C-307-19

         C-307-19             

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE PROMUEVE LA REACTIVACION   EMPRESARIAL Y LA REESTRUCTURACION DE ENTES TERRITORIALES-Estarse   a lo resuelto en Sentencia C-493 de 2002    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Se   configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación    

CONCEPTO DE VIOLACION   EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes    

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN ACCION PUBLICA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación    

OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA Y   RELATIVA-Distinción    

OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-No configuración del   cargo    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL   POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza y pertinencia en los cargos    

Referencia: Expedientes D-12971    

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 13 (parcial) del   artículo 58 de la Ley 550 de 1999, “Por   la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación   empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la   función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y   se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas   de esta ley”    

Demandante:    

John Carlos Charrupi Palomino    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gloria   Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo   Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José   Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y   Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en   cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de   1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública   establecida en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, el   ciudadano John Carlos Charrupi Palomino demandó la constitucionalidad del   numeral 13 (parcial) del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, por   considerar que dicha disposición es contraria a los artículos 13, 29, 89 y 229   de la Constitución Política[1].    

El magistrado sustanciador, mediante auto   del 6 de noviembre de 2018[2],   admitió parcialmente la demanda instaurada por la presunta vulneración de los   artículos 13, 29, 89 y 229 Superiores, dispuso la fijación en lista del proceso,   corrió traslado al Procurador General de la Nación, comunicó la iniciación del   trámite al Presidente de la República, a los presidentes del Senado y de la   Cámara de Representantes, y a los Ministros de Hacienda y Crédito Público, del   Interior, y de Justicia y del Derecho, e invitó a diferentes universidades e   instituciones[3]  para que intervinieran defendiendo o impugnando la constitucionalidad del   precepto demandado. A la vez, inadmitió el cargo relativo a la violación del   artículo 89 de Carta originada en una presunta omisión legislativa relativa y le   concedió al demandante el término de tres días para que subsanara la demanda.    

Presentado oportunamente el memorial de   corrección[4],   por auto del 29 de noviembre de 2018[5],   el magistrado sustanciador determinó que el actor satisfizo los requisitos para   proseguir con el juicio de constitucionalidad.    

II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe la norma   legal acusada, precisando que la demanda se dirige contra la expresión   subrayada:    

LEY 550 DE 1999[6]    

(diciembre 30)    

Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación   empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la   función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y   se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas   de esta ley.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA,    

DECRETA:    

(…)    

ARTÍCULO 58. ACUERDOS DE REESTRUCTURACIÓN APLICABLES A LAS ENTIDADES   TERRITORIALES. Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e   instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente   aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como   descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo   de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza   y las características de tales entidades, de conformidad con las siguientes   reglas especiales:    

(…)    

13. Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se   suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones   respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar   a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y   recursos de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se   suspenderán de pleno derecho.    

(…)    

III. LA DEMANDA    

La acusación del demandante recae sobre   el enunciado “no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución”   contenido en el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, en virtud del   cual se limita la posibilidad de promover procesos ejecutivos contra entidades   territoriales en reestructuración.    

En criterio del actor, los acuerdos de   reestructuración que realizan las entidades territoriales a los que se alude en   la norma se sitúan en el ámbito económico y, por ende, las obligaciones que   pueden hacer parte de los mismos son exclusivamente las de carácter pecuniario.   Tanto es así –indica– que el numeral 11 del propio artículo 58 demandado   prescribe que “el acuerdo de reestructuración será celebrado entre la entidad   territorial y los acreedores externos”, los cuales son definidos por el   numeral 19 de la misma ley como “los titulares de créditos ciertos que   pertenezcan a una cualquiera de las cinco clases de créditos previstas en el   Título XL del Libro Cuarto del Código Civil”, esto es, acreedores de   obligaciones meramente pecuniarias o de dar, excluyéndose así –en su concepto–   las obligaciones de hacer o no hacer.    

Estima el demandante que el numeral 13   del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 que se demanda “establece una   restricción contra todo proceso ejecutivo que se inicie contra una entidad   territorial bajo acuerdo de reestructuración, sin hacer distinción alguna   relacionada sobre el tipo de obligación que se pretenda reclamar por esta vía   –bien sea de dar, hacer o no hacer–, ni del título ejecutivo del que emanen, por   ejemplo, de las que emanan de una providencia judicial, (…) y tampoco   establece excepción alguna que se pueda aplicar a esa regla, la cual restringe   indistintamente todo tipo de proceso ejecutivos (sic), al margen de la   clase de obligación (pecuniaria o no) que contenga el título ejecutivo”.    

De suerte, entonces, que tal prohibición   impide que se pueda demandar ejecutivamente a las entidades territoriales   inclusive por obligaciones de hacer o no hacer, pese a que la ley se concentra   en las obligaciones pecuniarias y los fines de la reestructuración son   únicamente económicos.    

Esto genera una consecuencia adversa para   los acreedores de obligaciones no dinerarias, en vista de que no podrán   inscribir sus acreencias dentro del acuerdo de reestructuración debido a que   esta ley sólo beneficia un grupo de obligaciones –las contenidas en el título XL   del Libro Cuarto del Código Civil– entre las cuales no están comprendidas las de   hacer o no hacer (es decir, las de carácter no pecuniario).    

Lo anterior implica que “quien tenga   en su poder una obligación a cargo de una entidad territorial bajo acuerdo de   reestructuración, que sólo se pueda materializar vía proceso ejecutivo, sin   importar qué tipo de obligación sea –ni el hecho de ser una obligación distinta   a las contempladas a lo largo del articulado de la Ley 550–, no podrá iniciar   proceso ejecutivo alguno, ni tampoco podrá participar del acuerdo de   restructuración para el cumplimiento de su obligación, quedando supeditado a que   se liquide el acuerdo de reestructuración –si es que esto llega a suceder–, para   luego sí proceder a iniciar un proceso ejecutivo.”    

Descrita así la situación, el promotor de   la acción señala que la norma acusada vulnera el principio de igualdad (artículo   13 Superior), en tanto la restricción de promover procesos ejecutivos se erige   frente a todo tipo de obligaciones (dar, hacer y no hacer), no obstante lo cual   las obligaciones con carácter pecuniario sí pueden entrar al acuerdo de   reestructuración para lograr su cumplimiento, mientras que las obligaciones que   no tienen dicha naturaleza (las de hacer y no hacer) no pueden participar de   dicho acuerdo. En esa medida, considera que los acreedores de obligaciones de   hacer y no hacer no deberían resultar afectados por un acuerdo en el que no   pueden tomar parte, ni se les debería privar del mecanismo –el proceso   ejecutivo– para ver satisfechas sus acreencias. Afirma: “la norma no   discrimina [trata de manera igual] en los efectos de la restricción, pero   sí lo hace sobre el tipo obligaciones que pueden participar en el acuerdo.”    

A la vez, el peticionario sostiene que el   precepto censurado viola el derecho al acceso a la administración de justicia   (artículo 229 constitucional), por cuanto quien tenga una obligación de hacer   emanada de una providencia judicial queda despojado de la posibilidad de hacer   valer su acreencia, toda vez que, en virtud de la norma acusada, no puede   incluirla en el acuerdo de reestructuración ni tampoco promover el proceso   ejecutivo para requerir su cumplimiento forzoso. En otras palabras, este tipo de   acreedores de obligaciones no pecuniarias no cuentan con acciones ni recursos   para exigir los derechos consagrados en los títulos que portan hasta cuando en   un futuro incierto la entidad salga del acuerdo de reestructuración (lo que no   ocurre, insiste, respecto de los acreedores de obligaciones dinerarias).    

Adicionalmente, anota el actor que la   norma acusada desconoce el deber que impuso la Carta al legislador (artículo 89   de la Carta) de disponer un mecanismo alternativo para propiciar el pago de   obligaciones que, por no ser pecuniarias, no pueden sumarse al acuerdo de   reestructuración, y cuya reclamación vía proceso ejecutivo, sin embargo, en nada   interferiría con los fines económicos y financieros de la ley. Esta   circunstancia evidencia una omisión legislativa relativa, pues (i) la norma   debió exceptuar de la prohibición de instaurar procesos ejecutivos a las   obligaciones no pecuniarias, y (ii) no existe justificación para que el   legislador haya incurrido en dicha omisión, generando con ello una desigualdad   respecto de los acreedores que sí están protegidos porque sus obligaciones   dinerarias pueden ser tenidas en cuenta en el marco de la reestructuración.    

Para ilustrar su postura, el ciudadano se   refiere a obligaciones de hacer como las derivadas de las decisiones dictadas al   interior de un proceso policivo, que ordenen la restitución de la posesión de un   inmueble. Asegura que tales decisiones policivas son actos jurisdiccionales para   cuyo cumplimiento el mecanismo apropiado es el proceso ejecutivo, pues la acción   de tutela tiene un carácter residual y no tiene cabida cuando lo que se ventila   son derechos de mera propiedad que no tienen el grado de fundamentales –cita,   para el efecto, la sentencia T-454 de 2012[7]–.   Lo expuesto ocasiona, entonces, que la entidad territorial renuente a cumplir   una decisión policiva logre eludir la obligación a su cargo, bajo el argumento   de que se encuentra en acuerdo de reestructuración.    

Por otra parte, aclara el actor que sobre   la disposición en cuestión la Corte ya se pronunció en la sentencia C-493 de   2002, pero sostiene que los cargos de inconstitucionalidad examinados en aquella   ocasión distan de los planteados por él en esta oportunidad. En ese sentido,   manifiesta que operó la cosa juzgada relativa, porque en ese entonces el debate   de constitucionalidad se centró exclusivamente en situaciones derivadas de   obligaciones de pago y/o pecuniarias (de dar), mientras que la demanda   instaurada por él versa sobre obligaciones de hacer o no hacer, y más   específicamente, las que emanan de providencias judiciales, de manera que ahora   se presentan nuevas acusaciones contra la norma que ameritan un nuevo juicio de   validez constitucional.    

IV. intervenciones    

1.                   Federación Colombiana de Municipios[8]    

Por escrito allegado el 11 de enero de   2019, el Director Jurídico de la Federación Colombiana de Municipios solicita a   la Corte no acceder a las súplicas de la demanda.    

Sostiene que las referencias de la   sentencia T-454 de 2012 traídas por el accionante, según las cuales el proceso   ejecutivo es el mecanismo idóneo y eficaz para conseguir la ejecución de   decisiones adoptadas en el marco de un proceso policivo, son obiter dicta   y, por lo tanto no tienen fuerza normativa como en efecto la tiene la ratio   decidendi.    

