C-292-19

         C-292-19             

Sentencia C-292/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE DEFINE PRINCIPIOS SOBRE LA   SOCIEDAD DE LA INFORMACION Y ORGANIZACION DE LAS TIC-Inhibición   por ineptitud sustantiva de la demanda    

CONCEPTO DE VIOLACION   EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes    

PRINCIPIO PRO   ACTIONE-Aplicación    

PRINCIPIO PRO ACTIONE   EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de   requisitos argumentativos mínimos    

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia de su aplicación    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL   POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad, certeza, especificidad y   suficiencia    

Referencia:   expediente D-12593    

Asunto: demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 12 (parcial) de la Ley 1341 de 2009    

Actor: Wilson   Ruiz Orejuela    

Magistrado   Ponente:    

JOSÉ FERNANDO   REYES CUARTAS    

Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil diecinueve (2019)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gloria   Stella Ortiz, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis   Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo   Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas   Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere   la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo   241.4 de la Constitución, el ciudadano Wilson Ruiz Orejuela presentó ante esta Corporación demanda   contra  el artículo 12 (parcial) de la Ley 1341 de 2009 -modificado por el artículo 42   de la Ley 1753 de 2015-, por estimar vulnerados los artículos 2, 75, 209, 243,   333 y 336 de la Constitución.    

2. Por reparto la demanda inicialmente correspondió a la   Magistrada Cristina Pardo Schlesinger, quien mediante auto de fecha nueve (9) de   marzo de 2018 dispuso inadmitirla. Posteriormente, mediante auto de fecha diez   (10) de abril de 2018 y luego de presentado escrito de corrección, dispuso (i)   admitir la demanda únicamente por el cargo relativo a la posible infracción del   artículo 75 constitucional; (ii) fijar en lista el asunto por el término de 10   días y simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación para   que rindiera el concepto de rigor; (iii) comunicar la iniciación del proceso al   Presidente de la República, al Congreso de la República, al Ministerio de   Justicia y del Derecho, al Ministerio de Tecnologías de la Información y a la   Contraloría General de la República; asimismo, (iv) invitar a varias   organizaciones para que emitieran su opinión sobre la demanda de la referencia.    

II. TEXTO DE LA NORMA   DEMANDADA    

A continuación se transcribe el artículo   12 de la Ley 1341 de 2009, tal y como fue modificado por el artículo 42 de la   Ley 1753 de 2015, subrayando el aparte demandado.    

“LEY 1341 DE 2009    

(julio 30)    

Diario Oficial No. 47.426 de 30 de julio de   2009    

Por la cual se definen principios y   conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las   Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC–, se crea la Agencia   Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones.    

EL CONGRESO DE   COLOMBIA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 12. PLAZO Y RENOVACIÓN DE LOS PERMISOS PARA EL   USO DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO.   <Inciso modificado por el artículo 42 de la Ley 1753 de 2015. El nuevo texto es   el siguiente:>   El permiso para el uso del   espectro radioeléctrico tendrá un plazo definido inicial hasta de diez (10)   años, el cual podrá renovarse a solicitud de parte por períodos de hasta diez   (10) años. Para determinar el periodo de renovación, la autoridad competente   tendrá en cuenta, entre otros criterios, razones de interés público, el   reordenamiento nacional del espectro radioeléctrico, o el cumplimiento a las   atribuciones y disposiciones internacionales de frecuencias, la determinación   deberá efectuarse mediante acto administrativo motivado.    

El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,   establecerá las condiciones de la renovación, que tenga en cuenta el uso   eficiente que se ha hecho del recurso, el cumplimiento de los planes de   expansión, la cobertura de redes y servicios y la disponibilidad del recurso,   teniendo en cuenta los principios del artículo 75 de la Constitución Política.    

La renovación de los permisos de uso del espectro radioeléctrico   incluirá condiciones razonables y no discriminatorias que sean compatibles con   el desarrollo tecnológico futuro del país, la continuidad del servicio y los   incentivos adecuados para la inversión.    

La renovación no podrá ser gratuita, ni automática. El interesado deberá   manifestar en forma expresa su intención de renovar el permiso con tres (3)   meses de antelación a su vencimiento, en caso contrario, se entenderá como no   renovado”.    

III. LA DEMANDA    

1. De conformidad con lo indicado en   el auto admisorio, la acusación en contra de la expresión “el cual podrá   renovarse a solicitud de parte por períodos de hasta diez (10) años”, señala la   violación del  artículo 75 de la Constitución.    

2. La expresión acusada es contraria   a la referida disposición constitucional que establece (i) la igualdad de   oportunidades en el acceso al espectro radioeléctrico, (ii) la necesidad de   evitar monopolios y (iii) el deber de fomentar la competencia. Ello obedece,   según la demanda, a que la expresión cuestionada no prevé la realización de una   convocatoria pública y, por ello, deja “a la discrecionalidad de una persona   privada la prórroga”[1]  y “fomenta una práctica monopolística, pues al solicitar a petición de parte   la prórroga de contrato conduce a una ampliación automática de diez años más,   sin hacer la más mínima observancia al principio de selección objetiva”[2].    

3. El artículo cuestionado, así como   su reglamentación, establece un trato diferente entre quienes tienen ya un   permiso y aquellos que pretenden su participación como oferentes, que no supera   un examen de razonabilidad. Al proponer dicho escrutinio el demandante   identifica como medida bajo control “la posibilidad de competir entre   diferentes oferentes para que, de acuerdo a los fines del Estado y la   función pública, le sea otorgada al mejor”[3].   Luego, señala que tal medida resulta idónea para realizar los propósitos que se   desprenden del artículo 75 de la Constitución. Indica, sin embargo, que “existe   otro medio, este es el de otorgar la licencia del espectro electromagnético,   mediante prórroga a petición de parte”[4],   concluyendo que tal “práctica pone en una situación de desigualdad a aquellos   oferentes que estén dispuestos a participar en algunas de las modalidades de   selección objetiva, por lo que es evidente que no se materializan los fines del   artículo 75”[5].   Así las cosas, la expresión demandada, “no permite cumplir con la igualdad de   oportunidades”[6]  dado que “deja sin oportunidad de competir a posibles oferentes, y mucho   menos garantiza la configuración de prácticas monopólicas, al dejar a petición   de parte la elección de continuar con la licencia”[7].    

Advierte, seguidamente, que “se   configura una práctica monopólica, ya que por la simple petición de parte se   puede solicitar la prórroga y el simple acuerdo de voluntades, no permite que   existan más oferentes, por lo que se configura una práctica monopolística   conforme a la definición de la RAE”[8].   Termina señalando que “al aplicar el principio de proporcionalidad y el   subprincipio de idoneidad, es claro que el medio de la prórroga del espectro   electromagnético a petición de parte (…) resulta desproporcional e   irrazonable por no materializar los principios constitucionales contenidos en el   artículo 75 constitucional”[9].      

IV.   INTERVENCIONES    

Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones    

1. A través del   Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Procesos Judiciales y   Extrajudiciales solicita inhibirse debido a los defectos formales de la demanda   o, en su lugar, declarar exequible la disposición cuestionada[10].    

2. Afirma que el   demandante plantea los cargos en contra de una norma inexistente y, en esa   medida, estos carecen de certeza. El punto de partida -contrario al texto del   artículo al que se integra el aparte acusado- consiste en sostener que la simple   solicitud de prórroga da lugar a que ella sea otorgada. Desconoce que se trata   de una competencia de la administración, delimitada por lo que dispone el mismo   artículo. La demanda tampoco cumple con la carga de integrar la unidad normativa   puesto que, de declarar la inconstitucionalidad de la expresión acusada, los   demás incisos perderían sentido en tanto todos presuponen la vigencia de la   prórroga. En este caso, además, no se cumplen las condiciones para la   integración de la unidad normativa.    

3. La acusación   confunde la solicitud de renovación con su otorgamiento. Dada esa confusión,   supone que es aplicable el precedente que se desprende de la sentencia C-949 de   2001, a pesar de que ella se ocupó de la constitucionalidad de prórrogas   automáticas y no, como ocurre en este caso, de prórrogas regladas. También se   equivoca al entender que el otorgamiento de un permiso para el uso exclusivo de   un espacio radioeléctrico constituye una práctica monopolística. Además de ello,   la posibilidad de renovación de los permisos “está íntimamente asociada con   las políticas, planes y programas del Gobierno que propenden por el acceso y   servicio universal (…)”.         

4. La demanda no   plantea adecuadamente el examen de proporcionalidad. Si bien las restricciones a   la libre competencia deben ser sometidas a un juicio de tal naturaleza, el hecho   de no acusar la totalidad de la disposición dificulta su aplicación. En   particular, a fin de identificar los fines de la restricción, se requeriría la   revisión de los otros incisos del artículo demandado. Tal deficiencia implica   que “el demandante no explica porque estos fines no serían   constitucionalmente legítimos, ni si la medida adoptada por el legislador para   su consecución resulta adecuada para su realización”. En caso de que la   Corte decida examinar el cargo, debe tener en cuenta que la medida (i) persigue   fines constitucionalmente legítimos -entre ellos la protección del interés   público y el reordenamiento del espacio radioeléctrico-; (ii) es idónea para   alcanzarlos teniendo en cuenta, entre otras cosas, las inversiones que realizan   los operadores y la importancia de garantizar la seguridad jurídica; (iii) es   necesaria “porque en el universo de medidas posibles para satisfacer el   interés general y que sacrifican en alguna medida la libre competencia y la   igualdad en el acceso en el espacio público, no existe otra que consiga el mismo   grado de satisfacción y afecte en menor medida los restantes derechos e   intereses en juego”; y (iv) es proporcionada en sentido estricto dado que al   tiempo que la satisfacción del interés público y la prestación eficiente del   servicio público tienen una alta relevancia en el ordenamiento jurídico, el   sacrificio que se impone a la libre competencia y a la igualdad de acceso es   leve pues la renovación únicamente procederá por períodos de 10 años.                

Contraloría General de la República    

5. El Contralor   General de la República indica que la demanda no cumple las condiciones para   adoptar un pronunciamiento de fondo[11].   Destaca que se demandó el artículo 12 de la Ley 1341 de 2009 señalando que había   sido modificada por el artículo 1º de la Ley 1753 de 2015 y no, como ocurrió,   por el artículo 42 de dicha ley. La falta de rigor del demandante condujo a la   magistrada Sustanciadora a transcribir la disposición original del artículo 12   de la Ley 1341 de 2009 y no aquella que fue modificada. Su acusación se dirigió   entonces en contra de un artículo diferente.    

6. No se trata de   una equivocación formal. El contenido de las disposiciones acusadas es   diferente. primero (i) en el artículo 12 original la renovación de los permisos   para el uso del espectro es por períodos iguales al plazo inicial, al tiempo que   en la disposición que transcribe, la renovación es posible por períodos de hasta   diez años. Segundo (ii) el lenguaje y los motivos que justifican la renovación   de los permisos en las normas es diferente. En síntesis, no existe certeza   acerca de cuál es la disposición definitivamente acusada.       

Agencia Nacional del Espectro    

8. La demanda se   apoya en una premisa equivocada, consistente en establecer una equiparación del   contrato de concesión para la prestación de servicios de telecomunicaciones y el   uso del espectro radioeléctrico. En efecto, al paso que la concesión es un   contrato que debe sujetarse a las normas de contratación, ello no ocurre con el   otorgamiento de los permisos. Igualmente, la sentencia C-949 de 2001 no   estableció la renovación como una excepción y, mucho menos definió que en caso   de existir una prórroga sea necesario que participen otros oferentes. Lo que se   desprende de esa determinación es que la posibilidad de una prórroga de los   contratos era aconsejable desde una perspectiva técnica y financiera y, en esa   medida, la entidad debería contar con la posibilidad de tomar la decisión al   respecto. Es irrazonable pretender que durante la renovación deba llevarse a   cabo un proceso de selección objetiva en tanto ello sería, materialmente,   realizar otro proceso.    

