C-330-16

Sentencia C-330/16    

NORMA   SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Criterio de buena fe “exenta de culpa”   debe ser valorado por los jueces frente a segundos ocupantes de predios objeto   de restitución que demuestren condición de vulnerabilidad y no hayan tenido   relación directa o indirecta con el despojo    

NORMA   SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Exhorto al Congreso de la República y   Gobierno Nacional acerca de necesidad de establecer e implementar política   pública sobre situación de segundos ocupantes en el marco de la justicia   transicional    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Pretensión de condicionamiento siempre   que satisfaga requisitos argumentativos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Cargas argumentativas que debe asumir el ciudadano/DEMANDA   DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencia   de carga argumentativa    

ACCION   DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público/ACCION PUBLICA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione    

NORMA   SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL   CONFLICTO ARMADO INTERNO-Situación de terceros ocupantes de   predios despojados o abandonados    

ACCESO   A LA TIERRA, CONFLICTO ARMADO INTERNO Y DESPOJO-Relación    

PROBLEMAS DE ACCESO A LA TIERRA-Contexto histórico    

ACCESO   A LA TIERRA-Problemas persistentes    

ABANDONO Y DESPOJO FORZADO DE LA TIERRA, LAS VIVIENDAS Y EL PATRIMONIO-Punto   de vista jurídico    

ABANDONO Y DESPOJO DE TIERRAS-Adopción de normas relativas al proceso   transicional de tierras    

PROCESO Y JUEZ DE RESTITUCION DE TIERRAS-Dimensión constitucional    

ACCION   DE RESTITUCION DE TIERRAS A POBLACION DESPOJADA O DESPLAZADA VICTIMA DEL   CONFLICTO INTERNO-Garantía del derecho a la reparación y   restitución de tierras/DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Carácter   fundamental    

RESTITUCION DE TIERRAS-Alcance    

ACCION   DE RESTITUCION DE TIERRAS-Conjunto de medidas adoptadas en un   escenario de justicia transicional    

ACCION   DE RESTITUCION DE TIERRAS-Alcance    

JUEZ   DE RESTITUCION DE TIERRAS-Función jurisdiccional    

JUEZ-Atención   de reglas o principios fijados en la Ley 1448 de 2011 para el trámite de la   acción de restitución de tierras    

JUEZ   DE RESTITUCION DE TIERRAS-Protección derechos de los segundos   ocupantes, según los Principios Pinheiro    

PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Jurisprudencia constitucional sobre   fundamentos del Derecho Internacional de Derechos Humanos y el Derecho   Internacional Humanitario    

DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA REPARACION, VERDAD Y JUSTICIA FRENTE A PROCESOS DE   RESTITUCION-Tratados   e instrumentos internacionales    

VICTIMAS DE ABANDONO Y DESPOJO DE BIENES-Derecho a la propiedad o posesión   y al uso, goce y libre disposición a partir de parámetros y normas contenidos en   instrumentos internacionales    

DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Y DOCTRINA IUSINTERNACIONALISTA-Derecho   blando/PROCESOS DE RESTITUCION DE TIERRAS-Reconocimiento de documentos   internacionales    

DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Derecho de las víctimas a   interponer recursos y obtener reparaciones/DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS   HUMANOS-Principios sobre restitución de viviendas y patrimonio o Principios   Pinheiro/DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Principios rectores de   desplazamientos internos o Principios Deng    

PRINCIPIOS DEL DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Herramientas   hermenéuticas ineludibles al momento de determinar marco de protección de   derechos de las víctimas/DERECHOS DE LAS VICTIMAS Y OBLIGACIONES DEL ESTADO   EN PROCESOS DE RESTITUCION DE TIERRAS-Constitucionalización de documentos   internacionales    

DERECHO A LA PROPIEDAD-Principios del Derecho Internacional de Derechos   Humanos que delimitan su contenido y alcance en el marco del conflicto armado    

DERECHO DE LAS VICTIMAS A INTERPONER RECURSOS Y OBTENER REPARACIONES-Alcance   de los principios y directrices básicos    

VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Alcance del Principios Deng    

DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Alcance de los Principios Pinheiro    

DERECHOS DE POSEEDORES, OCUPANTES Y TENEDORES-Principios   Pinheiro/PRINCIPIOS PINHEIRO-Contenido    

PRINCIPIOS PINHEIRO-Valor   normativo según sentencia C-035 de 2016    

DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Fundamento según sentencia C-035 de 2016/RESTITUCION DE TIERRAS COMO COMPONENTE DEL DERECHO A LA   REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO    

PRINCIPIOS PINHEIRO E  INSTRUMENTOS INTERNACIONALES SOBRE RESTITUCION-Marco general de   protección del derecho de las víctimas a la restitución según Ley 1448 de 2011    

DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Jurisprudencia constitucional    

DERECHO A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION-Marco de   protección interno    

RESTITUCION DE TIERRAS-Mecanismo que satisface el derecho a la reparación   integral y su conexión con derechos de las víctimas a la justicia y verdad    

REPARACION INTEGRAL-Carácter   fundamental/DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS A VICTIMAS DE ABANDONO   FORZADO, DESPOJO O USURPACION DE BIENES-Mecanismo preferente    

DERECHO A LA RESTITUCION DE LAS VICTIMAS-Componente preferencial y   esencial del derecho a la reparación integral    

DERECHO A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION DE LAS VICTIMAS-Normas   sustantivas y procedimentales en el contexto de justicia transicional    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Medidas de   reparación    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Retorno,   reubicación y restitución de bienes/LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Medidas   de restitución/LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Principios    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Situación de   despojo y abandono forzado de tierras    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Titularidad de la   acción/RESTITUCION JURIDICA Y MATERIAL DE LAS TIERRAS DESPOJADAS O   ABANDONADAS FORZADAMENTE-Tipos de personas como titulares del derecho    

TITULARES DEL DERECHO A LA RESTITUCION-Jurisprudencia constitucional    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Personas que   pueden presentar la acción de restitución de tierras    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Proceso de   restitución de tierras/PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Etapas    

PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Fase administrativa/FASE   ADMINISTRATIVA DEL PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Requisito de   procedibilidad de la acción judicial    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Medidas de   protección del predio    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Etapa de   oposición a la solicitud de restitución    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Traslado de la   solicitud de restitución    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Sentencia   definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u ocupación del baldío    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Proceso de   restitución previsto en la Ley 1448 de 2011 es de única instancia    

PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Tramite acaba cuando han sido cumplidas   las órdenes de protección y restitución contenidas en la sentencia    

PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Buena fe exenta de culpa    

PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Reconocimiento constitucional    

PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Función integradora en el ordenamiento y reguladora   de las relaciones entre particulares y Estado    

BUENA   FE-Régimen   civil/BUENA   FE SIMPLE-Principio y forma de conducta    

BUENA   FE CUALIFICADA O EXENTA DE CULPA-Operancia    

BUENA   FE SIMPLE Y BUENA FE EXENTA DE CULPA-Diferencias/BUENA   FE EXENTA DE CULPA-Elementos    

BUENA   FE EXENTA DE CULPA EN LA LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Acreditación   de actos que tercero pretenda hacer valer en relación con la tenencia, posesión,   usufructo, propiedad o dominio de predios/BUENA FE EXENTA DE CULPA-Comprobación   lleva a los terceros a ser merecedores de una compensación    

DESPOJO O   ABANDONO FORZADO DE BIENES-Presunciones    

PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Distinción entre   opositores y segundos ocupantes    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Tipos de   oposiciones    

CONFLICTO ARMADO-Ocupación   secundaria de predios en el ámbito internacional    

SEGUNDOS OCUPANTES-Definición   según los Principios Pinheiro    

CONFLICTO ARMADO-Segundos   ocupantes de predios abandonados o despojados    

SEGUNDOS OCUPANTES EN PROCESOS DE JUSTICIA TRANSICIONAL EN EL MARCO DE LA   RESTITUCION DE TIERRAS-Aplicación   de los Principios Pinheiro    

PRINCIPIOS PINHEIRO EN EL DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Hacen parte del   bloque de constitucionalidad en sentido lato    

SEGUNDOS OCUPANTES EN PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS O ABANDONADAS   FORZOSAMENTE-Inciden en la estabilidad, seguridad   jurídica y eficacia material de derechos    

CONCEPTO DE “OPOSITOR” Y “SEGUNDO OCUPANTE”-No son sinónimos/CONCEPTO   DE “OPOSITOR” Y “SEGUNDO OCUPANTE”-No es conveniente asimilarlos al momento   de interpretar y aplicar la ley de víctimas y restitución de tierras    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Exige   demostrar la buena fe exenta de culpa para acceder a una compensación    

BUENA FE EXENTA DE CULPA-Carga de la prueba   y el hecho o conducta a probar    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Configuración de   la   buena fe calificada/LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Exige   al opositor una carga ordinaria en los procesos judiciales/CARGA PROBATORIA   CALIFICADA Y CARGA DE PROBAR UNA CONDUCTA O UN HECHO CALIFICADO-Diferencia    

BUENA FE EXENTA DE CULPA EN LA LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE   TIERRAS-Consecuencia   jurídica/BUENA FE EXENTA DE CULPA EN LA LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Acceso   a la compensación económica equivalente al valor probado del predio    

OPOSITOR EN LA   LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-No   tiene legalmente una expectativa de permanecer en el predio sino de recibir una   suma de dinero justa ante la obligación de entregarlo    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-No   ordena ni prohíbe que opositores puedan beneficiarse de las políticas públicas   para la población vulnerable    

DISCRIMINACION    PARA ACCEDER A LA COMPENSACION ECONOMICA EN LA LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Violación del   principio de igualdad de opositores como segundos ocupantes vulnerables    

PRINCIPIO DE IGUALDAD EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHO-Importancia/PRINCIPIO   DE IGUALDAD-Regulación constitucional    

ESTADO   SOCIAL DE DERECHO-Trato diferencial y positivo a favor de   víctimas de discriminación o en situación de   debilidad manifiesta    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Juicio o test de igualdad/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Carácter   relacional    

IGUALDAD-Trasgresión   cuando el Estado establece normas o medidas que impactan a ciertos grupos o   personas en condiciones de vulnerabilidad o debilidad manifiesta    

SEGUNDOS OCUPANTES-Comparación en el marco del principio y derecho a la   igualdad    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Discriminación   indirecta frente a personas vulnerables que no tuvieron que ver con el despojo    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Refiere   exclusivamente a víctimas y opositores respecto del   trámite de restitución    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-No   establece diferenciación ni prevé trato especial para segundos ocupantes   vulnerables sin relación con el despojo    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Razonabilidad y proporcionalidad    

LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Ignora a los   segundos ocupantes vulnerables/LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-No   existe manera de determinar porque no se da trato especial a personas   vulnerables que no tuvieron relación directa ni indirecta con el despojo    

PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Fines esenciales de las normas/LEY DE   VICTIMAS Y RESTITUCION DE TIERRAS-Tratamiento   diferencial favorable para las víctimas    

PROCESO DE RESTITUCION DE TIERRAS-Naturaleza constitucional y especializada    

Actor:    Luis Alejandro Jiménez Castellanos    

Demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 88, 91, 98 y 105   (parciales) de la Ley 1448 de 2011, por la cual se dictan medidas de atención,   asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y   se dictan otras disposiciones.    

Magistrada Ponente:    

MARÍA   VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil dieciséis (2016).    

La Sala Plena de   la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y   de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha   proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

El ciudadano Luis   Alejandro Jiménez Castellanos, presidente de la Asociación Nacional de Usuarios   Campesinos (ANUC), presentó acción de inconstitucionalidad contra la expresión   exenta de culpa, contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448   de 2011, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación   integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras   disposiciones (En adelante, Ley de víctimas y restitución de tierras).    

II. NORMAS   DEMANDADAS    

A continuación se   transcriben las disposiciones objeto de la demanda y se señala la expresión   acusada en cada uno de ellos:    

“LEY   1448 DE 2011    

(junio 10)    

Diario Oficial No. 48.096 de 10 de junio de 2011    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA      

Por   la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las   víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.    

EL   CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 88. OPOSICIONES.  Las oposiciones se deberán presentar   ante el juez dentro de los quince (15) días siguientes a la solicitud. Las   oposiciones a la solicitud efectuadas por particulares se presentarán bajo la   gravedad del juramento y se admitirán, si son pertinentes. Las oposiciones que   presente la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras   Despojadas, cuando la solicitud no haya sido tramitada con su intervención   deberá ser valorada y tenida en cuenta por el Juez o Magistrado.    

La Unidad   Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, cuando   no haya actuado como solicitante podrá presentar oposición a la solicitud de   restitución.    

Al escrito de   oposición se acompañarán los documentos que se quieran hacer valer como prueba   de la calidad de despojado del respectivo predio, de la buena fe exenta de   culpa, del justo título del derecho y las demás pruebas que pretenda hacer   valer el opositor en el proceso, referentes al valor del derecho, o la tacha de   la calidad de despojado de la persona o grupo en cuyo favor se presentó la   solicitud de restitución o formalización.    

Cuando la   solicitud haya sido presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión   de Restitución de Tierras Despojadas de conformidad con lo previsto en este   capítulo y no se presenten opositores, el Juez o Magistrado procederá a dictar   sentencia con base en el acervo probatorio presentado con la solicitud.    

ARTÍCULO 91. CONTENIDO DEL FALLO. La sentencia se pronunciará de   manera definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u ocupación del   baldío objeto de la demanda y decretará las compensaciones a que hubiera lugar,   a favor de los opositores que probaron buena fe exenta de culpa  dentro del proceso. Por lo tanto, la sentencia constituye título de propiedad   suficiente […]    

r. Las órdenes   necesarias para garantizar que las partes de buena fe exenta de culpa  vencidas en el proceso sean compensadas cuando fuera del caso, en los términos   establecidos por la presente ley;    

[…]    

ARTÍCULO 98. PAGO   DE COMPENSACIONES. El valor de las compensaciones que   decrete la sentencia a favor de los opositores que probaron la buena fe   exenta de culpa dentro del proceso, será pagado por el Fondo de la Unidad   Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. En   ningún caso el valor de la compensación o compensaciones excederá el valor del   predio acreditado en el proceso.    

En los casos en que no sea   procedente adelantar el proceso, y cuando de conformidad con el artículo 97 proceda la compensación en   especie u otras compensaciones ordenadas en la sentencia, la Unidad   Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas tendrá   competencia para acordar y pagar la compensación económica correspondiente, con   cargo a los recursos del fondo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.    

El valor de las compensaciones   monetarias deberá ser pagado en dinero.    

ARTÍCULO 105. FUNCIONES DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE   RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS. Serán funciones de la Unidad   Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas las   siguientes:    

1. Diseñar,   administrar y conservar el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas   Forzosamente de conformidad con esta ley y el reglamento.    

2. Incluir en el   registro las tierras despojadas y abandonadas forzosamente, de oficio o a   solicitud de parte y certificar su inscripción en el registro.    

3. Acopiar las   pruebas de despojos y abandonos forzados sobre los predios para presentarlas en   los procesos de restitución a que se refiere el presente capítulo.    

4. Identificar   física y jurídicamente, los predios que no cuenten con información catastral o   registral y ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la   consecuente apertura de folio de matrícula a nombre de la Nación y que se les   asigne un número de matrícula inmobiliaria.    

5. Tramitar ante   las autoridades competentes los procesos de restitución de predios de los   despojados o de formalización de predios abandonados en nombre de los titulares   de la acción, en los casos previstos en esta ley.    

6. Pagar en   nombre del Estado las sumas ordenadas en las sentencias de los procesos de   restitución a favor de los terceros de buena fe exenta de culpa.    

7. Pagar a los   despojados y desplazados las compensaciones a que haya lugar cuando, en casos   particulares, no sea posible restituirles los predios, de conformidad con el   reglamento que expida el Gobierno Nacional.    

8. Formular y   ejecutar programas de alivios de pasivos asociados a los predios restituidos y   formalizados.    

9. Crear y   administrar programas de subsidios a favor de los restituidos o de quienes se   les formalicen los predios de conformidad con este capítulo, para la cancelación   de los impuestos territoriales y nacionales relacionados directamente con los   predios restituidos y el alivio de créditos asociados al predio restituido o   formalizado.    

10. Las demás   funciones afines con sus objetivos y funciones que le señale la ley    

[…]”.    

1. El veintiocho   (28) de octubre de dos mil quince (2015), el señor Luis Alejandro Jiménez   Castellanos, presidente de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (en   adelante, ANUC), radicó en la Secretaría de la Corte Constitucional demanda de   inconstitucionalidad contra el enunciado “exenta de culpa”, contenido en   los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011 (Ley de víctimas y   restitución de tierras).    

2. El demandante   plantea como pretensión principal que se declare inexequible de la expresión   “exenta de culpa” contenida en las disposiciones citadas, pues en su   concepto genera una omisión legislativa relativa, por déficit  de   protección a un conjunto de personas.    

Subsidiariamente,   propone que se declare la constitucionalidad condicionada del enunciado, en el   entendido de que “los opositores que no hayan tenido relación con los hechos   victimizantes que causaron el despojo o abandono forzado del predio objeto de   restitución, se hayan asentado a él con anterioridad a la focalización de   predios efectuada por la Unidad Administrativa Especial para la Gestión de   Restitución de Tierras y que no cuenten con los medios para acceder a una   vivienda y/o se haga manifiesta su situación de desfavorabilidad, o tengan   condición de niños, niñas, mujeres, personas de la tercera edad o sufran de   alguna discapacidad, puedan acceder a la compensación respectiva o se adopten   las medidas de atención adecuadas y necesarias por parte de los jueces y   magistrados de restitución previo reconocimiento de su condición”.    

3. Las medidas de   atención a las que hace referencia son el acceso a tierras, vivienda y proyectos   productivos, en concordancia con el marco normativo internacional que integra el   ámbito de interpretación de la Ley de víctimas y restitución de tierras.    

4. Considera que   los mandatos acusados violan el preámbulo, y los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29,   44, 47, 51, 60, 64, 83, 93, 94, 150, 229 y 66 transitorio de la Constitución   Política; y que desconocen normas del bloque de constitucionalidad, como el   artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (sobre el derecho   a un recurso judicial efectivo) y los Principios sobre la restitución de las   viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas   (principios Pinheiro) y, específicamente, el principio 17.3 de este Instrumento.    

5. Explica que la   Restitución de Tierras consta de una etapa administrativa y otra judicial.   Durante la primera, la Unidad de Restitución de Tierras efectúa una serie de   acciones que culminan con la decisión de incluir o no a los solicitantes y a los   predios objeto del trámite en el Registro de Tierras. En la segunda etapa, los   jueces o magistrados especializados en restitución de tierras deciden mediante   sentencia sobre las solicitudes.    

6. De acuerdo con   lo contemplado en los artículos 91 y 98 de la Ley 1448 de 2011 en la etapa   judicial los falladores podrán ordenar compensaciones a favor de la víctima en   los casos en que la restitución del bien resulta imposible, o a favor de   terceros que se hayan constituido como opositores dentro del proceso judicial y   que demuestren la buena fe exenta de culpa sin que, en ningún caso, el   valor de la compensación exceda el del predio acreditado en el proceso.    

