C-327-19

         C-327-19             

Sentencia C-327/19    

Asunto: Acción pública de   inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la Ley   1114 de 2006    

Accionantes: Alejandra Ramírez López, Fabio   Andrés Obando Rentería y Nathalia Portilla Benítez    

Magistrado Sustanciador:    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil   diecinueve (2019)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio   de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en   el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos los   trámites y requisitos establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la   siguiente sentencia.    

I.                   ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el   artículo 40-6 de la Constitución, los ciudadanos Alejandra Ramírez López, Fabio   Andrés Obando Rentería y Nathalia Portilla Benítez, presentaron demanda de   inconstitucionalidad en contra del parágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la   Ley 1114 de 2006, “[p]or la cual se modifica la Ley 546 de 1999, el numeral 7   del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 y el artículo 6° de la Ley 973 de 2005 y   se destinan recursos para la vivienda de interés social”.    

Mediante auto de 26 de noviembre de 2018, el magistrado   sustanciador inadmitió la demanda por considerar que no cumplía con (i) la carga   argumentativa especial en relación con el cargo por omisión legislativa   relativa, y con (ii) los requisitos de pertinencia y suficiencia necesarios para   formular un cargo de inconstitucionalidad. En el trámite también se advirtió que   la demanda no había sido presentada personalmente por los demandantes. Por lo   anterior, se les concedieron tres días hábiles para su corrección.    

De manera oportuna los accionantes presentaron escrito   de corrección y mediante Auto de 18 de diciembre de 2018, en aplicación del   principio pro actione, el magistrado sustanciador admitió la demanda   respecto del cargo por omisión legislativa relativa al considerar, prima   facie, cumplidos los requisitos de pertinencia y suficiencia; y al verificar   la presentación personal de las ciudadanas Alejandra Ramírez López y Nathalia   Portilla Benítez.    

En el mismo proveído dispuso, (i) fijar en lista; (ii)   comunicar el inicio del proceso al Procurador General de la Nación para lo de su   competencia; (iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente del   Congreso y, con fundamento en el inciso segundo del artículo 11 del Decreto 2067   de 1991, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Salud y Protección   Social, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio, para que, de considerarlo conveniente,   intervinieran en el proceso de la referencia; y (iv) a efectos de rendir   concepto, invitó a la Defensoría del Pueblo, al Departamento Administrativo   Nacional de Estadística (DANE), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la   Academia Colombiana de Abogacía, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la   Fundación Saldarriaga Concha, a DeJusticia, al Programa de Acción por la   Igualdad y la Inclusión Social (PAIIS) de la Universidad de los Andes, al Grupo   de Acciones Públicas (GAP) de la Universidad del Rosario, a la Asociación   Colombiana de Constructores (ACOL), a la Cámara Colombiana de la Construcción   (CAMACOL), al Colegio Nacional de Curadores Urbanos y a los Decanos de las   Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, del Rosario, de los   Andes, del Norte, Externado de Colombia, Libre, Militar Nueva Granada, Nacional   de Colombia, Pontificia Javeriana, Industrial de Santander, Sergio Arboleda,   Autónoma de Bucaramanga y San Buenaventura sede Cali, para que, de considerarlo conveniente, intervinieran   en el proceso de la referencia.    

II.               TEXTO DEL APARTE   DEMANDADO    

A continuación, se transcribe el texto de la   disposición acusada conforme a su publicación en el Diario Oficial Nro. 46.494   de 27 de diciembre de 2006 y se subraya y resalta en negrilla el aparte   demandado:    

“LEY 1114 DE 2006    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se modifica la Ley 546 de 1999, el numeral 7 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 y el artículo 6° de la Ley 973 de 2005 y se destinan   recursos para la vivienda de interés social    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 1o. Modificase el párrafo 1o y el parágrafo 1o y   adiciónese un nuevo parágrafo al artículo 29 de la Ley 546 de 1999, el cual quedará así:    

Artículo 1o. Destinación de subsidios para vivienda de   interés social. De conformidad con el artículo 51 y el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución Nacional, de los   recursos del Presupuesto Nacional se asignará una suma anual como mínimo   equivalente a un millón cuatro mil novecientos uno (1.004.901) salarios mínimos   mensuales legales vigentes, con el objeto de destinarlos al otorgamiento de   Subsidios de Vivienda de Interés Social Urbana y Rural. La partida presupuestal   de que trata este artículo no podrá ser objeto en ningún caso de recorte   presupuestal.    

PARÁGRAFO 1o. El Gobierno destinará   anualmente el 20% de los recursos presupuestales apropiados para VIS rural. Al   final de cada vigencia si no se hubiese colocado el total de los recursos en la   vivienda rural, el remanente se destinará a atender la demanda urbana.    

PARÁGRAFO 2o. Los oficiales, suboficiales y   soldados profesionales de las Fuerzas Militares; los oficiales, suboficiales y   miembros del nivel ejecutivo, agentes de la Policía Nacional; el personal civil   al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de   Policía Nacional; el personal docente oficial; los docentes vinculados a   establecimientos educativos privados; los trabajadores independientes y quienes   devenguen salario integral, podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro. La   afiliación se hará previa solicitud del interesado a través de ahorro voluntario   de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.    

En ningún caso este ahorro voluntario hará   parte del ahorro ordinario que a la Caja de Vivienda Militar hagan los   oficiales, suboficiales, nivel ejecutivo, agentes, soldados profesionales, y   personal civil o no uniformado del Ministerio de Defensa Nacional, Fuerzas   Militares y Policía Nacional. Las cesantías de este personal continuarán siendo   transferidas a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía para su   administración, conforme lo establecido en el Decreto 353 de 1994, modificado por la Ley 973 de julio de 2005.    

Los colombianos residentes en el exterior   podrán afiliarse al Fondo Nacional del Ahorro bajo las mismas condiciones   previstas en el presente parágrafo.    

PARÁGRAFO 3o. Las autoridades municipales y   distritales exigirán a todos los proyectos de vivienda la obligatoriedad   de disponer el uno por ciento (1%) de las viviendas construidas y en los   proyectos de menos de cien (100) viviendas de una de ellas para la población en   situación de discapacidad. Las viviendas para personas en situación de   discapacidad no tendrán barreras arquitectónicas en su interior y estarán   adaptadas para dicha población, de acuerdo con las reglamentaciones que para el   efecto expida el Gobierno Nacional”  (subrayado y negrilla fuera   del texto original).    

III.            LA DEMANDA    

Los accionantes consideraron que el aparte demandado   vulnera el preámbulo y los artículos 1º, 2, 5, 13, 47 y 51 superiores; los   artículos 2.1 y 11 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales   y Culturales (en adelante, “PIDESC”); y los artículos 4, 5.3, 9, 19, 28.1 y 31   de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (en   adelante, “CDPD”).    

Al efecto, solicitaron de manera principal que la Corte   declare la inexequibilidad de la disposición acusada y que, “para el fin de   preservar la coherencia de dicha norma con los preceptos constitucionales y   (sic) bloque de constitucionalidad” profiriera una sentencia integradora   sustitutiva en el sentido de que “todas las viviendas de interés social y   prioritaria sean accesibles y desarrollen estándares de diseño universal   definidos en la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad y   que de esta manera requieran, obligatoriamente, los mínimos ajustes razonables   (sic) desde el mismo proceso de construcción de las unidades habitacionales”.    

De forma subsidiaria solicitaron que el aparte atacado   se declare condicionalmente exequible, bajo el entendido de que “en todos los   proyectos de vivienda, se dispondrá de un número de viviendas sin barreras   arquitectónicas en su interior, y con sus respectivos ajustes razonables, que   sea igual al número total de hogares con personas con discapacidad beneficiarias   del proyecto”.    

Solicitaron, adicionalmente, exhortar (i) al Congreso de la República para que   regule los estándares mínimos de habitabilidad de las viviendas de interés   social (en adelante, “VIS”), así como para que formule una política pública en   la materia dirigida a las PCD atendiendo para el efecto las recomendaciones   hechas por el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad en su   informe para Colombia de septiembre de 2016; (ii) a la Procuraduría General de   la Nación para que monitoree las acciones de los funcionarios públicos del orden   nacional, departamental y local, dirigidas a fomentar el derecho a la vivienda   digna para las PCD, así como la provisión de ajustes razonables; (iii) al   Gobierno Nacional para que, a través del Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio, presente un plan de acción para garantizar la progresividad y la   accesibilidad a una vivienda digna, adecuada y con diseño universal para las   PCD; y (iv) a la Defensoría del Pueblo para que facilite, promueva y monitoree,   el goce efectivo del derecho a la vivienda de las PCD.    

A este propósito, formularon tres cargos de   inconstitucionalidad.    

3.1.          Primer cargo:   Omisión legislativa relativa    

Los accionantes argumentaron que la expresión demandada   genera un escenario precario para la materialización de los derechos de las PCD,   lo cual se origina en una omisión legislativa relativa. Con base en el   test de omisión legislativa relativa desarrollado, entre otras, en la Sentencia   C-352 de 2017:    

(a) Identificaron la expresión demandada y determinaron   que (i) excluye de sus consecuencias a las PCD potencialmente beneficiarias de   proyectos VIS que por su cantidad puedan superar el porcentaje o el número de   VIS obligadas a no tener barreras arquitectónicas y a estar adaptadas “con   ajustes razonables” para las PCD; y (ii) omite el elemento normativo que   obliga al Estado a promover bienes y servicios con diseño universal.    

(b) Explicaron que el Constituyente le impuso al   legislador el deber específico de garantizar que “en todos los proyectos de   vivienda se establezca la accesibilidad plena y los ajustes razonables de todas   las personas con discapacidad que van a ser beneficiarias de un subsidio y que,   a su vez, se fije en la Ley la obligación de que ninguna vivienda pueda contener   barreras arquitectónicas en su interior”. Este deber, alegaron, encuentra su   fuente en los artículos 13[1]  y 47[2]  de la Constitución Política, en los artículos 4[3],   9[4]  y 31[5]  de la CDPD[6]  y en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013[7].    

Agregaron que la expresión acusada contraría dicha   obligación de garantía en dos dimensiones. La primera, en la medida en que   contempla que únicamente las VIS que sean para PCD están obligadas a no tener   barreras arquitectónicas en su interior, mientras que el ordenamiento   constitucional ya ordena que todas deben ser construidas bajo normas y   estándares de diseño universal; y la segunda, en cuanto el porcentaje o el número de VIS construidas sin   barreras arquitectónicas no asegura el acceso al entorno físico de la vivienda   en igualdad de condiciones para las PCD que accedan a VIS y que superen en   cantidad el porcentaje o número de VIS dispuestas en la disposición cuestionada.    

(c) Sustentaron que la exclusión de las PCD que superen   el porcentaje o número establecidos no encuentra una razón suficiente, pues en   ningún aparte de la Ley 1114 de 2006, ni en su exposición de motivos, se hizo   referencia al censo total de PCD, ni se justificó el porcentaje o número   establecidos.    

(d) Agregaron que tal exclusión deriva en una   desigualdad negativa que se predica frente a las PCD beneficiarias de proyectos   VIS pero que superen el porcentaje o el número establecidos, pues se verían   desprotegidas al recibir una vivienda con   barreras arquitectónicas en su interior, o estarían en imposibilidad de acceder   a la vivienda en razón de la discapacidad porque, dada la oferta, ni siquiera   podrían participar en el proyecto.    

Dicha omisión, a su juicio, genera una discriminación   indirecta que recae sobre las PCD beneficiarias de proyecto VIS pero que sobrepasan el porcentaje o el número de VIS sin   barreras arquitectónicas establecidos.    

3.2. Segundo cargo: Desconocimiento del principio de   progresividad en la protección del derecho social a la vivienda de las PCD    

Enseguida, describieron la progresividad que se predica   del derecho social a la vivienda de las PCD a partir de los artículos 47 y 51   superiores y de la CDPD. Estimaron que de las anteriores normas se desprende un   nuevo parámetro de control normativo, respecto al cual la disposición   cuestionada no tiene cabida constitucional.    

Sostuvieron, sobre el particular, que la violación de   los artículos 47 y 51 superiores y de la CDPD se materializa en dos facetas:    

“[U]n porcentaje estático, como es el 1% limita, por   una parte, la construcción de vivienda con ajustes razonables, provocando   estancamiento en el sentido de que, si el porcentaje de población con   discapacidad que puede ser beneficiaria en ese proyecto es mayor al 1%, entonces   tendría que vivir en una unidad habitacional no adaptada a su diversidad   funcional y, por otra parte, disminuye cada vez más, con el paso del tiempo y el   crecimiento demográfico de la población en situación de discapacidad, el radio   de protección del derecho a la vivienda de unos individuos vulnerables,   constitucionalmente hablando, por su diversidad funcional y/o física.”    

3.3. Tercer cargo: Violación del artículo   13 superior por trato diferenciado entre las PCD    

Los   accionantes afirmaron que el texto demandado es contrario al artículo 13 de la   Constitución y al principio de proporcionalidad definido en la jurisprudencia   constitucional[13].    

Lo   anterior, debido a que la aplicación del texto parcialmente demandado daría   lugar a que (i) las personas que accedan a las VIS y presenten discapacidades   sobrevinientes y (ii) las PCD beneficiarias de VIS que superen el porcentaje o   el número de VIS accesibles tengan que solicitar la adecuación de sus viviendas   ante los jueces de la República, y esto, arguyen, configura “un trato   diferenciado entre quienes acceden inicialmente y sin obstáculo alguno al   beneficio y quienes deben intermediar legalmente por el mismo”, situación   que además resulta desventajosa en términos de recursos públicos.    

Al   respecto, los accionantes aplicaron un juicio integrado de igualdad de   intensidad intermedia, apoyándose en que el texto demandado fue concebido como   una medida de acción afirmativa[14].    

Concluyeron que la medida, si bien se adecúa a fines constitucionales relevantes[15], no es idónea[16]  y existen otras “posibilidades”[17]  para alcanzarlo. Frente a la proporcionalidad de la medida señalaron que “implica   una mayor cuantificación de afectación a derechos tales como la vivienda, la   dignidad humana y la igualdad, que garantizar la libertad legislativa en materia   de configuración de políticas públicas afirmativas”[18].    

IV.            INTERVENCIONES    

4.1.          Academia Colombiana   de Jurisprudencia[19]    

Solicitó declarar la ineptitud sustantiva de la demanda   o, en su defecto, la exequibilidad de la disposición cuestionada. Indicó que:   (i) el cargo que hace referencia a la discriminación carece de especificidad y   expone un argumento vago frente a un caso hipotético; además de que (ii) en   Colombia se lleva un registro para la localización y caracterización de las PCD,   herramienta que aunada a los programas y proyectos enfocados a la atención y   equiparación de oportunidades, permite establecer un rango estadístico y real   para el acceso a las unidades habitacionales, lo cual sirvió de base para que el   legislador impusiera los límites en la expresión acusada.    

4.2.          Nación- Ministerio   de Vivienda, Ciudad y Territorio[20]    

Solicitó declarar la ineptitud sustantiva de la demanda   debido a que la misma no cumple con los requisitos de claridad, certeza,   especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia de esta   Corporación frente a las acciones de constitucionalidad. Lo anterior, debido a   que “la simple denuncia de una contradicción sin argumentos objetivos y   verificables o como resultado de interpretaciones confusas del ordenamiento   jurídico vigente sin relevancia constitucional, no obstante recurrir a la cita   de normas superiores, no constituye una formulación concreta del concepto de la   violación constitucional de lo cual se deriva una ineptitud sustantiva en la   demanda”.    

4.3.          Consultorio Jurídico   y Centro de Conciliación de la Corporación Universitaria del Caribe- CECAR[21]    

Solicitó declarar la inexequibilidad de la expresión   demandada debido a que no permite que se realicen “ajustes razonables” a   todas las VIS para todas las PCD y, por tanto, se generan tratamientos   inequitativos. En su concepto, esto tiene origen en que el legislador, al   expedir la disposición acusada, dejó de lado supuestos de hecho tales como:   “la composición demográfica de la población beneficiaria del programa de   vivienda, las obligaciones contraídas por el Estado colombiano en materia de   promoción de la vivienda digna para personas con discapacidad, el enfoque   diferencial a favor de las personas con discapacidad desarrollado por vía   jurisprudencial y el principio de igualdad que obliga al Estado a tomar acciones   afirmativas”.    