Además, indica que luego de dicha   providencia de tutela fue expedido un nuevo Código Nacional de Policía que   contempla una solución para cuando las decisiones de las autoridades de policía   no son debidamente acatadas. Así, conforme al artículo 223 de dicha   normatividad, relativo al proceso verbal abreviado, la decisión ejecutoriada de   una orden de policía o una medida correctiva se cumplirá en un término máximo de   5 días, so pena de que la autoridad competente, por intermedio de la entidad   correspondiente, pueda ejecutarla a costa del obligado –en tanto ello sea   posible–, lo que luego habrá de cobrarse por la vía de la jurisdicción coactiva.    

Inclusive, afirma, debe considerarse que   “la acción de cumplimiento es un medio parangonable al proceso ejecutivo en   cuando (sic) a su idoneidad, y que a ella podría acudir quien se halle en   la situación descrita a modo de ejemplo en la demanda”.    

Asegura que, aún si la Corte no   compartiera la anterior argumentación, resultaría desmesurado declarar la   inconstitucionalidad del aparte acusado, pues bastaría una interpretación   condicionada en el sentido de que podrán iniciarse acciones ejecutivas carentes   de contenido patrimonial para la entidad pública.    

2.        Universidad Sergio Arboleda[9]    

A través del Vicedecano y dos docentes de   la Escuela de Derecho, por escrito del 14 de enero de 2019, la Universidad   Sergio Arboleda solicita que se declare la exequibilidad de la disposición   demandada, en tanto no contraviene ninguno de los preceptos constitucionales   invocados.    

Expone que debe tenerse en cuenta la   naturaleza de norma en que se halla inserta la expresión demandada, toda vez que   su propósito es extender la reestructuración empresarial a las entidades   territoriales, con el propósito de buscar una solución a una necesidad económica   real originada por la crisis financiera que impacta sobre el servicio público.    

En ese contexto, manifiesta que, aunque   la demanda no se enfoque en los pasivos que se deben en dinero, sí hace un   reproche contra la imposibilidad de demandar ejecutivamente las obligaciones de   hacer, las cuales en la práctica siempre van a exigir pagos de carácter   económico, como la construcción de un puente, o el arreglo de una vía. En cuanto   a las obligaciones de no hacer, precisa que las entidades públicas deben   realizar lo que la ley les señala, por lo que exigir mediante proceso ejecutivo   la no realización de una conducta resulta, en principio, contrario a la lógica.   No obstante, si lo que se reclama es el daño originado en una omisión, se   tornará entonces en una prestación de contenido económico.    

Añade que el actor no sustenta la   afirmación según la cual las obligaciones distintas a las dinerarias no pueden   hacer parte de la lista de acreedores de la reestructuración. Sobre este punto,   indica que el parágrafo 2º del artículo 6 de la Ley 550 de 1999 no hace   referencia exclusiva a las obligaciones de dar, como tampoco excluye las de   hacer y no hacer. Además, en el numeral 7 del artículo 22 de la ley se prescribe   que las obligaciones pueden versar sobre objetos diferentes a una suma de   dinero.    

3.        Cámara de Representantes[10]    

A través de apoderado especialmente   constituido por la Jefe de la División Jurídica, la Cámara de Representantes,   mediante memorial del 16 de enero de 2019, manifiesta que el enunciado normativo   demandado debe ser declarado exequible.    

Estima que, desde una interpretación   armónica, el artículo demandado guarda relación con toda la Ley 550 de 1999, en   la medida en que está orientada a solucionar el problema de insuficiencia de   recursos para atender los pasivos, que ha conllevado desequilibrios en las   finanzas públicas.    

Así, el régimen de reestructuración   contenido en la ley a que se alude busca mejorar y replantear la administración   de los recursos de las entidades territoriales para garantizar el pago a los   acreedores, razón por la cual durante el acuerdo de reestructuración no opera la   caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad   territorial, no habrá procesos ejecutivos en su contra, ni se embargarán sus   activos y recursos.    

Agrega que, como lo que se busca es   reactivar la funcionalidad de las entidades territoriales y garantizar las   prestaciones económicas, declarar inexequible la expresión acusada conllevaría   una afectación sustancial de la esencia de la norma en tanto se harían efectivas   prestaciones por encima de la prelación de créditos prevista en el Código Civil,   vulnerando el derecho a la igualdad y produciendo un detrimento del activo   destinado a hacer frente a la reestructuración.    

Frente al alegato del actor con respecto   al trato desigual que deben soportar los acreedores de obligaciones de hacer y   no hacer, recurre a la definición de títulos ejecutivos prevista en el artículo   297 del C.P.A.CA. y señala que el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de   1999 “debe enmarcarse en aquellos títulos ejecutivos que representen una   erogación para la entidad y que su ejecución ponga en riesgo los dineros   adeudados a los acreedores externos e internos del ente territorial.”    

Con fundamento en lo anterior, expresa   que es necesario mantener la suspensión de los procesos ejecutivos que obliguen   al pago de sumas de dinero por parte de las entidades territoriales, y que las   obligaciones de hacer o no hacer se encuentran relacionadas con las funciones   que por ley o acto administrativo les han sido encargadas –con base en el   principio de legalidad que rige a las autoridades públicas–, de manera que para   apremiar la observancia de tales deberes lo que procede es la acción de   cumplimiento, con miras a que el adecuado funcionamiento de la entidad no se   afecte mientras se surte la reestructuración.    

4.        Universidad Santo Tomás[11]    

Mediante escrito allegado el 16 de enero   de 2019 por el Decano de la Facultad de Derecho y el Asesor del Consultorio   Jurídico, la Universidad Santo Tomás pide que se declare la inconstitucionalidad   del precepto demandado.    

Inicia indicando que los acuerdos de   reestructuración de que trata la Ley 550 de 2019 son de naturaleza esencialmente   económica y, por tanto, las obligaciones que hacen parte de dichos acuerdos son   de carácter pecuniario. En tal sentido –anota–, la restricción de promover todo   proceso ejecutivo que consagra la norma demandada viola el derecho a la   igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso.    

Esgrime que al aplicarse un test de   igualdad leve para valorar la medida adoptada por el legislador en la norma   demandada, se observa que resulta desproporcionada la prohibición de promover   cualquier proceso ejecutivo sin atender al tipo de obligación a reclamar, toda   vez que las obligaciones de hacer y no hacer no hacen parte del acuerdo de   reestructuración y tales acreedores quedan imposibilitados de lograr la   efectividad de sus derechos frente a las entidades territoriales.    

Además, señala que los derechos de acceso   a la justicia y debido proceso no se ven garantizados cuando se despoja a los   acreedores de obligaciones de hacer y no hacer de las acciones o recursos para   hacer valer sus títulos.    

5.        Universidad Externado[12]    

La Universidad Externado, por intermedio   del Director del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo, en escrito   del 30 de enero de 2019, solicita que se declare la exequibilidad condicionada   de la disposición demandada.    

Afirma que la finalidad del proceso de   reestructuración es la corrección de deficiencias económicas y financieras   mediante la administración inteligente, ágil y efectiva de los recursos   públicos, para poder responder a cabalidad con las obligaciones de carácter   económico que están a cargo de las entidades territoriales, lo que implica que   el principal objeto de este tipo de intervenciones son las obligaciones de dar,   en razón a su contenido patrimonial.    

En tal sentido, la ley se encarga de que   se atiendan las obligaciones pecuniarias, pero, por el contrario, perjudica la   exigibilidad de las obligaciones de hacer o no hacer, habida cuenta de que, al   crear una prohibición general para poder demandar en proceso ejecutivo a la   entidad territorial, impide la ejecución respecto de las obligaciones que no   persiguen el pago de dinero, brindando un trato desigual injustificado para este   tipo de acreedores.    

Ello conduce –añade–, a la vulneración de   los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por   cuanto la legitimación para actuar en la reestructuración está atada a la   prelación de créditos que prescribe el Código Civil, y al no encontrarse allí   comprendidos los acreedores de obligaciones no pecuniarias, los mismos se ven   supeditados a la culminación del proceso de reorganización, a pesar de que sus   acreencias en nada interfieren con la recuperación financiera de la entidad   territorial.    

Por lo expuesto, concluye que debe   declararse la exequibilidad condicionada de la disposición acusada, en el   sentido de que podrán iniciarse procesos ejecutivos cuando la obligación sea de   hacer o no hacer y no genere detrimento económico en la entidad.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR    

De acuerdo con lo dispuesto   en los artículos 242 y 278 de la Constitución Política, el señor Procurador   General de la Nación rindió concepto número 6525 en relación con la demanda   instaurada contra el numeral 13 (parcial) del artículo 58 de la Ley 550 de 1999,   solicitándole a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-493 de 2002 o,   subsidiariamente, declararse inhibida para pronunciarse de fondo, por ineptitud   sustantiva de la demanda.    

En primer lugar, el jefe del   Ministerio Público plantea, como cuestión previa, que debe considerarse la   existencia de cosa juzgada constitucional a partir de lo resuelto en la   sentencia C-493 de 2002 sobre la constitucionalidad del numeral 13 del artículo   58 de la Ley 550 de 1999.    

En dicha oportunidad los   demandantes sostenían que la disposición en mención violaba los artículos 2 y   229 de la Carta por razones similares a las presentadas en la presente   oportunidad. Se alegaba entonces que “la improcedencia de embargos de los   activos y recursos de las entidades territoriales sometidas al acuerdo de   reestructuración de pasivos, está desprotegiendo a las personas que tienen   créditos y/o embargos de acreencias laborales y comerciales”, por lo cual se   desconocía la obligación del Estado de proteger los derechos de las personas   (artículo 2 C.P.), y a la vez se les privaba de acceder a los órganos de   justicia para reclamar sus derechos (artículo 229 C.P.).    

En criterio del Procurador,   ya en la referida sentencia la Corte juzgó la prohibición de iniciar procesos   ejecutivos contra entidades territoriales contenida en el numeral 13 del   artículo 58 de la Ley 550 de 1999, es decir que se trata del mismo objeto de  control; además, en dich        a   ocasión se usó el mismo parámetro de control y respecto de un cargo   esencialmente semejante al formulado en la demanda D-12971, pues esta   Corporación se enfrentó a un problema jurídico que se conecta con lo que ahora   se propone resolver: “Para el Ministerio Público el punto central de esta   demanda y lo resuelto por la Corte Constitucional es el mismo: la imposibilidad   de los acreedores de las entidades territoriales en proceso de reestructuración   para acceder a la administración de justicia por vía del proceso ejecutivo y de   reestructuración, aun cuando el accionante en este proceso parece plantear un   cargo nuevo por igualdad y por omisión legislativa relativa.”    