7. En ese orden   de ideas, sostiene que la inconstitucionalidad alegada se deriva de la exigencia   del estándar de buena fe exenta de culpa a cualquier persona, sin tener en   cuenta la multiplicidad de condiciones de quienes se constituyen como opositores   dentro del proceso judicial, y que podrían hallarse en imposibilidad de   demostrar ese estándar probatorio:    

 “[E]l derecho a recibir una compensación excluye a los opositores que no   lograron demostrar la buena fe exenta de culpa, entre los cuales se encuentran   grupos de personas muy heterogéneos que no necesariamente tuvieron relación con   los hechos victimizantes, o que a pesar de haber actuado de buena fe al momento   de acceder al predio, no demostraron una actuación plenamente informada para no   incurrir en el error, también es posible que dentro de este grupo de excluidos   existan opositores que accedieron al predio objeto de restitución en razón a su   condición de vulnerabilidad, situación de pobreza o insatisfacción del derecho a   la vivienda y/o subsistencia. Lo cual permite aseverar que con esta   circunstancia se están (sic) impidiendo el ejercicio de sus derechos   fundamentales que se hallan vinculados con una relación de interdependencia con   su condición procedimental y judicial. De manera tal que, el derecho a la   oposición se tornará en un derecho a organización y procedimiento por medio del   cual se materializan los derechos fundamentales”.    

8. Por otro lado   –indica– debe reconocerse que entre las razones que motivaron la expedición de   la ley de víctimas y restitución de tierras se encuentra la  relación entre   despojador y victimario; no obstante, este sistema ha revelado nuevas relaciones   frente a los terceros u opositores no vinculados con ninguna de las dos partes   indicadas. Al respecto, en el marco de la relación víctima y victimario, “la   exigencia de la buena fe exenta de culpa como presupuesto para obtener   compensación para los ocupantes pretendería aportar certeza sobre situaciones   como las compras forzadas a menor valor, o los traspasos a terceros de aparente   buena fe y en general todas las formas del despojo de tierras legalizado con   transferencias forzadas” lo que justificaría, en principio, la medida;   sin embargo, esta diferenciación de trato impone una carga desproporcionada a un   significativo número de familias o individuos que, a pesar de no tener relación   con los hechos victimizantes de despojo o abandono de tierras y hallarse en   situación de vulnerabilidad, no están en capacidad de demostrar la buena fe   exenta de culpa.    

9. Ello trasgrede   diversas normas constitucionales y del Derecho Internacional de los Derechos   Humanos asociadas al deber de los Estados de “proporcionar alternativas de   vivienda y tierras a los segundos ocupantes cuando su desalojo sea justificado e   inevitable con el fin de facilitar la restitución oportuna y efectiva a las   víctimas”, y no es coherente el deber estatal de “garantizar en condiciones   de igualdad los derechos a la vivienda y el disfrute de los derechos económicos   sociales y culturales de todas las personas” en el marco de los desalojos   forzosos, explicado por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas.    

10. El actor   describe y contextualiza los derechos de los segundos ocupantes en el contexto   de la acción de restitución, a la luz del derecho internacional y   constitucional. Se refiere a los problemas que ha suscitado la ocupación   secundaria en el marco de los procesos de restitución de tierras y a las normas   que imponen al Estado el deber de proteger a los segundos ocupantes cuando no   dispongan de medios para acceder a una vivienda adecuada o cuando hayan tenido   que abandonar la que ocupaban (principios Pinheiro; principio 17.3), o cuando se   encuentren en situación de indigencia, desalojo injustificado y otras   situaciones que puedan afectar sus derechos humanos (Manual sobre la Restitución   de las Viviendas y el Patrimonio de Refugiados y Personas Desplazadas), en un   contexto transicional.    

11.   Posteriormente, se refiere al marco normativo que ordena a los Estados dar   prioridad a los segundos ocupantes que se encuentren en condiciones   desfavorables, a partir de las observaciones 4 y 7 del Consejo Económico y   Social de las Naciones Unidas. Agrega que, como correlato de este deber, existe   el derecho de las personas a no ser desalojadas forzosamente, sin una protección   adecuada, y destaca que esta garantía no está condicionada a declaración   judicial. También propone que los desalojos deben realizarse en consonancia con   los principios de razonabilidad  y proporcionalidad, y no deben llevar a que algunas personas se queden   sin vivienda, o expuestas a violaciones de derechos humanos.    

12. Luego,   realiza una descripción e identificación del marco jurídico que reconoce, tanto   de manera general[1],   como frente a sectores específicos de la población[2], el derecho   a un nivel de vida satisfactorio que incluye la garantía de acceso a una   vivienda digna. Además hace alusión a la regulación de la propiedad[3] y destaca   que a nivel constitucional en los artículos 58 y 64 CP “se establece un deber   del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los   trabajadores agrarios y a que el Estado garantice el derecho a la propiedad y a   los derechos adquiridos”. De acuerdo con lo expuesto, el actor encuentra que   el derecho a la vivienda digna goza de un nivel más amplio de protección que la   propiedad y sostiene que a través del primero se logra materializar el segundo.    

13. Concluye que  “al no consagrarse un mecanismo expreso en la Ley 1448 de 2011 a través del   cual se garantice el acceso a tierras y a la vivienda a favor de los segundos   ocupantes en la acción de restitución, y que el mecanismo de compensación para   terceros se circunscriba a quienes demuestren la buena fe exenta de culpa, sin   tener en cuenta las condiciones desfavorables de esta población o la necesidad   de tratos diferenciados, de forma directa se configura una vulneración de los   artículos 58 y 64 superiores”.    

14. Más adelante,   se refiere al sentido de la jurisprudencia constitucional en torno a la   situación de los segundos ocupantes. Indica que en la sentencia C-795 de 2014 la   Corte Constitucional, reconociendo la importancia de los estándares   internacionales, destacó la obligación de los Estados de proteger y garantizar   los derechos de los segundos ocupantes en el marco de la justicia restitutiva.    

15. Después se   ocupa de los conceptos de buena fe y buena fe exenta de culpa, y   afirma que la segunda establece la necesidad de desplegar, más allá de una   actuación honesta, un comportamiento exento de error, diligente y oportuno de   acuerdo con la finalidad perseguida y con los resultados que se esperan, y se   encuentran previstos en la ley. Argumenta que respecto del opositor en el   proceso de restitución de tierras, se entiende que “este actuó de buena fe   exenta de culpa, si tuvo conciencia de obrar con honestidad, lealtad y rectitud   y con la seguridad de haber empleado todos los medios a su alcance para saber si   al momento de realizar un negocio jurídico, quien lo celebraba era legítimo   titular de derechos sobre el predio, si pagaba el precio justo, y si el predio   no había sido despojado o abandonado por la violencia”.    

16. La exigencia   de demostrar la buena fe exenta de culpa por parte de los opositores dentro del   proceso de restitución para acceder a la compensación es un requisito demasiado   estricto, que impone a todas las personas una carga probatoria idéntica, sin   evaluar sus condiciones particulares, lo que puede llevar a situaciones injustas   que agravarían los conflictos sociales y, en consecuencia, no cumpliría los   objetivos de sostenibilidad, acción sin daño y garantías para el retorno, así   como los mandatos internacionales que imponen al Estado el deber de adoptar   medidas de protección a los segundos ocupantes, incluido el acceso efectivo a la   justicia (artículo 229 CP). Indica que así lo ha reconocido la justicia de   tierras en un amplio número de trámites.    

17. Afirma que la   omisión legislativa relativa legislativa se produce a raíz de las normas   contenidas en los artículos 91 y 98, pues estos “debería[n] incluir también a   los segundos ocupantes que no lograron demostrar la buena fe exenta de culpa   ante el Juez”, en virtud de la obligación del Estado de adoptar programas y   medidas positivas a su favor, para garantizar el acceso a una vivienda digna, o   a la tierra, cuando estos no tienen recursos para obtener otra.    

18. Señala que   ninguno de los artículos demandados autoriza al juez de tierras a dar un trato   diferencial en lo que tiene que ver con el estándar de la buena fe exenta de   culpa, desconociendo las particularidades y la situación especial en los   contextos complejos en los que se desarrolla la acción de restitución y que, en   criterio del actor, es el elemento esencial para armonizar el texto legal con   los mandatos de la Carta. Agrega que ello implica un trato discriminatorio,    prohibido por la Constitución Política.    

19. Resalta que   la normatividad internacional no limita las medidas positivas a favor de los   segundos ocupantes (en particular, los que deben abandonar el predio y no   cuentan con alternativas para hacer efectivos sus derechos fundamentales), ni   las condiciona al cumplimiento de exigencias probatorias como la buena fe exenta   de culpa.    

20. Por último,   sostiene que la imposibilidad del fallador de aplicar un tratamiento   diferenciado al aplicar el estándar de la buena fe exenta de culpa frente a   ciertos grupos de opositores genera una desigualdad negativa y los excluye del   acceso a derechos de rango fundamental.    

“Hasta aquí es posible inferir que la aplicación de la regla de la buena fe   exenta de culpa, tal y como se encuentra contemplada actualmente en la Ley 1448   de 2011, no resulta adecuada para el fin constitucional que persigue, atendiendo   a que termina imponiendo unas cargas desproporcionadas a aquellos opositores que   no participaron de hechos constitutivos de desalojo o abandono de predios, se   encuentran en situación desfavorable y son sujetos de especial protección   constitucional. Esta situación vulnera el derecho a la igualdad consagrado en el   artículo 13 de la Constitución Política que además autoriza la incorporación de   criterios diferenciales, y sacrifica los derechos de acceso a la justicia,   debido proceso, reparación, vida digna (mínimo vital), derecho de acceso a la   vivienda, entre otros, debido a que les niega el acceso a la compensación y   expresamente no se autoriza al juez a que adopte medidas de atención en su favor   de acuerdo con las prescripciones del derecho internacional de los derechos   humanos […].    

Además no resulta necesaria, al existir otros medios menos onerosos para   observar la intención y condiciones socioeconómicas del opositor e impedir   premiar a aquellos que se han beneficiado del despojo, estos medios pueden ser   entre otros la inmediación judicial subjetiva y las pruebas institucionales   sobre pobreza y vulnerabilidad.”    

IV.   INTERVENCIONES    

En el caso objeto   de estudio se presentaron un amplio número de intervenciones, extensas y   argumentativamente complejas. A continuación se presenta un cuadro que resume   las peticiones que cada participante en el trámite eleva a la Corte, con el   propósito de guiar después la lectura de sus intervenciones.    

Solicitudes de la   demanda y las intervenciones    

        

Organización o           entidad                    

Petición           principal                    

Petición           subsidiaria o concurrente   

Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, ANUC    

(Demandante)                    

Inexequibilidad simple                    

Exequibilidad           condicionada, en el entendido de que “los opositores que no           hayan tenido relación con los hechos victimizantes que causaron el despojo o           abandono forzado del predio objeto de restitución, se hayan asentado a él           con anterioridad a la focalización de predios efectuada por la Unidad           Administrativa Especial para la Gestión de Restitución de Tierras y que no           cuenten con los medios para acceder a una vivienda y/o se haga manifiesta su           situación de desfavorabilidad, o tengan condición de niños, niñas, mujeres,           personas de la tercera edad o sufran de alguna discapacidad, puedan acceder           a la compensación respectiva o se adopten las medidas de atención adecuadas           y necesarias por parte de los jueces y magistrados de restitución previo           reconocimiento de su condición”.   

Ministerio de Justicia    

                     

Exequibilidad simple.    

Afirma que no           se cumple el primero de los requisitos para que se configure una omisión           legislativa relativa, pues (i) las normas impugnadas no excluyen de sus           beneficios a un sector de la población en desventaja de otro; y (ii) existe           un marco normativo de protección a los derechos de los segundos ocupantes,           destacando los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el           Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas de las Naciones           Unidas (2005), y el Acuerdo 021 de 2015 de la Unidad Administrativa Especial           de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.                    

    

Unidad Administrativa Especial de Gestión de restitución de Tierras           Despojadas                    

Exequibilidad           condicionada, “bajo el entendido de que es un           estándar que debe ser valorado por el juez de restitución de manera           diferenciada para el caso de los Segundos Ocupantes, quienes al no tener           relación con la situación de despojo o abandono forzado del predio objeto de           restitución, asentados con anterioridad al proceso de restitución, y por el           hecho de encontrarse en situación de vulnerabilidad (sujetos especiales de           protección o sin recursos suficientes para acceder a una vivienda) no podrán           fácilmente acreditarlo, de lo que se colige la necesidad de modular la           exigencia probatoria de la buena fe calificada, con el fin de que aquellos,           una vez probada ese estándar diferenciado, sean titulares de compensación y           otras medidas de protección a través de programas sociales.”                    

    

Defensoría del Pueblo                    

Exequibilidad condicionada, bajo el           entendido de que no resulta aplicable respecto de segundos ocupantes en           condiciones de vulnerabilidad dentro de los predios objeto de restitución.                    

Exhorto al Congreso de la República para que           adopte medidas tendientes a la protección de segundos ocupantes de los           predios que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad, y que por esta           situación no puedan demostrar su buena fe exenta de culpa al interior de los           procesos de restitución de tierras.   

Procuraduría General de la Nación                    

Exequibilidad            condicionada, bajo el entendido de que “no resulta aplicable           a quienes, en calidad de segundos ocupantes, tengan a su vez la condición de           víctimas o concurran en ellos circunstancias de debilidad manifiesta debido           a su condición sexual, mental o física”.                    

Ministerio de Agricultura                    

Exequibilidad.    

Afirma que los           actores no establecen claramente el concepto de violación, mediante una           argumentación adecuada, suficiente y razonable.    

Sin embargo, estima que actualmente los           segundos ocupantes son acogidos por  los Principios Pinheiro que           establecen obligaciones a su favor en cabeza del Estado; lineamientos           adoptados por la Corte Constitucional, la URT y la Defensoría, que tienen en           cuenta a esta población como sujetos de relevancia constitucional dentro de           la acción de restitución de tierras.                    

    

Ministerio de Hacienda y Crédito Público                    

Inhibición.    

La demanda no cumple los requisitos           para la configuración de una omisión legislativa relativa, porque las normas           acusadas (i) contemplan consecuencias jurídicas para los diferentes grupos           poblaciones que se ven involucrados en su aplicación; y (ii) no establecen           un trato diferenciado injustificado entre ocupantes de buena fe exenta de           culpa y segundos ocupantes.                    

    

Ministerio del Interior                    

Exequibilidad simple    

Señala que la interpretación de la           norma debe ser sistemática, pues si bien la Ley 1448 no desarrolló el           contenido de la expresión “exenta de culpa” esta sí ha tenido un           desarrollo por parte de la jurisprudencia constitucional. Indica que el derecho           debe responder a los cambios sociales, y en ese sentido, aunque el proceso           de restitución de tierras en su evolución mostrará las soluciones para cada           caso concreto, es ideal la construcción de una doctrina probable por parte           del Juez, coadyuvada por el procurador que interviene en el proceso.                    

    

Codhes, CCJ y Equipo de Verificación de la Comisión de Seguimiento de la           Situación de Desplazamiento Forzado (CSPD)                    

Exequibilidad simple    

La norma acusada es constitucional           teniendo en cuenta (i) el contexto de justicia transicional en el que se           enmarca; y (ii) que la Ley 1448 y el proceso de restitución otorgan un           carácter preferente del derecho de las víctimas. No obstante, estima que a           pesar de que la norma no se refiera expresamente a los segundos ocupantes y           terceros sujetos de especial protección constitucional, estos deben ser           reconocidos por los funcionarios administrativos y judiciales encargados de           su aplicación, en virtud de las normas internacionales integradas al           ordenamiento y a lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional.                    

    

Dejusticia                    

Exequibilidad condicionada El           condicionamiento consiste en que la evaluación de la debida diligencia, como           un componente de la buena fe exenta de culpa, debe observar las condiciones           de los sujetos a quienes se exige. En concreto, debe evaluar si el opositor           se encuentra en situación de vulnerabilidad o especial protección           constitucional.                    

Nota: Dejusticia propone que la           demanda involucra dos problemas distintos. Uno, acerca de la buena fe exenta           de culpa, y otro, sobre la atención a segundos ocupantes afectados por el           proceso de restitución de tierras. Afirma que sobre el segundo punto, el           sistema jurídico ya tiene respuestas institucionales.   

Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria                    

Exequibilidad           condicionada, bajo el entendido de que cuando los           jueces y magistrados de restitución de tierras adviertan en los opositores           una circunstancia de debilidad manifiesta, deberán adoptar todas las medidas           necesarias para garantizarles sus derechos a la vivienda digna y el acceso           progresivo a la tierra conforme a la normativa vigente.                    

    

Unidad para la atención y reparación integral a las víctimas (UARIV)    

                     

Inhibición, porque la demanda           carece del requisito de certeza, pues el actor desconoce que la ley 1448 de           2011 se enmarca en el contexto de justicia transicional, donde un           tratamiento excepcional, destinado a satisfacer los derechos de las víctimas           es válido.                    

Exequibilidad, teniendo en cuenta           que la ley 1448 protege de manera preferente los derechos de las víctimas, y           que los derechos de los opositores en condiciones de vulnerabilidad            han sido protegidos en la práctica por los jueces y magistrados de tierras.   

Departamento Nacional de Planeación (DNP)                    

Inhibición,           pues la demanda carece de los requisitos de claridad, suficiencia y           precisión, toda vez que la acusación plantea consideraciones de carácter           subjetivo que no hacen posible efectuar una verdadera confrontación en el           marco constitucional.    

                     

Exequibilidad simple    

Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DAPS)                    

Exequibilidad simple    

A pesar de           señalar que la demanda no evidencia una confrontación entre las           disposiciones legales acusadas y las normas constitucionales aparentemente           violadas, ni cumple con los requisitos de suficiencia y certeza,           efectúa algunas consideraciones en defensa de la constitucionalidad de la           norma acusada.                    

Inhibición, frente al cargo de           omisión legislativa relativa, pues las normas           acusadas “no contiene[n] exclusiones en sus consecuencias jurídicas y           todas las personas pueden acceder a los beneficios, siempre que acrediten           haber actuado de buena fe exenta de culpa, por tal razón no existe una           regulación incompleta”.      

Convenciones    

Para facilitar la exposición, la Sala utilizará las siguientes convenciones:    

        

Ley 1448 de 2001, sobre derechos de las víctimas y restitución de tierras                    

Ley de víctimas y restitución de tierras   

 Jueces y tribunales de restitución de tierras                    

Jueces de tierras   

Unidad Administrativa Especial de Gestión y Restitución de Tierras           Despojadas                    

Unidad de Restitución de Tierras   

Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas                    

Unidad de Víctimas   

Ministerio del Interior                    

Mininterior   

Ministerio de Justicia y del Derecho                    

Minjusticia   

Ministerio de Hacienda y Crédito Público                    

Minhacienda   

Minagricultura   

Centro                    

    

Comisión histórica del conflicto y sus víctimas                    

Comisión histórica   

Asociación Nacional de Usuarios Campesino                    

ANUC   

Defensoría del Pueblo                    

La Defensoría   

Procuraduría General de la Nación                    

La Procuraduría   

Observatorio de restitución y regulación de derechos de propiedad agraria                    

Observatorio de Tierras   

Comisión Colombiana de Juristas, Consultoría para los derechos humanos y           Equipo de verificación de la Comisión de Seguimiento de la Situación de           Desplazamiento Forzado.                    