9. Para comprender   la disposición debe diferenciarse entre el permiso propiamente dicho y su   renovación. En el caso del primero es necesario la participación en un proceso,   en el que se fijan requisitos que deben ser valorados antes de otorgar el   permiso, verificando las condiciones para evitar prácticas monopolísticas. La   renovación del permiso es diferente dado que quien la obtiene, ya participó en   un proceso de selección objetiva y ha cumplido todas las condiciones requeridas.    

10. Debe además   tenerse en cuenta que quien ha obtenido el permiso realiza inversiones muy   importantes y, al finalizar el contrato, son de su propiedad. De impedir la   renovación del permiso ello podría conducir (i) a que el Estado deba asumir la   prestación del servicio o (ii) a la iniciación de un proceso de selección, en   cuyo caso el nuevo operador o el Estado tendrían que asumir el pago de las   inversiones realizadas o llevarlas a efecto por su cuenta. Tales circunstancias   dejarían en riesgo la continuidad del servicio.    

11. La disposición   demandada no desconoce las normas constitucionales. En primer lugar, no afecta   el derecho de los ciudadanos a participar en las decisiones que los afectan   según lo establece el artículo 2 de la Constitución, puesto que en un proceso de   selección objetiva no se ejerce tal derecho. Tampoco desconoce el artículo 75 de   la Constitución teniendo en cuenta que el otorgamiento de permisos esta   precedido de un procedimiento de participación y la renovación asegura la   continuidad en la prestación del servicio, así como propiciar la inversión   privada. La práctica demuestra que esta regulación no conduce a la configuración   de monopolios, si se tiene en cuenta el número de personas titulares de estos   permisos en la actualidad. La disposición acusada asegura la protección del   artículo 209 de la Constitución en tanto de no permitir la renovación se pondría   en riesgo la continuidad del servicio y se desincentivaría la participación en   procesos de esta naturaleza. En adición a lo anterior “debe tenerse en cuenta   que no todos los permisos de uso del espectro son para prestación de servicios a   terceros, sino para fines exclusivos de su titular y que, por tanto, la   posibilidad de que en la misma banda y en la misma frecuencia existan varios   interesados puede ser a veces inexistente, esto ocurre en la mayoría de los   enlaces punto a punto”.    

12. La norma   cuestionada no desconoce el artículo 243 de la Carta. La sentencia C-949 de 2001   que se cita para justificar la existencia de cosa juzgada se ocupó de una   materia diferente. Lo que regulaba la norma analizada en ese entonces se refería   al contrato de concesión. Tampoco vulnera el artículo 333 de la Constitución   puesto que existen diversos instrumentos para evitar el abuso de la posición   dominante. Adicionalmente no desconoce el artículo 336 debido a que de una   parte, el espectro hace posible la asignación de muchos permisos y, de otra, la   asignación de los mismos se lleva a efecto mediante procesos de selección   objetiva.    

13. La renovación del   permiso no se encuentra al arbitrio de su beneficiario y solo ocurre cuando se   cumplen las condiciones establecidas por el Ministerio de las Tecnologías de la   Información y las Comunicaciones. Además no es cierto que un nuevo proveedor de   redes y servicios pueda ofrecer un mejor servicio, pues es claro que tendría que   desarrollar la infraestructura para el efecto en tanto la reversión de la misma   no opera en este tipo de casos.    

Superintendencia de Industria y Comercio    

14. La Coordinadora   del Grupo de Gestión Judicial solicita que se declare la ineptitud sustantiva de   la demanda y, subsidiariamente, la exequibilidad de la disposición acusada.    

15. La acusación se   dirige en contra de un contenido que no es verificable puesto que no tiene en   cuenta la totalidad del ordenamiento aplicable y, en particular el Decreto 2044   de 2013. En todo caso, en el evento en que la Corte decida pronunciarse de   fondo, puede concluirse que la disposición acusada es constitucional.    

16. La   Superintendencia de Industria y Comercio al examinar el proyecto de Resolución   del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones que fijaba   las condiciones para la selección objetiva de los beneficiarios del permiso para   el uso del espectro radioeléctrico, encontró que dicho mecanismo protegía la   libre concurrencia en el proceso de selección y que los límites para la   asignación del espectro protegían al mercado de una posible concentración.    

17. La solicitud de   renovación de la licencia no implica necesariamente su otorgamiento. Ello solo   ocurrirá después de las valoraciones correspondientes. Además la OCDE ha   recomendado la ampliación de los permisos o, en todo caso, otorgar certeza   acerca de su renovación. La disposición tiene como finalidad garantizar la   inversión necesaria en las redes requeridas, bien para la ampliación de la   cobertura o para la renovación de la infraestructura. Es importante, además, en   apoyo de su constitucionalidad, considerar lo señalado por la Sala de Consulta y   Servicio Civil en pronunciamiento de fecha 25 de junio de 2012.       

Academia Colombiana de Jurisprudencia    

18. Edgar Alfredo   Garzón indica que la Corte debe declarar la exequibilidad de la disposición   acusada. Para ello presenta, en síntesis, los siguientes argumentos[13].    

19. La Corte ya se ha   pronunciado en el pasado, en particular en la sentencia C-949 de 2001 sobre la   inconstitucionalidad de las prórrogas automáticas. Sin embargo, también ha   indicado que las prórrogas consensuales son compatibles con la Constitución. La   inconstitucionalidad de las primeras, según esa sentencia, tiene su origen en el   hecho de que prescinden de la aplicación del principio de selección objetiva y   de la igualdad al impedir que otras personas presenten mejores ofertas.      

20. El planteamiento   del demandante no tiene en cuenta que la disposición demandada prevé condiciones   para la renovación del uso del espectro radioeléctrico. Entre ellas se   encuentran (i) la apreciación de la eficiencia con la que se hubiere usado el   recurso, (ii) el cumplimiento de los planes previstos para la expansión, (iii)   la cobertura de las redes y servicios y, finalmente (iv) la disponibilidad   efectiva del recurso. La norma se sujeta a lo decidido por la Corte   Constitucional y, en esa dirección, desarrolla los fines de la intervención   estatal en el uso del espectro electromagnético, protegiendo la libre   competencia. Igualmente, el legislador dispone de un amplio margen de   configuración normativa, siendo posible establecer mecanismos que posibiliten la   continuidad de los servicios públicos.     

Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia    

21. El Decano de la   Facultad de Derecho indica que la disposición demandada es inconstitucional[14]. Señala que   autorizar la renovación de tales permisos en la forma dispuesta por la norma   puede conducir a prácticas monopolistas dado que quien es titular del permiso   termina desplazando del mercado a los demás. Tal ventaja sustancial supone un   impacto en el pluralismo informativo y en la libre competencia. Ello afecta la   intervención del Estado en las competencias de gestión y selección objetiva.    

22. No obstante lo   anterior, mediante escrito suscrito por el funcionario referido en fecha   posterior[15]  indica que existen razones suficientes para declarar exequible la disposición   acusada. Indica que la regla sobre la renovación establecida en la disposición   es facultativa y no obligatoria. Adicionalmente, la misma debe obedecer a   razones objetivas y apoyarse en un acto debidamente motivado. Ello implica que   la renovación no es discrecional y deberá ser previamente solicitada por el   interesado. En adición a ello, tal y como se desprende de los antecedentes   legislativos, la disposición pretende garantizar “principios mínimos de libre   y leal competencia, así como neutralidad tecnológica, fomentando la eficiente   prestación de servicios, contenidos y aplicaciones que usen tecnologías de la   información y las comunicaciones (…)”. De acuerdo con el artículo acusado y   el decreto reglamentario 2044 de 2013 deben cumplirse varias condiciones   necesarias para otorgar la renovación.         

Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario    

23. Tres integrantes   del Grupo de Acciones Públicas intervienen en el proceso y solicitan a la Corte   que se declare la exequibilidad de la expresión demandada[16].    

24. La libre   competencia económica se integra a la idea de economía social de mercado y, en   ese sentido, el legislador no solo debe propiciar la participación de los   particulares en su desarrollo, sino que, adicionalmente tiene competencias para   regularlo. En el caso de la disposición demandada, la misma encuentra fundamento   en las posibilidades del legislador para regular el uso del espectro   electromagnético con el objetivo de garantizar el interés general. La regulación   cuestionada condiciona la renovación a los criterios definidos por la Corte   Constitucional, en particular el interés público, la eficiencia y continuidad en   la prestación del servicio, el reordenamiento nacional del espectro, así como   aspectos de naturaleza financiera y técnica. Teniendo en cuenta que el espectro   electromagnético es un recurso limitado, el legislador puede establecer   condiciones o límites para lograr la adecuada prestación del servicio público de   telecomunicaciones. Así se desprende, por ejemplo, de lo dicho en la sentencia   C-815 de 2001.    

25. La disposición no   induce a prácticas monopolísticas. No establece una prórroga automática sino una   renovación a solicitud de parte por un período de diez años, fijando varios   criterios que limitan el margen de decisión de la autoridad encargada de   autorizarla. La existencia de los referidos límites se confirma en la   reglamentación contenida en el Decreto 2044 de 2013. Resultaría inconstitucional   establecer prórrogas automáticas sin aplicar ningún criterio.     

Universidad Libre    

26. Varios de los   integrantes del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la   Universidad solicitan que se declare la exequibilidad de la disposición   cuestionada[17].    

27. La demanda se   encuentra afectada por un problema técnico de falta de certeza dado que se acusa   una regla que fue anterior a la modificación realizada por el Plan Nacional de   Desarrollo. No obstante, en caso de que la Corte decida adoptar una decisión de   fondo, debe ser declarada exequible. En efecto, “el proceso de renovación de   la licencia de uso del espectro es público y garantiza tanto el control efectivo   de la administración, como la participación democrática”.    

Colombia Telecomunicaciones    

29. Mediante   apoderado especial solicita que la Corte se inhiba para pronunciarse de fondo y,   en su defecto, declare la exequibilidad de la disposición[18].    

30. La demanda no   cumple las condiciones para que la Corte pueda pronunciarse de fondo. Las   razones de inconstitucionalidad (i) no son claras dado que al paso que en la   demanda se afirma la violación del artículo 75 debido al monopolio propiciado   con la renovación del permiso, en la corrección de la demanda se indica que la   medida es desproporcionada; (ii) no son pertinentes teniendo en cuenta que   mientras el demandante afirma que las normas prevén prórrogas automáticas, la   norma demandada las excluye al punto que exige, por ejemplo, que la decisión se   adopte mediante acto administrativo debidamente motivado; y (iii) no son   suficientes en tanto que en el examen de proporcionalidad que desarrolla no   indica el fin constitucional que se desconoce.       

En todo caso, la disposición demandada no   viola el artículo 75. Esta conclusión se apoya en tres tipos de razones.    

31. En primer lugar,   las renovaciones de los permisos de uso del espectro pueden ser aconsejables   para el Estado y para los usuarios y, en esa dirección valorar tal circunstancia   resulta de enorme importancia. En efecto (a) el titular del permiso renovado no   requerirá establecer nuevas redes de telecomunicaciones, al tiempo que de no ser   posible la renovación el titular del permiso tendrá que realizar nuevas   inversiones en materia de infraestructura, lo que podría incidir en los costos   de prestación del servicio; (b) el titular del permiso no incurre en nuevos   costos para la penetración en el mercado; (c) la prolongación del estado de   competencia hasta el momento, puede maximizar los derechos del consumidor; (d)   la renovación de los permisos hace posible mantener vigentes los contratos de   prestación de servicios previamente celebrados con los consumidores; y (e)   permitir la renovación de los permisos bajo las condiciones establecidas en la   norma, contribuye a incentivar la realización de inversiones por parte de los   operadores al facilitar la amortización de las realizadas y el avance en otras.    