4.4.          Universidad   Externado de Colombia[22]    

Solicitó declarar la exequibilidad condicionada de la   disposición cuestionada bajo el entendido de que “el porcentaje de   participación de las personas con discapacidad en los programas sociales de   acceso a la vivienda deberá corresponder, como mínimo, a las cifras actuales en   materia de discapacidad, de acuerdo con el censo general de la población”.   También solicitó conminar a los poderes públicos y órganos competentes para que   se incorpore, con carácter transversal, el componente de accesibilidad universal   dentro de los proyectos de vivienda que se encuentren en fase de planeación y   desarrollo y, asimismo, para que se realicen los ajustes razonables en los   proyectos de vivienda ya culminados cuando haya lugar a ello.    

Estimó que la expresión acusada, tal como está   redactada, vulnera el principio de igualdad, la prohibición de discriminación,   el derecho a la accesibilidad, el derecho de escoger libremente el lugar de   vivienda y el derecho a vivir de manera independiente.    

4.5.          Luisa Fernanda   Viancha Rincón[23]    

Solicitó declarar la exequibilidad condicionada de la   disposición acusada en el entendido de que “en todos los proyectos de   vivienda, se dispondrá de un número de viviendas sin barreras arquitectónicas en   su interior, y con sus respectivos ajustes razonables, que sea igual al número   total de hogares con personas con discapacidad beneficiarias del proyecto”.   En efecto, aunque no evidenció violación alguna al principio de progresividad,   estimó configurada la omisión legislativa relativa que conlleva a la vulneración   de los artículos 2, 5, 13, 47 y 51 superiores.    

4.6.          Grupo de Acciones   Públicas (GAP) de la Universidad del Rosario[24]    

Solicitó declarar la inexequibilidad de la disposición   demandada en razón a que: (i) no se advierte una cosa juzgada constitucional   respecto de los cargos de la demanda; (ii) existe una omisión legislativa   relativa; (iii) el aparte acusado viola el principio de igualdad, en el   entendido de que en materia de vivienda el Estado debe implementar una óptica   diferencial frente a las PCD, en tanto sujetos de especial protección   constitucional; y (iv) la expresión demandada genera un trato diferencial   injustificado entre PCD.    

4.7.          Nación-Ministerio de   Salud y Protección Social[25]    

Solicitó declarar la inexequibilidad de la disposición   acusada debido a que la misma debe ser actualizada y ajustada de acuerdo con los   avances técnicos y normativos en la materia, entre los cuales citó la CDPD y la   Ley Estatutaria 1618 de 2013.    

4.8.          Universidad Sergio   Arboleda[26]    

Solicitó que la disposición se declare exequible   porque: (i) no configura una omisión legislativa relativa, además de que (ii)   garantiza la progresividad en la protección de los derechos fundamentales de la   PCD, dado que la “estaticidad” no es equivalente a la regresividad.    

4.9.          Laboratorio de   Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DescLAB)[27]    

Solicitó declarar la inexequibilidad de la disposición   acusada. A efectos de justificar su solicitud, arguyó, en primer lugar, que   proceden los criterios jurisprudenciales para alegar una omisión legislativa   relativa e ilustró cómo dicha falta del legislador vulnera los artículos 13, 47   y 51 superiores. En segundo lugar, explicó que la igualdad se debe analizar   desde el punto de vista de la materialización de los derechos y cómo, a su vez,   la imposición de barreras no suficientemente progresistas termina afectando   conexamente otros derechos fundamentales. Finalizó exponiendo las obligaciones a   cargo del Estado colombiano derivadas del bloque de constitucionalidad   conformado, entre otras, por la CDPD.    

4.10.    Nación- Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible[28]    

Manifestó que no tiene asignadas legalmente funciones y   competencias relacionadas con vivienda ni con proyectos de vivienda, por   consiguiente no se pronunció sobre el fondo del asunto.    

4.11.    Defensoría del Pueblo[29]    

Solicitó declarar la exequibilidad condicionada del   texto acusado en el entendido de que “el 1% constituye el porcentaje mínimo   de viviendas destinadas para personas con discapacidad”, mientras que el   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Salud y Protección   Social, y el DANE adelantan estudios técnicos y periódicos que permitan   establecer un porcentaje adecuado de viviendas para PCD.    

Para el efecto, arguyó que el objetivo de la   disposición al establecer un porcentaje de viviendas destinadas a PCD y un   número de unidades habitacionales en proyectos de menos de 100 viviendas, si   bien persigue un fin constitucionalmente válido, podría no resultar idóneo para   garantizar los derechos de esta población de acuerdo con las cifras   suministradas por el DANE y el Ministerio de Salud y Protección Social. En   efecto, considera que el 1% dispuesto resulta insuficiente para cubrir las   necesidades y garantizar el derecho a la vivienda digna de las PCD.    

4.12.    Departamento Administrativo Nacional de   Estadística (DANE)[30]    

Solicitó declarar la exequibilidad de la disposición   demanda por cuanto “a partir de un análisis, no separado y literal de la   disposición demandada, más bien, conjunto y armónico, de todo el bagaje   normativo relativo a la reivindicación de los derechos de la población en   condición de discapacidad, que tenga en cuenta además la intención y propósito   de la norma en general, esto es, no solo del parágrafo demandado sino de la Ley   vista integralmente, es posible concluir que la misma no se opone a los   contenidos constitucionales, ni limita a (sic) los derechos de este grupo   poblacional”.    

Agregó que “es posible evidenciar que las políticas   públicas orientadas a ampliar de forma progresiva e igualitaria, las condiciones   de acceso de la población discapacitada a los diferentes beneficios sociales,   otorgados por los gobiernos locales y nacional, deben tener en cuenta en todo   momento las cifras e información oficial que emite el DANE justamente para   dichos propósitos”.    

Finalmente reiteró que “aparte del CNPV, el DANE   produce, a través de otras operaciones estadísticas, información oficial acerca   de la población en condición de discapacidad, discriminada territorialmente,   para de esa forma hacer posible que tanto los gobiernos locales como el   nacional, orienten y focalicen sus políticas y programas hacia tales sectores,   en pro de la progresiva e igualitaria ampliación de la cobertura y el acceso a   las mismas”.    

4.13.    Cámara Colombiana de la Construcción   (CAMACOL)[31]    

Solicitó declarar la exequibilidad de la disposición   demandada porque resulta idónea para lograr la protección de los derechos   fundamentales de las PCD.    

En su concepto: (i) la CDPD en ningún momento impone la   obligación al Estado de adoptar medidas a través de las cuales se garantice que   todas las VIS tengan diseño universal y, en esa medida, la disposición atiende   los lineamientos fijados en dicha convención; y (ii) no está demostrado que el   1% determinado es superado por la demanda de PCD que pretenden adquirir VIS.    

4.14.    Universidad Militar Nueva Granada[32]    

Solicitó declarar la inexequibilidad de la expresión   demandada debido a que “no permite que se realicen ajustes razonables a todas   las VIS y prioritaria para todas las personas con discapacidad, por lo cual   genera que el acceso a esta no sea en condiciones de igualdad, sino que -por el   contrario- se generan tratamientos inequitativos o con desconocimiento de los   derechos de los destinatarios de la disposición”. En su concepto, esto tiene   origen en que el legislador, al expedir la disposición, dejó de lado supuestos   de hecho tales como: (i) la composición demográfica de la población beneficiaria   del programa de vivienda; (ii) las obligaciones contraídas por el Estado en   materia de promoción de la vivienda digna para PCD, el enfoque diferencial a   favor de las PCD desarrollado por vía jurisprudencial; y (iii) el principio de   igualdad que obliga al Estado a tomar acciones afirmativas.    

4.15.    Intervenciones extemporáneas    

Vencido el término de fijación en lista, allegaron sus   intervenciones extemporáneamente el Programa de Acción por la Igualdad y la   Inclusión Social (PAIIS) de la Universidad de los Andes; la Asociación   Colombiana de Constructores; María Eugenia Escobar Mafla; la Universidad Jorge   Tadeo Lozano; el Consejo Iberoamericano Diseño, Ciudad, Construcción Accesible   (CIDCCA); la Universidad Industrial de Santander; el Consultorio Jurídico de la   Universidad EAFIT; Willian Santiago Mosquera Sánchez; Alejandra Getial García;   Celmira Montaño Sandoval; Ubaldina Piedrahita y Luis Alberto González.    

V.                CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

Mediante Concepto Nro. 006537 de 28 de febrero de 2019[33],   el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte que se declare inhibida   para pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad del texto acusado porque dicha   disposición fue derogada tácitamente por el artículo 20 de la Ley Estatutaria   1618 de 2013[34]  que establece, en su concepto, que todos los proyectos VIS, así como las áreas   comunes y el espacio público, deberán contar con diseño universal.    

Agregó que lo anterior conduce a que actualmente no   esté surtiendo efectos la totalidad de lo dispuesto en la disposición demandada puesto que la obligación impuesta de manera   posterior por el legislador estatutario es que la totalidad de planes de   vivienda de este tipo se diseñen y construyan en observancia a las normas de   diseño universal.    

No obstante, en subsidio solicitó que, en caso de que   la Corte advierta que existen dudas sobre la vigencia de la disposición   demandada y proceda a su estudio de fondo, se declare la inexequibilidad parcial   de la misma, por cuanto desconoce la obligación constitucional y convencional   del Estado de construir todas las VIS con diseño universal, al restringir estas   características únicamente al 1% o a una de cada 100 unidades de cada proyecto.   Solicitó que, en ese caso, el texto acusado quede como sigue:    

“Parágrafo 3º: Las   autoridades municipales y distritales exigirán a todos los proyectos de vivienda   la obligatoriedad de disponer el uno por ciento (1%) de las viviendas   construidas y en los proyectos de menos de cien (100) viviendas de una de ellas   para las personas en situación de discapacidad. Las viviendas para personas en situación de discapacidad no tendrán barreras arquitectónicas en su   interior y estarán adaptadas para dicha población, de acuerdo con las   reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno Nacional”.    

VI.            CONSIDERACIONES   DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

6.1.          Competencia    

De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del   artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para   conocer de la acción pública de constitucionalidad de la referencia porque la   disposición demandada hace parte de la Ley 1114 de 2006, “[p]or la cual se modifica la Ley   546 de 1999, el numeral 7 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 y el artículo 6°   de la Ley 973 de 2005 y se destinan recursos para la vivienda de interés social”.    

6.2.          Cuestiones   previas    

6.2.1. Derogatoria tácita    

El Procurador General de   la Nación solicitó, de manera principal, que la Corte se declare inhibida en la   medida en que “actualmente no est[á] surtiendo efectos la totalidad de lo   dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114, ahora demandado”[35]. Lo   anterior puesto que el aparte cuestionado, a su juicio, fue derogado tácitamente   por el artículo 20 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013[36].   A ese propósito, argumentó lo siguiente:    

“Descendiendo al caso concreto, se tiene que, la Ley Estatutaria 1618 de 2013   ‘por la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio   de los derechos de las personas con discapacidad’, en su artículo 20, establece   que todos los planes de vivienda de interés social, así como las áreas comunes y   el espacio público, deberán contar con diseño universal (…). Lo anterior   conlleva a que actualmente no esté surtiendo efectos la totalidad de lo   dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114, ahora demandado, en   cuanto dispone que únicamente las viviendas de interés social destinadas a   personas con discapacidad deben carecer de barreras arquitectónicas, puesto que   la obligación impuesta de manera posterior por el legislador estatutario es que   la totalidad de planes de vivienda de esta (sic) tipo se diseñen y construyan en   observancia a las normas de diseño universal”[37].    

En atención a esta   observación, la Sala entrará a verificar si la disposición parcialmente acusada   todavía está vigente o si operó el fenómeno de derogatoria tácita alegado por el   Ministerio Público, caso en el cual tendrá que establecer si aún produce efectos   jurídicos[38].    

La derogación es “el   trámite que se utiliza para eliminar la vigencia de una norma válida que   pertenece al ordenamiento jurídico”[39],   y puede configurarse de manera expresa[40],   tácita[41]  u orgánica[42].   En el caso de la derogatoria tácita, alegada por el Procurador, este Tribunal ha   especificado que “se hace indispensable la interpretación de ambas leyes para   establecer la vigente en la materia o si la derogación es parcial o total. Tiene   como efecto limitar en el tiempo la vigencia de una norma, es decir, suspender   la aplicación y capacidad regulatoria, aunque en todo caso el precepto sigue   amparado por una presunción de validez respecto de las situaciones ocurridas   durante su vigencia”[43].    

En el caso bajo examen, la   demanda se formuló contra la expresión“disponer el uno por ciento (1%) de las viviendas   construidas y en los proyectos de menos de cien (100) viviendas de una de ellas   para las personas en situación de discapacidad. Las viviendas para personas en situación de   discapacidad no tendrán   barreras arquitectónicas en su interior y estarán adaptadas para dicha   población, de acuerdo con las reglamentaciones que para el efecto expida el   Gobierno Nacional”,   contenida en el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de   2006.    

A su turno, el artículo 20   de la Ley Estatutaria 1618 de 2013 es del siguiente tenor:    

“ARTÍCULO 20. DERECHO A LA VIVIENDA. El Estado garantizará el derecho a la   vivienda de las personas con discapacidad, de acuerdo con el artículo 28 de la Ley 1346 de 2009. Para garantizar   el ejercicio efectivo del derecho a la vivienda, el Ministerio de Vivienda,   Ciudad y Territorio deberá garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la   vivienda digna de las personas con discapacidad, para lo cual adoptará las   siguientes medidas:    

1.     Todo plan de vivienda de interés social   deberá respetar las normas de diseño universal que también garantice la   accesibilidad a las áreas comunes y al espacio público.    

2.      El   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio o quien haga sus veces, asignará   subsidios de vivienda para las personas con discapacidad de los estratos 1, 2 y   3, de manera prioritaria.    

3.     El   Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio implementará en un plazo máximo de 1   año, los ajustes a sus programas y políticas con el fin de asegurar los recursos   y a establecer los mecanismos necesarios para que del total de los subsidios de   vivienda que se asignen, como mínimo un 5% sean subsidios especiales para   ajustes locativos a las viviendas y adquisición de vivienda nueva de las   personas con discapacidad, con niveles de Sisbén 1, 2 y 3, atendiendo al enfoque   diferencial y en concordancia del artículo 19 de la Ley 1346   de 2009.” (negrilla fuera del texto original)    

En sede de control de constitucionalidad, esta Corporación   consideró lo siguiente al declarar exequible la disposición estatutaria arriba   transcrita:    

“El artículo 20 contiene mecanismos para hacer efectivo el derecho   a la vivienda de   las personas en situación de discapacidad, de acuerdo con el artículo 28 de la Convención. En relación con este tema se plantean las siguientes   acciones, todas a cargo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio:   i) todo plan de vivienda de interés social debe respetar las normas de diseño   universal, a efectos de garantizar que en ellas puedan habitar personas en   situación de discapacidad; ii) la asignación de manera prioritaria de subsidios   de vivienda para personas con discapacidad de estratos 1, 2 y 3; iii) un   programa para que dentro del término de un año pueda asegurarse que al menos un   5% de los subsidios de vivienda estén dirigidos a adecuaciones o ajustes   locativos para atender necesidades especiales de personas con discapacidad”[44].    

Contrario a lo que afirma   el Ministerio Público, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley Estatutaria   1618 de 2013 no establece que   todos los planes VIS, así como las áreas comunes y el espacio público, deban   contar con diseño universal, sino que dispone que el Ministerio de Vivienda,   Ciudad y Territorio deberá garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la   vivienda digna de las PCD a través de esa acción específica.    

La disposición demandada en este trámite, por su parte,   asigna a las autoridades municipales y distritales las obligaciones de (i) disponer en los   proyectos VIS el 1% de las viviendas construidas -y en los proyectos de menos de   100 viviendas de una de ellas- para PCD; y (ii) garantizar que dichas viviendas   no tengan barreras arquitectónicas en su interior y estén adaptadas para las   PCD, de acuerdo con las reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno   Nacional.    

En esa línea, la Sentencia C-536 de 2012 puntualizó   sobre el alcance subjetivo del parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de   2006:    

“(…)   los sujetos obligados por el parágrafo 3 del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006   son únicamente las autoridades municipales y distritales. Es solamente   sobre ellas sobre quienes pesa la obligación de exigir que todos los   proyectos de vivienda, ejecutados por cualquier entidad pública o privada,   construyan el 1% de las unidades habitacionales del respectivo proyecto para ser   habitables por la “población   minusválida”, en el contexto de la asignación de subsidios para vivienda   de interés social de que trata dicha Ley y la Ley por ella subrogada (…)” (negrilla fuera del texto original).    

Adicionalmente, la Sala   encuentra que, incluso de admitirse que sobre la disposición acusada sí operó la   derogatoria tácita, el escrutinio constitucional no podría omitirse puesto que   la misma proyecta efectos jurídicos en la actualidad. Entre estos, se destaca la   eventual imposición de multas especiales por parte de las autoridades de policía   en caso de incumplimiento del mandato contenido en el aparte acusado.    

