.), fue el único cargo formulado por la actora, y que de la   descripción de la naturaleza y las finalidades de uno y otro instrumento de   planeación se descarta la existencia de un principio de sujeción rigurosa entre   sí, la Corte declarará la constitucionalidad de la expresión “incluidos sus   intereses y sanciones”, contenida en el artículo 102 de la Ley 1687 de 2013.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar   EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión“incluidos   sus intereses y sanciones” contenida en el artículo   102 de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y   recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de   enero al 31 de diciembre de 2014”    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE   CORREA    

Presidenta (e)    

MAURICIO GONZÁLEZ   CUERVO    

Magistrado    

LUÍS GUILLERMO GUERRERO   PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA   MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTÍZ   DELGADO    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT   CHALJUB    

Magistrado    

Ausente con excusa    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUÍS ERNESTO VARGAS   SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA   MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Al respecto, entre otras, se pueden consultar las Sentencias C-397   de 1995 M.P. José Gregorio Hernández; C-540 de 2008 M.P. Humberto Sierra Porto;   C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-801 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa; C-1067 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-309 de 2009, M.P:   Jorge Iván Palacio; C-714 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa; C-227 de   2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-241 de 2014, M.P. Mauricio González   Cuervo; C-668 de 2014, M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez; C-094 de 2015, M.P.   Luís Ernesto Vargas Silva.    

[3] Sobre la aplicación de este principio ver,   entre otras, las sentencias C-541 de 1993, C-992 de 2001, C-1115 de 2001, C-803   de 2003, C-070 de 2009.    

[4] En esta decisión a su vez se cita la   sentencia C-1115 de 2001, donde sobre el particular se dijo que “si no se   entendiera que la Corte mantiene su competencia cuando las disposiciones   transitorias han sido demandadas antes de la expiración de su término, de   ordinario una serie de leyes y normas quedarían por fuera del control   constitucional, pues todas aquellas cuya vigencia fuera menor al tiempo que dura   el trámite del proceso en la Corte Constitucional, resultarían ajenas a revisión   por tal razón. Posibilidad que repugna a la intención del constituyente y a la   noción misma de Estado de Derecho que acoge nuestra Carta Fundamental”.    

[5] Sentencia C-992 de 2001.    

[6] Sentencia C-303 de 2010, que estudió   y declaró exequible por los cargos analizados el parágrafo transitorio 1º del   artículo 1º del Acto Legislativo 1º de 2009 “por el cual se modifican y   adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia”, no   obstante el mismo, al momento de resolver la Corte, había perdido su vigencia.    

[7] La demanda fue admitida mediante auto del 31 de octubre de 2014   (Expediente D-10484, Fol. 11).    

[8] Esta doctrina se estableció en la sentencia C-1052 de 2001, M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa, y desde entonces se ha consolidado a través de   múltiples pronunciamientos, hallándose en vigor.    

[9] Sentencias C-094 de 2015 y C-194 de 2013, M.P. Luís Ernesto Vargas   Silva; y C-294 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[10] Sentencias C-077 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo; C-1065 de   2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-577 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;   C-015 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[11] Sentencia C-1065 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[12] Sentencia C-015 de 1.996 M.P. José Gregorio Hernández; reiterada   en la sentencia C-1065 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[13]Sentencias C-557 de 2000, reiterada en C-077 de 2012…    

[14] De conformidad con esta norma en los planes y presupuestos de la   Nación y de las entidades territoriales, el gasto social tendrá prioridad sobre   cualquier otra asignación.    

[15] Sentencia C-557 de 2000.    

[16] Sentencia C-557 de 2000.    

[17] Sentencias C-077 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo; C-524 de   2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-557 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;   C-191 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; y C-015 de 1996, M.P. José   Gregorio Hernández Galindo.    

