C-306-09

    Sentencia C-306-09  

Referencia: expediente OP-112  

Objeciones  Presidenciales al Proyecto de Ley  No.  190  de  2007  Senado, 077 de 2006 Cámara, “mediante el cual se unifican  normas  sobre  agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las  entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”.   

Magistrado Ponente:  

Dr. Juan Carlos Henao  Pérez   

Bogotá,  D.C.,  veintinueve (29) de abril de  dos mil nueve (2009).   

La  Sala  Plena de la Corte Constitucional en  ejercicio  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  legales,  en especial las  previstas  en  los artículos 167 y 241 numeral 8 de la Constitución Política,  y  cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de  1991, profiere  la siguiente   

SENTENCIA  

I.           ANTECEDENTES   

Mediante  oficio  recibido por la Secretaría  General  de  esta  Corporación  el   día  24  de  noviembre  de  2008, el  Presidente  del  Senado  de la República remitió el Proyecto de Ley No. 190 de  2007  Senado,  077 de 2006 Cámara, “mediante el cual se unifican normas sobre  agentes  de  tránsito  y  transporte  y grupos de control vial de las entidades  territoriales  y  se  dictan  otras  disposiciones”,  objetado por el Gobierno  Nacional  por  razones  de inconstitucionalidad, para que, de conformidad con lo  previsto  en  los  artículos  167  de la Constitución y 32 del Decreto 2067 de  1991, la Corte se pronuncie sobre su exequibilidad.   

Solicitud  de  pruebas sobre cumplimiento del  trámite legislativo   

1. Mediante Auto del 28 de noviembre de 2008,  el  Magistrado  Ponente  avocó  conocimiento  del  proceso y le solicitó a los  Secretarios   Generales  del  Senado  de  la  República  y  de  la  Cámara  de  Representantes  el  envío  de  varias  pruebas  sobre  el  trámite legislativo  seguido  tanto  para  la aprobación del proyecto de ley No. 190 de 2007 Senado,  077  de  2006  Cámara,  “mediante el cual se unifican normas sobre agentes de  tránsito  y  transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales  y  se  dictan otras disposiciones”, como para la  aprobación del Informe  sobre   las   objeciones   del   Gobierno   Nacional   al   mismo   Proyecto  de  Ley.   

2.  Con  el  Auto   389  del tres (3) de  diciembre  de  dos mil ocho (2008), la Sala Plena decidió abstenerse de decidir  sobre  las  objeciones presidenciales de la referencia “mientras no se cumplan  los  presupuestos constitucionales y legales para hacerlo” y decidió apremiar  a  los  Secretarios  Generales  del  Senado  de  la  República  y la Cámara de  Representantes  para  que  acopiaran  todos  los  documentos  requeridos.”  En  consecuencia,  en  el  auto  se dispuso que el trámite del proceso continuaría  “una  vez  que el Magistrado Sustanciador verifique que las anteriores pruebas  han sido adecuadamente aportadas…”   

4. A través de auto del 11 de febrero de 2009  se  solicitó  al Secretario General del Senado de la República  el envío  de distintos documentos.   

5. Mediante escritos de diferentes fechas los  Secretarios   Generales  del  Senado  de  la  República  y  de  la  Cámara  de  Representantes  enviaron  a  la Corte Constitucional los documentos solicitados,  razón  por  la  cual  mediante  Auto  del  día 13 de abril de 2009 se decidió  seguir adelante con el proceso.   

Descripción  del  trámite  legislativo  del  proyecto de ley   

El  trámite  legislativo del proyecto fue el  siguiente:   

          –  Iniciativa  parlamentaria y trámite en  la Cámara de Representantes   

•            El  día  16  de  agosto  de  2006,  los  Representantes  Pedro  Jiménez  Salazar, Jorge Humberto Mantilla Serrano, José  Manuel  Herrera  Cely,  Bérner  León  Zambrano Erazo, Laime de Jesús Restrepo  Cuartas,  José  Gerardo  Piamba,  Myrian  Paredes,  Luis  Jairo  Ibarra y Diego  Alberto  Naranjo  Escobar radicaron ante la Secretaría General de la Cámara de  Representantes  el  Proyecto de Ley No. 077 de 2006 Cámara, “mediante el cual  se  unifican  normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control  vial  de  las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones de acuerdo  con  el  artículo  150, numeral 25 de la Constitución Nacional y sentencias de  la  Corte  Constitucional  C-530/03  y  C-577-09  del 25 de julio de 2006.” El  proyecto  y  la  correspondiente  exposición de motivos fueron publicados en la  Gaceta del Congreso 298 de 2006, pp. 6-10.   

         

•            El informe de ponencia para primer debate  del  Proyecto  de  Ley  No.  077  de 2006 Cámara y el pliego de modificaciones,  presentados  por  los  Representantes  José  Manuel Herrera Cely, Bérner León  Zambrano  Erazo  y  Alberto Gordón May, fue publicado en la Gaceta del Congreso  503 de 2006, pp. 5-9.   

         

•            El  Proyecto  de  Ley  No.  077  de 2006  Cámara    fue   anunciado   para   ser   votado   en  la  Comisión  Sexta  Constitucional  Permanente  de  la Cámara de Representantes el 1° de noviembre  de  2006,  tal como consta en el Acta N° 14 de 2006, publicada en la Gaceta del  Congreso 605 de 2006, p. 5.   

•            El  proyecto  de ley N° 077 de 2006 fue  considerado  y  aprobado  en  la Comisión Sexta Constitucional Permanente de la  Cámara  de Representantes el día 7 de noviembre de 2006, tal como consta en el  Acta  de  Comisión  N° 15, publicada en la Gaceta del Congreso 606 de 2006, p.  7-10.  De  acuerdo  con la certificación del Secretario General de la Comisión  Sexta  de la Cámara, el proyecto fue aprobado “con un quórum y una votación  unánime de catorce (14) votos.” (C5, p. 3).   

•            El  texto aprobado en primer debate y el  informe   de  ponencia  para  segundo  debate  en  Plenaria  de  la  Cámara  de  Representantes,  presentado  por  los  Representantes José Manuel Herrera Cely,  Alberto  Gordón  May,  Ciro  Antonio  Rodríguez  P.  y Bérner León Zambrano,  fueron  publicados  en  la  Gaceta  del  Congreso  No.  499 de 2007, fls. 12-15.   

•            En  la  sesión  plenaria del día 30 de  octubre  de  2007  se anunció la consideración y votación de la ponencia para  segundo  debate,  tal  como consta en el Acta de Sesión Plenaria N° 078 de ese  día, publicada en la Gaceta del Congreso 614 de 2007, p. 27.   

         

•            El  día  6  de  noviembre  de  2007, la  Plenaria   de  la  Cámara  de  Representantes   consideró  y  aprobó  la  proposición  con  que  terminó el informe de ponencia para segundo debate, con  las  modificaciones  y  el  articulado  propuestos,  como  consta  en el Acta de  Sesión  Plenaria  N°  079 de ese día, publicada en la Gaceta del Congreso 601  de  2007,  p.  22. El Secretario General de la Cámara certifica que el proyecto  fue  considerado  y  aprobado  y  que  en  la  sesión  estuvieron presentes 159  Representantes (2, fl. 3).   

•            El texto aprobado del proyecto de ley en  la  Plenaria  de  la  Cámara  de  Representantes fue publicado en la Gaceta del  Congreso 577 de 2007, pp.  2-3.   

    

* Trámite en el Senado de la República     

•            El expediente del Proyecto de Ley No. 077  de  2006  Cámara   fue remitido al Senado de la República y numerado  como  Proyecto  de  Ley  No. 190 de 2007 Senado –  077 de 2006 Cámara. Fue  designado como ponente el Senador Alexander López Maya.   

•            El informe de ponencia para primer debate  en  la Comisión Sexta Constitucional Permanente del Senado de la República fue  publicado  en  la  Gaceta  del  Congreso No. 627 de 4 de diciembre de 2007, fls.  12-15.   

         

•            El  31  de marzo de 2008, el Ministro de  Hacienda  y Crédito Público, Oscar Iván Zuluaga Escobar, envió al Presidente  de  la  Comisión Sexta del Senado de la República un escrito en el que expresa  que  es  al  Gobierno  Nacional  al que le corresponde la fijación del régimen  prestacional  de  todos los servidores públicos, con base en las normas amplias  y  generales  que  dicte  el  Congreso de la República, razón por la cual este  último  no  podía  crear en el articulado una prima de riesgo para los agentes  de  tránsito.  Además,  destaca  la  necesidad de incluir en la exposición de  motivos  o  en  los informes de ponencia del proyecto “los costos fiscales que  genera  para  las  entidades territoriales lo establecido en el artículo 17 del  proyecto,  referente  a  la  dotación  de  uniformes y equipo de los agentes de  tránsito.”   

•            El Proyecto de Ley No. 190 de 2007 Senado  –  077  de  2006  Cámara  fue  anunciado para ser votado por la Comisión Sexta  Constitucional  Permanente  del  Senado de la República el día 1° de abril de  2008,  tal  como  consta  en  el Acta N° 20 de 2008, publicada en la Gaceta del  Congreso 193 de 2008.   

•            La  ponencia  para  primer  debate en la  Comisión  Sexta del Senado de la República fue aprobada en la sesión del 8 de  abril  de  2008,  como  consta  en  el  Acta  N° 21, publicada en la Gaceta del  Congreso 298 de 2008, pp. 2-8.   

         

•            La  ponencia  para  segundo debate en la  Plenaria  del Senado de la República fue publicada, junto con el texto aprobado  en  la  Comisión  Sexta del Senado y el texto propuesto para segundo debate, en  la Gaceta del Congreso No. 275 de 22 de mayo de 2008, fls. 17-22.   

         

•              El  Proyecto  de  Ley  No. 190 de 2007  Senado  –  077  de 2006 Cámara fue anunciado para segundo debate en la Plenaria  del  Senado  de  la República el día 4 de junio de 2008, tal como consta en el  acta  N°  52,  publicada  en  la  Gaceta del Congreso 540 de 2008, p. 16.    

•            El Proyecto de Ley No. 190 de 2007 Senado  –  077  de  2006 Cámara fue aprobado el 11 de junio de 2008 por la Plenaria del  Senado  de  la  República,  tal  como consta en el Acta N° 53, publicada en la  Gaceta  del  Congreso  560  de  2008,  pp.  6,  16  y  66.  De  acuerdo  con  la  certificación  expedida  por el Secretario General del Senado de la República,  la  aprobación  “fue  de  92 honorables Senadores que según el acta aparecen  asistiendo  a  la  sesión,  más  9  senadores  que dejaron de asistir, más un  impedimento   aceptado   (…),  no  hubo  solicitud  de  votación  nominal  ni  constancia de votos negativos.” (C3, p.2)   

•            El  texto  aprobado  en  la Plenaria del  Senado  de  la  República  fue publicado en la Gaceta del Congreso 505 de 2008,  pp. 6-8.   

    

* El  trámite del informe de la comisión accidental de mediación     

•            Dado que existían diferencias entre los  textos  aprobados  por el Senado de la República y la Cámara de Representantes  se  creó  una Comisión Accidental de Mediación, la cual rindió su informe el  día  17 de junio de 2008, publicado en las Gacetas del Congreso 374, pp. 10-12,  y 376 de 2008, pp. 3-5.   

•            El informe de la Comisión Accidental de  Mediación  fue  anunciado  para  su  votación por la Plenaria de la Cámara de  Representantes  el  día 17 de junio de 2008, tal como consta en el Acta N° 118  de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso 423 de 2008, p. 41.   

• El informe de la Comisión Accidental de  Mediación  fue  considerado  y  aprobado  por  la  Plenaria  de  la  Cámara de  Representantes  el  día 18 de junio de 2008, tal como consta en el Acta N° 119  de  2008,  publicada  en  la  Gaceta  del  Congreso  424  de 2008, pp. 14-15. El  Secretario  General  de  la  Cámara de Representantes certifica que el proyecto  “fue  considerado  y  aprobado  por  mayoría  de los presentes” y que en la  sesión estuvieron presentes 156 Representantes (C2, fl. 3).   

•            El informe de la Comisión Accidental de  Mediación  fue  anunciado  para su discusión y aprobación por la Plenaria del  Senado  de  la  República el día 18 de junio de 2008, según consta en el Acta  N° 56, publicada en la Gaceta del Congreso 563 de 2008, p. 48.   

•            El informe de conciliación fue aprobado  por  la  plenaria  del  Senado  el día 19 de junio de 2008, según consta en el  acta  N° 57, publicada en la Gaceta del Congreso 564 de 2008, pp. 5 y 16-18. El  Secretario  General  del Senado de la República certifica que “la aprobación  fue  de 90 honorables Senadores al no existir solicitud de votación nominal, ni  impedimentos, ni constancia de votos negativos.” (C3, fl. 2).   

•            El  8 de julio de 2008, se radicó en el  Departamento  Administrativo  de  la Presidencia de la República el proyecto de  ley  N°  077  de  2006  Cámara  -190  de  2007  Senado para la correspondiente  sanción presidencial (CP. fl. 31).   

            

– Las objeciones presidenciales y su trámite  en las Cámaras Legislativas   

•            El 16 de julio de 2008, el Presidente de  la  República,  el  Ministro  del  Transporte  y  el  Director del Departamento  Administrativo  de  la Función Pública enviaron al Presidente de la Cámara de  Representantes  un  escrito  de  objeciones del Gobierno Nacional al proyecto de  ley,  por  razones  de  inconstitucionalidad  y  de  inconveniencia, el cual fue  publicado en la Gaceta del Congreso 426 de 2008, pp. 21-23.   

         

•            El  Senador  Alexander López Maya y los  Representantes  a la Cámara Jorge Enrique Gómez Celis y Carlos Alberto Zuluaga  Díaz  fueron designados para rendir informe sobre las objeciones presidenciales  al Proyecto de Ley N° 077 de 2006 Cámara -190 de 2007 Senado.   

•            El  informe  de los parlamentarios sobre  las  objeciones presidenciales fue presentado a los Presidentes del Senado de la  República  y  de  la  Cámara  de Representantes y publicado en las Gacetas del  Congreso 714 y 716 de 2008, pp. 21-24 y 11-15, respectivamente.   

•             El   informe   sobre   las  objeciones  presidenciales  fue anunciado para su votación por la Cámara de Representantes  el  16  de  octubre de 2008, tal como consta en el Acta N° 142, publicada en la  Gaceta del Congreso 897 de 2008, p. 57.   

