C-307-09

    Sentencia C-307-09  

Referencia: expediente D-7441  

Demanda  de  inconstitucionalidad  contra  el  artículo  75  de  la  Ley  812 de 2003, por la cual se  aprueba   el   Plan   Nacional   de   Desarrollo   2003-2006,  hacia  un  Estado  Comunitario y contra el artículo 51 de la Ley 1169 de  2007,  por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas  y  Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de  enero al 31 de diciembre de 2008.   

Actor: Jaime Serna Giraldo  

Magistrado Ponente:  

Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO  

Bogotá  D. C., veintinueve (29) de abril de  dos mil nueve (2009).   

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en  cumplimiento  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  de  los  requisitos  y  trámite  establecidos  en  el  Decreto  2067  de  1991,  profiere la siguiente:   

SENTENCIA  

En  ejercicio  de  la  acción  pública  de  inconstitucionalidad   el  ciudadano       Jaime  Serna  Giraldo  presentó  demanda  contra los artículos 75 de la Ley 812 de 2003 y 51  de la Ley 1169 de 2007.   

Cumplidos  los  trámites constitucionales y  legales  propios  de  los  procesos  de  constitucionalidad, previo concepto del  Procurador  General  de  la  Nación,   la  Corte  Constitucional procede a  decidir acerca de la demanda de la referencia.   

II.   TEXTO   DE   LAS   NORMAS  DEMANDADAS   

A continuación se transcribe el texto de las  normas demandadas:   

“LEY    812   DE  2003   

(junio 26)  

   

por  la cual se aprueba el Plan Nacional de  Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.   

   

El Congreso de Colombia  

   

DECRETA:  

(…)  

Artículo      75.      Convenios  COLCIENCIAS-SENA. COLCIENCIAS y  el  SENA,  a  través de convenios especiales de cooperación que celebren entre  sí,  promoverán  y  fomentarán la investigación aplicada, la innovación, el  desarrollo  tecnológico,  la apropiación pública de la ciencia, tecnología e  innovación  y en general la construcción de capacidades regionales de ciencia,  tecnología  e  innovación,  para lo cual el SENA destinará, en cada vigencia,  la  cuarta parte de los recursos provenientes del veinte por ciento (20%) de los  aportes  sobre  las  nóminas  de  que  trata  el  artículo 16 de la Ley 344 de  1996”.   

“LEY 1169 DE 2007  

(diciembre 5)  

Diario Oficial No. 46.833 de 5 de diciembre de  2007   

CONGRESO DE LA REPUBLICA  

Por  la  cual  se  decreta  el Presupuesto de  Rentas  y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del  1o de enero al 31 de diciembre de 2008.   

(…)  

Artículo  51.  El  Servicio  Nacional  de Aprendizaje, SENA,  transferirá  al  Instituto  Colombiano  para  el  Desarrollo de la Ciencia y la  Tecnología   “Francisco  José  de  Caldas”,  COLCIENCIAS,  con  destino  a  financiar  las  actividades que promuevan y fomenten la investigación aplicada,  la  innovación,  el  desarrollo  tecnológico,  la  apropiación pública de la  ciencia,   la   tecnología,  y  en  general  la  construcción  de  capacidades  regionales  de  ciencia,  tecnología  e  innovación,  la  cuarta  parte de los  recursos  provenientes  del  veinte  por  ciento  (20%) de los aportes sobre las  nóminas  de  que  trata  el  artículo  16  de  la Ley 344 de 1996, mediante la  celebración de un convenio interadministrativo”.   

III. LA DEMANDA  

Para  el  demandante, las normas transcritas  violan  lo  dispuesto  en  los  artículos  150,  151  y 338 de la Constitución  Política,  los  artículos  7  a 17 de la Ley 21 de 1982; el artículo 30 de la  Ley  119 de 1994; el artículo 16 de la Ley 344 de 1996 y el artículo 2º de la  Ley  225  de  1995 (Ley Orgánica de Presupuesto), que modificó el artículo 12  de   la   Ley   179   de   1994   (modificatoria   de   la   Ley   Orgánica  de  Presupuesto).   

Según el actor, los aportes parafiscales con  destino  al  SENA  fueron  establecidos  por la ley 21 de 1982, artículos 7º y  8º,  mientras  el  monto,  distribución y destinación de estos aportes fueron  señalados  en  los artículos 9º,  10º, 11, 12, 13 y 17 de la misma Ley.   

En   concepto   del   actor,  los  aportes  parafiscales  que  deben  pagar los empleadores del sector público y privado al  SENA  forman  parte  del  patrimonio  de  ésta  entidad;  es  decir, el manejo,  administración  y  ejecución  de  estos  recursos  lo  debe  hacer  la entidad  destinataria  de  la  contribución  parafiscal  y  tales  recursos  no entran a  engrosar el monto global del presupuesto nacional.   

Es  decir,  en  concepto del demandante, las  normas  atacadas  resultan  inexequibles,  por cuanto regulan las contribuciones  parafiscales  y  desnaturalizan  los  aportes que pagan los empleadores al SENA,  porque  siendo esta entidad la encargada de recaudarlos, ejecutarlos, manejarlos  y   administrarlos,   las   normas  demandadas  transfieren  estas  funciones  a  COLCIENCIAS,    resultando    vulnerado   el   artículo   338   de   la   Carta  Política.   

Para el accionante, las normas impugnadas le  quitan  al  SENA  la  ejecución,  manejo y administración directa de la cuarta  parte  del  20%  del recaudo de los recursos parafiscales que debe destinar para  el   desarrollo   de  programas  de  competitividad  y  desarrollo  tecnológico  productivo  y  se  lo  traslada  a  COLCIENCIAS,  perdiéndose  el nexo que debe  existir  entre  los  empresarios,  como sector gravado, y la destinación de los  recursos.   

Al  transferirle estos recursos parafiscales  del  SENA a COLCIENCIAS esta última entidad los debe invertir de manera general  en  sus programas de ciencia, tecnología e investigación, lo cual beneficia no  sólo  a  unos pocos empresarios del país, sino principalmente a otros sectores  como  las  universidades  que  están  exentas  del pago de aportes al SENA, las  academias,  los  tecno  parques, los investigadores, etc., siendo desconocido el  artículo  2º  de  la Ley 225 de 1995, Orgánica de Presupuesto, que desarrolla  lo establecido en el artículo 151 superior.   

Considera  el  demandante  que  las  normas  impugnadas    permiten    quitarle    al   SENA   recursos   parafiscales   para  transferírselos  a  COLCIENCIAS,  cambiando  la  destinación  de  los  mismos,  dejando  de  existir  el  nexo  entre  el sector gravado y la destinación de la  cuota,  nexo  que  debe existir en toda contribución parafiscal, como lo prevé  el artículo 338 de la Carta Política.   

IV. INTERVENCIONES  

    

1. Academia colombiana de jurisprudencia     

En representación de la Academia Colombiana  de  Jurisprudencia  actúa  la  doctora  Ilva  Myriam  Hoyos  Castañeda,  quien  solicita  a la Corte que declare inexequibles las normas demandadas. Recuerda la  interviniente  que  mediante la Sentencia C-298 de 1998, fue declarado exequible  el  artículo  16  de la Ley 344 de 1996, en el entendido que la destinación de  un  veinte por ciento (20%) de los ingresos correspondientes a los aportes sobre  las  nóminas  de  que trata el numeral cuarto del artículo 30 de la Ley 119 de  1994,  se  haría para el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo  tecnológico  productivo  y  que  tales  programas  serían  ejecutados  por  el  SENA.   

La  ejecución  así  prevista  se  haría a  través  de  los centros de formación profesional del SENA o mediante convenios  cuando  se requiera la participación de otras entidades o centros de desarrollo  tecnológico.  Explica  la  interviniente que esta situación fue modificada por  el  artículo 75 de la Ley 812 de 2003 y el artículo 51 de la Ley 1169 de 2007,  haciendo  que  la  facultad  que  tenía  la  entidad  se  convirtiera en deber,  afectando  así  la naturaleza de las contribuciones parafiscales del SENA, pues  estas  normas  ordenan  al  SENA  que transfiera a COLCIENCIAS unos recursos que  constitucionalmente   tienen   destinación  específica,  sin  que  puedan  ser  considerados recursos parafiscales.   

Continúa  su  explicación la interviniente  manifestando  que  el artículo 75 de la Ley 812 de 2003 y el artículo 51 de la  Ley  1169  de  2007, establecen el deber del SENA de transferir a COLCIENCIAS la  cuarta  parte  de  los  recursos provenientes del veinte por ciento (20%) de los  aportes  sobre  las nóminas de que trata el artículo 16 de la Ley 344 de 1996,  quedando  afectadas  dos  de las condiciones  exigidas por la Ley orgánica  del   Presupuesto,   siendo   clara   la   inconstitucionalidad  de  las  normas  atacadas.   

    

1. Ministerio de hacienda y crédito público     

A  nombre  del  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público  interviene la doctora  Nathalia Succar Jaramillo, quien  solicita  a  la  Corte  que  declare  exequibles  las normas demandadas. Para la  representante  del  Ministerio, la Ley 344 de 1996 destinó el veinte por ciento  (20%)  de  los ingresos percibidos del numeral cuarto del artículo 30 de la Ley  119   de   1994,   a  programas  de  competitividad  y  desarrollo  tecnológico  productivo.  Por  tanto,  contrario  a lo afirmado por el demandante, las normas  demandadas  no  modifican la destinación de los recursos parafiscales, toda vez  que  la  Ley  que  ordenó  la  destinación del veinte por ciento (20%) para el  desarrollo  de  programas de competitividad y desarrollo tecnológico, atiende a  los   parámetros   constitucionales   que  establecen  que  toda  contribución  parafiscal  debe  ser  consagrada  por  la  Ley. En suma, las normas impugnadas,  complementan el contenido del artículo 16 de la Ley 344 de 1996.   

Explica la interviniente que la ejecución de  los  recursos  corresponde  en  forma  exclusiva  al  SENA, para lo cual celebra  Convenios  Especiales  de  Cooperación  con  COLCIENCIAS, circunstancias que no  implica  que  la  ejecución de los recursos corresponda a esta última entidad.   

    

1. Ministerio de la protección social     

La   doctora  María  Teresa  Gil  Cortés  interviene  a  nombre del Ministerio de la Protección Social para solicitar que  sean  declaradas  exequibles  las  normas demandadas. Para la interviniente, los  aspectos  relacionados  con  la  tecnología  no  son  ajenos  al  SENA, pues el  artículo  2º  de  la  Ley  119  de 1994 prevé que tiene a cargo contribuir al  desarrollo   tecnológico   del   país;   es   decir,   esta  misión  entraña  intersecciones     con    entidades    del    sector    de    la    ciencia    e  innovación.   

En  concepto  de  la  doctora  Gil,  no  hay  contradicción  entre  las normas demandadas y la Ley 1151 de 2007, por medio de  la  cual  se  adopta  el  Plan  Nacional de Desarrollo 2006-2010, por cuanto hay  relación  entre  los  objetivos, los planes y programas y su ejecución, siendo  el  SENA una entidad que administra recursos con destino a la capacitación para  el desarrollo tecnológico.   

Agrega la interviniente que la Constitución  Política  prevé  que  los  órganos  del Estado deben colaborar armónicamente  para  la  realización de los fines del Estado y las normas demandadas previenen  que  el  SENA  y  COLCIENCIAS  pueden  celebrar  convenios  que  servirán  para  cristalizar  esa  colaboración,  lo  cual  demuestra  la  exequibilidad  de los  preceptos impugnados.   

    

1. Ministerio de educación nacional     

En   representación   del  Ministerio  de  Educación  Nacional  interviene  la  doctora Julia Betancourt Gutiérrez, quien  solicita  a  la  Corte que  se declare inhibida para decidir sobre el fondo  de  la  demanda,  pues,  en  su  criterio,  la  demanda  es  inepta en cuanto el  demandante  no  explica  en  forma  clara  y precisa cómo es que los artículos  acusados desconocen la Carta Política. Textualmente manifiesta:   

“Como  puede apreciar esa Honorable Corte  la  demanda  presentada  por  la  actora  no  presenta  ningún cargo directo de  inconstitucionalidad  que  permita  a  esa  Corporación  entrar  a estudiar los  planteamientos   de   la  misma,  pues  se  limita  a  enunciar  algunas  normas  constitucionales,  pero  no  explica  el  porqué  se  considera  que las normas  acusadas  violan  el  ordenamiento constitucional, ni es claro en el concepto de  violación.  Se  centra  en  manifestar  que se violan disposiciones legales, lo  cual  cambiaría la competencia en cuanto al conocimiento de la misma, ya que le  competería  al  Consejo  de  Estado”.  (Fl.  83 del  expediente).   

    

1. Colciencias     

En  representación del Instituto Colombiano  para  el  Desarrollo  de  la  Ciencia  y  la  Tecnología  “Francisco José de  Caldas”,  COLCIENCIAS,  interviene  el  ciudadano  Hernando  Alberto  Sánchez  Moreno,  director encargado de la entidad, quien solicita a la Corte que declare  exequibles las normas impugnadas.   