CCJ, Codhes y CSPD.   

Los principios           y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las           normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional           humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones.                    

Principios y directrices para la reparación de las víctimas.   

Los principios           sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los           refugiados y desplazados internos                    

Principios Pinheiro   

Los principios           rectores de los desplazamientos internos                    

Principios Deng      

V.   CONSIDERACIONES    

Competencia    

La Corte   Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, en   virtud del artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política    

Cuestión previa. De la aptitud de la demanda.    

1. El accionante,   en representación de la ANUC, cuestiona la expresión ‘exenta de culpa’ contenida   en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011 y que califica la   conducta de buena fe que deben demostrar los opositores que pretendan acceder a   una compensación económica, en el marco de los procesos judiciales de   restitución de tierras. En su concepto, lesiona los derechos fundamentales de   aquellos opositores que (i) no tuvieron relación con el despojo, (ii) se   asentaron en el predio con posterioridad a su micro focalización, (ii) carecen   de medios para acceder a una vivienda, (iii) presenten una situación de   “desfavorabilidad” manifiesta o sean personas vulnerables, tales como mujeres,   niños y personas con discapacidad.    

2. Los intervinientes ofrecen puntos de   vista distintos. Algunos comparten los argumentos de la demanda y la necesidad   de que la Corte declare la exequibilidad condicionada propuesta por el actor;   otros, están de acuerdo con sus razones, aunque consideran que debe adoptarse   una interpretación distinta; algunos estiman que debe precisarse el problema   jurídico; y, finalmente, un grupo de intervenciones cuestiona la aptitud de la   demanda. En el último caso, porque consideran que no cumple los requisitos   argumentativos de la acción de inconstitucionalidad o aquellos específicos de la   omisión legislativa relativa. Estiman que la ley sí prevé la protección de los   sujetos mencionados o afirman que no se demostró que la ley deje de regular   algunos casos, como lo supone la omisión.    

3. En ese contexto es imprescindible   comenzar por un estudio de la aptitud sustantiva de la demanda. Para ello, la   Sala analizará a continuación la aptitud de la demanda. Primero, se ocupará   primero de la viabilidad de las pretensiones (inexequibilidad o   constitucionalidad condicionada); después, del cumplimiento de los requisitos   generales de argumentación; y, finalmente, de los que tienen que ver con la   doctrina de la omisión legislativa relativa.    

3.1. Sobre las pretensiones planteadas en   la demanda.    

El actor solicita la declaratoria de   inexequibilidad de la expresión demandada (‘exenta de culpa’) y, de forma   subsidiaria, la declaratoria de constitucionalidad condicionada, en los términos   ya explicados.    

Para empezar, se observa que la   pretensión de inexequibilidad es incompatible con las razones expuestas en la   demanda para definir el concepto de la violación, pues el accionante no   cuestiona de forma general o absoluta la exigencia de que el opositor demuestre   que obró de buena fe exenta de culpa si pretende una compensación; por el   contrario, afirma que este es un elemento cardinal en el diseño del proceso de   restitución de tierras. La pretensión que guarda relación con las premisas de la   demanda es la de constitucionalidad condicionada. En cambio, su solicitud de   condicionamiento es consistente con la argumentación que edifica la demanda.    

La Sala considera que la situación   descrita es explicable, debido a que la jurisprudencia constitucional, durante   un período, sostuvo que los demandantes no podían acudir al Tribunal para   solicitar una decisión modulada, como única pretensión. Sin embargo, en la   sentencia C-020 de 2015[4],   la Corporación aclaró que sí es posible presentar una demanda con tal pretensión   (condicionamiento), siempre que satisfaga los demás requisitos argumentativos de   la demanda, pues no es admisible desde el punto de vista constitucional exigirle   a los ciudadanos que actúen en contra del principio de lealtad procesal   (ocultando su pretensión) y abandonen su pretensión de justicia, al requerir que   se dicte una sentencia incompatible con lo que –en su criterio– ordena la   Constitución.    

En consecuencia, de las pretensiones de   la demanda no se deduce su ineptitud.    

3.2.   Requisitos argumentativos de la demanda    

De   conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de   inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan   en (i) señalar las norma acusadas y las que se consideran infringidas; (ii)   referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado; (iii)   explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario, y   (iv) presentar las razones de la violación.    

La   última de esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas   mínimas, con los propósitos de (i) evitar que la Corporación establezca por su   cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y   parte del trámite y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal   Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República; (ii)   evitar que, en ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la   presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, se   profiera un fallo inhibitorio, que frustre el  objeto de la acción; y (iii)   propiciar   un amplio debate participativo.    

En   ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i)   claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un   razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la   Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en   interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos   demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda   atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o   excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema   de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones   legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto   Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda inicial   sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”. (C-1052   de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa).    

En los casos en   que el accionante afirma que existe una omisión legislativa relativa, debe   asumir unas cargas especiales que, en realidad, hacen parte de la condición de   suficiencias. Concretamente, debe acreditar:    

“(i)   Que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que   la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser   asimilables, tendrían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o   que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la   Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de   la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un   principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad   genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa   frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y   (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico   impuesto por el constituyente al legislador”[5].    

Ahora bien, la acción de   inconstitucionalidad es de naturaleza pública y constituye una de las   herramientas más poderosas de defensa de la supremacía de la Constitución y un   derecho político de todo ciudadano. Por ello, la Corte ha explicado que la   evaluación de los requisitos mencionados debe efectuarse con base en el   principio pro actione, y que estas condiciones no son formalidades, sino   herramientas para verificar si la demanda genera un auténtico problema de   constitucionalidad.[6]    

Procede la Corte a analizar el cumplimiento de las cargas argumentativas de   claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.    

3.2.1. Claridad    

La demanda cumple este requisito. Como   puede verse de la síntesis presentada en los antecedentes, no existen   dificultades serias para entender los argumentos y razones sobre los que se   estructura la pregunta de constitucionalidad propuesta por el actor. El escrito   posee un hilo argumentativo fácil de identificar y discernir. Esta impresión   inicial se ve corroborada por el hecho de que ningún interviniente ha   considerado que sea difícil, desentrañar el sentido de la demanda.    

            

3.2.2. Certeza    

Esta condición hace referencia al deber   de identificar adecuadamente, de manera plausible o razonable, lo que ordenan   las normas o expresiones demandadas. Es decir, su contenido semántico.    

Como lo afirma la ANUC, la expresión   cuestionada exige a los opositores en los procesos de restitución de tierras   acreditar que la relación de tenencia, posesión, ocupación o propiedad del   predio objeto del trámite  está amparada por la buena fe exenta de culpa,   como condición para acceder a una compensación económica. Es un acercamiento al   contenido normativo de los artículos 88, 91, 98 y 10, que se desprende   directamente de su tenor literal y, por lo tanto, resulta plausible y razonable.    

Ello no excluye la existencia de disputas   interpretativas en torno a algunos términos contenidos en la ley, que pueden ser   relevantes al momento de determinar el problema jurídico o abordar el fondo del   cargo; pero que no se oponen, en esta mirada inicial, a continuar con el juicio   abstracto de constitucionalidad.    

3.2.3. Pertinencia.    

El cargo elevado por los actores gira en   torno a la compatibilidad entre los mandatos demandados y normas de la Carta   Política, tales como el principio de igualdad, los derechos de las víctimas, los   derechos de los segundos ocupantes, y los de la población vulnerable en el marco   de la aplicación de las normas de justicia transicional de la ley de víctimas y   restitución de tierras, el derecho a un recurso judicial efectivo y al acceso a   la administración de justicia. Además, se solicita contrastar las normas con los   principios Pinheiro (sobre la   restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y   desplazados internos).    

Es cierto, como lo indican algunos   intervinientes, que el accionante utiliza, en apartes de la demanda, casos   hipotéticos para explicar el concepto de la violación. Sin embargo, ello no   implica que la demanda se torne inepta. Si bien los problemas de control   abstracto no están diseñados para discutir casos concretos, el actor lo que   utiliza es una estrategia argumentativa para mostrar cómo la experiencia de la   implementación de la ley de tierras podría llevar a concebir problemas   generales, o susceptibles de ser generalizados.    

3.3.4. Especificidad    

Este requisito se dirige a que los cargos   no se limitan a mencionar una posible violación de la Carta, sino que se   esfuercen por demostrarla. La Sala observa que el actor plantea la violación de   un amplísimo conjunto de mandatos superiores, pero no explica la manera en que   la expresión demandada los desconoce. Esto ocurre con la presunta violación al   preámbulo, los fines del Estado, el principio de eficacia de los derechos   fundamentales, la supremacía constitucional, los derechos de los niños o las   personas con discapacidad, la protección de la familia, el principio de buena   fe, la potestad de configuración del Congreso o el marco jurídico para la paz.    

La explicación del actor gira en torno a   la situación de un grupo de personas que podrían presentarse como opositores y   que enfrentarían problemas para acceder a la justicia en busca de una   compensación; o tendrían que asumir cargas desproporcionadas para lograrlo; e   indica que se trata de personas que tendrían que dejar los predios objeto del   trámite, para que sean restituidos a las víctimas. Tales argumentos permiten,   únicamente, construir un cargo por violación a los artículos 13, 29, 228 de la   Constitución y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y en   relación con los principios Pinheiro, previamente citados.     

Esta conclusión se reflejará en la   definición del problema jurídico y en consideraciones ulteriores.    

3.4.5. Suficiencia    

Esta condición exige que la demanda   genere una duda inicial acerca de la constitucionalidad de la expresión   demandada. Además, cuando el cuestionamiento involucra el principio de igualdad,   es necesaria la definición de los grupos en torno a los cuales se hará la   comparación. A su vez, en los cargos por omisión legislativa, es indispensable   la identificación del mandato constitucional que exigía su incorporación, de la   norma legal que debió incorporarlo y de las consecuencias inconstitucionales que   se desprenden de lo que la legislación calla. Todas las condiciones descritas   son relevantes, pues la Defensoría plantea que este caso debe estudiarse a la   luz del principio de igualdad, mientras otros intervinientes cuestionan el   cumplimiento de los requisitos especiales para que la Corte se pronuncie sobre   omisiones legislativas.    

Al respecto, el actor identifica las   normas objeto de control. Se trata de aquellos contenidos normativos que exigen   al opositor interesado en obtener una compensación en el proceso de restitución   de tierras demostrar que obró de buena fe al generar una relación con el predio   reclamado (requisito i) y brinda un amplio conjunto de argumentos para demostrar   que esta situación es resultado del incumplimiento de deberes constitucionales y   del DIH (principios de igualdad, protección a segundos ocupantes, acceso a la   administración de justicia).    

En concepto de la Sala, si bien podrían   existir dudas acerca de la fuerza de los argumentos de la demanda para iniciar   una evaluación por la existencia de una omisión legislativa relativa, debido a   que el núcleo de la argumentación no radica en que haga falta incluir un   elemento normativo que se añora en las disposiciones demandadas, sino en la   forma en que su aplicación afecta derechos de grupos vulnerables, lo cierto es   que la demanda sí presenta razones suficientes para adelantar un estudio por la   posible violación del principio de igualdad. En efecto, el actor aporta   elementos suficientes para entender a qué grupo de personas se refiere, al   describir su situación de vulnerabilidad, el hecho de que no tuvieron que ver   con el despojo, y que carecen de alternativas de vivienda; e incluye un breve   juicio de igualdad para apoyar su punto de vista, a partir del cual propone que   las normas demandadas imponen una carga desproporcionada para la eficacia de sus   derechos.    

Con independencia de la conclusión a la   que llegue la Sala Plena al evaluar el cargo, a la luz de los distintos   argumentos incorporados a este trámite, esa pregunta genera una cuestión de   inconstitucionalidad relevante, a la luz del concepto de discriminación   indirecta, al que la Corte Constitucional se ha referido para explicar la   situación en que una medida de carácter general impacta de forma especial a   grupos vulnerables, personas en situación de debilidad manifiesta o sujetos de   especial protección constitucional.    

Por otra parte, el actor también afirma   que no existen actualmente otras medidas de protección en la ley de víctimas y   restitución de tierras para la protección de los derechos de la población   vulnerable que pueda enfrentar consecuencias negativas en el marco de los   procesos de restitución. Ese déficit de protección, en concepto de algunos   intervinientes, sí se presenta en la Ley 1448 de 2011, aunque estiman que   actualmente se encuentra superado gracias a un conjunto de actos administrativos   dictados por la Unidad de Restitución de Tierras y especialmente los acuerdos   021 de 2015 y 016 de 2016.    

En concepto de la Corte este   cuestionamiento se refiere a una eventual omisión legislativa absoluta en torno   a  los deberes de atención del Estado frente a grupos especialmente   vulnerables, más allá de la compensación y la demostración de la buena fe exenta   de culpa. Aunque la Corte Constitucional no tiene competencia para pronunciarse   acerca de la constitucionalidad de este tipo de omisiones, la Sala hará   referencia a este asunto al abordar el análisis del cargo, para determinar si   resulta procedente dirigir un exhorto a los órganos políticos competentes, en el   marco de los principios de colaboración armónica y supremacía constitucional    

Problema jurídico planteado.    

Así las cosas, los problemas jurídicos   que debe resolver la Sala son los siguientes: ¿incurrió el Legislador en una   violación al principio de igualdad al establecer la exigencia de buena fe exenta   de culpa para todos los opositores que pretendan acceder a la compensación   económica de la que hablan las normas demandadas (artículos 88, 91, 98 y 105 de   la Ley de víctimas), sin tomar en cuenta que entre estos puede haber personas en   situación de vulnerabilidad, sin alternativas para el acceso a la tierra, y que   no tuvieron relación alguna (ni directa, ni indirecta) con el despojo?    

PRIMERA PARTE.    

ACCESO A LA   TIERRA, CONFLICTO Y DESPOJO.    

1.                   El problema jurídico planteado habla de la situación de terceros ocupantes de   predios despojados o abandonados por las víctimas del conflicto armado interno.    

2. La adecuada comprensión de las normas   demandadas o, en términos amplios, de la política pública destinada a la   atención de los derechos de las víctimas y, específicamente, a la defensa,   protección y garantía de su derecho fundamental a la restitución de tierras. En   ese contexto, es posible hallar un consenso académico e incluso institucional   acerca de la existencia de una relación entre el acceso a la tierra y el   conflicto armado interno[7].    

3. En la misma línea, diversos analistas[8]  han señalado que la concentración del uso y propiedad de la tierra, aunada a   elementos institucionales como la ausencia de información catastral confiable y   políticas fiscales que estimulan la acumulación de tierras ociosas, han   constituido factores relevantes en el escenario de conflicto.    

4. Los informes de órganos de seguimiento   a la situación del desplazamiento muestran que los departamentos con mayor   concentración de propiedad tienen los índices y cifras más altos de   desplazamiento[9].   Estos factores incrementan la concentración y, como contrapartida, la exclusión   de un amplio número de colombianos, o un acceso restringido a pequeñas parcelas   (minifundios). En el campo de la política y el derecho, los intentos por cambiar   el panorama a través de una reforma a las estructuras de tenencia, ocupación y   posesión de la tierra[10]    han culminado con reacciones de diverso semblante, pero coincidentes en la   defensa del régimen imperante.    

Capítulo 1.   Contexto histórico sobre los problemas de acceso a la tierra[11].    

5. Desde la conquista española hasta bien   entrada la República, la “historia del campo” en Colombia es la historia de la   propiedad de la tierra. En cambio, la historia del campesino se asocia a la   aparición del Estado interventor, hacia las primeras décadas del Siglo XX y,   especialmente, a la reforma constitucional de 1936, la ley 200 del mismo año y   el proyecto político de La Revolución en Marcha, en la Presidencia de Alfonso   López Pumarejo.    

6. Los reyes de España sólo se   desprendían del dominio de las tierras que consideraban propias bajo la   condición de que se explotaran económicamente. La simple posesión, sin título de   adjudicación, se consideraba ‘usurpación dolosa’, y no representaba, ni   podía convertirse, en título de propiedad particular. De igual manera, de   acuerdo con la legislación indiana, la ocupación de hecho, incluso a ‘título de   justa prescripción’, no consistía ni expectativa, ni título de domino. Esta   situación persistió hasta la primera mitad del Siglo XIX. En el período   colonial, la adquisición de tierras tenía lugar a través de capitulaciones   otorgadas por el soberano a los conquistadores; y los repartimientos entre estos   últimos y los fundadores. El conjunto de normas que se sucedieron durante los   siglos siguientes indica que las ocupaciones de hecho eran toleradas por las   leyes indianas y la República, “bajo la condición de que en unos plazos   determinados se legalizaran mediante la expedición del correspondiente título de   propiedad por parte del Estado”.    

7. Hacia 1819 surgió un primer momento de   interés por modificar la estructura agraria. Con ocasión de las luchas de   independencia, muchos españoles y criollos cercanos a la Corona perdieron   terrenos, a través de la confiscación. Sus predios pasaron al Estado, que los   adjudicó principalmente a miembros del ejército patriota. A pesar de ello,   permanecieron vigentes figuras como la amortización de bienes de ‘manos   muertas’[12],   que reforzaron el proceso de acumulación de y exclusión de la propiedad rural[13].    

8. La guerra de   independencia dejó, sin embargo, una enorme deuda externa que afectó la   estabilidad fiscal durante la mayor parte del Siglo XIX y dio lugar a una   política de venta de bonos de tierras que, posteriormente, dieron lugar a la   apropiación de amplísimas extensiones, únicamente para personas con capacidad   económica, jurídica y social, para asumir una compra de esta naturaleza, y   comprender adecuadamente el funcionamiento de la figura.    

De igual manera,   la construcción de vías ferroviarias y carreteras se intentó estimular mediante   la adjudicación de baldíos a las empresas que contribuyeran en su desarrollo.   Estas, comprendían grandes extensiones de tierras y, sólo hasta el tercer cuarto   de siglo se plantearon límites, primero de 5.000 hectáreas y, posteriormente, de   2.500 a este tipo de reparto de tierras[14].        

La política de   inmigración, de poco éxito, admitía la entrega de amplias extensiones a   pobladores extranjeros, y se combinó con las políticas de fomento a la   colonización de la frontera por parte de los nacionales. En el caso de la   colonización campesina, los primeros intentaban atraer más personas para generar   un comercio y vías de comunicación, generando así un proceso de migraciones   sucesivas. Sin embargo, salvo en el caso de Antioquia, se trataba de pequeños   fundos, posteriormente, fragmentados en procesos hereditarios, que generaban un   amplio conjunto de pequeños propietarios, con dificultades para garantizar su   propia subsistencia[15].        