32. En segundo lugar,   las renovaciones que se encuentran autorizadas por el actual artículo 12 de la   Ley 1341 de 2009 no son incondicionadas, gratuitas o automáticas. Ellas se   encuentran sometidas a la valoración de las autoridades gubernamentales   ajustándose, según el contenido del artículo acusado, a las pautas definidas en   la sentencia C-949 de 2001. Adicionalmente, la modificación que introdujo el   artículo 42 de la Ley 1753 de 2015 superó las deficiencias preexistentes. Las   reglas que se desprenden del artículo parcialmente acusado, unidas a las fijadas   en el Decreto 2044 de 2013 permiten identificar condiciones precisas para   autorizar la renovación.     

33. En tercer lugar,   no es cierto que la renovación de los permisos en las condiciones en que ello se   encuentra previsto favorezca prácticas monopolísticas. En efecto, debe   considerarse (a) que los procesos de otorgamiento de permisos se adelantan con   sujeción a criterios de selección objetiva y en ellos pueden participar diversos   oferentes tal y como lo prevé el artículo 72 de la Ley 1341 de 2009; (b) que los   permisos vigentes otorgados a un número plural de personas fueron el resultado   de uno de tales procesos; y (c) que las reglas vigentes impiden que un único   proveedor acapare la totalidad del espectro asignado a la prestación del   servicio IMT, tal y como se desprende de lo dispuesto en los Decretos 4722 de   2009 y 2890 de 2011.    

Asociación de la Industria Móvil de Colombia (Asomovil)    

34. Mediante   apoderado especial solicita a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de   fondo debido a que la demanda no cumple las condiciones requeridas por el   numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991[19]. En todo   caso, de pronunciarse de fondo debe declararse la exequibilidad.    

35. El cargo carece   de certeza y especificidad puesto que desconoce lo previsto en los incisos   segundo, tercero y cuarto del artículo 12 de la Ley 1341 de 2009. Dicho de otro   modo, al realizar la interpretación de todo el artículo “resulta evidente que   el cargo del demandante es inadecuado, ya que los incisos segundo, tercero y   cuarto (…) impiden el desarrollo de las conductas y prácticas que el   demandante usa para justificar su cargo”. El inciso segundo fija las   condiciones que debe tener en cuenta el Ministerio al decidir sobre la   renovación de los permisos -materia además reglada en los artículos 2 y 3 del   Decreto 2044 de 2013; el inciso tercero determina que al momento de la   renovación deben incluirse condiciones razonables y no discriminatorias que   contribuyan al desarrollo tecnológico, a la continuidad del servicio y a la   generación de incentivos para la inversión; y el inciso cuarto indica que las   renovaciones no pueden ser gratuitas ni automáticas.             

36. El cargo es   insuficiente al incurrir en una confusión entre la solicitud de renovación del   permiso y su prórroga lo que implica que no puede demostrar una contradicción   insalvable entre la disposición acusada y el artículo 75 de la Constitución. En   ese sentido “[m]ientras la “renovación” puede implicar un cambio en las   obligaciones en cabeza de los operadores, la “prórroga” implica una extensión en   el tiempo de los derechos y obligaciones que ha adquirido el operador, sin   modificarlos”. La disposición demandada no establece una renovación por el   solo hecho de solicitarla, sino que la sujeta a diferentes condiciones que deben   ser tenidas en cuenta por el Ministerio. Lo anterior implica, adicionalmente,   que lo establecido en el inciso primero del artículo acusado “no se opone a   que la autoridad competente organice procesos de selección para otorgar   espectro, bien porque éste estuviese disponible, bien para remplazar aquellas   empresas que no cumplen los requisitos de la ley y los decretos relevantes”.    

37. El cargo no   plantea un verdadero debate constitucional limitándose a una crítica de la   configuración legislativa. La igualdad de oportunidades que prevé el artículo 75   de la Constitución admite diferentes formas de realización y no implica, como lo   sugiere la demanda, que deban realizarse procesos de selección siempre que se   acerque el vencimiento del término inicial de un permiso. Las diversas formas de   concretar el mandato de igualdad de oportunidades, tiene fundamento no solo en   esa disposición sino también en los artículos 334 y 150.21 de la Constitución.   Así las cosas, el demandante pretende, en realidad, censurar “una decisión de   política pública simplemente porque no es la que el considera que debe tener   lugar (…)”.    

38. El cargo, tal y   como se encuentra formulado, confunde un asunto constitucional con el hipotético   comportamiento ilegal de los titulares del permiso. Este punto de partida,   además de fundarse en la mala fe, no cuestiona el contenido de la disposición.   En caso de que los beneficiarios de tales permisos los utilicen de una forma   contraria a la libre competencia se activarían, por ejemplo, las competencias de   la Superintendencia de Industria y Comercio. Por ello no es aceptable que el   demandante formule “juicios de valor sobre el comportamiento eventual de los   operadores, sin fundamento probatorio alguno y, de esa manera, afectar el buen   nombre de los operadores”.    

39. Ahora bien, en   caso de que la Corte encuentre justificada la adopción de una decisión de fondo,   debe declararse la exequibilidad. Es fundamental determinar los límites a las   competencias del Congreso en materia de regulación del acceso y uso del espectro   electromagnético. La jurisprudencia constitucional ha señalado que tanto el   régimen de autorizaciones como de restricciones debe entenderse a la luz de los   diferentes principios constitucionales. Las sentencias C-815 de 2001, C-403 de   2010, C-555 de 2013, C-519 de 2016 y C-634 de 2016 permiten concluir que “las   autorizaciones y las restricciones con respecto al acceso y uso del espectro   radioeléctrico establecidas en la ley son justificables si están encaminadas a   cumplir un propósito constitucional como los establecidos en el artículo 75   superior, y siempre que no afecten un derecho fundamental”. Resultan   admisibles aquellas normas que pretendan “estimular la modernización del   servicio de telecomunicaciones, ampliar su cobertura y permitir el despliegue de   infraestructura para telecomunicaciones, pues se trata de medidas que redundan   en el bienestar de los usuarios (…)” tal y como se refleja, por ejemplo, en   el artículo 193 de la Ley 1753 de 2015.                  

40. La disposición   acusada persigue un fin constitucional legítimo consistente en mantener   disponible -sin desconocer los principios que rigen la función pública y la   prestación de los servicios públicos- la posibilidad de acceso al espectro,   evitando las prácticas monopolísticas. El artículo 12 establece condiciones que   limitan la renovación del permiso y aseguran la protección del artículo 75 de la   Constitución. En primer lugar (i) prima el interés general puesto que el término   de renovación debe determinarse a partir de razones asociadas al interés público   y someterse a condiciones vinculadas con el uso eficiente del espectro y el   cumplimiento de los planes de expansión y cobertura. De igual manera la   renovación (ii) debe prever reglas encaminadas al desarrollo tecnológico, la   continuidad del servicio y la creación de incentivos para la inversión; (iii) no   es automática ni gratuita; y (iii) debe incluir condiciones no discriminatorias.    

41. La norma   cuestionada es el resultado del ejercicio legítimo de las competencias de   configuración que se desprenden del artículo 75 de la Constitución. En efecto,   el referido artículo le reconoció al Congreso la posibilidad de decidir como se   obtienen los permisos para el uso del espectro. Estableció como regla general la   asignación por medio de la selección objetiva y, únicamente en casos   excepcionales, a través de la asignación directa. Esta regulación es una de las   formas posibles para desarrollar la política pública en materia de   telecomunicaciones.    

42. La regulación   examinada constituye un desarrollo de los principios de eficacia y economía que   rigen el ejercicio de la función administrativa. En tal dirección, la renovación   (i) hace posible garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de   igual o mejor manera; (ii) permite sincronizar las fechas de vencimiento de los   permisos de manera que pueda realizarse un proceso de selección objetiva para   varias frecuencias y no únicamente para algunas de ellas; (iii) posibilita la   continuidad de operadores meritorios, que constituyen un ejemplo para el mercado   por sus políticas de eficiencia o por la adopción de medidas a favor, por   ejemplo, de personas en situación de discapacidad; y (iv) armoniza la duración   de los permisos con las decisiones de inversión y expansión de la   infraestructura en un término no mayor de 20 años.           

      

Colombia Móvil S.A.    

43. Mediante   apoderada general solicita la adopción de una sentencia inhibitoria por   ineptitud sustantiva de la demanda o, en subsidio, que se declare su   exequibilidad[20].    

44. La norma   cuestionada por el demandante, según la cual es posible la renovación o prórroga   automática de un permiso, no se desprende de la disposición. La impugnación se   apoya no en razones de naturaleza constitucional sino en consideraciones de   simple conveniencia, que además se oponen a lo señalado por la jurisprudencia   respecto del alcance del artículo 75 de la Constitución. El texto superior “no   prohíbe las prórrogas o renovaciones de los permisos de uso del espectro, ni   mucho menos prescribe que un operador existente no puede acceder a una   renovación de su permiso (…)”. En adición a ello, el cargo no es suficiente   puesto que se limita a proponer su propio criterio sin ofrecer razones para   suscitar una duda mínima de constitucionalidad.    

45. La jurisprudencia   de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado han cuestionado la validez de   las prórrogas automáticas. De ello no se desprende, sin embargo, que sean   inconstitucionales. De hecho, tal posibilidad encuentra apoyo en diferentes   razones, entre las cuales se encuentra la importancia de que el operador genere   recursos para el pago de la infraestructura y la prestación del servicio   público. Así en materia de minas, exploración y explotación de hidrocarburos,   telecomunicaciones y televisión, radiodifusión sonora, obra pública, así como en   juegos de suerte y azar, se ha previsto esa posibilidad. Es posible constatar   que el permiso para uso del espectro electromagnético en Colombia es menor que   el de otras actividades, así como de lo que ocurre en América Latina.    

46. Declarar la   inconstitucionalidad crearía “un escenario que no solo perjudicaría a los   operadores actuales y generaría considerables desincentivos a la inversión en   infraestructura, tecnología, redes y equipos, sino que, además, amenaza con   afectar la continuidad y eficiencia en la prestación de los servicios de   telecomunicaciones, lesionando, en últimas, los derechos e intereses de los   usuarios y consumidores”.            

Asociación Nacional de Empresas de   Servicios Públicos y Telecomunicaciones    

47. A través de su   representante legal solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la   expresión demandada. Para ello expone los siguientes argumentos[21].    

49. La demanda   caracteriza incorrectamente la disposición acusada no solo en lo relativo a “su   contenido textual” sino también en lo relativo a las prácticas   administrativas que suscita. Es falso afirmar que “la norma facilita la   renovación automática (sin evaluación, sin condicionalidades y sin   renegociación) de los permisos de uso”. La expedición de la Ley 1341 de 2009   tuvo entre sus propósitos, ajustar la regulación en materia de   telecomunicaciones a lo que fue indicado por la Corte en la sentencia C-949 de   2001. No solo eliminó cualquier tipo de prórroga automática debiendo el   licenciatario manifestar su interés, sino que la condicionó al cumplimiento de   varios requisitos.    