Comienza  su  exposición señalando que las  normas  demandadas pertenecen a dos ordenamientos y, por tanto, están sometidas  a  regímenes  diferentes.  El artículo 75 de la Ley 812 de 2003, hizo parte de  la  ley  del  plan  nacional  de  desarrollo  que  había  sido aprobada para el  período  2003  a  2006  y  por  virtud del artículo 160 de la ley 1151 de 2007  (plan   nacional  de  desarrollo  2007-2010),  continúa  hoy  vigente.  Por  su  naturaleza,  el  artículo  75  de  la  Ley  812  de 2003 está sometido para su  expedición  tanto  a  la  Constitución  Política  como  a la Ley Orgánica de  Planeación.  A  su turno, el artículo 51 de la ley 1169 de 2007, hace parte de  la  ley  anual  de  presupuesto  y  además de las normas constitucionales está  regido,   en   su   formación,   por   la   ley   orgánica   del   presupuesto  nacional.   

Considera  el  interviniente  que  el  actor  estructura  la  demanda  en  torno  a  lo  siguiente:  1)  violación  de normas  constitucionales  (Arts. 150, 151 y 338); 2) defensa de los artículos 7 a 17 de  la  ley  21  de 1982, por medio de la cual se modificó el régimen del subsidio  familiar  y  se  dictaron  otras disposiciones. Estas normas regulan los sujetos  pasivos  de  la obligación de aportar al SENA, como también la destinación de  los  mismos.  El  artículo 30 de la ley 119 de 1994, que reestructuró el SENA,  derogó  el decreto 2149 de 1992; el artículo 30 citado por el actor refiere al  patrimonio  del  SENA,  entre  cuyos  elementos están los aportes que hacen los  empresarios, según lo dispuesto en el numeral 4º.   

Señala que el artículo 16 de la ley 344 de  1996,  por  medio  de  la  cual  se dictaron normas para la racionalización del  gasto  público,  se  considera  violado, pero sirve para realizar el propósito  del  legislador,  pues  su inciso primero ordenó al SENA destinar un veinte por  ciento  (20%)  de  los  ingresos obtenidos por los aportes sobre las nóminas de  que  trata  el  numeral 4º de la ley 119 de 1994, al desarrollo de programas de  competitividad  y  desarrollo  tecnológico productivo; el inciso segundo marcó  al  SENA  pautas  claras  para  el desarrollo y ejecución de esos programas, al  afirmar  que  debía  llevarlos  a  cabo  a través de sus centros de formación  profesional  o  a través de convenios en aquellos casos en que se requiere  la  participación de otras entidades o centros de desarrollo tecnológico, y el  parágrafo  que  expresamente prescribe que el Director del SENA hará parte del  Consejo  Nacional  de  Ciencia  y  Tecnología,  y  el  Director  de COLCIENCIAS  formará parte del Consejo Directivo del SENA.   

Agrega el interviniente que el artículo 2º  de  la  ley  225  de  1995,  orgánica  del  presupuesto,  definió para efectos  presupuestales    el    concepto    de    lo    que   son   las   contribuciones  parafiscales.   

En  cuanto  a  los motivos de la violación,  según   el   interviniente   se   citan   como   violadas   tres  disposiciones  constitucionales,  pero  el  actor  no explica la razón de la violación de las  mismas.  Así,  el  artículo  150-12  superior,  que  regula  las funciones que  corresponde  ejercer  al  Congreso  a  través de leyes, en concreto la de crear  contribuciones  fiscales y parafiscales, función que debe ejercer dentro de los  cauces fijados por normas ordinarias de inferior jerarquía.   

En  cuanto  a  la  presunta  violación  del  artículo  151  de la Carta Política, que trata de las leyes orgánicas, según  el  interviniente en la demanda no aparecen razones de la violación, por cuanto  la  argumentación  está  más  orientada a considerar que algunas leyes fueron  violadas  por  las  disposiciones  de  la  ley orgánica de presupuesto y la del  plan,   pero  no  hay  en  la  demanda  razones  de  violación  directa  de  la  Constitución.   

Frente   al  artículo  338  superior,  el  interviniente  estima  que  no  hay  cargos  debidamente  presentados,  pues las  disposiciones  acusadas  fueron  expedidas  por  el  Congreso en ejercicio de la  potestad  prevista  en  el artículo 338 de la Carta Política. Añade el vocero  de  COLCIENCIAS  que los argumentos del actor están basados en la violación de  normas  de  jerarquía  legal,  tanto orgánicas como ordinarias, entre ellas la  ley  225  de  1995,  artículo  2º,  que  hace parte del estatuto orgánico del  presupuesto,   que   según  el  demandante  es  una  norma  que  establece  las  condiciones  legales  a  las  que,  según el numeral 12 del artículo 150 de la  Constitución   Política,   debe   sujetarse   el   Congreso  cuando  crea  una  contribución parafiscal.   

En  suma,  considera el interviniente que el  demandante  está  errado  en sus planteamientos en cuanto estima que las normas  demandadas  modifican  las  disposiciones de la ley 21 de 1982, de la ley 119 de  1992  y  de  la  ley  334  de 1996, violando la ley orgánica del presupuesto en  cuanto  define el concepto de rentas parafiscales y califica ciertos aportes que  hacen los empleadores al SENA como ingresos parafiscales.   

Para el representante de COLCIENCIAS, con las  normas  demandadas  se  busca racionalizar el uso de los recursos que administra  el  SENA  con  destino  a  ciencia y tecnología, para canalizarlos siempre bajo  instrucción del SENA a través de COLCIENCIAS.    

La segunda parte del documento presentado por  COLCIENCIAS  ilustra sobre la ejecución del convenio celebrado con el SENA el 5  de  agosto  de  2005,  convenio  que  busca  cooperar para adelantar estrategias  acordes  con  un  plan  operativo  que se implementa en el seno de un comité de  coordinación  del  convenio,  conformado  por el SENA, COLCIENCIAS y un miembro  del  sector productivo. Luego de narrar la composición y funciones del comité,  el  interviniente  concluye  que  el  SENA  no  ha  quedado  en  ningún momento  desligado   de  la  administración  de  los  recursos  citados  en  las  normas  atacadas.   

    

1. Departamento nacional de planeación     

En  representación  del  Departamento  de  Planeación  Nacional interviene el abogado Christian Alier Hernández Guerrero,  quien  solicita  a la Corte que declare exequibles las normas acusadas. Luego de  una  amplía  exposición  sobre  la  naturaleza  económica  y  jurídica de la  planeación  dentro  de los Estados contemporáneos, el interviniente explica la  parafiscalidad en el caso del SENA.   

Una vez concluye el recuento jurisprudencial  sobre  la  parafiscalidad,  el  representante  del  Departamento  de Planeación  Nacional  indica  que  el  SENA aparece como un producto del Estado de bienestar  para  redistribuir  el  ingreso  y  el  conocimiento,  al  lado  de las Cajas de  Compensación  Familiar,  las  cuales también cumplen una labor de integración  de  la  población  al  bienestar  en  materia  de  salud, educación, vivienda,  capacitación,  etc.  En  cuanto  al  SENA,  la  Ley  119  de 1994 alinderó las  actividades  del  SENA,  señalando  que  la  capacitación  que brinda tiene un  ingrediente  científico  y  se  corresponde con la financiación de actividades  que  promuevan  la  investigación  aplicada y el desarrollo tecnológico, entre  otros frentes.   

En  cuanto  al  recaudo,  administración  y  ejecución  de  los  recursos parafiscales mencionados en las normas impugnadas,  considera  el  interviniente que los artículos 75 de la Ley 812 de 2003 y 51 de  la  Ley  1169 de 2007, desarrollan lo establecido en los artículos 7 a 17 de la  Ley  21  de  1992,  30  de  la  Ley  119  de  1994  y  16 de la Ley 134 de 1996.   

Indica   el  interviniente  que  tanto  el  artículo  16  de  la  Ley 344 de 1996, como el numeral 4 del artículo 30 de la  Ley  119  de  1994,  hacen  relación  al porcentaje de recursos de que trata el  artículo  16 de la Ley 134 de 1996; es decir, el 20% de los ingresos que recibe  el  SENA  por  concepto  de  los  aportes indicados en los literales a) y b) del  numeral  4  del artículo 30 de la Ley 119 de 1994. Explica que la naturaleza de  ese  20%  es la de hacer parte de las contribuciones parafiscales, razón por la  cual    estos   aportes   se   rigen   por   las   normas   constitucionales   y  legales.   

Sin  embargo,  el  vocero  del  Departamento  Nacional  de  Planeación  aclara que ninguna de las normas demandadas establece  la  competencia a cargo de COLCIENCIAS, para recaudar, administrar o ejecutar la  contribución  parafiscal  recaudada  por  el SENA, pues lo que allí se dice es  que  un  determinado  porcentaje  de  los  recursos  que  transfiere  el  SENA a  COLCIENCIAS  será  dedicado al desarrollo de la actividad tecnológica, pero el  artículo  16  de  la Ley 344 de 1996 prevé que el SENA ejecutará directamente  estos  programas,  es  decir, los que se ejecutan con el 20% de los recursos que  son  producto  de  la  contribución  parafiscal,  a  través  de sus centros de  formación  profesional  o  por  convenios. En resumen, según el interviniente,  las  normas  demandadas  establecen que la cuarta parte del 20% a que se refiere  el  artículo  16  de  la  Ley  344 de 1996, se ejecuta por el SENA a través de  COLCIENCIAS,   lo  cual  es  acorde  con  lo  establecido  en  la  Constitución  Política.   

    

1. Universidad del Rosario     

La   Universidad  del  Rosario  interviene  mediante  escrito  presentado por la profesora Liliana Estupiñán Achury, quien  solicita  a  la  Corte  que declare exequibles las normas demandadas. Empieza la  interviniente  por señalar que la demanda no reúne los requisitos establecidos  en  el  Decreto  2067  de  1991, en cuanto faltan las razones por las cuales los  textos superiores se estiman violados.   

De  otra  parte,  la  representante  de  la  Universidad  expone  que  las  normas atacadas desarrollan el artículo 16 de la  Ley   344   de   1996,   propendiendo  por  beneficiar  al  sector  empresarial,  cumpliéndose  los  objetivos propios de la contribución parafiscal. Agrega que  el   legislador   puede  modificar  la  ley  que  estableció  el  cobro  de  la  contribución  parafiscal,  sin que una ley orgánica pueda petrificar una norma  legal  ordinaria,  pues  de  otra  manera  se  estaría  afectando la naturaleza  inagotable de la potestad legislativa del Congreso.   

Según  la  interviniente,  el legislador se  limitó  a  establecer  que el SENA destinará en cada vigencia, la cuarta parte  de  los  recursos  provenientes del 20% de los aportes sobre las nóminas de que  trata  el  artículo  16  de  la  Ley  344  de 1996, para lo cual transferirá a  COLCIENCIAS   la   cuarta   parte   mediante  la  celebración  de  un  convenio  interadministrativo,   sin   que   esto  signifique  violación  de  las  normas  constitucionales citadas por el demandante.   

    

1. Instituto colombiano de derecho tributario     

El  documento  presentado por el Instituto y  sometido  a consideración de sus miembros, fue proyectado por la doctora María  del  Pilar Abella Mancera y mediante el mismo se solicita a la Corte que declare  exequibles las normas demandadas.   

El Instituto considera que los recursos cuya  destinación  se  regula  con  las  normas  atacadas, son apenas una porción de  aquellos  a  los  cuales  se refiere el artículo 16 de la Ley 344 de 1996. Esta  norma  ha  sido  objeto  de  dos  pronunciamientos  de  la Corte Constitucional:  Sentencias  C-298  de  1998  y  C-498 de 1998. Para el interviniente, las normas  acusadas  no  modifican  las orientaciones del SENA, sino que establecen que una  porción  de aquellos recursos que por disposición de la Ley 344 de 1996, deben  destinarse  a  programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo,  se  orienten  específicamente  a  financiar  las  actividades  que  promuevan y  fomenten   la   investigación   aplicada,   la   innovación,   el   desarrollo  tecnológico,  la  apropiación  pública  de  la  ciencia, la tecnología y, en  general,  la  construcción  de capacidades regionales de ciencia, tecnología e  innovación,  siendo ésta última finalidad compatible con los fines del SENA y  con los fines trazados por el artículo 16 de la Ley 344 de 1996.   

Por  lo anterior, continúa el Instituto, el  manejo,  administración  y  ejecución de los recursos parafiscales los lleva a  cabo  la  entidad  recaudadora,  por cuanto realiza directamente las actividades  necesarias  para  ello, a lo cual se agrega que el SENA no pierde la facultad de  determinar  la  destinación  de  los  recursos,  sino que la ejerce mediante la  celebración  de convenios en los cuales quedan consignadas las condiciones bajo  la  cuales  acepta  hacer  dicha  destinación, aún cuando la ejecución de las  actividades la encargue a un tercero.   

En  suma,  para  el  Instituto Colombiano de  Derecho  Tributario,  el  legislador  puede orientar parte de los recursos de la  contribución  parafiscal  a favor del SENA, hacia actividades de investigación  y  desarrollo tecnológico, para que en coordinación y previo convenio con otra  entidad   estatal,   se   cumpla  la  finalidad  para  la  cual  fue  creada  la  contribución parafiscal.   