Así, por ejemplo, en el   Concepto 2018ER0013953 del 19 de febrero de 2018, el Ministerio de Vivienda,   Ciudad y Territorio, conceptuó que se debe cumplir “no sólo (sic) con lo   dispuesto en [el parágrafo 3º del artículo 1º de] la Ley 1114 de 2006, sino   también con lo ordenado en el artículo 2.2.6.1.4.10 del Decreto 1077 de 2015, el   cual señala: “Aplicación de las normas de accesibilidad al espacio público, a   los edificios de uso público y a la vivienda. Los proyectos de urbanización,   construcción e intervención y ocupación del espacio público, deben contemplar en   su diseño las normas vigentes que garanticen la accesibilidad y desplazamientos   de las personas con movilidad reducida, sea esta temporal o permanente, de   conformidad con las normas establecidas en la Ley 361 de 1997 o la norma que la   adicione, modifique, sustituya y su reglamento”, so pena de ser objeto de una   infracción urbanística de las establecidas en el artículo 181 de la Ley 1801 de   2016” (negrilla fuera del texto original).    

Así las cosas, la Sala   concluye que el aparte demandado no fue derogado tácitamente por el artículo 20   de la Ley Estatutaria 1618 de 2013 y que si en gracia de discusión se aceptara   lo contrario, éste seguiría proyectando efectos jurídicos en la actualidad. Por   tanto, la Corte adelantará el análisis de constitucionalidad de la disposición   acusada.    

6.2.2. Cosa juzgada    

El parágrafo 3º del artículo   1º de la Ley 1114 de 2006, dentro del cual se inserta la disposición aquí   demandada, fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia   C-536 de 2012. A su turno, en Sentencia C-458 de 2015 la expresión “población   minusválida” incluida en la misma disposición, fue reemplazada por la   expresión “personas en situación de discapacidad”. Por consiguiente, es   necesario analizar si los efectos de cosa juzgada de las precitadas providencias   se extienden al asunto que aquí se decide.    

En la Sentencia C-536 de 2012 se indicó que entre el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 y   el artículo 49 de la Ley 361   de 1997 “no   existe (…) en términos lógicos, una relación de regresividad” al evidenciar que se dirigen a beneficiarios   diferenciables y obligan a entidades diferentes, por lo que resolvió “[d]eclarar exequible el   parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006, por los cargos analizados   en la presente providencia”.    

En el caso bajo examen, los   accionantes argumentaron que la disposición acusada vulnera el preámbulo y los   artículos 1º, 2, 5, 13, 47 y 51 superiores; los artículos 2.1 y 11 del PIDESC; y   los artículos 4, 5.3, 9, 19, 28.1 y 31 de la CDPD. Explicaron, no obstante, que   los efectos de cosa juzgada de la Sentencia C-536 de 2012 no se extienden a su   demanda puesto que los cargos que elevaron son distintos, en tanto (i) “se propone que el   legislador incurrió en una omisión legislativa relativa al valorar de manera   insuficiente los hechos de contexto demográfico al momento de modificar el Art.   29 de la Ley 546 de 1999, que incorporó el deber de destinación del 1% de   viviendas para PCD y cuyo texto fue subrogado por el art. 1 de la Ley 1114,   ahora demandado”; (ii) “se demostrará que la norma cuestionada no se   corresponde con los postulados constitucionales contenidos en los artículos 47 y   51, interpretados a la luz de lo dispuesto por la Convención de los derechos de   las personas con discapacidad en la que se apunta a la gradualidad en materia de   protección de derechos sociales de las personas con discapacidad”; y (iii)   “a través de la aplicación de un test intermedio de igualdad, (…) la norma tal   como actualmente está concebida genera en su aplicación una diferenciación   injustificada sobre un segmento de PCD”.    

El caso que ahora se decide   no se ve afectado por los efectos de cosa juzgada de la Sentencia C-536 de 2012,   pues en lo que respecta al cargo por violación de los artículos 2, 47 y 51   superiores y del artículo 2 del PIDESC, si bien podría pensarse que en principio   guardan similitud con aquellos estudiados en la sentencia C-536 de 2012 en tanto   en ambos casos se alega la vulneración del principio de progresividad, lo cierto   es que dicho pronunciamiento se limitó a estudiar la regla de no regresión   con respecto al artículo 49 de la Ley 361 de 1997, mientras que la demanda que da lugar al presente   trámite esgrime ya no la regla de no regresión, sino la eventual vulneración de la obligación de adoptar medidas positivas,   deliberadas y en un plazo razonable para el goce efectivo del derecho a la   vivienda de las PCD.    

Por su parte, la Sentencia C-458   de 2015 se limitó al estudio del contenido discriminatoria de la expresión “población   minusválida”, por lo que no supone tampoco cosa juzgada constitucional.    

En consecuencia, la Sala   continuará con el estudio de la aptitud sustantiva de la demanda.    

6.2.3.  Aptitud de los cargos formulados    

Pasa la Corte a examinar la aptitud de los tres cargos   de inconstitucionalidad elevados por los accionantes contra la disposición   acusada con base en los cuestionamientos planteados por el Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio, y por la Academia Colombiana de Jurisprudencia:    

1.      Omisión legislativa   relativa en la que habría incurrido el legislador “al valorar de manera   insuficiente los hechos de contexto demográfico al momento de modificar el Art.   29 de la Le 546 de 1999, que incorporó el deber de destinación del 1% de   viviendas para PCD y cuyo texto fue subrogado por el art. 1 de la Ley 1114,   ahora demandado. Para desarrollar este argumento se referencia la ausencia de   valoración demográfica en la exposición de motivos de la norma demandada con el   propósito de ilustrar la omisión respecto al debate que debió darse para   afianzar gradualmente la medida afirmativa adoptada en 1999 en favor de la   población socioeconómicamente vulnerable, y específicamente, de las personas con   discapacidad” (negrilla fuera de texto original).    

2.      Violación de los   artículos 47 y 51 superiores, pues los mismos debieron ser “interpretados a   la luz de lo dispuesto por la Convención de los derechos de las personas con   discapacidad en la que se apunta a la gradualidad en materia de protección   de derechos sociales de las personas con discapacidad” (negrilla fuera de   texto original).    

3.      Vulneración del   artículo 13 superior, pues la disposición demandada “tal como actualmente   está concebida genera en su aplicación una diferenciación injustificada sobre un   segmento de PCD, nos referimos a aquellas personas que efectivamente fueron   beneficiarias de los subsidios y/o proyectos VIS, que pueden superar el 1% del   total de la población adjudicataria, pero que en virtud de la aplicación de la   norma vigente están sujetos a recibir una vivienda que no está obligada a   contener adecuaciones en razón a su discapacidad”.    

En reiterada jurisprudencia constitucional   se ha precisado que la competencia de la Corte para ejercer control de   constitucionalidad sobre las leyes demandadas está atada al cumplimiento de dos   presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana reúna los   requisitos mínimos señalados en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991[46],   y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, no estándolo,   produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[47].    

Contrario a lo sostenido por el Procurador General de   la Nación y como se explicó anteriormente, la Sala constató que la disposición   demandada se encuentra vigente y, por tanto, procede a estudiar si se cumplen   los requisitos exigidos para la debida estructuración de los cargos de   inconstitucionalidad, con el fin de determinar si existe aptitud sustantiva de   la demanda.    

En relación con los requisitos, el artículo 2 del   Decreto 2067 de 1991[48]  establece que las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad   deben contener (i) el señalamiento de las disposiciones legales acusadas como   inconstitucionales, (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que se   estiman infringidas, (iii) las razones por las cuales dichas normas se estiman   violadas, (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite previsto en la   Constitución para la expedición de las disposiciones acusadas y la forma en que   fue quebrantado, y (v) las razones por las cuales la Corte es competente para   conocer de la demanda.    

En cuanto a las razones por las cuales las   normas constitucionales se estiman violadas, esta Corporación ha indicado que su   señalamiento se somete a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la   consolidación de un verdadero problema de constitucionalidad que permita   adelantar una discusión en el marco del control abstracto a partir de la   confrontación del contenido verificable de una norma legal con el enunciado de   un mandato superior.    

En relación con este último requisito, la   jurisprudencia ha expresado que se le impone al ciudadano “una carga de   contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta   que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de   cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones   invocadas sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[49].   Únicamente con el cumplimiento de estas exigencias le será posible al juez   constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto   superior.    

Adicionalmente, cuando se alega violación del principio   de igualdad, además de manifestar que las disposiciones acusadas establecen un   trato diferenciado para ciertas personas[50], el   accionante debe (i) determinar el criterio de comparación, (ii) indicar en qué   consiste el trato discriminatorio, y (iii) si dicho tratamiento se encuentra o   no justificado[51].    

Y para que proceda alegar la omisión legislativa, se   requiere que “(i) exista una norma en la Constitución Política   que genere para el legislador un deber normativo específico, es decir, un   mandato constitucional tan claro y determinado que traiga como consecuencia que   el legislador ordinario o extraordinario no pueda válidamente excluir de la   norma que adopta, elementos cuya presencia en el texto legal resultan   ineludibles, por derivarse de mandatos constitucionales que no son generales,   sino específicos. Es decir, se trata de deberes normativos que resultan ajenos   al margen de apreciación otorgado al legislador, quien no puede, por   consiguiente, excluirlos de la ley por consideraciones de necesidad o   conveniencia y (ii) el legislador haya incumplido con su deber de incluir el   elemento predeterminado por la Constitución en la norma que adopte. En otras   palabras, existe una omisión legislativa, cuando el legislador no cumple con una   obligación normativa expresamente   señalada por el Constituyente”[52].    

Si las demandas incumplen los requisitos antes   mencionados la Corte deberá declararse inhibida, de manera que se deje abierta   la posibilidad de que se vuelva a cuestionar la correspondencia entre las normas   acusadas y la Constitución.    

Como ya se dijo, en el presente caso la demanda fue   admitida en aplicación del principio pro actione, con base en el cual,   “cuando se presente duda en relación con el cumplimiento [de los requisitos de   la demanda] se resuelva a favor del accionante”[53] de manera que, en   análisis posterior, se decida sobre la satisfacción de los mismos.    

Al respecto, la Sala encuentra que sólo uno de los   cargos cumple con los requisitos exigidos para que la demanda sea apta, como   pasa a explicarse.    

6.2.3.1.                  Primer cargo:   Omisión legislativa relativa    

Los accionantes consideraron que la disposición   demandada (i) excluye de sus consecuencias jurídicas aquellos casos en los que   “las personas con discapacidad, potencialmente beneficiarias de determinados   proyectos de vivienda de interés social, que, por su cantidad, pudieran superar   como demanda a la oferta del 1% de las viviendas construidas obligadas a no   tener barreras arquitectónicas y a estar adaptadas con ajustes razonables para   una persona con discapacidad: la norma debería, al menos, consagrar esta   obligación para un número de viviendas igual al censo de personas con   discapacidad que van a acceder al proyecto de vivienda” (negrilla fuera   de texto original). Además de que (ii) “omite un elemento normativo: consagra   que solamente las viviendas para personas con discapacidad están obligadas a no   tener barreras arquitectónicas en su interior, cuando la normatividad actual   consagrada en el numeral f del artículo 4 de la Ley [1346 de 2009] consagra que   el Estado debe promover bienes y servicios de diseño universal para poder ser   adaptadas en la mayor medida de lo posible para todas las personas, a pesar de   sus diversidades funcionales: ninguna vivienda de las ofertadas debe tener   barreras arquitectónicas en su interior” (negrilla fuera de texto original).   Lo anterior, para concluir que “[l]as obligaciones impuestas por el   constituyente al legislador se ven incumplidas cuando un tratado internacional   que se integra al bloque de constitucionalidad no se refleja en la disposición   demandada”.    

De acuerdo con la Sentencia C-352 de   2017, este   Tribunal consideró que el juicio para determinar la inconstitucionalidad de una   omisión legislativa relativa “no puede tener como último elemento la   identificación del mandato constitucional específico, sino que este elemento, al   ser indispensable para sostener que una norma con fuerza y rango de ley se   encuentra viciada por omisión, debe preceder el examen de la justificación de la   omisión. Además, en el primer paso, la descripción de la situación considerada   equivalente, que quedó implícitamente excluida por la norma o del ingrediente o   elemento que se echa de menos, no puede tener una calificación jurídica que   insinúe su inconstitucionalidad, porque esto supondría que se presupone el   mandato constitucional específico”.    

En estos términos, el test de la   omisión legislativa relativa debe tener la siguiente estructura:    

“(a) la existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el   cargo y que (i) excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos   equivalentes o asimilables o (ii) que no incluya determinado elemento o   ingrediente normativo;    

(b) que exista un deber   específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador que resulta   omitido, por los casos excluidos o por la no inclusión del elemento o   ingrediente normativo del que carece la norma;    

(c) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un   principio de razón suficiente;    

(d) que en los casos de exclusión, la falta de justificación y   objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran   amparados por las consecuencias de la norma”[54].    

Según los   accionantes, el aparte demandando incumple los deberes constitucionales   específicos de “protección en términos generales de las personas con   discapacidad” y de adopción por parte del Estado de “medidas, incluso   legislativas, pertinentes para garantizar el ejercicio efectivo de la   accesibilidad a estructuras físicas y a sus propias viviendas para todas las   personas con discapacidad, así como para eliminar todo cuanto constituya una   barrera para este ejercicio efectivo de los derechos de la población con   discapacidad.”    

Señalaron que   el incumplimiento a estos mandatos se concreta en dos dimensiones. La primera,   puesto que el aparte atacado contempla que únicamente las viviendas para PCD   están obligadas a no tener barreras arquitectónicas, “cuando el ordenamiento   constitucional ya obliga a que todas las viviendas ofertadas en planes de   subsidios de interés social deben ser construidas bajo normas y estándares de   diseño universal que permitan que personas con diversidad funcional puedan   convivir, en la mayor medida de lo posible, dentro de todas las unidades   habitacionales ofertadas”. Este primer incumplimiento, de acuerdo con los   accionantes, se predica particularmente respecto de los artículos 4 y 9 de la   CDPD y del artículo 20 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013, “que se torna de   naturaleza constitucional” pues “constituye una manifestación directa del   mandato general establecido en la Constitución Política en el segundo inciso del   artículo 13, además del precepto contenido en el artículo 47 superior”, el   cual establece que “todo plan de vivienda de interés social deberá respetar   las normas de diseño universal que también garantice la accesibilidad a las   áreas comunes y al espacio público”.    

La segunda dimensión del incumplimiento se configura,   según los accionantes, por cuanto la disposición atacada “no contempla   ninguna alternativa o protección para quienes puedan superar, dentro de la   demanda objetiva del proyecto de vivienda, la cantidad estipulada en ese   porcentaje”. Así, manifestaron que se incumple el artículo 13 superior, el   cual obliga al legislador a promover condiciones para que la igualdad sea real y   efectiva y a proteger aquellas personas que se encuentren en circunstancias de   debilidad manifiesta, y el artículo 47 superior, que lo obliga a adelantar una   política de integración social para las PCD.    

Considera la Sala que las razones en las   que los accionantes sustentan la inconstitucionalidad de la expresión demandada   no controvierten el contenido normativo o lo que evidentemente se desprende de   su texto gramatical, sino que, por el contrario, la censuran por algo que no   incorpora y que estiman debería expresar, como es que “ninguna vivienda de un   proyecto de interés social puede contener barreras arquitectónicas en su   interior atendiendo a criterios de diseño universal”.    

Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que   el legislador desconoce la Constitución Política por omisión cuando deja de   regular asuntos sobre los cuales tiene la obligación de hacerlo en términos   específicos y expresos impuestos por el Constituyente, silencio que podrá ser   objeto de control abstracto de constitucionalidad, siempre que dicho silencio no   sea de carácter absoluto[55].    

En efecto, la labor de la Corte no es cuestionar la decisión   política del legislador de abstenerse de regular una determinada materia, o de   hacerlo de manera parcial o fragmentada, sino que debe evaluar si con dicha   abstención incumple una exigencia derivada de la Constitución generando así una norma   implícita de exclusión que desconoce un deber predeterminado por el texto   superior[56].    

Por tanto, la censura no cumple el requisito específico para la procedibilidad de   las demandas en las que se alega omisión legislativa relativa consistente en   señalar el deber específico   impuesto directamente por el Constituyente al legislador, pues, por un lado, ninguna norma le impone la   obligación de legislar en materia de acceso de las PCD a la vivienda con base en   las estadísticas estratégicas de dicha población[57] y, por otro,   no se evidencia que de la Constitución o del bloque de constitucionalidad en   sentido estricto se desprenda un deber específico que obligue al legislador a   garantizar la accesibilidad de las PCD respecto de todas las VIS que se   construyan.    