•             El   informe   sobre   las  objeciones  presidenciales  fue  aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes en  la  sesión  del  día  20 de octubre de 2008, como consta en el Acta N° 143 de  2008,  publicada en la Gaceta del Congreso N° 964 de 2008, p.18. De acuerdo con  certificación   anexada   por   el   Secretario   General   de  la  Cámara  de  Representantes,  en  la  sesión  se hicieron presentes ciento cincuenta y siete  (157)  Representantes y el informe fue considerado y aprobado “por la mayoría  de los presentes, en votación ordinaria”. (C. 2, p. 4).   

•             El   informe   sobre   las  objeciones  presidenciales  fue  anunciado  para su votación por el Senado de la República  el  21  de octubre de 2008, tal como consta en el Acta N° 19 de 2008, publicada  en  la  Gaceta  del  Congreso  28  de  2009,  p.  30.   

•             El   informe   sobre   las  objeciones  presidenciales  fue  aprobado por el Senado de la República el 28 de octubre de  2008,  según  consta  en el Acta N° 20, publicada en la Gaceta del Congreso 29  de  2009,  pp.  4  y  33-35.  De  acuerdo  con la certificación expedida por el  Secretario  General  del Senado de la República, el informe fue aprobado “por  unanimidad  de  96 honorables Senadores que aparecen asistiendo a la plenaria en  donde  no hubo solicitud de votación nominal, ni constancia de votos negativos,  ni retiro de bancadas…” (C11, p.1)   

         

•               El  13  de  noviembre  de  2008,  el  Presidente  del  Senado  de la República remitió a la Corte Constitucional, el  expediente  del  proyecto de ley, para que esta Corporación decidiera sobre las  objeciones  del  Congreso  de  la República acerca de la constitucionalidad del  mismo.  El  oficio del Senado de la República fue radicado en esta Corporación  el día 24 de noviembre de 2008.   

II. TEXTO DE LAS NORMAS OBJETADAS  

A  continuación la Corte transcribe el texto  definitivo  del  Proyecto  de  Ley  No. 190 de 2007 Senado, 077 de 2006 Cámara,  “mediante  el  cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte  y  grupos  de  control  vial  de  las  entidades territoriales y se dictan otras  disposiciones”,   aprobado   por  el  Congreso  y  objetado  por  el  Gobierno  Nacional.   

“PROYECTO  DE  LEY  NUMERO  077  DE  2006  CAMARA,   

“mediante el cual se unifican normas sobre  agentes  de  tránsito  y  transporte  y grupos de control vial de las entidades  territoriales y se dictan otras disposiciones.   

“El Congreso de Colombia  

“DECRETA:  

“CAPITULO I  

“Disposiciones Generales  

“Artículo  1º.  Ámbito de aplicación.  Las  normas  contenidas en la presente ley serán aplicables a los organismos de  tránsito  y  transporte  y  a los agentes de tránsito y transporte del ámbito  territorial.   

“Artículo  2º.  Definición.  Para  la  aplicación  e interpretación de esta ley, se tendrán en cuenta las siguientes  definiciones:   

“Organismos de Tránsito y Transporte: Son  entidades  públicas  del  orden municipal, distrital o departamental que tienen  como  función organizar, dirigir y controlar el tránsito y el transporte en su  respectiva jurisdicción.   

“Autoridad de Tránsito y Transporte: Toda  entidad  pública o empleado público que esté acreditado conforme al artículo  3º de la Ley 769 de 2002.   

“Agente  de  Tránsito y Transporte: Todo  empleado  público investido de autoridad para regular la circulación vehicular  y  peatonal, vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de  tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales.   

“Grupo de Control Vial o Cuerpo de Agentes  de  Tránsito: Grupo de empleados públicos investidos de autoridad como agentes  de   tránsito   y  transporte  vinculados  legal  y  reglamentariamente  a  los  organismos de tránsito y transporte.   

“Artículo   3º.  Profesionalismo.  La  actividad  de  Agente  de  Tránsito  y  Transporte es una profesión y como tal  deberán  recibir  una  formación  académica  integral acorde con su rango que  permita  una  promoción  profesional,  cultural  y  social,  con  acento  en la  instrucción  ética,  moral,  física,  ecológica,  de liderazgo y de servicio  comunitario.   

“Para efectos de la formación técnica en  la   materia,   exigida   para  desempeñarse  como  autoridad  de  tránsito  y  transporte,  los  organismos  de tránsito con jurisdicción en las capitales de  departamento  podrán  crear escuelas no formales encargadas de dicha formación  académica,  cumpliendo  con  el  pénsum  reglamentado  por  el  Ministerio  de  Transporte  o  en  su  defecto  para  esta  capacitación  o  la tecnológica se  contratará con Universidades Públicas reconocidas.   

“Parágrafo   1°.   El  Ministerio  de  Transporte,  dentro  de  los  seis  meses  siguientes  a  la  publicación de la  presente   ley,   fijará   los   parámetros  para  actualizar  el  pénsum  de  capacitación,  inducción,  reinducción  y formación técnica para ser agente  de tránsito.   

“Parágrafo   2º.  Los  organismos  de  tránsito  y  transporte deberán organizar como mínimo anualmente un (1) curso  de  actualización  en  normas  y  procedimientos  de  tránsito  y  transporte,  seguridad  vial  y  policía  judicial,  relaciones  humanas,  éticas y morales  dirigido  a  todos  sus empleados e impartidos por personas o entidades idóneas  en el ramo.   

“Artículo   4º.   Jurisdicción.  Sin  perjuicio  de  la  colaboración  que deben prestar las distintas autoridades de  tránsito,  cada  una  de  ellas  ejercerá sus funciones en el territorio de su  jurisdicción,  de la siguiente manera: La Policía de Carreteras de la Policía  Nacional  en  las  carreteras  nacionales;  los  agentes  de  tránsito  de  los  organismos  departamentales  en aquellos municipios donde no hayan organismos de  tránsito;  los  agentes de tránsito municipales o distritales en el perímetro  urbano y rural de sus municipios.   

“Cada organismo de tránsito contará con  un  solo cuerpo especializado de agentes de tránsito y transporte, que actuará  únicamente   en  su  respectiva  jurisdicción  (o  bajo  convenios  con  otros  municipios),  los cuales por su rango de autoridad y tener funciones de Policía  Judicial    no   podrán   ser   objeto   de   delegación   o   contratar   con  particulares.   

“Artículo  5º. Funciones Generales. Los  cuerpos  de  agentes  de  tránsito  y transporte de las Entidades Territoriales  están  instituidos  para  velar  por el cumplimiento del régimen normativo del  tránsito   y  transporte  y  garantizar  la  libre  locomoción  de  todos  los  ciudadanos y ejercer de manera permanente, las funciones de:   

“1.  Policía  Judicial.  Respecto  a los  hechos  punibles  de  competencia  de las autoridades de tránsito de acuerdo al  Código de Procedimiento Penal y Código Nacional de Tránsito.   

“2.  Educativa.  A  través  de orientar,  capacitar  y  crear cultura en la comunidad respecto a las normas de tránsito y  transporte.   

“3.  Preventiva.  De  la  comisión  de  infracciones  o contravenciones, regulando la circulación vehicular y peatonal,  vigilando,  controlando e interviniendo en el cumplimiento de los procedimientos  técnicos, misionales y jurídicos de las normas de tránsito.   

“4.  Solidaridad.  Entre  los  cuerpos de  agentes    de    tránsito    y    transporte,    la    comunidad    y    demás  autoridades.   

“5. Vigilancia cívica. De protección de  los  recursos  naturales  relacionados  con  la  calidad del medio ambiente y la  ecología,  en  los  ámbitos  urbanos y rural contenidos en las actuales normas  ambientales y de tránsito y transporte.   

“CAPITULO II  

“De   la   jerarquía,   creación   e  ingreso   

“Artículo   6°.   Jerarquía.  Es  la  organización  interna del grupo de control vial que determina el mando en forma  ascendente  o  descendente.  La  jerarquía  al  interior  de estos cuerpos para  efectos   de   su   organización,  nivel  jerárquico  del  empleo  en  carrera  administrativa,   denominación   del  empleo,  lo  mismo  que  para  todas  las  obligaciones  y  derechos  consagrados  en  esta ley, será lo determinado en el  presente artículo.   

“CÓDIGO                             DENOMINACIÓN                                            NIVEL   

“290                                            Comandante  de  Tránsito                   Profesional   

“338                                            Subcomandante  de Tránsito         Técnico   

“339                                            Técnico  Operativo  de  Tránsito         Técnico   

“340                                            Agentes   de   Tránsito                                                       Técnico   

“Parágrafo.  No  todas  las  Entidades  Territoriales   tendrán   necesariamente   la   totalidad  de  los  Códigos  y  denominaciones,    estas   serán   determinados   por   las   necesidades   del  servicio.   

“Artículo 7°. Requisitos de creación e  ingreso.  Para  ingresar  a  los cuerpos de agentes de tránsito y transporte de  las entidades territoriales se requiere, además:   

“1. Ser colombiano con situación militar  definida.   

“2.  Poseer  licencia  de  conducción de  segunda (2ª) y cuarta (4ª) categoría como mínimo.   

“3.  No haber sido condenado en cualquier  época  por  sentencia  judicial,  pena  privativa  de  la libertad, excepto por  delitos políticos culposos.   

“4. Ser mayor de edad.  

“5.  Cursar  y  aprobar  el  programa  de  capacitación  (cátedra  de  formación e intensidad mínima establecida por la  autoridad competente).   

“6.   Poseer   diploma   de  bachiller,  certificado o constancia de su trámite.   

“Parágrafo.  Para  la  creación  de los  cargos  de  agentes  de  tránsito  y  transporte de las entidades territoriales  deberá  evaluarse la conveniencia y oportunidad según el número de habitantes  y la cantidad de vehículos que transitan en el municipio   

“Artículo 8°. Modifíquese el inciso 1°  del artículo 4° de la Ley 769 de 2002, el cual quedará así:   

“Los  Directores  de  los  Organismos  de  Tránsito  o  Secretarías  de Tránsito de las entidades territoriales deberán  acreditar  formación  profesional  relacionada  y experiencia en el ramo de dos  (2)   años   o   en  su  defecto  estudios  de  diplomado  o  postgrado  en  la  materia.   

“CAPITULO III  

“Moralización y sistema de participación  ciudadana   

“Artículo 9°. Moralización. Los cuerpos  de  agentes  de  tránsito  son  responsables  de su moralización, por lo tanto  crearán  Tribunales  o  Comités de Etica, los cuales emitirán conceptos sobre  el  desempeño,  conducta,  comportamiento  de sus componentes, que deberán ser  atendidos por los jefes de las dependencias de tránsito.   

“Artículo  10. Sistema de participación  ciudadana.  Los  cuerpos  de  agentes de tránsito y transporte de las Entidades  Territoriales  desarrollarán  un  sistema  de  participación ciudadana, con el  objeto  de  fortalecer  las  relaciones  entre  el  ciudadano y la institución,  estableciendo  mecanismos  efectivos  para  que  se  expresen  y  sean atendidos  distintos  intereses  sectoriales  y  regionales,  atinentes  al servicio de los  agentes de tránsito.   

“Artículo  11.  Comisión de Tránsito y  Participación  Ciudadana.  Créase  la  Comisión de Tránsito y Participación  Ciudadana,  como  mecanismo  del  más  alto  nivel,  encargada  de  orientar  y  fiscalizar  las relaciones entre la ciudadanía, los agentes de tránsito de las  Entidades  Territoriales y las autoridades administrativas. Esta comisión tiene  por  objeto  atender las necesidades de distintos grupos sociales, con relación  a  los  asuntos  de  tránsito  y  transporte, y emitir recomendaciones sobre el  conjunto   de  normas  procedimentales  y  de  comportamiento  que  regulan  los  servicios de la institución.   

“Artículo 12. Composición. La Comisión  de  Tránsito de las Entidades Territoriales y Participación Ciudadana, estará  integrada por:   

“1. El Alcalde o Gobernador, en cada nivel  territorial o su delegado.   

“2. Un miembro del Consejo Territorial de  Planeación.   

“3. Un delegado del Sindicato de Empleados  de Tránsito y Transporte.   

“4.  Un  representante  de  las Juntas de  Acción Comunal.   

“5.  Un representante de las Empresas del  Transporte.   

“6.  Un  representante  de los Agentes de  Tránsito.   

“7.  Un  delegado del Concejo Municipal o  Asamblea  Departamental,  de  acuerdo al ente territorial al cual esté adscrito  el organismo de tránsito.   

“Artículo  13.  Funciones. Son funciones  básicas   de   la   Comisión   de   Tránsito   Territorial  y  Participación  Ciudadana:   

“1.  Proponer iniciativas para fortalecer  la  acción  preventiva  de  los  funcionarios  públicos  de  los organismos de  tránsito  de  entes territoriales de tránsito, frente a la sociedad, así como  prevenir la comisión de faltas, delitos y omisiones.   

“2.  Proponer  iniciativas  y  mecanismos  tendientes   a   determinar   en  forma  prioritaria  una  orientación  ética,  civilista,  democrática,  educativa  y social en la relación comunidad-agentes  de tránsito y demás servidores públicos.   

“3.  Promover la participación ciudadana  en  los  asuntos  de  tránsito  y  transporte,  en  los niveles Departamental y  Municipal.   

“4.  Recomendar  el diseño de mecanismo,  proyectos,  programas  de  planeación,  prevención,  seguridad y control vial,  para  asegurar  el  compromiso  de la comunidad-agentes de tránsito y entidades  del   Estado   con   el   apoyo   y  participación  del  Fondo  de  Prevención  Vial.   

“5.  Recomendar  programas de desarrollo,  salud,  vivienda, educación y bienestar para los funcionarios de los organismos  de tránsito en los entes territoriales.   

“6.  Recomendar  la  ampliación  de  los  grupos de control vial en cada ente territorial.   

“7. Las demás que los Entes Territoriales  les    asignen    con    relación    al    tránsito   y   transporte   de   la  localidad.   

“Parágrafo.  El Director o Secretario de  tránsito  territorial  convocará  cada  tres meses a la Comisión de Tránsito  Territorial y Participación Ciudadana.   