V.  CONCEPTO  DEL  PROCURADOR  GENERAL DE LA  NACIÓN   

Para  la Vista Fiscal, las normas demandadas  deben  ser declaradas exequibles. El análisis empieza con la explicación sobre  el  alcance  del  artículo  30  de  la  Ley 119 de 1994, que prevé cómo está  integrado  el  patrimonio  del  SENA,  siendo  parte  de  él los aportes de los  empleadores,  recaudados  por las Cajas de Compensación Familiar o directamente  por  el SENA. Luego, se agrega la explicación sobre el alcance del artículo 16  de  la  Ley  344 de 1996, según el cual, de los ingresos correspondientes a los  aportes  sobre  las  nóminas de que trata el numeral cuarto del artículo 30 de  la  Ley  119  de 1994, el SENA destinará un 20% para el desarrollo de programas  de competitividad y desarrollo tecnológico productivo.   

Explica  el Jefe del Ministerio Público que  tales  programas serán ejecutados directamente por el SENA o mediante convenios  en  aquellos  casos  en  que  se requiera la participación de otras entidades o  centros  de  desarrollo  tecnológico.  Es  decir, el legislador faculta al SENA  para  ejecutar  los  programas  bien  sea directamente o mediante convenios y en  éstos  casos,  según  el parágrafo del artículo 16 de la Ley 344 de 1996, el  Director  del  SENA  actuará  como integrante del Consejo Nacional de Ciencia y  Tecnología,  y  el Director de COLCIENCIAS formará parte del Consejo Directivo  del SENA.   

Luego  de explicar que los aportes regulados  con   las   normas   demandadas   cumplen   con   las  características  de  las  contribuciones  parafiscales, el Procurador General de la Nación se pregunta si  tales  contribuciones  deben  destinarse  exclusivamente  a  quienes  tienen  la  obligación  de pagarlos o también pueden beneficiar a quienes tienen vínculos  jurídicos,   económicos   o   sociales   con   quienes  han  realizado  dichos  aportes.   

Para  el Ministerio Público, sí es posible  que  los recursos que recibe el SENA provenientes de los empleadores públicos y  privados,  beneficien no sólo a los sujetos pasivos del tributo sino también a  un  grupo de personas que tenga vínculos jurídicos, económicos o sociales con  quienes  han  realizado  dichos  aportes,  más aún cuando, como en el presente  caso,  serán beneficiados los trabajadores y los empleadores sin romper el nexo  causal  que  debe  existir  entre  éstos  y  el  beneficio  que  reportan tales  recursos.   

VI.    CONSIDERACIONES  DE  LA  CORTE  CONSTITUCIONAL.   

1.  Competencia.  

En  virtud  de lo dispuesto por el artículo  241-4  de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para  conocer de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.   

2.  Cuestión  preliminar.  Requisitos de la  demanda para proferir fallo de mérito   

Varios  de los intervinientes consideran que  el  demandante  no  aportó  los elementos jurídicamente requeridos para que la  Corte Constitucional pueda emitir un pronunciamiento de mérito.   

2.1.   En   principio   la   acción   de  inconstitucionalidad  fue  concebida  como  un  mecanismo  de  participación en  virtud  del  cual todo ciudadano puede acudir ante la Corte Constitucional, para  solicitar  que  mediante  una  sentencia  que  haga tránsito a cosa juzgada, la  norma   demandada   sea   excluida   del  ordenamiento  jurídico  debido  a  la  contradicción  entre  ésta  y  el  texto  de  la  Carta  Política.  Se trata,  entonces,  de un instrumento que combina el ejercicio de los derechos políticos  (C.  Po  art.  40),   con  los  beneficios  derivados  del control al poder  ejercido por el legislador.   

A  pesar  de  su  naturaleza  pública,  el  ejercicio  de  esta  acción  ha sido regulado mediante el Decreto 2067 de 1991,  particularmente  en  cuanto  hace a los requisitos de la demanda previstos en el  artículo  2º  del  estatuto  mencionado. Estos condicionamientos no pueden ser  entendidos  como  limitante  al  ejercicio  de  un  derecho político, sino como  contribución  al  proceso que según el artículo 241 superior se debe llevar a  cabo   ante   la  Corte  Constitucional,  toda  vez  que  su  observancia  busca  identificar  el  contenido  de  la  demanda  mediante el aporte de elementos que  informen  adecuadamente  al  juez sobre el alcance de la pretensión con miras a  proferir un pronunciamiento de fondo.   

2.2.  La  Corte  Constitucional1, refiriéndose  a  los  requisitos  de  la  demanda  y  particularmente  a  las  razones  que el  demandante debe exponer, ha manifestado:   

“La  efectividad  del  derecho  político  depende,  como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por  el    actor    sean    claras,   ciertas,  específicas,  pertinentes  y suficientes2.   De  lo  contrario,  la  Corte  terminará  inhibiéndose,  circunstancia  que  frustra “la expectativa  legítima  de  los  demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte  de       la       Corte       Constitucional”3.    

2.3. La Corte ha analizado los argumentos de  quienes  han  intervenido  para  manifestar  que  el  actor  no da razones de la  violación  directa  de  la  Constitución,  concluyendo,  como  se explicará a  continuación,  que  la  demanda formulada por el ciudadano Jaime Serna Giraldo,  cumple  con  los  requerimientos  mínimos  previstos  en  el  artículo 2º del  Decreto  2067  de  1991 y, por lo tanto, procederá a resolver sobre el fondo de  la cuestión planteada.   

Lo  anterior  encuentra  fundamento  en  lo  siguiente:  a folio 2 del escrito de demanda, bajo el título “IV. CONCEPTO DE  LA  VIOLACION  Y  CARGOS”,  el  actor  explica  que  según  el  artículo 150  superior,  corresponde  al  Congreso  hacer  las  leyes  y  por  medio  de ellas  establecer  contribuciones  parafiscales en los casos y bajo las condiciones que  establezca  la  ley  (numeral  12  del  artículo  150).  Agrega  que  según el  artículo  338  de  la  Carta Política, en tiempo de paz, solamente el Congreso  podrá  imponer  contribuciones  parafiscales  y  fijar  los  sujetos  activos y  pasivos,  los  hechos  y  las  bases  gravables, y las tarifas de los impuestos.   

Explica   el   demandante  que  entre  las  condiciones  legales  referidas  en  el  artículo  150-12  de  la Constitución  Política,  están  las  previstas  en  el  artículo 2º de la Ley 225 de 1995,  norma   que  aparece  transcrita  y  de  la  cual  concluye  el  actor  que  las  disposiciones  impugnadas no cumplen dos condiciones previstas en la Ley: i) que  el  manejo,  administración  y  ejecución  de  los  recursos parafiscales debe  hacerse  exclusivamente  por  parte  de  la  entidad  recaudadora  y ii) que los  recursos  recaudados  sólo  pueden estar dirigidos al objeto previsto en la Ley  que los crea, cambiando de destinación específica.   

En   concordancia   con  lo  anterior,  el  demandante  manifiesta que las normas impugnadas desconocen lo establecido en el  artículo  151 de la Constitución Política, en cuanto la actividad legislativa  está  sometida a leyes orgánicas, entre ellas la 225 de 1995, “Ley Orgánica  de   Presupuesto”,   que   en  su  artículo  2º  define  las  contribuciones  parafiscales.   De  esta  manera, como aparece explicado en el apartado 2.8  de  esta  providencia,  el actor cumplió con el deber de suministrar argumentos  pertinentes    en    su  demanda.     

2.4.  Considera la Sala que el demandante ha  cumplido  de  esta manera con el requisito de aportar argumentos que permitan al  juez  de  constitucionalidad cotejar objetivamente el texto del artículo 150-12  de  la  Carta Política con las normas demandadas, por cuanto mediante éstas se  regula  la manera cómo serán ejecutados determinados recursos parafiscales del  SENA,   los   cuales   llegarán   a   COLCIENCIAS  en  virtud  de  un  convenio  interadministrativo,   convenio   que,  en  criterio  del  actor,  desconoce  el  condicionamiento  de  índole legal consagrado en el artículo 2º de la Ley 225  de 1995, Orgánica de Presupuesto.   

2.5. A partir de la página 4 de la demanda,  el  actor  aporta  información jurisprudencial pertinente para dar fundamento a  su   argumentación,  citando  varias  sentencias  de  la  Corte  Constitucional  relacionadas   con  la  naturaleza  de  las  contribuciones  parafiscales  y  la  destinación  de  las  mismas,  buscando demostrar que COLCIENCIAS no hace parte  del  gremio  o  colectividad  que  al lado del SENA pueda ejecutar esta clase de  recursos.  Adiciona  a  su  explicación  citas  de  normas  relacionadas con la  conformación  del  patrimonio  del SENA; el monto, distribución y destinación  de  los  recursos  parafiscales  del  SENA,  como  también advierte que son los  empleadores quienes aportan y deben ser beneficiarios del gravamen.   

De  su  narración,  a  folio 7, concluye el  actor:  “Las  normas demandadas resultan contrarias  al   ordenamiento   constitucional   y   legal  que  regula  las  contribuciones  parafiscales   y  desnaturalizan  los  aportes  que  pagan  los  empleadores  al  SENA”. Para enriquecer sus argumentos, el accionante  cita  la Sentencia C-298 de 1998, sobre el artículo 29 del Decreto 111 de 1996,  de  la  cual  destaca  lo  relacionado  con  el  recaudo,  ejecución,  manejo y  administración  de los aportes parafiscales; agrega la Sentencia C-369 de 1996,  acerca  del  sector  social  o  grupo de la población que puede ser gravado con  contribuciones  parafiscales,  para  concluir que COLCIENCIAS no está facultado  para manejar ni ejecutar recursos parafiscales del SENA.   

2.6. Al examinar los argumentos expuestos por  el  demandante,  la  Sala  concluye  que  los  mismos  reúnen  las  condiciones  previstas  en  el  artículo  2º del Decreto 2067 de 1991 y desarrollados en la  jurisprudencia  de  la  Corte Constitucional, pues permiten plantear un juicio a  partir  del  cotejo entre el artículo 150-12 de la Carta Política y las normas  impugnadas,  a  lo  cual  se  suma  que  el artículo 151 superior condiciona el  ejercicio  de  la actividad legislativa al cumplimiento de lo establecido en una  ley  orgánica que según el actor ha sido violada (Ley 225 de 1995), añadiendo  que  la  potestad  del  Congreso  de  la  República en materia impositiva está  circunscrita  también  por  lo previsto en el artículo 338 de la Carta, según  el  cual  sólo  la  Ley  fijará  los  sujetos  activos  y  pasivos  en materia  tributaria,  el  hecho  y  las bases gravables, como también las tarifas de los  impuestos.  En síntesis, el demandante citó y aportó argumentos basados en la  presunta   violación   de  los  artículos  150-12,  151  y  338  de  la  Carta  Política.   

Precisamente,  las  normas  atacadas  como  inconstitucionales   están   relacionadas  con  el  ejercicio  de  la  potestad  legislativa  en  materia  de  recursos parafiscales, en cuanto afectan al sujeto  activo  (los  empleadores),  cuyos  aportes  al SENA podrán ser administrados y  ejecutados  por  COLCIENCIAS en virtud de un convenio interadministrativo, hecho  que  repercute en los principios de singularidad y especificidad que identifican  a las contribuciones parafiscales.   

2.7. Para la Sala, el demandante ha aportado  elementos  de  juicio  suficientes  para  permitir  que  la Corte Constitucional  decida  sobre el fondo de la pretensión formulada, pues además de precisar las  normas  superiores  presuntamente  vulneradas,  transcribe  las disposiciones de  jerarquía  legal  que  impugna  y  suministra  argumentos  que  servirán  a la  Corporación  para decidir acerca de la exequibilidad de los artículos 75 de la  Ley 812 de 2003 y 51 de la Ley 1169 de 2007.   

Esta  afirmación  encuentra  asidero  en lo  explicado   en   la   Sentencia   C-1052   de   2001,   pues   en   ella  quedó  consignado:   

2.8.  Podría  considerarse  que  la demanda  presenta  una  escasa  argumentación  que  plantearía  dudas sobre la certeza,  pertinencia  y  suficiencia de los cargos de inconstitucionalidad, pero, como se  ha  explicado,  una  lectura  detenida  de su texto conduce a concluir que tales  requerimientos están debidamente atendidos.   

Así,   el   presupuesto  de  certeza   se   cumple   por   cuanto  la  acusación  está  encaminada a cuestionar la transferencia a COLCIENCIAS de una  parte  de  los  aportes  sobre  las  nóminas  y  esto  corresponde al contenido  normativo  del artículo 51 de la Ley 1169 de 2007, que guarda relación directa  con el artículo 75 de la Ley 812 de 2003.   

En    cuanto    a    la    pertinencia  de  los  cargos,  si bien el  demandante  invoca  normas  de  jerarquía legal, también cita disposiciones de  orden  constitucional  (artículos  150-12 y 338 superiores), para cuestionar la  exequibilidad  de los preceptos impugnados en cuanto, según él, desnaturalizan  los  aportes  que  constituyen  contribuciones  parafiscales  y esencialmente la  participación   en  los  beneficios  que  les  proporciona,  pretendiendo  así  demostrar la vulneración del artículo 338 de la Carta Política.   

2.9.    Además,    la    pertinencia   de  los  argumentos  queda  demostrada  cuando  el  accionante  hace  referencia  al  artículo  151  de  la  Constitución  Política,  en  cuanto  éste  consagra la sujeción de las leyes  ordinarias   a   las   leyes   orgánicas,   las   cuales,  en  opinión  de  la  Corte4,  constituyen  parámetros  de  control de constitucionalidad. Esta  Corporación  ha explicado que forman parte del bloque de constitucionalidad las  reglas  y  principios  que sin figurar expresamente en la Carta Política tienen  rango  constitucional  (bloque  de constitucionalidad en sentido estricto), o al  menos   representan   parámetros    de   constitucionalidad   (bloque   de  constitucionalidad en sentido lato).   