50. Teniendo en   cuenta la regulación vigente es posible considerar que la posibilidad de   renovación es proporcional y razonable. En efecto “se sitúa en la mitad entre   el derecho a una prórroga automática, de un lado, y la licitación abierta   periódica de todas las frecuencias, incluidas las que han sido adecuadamente   usadas y explotadas”. Teniendo en cuenta lo anterior, este esquema “no   disminuye las funciones regulatorias del Estado y permite, en todo caso, que   entren y permanezcan en el sector licenciatarios con los compromisos de   inversión de capital de mediano y largo plazo que aseguren la adecuada y   continua prestación del servicio público”. Igualmente toma nota de que las   inversiones realizadas han sido previstas para el largo plazo.      

51. La regulación   examinada no da lugar a un monopolio. En efecto, “[e]l pluralismo ideológico,   informativo y de uso se mantiene en la multiplicidad de licenciatarios que   concurren en el espectro y no en el potencial asalto a la creación de nombre   comercial o a las inversiones que un licenciatario ha hecho en la frecuencia del   espectro que le ha sido concedida y que ha manejado de forma adecuada”. En   adición a ello, de considerarse que, en general, es útil establecer periodos   largos de licenciamiento, debido a las inversiones que realizan los operadores y   las exigencias que les son asignadas por el uso del espectro. Así las cosas “licencias   de corto plazo y sin posibilidad de renovación, cambiarían de forma radical el   perfil de inversionistas interesados y, de seguro, propiciaría una desinversión   en la calidad y continuidad del servicio”.          

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE   LA NACIÓN    

1. El Procurador General de la Nación señala que la   expresión acusada es constitucional en el entendido de que la decisión sobre la   renovación de los permisos de uso del espectro radioeléctrico deberá incluir,   dentro de su motivación, los elementos objetivos considerados por la autoridad   competente para optar por esta posibilidad y no por el inicio de un nuevo   proceso de otorgamiento.    

2. La demanda cumple los requisitos que hacen posible la   adopción de un pronunciamiento de fondo. A pesar de las imprecisiones en la   indicación del artículo demandado, así como los defectos que en su citación se   produjeron en el auto que dispuso inadmitirla y en el posterior pronunciamiento   admisorio, es claro que el debate constitucional se dirige en contra del   artículo 12 de la Ley 1341 de 2009, tal y como fue modificado por el artículo 42   de la Ley 1753 de 2015.     

3. El espectro electromagnético, del cual hace parte el   denominado radioeléctrico, se caracteriza por ser un bien público, escaso,   excluido del comercio y del que hacen uso una multiplicidad de tecnologías. Tal   condición justifica la existencia de especiales competencias de intervención del   Estado para asegurar su adecuada gestión. Si bien la libertad económica puede   tener relevancia en el uso del espectro electromagnético, su control y gestión   tiene como referente necesario la idea de función pública. Su uso por parte de   los particulares no se encuentra desprovisto de límites, tal y como lo indicó la   sentencia C-403 de 2010, al relievar la importancia de garantizar la igualdad de   oportunidades y la libre competencia en lo relativo a su uso.    

4. Teniendo en cuenta el régimen jurídico vigente, es   importante advertir varias imprecisiones en las que incurre el demandante las   cuales, en todo caso, no afectan las posibilidades de pronunciamiento por parte   de la Corte: (i) la disposición acusada no se ocupa de la celebración de un   contrato ni de sus prórrogas, sino del otorgamiento de un permiso y su   renovación; (ii) en el contexto regulatorio examinado no puede aludirse a   oferentes en procesos contractuales, sino a proveedores del servicio; (iii) el   legislador estableció la necesidad de adelantar procesos de selección objetiva y   no impuso la obligación de desarrollar uno en particular como la licitación   pública; y (iv) la norma acusada no prevé una ampliación automática sino una   renovación que requiere el cumplimiento de varios requisitos objetivos.    

5. La renovación del permiso sin exigir un proceso de   selección objetiva no desconoce el artículo 75 de la Constitución. Puede   justificarse que el otorgamiento y renovación del permiso corresponda a una   decisión de relativa discrecionalidad por parte de las autoridades. La   renovación no constituye “una excepción a la regla general” sino una “posibilidad   de valorar las condiciones particulares a la luz de los requisitos exigidos, de   manera que se pueda optar por ella cuando corresponda a la mayor satisfacción   del interés público”. Ahora bien, resultaría contrario a la Constitución que   al momento de disponer la renovación se desconociera el interés público o se   privilegiara a un particular en contra de la libre competencia. En el caso de la   disposición demandada el legislador optó por una regulación que permite valorar   las condiciones antes de definir la renovación.    

6. Teniendo en cuenta la importancia de proteger la   igualdad de oportunidades y la libre competencia, es indispensable que la   autoridad administrativa al decidir sobre la renovación exponga las razones que   justifican la renovación y no el inicio de un nuevo proceso de selección. En tal   sentido, debe condicionarse la constitucionalidad de la disposición acusada.                    

VI. CONSIDERACIONES   DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral   4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de   esta acción, puesto que se trata de una demanda de inconstitucionalidad contra   un precepto que forma parte de una ley de la República.    

Cuestión preliminar: la aptitud de la demanda    

2. El control de las leyes por parte de este Tribunal   suscita tensiones entre diferentes intereses constitucionales. Al ser   indiscutible la responsabilidad de este Tribunal de guardar la integridad y   supremacía de la Carta (art. 241), la acción pública de inconstitucionalidad   ocupa un importante papel instrumental para su cumplimiento[22].   Bajo esa perspectiva la definición de las condiciones cuya verificación es   necesaria para hacer posible un pronunciamiento de fondo de la Corte, ha tomado   nota de la tensión que el ejercicio de dicha acción puede provocar con el   principio democrático -al que se anuda la presunción de constitucionalidad de   las normas adoptadas por el Congreso[23]-   y el carácter rogado que, por regla general, se atribuye al ejercicio de las   competencias de control abstracto[24].    

3. Esa tensión recibe diferentes respuestas en el   ordenamiento jurídico vigente. Una de ellas ha consistido en imponer, con   fundamento en el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, algunas   exigencias argumentativas cuando se formula un cargo de inconstitucionalidad.   Para definirlas la Sala Plena se ha fundado en una premisa: la impugnación de   una ley no puede sujetarse a estándares tan complejos que impliquen reservar   la acción solo a ciudadanos con especial formación en métodos de interpretación   legal y constitucional, pues ello la privaría de su naturaleza pública y, al   mismo tiempo, desconocería el derecho de participar en el control del poder   político (art. 40.6) y de acceder a la administración de justicia (art. 229)[25]. En todo   caso ha estimado necesario que las acusaciones en contra de normas adoptadas por   órganos representativos se apoyen en razones con aptitud para poner en duda la   validez constitucional de la regulación, de modo que pueda apreciarse, al menos   prima facie, un riesgo para la supremacía de la Constitución.      

4. El esfuerzo por armonizar los intereses   constitucionales referidos, a través de la fijación de “condiciones   argumentativas mínimas”[26] como presupuesto para activar la   competencia de la Corte, cristaliza varias finalidades del proceso   constitucional. En efecto, una correcta precisión del debate a partir del   cumplimiento de tales requerimientos, de una parte (i) concreta el derecho de   los intervinientes a participar en las decisiones que los afectan, puesto que   -desde el principio- se delimita la materia alrededor de la cual tendrá lugar la   discusión  constitucional favoreciendo así la calidad del diálogo público que la   demanda propone[27];   y, de otra, (ii) favorece una reflexión calificada que permite superar las   dificultades asociadas a la interpretación constitucional. Esta Corporación ha   señalado   que las normas vigentes ponen de presente “un modelo específico de control   constitucional en el que los procesos deliberativos, abiertos, democráticos y   participativos confieren legitimidad, racionalidad, validez y justicia material   a las decisiones judiciales”[28]. En dicho modelo la tarea de la   Corte “no consiste en construir oficiosa, aislada y unilateralmente las   decisiones sobre la constitucionalidad del sistema jurídico, sino en liderar un   proceso de construcción colectiva en un asunto esencialmente público, precisando   y orientando el debate y la deliberación pública, organizando y sistematizando   los insumos que resulten de este proceso de reflexión colectiva, valorando y   sopesando las distintas opciones y alternativas que surgen de este mismo   proceso, y finalmente, adoptando una decisión”[29].    

5. Asumir el proceso de constitucionalidad   como un verdadero foro para el diálogo público encaminado a establecer si la   Constitución fue vulnerada por alguno de los órganos del Estado, implica que se   trata de la expresión de una forma de democracia deliberativa. Tal circunstancia   exige de ciudadanos, organizaciones y autoridades, la presentación de razones   orientadas a poner de presente asuntos relevantes para juzgar la validez   constitucional de la ley. No todos los argumentos son relevantes para que la   Corte cumpla esta tarea. Su relevancia depende, en suma, de la contribución que   puedan prestar para (i) definir el significado del objeto de control e (ii)   identificar lo que la Constitución ordena, prohíbe o permite.    

6. Las exigencias de claridad, certeza, pertinencia,   especificidad y suficiencia como presupuestos de admisibilidad del cargo no   tienen un valor en sí mismas. Su importancia se establece en función de la   capacidad para materializar los fines del proceso constitucional. Por ello, la   verificación de su cumplimiento tiene como propósito establecer si la demanda,   en tanto punto de partida del proceso, permite iniciar un diálogo público y   razonable entre el demandante, los ciudadanos interesados, las autoridades   responsables y la Corte Constitucional. Las cargas mínimas al formular la acusación y las intervenciones que le   siguen, cumplen entonces una doble función epistémica y de legitimación:   incrementan las posibilidades de que la Corte adopte la mejor decisión y ofrecen   un adicional respaldo democrático a su pronunciamiento.       

7. La jurisprudencia ha indicado que es legítimo imponer   tales exigencias dado que el derecho a ejercer la acción pública -como otros   derechos de participación- puede ser objeto de limitaciones. La validez de esta restricción obedece a que, de   una parte, “el impacto sobre el acceso a la justicia no es grave en la medida   en que la persona puede presentar otra demanda de constitucionalidad teniendo en   cuenta que la decisión de inadmisión o inhibición no tiene efectos de cosa   juzgada”[30]  y, de otra, protege “el derecho a la administración de justicia de otras   personas que deseen presentar otra demanda contra las mismas normas   disposiciones”[31].     

8. En correspondencia con lo expuesto, quien pretenda   activar plenamente las competencias de este Tribunal debe manifestar un interés   real por salvaguardar la supremacía e integridad de la Constitución. La seriedad   de ese interés se revela cuando, al cuestionar una ley, el demandante presenta   razones que (i) pueden ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (ii)   se encaminan a cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (iii)   correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto   preservar la vigencia de la Carta (pertinencia); y (iv) planteen en qué sentido   específico se produjo su infracción (especificidad). Solo así, reunidos los   elementos relevantes para el juicio, se suscitará una duda mínima sobre la   validez de la ley (suficiencia). Se trata de condiciones indispensables para que   el proceso que tiene lugar en esta Corte constituya un foro en el que la   decisión sea el resultado de la comprensión, valoración y ponderación de las   mejores razones para hacer efectivo el principio de supremacía de la   Constitución.    