Si bien es deseable que las estadísticas oficiales   incidan en la toma de decisiones de política pública, el legislador, en virtud   de su libertad de configuración, puede basar sus decisiones en otros elementos e   informaciones que considere convenientes para atender las problemáticas que   pretende resolver.    

La Sala, asimismo, advierte que no se desprende de la   Constitución ni del bloque de constitucionalidad en sentido estricto un deber   específico que obligue a garantizar la accesibilidad en todas las VIS para las   PCD. Los artículos de la CDPD referidos a la adecuación de edificios, vías,   sistemas de transporte, medios de comunicación y, por supuesto, de las   viviendas, si bien son normas incorporadas a un tratado internacional ratificado   por el Congreso de la República que reconoce derechos humanos, pueden ser   limitadas en los estados de excepción y, por consiguiente, no hacen parte del   bloque de constitucionalidad en sentido estricto. En lo atinente al artículo 20   de la Ley Estatutaria 1618 de 2013, y tal como se analizó cuando se descartó la   derogatoria tácita de la disposición acusada en el numeral 6.2.1, se colige un mandato disímil al supuesto de hecho   regulado por esta última. Y de los artículos 13 y 47 superiores,   a diferencia de lo manifestado por los accionantes, la Sala no evidencia que se   desprenda un mandato específico que tenga el alcance por ellos asignado. Así las cosas, el mandato identificado   por los accionantes consistente en que el legislador debe garantizar la   accesibilidad en todas las VIS, no tiene rango constitucional.    

Por lo demás,  la Sala constata que las   razones de la demanda no son ciertas ya que se basan en una apreciación   subjetiva y en una interpretación particular de la disposición acusada,   consistente en sostener que prevé “ (i) entregarles una casa que no está   obligada a contener ajustes razonables con la diversidad funcional y a estar   exenta de barreras arquitectónicas en su interior (ii) o que se presenten a otro   proyecto mientras que personas que no tengan discapacidad si se van a poder   presentar, por el hecho de no tener esa diversidad funcional”. Para la   Corte, estas conclusiones no se derivan objetivamente de la disposición   demandada y podrían simplemente consistir en un problema de aplicación. Al   respecto, se advierte que la interpretación subjetiva o aplicación concreta e   individual de una ley no es objeto del control abstracto de constitucionalidad,   juicio que, como es sabido, solo opera cuando se trata de establecer si el   contenido normativo demandado resulta contrario a la Constitución Política.    

Los argumentos también carecen de especificidad,   en tanto los accionantes explicaron inicialmente que “[h]abiendo realizado el   test contemplado para el establecimiento de una omisión legislativa relativa, y   teniendo en cuenta el censo realizado con anterioridad a la expedición de la Ley   1114 de 2006, podemos constatar que en efecto el legislador no tuvo en cuenta el   censo realizado por el DANE en 2005, que por primera vez incluía el Índice de   Intensidad de Población con Limitaciones (IIPL). El cual arrojo [sic] que para   la fecha contaba con 2.624.898 de personas con discapacidad, equivalente al 6,3%   del total de la población. Cifra que claramente no fue incluida en la Ley, ya   que se establece solamente un 1%, cifra que desconoce por completo el contexto   de la población con discapacidad y de la misma manera hacer ver que la cifra   propuesta en la ley, se torna como una decisión caprichosa del legislador, quien   en su deliberación no tuvo en cuenta el número real y la proporción de   habitantes en situación de discapacidad respecto del total de habitantes. (…) El   censo del año 2005 es de vital importancia en cuanto mostró una caracterización   de la población con discapacidad y, por tanto, debió haber sido tenido en cuenta   para la redacción de la ley”.    

Sin embargo, en el escrito de corrección de la demanda   sostuvieron que “el deber específico constitucional que estamos argumentando,   NO es que el acceso a subsidios de vivienda se deba fundamentar en un censo   poblacional (que es lo que se asume en el auto de inadmisión). Los deberes   constitucionales específicos (que se desprenden directamente de los mandatos   generales constitucionales enunciados) que hemos establecido, no solo se   encaminan a la protección en términos generales de las personas con   discapacidad, sino que también señala que el Estado debe adoptar medidas,   incluso legislativas, pertinentes para garantizar el ejercicio efectivo de la   accesibilidad a estructuras físicas y a sus propias viviendas para todas las   personas con discapacidad, así como para eliminar todo cuanto constituya una   barrera para este ejercicio efectivo de los derechos de la población con   discapacidad”. Así, la utilización de argumentos ambiguos impide a la Corte   realizar un estudio de fondo sobre las tachas de inconstitucionalidad.    

Tampoco resultan pertinentes, en el sentido de   que no se plantea un verdadero problema de constitucionalidad, pues se limitan a   explicar que “se configura una omisión por la nula valoración que se dio a   los supuestos de hecho y esta circunstancia puede advertirse en que en ningún   momento de la exposición de motivos de esta norma se debatió la pertinencia de   establecer el 1% como porcentaje estático de viviendas con ajustes razonables   sin la observancia de la composición demográfica de los potenciales   beneficiarios”. Olvidan los accionantes que la disposición parcialmente   demandada es exacta a la contenida en la versión original del artículo 29 de la   Ley 546 de 1999[58]  (parágrafo 2º).    

El cargo tampoco es suficiente dado que no   formula una duda capaz de iniciar un proceso dirigido a desvirtuar la presunción   de constitucionalidad que ampara toda norma legal y haga necesario un   pronunciamiento por parte de esta Corporación, pues las argumentaciones se   concentran en apreciaciones subjetivas.    

Sobre el cargo   por omisión legislativa relativa, la Sala   concluye que los accionantes   no lograron acreditar la existencia de un mandato constitucional que obligue al   legislador a garantizar la accesibilidad a todas las VIS para las PCD y   que sus argumentos carecen de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.    

6.2.3.2.                  Segundo cargo:   Desconocimiento del   principio de progresividad en la protección del derecho social de vivienda de   las PCD    

El segundo cargo alega la   violación al principio de progresividad y, en específico, la obligación que se   desprende de este último y que implica la adopción de medidas positivas,   deliberadas y en un plazo razonable para lograr una mayor realización de las   dimensiones positivas del derecho social a la vivienda de las PCD.    

Los accionantes arguyeron   que el aparte demandado viola los artículos 47 y 51 superiores, interpretados a   la luz de lo dispuesto en la CDPD, “en la cual se apunta a la gradualidad en   materia de protección de los derechos sociales de las personas con discapacidad”.   Agregaron que dicha gradualidad, en tanto manifestación del principio de   progresividad, se determina en el caso en concreto “por el paso del tiempo en   el futuro (sic) y el deber de mejora sustantiva”.    

Sostuvieron que la violación   se materializa en dos facetas. La primera, en la medida en que el porcentaje y   el número de VIS accesibles fijados en la disposición cuestionada estancan la   construcción de viviendas con esta característica, contrariando, así, el   contexto normativo introducido por la CDPD – “vinculante para Colombia mucho   más adelante en el tiempo que el precepto normativo demandado (…) que, además de   integrar bloque de constitucionalidad por versar sobre derechos humanos,   [genera] obligaciones y estándares que deben ser materializados en la realidad”   -.    

La segunda consiste en que,   con el paso de tiempo y el crecimiento demográfico porcentual de las PCD, la   disposición demandada disminuye, a su juicio, el radio de protección del derecho   a la vivienda de una población de especial protección constitucional.   Manifestaron que los resultados de política pública que se desprenden de la   implementación de dicha disposición, “no permiten el avance significativo de   la provisión gradual de vivienda digna para personas con discapacidad”.   Ilustraron este punto con diferentes referencias empíricas, como las   observaciones finales sobre Colombia de septiembre de 2016 del Comité sobre los   Derechos de las Personas con Discapacidad, el censo de 2005 del DANE, las cifras   arrojadas por el Registro para la Localización y Caracterización de las Personas   con Discapacidad para el 2010, el histórico de las tasas de desempleo y   actividad del DANE para el 2010 y el boletín 4 del Observatorio Nacional de   Discapacidad de diciembre de 2014.    

Los accionantes, si bien   hicieron referencia en algunos apartes de su demanda a la regla de no regresión,   subrayaron, asimismo, que la “aplicación de la regresividad a las normas   presupone evaluar la extensión de los derechos concedidos, no en sentido   empírico, sino normativo” y que “el examen desarrollado en la sentencia   C-536 de 2012 se encuentra delimitado a ese análisis, que concluyó la   exequibilidad de la disposición demandada en comparación con la ley 361 de 1997”.    

Para la Sala, la argumentación desarrollada es clara,   en la medida en que sigue un hilo conductor lógico que permite entender que su   cuestionamiento radica en una oposición entre el principio de progresividad y la   supuesta limitación contenida en la disposición a un porcentaje o número de   viviendas accesibles dispuestas para la PCD en los proyectos VIS. De igual   forma, la Sala evidencia que la argumentación de los accionantes es cierta,   pues la interpretación que ofrecen de la disposición atacada en el sentido de   frustrar la progresividad de la protección del derecho social a la vivienda de   las PCD puede ser deducida de manera razonable a partir de las disposiciones   constitucionales y del bloque relacionadas con la materia. De la misma forma, la   argumentación de los accionantes es específica, en tanto muestra cómo el   porcentaje y el número de VIS sin barreras establecidos en la disposición   atacada dificultan el cumplimiento de un mandato de progresividad en la acción   afirmativa dispuesta en materia de vivienda para las PCD, desconociendo con ello   el mandato de optimización consistente en alcanzar eventualmente una   accesibilidad universal. En la misma vía, la argumentación también es   pertinente, por cuanto el reproche formulado por los accionantes se   fundamenta en argumentos de estirpe constitucional y, finalmente, es   suficiente, puesto que contiene argumentos que despiertan dudas acerca de la   limitación que impondría la disposición demandada al progreso de la protección   de las PCD en materia de su derecho social a la vivienda.    

Así las cosas, la Corte estudiará la constitucionalidad   de la disposición demandada por el cargo de desconocimiento del principio de   progresividad.    

6.2.3.3.                  Tercer cargo: Violación   del artículo 13 superior por trato diferenciado entre las PCD    

Frente al cargo de   inconstitucionalidad por violación del artículo 13 superior, los accionantes (i)   determinaron el criterio de comparación que, en su opinión, se encuentra   constituido por las PCD beneficiarias de subsidios para VIS construidas sin   barreras arquitectónicas y adaptadas para ellas, por un lado, y, por otro, por   aquellas PCD beneficiarias del proyecto, pero que reciban VIS que no cumplen con   las garantías de diseño universal; (ii) indicaron que el trato discriminatorio   consiste en que la disposición impone una condición de acceso al beneficio   basada en la discapacidad en tanto sólo el 1% de las unidades habitacionales o   una en los proyectos con 100 o menos unidades cumplirán criterios de diseño   universal, de manera que no todas las PCD podrán hacer uso del beneficio pues no   todas las unidades habitacionales cumplen con los requerimientos de   accesibilidad que necesitan. Y, a su juicio, dicho tratamiento (iii) no está   justificado, por cuanto la obligación del Estado es garantizar el goce efectivo   del derecho a la vivienda digna, que en el caso de las PCD es, precisamente, una   que carezca de barreras arquitectónicas.    

Al respecto, la Sala constata que el cargo es claro,   específico y pertinente, pero que no cumple las exigencias de certeza   y  suficiencia. En efecto, la certeza del cargo no se cumple debido a   que los accionantes no cuestionan el contenido de la disposición atacada sino   los eventos hipotéticos en los cuales ésta podría ser aplicada, por ejemplo, los   casos en que a una persona beneficiaria de una unidad habitacional con barreras   arquitectónicas le sobrevenga una situación de discapacidad o cuando las PCD   beneficiarias de los subsidios superen, en su cantidad, el porcentaje o el   número de VIS sin barreras contemplados en la disposición atacada. Además, a   juicio de la Sala, de una lectura objetiva del aparte atacado tampoco puede   deducirse que genere un trato desigual entre iguales, pues de su texto no se   desprende con certeza una regulación diferenciada entre PCD, sino entre estas   últimas y el resto de la población beneficiaria de subsidios (ésta última   compuesta por PCD y por el resto de la población). En ese sentido, el criterio   de comparación al cual recurren los accionantes es, en concepto de la Sala,   artificial y no se deduce razonablemente del aparte atacado. La suficiencia  tampoco se concreta en la medida en que los accionantes limitan sus   inconformidades respecto de los fundamentos de la disposición en tanto política   pública, de manera que no se genera una duda mínima frente a la   constitucionalidad del aparte demandado a la luz del artículo 13 superior.    

6.2.3.4.                  Conclusión   sobre la aptitud de los cargos de la demanda    

Sobre la aptitud de la demanda, la Corte considera que   (i) el primer cargo por omisión legislativa relativa; y (ii) el tercer cargo   atinente a la eventual vulneración del artículo 13 superior, no resultan aptos   para proferir un pronunciamiento de fondo por no satisfacer las exigencias   requeridas.    

El único cargo que cumple con los requisitos   argumentativos mínimos es el que alega el desconocimiento del principio de   progresividad en la protección especial del derecho social a la vivienda de las   PCD, por lo cual se limitará al estudio de fondo del mismo.    

6.3.          Problema   jurídico    

Los accionantes plantean que   el aparte demandado debe ser   declarado inexequible porque viola el principio de progresividad frente   al derecho social a la vivienda de las PCD.    

Sostienen que la violación   se materializa en dos facetas. La primera, en la medida en que el porcentaje y   el número de VIS accesibles fijados en la disposición cuestionada estancan la   construcción de viviendas con esta característica, contrariando, así, el   contexto normativo introducido por la CDPD. La segunda, consistente en que, con   el paso del tiempo y el crecimiento demográfico porcentual de las PCD, la   disposición  demandada disminuye, a su juicio, la protección de su derecho a la   vivienda.    

En este orden de ideas,   corresponde a la Sala determinar si el legislador vulneró el principio de   progresividad frente al derecho social a la vivienda de las PCD, al establecer   que las autoridades municipales y distritales deberán disponer el 1% de las VIS  construidas- y en los proyectos   de menos de cien viviendas, de una de ellas- para las PCD, y que dichas   viviendas no tendrán barreras arquitectónicas en su   interior y estarán adaptadas para dicha población, de acuerdo con las   reglamentaciones que, para el efecto, expida el Gobierno Nacional.    

Para resolver el problema   jurídico, la Sala examinará el modelo social de la discapacidad (6.4.);   reiterará la jurisprudencia sobre el principio de progresividad en el contenido   prestacional de los derechos constitucionales (6.5.); y, en últimas, abordará el   caso concreto (6.6.).    

6.4.          La CDPD y el   modelo social de la discapacidad    

Este Tribunal ha reconocido   que, tras la ratificación de la CDPD (aprobada por la Ley 1346 de 2009),   Colombia adoptó la “normativa del modelo social de la discapacidad”[59].  En relación con los mandatos de promoción y protección especial de las PCD,   este modelo implica, en concreto, “(i) (…) tener en consideración las   necesidades de la personas que experimenten limitaciones en la interacción con   su entorno, lo que abarca a las personas en situación de discapacidad o con   movilidad reducida, (ii) permitir “al mayor nivel posible el ejercicio de su   autonomía”, (iii) asegurar “su participación en todas las decisiones que los   afecten”, (iv) garantizar “la adaptación del entorno a las necesidades de tales   sujetos, (v) propender por asegurar la satisfacción de las necesidades de tales   sujetos dentro de la sociedad, (vi) remover las barreras y las limitaciones de   los contextos sociales donde estas personas se desenvuelven, (vii) aprovechar   “al máximo las capacidades de la persona, desplazando así el concepto de   discapacidad por el de diversidad funcional” y, por último, (viii) fortalecer su   inclusión y participación plena y efectiva en la sociedad.”[60]    

En desarrollo del propósito   de “promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad   de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas   con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente”[61],   la CDPD integra en su articulado disposiciones referidas al derecho social a la   vivienda de las PCD. Entre ellas, la Sala destaca las contenidas en los   artículos 4, 9, 19, 28 y 31.    

En tanto obligaciones   generales, en el artículo 4 se fijan los compromisos de los Estados parte de “adoptar   medidas hasta el máximo de sus recursos disponibles y, cuando sea necesario, en   el marco de la cooperación internacional, para lograr, de manera progresiva, el   pleno ejercicio de estos derechos, sin perjuicio de las obligaciones previstas   en la presente Convención que sean aplicables de inmediato en virtud del derecho   internacional.”    