“CAPITULO IV  

“Uniformes,   uso   y   disposiciones  finales   

“Artículo  14.  Uniforme  y  uso.  El  Gobierno  Nacional  expedirá  la  reglamentación  pertinente  para definir los  aspectos  relacionados  al  uso de los uniformes, diseños y demás aspectos que  permitan   la   identificación  de  los  agentes  de  tránsito  en  los  entes  territoriales.   

“Estos  empleados  en  servicio  activo  tendrán  derecho  a que la respectiva entidad les suministre en forma gratuita,  tres  (3)  dotaciones  anuales  de  uniforme  completo, insignias, distintivos y  equipo  de acuerdo con la reglamentación que expida cada ente territorial. Esta  prestación  no  es  salario,  ni se computará como factor del mismo en ningún  caso.   

“Artículo 15. Disposiciones finales. El  Gobierno  Nacional  dentro de los 90 días a partir de la entrada en vigencia de  la  presente  ley,  expedirá  la  reglamentación  que  permita  la  puesta  en  funcionamiento de esta ley.   

“Parágrafo  transitorio.  La  Comisión  Nacional  del  Servicio  Civil  podrá  hacer las modificaciones necesarias a la  Convocatoria 001 de 2005 con base en la presente ley.   

“Artículo  16.  La  presente ley rige a  partir  de  la  fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean  contrarias.”   

III.  OBJECIONES  DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA  REPUBLICA   

Por   intermedio   del   Presidente  de  la  República,   el   Ministro   de  Transporte  y  el  Director  del  Departamento  Administrativo  de  la  Función  Pública,  el  Gobierno  Nacional  objetó  el  Proyecto  de  Ley  por  razones  de  inconstitucionalidad  e  inconveniencia.  A  continuación,  la  Corte  reseñará  las  objeciones  de inconstitucionalidad.   

En  el  escrito se expresa que el proyecto de  ley  viola  tanto  los artículos 151 de la Constitución Política, que dispone  que  la  actividad  legislativa  se  realizará  de  conformidad  con  las leyes  orgánicas  respectivas,  y los arts. 300-7 y 313-6, que indican cuáles son las  competencias  de  las  Asambleas  Departamentales  y  los  Concejos Municipales,  respectivamente.   

En  relación  con la acusación acerca de la  violación  del  art.  151 manifiestan que el art. 142 de la misma Constitución  preceptúa  que  la ley determinará el número de comisiones permanentes de las  cámaras  legislativas,  al igual que las materias de las que debe ocuparse cada  una  de  ellas.  En  este  sentido,  expresan que la Ley 3ª de 1992 estableció  cuáles  eran  esas  comisiones  y sus competencias, y que la sentencia C-648 de  1997  dispuso que “la violación a lo dispuesto en la Ley 3 de 1992 acarrea un  vicio   insubsanable   de   inconstitucionalidad   por   contrariar  el  mandato  constitucional contenido en el artículo 151 Superior…”   

Anotan  que el proyecto objetado se refiere a  los  agentes  de  tránsito,  pero  que ello no significa que su tema sea el del  transporte.  Mencionan  que  de  los  antecedentes  del  proyecto  se deduce con  claridad   que   su   objetivo  es  “señalar  la  ubicación,  denominación,  requisitos  entre  otros  de  los  agentes  de tránsito dentro de la estructura  administrativa   en   las  entidades  territoriales.”  Al  respecto  aseguran:   

“En efecto, de su denominación inicial,  ‘mediante  el  cual  se  unifican  normas  sobre  agentes  de  tránsito y transporte y grupos de control  vial  de  las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones de acuerdo  con  el  artículo  150 N° 25 de la Constitución Nacional  y Sentencia de  la   Corte   Constitucional   C-530  de  2003  y  C-577  del  27  de  julio  del  2006’,  se colige que el  objeto  de éste es unificar las normas sobre agentes de tránsito y trasporte y  grupos   de   control   vial   de   las   entidades   territoriales,  atendiendo  pronunciamientos  de la Constitución en los cuales se hace alusión entre otros  aspectos  a  las  facultades  reglamentarias  del  Gobierno,  su  alcance  y  la  competencia  constitucional  otorgada  al legislador para determinar el régimen  de  calidades  de los empleados municipales. En el mismo sentido, la exposición  de  motivos del proyecto de ley señala que el objetivo del mismo es definir las  calidades  y  requisitos  que  deben  demostrar los funcionarios para ejercer un  empleo  de carrera administrativa o de libre nombramiento y remoción pues dicha  definición  tiene  reserva  legal  de  acuerdo  con  los pronunciamientos de la  Corte…”   

Con base en lo anterior manifiestan que, dado  que  el proyecto busca unificar normas sobre agentes de tránsito y transporte y  grupos  de  control  vial  de  las  entidades  territoriales,  está relacionado  directamente  “con la estructura y organización de la administración central  y,   por  consiguiente,  se  trata  de  asuntos  que  competen  a  la  Comisión  Primera.”  De  esta  manera,  concluyen  que  el  proyecto  “tiene vicios de  inconstitucionalidad   por   vulnerar  el  artículo  151  de  la  Constitución  Política,  toda vez que se tramitó y aprobó en primer debate en una comisión  permanente  que  no  tenía  competencia  para conocer de los asuntos objeto del  proyecto de ley.”   

Por  otra parte, expresan que los arts. 1 y 2  del  proyecto vulneran los arts. 300-7 y 313-6. Sobre este punto exponen que, de  acuerdo  con  el  art.  150-7 de la Carta, “la competencia del legislador para  determinar   la   estructura  orgánica  de  las  entidades   públicas  se  restringe  materialmente a la administración nacional, lo cual supone que dicha  atribución  no es predicable en ningún caso de la administración territorial,  que  encuentra  para  tales  propósitos   asignada dicha atribución a las  asambleas y a los concejos.”   

Expone entonces:  

“Con la redacción del artículo 2° del  proyecto  de  ley se estaría imponiendo a las asambleas y concejos, que así no  lo  tengan  previsto,  la  obligación de crear entidades públicas para cumplir  con  la  función de organizar, dirigir y controlar el tránsito y el transporte  en  su  respectiva  jurisdicción,  es  decir,  determinando  en  la  respectiva  estructura  departamental  y municipal la existencia de una determinada forma de  entidad  para  dirigir  y  controlar  el  tránsito  y  el  transporte,  cuando,  actualmente,  en  la  mayoría  de las entidades territoriales, dichas funciones  vienen   siendo   cumplidas  por  las  respectivas  secretarías  de  tránsito.   

“En suma, esta previsión del proyecto de  ley  denota  una  indebida  intromisión  del  Congreso  de  la República en la  determinación  de la estructura orgánica de la administración departamental y  municipal,  que comporta, de una parte, la extralimitación de las funciones del  legislador  y,  de  otra,  la  usurpación  de las competencias constitucionales  asignadas a las Asambleas y Concejos.   

“La anterior objeción resulta predicable  por  extensión  al  artículo  1°  del  proyecto de ley, en cuanto señala que  ‘las normas contenidas en  la  presente ley serán aplicables a los organismos de tránsito y a los agentes  de   tránsito   y   transporte   en   su  respectiva  jurisdicción’,   haciendo  de  suyo  ajena  a  la  cobertura  del  proyecto  de  ley  a  las  entidades territoriales que no tengan  organizada  dicha  actividad  a través de entidades públicas y no se allanen a  organizarlas en la forma prevista por el legislador”   

IV.  LA  INSISTENCIA  DEL  CONGRESO  DE  LA  REPUBLICA   

El  Congreso  de la República no aceptó las  objeciones  presentadas por el Gobierno Nacional y decidió remitir el texto del  proyecto aprobado a la Corte Constitucional.   

En  el  informe  que fue aprobado por las dos  Cámaras  Legislativas, suscrito por el Senador Alexander López Maya, y por los  Representantes  a la Cámara Jorge Enrique Gómez Celis y Carlos Alberto Zuluaga  Díaz, se manifiesta:   

–  Que  no es cierto que el proyecto de ley  objetado   “haya   sido   estudiado   en   primer  debate  por  una  Comisión  incompetente”   

–  Que tampoco es cierto que el proyecto de  ley  “vulnere  flagrantemente  la  unidad de materia, porque se articula entre  sí,  por  referirse  a  los  agentes  de  tránsito  y transporte, regulando su  actividad,    profesionalización,    comportamiento,    requisitos,    ingreso,  moralización, uniformes.”   

–  Que la materia que regula el proyecto es  “de  reserva  de ley, esto es, que el facultado por la Constitución Política  para  expedir  normas  que  regulen  profesiones  u  oficios  es precisamente el  Congreso  de  la  República,  función  legislativa  indelegable  que  no puede  atribuirse al Ejecutivo.”   

Para responder a la objeción acerca de que el  proyecto  se  tramitó  y  aprobó en primer debate por una comisión que no era  competente,  en el informe se citan apartes de un concepto elaborado por la Sala  de  Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (C.P. Javier Henao Hidrón).  En  el  concepto  se expresa que “la misma Ley 3ª  de 1992 establece que  para  resolver  conflictos  de  competencia  entre  las  comisiones permanentes,  primará  el  principio  de  especialidad, y además que cuando la materia de la  cual  trate  el proyecto de ley no está claramente adscrita a una comisión, el  presidente  de  la  respectiva  Cámara  lo  enviará  a  aquella que, según su  criterio, sea competente para conocer de materias afines.”   

Con  base  en  ello,  los autores del informe  manifiestan,  en  la  nota  de  pie  de página N° 3 que, en su criterio, “el  legislador  dio  margen de discrecionalidad de asignación de competencia cuando  no  se  halla taxativamente descrita en la ley, permitiendo que el presidente de  la  respectiva  Cámara lo envíe a aquellas que en su criterio sean competentes  para  conocer  de  materias afines; como sucedió con el proyecto de ley que fue  objetado    por   el   Gobierno   Nacional   a   través   del   Ministerio   de  Transporte.”   

Por lo anterior, aseguran que  

“dada la discrecionalidad autorizada por  el  legislador  y  en ausencia de norma taxativa, el Presidente de la Cámara no  quebrantó  los  preceptos constitucionales al repartir y asignar a la Comisión  Sexta de la Cámara de Representantes el proyecto de ley…   

“El   Presidente   de  la  Cámara  de  Representantes,  haciendo  uso  de  sus  facultades  constitucionales  y legales  repartió  el  proyecto  de  ley  según  su  criterio,  teniendo  en  cuenta la  competencia  de  la  Comisión  Sexta  en materias afines, porque el proyecto en  mención  será  aplicable  a  los  organismos de tránsito y transporte y a los  agentes  de  tránsito  y  transporte  del  ámbito  territorial, dirigido a las  autoridades  de  tránsito  y  transporte  que  tienen  la  calidad de entidades  públicas  o  servidores  públicos  acreditados conforme al artículo 3° de la  Ley  769  de  2002  (Código  Nacional  de Tránsito Terrestre y se dictan otras  disposiciones)  y  los  agentes de tránsito y transporte, que tienen la calidad  de  servidores  públicos  investidos  de autoridad para regular la circulación  vehicular  y peatonal, vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las  normas  de  tránsito  y  transporte  en  cada  uno  de los entes territoriales.   

“De otra parte y de revisar el contenido  de  la  Ley 3ª de 1992 se observa que los temas de obras públicas y transporte  son  competencia  de  las  Comisión  Sexta y no de otra como arguye el Gobierno  Nacional  a  través del Ministerio de Transporte, porque en nuestro criterio es  precisamente  la  Comisión Sexta la que está legitimada para conocer en primer  debate  sobre el proyecto de ley N° 077 de 2006 “mediante la cual se unifican  normas  sobre  agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las  entidades  territoriales  y  se dictan otras disposiciones”, porque en ella se  reglamentó  y  desarrolló  la Ley 769 de 2002, mediante la cual se expidió el  Código    Nacional    de    Tránsito    Terrestre    y   se   dictaron   otras  disposiciones.   

También  manifiestan  que  el  proyecto  pretende  unificar  las  normas  respecto de los agentes de tránsito, de manera  que  “aunque  parezca tratar temas diversos, ninguno es ajeno a la materia que  nos ocupa…”   

En  el informe se hace referencia a distintas  sentencias  de  la Corte Constitucional (C- 530 de 2003, C-570 de 1997, C-109 de  202,  C-1335  de  2004,  C-012  de 2000) para fundamentar la aseveración de que  constituye  reserva  de ley la fijación de calidades para acceder a los empleos  municipales  y  a  los  cargos  públicos  de  autoridades  de  tránsito,  y la  regulación  de la carrera administrativa. Expresan que lo anterior no significa  “que  la  ley  deba  obligatoriamente agotar toda la materia, pues una cosa es  que  determinada temática corresponda primariamente al legislador, en virtud de  la  cláusula general de competencia, y otra que se trate de un asunto que tenga  reserva  legal,  por  mandato específico de la Carta. En el primer caso, la ley  no  tiene que desarrollar integralmente la materia, pero puede delimitar el tema  y  permitir  su concreción por medio de reglamentos administrativos. En cambio,  si  se  trata  de  una  materia  que  tiene  reserva legal, entonces corresponde  exclusivamente al legislador desarrollarla.”   

Por otra parte, en relación con la objeción  acerca  de  que  el  proyecto de ley desconoce las competencias de las Asambleas  Departamentales   y   de   los   Concejos   Municipales,   sostienen   que   esa  interpretación es errónea, porque lo que se pretende.   

“es   reglamentar  los  organismos  de  tránsito  y  no la creación de otros nuevos, para ello se utilizó un concepto  abstracto  y  genérico  como  el del artículo segundo, denominado ‘definiciones’,  haciendo  referencia  a  que  los  ‘organismos de tránsito  son  entidades públicas’,  sin  que  se haga alusión a establecimientos públicos, empresas industriales y  comerciales  del  Estado,  ni  a  sociedades  de economía mixta, como arguye la  objeción en el escrito presentado a nuestra consideración.   

“(…)  

“De  tal  manera,  que no se pretende la  imposición  a que hace referencia el Gobierno Nacional a través del Ministerio  de  Transporte,  porque  no  se  hace  alusión  a  establecimientos  públicos,  empresas  industriales  o  comerciales  de orden territorial, ni a sociedades de  economía  mixta.  El término empleado es el de Entidades Públicas que obedece  a  un concepto genérico e impersonal, que atañe a entidades del sector oficial  como   lo   son  los  ministerios,  departamentos,  alcaldías,  direcciones  de  tránsito,  inspecciones  de tránsito o cualquier otra dependencia a la cual se  le   asignen   funciones  de  tránsito;  por  lo  anterior,  se  puede  inferir  razonablemente   que   el   proyecto   de   ley   no   usurpa  las  competencias  constitucionales asignadas a las asambleas y a los concejos.”   