Las  reglas  y  principios  que  integran el  bloque  de constitucionalidad permiten controlar la exequibilidad de las leyes y  de  las  normas  de  inferior  jerarquía,  por  cuanto  la propia Constitución  Política,  mediante cláusulas de remisión, confiere fuerza jurídica especial  a  esas  reglas  y  principios,  admitiendo  que  algunas disposiciones de leyes  estatutarias  y  orgánicas  sirvan  de “parámetros  para  determinar  el  valor  constitucional  de  las  disposiciones  sometidas a  control5”.  Acerca  de la utilización de leyes  orgánicas    como    parámetro    de   control   de   constitucionalidad,   la  Corte6 ha explicado:   

“El  control  constitucional  de  una  ley  deberá  verificarse  no sólo frente al texto formal de la Carta, sino también  a  partir  de su comparación con otras disposiciones con carácter ‘supralegal’ que tienen relevancia constitucional.  En  otras  palabras,  el conjunto de normas que se utilizan como parámetro para  analizar  la validez constitucional de las leyes integra el denominado bloque de  Constitucionalidad.   

Por  consiguiente,  existen ocasiones en las  cuales  las  normas que, por su naturaleza, se convierten en parámetros para el  enjuiciamiento  de  la  constitucionalidad de una ley, pueden integrar el bloque  de   constitucionalidad.   Todas   las   normas   que   integran  el  bloque  de  constitucionalidad  son  parámetros  de legitimidad constitucional, pero no por  ello   gozan  de  idéntica  jerarquía  normativa.  Así  pues,  no  todos  los  contenidos  normativos  que  son  parámetros  de  constitucionalidad, deban ser  modificados   de   acuerdo   con  el  procedimiento  previsto  para  la  reforma  constitucional,  pues el proceso de cambio normativo varía según la naturaleza  de  cada  disposición.  Pero,  todas  las  normas  que  integran  el  bloque de  constitucionalidad  son  parámetros necesarios e indispensables para el proceso  de creación de la ley.   

Es  por  ello  que  la  jurisprudencia  ha  señalado  que  es  posible  distinguir  dos  sentidos del concepto de bloque de  constitucionalidad.   El   primero:   stricto  sensu,  conformado  por  aquellos  principios  y  normas  que han sido normativamente integrados a la Constitución  por  diversas  vías  y  por  mandato  expreso  de la Carta, por lo que entonces  tienen  rango  constitucional,  como  los  tratados de derecho humanitario (C.P.  arts.   93  y  103).  De  otro  lado,  la  noción  lato  sensu  del  bloque  de  constitucionalidad  se  refiere  a aquellas disposiciones que “tienen un rango  normativo  superior  a  las  leyes ordinarias”, aunque a veces no tengan rango  constitucional,  como  las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como  referente    necesario   para   la   creación   legal   y   para   el   control  constitucional”.   

2.10.  Finalmente,  considera la Sala que el  demandante   ha   aportado   razones  suficientes  para  contrastar  las  normas  impugnadas  con  el  texto  de  la  Carta  Política, permitiendo, en virtud del  control                   integral7   

,  que la Corporación adelante el examen de  constitucionalidad  teniendo en cuenta las normas superiores invocadas  por  el  actor,  como  también aquellas que puedan servir a la Corte para adoptar la  respectiva decisión.   

3. Problema Jurídico  

La Corte Constitucional deberá establecer si  las  normas  impugnadas  vulneran los principios de singularidad y especificidad  de  las  contribuciones parafiscales, contenidos en el artículo 29 del Estatuto  Orgánico   de   Presupuesto   y,   en  consecuencia,  vulneran  los  principios  constitucionales  de  equidad  tributaria  (C.  Po. Art. 363) y de sujeción del  legislador  a  la  ley para regular las contribuciones parafiscales (C. Po. Art.  150-12).  Esto,  en  tanto  en  las  disposiciones  acusadas  se  impone al SENA  celebrar  convenios  con  COLCIENCIAS para promover y fomentar la investigación  aplicada,   la  innovación,  el  desarrollo  tecnológico, la apropiación  pública  de  la  ciencia,  la  tecnología  y,  en general, la construcción de  capacidades  regionales  de  ciencia, tecnología e innovación, destinando para  ello  parte  de  los  recursos correspondientes a los aportes sobre las nóminas  que  recibe  el  SENA.  Ello implicaría, según el demandante, que los recaudos  parafiscales  se manejarán por entidades distintas a aquellas que las recaudan,  con  lo  que a su vez se perdería el nexo causal entre aportante y beneficiario  (principios  de  singularidad  y especificidad), dispuesto en la norma orgánica  como   forma   de   garantizar   la   equidad   en   materia  de  contribuciones  parafiscales.   

4.  Contenido  y  alcance  de  las  normas  demandadas   

Los  preceptos impugnados asignan al SENA la  función  de  celebrar  convenios  interadministrativos  con COLCIENCIAS, con el  propósito  de  promover  y fomentar la investigación  aplicada,  la  innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación pública  de  la  ciencia,  la  tecnología y, en general, la construcción de capacidades  regionales  de  ciencia,  tecnología  e  innovación,   empleando  en cada  vigencia,  la  cuarta  parte  de los recursos provenientes del veinte por ciento  (20%)  de  los aportes sobre las nóminas de que trata el artículo 16 de la Ley  344 de 1996.   

El texto de las disposiciones atacadas es el  siguiente:   

“LEY    812   DE  2003   

(junio 26)  

   

   

El Congreso de Colombia  

   

DECRETA:  

(…)  

Artículo      75.      Convenios  COLCIENCIAS-SENA. COLCIENCIAS y  el  SENA,  a  través de convenios especiales de cooperación que celebren entre  sí,  promoverán  y  fomentarán la investigación aplicada, la innovación, el  desarrollo  tecnológico,  la apropiación pública de la ciencia, tecnología e  innovación  y en general la construcción de capacidades regionales de ciencia,  tecnología  e  innovación,  para lo cual el SENA destinará, en cada vigencia,  la  cuarta parte de los recursos provenientes del veinte por ciento (20%) de los  aportes  sobre  las  nóminas  de  que  trata  el  artículo 16 de la Ley 344 de  1996”.   

“LEY 1169 DE 2007  

(diciembre 5)  

Diario Oficial No. 46.833 de 5 de diciembre de  2007   

CONGRESO DE LA REPUBLICA  

Por  la  cual  se  decreta  el Presupuesto de  Rentas  y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del  1o de enero al 31 de diciembre de 2008.   

(…)  

Artículo  51.  El  Servicio  Nacional  de  Aprendizaje,  SENA,  transferirá  al Instituto Colombiano para el Desarrollo de  la  Ciencia  y  la Tecnología “Francisco José de Caldas”, COLCIENCIAS, con  destino  a  financiar las actividades que promuevan y fomenten la investigación  aplicada,  la  innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación pública  de  la  ciencia,  la  tecnología,  y en general la construcción de capacidades  regionales  de  ciencia,  tecnología  e  innovación,  la  cuarta  parte de los  recursos  provenientes  del  veinte  por  ciento  (20%) de los aportes sobre las  nóminas  de  que  trata  el  artículo  16  de  la Ley 344 de 1996, mediante la  celebración de un convenio interadministrativo”.   

4.1.  Para  el  demandante,  estas normas le  quitan  al  SENA  la  ejecución,  manejo y administración directa de la cuarta  parte  del veinte por ciento (20%) del recaudo de los recursos parafiscales, que  debe  destinar  para  el  desarrollo de programas de competitividad y desarrollo  tecnológico  productivo  y  se  lo traslada a COLCIENCIAS, perdiéndose el nexo  que  debe  existir entre los empresarios, como sector gravado, y la destinación  de  los  recursos,  ya que al transferirle esos recursos parafiscales del SENA a  COLCIENCIAS,  ésta  última  entidad los debe invertir de manera general en sus  programas  de  ciencia, tecnología e investigación, lo cual beneficia no sólo  a  unos  pocos  empresarios del país, sino principalmente a otros sectores como  las  universidades  que  están  exentas  del  pago  de  aportes  al  SENA,  las  academias, los tecno parques, los investigadores, etc.   

4.2.  Las normas de jerarquía legal citadas  por  el  actor  y que, según él, también resultan desconocidas por los textos  demandados, son las siguientes:   

“LEY 21 DE 1982  

(enero 22)  

Por  la  cual  se  modifica  el  régimen del  subsidio familiar y se dictan otras disposiciones.   

EL CONGRESO DE COLOMBIA  

DECRETA:  

CAPITULO I.  

DEL SUBSIDIO FAMILIAR  

(…)  

DE LOS APORTES DE LOS EMPLEADORES OBLIGADOS A  PAGARLOS   

ARTICULO  7o.  Están  obligados  a pagar el  subsidio  familiar y a efectuar aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje  SENA (SENA):   

1.  La  Nación,  por  intermedio  de  los  Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias.   

2.   Los   Departamentos,   Intendencias,  Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios.   

3.  Los  establecimientos  públicos,  las  empresas  industriales  y  comerciales  y las empresas de economía mixta de los  órdenes   nacional,   departamental,   intendencial,   distrital  y  municipal.   

4.  Los  empleadores  que  ocupen uno o más  trabajadores permanentes.   

   

PARÁGRAFO.  -Parágrafo  adicionado  por el  artículo  181  de  la  Ley  223  de  1995.  El nuevo texto es el siguiente: Las  Universidades  Públicas  no están obligadas a efectuar aporte para el Servicio  Nacional de Aprendizaje, SENA.   

Las  deudas  que las Universidades Públicas  hayan  adquirido  con el SENA por concepto de dichos aportes, serán compensadas  mediante  el  suministro, por parte de las Universidades Públicas, de programas  de capacitación según los requerimientos y necesidades del SENA.   

ARTICULO  8o. La nación, los departamentos,  intendencias,  comisarías,  el  Distrito  Especial  de Bogotá y los Municipios  deberán,  además  del  subsidio  familiar  y  de  los aportes para el Servicio  Nacional  de  Aprendizaje  (SENA),  efectuar aportes para la escuela Superior de  Administración  Pública  (ESAP)  y para las Escuelas Industriales e Institutos  Técnicos    Nacionales,    Departamentales,    Intendenciales,    Comisariales,  Distritales, y Municipales.   

ARTICULO  9o.  Los empleadores señalados en  los  artículos  7o  y  8o  de la presente Ley, pagarán una suma equivalente al  seis   por   ciento   (6%)  del  monto  de  sus  respectivas  nóminas,  que  se  distribuirán en la forma dispuesta en los artículos siguientes:   

ARTICULO  10.  Los pagos por concepto de los  aportes  anteriormente  referidos  se  harán  dentro  de los diez (10) primeros  días del mes siguiente al que se satisface.   

ARTICULO  11.  Los  aportes  hechos  por  la  nación,  los  departamentos,  las  intendencias,  las  comisarías, el Distrito  Especial  de  Bogotá  y  los  municipios,  tendrán  la siguiente destinación:   

1. El cuatro por ciento (4%) para proveer el  pago del subsidio familiar.   

2.  El  medio  por  ciento  (1/2%)  para  el  Servicio  Nacional  de Aprendizaje (SENA), destinado a programas específicos de  formación  profesional  acelerada,  durante la prestación del servicio militar  obligatorio.   

3. Numeral modificado por el artículo 87 de  la  ley  812 de 2003. El nuevo texto es el siguiente: El medio por ciento (1/2%)  será  destinado  para  la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, y  la  financiación  de  los programas de ampliación de cobertura y calidad de la  educación  superior de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida  el Gobierno Nacional.   

4.  El uno por ciento (1%) para las Escuelas  Industriales     e    Institutos    Técnicos    Nacionales,    Departamentales,  Intendenciales, Comisariales, Distritales o Municipales.   

ARTICULO  12.  Los  aportes  hechos  por los  establecimientos  públicos,  las  empresas  industriales  y  comerciales  y las  empresas   de   economía   mixta   de  los  órdenes  nacional,  departamental,  intendencial,  comisarial,  distrital  y  municipal  y  empleadores  del  sector  privado, tendrán la siguiente destinación:   

1. El cuatro por ciento (4%) para proveer el  pago de subsidio familiar.   

2.  El  dos por ciento (2%) para el Servicio  Nacional de Aprendizaje (SENA).   

ARTICULO  13.  El  Ministerio  de  Defensa  Nacional,   las  Fuerzas  Militares,  la  Policía  Nacional  y  los  organismos  descentralizados   adscritos  o  vinculados  a  dicho  Ministerio,  continuarán  pagando  el  subsidio  familiar  de  acuerdo con las normas especiales que rigen  para   dichas   entidades,  pero  los  aportes  para  el  Servicio  Nacional  de  Aprendizaje   (SENA),  Escuela  Superior  de  Administración  Pública  (ESAP),  escuelas  industriales  e  institutos  técnicos,  se  continuarán  pagando  de  acuerdo con las normas generales.   

ARTICULO  15.  Los  empleadores obligados al  pago  de  aportes para el subsidio familiar, el Servicio Nacional de Aprendizaje  (SENA)  y  los demás con destinación especial, según los artículos 7o. y 8o.  deberán  hacerlo  por  conducto  de  una  Caja  de  Compensación  Familiar que  funcione  dentro  de  la ciudad o localidad donde se causen los salarios o de la  Caja  más  próxima  dentro  de  los límites de los respectivos departamentos,  intendencias o comisarías.   