Sobre esto último agrega que,   si bien la Corte no se pronunció concretamente sobre el tipo de obligaciones   (dar, hacer o no hacer), ello no debilita la configuración de cosa juzgada,   porque el fallo juzgó el proceso ejecutivo como institución procesal, regulada   por las normas de procedimiento civil, que cubre a todos los títulos ejecutivos   que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles, sin que el tipo de   obligación cambie el hecho de que se trata del mismo proceso ejecutivo.    

Así, insiste en que la   identidad entre objeto de control y parámetro de control ponen de   relieve la existencia de cosa juzgada constitucional. No obstante, señala que,   si no se acoge esa postura, la Corte debe declararse inhibida para decidir de   fondo, porque la demanda no cumple con el requisito de certeza, dado que la   ejecución de las obligaciones de hacer o no hacer también implica el pago de   sumas de dinero en caso de constitución en mora, lo que eventualmente generaría   consecuencias patrimoniales para el municipio y, en esa medida, dichas   obligaciones también podrían ser tenidas en cuenta en el acuerdo de   reestructuración.    

VI. CONSIDERACIONES    

1.        Competencia    

De conformidad con el artículo 241   numeral 4 de la Constitución, esta Corte es competente para conocer de las   demandas de inconstitucionalidad promovidas contra el literal a) del numeral 1   del artículo 45 de la Ley 734 de 2002.    

2.        Cuestiones previas: cosa juzgada constitucional y aptitud sustantiva de la   demanda    

Dado que en su intervención el Procurador   General de la Nación solicitó a la Corte que se esté a lo resuelto en la   sentencia C-493 de 2002 o, subsidiariamente, que se declare inhibida para emitir   un pronunciamiento en torno a la constitucionalidad del precepto demandado por   ineptitud sustantiva de la demanda, corresponde a la Sala Plena, como medida   inicial, dilucidar estos aspectos previos.    

Así, antes de emprender el estudio de   constitucionalidad planteado, resulta necesario establecer las siguientes   cuestiones: (i) si se configura en el sub júdice el fenómeno de cosa   juzgada constitucional, en razón a que la Corte se pronunció con anterioridad,   en sede de control abstracto, respecto del numeral 13 del artículo 58 de la Ley   550 de 1999; y, (ii) si es viable realizar un pronunciamiento en torno a la   constitucionalidad de la disposición acusada, a la luz de los requisitos de   aptitud decantados por la jurisprudencia constitucional.    

2.1. Cosa   juzgada constitucional    

El jefe del Ministerio Público afirmó, en   primer lugar, que con base en la sentencia C-493 de   2002 se configura en el sub júdice el fenómeno de cosa juzgada   constitucional.    

En el supuesto de comprobarse   que la materia en estudio ya fue objeto de control por parte de este Tribunal   −luego de verificarse que en efecto exista identidad entre las disposiciones   acusadas, el cargo de inconstitucionalidad formulado, el parámetro superior   invocado y el análisis sobre la proposición jurídica−, la Corte no podría emitir   un pronunciamiento sobre los reparos de inconstitucionalidad formulados por el   ciudadano Juan Carlos Charrupi Palomino en la demanda D-12971, en atención al   mandato derivado del artículo 243 de la Carta y del artículo 6 del Decreto 2067   de 1991.    

Es menester, entonces,   evaluar si la providencia traída a colación por el Procurador General de la   Nación da paso al fenómeno de cosa juzgada constitucional:    

En la sentencia C-493 de 2002[13] se   examinó la demanda de inconstitucionalidad instaurada en contra del numeral 13   del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 por la supuesta infracción de los   artículos 2, 13, 58 y 229 de la Carta Política.    

En criterio de los entonces accionantes,   al establecer la referida disposición la improcedencia de embargos de los   recursos de las entidades territoriales en acuerdo de reestructuración, quedaban   desprotegidas las personas que tenían acreencias laborales y/o comerciales   pendientes por cancelar, en contravía de la obligación del Estado de tutelar los   bienes de todos los residentes en Colombia (artículo 2 C.P.).    

A su vez, los ciudadanos promotores de la   acción indicaban que el precepto demandado generaba desigualdad jurídica entre   los funcionarios y exfuncionarios de los entes territoriales, pues a los   primeros se les pagaban puntualmente sus salarios y demás prestaciones, mientras   que a los segundos se les sometía a una situación discriminatoria al restringir   los embargos judiciales, cuando debería brindarse un mismo trato a unos y a   otros (artículo 13 C.P.).    

Por último, alegaban que la norma acusada   privaba a los acreedores de los entes territoriales del acceso a los órganos de   justicia para obtener el pago de sus obligaciones (artículo 229 C.P.)    

Frente a los anteriores planteamientos,   tras analizar las consideraciones puestas de relieve por el Gobierno frente a la   necesidad de reestructurar los pasivos de los entes territoriales, la Corte   examinó la naturaleza y finalidad de la Ley 550 de 1999 y señaló que la misma   estaba encaminada a conjurar los efectos de la crisis de la economía nacional a   nivel de las administraciones territoriales y a lograr el desarrollo armónico de   las regiones.    

Subrayó la Corte que en el marco del   Estado social de derecho la dirección de la economía está en cabeza del Estado,   que cuenta con facultades de intervención a través de la ley –con fundamento en   los artículos 150.21 y 334 de la Carta–, en procura del interés general, del   mejoramiento de la calidad de vida de las personas y del acceso a los bienes y   servicios básicos, en condiciones de equidad; campo en el cual la   desjudicialización de la solución de los conflictos originados en la insolvencia   de las entidades en crisis, a través del denominado acuerdo de reestructuración,   era una estrategia plausible que comprometía al deudor y a los acreedores de una   forma compatible con el propósito de reactivación económica.    

De acuerdo con ello, la Corte agrupó los   cargos por vulneración de los artículos 2, 13 y 58 Superiores y sostuvo que el   numeral 13 demandado debía integrarse con los demás numerales del artículo 58 de   la Ley 550 de 1999 para apreciar su contenido. A partir de lo anterior,   determinó que la disposición impugnada adquiría pleno sentido en el entorno   creado por la ley para la recuperación financiera de las entidades territoriales   que presentaban dificultades para atender sus obligaciones, a fin de que   pudieran cumplir de manera eficiente con sus funciones y prestar los servicios a   sus habitantes, asegurando así su viabilidad institucional.    

Agregó este Tribunal que la   reestructuración no era un modo de extinguir las obligaciones a cargo de las   entidades territoriales sino un mecanismo para organizar el pago de las mismas,   por lo que la interpretación de los demandantes, según la cual la norma   desatendía las acreencias de los extrabajadores al no permitir procesos de   ejecución ni embargos contra la entidad involucrada, era una visión simplificada   de su verdadero alcance y alejada de su finalidad y de la realidad   administrativa territorial, habida cuenta de que “las entidades que celebren   los acuerdos de reestructuración son precisamente aquellas que no están en   condiciones de atender sus obligaciones con ningún acreedor en particular ni   tampoco de efectuar el pago oportuno de los salarios a sus empleados, pues su   crítica situación financiera y de déficit no les permite ningún margen de   maniobra”.    

Estimó la Corte que el numeral 13   demandado, al disponer medidas integrales como la suspensión de los términos de   prescripción, la no operancia de la caducidad de las acciones respecto de los   créditos a cargo de la entidad, la no iniciación –o suspensión– de procesos   ejecutivos –se subraya– y de embargos a sus activos, “lejos de configurar   la vulneración del derecho a la igualdad, el incumplimiento de las obligaciones   del Estado y el desconocimiento de derechos adquiridos de los extrabajadores,   son medidas razonables y proporcionadas, coherentes con la finalidad de la Ley   550 y con la necesidad de recuperación institucional de las entidades   territoriales, encargadas de garantizar la atención de las necesidades básicas   de la población”, insistiendo en que tales medidas no conllevan la extinción   de las obligaciones a cargo de departamentos y municipios sino un mecanismo para   poder cumplir con ellas, en virtud del cual legislador zanjó adecuadamente la   tensión entre el interés general y los derechos de los acreedores.    

Asimismo, consideró que tampoco se   vulneraba el derecho de acceso a la administración de justicia, particularmente   en el caso de los acreedores de la entidad territorial en reestructuración, “pues   ellos disponen de la oportunidad y del escenario garantizado por la Ley 550 para   ver atendidos sus créditos”, lo cual expresa una concepción no judicial del   acuerdo que reserva la intervención del juez a los eventos “cuando realmente   se requiere, esto es, cuando se presentan controversias acerca de la eficacia   del acuerdo celebrado, o de algunas de sus cláusulas, respecto del   incumplimiento o sobre eventuales acciones revocatorias o de simulación de   determinados actos”.    

Con fundamento en lo anterior, la Corte   concluyó que, armonizado el numeral 13 acusado con las demás reglas del artículo   58 de la ley en cuestión, la norma no desprotegía a quienes tenían créditos   pendientes, pues existía un orden de prelación para realizar tales pagos –en el   cual justamente los trabajadores y pensionados tenían una posición preferente   sin desconocimiento del derecho a la igualdad–, toda vez que, recalcó, la   entidad que se veía abocada a una reestructuración era aquella que no tenía   capacidad para atender las obligaciones respecto de ninguno de sus acreedores.    

Determinó, de esa manera, que el numeral   13 a que se alude “hace parte del principio de libertad de configuración   legislativa en materia económica, contiene medidas razonables y proporcionadas   de dirección económica del Estado y apunta en la misma dirección en que fue   concebida la ley de la cual hace parte: lograr la reactivación económica;   proteger la función social de la empresa; facilitar la prestación de los   servicios y el cumplimiento de las funciones a cargo de las entidades   territoriales, y propender por el desarrollo armónico de las regiones”; en   consecuencia, lo declaró exequible.    

Vale anotar que la misma   disposición, esto es, el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, fue   objeto de demandas posteriores.    

Así, en la sentencia C-519 de   2002[14] se estudió la constitucionalidad de   la expresión “y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni   embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales   procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho”, por la acusación de   contravenir los artículos 13, 25, 29 y 229 de la Constitución.    