Con el fin de que las PCD   puedan “vivir de forma independiente y participar en todos los aspectos de la   vida”, el artículo 9 establece que los Estados parte adoptarán “medidas   pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en   igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el transporte, la   información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la   información y las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones abiertos   al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales”. Dichas   medidas, en su generalidad, incluyen “la identificación y eliminación de   obstáculos y barreras de acceso” y, en lo que atiende al caso bajo examen,   se aplican a “instalaciones exteriores e interiores como (…) viviendas”.    

En el artículo 19 reconoce “el   derecho en igualdad de condiciones de todas las personas con discapacidad a   vivir en la comunidad, con opciones iguales a las de las demás”, y entre las   medidas efectivas y pertinentes para facilitar el pleno goce de este derecho por   las PCD, así como la plena inclusión y participación de éstas en la comunidad,   dispone que los Estados parte asegurarán, en especial, que “[l]as personas   con discapacidad tengan la oportunidad de elegir su lugar de residencia y dónde   y con quién vivir, en igualdad de condiciones con las demás, y no se vean   obligadas a vivir con arreglo a un sistema de vida específico”.    

El artículo 28 plasma el   reconocimiento de los Estados parte al “derecho de las personas con   discapacidad a un nivel de vida adecuado para ellas y sus familias, lo cual   incluye (…) vivienda adecuad[a], y a la mejora continua de sus condiciones de   vida”, en virtud del cual adoptarán “las medidas pertinentes para   salvaguardar y promover el ejercicio de este derecho sin discriminación por   motivos de discapacidad”. Asimismo, el artículo en comento incluye el   reconocimiento del “derecho de las personas con discapacidad a la protección   social y a gozar de ese derecho sin discriminación por motivos de discapacidad”  y dispone que los Estados parte “adoptarán las medidas pertinentes para   proteger y promover el ejercicio de ese derecho” entre ellas asegurar “el   acceso de las personas con discapacidad a programas de vivienda pública”.    

Y el artículo 31 establece   que los Estados parte recopilarán información para, entre otros, “identificar   y eliminar las barreras con que se enfrentan las personas con discapacidad en el   ejercicio de sus derechos”.    

Para la Sala resulta   indiscutible que los precitados artículos versan sobre derechos humanos. Y si   bien son atinentes al derecho social a la vivienda de las PCD, son ciertamente   explícitos en el reconocimiento de derechos interdependientes de este último,   tales como el derecho a la accesibilidad, el derecho a vivir de forma   independiente y el derecho a un nivel de vida adecuado.    

6.5.          El principio de   progresividad en el contenido prestacional de los derechos constitucionales    

A partir del Protocolo   adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos[62], la   jurisprudencia constitucional ha definido el contenido del principio de   progresividad en el sentido de que “la eficacia y cobertura de las   dimensiones prestacionales de los derechos constitucionales debe ampliarse de   manera gradual y de acuerdo con la capacidad económica e institucional del   Estado en cada momento histórico”[63].    

Entre las manifestaciones   del referido principio, esta Corte ha identificado la regla de no regresión[64],   la cual implica una obligación amplia de hacer, cada vez más exigente, orientada   a lograr gradual, sucesiva, paulatina y crecientemente, la plena efectividad del   componente prestacional de los derechos constitucionales[65]  y se explica en la medida en que “si un Estado se compromete en el orden   internacional y constitucional a ampliar gradualmente la eficacia de los   contenidos prestacionales de los derechos constitucionales, resulta arbitrario   que decida retroceder en ese esfuerzo de manera deliberada”[66].    

Este Tribunal ha determinado   que las diferencias que existen entre el principio de progresividad y la regla   de no regresión “implican técnicas diferentes del control de   constitucionalidad del respeto del uno o de la otra”[67].    

El control del cumplimiento   de la no regresión ha sido establecido a través de una presunción de   inconstitucionalidad de cualquier medida que resulte menos garantista,   protectora o que disminuya el contenido prestacional del   derecho en cuestión[68].   En estos términos, esta Corporación ha establecido que para desvirtuar tal   presunción “la norma cuestionada debe superar un juicio estricto de   constitucionalidad denominado “juicio de progresividad y no regresión”, en el   que la medida considerada regresiva será constitucional si se verifica la   presencia de “imperiosas razones que hacen necesario un paso regresivo en el   desarrollo de un derecho””[69].    

La Corte Constitucional ha   establecido que, para determinar la constitucionalidad de una medida regresiva   ésta debe reunir las siguientes características, verificables mediante el juicio   de no regresión, a saber: que “(i) persiga una finalidad constitucionalmente   imperativa; (ii) que el instrumento utilizado para alcanzar ese fin sea   ciertamente idóneo; (iii) que la medida sea necesaria, es decir, que no existan   otros medios menos regresivos para alcanzar ese fin; y (iv) que la medida sea   proporcional en sentido estricto, sin afectar, no obstante, el núcleo mínimo del   derecho en cuestión. Al enfrentarse a una presunción de inconstitucionalidad, la   carga de probar estos elementos recae sobre el Estado”[70].    

Por el contrario, el examen   de constitucionalidad de una medida considerada contraria al principio de   progresividad o de la ausencia de la misma, resulta más complejo en razón de “la   textura abierta de los principios”[71]. Por esta   razón, la jurisprudencia constitucional ha identificado cuatro manifestaciones   del principio de progresividad, a saber: “(i) la satisfacción inmediata de   niveles mínimos de protección; (ii) el deber de observar el principio de no   discriminación en todas las medidas o políticas destinadas a ampliar el rango de   eficacia de un derecho; (iii) la obligación de adoptar medidas positivas,   deliberadas, y en un plazo razonable para lograr una mayor realización de las   dimensiones positivas de cada derecho, razón por la cual la progresividad   es incompatible, por definición, con la inacción estatal; y (iv), la prohibición   de retroceder por el camino iniciado para asegurar la plena vigencia de todos   los derechos”[72].    

En desarrollo de estas   manifestaciones, la Corte ha establecido que únicamente la cuarta, es decir, la   relativa a la prohibición de retroceso, “implica una obligación de no hacer   cuyo incumplimiento resulta identificable por parte de la Corte Constitucional,   a través del juicio de no regresión”[73]  y que en relación con las tres primeras manifestaciones del principio de   progresividad – la satisfacción inmediata de niveles mínimos de protección, el   deber de observar el principio de no discriminación en todas las medidas o   políticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un derecho, y la   obligación de adoptar medidas positivas, deliberadas y en un plazo razonable   para lograr una mayor realización de las dimensiones positivas de cada derecho-,   al tratarse de obligaciones de hacer, “el control de constitucionalidad se   enfrenta a una diferencia equivalente a (sic) establecida entre las omisiones   legislativas absolutas, cuyo control escapa, según la jurisprudencia   constitucional, a las competencias de la Corte Constitucional, en razón de la   ausencia de objeto de control, y las omisiones legislativas relativas, éstas sí   controlables. Esto no quiere decir que la acusación de vulneración del principio   de progresividad deba ser sometida en todos los casos al test propio de las   omisiones legislativas relativas, ya que esto dependerá de cada caso concreto”[74].    

6.6.          El caso concreto    

Los accionantes alegan que   la disposición demandada viola los artículos 47 y 51 superiores, interpretados a   la luz de lo dispuesto en la CDPD “en la cual se apunta a la gradualidad en   materia de protección de los derechos sociales de las personas con discapacidad”.   Agregan que dicha gradualidad, en tanto manifestación del principio de   progresividad, se determina en el caso en concreto “por el paso del tiempo en   el futuro (sic) y el deber de mejora sustantiva”.    

Sostienen que la violación   se materializa en dos facetas. La primera, en la medida en que el porcentaje y   el número de VIS accesibles, fijados en la disposición cuestionada, estancan la   construcción de viviendas con esta característica, contrariando la CDPD – “vinculante   para Colombia mucho más adelante en el tiempo que el precepto normativo   demandado (…) que, además de integrar bloque de constitucionalidad (sic) por   versar sobre derechos humanos, [genera] obligaciones y estándares que deben ser   materializados en la realidad” -.    

La segunda consiste en que,   con el paso de tiempo y el crecimiento demográfico porcentual de las PCD, la   disposición demandada disminuye, a su juicio, la protección del derecho a la   vivienda de una población de especial protección constitucional. Manifiestan que   la política pública que se desprende de la disposición acusada no permite “la   provisión gradual de vivienda digna para personas con discapacidad”.   Ilustran este punto con diferentes referencias empíricas, como las observaciones   finales sobre Colombia del Comité sobre los Derechos de las Personas con   Discapacidad de septiembre de 2016, el censo de Población de 2005 del DANE, las   cifras arrojadas por el Registro para la Localización y Caracterización de las   Personas con Discapacidad para el 2010, el histórico de las tasas de desempleo y   actividad del DANE para el 2010 y el boletín 4 del Observatorio Nacional de   Discapacidad de diciembre de 2014.    

Los accionantes, hicieron   referencia en algunos apartes de su demanda a la regla de no regresión y   subrayaron que la “aplicación de la regresividad a las normas presupone   evaluar la extensión de los derechos concedidos, no en sentido empírico, sino   normativo” y que “el examen desarrollado en la sentencia C-536 de 2012 se   encuentra delimitado a ese análisis, que concluyó la exequibilidad de la   disposición demandada en comparación con la ley 361 de 1997”.    

En síntesis, el cargo se   refiere a la violación al principio de progresividad y, en particular, a la   obligación que se desprende de dicho principio y que implica la adopción de   medidas positivas, deliberadas y en un plazo razonable para lograr una mayor   realización de las dimensiones positivas del derecho social a la vivienda de las   PCD. Bajo esta premisa, la Sala abordará el caso concreto ubicando, en primer   lugar, las normas relevantes de la CDPD en el sistema de fuentes de nuestro   ordenamiento jurídico; enseguida, analizará la estructura de dichas normas;   para, finalmente, confrontarlas con la disposición demandada y determinar, así,   su exequibilidad.    

6.6.1. La CDPD y el bloque de constitucionalidad    

El marco normativo que   protege los derechos de las PCD está compuesto por disposiciones jurídicas de   origen nacional e internacional que “conforman un entramado en constante   evolución e interacción, a través del concepto de bloque de constitucionalidad”[75].    

Dicho concepto refiere a un   conjunto de normas de relevancia especial. Y en función de su jerarquía   normativa en nuestro ordenamiento, la jurisprudencia ha distinguido dos   dimensiones del bloque[76].    

Por una parte, se encuentran   las normas que tienen rango constitucional en virtud del mandato expreso del   Constituyente, que son (i) los tratados y convenios internacionales ratificados   por el Congreso de la República que reconocen derechos humanos y prohíben su   limitación en los estados de excepción (inciso primero del artículo 93   superior); y (ii) las reglas del derecho internacional humanitario (numeral 2   del artículo 214 superior). Estas normas componen el bloque de   constitucionalidad en sentido estricto, el cual cumple dos funciones: una   integradora y otra interpretativa. La función integradora radica en que   las normas del bloque estricto se insertan en nuestro ordenamiento sin   presuponer “relación alguna de identidad entre ellas y disposiciones de la   Carta y, en consecuencia, ingresan con dicha jerarquía incluso si en la   constitución (sic) no han sido previstas otras con igual contenido normativo”[77]. Y, la   función interpretativa, implica que sirven de criterio para clarificar el   contenido y alcance de los derechos y deberes consagrados en la Constitución[78].    

Por otra parte, están “aquellas disposiciones que tienen un rango   normativo superior al de las leyes ordinarias, aunque a veces no tengan rango   constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como   referente necesario para la creación legal y para el control constitucional”[79]. Esta dimensión se ha identificado como bloque   en sentido lato y en ella se han incluido las leyes orgánicas, algunas leyes   estatutarias y los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos   distintos a los contemplados en el inciso primero del artículo 93 superior[80].   A esta dimensión del bloque únicamente se le reconoce una función interpretativa   y, frente a los instrumentos internacionales, la jurisprudencia ha especificado   que “no pueden ser   aplicados, por ejemplo, como parámetro de confrontación normativa en control   constitucional de las leyes, aunque sí deben ser empleados el (sic) interpretar   los textos constituciones (sic) a partir de los cuales, a la postre, se   analizará la constitucionalidad de las normas demandadas.”[81]    

De lo anterior se sustrae   que “no todo tratado internacional ratificado por Colombia hace parte del   bloque de constitucionalidad, sino aquellos que cumplan con lo dispuesto en las   normas constitucionales”[82]  y esto, en consideración al caso que se analiza, es relevante pues los   accionantes invocaron como parte del bloque a la CDPD y sostuvieron que la misma   cambia el “contexto de lectura, interpretación y aplicación” del aparte   demandado.    

Conforme a lo concluido al   estudiar el contenido de los artículos 4, 9, 19, 28 y 31 de la CDPD, para la Sala no existe duda acerca de que   las mencionadas disposiciones están comprendidas dentro del bloque de   constitucionalidad en sentido lato, en cuanto regulan derechos humanos y forman   parte de un convenio internacional ratificado por el Congreso de la República.    

Frente a su ubicación   jerárquica en nuestro ordenamiento jurídico, la Sala estima que los artículos 4,   9, 19, 28 y 31 de la CDPD si bien forman parte del bloque de constitucionalidad   no ostentan rango constitucional, pues eventuales circunstancias materiales   adversas originadas en estados de guerra exterior o de conmoción interior pueden   conducir a la necesidad de reconstruir espacios físicos residenciales sin   priorizar los requerimientos de accesibilidad o a obstaculizar la satisfacción   plena de los derechos de las PCD a vivir de forma independiente y adecuada. Así   las cosas, la Sala encuentra que los artículos en comento admiten limitaciones   en estados de excepción y, por tanto, no hacen parte del bloque de   constitucionalidad en sentido estricto.    

Ahora bien, la Sala precisa   que por mandato del inciso segundo del artículo 93 superior, los citados   artículos integran el referido bloque en su dimensión lata y, por consiguiente,   les reconoce una función interpretativa respecto de los artículos 47 y 51 de la   Constitución Política.    

6.6.2.  La estructura y contenido de las normas relevantes de   la CDPD    

Como se precisó en el   numeral anterior, las medidas cuya adopción se encomendó a los Estados parte de   la CDPD en sus artículos 4, 9, 19, 28 y 31 implican una faceta prestacional   orientada a la satisfacción progresiva de los derechos de las PCD a la   accesibilidad, a vivir de forma independiente y a un nivel de vida adecuado.    

Bajo este entendido, la Sala   encuentra que las disposiciones de la CDPD aquí analizadas no consagran la   exigibilidad inmediata de la accesibilidad de las PCD a todos los entornos   físicos habitacionales, ni tampoco el mandato de asegurar al instante que todas   las infraestructuras residenciales les permitan a todas las PCD vivir   independiente y adecuadamente, en la extensión de lo que ello implica. Los   mandatos contenidos en los artículos en comento -más bien- tienen un carácter de   optimización, dirigido a orientar a los Estados parte hacia la promoción y   protección progresiva de los derechos de las PCD. Es por ello que si bien los   artículos revisados reconocen explícitamente unos derechos, también establecen   las medidas que los Estados parte se comprometen a adoptar a efectos de su   materialización progresiva teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos.    

Para la Sala, por tanto, es   claro que su contenido programático podrá desarrollarse por el legislador   democrático, a quien corresponderá concretar, dentro de un cierto margen de   configuración, las condiciones de gradualidad, tiempo y mecanismos específicos   de realización. Dichas normas, ciertamente, introducen un nuevo esquema de   principios en nuestro ordenamiento –el ya mentado modelo social de la   discapacidad- y no unas reglas que determinan absolutamente la forma en la que   el legislador debe alcanzar dichos propósitos.    

Lo anterior no desconoce la   función interpretativa de las mencionadas normas en virtud de su incorporación   al bloque de constitucionalidad en sentido lato. La Sala reitera, a ese   propósito, que las normas antes estudiadas son un criterio necesario para   esclarecer el alcance del derecho social a la vivienda de las PCD derivado de   los artículos 47 y 51 superiores.    

6.6.3. Los artículos 47 y 51 superiores, interpretados a la   luz de la CDPD    

A juicio de la Sala, la   disposición demandada no contraría los mandatos constitucionales de promoción y   protección del derecho social a la vivienda de las PCD, interpretados a la luz   de los artículos 4, 9, 19, 28 y 31 de la CDPD. Por el contrario, la Corte   encuentra que la expresión cuestionada se inserta dentro de las medidas   tendientes a garantizar los derechos a la accesibilidad y a la vida   independiente y adecuada de las PCD.    

Lo anterior por cuanto el   parámetro de constitucionalidad a partir del cual debe analizarse la disposición   demandada no contiene una obligación de exigibilidad inmediata y, por   consiguiente, no cabe predicar de ella su inconstitucionalidad por el hecho de   que no garantice de forma inmediata los objetivos de la CDPD en materia de   estándares de protección de las PCD, cuya consecución, como ya se dijo, sólo   podrá alcanzarse progresivamente y de conformidad con la disponibilidad de   recursos públicos.    