9. La aplicación de las exigencias referidas no puede   hacerse de un modo que establezca estándares tan complejos que pidan más de   aquello que la razonabilidad exige para el inicio del diálogo   constitucional, impidiendo que cualquier ciudadano haga propia la Constitución.   Ello limitaría la posibilidad que tienen las personas de tomarla entre sus manos   y, a partir de sus contenidos, controlar los excesos o defectos de los órganos   que conforman el poder público. Ahora bien, tampoco es aceptable una aplicación   extremadamente flexible de tales criterios al punto que la demanda de   inconstitucionalidad pierda todo sentido como referente de la deliberación y   esta termine delimitándose por los intervinientes o, en su caso, por la propia   Corte. Ha dicho la Sala Plena que está fuera de su alcance   “tratar de reconducir el alegato del accionante hasta lograr estructurar un   cargo dotado de la suficiente idoneidad para provocar un pronunciamiento de   fondo”[32] y, en ese sentido, no puede “reelaborar,   transformar, confeccionar o construir los planteamientos esbozados en la demanda   con el propósito de que cumplan con los requisitos mínimos exigidos por la   jurisprudencia constitucional para que la misma Corte se pronuncie de fondo”[33].    

10. El punto en el que debe trazarse la línea para   definir el cumplimiento o no de las condiciones de admisibilidad de la demanda   no es una materia exenta de dificultades. Ello se refleja no solo en la   posibilidad de adoptar una decisión inhibitoria respecto de una demanda   previamente admitida[34], sino   también en las discrepancias que se suscitan en el seno de la Sala Plena al   momento de pronunciarse al respecto. En todo caso, fijar y aplicar estándares   argumentativos relativamente uniformes es una exigencia que encuentra sólido   fundamento en la calificación del derecho a activar la jurisdicción   constitucional como un derecho igual para todos los ciudadanos. Por ello,   su ejercicio no debe requerir el cumplimiento de cargas extraordinarias,   fincadas en conocimientos particulares o técnicas especializadas, que anulen su   carácter universal. Igualmente, lo que se exige del demandante para activar las   competencias de este Tribunal no puede ser equivalente a las condiciones de   motivación que debe cumplir la Corte Constitucional al momento de tomar una   decisión de fondo.       

Son dos las exigencias que se adscriben específicamente al principio. La primera   (i) prohíbe una aproximación a la demanda que tenga por objeto o como efecto un   incremento en los requerimientos técnicos de la acusación, al punto de   privilegiarlos sobre el debate sustantivo que puede derivarse razonablemente de   la misma. La segunda (ii) ordena que en aquellos casos en los que exista una   duda sobre el cumplimiento de las condiciones mínimas de argumentación,   la Corte se esfuerce, en la medida de sus posibilidades, por adoptar una   decisión de fondo. Según la jurisprudencia, también es expresión del principio   la integración de la unidad normativa “[c]uando la norma   acusada ha sido modificada por otra posterior, pero subsisten, a pesar de la   reforma, los contenidos normativos acusados”[36]    

12. El empleo del referido principio no habilita a la   Corte para corregir o aclarar equívocos, aspectos confusos o ambigüedades   que surjan de las demandas[37]. Ha dicho la jurisprudencia que   su aplicación “no   puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente   suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una   acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla”[38]. No es posible   sustituir al demandante como si se tratara de un control de oficio y, en esa   medida, la aplicación del principio exige la existencia de un núcleo   argumentativo básico y preciso, aunque existan algunas reservas o   inquietudes. Dicho de otro modo, la Corte “no puede llegar al extremo de   suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni de determinar por sí   misma (…) el concepto de la violación de las normas que ante ella se   acusan como infringidas, pues ésta es una carga mínima que se le impone al   ciudadano para hacer uso de su derecho político a ejercer la acción de   inconstitucionalidad”[39].    

La imposibilidad de emprender un control a partir de acusaciones diferentes a   las de los demandantes se apoya en la naturaleza excepcional del control   automático de constitucionalidad y se ha reflejado en el carácter también   excepcional de la integración de la unidad normativa[40],   así como en la imposibilidad de realizar un juicio a partir de cargos autónomos   o independientes propuestos en los escritos de los intervinientes en el proceso[41].          

13. Los requerimientos de claridad, certeza, pertinencia,   especificidad y suficiencia han sido definidos y delimitados por la   jurisprudencia constitucional. Cada uno de ellos se ocupa de cuestiones   particulares que no deben confundirse y, en esa dirección, aunque todos tienen   como propósito asegurar un debate constitucional adecuado, cumplen funciones   diferentes: (i) la claridad hace posible un diálogo público; (ii) la   certeza  permite identificar un objeto real susceptible de ser sometido a control; y   (iii) la pertinencia, la especificidad y la suficiencia   delimitan la controversia en un sentido constitucional. Con el propósito de   reiterar el alcance y presentar algunas precisiones sobre su aplicación, a   continuación la Corte se ocupa de tales exigencias.      

14. Constituye una condición indispensable del debate   público que se impulsa con la presentación de una demanda de   inconstitucionalidad que los ciudadanos que pretendan activar las competencias   de la Corte expresen sus razones con claridad. Tal adjetivo   comprende, primero, el uso del lenguaje y, segundo, el modo en que se presentan   los argumentos. Exige entonces (i) que las palabras empleadas para formular los   argumentos sean   inteligibles o comprensibles y (ii) que la presentación de los argumentos tenga   un orden que haga posible identificar su alcance y propósito. En esa dirección,   la Corte ha destacado que si bien no se requiere una exposición erudita o   técnica, la impugnación si debe “seguir un   hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido   de su demanda y las justificaciones en las que se basa”[42].   Este requisito se incumple, por ejemplo, cuando (a) el lenguaje de la demanda es   incomprensible por razones semánticas o sintácticas; (b) los argumentos   presentados son circulares[43] o contradictorios[44];   o (c) no es posible identificar exactamente el alcance o el sentido de lo   pretendido[45].      

15. La carga de certeza tiene como   propósito establecer si, en realidad, pertenece al ordenamiento jurídico el   objeto respecto del cual el demandante le solicita a la Corte un   pronunciamiento. A este requerimiento se anuda la carga de demostrar que es   razonable -a partir de estándares básicos de interpretación- derivar de una   disposición vigente, el significado normativo -norma- cuya constitucionalidad se   cuestiona, de modo que “la interpretación que se acusa debe   ser plausible y además debe desprenderse del enunciado normativo acusado”[46]. En ese sentido   es indispensable “que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real   y existente  (…)”[47] “y no simplemente [sobre una] deducida por   el actor, o implícita (…) e incluso   sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la   demanda”[48].    

16. Además de los casos generales en los   que la Corte constata que la interpretación del demandante es el resultado de   una interpretación subjetiva o carente de cualquier apoyo hermenéutico[49],   ha encontrado insatisfecho este requisito cuando se indica que un enunciado   limita un derecho a pesar de que la disposición únicamente regula un aspecto   adjetivo del mismo (C-088 de 2014); se afirma que una disposición establece un   trato diferente sin que ello resulte así (C-1002 de 2004 y C-247 de 2017) o se   afirma que ella iguala a los grupos objetos de comparación sin así desprenderse   del artículo (C-343 de 2017); se sostiene la ocurrencia de un hecho que es   contradicho a partir de información pública (C-309 de 2017); se atribuye a una   reforma constitucional un contenido normativo que no tiene y a partir de ello se   afirma la posible sustitución de un eje definitorio de la Carta (C-470 de 2013);   se alega la ocurrencia de un defecto en el trámite de aprobación de una ley pero   no se acredita el hecho que lo constituye (C-076 de 2012 y C-044 de 2017); se   atribuye al título de una ley una función deóntica de la que carece (C-752 de   2015); se cuestiona la interpretación de una autoridad administrativa   -apoyándose en la doctrina del derecho viviente- a pesar de que dicha   interpretación tiene su origen en una disposición cuyo control no es competencia   de la Corte (C-136 de 2017); la acusación se apoya en una inferencia del   demandante acerca de los efectos que a lo largo del tiempo ha tenido una   disposición (C-087 de 2018); se plantea una interpretación aislada de la   expresión acusada que no tiene en cuenta el contexto normativo en el que se   inserta (C-231 de 2016); se deriva de la disposición que establece un régimen de   protección para un grupo, una regla que excluye a los demás grupos de cualquier   protección (C-694 de 2015); se asigna a una expresión indeterminada   consecuencias jurídicas que no se siguen de ella, sino que tienen origen en   otras disposiciones (C-710 de 2012); se interpretan ampliamente las atribuciones   conferidas al Presidente de la República en una ley habilitante, sin que exista   una razón que respalde esa comprensión (C-922 de 2007); se presupone un silencio   en el ordenamiento jurídico que en realidad no existe (C-121 de 2018 y C-156 de   2017); o se le asigna una condición jurídica equivocada a una disposición y, a   partir de ello, se pretende que se le apliquen exigencias reservada a un tipo   específico de ley (C-316 de 2010).     

17. Advierte la Corte que algunos   eventos radicales de ausencia de objeto de control merecen un tratamiento   diferente. En efecto, aquellos eventos en los cuales es absolutamente claro que   la disposición cuestionada fue derogada -y no produce efectos- o declarada   inexequible, la Corte carece –en principio- de competencia para cualquier   pronunciamiento dado que no existe objeto sobre el cual pueda recaer, en el   primer caso, o se ha configurado cosa juzgada formal en el segundo.    

18. La pertinencia  corresponde a un rasgo especial de la argumentación cuando tiene por objeto   alegar la invalidez constitucional de una ley. En esa dirección, los   planteamientos ante la Corte deben estar signados por los contenidos de la Carta   y, en esa medida, el cuestionamiento debe encontrarse “fundado en la   apreciación del contenido de una norma Superior que se expone”. Ello   excluye, como argumentos admisibles los que se apoyan en “consideraciones   puramente legales  (…) y doctrinarias”[50]  o los que se limitan a expresar “puntos de vista subjetivos”[51],   de manera que se pretende emplear la acción pública “para resolver un   problema particular”[52]. Por ello, a menos que la   Constitución directamente lo exija, no son pertinentes “acusaciones que   fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia”[53].    

19. De manera concreta, la   jurisprudencia ha señalado que carecen de pertinencia, por ejemplo, acusaciones   que se fundamenten (i) en el provecho o utilidad que una norma puede traer   (C-1059 de 2008); (ii) en la oposición de la norma con disposiciones que no   puedan ser parámetro de control (C-1059 de 2008); (iii) en las consecuencias que   una medida puede tener en el desfinanciamiento de otras inversiones del Estado   (C-1059 de 2008); o (iv) en la aplicación de una norma por parte de una   autoridad administrativa a situaciones específicas (C-987 de 2005). Igualmente   ha descartado el cargo cuando se pretende (v) corregir la interpretación que en   casos particulares han efectuado las personas o los jueces de la República   (C-785 de 2014); (vi) obtener declaraciones específicas respecto de actos o   contratos (C-785 de 2014); o (v) resolver una antinomia constitucional o   declarar la inconstitucionalidad de una disposición de la Carta, por entrar en   una eventual contradicción con otro mandato de la misma Constitución (C-433 de   2013).    

20. La especificidad  impone que el demandante exponga razones que evidencien la existencia de una   oposición objetiva entre la disposición demandada y el texto constitucional. Es   una de las exigencias de mayor relevancia al momento de formular la impugnación   y exige que, más allá de afirmaciones genéricas, se desarrolle un argumento   puntual que pueda demostrar una violación. Según ha señalado la Corte no cumplen   el requisito de especificidad los argumentos “vagos, indeterminados,   indirectos, abstractos y globales (…) que   no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”[54].      

21. Este requerimiento exige responder   la pregunta relativa a cómo se demuestra la violación de la Constitución. Una   vez que el demandante identifica la norma constitucional que a su juicio ha sido   desconocida, tiene la tarea de argumentar la violación. Esa demostración debe   tomar en consideración los contenidos, la naturaleza y la estructura de las   diferentes disposiciones de la Carta. En efecto, será relevante considerar, por   ejemplo, las diferencias que existen entre las normas (i) que distribuyen   competencias entre los órganos del poder o que reconocen derechos; (ii) que   amparan un derecho relacional como la igualdad o un derecho que no lo es como la   libertad; (iii) que tienen estructura de regla o de principio; (iv) que imponen   obligaciones de omitir o mandatos de actuación; o (v) que tienen contenidos   sustantivos o procedimentales.    