Estimaba la demandante que al   impedirse la iniciación de procesos ejecutivos durante la vigencia del acuerdo   de reestructuración, se desconocía la prelación de créditos a favor de ciertas   acreencias, con el agravante de que tales pagos se verificarían después sin el   reconocimiento de intereses moratorios. Además, aducía que se afectaba el   derecho al trabajo, por cuanto los exempleados de las entidades territoriales no   recibirían su liquidación ni lo trabajadores su salario, sin que tales sujetos   tuvieran la posibilidad de acudir a la administración de justicia para lograr su   cobro.    

Sin abundar en   elucubraciones, la Corte señaló que la sentencia C-493 de 2002, relacionada con   la misma norma censurada, había hecho tránsito a cosa juzgada constitucional en   los términos del artículo 243 de la Carta. En consecuencia, resolvió estarse a   lo resuelto en la referida providencia, que declaró exequible el numeral 13 del   artículo 58 de la Ley 550 de 1999.    

Más tarde, en la sentencia   C-061 de 2010[15], la Corte se ocupó de otra demanda en   contra del mismo precepto, por la supuesta vulneración de los artículos 2, 13,   95.7 y 229 constitucionales.    

En esa ocasión, el promotor   de la acción argüía que la norma impugnada no distinguía entre los acreedores de   obligaciones que se originaron antes del acuerdo de reestructuración de las   entidades y aquellas adquiridas con posterioridad. Aun cuando el pago de estas   últimas hubiese recibido una atención prioritaria por parte del legislador,   consideraba el actor que faltó precisar que era viable interponer procesos   ejecutivos para reclamar la cancelación de dichas acreencias surgidas después   del acuerdo, toda vez que –en su sentir– los nuevos acreedores no contaban con   un mecanismo para beneficiarse del acuerdo de reestructuración y tampoco se les   permitía acceder a la acción ejecutiva para hacer valer sus derechos.    

Cabe anotar que el entonces   demandante afirmó que no se presentaba el fenómeno de cosa juzgada respecto de   la sentencia C-493 de 2002, por cuanto “los cargos analizados en dicha   oportunidad versaron sobre la imposibilidad que tienen los acreedores de acudir   ante las instancias judiciales para exigir el pago de obligaciones previas al   acuerdo de reestructuración, mientras en esta oportunidad se cuestiona esa   prohibición pero respecto del cobro de acreencias surgidas con posterioridad a   la celebración del acuerdo, todo lo cual plantea una problemática distinta.”    

Una vez más, la Corte   Constitucional constató que efectivamente había operado la cosa juzgada   constitucional, comoquiera que se atacó la misma disposición, existía   correspondencia en cuanto a los parámetros invocados (artículos 2, 13 y 229   C.P.), y en el pronunciamiento anterior se llevó a cabo un análisis que   comprendía las razones de inexequibilidad propuestas por el actor. Así, aunque   en ese momento se añadiera un cargo por la supuesta infracción del artículo   95.7, ello “por sí solo no implica la existencia de una acusación nueva o   diferente[16]” en tanto “la referencia a esa   norma en nada modifica el sentido de la acusación, que gira en torno a la   exigibilidad judicial de los créditos surgidos con posterioridad al acuerdo de   reestructuración.”    

Adicionalmente, sostuvo la   Corte que “la sentencia C-493 de 2002 partió de la base que la norma prohíbe   iniciar o continuar procesos de ejecución y embargos durante la negociación y   desarrollo de un acuerdo de reestructuración, independientemente de si la   obligación surgió con anterioridad o con posterioridad a la celebración del   acuerdo, pues el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 no hizo   diferenciación alguna en este sentido”. De tal suerte, no era cierto que la   providencia previa hubiese centrado su análisis en las obligaciones surgidas   antes del acuerdo de reestructuración y, “por el contrario, lo que se observa   es que la Corte tuvo en cuenta que el numeral 13 del artículo 58 de la Ley   550 de 1999 prohíbe adelantar cualquier proceso de ejecución o embargo, sin   importar que un crédito haya nacido con anterioridad o con posterioridad a la   negociación, celebración o desarrollo del acuerdo” (se subraya), sin   perjuicio de la regulación complementaria que en la misma ley propendía a   asegurar el pago de las obligaciones contraídas después del acuerdo.    

En consecuencia, este   Tribunal entendió que una vez más había operado el fenómeno de cosa juzgada   respecto de los reparos contra el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de   1999 y resolvió estarse a lo resuelto en la sentencia C-493 de 2002.    

Pues bien: de lo expuesto se colige que   la Corte ya evaluó si era compatible con la Constitución la medida consistente   en restringir la posibilidad de demandar a través de procesos ejecutivos a las   entidades territoriales que se encuentran en reestructuración y que, agotado el   análisis respectivo, desestimó las acusaciones que apuntaban a la violación de   los mandatos superiores de igualdad (art. 13 C.P.) y acceso a la justicia (art.   229 C.P.).    

Vistos el sentido y el alcance de los   pronunciamientos anteriores, la Sala evidencia que, pese a su intento de   presentar su demanda como un nuevo debate en torno a la norma –basado en la   presunta diferenciación entre acreedores de obligaciones pecuniarias y   acreedores de obligaciones no pecuniarias– el actor no logra disociar sus   reparos de la cuestión jurídica esencial que ya fue dirimida por esta   Corporación y que tiene que ver con la validez constitucional de la restricción   general (que abarca a todo tipo de acreedores) de ejecutar judicialmente a los   municipios, distritos y departamentos que están adelantando un proceso de   reestructuración de pasivos con el objetivo de conjurar de una crisis en sus   finanzas.    

Y es que, independientemente de la   naturaleza de la obligación cuyo cumplimiento se reclame, un proceso ejecutivo   puede llevar al ente territorial a enfrentar repercusiones económicas que   trunquen su posibilidad de recuperarse financieramente, pues las obligaciones de   hacer y no hacer –al igual que las obligaciones de dar– tienen el potencial de   tener un alcance pecuniario.    

Nótese que las obligaciones de hacer, al   tenor de lo previsto en el artículo 433 del Código General del Proceso[17], en   concordancia con el artículo 1610 del Código Civil[18], dan   lugar a que (i) junto con el mandamiento de pago se disponga el pago de los   perjuicios moratorios que hubiesen sido reclamados con la demanda; (ii) si el   hecho ejecutado por el deudor es objetado por el acreedor y prospera la   objeción, el proceso prosigue por el pago de los perjuicios; (iii) si la   obligación no se cumple dentro del término señalado en el mandamiento ejecutivo   y no se pidió subsidiariamente el pago de perjuicios, el juez puede autorizar al   acreedor para que celebre contrato con un tercero que ejecute el hecho debido a   expensas del deudor; (iv) si el deudor no paga los gastos que demande la   realización de la obligación, la ejecución se extenderá a la cuenta de gastos.    

Por su parte, tratándose de obligaciones   de no hacer, de conformidad con el artículo 435 del Código General del Proceso[19], y en   concordancia con el artículo 1612 del Código Civil[20], una   vez probada la contravención e impartida la orden judicial de destruir lo hecho,   el incumplimiento implica que el juez (i) inicie ejecución por los perjuicios   moratorios solicitados con la demanda; (ii) ordene la destrucción a expensas del   deudor; o bien, (iii) disponga el pago de perjuicios compensatorios por el   incumplimiento.    

Así, aunque el contenido de la prestación   originalmente exigida sea de hacer o no hacer, ante del incumplimiento por parte   del deudor el proceso ejecutivo se convierte en un escenario para la   patrimonialización de la obligación. En esa dirección, la doctrina clásica   indica que, al no conseguirse la ejecución de la prestación inicial en esta   clase de obligaciones, se abren paso los daños y perjuicios compensatorios y   moratorios, sujetos ambos a una regla general idéntica: “la indemnización es   siempre pecuniaria. Esto no está escrito en el Código, pero se deduce de que el   dinero es la única medida común de los valores. El juez no podría, sin cometer   un exceso de poder, condenar a algo que no fuese una suma en numerario.”   [21]    

En esa línea, la doctrina nacional enseña   que “es útil distinguir entre el interés del acreedor, de ordinario   patrimonial, pero que bien puede ser espiritual, afectivo, recreacional, etc.,   […]  y la prestación, que así excepcionalmente no sea patrimonial, de todas maneras   ha de ser apreciable en dinero, pues de otra forma no podría hacerse efectiva la   responsabilidad, en últimas siempre pecuniaria. Los ejemplos de la obligación de   reparar la ofensa a bien de la personalidad en forma específica o mediante un   sucedáneo, son dicientes: el interés del acreedor no es, ciertamente,   pecuniario, pero la prestación, aun cuando no muestre esa calidad, sí es   apreciable en dinero, de modo que ante la renuencia del deudor a ejecutarla,   podrá el acreedor pretender que un tercero lo realice, a expensas del deudor, o   sin más, demandarlo por el equivalente pecuniario.”[22] En   otras palabras, la satisfacción del acreedor agraviado –sea cual fuere la   naturaleza de la obligación– termina por consistir en el pago de una determinada   suma de dinero por parte del deudor[23].    

Ese elemental entendimiento es justamente   el que ha conducido a esta Corporación a determinar en oportunidades anteriores   que resulta válida la restricción genérica de promover procesos ejecutivos en   contra de las entidades territoriales en reestructuración, pues, al margen del   acreedor de que se trate (empleados, exempleados, de obligaciones anteriores o   posteriores al acuerdo de reestructuración, de obligaciones pecuniarias o no   pecuniarias), si la satisfacción de la acreencia pasa a traducirse, en últimas,   en un importe económico, afrontar un proceso ejecutivo implicará la eventual   descapitalización del municipio, el distrito o el departamento insolvente que   intenta salir a flote ante una crisis.    

Asimismo, la jurisprudencia   constitucional reseñada en precedencia estableció en su momento que la   mencionada prohibición de ejecutar judicialmente a las entidades territoriales   en reestructuración no desconoce el derecho de acceso a la administración de   justicia, debido a que las diferentes acreencias pueden hacerse valer en el   marco del acuerdo de reestructuración previsto en la propia Ley 550 de 1999.    

De esta vía señalada por la Corte en sus   anteriores providencias no se encuentran excluidos los acreedores de   obligaciones de hacer y no hacer, toda vez que el artículo 6 de   la anotada ley[24]  confiere la potestad de promover el acuerdo de reestructuración a “uno o varios   acreedores” sin distingo alguno. Además, conforme a una   interpretación sistemática de la ley, es claro que las obligaciones   no pecuniarias también tienen cabida en dicho acuerdo, habida cuenta de que el   numeral 7 del artículo 22 de la Ley 550 de 1999[25], al   fijar las reglas que gobiernan la determinación de los derechos de voto de los   acreedores en el acuerdo, contempla la posibilidad de que la obligación debida   no tenga por objeto una determinada suma de dinero y establece un mecanismo para   su cuantificación.    