Cuando  en las entidades territoriales antes  mencionadas  no exista Caja de Compensación familiar, los pagos se verificarán  por  intermedio  de  una que funcione en la división política territorial más  cercana.   

ARTICULO  16.  A pesar de lo dispuesto en el  artículo   anterior,   los  aportes  de  la  nación,  los  departamentos,  las  intendencias,   las   comisarías,   el  Distrito  Especial  de  Bogotá  y  los  municipios,  con  destino  al  Servicio  Nacional  de  Aprendizaje  (SENA), y la  escuela  Superior  de  Administración  Pública  (ESAP),  podrán  ser  girados  directamente  a  dichas  entidades,  e  igualmente  los  correspondientes  a las  escuelas  Industriales  e Institutos Técnicos, a la cuenta especial determinada  por el Ministerio de Educación Nacional.   

ARTICULO 17. Para efectos de la liquidación  de  los  aportes  al  régimen  del  Subsidio  Familiar,  Servicio  Nacional  de  Aprendizaje,   SENA,  Escuela  Superior  de  Administración  Pública,  (ESAP),  Escuela  Industrial  e  Institutos Técnicos, se entiende por nómina mensual de  salarios  la  totalidad  de  los  pagos  hechos  por  concepto de los diferentes  elementos   integrantes  del  salario  en  los  términos  de  la  Ley  Laboral,  cualquiera  que  sea  su  denominación y además, los verificados por descansos  remunerados de Ley y convencionales o contractuales.   

Los  pagos  en  moneda  extranjera, deberán  incluirse  en  la  respectiva  nómina,  liquidados  al tipo de cambio oficial y  vigente el último día del mes al cual corresponde el pago”.   

Agrega el demandante que según el artículo  30  de  la  Ley  119  de  1994,  el patrimonio del SENA estará conformado de la  siguiente manera:   

“LEY 119 DE 1994  

(febrero 9)  

Diario Oficial No. 41.216, de 9 de febrero de  1994   

Por  la  cual  se  reestructura  el  Servicio  Nacional  de  Aprendizaje,  SENA,  se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan  otras disposiciones.   

EL CONGRESO DE COLOMBIA  

DECRETA:  

CAPÍTULO I.  

NATURALEZA,    MISIÓN,    OBJETIVOS    Y  FUNCIONES   

(…)  

ARTÍCULO  30.  PATRIMONIO.  El  patrimonio  del  SENA  está  conformado por:   

1. Los bienes que actualmente posee y los que  reciba o adquiera a cualquier título.   

2.  Los  ingresos  generados  en la venta de  productos  y  servicios  como  resultado  de  acciones de formación profesional  integral y desarrollo tecnológico.   

3.  Las  donaciones  y  contribuciones  de  terceros y las asignaciones por ley de bienes y recursos.   

4.  Los  aportes  de los empleadores para la  inversión  en  el  desarrollo social y técnico de los trabajadores, recaudados  por  las  cajas  de  compensación  familiar  o  directamente por el SENA, así:   

a)  El  aporte  mensual del medio por ciento  (1/2%)  que  sobre  los  salarios  y  jornales  deben  efectuar la Nación y las  entidades  territoriales,  dentro  de  los primeros diez (10) días de cada mes;   

     

b)  El  aporte  del  dos por ciento (2%) que  dentro  de  los diez (10) primeros días de cada mes deben hacer los empleadores  particulares,  los  establecimientos  públicos,  las  empresas  industriales  y  comerciales  del Estado y las sociedades de economía mixta, sobre los pagos que  efectúen como retribución por concepto de salarios.   

5.  Las  sumas provenientes de las sanciones  que  imponga  el  Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por violaciones a las  normas  del  Código  Sustantivo  del  Trabajo  y  demás  disposiciones  que lo  adicionen o reformen, así como las impuestas por el SENA”.   

De su parte, el artículo 16 de la Ley 344 de  1996, también mencionado por el demandante, establece:   

“LEY 344 DE 1996  

(diciembre 27)  

por la cual se dictan normas tendientes a la  racionalización    del    gasto   público,   se   conceden   unas   facultades  extraordinarias y se expiden otras disposiciones.   

El Congreso de Colombia  

DECRETA:  

(…)  

Artículo   16º.-   De   los   ingresos  correspondientes  a  los  aportes  sobre  las  nóminas  de que trata el numeral  cuarto  del  artículo  30  de  la  Ley  119  de  1994,  el Servicio Nacional de  Aprendizaje,  SENA,  destinará  un 20% de dichos ingresos para el desarrollo de  programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo.   

El   SENA  ejecutará  directamente  estos  programas  a  través de sus centros de formación profesional o podrá realizar  convenios  en  aquellos  casos  en  que  se  requiera la participación de otras  entidades o centros de desarrollo tecnológico.   

Parágrafo.- El Director del Sena hará parte  del  Consejo  Nacional  de  Ciencia  y  Tecnología y el Director de Colciencias  formará     parte     del     Consejo     Directivo     del    SENA.”.   

“LEY 225 DE 1995  

(Diciembre 20)  

El Congreso de Colombia,  

DECRETA:  

(…)  

Artículo    2o.  El  artículo  12  de  la  Ley  179  de 1994, quedará  así:   

Son   contribuciones   parafiscales   los  gravámenes  establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un  determinado  y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del  propio  sector.  El  manejo,  administración  y ejecución de estos recursos se  hará  exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán  sólo  al  objeto  previsto  en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes  financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.   

Las contribuciones parafiscales administradas  por  los  órganos  que  formen  parte  del Presupuesto General de la Nación se  incorporarán  al  presupuesto  solamente  para  registrar  la estimación de su  cuantía  y  en  capítulo  separado  de  las rentas fiscales y su recaudo será  efectuado por los órganos encargados de su administración”.   

5.    Vigencia    de    las    normas  demandadas   

5.1.  Artículo  75  de  la  Ley  812  de  2003   

El  artículo  75  de  la  Ley  812  de 2003  continúa  vigente,  pues  el  artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, mediante la  cual    fue    expedido    el    Plan    Nacional   de   Desarrollo   2006-2010,  establece:   

“ARTÍCULO  160.  VIGENCIA  Y DEROGATORIAS. La presente ley  rige  a  partir  de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean  contrarias,  en  especial el inciso segundo del artículo 63  de la Ley 788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes  sobre  el  monto  de la contribución cafetera a que se refiere la misma ley, el  parágrafo          del         artículo         4o  de  la  Ley  785  de  2002,  el numeral 5 del artículo 2o  de la Ley 549 de 1999, el artículo 3o del Decreto 3752 de 2003 y  el                artículo                79  de  la  Ley  1110  de  2006 y el inciso 3o del artículo 78  de  la  Ley  1111  de  2006.  Continúan  vigentes  los artículos  13,                       14,                       20,                       21,                       38        reemplazando        la        expresión        ‘el          CNSSS’        por        ‘la  Comisión de Regulación en Salud,  43,                       51,                       59,                       61,    el    parágrafo    del    artículo   63,                       64,                       65   para   el   servicio   de   gas  natural  69,                       71,                       75,       81,                       82,                       86,                       92,                       99,                       103,                       110,                       121                y               131, de la Ley 812 de 2003”. (Destaca la Sala).   

5.2.  Artículo  51  de  la  Ley  1169  de  2007   

Mediante la Ley 1169 de 2007 fue decretado el  presupuesto  de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para  la  vigencia  fiscal  del  1º de enero al 31 de diciembre de  2008;  es decir, podría considerarse que el artículo  51  de  esta  Ley ha perdido vigencia y, por tanto, la Corte debería declararse  inhibida   para   resolver   sobre  su  exequibilidad  por  carencia  actual  de  objeto.   

.  

Si  bien es cierto el artículo 51 de la Ley  1169  de  2007  hace parte del estatuto que sirvió al Congreso de la República  para   fijar   el  presupuesto  de  rentas  y  recursos  de  capital  y  ley  de  apropiaciones  para  la  vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre del  año  2008,  también  lo  es  que la transferencia del SENA a COLCIENCIAS allí  ordenada   y   la  celebración  del  mencionado  convenio  interadministrativo,  proyectan  sus  efectos  más  allá  del  año  2008, en cuanto el desarrollo y  cumplimiento  de  éste  acuerdo  actualmente  está  produciendo  consecuencias  jurídicas,  siendo éstas susceptibles de alteración o modificación según lo  decida  la  Corte  Constitucional en el presente fallo. Además, recuérdese que  por  disposición  del  Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, continúa vigente  el artículo 75 de la Ley 812 de 2003.    

6.   Los   gravámenes   en   el  sistema  constitucional   

Constitucionalmente9  el  sistema  fiscal                   comprende                  tres                  clases  de                                                                                                         gravámenes:  los  impuestos,  las tasas y las contribuciones. Cada uno de ellos  cuenta  con características propias que impiden su asimilación, tal como lo ha  precisado      la      Corte      Constitucional10.   

6.1    Los  impuestos  son  prestaciones  pecuniarias de carácter  unilateral  que  no constituyen remuneración por prestaciones determinadas, son  de  carácter  obligatorio,  carecen  de  destinación específica, su tarifa es  definida  directamente  por  la  autoridad  de  representación  popular que las  imponen,  hacen  parte  del  presupuesto, están sometidos al control fiscal, su  cuantía  es  la  necesaria  para  el  cubrimiento de los gastos públicos y son  administrados  por  el  Estado. Sobre ellos la Corte11 ha explicado:   

“Las condiciones básicas del impuesto son:  (i)  Tienen  una  vocación  general,  lo  cual  significa  que  se  cobran  sin  distinción  a  todo  ciudadano  que realice el hecho generador; (ii) No guardan  una  relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el  contribuyente;  (iii)  En  cuanto  ingresan  a  las  arcas  generales del Estado  conforme  al  principio  de  unidad  de  caja,  éste  puede  disponer de dichos  recursos  de  acuerdo  con  lo previsto en los planes y presupuestos nacionales;  (iv)  Su  pago  no  es  opcional  ni  discrecional,  lo  que  se  traduce  en la  posibilidad  de  forzar  su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva;  (v)  La  capacidad  económica  del  contribuyente es un principio de justicia y  equidad  que  debe reflejarse implícitamente en la ley que lo crea, sin que por  ello pierda su vocación de carácter general”.   

6.2. A su vez, las  tasas  son  prestaciones  pecuniarias  que constituyen  remuneraciones  de  los  particulares  por  los servicios prestados  por el  Estado,  en  principio  no  son obligatorias, pues el interesado puede optar por  tomar  o  no  el respectivo bien, como también utilizar o no el correspondiente  servicio,  sus  tarifas  son  fijadas  por  autoridades  administrativas,  tales  tarifas  no  necesariamente comprenden el total del servicio prestado, las tasas  hacen  parte  del  presupuesto,  se  someten  a  control  fiscal, su cuantía es  proporcional  al costo del servicio y son administrados por el Estado. Sobre las  tasas     ha    señalado    la    jurisprudencia12:   

“   …  se  consideran  tasas  aquellos  gravámenes  que  cumplan  las  siguientes  características: (i) La prestación  económica  necesariamente  tiene  que originarse en una imposición legal; (ii)  La  misma  nace  como  recuperación  total  o  parcial  de  los  costos  que le  representan  al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien  o  servicio  público;  (iii) La retribución pagada por el contribuyente guarda  relación  directa  con  los  beneficios derivados del bien o servicio ofrecido,  así lo reconoce el artículo 338 Superior al disponer  que:  “La  ley [puede] permitir que las autoridades  fijen  las  tarifas  de  las  [tasas]  que  cobren  a  los  contribuyentes, como  recuperación  de  los  costos  de  los servicios que les presten”;  (iv)  Los  valores que se establezcan como obligación tributaria  excluyen  la utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o servicio;  (v)  Aun  cuando  su  pago  resulta  indispensable  para  garantizar el acceso a  actividades  de  interés  público  o  general,  su reconocimiento tan sólo se  torna  obligatorio  a  partir  de la solicitud del contribuyente, por lo que las  tasas  indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y  referida  de  manera  inmediata  al  obligado;  (vi) El  pago,  por  regla  general,  es  proporcional,  pero  en  ciertos  casos  admite  criterios     distributivos,    como    por    ejemplo,    con    las    tarifas  diferenciales”.   

6.3.  De su parte,  las  contribuciones  parafiscales  son gravámenes  obligatorios  que  no  tienen  el  carácter  de  remuneración  de  un servicio  prestado  por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a un  grupo  económico  determinado,  tienen  una  destinación  específica  por ser  utilizados  para  el beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no  están  sometidas  a  las  normas de ejecución presupuestal y son administrados  por  órganos  que  integran  el  mismo  renglón económico. Las contribuciones  parafiscales  han  sido  definidas en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del  Presupuesto                 Nacional13, según el cual:   

“Son  contribuciones  parafiscales  aquellos  recursos  públicos creados por ley, originados en pagos obligatorios con el fin  de  recuperar  los  costos  de  los  servicios  que  se presten o de mantener la  participación de los beneficios que se proporcionen.   

Estas contribuciones se establecerán para el  cumplimiento  de funciones del Estado o para desarrollar actividades de interés  general.   