Con todo, sólo la expansión del comercio   y la aparición de un mercado para algunos productos, intensificaron la   adjudicación de baldíos[16].   El protagonismo de estos productos favoreció también la consolidación de un   modelo económico orientado al comercio y la libertad empresarial[17],   con los gobiernos liberales de Tomás Cipriano de Mosquera y José Hilario López.    

9. Años más tarde, el cultivo del café   favoreció la colonización de la zona cafetera central del país y la aparcería,  “modalidad de trabajo […] a través de la cual un campesino arrendaba la   tierra y dejaba la mayor parte de su producción al propietario de la misma a   cambio de un pago en especie (arriendo) o salario inferior al corriente”[18].    

10. El proceso hacia otras formas de   acceso a la tierra se suele asociar a una decisión judicial proferida por la   Corte Suprema de Justicia, de 1926, en la que se estableció que, quien   pretendiera un derecho sobre una porción de tierra rural debía estar en   capacidad de demostrar un título original, para probar que el territorio había   salido del dominio estatal, exigencia se ha denominado por los analistas, como “la   prueba diabólica” de la propiedad[19].   En sentido similar, la Ley 74 de 1926 exigió a los propietarios la prueba   judicial de sus títulos y fijó un procedimiento para el avalúo de mejoras.   Además, facultó por primera vez al Estado a expropiar tierras con fines de   parcelación, aunque la obligación correlativa de consignar el valor de la tierra   a los afectados, superó “las posibilidades fiscales del Estado”[20].    

11. Desde otros espacios, la   inconformidad con las relaciones entre la tierra; entre los propietarios y   quienes buscaban el acceso, se manifestó, primero, en levantamientos indígenas   ante la explotación de la Casa Arana, cauchera peruana; luego, en las tomas de   tierra lideradas por el líder caucano Manuel Quintín Lame, que abarcaron cuatro   departamentos y son conocidas como La quintiniada; y en las  huelgas, por   ejemplo, de la industria ferroviaria y las plantaciones bananeras, con su saldo   de represión y violencia[21].    

12. Estos hechos ambientan la discusión   acerca de políticas que modifiquen la estructura agraria del país. El Estado   interventor, asociado a un conjunto de transformaciones que tuvieron lugar en   Europa durante las primeras décadas del Siglo XX, basado en el fomento al   trabajo y la necesidad de intervención estatal para contrarrestar los ciclos de   la economía y preservar un mínimo de equidad social, influyó en la misma   dirección y dio cuerpo a las políticas reformistas de La Revolución en Marcha,   de Alfonso López Pumarejo y a la Reforma Constitucional de 1936, que introdujo   la función social de la propiedad.    

13. En ese contexto surge la primera Ley   de Reforma Agraria, (Ley 200 de 1936) que, bajo el lema “la tierra es para   quien la trabaja”, estableció un conjunto de medidas en torno al acceso a la   propiedad para los colonos que trabajaran la tierra y la amenaza constante de   expropiación en caso de ausencia de explotación por parte de los propietarios:   la explotación de buena fe por 5 años creaba derechos sobre la tierra, la   explotación durante 10 los extinguía[22].    

14. Los grandes propietarios reaccionaron   ante la amenaza, con desalojos masivos, acciones y lanzamientos, permitidos por   la ley. Tales conflictos derivaron en la expedición de la Ley 100 de 1944, en la   el contrato de aparcería retomó su papel central en la explotación de la tierra,   al ser declarado de “conveniencia nacional”, con el propósito de rescatar la   productividad afectada, de acuerdo con el diagnóstico de la época, por la ley   200 de 1936 y la crisis económica de 1929, en Estados Unidos. Pero también la   animó el propósito de atenuar los conflictos sociales entre propietarios y   arrendatarios. Para lograrlo, el Estado compraba tierra a particulares y vendía   a los campesinos, concediéndoles subsidios e instrumentos para aumentar la   producción de alimentos, incentivos fiscales o exenciones para la compra de   maquinaria agrícola[23].    

15. El estallido de la violencia   partidista de mitad de Siglo (conocida como La Violencia) llevó al   empobrecimiento y abandono de grandes extensiones de tierra en el campo y al   éxodo de la población rural a la ciudad, de forma tal que “[a]l finalizar la   década de los cincuenta el mayor reto consistía en enfrentar la necesidad de   modernizar la producción rural y devolver el campesino al campo”, pensando   más en el fomento a la producción agraria que en el bienestar del campesino[24].    

16. El Frente Nacional, concebido como un   pacto político celebrado entre los partidos tradicionales para terminar con el   conflicto armado, se enmarca en un período basado en el interés por un modelo de   desarrollo de producción intensiva en el campo; y un descontento social que da   origen a movimientos insurgentes que se materializan en las guerrillas   comunistas de las Farc, el ELN y el EPL. Sin ahondar en las características,   propósitos y fines de cada una, nuevamente entre la visión estatal y la de las   guerrillas permanecen las discrepancias acerca del acceso a la tierra y el   control de las poblaciones, como interés estratégico[25].    

17. Durante la Presidencia de Alberto   Lleras Camargo, y en ese contexto de ideas acerca del desarrollo del campo, la   insurgencia y la contrainsurgencia, se concreta el segundo intento de reforma   agraria, a nivel legal, mediante la aprobación de la Ley 135 de 1961 (Ley sobre   Reforma Agraria Social), posteriormente modificada por la Ley 1ª de 1968. Estas   normas persiguen el acceso del campesino a la propiedad de la tierra y defienden   un modelo de desarrollo rural, a través de temas estratégicos como (i) el   contrato de  aparcería, (ii) el régimen de baldíos, (iii) las relaciones   entre propiedad y producción, todo ello bajo un nuevo órgano institucional   encargado de desarrollar la política agraria (el Incora)[26].    

18. Esa doble inspiración, entre acceso a   la tierra y desarrollo económico, se concretó en un modelo de adjudicación de   mediana extensión, destinado a que la familia campesina pudiera desarrollar su   vida, habitar la tierra y obtener ingresos suficientemente amplios para   satisfacer su sostenimiento y atender el pago de los subsidios obtenidos, la   asesoría técnica y la asistencias necesarias para alcanzar altos niveles de   productividad y comercialización de sus productos.    

19. A pesar de esta orientación general,   en la que la UAF se concibió en una extensión de 450 Has, el modelo previó   distintas excepciones en tamaño y acceso. En zonas de menor densidad poblacional   se permitieron mayores extensiones, y con el propósito de fomentar el desarrollo   agroindustrial se dispusieron excepciones en cuanto a la acumulación de predios   de mayor extensión, y la posibilidad de efectuar adjudicaciones a personas   jurídicas (empresas), sin cumplimiento del requisito de explotación previa,   durante cinco años (en lugar de ello, se previó la posibilidad de celebrar   contratos de explotación de baldíos con el Estado).[27]    

20. Este segundo intento de reforma   tampoco logró gran efectividad. Pocos años después de la Ley 1ª de 1968,   diversos acuerdos entre los partidos políticos y los grandes propietarios de   tierras (Acuerdo o Pacto de Chicoral) llevaron a la expedición de la Ley 4ª de   1973, “que significó a juicio de los analistas un retroceso […], al   estimular, en lugar de la redistribución de tierras, el fomento de la   colonización, así como el acceso a la tierra a través de las negociaciones   directas, al mismo tiempo que los propietarios de la tierra deberían pagar una   mayor tributación a partir del establecimiento de la renta presuntiva agrícola,   como forma de incentivar el uso productivo de la tierra y penalizar su   apropiación improductiva. Como consecuencia, no se adelantaron expropiaciones,   de modo que la actividad del Incora se redujo sustancialmente”. Poco después   se dictó la Ley 6ª de 1975, que estimuló los contratos de aparcería[28].    

21. Estas decisiones no sólo   obstaculizaron la redistribución, sino que generaron mayor acumulación de la   propiedad de la tierra, situación que intentó matizarse a través de las Leyes 36   de 1982, de amnistía, y 30 de 1998, de coordinación institucional, para elevar   el nivel de vida de la población, simplificar los trámites para la adquisición   de tierras y proveer recursos al Incora para el desarrollo de su misión.    

22. El tercer intento de reforma agraria   inició con la expedición de la Constitución Política de 1991, entre cuyos rasgos   centrales se encuentra: la función social de la propiedad, aunada a una función   ecológica; la imprescriptibilidad de los bienes baldíos de la nación; los   mandatos expresos de fomento al acceso a la tierra de los trabajadores agrarios   y fomento a la producción agropecuaria y de alimentos; el conjunto de mandatos   que conforman la Constitución Ecológica, y que tienen notable incidencia en el   acceso, uso y distribución de la tierra (definiendo nuevos límites geográficos,   creando prohibiciones para un desarrollo sostenible y obligando a estado y   particulares a la adopción de medidas positivas de diversa índole), y la   protección de tierras de comunidades o pueblos étnicamente diferenciados.    

23. A nivel legal, el mandato de acceso   progresivo a la tierra recibió concreción en la Ley 160 de 1994, por la cual se   creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino (Ley de   Reforma y Desarrollo Rural; 1994), entre cuyas características, la Corte destacó   las siguientes:    

“[A través de la   Ley 160 de 1994] se favoreció el sistema de subsidios de un 70% del valor de la   UAF y amortización del crédito restante a un plazo no inferior de 12 años. De   este modo, la decisión de compra de predios a los campesinos operó mediante la   venta directa por parte de los propietarios, con el fin dinamizar el mercado de   tierras. A su turno, durante la redacción del proyecto, se estimó que   resultaba excesiva la adjudicación de unidades agrícolas en una extensión de 450   hectáreas, toda vez que dicha extensión no consultaba las características   agrológicas y topográficas que determinaran razonablemente, en cada caso, la   superficie real requerida para lograr una explotación rentable. Sobre este punto   en el proyecto de ley se consideró necesario tener en cuenta que la tecnología   disponible permitía modificar las condiciones de los suelos, de manera que se   contempló la incorporación de estos mejoramientos para potenciar el uso   productivo y evitar la concentración ociosa.  En ese orden, la UAF, se   definió no a partir de una extensión sino a partir de la calidad de la tierra”[29]    

24. Acerca de la Constitución de 1991, es   importante destacar cómo el problema agrario se concibe en sus dimensiones   social, ambiental y económica. Para empezar, acerca del mandato de propiciar el   acceso a la tierra de los trabajadores agrarios (artículo 64, CP), ha señalado   la Corte:    

“[…] el   derecho constitucionalmente establecido en el artículo 64 Superior, implica un   imperativo constituyente inequívoco que exige la adopción progresiva de medidas   estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los trabajadores   agrarios sean propietarios de la tierra rural. [E]l derecho de acceder a la   propiedad implica no sólo la activación de derechos reales y personales que   deben ser protegidos, sino también la imposición de mandatos que vinculen a las   autoridades públicas en el diseño e implementación de estrategias normativas y   fácticas para estimular, fomentar e impulsar dicho acceso a la tierra, pero   además la permanencia del campesino en ella, su explotación, su participación en   la producción de riqueza y en los beneficios del desarrollo. En la medida en que   el Estado sólo concentre su propósito y actividad en la producción de la tierra,    olvidando su deber constitucional de vincular al campesino en dicho proceso, su   actuar se tornará inconstitucional. [Además], el acceso a la propiedad [rural]   debe tener al menos las mismas garantías del régimen común (art. 58)    

25. El artículo 65 superior refuerza lo   expresado, mediante la defensa de la producción de alimentos en el campo.    

Sin embargo, este tercer esfuerzo de   reforma se ha visto afectado por diversas razones. Especialmente, la   persistencia e intensificación del conflicto armado, el aumento de la producción   de drogas y de las acciones criminales de las mafias del narcotráfico, y la   forma en que estos fenómenos han permeado a la sociedad en su conjunto (y de   forma dramática a sus instituciones), llevaron a la inevitable ausencia de   eficacia de la tercera política de reforma.    

26. Al tiempo que el panorama descrito   demuestra la permanente relación entre violencia y tierra, oculta dos grandes   realidades.    

La de las comunidades negras, cuya   relación con sus tierras y territorios se vio ultrajada con el desarraigo, la   trata y la esclavización; y cuya alternativa de supervivencia consistió en   resistir, a través del cimarronaje, y la ubicación en zonas aisladas de la   geografía nacional. En ese contexto, también la población negra incursionó en   procesos de colonización, antes de la abolición de la esclavitud buscando   refugio en la selva tropical para formar palenques o colonias agrícolas, a las   que los blancos no podían penetrar, principalmente, en Chocó, Antioquia, Cauca,   Valle Cundinamarca y los llanos orientales. Tras la abolición definitiva, en   1851, el traslado a baldíos de esta población aumentó, en busca de independencia   económica (Legrand; 1988, pg. 46).    

Sin embargo, la histórica invisibilidad   de la situación de la población negra permaneció aún a la entrada en vigencia de   la Constitución Política de 1991 pues incluso en ese momento, cuando se difirió   el reconocimiento efectivo de sus tierras y territorios colectivos al   Legislador, lo que sólo ocurrió a través de la Ley 70 de 1993.    

27. También se oculta la realidad de los   pueblos indígenas, desde la primera gran negación de sus derechos territoriales,   mediante el concepto de res nullius (tierra de nadie); organizados en   resguardos y pueblos de indios por parte de los conquistadores, con fines de   control social y recaudo de impuestos; las medidas de amparo, de carácter   tutelar desde derecho indiano y la concesión de cédulas de la Corona sobre sus   territorios, hasta la posterior disolución de los resguardos, bien entrada la   República y bajo las banderas de la libertad de comercio.    

Tras las normas que propiciaron la   disolución de los resguardos, en la República, el pueblo indígena (en su   conjunto) emprende la defensa de sus territorios también a través de la Ley 89   de 1890 y mediante movimientos regionales de recuperación de tierras y defensa   de los resguardos[30].   Finalmente, sus derechos territoriales se plasmaron en la Constitución de 1991,   donde los territorios indígenas gozan de tres atributos esenciales para su   preservación. De acuerdo con el artículo 63 de la CP, son inalienables,   inembargables e  imprescriptibles (atributos que se extienden a las tierras   de los consejos comunitarios de comunidades negras).    

28. Como lo ha expresado la Corte, la   relación de los pueblos originarios con sus tierras y territorios ha oscilado   ente dos concepciones, una, según la cual la tierra se toma como un bien   susceptible de entrar al mercado; y, otra, en la que lo trascendental es el   territorio, ligado directamente a la existencia, preservación y subsistencia de   los pueblos originarios, enfoque acogido por la Constitución Política de 1991 y   el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.    

29. Pero el conflicto armado interno es   intransigente frente a las conquistas constitucionales de los pueblos   étnicamente diferenciados. Como lo explicó la Corte Constitucional en los autos   004 y 005 de 2009[31],   los actores armados (en ocasiones aliados al poder económico) generan presiones   intensas y diferenciales en los derechos territoriales de los pueblos étnicos.    

Capítulo 2. Problemas   persistentes.    

30. El diagnóstico actual no varía mucho   en relación con los hechos brevemente descritos. En sentencia T-488 de 2014[32],   la Corte retomó los informes que dan cuenta de la inequidad en la concentración   de la tierra. Indicó que, según el índice de Gini, una herramienta económica   utilizada para evaluar cómo se comporta la distribución de un bien, que se ubica   en valores entre el 0 y el 1, en el que 0 significa una distribución plenamente   equitativa del recurso y el 1, la absoluta inequidad, explicó que en Colombia,   este índice se encuentra en 0.86, cifra que no toma en cuenta los efectos del   testaferrato.    

“Sin   considerar siquiera los problemas de subregistro y las posibles irregularidades   en la adjudicación[33],   el nivel de concentración de la tierra se hace manifiesto cuando se observa que   los predios con áreas adjudicadas menores a 1 hectárea representan 34.5% del   total de predios y el 0.15% del área, con 35.834 Ha. Por otro lado, los predios   con más de 500 hectáreas representan casi el 40% del área adjudicada y el 1.11%   de los predios, impulsando un sistema de minifundio y latifundio que distorsiona   el concepto de Unidad Agrícola Familiar (UAF)[34] propuesto   desde la Ley 160 de 1994.    

31. En segundo lugar, los autores   coinciden en que los problemas de catastro afectan todas las políticas de acceso   a la tierra para los campesinos[36].   El sistema de información se encuentra desactualizado, en ocasiones no registra   predios, sino las mejoras a las viviendas y no cuenta con sistemas de   georreferenciación que den seguridad de los datos y permitan conocer mejor las   características de los bienes.    

32. También observan que existe una   política fiscal que fomenta la propiedad sobre grandes extensiones, pero no su   explotación productiva. Dado que la gran propiedad ejerce presión sobre la   frontera agraria o desplaza la colonización hacia las márgenes del territorio,   también crea un efecto económico que eleva los precios de la tierra, a favor de   los grandes terratenientes, y permite su preservación con fines especulativos.   Esto genera una espiral de consecuencias negativas para la satisfacción del   artículo 64 de la Carta Política. Disminuye la disponibilidad de tierras,   aumenta sus precios, y obliga a campesinos individuales a extender la frontera   agrícola, en áreas de menor control estatal y con mayor influencia de grupos al   margen de la ley. Para terminar, a medida que disminuye la disponibilidad de   tierras, la colonización puede llegar a territorios ancestrales y colectivos de   los pueblos originarios y las comunidades negras, y generar intensas presiones   en ecosistemas ambientales estratégicos.    

Capítulo 3. El   abandono y el despojo forzado de la tierra, las viviendas y el patrimonio. Entre   violencia y derecho.    

33. Desde el punto de vista jurídico, la   historia descrita muestra cómo, mientras la vida campesina se desenvuelve en el   marco de la ocupación de hecho, la explotación agrícola, la producción de   alimentos y la celebración de contratos informales, el sistema jurídico   privilegia la constitución formal de la propiedad, afincada en el registro en el   folio de matrícula. Por ello, la prueba de la propiedad o los conflictos   derivados de negocios simulados o afectados por cualquier otro tipo de   irregularidad, afectan intensamente a la población titular de las medidas de   reforma agraria y favorece a los poderosos, que pueden acceder a notarias y   oficinas de registro con asesoría legal calificada. Desde la Ley 200 de 1936 se   creó la jurisdicción agraria, prevista para equilibrar las cargas del proceso,   pero los juzgados nunca entraron en funcionamiento, de manera que los conflictos   fueron resueltos por los jueces civiles, bajo los principios de igualdad   procesal y autonomía de la voluntad[37].    

34. Los problemas de acceso, uso y   distribución de la tierra, especialmente, en el campo, dan origen a distintas   tensiones sociales y ambientales. En el marco del conflicto armado, estos   problemas se ven atravesados por la actuación de los distintos grupos al margen   de la ley y de la Fuerza Pública. Para los actores armados el control del   territorio es parte esencial de sus estrategias bélicas y un presupuesto para   obtener un respaldo o una base social que legitime sus actuaciones. La aparición   del narcotráfico, especialmente, desde los años 80 del siglo pasado genera   también el uso de las tierras para cultivos de plantas utilizadas para la   producción de estupefacientes. Las grandes fortunas asociadas a esta actividad   generan nuevas desigualdades sociales y permite la acumulación del bien, en   desmedro de la población campesina. Finalmente, estas fuentes de ingresos y los   problemas de corrupción que afectan las instituciones se suman a este conjunto   de factores de acumulación y exclusión.    