Observando lo anterior, resulta claro por   qué esta Corporación en el pasado, al preguntarse por la constitucionalidad de   la norma acusada, concluyó que en virtud de ella no se veía comprometido el   derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.) al   impedirse la ejecución judicial de las entidades territoriales en   reestructuración, dado que los distintos acreedores bien pueden tomar parte en   el acuerdo para que sus obligaciones sean atendidas en un escenario   extrajudicial que busca, precisamente, que la entidad deudora encuentre una   manera concertada de gestionar sus compromisos financieros, sin llegar a   entorpecer con la esperada normalización económica. Cabe añadir que, en todo   caso, la tutela judicial está garantizada en la medida en que la ley previó   precisos eventos en que el juez interviene. Como ya lo señaló la Corte: la   intervención del juez queda reservada a los eventos “cuando realmente se   requiere, esto es, cuando se presentan controversias acerca de la eficacia del   acuerdo celebrado, o de algunas de sus cláusulas, respecto del incumplimiento o   sobre eventuales acciones revocatorias o de simulación de determinados actos”[26].    

Así las cosas, es claro que   el razonamiento desarrollado por el accionante, aunque pretenda presentar un   enfoque aparentemente diferente respecto de la norma impugnada, no logra en   realidad generar un debate constitucional distinto del que se suscitó en las   sentencias C-493 de 2002, C-519 de 2002 y C-061 de 2019 en   relación con la inejecutabilidad judicial de las entidades territoriales. Dicho   de otro modo, aunque en esta oportunidad el ciudadano intenta valerse de   distintos recursos argumentativos para sugerir que se propone un juicio de   constitucionalidad novedoso, la Sala observa que, al menos en lo que respecta a    los cargos por violación del principio de igualdad y del derecho de acceso a la   administración de justicia, la validez de la norma   demandada ya fue verificada en pronunciamientos de control anteriores.    

Por consiguiente, ante la ausencia de   razones jurídicas que permitan diferenciar la cuestión planteada por el actor de   lo resuelto anteriormente por la Corte en torno a la misma materia, y al   constatar, por el contrario, que se trata de un supuesto que se subsume dentro   de lo decidido en aquellas providencias que declararon la exequibilidad del   numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, es forzoso concluir que se   configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional en relación con la supuesta infracción de los artículos 13 y 229 de la Carta.    

2.2. Aptitud   sustantiva de la demanda    

Dilucidado lo relativo a la configuración   del fenómeno de cosa juzgada en materia de igualdad y acceso a la justicia,   ahora corresponde a la Sala determinar si los restantes cargos, sustentados en   la presunta violación del derecho al debido proceso (art. 29 C.P.) y en la   supuesta existencia de una omisión legislativa relativa respecto del deber   constitucional del legislador de prever los recursos y mecanismos para la   protección del orden jurídico y la defensa de los derechos individuales (art. 89   C.P.), cumplen los requisitos mínimos para ser examinados de fondo.    

A propósito de los requisitos de admisibilidad de la demanda, el artículo 2 del   Decreto Ley 2067 de 1991 establece que cuando los ciudadanos acuden a la   jurisdicción constitucional mediante acción pública de inconstitucionalidad   deben señalar: (i) el objeto demandado, (ii) las normas constitucionales que se   reputan quebrantadas, (iii) el concepto de la violación, (iv) el trámite   impuesto por la Carta Política para la expedición del acto demandado, así como   la forma en que fue quebrantado, y, (v) la razón por la cual la Corte es   competente para conocer del asunto.    

Los numerales 1 y 3 de la mencionada normatividad disponen que para que se   configure un cargo de inconstitucionalidad se requiere el señalamiento de las   normas demandadas, así como las razones por las cuales la Constitución se estima   infringida.    

La jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada   sobre estos presupuestos de procedibilidad en el sentido de que, si bien la   acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y,   por ende, en su trámite prevalece la informalidad, existen requisitos y   contenidos mínimos que se predican de la demanda que son indispensables para que   se pueda generar una controversia constitucional.    

En efecto, la Corte ha interpretado el alcance de las condiciones que debe   cumplir la demanda de inconstitucionalidad y, a partir de la sentencia C-1052 de   2001, ha sistematizado ‒sin caer en formalismos incompatibles con la naturaleza   popular y ciudadana de la acción‒ que los cargos formulados por el demandante   deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes.    

A la luz de estas condiciones, la demanda debe: (i) ser comprensible (claridad),   (ii) recaer sobre el contenido de la disposición acusada y no sobre uno inferido   por quien demanda (certeza), (iii) señalar cómo la disposición vulnera la Carta   Política, mediante argumentos determinados, concretos y precisos que recaigan   sobre la norma en juicio (especificidad), (iv) ofrecer razonamientos de índole   constitucional que se refieran al contenido normativo de las disposiciones   demandadas (pertinencia), todo lo cual redunda en (v) suscitar una mínima duda   sobre la constitucionalidad de la norma que se estima contraria a la Carta   Política (suficiencia).     

Los cargos son claros cuando permiten al lector comprender el concepto de la   violación que se pretende alegar. Para que dicha comprensión sea posible, no   solo la argumentación debe tener un hilo conductor, sino que quien la lee –en   este caso el juez constitucional– entienda con facilidad las ideas expuestas y   que los razonamientos sean sencillamente perceptibles.    

En cuanto a la certeza, este presupuesto se cumple cuando los argumentos recaen   sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico y se   orienten a cuestionar la norma acusada y no otra que no hubiese sido mencionada   en la demanda. En ese sentido, no es dable inferir consecuencias subjetivas de   las disposiciones demandadas, ni extraer de éstas efectos que no contemplan   objetivamente. En últimas, serán ciertos los cargos si las proposiciones   jurídicas acusadas devienen objetivamente del texto normativo. Los supuestos,   las conjeturas, las presunciones, las sospechas y las creencias del demandante   respecto de la norma demandada no son admisibles a trámite de   constitucionalidad.    

La especificidad como parámetro de la demanda implica que los argumentos deben   mostrar sencillamente una acusación de inconstitucionalidad contra la   disposición atacada. Es decir, los cargos deben relacionarse directamente con la   norma demandada y no pueden sustentarse en exposiciones vagas, indeterminadas,   indirectas, abstractas y globales que impidan configurar un problema de   constitucionalidad. En suma, esta exigencia pretende que los razonamientos sean   efectivamente propios del estatuto superior y que sus fundamentos sean   específicos, determinados, concretos y precisos en relación con la norma   acusada.    

La pertinencia alude a que los razonamientos efectivamente tengan una naturaleza   constitucional, de tal manera que se contrapongan normas de inferior categoría   con las disposiciones constitucionales. En este aspecto, no pueden admitirse   argumentaciones simplemente legales o doctrinarias. Tampoco aparejan pertinencia   los argumentos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad de la norma   acusada con fundamento en ejemplos, acaecimientos particulares, hechos   personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias, en   las que supuestamente se aplicó o será aplicada la norma demandada.    

Finalmente, los cargos deben ser suficientes, lo cual, en palabras de la Corte,   consiste en que “despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la   norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a   desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y   hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”    

Claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia son, entonces, los   requisitos básicos que debe satisfacer toda demanda de inconstitucionalidad para   dar paso a un juicio sobre la validez de la norma impugnada.    

Ahora bien: cuando lo que pretende demostrar el promotor de la acción es que la   violación de la Constitución se concreta a partir de la ausencia de regulación   por parte del legislador frente a una determinada materia, este Tribunal ha   entendido que las omisiones legislativas absolutas no son susceptibles de ser   enjuiciadas –en tanto la Corte no está investida de competencia para suplir   tales vacíos[27]–, no   obstante que si se trata de una omisión legislativa relativa sí se puede llevar   a cabo el control abstracto de constitucionalidad, siempre y cuando la demanda   cumpla unas exigencias de carga argumentativa que, según la jurisprudencia, se   contraen a precisar los siguientes elementos:    

“(i)   existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii)   que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser   asimilables, debían estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o en   general, que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de   acuerdo con la Carta, resulta esencial para armonizar la disposición jurídica   censurada con los mandatos de la Carta; (iii) la exclusión de los casos o   ingredientes debe carecer de un principio de razón suficiente; (iv) en los casos   de exclusión, se debe generar una desigualdad negativa frente a los que se   encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) la omisión es   consecuencia de la inobservancia de un deber específico impuesto directamente   por el Constituyente al legislador.”   [28]    

Descendiendo al caso bajo estudio, en primer lugar, en lo que concierne a la   censura por vulneración del derecho fundamental al debido proceso (art. 29   C.P.), observa la Sala Plena que el accionante, al exponer los cargos por los   cuales considera que el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 es   inconstitucional[29],   se limita a plantear argumentos en relación con el quebrantamiento de los   artículos 13 y 229 C.P. (derechos a la igualdad y al acceso a la administración   de justicia), y 89 C.P. (existencia de una omisión legislativa relativa   originada en no excluirse a los acreedores de obligaciones no pecuniarias de la   prohibición de iniciar acciones ejecutivas contra entidades territoriales en   reestructuración). Pero allí en ningún momento hace referencia, siquiera   tangencialmente, de la violación del derecho al debido proceso, el cual aparece   apenas enunciado en el encabezamiento de la demanda y en los acápites   intitulados “derechos fundamentales violados” y “normas constitucionales   violadas”, este último en el cual tan solo realiza una transcripción de los   preceptos superiores que estima infringidos.    

Se echa de menos, por lo tanto, el   concepto de la violación en este específico cargo o, lo que es lo mismo, las   razones que fundan la censura del ciudadano en cuanto a la vulneración al debido   proceso que, a su juicio, se desprende de la norma demandada.    

Como se indicó en precedencia, por   expresa disposición del numeral 3 del artículo 2 Decreto Ley 2067 de 1991, el   concepto de la violación es un elemento sine qua non para activar la   jurisdicción constitucional en sede de esta acción pública, así que, ante la   ausencia de argumentos que respalden la mencionada inconformidad, no cabe juicio   de validez alguno. No es posible, pues, analizar si el reproche por   desconocimiento del derecho al debido proceso es claro, cierto, específico,   pertinente y suficiente, cuando no se estructura un razonamiento básico ni un   cargo puntual sobre el cual recaiga tal análisis.    