22. No es posible establecer un catálogo   de las cuestiones interpretativas que se suscitan al momento de verificar   el requisito de especificidad. La Corte ha ido identificando algunas condiciones   que resultan útiles con el fin de cumplir esta carga. En tal sentido, ha fijado   métodos posibles para proponer la vulneración del mandato de trato igual o de   trato desigual[55], de los derechos de libertad[56]  o del principio de unidad de materia[57]. También ha identificado   criterios para demostrar vicios competenciales en las reformas constitucionales[58]  o infracciones al principio de identidad flexible y consecutividad[59].   Igualmente ha establecido criterios relevantes al momento de formular, por   ejemplo, un cargo de omisión legislativa relativa[60].    

Asimismo, ha destacado que en algunos casos pueden   distribuirse cargas de argumentación respecto de la violación de la   Constitución. Por ejemplo, ha señalado que cuando se controla la   constitucionalidad de una norma que utiliza una categoría sospechosa o afecta el   goce de derechos constitucionales fundamentales, puede presumirse la   inconstitucionalidad de la disposición lo que traslada a quien la defiende la   obligación de aportar razones poderosas para ello. Ocurre lo contrario y en   consecuencia le corresponde al demandante realizar un mayor esfuerzo   argumentativo en aquellos casos en los cuales la disposición adoptada   corresponde a la regulación de una materia en la que el legislador dispone, en   general, de un amplio margen de configuración[61]. En adición a ello, algunos   casos imponen una carga especial, tal y como ocurre cuando se cuestiona una   disposición amparada por la cosa juzgada constitucional[62].      

23. Las metodologías o juicios  que ha desarrollado en su jurisprudencia no agotan, naturalmente, las formas o   estrategias que las personas y organizaciones -intérpretes cotidianos de la   Constitución en los ámbitos en los que se desenvuelve la vida pública y privada-   pueden emplear para demostrar la infracción de la Constitución. Sin embargo,   para cumplir la carga de especificidad no es suficiente que presenten   planteamientos genéricos puesto que deben desarrollar una actividad   interpretativa que sugiera seriamente una oposición real entre la Constitución y   la norma demandada.     

24. La suficiencia tiene   la condición de criterio de cierre para definir la aptitud del cargo. Según este   Tribunal, su configuración se produce cuando la demanda consigue generar en la   Corte una duda mínima sobre su constitucionalidad. Para ello será necesario   analizar conjuntamente el cumplimiento de los demás requisitos a fin de   identificar si la acusación logra persuadir a la Corte sobre la posible   infracción de la Carta, de manera que pueda iniciarse “un proceso dirigido a   desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y   hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[63].    

25. Como síntesis de lo expuesto la   Corte estima necesario destacar las siguientes premisas:        

(i)                   Las  condiciones mínimas de argumentación, indispensables para que la   Corte adopte un pronunciamiento de fondo, toman nota de la tensión que el   ejercicio de dicha acción puede provocar con el principio democrático y el   carácter rogado que, por regla general, tiene el ejercicio del control de   constitucionalidad;    

(ii)                La aplicación de esas condiciones no puede ocurrir de un modo que fije   estándares de tal grado de complejidad que demanden más de aquello que la   razonabilidad exige para el inicio del diálogo constitucional;    

(iii)              No es admisible tampoco una aplicación extremadamente flexible al punto que la   demanda de inconstitucionalidad pierda todo sentido como referente del diálogo y   termine delimitándose por los intervinientes o, en su caso, por la propia Corte.    

(iv)              El ciudadano que pretenda activar las competencias de este Tribunal debe   manifestar un interés real por salvaguardar la supremacía e integridad de la   Constitución que se materializa cuando, al impugnar la ley, presenta razones que   (a) pueden ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (b) se encaminan a   cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (c) correspondan a   cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la   vigencia de la Carta (pertinencia); y (d) planteen en qué sentido específico se   produjo la infracción de la Constitución (especificidad). Solo así reunidos los   elementos relevantes para el juicio (d) se suscitará una duda mínima sobre la   validez de la ley (suficiencia).    

(v)                El punto en el que debe trazarse la línea para definir el cumplimiento o no de   las condiciones de la admisibilidad de la demanda no es una materia exenta de   dificultades, siendo deber de este Tribunal (i) fijar y aplicar estándares   argumentativos relativamente uniformes que aseguren el carácter universal del   derecho a impugnar la validez de las leyes y (ii) no requerir del demandante el   cumplimiento de cargas equivalentes a las condiciones de motivación que debe   cumplir la Corte Constitucional al momento de tomar una decisión de fondo.      

La demanda presentada no cumple las condiciones mínimas para   provocar una decisión de fondo    

26. Preliminarmente, la Corte advierte   que las observaciones realizadas en la intervención de la Contraloría General de   la República acerca de la imprecisión de la demanda respecto de la disposición   acusada y los efectos que ello tuvo en la etapa preliminar de este proceso, no   impiden que la Corte avance en el examen de la demanda. En efecto, a pesar de la   equivocación formal en la citación del artículo demandado, en el curso del   proceso resultó claro para todos los intervinientes que la acusación se dirigía   en contra del artículo 12 (parcial) de la Ley 1341 de 2009, tal y como fue   modificado por el 42 de la Ley 1753 de 2012.    

27. La impugnación en contra del   artículo 12 (parcial) de la Ley 1341 de 2009 -modificada por el artículo 42 de   la Ley 1753 de 2012- se sostiene en una premisa central: la expresión   cuestionada prevé una prórroga de los permisos para el uso del espectro   radioeléctrico de naturaleza discrecional, automática o solo condicionada a la   solicitud de su beneficiario. La defensa de esta premisa por parte del   demandante se desprende de las palabras empleadas en los documentos entregados a   la Corte y de la naturaleza de los argumentos que presenta para demostrar la   inconstitucionalidad.    

28. El escrito inicial de la   demanda señala -al ocuparse de la violación de la libre competencia y el   problema de los monopolios- que la regulación acusada, de una parte, deja “a   la discrecionalidad de una persona privada la prórroga”[64]  y, de otra, “fomenta una práctica monopolística, pues al solicitar a petición   de parte la prórroga de contrato conduce a una ampliación automática de diez   años más, sin hacer la más mínima observancia del principio de selección   objetiva”[65]. Tal tipo de consideraciones,   cuyo contenido también se refleja en la insistencia del demandante acerca de que   la prórroga del permiso solo depende de la solicitud de quien es su   beneficiario, sugiere que al artículo parcialmente demandado se adscribe una   norma según la cual las autoridades se encuentran habilitadas para prorrogar   automáticamente los permisos de uso del espectro, sin sujeción a ninguna   condición que garantice la selección objetiva.          

“Con todo, no puede desconocerse   que la prórroga de los contratos a los que alude el artículo 36 bajo análisis,   puede ser aconsejable para la administración desde el punto de vista técnico y   financiero. Por ello, la entidad competente debe contar con la posibilidad de   evaluar los beneficios que produciría para el Estado y para el interés público   la ampliación del término inicial del contrato, sin estar atada a la camisa de   fuerza que implica la prórroga automática. De ahí que para la Corte la   inconstitucionalidad radica en el carácter automático de la prórroga y no en la   prórroga misma que, según se anotó, puede ser una herramienta muy útil en   determinados casos.     

En este evento, lo razonable es que la   prórroga deba hacerse por medio del acuerdo de voluntades entre la   administración y el contratista antes del vencimiento del término inicialmente   pactado y no como lo ordena el primer inciso del artículo 36 que se revisa,   según el cual “dentro del año siguiente a la prórroga automática, se procederá a   la formalización de la concesión”, ya que por imperativo constitucional  el   obrar administrativo requiere de la colaboración voluntaria de los particulares   contratistas por medio de un acuerdo creador  de relaciones jurídicas   (contrato). En efecto, no hay que olvidar que quien contrata con el Estado no es   un contratista ordinario sino un colaborador que coopera en la consecución de   objetivos públicos.          

En suma, siendo, pues, evidente que   la prórroga automática de los contratos de concesión de actividades y servicios   de telecomunicaciones constituye una limitación irrazonable del derecho a la   libre competencia, porque obstaculiza la participación de otros oferentes que   estén capacitados técnica y financieramente en la prestación de los servicios y   actividades de telecomunicaciones, la Corte declarará la inexequibilidad de las   expresiones “automáticamente”, “dentro del año siguiente a la prórroga   automática, se procederá a la formalización de la concesión”, del inciso   primero del artículo 36 de la Ley 80 de 1993, y de todo el parágrafo de ésta   disposición legal” (Subrayas no hacen parte del texto original).    

Conforme a lo anterior (i) si el   ahora demandante alegó la existencia de cosa juzgada material; (ii) si la cosa   juzgada material supone que “el pronunciamiento previo de la   Corte examinó una norma equivalente a la demandada pero reconocida en un texto   normativo diverso”[67]; y (iii) si la sentencia C-949   de 2001 juzgó una norma que establecía la prórroga automática  declarándola   incompatible con la Constitución, debe concluirse que la acusación asume que el   actual artículo 12 de la Ley 1341 de 2009 también fijaba una especie de prórroga   o renovación automática.    

Cabe advertir que si bien el cargo   por la infracción de la cosa juzgada material fue rechazado en la etapa procesal   correspondiente, lo cierto es que confirma el punto de partida propuesto por el   demandante, a saber: la disposición es inconstitucional al permitir la prórroga   automática de los permisos sin consultar el principio de selección objetiva.    

30. A   juicio de este Tribunal la regla que se acusa no se desprende del artículo   demandado. Dicha disposición, cuyo inciso primero fue modificado por el artículo   42 de la Ley 1753 de 2015, indica lo siguiente:    

El permiso para el uso del espectro radioeléctrico tendrá un plazo definido   inicial hasta de diez (10) años, el cual podrá renovarse a solicitud de parte   por períodos de hasta diez (10) años. Para determinar el periodo de renovación,   la autoridad competente tendrá en cuenta, entre otros criterios, razones de   interés público, el reordenamiento nacional del espectro radioeléctrico, o el   cumplimiento a las atribuciones y disposiciones internacionales de frecuencias,   la determinación deberá efectuarse mediante acto administrativo motivado.    

El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,   establecerá las condiciones de la renovación, que tenga en cuenta el uso   eficiente que se ha hecho del recurso, el cumplimiento de los planes de   expansión, la cobertura de redes y servicios y la disponibilidad del recurso,   teniendo en cuenta los principios del artículo 75 de la Constitución Política.    

La renovación de los permisos de uso del espectro radioeléctrico   incluirá condiciones razonables y no discriminatorias que sean compatibles con   el desarrollo tecnológico futuro del país, la continuidad del servicio y los   incentivos adecuados para la inversión.    

La renovación no podrá ser gratuita, ni automática. El interesado deberá   manifestar en forma expresa su intención de renovar el permiso con tres (3)   meses de antelación a su vencimiento, en caso contrario, se entenderá como no   renovado.    