El legislador, dentro su   margen de configuración, optó por fijar un porcentaje y un número de VIS   accesibles, el cual debe ser dispuesto por las autoridades municipales y   distritales para las PCD. Esta medida, a juicio de la Sala, se inserta dentro de   aquellos compromisos que adquirió Colombia en virtud de la ratificación de la   CDPD: garantizar la accesibilidad de los entornos físicos, tiende a mejorar las   condiciones para que las PCD puedan vivir en una infraestructura que garantice   un nivel de vida adecuado e independiente y, sobre todo, es una acción   afirmativa orientada a asegurar el acceso de las PCD a programas de vivienda   pública.    

Frente a la accesibilidad,   se destacan las funciones de vigilancia y la competencia sancionatoria   atribuidas al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el objeto de que   los municipios garanticen a las PCD[83]  el acceso a la vivienda, mediante su priorización en la asignación de subsidios   de vivienda[84].    

Alegar, como lo hacen los   accionantes, que el aparte demandado estanca la provisión de VIS accesibles y   disminuye la protección del derecho de las PCD  a la vivienda, supone, por un   lado, desconocer la faceta prestacional de los mandatos de la CDPD y pretender,   por el otro, la materialización inmediata de unos objetivos programáticos cuya   materialización depende de la disponibilidad de recursos.    

Así las cosas, la Sala   encuentra que, lejos de configurar una violación al principio de progresividad,   el aparte demandado es una manifestación de la obligación que se desprende de   este último y que implica la adopción de medidas positivas y deliberadas para   lograr, en un plazo razonable, la realización de las dimensiones positivas del   derecho social a la vivienda de las PCD. Por tanto, considera que no hay mérito   para la declaratoria de inexequibilidad solicitada.    

Sin perjuicio de lo anterior   y en línea con lo advertido en la Sentencia C-536 de 2012[85],   la Corte encuentra que de la disposición demandada pueden derivarse diferentes   interpretaciones, entre las cuales sobresale una, alegada por los accionantes, y   que a juicio de la Corte contraría el avance progresivo en la promoción y   protección del derecho social a la vivienda de las PCD, sobre todo a la luz de   los mandatos de optimización incluidos en la CDPD.    

Leer el porcentaje o el   número de VIS accesibles que deben ser dispuestos para las PCD como límites que   impiden a las autoridades municipales y distritales cualquier avance progresivo   en la ampliación prestacional del derecho a la vivienda de las PCD, cercena   efectivamente posibles iniciativas locales que, habida cuenta de una mayor   disponibilidad de recursos, propendan por aumentar, como es deseable, el   porcentaje o número de VIS accesibles. Esta interpretación obstaculiza, por   tanto, el cumplimiento progresivo de los objetivos de accesibilidad plena, de   vivienda independiente y adecuada para las PCD y, en particular, restringe la   ampliación del acceso a la vivienda pública de esta población   constitucionalmente protegida.    

Por ello la Corte declarará   que la disposición cuestionada es exequible bajo el cargo analizado, en el   entendido de que el 1% de las viviendas construidas o la única unidad en los   proyectos con menos de 100 viviendas dispuestas para PCD son un porcentaje o   número mínimo que las autoridades municipales y distritales estarán en la   obligación de exigir a todos los proyectos VIS.    

6.7.          Conclusión    

La Corte concluye que: (i) el primer cargo por omisión   legislativa relativa; y (ii) el tercer cargo atinente a la eventual vulneración   del artículo 13 superior, ambos elevados contra el parágrafo 3º (parcial) del   artículo 1º de la Ley 1114 de 2006, no cumplen los requisitos de argumentación   necesarios para habilitar un escrutinio constitucional de fondo.    

Ahora, en relación con el cargo por violación del   principio de progresividad respecto del derecho social de las PCD contemplado en   los artículos 47 y 51 superiores al   abordar su estudio de fondo a   la luz de la CDPD, la   Corporación encontró que con fundamento en dicho principio, el cual gobierna las   políticas públicas diseñadas para garantizar el goce efectivo de los derechos   económicos, sociales y culturales -como el de la vivienda digna-, la acusación   realizada por los accionantes está llamada a prosperar, y por tanto la   estaticidad de la referencia numérica definida por el legislador debe   dinamizarse -gradualmente- para responder a los cambios introducidos con las   Leyes 1346 de 2009  (mediante la cual se aprobó la   CDPD adoptada por la Asamblea General de la Naciones Unidas el 13 de diciembre   de 2006) y la 1618 de 2013 (mediante la cual se dictaron disposiciones para   garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las PCD, en concordancia con la   Ley 1346 de 2009), en cuanto imponen obligaciones específicas para “garantizar   y asegurar el ejercicio efectivo de los derechos de las personas con   discapacidad, mediante la adopción de medidas de inclusión, acción afirmativa y   de ajustes razonables y eliminando toda forma de discriminación por razón de   discapacidad”.    

Por consiguiente, resolvió condicionar la disposición   en el sentido de que el 1% de las viviendas construidas o la única unidad en los   proyectos con menos de 100 viviendas dispuestas para personas en situación de   discapacidad, es el mínimo que las autoridades municipales y distritales deberán   exigir a todos los proyectos de vivienda, de conformidad con los planes de   desarrollo y teniendo en cuenta la obligación de garantizar progresivamente los   derechos sociales de la PCD de la respectiva entidad territorial.    

VII.       DECISIÓN    

RESUELVE    

PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE  por el cargo analizado el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006,   en el entendido de que el 1% de las viviendas construidas o la única unidad en   los proyectos con menos de 100 viviendas para personas en situación de   discapacidad, es la cantidad mínima que las autoridades municipales y   distritales estarán en la obligación de exigir a todos los proyectos de vivienda   que se construyan en su jurisdicción.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

Con salvamento de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Con salvamento de voto    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LA   MAGISTRADA    

 CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

A LA SENTENCIA C-327/19    

Referencia: Expediente D-12.986     

Magistrado Ponente: Antonio José Lizarazo   Ocampo    

Con el debido respeto por la determinación de la Sala   Plena, manifiesto mi salvamento de voto en relación con la decisión mayoritaria   adoptada sobre la constitucionalidad condicionada del parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley   1114 de 2006 “por la cual se modifica la Ley 546 de   1999, el numeral 7 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 y el artículo 6° de la   Ley 973 de 2005 y se destinan recursos para la vivienda de interés social”.    

Considero que la norma acusada fue tácitamente derogada por el   artículo 20 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013, tal y como lo explicó el señor   Procurador General de la Nación en el concepto que emitió dentro del trámite de   la acción pública de inconstitucionalidad. Ahora bien, estimo que, en gracia de   discusión, de considerarse que la norma sigue vigente, la misma es afectada por   inconstitucionalidad sobreviniente por las siguientes razones.    

En primer lugar, por devenir contraria a un parámetro   de constitucionalidad, debido a la aprobación de la Ley 1346 de 2009, por medio   de la cual se incorporó al ordenamiento jurídico la Convención sobre los   Derechos de las Personas con Discapacidad, tratado internacional que por su   materia forma parte del bloque de constitucionalidad en virtud de lo dispuesto   en el artículo 93 superior. Convención que en su artículo 31 ordena a los   Estados Parte tener información estadística actualizada sobre la población en   condición de discapacidad. Lo anterior con el fin de que las medidas que se   adopten con miras a proteger sus derechos resulten adecuadas y suficientes para   toda esta población. La norma acusada no tuvo en cuenta los resultados del censo   de 2005, anteriores a su expedición, que arrojaban un porcentaje nacional del   6.3% de población en condición de discapacidad. Porcentaje este muy superior al   del 1% que contempla la norma acusada, como porcentaje con el cual los programas   de vivienda de interés social pretenden cubrir las necesidades de todas las   personas en condición de discapacidad.    

En segundo lugar, por resultar contraria a la Ley   Estatutaria 1618 de 2013, concretamente a lo establecido en el artículo 20 que   establece:    

“ARTÍCULO 20. DERECHO A LA VIVIENDA. El   Estado garantizará el derecho a la vivienda de las personas con discapacidad, de   acuerdo con el artículo 28 de la Ley 1346 de 2009. Para garantizar el ejercicio   efectivo del derecho a la vivienda, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio deberá garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la vivienda   digna de las personas con discapacidad, para lo cual adoptará las siguientes   medidas: 1. Todo plan de vivienda de interés social deberá respetar las normas   de diseño universal que también garantice la accesibilidad a las áreas comunes y   al espacio público. 2. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio o quien   haga sus veces, asignará subsidios de vivienda para las personas con   discapacidad de los estratos 1, 2 y 3, de manera prioritaria. 3. El Ministerio   de Vivienda Ciudad y Territorio implementará en un plazo máximo de 1 año, los   ajustes a sus programas y políticas con el fin de asegurar los recursos y a   establecer los mecanismos necesarios para que del total de los subsidios de   vivienda que se asignen, como mínimo un 5% sean subsidios especiales para   ajustes locativos a las viviendas y adquisición de vivienda nueva de las   personas con discapacidad, con niveles de Sisben 1, 2 y 3, atendiendo al enfoque   diferencial y en concordancia del artículo 19 de la Ley 1346 de 2009.”    

Con fundamento en los anteriores   argumentos, encuentro que la norma bajo revisión no estaba vigente y, por tanto,   no procedía su análisis de fondo. En estos términos salvo mi voto.    

Fecha ut supra,    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

A LA SENTENCIA C-327/19    

Presento a continuación, las razones que justifican el   salvamento de voto que formulé respecto de lo decidido en la sentencia C-327 de   2019. En esa oportunidad la Corte dispuso declarar la exequibilidad del   parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006, en el entendido de que   el 1% de las viviendas construidas o la única unidad en los proyectos con menos   de 100 viviendas para personas en situación de discapacidad, es la cantidad   mínima que las autoridades municipales y distritales estarán en la obligación de   exigir a todos los proyectos de vivienda que se construyan en su jurisdicción.    

1.                 La   regla cuestionada se integra al artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 que tiene por   objeto regular la destinación de subsidios para vivienda de interés social. Ella   establece (i) un mandato para las autoridades municipales y distritales de   exigir que todos los proyectos de vivienda dispongan el uno por ciento (1%) de   las viviendas construidas -y en los proyectos de menos de cien (100) viviendas   de una de ellas- para la población en situación de discapacidad y, de manera   complementaria, (ii) una obligación de que las viviendas para personas en esa   situación se adapten a dicha población.    

2.                 La   sentencia de la que discrepo se apoya en una tesis básica que subyace a su   razonamiento: el legislador ha dado un paso en la protección del derecho a la   vivienda de las personas en situación de discapacidad y con ello es suficiente.   En esa dirección, teniendo en cuenta el carácter prestacional y progresivo del   derecho a la vivienda digna, no puede la Corte reprochar constitucionalmente el   requerimiento mínimo establecido por el legislador, salvo para advertir que ello   no impide que las autoridades, si así lo estiman, avancen en mayor grado en la   garantía del derecho a la vivienda de las personas en situación de discapacidad.         

3.                 Tal   regulación supone que en aquellos casos en los cuales entre la población   beneficiaria del proyecto de vivienda subsidiado se encuentre un número mayor de   personas en situación de discapacidad, el Estado cumplirá sus deberes asegurando   la existencia del número mínimo de viviendas previsto en la disposición. Dicha   regla implica que algunos de los beneficiarios de la oferta en situación de   discapacidad, en cuanto excedan el número mínimo, no podrán contar con un lugar   para vivir adecuado a sus circunstancias.        

4.                 La   interpretación conjunta de los artículos 13 -inciso tercero-, 47 y 51 de la   Constitución, del artículo 9º de la “Convención sobre los derechos de las   personas con Discapacidad”[86]  y del artículo 20 de la Ley 1618 de 2013[87],   permite identificar la existencia de un mandato prima facie, vinculante   para el legislador y las autoridades, en virtud del cual (i) las personas en   situación de discapacidad y (ii) que han cumplido los requisitos para acceder a   una oferta pública subsidiada de vivienda, deben obtener un lugar de habitación   compatible con su situación[88].   Si bien, que se trate de una exigencia prima facie implica que su   protección definitiva depende de las circunstancias fácticas y jurídicas, el   fundamento constitucional en el que se asienta permite conferirle una particular   resistencia frente a las medidas que, desde el punto de vista de su realización,   puedan calificarse como insuficientes o deficitarias.       

5.                 Bajo   esa perspectiva, estimo que la disposición analizada desconoce la prohibición de   protección deficiente. Si bien en materia de garantía del derecho a la   vivienda, el legislador dispone de un margen de acción relativamente amplio, la   Corte ha debido considerar que la población afectada con la medida -personas en   situación de discapacidad y beneficiarias de subsidios estatales- así como el   tipo de derechos constitucionales en juego, justificaba una evaluación más   exigente de la regla acusada.         

6.                 La Sala   Plena ha debido concluir que a pesar de que dicha regla (i) persigue una   finalidad constitucional de significativo valor, consistente en establecer una   política pública que contribuye a avanzar en la protección de un derecho   prestacional -en este caso el acceso a la vivienda- y (ii) puede considerarse   adecuada para alcanzar tal objetivo, (iii) existían medios alternativos con   mayor idoneidad que, de una parte, permitían superar la deficiencia en el   grado de protección y, de otra, reducir los efectos del trato diferente   establecido en la disposición.    

7.                 A mi   juicio, sin afectar ningún interés constitucional de mayor valor era posible   para la Corte disponer que en todos los proyectos de vivienda comprendidos por   el parágrafo demandado, debía ofrecerse un número de viviendas sin barreras   arquitectónicas en su interior, y con sus respectivos ajustes razonables, igual   al número total de hogares con personas en situación de discapacidad   beneficiarias del proyecto. En estos casos se trataría de una competencia -a   cargo de las secretarias distritales y municipales- de garantizar que cuando la   oferta de vivienda se extienda a un porcentaje mayor de personas en situación de   discapacidad, se elimine cualquier barrera arquitectónica. La debida planeación   y coordinación de tales autoridades hace posible identificar o caracterizar a   las personas destinatarias de los proyectos, según los criterios de focalización   establecidos previamente y, seguidamente, adoptar las medidas encaminadas a   garantizar el acceso a la vivienda en condiciones de igualdad.    

8.                 No   desconozco que la aplicación del examen de necesidad, cuando se trata de eventos   en los que se alega afectación de la prohibición de protección deficiente,   suscita dificultades no solo para identificar el medio exigible sino también   para justificar que sea este tribunal el que lo defina. Ello impone a la Corte   un desafío especial debido no solo a las dificultades epistémicas que puede   suscitar la elección de la “mejor medida”, sino también a la existencia   de un amplio margen de acción del legislador y las autoridades administrativas   para realizar diagnósticos, establecer prioridades y definir ritmos de ejecución   de las políticas públicas.    

9.                 En este   caso la identificación de un medio alternativo de mayor eficacia no requería   superar grandes desafíos empíricos. Bastaba con reconocer que en la   implementación de una oferta pública de vivienda subsidiada no pueden las   entidades responsables “cerrar los ojos” frente a un número superior de   personas en situación de discapacidad. La Corte no aportó ninguna razón   diferente a la libertad de configuración de la que es titular el Congreso, a fin   de explicar que la exigencia mínima se detuviera en un porcentaje del uno por   ciento por ciento (1%).    

10.            No   existe evidencia de que una medida como la que puse a consideración de la Sala   Plena pueda implicar en la práctica -si se implementa con la debida diligencia   por parte de las autoridades- una afectación del desarrollo de la política de   vivienda subsidiada, un incremento insoportable de sus costos o la limitación   excesiva de otros derechos o intereses constitucionales.    