Ante el absoluto silencio que guardó el   demandante en cuanto a los motivos por los cuales considera que el numeral 13   del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 lesiona el derecho al debido proceso, para   la Sala resulta imposible emitir un pronunciamiento de fondo sobre el   particular.    

Por otro lado, en lo que atañe al alegado   desconocimiento por parte del legislador de su obligación constitucional de   prever los recursos y mecanismos para la protección del orden jurídico y la   defensa de los derechos individuales (art. 89 C.P.), en criterio del demandante   se configuró una omisión legislativa relativa a raíz de que la ley demandada   pasó por alto que, en marco de la reestructuración de una entidad territorial,   los acreedores de obligaciones de hacer y no hacer no cuentan con las mismas   alternativas para exigir su acreencias que aquellos titulares de acreencias   pecuniarias, y por lo tanto a los primeros no debía imponérseles iguales   restricciones que a los segundos para apremiar judicialmente a las entidades   deudoras. Ese tratamiento idéntico a unos y a otros –aduce el actor– deja a los   acreedores de obligaciones no pecuniarias sin medios judiciales para reclamar   sus derechos.    

Si bien el sentido de la acusación es   claro, la Corte encuentra que la censura incurre en falta de certeza por   las siguientes razones.    

Para empezar, porque el actor asegura que   la norma demandada restringe a los acreedores de obligaciones no dinerarias la   posibilidad de hacerse parte en el acuerdo de reestructuración, pero ello no  lo   extrae del texto acusado sino que resulta ser una deducción que realiza a   partir del artículo 19 de la Ley 550 de 1999[30]  que se refiere a la prelación de créditos del Código Civil para efectos de   distinguir algunos sujetos que tienen calidad de acreedores, no obstante que   dicha disposición no fue objeto de demanda.    

El libelista asume que si es titular de   una obligación de hacer o no hacer, la referida remisión al estatuto sustantivo   civil le impedirá tomar parte en el acuerdo de reestructuración, mas sin embargo   no yergue su demanda contra la norma que le ocasiona tal inconformidad, pues   sólo dirige sus reparos contra el precepto que prohíbe la iniciación de procesos   ejecutivos.    

Visto que a la luz de la jurisprudencia   constitucional se ha considerado válida la restricción a las acciones ejecutivas   introducida por el legislador en la disposición demandada, si el descontento del   actor se relaciona entonces con que –a su juicio– la ley obstaculiza que   determinado grupo de acreedores accedan al acuerdo de reestructuración porque   –en su parecer– la prelación de créditos consagrada en el Código Civil no   comprende obligaciones no dinerarias, salta a la vista que el demandante enfiló   su ataque contra la norma equivocada, pues no es el numeral 13 del artículo 58   de la Ley 550 de 1999 el que acoge este criterio para la cancelación de las   deudas de los municipios y departamentos en reestructuración, sino que, se   insiste, ello está contemplado en el artículo 19 ibidem, falencia esta que se   enmarca en una falta de certeza.    

Por lo demás, como ya se dijo, el   artículo 6 de la Ley 550 de 1999 no limita la posibilidad de celebrar los   acuerdos de reestructuración a los acreedores de obligaciones de dar, al paso   que el artículo 22 prevé que las obligaciones objeto de reorganización no sean   dinerarias, de manera que, conforme a una interpretación sistemática de la ley,   la supuesta exclusión a los acreedores de obligaciones de hacer y no hacer   resulta ser en realidad una deducción del actor, mas no un contenido normativo   que se desprenda del texto legal acusado.    

Se presenta igualmente una falta de   certeza en la demanda cuando el ciudadano argumenta que el ordenamiento   jurídico sólo ofrece el proceso ejecutivo y la acción de tutela como los dos   únicos dispositivos para conminar a las entidades territoriales a desplegar una   determinada actuación, desconociendo otros mecanismos legales que operan en   diversos contextos para garantizar los derechos e intereses de los asociados   frente a los diferentes niveles de la administración.    

Como lo sugieren en sus intervenciones la   Federación Colombiana de Municipios y la Cámara de Representantes, el actor   parte de una premisa equivocada acerca de los medios que existen para propiciar   el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las entidades territoriales, pues   deja de lado que la Constitución y la ley contemplan diferentes acciones   encaminadas a exigir de tales entes la adopción de determinadas conductas. Solo   a manera enunciativa, y sin pretender hacer aquí un inventario exhaustivo el   universo de mecanismos que prevé el derecho –pues no es el objeto que ocupa a la   Sala–, se encuentran, por ejemplo, la acción de cumplimiento prevista en el   artículo 87 constitucional y desarrollada en la Ley 393 de 1997 para que una   autoridad acate una norma o un acto administrativo, o la acción popular de que   trata el artículo 88 superior y que se reguló en la Ley 472 de 1998, que   incorpora además un incidente de desacato, y cuya aplicación trasciende las   obligaciones de contenido pecuniario.    

Ahora bien: en su esfuerzo argumentativo,   el actor refiere en la demanda que la norma acusada perjudica particularmente a   quien busca, mediante el proceso ejecutivo, que una entidad dé cumplimiento a   una orden policiva de protección de bienes inmuebles. Sobre este aspecto, basta   reiterar que para formular un cargo apto en el marco de esta acción pública no   son admisibles los argumentos orientados a sustentar la   inconstitucionalidad de la disposición acusada con base en ejemplos,   acaecimientos particulares, hechos personales, vivencias propias, sucesos y   ocurrencias reales o imaginarias, en las que supuestamente se aplicó o será   aplicada la norma, lo cual evidencia la palmaria falta de pertinencia  del reproche así planteado.    

Bajo esta panorámica, y en lo que   concierne a las pautas específicas para invocar un cargo por omisión legislativa   relativa, la Sala advierte que las mismas no se encuentran satisfechas en el   sub júdice, comoquiera que el accionante no expuso argumentos que   evidenciaran que el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 aquí   cuestionado,   excluyera    injustamente  de   sus consecuencias jurídicas a un grupo de sujetos que debiera ser incluido o que   omitiera un ingrediente para armonizar su texto con la Constitución,   circunstancia cuya verificación es preliminar y condición de posibilidad para   examinar los requisitos jurisprudenciales subsiguientes –ausencia de razón   suficiente para el trato distinto, existencia de una desigualdad negativa e   inobservancia de un deber impuesto por la Carta al legislador–.    

En efecto, como ha quedado demostrado, la censura partió de inferencias   equivocadas en relación con el supuesto deber del legislador de otorgarle un   trato diferenciado a los acreedores de obligaciones no pecuniarias, en el   sentido de que ‒en su criterio‒ ha debido permitirles incoar procesos ejecutivos   contra entidades territoriales en reestructuración, pero, de acuerdo con lo   analizado en precedencia, dichos alegatos han quedado claramente desvirtuados.    

Es así que ni siquiera a partir de una valoración de los requisitos mencionados   en función del principio pro actione ‒el cual implica que la duda   respecto del cumplimiento de los parámetros exigidos sea resuelta a favor del   accionante‒, es posible estructurar un cargo de la demanda, pues la   argumentación expresada por el demandante (i) no se deriva del contenido   verificable de la norma acusada y, por el contrario, los reparos planteados   apuntan al contenido prescriptivo de otra disposición legal; (ii) parte del   supuesto equivocado de que el ordenamiento jurídico sólo ofrece el proceso   ejecutivo y la acción de tutela como mecanismos para conminar a las entidades   territoriales; (iii) se basa en las apreciaciones sobre los efectos de la norma   para casos particulares; y, (iv) no logra desarrollar una exposición que ponga   de presente que el legislador omitió un imperativo constitucional de regulación.    

Al advertir, entonces, que la demanda no   satisface los parámetros generales de certeza y pertinencia, ni las exigencias   específicas para plantear un cargo por omisión legislativa relativa que han sido   sistematizadas por la jurisprudencia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el   artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, en el presente asunto la Corte   Constitucional no puede emitir un pronunciamiento de fondo por los cargos   relacionados con la infracción de los artículos 29 y 89 de la Carta Política.    

Sobre este aspecto, si bien la demanda   fue inicialmente admitida, en determinados eventos puede ocurrir que, más tarde,   la Corporación decida realizar una nueva verificación de los requisitos de   aptitud sustantiva, ya que evaluación que precede a la decisión definitiva debe   ser adoptada por la Sala Plena, quien es la encargada de examinar la ponencia   elaborada por el magistrado sustanciador.    

En este sentido, el auto admisorio no   constituye un prejuzgamiento, de suerte que entre lo resuelto en dicha   providencia y lo decidido al momento de proferir la respectiva sentencia pueden   presentarse nuevos elementos de juicio ‒como los señalados en esta oportunidad   por los intervinientes y en particular por el señor Procurador General de la   Nación‒ que impliquen volver a reflexionar sobre los argumentos planteados por   el demandante, con la consecuencia de que en algunos casos excepcionales ello   puede llevar a la Sala Plena a determinar que las razones expuestas no cumplen   los presupuestos para suscitar un juicio sobre el fondo. Al respecto, este   Tribunal, en sentencia C-841 de 2010, se pronunció en los siguientes términos:    

“Ha explicado esta   Corporación que aun cuando en principio la oportunidad para definir si la   demanda se ajusta a los requerimientos de ley es la etapa de admisión, a través   del respectivo auto admisorio, ese primer análisis que responde a una valoración   apenas sumaria de la acusación, llevada a cabo por cuenta del magistrado   ponente, no puede comprometer ni limitar la competencia del Pleno de la Corte,   que es en quien reside la función constitucional de decidir sobre las demandas   de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los   decretos con fuerza de ley, siendo así la Corte en pleno, al momento de proferir   sentencia, la capacitada para establecer si la demanda fue presentada en legal   forma, esto es, si cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad, de lo   que depende su competencia para emitir pronunciamiento de fondo.”    

De conformidad con lo anterior, no es   posible para esta Corte entrar a examinar el mérito de la demanda en relación   con los cargos por vulneración de los artículos 29 y 89 Superiores, por falta de   aptitud sustantiva de los mismos.    

3. Síntesis    

3.1. En esta oportunidad la Corte se   ocupó de la acción pública de inconstitucionalidad formulada en contra del   enunciado “no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución”   contenido en el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, “Por la cual   se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la   reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de   las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan   disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley”. La   acusación del demandante se contrae a que, en su criterio, limitar genéricamente   la posibilidad de promover procesos ejecutivos contra entidades territoriales en   reestructuración, vulnera los artículos 13, 29, 89 y 229 de la Constitución.    