De su lectura se desprenden varias   condiciones que limitan la decisión del Ministerio de Tecnologías de la   Información y las Comunicaciones de renovar un permiso para el uso del espectro   radioeléctrico. Primero: la renovación tiene como antecedente, por regla   general, el otorgamiento del permiso por un periodo inicial y luego de adelantar   una convocatoria pública con mecanismos de selección objetiva según lo establece   el artículo 11 de la Ley 1341 de 2009[68].   Segundo: el término de renovación de diez (10) años no es un mínimo sino un   máximo posible y, en esa medida, la autoridad podría definir un plazo inferior   teniendo en cuenta, por ejemplo, motivos vinculados al interés público, al   reordenamiento del espectro radioeléctrico, o al cumplimiento de las   disposiciones internacionales de frecuencias. Tercero: la autoridad   correspondiente debe definir las condiciones de renovación tomando en   consideración el uso eficiente que se haya hecho del recurso, el cumplimiento de   los planes de expansión, la cobertura de las redes y servicios, así como la   disponibilidad del recurso. Cuarto: las condiciones establecidas para la   renovación, además de ajustarse a lo dispuesto en el artículo 75, deben fijar   requerimientos razonables y no discriminatorios compatibles con el desarrollo   tecnológico futuro del país, la continuidad del servicio y los incentivos   adecuados para la inversión. Quinto: la decisión de la renovación   requiere la expedición de un acto administrativo debidamente motivado y, en   ningún caso, podrá ser automática o gratuita.    

31. El planteamiento del demandante omite considerar   detenidamente el régimen integral que rige la materia y termina, por ello,   adscribiendo a la disposición demandada un contenido normativo incompleto que no   resulta de su análisis cuidadoso. Advierte la Corte que bajo ninguna de las   técnicas de interpretación jurídica es posible aceptar que el artículo   cuestionado prevea la renovación de los permisos de manera automática y   discrecional, o que disponga que ella sea ajena a cualquier criterio de   selección objetiva. Una aproximación literal conduce a concluir que el propio   artículo establece expresamente, en su inciso final, que la renovación en ningún   caso será automática. Igualmente, una interpretación sistemática de la   disposición permite identificar que al momento de decidir sobre la renovación la   autoridad se encuentra obligada a valorar múltiples variables y criterios. De la   valoración que realice el Ministerio de Tecnologías de la Información y las   Comunicaciones dependerá (i) si se concede o no la renovación y, en caso de   otorgarla, (ii) su alcance, (iii) las cargas a las que se somete y (iv) las   condiciones de tiempo.    

32. En suma, el demandante solo toma en consideración una   parte de la disposición y, en consecuencia, termina atribuyéndole un significado   incompleto que carece de razonabilidad a la luz de las pautas básicas que rigen,   en general, la interpretación de la ley. Dicho de otro modo, en caso de   preguntarse si al ordenamiento jurídico colombiano pertenece una regla que prevé   la renovación automática de los permisos del uso del espectro radioeléctrico sin   sujeción a ningún criterio objetivo para su decisión, la respuesta sería   negativa. El ciudadano se aproxima parcialmente al objeto de control y, en   consecuencia, el cargo carece de certeza.    

33. La acusación tampoco cumple satisfactoriamente la carga   de especificidad. Según se explicó, esta condición impone   presentar razones que permitan identificar una oposición objetiva entre la   disposición acusada y la Constitución. En ese sentido, admitiendo en gracia de   discusión que el punto de partida en el que se asienta la demanda fuera   cierto, la Corte encuentra que afirmar la inconstitucionalidad de una regla   que prevé la renovación de los permisos de uso del espectro radioeléctrico exige   analizar, al menos sumariamente, las razones que pueden justificarla, como de   diversas formas lo destacaron los intervinientes en el curso de este proceso. En   tal sentido, este Tribunal echa de menos en el planteamiento del demandante   cualquier consideración relativa, por ejemplo, a los términos de amortización de   las inversiones en este tipo de tecnologías, a los efectos que tiene un régimen   como el examinado para el desarrollo de las comunicaciones o a la capacidad del   Estado para asumir tales actividades. Tampoco se detuvo en considerar -a fin de   contrastar su postura- que la renovación se encuentra antecedida por el   otorgamiento inicial de un permiso que resulta de una convocatoria pública y que   debe respetar criterios de selección objetiva.        

En adición a lo expuesto, el demandante   sostiene que la norma da lugar a prácticas monopolísticas. Sin embargo, se trata   de una afirmación genérica que no permite identificar, al menos prima facie,   una afectación de la libre competencia económica. Los comportamientos eventuales   o contingentes de los particulares que concurren a este mercado no tienen la   capacidad, por si mismos, de evidenciar la infracción del artículo 75 de la   Constitución.          

34.   Advierte la Corte que el defecto identificado -falta de especificidad- no   implica, en modo alguno, que este Tribunal esté afirmando la constitucionalidad   de las reglas previstas en el artículo parcialmente demandado. De lo que se   trata es de advertir que una aproximación parcial a la disposición demandada no   solo afecta el cumplimiento del requisito de certeza. También impide al   demandante considerar integralmente las razones que pueden conducir al reproche   o al aval de la regulación vigente. No se trata de un requerimiento excesivo. En   este caso le correspondía al ciudadano considerar integralmente y en detalle el   régimen de renovación, de manera que todos los participantes en el proceso, así   como este Tribunal, conociera desde el principio los extremos relevantes del   debate constitucional. Sin embargo, se limitó a proponer una perspectiva   particular y fragmentada.    

35. En   adición a lo expuesto, el examen detallado de la demanda y en particular del   escrito de corrección, muestra que una de las variantes del cargo por la   infracción del artículo 75 de la Constitución, carece de claridad.   Bajo el epígrafe “Razonabilidad de la prórroga a petición de parte del   artículo 12 (parcial) de la Ley 1341 de 2009” el demandante propone el   desarrollo de un examen de proporcionalidad. Luego de adelantarlo concluye que   su aplicación, en particular la del subprincipio de idoneidad, demuestra la   inconstitucionalidad de la medida dado que no se materializan los principios   contenidos en el artículo 75 de la Constitución.    

La jurisprudencia de este   tribunal, retomando en ello la práctica de otros países y la doctrina más   autorizada, ha destacado que uno de los métodos admisibles para establecer la   validez constitucional de la restricción a una norma con estructura de principio   es el denominado juicio de proporcionalidad. Conforme a su estructura estándar   –y sin graduar su intensidad- dicho escrutinio exige verificar que la medida sea   adecuada, necesaria y proporcionada en sentido estricto para   alcanzar un fin constitucionalmente válido. Conforme a ello, cuando se acude a   esta clase de examen se requiere (i) identificar la restricción –norma, decisión   o medida- que será juzgada, (ii) establecer el propósito que persigue y (iii)   llevar acabo el examen de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en estricto   sentido.    

Pues bien, el argumento del   demandante resulta ininteligible una vez se reconstruye con cuidado. En su   escrito identifica como medida bajo control “la posibilidad de competencia   entre oferentes a fin de asignar el permiso del espectro al mejor” a pesar   de que su cuestionamiento consiste, precisamente, en afirmar que el artículo 12   (parcial) es inconstitucional por no prever tal competencia. Seguidamente,   indica que esa medida es idónea para alcanzar los propósitos constitucionales   que se desprenden del artículo 75 de la Carta. A continuación, sostiene que   existe otro medio que consiste en otorgar el permiso mediante la prórroga a   petición de parte.    

La estructura básica de ese   argumento -insiste la Corte- es incomprensible al menos por dos razones. De una   parte, el demandante no somete al examen de proporcionalidad la medida cuya   inexequibilidad se solicita sino, precisamente, la regla que a su juicio resulta   conforme a la Constitución. De otra, a pesar de que es ello lo que hace, termina   concluyendo que la disposición demandada se opone a la Constitución debido a que   resulta desproporcionada. Es cierto que, como se dejó dicho, no puede este   Tribunal imponer a los ciudadanos metodologías únicas para dar cuenta de la   inconstitucionalidad de una disposición. Sin embargo, cuando una de ellas es   seleccionada por el demandante, lo mínimo que cabe requerir es que su aplicación   sea al menos comprensible. Ello no ocurre en el presente caso y, en   consecuencia, la acusación también carece de claridad.       

36. Las   radicales deficiencias de la demanda permiten afirmar, finalmente, la falta de   suficiencia  en la impugnación. Por ello la Sala Plena encuentra que el ciudadano no   consiguió suscitar una mínima duda sobre la validez constitucional de la   disposición que pueda justificar, en esta oportunidad, la adopción de una   decisión de fondo.    

37. Como   se dejó indicado anteriormente, el principio pro actione exige adoptar   una decisión de fondo en aquellos casos en los cuales existe una duda acerca del   cumplimiento de las condiciones para provocar un pronunciamiento de fondo. Para   la Corte no resulta posible, en esta oportunidad, apoyar una decisión en el   referido principio dado que la ausencia de claridad, certeza, especificidad y   suficiencia es evidente. El demandante (i) derivó de un artículo una norma que,   bajo ninguna de las técnicas de interpretación, puede desprenderse de las   palabras del texto ni del régimen en que se integra. Adicionalmente (ii)   desarrollo una argumentación fragmentaria que impide identificar los extremos   del debate constitucional, puesto que se limitó a elegir una de las posibles   objeciones a la validez del artículo sin considerar, al mismo tiempo, las   razones que podrían justificar su constitucionalidad. Igualmente, (iii) para   sustentar su desacuerdo se apoyó en un método de análisis específico cuya   aplicación particular resulta incomprensible.    

38.   Finalmente, la Corte encuentra que las intervenciones de las autoridades y   particulares que participaron en el proceso de constitucionalidad a pesar de su   profundidad y de ocuparse de asuntos que podrían suscitar un debate posterior,   no pueden reemplazar la actuación del demandante. Los planteamientos en ellas   contenidos, si bien se relacionan con asuntos relativos al régimen de renovación   constituyen o bien réplicas a la línea argumentativa del demandante o bien   cuestionamientos autónomos.         

VII.    DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

INHIBIRSE de emitir   un pronunciamiento de fondo respecto de la expresión “el cual podrá   renovarse a solicitud de parte por períodos de hasta diez (10) años” del artículo 12   de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 42 de la Ley 1753 de 2015.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

GLORIA STELLA   ORTÍZ DELGADO    

Presidente    

CARLOS BERNAL   PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO   RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ   LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

CRISTINA PARDO   SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO   REYES CUARTAS    

ALBERTO ROJAS   RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria   General    

[1] Cuaderno principal. Folio 5.    

[2] Cuaderno principal. Folio 6.    

[3] Cuaderno principal. Folio 29.    

[4] Cuaderno principal. Folio 29.    

[5] Cuaderno principal. Folio 29.    

[6] Cuaderno principal. Folio 29.    

[7] Cuaderno principal. Folio 29.    

[8] Cuaderno principal. Folios 29 y 30.    

[9] Cuaderno principal. Folio 30.    

[10] Cuaderno principal. Folios 272 al 277. Como anexo de su intervención   presenta el documento denominado “Spectrum for new entrants, lessons learned”.    

[11] Cuaderno Principal. Folios 73 al 75.     

[12] Cuaderno Principal. Folios 82 al 87.    

[13] Cuaderno principal. Folios 68 al 72.    

[14] Cuaderno principal. Folios 76 al 77. Escrito de fecha 22 de mayo de   2018.    

[15] Cuaderno principal. Folios 79 al 81. Escrito de fecha 18 de junio de   2018.    

[17] Cuaderno principal. Folios 300 al 307.    

[18] Cuaderno principal. Folios 110 al 119.    

[19] Cuaderno principal. Folios 169 al 192. Como anexo de su intervención   presenta el documento denominado “La renovación de los permisos para uso del   espectro garantiza los fines esenciales del Estado”.    

[20] Cuaderno principal. Folios 236 al 252.    

[21] Cuaderno principal. Folios 308 al 316.    