V.  EL  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA  NACION   

Mediante concepto No. 4669, recibido por esta  Corporación  el  día 1° de diciembre de 2008, el señor Procurador General de  la  Nación  concluye  que  son  infundadas  las  objeciones  presentadas por el  Gobierno  Nacional contra el Proyecto de Ley No. 190 de 2007 Senado, 077 de 2006  Cámara,  “mediante  el  cual  se unifican normas sobre agentes de tránsito y  transporte  y  grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan  otras  disposiciones.”  Por  lo  tanto,  le  solicita  a  la Corte declarar su  exequibilidad.   

El  representante  de la Vista Fiscal señala  que  el  art.  2°  de  la Ley 3ª de 1992 regula las Comisiones Permanentes del  Congreso  y que en él se asigna a las Comisiones Sextas de Senado y Cámara las  materias  de  su  competencia,  entre  las  cuales  se  encuentra la de “obras  públicas  y  transporte.”  Anota que a pesar de la distribución temática de  competencias  que  efectúa  el  mencionado art. 2 de la Ley 3ª de 1992 existen  casos  en  los  que  se  genera  conflicto  acerca  de  cuál  es  la  comisión  competente,  bien  sea  “cuando  el  asunto  de  un proyecto de ley no aparece  asignado  a una determinada comisión permanente, o cuando en el proyecto de ley  se regulan materias que competen a varias comisiones.”   

Menciona que para resolver esas dificultades,  el  art.  146  de  la  Ley  5ª de 1992 dispone que “cuando un proyecto de ley  verse  sobre  varias  materias  será  repartido a la Comisión competente de la  materia  predominante”,  mientras que los parágrafos 1 y 2 del art. 2° de la  Ley  3ª  establecen  que cuando el asunto sobre el que trate el proyecto de ley  no  pertenece  claramente  a  una  Comisión  “el  Presidente de la respectiva  Cámara  lo  enviará  a  aquella  que,  según su criterio, sea competente para  conocer de materias afines.”   

Asegura  que  la  Corte  Constitucional  ha  dispuesto  que  cuando el Presidente de una Cámara, en presencia de estos casos  conflictivos,   decide  enviar  el  proyecto  en  cuestión  a  una  determinada  Comisión,  el control de constitucionalidad debe ser flexible en acatamiento al  principio  democrático, lo cual significa que solamente procede la declaración  de   inconstitucionalidad    cuando   la   asignación  de  competencia  es  irrazonable  y  manifiestamente contraria a los contenidos normativos del art. 2  de  la  Ley  3ª de 1992. Remite para el efecto a las Sentencias C-875 de 2002 y  C-540 de 2001.   

Con  base  en  lo  anterior, considera que el  Presidente  de la Cámara de Representantes no tomó una decisión irrazonable o  contraria  al  art.  2  de  la  Ley  3ª  de  1992, “pues sin duda el proyecto  contiene  materias  afines  al  transporte,  por  cuanto  tiene  como  objetivos  fundamentales  profesionalizar  a  los  agentes  de  tránsito  y garantizar una  eficiente prestación del servicio público de transporte.”   

Anota que el Gobierno Nacional planteaba que,  en   razón   de   que   el   proyecto  perseguía  “señalar  la  ubicación,  denominación  y  requisitos de los agentes de tránsito dentro de la estructura  administrativa   de  las  entidades  territoriales”,  lo  propio  era  que  la  Comisión  competente  fuera  la  Primera,  a  la  que  le  compete  conocer los  proyectos  relativos  a  la  estructura  y  organización  de la administración  nacional  central. Empero, responde que, si bien ciertos artículos del proyecto  se  refieren  a  los  organismos de tránsito como entidades públicas del orden  territorial,  en  esencia  el  proyecto  no  está  modificando  la estructura u  organización  de  la  administración  nacional  central “por cuanto no está  creando  estos  organismos,  sino que se les fijan sus funciones y competencias.  Además,  es  claro que el proyecto de ley, al unificar las normas sobre agentes  de  tránsito, está precisamente regulando el tema del control vial para lograr  un  servicio  de  tránsito  y  transporte  más  eficiente,  de  acuerdo con el  artículo  209  de  la  Carta.”  Remite para el efecto a la Sentencia C-577 de  2006.   

Tampoco  comparte  el director del Ministerio  Público   la  objeción  acerca  de  que  algunos  artículos del proyecto  vulneran  las  funciones de las Asambleas y Concejos al regular temas propios de  la  estructura  de  la  administración  departamental  y municipal. Al respecto  asevera  que  el  proyecto  “no  modifica  las  estructuras departamentales ni  municipales,  caso  en el cual sí se trataría de una función privativa de las  Asambleas  y  los  Concejos,  sino  que unifica la normatividad sobre el control  vial  a  nivel  territorial,  lo  cual  se  enmarca  dentro  de  una libertad de  configuración  normativa  del legislador y a ello deben someterse las Asambleas  y  los  Concejos.”  Agrega  que  el proyecto “fija los parámetros generales  para  el  debido control vial y para el acceso de personas idóneas a los cargos  relacionados  con  los organismos y autoridades de tránsito y transporte de las  entidades  territoriales.  Es  decir, el legislador no se inmiscuye en los temas  particulares  que  son  competencia  de  las  entidades  territoriales  en estas  materias.”   

VI. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES  

1. La Corte Constitucional es competente para  decidir  definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por  el  Gobierno  Nacional,  según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º y  241 numeral 8º de la Carta Política.    

El  trámite  de  las  objeciones  y  de  la  insistencia parlamentaria   

2.  El  artículo  241-8  de la Constitución  Política  establece  que  a  la  Corte  Constitucional  le corresponde resolver  definitivamente  “sobre  la  constitucionalidad  de  los  proyectos de ley que  hayan   sido  objetados  por  el  Gobierno  como  inconstitucionales”.  En  su  jurisprudencia  la Corte ha sostenido  que el ejercicio de esta atribución  comprende  también  la  revisión  del  trámite surtido por dichas objeciones,  respecto  de  las  normas constitucionales y legales que lo regulan.1  Por esta  razón,  la  Corte  procederá  a  revisar el mencionado  trámite antes de  proceder a realizar el examen de fondo de las objeciones.   

3.  Como  se  indicó  en la descripción del  trámite  legislativo del proyecto, contenida en el capítulo de Antecedentes de  esta  sentencia,  el  Proyecto  de  Ley  No.  077  de  2006 Cámara –  190  de  2007 Senado, “mediante el  cual  se  unifican  normas  sobre  agentes de tránsito y transporte y grupos de  control  vial de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”,  fue  aprobado  por  la  Plenaria  de  la  Cámara de Representantes el día 6 de  noviembre  de 2007, y por la Plenaria del Senado de la República el 11 de junio  de  2008.  Dado  que  los  textos  aprobados  por  las dos Cámaras Legislativas  diferían  en  su contenido, una Comisión Accidental de Mediación presentó un  informe  de  mediación  que  fue aprobado por la Cámara el día 18 de junio de  2008, y por el Senado el día 19 de junio de 2008.   

El texto del proyecto aprobado en el Congreso  de  la  República  fue  enviado  al  señor Presidente de la República para la  correspondiente   sanción   presidencial.   El  proyecto  fue  recibido  en  la  Presidencia  el  día  8  de  julio  de 2008. Mediante oficio del 16 de julio de  2008,  el  Presidente  de la República, el Ministro de Transporte y el Director  del   Departamento   Administrativo  de  la  Función  Pública  devolvieron  el  proyecto,      con      objeciones      de     inconstitucionalidad     y     de  inconveniencia.   

A   la   luz   del   artículo  166  de  la  Constitución,  el  Gobierno  contaba  hasta  con  seis  (6) días hábiles para  presentar  sus  objeciones  al proyecto, dado que el proyecto de ley constaba de  menos  de  veinte artículos. En este caso se advierte que las objeciones fueron  presentadas  en  tiempo. Tal como se ha indicado, el día 8 de julio, martes, el  proyecto   fue  radicado  para  la  sanción  presidencial  en  el  Departamento  Administrativo   de   la   Presidencia   de  la  República,  y  las  objeciones  presidenciales  fueron  presentadas  el  día  16  de  julio, miércoles, lo que  indica  que  fueron  radicadas  el sexto día hábil después de que el proyecto  llegara  a  la  Presidencia.  Las  objeciones fueron publicadas en la Gaceta del  Congreso 406 de 2008, pp. 21-23.   

Como  se  expuso  en los antecedentes de esta  sentencia,  las Cámaras Legislativas nombraron al Senador Alexander López Maya  y  a  los  Representantes  Jorge  Enrique  Gómez Celis y Carlos Alberto Zuluaga  Díaz  como  ponentes  para  el  estudio  de  las objeciones presidenciales. Los  congresistas  desestimaron  los argumentos de inconstitucionalidad expuestos por  el Gobierno Nacional e insistieron en la aprobación del proyecto.   

El    informe    sobre   las   objeciones  presidenciales,  en  el  que  se  rechazaban  las objeciones presidenciales, fue  publicado  en las Gacetas del Congreso Nos. 714 y 716 de 2008. Luego, el día 16  de  octubre  de  2008,  fue  anunciado  para  su  votación  por  la  Cámara de  Representantes  –  como  consta  en  el  Acta N° 142 publicada en la Gaceta del  Congreso  897  de  2008,  p.  57.  El  anuncio  se  realizó  en  los siguientes  términos:   

“Se  anuncian  los  proyectos  para  la  sesión  Plenaria del día martes 21 o para la siguiente Plenaria, en la cual se  debata proyectos de ley y actos legislativos.   

Informe sobre las objeciones:  

“(…)  

“Proyecto  de  ley  número  077 de 2006  Cámara,  190  de  2007  Senado, mediante la cual  se  unifican  normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control  vial  de  las entidades territoriales y se dictan otra disposiciones.”   

Al final de la sesión se decidió “convocar  a   la   Cámara,   para   el   lunes   [20   de   octubre]  a  las  dos  de  la  tarde.”   

El  proyecto  fue  aprobado por la Cámara de  Representantes  el día 20 de octubre de 2008, tal como aparece en  el Acta  N°  143 de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso N° 964 de 2008, p. 18. La  aprobación  del informe de los congresistas sobre las objeciones presidenciales  se realizó en los siguientes términos:   

“Dirección  de  la  Presidencia,  doctor  Odín Sánchez Montes de Oca.   

“Siguiente  punto  del  orden  del  día.   

“(…)  

“Honorables Representantes a la Cámara y  Honorables Senadores:   

“Respetuosamente   a  través  del  presente  escrito  rendimos  informe  sobre  la  honrosa  tarea designada por el  señor  Presidente  de  la  Mesa Directiva de la Cámara de Representantes sobre  las  objeciones  presidenciales  al  Proyecto  de ley  número   077   de   2006   Cámara,  190  de  2007   Senado,  ‘mediante  la  cual se unifican normas  sobre  agentes  de  tránsito  y  transporte  y  grupos  de  control vial de las  entidades    territoriales    y   se   dictan   otra   disposiciones.’   

“El  informe hace las consideraciones del  caso y termina con la siguiente   

“Proposición,  

“Por  las  anteriores  consideraciones,  proponemos  a  la  Plenaria  del  Senado  y  a  la  Plenaria  de  la  Cámara de  Representantes  aprobar  el  presente  informe  y en consecuencia no aceptar las  objeciones   presentadas   por  el  Gobierno  Nacional  al  Proyecto  de  ley  mediante  el  cual  se  unifican normas sobre agentes de  tránsito  y  transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales  y  se  dictan  otra  disposiciones  y remitir el texto completo aprobado, con el  respectivo expediente a la honorable Corte Constitucional (…).   

“Firman, Alexander López Maya, Senador de  la  República,  Jorge  Enrique Gómez Celis, Representante a la Cámara, Carlos  Alberto Zuluaga Díaz, Representante a la Cámara.   

“Es    un   informe   de   objeciones  presidenciales.   

“Someta   usted   el   informe   señor  Presidente, a consideración de la Plenaria.   

“Dirección  de  la  Presidencia,  doctor  Odín Sánchez Montes de Oca.   

“En  consideración el informe leído, se  abre  la  discusión,  anuncio  que  va  a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba el  informe de la Cámara de Representantes?   

“Secretario General, doctor Jesús Alfonso  Rodríguez C., informa:   

“Aprobado    señor    Presidente.”   

De acuerdo con la certificación expedida por  el   Secretario   General   de  la  Cámara,  en  la  sesión  participaron  157  Representantes  y  el  informe sobre las objeciones fue aprobado por la mayoría  de los presentes.   

Por  su parte, en el Senado de la República,  el  informe  sobre  las objeciones presidenciales fue anunciado el 21 de octubre  de    2008   para   su   votación   –  como  consta en el Acta N° 19 de 2008, publicada en la Gaceta del  Congreso  28 de 2009, p. 30. El anuncio se realizó en los siguientes términos:   

“La Presidencia manifiesta:  

“(…)  

“Por instrucciones de la Presidencia y de  conformidad  con  el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría General  anuncia   los   proyectos  que  se  discutirán  y  aprobarán  en  la  próxima  sesión.   

“Sí señor Presidente los proyectos para  discutir  y votar en la próxima sesión plenaria el Senado de la República son  los siguientes:   

“(…)  

“Proyecto   de   ley  número  190  de  2007   Senado,  077  de 2006 Cámara, Mediante la  cual  se  unifican  normas  sobre  agentes de tránsito y transporte y grupos de  control    vial    de   las   entidades   territoriales   y   se   dictan   otra  disposiciones.”   

El  proyecto fue aprobado por la plenaria del  Senado  de  la República el 28 de octubre de 2008, como se certifica en el Acta  N°  20,  publicada  en  la  Gaceta  del  Congreso 29 de 2009, pp. 4 y 33-35. La  aprobación  del informe de los congresistas sobre las objeciones presidenciales  se realizó en los siguientes términos:   

“La  Presidencia  indica a la Secretaría  continuar con la siguiente objeción del Orden del Día.   

“Proyecto   de   ley  número  190  de  2007   Senado,  077  de 2006 Cámara, mediante la  cual  se  unifican  normas  sobre  agentes de tránsito y transporte y grupos de  control    vial    de   las   entidades   territoriales   y   se   dictan   otra  disposiciones.”   