A juicio del actor, los acuerdos de   reestructuración que celebran las entidades territoriales solamente comprenden   las obligaciones de carácter pecuniario, pues la propia ley remite a la   prelación de créditos contemplada en el Código Civil, de manera que ‒en su   concepto– los acreedores de obligaciones de hacer o no hacer no pueden tomar   parte en dichos acuerdos.    

El demandante estima que al establecerse   en la norma demandada una restricción general frente a la posibilidad de   promover procesos ejecutivos contra una entidad territorial en reestructuración,   resultan afectados los derechos a la igualdad (art. 13 C.P.), al acceso a la   administración de justicia (art. 229 C.P.) y al debido proceso (art. 29 C.P.) de   los acreedores de obligaciones no pecuniarias, pues ‒desde su perspectiva‒, esas   personas quedan en una situación de desventaja para hacer valer sus acreencias   en contraste con quienes persiguen la satisfacción de una obligación de   contenido dinerario, ya que estas últimas tienen el escenario del acuerdo de   reestructuración para concertar el pago de lo debido, mientras que si la   obligación es de hacer o no hacer los interesados quedan sin mecanismos para   exigir sus derechos. Sostiene, además, que esta circunstancia constituye una   omisión legislativa relativa, pues la Constitución le ordenó al legislador   prever las acciones, recursos y mecanismos para la defensa de los derechos   individuales (art. 89 C.P.).    

3.2. En el marco del proceso, el   Procurador General de la Nación solicitó a la Corte que se esté a lo resuelto en   la sentencia C-493 de 2002 o, subsidiariamente, que se declare inhibida para   emitir un pronunciamiento en torno a la constitucionalidad del precepto   demandado por ineptitud sustantiva de la demanda. En consecuencia, antes de   emprender el estudio de constitucionalidad planteado, la Sala Plena encontró que   era necesario dilucidar las siguientes cuestiones previas: (i) si se configuraba   el fenómeno de cosa juzgada constitucional, en razón a que la Corte se pronunció   con anterioridad, en sede de control abstracto, respecto del numeral 13 del   artículo 58 de la Ley 550 de 1999; y, (ii) si era viable realizar un   pronunciamiento en torno a la constitucionalidad de la disposición acusada, a la   luz de los requisitos de aptitud sustantiva decantados por la jurisprudencia   constitucional.    

3.3. Así, como medida inicial, esta   Corporación analizó la sentencia C-493 de 2002, mediante la cual se   declaró exequible el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999. En dicha   ocasión, los cargos de inconstitucionalidad se fundaban en la supuesta   infracción de los artículos 2, 13, 58 y 229 Superiores, pues, según la demanda,   la improcedencia de embargos y prohibición de promover procesos ejecutivos   contra entidades territoriales en reestructuración, desconocía los derechos de   ciertos acreedores a exigir el pago de sus deudas.    

Al abordar el estudio del asunto, este   Tribunal precisó que la finalidad de la Ley 550 de 1993 era conjurar los efectos   de la crisis en la economía nacional a nivel de las entidades territoriales y   permitirles recuperarse financieramente mediante la gestión y reorganización de   sus deudas, sin sacrificar el cumplimiento de sus funciones constitucionales   para con sus habitantes.    

Para la Corte, dicha medida de   intervención del Estado en la economía buscaba asegurar la viabilidad   institucional de los municipios, distritos y departamentos en situación de   insolvencia, lo cual estaba sustentado en los principios del Estado social de   derecho, en la prevalencia del interés general, el mejoramiento de la calidad de   vida de las personas y el deber de garantizar el acceso a bienes y servicios   básicos en condiciones de equidad, sin que ello significara en manera alguna la   extinción de las obligaciones, pues el acuerdo de reestructuración era un   mecanismo adecuado para que la entidad atendiera los compromisos con sus   acreedores sin tener que afrontar apremios judiciales que frustraran sus   opciones de recuperarse económicamente. Por lo tanto, concluyó que el numeral 13   del artículo 58 de la Ley 550 de 1990, al incorporar restricciones para demandar   ejecutivamente a las entidades territoriales en reestructuración, era válido a   la luz de la Constitución.    

3.4. Ahora bien: en esta oportunidad la   Sala Plena advirtió, adicionalmente, que la misma disposición relativa a la   inejecutabilidad de los entes territoriales en reestructuración fue objeto de   demandas posteriores por cargos iguales a los que se habían examinado en   precedencia, y que, como resultado de ello, en las sentencias C-519 de 2002 y   C-061 de 2010, la Corte resolvió estarse a lo resuelto en la citada C-493   de 2002.    

Al constatar el sentido y el alcance de   los referidos pronunciamientos y verificar que en la presente demanda también se   formularon reparos que guardaban identidad con lo decidido anteriormente, la   Sala encontró que se configuraba el fenómeno de cosa juzgada   constitucional, toda vez que esta Corte ya había evaluado si era compatible con   la Carta la medida consistente en restringir la posibilidad de demandar   ejecutivamente a municipios, distritos y departamentos en reestructuración, y   había desestimado en todos los casos las acusaciones que apuntaban a la   violación de los mandatos superiores de igualdad (art. 13 C.P.) y acceso a la   justicia (art. 229 C.P.).    

Lo anterior, dado que, independientemente   de la naturaleza de la obligación cuyo cumplimiento se reclame, el proceso   ejecutivo es un escenario en el cual el ente territorial demandado es   susceptible de enfrentar repercusiones económicas que pueden dar al traste con   su posibilidad de recuperarse financieramente, en tanto las obligaciones de   hacer y no hacer ‒al igual que las obligaciones de dar‒ tienen el potencial de   generar un efecto pecuniario para el deudor. Entonces, la norma de prohibición   de incoar acciones ejecutivas es general y aplica a todas las personas   interesadas en exigir judicialmente la satisfacción de sus acreencias ‒no genera   una discriminación respecto de determinado tipo de acreedores‒, bajo la premisa   de que ello tiene la virtualidad de ocasionar un impacto negativo en el   patrimonio de la entidad que intenta salir a flote ante la crisis.    

Además, como ya la Corte lo sostuvo en   las sentencias a las que se ha hecho alusión, los diferentes acreedores de las   entidades territoriales en reestructuración cuentan con el mecanismo del acuerdo   para hacer valer sus acreencias, sin que de dicha vía estén excluidos los   titulares de obligaciones de hacer y no hacer, pues el artículo 6 de la Ley 550   de 1999 confiere la potestad de promover el acuerdo a “uno o varios acreedores”   sin distingo alguno, y el numeral 7 del artículo 22 ibidem contempla la   posibilidad de que la obligación debida no tenga por objeto una determinada suma   de dinero y establece un mecanismo para su cuantificación. Aunado a ello, la   tutela judicial está garantizada en la medida en que la ley previó precisos   eventos para la intervención del juez, la cual ‒como también lo dijo antes esta   Corporación‒ queda reservada a los eventos en que realmente se requiere.    

3.5. Una vez verificada la configuración   del fenómeno de cosa juzgada en torno a los reparos por infracción a los   artículos 13 y 229 Superiores, la Sala Plena se propuso examinar la aptitud   sustantiva de la demanda respecto de los restantes cargos, esto es, los   relativos a la presunta vulneración de los artículos 29 y 89 de la Constitución,   a la luz de los presupuestos decantados por la jurisprudencia constitucional.    

3.6. En cuanto al alegado desconocimiento   del derecho al debido proceso (art. 29 C.P.), la Corte halló que el actor sólo   se refirió a dicha garantía a manera enunciativa, sin plantear en la demanda el   concepto de la violación, es decir, sin exponer las razones que sustentan su   censura, conforme lo exige el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. Tal   circunstancia, se señaló, impide a la Sala realizar juicio de validez alguno,   pues no se estructura una argumentación básica sobre la cual recaiga un análisis   de aptitud.    

3.8. La Sala advirtió que ni siquiera a partir de una valoración de los   requisitos mencionados en función del principio pro actione ‒el cual   implica que la duda respecto del cumplimiento de los parámetros exigidos sea   resuelta a favor del accionante‒, era posible estructurar un cargo apto de   la demanda,  en razón de   que la argumentación expresada por el promotor de la acción (i) no se deriva del   contenido verificable de la norma acusada y, por el contrario, los reparos   planteados apuntan al contenido prescriptivo de otra disposición legal ‒pues su   descontento se dirige, en realidad, contra el artículo 19 de la ley que remite a   la prelación de créditos del Código Civil‒ (falta de certeza); (ii) tiene   como punto de partida el supuesto equivocado de que el ordenamiento jurídico   sólo ofrece el proceso ejecutivo y la acción de tutela como únicos mecanismos   para conminar a las entidades territoriales a desplegar determinada conducta (falta   de certeza); (iii) se basa en las apreciaciones sobre los efectos de la   norma para casos particulares (falta de pertinencia); y, (iv) no logra   desarrollar una exposición que ponga de presente que el legislador omitió un   imperativo constitucional de regulación, en materia de las garantías que se   brindan a los acreedores de las entidades territoriales en reestructuración.    

3.9. Así las cosas, si bien la demanda fue inicialmente admitida, entre   el momento en que se profiere el auto admisorio y el momento en que se dicta la   respectiva sentencia pueden presentarse nuevos elementos de juicio                ‒como los aportados en esta oportunidad por los intervinientes y en particular   por el señor Procurador General de la Nación‒ que implican volver a reflexionar   sobre los argumentos planteados en por el demandante, con la consecuencia de que   en algunos casos excepcionales ello puede llevar a la Sala Plena a determinar   que las razones expuestas no cumplen los presupuestos para suscitar un juicio   sobre el mérito de la pretensión.    

En efecto, en el caso sub júdice   se encontró, fruto de este nuevo análisis, que no es posible   entrar a un análisis de fondo, pues las falencias advertidas   ‒relacionadas con la ausencia del concepto de violación respecto del debido   proceso, aunada la falta de certeza, de pertinencia y de carga argumentativa   para invocar una omisión legislativa relativa frente al deber del legislador de   prever mecanismos para la protección de los derechos‒ se alzan como un obstáculo   insalvable para extraer   un cargo apto de la demanda,  lo cual impide que la Corte emita un pronunciamiento de fondo ante   la   falta de aptitud sustantiva de los cargos por vulneración de los artículos 29 y   89 Superiores.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena   de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia   en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO  en la sentencia C-493 de 2002, que declaró exequible el numeral 13 del artículo   58 de la Ley 550 de 1999, por los cargos relativos a la   vulneración de los artículos 13 y 229 de la Constitución.    