El  manejo y ejecución de estos recursos se  harán  por  los  órganos  del Estado o por los particulares, de acuerdo con la  ley que crea estas contribuciones.   

Los  dineros  recaudados  en  virtud  de  la  parafiscalidad,  se deberán destinar, exclusivamente, al objeto para el cual se  constituye,  lo  mismo  que  los  rendimientos  que estos generen y el excedente  financiero   que  resulte,  al  cierre  del  ejercicio  contable,  en  la  parte  correspondiente a estos ingresos.   

Se incorporarán al Presupuesto General de la  Nación  las  contribuciones  parafiscales  que ejecuten los órganos que forman  parte del Presupuesto General de la Nación”.   

6.4.  Sobre  esta  forma  de  gravamen  la  Corte14 ha explicado:   

“Las  contribuciones tienen las siguientes  características:  (i)  Surge  de  la  realización  actual o potencial de obras  públicas   o   actividades   estatales   de   interés   colectivo,   en  donde  necesariamente   debe  existir  un  beneficio  para  un  individuo  o  grupo  de  individuos;  (ii)  Se  trata  de  una  prestación  que  reconoce una inversión  estatal,  por  lo  que  su producto está destinado a su financiación; (iii) La  prestación  que  surge  a  cargo del contribuyente es proporcional al beneficio  obtenido,   así  lo  reconoce  el  artículo  338  Superior  al  señalar  que:  “La  ley  [puede] permitir que las autoridades fijen  las  tarifas de las [contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (…)  participación   en   los   beneficios   que   les   proporcionen”;    (iv)   El  obligado  tributario  no  tiene  la  opción  de negarse a la inversión, por el  contrario,  se  encuentra  comprometido  con su pago a raíz del provecho que le  reporta;  (v)  La  contribución,  por  regla  general,  es  progresiva, pues se  liquida de acuerdo con el rédito obtenido”.   

Además,  la jurisprudencia ha explicado que  la  contribución  parafiscal  es un instrumento para la generación de ingresos  públicos  que  afecta  a  un  determinado  y  único  grupo social o económico  (singularidad), que dirige su  beneficio  al  propio  grupo  gravado  (especificidad).  Sobre  estas  características  la  Corte15    ha  dicho:   

“…   una  condición  esencial  de  la  parafiscalidad,  según  la  Constitución,  la  ley  y la jurisprudencia, es la  destinación   exclusiva  de  los  recursos  al  beneficio del sector, gremio o  grupo  que  los tributa. Esa destinación es posible en  la   medida   en   que  los  sujetos  pasivos  conforman  un  grupo  homogéneo,  identificable  tanto para la imposición del tributo, como para beneficiarse con  la   inversión   de  sus  propios  recursos”.    

6.5.   Además,  sobre  los  elementos  de  obligatoriedad,  singularidad  y  destinación  sectorial  o  especificidad,  la  jurisprudencia16 ha señalado:   

“…  la  Corte  observa  que los recursos  parafiscales tienen tres elementos materiales, a saber:   

1)           Obligatoriedad:  el recurso parafiscal es  de  observancia  obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la  norma  creadora  del  mencionado  recurso,  por  tanto  el Estado tiene el poder  coercitivo para garantizar su cumplimiento.   

2)           Singularidad:  en oposición al impuesto,  el  recurso  parafiscal  tiene  la  característica  de afectar un determinado y  único grupo social o económico.   

7.  Naturaleza parafiscal de los aportes al  SENA   

La    Corte   Constitucional17 ha explicado  de  manera suficiente la naturaleza jurídica de los aportes al SENA. Sobre esta  materia ha dicho:   

“… los ingresos  que  recibe  el  SENA  correspondientes  a los aportes sobre las nóminas de que  trata  el  numeral  cuarto  del  artículo  30  de la Ley 119 de 1994 configuran  contribuciones            parafiscales18.  Eso  es  así, por cuanto,  como  bien  lo  señala  el  actor,  tales ingresos reúnen las características  propias  de esas cuotas. De un lado, son aportes patronales obligatorios ya que,  conforme   a   ese   artículo,   todos   los   empleadores   particulares,  los  establecimientos  públicos, las empresas comerciales e industriales de Estado y  las  sociedades  de  economía  mixta  deben  contribuir con el 2 % de los pagos  salariales,   mientras   que  el  aporte  de  la  Nación  y  de  las  entidades  territoriales  es  del  0.5  %  por  ese  mismo  concepto. Son entonces también  singulares  pues  la efectúan única y exclusivamente los empleadores públicos  y  privados:  y,  finalmente, tienen destinación sectorial ya que estos dineros  son   utilizados   en  programas  de  capacitación  profesional,  que  terminan  revirtiendo   en  beneficio  de  los  aportantes.  En  efecto,  conforme  a  los  artículos  2º  y  3º  de  la  Ley  119  de  1994, el SENA debe invertir en el  desarrollo  social  y técnico integral de los trabajadores colombianos, para lo  cual  debe  adelantar  programas de capacitación y participar en actividades de  investigación  y desarrollo tecnológico, ocupacional y social, que contribuyan  a  la  actualización y mejoramiento de esa formación de los trabajadores. Esta  destinación  especial  de  estos  recursos se ajusta a la Carta no sólo porque  puede  ser considerada como una expresión del deber constitucional del Estado y  de  los empresarios de ofrecer formación y habilitación técnica y profesional  a  quienes  lo requieran (CP art. 54) sino, además, porque recompensa al sector  empresarial  gravado. En efecto, en la medida en que la formación de la mano de  obra  mejora,  los empresarios que requieren sus servicios se benefician, por lo  cual  éstos obtienen un provecho indirecto del aporte realizado, con lo cual se  cumplen   los  requisitos  que  caracterizan  una  contribución  parafiscal”.  (Destaca la Sala).   

De  esta  manera  queda  establecido que los  aportes  al  SENA regulados por el numeral cuarto del artículo 30 de la Ley 119  de 1994, tienen carácter de contribución parafiscal.   

8.  Análisis  de constitucionalidad de las  normas demandadas   

Como se ha dicho, el demandante considera que  las  normas  impugnadas  conceden a COLCIENCIAS la facultad de administrar parte  de  los  recursos  que  recibe  el  SENA,  provenientes de los aportes sobre las  nóminas  de  que  trata  el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, perdiéndose el  nexo  causal  que  debe  existir  entre  los  empresarios,  sector gravado, y la  destinación  de tales recursos, pues COLCIENCIAS los debe invertir en programas  de  ciencia,  tecnología  e  investigación,  beneficiando,  según el actor, a  sectores diferentes del relacionado con los empresarios.   

8.1. De la lectura de los artículos 30 de la  Ley  119  de 1994, sobre patrimonio del SENA, y 16 de la Ley 344 de 1994, según  el  cual  de  los  ingresos correspondientes a los aportes sobre las nóminas de  que  trata el numeral cuarto del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, el Servicio  Nacional  de  Aprendizaje,  SENA,  destinará  un 20% de dichos ingresos para el  desarrollo  de programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo,  a  lo  cual añade que el SENA ejecutará directamente estos programas a través  de  sus  centros  de  formación  profesional o podrá  realizar  convenios  en  aquellos  casos en que se requiera la participación de  otras  entidades  o centros de desarrollo tecnológico,  concluye  la  Sala que el legislador facultó al SENA para ejecutar directamente  los  programas mencionados valiéndose de sus centros de formación profesional,  como  también  autorizó  al SENA para celebrar convenios cuando se requiera la  participación de otras entidades.   

8.2.  Como  se  ha  explicado,  uno  de  los  elementos  que  caracteriza a las contribuciones parafiscales es su singularidad,  es  decir,  los  recursos  provienen  de  un determinado sector socio-económico, lo que se complementa con  el     principio    de    especificidad,   según   el   cual  los  recaudados  deben  ser  destinados  al sector del cual provienen, en  beneficio exclusivo del propio sector.   

En   el   caso   del  SENA,  los  recursos  parafiscales  recaudados con fundamento en el numeral cuarto del artículo 30 de  la  Ley  119  de  1994,  deben  ser  destinados  a  los  empleadores públicos y  privados,  considerados sujetos pasivos del tributo, sin que resulte contrario a  la  naturaleza  de este gravamen que la contribución así recaudada a favor del  SENA,  también  pueda  ser revertida a los sujetos pasivos del tributo mediante  la  destinación,  a  través  de  convenios,  de  parte  de  tales  recursos  a  instituciones  que  teniendo  identidad  de  propósito  y vínculos jurídicos,  económicos  y  científicos  con el SENA,  contribuyan de manera idónea y  eficaz  para  la  ejecución  de planes y proyectos que redunden en favor de los  empleadores,  en  cuanto  sus trabajadores recibirán los beneficios mencionados  en  el  artículo  51  de  la  Ley 1169 de 2007, relacionados con el acceso a la  investigación   aplicada,   la  innovación,  el  desarrollo  tecnológico,  la  apropiación   pública   de  la  ciencia,  la  tecnología,  y  en  general  la  construcción    de   capacidades   regionales   de   ciencia,   tecnología   e  innovación.   

8.3.  La Sala considera que el nexo que debe  existir  entre  el objeto al que se destinan los aporte parafiscales y el sector  socio-económico  aportante,  no  se  pierde cuando el SENA ejecuta una parte de  los  recursos  a  través  de COLCIENCIAS, siempre y cuando una vez celebrado el  convenio  el  SENA  mantenga la capacidad de establecer el objeto específico al  cual  se  deben  destinar  los  recursos,  objeto  que  deberá coincidir con el  señalado  en  las  normas  acusadas  y con el objeto para el cual fue creada la  contribución por la ley.   

En  general,  los aportantes de los recursos  parafiscales  que nutren el presupuesto del SENA son los empleadores públicos y  privados,  es  decir,  tanto  el  sector  público, como el sector empresarial y  productivo  del  país. El nexo entre las contribuciones parafiscales del SENA y  los  aportantes  respectivos  se mantiene, porque al revertir en capacitación a  través   del   SENA  se  promueve  la  investigación  y  ésta  incrementa  el  conocimiento   y   la  ciencia,  como  también  la  inversión  en  tecnología  contribuye  a mejorar la capacidad empresarial productiva, todo lo cual facilita  la realización del objeto para el cual fue creado el SENA.   

9.  Vínculo entre los aportantes y el grupo  socio-económico beneficiado con los aportes   

Para  la  Sala,  el  nexo  causal  entre los  sujetos  pasivos del tributo (los empleadores) y la reversión de los beneficios  derivados     del     recaudo     (principio    de  especificidad),  no  se rompe en el presente caso, por  cuanto   el   SENA   y   COLCIENCIAS   prestan   servicios   a  un  mismo  grupo  socio-económico.       La       jurisprudencia19  ha  precisado  los alcances  del concepto grupo socio-económico:   

“El    concepto    de    grupo   socio-económico,  que  supera  la  noción  de  sector,  debe  entenderse  en  un  sentido  amplio, toda vez que el  beneficio  que  reporta  la  contribución  no sólo es susceptible de cobijar a  quienes  directa  o  exclusivamente  la han pagado, sino también a aquellos que  por  razón  de  los  vínculos jurídicos, económicos o sociales que los ligan  para  con  el  respectivo  grupo  pueden válidamente hacer uso y aprovechar los  bienes   y   servicios  suministrados  por  las  entidades  responsables  de  la  administración  y  ejecución  de tales contribuciones.  Así por ejemplo,  considerando   que   los   empleadores   y  trabajadores  constituyen  un  grupo  socio-económico  específico,  resulta  indudable  que  estos  últimos  tienen  derecho   a    beneficiarse   de  la  utilización  de  las  contribuciones  parafiscales  percibidas  en  virtud  de  los pagos hechos por los primeros, tal  como  puede  constatarse en torno a los aportes que los empleadores deben hacer,  con   exclusividad,   al   SENA,   al  ICBF  y  a  las  CAJAS  DE  COMPENSACIÓN  FAMILIAR.   En  el mismo sentido puede predicarse el beneficio que reportan  unos  empleadores  respecto  de  otros  en  lo  que  hace  a  la capacitación y  cualificación   que   pueden   alcanzar  sus  trabajadores  a  través  de  los  correspondientes  programas  curriculares,  sin que para nada importe la mayor o  menor  cuantía  que  cada empresa liquide y pague con base en su nómina.   Pues, sencillamente, se beneficia el grupo”.   

9.1. Los vínculos jurídicos y científicos  entre  el  SENA  y COLCIENCIAS son puestos en evidencia con lo establecido en el  parágrafo del artículo 16 de la Ley 344 de 1996, según el cual:   

“El  Director  del  Sena  hará  parte del  Consejo  Nacional de Ciencia y Tecnología y el Director de Colciencias formará  parte del Consejo Directivo del SENA”.   

El Director del SENA forma parte del Consejo  Nacional  de  Ciencia  y  Tecnología,  que  es  un  organismo  de  dirección y  coordinación  del  sistema  Nacional  de  Ciencia y Tecnología, del cual forma  parte  COLCIENCIAS;   a  su vez, el Director de COLCIENCIAS forma parte del  Consejo  Directivo del SENA. Por tanto, en la ejecución de los convenios que se  celebren  en  virtud  de  lo  dispuesto  en  las  normas  demandadas, habrá una  participación  directa  del  SENA, lo que implica que los recursos provenientes  de  la  contribución  parafiscal prevista en los artículos 75 de la Ley 812 de  2003  y  51  de  la  Ley  1169  de  2007,  serán  manejados y administrados con  participación y supervisión del Director del SENA.   