35. Los agentes económicos requieren   tierras para adelantar proyectos agropecuarios, ganadería, minería y exploración   y explotación de hidrocarburos. Algunas de estas actividades hacen parte de los   planes de desarrollo propuestos por el Gobierno Nacional pero, a la vez, pueden   generar mayor concentración de la tierra, suelen despertar conflictos con los   pueblos étnicamente diferenciados y afectar ecosistemas estratégicos en la   protección del ambiente o el derecho a un ambiente sano.    

36. Estos hechos han generado el   desplazamiento de millones de personas y el abandono de un enorme número de   predios rurales. Tras el miedo, la coacción y la violencia, se desarrolla un   amplio conjunto de estrategias para dar apariencia de legalidad al despojo. En   ese sentido, la Ley de víctimas y restitución de tierras hace parte de un   conjunto de medidas de transición, caracterizadas por su carácter temporal y un   objetivo específico; superar las consecuencias de la guerra, en un marco   normativo respetuoso de los derechos de las víctimas, y consciente de la   necesidad de medidas excepcionales para alcanzar los fines propuestos y   principalmente, para asegurar a los colombianos una paz estable. La ley de   tierras pretende alcanzar sus objetivos en un término de diez años y ampara a un   universo específico de víctimas. Fue propósito del Legislador incorporar en   ella, directamente, las normas referentes al proceso judicial (al que se hará   referencia, infra, capítulo 3).    

37. Precisamente un conjunto de   reflexiones en torno a las causas del abandono, la dinámica de la usurpación y   las estrategias de despojo, llevó a la adopción de las normas relativas al   proceso transicional de tierras. Es del todo pertinente citar las   consideraciones vertidas en el Informe de ponencia para primer debate del   proyecto que posteriormente se convirtió en Ley 1448 de 2011:    

[…] Cerca de 750.000 hogares campesinos fueron   desplazados de sus territorios por la fuerza en las últimas dos décadas, de los   cuales 460.000 abandonaron un poco más de tres millones de hectáreas. De las   tierras abandonadas, una parte permanece así, otra está cuidada por parientes o   vecinos, o ha sido repoblada con campesinos a quienes los jefes armados   adjudicaron tierras despojadas y otra parte fue transferida de hecho o de   derecho a terceros, generalmente personas sin conexión aparente con los   victimarios.    

El despojo asumió varias modalidades, desde las   compras forzadas a menor valor hasta el destierro, la usurpación física de la   posesión y la destrucción de las viviendas y cercas que delimitaban los predios.   El despojo de tierras fue legalizado, muchas veces, con transferencias forzadas,   con la participación de notarios y registradores, y el rastro de los   despojadores fue borrado por testaferros y múltiples traspasos a terceros de   aparente buena fe.    

Otras veces el despojo afectó derechos de tenencia y posesión, interrumpiendo el   término de prescripción, y terceros obtuvieron títulos de adjudicación o   titularon por vía judicial a su favor. En ocasiones el INCORA o el INCODER   declararon caducados los títulos de beneficiarios de reforma agraria cuando se   desplazaron y readjudicaron las parcelas a otras personas. Otras veces el IGAC   englobó los predios despojados en otro mayor, alterando el catastro para   desaparecer la cédula catastral de los despojados.    

[…]   en circunstancias tan irregulares y masivas, la posibilidad de la restitución   depende de diseñar un sistema de justicia transicional capaz de restablecer los   derechos usurpados por violencia, y para lograrlo requiere contar con normas   excepcionales, adecuadas a las modalidades del despojo, que den prelación a los   derechos perdidos, aunque cuenten con pruebas precarias y una gran debilidad de   defensa legal, sobre los derechos usurpados, pero que ostenten todas las pruebas   legales y grandes capacidades de defensa judicial […]”[38]      

38. El proceso de tierras de la Ley 1448   de 2011 se basa entonces en un reconocimiento de la forma en que se llevó a cabo   el despojo material y jurídico de las tierras y en la necesidad de adoptar   medidas excepcionales, distintas a las que rigen el proceso civil, para   revertirlo.    

39. En la sentencia C-715 de 2012, la   Corte, entre otros asuntos debió definir si el Legislador incurrió en una   omisión legislativa relativa al prever un conjunto de medidas para el despojo y   no para el abandono forzado de predios, según la lectura que los demandantes   hacían del artículo 74 de la Ley de víctimas y restitución de tierras, y de   otras normas que giraban en torno al concepto de ‘despojo de tierras’. La Corte   consideró que, con independencia de las relevantes discusiones teóricas y   sociales acerca de estos fenómenos[39],   las medidas legislativas dictadas en respuesta al despojo son también aplicables   al abandono de tierras:    

“Para la Corte,   si bien los conceptos de abandono y despojo son fenómenos distintos, es claro   que ambos producen la expulsión de la tierra de las víctimas, lo que genera una   vulneración masiva de los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto   interno, razón por la cual esta Corporación en múltiples y reiteradas ocasiones   ha reconocido normativa y jurisprudencialmente a  las víctimas de despojo y   abandono sin ninguna distinción, como sucede con la definición del delito de   desplazamiento forzado. En este orden, la Ley 1448 de 2011 y especialmente los   artículos que ahora se demandan –arts. 28 y 72– dejan ver el carácter asimilable   de las víctimas de despojo, de usurpación y de abandono forzado de tierras, de   tal manera que ambas son incluidas y tenidas en cuenta por el Legislador en el   marco de la Ley 1448 de 2011”.    

40. A partir de lo expuesto, entra la   Corporación a definir las características del proceso de restitución de tierras.   Primero, su dimensión constitucional; segundo, su estructura y normas relevantes   para el análisis del cargo; y, tercero, lo relativo a la buena fe (exenta o no   de culpa, en el marco de la restitución de tierras).    

SEGUNDA PARTE. EL PROCESO DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS. Dimensión constitucional,   dimensión procedimental.    

Capítulo 4. La dimensión   constitucional del proceso de restitución de tierras y el Juez de restitución de   tierras.    

41. Este capítulo busca describir la   forma en que la jurisprudencia constitucional ha comprendido el derecho   fundamental a la restitución de la tierra: por un lado, como   componente preferente y principal de la reparación integral a víctimas y, por   otro, como una política   dirigida a favorecer la recomposición del tejido social y la construcción de una   paz sostenible, especialmente, en los territorios golpeados por la violencia;   indica las consecuencias de esa comprensión en la labor de los jueces de tierras   (dimensión sustancial del proceso), y efectúa una descripción del procedimiento   y del principio de buena fe (dimensión procedimental).    

42. La   comprensión adecuada de la acción de restitución de tierras a la población   despojada o desplazada víctima del conflicto interno colombiano, en los términos   establecidos en los artículos 3º, 72 y subsiguientes de la Ley 1448 de 2011,   comienza por su enmarque dentro de la garantía del derecho a la reparación,   específicamente, del derecho fundamental a la restitución de tierras.    

43. En términos generales, la restitución   de tierras supone la implementación y la articulación de un conjunto de medidas   administrativas y judiciales encaminadas al restablecimiento de la situación   anterior a las violaciones sufridas como consecuencia del conflicto armado   interno. Además, tomando en cuenta que esa posibilidad (el regreso en el tiempo)   no es materialmente posible, el Legislador definió dentro del proceso una serie   de acciones subsidiarias, a modo de compensación.    

44. La acción de   restitución es parte de un conjunto de medidas adoptadas en un escenario de   justicia transicional, en el que los derechos de las víctimas a la verdad,   justicia, reparación y no repetición constituyen el eje fundamental sobre el que   se edifican las normas y políticas públicas. Como se expuso, la lucha por el   control de la tierra ha sido causa de violaciones particularmente intensas de   sus derechos humanos y, en consecuencia, el proceso de restitución responde al   imperativo jurídico y ético de propender por su dignificación.    

45. Estos   presupuestos se proyectan sobre la labor de los jueces de tierras y las   decisiones que les corresponde efectuar en cada trámite. En esa dirección, a   continuación se presentan consideraciones relacionadas con (i) el daño que   pretende ser reparado con la restitución, (ii) los derechos que se encuentran en   juego en el marco del proceso, y (iii) la finalidad de la intervención judicial.   Veamos:    

El hecho lesivo   que origina la pretensión de restitución afecta bienes mucho más amplios que el   conjunto de facultades sobre un terreno, en que se concreta el derecho de   propiedad o el hecho de la posesión, es decir, la relación material de la   persona con su predio. Ese hecho desconoce o vulnera bienes iusfundamentales  adicionales, como la vivienda digna, el mínimo vital, el acceso a la tierra y la   producción de alimentos. Genera entonces un desarraigo, que incide en el   ejercicio del derecho a la autonomía y menoscaba la dignidad de la persona. Esa   situación se extiende en el tiempo, desde el hecho desencadenante del abandono o   despojo hasta el momento en que sea posible la reparación.    

Todo lo expuesto   se inscribe además en el marco de un conflicto armado interno y una situación de   inequidad social, en los cuales  la tierra es un bien preciado, cuya   acumulación se persigue por cualquier medio y generan un contexto especial, que   debe ser tenido en cuenta por la justicia de tierras.    

46. Por lo   anterior, la acción de restitución, además del restablecimiento de condiciones   materiales para la existencia digna de la persona, incide en una amplia gama de   intereses, que tienen que ver con la comprensión individual del sentido de la   existencia y con el concepto de sociedad construido colectivamente. Así las   cosas, los jueces no se ocupan únicamente de asuntos de tierras; dentro de una   visión de interdependencia e integralidad de los derechos de las víctimas, les   corresponde contribuir a la paz y a la equidad social y propiciar la   democratización del acceso a la tierra, elementos cardinales del orden   constitucional de 1991.    

47. Además, a   través de la narración del episodio de violencia por parte de la víctima, como   presupuesto lógico del inicio del proceso, esta reivindica su derecho a ser   oída. El conjunto de relatos aportarán a la construcción de la memoria del   conflicto y le permitirá a cada juez, al amparo de las normas aplicables,   proferir una decisión ajustada al principio de legalidad, con efectos hacia la   construcción de una institucionalidad basada en derechos. El desarrollo del   proceso de restitución de tierras, en el mediano plazo, y en una visión de   conjunto, enriquecerá la verdad individual y colectiva acerca de los hechos que   han permitido o propiciado la prolongación del conflicto armado interno durante   más de medio siglo.    

48. Sobre este   aspecto, es oportuno efectuar dos precisiones: (a) aunque la verdad procesal   posee limitaciones institucionales que la separan de la verdad y memoria   históricas, una visión adecuada del proceso no puede desconocer su relevancia,   la cual se potencializa en la medida en que los jueces de tierras asuman un rol   como parte fundamental de la justicia transicional; y, (b) pese a que la acción   de restitución prevista en la Ley 1448 de 2011 no involucra al perpetrador del   hecho violento, las intervenciones que se pueden presentar a través de la   oposición sí pueden dar lugar a un debate fáctico, cuya solución exige un juez   consciente de propender por la efectividad de los distintos intereses   constitucionales que concurren en un proceso de esta naturaleza.    

49. En estos   términos, el juez de restitución de tierras es un actor fundamental en la   protección efectiva de los derechos de las víctimas en el marco de una acción   constitucional y dentro de un contexto de conflicto. Sus actuaciones deben   reflejar sensibilidad por el tema objeto de conocimiento y el compromiso Estatal   de construcción (o reconstruir) en las víctimas una confianza en la legalidad,   condición imprescindible para desarticular los ciclos de la violencia que han   afectado al país.    

50. Así las   cosas, en el ejercicio de su función jurisdiccional el operador en estos   procesos no solo garantiza el derecho a la restitución, como medida de   reparación del daño causado, sino que tiene la obligación de satisfacer los   derechos a la verdad, mediante la participación de la víctima y demás   interesados y del ejercicio de su investidura en la búsqueda decidida de la   historia que determinó el despojo o el desplazamiento; justicia,   impulsando las actuaciones a que haya lugar y que se encuentren a su disposición   para el correcto trámite de su proceso y para aquellos a los que pueda haber   lugar con ocasión de los hechos conocidos por virtud de su función; y, no   repetición, profiriendo las medidas indicadas en cada caso, de acuerdo con   el material probatorio recaudado en el proceso y gracias a la facultad de   preservar su competencia hasta la ejecución efectiva de sus órdenes.    

51. El Juez está   en la obligación de atender a los parámetros normativos (reglas o principios)   que fijó el legislador en la Ley 1448 de 2011 para el trámite de la acción de   restitución de tierras, dentro de los cuales se destacan las presunciones   establecidas a favor de las víctimas[40],   la regla sobre la carga de la prueba[41],   su participación en el proceso y el mantenimiento de la competencia del juez de   con posterioridad a la sentencia[42].   De igual manera, el Informe para primer debate de los proyectos acumulados 107   de 2010 y 85 de 2010 (ambos de Cámara), hace referencia a la necesidad de   incorporar enfoques diferenciales[43].    

52. Sin embargo,   tampoco puede perder de vista la manera en que sus decisiones inciden en los   derechos de acceso progresivo a la tierra por los trabajadores agrarios, las   implicaciones ambientales y sociales de sus fallos, las posibles tensiones que   surjan con los pueblos originarios y las comunidades negras (preservando a toda   costa los derechos sobre sus territorios), y la ambición de que la justicia   transicional propicie arreglos estables y no sea el germen de nuevos conflictos.   Para terminar, el juez de tierras debe proteger los derechos de los segundos   ocupantes, de acuerdo con lo dispuesto por los Principios Pinheiro, a los que se   hará referencia en el siguiente capítulo.    

53. En los   últimos años, la justicia constitucional ha venido evidenciando que una   perspectiva que (i) no comprende que las reparaciones constituyen una   oportunidad para adoptar medidas para superar las condiciones de desigualdad,   exclusión y discriminación a las que están sometidas las víctimas;   y (ii) no considera que la decisión sobre la restitución   tiene consecuencias en los territorios de los predios restituidos y que supone   la posibilidad de promover una transformación pacífica de los tejidos sociales,   económicos y culturales como condición de garantía de no repetición de   la situación de victimización resulta limitada y problemática   para el cumplimiento de los mandatos constitucionales superiores.    

Capítulo 5.   Esquema o descripción del proceso de restitución de tierras.    

a.                   Fundamentos del derecho internacional de los derechos humanos y la   jurisprudencia constitucional.    

54. La jurisprudencia de esta Corporación   ha mostrado con suficiencia cómo la restitución encuentra claros y sólidos   referentes normativos en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el   Derecho Internacional Humanitario[44].    

54.1.- En relación con los tratados e   instrumentos internacionales más relevantes sobre los derechos de las víctimas a   la reparación, a la verdad y a la justicia que permiten comprender el alcance de   las obligaciones del Estado frente a los procesos de restitución, esta Corte ha   identificado los siguientes:    

a)    La Declaración Universal de Derechos Humanos   (arts. 1, 2, 8 y 10)    

c)    El Pacto Internacional de Derechos Civiles y   Políticos (arts. 2, 3, 9, 10,  14 y 15);    

d) La Convención   Americana sobre Derechos Humanos (arts. 1, 2, 8, 21, 24, 25 y 63), y    

e) El Protocolo   II adicional a los Convenios de Ginebra (art. 17), entre otros.    

A partir de los   parámetros y normas contenidos en estos instrumentos internacionales, la   Corporación ha sostenido que las víctimas de abandono y despojo de bienes tienen   el derecho fundamental a que el Estado conserve su derecho a la propiedad o   posesión y les restablezca el uso, goce y libre disposición[45].    

54.2.   Adicionalmente, ha reconocido que, además de los tratados y las declaraciones,   en el DIDH existen importantes documentos que han sistematizado y definido con   mayor precisión las reglas y directrices señaladas en el párrafo anterior.    

Para la Corte,   estos documentos, denominados por la doctrina iusinternacionalista   “derecho blando”, son particularmente relevantes pues le permiten a los   operadores jurídicos interpretar el contenido y el alcance de las obligaciones   de los Estados frente a las víctimas en general. Para el caso objeto de examen,   las obligaciones específicas en procesos de restitución de tierras[46].   Específicamente, en esta materia, esta Corporación ha reconocido la relevancia   de tres   de estos documentos:    

(i)                   Los principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de   violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho   internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones[47];    

(ii)                Los principios sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del   regreso de los refugiados y desplazados internos (conocidos como los “Principios   Pinheiro”)[48];   y    

(iii)              Los principios rectores de los desplazamientos internos (conocidos como los   “Principios Deng”)[49]    

55. En su   conjunto, estos documentos sistematizan los estándares más altos de protección   para las víctimas. En estricto sentido, no crean nuevas reglas[50] o nuevos   derechos, sino que destacan, reivindican y precisan el alcance de los ya   existentes en el derecho vigente, con el fin de facilitar su defensa, protección   y garantía, por parte de los estados para que, de esta forma, contribuyan   vigorosamente a remediar las debilidades de protección a la que se encuentran   sometidas las víctimas.    

56. Ello explica   la altísima relevancia que durante años le ha asignado esta Corporación a este   tipo de instrumentos, y el motivo por el cual se han convertido en herramientas   hermenéuticas ineludibles al momento de determinar el marco de protección de los   derechos de las víctimas y de las obligaciones del Estado en los procesos de   restitución de tierras. Actualmente, los documentos citados hacen parte del   cuerpo de derecho jurisprudencial (normas adscritas o subreglas) desarrolladas   por el Tribunal Constitucional. Es decir, se encuentran constitucionalizados.    

57. En concreto,   ese conjunto de principios delimitan el contenido y el alcance del derecho a la   propiedad –reconocido desde hace décadas por normas vinculantes del derecho    internacional de los derechos humanos[51]  y normas de la Constitución Política–, pero lo hace considerando la situación   específica de las víctimas de distintos tipos de violencias, especialmente, de   aquellas violaciones de derechos humanos ocurridas en el marco de conflictos   armados.    

58. Es así como   los Principios y Directrices básicos sobre el derecho de las   víctimas a interponer recursos y obtener reparaciones, resultado de un trabajo   reflexivo de expertos independientes por un período de casi dos décadas y un   largo proceso participativo de consulta, que incluyó el punto de vista de los   Estados, las organizaciones internacionales y las organizaciones de la sociedad   civil, disponen un amplio espectro de medidas que pueden ser adoptadas como   respuesta a violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos   humanos e infracciones graves al DIH. En esa dirección, establecen que los   Estados deben proveer la existencia de mecanismos o recursos procesales   genuinos, que permitan un desagravio final positivo, a través de la reparación   integral.    

59. Por su parte,   los Principios Deng definen derechos y garantías de protección a favor de las   personas que han padecido el flagelo del desplazamiento forzado. Así, definen la   responsabilidad de los Estados de proteger y asistir a este tipo de víctimas   durante los desplazamientos y también durante su regreso, reasentamiento y   reintegración.    