Segundo.- INHIBIRSE de emitir un   pronunciamiento de mérito en relación con la pretensión de inconstitucionalidad   formulada contra el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, en cuanto   a la presunta infracción a los artículos 29 y 89 de la Constitución, por   ineptitud sustantiva de la demanda.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese y   archívese el expediente.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Cfr. fols. 1 a 13 del expediente.    

[2] Cfr. fols. 15 a 21 ibídem.    

[3] Se invitó a las Facultades de Derecho de las Universidades de los   Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Libre (sede Bogotá), Nacional de   Colombia, Jorge Tadeo Lozano, Autónoma, de Antioquia, Santo Tomás y del Rosario,   a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de   Departamentos, a la Federación Nacional de Concejos Municipales –FENACON–, al   Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Academia Colombiana de   Jurisprudencia.    

[4] Cfr. fols. 23 a 25 del expediente.    

[5] Cfr. fols.s 35 a 40 ibídem.    

[6] La Ley 550 de 1999 fue prevista, inicialmente, como una medida de   carácter temporal, cuya vigencia se concibió para un término de cinco (5) años a   partir de su publicación en el Diario Oficial (artículo 79 ibidem). Sin embargo,   más tarde, mediante el artículo 126 de la Ley 1116 de 2006, el legislador   prorrogó su vigencia por seis (6) meses, y se dispuso que, vencido dicho   término, se aplicaría de manera permanente a las entidades territoriales, las   descentralizadas del mismo orden y las universidades estatales.    

[7] Con ponencia del magistrado Luis Ernesto   Vargas Silva, en dicha sentencia la Sala Novena de Revisión de la Corte   Constitucional, resolvió la acción de tutela promovida por el Fondo Ganadero del   Meta S.A contra la Alcaldía de Villavicencio (Meta) y el Comando de Policía del   Meta, en razón de que no se había llevado a cabo por las autoridades el desalojo   de unos ocupantes (varios de ellos víctimas del conflicto) de un predio de   propiedad de la entidad accionante. En esa oportunidad, la Corte constató que se   logró el lanzamiento durante el trámite y, por lo tanto, señaló que se estaba   ante una carencia actual de objeto y así lo dispuso en el decisum. No   obstante, en la parte motiva indicó que la acción de tutela no era procedente   para encauzar las pretensiones de la entidad accionante ante la posibilidad de   promover un proceso ejecutivo.    

[8] Cfr. fols. 75 a 78 del expediente.    

[9] Cfr. fols. 79 a 83 del expediente.    

[10] Cfr. fols. 84 a 90 del expediente.    

[11] Cfr. fols 109 a 118 del expediente.    

[12] Cfr. fols. 120 a 125 del expediente.    

[13] M.P.: Jaime Córdoba Triviño    

[15] M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio    

[16] Cons. sentencia C-729 de 2009    

[17] “Artículo 433. OBLIGACIÓN DE HACER. Si la obligación es de   hacer se procederá así:    

1. En   el mandamiento ejecutivo el juez ordenará al deudor que se ejecute el hecho   dentro del plazo prudencial que le señale y librará ejecución por los perjuicios   moratorios cuando se hubieren pedido en la demanda.    

2.   Ejecutado el hecho se citará a las partes para su reconocimiento. Si el   demandante lo acepta, no concurre a la diligencia, o no formula objeciones   dentro de ella, se declarará cumplida la obligación; si las propone, se   aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en el artículo anterior.    

3.   Cuando no se cumpla la obligación de hacer en el término fijado en el   mandamiento ejecutivo y no se hubiere pedido en subsidio el pago de perjuicios,   el demandante podrá solicitar, dentro de los cinco (5) días siguientes al   vencimiento de dicho término, que se autorice la ejecución del hecho por un   tercero a expensas del deudor; así se ordenará siempre que la obligación sea   susceptible de esa forma de ejecución. Con este fin el ejecutante celebrará   contrato que someterá a la aprobación del juez.    

4. Los   gastos que demande la ejecución los sufragará el deudor y si este no lo hiciere   los pagará el acreedor. La cuenta de gastos deberá presentarse con los   comprobantes respectivos y una vez aprobada se extenderá la ejecución a su   valor.”    

[18] “Artículo 1610. MORA DEL DEUDOR EN OBLIGACIONES DE HACER. Si la   obligación es de hacer, y el deudor se constituye en mora, podrá pedir el   acreedor, junto con la indemnización de la mora, cualquiera de estas tres cosas,   a elección suya:    

1a.)   Que se apremie al deudor para la ejecución del hecho convenido.    

2a.)   Que se le autorice a él mismo para hacerlo ejecutar por un tercero a expensas   del deudor.    

3a.)   Que el deudor le indemnice de los perjuicios resultantes de la infracción del   contrato.”    

[19] “Artículo 435. OBLIGACIÓN DE NO HACER. Si la obligación es de   no hacer y se ha probado la contravención, el juez ordenará al demandado la   destrucción de lo hecho dentro de un plazo prudencial y librará ejecución por   los perjuicios moratorios, si en la demanda se hubieren pedido.    

Si el   ejecutado considera que no es procedente la destrucción deberá proponer la   respectiva excepción.    

En   caso de que el deudor no destruya oportunamente lo hecho, el juez ordenará su   destrucción a expensas de aquel si el demandante lo pide y siempre que en   subsidio no se hayan demandado perjuicios por el incumplimiento. Para este   efecto podrá el juez requerir el auxilio de la fuerza pública y, en cuanto sea   pertinente, aplicará lo dispuesto en el artículo 433.”    

[20] “Artículo 1612. INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE NO HACER.   Toda obligación de no hacer una cosa se resuelve en la de indemnizar los   perjuicios, si el deudor contraviene y no puede deshacerse lo hecho.    

Pudiendo destruir la cosa hecha, y siendo su destrucción necesaria para el   objeto que se tuvo en mira al tiempo de celebrar el contrato, será el deudor   obligado a ella, o autorizado el acreedor para que la lleve a efectos a expensas   del deudor.    

Si   dicho objeto puede obtenerse cumplidamente por otros medios, en este caso será   oído el deudor que se allane a prestarlos.    

El   acreedor quedará de todos modos indemne.”    

[21] GAUDEMET, Eugène. Teoría general de las obligaciones. Segunda   edición. Editorial Porrúa S.A., México, 1984 (p.403). A su turno, Plianol y   Ripert, al ocuparse de los eventos en que, tratándose de obligaciones de hacer y   no hacer, no tiene cabida el cumplimiento forzoso, retoman el Código Civil   francés para señalar que toda obligación de hacer o de no-hacer se resuelve   en los daños y perjuicios en caso de incumplimiento por el deudor. PLANIOL, Marcelo, y RIPERT, Jorge. Tratado práctico de Derecho Civil   Francés. Tomo VII. Las obligaciones (segunda parte). Ed. Cultural S.A., Habana,   1945 (p.81-83)    

[22] HINESTROSA, Fernando. Tratado de las obligaciones, concepto,   estructura y vicisitudes, 2ª edición, Tomo I. Universidad Externado de Colombia,   Bogotá, 2004 (p.67-68)    

[23] OSPINA FERNÁNDEZ, Guillermo. Régimen General de las Obligaciones.   Editorial Temis, Bogotá, 2018 (p.91)    

[24] “Artículo 6. PROMOCIÓN DE LOS ACUERDOS DE REESTRUCTURACIÓN. Los   acuerdos de reestructuración podrán ser promovidos a solicitud escrita de los   representantes legales del respectivo empresario o empresarios, o de uno o   varios acreedores; o promovidos de oficio por las Superintendencias de Valores,   de Servicios Públicos Domiciliarios, de Transporte, Nacional de Salud, del   Subsidio Familiar, de Vigilancia y Seguridad Privada, de Economía Solidaria y de   Sociedades, tratándose de empresarios o empresas sujetos, respectivamente, a su   vigilancia o control, de conformidad con las causales previstas en las normas   vigentes. […]”    

[25] “Artículo 22. DETERMINACIÓN DE LOS DERECHOS DE VOTO DE LOS   ACREEDORES. Con base en la relación certificada de acreencias y acreedores   suministrada al promotor, en los demás documentos y elementos de prueba que   aporten los interesados, y, en especial, con base en los estados financieros a   que se refiere el artículo 20 de esta ley, el promotor, con la participación de   peritos, si fuera el caso, establecerá el número de votos que corresponda a cada   acreedor por cada peso, aproximando en el caso de centavos, del monto   correspondiente a cada acreencia, a la fecha de corte de la relación de   acreencias, con sujeción a las siguientes reglas:    

[…]    

7. En   los casos en que la obligación del empresario no tenga por objeto una   determinada suma de dinero, el número de votos del respectivo acreedor se   determinará tomando como base exclusivamente el valor en dinero de los pagos que   efectivamente se hayan realizado al empresario como contraprestación, sin   incluir ningún tipo de sanción o indemnización. […]”    

[26] Sentencia C-493 de 2002.    

[27] Sentencias C-073 y C-543 de 1996.    

[28] Sentencia C-220 de 2019.    

[29] Cfr. fols. 6-8 del expediente.    

[30] “Artículo 19. PARTES EN LOS ACUERDOS DE REESTRUCTURACIÓN. Los   acuerdos de reestructuración se negociarán y celebrarán entre los acreedores   externos e internos de la empresa.    

Son   acreedores externos los titulares de créditos ciertos que pertenezcan a una   cualquiera de las cinco clases de créditos previstas en el Título XL del Libro   Cuarto del Código Civil y demás normas legales que lo modifiquen y adicionen.    

Son   acreedores internos los accionistas, socios, asociados o cooperados del   empresario que tenga forma jurídica asociativa; el titular de las cuotas de la   empresa unipersonal; el controlante de la fundación; y, en general, los socios,   controlantes o beneficiarios reales que haya aportado bienes al desarrollo de la   empresa en forma demostrable y cuantificable.    

Cualquier crédito que se origine en fecha posterior a la de la iniciación de la   negociación y con anterioridad a la celebración del acuerdo, no dará derecho a   voto; pero su pago se atenderá en forma preferente, de conformidad con el   tratamiento propio de los gastos administrativos.    

En el   evento de sustitución de acreedores por causas legales o convencionales, el   causahabiente deberá acreditar, en forma siquiera sumaria, su calidad de tal   ante el promotor.” (se subraya)