“La  Presidencia  concede  el  uso de la  palabra al honorable Senador Alexander López Maya.   

“(…)  

“La  Presidencia  abre la discusión del  informe  en  el  cual  se  declaran infundadas las objeciones presentadas por el  Ejecutivo  y,  cerrada  su  discusión,  el Senado le imparte su aprobación por  unanimidad.”   

De  acuerdo con la constancia expedida por el  Secretario  General  del  Senado, el informe fue aprobado por unanimidad por los  96 senadores que asistieron a la sesión.   

De  esta  manera,  dado  que las dos Cámaras  Legislativas  insistieron  en que se diera trámite al proyecto de ley objetado,  éste  fue  remitido  a  la  Corte  Constitucional  para  que decidiera sobre su  exequibilidad.   

         

La  descripción del trámite surtido por las  objeciones  presidenciales  que  se analizan permite concluir que en el presente  proceso   se   reúnen   las  dos  condiciones  requeridas  para  que  la  Corte  Constitucional  pase  a  pronunciarse  sobre  las  objeciones  propuestas,  para  dirimir  la  controversia  que  se  presenta  entre  el  Gobierno  Nacional y el  Congreso  de  la  República acerca de la constitucionalidad del proyecto. Así,  por  una  parte,  el  proyecto de ley fue objetado por el Gobierno Nacional, por  motivos  de  inconstitucionalidad,   dentro  del  plazo  establecido por el  artículo  166  de la Constitución Política, es decir seis (6) días; y por el  otro,  de  conformidad con lo establecido en el art. 167 de la Constitución, el  Congreso  de  la  República insistió en la sanción del proyecto de ley, luego  de   desestimar  las  objeciones  de  inconstitucionalidad  presentadas  por  el  Gobierno Nacional.   

4.  Por  otra  parte,  la  Corte  considera  necesario  expresarse  sobre una inquietud que surge al leer la descripción del  trámite  legislativo  del  proyecto,  referida  a  si éste superó el período  máximo  de  estudio  fijado  en  la  Constitución.  El  artículo  162  de  la  Constitución Política dispone:   

“Artículo 162. Los proyectos de ley que  no  hubieren  completado  su trámite en una legislatura y que hubieren recibido  primer  debate en alguna de las cámaras, continuarán su curso en la siguiente,  en   el   estado  en  que  se  encuentren.   Ningún  proyecto  podrá  ser  considerado en más de dos legislaturas.”   

El  proyecto  de ley que aquí se analiza fue  radicado  el  día  16  de agosto de 2006 y fue aprobado en primer debate por la  Comisión  Sexta de la Cámara de Representantes el día 7 de noviembre de 2006.  Tal  como  se  deriva  de  la descripción del trámite, el curso del proceso se  suspendió  hasta  octubre  de 2007, es decir, casi un año, hasta que, ya en la  siguiente  legislatura,  se anunció para consideración y debate en la plenaria  de  la  Cámara  y,  posteriormente, fue aprobado en ella. Después, la plenaria  del  Senado  consideró  y aprobó el proyecto el día 11 de junio de 2008. Dado  que  existían  discrepancias  entre  los  textos  aprobados  por ambas Cámaras  Legislativas,  se conformó una comisión accidental de mediación, cuyo informe  de  conciliación  fue  aprobado por la Cámara de Representantes y el Senado de  la   República,   los  días  18  y  19  de  junio  de  2008,  respectivamente.   

Lo  anterior  significa  que  el proyecto fue  considerado  y  aprobado  en  el  marco  de  dos legislaturas, tal como exige el  artículo  162  transcrito.   Empero, dado que el proyecto fue objetado por  el  Presidente  de  la  República,  el debate sobre el proyecto se ha extendido  más  allá  del  período  que fijan las dos legislaturas. Por eso, la pregunta  que  surge  es  si  en  el  trámite  del  proyecto  se  incumplió  el  mandato  constitucional contenido en el art. 162 de la Carta.   

Al respecto cabe decir que la Corte ya se ha  referido  en  varias ocasiones a este interrogante, para afirmar que el trámite  de  las  objeciones  presidenciales no se incluye dentro del término de las dos  legislaturas  al  que  hace  referencia en el artículo 162 de la Constitución.  Así, en la sentencia C-068 de 2004 se expresó sobre el punto:   

“Esta   expresión  del  artículo  162  superior  hay  que  entenderla  en  el  sentido  de  que  las  dos  legislaturas  constituyen  el  plazo  que  tiene  el Congreso para la formación de la ley, de  suerte  tal  que  todo  proyecto  de  ley que surta los debates correspondientes  dentro   de   dicho   término,   por   este   aspecto   se  ajusta  al  mandato  constitucional.   Siendo claro además que esas dos legislaturas no cobijan  el  término de que dispone el Presidente para formular sus objeciones, pues, de  no  ser  así,  el  Ejecutivo  podría  alterarle  o  suprimirle  al Congreso la  oportunidad  que  le  asiste  para  pronunciarse  sobre las objeciones.”    

5.  Para  terminar  este  aparte,  es preciso  advertir  que  los  efectos  de  la  cosa juzgada de la presente sentencia en lo  referido  al  análisis  de  constitucionalidad  del  trámite  del  proyecto se  circunscribe  a  los  aspectos  estudiados  en  este  aparte, y no se extiende a  aquellos sobre los que no se ha efectuado ningún análisis.   

A renglón seguido, esta Corporación pasará  a  decidir sobre la exequibilidad de las disposiciones del proyecto, teniendo en  consideración   las   objeciones   presentadas   por   el   Gobierno  Nacional.   

Los  problemas  jurídicos  planteados en las  objeciones presidenciales   

6.  En  esta ocasión, la Corte debe resolver  dos  problemas jurídicos, los cuales fueron planteados por el Gobierno Nacional  en  su  escrito  de objeciones al Proyecto de Ley No. 190 de 2007 Senado, 077 de  2006  Cámara, “mediante el cual se unifican normas sobre agentes de tránsito  y  transporte  y  grupos  de  control  vial  de las entidades territoriales y se  dictan otras disposiciones.”   

El  primero es si en el trámite del proyecto  se  vulneró  el  artículo  151  de  la  Constitución,  que  establece  que el  ejercicio  de la actividad legislativa estará sujeto a las leyes orgánicas que  expida  el Congreso. En concreto, la Corte debe establecer si en el trámite del  proyecto  se  vulneró la Constitución, por cuanto su estudio se inició en las  Comisiones  Sextas  del  Congreso de la República y no en las Primeras, como el  Gobierno Nacional considera que debió haber ocurrido.    

El  segundo interrogante que debe resolver la  Corte  es si los arts. 1° y 2° del proyecto vulneran los arts. 300, numeral 7,  y  313,  numeral  6,  por cuanto esas normas del proyecto estarían imponiendo a  las  asambleas  departamentales  y a los concejos municipales la creación de un  tipo  específico  de  entidades  públicas  para  cumplir  con  el  control del  tránsito  y  transporte  en  su  jurisdicción,  con  lo cual se vulneraría la  autonomía territorial para determinar su estructura orgánica.   

El trámite del proyecto de ley no vulneró el  artículo 151 de la Constitución   

7.  El inciso segundo del artículo 142 de la  Constitución  dispone  que  “[l]a  ley  determinará el número de comisiones  permanentes  y  el  de  sus miembros, así como las materias de las que cada una  deberá  ocuparse.”  A  su vez, el artículo 151 de la misma Carta dispone que  “[e]l  Congreso  expedirá  leyes  orgánicas  a  las cuales estará sujeto el  ejercicio  de  la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los  reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras (…).”   

Con  base  en  los  mandatos constitucionales  indicados,  el Legislador expidió la Ley 3ª de 1992, “por la cual se expiden  normas  sobre  las  Comisiones  del  Congreso  de  Colombia  y  se  dictan otras  disposiciones.”  En  el  artículo  primero  se dispuso que en cada una de las  Cámaras   funcionarían  comisiones  constitucionales  permanentes,  comisiones  legales,   comisiones  accidentales  y  otras  comisiones.   Luego,  en  el  artículo  2° se establece que en las dos Cámaras Legislativas operarán siete  (7)  comisiones constitucionales permanentes, “encargadas de dar primer debate  a  los  proyectos  de  acto  legislativo o de ley referentes a los asuntos de su  competencia.”2   

Para este caso es de interés transcribir los  apartes  relacionados  con  las  Comisiones  Primera  y  Sexta,  así  como  los  parágrafos del artículo:   

“Artículo  2°  (texto modificado por el artículo 1° de la Ley  754  de  2002).  Tanto  en  el  Senado  como  en  la  Cámara  de Representantes  funcionarán  Comisiones  Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer  debate  a  los proyectos de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de  su competencia.   

“Las   Comisiones   Constitucionales  Permanentes en cada una de las Cámaras serán siete (7) a saber:   

“Comisión Primera.  

“Compuesta  por diecinueve (19) miembros  en  el  Senado y treinta y cinco (35) en la Cámara de Representantes, conocerá  de:  reforma  constitucional;  leyes  estatutarias;  organización  territorial;  reglamentos  de  los organismos de control; normas generales sobre contratación  administrativa;  notariado  y  registro;  estructura y  organización  de la administración nacional central;  de  los  derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa; estrategias y  políticas  para  la  paz; propiedad intelectual; variación de la residencia de  los altos poderes nacionales; asuntos étnicos.   

“(…)  

“Comisión Sexta.  

“Compuesta por trece (13) miembros en el  Senado  y dieciocho (18) miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de:  comunicaciones;   tarifas;   calamidades   públicas;   funciones   públicas  y  prestación  de los servicios públicos; medios de comunicación; investigación  científica    y    tecnológica;    espectros    electromagnéticos;    órbita  geoestacionaria;  sistemas  digitales  de  comunicación e informática; espacio  aéreo;  obras  públicas  y transporte; turismo y desarrollo turístico; educación y cultura.   

“(…)  

“Parágrafo  1°.  Para  resolver  conflictos de competencia entre  las Comisiones primará el principio de la especialidad.   

“Parágrafo  2°.  Cuando  la materia de la cual trate el proyecto  de  ley,  no  esté  claramente  adscrita  a  una Comisión, el Presidente de la  respectiva  Cámara,  lo  enviará  a  aquella  que,  según  su  criterio,  sea  competente  para  conocer  de  materias afines.” (se subrayan las materias que  dan  pie  a  la   controversia  que  se  analiza  en  el  presente proceso)   

8.  En  la  Sentencia  C-648 de 1997 la Corte  decidió  sobre  una  demanda  de  inconstitucionalidad instaurada contra varios  artículos  de  la  Ley 318 de 1996, “por la cual se  establecen  mecanismos  para el manejo de los recursos financieros destinados al  cumplimiento  de los compromisos con los organismos financieros internacionales,  se  crea  la  Agencia Colombiana de Cooperación Internacional y se dictan otras  disposiciones  para  el fomento de la cooperación internacional.”  Entre  los  cargos  de  la  demanda  se  encontraba  el  de que la  creación  de  la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional a través del  proyecto  exigía que el mismo hubiera sido tramitado en las Comisiones Primeras  y no en las Comisiones Cuartas, como se había hecho.   

Empero,  en  ese caso, La Corte declaró la  constitucionalidad  de  las  normas acusadas, en relación con ese cargo. Anotó  al  respecto  que  la  ley que se analizaba se refería a distintos temas, y que  por   lo   tanto   podría   haber   sido   conocida  por  distintas  comisiones  constitucionales  permanentes.  Aclaró  que para esas situaciones el Legislador  había  previsto  que  el  Presidente  de  la  Cámara  respectiva  enviaría el  proyecto  a aquella comisión que, en su criterio, fuera la competente. Con base  en  lo  anterior manifestó acerca del alcance del control de constitucionalidad  en estas situaciones:   

“8. En aquellos casos en que las materias  de  que  trata  un  determinado  proyecto  de  ley  no  se encuentren claramente  asignadas  a una específica comisión constitucional permanente y, por ello, el  Presidente  de  la respectiva corporación asigne su trámite a la comisión que  considere  pertinente,  el  respeto  por  el principio democrático exige que el  juicio  efectuado  por  el mencionado funcionario deba ser respetado por el juez  constitucional,  a  menos que esa asignación de competencia sea manifiestamente  irrazonable  por contravenir abiertamente las disposiciones del artículo 2° de  la  Ley  3ª de 1992. Sólo  en  ese evento el juez de la Carta podría sustituir la decisión del presidente  del  Senado  de  la  República o de la Cámara de Representantes, decretando la  inexequibilidad por vicios de forma de la ley de que se trate.”   

9.  Más  adelante,  en la Sentencia C-792 de  2000,  la  Corte  declaró  infundadas las objeciones presidenciales elevadas en  contra  de  un  proyecto de ley aprobado por el Congreso de la República, en el  cual  se  concedía  “una  autorización  a  los  contribuyentes  del impuesto  predial  unificado  en  el Distrito Capital”. En las objeciones se planteaba que  el  proyecto  había sido debatido en las Comisiones Primeras, a pesar de que su  contenido  era  estrictamente  tributario,  razón por la cual debía haber sido  tramitado en las Comisiones Terceras de las Cámaras Legislativas.   

En  la  sentencia,  la Corte manifestó que  “la  naturaleza  tributaria  del proyecto de ley que se examina es evidente. Y  desde  este  punto  de  vista le asiste razón al Gobierno cuando afirma que las  comisiones   terceras  constitucionales  permanentes  de  cada  Cámara  tenían  vocación  para  abocar  su  debate  inicial,  por  razón de la materia.” Sin  embargo,  la Corte anotó que  el fin del proyecto era modificar el Decreto  1421  de  1993,  “Por  el  cual  se dicta el régimen  especial  para  el  Distrito  Capital  de  Santafé  de Bogotá”, especialmente  las  disposiciones  contenidas  en  su artículo 155,  referido  al impuesto predial unificado en la ciudad. De esta manera, consideró  que,  como  el  Decreto 1421 de 1993 se refería a la organización territorial,  “la  modificación  mediante  ley  del  mencionado  estatuto,  implica  que el  correspondiente  proyecto  de  ley  debe  ser  estudiado  primeramente  por  las  comisiones   primeras  constitucionales  permanentes  de  ambas  cámaras,  pues  temáticamente  los asuntos relacionadas con organización territorial son de su  incumbencia,   como   lo   indica   el   artículo   2°   de   la  ley  3ª  de  1992…”   

La Corporación encontró, entonces, que el  proyecto  de  ley  objetado  se  refería a asuntos “que son de la incumbencia  tanto   de  las  comisiones  primeras  como  de  las  terceras  constitucionales  permanentes  de  las  cámaras  legislativas.”  Añadió  que  esta situación  hacía  inoperante acudir al principio de especialidad para definir cuál era la  comisión   competente,   razón  por  la  cual  el  Presidente  de  la  Cámara  Legislativa  correspondiente podía decidir, según su criterio, cuál comisión  debía  proceder  al  estudio  del  proyecto. Así, concluyó la Corte que “la  asignación  hecha por el presidente de la respectiva cámara legislativa, tiene  la  virtud de definir la competencia de la comisión que inicia el trámite, y a  esta  decisión  ha  de  estarse,  salvo  que sea irrazonable. Por lo tanto, las  comisiones  primeras  constitucionales  de ambas cámaras, en virtud del reparto  que  les  fue  hecho del proyecto bajo examen, reparto verificado de conformidad  con  el  parágrafo  del  artículo  2° de la Ley 3ª de 1992, eran competentes  para dar primer debate al referido proyecto.”   