11.            El   Estado renuncia, a pesar de sus posibilidades de planeación y gestión, a   concretar de forma suficiente específicos mandatos constitucionales. A pesar de   que el derecho de acceder a la vivienda tiene diferentes modos de realización y   una naturaleza marcadamente progresiva -determinada en buena medida por las   posibilidades con las que cuenta el Estado-, la protección de las personas en   situación de discapacidad, en los términos que ha aprobado la Corte cuando se   trata de la VIS, es deficiente. Si el proyecto de VIS es de cien (100) casas y   se trata de un municipio donde residen personas que fueron afectadas por minas   antipersona (otrora dedicados a la erradicación de sembradíos del árbol de   coca),y por ello el número de aspirantes en situación de discapacidad es alto y   ello es un dato conocido, la administración cumpliría su deber eliminando   barreras de acceso en una sola vivienda por mucho que fuesen por ejemplo, 10 los   candidatos en esa situación, quienes irremediablemente deberán llevar sus días   en una casa plena de obstáculos para su movilidad. Nadie podría reprochar un   incumplimiento de la ley.    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

SALVAMENTO DE VOTO CONJUNTO DE LOS   MAGISTRADOS    

DIANA FAJARDO RIVERA Y    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

 A LA SENTENCIA C-327/19    

1.        Mediante Sentencia   C-327 de 2019[89],   la Corte conoció una demanda en contra del parágrafo 3º (parcial) del artículo   1º de la Ley 1114 de 2006, en virtud del cual las autoridades municipales y   distritales exigen a todos los proyectos la obligatoriedad de disponer el 1% de   las viviendas construidas para la población en situación de discapacidad. La   posición mayoritaria declaró exequible esta disposición en el entendido que “el   1% de las viviendas construidas o la única unidad en los proyectos con menos de   100 viviendas para personas en situación de discapacidad, es la cantidad mínima   que las autoridades municipales y distritales estarán en la obligación de exigir”.    

2.        Apartándonos de lo   resuelto por la mayoría, los magistrados que salvamos el voto consideramos que   (i)  lo procedente era reconocer la derogatoria tácita de la norma demandada (Ley   1114 de 2006, Art. 1, parágrafo 3º), a partir de la Ley Estatutaria sobre los   derechos de las personas con discapacidad (Ley 1618 de 2013, Art. 20) y, en   consecuencia, la Corte debió declararse inhibida. Subsidiariamente, (ii)  la Corte tendría que haber declarado su inexequibilidad pues, a pesar del   condicionamiento, se desconocen los compromisos del Estado colombiano,   especialmente aquellos que fija la Convención sobre los Derechos de las Personas   con Discapacidad (CDPD) y el pacto Internacional de Derechos Económicos,   Sociales y Culturales (PIDESC). Invocando la falta de recursos -que en ningún   momento explica- la postura mayoritaria convierte el mandato de progresividad de   los derechos sociales en una excusa para el incumplimiento.    

3.        El argumento de la   Sentencia para descartar la derogatoria tácita consiste en señalar que las   normas tienen destinatarios diferentes. Mientras que la Ley 1146 de 2006 (objeto   de la demanda) se refiere a las obligaciones de las autoridades municipales y   distritales, la Ley estatutaria 1618 de 2013 alude al deber en cabeza del   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Para los magistrados que nos   apartamos en esta ocasión, dicho razonamiento es apenas formal y elude un punto   central: las obligaciones hacia la población con discapacidad son una   responsabilidad conjunta del Estado, independientemente de los deberes   específicos que le asistan a los distintos niveles de la administración.    

4.        Precisamente, la Ley   1618 de 2013 (Art. 20) se refiere de forma general al Estado como el garante   último del derecho a la vivienda de las personas con discapacidad. De este modo,   impone una obligación legal en cabeza del Estado respecto de los proyectos de   vivienda, más allá de quién sea la autoridad encargada de velar por su   cumplimiento. Asimismo, consagra que la garantía del ejercicio efectivo de todos   los derechos de las personas con discapacidad es una responsabilidad conjunta de   las entidades del orden nacional, departamental, municipal, distrital y local,   las cuales deben colaborar armónicamente en el marco del Sistema Nacional de   Discapacidad[90].    

5.        Es importante recordar,   además, que: (i) el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio es el   encargado de formular, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública en   materia del desarrollo planificado[91],   por lo que sus directrices no pueden ser caprichosamente desatendidas por las   entidades territoriales; (ii) la Ley 1618 de 2013 es una norma de rango   estatutario y en consecuencia jerárquicamente superior a la disposición   demandada;  (iii) entre dos normas aparentemente contradictorias   sobre un mismo punto, debe prevalecer aquella que ofrece mayor protección a los   derechos fundamentales; (iv) disposición que a su vez es posterior, por   lo que operaría la derogatoria del enunciado objeto de análisis. En este caso,   la Ley 1618 de 2013 aboga por que todo plan de vivienda de interés social   respete las normas de diseño universal, mientras que la norma demandada se   limita a exigir este estándar para el 1% de las viviendas.    

6.        Permitir que subsistan   dos referentes sobre un mismo punto constituye una fuente de inseguridad   jurídica, en tanto los responsables de los proyectos de vivienda tendrían   estándares distintos de cumplimiento. Ello también resulta incomprensible desde   la órbita del derecho internacional. La República de Colombia, como unidad, es   el sujeto responsable de garantizar los tratados internacionales de derechos   humanos, sin que su organización interna o su legislación puedan invocarse   válidamente como un obstáculo. Es por ello que la Convención sobre los Derechos   de las Personas con Discapacidad se refiere a la obligación que le asiste a los   Estados parte de adoptar todas las medidas legislativas y administrativas que   sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos, incluido el   diseño universal[92].    

7.        De ahí que la distinción   que formula la posición mayoritaria, a partir de la autoridad responsable,   resulta artificial e intrascendente para justificar la vigencia de la   disposición demandada, pese al estándar más garantista que con posterioridad   dispuso el legislador estatuario a través de la Ley 1618 de 2013, en materia de   vivienda.    

8.        Pero, aun admitiendo que   la norma demandada estuviese vigente, no es comprensible por qué la Sala avaló   la constitucionalidad de un estándar tan bajo de protección, que incumple las   obligaciones fijadas por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Con   esta decisión, optó por mantener un modelo deficiente de vivienda social,   dispuesto por el Legislador en el año 2006 (Ley 1114 de 2006), pese a que   posteriormente se incorporó la Convención sobre los Derechos de las Personas con   Discapacidad (Ley 1346 de 2009) y se expidió la Ley Estatutaria sobre la materia   (Ley 1618 de 2013). Las referidas normas integran el bloque de   constitucionalidad en sentido estricto y en sentido lato,   respectivamente, por lo que la norma acusada estaría afectada de inexequibilidad   sobreviniente.    

9.        La disposición bajo   análisis fija un estándar claramente insuficiente de protección (1%), el cual no   honra las obligaciones adquiridas por el Estado colombiano y ni siquiera es   consecuente con la composición demográfica del país. La Sentencia de la que nos   apartamos se limita a afirmar que acceder a los argumentos de los accionantes   significaría “desconocer la faceta prestacional de los mandatos de la CDPD y   pretender, por el otro, la materialización inmediata de unos objetivos   programáticos cuya materialización depende de la disponibilidad de recursos”.   Desde esta perspectiva, la CDPD no contiene una obligación de exigibilidad   inmediata, sino una acción afirmativa orientada a asegurar el acceso a programas   de vivienda, según la disponibilidad de recursos.    

10.   Tal razonamiento incurre   en dos equivocaciones: (i) que los derechos sociales son políticas   públicas a largo plazo que escapan a cualquier tipo de exigibilidad judicial;   (ii) que el diseño universal está concebido únicamente para beneficiar a   quienes tienen algún grado de discapacidad.    

11.        Desde un   inicio, los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) -como el derecho a   una vivienda accesible- dieron lugar a un amplio debate sobre el tipo de   obligaciones legales que derivaban para los Estados. Incluso, algunos   cuestionaron su exigibilidad judicial por cuanto su implementación supondría una   elevada inversión de recursos que no todos los países estarían en condiciones de   cumplir. Esta distinción finalmente se zanjó en el derecho internacional y en la   jurisprudencia constitucional[93], al reconocer la   interdependencia  e indivisibilidad entre los derechos humanos, así como las facetas   prestacionales que todo derecho puede tener[94], sin ignorar que existen   distintos tipos de obligaciones y que aquellas de naturaleza progresiva  implican un mayor margen de acción al Legislador.    

12.        No obstante,   el mayor margen con que cuenta el legislador para avanzar en la satisfacción de   los derechos prestacionales no debe traducirse en un sinónimo de inacción, ni la   escasez de recursos públicos en una excusa anticipada de incumplimiento.   La realización plena de un derecho puede ser difícil de alcanzar. Mientras   tanto, corresponde a cada Estado asegurar la satisfacción de por lo menos   niveles esenciales  de cada uno de los derechos, pues de lo contrario se deriva, prima facie,   su incumplimiento. Un Estado solo podrá excusarse válidamente, demostrando que   ha actuado diligentemente para utilizar el máximo de recursos disponibles  que están a su disposición, en un esfuerzo por satisfacer, con carácter   prioritario, tales mínimos esenciales[95].    

13.        La garantía a una   vivienda digna, así como otros derechos que tengan contenido prestacional, no   constituye un campo vedado al juez constitucional, a quien, por el contrario, le   incumbe velar por el respeto por unos límites, mínimos básicos y prioridades   que, de acuerdo con la Constitución y los tratados internacionales de Derechos   Humanos deben tenerse en cuenta. Por ello nos preocupa que en esta Sentencia   hubiese resultado suficiente la alusión a la “disponibilidad de recursos   públicos” para dar por concluido el análisis sobre una disposición que   perpetúa un estándar insuficiente en materia de vivienda de interés social.   ¿Cuáles son los costos e implicaciones de exigir el diseño universal en   todos los nuevos proyectos de vivienda? ¿con qué recursos cuenta el Estado para   ello y por qué son insuficientes? ¿qué consecuencias supone aplazar esta   obligación para los derechos fundamentales? Estos son interrogantes que no   encuentran respuesta en la Sentencia, pues pareciera que la invocación en   abstracto a la limitación presupuestal es razón suficiente para avalar la   actuación del legislador, incluso si ello implica -como en este caso-   acondicionar únicamente el 1% de la oferta de vivienda.    

14.        De acuerdo con el Censo   Nacional de Población y Vivienda de 2018, en Colombia hay 3.134.036 personas con   dificultades para realizar actividades básicas diarias, de las cuales 1.784.372   reportaron tener dificultades en los niveles de mayor severidad. Este último   grupo corresponde al 4,07% de la población[96]. Aunque la   información estadística sobre la discapacidad en nuestro país de por sí ha sido   motivo de preocupación[97],   los datos evidencian la abierta insuficiencia de la Ley 1114 de 2006 respecto a   la vivienda de interés social.    

15.        Por último, parece que   la Sentencia está soportada en una lectura errada del concepto de “diseño   universal”, el cual es juzgado como desproporcionado por sus altos costos,   quizá al haberlo confundido con la noción de “ajustes razonables”.   Contrario a las preocupaciones fiscales que se esgrimen de forma genérica en la   providencia, lo cierto es que la obligación de implementar desde el inicio el   diseño universal en los proyectos de vivienda redunda en el beneficio de la   totalidad de la población y podría incluso significar ahorros a mediano y largo   plazo.    

16.        La Convención sobre los   Derechos de las personas con Discapacidad señala que por diseño universal, “se   entenderá el diseño de productos, entornos, programas y servicios que puedan   utilizar todas las personas, en la mayor medida posible, sin necesidad de   adaptación ni diseño especializado”[98].   No se trata entonces de imponer, con carácter inmediato, una serie de ajustes y   diseños individualizados para cada persona según sus capacidades funcionales. Lo   que busca la aplicación del diseño universal es que “la sociedad sea   accesible para todos los seres humanos, no solo para las personas con   discapacidad”[99].   No elimina entonces la necesidad de ayudas técnicas ni es equivalente a los “ajustes   razonables”[100]  que deban hacerse para algunos casos particulares.    

17.        La postura mayoritaria   desatiende que el diseño universal es el estándar mínimo y exigible a   todas las nuevas construcciones. Estándar que, por ser universal, cualquier   persona requerirá eventualmente y, con mayor razón, aquellas en situación de   discapacidad que buscan acceder a los programas sociales de vivienda. De   planificarse correctamente desde el inicio, este diseño no generaría los   exagerados costos que tanto preocupan a la posición mayoritaria. Así lo explicó   el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones   Unidas:    

“Su aplicación [se refiere al diseño   universal] a un edificio desde la fase del diseño inicial contribuye a que   la construcción sea mucho menos costosa: hacer que un edificio sea accesible   desde el principio puede no aumentar para nada el costo de construcción total,   en muchos casos, o aumentarlo solo mínimamente, en algunos. Por otra parte, el   costo de las adaptaciones posteriores para hacer un edificio accesible puede a   veces ser considerable, especialmente en el caso de ciertos edificios   históricos. Si bien la aplicación inicial del diseño universal es más económica,   el posible costo de la eliminación posterior de las barreras no puede aducirse   como excusa para eludir la obligación de eliminar gradualmente los obstáculos a   la accesibilidad”[101].    

18.        Como bien señala el   Comité, el diseño universal y las medidas específicas en favor de las personas   que tengan alguna discapacidad no debería leerse solo en el contexto de la   igualdad y la no discriminación, “sino también como un modo de invertir en la   sociedad”[102],   de forma que todos podamos participar plenamente en igualdad de condiciones y   disfrutar de manera efectiva los derechos humanos. Cuando permitimos como   sociedad que algunos de sus miembros queden rezagados, no solo se excluye a   estos individuos de las garantías previstas en el Estado social de derecho, sino   que la sociedad también se priva de sus aportes y pierde en su conjunto.    

19.        La comprensión   inadecuada del mandato de diseño universal trae nefastas consecuencias   para el derecho a la vivienda de las personas en condición de discapacidad. En   la práctica, se tolerarían complejos habitacionales con viviendas que no   garantizan las condiciones mínimas de habitabilidad para las personas en   situación de discapacidad, según el estándar de las Observaciones Generales 3 y   4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Ese escenario   apareja una marginación y un desconocimiento de las obligaciones internacionales   de garantía y cumplimiento que tiene el derecho a la vivienda digna y adecuada   de la población en condición de discapacidad.    

20.        Por las razones   expuestas, manifestamos nuestro salvamento de voto a la Sentencia C-327 de 2019.   Lamentamos que la Corte haya perdido la oportunidad de respaldar y hacer   exigible el compromiso constitucional y convencional por el diseño universal,   declinando en favor de una norma claramente insuficiente.    

Fecha ut supra    

DIANA FAJARDO RIVERA                                    ALBERTO ROJAS RÍOS    

               Magistrada                                                                Magistrado    

[1] De los incisos 2   y 3 del artículo 13 de la Constitución Política, los accionantes derivaron las   obligaciones en cabeza del Estado de “[p]romover las condiciones para que la   igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados   o marginados” y “[p]roteger especialmente a aquellas personas que pos su   condición económica, física o mental, se encuentre en circunstancia de debilidad   manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.   Y del artículo 47 superior, sustraen la obligación estatal de “[a]delantar   una política de previsión, rehabilitación e integración social para los   disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención   especializada que requieran”.    

[2] Del artículo 47   de la Constitución Política, los accionantes derivaron la obligación estatal de  “[a]delantar una política de previsión, rehabilitación e integración social   para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la   atención especializada que requieran”    

[3] Del artículo 4 de   la CDPD, los accionantes derivaron las siguientes obligaciones en cabeza del   Estado: “[t]omar todas las medidas pertinentes, incluidas medidas   legislativas, para modificar o derogar leyes, reglamentos, costumbres y   prácticas existentes que constituyan discriminación contra las personas con   discapacidad;”[e]mprender o promover la investigación y el desarrollo de bienes,   servicios, equipo e instalaciones de diseño universal, con arreglo a la   definición del artículo 2 de la Convención, promover su disponibilidad y uso”;   y  “[p]romover el diseño universal en la elaboración de normas y directrices”.    

[4] Del artículo 9 de   la CDPD, los accionantes derivaron la obligación estatal de “[a]doptar   medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en   igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el transporte, la   información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la   información y las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones abiertos   al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales. Estas medidas,   que incluirán la identificación y eliminación de obstáculos y barreras de   acceso, se aplicarán, entre otras cosas, a: a) Los edificios, las vías públicas,   el transporte y otras instalaciones exteriores e interiores como escuelas,   viviendas, instalaciones médicas y lugares de trabajo”.    

[5] Del artículo 31   de la CDPD, los accionantes derivaron la obligación estatal de “[r]ecopilar   información adecuada, incluidos datos estadísticos y de investigación, que   permita formular y aplicar políticas, a fin de dar efecto a la Convención. En el   proceso de recopilación y mantenimiento de esta información se deberá, entre   otras cosas: a, La información recopilada de conformidad con el presente   artículo se desglosará, en su caso, y se utilizará como ayuda para evaluar el   cumplimiento por los Estados Partes de sus obligaciones conforme a la presente   Convención, así como para identificar y eliminar las barreras con que se   enfrentan las personas con discapacidad en el ejercicio de sus derechos. b. Los   Estados Partes asumirán la responsabilidad de difundir estas estadísticas y   asegurar que sean accesibles para las personas con discapacidad y otras   personas.”    