[18] En la Sentencia C-524 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, reiterada   en C-077 de 2012, se manifestó al respecto: “En relación con el modelo de   planeación adoptado en la Constitución, en el informe ponencia presentado en la   Asamblea Nacional constituyente expresó que: “El modelo de planeación que   proponemos se basa, además, en una alta concepción moral de la misión del Estado   cual es de servir al bien común de la sociedad y al desarrollo integral de la   persona humana, para que pueda “llegar a ser” en libertad, conforme a su propia   vocación. Esto, a su vez, implica un sistema de planeación de tipo integral,   estratégico, permanente, concertado entre el Estado y el sector privado,   respetuoso de los derechos adquiridos con justo título y que busque un sano   equilibrio entre la libertad y el orden”. Gaceta Constitucional No. 55 del   19 de abril de 1991, pág. 2. || Sobre el mismo tema, en el Informe Ponencia para   Primer Debate del Proyecto de Ley Orgánica del Plan de Desarrollo se afirmó lo   siguiente: “La Carta Política de 1991, al regular el régimen económico   y de la hacienda pública del Estado colombiano, estableció un nuevo modelo para   la planeación, recogiendo las tendencias modernas que en este tema conducen a   instrumentalizar la planeación estratégica, conforme a la cual es necesario   contar con la presencia de todos los factores que pueden afectar el crecimiento   económico o que pueden contribuir al avance de la economía en el mediano y largo   plazo. Veníamos de un modelo acorde con una planeación dirigida y centralista en   la Constitución de 1886 y ahora nos encontramos frente a un concepto de   planeación participativa, concertada y de estirpe indiscutiblemente democrático”.    Gaceta del Congreso No. 480 del 27 de diciembre de 1993, pág. 1”.     

[19] Constitución Política, Art. 366.    

[20]Sentencia C-015 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Así   mismo, en la sentencia  C-191 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero,   dijo la Corte: “Una primera lectura de esta norma constitucional podría hacer   pensar que el Plan de desarrollo es un instrumento puramente técnico,  por   medio del cual el Estado establece los objetivos económicos de largo y mediano   plazo, así como los instrumentos financieros y presupuestales para alcanzar   tales metas. Sin embargo, una tal interpretación reduce el alcance del Plan de   desarrollo, pues se basa en una lectura unilateral del artículo 339 de la Carta.   Por ello, la Corte considera que el contenido del Plan de desarrollo no puede   ser establecido interpretando de manera aislada y con una óptica puramente   económica esa disposición […] sino que su alcance debe ser determinado a la   luz de los principios y valores de la Carta, y en consonancia con todas las   otras normas constitucionales relativas a la planeación”.    

[21] Constitución Política, Art. 200: “Corresponde al Gobierno,   en relación con el Congreso: […] 3. Presentar el plan nacional de   desarrollo y de inversiones públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo 150”.    

[22] Sentencia C-557 de 2000.    

[23] Esto de acuerdo a lo preceptuado en el Art. 341 de la Constitución   Política. Debe tenerse en cuenta que este “trámite previo, fijado   directamente por la Constitución, aunque no hace parte del que se surte en el   seno mismo de las cámaras legislativas, es requisito indispensable, de   obligatoria observancia, para la validez de la ley mediante la cual se adopte el   Plan Nacional de Desarrollo, por lo cual los vicios que surjan en esa etapa   repercuten necesariamente en la inconstitucionalidad de la ley que se apruebe   sobre la base del proyecto irregularmente preparado” (Sentencia C-015 de   1996). Al respecto ver igualmente Ley 152 de 1994, Arts. 13-19.    

[24] Constitución Política, Art. 150: “Corresponde al Congreso   hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […]    3. Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de   emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones   que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el   cumplimiento de los mismos”.    

[25] Cfr. Ley 152 de 1994, Arts. 20-24.    

[26] Sentencias C-524 de 2003 y C-077 de 2012.    

[28] Sentencia C-524 de 2003.    