10. Posteriormente, en la Sentencia C-540 de  2001  la  Corte resolvió una demanda contra la Ley 617 de 2000, “por  la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto  Extraordinario  1222  de  1986,  se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el  Decreto  1421  de  1993,  se  dictan  otras  normas  tendientes  a fortalecer la  descentralización,  y  se  dictan  normas  para  la  racionalización del gasto  público nacional.”   

La  Ley fue demandada en su integridad. Uno  de  los  cargos expuestos por el demandante consistía en que la Ley había sido  debatida  y  aprobada  en  las  Comisiones  Primeras  Permanentes,  y  no en las  Cuartas,  tal  como  consideraba  el  demandante  que  debía haberse hecho, por  cuanto  con  ella  se  había  adicionado  la  Ley  Orgánica  del  Presupuesto.   

Después  de  resaltar  la  importancia de la  distribución  del  trabajo  entre  las  distintas Comisiones Permanentes de las  Cámaras                Legislativas,3  la  Corte  indicó  que “en  muchas  ocasiones  la  distribución de los proyectos de ley para su aprobación  en  primer  debate  es  aproximada,  debido  a  las  condiciones  especiales del  contenido  de  cada  proyecto. Si bien la Ley 3ª de 1992 hace una distribución  temática  entre  las  comisiones  permanentes,  la  amplitud  y variedad de los  principios  constitucionales  que deben ser desarrollados por ley y la dinámica  y  especificidad  de  cada  materia  exigen  cierta  flexibilidad  al momento de  distribuir  los  proyectos  de  ley  para  su estudio, trámite y aprobación en  primer  debate.”  Por  esta  razón,  afirmó  que “en los eventos en que se  estudie  la  constitucionalidad  de  leyes  cuyo  contenido dé la sensación de  pertenecer  a  dos o más comisiones constitucionales permanentes de acuerdo con  la   distribución   material   de   la   Ley   3ª   de  1992,  el  control  de  constitucionalidad  que se ejerza debe ser flexible (…) la Constitución y las  Leyes  3ª  y  5ª  de  1992  consagran  preceptos que permiten una flexibilidad  razonable  en  la  designación de la comisión que apruebe en primer debate los  proyectos de ley.”   

A  continuación, expresó que en estos casos  es preciso indagar por el asunto dominante en el proyecto:   

“Cuando  el debate de constitucionalidad  versa  sobre  la  competencia  o  incompetencia de una comisión permanente para  tramitar  un  proyecto  de  ley,  es  indispensable  señalar  cuál debe ser el  criterio  dominante que debe aplicar el Presidente de la respectiva Cámara para  remitir el proyecto a la comisión competente.   

“La  Corte considera que, al identificar  la  naturaleza  material  de  un  proyecto  de ley para remitirlo a la comisión  permanente,  si se genera duda ésta debe resolverse a partir de la finalidad de  la  ley  y  no  con  base  en  un  criterio cuantitativo o matemático. No será  necesariamente  el  mayor  número de artículos que se refieran a un mismo tema  dentro  del  proyecto  el que se constituya en el criterio prevalente para tomar  la  decisión,  pues pueden darse casos en que la esencia temática del proyecto  se extracte de algunos de sus artículos solamente.   

“De esta manera, para apreciar el alcance  de       la       expresión      ‘comisión    respectiva’  del artículo 157 de la Constitución Política, hay que asumirla  en  un sentido material, en referencia al tema y a la finalidad de la ley y este  será  el criterio para determinar la comisión permanente a la que se remita el  proyecto para su trámite en primer debate.”    

Con base en lo anterior, concluyó que la ley  era  constitucional,  por  el  cargo estudiado, puesto que “la finalidad de la  norma  no  es  la  de  reformar la Ley Orgánica del Presupuesto sino afectar el  tema de la organización territorial…”   

En  relación  con  el  punto acerca de cuál  criterio   debía  utilizar  la  Corte  para  determinar  si  la  decisión  del  Presidente  de  una  Cámara  de  enviar  un  proyecto  de  ley  a una Comisión  Constitucional  constituía  un  vicio  de  trámite,  la sentencia reiteró que  “en  los  eventos en que haya duda acerca de la comisión permanente a la cual  deba  remitirse  el  proyecto,  se  generará  el  vicio  en  el trámite si hay  carencia  de  una  decisión  razonable. (…) De todas maneras, si se llegase a  admitir  incluso  que  el  Presidente  de  la  Cámara  se  pudo equivocar en la  distribución   del   proyecto  de  ley,  no  se  trató  de  una  equivocación  incomprensible  ni  irrazonable,  en  consecuencia,  es  admisible  que  lo haya  remitido   a  la  comisión  primera  para  su  trámite  en  primer  debate.”   

De   esta   manera,   la  Corte  concluyó:   

“En  resumen,  la  distribución  de los  proyectos  de  ley  en  las comisiones permanentes para su aprobación en primer  debate  dependerá de la materia dominante en cada caso, siendo permitido que un  mismo  proyecto  contenga  temas  directa  o  indirectamente  asignados  a otras  comisiones  pero  que  sean  conexos  entre  sí.  El  criterio  de especialidad  empleado  por  la  Ley  3ª  de  1992 para señalar las materias que conocen las  comisiones  constitucionales  permanentes  debe  aplicarse  según  el contenido  específico  y  la finalidad de cada proyecto de ley. En caso de duda razonable,  el  Presidente  de la Cámara en donde se haya radicado el proyecto hará uso de  la  facultad consagrada en el parágrafo 2, artículo 2 de la Ley 3ª de 1992 y,  según su criterio, lo enviará a la comisión competente.”   

11.  En la sentencia C-975 de 2002 la Corte  declaró  la  inconstitucionalidad  de  la  Ley  719  de  2001,  “Por  la  cual  se  modifican las Leyes 23 de 1982 y 44 de 1993 y se  dictan otras disposiciones.”   

En  la  sentencia la Corte reafirmó que el  control  de  constitucionalidad  debía  ser  flexible  cuando  se refería a la  definición  de  la  Comisión Constitucional Permanente competente para debatir  sobre un proyecto de ley:   

“Por  eso,  en  aquellos casos donde las  materias  reguladas  en  un  proyecto de ley no aparezcan claramente asignadas a  una  determinada  y  específica comisión o puedan ser estudiadas por varias de  ellas,  y  el Presidente de la respectiva célula congresional haya dispuesto su  envío  a  la  comisión  que  considere  pertinente  en atención a su afinidad  temática,  en  acatamiento al respeto por el principio democrático, el control  de  constitucionalidad  que se adelante en esa causa debe ser flexible, de forma  tal  que  sólo  se pueda considerar la declaratoria de inconstitucionalidad del  precepto,  cuando la asignación de competencia resulte irrazonable y claramente  contraria  a  los contenidos normativos del artículo 2° de la ley 3ª de 1992.  Sólo  en  este último caso -lo dijo la Corte-, “ el juez de la Carta podría  sustituir  la  decisión  del  presidente  del  Senado  de la República o de la  Cámara  de Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de forma de  la ley que se trate”.   

Empero, en este caso la Corte concluyó que  el  Congreso  de la República había incurrido en vicios de procedimiento en la  formación  de  la  Ley,  por  cuanto  el  proyecto  había sido debatido en una  comisión  constitucional  permanente  diferente  a  la  indicada.  Al  respecto  concluyó  que  la  materia  dominante  de  la  Ley era la propiedad intelectual  –  la  modificación  del  régimen  del  derecho de autor -, razón por la cual el proyecto debía haberse  tramitado  en  las  Comisiones  Primeras,  y  no  en las Comisiones Sextas, como  había  ocurrido.  Para ello aseveró que “advirtiendo que el artículo 2° de  la   Ley  3ª  de  1992  establece  expresamente  que  las  comisiones  primeras  constitucionales  permanentes  son competentes para conocer y tramitar en primer  debate    los    proyectos    de    ley   relacionados   con   la   ‘propiedad   intelectual’,  no  encuentra  la Corte que hubiere  existido  una  duda  razonable,  y menos un principio de razón suficiente, para  que  el  Presidente  de  la  Cámara  de  Representantes  haya  asignado  a  las  comisiones  sextas  permanentes  el tramite del proyecto de ley que culminó con  la expedición de la Ley 719 de 2001.”   

12.  Finalmente,  en la Sentencia C-1040 de  2004  la  Corte examinó la constitucionalidad de distintos artículos de la Ley  814  de  2003, “Por la cual se dictan normas para el  fomento de la actividad cinematográfica en Colombia.”   

La  Ley había sido demandada parcialmente,  por  cuanto   se  había  debatido en las Comisiones Sextas Permanentes del  Senado  y  la Cámara, a pesar de que dentro de los instrumentos que contemplaba  para  el  fomento del cine incluía la creación de una contribución parafiscal  y  de  un  fondo  para  su  administración.  Por  esta  razón,  el  demandante  consideraba  que debía haberse tramitado en las Comisiones Terceras Permanentes  – competentes para asuntos  tributarios.   

En  la  sentencia,  la Corte encontró que la  materia  central  del  proyecto  era  el  cine  nacional  y, en consecuencia, la  cultura,  y  que  “la contribución parafiscal es sólo uno de los medios para  fomentar  dicha  actividad  cultural en el ámbito nacional.” En consecuencia,  declaró  la constitucionalidad de las norma demandadas, por el cargo analizado.   

13. Como se puede observar, la jurisprudencia  de  la  Corte  ha  definido que el incumplimiento de las normas de la Ley 3ª de  1992  que señalan la competencia de cada una de las comisiones constitucionales  permanentes   de   las   Cámaras   Legislativas   genera   la  declaración  de  inconstitucionalidad  de la Ley correspondiente. La Corporación ha indicado que  en  el  examen  de las demandas de inconstitucionalidad fundadas en el argumento  de  que  el  proyecto  no  se tramitó en la comisión constitucional permanente  competente,  es  indispensable  intentar  establecer cuál es la materia central  del  proyecto.  Sin embargo, la misma Corte ha reconocido que en muchos casos no  se  puede  determinar  con  claridad cuál debe ser la Comisión competente para  tramitar  un  proyecto  de  ley  determinado,  razón  por la cual el control de  constitucionalidad   que  se  realice  en este campo debe ser flexible. Por  eso,  ha  indicado  que,  en  aras  del  principio  democrático, el control que  efectúa  sobre  la  decisión  del  Presidente  de  una  Cámara Legislativa de  asignar  un proyecto de ley a una comisión es un control de irrazonabilidad, de  tal   manera   que   esas   asignaciones   solamente   podrán   ser  declaradas  inconstitucionales  cuando  no  exista una duda razonable acerca de la Comisión  que  deba  conocer  sobre  el  proyecto  o  un  principio  de razón para que el  Presidente  de  una  Cámara  Legislativa  le  haya adjudicado un proyecto a una  Comisión determinada.   

14.  El  Proyecto de Ley 077 de 2006 Cámara,  190  de  2007  Senado,  “mediante  el cual se unifican normas sobre agentes de  tránsito  y  transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales  y   se   dictan   otras   disposiciones”,  se  refiere  a  distintas  materias  relacionadas  con  los  agentes  de  tránsito  y  transporte. Las normas están  organizadas  en cuatro capítulos, a saber: uno de disposiciones generales, otro  sobre  la  jerarquía  y  la creación de cargos en los cuerpos de tránsito, un  tercero  sobre  la  moralización  de  los  cuerpos de agentes de tránsito y el  sistema  de participación ciudadana, y el último sobre los uniformes, su uso y  demás disposiciones finales.   

Así,  en  el  proyecto  se encuentran normas  referidas a:   

– la profesionalización de la actividad de  agente  de  tránsito  y  transporte  y  a  la  necesidad  de  que se brinde una  formación  académica  integral  a los agentes, para lo cual se dispone que los  organismos  de  tránsito podrán crear escuelas no formales encargadas de dicha  formación  académica o contratar con universidades públicas reconocidas (art.  3);   

– la delimitación de las jurisdicciones de  las  distintas  autoridades  de tránsito, sin perjuicio de la colaboración que  deben prestarse (art. 4);   

– la determinación de que cada organismo de  tránsito  contará  con  un solo cuerpo especializado de agentes de tránsito y  transporte  que  actuará  únicamente  en  su  respectiva  jurisdicción, cuyas  funciones  no  podrán  ser  objeto  de  delegación  y no podrán ser objeto de  contratación con particulares (art. 4);   

–  las  funciones generales confiadas a los  cuerpos  de  agentes  de  tránsito y transporte de las entidades territoriales,  siendo  de  carácter  permanente las tareas de policía judicial, la educativa,  la  preventiva, la de actuar en forma  solidaria y la de vigilancia cívica  (art. 5);   

– la determinación de que la profesión de  agente  de tránsito pertenece a la carrera administrativa y la fijación de los  distintos grados de la misma (art. 6);   

–  la determinación de los requisitos para  poder  ingresar  a  los  cuerpos  de  agentes  de  tránsito y transporte de las  entidades territoriales (art. 7);   

–  la  responsabilidad  de  los  cuerpos de  tránsito  de  velar  por  su  moralización,  para  lo  cual  se  establece  su  obligación  de  crear tribunales o comités de ética para que emitan conceptos  que  deben  ser  atendidos  por los jefes de las dependencias de tránsito (art.  9);   

– la creación de la Comisión de Tránsito  y  Participación  Ciudadana,  que  se  encargará  de orientar y fiscalizar las  relaciones  entre  la  ciudadanía,  los  agentes de tránsito y las autoridades  administrativas,  junto  con  la  determinación acerca de los integrantes de la  misma y de las funciones que desempeñará (arts. 11-13);   

–  la  determinación  de  que  el Gobierno  Nacional  expedirá  la reglamentación correspondiente al uso de los uniformes,  diseños  y  demás  aspectos  dirigidos  a  facilitar la identificación de los  agentes  de  tránsito  en  los  entes  territoriales  y  la  obligación de las  entidades  de  tránsito  de suministrarle a sus agentes tres dotaciones anuales  gratuitas (art. 14);   

–  la  determinación  de  que  el Gobierno  Nacional  reglamentará la ley dentro de los 90 días siguientes a su entrada en  vigencia (art. 15).   