60. Estos   principios también caracterizan la prohibición de la   privación arbitraria de la propiedad y posesiones de la población en situación   de desplazamiento,  y señalan la obligación de proteger la propiedad   respecto de diferentes tipos de actos como el pillaje, los ataques directos o   indiscriminados u otros actos de violencia; la utilización como personas como   escudos de operaciones u objetos militares; los actos de represalia y las   destrucciones o expropiaciones como forma de castigo colectivo.    

61. De la misma   forma, establecen el deber del Estado de proteger la propiedad y las posesiones   que hayan sido abandonadas por las personas en condición de desplazamiento   forzado, frente a actos de destrucción y apropiación, ocupación o usos   arbitrarios e ilegales. En cuanto al derecho al retorno, prevén la obligación de   apoyo en cabeza de los Estados, así como el ejercicio de acciones que permitan a   las víctimas obtener la restitución o una compensación adecuada.    

62. Por último, los  Principios Pinheiro, centrales en este trámite, contemplan una serie de   previsiones normativas más amplias y detalladas frente a la protección del   derecho a la restitución. Por un lado, establecen que los derechos de propiedad,   posesión y reparación para las víctimas del desplazamiento[52]  constituyen un elemento central para la solución de conflictos, la consolidación   de la paz, el regreso seguro y sostenible de las poblaciones desplazadas y el   establecimiento del Estado de Derecho. Por otro lado, señalan que tales derechos   son un eje de la justicia restitutiva, encaminada a impedir la repetición de las   situaciones que generaron el desplazamiento. A partir de esa premisa,   prevén la existencia del derecho a la restitución de toda propiedad despojada a   las víctimas, a menos de que sea fácticamente imposible, caso en el cual deberá   proveerse una compensación justa.    

63.   Adicionalmente, hacen referencia a los derechos de las personas que tengan una   relación jurídica con los bienes, distinta a la propiedad, como los poseedores,   ocupantes y tenedores. Por su importancia para el trámite bajo juicio, es   importante referirse más ampliamente a su contenido:    

63.1. El   principio 17.1 establece la obligación de los Estados de “velar por que los   ocupantes secundarios estén protegidos contra el desalojo forzoso arbitrario o   ilegal”. Señala que en caso de que el desplazamiento sea inevitable para efectos   de restitución de viviendas, tierras y territorios, los Estados deben garantizar   que el desalojo “se lleve a cabo de una manera compatible con los instrumentos y   las normas internacionales de derechos humanos”, otorgando a los afectados   garantías procesales, como las consultas, la notificación previa, adecuada y   razonable, recursos judiciales y la posibilidad de reparación[53].    

63.2. El principio 17.2 Señala que los Estados deben velar por las garantías   procesales de los segundos ocupantes, sin menoscabo de los derechos de los   propietarios legítimos, inquilinos  u otros titulares, a retomar la   posesión de las viviendas, tierras o patrimonio abandonado o despojado   forzosamente[54].    

63.3. El principio 17.3 Indica que, cuando el desalojo sea inevitable, los   estados deben adoptar medidas para proteger a los segundos ocupantes, en sus   derechos a la vivienda adecuada o acceso a tierras alternativas, “incluso de   forma temporal”, aunque tal obligación no debe restar eficacia al proceso de   restitución de los derechos de las víctimas[55].    

63.4. El Principio 17.4 establece que los ocupantes secundarios que han vendido   las viviendas, tierras o patrimonio a terceros de buena fe, podrían ser   titulares de mecanismos de indemnización. Sin embargo, advierte que  la   gravedad de los hechos de desplazamiento puede desvirtuar la formación de   derecho de buena fe[56].    

En la   sentencia C-035 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado) la Corte Constitucional   se refirió una vez más al valor normativo de los Principios Pinheiro. Explica   que si bien no son normas de un trato internacional y por lo tanto no hacen   parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, “sí hacen parte del   bloque de constitucionalidad en sentido lato, en la medida en que concretan el   sentido de normas contenidas en tratados internacionales de derechos humanos   ratificados por Colombia”, y añadió que estos constituyen un desarrollo de la   doctrina internacional sobre el derecho fundamental a la reparación integral   consagrado en el ámbito internacional a través de diversos tratados, y han sido   aplicados por distintos organismos de protección de derechos. “Por lo tanto, los   Principios Pinheiro pueden ser parámetros para el análisis de constitucionalidad   de las leyes que desarrollan estos derechos[57]”, de acuerdo con la sentencia T-821   de 2007[58].    

Recordó la Corte en la sentencia citada C-035 de 2016 que el derecho a la   restitución tiene como fundamento “el deber de garantía de los derechos de los   ciudadanos por parte del Estado, consagrado en el artículo 2º de la   Constitución; el principio de dignidad humana reconocido en el artículo 1º de la   Carta Política, los derechos de acceso a la administración de justicia (artículo   229), debido proceso (artículo 29) y la cláusula general de responsabilidad del   Estado (artículo 90)” y puntualizó que el ordenamiento colombiano reconoce la   restitución como un componente fundamental de los derechos a la verdad, la   justicia y la reparación integral de las víctimas, especialmente, de aquéllas   “despojadas de sus predios”[59].    

En   consecuencia, la Ley 1448   de 2011 desarrolló el marco general de protección del derecho fundamental de las   víctimas a la restitución, de acuerdo con los parámetros establecidos por los   instrumentos internacionales sobre la materia, como es el caso de los Principios   Pinheiro. Para terminar, consideró la Corte que estos principios “constituyen un   criterio de interpretación para la Corte, toda vez que brindan el alcance del   derecho fundamental a la restitución e imponen una serie de obligaciones a cargo   de las autoridades públicas con el fin de garantizar el derecho a la reparación   de las víctimas”[60].    

64.   En la sentencia C-795 de 2014 (decisión sobre el pago de compensaciones,   previa la entrega material del bien), después de revisar los distintos cuerpos   normativos mencionados, esta Corporación concluyó que se puede advertir cómo el   orden internacional de los derechos humanos “(…)   prevé el derecho a la reparación integral, que tratándose de las víctimas del   desplazamiento forzado conlleva el derecho a que se les restituyan sus   viviendas, tierras y patrimonio, o en su defecto se les indemnice, en aras de   hacer cesar las consecuencias de la violación de sus derechos. Además debe   velarse porque las garantías procesales de los ocupantes secundarios no   menoscaben el derecho de los propietarios legítimos a volver a tomar posesión de   sus bienes de forma justa y oportuna.”    

65.   Luego de revisar los estándares de protección internacional y la forma en que   encuentran un correlato en nuestro orden constitucional, esta Corporación ha   señalado que la restitución constituye un componente preferente y principal del   derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas del conflicto   armado.   En la sentencia C-820 de 2012, la Corte sostuvo que el derecho a la   restitución es “la facultad que tiene la victima despojada o que se ha visto   obligada a abandonar de manera forzada la tierra, para exigir que el Estado le   asegure, en la mayor medida posible y considerando todos los intereses   constitucionales relevantes, el disfrute de la posición en la que se encontraba   con anterioridad al abandono o al despojo”.    

66.   Al analizar el marco de protección interno frente a los derechos a la verdad, la   justicia y la reparación, la Corte Constitucional ha identificado una serie de   mandatos Superiores (arts. 2, 29, 93, 229, 250 numerales 6 y 7 de la CP) de los   cuales puede desprenderse el carácter fundamental del derecho a la restitución   de tierras[61].   Para la Corporación, la restitución de tierras constituye un mecanismo que   satisface en mayor medida el derecho a la reparación integral y su conexión con   los derechos de las víctimas a la justicia y la verdad.    

67.   Como la reparación integral[62]  hace parte de la triada esencial de derechos de las víctimas, y el derecho a la   restitución de tierras a víctimas de abandono forzado, despojo o usurpación de   bienes es el mecanismo preferente y más asertivo para lograr su eficacia, la   restitución posee también el estatus de derecho fundamental. La precisión de su   contenido, como se ha explicado, sólo es posible a partir de los instrumentos de   derecho internacional recién citados e incorporados a la jurisprudencia de este   tribunal en un conjunto de decisiones uniformes.    

68.   Esta Corporación, luego de revisar los distintos cuerpos normativos   internacionales y nacionales mencionados y los parámetros que, frente a la   restitución, de ellos se desprenden, sostuvo en la sentencia C-715 de 2012[63],   reiterada luego por la C-795 de 2014[64],   lo siguiente:    

“De   los estándares internacionales, la Constitución Política y la jurisprudencia   constitucional sobre el derecho a la restitución de las víctimas como componente   preferencial y esencial del derecho a la reparación integral se pueden concluir   las siguientes reglas:    

(i)   La restitución debe entenderse como el medio preferente y principal para la   reparación de las víctimas al ser un elemento esencial de la justicia   restitutiva.    

(ii)   La restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que se las   víctimas despojadas, usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus   territorios retornen o no de manera efectiva.    

(iii) El Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización   adecuada para aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible   o cuando la víctima de manera consciente y voluntaria optare por ello.    

(iv)   Las medidas de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de   buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias.    

(v)   La restitución debe propender por el restablecimiento pleno de la víctima y la   devolución a la situación anterior a la violación en términos de garantía de   derechos; pero también por la garantía de no repetición en cuanto se trasformen   las causas estructurales que dieron origen al despojo, usurpación o abandono de   los bienes.    

(vi)   En caso de no ser posible la restitución plena, se deben adoptar medidas   compensatorias, que tengan en cuenta no solo los bienes muebles que no se   pudieron restituir, sino también todos los demás bienes para efectos de   indemnización como compensación por los daños ocasionados.    

(vii) El derecho a la restitución de los bienes demanda del Estado un manejo   integral en el marco del respecto y garantía de los derechos humanos,   constituyendo un elemento fundamental de la justicia retributiva, siendo   claramente un mecanismo de reparación y un derecho en sí mismo, autónomo e   independiente.    

b.                 Normas legales (sustantivas y   procedimentales)    

69. Con el fin de   materializar estos mandatos en un contexto de justicia transicional, que   permitiera hacer efectivo el goce de los derechos a la verdad, a la justicia y a   la reparación de la víctimas fue expedida en el país la Ley 1448 de 2011[65]. El título   IV de esta ley está dedicado, específicamente, al tema de la reparación de las   víctimas[66].   En concreto, el artículo 69 establece:    

“Las   víctimas de que trata esta ley, tienen derecho a obtener las medidas de   reparación que propendan por la restitución, indemnización, rehabilitación,   satisfacción y garantías de no repetición en sus dimensiones individual,   colectiva, material, moral y simbólica. Cada una de estas medidas será   implementada a favor de la víctima dependiendo de la vulneración en sus derechos   y las características del hecho victimizante”.    

70. Por su parte,   el artículo 70 establece que “El Estado   colombiano, a través del Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a   las Víctimas, deberá adoptar un programa integral dentro del cual se incluya el   retorno de la víctima a su lugar de residencia o la reubicación y la restitución   de sus bienes inmuebles.”.    Y el artículo 71 precisa que la ley “entiende por restitución, la realización   de medidas para el restablecimiento de la situación anterior a las violaciones   contempladas en el artículo 3º de la   presente Ley”. Para el efecto, el artículo 73 definió los siguientes   principios: el carácter preferente, la independencia, la progresividad, la   estabilización, la seguridad jurídica, la prevención, la participación y la   prevalencia constitucional[67].    

71. El artículo   74 hace referencia a las figuras de “despojo” y “abandono” Frente   a lo que debe entenderse como una situación de despojo, el artículo 74 dispuso   “la acción por medio de la cual, aprovechándose de la situación de violencia, se   priva arbitrariamente a una persona de su propiedad, posesión u ocupación, ya   sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto administrativo, sentencia, o   mediante la comisión de delitos asociados a la situación de violencia”. Por  abandono forzado de tierras entiende “la situación temporal o   permanente a la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón por   la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación y contacto   directo con los predios que debió desatender en su desplazamiento durante el   periodo establecido en el artículo 75”.[68]    

72. Frente a la   titularidad de la acción, el artículo 75 de la Ley de víctimas y restitución de   tierras indica: “Las personas que fueran propietarias o poseedoras de   predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por   adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas   a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que   configuren las violaciones de que trata el artículo 3º de la presente Ley, entre   el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley, pueden solicitar la   restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas   forzadamente, en los términos establecidos en este capítulo”.    

73. Como se puede   observar, se identifican dos tipos de personas como titulares del derecho a la   restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas   forzadamente: (i) las propietarias o poseedoras de predios y (ii) las   explotadoras de baldíos que pretendan adquirir la propiedad por adjudicación, en   ambos casos, que hayan sido despojadas de las tierras u obligadas a abandonarlas   como consecuencia de los hechos que configuren las violaciones definidas en el   artículo 3º de la ley, entre el 1 de enero de 1991 y el término de vigencia de   ésta.    

74. En la   sentencia C-715 de 2012[69]  la Corte se pronunció en torno a una demanda que cuestionaba, entre otras cosas,   que la ley no considerara como titulares de la acción a los tenedores de tierra,   ni a los ocupantes de baldíos. Frente a los primeros, esta Corporación indicó:    

“ (…) a juicio de   la Sala, si bien a los tenedores víctimas del conflicto, no se les puede aplicar   en estricto sentido jurídico el derecho a la restitución de una propiedad o de   una posesión, restitución que procede respecto de los propietarios, los   poseedores u ocupantes, estas víctimas que ostentaban el derecho de tenencia no   quedan desprotegidas frente a su legítimo derecho de reparación integral, el   cual no solo incluye la restitución de bienes inmuebles, sino también medidas de   indemnización y otros componentes reparatorios, sin perjuicio de que puedan   acudir a la vía judicial ordinaria para la reivindicación de sus derechos (…)”    

      

75. Por   consiguiente, concluyó que el Legislador no incurrió en una omisión legislativa   relativa, al no incluir como titular del derecho a la restitución, al tenedor   del bien.    

76. El artículo   81 de la Ley 1448 de 2011 se refiere a las personas que pueden presentar la   acción: quienes fueran propietarios o poseedores de predios, o explotadores de   baldíos con fines de adjudicación (artículo 75); su cónyuge o compañero   permanente con quien convivía al momento de los hechos que desencadenaron el   despojo o abandono; los llamados a sucederlos según el Código Civil, la Unidad   de Restitución de Tierras, en representación de menores de edad (sucesores) y   personas con discapacidad[70].    

77. El proceso de   restitución de tierras está compuesto por dos etapas: una administrativa,   a cargo de la Unidad de Restitución de Tierras (artículo 82 de la Ley 1448 de   2011), y otra judicial, a cargo de los jueces y magistrados   especializados de restitución de tierras.    

78. Durante la   fase administrativa, que constituye un requisito de procedibilidad de la acción   judicial, se busca que la URT identifique física y jurídicamente los predios,   determine el contexto de los hechos victimizantes, individualice a las víctimas   y sus núcleos familiares, identifique la relación jurídica de la víctima con la   tierra y establezca los hechos que dieron origen al despojo o abandono forzado.   Esta etapa termina con la decisión de la Unidad de Restitución de Tierras de   incluir o no a los solicitantes y a los predios objeto del trámite en el   Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente[71].    

La etapa   administrativa empieza con la solicitud que presentan los propietarios,   poseedores, ocupantes de predios, o los explotadores de baldíos de predios   baldíos, ante la Unidad de Restitución de Tierras para que inscriba los predios   objeto de la solicitud en el registro. Hecha esta petición, la Unidad informa   del trámite de inscripción a quien o a quienes figuren oficialmente como   propietarios, poseedores u ocupantes del predio que se quiere registrar, con la   finalidad de permitirle acreditar su relación jurídica con éste, y que esta se   configuró como resultado de su buena fe exenta de culpa.    

79. La Unidad de   Restitución de Tierras cuenta entonces con sesenta días para decidir si incluye   el predio en el Registro de tierras. Si el bien es inscrito, las víctimas o su   apoderado pueden dirigirse ante los jueces civiles del circuito especializados   en restitución de tierra y formular la solicitud de restitución o formalización.   Esta también puede ser elevada por la Unidad de Restitución, en nombre y   representación de la víctima[72].    

80. El artículo   86 de la Ley de tierras prevé un conjunto de medidas de protección del predio,   que deben adoptarse al momento de la admisión de la solicitud: la inscripción   del predio en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, la sustracción   provisional del comercio del bien, la suspensión de procesos declarativos de   derechos reales sobre el mismo, y la notificación al representante legal del   municipio en que se encuentra el predio, y al Ministerio Público[73].    

Luego de   proferido este auto en los términos anteriormente señalados se da inicio a la   etapa de oposición, concepto esencial para la solución del   problema jurídico planteado.    

81. De acuerdo   con el artículo 87  de la Ley de víctimas y restitución de tierras), la   solicitud deberá trasladarse a (i) quienes figuren como titulares   inscritos de derechos en el certificado de tradición y libertad de matrícula   inmobiliaria donde esté comprendido el predio sobre el cual se solicite la   restitución y (ii) a la Unidad de Restitución de Tierras, cuando la   solicitud no haya sido tramitada con su intervención. Además, “[c]on la   publicación a que se refiere el literal e) del artículo anterior se entenderá   surtido el traslado de la solicitud a las personas indeterminadas que consideren   que deben comparecer al proceso para hacer valer sus derechos legítimos y a   quienes se consideren afectados por el proceso de restitución”.    

82. Según el   artículo 88, ibídem, si alguno de estos sujetos se hace parte en el proceso   judicial adquiere la condición de opositor.    

82.1 Las   oposiciones deben presentarse ante el juez dentro de los quince (15) días   siguientes a la notificación de la admisión, acompañando los documentos que se   pretendan hacer valer como prueba de la calidad del despojado del predio, de la   buena fe exenta de culpa, del justo título, y las demás, acerca del valor del   derecho o la calidad de despojado del solicitante (artículo 88 Ley de víctimas y   restitución de tierras).    

82.2. Durante el   término probatorio siguiente, de treinta días, los operadores judiciales deben   actuar en protección de los derechos de la víctima, en quien opera una inversión   de la carga de la prueba (artículo 78 Ley de víctimas y restitución de tierras).   Los principales dispositivos previstos en esta etapa a favor de las víctimas son   los siguientes:    

(a) Basta con la   acreditación de prueba sumaria de la propiedad, posesión u ocupación y el   reconocimiento como desplazado o la prueba sumaria del despojo para que se   traslade la carga de la prueba a quienes pretendan oponerse a la pretensión de   la víctima en el proceso de restitución;    

(b) Además de las   víctimas, las autoridades concernidas en el proceso de restitución también deben   asumir un rol activo y comprometido, encaminado a determinar la ocurrencia del   daño sufrido. Esto supone que los funcionarios y las funcionarias deben obrar al   mismo tiempo con celeridad y flexibilidad razonable frente al recaudo, la   aceptación y valoración de las pruebas a favor de la víctima.    

(c)  Quienes   administran justicia en los procesos de restitución deben contribuir a evitar la   duplicidad en la práctica de pruebas y las dilaciones innecesarias en el   proceso, ocasionada en la práctica de pruebas impertinentes e inconducentes   (artículo 89).    