9.2. No escapa al conocimiento de la Sala que  mediante    la    Ley   1286   de   2009,   el   Congreso   de   la   República  transformó20   

a COLCIENCIAS en Departamento Administrativo  y  modificó  el  Sistema  Nacional  de  Ciencia,  Tecnología  e Innovación en  Colombia.   Según   el   artículo  12  de  esta  Ley,  el  nuevo  Departamento  Administrativo  tendrá  un  Consejo Asesor del cual hará parte el Director del  SENA. El texto de esta disposición es el siguiente:   

“ARTÍCULO     12.     DEL   CONSEJO   ASESOR   DE  CIENCIA,  TECNOLOGÍA  E  INNOVACIÓN.  El Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología  e  Innovación  -Colciencias-, tendrá un Consejo Asesor de Ciencia, Tecnología  e Innovación, integrado por:   

1.  El  Director  del Departamento, quien lo  presidirá.   

2.  Los  Ministros  de  Educación Nacional;  Comercio,  Industria  y  Turismo;  Agricultura  y  Desarrollo Rural, Protección  Social  y  el  Director  del  Departamento  Nacional  de Planeación, quienes no  podrán delegar la asistencia al mismo.   

3. El Director General del Servicio Nacional  de   Aprendizaje   –   SENA,   quien   no   podrá   delegar  la  asistencia  al  mismo.   

4.  Cuatro  (4)  personas  con  reconocida  trayectoria  en el sector académico y científico, designadas por el Presidente  de  la República, de personas propuestas por Colciencias, previa consulta a los  Consejos de programas Nacionales de Ciencia y tecnología.   

5.  Cuatro  (4)  personas  con  reconocida  trayectoria  en  el  sector  productivo  designadas  por  el  Presidente  de  la  República,  de  personas  propuestas  por  Colciencias,  previa  consulta a los  Consejos de programas Nacionales de Ciencia y tecnología.   

6. Dos (2) personas de reconocida trayectoria  del   sector   científico   regional,   de   departamentos   diferentes  a  los  seleccionados  en  el  numeral 4, designadas por el Presidente de la República,  de  candidatos  presentados  por  el Director del Departamento Administrativo de  Ciencia,  Tecnología  e  Innovación  –Colciencias”.   

9.3.  Además,  el  vínculo  jurídico  y  administrativo       entre       el       SENA21   

y  COLCIENCIAS22   

,  queda  demostrado con lo dispuesto en el  artículo 33 de la Ley 1286 de 2009, según el cual:   

En  el caso del Departamento Administrativo  de  Ciencia,  Tecnología  e Innovación – Colciencias-, el régimen contractual  para  las  demás  actividades  a  su  cargo,  será  el previsto en el Estatuto  General de Contratación de la Administración Pública.   

Para  el Servicio Nacional de Aprendizaje,  SENA,  no  podrán  aumentarse  las  destinaciones  previstas  en normas legales  anteriores  a  la  presente  ley  y  estos  recursos  serán  destinados para el  desarrollo  de  la  ciencia,  tecnología e innovación acorde con los objetivos  del mismo”. (Destaca la Sala).   

9.4.   De   otra  parte,  al  cotejar  los  objetivos23  que  la  ley  prevé  para  el SENA y para COLCIENCIAS, se pone en  evidencia  que  las  dos  entidades  son  afines en cuanto buscan dar formación  profesional  integral  a  los trabajadores de todas las actividades económicas,  fortalecer  los  procesos  de formación profesional integral que contribuyan al  desarrollo  comunitario  a  nivel  urbano  y rural, participar en actividades de  investigación  y  desarrollo tecnológico, ocupacional y social que contribuyan  a  la  actualización  y  mejoramiento  de  la  formación profesional integral,  promover   la   divulgación   del  conocimiento,  auspiciar  la  investigación  científica,  la innovación, el aprendizaje, propiciar el fortalecimiento de la  capacidad  científica,  tecnológica,  de  innovación,  de competitividad y de  emprendimiento.   

Por  tanto, considera la Corte que estas dos  instituciones  están  habilitadas  para celebrar convenios interadministrativos  destinados  a ejecutar, manejar y administrar los recursos parafiscales aludidos  en  las  normas  demandadas,  por  cuanto  el  objeto  de éstos convenios será  siempre  el  de  promover y fomentar la investigación aplicada, la innovación,  el   desarrollo  tecnológico,  la  apropiación  pública  de  la  ciencia,  la  tecnología,  y  en  general  la  construcción  de  capacidades  regionales  de  ciencia,   tecnología   e   innovación,   revirtiendo   de   esta  manera  las  contribuciones  recaudadas a favor del sector socio-económico integrado con los  empleadores públicos y privados.   

9.5.  Ahora bien, teniendo en cuenta que el  demandante  estima  violadas  tanto  normas de jerarquía constitucional (C. Po.  Arts.150-12,  151  y  338),   como  también  preceptos que integran la Ley  Orgánica  de  Presupuesto  (Ley  225  de 1995, Art. 2º), la Sala reiterará lo  dispuesto  en  la  Sentencia C-228 de 2009, fundamentos 9 a 12, en relación con  el  empleo  de  las Leyes Orgánicas como parámetro para adelantar el juicio de  constitucionalidad.      Para      la      Corte24:   

“En  ciertas  ocasiones  de  la  simple  confrontación  entre una norma constitucional (A) y la ley enjuiciada (B) no es  posible  apreciar  la validez de esta última, pues el alcance pleno de la norma  constitucional  debe  ser  comprendido con una interpretación complementaria de  ciertas leyes (C).”   

Es decir, las normas orgánicas bien pueden  servir  para  determinar  el  alcance  pleno  de los preceptos constitucionales,  para,  llegado  el  caso,  ser  utilizadas como parámetro de constitucionalidad  cuando  se  trate  de  enjuiciar  una  disposición  contenida  en  una  Ley  de  jerarquía   inferior.  De  esta  manera,  el  texto  de  la  Ley  Orgánica  se  convertirá  en  parámetro complementario  o   norma  interpuesta,25   presentándose,  entonces,  la  implementación  del  control  de  constitucionalidad  a  partir  del  cotejo entre tres elementos: “La   norma   objeto   de  control  (B)  se  compara  con  la  norma  constitucional  (A),  y  a  su  vez esta última adquiere su verdadero alcance a  partir    de    la    consideración    de    la   norma   legal   orgánica   o  estatutaria     (C)26.   

9.6.  En este sentido, la Corte27    ha  explicado:   

“…  también  se debe considerar que la  relación  de  las  leyes  orgánicas  y  estatutarias con las leyes ordinarias,  implica  afirmar  que  las  primeras,  en razón de su especial caracterización  constitucional,  obran  como parámetro general de las segundas. De allí que la  ley  ordinaria no podría entrar a modificar o derogar ningún aspecto contenido  en  la  ley  orgánica  o  estatutaria,  por  cuanto  se  estaría  oponiendo  o  contrariando  los dictados de una norma jurídica que se ha expedido mediante el  trámite  especial  (trámite  de  ley  orgánica  o  estatutaria)  que la misma  Constitución  ha  dispuesto. Luego, su modificación o derogación debe hacerse  por el mismo trámite, so pena de vulnerar la Constitución.   

Por  lo  anterior,  por  vía  de incumplir  alguna  disposición  orgánica,  la  ley  ordinaria puede vulnerar la cláusula  constitucional   que   autoriza   al   legislador  a  regular  ciertas  materias  únicamente  mediante  el  trámite  de  leyes  orgánicas  o  estatutarias y no  mediante  el  trámite  de  leyes  ordinarias  (trámite legislativo ordinario).  Cuando    este   tipo   de   conflictos   se   generan,   procede   estudio   de  constitucionalidad,  en  tanto la Constitución termina presuntamente vulnerada,  a  partir  de  la  contradicción  que presenta la ley ordinaria respecto de las  leyes orgánica y estatutaria”.   

9.7.  En  el  presente  caso, el demandante  considera  que  la  Ley  ordinaria  demandada  tiene  un contenido presuntamente  contrario  a  lo  dispuesto en la Ley Orgánica de Presupuesto (Ley 225 de 1995,  art.  2º),  en  cuanto ésta define el concepto de contribuciones parafiscales,  sirviendo  para  determinar  el  alcance  del  artículo 338 de la Constitución  Política,  particularmente  en  lo  que  tiene  que  ver  con los principios de  singularidad  y especificidad.   

Así,  la presunta violación del artículo  2º  de  la  Ley Orgánica de Presupuesto, sugiere la vulneración del artículo  338  de  la  Constitución  Política,  por  cuanto el concepto de contribución  parafiscal  mencionado  en  la  norma  superior  resulta  precisado  en  la  Ley  Orgánica,  haciendo que el  eventual desconocimiento de esta última pueda  significar, al mismo tiempo, transgresión a la Carta Política.   

9.8.    En   el   asunto   sub   examine,  la        Sala28  concluye  que  las  normas  demandadas      no     desconocen     los     principios     de     singularidad      y      especificidad29         propios   de   las  contribuciones  parafiscales,  definidos  en  el  artículo  2º de la Ley 225 de 1995, (Orgánica de Presupuesto), por cuanto los  recursos  recaudados  en virtud de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 344  de  1996, serán revertidos a favor del grupo socio-económico integrado con los  empleadores  públicos  y privados, mediante la actividad realizada a través de  convenios  entre  el  SENA  y  COLCIENCIAS,  entidades,  que  teniendo en cuenta  su    unidad   de    propósito   en   materia   de   capacitación  e  investigación  científica,  administrarán  y  ejecutarán  tales  aportes con  miras  a  mejorar  la  capacidad  técnica  de  los trabajadores, dando al mismo  tiempo  aplicación  a  lo establecido en el artículo 54 de la Carta Política,  según  el  cual  es  obligación  del  Estado  y  de  los  empleadores  ofrecer  formación    y    habilitación   profesional   y   técnica   a   quienes   lo  requieran   

VII.  DECISIÓN.   

En  mérito de lo expuesto, la Sala Plena de  la  Corte  Constitucional,  administrando  justicia  en  nombre del pueblo y por  mandato de la Constitución,   

                                                                                     RESUELVE:   

Declarar EXEQUIBLES  las  normas  demandadas,  únicamente  por las razones  analizadas en esta providencia.   

Notifíquese, comuníquese, insértese en la  Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.   

Cúmplase.  

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

Ausente con Excusa  

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA  

Magistrada  

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO  

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ  

Magistrado  

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Magistrado  

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado  

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado  

MARÍA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ  

Secretaria General    

1 Corte  Constitucional,  Sentencia  C-1052  de  2001.  Además, Cfr. Sentencias C-370 de  2006, C-922 de 2007 y C-923 de 2008.   

2 Cfr.,  entre  varios,  los  Autos  de  Sala  Plena  244  de  2001  y de 2001. En dichas  oportunidades  la  Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los  actores,  confirmó  los  autos  en  los  que  se  inadmitió  la demanda por no  presentar  razones  “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.    

3 Cfr.  Corte  Constitucional  Sentencia  C-898  de  2001.  La Corte se inhibió de  conocer  la  demanda  contra  algunos  apartes de los artículos 186, 196, 208 y  214  del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.   

4 Cfr.  Entre otras las Sentencias C-774 de 2001 y C-958 de 2006.   

5 Corte  Constitucional, Sentencia C-774 de 2001.   

6 Corte  Constitucional, Sentencia C-988 de 2004.   

7  Según  el  artículo  46  de  la  Ley 270 de 1996, la Corte deberá cotejar las  disposiciones  impugnadas  con  la  totalidad  de las normas de la Constitución  Política. Esta norma establece:   

“CONTROL  INTEGRAL  Y  COSA  JUZGADA  CONSTITUCIONAL.  En  desarrollo   del   artículo   241  de  la  Constitución  Política,  la  Corte  Constitucional  deberá  confrontar las disposiciones sometidas a su control con  la totalidad de los preceptos de la Constitución”.   

Este mismo principio está consagrado en el  artículo 22 del Decreto 2067 de 1999, según el cual:   

“La   Corte   Constitucional   deberá  confrontar  las  disposiciones  sometidas  a  control  con  la  totalidad de los  preceptos  de  la  Constitución, especialmente los del Título II, salvo cuando  para  garantizar  la supremacía de la Constitución considere necesario aplicar  el último inciso del artículo 21.   

La  Corte  Constitucional podrá fundar una  declaración  de  inconstitucionalidad  en  la  violación  de  cualquiera norma  constitucional,   así   ésta   no  hubiere  sido  invocada  en  el  curso  del  proceso”.   

8  La  Corte  Constitucional  se  ha  pronunciado  en  este sentido, entre otras en las  sentencia  C-454/93,  C-457/93, C-541/93, C-047/94, C-104/94,  C-1320 /96 y  C-560 de 2001.   

9  Constitución Política, artículos 150, numeral 12 y 338.   

10  Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2008.   