Como  se  observa,  el  proyecto de ley trata  sobre  temas muy variados, referidos a la profesionalización de la actividad de  agentes  de  tránsito  y  a  la   vinculación  de  éstos  a  la  carrera  administrativa;  a los cuerpos de tránsito territoriales; a la moralización de  los  cuerpos  de  tránsito  y  a  la  creación  de  sistemas de participación  ciudadana  para  orientar  y  facilitar  la relaciones entre la ciudadanía, los  agentes   de   tránsito  de  las  entidades  territoriales  y  las  autoridades  administrativas;  a  los  uniformes  y  distintivos  de  los  agentes;  y  a  la  reglamentación de la ley.   

El  Presidente  de la Cámara decidió que el  proyecto  de  ley  fuera  tramitado por la Comisión Sexta Permanente, que tiene  entre  sus  funciones  la  de  conocer  sobre  los proyectos relacionados con el  transporte.  Esta  decisión  es  reprochada  por  el Gobierno Nacional, el cual  considera  que  con  ella  se vulneró el artículo 151 de la Constitución, por  cuanto  el proyecto debía ser conocido inicialmente por la Comisión Primera de  la Cámara.   

En las objeciones el Gobierno Nacional afirma,  como  ya  se  ha  anotado,  que  si bien el proyecto se refiere a los agentes de  tránsito  ello  no  significa  que  su  tema sea el del transporte. Al respecto  manifiesta  que  de  los antecedentes del proyecto se deduce con claridad que el  objetivo  del  proyecto  es “señalar la ubicación, denominación, requisitos  entre  otros  de los agentes de tránsito dentro de la estructura administrativa  en  las entidades territoriales.” Por ello afirma que el proyecto debía haber  sido  tramitado  ante  la  Comisión  Primera,  que  es la encargada del tema de  “estructura   y  organización  de  la  administración  nacional  central”.   

La  Corte  comparte la opinión acerca de que  varios  de  los  artículos  del  proyecto  están referidos a “la ubicación,  denominación,  requisitos  entre otros de los agentes de tránsito dentro de la  estructura  administrativa  en las entidades territoriales.” Sin embargo, como  se  ha  visto,  el  objetivo  del proyecto no se agota allí, pues incluye otros  temas,  referidos  a  las autoridades de tránsito, a los cuerpos de tránsito y  sus  funciones, a la moralización de los mismos y a la participación ciudadana  en   estos   asuntos.   Ello  indica  que  la  materia  del  proyecto  no  está  perfectamente  circunscrita  a  una Comisión y que, por lo tanto, el Presidente  de  la  Cámara  de  Representantes  podía  enviarla  a  aquella que, según su  criterio,     fuera     competente.    El  Presidente  decidió remitirla a la Comisión Sexta, a partir de  la  premisa  de  que  el  proyecto  se  relacionaba  con el tema del transporte.   

Ahora  bien, de acuerdo con la jurisprudencia  que   ha sido descrita, cuando no sea absolutamente claro a cuál comisión  constitucional  permanente  le  corresponde  el  estudio  de  un proyecto de ley  determinado,  el  control  de  constitucionalidad  que realiza la Corte sobre la  asignación  debe  ser  flexible,  con  el  objeto  de respetar la decisión del  Presidente  de  la  Cámara  Legislativa  correspondiente.  Por consiguiente, en  estos  casos  la Corte solamente puede declarar que el trámite del proyecto fue  inconstitucional   cuando  la  adjudicación  del  proyecto  a  una  determinada  comisión  constitucional  permanente es evidentemente irrazonable.  Esa no  es  la  situación que se presenta en este caso, pues la lectura del proyecto de  ley  que  se  analiza hace evidente que el tema del transporte recorre todas sus  normas,  lo  cual significa que la asignación del mismo a las Comisiones Sextas  Constitucionales Permanentes es razonable.   

Por lo tanto, la Corte declarará infundada la  objeción  presidencial  elevada  contra el proyecto de ley con base en el cargo  de  que  no  se  tramitó  en  la  comisión  constitucional  permanente  que le  correspondía.   

El  proyecto de ley no vulnera los artículos  300-7 y 313-6 de la Constitución   

15. En el escrito de objeciones presidenciales  se  afirma  también,  como se ha dicho, que los arts. 1º y 2º del proyecto de  ley  vulneran  el  numeral  7  del art. 300 de la Carta, y el numeral 6 del art.  313,  por  cuanto  imponen  a  las  autoridades departamentales y municipales un  modelo  de  entidad  pública  para  dirigir  y  controlar  el  tránsito  y  el  transporte  en su jurisdicción, con lo cual interfieren en la determinación de  las   estructuras   de   las  administraciones  departamentales  y  municipales.   

Las  mencionadas  normas constitucionales son  casi  idénticas  en  su redacción y se refieren a la potestad de las asambleas  representativas    de   determinar   la   estructura   de   la   administración  territorial   y  de  crear  las  instituciones  que consideren pertinentes.  Ellas establecen:   

“Art.  300.  Corresponde   a  las  asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:   

“(…)  

“7.  Determinar  la  estructura  de  la  administración  departamental,  las  funciones de sus dependencias, las escalas  de  remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleos; crear  los  establecimientos  públicos  y  las empresas industriales o comerciales del  departamento   y   autorizar   la   formación   de   sociedades   de  economía  mixta.”   

“Art.  313.  Corresponde a los concejos:   

“(…)  

“6.  Determinar  la  estructura  de  la  administración  municipal  y  las funciones de sus dependencias; las escalas de  remuneración  correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a  iniciativa  del  alcalde,  establecimientos  públicos y empresas industriales o  comerciales   y   autorizar   la   constitución   de  sociedades  de  economía  mixta.”   

16.  El  artículo  1°  de  la Constitución  establece  que “Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de  República   unitaria,   descentralizada,   con   autonomía  de  sus  entidades  territoriales…”   

De  la definición anterior surge la pregunta  acerca  de  cuáles  son  los  límites entre las facultades de la Nación y las  facultades  de  las  entidades territoriales. Más aún cuando se observa que el  artículo   287  de  la  misma  Constitución  dispone  que  “[l]as  entidades  territoriales  gozan  de  autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro  de  los  límites  de  la  Constitución  y  la ley”, y que el mismo artículo  menciona  entre  los  derechos  derivados  de  la  autonomía  territorial el de  “ejercer  las  competencias que les corresponda.” A su vez, el artículo 288  de  la  Constitución  establece  que  “[l]as  competencias  atribuidas  a los  distintos  niveles  territoriales  serán ejercidas conforme a los principios de  coordinación,  concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la  ley.”   

En sus distintas sentencias, la Corte se ha  ocupado  de  establecer  cómo  opera  la interrelación entre los principios de  unidad  y  autonomía. Así, en la sentencia C-535 de 1996, la Corte estableció  que  los  principios de unidad y de autonomía “deben ser armonizados” y que  “la  autonomía  debe  entenderse como la capacidad de que gozan las entidades  territoriales  para  gestionar  sus propios intereses, dentro de los límites de  la  Constitución  y  la  ley.”  Por  eso,  también   expresó que “la  autonomía  de  las  entidades territoriales no se configura como poder soberano  sino  que  se explica en un contexto unitario” y que “el núcleo esencial de  la autonomía es indisponible por parte del Legislador.”   

En  este sentido, la Corte ha determinado que  es  tarea  del  Legislador  definir  los espacios de autonomía de las entidades  territoriales,  bajo  el respeto de unos ciertos límites. Así, en la Sentencia  C-1187  de  2000  la  Corte  aseguró  que “la Carta  Política  no  definió  el grado de autonomía que le atribuyó a las entidades  territoriales,  delegando  en  el legislador tal competencia. Así las cosas, el  grado  de autonomía que tienen los entes territoriales en el Estado Colombiano,  lo  califica  directamente  la  ley.  Dicho  en  otros  términos, la autonomía  territorial   es   relativa,   puesto   que  se  concibe  dentro  de  un  estado  unitario.”   Y  luego,  en  la  providencia  C-1258  de  2001 la Corte concluyó que “[e]l legislador está autorizado para  fijar  los  alcances  de  la  autonomía  territorial,  dentro  de  los límites  mínimos  y  máximos  que  señala  la  Constitución   -en un extremo, el  núcleo  esencial,  y  en el otro, el límite dado por el carácter unitario del  Estado-,   los  cuales  no  podrá  sobrepasar.  Entre  estos  dos  límites  el  legislador,  en  ejercicio  de  su  potestad de configuración, se desplaza para  fijar  el  grado de autonomía en cada materia o asunto a cargo de las entidades  territoriales.”   

17.  Las  pautas anteriores han sido también  aplicadas  por la Corte Constitucional cuando ha analizado la constitucionalidad  de  normas  nacionales sobre el transporte que son acusadas de interferir dentro  del  ámbito  de  atribuciones  de  las entidades territoriales. En la Sentencia  C-931  de  2006   se  estudió  la  constitucionalidad  de  una  norma  que  establecía  que  el  Ministerio  del  Transporte  fijaría  las  pautas para la  creación,    funcionamiento    y    supresión    de    los    organismos    de  tránsito,4  razón  por  la  cual  en  la demanda se aseguraba que el precepto  vulneraba  la autonomía territorial. En la sentencia se expresó que dentro del  núcleo  esencial  de la autonomía de las entidades territoriales se encontraba  la  definición  sobre su estructura administrativa, razón por la cual ésta no  podía ser alterada por el Legislador:   

“En ese esquema, para la distribución de  competencias  entre  la  Nación  y  las  entidades territoriales, el legislador  deberá  tener en cuenta que el contenido esencial de la autonomía se centra en  la  posibilidad de gestionar los propios intereses (C.P. art. 287), una de cuyas  manifestaciones  más  importantes  es el derecho a actuar a través de órganos  propios  en la administración y el gobierno de los asuntos de interés regional  o  local. Tal derecho, contenido de manera expresa en el artículo 287 Superior,  hace   parte  del  núcleo  esencial  de  la  autonomía,  indisponible  por  el  legislador,  y  se  complementa  con  las  previsiones de los artículos 300-7 y  313-6  de  la  Constitución,  conforme a los cuales corresponde a las entidades  territoriales  determinar  la  estructura  de  sus respectivas administraciones,  creando   las   dependencias   que  se  estimen  necesarias  y  fijándoles  las  correlativas funciones.   

“No  obstante lo anterior, es claro que,  para  preservar  el  interés  nacional  y el principio unitario, corresponde al  legislador  establecer  las  condiciones  básicas  de  la autonomía y definir,  respetando  el  principio de subsidiariedad, las competencias del orden nacional  que   deberán   desarrollarse  conforme  al  principio  de  coordinación,  que  presupone  unas  reglas  uniformes  y  una  pautas de acción que, sin vaciar de  contenido  el  ámbito  de autonomía territorial, permitan una armonización de  funciones.”   

Con base en lo anterior, en la misma sentencia  se   indicó   que   “en  aplicación  del  principio  de  subsidiariedad,  la  organización  y  dirección  de lo relacionado con el tránsito y el transporte  es,  en  el  ámbito de sus respectivas jurisdicciones, una competencia primaria  de  las  entidades  territoriales,  las  cuales  con  sujeción  a  la  ley y en  ejercicio  de  su  autonomía podrán crear las dependencias administrativas que  estimen  necesarias para ese efecto. Tales autoridades, para el ejercicio de sus  competencias  propias,  de  las funciones que les sean asignadas por la ley y de  las  que  les  delegue el Gobierno, deberán obrar con sujeción al principio de  coordinación   que  garantice  la  articulación  de  los  niveles  nacional  y  territorial.”   

Por eso, en la sentencia la Corte decidió que  eran  inconstitucionales los términos “creación” y “cancelación”, por  cuanto  “los  organismos  territoriales  de  tránsito son entidades del orden  municipal,  distrital o territorial, su creación y supresión corresponde a los  concejos  municipales y distritales y a las asambleas departamentales.” Por el  contrario,  determinó  que  era  constitucional que el Ministerio fijara pautas  para  el  funcionamiento de los organismos de tránsito, pues esa atribución se  encontraba  dentro del “ámbito de la tensión unidad-autonomía”, siempre y  cuando  las pautas que dictara el Ministerio tuvieran un carácter técnico y se  refirieran  a  las  funciones  del  orden  nacional  que  debían  ejecutar  los  organismos  de  tránsito,  bien  porque  la ley lo establecía o bien porque el  Gobierno Nacional hubiera decidido delegárselas.   

,  que  establecía  que   “[p]ara  la  creación  de  los  organismos  de  tránsito  de  nivel municipal se requerirá  concepto  previo favorable de las oficinas departamentales de planeación.” En  su  sentencia  la  Corte  reafirmó la autonomía de las entidades territoriales  para  decidir  sobre su estructura administrativo. Luego afirmó que si bien era  posible  que  la  ley  le  impusiera  a  las autoridades municipales el deber de  escuchar  a  las  oficinas  de planeación departamental  antes de tomar la  decisión  de  crear los organismos tránsito, el concepto del último no podía  tener  un carácter vinculante, por cuanto ello desconocía la autonomía de los  Concejos   Municipales   para   establecer   la  estructura  administrativa  del  municipio.   Con   base  en  ello  concluyó  que  era  inexequible  el  vocablo  “favorable.”   

18.  Como se observa, la Corte ha considerado  que  si  bien  el legislador está facultado para regular el tema del transporte  –  como se lo autoriza el  mismo  numeral  25 del artículo 150 de la Carta, que dispone que le corresponde  al  Congreso  “[u]nificar  las  normas  sobre policía de tránsito en todo el  territorio  de  la  República”  -,  esa  facultad no puede afectar el núcleo  esencial  del derecho a la autonomía territorial en lo que se refiere a que las  entidades territoriales determinen su estructura administrativa.   