82.3. Cumplido el   período probatorio, de acuerdo con el artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, la   sentencia “se pronunciará de manera definitiva sobre la propiedad, posesión   del bien u ocupación del baldío objeto de la demanda y decretará las   compensaciones a que hubiera lugar, a favor de los opositores que probaron buena   fe exenta de culpa dentro del proceso […]”.   (Destaca la Sala)    

82.4. El proceso   de restitución previsto en la Ley 1448 de 2011 es de única instancia[74]. La Corte   Constitucional, en sentencia C-099 de 2013, consideró razonable esta   previsión normativa al ponderar la limitación que entraña la ausencia de una   instancia de revisión, con la finalidad constitucionalmente válida perseguida   por la norma. Adicionalmente, explicó que el derecho de contradicción, en   particular, y el debido proceso en general se encuentran garantizados por la   estructura misma del procedimiento de restitución[75].    

82.5. Por último,   es importante mencionar que, a diferencia de lo que ocurre en otras   jurisdicciones, donde el trámite concluye con la ejecutoria de la última   decisión adoptada, ello no ocurre en el proceso de restitución de tierras, pues   el parágrafo 1º del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011 prevé que “el Juez o   Magistrado mantendrá la competencia para garantizar el goce efectivo de los   derechos del reivindicado en el proceso, prosiguiéndose dentro del mismo   expediente las medidas de ejecución de la sentencia”, lo que significa que   el trámite sólo acaba cuando efectivamente han sido cumplidas las órdenes de   protección y restitución contenidas en la sentencia.     

A partir de ella   fue que esta Corte, en la sentencia C-795 de 2014 de manera enfática, señaló “[l]a   restitución de la tierra en la justicia transicional es un elemento impulsor de   la paz.”.    

c. Buena fe   exenta de culpa en el proceso de restitución de tierras. Parámetros de   interpretación.    

83. En este acápite, en primer lugar, se   revisará la forma en que nuestro sistema constitucional ha entendido la figura   de la buena fe en general y la buena fe exenta de culpa, en   particular y, especialmente, la manera como se ha perfilado el contenido de este   estándar en el marco transicional de la Ley 1448 de 2011 y dentro de los   procesos de restitución de tierras.    

84. El principio de buena fe encuentra su   reconocimiento constitucional en el artículo 83 Superior que dispone que “[L]as   actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a   los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que   aquellos adelanten ante estas”.    

85. Esta   Corporación ha analizado en un amplio conjunto de decisiones y en asuntos muy   diversos, tanto en sede de control abstracto como en revisión de tutela, el   alcance del concepto, que pasó de ser un principio general del derecho a   convertirse en una norma de carácter constitucional con la Carta de 1991. En   estos casos, la Corte ha destacado la proyección   que la buena fe ha adquirido y, especialmente, su función integradora del   ordenamiento y reguladora de las relaciones entre los particulares, y   entre estos y el Estado[76].    

86. Nuestro ordenamiento constitucional y, especialmente, el régimen civil han   desarrollado además del concepto de buena fe como mandato constitucional   general, la figura de buena fe simple como principio y forma de conducta.   Esta “equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la que se exige   normalmente a las personas en todas sus actuaciones. El Código Civil, al   referirse a la adquisición de la propiedad, la define en el artículo 768 como la   conciencia de haberse adquirido el dominio de la cosa por medios legítimos,   exentos de fraude y de todo otro vicio. Esta buena fe se denomina simple, por   cuanto, si bien surte efectos en el ordenamiento jurídico, estos  sólo   consisten en cierta protección que se otorga a quien así obra. Es así que, si   alguien de buena fe adquiere el derecho de dominio sobre un bien cuyo titular no   era el verdadero propietario, la ley le otorga ciertas garantías o beneficios,   que si bien no alcanzan a impedir la pérdida del derecho si aminoran sus   efectos. Tal es el caso del poseedor de buena fe condenado a la restitución del   bien, quien no será condenado al pago de los frutos producidos por la cosa (C.C.   art. 964 párr. 3º); o del poseedor de buena fe que adquiere la facultad de hacer   suya la cosa poseída (C.C. arts. 2528 y 2529).”[77]    

87. De otra   parte, en diferentes escenarios, también opera lo que se ha denominado buena   fe cualificada o exenta de culpa. Al respecto, este Tribunal ha explicado:    

“Esta buena fe   cualificada, tiene la virtud de crear una realidad jurídica o dar por existente   un derecho o situación que realmente no existía. La buena fe   creadora o buena fe cualificada, interpreta adecuadamente una máxima legada por   el antiguo derecho al moderno: ‘Error communis facit jus’, y que ha sido   desarrollada en nuestro país por la doctrina desde hace más de cuarenta años,   precisando que ‘Tal máxima indica que si alguien en la adquisición de un derecho   o de una situación comete un error o equivocación, y creyendo adquirir un   derecho o colocarse en una situación jurídica protegida por la ley, resulta que   tal derecho o situación no existen por ser meramente aparentes, normalmente y de   acuerdo con lo que se dijo al exponer el concepto de la buena fe simple, tal   derecho no resultará adquirido. Pero si el error o equivocación es de tal   naturaleza que cualquier persona prudente y diligente también lo hubiera   cometido, por tratarse de un derecho o situación aparentes, pero en donde es   imposible descubrir la falsedad o no existencia, nos encontramos forzosamente,   ante la llamada buena fe cualificada o buena fe exenta de toda culpa’.”[78]    

88.   De lo anterior pueden extraerse algunas diferencias precisas entre la buena fe   simple y la buena fe exenta de culpa. Si bien es cierto que en los dos eventos   se parte del supuesto de que la persona obró con lealtad, rectitud y honestidad,   la buena fe simple se presume de todas las actuaciones o gestiones que los   particulares realizan ante el Estado, de ahí que sea éste quien deba   desvirtuarla. Por su parte, la buena fe exenta de culpa exige ser probada por   quien requiere consolidar jurídicamente una situación determinada.
Así,   la buena fe exenta de culpa exige dos elementos: de un lado, uno subjetivo,   que consiste en obrar con lealtad y, de otro lado, uno objetivo,   que exige tener la seguridad en el actuar, la cual solo puede ser resultado de   la realización actuaciones positivas encaminadas a consolidar dicha certeza.    

89.   En relación con el tema que ocupa la atención de la Corte, vale decir que la   aplicación y la interpretación de la buena fe exenta de culpa a   que se refiere la Ley de víctimas y restitución de tierras en los artículos   demandados se circunscribe a la acreditación de aquellos actos que el tercero   pretenda hacer valer en relación con la tenencia, la posesión, el usufructo, la   propiedad o dominio de los predios objeto de restitución. Estos actos pueden   ser, entre otros, posesiones de facto, negocios jurídicos de carácter   dispositivo o situaciones que tienen origen en órdenes judiciales o actos   administrativos. La comprobación de la buena fe exenta de culpa lleva   a los terceros a ser merecedores de una compensación, como lo dispone la Ley   1448 de 2011.    

90. En ese   sentido (como se profundizará posteriormente) la regulación obedece a que el   Legislador, al revisar las condiciones de violencia generalizada que se dieron   en el marco del conflicto armado y que originaron el despojo, halló un sinnúmero   de modos de dar apariencia de legalidad a los actos de usurpación y despojo y,   en consecuencia, previó medidas estrictas hacia los opositores, dirigidas a   evitar una legalización basada en tres factores inadmisibles   constitucionalmente: el aprovechamiento abusivo de las condiciones de violencia,   que viciaron el consentimiento jurídico de las víctimas; la corrupción, que puso   parte de la institucionalidad al servicio de los despojadores; y el formalismo   del derecho, que favoreció a la parte más poderosa en el  ámbito   administrativo y judicial.    

91. Además, la   norma guarda relación con la eficacia de las presunciones establecidas en el   artículo 77 de la Ley 1448 de 2011, previstas por el legislador, considerando   que el contexto de violencia permite presumir un desequilibrio en las relaciones   entre particulares y favorece las dinámicas de despojo y abandono forzado. Es   así como, en un marco de justicia hacia la transición a la paz, la lógica que   irradia el proceso es fuerte en relación con el opositor para ser flexible con   las víctimas.    

Con base en los   elementos normativos y de contexto recién presentados, la Sala entra a resolver   el cargo de la demanda.    

TERCERA PARTE.    

ESTUDIO DEL CARGO DE INCONSTITUCIONALIDAD    

El caso objeto de   estudio involucra asuntos interpretativos relevantes y complejos que deben ser   considerados antes de resolver el cargo planteado[79]. La Sala   comenzará por despejar estos asuntos. Posteriormente, resolverá el jurídico    y, finalmente, determinará el alcance de la decisión a adoptar.    

Capítulo 6. Problemas de interpretación.    

a. Una distinción   necesaria: opositores y segundos ocupantes[80].    

92. Los artículos demandados hacen   referencia a personas que actúan en el trámite de restitución de tierras como   “opositores”, es decir, quienes presentan “oposición” dentro del trámite. De   acuerdo con el artículo 88 de la Ley de víctimas y restitución de tierras   existen tres tipos de oposiciones distintas: (i) aquellas que persiguen   demostrar la calidad de víctima de despojo en relación con el mismo predio   objeto del trámite de restitución de tierras (supuesto regulado por el artículo   78 de la misma Ley[81]);   (ii) las destinadas a tachar la condición de víctima del solicitante y (iii) las   que pretenden demostrar la existencia de una relación jurídica o material sobre   el predio objeto del trámite, generada por una conducta de buena fe exenta de   culpa. La expresión demandada en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley de   víctimas y restitución de tierras tiene que ver exclusivamente con el tercer   tipo de oposición.    

93. El accionante plantea que la   situación violatoria de derechos fundamentales afecta a un número limitado de   opositores: aquellos que pretenden obtener la compensación económica definida   por la Ley de víctimas y restitución de tierras, que no tienen que ver con el   despojo, llegaron al predio antes de su micro focalización y se hallan en   situación desfavorable o de vulnerabilidad por ser mujeres, niños y niñas, o   personas con discapacidad y, por distintas razones, no están en capacidad de   demostrar que actuaron de buena fe exenta de culpa al momento de establecer una   relación jurídica o material con el predio objeto de restitución.    

Frente a esta población identifican dos   problemas. Primero, que no podrán acceder a la compensación económica y,   segundo, la inexistencia de medidas adecuadas de atención para su situación. Los   intervinientes se refieren también a la situación de estas personas. Algunos,   sin embargo, los llaman indistintamente opositores o segundos ocupantes del   predio objeto de restitución, mientras que otros proponen que la demanda se   refiere exclusivamente a los “segundos ocupantes”. Por ello, para la Sala   resulta relevante explicar que existe una diferencia conceptual entre estas   categorías, que debe tenerse en cuenta, con miras al estudio del cargo.    

Aunque dentro del extenso articulado de   la Ley de víctimas y restitución de tierras ninguna disposición hace referencia   a los segundos ocupantes, estas personas sí son mencionadas en los Principios   Pinheiro, cuyo principio 17 comprende cuatro grandes directrices acerca de su   situación.    

La ocupación secundaria de predios en   conflictos armados es ampliamente conocida en el ámbito internacional. Un   ejemplo paradigmático se encuentra en la situación de países del este de Europa   en los que la Segunda Guerra Mundial, primero; la llegada de regímenes   comunistas, después, y la caída del bloque y los nuevos gobiernos democráticos   finalmente, generaron una superposición histórica de propietarios, poseedores u   ocupantes de las tierras, viviendas y el patrimonio de las víctimas, refugiados   y desplazados internos de estos procesos políticos, así como un amplio número de   conflictos y sucesivas leyes de restitución, compensación y reparaciones[82].    

En fechas más recientes, la situación de   los segundos ocupantes ha sido considerada como un “obstáculo” para la   efectividad de los procesos de restitución de tierras en Bosnia Herzegovina,   Kosovo, Azerbaiyán, Ruanda, entre muchos otros, pues una atención inadecuada de   esta población puede generar inestabilidad en la transición y amenazar la   seguridad jurídica y material de la vivienda, para las víctimas restituidas[83],   lo que explica que, finalmente, hayan sido explícitamente cobijados por los   principios Pinheiro.    

Si bien en los Principios Pinheiro no se   presenta una definición específica de los segundos ocupantes, la Sala estima   adecuado acudir a la que se encuentra en el Manual de aplicación de los mismos,   publicados por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los   Refugiados, para comprender, a grandes rasgos, a quiénes cobija la expresión:   “Se consideran ocupantes secundarios todas aquellas personas que hubieran   establecido su residencia en viviendas o tierras abandonadas por sus   propietarios legítimos a consecuencia de, entre otras cosas, el desplazamiento o   el desalojamiento forzosos, la violencia o amenazas, o las catástrofes naturales   así como las causadas por el hombre” (Destaca la Sala).    

94. Los segundos ocupantes  son entonces quienes, por distintos motivos, ejercen su derecho a la vivienda en   los predios que fueron abandonados o despojados en el marco del conflicto armado   interno.    

Pero los segundos ocupantes no son   una población homogénea: tienen tantos rostros, como fuentes diversas tiene la   ocupación de los predios abandonados y despojados. A manera ilustrativa, puede   tratarse de colonizadores en espera de una futura adjudicación; personas que   celebraron negocios jurídicos con las víctimas (negocios que pueden ajustarse en   mayor o menor medida a la normatividad legal y constitucional); población   vulnerable que busca un hogar; víctimas de la violencia, de la pobreza o de los   desastres naturales; familiares o amigos de despojadores; testaferros o ‘prestafirmas’   de oficio, que operan para las mafias o funcionarios corruptos, u oportunistas   que tomaron provecho del conflicto para ‘correr sus cercas’ o para ‘comprar   barato’.    

Desde un punto de vista más amplio, la   ocupación secundaria puede ser resultado de estrategias de control territorial   de los grupos inmersos en el conflicto, o surgir como consecuencia de problemas   históricos de equidad en el reparto de la tierra[84];   sin embargo, con independencia de esa heterogeneidad constituyen una población   relevante en procesos de justicia transicional, y especialmente en el marco de   la restitución de tierras, como lo confirma el Manual de aplicación de los   Principios Pinheiro, previamente citado:    

“Los Principios   [Pinheiro] se ocupan de este fenómeno partiendo de la base de que la ocupación   secundaria de hogares de personas desplazadas a menudo constituye un obstáculo   para el retorno. En efecto, la ocupación secundaria a gran escala ha impedido en   el pasado el éxito de los esfuerzos de retorno en Azerbaiyán, Armenia, Ruanda,   Bután, Bosnia Herzegovina, Croacia, Georgia, Kósovo y otros lugares. La posesión   no autorizada de viviendas y patrimonio es frecuente tras los conflictos   armados. Si bien determinados casos de ocupación secundaria han de ser a todas   luces revocados (sobre todo si la ocupación en cuestión ha servido como   instrumento de limpieza étnica en el marco de un conflicto de este tipo, o si es   fruto del oportunismo, la discriminación, el fraude o la corrupción), no hay que   olvidar la necesidad de proteger a los ocupantes secundarios frente a la   indigencia así como frente a desalojos injustificados u otras posibles   violaciones de derechos humanos […]”[85].    

95. La Corte   Constitucional ha señalado en un amplio número de decisiones que los Principios   Pinheiro[86]  hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato[87]  y son indispensables para la comprensión del derecho a la restitución de   tierras. Más allá de su calificación normativa, estos principios poseen   innegable autoridad epistemológica para la solución de casos concretos de manera   compatible con las obligaciones estatales en lo que tiene que ver con la   restitución de tierras de víctimas de la violencia[88].    

96. El Principio   17 de este Documento tiene una característica muy particular, en tanto no se   refiere directamente a las víctimas de desplazamiento (ni a desplazados ni a   refugiados), sino a las personas que denomina segundos ocupantes. Pero ello no   resulta casual, pues concebir la restitución de tierras sin pensar en los   segundos ocupantes es un riesgo para todo proceso y política pública de   restitución de tierras despojadas o abandonadas forzosamente, en un escenario de   transición. Las políticas públicas, normas y medidas que adopte el Estado en   torno a esa población tienen un enorme significado para las víctimas, pues   inciden en la estabilidad del proceso, en la seguridad jurídica de la   restitución y en la eficacia material de sus derechos.      

En ese orden de ideas, los conceptos “opositor”  y “segundo ocupante” no son sinónimos, ni es conveniente asimilarlos   al momento de interpretar y aplicar la ley de víctimas y restitución de tierras.   En muchos casos los opositores son segundos ocupantes, pero es posible que haya   ocupantes que no tengan interés en presentarse al proceso, así como opositores   que acuden al trámite sin ser ocupantes del predio.    

La pregunta que anima la demanda es clara   en términos de segundos ocupantes. Algunos de ellos reflejan las dinámicas del   despojo; otros, son sujetos que merecen especial protección estatal. Pero las   fronteras entre unos y otros son difusas, al punto que el Principio Pinheiro   17.4, al tiempo que ordena su protección, manifiesta también que en ciertos   contextos de violencia su actuación no podría considerarse de buena fe, por la   gravedad de las violaciones de derechos humanos que rodearon su actuar. La Ley   de víctimas y restitución de tierras les exige a todos por igual demostrar la   buena fe exenta de culpa para acceder a una compensación.    

b. La carga de la prueba y el   hecho (la conducta) a probar.    

97. Los intervinientes en este trámite   coinciden en señalar que las normas demandadas, al hacer referencia la ‘buena fe   exenta de culpa’, imponen una carga probatoria o procesal desproporcionada para   algunas personas.    

Cuadro 2. Hecho a   probar, carga de la prueba, y exigencia al opositor       

Hecho a probar           y carga de la prueba    

Exigencias al           opositor   

Hecho a probar                    

Buena fe exenta de culpa.   

Carga de la prueba                    

El que alega, prueba (ordinaria)      

c. La consecuencia jurídica de las normas demandadas    

99. La consecuencia jurídica de probar la   buena fe exenta de culpa en el marco de las normas demandadas es el acceso a la   compensación económica equivalente al valor probado del predio (artículo 88 Ley   de víctimas y restitución de tierras).    

Aunque en realidad no existe una   discusión en torno a este punto, sí es importante señalar que el opositor  al que hacen referencia las normas demandadas no tiene legalmente una   expectativa de permanecer en el predio,  sino de recibir una suma de dinero   justa ante la obligación de entregarlo. Esta expectativa es relevante para   lograr la eficacia de sus derechos al mínimo vital y a la vivienda de forma   inmediata, pero no solucionará por sí sola sus expectativas de acceso a la   tierra. Esta aclaración tiene como propósito precisar las tensiones   constitucionales que suscita el cuestionamiento de la demanda.     

Así, una vez esclarecida la consecuencia   jurídica de probar o no la buena fe exenta de culpa, es preciso indicar que la   Ley de víctimas y restitución de tierras, en los artículos demandados, no se   refiere a medidas distintas a esta compensación, de manera que no ordena ni   prohíbe que los opositores, sin importar su relación con el predio objeto de   restitución, puedan beneficiarse de las políticas públicas para la población   vulnerable, si cumplen las condiciones para ello.    