[6] Los accionantes   advirtieron que las obligaciones emanadas de la CDPD son de carácter   constitucional puesto que “(i) se deprenden en forma directa de las citadas   obligaciones generales contenidas en los artículo (sic) 13 y 47 de la   Constitución y (ii) están, en sí mismas, comprendidas dentro de la Constitución   en virtud del artículo 93 superior, teniendo en cuenta que versan sobre derechos   humanos (…)”.    

[7]Los accionantes   derivaron del artículo 20 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013 la obligación   estatal de“[g]arantizar el ejercicio efectivo a la vivienda digna de la   población con discapacidad” y que “[t]odo plan de vivienda de interés social   deberá respetar las normas de diseño universal que también garantice la   accesibilidad a las áreas comunes y al especio público”.    

[8] Para el efecto,   los accionantes hicieron referencia al artículo 2.1 del PIDESC.    

[9] Para el efecto,   los accionantes hicieron referencia al artículo 26 de la Convención Americana de   Derechos Humanos.    

[10] Para el efecto,   los accionantes hicieron referencia a las Sentencias de la Corte Constitucional,   T-1318 de 2005, C-272 de 2009, C-443 de 2009, C-444 de 2009, C-556 de 2009,   C-182 de 2010, C-288 de 2012, C-536 de 2012, C-493 de 2015, y C-213 de 2017.    

[11] Para el efecto,   los accionantes hicieron referencia a la Observación No. 3 del Comité de   Derechos Económicos, Sociales y Culturales y a las Observaciones Finales para   Ucrania E/2002/22.    

[12] Para el efecto,   los accionantes hicieron referencia al Tercer informe sobre la situación de los   derechos humanos en Colombia del 1º de febrero de 1999.    

[13] Para el efecto,   los accionantes hicieron referencia las Sentencias de la Corte Constitucional   C-022 de 1996 y C-532 de 2012.    

[15]  Frente a los fines de la medida, los accionantes precisaron “se refiere en este   caso a la respuesta que a través de ella el legislador da al vacío de garantías   en materia de vivienda para PCD. Por ende, la norma es un correlato del deber   constitucional consagrado en el artículo 47 de promoverla inclusión de PCD.   Igualmente la adecuación a los fines constitucionales relevantes se evidencia en   que hay un interés por la protección del derecho a la vivienda contemplado en el   artículo 51 de la Carta Política”.    

[16]   Frente a la idoneidad para obtener el fin propuesto, los accionantes expusieron:   “la medida no es idónea para alcanzar el fin pretendido, porque al establecer   un porcentaje que no responde a una valoración objetiva del censo poblacional,   como se ha comprobado al revisar los debates que dieron origen a la disposición   acusada, se genera un desfase entre la oferta institucional y la demanda   efectiva. En efecto e los anterior radica (sic)en que se contempla la   posibilidad jurídica de excluir del derecho a vivienda digna a un número de PCD   que han sido efectivamente asignatarias de subsidios para proyectos VIS si estas   PCD llegan a superar el 1° del total de asignatarios potenciales de estos   subsidio”.    

[17] En relación con   necesidad de la medida, señalaron: “existiría otra medida protectora de los   fines constitucionales: la asignación de viviendas con ajustes razonables y   diseños universales para la totalidad de población destinataria del proyecto o   que, al menos, que se justifique en el censo previo personas con discapacidad a   la ejecución del proyecto VIS. De esta manera se protegerían eficientemente los   fines constitucionales relativos a la medida”.    

[18] En cuanto a la   proporcionalidad en sentido estricto, las accionantes explicaron in extenso:  “[A] pesar que, el presente test intermedio no exige la evaluación de la   proporcionalidad de la medida, dado que se trata de un grupo constitucionalmente   protegido como las PCD, es posible reforzar el argumento sosteniendo que a lo   largo de esta demanda, afirmando en este caso que la medida no es proporcional,   pues contempla la posibilidad jurídica real de excluir apersonas con   discapacidad del derecho de acceder al beneficio [de] obtener una vivienda que,   obligatoriamente, tendría que tener los ajustes razonables necesarios y unas   condiciones dignas de acuerdo a sus condiciones de vida, lo cual, en este caso,   no es otra cosa que contemplar en forma vinculante para todo el censo   poblacional beneficiaria (sic) del subsidio, o, al menos, para el total del   censo de persona con discapacidad, sitios habitables de acuerdo a sus   necesidades y las de su grupo familiar de apoyo.    

(…)    

La disposición acusada y su   incorporación y sostenimiento en el ordenamiento jurídico implica una mayor   cuantificación de afectaciones a derecho tales como la vivienda, la dignidad   humana y la igualdad, que el garantizar la libertad legislativa en materia de   configuración de políticas públicas afirmativas.    

(…)    

Cuando se contempla la posibilidad   jurídica real de asignar una vivienda que no está obligada a tener un diseño   universal y ajustes razonables, limitando esto a un porcentaje restringido, la   que se está sacrificando es el bien superior de la dignidad humana de aquellos   que no alcanzan a ser cobijados por ese 1%, a pesar de que son adjudicatarios   legítimos de un subsidio VIS. Esto genera un trato diferencial injustificado   que, en la práctica, comporta una serie de carencias habitacionales que impide   el goce efectivo de los derechos fundamentales y sociales que están vinculados   con la vivienda”.    

[19] Oficio   firmado por Luis Augusto Cangrejo Cobos, recibido el 30 de enero de   2019.   Folios 140-142.    

[20]  Oficio firmado por Andrés Fabián Fuentes Torres, recibido el 1º de febrero de   2019.   Folios 144-148.    

[21]  Oficio firmado   por    Katia Marcela Palencia Sánchez, recibido el 4 de marzo de 2019. Folio   155.    

[22]  Oficio firmado   por Mario   Andrés Ospina Ramírez, recibido el 1 de febrero de 2019. Folios   154-164.    

[23]  Oficio firmado   por Luisa Fernanda   Viancha Rincón,   recibido el   4 de febrero de 2019. Folios 161-166.    

[24]  Oficio firmado   por    Camila Zuluaga Hoyos, Mónica Roa Hastamory, Mateo Isaza Díaz y Juan Felipe Parra   Rosas, recibido el   4 de febrero de 2019. Folios 167-178.    

[25]  Oficio firmado   por  Liliana Moncada Vargar, recibido el 4 de febrero de 2019.  Folios 179-183.    

[26]  Oficio firmado por Wilmar Javier Medina Lozano y Andrés Sarmiento Lamus,   recibido el   4 de febrero de 2019. Folios 193-197.    

[27]  Oficio firmado   por Jaime   Santiago Salgado López; recibido el 4 de febrero de 2019.  Folios 198-208.    

[28]Oficio   firmado por Laura Angélica Rubio Moncada; recibido el 4 de febrero de   2019.   Folios 209-212.    

[29]Oficio   firmado por Paula Robledo Silva; recibido el 4 de febrero de 2019. Folios   219-227    

[30]Oficio   firmado por Nydia Esperanza Vega López; recibido el 4 de febrero de   2019.    Folios 229-237.    

[31]Oficio   firmado por Sandra Consuelo Forero Ramírez; recibido el 4 de febrero de   2019.   Folios 240-245.    

[32]Oficio   firmado por Robinson Sánchez Tamayo; recibido el 4 de febrero de 2019. Folio   247.    

[33]  Concepto firmado por el Procurador General de la Nación, doctor Fernando   Carrillo Flórez. Folios 305-313.    

[34] Por   medio de la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno   ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad.    

[35] Folio 311.    

[36] Por   medio de la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno   ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad.    

[37] Folio   311.    

[38] Corte   Constitucional, Sentencia C-724 de 2007.    

[39] Corte   Constitucional, Sentencia C-044 de 2018.    

[41]  Artículo 72 del Código Civil.    

[42]  Artículo 3 de la Ley 153 de 1887.    

[43] Corte   Constitucional, Sentencia C-571 de 2004.    

[44] Corte   Constitucional Sentencia C-765 de 2012.    

[45] Corte   Constitucional, Sentencia C-384 de 2017. En esta providencia, la Corporación   sostuvo sobre el particular: “para que la   Corte descarte la posibilidad de emitir una decisión de fondo debe existir   certeza en la configuración de la pérdida de vigor de la disposición derogada,   dado que solo en ese caso dicha determinación no sería considerada una   denegación de justicia. Contrario sensu, en el evento que exista duda sobre la   derogatoria de la norma, la Corte debe emitir un fallo de fondo”.    

[46] Ver,   entre otras, las Sentencias C-055 de 2010 y C-634 de 1996.    

[47] Ver,   entre otras, las Sentencia C-699 de 2016.    

[48]   Expedido en desarrollo del artículo 242 de la Constitución Política en cuanto   establece que los procesos que se adelanten ante la Corte serán regulados por la   ley conforme a las reglas que en la misma disposición se señalan.    

[49] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de   2001. En dicho fallo la Corte sistematizó la jurisprudencia existente sobre el   tema de los requisitos de procedibilidad de la acción de inconstitucionalidad.    

[50] Ver, entre otras,   Corte Constitucional, Sentencia C-1031 de 2002.    

[51] Ver, entre otras,   Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 2017.    

[52] Corte   Constitucional; Sentencias C-494 de 2016 y C-352 de 2017.    

[53] Corte   Constitucional; Sentencia C-048 de 2004.    

[54] Corte   Constitucional, Sentencia C-352 de 2017.    

[55] Ver,   entre otras, Corte Constitucional, Sentencias C-780 de 2003, C-1154 de 2005,   C-891A y C-192 de 2006, C-240 de 2009, C-238 de 2012 y C-494 de 2016.    

[56] Corte   Constitucional, Sentencia C-494 de 2016.    

[57]  Decreto 262 de 2004 por el cual se modifica la estructura del Departamento   Administrativo Nacional de Estadística.    

[58]“Por   la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y   criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para   regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de   ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los   impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda   y se expiden otras disposiciones”.    

[59] Corte   Constitucional, Sentencia C-767 de 2014.    

[60] Corte   Constitucional, Sentencia C-329 de 2019.    

[61] Artículo 1º de la   CDPD. El artículo en comento dispone en su tenor textual: “[e]l   propósito de la presente Convención es promover, proteger y asegurar el goce   pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades   fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de   su dignidad inherente. Las personas con discapacidad incluyen a aquellas que   tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo   que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena   y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás.”    

[62]  Preámbulo y artículo 1º del Protocolo adicional a la Convención Americana de   Derechos Humanos.    

[63] Corte Constitucional, Sentencia C-486   de 2016.    

[64] Ibíd.    

[65] Corte   Constitucional, Sentencias C-486 de 2016 y C-115 de 2017.    

[66] Corte   Constitucional, Sentencia C-486 de 2016.    

[67] Corte   Constitucional, Sentencia C-115 de 2017.    

[68] Ibíd.    

[69] Corte Constitucional, Sentencias C-1165 de 2000, C-727 de   2009 y C-115 de 2017.    

[70] Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2011.    

[71] Corte   Constitucional, Sentencia C-115 de 2017.    

[72] Corte Constitucional, Sentencia C-486   de 2016.    

[73] Corte   Constitucional, Sentencia C-115 de 2017.    

[74] Ibíd.    

[75] Corte   Constitucional, Sentencia C-147 de 2017.    

[76] Corte   Constitucional, Sentencias C-774 de 2001, C-988 de 2004 y C-288 de 2009.    

[77] Corte   Constitucional, Sentencia C-469 de 2016.    

[78] Ibíd.    

[79] Corte Constitucional, Sentencias   C-271 de 2007 y C-582 de 1999.    

[80] Corte   Constitucional, Sentencia C-035 de 2016. Salvamento de voto conjunto de los   Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alejandro Linares Cantillo.    

[81]Corte   Constitucional, Sentencia C-469 de 2016.    

[83]  Artículo 14.8 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. El artículo en comento dispone   en su texto que el “Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, o quien haga   sus veces, deberá establecer un mecanismo de control, vigilancia y sanción para   que las alcaldías y curadurías garanticen que todas las licencias y   construcciones garanticen la accesibilidad de las personas con discapacidad. (…)”    

[84] Ley   388 de 1997, Decreto Reglamentario 2190 de 2009 y Ley 1537 de 2012, entre otros.    

[85] Corte   Constitucional, Sentencia C-536 de 2012. En dicha providencia, frente al   parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 20016, esta Corporación advirtió  “la existencia de al menos tres interpretaciones de la   disposición demandada que revelan diferentes criterios sobre la calificación de   la medida como una medida regresiva.”    

[86] Tal artículo establece: “A fin de que las personas con   discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en   todos los aspectos de la vida, los Estados Partes adoptarán medidas pertinentes   para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de   condiciones con las demás, al entorno físico, el transporte, la   información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la   información y las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones abiertos   al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales. Estas medidas,   que incluirán la identificación y eliminación de obstáculos y barreras de   acceso, se aplicarán, entre otras cosas, a: // a) Los edificios, las vías   públicas, el transporte y otras instalaciones exteriores e interiores como   escuelas, viviendas, instalaciones médicas y lugares de trabajo (…)”.    

[87] Esa disposición dispone lo siguiente: “El Estado garantizará el   derecho a la vivienda de las personas con discapacidad, de acuerdo con el   artículo   28  de la Ley 1346 de 2009. Para garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la   vivienda, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio deberá garantizar el   ejercicio efectivo del derecho a la vivienda digna de las personas con   discapacidad, para lo cual adoptará las siguientes medidas: // 1. Todo plan de   vivienda de interés social deberá respetar las normas de diseño universal que   también garantice la accesibilidad a las áreas comunes y al espacio público. //   2. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio o quien haga sus veces,   asignará subsidios de vivienda para las personas con discapacidad de los   estratos 1, 2 y 3, de manera prioritaria. // 3. El Ministerio de Vivienda Ciudad   y Territorio implementará en un plazo máximo de 1 año, los ajustes a sus   programas y políticas con el fin de asegurar los recursos y a establecer los   mecanismos necesarios para que del total de los subsidios de vivienda que se   asignen, como mínimo un 5% sean subsidios especiales para ajustes locativos a   las viviendas y adquisición de vivienda nueva de las personas con discapacidad,   con niveles de Sisbén 1, 2 y 3, atendiendo al enfoque diferencial y en   concordancia del artículo   19  de la Ley 1346 de 2009”.    

[88] Se trata de un requerimiento que se   vincula a las exigencias de habitabilidad y asequibilidad establecidas, por   ejemplo, en la Observación No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y   Culturales de las Naciones Unidas.     

[89] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.    

[90] Ley 1618 de 2013. Artículo 5.    

[91] Decreto 1077 de 2015, “por medio del cual se   expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.   Artículo 1º.    

[92] Ley 1346 de 2009, “Por medio de la cual se   aprueba la Convención sobre los Derechos de las personas con Discapacidad”.   Artículos 2, 4 y 9.    

[93] Sobre la interdependencia e   indivisibilidad de los derechos humanos en la Corte Constitucional, ver   sentencias C-288 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-753 de 2013. M.P.   Mauricio González Cuervo; C-520 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa, entre   otras.    

[94] Sentencia C-520 de 2016. M.P.   María Victoria Calle Correa.    

[95] Observación General No. 3, realizada por el Comité   de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.    

[96] DANE. Personas con discapacidad, retos   diferenciales en el marco del COVID-19. Disponible en   https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/demografia-y-poblacion/discapacidad    

[97] En las observaciones del Comité sobre los Derechos   de las Personas con Discapacidad respecto al informe presentado por Colombia,   este órgano manifestó que “El Comité recomienda al Estado parte que revise   los criterios para el registro único para la localización y caracterización y   los actualice en línea con el modelo de derechos humanos de la discapacidad.   Asimismo, le recomienda redoblar sus esfuerzos para ampliar el registro de   personas con discapacidad, particularmente en las zonas rurales y más remotas.   Le recomienda también que adopte medidas para garantizar la fiabilidad de los   datos y para actualizar la información de manera periódica”.  CRPD/C/COL/CO/1. 30 de septiembre de 2016.    

[98] Ley 1346 de 2009. Artículo 2.    

[99] Comité sobre los Derechos de las Personas con   Discapacidad. Observación General No. 2 (2014). Naciones Unidas. CRPD/C/GC/2. 22   de mayo de 2014. Artículo 9. Accesibilidad.    

[100] Ley 1346 de 2009. Artículo 2. “Por ajustes   razonables se entenderán las modificaciones y adaptaciones necesarias y   adecuadas que no impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando se   requieran en un caso particular, para garantizar a las personas con discapacidad   el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones con las demás, de todos los   derechos humanos y libertades fundamentales”.    

[101] Comité sobre los Derechos de las Personas con   Discapacidad. Observación General No. 2 (2014). Naciones Unidas. CRPD/C/GC/2. 22   de mayo de 2014. Artículo 9. Accesibilidad.    

[102] Ibidem.