Pues   bien,   en   la   segunda  objeción  presidencial  se  manifiesta  precisamente  que el artículo 2° del proyecto de  ley  –  y  por extensión  también  el  1°  –  vulneran  la atribución de las entidades territoriales de  determinar  su  estructura  administrativa.  El Gobierno Nacional expresa que el  art.  2  le  impone a las asambleas y concejos la obligación de crear entidades  públicas  para el control del tránsito y transporte, lo cual significaría que  tienen  que  asumir  un  determinado  modelo  de  entidad  para  el  manejo  del  tránsito,  el  cual se alejaría de la fórmula tradicional de las secretarías  de tránsito.    

Este reproche no fue aceptado por el Congreso  de  la  República  ni por el Ministerio Público. El Congreso manifestó que el  objetivo  del  proyecto es reglamentar los organismos de tránsito y no disponer  la  creación  de  otros  nuevos,  y  que  por  eso en él se utilizan términos  abstractos  y genéricos que engloban las distintas formas que pueden asumir los  organismos  de  tránsito.  Resalta  que  por  eso  en  el artículo se habla de  entidades  públicas,  sin hacer alusión a ninguna forma concreta de ellas. Por  esta  razón,  considera  que  no se puede afirmar que a través del proyecto el  Legislador  está interfiriendo en la estructura administrativa de las entidades  territoriales.  Este  concepto  es  compartido  por el Procurador, quien asegura  además  que  el  objetivo  del  proyecto  es  unificar la normatividad sobre el  control  vial  a  nivel territorial,  materia que se encuentra dentro de la  órbita funcional del Legislador.   

Para  el  análisis del cargo formulado en la  objeción  es  conveniente recordar el contenido de los artículos 1° y 2° del  proyecto de ley.   

“Artículo  1º. Ámbito de aplicación.  Las  normas  contenidas en la presente ley serán aplicables a los organismos de  tránsito  y  transporte  y  a los agentes de tránsito y transporte del ámbito  territorial.   

“Artículo  2º.  Definición.  Para  la  aplicación  e interpretación de esta ley, se tendrán en cuenta las siguientes  definiciones:   

“Organismos  de  Tránsito y Transporte:  Son  entidades  públicas  del  orden  municipal,  distrital o departamental que  tienen   como  función  organizar,  dirigir  y  controlar  el  tránsito  y  el  transporte en su respectiva jurisdicción.   

“Autoridad  de  Tránsito  y Transporte:  Toda  entidad  pública  o  empleado  público  que esté acreditado conforme al  artículo 3º de la Ley 769 de 2002.   

“Agente  de Tránsito y Transporte: Todo  empleado  público investido de autoridad para regular la circulación vehicular  y  peatonal, vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de  tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales.   

“Grupo  de  Control  Vial  o  Cuerpo  de  Agentes  de Tránsito: Grupo de empleados públicos investidos de autoridad como  agentes  de  tránsito  y transporte vinculados legal y reglamentariamente a los  organismos de tránsito y transporte.   

Como  ya se ha indicado, el Gobierno Nacional  objeta  el  artículo 2°, pero extiende su reproche constitucional al artículo  1°,  por  cuanto  este  precepto  señala  que  las normas contenidas en la ley  serán  aplicables  a  todos  los  organismos  de tránsito y transporte y a los  agentes  de  tránsito  y  transporte  del  ámbito  territorial. Empero, de los  argumentos  contenidos  en  las  objeciones  se infiere que en realidad el cargo  expresado  en  ellas  se  refiere  específicamente  al aparte del artículo 2°  referido  a  los  organismos  de  tránsito  y  transporte,  pues en el reproche  presidencial  se  manifiesta  que  a  través  del artículo 2° se obliga a las  entidades  territoriales  a  crear  “una  determinada  forma  de  entidad para  dirigir  y  controlar  el  tránsito  y el transporte, cuando actualmente, en la  mayoría   de  las  entidades  territoriales,  dichas  funciones  vienen  siendo  cumplidas  por  las respectiva secretarías de tránsito.” Evidentemente, esta  acusación se ajusta únicamente a ese inciso del artículo 2°.   

Pues  bien,  la  Corte no considera que de la  lectura  del  precepto  normativo  objetado  se  puede  deducir que la norma les  impone  a  las  autoridades territoriales la obligación de crear alguna entidad  para  el  manejo  del tránsito en su jurisdicción o de acogerse a un modelo de  autoridad  de  tránsito  señalado  por  el  Legislador.  El inciso se limita a  establecer  una  definición  general,  dentro  de  la  cual caben las distintas  modalidades   de   organización   institucional  existentes  en  las  entidades  territoriales  para  el  cumplimiento  de su función de “organizar, dirigir y  controlar  el  tránsito  y  el transporte en su respectiva jurisdicción.” En  este  sentido, la Corte comparte la postura del Congreso de la República acerca  de  que  los  conceptos  que  se  utilizan  en el artículo 2° del proyecto son  generales  y  abstractos,  de  manera  tal  que  ellos  comprenden muchas formas  posibles  de diseño de la entidad que se encarga del control del tránsito y el  transporte en el ámbito territorial.   

Al  respecto  es  importante  destacar que la  norma  reprochada  tiene  un  texto casi idéntico a la disposición del Código  Nacional  de  Tránsito  ­-  la  Ley  769 de 2002, “Por  la  cual  se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras  disposiciones”   –   que   define  el  concepto  de  “organismo   de   tránsito.”   Dice  el  aparte  pertinente  del  artículo  2°:   

“Artículo       2o.  Definiciones.   Para   la  aplicación  e  interpretación  de  este  código,  se  tendrán  en cuenta las  siguientes definiciones:   

“(…)  

“Organismos  de  tránsito:  Son unidades  administrativas   municipales  distritales  o  departamentales  que  tienen  por  reglamento  la función de organizar y dirigir lo relacionado con el tránsito y  transporte   en   su  respectiva  jurisdicción.”6   

Además, la norma no modifica el artículo 6°  del  Código  Nacional de Tránsito, que establece cuáles son los organismos de  tránsito en las distintas  jurisdicciones:   

“Artículo 6o.  Organismos   de   tránsito.  Serán  organismos  de  tránsito en su respectiva jurisdicción:   

“a)  Los  departamentos administrativos,  institutos distritales y/o municipales de tránsito;   

“b) Los designados por la autoridad local  única   y   exclusivamente   en  los  municipios  donde  no  hay  autoridad  de  tránsito;   

“c)  Las  secretarías  municipales  de  tránsito   dentro   del   área   urbana  de  su  respectivo  municipio  y  los  corregimientos;   

“d)  Las  secretarías  distritales  de  tránsito dentro del área urbana de los distritos especiales;   

“e)  Las secretarías departamentales de  tránsito  o el organismo designado por la autoridad, única y exclusivamente en  los municipios donde no haya autoridad de tránsito.   

“Parágrafo  1o.  En el ámbito nacional  será  competente  el  Ministerio de Transporte y los organismos de tránsito en  su  respectiva  jurisdicción  para cumplir las funciones que les sean asignadas  en este código.   

“Parágrafo      2o.  Le corresponde a la Policía Nacional  en  su  cuerpo especializado de carreteras el control de las normas de tránsito  y  la  aplicación  de este código en todas las carreteras nacionales por fuera  del perímetro urbano de los municipios y distritos.   

“Parágrafo  3o.  Los gobernadores y los  alcaldes,  las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, no podrán,  en  ningún  caso,  dictar  normas  de  tránsito  de  carácter permanente, que  impliquen adiciones o modificaciones al código de tránsito.   

“Los  Alcaldes dentro de su respectiva  jurisdicción  deberán  expedir  las  normas  y tomarán las medidas necesarias  para  el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por  las   vías   públicas   con   sujeción   a  las  disposiciones  del  presente  código.   

“No  obstante los alcaldes de municipios  vecinos  o  colindantes  podrán  suscribir  convenios interadministrativos para  ejercer  en forma conjunta, total o parcialmente, las funciones de tránsito que  le  correspondan  a  cada uno de ellos, dentro de las respectivas jurisdicciones  que  los  compongan.”  7   

Ahora bien, como se observa, el artículo 6°  del   Código  Nacional  de  Tránsito  establece  la  posibilidad  de  que  los  organismos   de  tránsito  revistan  distintas  formas,  entre  las  cuales  se  encuentra  la  de las secretarías municipales de tránsito. En este sentido, no  tiene  razón  el  argumento expuesto en la objeción presidencial acerca de que  la  norma  objeto  del  reparo impide que los municipios continúen confiando el  manejo  del  tránsito en su jurisdicción a las secretarías de transito. Pero,  además,  del texto del artículo 6° del Código se deduce que los municipios y  departamentos  pueden  confiar el manejo del tránsito a modelos institucionales  muy  diversos,  tales  como  los departamentos administrativos de tránsito, las  secretarías  de  tránsito,   e  incluso  los que designen las autoridades  locales  en  aquellos  municipios  o  departamentos8   

donde    no    haya    autoridad   de  tránsito.9   

En consecuencia, no encuentra la Corte que en  el  artículo  2º  del proyecto el Legislador esté vulnerando la autonomía de  las  entidades  territoriales, pues la norma no interfiere en la función de las  entidades  territoriales  de  determinar  su  estructura  administrativa, ni les  impone   un   modelo   específico  de  organismo  de  tránsito  y  transporte.   

Por  lo  tanto,  también  en  este  caso  se  declarará que la objeción es infundada.   

VII.          DECISIÓN   

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la  Corte   Constitucional,   en   nombre   del   pueblo   y   por   mandato  de  la  Constitución,   

RESUELVE  

Primero.-  DECLARAR  INFUNDADAS   las   objeciones   por  inconstitucionalidad  formuladas  por  el  Presidente  de  la  República contra el Proyecto de Ley No. 190 de 2007 Senado,  077  de  2006  Cámara,  “mediante el cual se unifican normas sobre agentes de  tránsito  y  transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales  y se dictan otras disposiciones.”   

Segundo.-   En  consecuencia,    declarar    EXEQUIBLE   el  Proyecto  de  Ley  No.  190 de 2007 Senado, 077 de 2006 Cámara,  “mediante  el  cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte  y  grupos  de  control  vial  de  las  entidades territoriales y se dictan otras  disposiciones”,  únicamente  por  los  cargos  planteados  en  las objeciones  analizadas en esta sentencia.   

Tercero.-  DÉSE  cumplimiento  a  lo  previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.   

Notifíquese,   comuníquese,  publíquese,  insértese   en   la   Gaceta   de  la  Corte  Constitucional  y  archívese  el  expediente.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

Ausente con Excusa  

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ  

Magistrado  

MARIA VICTORIA CALLE CORREA  

Magistrada  

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado  

Magistrado  

MAURICIO GONZALEZ CUERVO  

Magistrado  

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Magistrado  

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado  

JORGE IVAN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

MARTHA     VICTORIA     SACHICA    DE  MONCALEANO   

Secretaria General  

    

1 Ver,  por  ejemplo,  las  sentencias  C-731  de  2008,  C-482  de  2008  y  C-1249  de  2001.   

2  El  artículo  2°  de  la  Ley  3ª  de  1992 fue reformado por la Ley 754 de 2002,  “por    la    cual   se   modifica   el   artículo   segundo  de  la  Ley  3a.  de  1992,  en  cuanto  a la composición de las  Comisiones Constitucionales Permanentes.”   

3  Al  respecto  se concluyó en la sentencia que “la distribución del trabajo en el  Congreso  de  la  República  tiene  profundas  connotaciones democráticas y de  eficiencia en el cumplimiento de la función legislativa.”   

4  La  norma  demandada  era el inciso primero del artículo 18 de la Ley 1005 de 2006,  que  adicionó  y  modificó  el Código Nacional de Tránsito Terrestre (la Ley  769  de  2002). El texto del inciso demandado era el siguiente: “El Ministerio  del  Transporte  fijará las pautas a las cuales se deben sujetar los organismos  de  tránsito,  para su creación, funcionamiento y cancelación.”  En su  sentencia  la  Corte  manifestó,  en  primer  lugar,  que  la  norma tenía una  redacción  deficiente,  razón  por  la  cual  era  preciso  hacer una serie de  precisiones  sobre  ella.  Así,  estableció  que, según el tenor literal, los  destinatarios  de las pautas del Ministerio serían los organismos de tránsito,  cuando  era  evidente que las pautas se dirigían “a las autoridades que en el  nivel   territorial  tienen  competencia  para  la  creación  de  organismo  de  tránsito.”  Además, aclaró que debía entenderse que la norma se refería a  la  supresión  de entidades públicas – y no a la cancelación de las mismas.    

5  “Por  la cual se asignan  funciones  al  Instituto  Nacional del Transporte, se adicionan las relacionadas  al  tránsito  terrestre  automotor  en  todo  el país y se conceden facultades  extraordinarias    para    reformar    el    Código   Nacional   de   Tránsito  Terrestre.”   

6  La  Corte no se ha pronunciado sobre esta definición.   

7  Es  importante  anotar  que  la  Corte  solamente  se ha pronunciado sobre el inciso  primero  del  parágrafo  tercero  de  este  artículo,  el  cual  fue declarado  exequible,   por   los  cargos  analizados,  en  la  Sentencia  C-568  de  2003.   

8  El  literal  e)  prescribe:  “e)  Las  secretarías  departamentales  de  tránsito o el organismo designado por la autoridad, única  y   exclusivamente  en  los  municipios  donde  no  haya  autoridad  de  tránsito.”  Todo  indicaría que  existe  un  error al referirse este inciso a los municipios, puesto que debería  tratar sobre los departamentos.   

9     El  artículo  3°  del  Código  define  cuáles  son  las  autoridades de tránsito:    

“El Ministerio de Transporte  

“Los     Gobernadores     y     los  Alcaldes.   

“Los  organismos de tránsito de carácter  departamental, municipal o distrital.   

“La  Policía  Nacional  en  sus  cuerpos  especializados    de   policía   de   tránsito   urbano   y   polic   ía   de  carreteras.   

“Los   Inspectores   de   Policía,  los  Inspectores  de  Tránsito,  Corregidores  o  quien  haga sus veces en cada ente  territorial.   

“La  Superintendencia General de Puertos y  Transporte.   

“Las   fuerzas  militares  para  cumplir  exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5o. de este artículo.   

“Los  agentes  de  Tránsito y Transporte.  (…)”