[29] Constitución Política, Art. 339. Al respecto, la Ley 152 de 1994 ,   en su artículo 5°, especifica el contenido de la parte general del Plan: “ La   parte general del plan contendrá lo siguiente:    

a.         Los objetivos nacionales y sectoriales de   la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general   de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales;    

b.        Las metas nacionales y sectoriales de la   acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismo   generales para lograrlos;    

c.         Las estrategias y políticas en materia   económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar   los objetivos y metas que se hayan definido;    

d.        El señalamiento de las formas, medios e   instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la   planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las   entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales   que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes”.    

[30] Cfr. Sentencia C-015 de 1996. Al respecto, la Ley 152 de 1994 , en   su artículo 6°, especifica el contenido del plan de inversiones: “El   plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional incluirá   principalmente:    

a.        La proyección de los recursos financieros   disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público;    

b.        La descripción de los principales   programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales,   regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión;    

c.         Los presupuestos plurianuales mediante los   cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de   inversión pública contemplados en la parte general;    

d.        La especificación de los mecanismos idóneos   para su ejecución    

Parágrafo   (adicionado por la Ley 1473 de 2011). El Plan de Inversiones del Proyecto de la   Ley del Plan Nacional de Desarrollo deberá guardar consistencia con la regla   fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo”.    

[31] Constitución Política, Art. 341. Sobre este particular conviene   recordar lo dicho por esta Corte, en relación con la prelación de esta norma: “Esta   prelación legislativa no se deriva, como han pretendido entenderlo algunos, de   la supuesta naturaleza de ley orgánica de la Ley del Plan de Desarrollo,   naturaleza que no tiene pues se trata de una ley ordinaria. Emana, en cambio,   como se explica adelante, de la naturaleza misma de la Ley del Plan, y de la   voluntad del constituyente expresada en el inciso tercero del artículo 341,   arriba citado” (Sentencia C-557 de 2000).    

[32] Sentencia C-478/92 MP Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[33] Sentencia C-478 de 1992 MP Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[34]Sentencia C-305 de 2004.    

[35] Sentencia C-077 de 2012.    

[36] Sentencia  C-685 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero,   reiterada en sentencia C-1065 de 2001.    

[37] Leyes Orgánicas de Presupuesto 38 de 1989, 179 de 1994 y 225   de1995, compiladas en el Decreto 111 de 1994.    

[38] Sentencia C-562 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[39] Sentencia  C-685 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[40] La Ley 547 de 1999, por la cual se decretó el presupuesto de rentas   y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de   enero al 31 de diciembre de 2000; y la Ley 628 de 2000, por la cual se decretó   el presupuesto de rentas y recursos de capital, y ley de apropiaciones para la   vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2000.    

[41] La Corte Constitucional había declarado inexequible el Plan Nacional   de Desarrollo (Ley 508 de 1998) mediante sentencia C-577 de 2000. Así mismo,   declaró inexequible el Plan Nacional de Inversiones en la sentencia C-1403 de   2000.    

[42] Sentencias C-077 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo; C-1065 de   2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-577 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;   C-015 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[43] Sentencia C-1065 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[44] La sobretasa ambiental ha tenido una tradición en el   orden jurídico colombiano. Así, el Artículo 24 de la   Ley 3a. de 1961 “Por la cual se crea la   Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y   Chiquinquirá”estableció: “A partir del 1o. de enero siguiente a la sanción de la presente Ley,   establécese un impuesto nacional sobre las propiedades inmuebles situadas dentro   del territorio de que trata el artículo 3o. de esta Ley, equivalente al dos por   mil sobre el monto de los avalúos catastrales”. El Artículo 4o. de la Ley 62   de 1983 “Por medio de la cual se modifica y adiciona la Ley 3 de 1961”   previó: “A partir del 1o. de enero de 1984 el impuesto nacional sobre las   propiedades inmuebles situadas dentro del área de jurisdicción de la Corporación   será del dos y medio por mil sobre el monto de los avalúos catastrales”.   Artículo 11, inciso 1o., de la Ley 44 de 1990 “Por la cual se dictan   normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, se dictan otras   disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas facultades   extraordinarias”, estableció:”Los tesoreros   municipales cobrarán y recaudarán el impuesto que se liquide con destino a las   corporaciones regionales, simultáneamente con el impuesto predial unificado, en   forma conjunta e inseparable, dentro de los plazos señalados por el municipio   para el pago de dicho impuesto”.    