[22] La sentencia C-1052 de 2001 -que ha ocupado un papel central después   de la sentencia C-447 de 1997 en la delimitación de la acción pública de   inconstitucionalidad- indico: “De esta   manera, se desarrolla una de las herramientas más preciadas para la realización   del principio de democracia participativa que anima la Constitución (artículo 1   C.P.), permitiendo a todos los ciudadanos, a través de la acción pública de   inconstitucionalidad, ejercer un derecho político reconocido por el propio   Ordenamiento Superior (artículo 40 C.P.) y actuar como control real del poder   que ejerce el legislador cuando expide una ley”.    

[23] Acerca de   la presunción de constitucionalidad existen múltiples pronunciamientos. La   sentencia C-042 de 2018 destacó que la existencia de requisitos mínimos para la   presentación de una demanda de inconstitucionalidad tenía entre sus fundamentos “evitar que la presunción de constitucionalidad que   protege al ordenamiento jurídico se desvirtúe a priori, en detrimento   de la labor del Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles o   insuficientes”. La sentencia C-076 de 2012 señaló que “cuando falta certeza respecto de algún hecho debe   privilegiarse la validez de la ley elaborada por el Congreso de la República –indubio pro legislatoris-,   pues es la que resulta acorde con la presunción de constitucionalidad que se   predica de la misma”.    

[24] Sobre el carácter excepcional del control oficioso, la sentencia   C-257 de 2016 indicó: “De una parte, se   proscribió el control oficioso de la legislación, pues por regla general éste se   activa mediante una demanda que puede presentar cualquier ciudadano (arts.   242.1, 241.1, 241.4, 241.5 C.P.), y excepcionalmente opera de manera automática    cuando recae sobre proyectos de leyes estatutarias (art. 241.8 C.P), tratados   internacionales y sus leyes aprobatorias (art. 241.10 C.P.), decretos   legislativos (art. 241.7 C.P.), leyes objetadas por el gobierno nacional por   razones de inconstitucionalidad (art. 241.8 C.P.), convocatorias a referendo o a   Asamblea Nacional Constituyente para reformar la Carta Política  (art.   241.2 C.P.), referendos sobre leyes y consultas populares y plebiscitos del   orden nacional (art. 241.3 C.P.). Así pues, el escrutinio judicial nunca se   activa por iniciativa del juez constitucional, sino por una demanda ciudadana o   excepcionalmente por ministerio de la ley”.    

[25] En el auto 241 de 2015 la Corte Constitucional, al modificar su   doctrina relativa a la ausencia de legitimación de las personas cuyos derechos   políticos se encontraban suspendidos por decisión judicial, precisó que la   acción pública de inconstitucionalidad tenía ese doble fundamento. Al resumir su   postura señaló: “(i) La Constitución   sólo exige ostentar la calidad de ciudadano para ejercer el derecho a instaurar   acciones de inconstitucionalidad. (ii) Si bien este es un derecho político, es   también fruto del derecho fundamental a acceder a la administración de justicia,   que en el marco político es además universal. Dado que el acceso a la justicia   es esencial para garantizar el goce efectivo de los demás derechos y libertades,   y para definir los límites de las instituciones estatales, la suspensión parcial   del derecho a interponer acciones públicas no es sólo la restricción de un   derecho político, sino la reducción de la efectividad de todos los demás   derechos constitucionales, lo cual es inadmisible. (iii) Es necesario ser   coherente con el desarrollo institucional de la acción pública de   inconstitucionalidad, y esto supone no detener la ampliación del grupo de   ciudadanos colombianos titulares de ese derecho fundamental, aunque es preciso   aclarar que no se trata de ampliar el catálogo de derechos de las personas   condenadas, sino de garantizar su acceso a la justicia constitucional. (iv) Es   necesario actualizar el entendimiento de la Constitución para comunicarlo con la   realidad penitenciaria y el derecho internacional de los derechos humanos”.    

[26] Sentencia   C-752 de 2015.    

[27] Desde sus   primeros pronunciamientos la Corte había destacado esta idea. Refiriéndose a la   ineptitud de la demanda sostuvo, en la sentencia C-447 de 1997, que “lo procedente (…) por razones de   economía procesal y para cualificar la propia participación ciudadana, es la   inadmisión de la demanda”. En semejante dirección la   sentencia C-1052 de 2001 señala: “La   presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un   diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la   expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para   juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como mínimo la   exposición de razones conducentes para hacer posible el debate”.    

[28]  Sentencia C-257 de 2016.    

[29]  Sentencia C-257 de 2016.    

[30] Sentencia C-584 de 2016. Refiriéndose a la validez de la inadmisión   de las demandas de inconstitucionalidad que no cumplieran las condiciones   mínimas de argumentación, la sentencia C-447 de 1997 había ya señalado que ello “no vulnera la participación ciudadana en   los procesos de control constitucional, sino que tiende a cualificarla, con lo   cual se fortalece la democracia y se garantiza mejor la integridad de la   Constitución”.    

[31] C-584 de 2016    

[32] Sentencia C-886 de 2010.    

[33] Sentencia C-886 de 2010.    

[34] Sobre esta   posibilidad la sentencia C-535 de 2016, apoyándose en jurisprudencia reiterada,   indicó que “la admisión de la demanda por   parte del Magistrado ponente de cada acción de inconstitucionalidad es un   momento oportuno para determinar el cumplimiento de los requisitos antes   citados; sin embargo, también ha indicado, que el hecho de que se supere esa   primera mirada, que es sumaria, no impone un pronunciamiento de fondo, pues   finalmente es en la Sala Plena de la Corporación, integrada por todos sus   Magistrados en quien recae la competencia de proferir una Sentencia, en donde se   determina, previo un debate deliberativo, si la demanda es apta o no, contando   con la intervención además de quienes hayan sido convocados y del Ministerio   Público”.    

[35] C-1052 de 2001.    

[36] C-251 de 2003. En similar sentido se encuentran, por ejemplo, las   sentencias C-351 de 2009, C-502 de 2012 y C-156 de 2013.    

[37] En esa dirección se encuentran, por ejemplo, las sentencias C-358 de   2013 y C-726 de 2015.    

[38] Sentencia C-584 de 2016.    

[39] Sentencia C-520 de 2006.    

[40] Sobre el   particular y entre muchas otras, la sentencia C-128 de 2018 se refirió a tal   posibilidad: “Se trata, sin embargo, de una facultad excepcional, y solo   procede en tres casos: (i) cuando el demandante acusa una disposición que,   individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que,   para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su   contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada; en estos   casos es necesario completar la proposición jurídica demandada para evitar   proferir un fallo inhibitorio, (ii) cuando la disposición cuestionada se   encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas;   esta hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo, y   (iii) cuando la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra   disposición de cuya constitucionalidad existan serias dudas”.    

[41] En la sentencia C-194 de 2013 la Corte se refirió a esta restricción   indicando: “Al respecto debe insistirse en que el carácter público de   la acción de inconstitucionalidad y la naturaleza taxativa de las modalidades de   control automático, impiden a la Corte pronunciarse sobre asuntos que no hayan   sido formulados por los demandantes.  Esta restricción opera en el presente   proceso incluso frente a lo planteado por los intervinientes ciudadanos.    Esto debido a, al menos, dos razones principales.  En primer lugar, el   debate democrático y participativo solo puede predicarse de aquellos argumentos   contenidos en la demanda, respecto de los cuales los distintos intervinientes y   el Ministerio Público pueden expresar sus diversas posturas.  En segundo   término, aunque es evidente que las intervenciones ciudadanas son útiles para   definir e ilustrar el asunto debatido, carecen de la virtualidad de configurar   cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la demanda”.       

[42]  Sentencia C-1052 de 2001.    

[43] Sentencia C-045 de 2018.    

[44] Sentencia   C-146 de 2018.    

[45] Sentencia C-362 de 2001.    

[46] Sentencia C-997 de 2005.    

[47] Sentencia C-1052 de 2001.    

[48] Sentencia C-1052 de 2001.    

[49] Sentencias C-1172 de 2004, C-927 de 2006, C-047 de 2016 y C-004 de   2017.    

[50] C-1052 de 2001    

[51] C-1052 de 2001    

[52] C-1052   de 2001. La sentencia   C-1059 de 2008 se refirió a ello en los siguientes términos:   “Por ende, es indispensable que los razonamientos sean del orden   constitucional, razón por la cual no podrán ser aceptados cargos basados en   argumentos legales o doctrinarios.   De igual manera, no aparejan   pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad de   la norma acusada basado en ejemplos, acaecimientos particulares, hechos   personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias, en   las que supuestamente se aplicó o será aplicada la norma demandada”.    

[53] C-1052 de 2001.    

[54] C-1052 de   2001.    

[55] Sobre el particular se encuentran las sentencias C-022 de 1996, C-093   de 2001, C-673 de 2001, C-114 y C-115 de 2017. Igualmente, sobre las diferencias   en materia de carga argumentación cuando se plantea un cargo por violación del   mandato de trato igual o de trato desigual, puede consultarse la sentencia C-052   de 2019.    

[56] En esa dirección, entre muchas otras, pueden considerarse las   sentencias C-309 de 1997, SU-642 de 1998, C-720 de 2007, SU-626 de 2015 y C-246   de 2017.    

[57] En ese sentido, por ejemplo, se encuentra la sentencia C-133 de 2012.    

[59] Sentencia C-726 de 2015.    

[60] Sentencia C-341 de 2017.    

[61] Sobre el   particular, puede considerarse la sentencia C-673 de 2001 y, en particular, su   nota de pie No. 33.    

[62] Sentencias C-007 de 2016 y C-200 de 2019.    

[63] C-1052 de   2001.    

[64] Cuaderno   principal. Folio 5.    

[65] Cuaderno   principal. Folio 6.    

[66] La disposición   parcialmente demandada establecía: “Artículo 36. DE LA DURACION Y PRÓRROGA DE LA CONCESION. El término de duración de las   concesiones para la prestación de los servicios y actividades de   telecomunicaciones, no podrá exceder de diez (10) años, prorrogable   automáticamente por un lapso igual. Dentro del año siguiente a la prórroga   automática, se procederá a la formalización de la concesión. // PARAGRAFO. Los contratos vigentes   para la prestación del servicio de radio difusión sonora, quedan prorrogados automáticamente por el   término para el cual fueron otorgados, siempre y cuando no exceda el lapso de   diez (10) años”.    

[67] Sentencia   C-007 de 2016.    

[68] Tal   disposición, en su contenido actual, establece lo siguiente: “El permiso de   uso del espectro respetará la neutralidad en la tecnología siempre y cuando esté   coordinado con las políticas del Ministerio de Comunicaciones, no generen   interferencias sobre otros servicios, sean compatibles con las tendencias   internacionales del mercado, no afecten la seguridad nacional, y contribuyan al   desarrollo sostenible. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las   Comunicaciones adelantará mecanismos de selección objetiva, previa convocatoria   pública, para el otorgamiento del permiso para el uso del espectro   radioeléctrico y exigirá las garantías correspondientes. En aquellos casos, (en   los que el nivel de ocupación de la banda y la suficiencia del recurso lo   permitan, así como) cuando prime la   continuidad del servicio o la ampliación de la cobertura, el Ministerio   podrá otorgar los permisos de uso del espectro de manera directa”. Las   expresiones tachadas fueron declaradas inexequibles en la sentencia C-403 de   2010 al tiempo que la expresión subrayada fue declarada exequible en el   entendido en el entendido de que la posibilidad de asignación directa de la   banda sólo podrá extenderse por el término estrictamente necesario para que la   administración convoque un proceso de selección objetiva.