11  Corte Constitucional, Sentencia C-927 de 2006.   

12  Corte Constitucional, Sentencia C-927 de 2006.   

13 Ley  225 de 1995, artículo 2º.   

14  Corte Constitucional, Sentencia C-927 de 2006.   

15  Corte Constitucional, Sentencia C-152 de 1997.   

16  Corte Constitucional, Sentencia C-490 de 1993.   

17  Corte Constitucional, Sentencia C-298 de 1998.   

18  Corte Constitucional, Sentencia C-369 de 1996.   

19  Corte Constitucional, Sentencia C-711 de 2001.   

20 Ley  1286 de 2009, artículo 5º:   

“ARTÍCULO            5o.           TRANSFORMACIÓN.    Transfórmese   el  Instituto  Colombiano  para  el  Desarrollo  de  la  Ciencia  y  la  Tecnología  “Francisco  José de Caldas” -Colciencias- en el Departamento Administrativo  de  Ciencia,  Tecnología e Innovación -Colciencias-, con sede en Bogotá D.C.,  como  organismo  principal  de  la administración pública, rector del sector y  del  Sistema  Nacional  de Ciencia, Tecnología e Innovación -SNCTI-, encargado  de  formular,  orientar, dirigir, coordinar, ejecutar e implementar la política  del  Estado  en  la  materia,  en  concordancia  con  los  planes y programas de  desarrollo.   

PARÁGRAFO 1o. El Director del Departamento  Administrativo   de  Ciencia,  Tecnología  e  Innovación  -Colciencias-  será  designado  por  el Presidente de la República. Será miembro, con derecho a voz  y  voto, del Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes y deberá  ser  citado por el Presidente de la República cuando en el Consejo de Ministros  se  traten  temas  que  estén  directamente  relacionados  con la funciones del  Departamento   Administrativo   de   Ciencia,   Tecnología   e   Innovación  –  Colciencias.   

PARÁGRAFO  2o. El sector administrativo de  Ciencia,   Tecnología   e  Innovación  está  integrado  por  el  Departamento  Administrativo  de  Ciencia,  Tecnología e Innovación – Colciencias- y por las  demás  entidades  que  la  ley  cree,  para  que  hagan parte del sector, en su  calidad de adscritas o vinculadas”.   

21  Sobre  la  naturaleza,  misión y objetivos del Sena, la Ley 119 de 1994, por la  cual se reestructura el Sena, establece:   

“ARTÍCULO  1o.  NATURALEZA.  El Servicio  Nacional  de  Aprendizaje,  SENA,  es  un  establecimiento  público  del  orden  nacional  con  personería  jurídica,  patrimonio  propio  e  independiente,  y  autonomía  administrativa,  adscrito  al  Ministerio  de  Trabajo  y  Seguridad  Social.   

ARTÍCULO 2o. MISIÓN. El Servicio Nacional  de  Aprendizaje, SENA, está encargado de cumplir la función que corresponde al  Estado  de  invertir  en  el  desarrollo  social  y técnico de los trabajadores  colombianos;  ofreciendo  y  ejecutando la formación profesional integral, para  la  incorporación  y  el  desarrollo de las personas en actividades productivas  que  contribuyan  al  desarrollo  social,  económico  y tecnológico del país.   

ARTÍCULO   3o.  OBJETIVOS.  El  Servicio  Nacional de Aprendizaje, SENA, tendrá los siguientes objetivos:   

1. Dar formación profesional integral a los  trabajadores  de  todas  las  actividades  económicas,  y  a quienes sin serlo,  requieran  dicha  formación,  para  aumentar  por  ese  medio  la productividad  nacional  y promover la expansión y el desarrollo económico y social armónico  del país, bajo el concepto de equidad social redistributiva.   

2.  Fortalecer  los  procesos de formación  profesional  integral que contribuyan al desarrollo comunitario a nivel urbano y  rural,  para su vinculación o promoción en actividades productivas de interés  social y económico.   

3.  Apropiar métodos, medios y estrategias  dirigidos  a  la  maximización  de  la  cobertura y la calidad de la formación  profesional integral.   

4.   Participar   en   actividades   de  investigación  y desarrollo tecnológico, ocupacional y social, que contribuyan  a  la  actualización  y  mejoramiento  de  la  formación profesional integral.   

5. Propiciar las relaciones internacionales  tendientes  a la conformación y operación de un sistema regional de formación  profesional  integral  dentro  de las iniciativas de integración de los países  de América Latina y El Caribe.   

6.  Actualizar,  en  forma  permanente, los  procesos  y  la  infraestructura pedagógica, tecnológica y administrativa para  responder  con  eficiencia y calidad a los cambios y exigencias de la demanda de  formación profesional integral”.   

22  Sobre  el  objetivo  y  las  funciones  de  COLCIENCIAS,  la  ley  1286 de 2009,  establece:   

ARTÍCULO      6o.     OBJETIVOS  GENERALES.  Serán  objetivos  generales  del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación  -Colciencias-:   

1.   Crear   una  cultura  basada  en  la  generación,   la   apropiación  y  la  divulgación  del  conocimiento,  y  la  investigación     científica,     la     innovación    y    el    aprendizaje  permanentes.   

2.   Definir   las  bases  para  formular  anualmente un Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.   

3. Fundamentar y favorecer la proyección e  inserción  estratégica de Colombia en las dinámicas del sistema internacional  que  incorporan  el  conocimiento  y  la  innovación  y generan posibilidades y  desafíos  emergentes  para  el  desarrollo  de  los  países  y  sus relaciones  internacionales,     en     el    marco    de    la    sociedad    global    del  conocimiento.   

4. Articular y enriquecer la investigación,  el  desarrollo científico, tecnológico y la innovación con el sector privado,  en especial el sector productivo.   

5.  Propiciar  el  fortalecimiento  de  la  capacidad  científica,  tecnológica,  de  innovación,  de competitividad y de  emprendimiento, y la formación de investigadores en Colombia.   

6. Promover el desarrollo y la vinculación  de   la   ciencia  con  sus  componentes  básicos  y  aplicados  al  desarrollo  tecnológico  innovador,  asociados  a  la  actualización  y mejoramiento de la  calidad de la educación formal y no formal.   

7.  Integrar  esfuerzos  de  los  diversos  sectores  y  actores  para impulsar áreas de conocimiento estratégicas para el  desarrollo  del  país, en las ciencias básicas, sociales y humanas, de acuerdo  con las prioridades definidas en el Plan Nacional de Desarrollo.   

8.  Fortalecer  el  desarrollo  regional  a  través  de los Consejos Departamentales de Ciencia, Tecnología e Innovación y  políticas   integrales,   novedosas   y   de  alto  impacto  positivo  para  la  descentralización   de   las   actividades  científicas,  tecnológicas  y  de  innovación, integrado a las dinámicas internacionales.   

9.  Definir  y alinear los procesos para el  establecimiento  de  prioridades,  asignación, articulación y optimización de  recursos  de  toda  clase  para  la ciencia, la tecnología, la innovación y el  resultado de estos, como son el emprendimiento y la competitividad.   

10.  Fortalecer la capacidad del país para  actuar  de  manera  integral en el ámbito internacional en aspectos relativos a  la ciencia, la tecnología y la innovación.   

11. Promover y fortalecer la investigación  intercultural,  en  concertación  con  los pueblos indígenas sus autoridades y  sabedores,  destinado  a  proteger  la  diversidad cultual, la biodiversidad, el  conocimiento tradicional y los recursos genéticos.   

ARTÍCULO    7o.    FUNCIONES.      El      Departamento  Administrativo  de  Ciencia,  Tecnología e Innovación -Colciencias-, tendrá a  su  cargo,  además  de  las  funciones  generales  que  prevé la Ley 489 de 1998, las siguientes:   

1.  Formular  e  impulsar las políticas de  corto,  mediano  y largo plazo del Estado en ciencia, tecnología e innovación,  para  la formación de capacidades humanas y de infraestructura, la inserción y  cooperación   internacional   y  la  apropiación  social  de  la  ciencia,  la  tecnología  y  la  innovación  para  consolidar  una  sociedad  basada  en  el  conocimiento, la innovación y la competitividad.   

2.  Adoptar, de acuerdo con la Ley del Plan  Nacional  de  Desarrollo, políticas nacionales para el desarrollo científico y  tecnológico  y  para la innovación que se conviertan en ejes fundamentales del  desarrollo nacional.   

3. Diseñar y presentar ante las instancias  del  Gobierno Nacional los planes y programas del Departamento Administrativo de  Ciencia,  Tecnología  e  Innovación  –  Colciencias-  y  el  Plan  Nacional de  Ciencia, Tecnología e Innovación.   

4.  Generar  estrategias  de  apropiación  social  de la ciencia, la tecnología y la innovación para la consolidación de  la nueva sociedad y economía basadas en el conocimiento.   

5.  Promover  el  desarrollo  científico,  tecnológico  y  la  innovación  en  el  país,  de  acuerdo  con los planes de  desarrollo y las orientaciones trazadas por el Gobierno Nacional.   

6. Propiciar las condiciones necesarias para  que  los  desarrollos  científicos,  tecnológicos e innovadores, se relacionen  con  los  sectores  social  y  productivo,  y  favorezcan  la  productividad, la  competitividad,   el   emprendimiento,  el  empleo  y  el  mejoramiento  de  las  condiciones de vida de los ciudadanos.   

7.   Velar   por   la   consolidación,  fortalecimiento  y  articulación del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e  Innovación  -SNCTI-  con  las  entidades  y  actores  del  sistema, en estrecha  coordinación con el Sistema Nacional de Competividad.   

8. Promover la formación del recurso humano  para  desarrollar las labores de ciencia, tecnología e innovación, en especial  en   maestrías  y  doctorados,  en  aquellos  sectores  estratégicos  para  la  transformación  y el desarrollo social, medio ambiental y económico del país,  en cumplimiento del ordenamiento constitucional vigente.   

9.   Fomentar   la   creación   y   el  fortalecimiento  de  instancias  e instrumentos financieros y administrativos de  gestión para la Ciencia, Tecnología e Innovación.   

10.  Diseñar  e  implementar estrategias y  herramientas  para  el  seguimiento,  evaluación  y retroalimentación sobre el  impacto social y económico del Plan Nacional de Desarrollo.   

11. Promover la inversión a corto, mediano  y  largo  plazo, para la investigación, el desarrollo científico, tecnológico  y la innovación.   

12.  Promover,  articular  y  proyectar los  esquemas   organizacionales  del  conocimiento,  regionales,  departamentales  y  municipales  de  ciencia,  tecnología  e  innovación, para potenciar su propio  desarrollo y armonizar la generación de políticas.   

13.  Promover,  articular  e  incorporar la  cooperación  interinstitucional, interregional e internacional con los actores,  políticas,  planes,  programas,  proyectos  y actividades estratégicos para la  consecución  de  los  objetivos  del  Plan  Nacional  de Ciencia, Tecnología e  Innovación.   

14.  Coordinar  la  Política  Nacional  de  Ciencia,  Tecnología  e Innovación con las políticas nacionales, regionales y  sectoriales  del  Estado,  en  financiamiento,  educación,  cultura, desarrollo  económico,  competividad,  emprendimiento,  medio  ambiente,  seguridad social,  salud,   agricultura,  minas  y  energía,  infraestructura,  defensa  nacional,  ordenamiento  territorial,  información,  comunicaciones,  política exterior y  cooperación internacional y las demás que sean pertinentes.   

15.  Definir  y orientar líneas temáticas  prioritarias  y  operativas  del  Sistema  Nacional  de  Ciencia,  Tecnología e  Innovación  -SNCTI-,  para  lo  cual  podrá modificar, suprimir o fusionar los  Programas  Nacionales  de  Ciencia,  Tecnología  e  Innovación;  crear  nuevas  estructuras  sobre  las  diferentes  áreas del conocimiento; definir su nombre,  composición  y  funciones;  dictar  las reglas para su organización y diseñar  las  pautas para su incorporación en los planes de las entidades vinculadas con  su ejecución.   

16. Definir prioridades y criterios para la  asignación  del  gasto  público  en  ciencia,  tecnología  e innovación, los  cuales  incluirán  áreas estratégicas y programas específicos y prioritarios  a    los   que   se   les   deberá   otorgar   especial   atención   y   apoyo  presupuestal.   

17.   Diseñar,   articular  y  estimular  políticas   e   instrumentos   para   la   inversión   privada,  doméstica  o  internacional, en ciencia, tecnología e innovación.   

18. Concertar, con el apoyo del Departamento  Nacional  de  Planeación,  DNP,  en  coordinación  con  las  demás  entidades  nacionales  que  ejecutan  política  de ciencia, tecnología e innovación; los  recursos  y  la  destinación  de  los  mismos  en  el trámite de programación  presupuestal  tomando como base el Plan Nacional de Desarrollo y la política de  ciencia, tecnología e innovación adoptada por el CONPES.   

19.  Otorgar  y  apoyar  los  estímulos  a  instituciones  y  personas  por  sus  aportes  a la ciencia, la tecnología y la  innovación, a través de distinciones y reconocimientos.   

20.  Proponer  la creación de estímulos e  incentivos  sociales  y  económicos  para  aumentar  en  forma significativa la  inversión en ciencia, tecnología e innovación.   

21. Articular y aprovechar las políticas y  programas  nacionales  de  ciencia,  tecnología e innovación, con aquellas que  existen a nivel internacional.   

22. Crear las condiciones para desarrollar y  aprovechar  el  talento  nacional,  en  el país y en el exterior en el campo de  ciencia, tecnología e innovación.   

23 Los  objetivos  del SENA y COLCIENCIAS están consagrados en los artículos 3º de la  Ley 119 de 1994 y 6º de la Ley 1286 de 2009.   

24  Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2007.   

26  Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2009.   

27  Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2009.   

28  Cfr. Fundamento 8 de esta providencia.   

29  Cfr. Fundamento 6.4. de esta providencia.