[45] Sentencias C-305 de 1995, y C-058 de 1994.    

[46]En el caso de Bogotá, tal como lo informó en   este proceso el Secretario de Hacienda del Distrito Capital se optó por la   segunda alternativa, adoptándose, en consecuencia, el  porcentaje ambiental   del 15% sobre el total del recaudo del impuesto predial. (Intervención de Ricardo Bonilla González. Exp. D-10484, Fol. 100).    

[47] Por el cual se reglamenta el porcentaje del impuesto predial a favor   de las Corporaciones Autónomas Regionales, en desarrollo de lo previsto en el   artículo 44 de la Ley 99 de 1993.    

[48]En esta dirección se emitió el concepto No.   2009IE33476, de octubre 19 de 2009, de la Secretaría Jurídica de la Alcaldía   Mayor de Bogotá en el cual se consignó: “Por esos motivos, los recursos a transferir por el Distrito deben   resultar de la aplicación del porcentaje al cual se encuentra obligado, sobre lo   que se recauda únicamente por concepto del impuesto, y no por las demás cargas   que surgen del incumplimiento de obligaciones formales y sustanciales”. Este sentido de la interpretación fue   acogido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 4, Subsección B,   Expediente 2012-0045601, órgano que en sentencia de febrero 27 de 2013, declaró:   “(E)n el caso del porcentaje ambiental si bien   la CAR es titular (en el porcentaje señalado por el concejo municipal) de parte   de los recursos que efectivamente se recauden por el impuesto predial,   esta situación, por si sola, no le da derecho a percibir de forma concurrente   con el municipio los ingresos no tributarios que se causen en el incumplimiento   de los contribuyentes de sus obligaciones formales y sustanciales tributarias   (…)”.    

[49] La Contraloría General de la Nación en concepto No. 2010EE53982 del   6 de agosto de 2010 sostuvo lo siguiente: “Los intereses que se causen por mora   en el pago del impuesto predial se causarán en el mismo porcentaje por la mora   en el pago de la sobretasa y serán transferidos a las Corporaciones, en los   mismos términos y periodos señalados anteriormente. (…) Se encuentra establecido   en el art. 3 inciso 2 del Decreto 1339 de 1994 (“El porcentaje del total del   recaudo”), que el giro del porcentaje ambiental se realizará sobre el total   de los recaudos efectuados por cada trimestre por concepto de impuesto predial,   dentro de los 10 días hábiles siguientes a la terminación de cada periodo, toda   vez que la norma constitucional ni la disposición legal hacen distinción si   se trata solamente del impuesto o de sus sanciones, multas e interés”.(Se   destaca).    

[50]ARTÍCULO 118o. Inversiones Programa de Saneamiento del   Río Bogotá. Para el caso de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el   50% de los recursos que, conforme a lo señalado por el artículo 44 de la Ley 99   de 1993, sean producto del recaudo del porcentaje o de la sobretasa ambiental al   impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble de Bogotá,   D.C., incluidos sus intereses y sanciones se destinarán para la   financiación de los proyectos de adecuación hidráulica, ampliación de la Planta   de Tratamiento de Aguas Residuales de Salitre y construcción de la Planta de   Tratamiento de Aguas Residuales de Canoas u otros proyectos a desarrollar sobre   el área o áreas ubicadas en cualquiera de las cuencas integrantes del río   Bogotá, en jurisdicción de la Car Cundinamarca.    

[51] Sentencia C-1065 de 2001.