Conclusiones interpretativas. En síntesis,   las precisiones efectuadas permiten señalar que: (i) la distinción entre   opositores y segundos ocupantes es relevante para comprender adecuadamente el   problema jurídico planteado en la demanda. La primera expresión hace referencia   a una categoría procesal incorporada a la ley de restitución de víctimas y   restitución de tierras. El segundo concepto se refiere a una población que debe   ser tenida en cuenta al momento de establecer políticas, normas y programas de   restitución de tierra en escenarios de transición, como presupuesto para el   éxito y la estabilidad de las medidas, y para la seguridad en los derechos de   las víctimas restituidas, especialmente, en lo que tiene que ver con la tenencia   de la tierra, la vivienda y el patrimonio. (ii) La buena fe exenta de culpa, en   el contexto de la ley de víctimas y restitución de tierras es un estándar de   conducta calificado, que se verifica al momento en que una persona establece una   relación (jurídica o material) con el predio objeto de restitución. La carga de   la prueba para los opositores es la que se establece como regla general en los   procesos judiciales: demostrar el hecho que alegan o que fundamenta sus   intereses jurídicos. Cuando se habla de una persona vulnerable, entonces, debe   tomarse en cuenta si se hace referencia al momento de la ocupación o al momento   en que se desarrolla el proceso. (iii) La consecuencia jurídica que establece la   ley de tierras en relación con la buena fe exenta de culpa es la posibilidad de   acceder, o no, a la compensación económica. La ley no hace referencia, es decir,   no prohíbe ni ordena, la aplicación de otras medidas para la población   vulnerable, en el marco del proceso.    

Capítulo 7.   Respuesta al problema jurídico.    

a. El caso objeto de estudio   refleja un problema de ‘discriminación indirecta’.    

En concepto de la Sala, el actor acierta   en su cuestionamiento, como pasa a explicarse:    

100. El principio de igualdad es una de   las normas más importantes dentro del estado constitucional de derecho. La Corte   Constitucional ha explicado que este posee una estructura compleja. Así, el   artículo 13 Superior, en su primer inciso, concreta la igualdad ante la ley,   propia del Estado clásico de derecho, y la prohibición de discriminación elimina   la arbitrariedad y las decisiones que distribuyen beneficios o cargas en torno a   criterios inadmisibles, o sin un principio de razón válido desde el punto de   vista constitucional.    

101. El Estado social de derecho exige   también a las autoridades adoptar medidas de trato diferencial y positivas a   favor de grupos que tradicionalmente han sido víctimas de discriminación, y   promover el bienestar de quienes se encuentran en situación de debilidad   manifiesta. Estos últimos mandatos se entrelazan con normas específicas de la   Carta, que definen los grupos merecedores de tales medidas.    

102. La Corte Constitucional ha   desarrollado un conjunto de herramientas destinadas a verificar la existencia de   una violación del principio de igualdad, denominado el juicio o test de   igualdad. Este instrumento parte de considerar que la igualdad de trato se   presume válida, en la medida en que las personas tienen iguales derechos y, en   consecuencia, corresponde a la autoridad que impone una medida diferencial   justificarla, demostrar que persigue un fin legítimo y que no afecta de manera   desproporcionada los derechos de uno de los grupos en comparación, de acuerdo   con el carácter relacional del principio.    

103. Ahora bien, la Corte Constitucional   también ha explicado que la igualdad se ve trasgredida cuando el Estado   establece normas o medidas generales que impactan intensamente a ciertos grupos   o personas, que enfrentan diversas condiciones de vulnerabilidad o debilidad   manifiesta, en virtud de los mandatos de igualdad material e igualdad   promocional recién descritos. Al respecto, resulta particularmente relevante lo   señalado en la sentencia T-209 de 2009, acerca de la situación de los   recicladores tradicionales frente a las grandes empresas que entraron al mercado   del reciclaje:    

“La   igualdad es uno de los pilares sobre los que se funda el Estado colombiano. La   Constitución reconoce la igualdad, como un principio, como un valor, y como un   derecho fundamental, que va más allá de la clásica formula de igualdad ante la   ley, para erigirse en un postulado que apunta a la realización de condiciones de   igualdad material. Bajo esta perspectiva, un propósito central de la cláusula de   igualdad, es la protección de grupos tradicionalmente discriminados o   marginados; protección que en un Estado social de derecho, se expresa en una   doble dimensión: por un lado, como mandato de abstención o interdicción de   tratos discriminatorios (mandato de abstención) y, por el otro, como un mandato   de intervención, a través del cual el Estado está obligado a realizar acciones   tendentes a superar las condiciones de desigualdad material que enfrentan dichos   grupos (mandato de intervención)”.    

En el mismo fallo, la Corte precisó:    

“Un   punto que merece la pena resaltarse, por ser objeto de controversia en el caso   que ocupa a la Corte, es que el mandato de abstención que se deriva del primer   inciso del artículo 13 constitucional, no se dirige exclusivamente a evitar que   la administración adopte medidas, programas o políticas, abiertamente   discriminatorias. También va encaminado a evitar que medidas, programas o   políticas, así éstas hayan sido adoptadas bajo el marco de presupuestos   generales y abstractos, impacten desproporcionadamente a grupos marginados o   discriminados o, en otras palabras, los coloque en una situación de mayor   adversidad. Es decir, que la Constitución prohíbe, tanto las llamadas   discriminaciones directas –actos que apelan a criterios sospechosos o   potencialmente prohibidos, para coartar o excluir a una persona o grupo de   personas del ejercicio de un derecho o del acceso a un determinado beneficio,   como las discriminaciones indirectas – [como] las que se derivan de la   aplicación de normas aparentemente neutras, pero que en la práctica generan un   impacto adverso y desproporcionado sobre un grupo tradicionalmente marginado o   discriminado”. (Se destaca).    

104. En la reciente sentencia C-754 de 2015[89], la Corporación se refirió nuevamente   al concepto de discriminación indirecta. El problema jurídico consistía en que   el Legislador, al proferir la Ley 1719 de 2014, decidió que las entidades   prestadoras de servicios de salud podían establecer un protocolo especial   para la atención de las víctimas de violencia sexual, a pesar de que una norma   reglamentaria anterior, la Resolución 459 de 2012, del Ministerio de Salud y   Protección Social, ya había establecido que la elaboración de tal protocolo   sería obligatoria. De esa manera, la norma legal cuestionada convertía en   facultativo algo que con anterioridad era imperativo para las prestadoras de   servicios de salud lo que, en concepto de las demandantes, violaba el principio   de progresividad, el derecho a la salud y el principio de igualdad.    

Dejando de lado otros aspectos del   caso, la Corte consideró que la medida cuestionada, en efecto, generaba un   problema constitucional de igualdad, debido a que las víctimas de violencia   sexual son, principalmente, mujeres; y añadió que la discriminación detectada   resultaba más intensa para aquellas que enfrentan distintas condiciones de   vulnerabilidad (discriminación múltiple o interseccional). Lo dicho en esa   providencia resulta especialmente relevante para la comprensión del problema   objeto de estudio en esta oportunidad, a la luz de la complejidad del principio   de igualdad, en la Constitución Política colombiana.    

[…]   Es decir, la Constitución prohíbe adoptar medidas que de forma abierta excluyan   o diferencien a una persona o a un grupo de personas con el objeto de reducir o   anular el reconocimiento, disfrute o ejercicio de un derecho o una libertad   fundamental, en razón al género, posición socioeconómica, raza, estatus   particular, entre otros (discriminación directa); así como prescribe tratos u   omisiones que tengan como resultado un impacto desproporcionado en personas   parte de ese grupo en el sentido de coartar o excluir del reconocimiento,   disfrute o ejercicio de un derecho o libertad fundamental (discriminación   indirecta).    

105. En el caso objeto de estudio, las   reflexiones adelantadas hasta el momento permiten concluir que, en efecto, es   posible identificar dos grupos de personas entre quienes puede efectuarse una   comparación, en el marco del principio y derecho a la igualdad. Los segundos   ocupantes que se encuentran en situación ordinaria y tuvieron que ver o se   aprovecharon del despojo; y los segundos ocupantes que enfrentan alguna   condición de vulnerabilidad y no tuvieron ninguna relación, ni tomaron provecho   del despojo.    

La Ley de víctimas y restitución de   tierras, según se explicó ampliamente en los fundamentos de esta providencia se   enfoca principalmente en la defensa de los derechos fundamentales de las   víctimas dentro de un escenario de transición, y a ello responde la estructura   probatoria del proceso en su etapa judicial. Además, estas normas asumen como   premisa las dificultades que las víctimas tienen para demostrar los hechos que   dan fundamento a sus pretensiones, derivadas del conflicto de violencia   generalizada y de todas las formas que se desarrollaron para vestir el despojo y   el abandono forzados con un manto de legalidad. Finalmente, el legislador   presumió válidamente que los opositores no enfrentan las mismas condiciones de   las víctimas.    

Sin embargo, a medida que el proceso   avanza, y como se ha constatado en el ámbito del derecho internacional de los   derechos humanos, resulta claro que también existen opositores que están en   condiciones de debilidad, especialmente, en lo que tiene que ver con el acceso a   la tierra, la vivienda y el trabajo en el campo. Frente a estas personas, los   fines citados no se ven favorecidos y, en cambio, al pasar por alto su   situación, sí puede generarse una lesión inaceptable a otros mandatos   constitucionales, asociados a la equidad en el campo, el acceso y la   distribución de la tierra, el mínimo vital y el derecho al trabajo. Es   precisamente esta situación la que permite a la Corte Constitucional concluir   que la demanda acierta en la descripción de un problema de discriminación   indirecta, exclusivamente, frente a quienes son personas vulnerables que no   tuvieron que ver con el despojo, aspecto en el que debe insistirse.    

Como se explicó ampliamente, la Ley de   víctimas y restitución de tierras no toma en consideración su situación, ya que,   en lo que tiene que ver con el trámite de restitución se refiere exclusivamente   a víctimas y opositores. A excepción del artículo 78 de ese   ordenamiento, que establecer reglas para el supuesto en el que concurren   personas que se consideran víctimas de despojo o se vieron obligadas a abandonar   forzosamente el mismo predio, la Ley no establece diferenciación alguna, ni   prevé un trato especial para ese grupo de opositores especial, que se ha   denominado segundos ocupantes vulnerables, sin relación con el despojo.    

En armonía con lo expuesto al comienzo de   este acápite, el principio de igualdad se viola cuando dos grupos, situaciones o   personas que se hayan en condiciones iguales desde el punto de vista de los   hechos reciben un trato distinto por el derecho, o cuando, a pesar de estar en   condiciones distintas en términos fácticos, el derecho les da un tratamiento   igual, sin que exista una razón para hacerlo. Por ello, el examen de   igualdad comienza por el estudio de razonabilidad de las medidas, entendida como   la existencia de un motivo válido a la luz de las cláusulas superiores para el   establecimiento de la medida cuestionada, para luego establecer si esta es   proporcionada, es decir, si establece un balance admisible entre los principios   en juego.    

Ahora bien, como la Ley de víctimas y   restitución de tierras ignora a este grupo de personas, no es posible para la   Corte hallar el fundamento o las razones constitucionales que llevaron a la   inexistencia de medidas especiales para responder a su situación y, en   consecuencia, no es tampoco posible avanzar en el estudio de idoneidad,   necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida. No existe, en   otros términos, una manera de determinar la razón que tuvo el Legislador para no   dar un trato especial a las personas vulnerables que no tuvieron relación,   directa ni indirecta, con el despojo de las tierras.    

Con todo, es necesario dejar en claro que   esta conclusión no tiene que ver con una comparación entre víctimas y   opositores. La Corte ha explicado, y ahora reitera, que la estructura probatoria   del proceso, marcadamente favorable a las víctimas es constitucionalmente   admisible, pues refleja la imperiosa necesidad de revertir el despojo y develar   las distintas maneras de encubrirlo. Los grupos en comparación, vale redundar,   son los opositores que tienen la condición de segundos ocupantes vulnerables que   no tuvieron relación con el despojo, de una parte, y los demás opositores, de   otra.    

b. Alcance de la decisión    

106. Una vez se ha concluido que sí   existe un problema de igualdad en la aplicación de los artículos demandados,   contenidos en la Ley de víctimas y restitución de tierras, debe señalarse   también que la definición o identificación de las personas vulnerables en este   contexto es controversial, como lo demuestra la discusión sostenida entre los   intervinientes, las reflexiones sobre la aptitud de la demanda y la doctrina   acerca de los segundos ocupantes. Así, por ejemplo, en torno a las categorías   que propone la demanda, parece que el solo hecho de ser mujer o persona con   discapacidad no sería condición suficiente para solicitar una excepción o una   aplicación diferencial en lo que tiene que ver con la buena fe exenta de culpa   si, por ejemplo, se trata de mujeres y personas con discapacidad que poseen   tierras o poder económico. El caso de los niños y niñas (que serán representados   por sus padres o por el Estado en el proceso), seguramente dependerá de la   actuación de terceros. En ese contexto, para establecer el alcance de la   decisión a adoptar, la Sala considera necesario retomar las consideraciones   normativas vertidas en la parte motiva de la providencia, en torno a los fines   del proceso y el papel de los jueces de tierras.    

107. Las normas del proceso de   restitución de tierras persiguen dos fines esenciales: la protección de los   derechos de las víctimas y la posibilidad de develar y revertir los patrones de   despojo. De igual forma, la ley supone un tratamiento diferencial favorable para   las víctimas, destinado a recuperar el equilibrio roto por la violencia,   mediante un conjunto de reglas probatorias favorables para las víctimas, en lo   que tiene que ver con las cargas procesales y probatorias, y uno exigente para   los demás actores. Pero, además de esos propósitos, explícitos en el trámite   legislativo y en la regulación de la Ley, la Corte señaló en la segunda parte de   esta providencia que las normas de la Ley 1448 de 2011 deben interpretarse y   aplicarse de manera que satisfagan otro conjunto de principios, lo que hace este   tipo de casos particularmente complejos. Para empezar, su aplicación debe ser   favorable a la transición y a una expectativa de paz estable, pero, además,   deben armonizarse con los principios de reforma agraria y producción de   alimentos de los artículos 64 y 65 de la Constitución; hacerse compatibles con   los derechos territoriales de los pueblos indígenas y las comunidades   afrocolombiana, y tomar en cuenta las eventuales tensiones ambientales   asociadas.     

108. Estas tensiones surgen de la   naturaleza a la vez constitucional y especializada del proceso de restitución de   tierras, y tienen como consecuencia especiales exigencias para los jueces de   tierras. En ese sentido, es inevitable que en un proceso constitucional surjan   conflictos de difícil solución y, en buena medida, corresponde a los jueces   definir su respuesta a través de la ponderación y la creación de precedentes que   hagan estable la aplicación del derecho. Sin embargo, el proceso de restitución   de tierras no es sólo un proceso constitucional, sino también uno especializado,   en el que los jueces deben tener plenas destrezas y un profundo conocimiento en   la comprensión del derecho civil y agrario, además de las distintas estrategias   (legales e ilegales) del despojo.    

109. Ello genera la siguiente paradoja:   por una parte, la naturaleza constitucional del proceso insinúa entonces que las   tensiones y los casos difíciles deben ser asumidos mediante una justificación   que se acerque al modelo de decisión de los jueces constitucionales, cercano a   la ponderación de principios (aunque no por ello ajeno a la aplicación de   reglas), cuyo contenido es amplio y en el que se requiere un intenso ejercicio   argumentativo para resolver las tensiones que se generan entre estos; pero, por   otra, la dimensión técnica (sustantiva y procedimental) del trámite aconseja una   toma de decisiones basada más en la aplicación de reglas estrictas, con   supuestos de hecho claramente definidos. Finalmente, la ausencia de un tribunal   de cierre en la justicia de tierras hace más difícil escoger entre uno y otro   modelo[90].     

110. Para hallar una decisión adecuada,   la Sala explicará la naturaleza de las experiencias que, de acuerdo con las   intervenciones y el análisis desarrollado hasta el momento, pueden presentarse   en el trámite de restitución de tierras, distinguiendo además entre las que   tienen que ver con la posibilidad de asumir la carga de la prueba y aquellas que   se relacionan con la exigibilidad del requisito sustantivo de buena fe exenta de   culpa. De una parte, se discute la posibilidad de que una persona que actúa como   opositor en el trámite de restitución de tierras pueda hallarse en una situación   de debilidad similar a la de la víctima. Por otra, se han descrito distintas   hipótesis en las que podría considerarse problemático exigir la demostración de   la buena fe exenta de culpa. El siguiente cuadro ilustra algunas de esas   dificultades:    

Cuadro 4. Posibles dificultades       

Ámbito de la regulación                    

Experiencias que generan los casos           difíciles   

Carga de la prueba                    

Debilidad procesal (ausencia de           asesoría legal, dificultades para acudir al proceso, ausencia de medios           económicos o técnicos para obtener las pruebas requeridas)   

Hecho a probar: actuación de buena fe           exenta de culpa al momento de ocupar el predio                    

La aplicación           del estándar general a personas que carecen de vivienda, son vulnerables           para económicamente, se encuentran situación de desplazamiento, no tuvieron           relación con el despojo, llegaron al lugar en virtud de la necesidad de           satisfacer un derecho fundamental (estado de necesidad), o por coacción,           entre otras posibles.      

111. Pues bien, para enfrentar las   dificultades descritas, lo primero que debe decirse es que la ‘vulnerabilidad’  o las condiciones personales de debilidad relevantes deben analizarse en torno   al escenario normativo en donde se solicita un trato diferencial favorable. Así,   en lo que tiene que ver con la carga de la prueba, la vulnerabilidad tendría que   ver con la debilidad procesal o la presencia de circunstancias que hacen surgir   en el juez la obligación de alivianar las cargas procesales, mientras que la   característica  en lo que concierne al hecho a probar, se refiere a las   condiciones personales del interesado al momento de llegar al predio y con la   pregunta acerca de cuál es el nivel de diligencia con el que debió actuar.    

112. El sentido de la decisión debe tomar   en consideración, entonces, dos aspectos distintos: la vulnerabilidad en el   marco del proceso (debilidad procesal), la vulnerabilidad en lo que tiene que   ver con la aplicación de la buena fe exenta de culpa.    

112.1. En lo que tiene que ver con la   carga de la prueba para personas vulnerables en términos procesales, la Sala   estima que esta debe ser asumida directamente por los jueces, en virtud de los   principios de igualdad (compensación de cargas), prevalencia del derecho   sustancial (eliminación de obstáculos para llegar a una decisión justa) y   dirección judicial del proceso.    

En este escenario   ocurre algo similar a una situación ampliamente estudiada por la Corte, en el   ámbito de la acción de tutela. Dada la diversidad de condiciones de los sujetos   que acuden al amparo constitucional, no existe una regla distinta para cada uno   de ellos. Pero la Corte Constitucional ha explicado que   las cargas procedimentales deben ser objeto de una evaluación diferencial cuando   el accionante es un sujeto vulnerable, se encuentra en condición de debilidad   manifiesta o es titular del derecho a una protección constitucional especial   (T-1316 de 2001). Incluso la comprensión de un problema constitucional varía en   torno a las condiciones del sujeto. Por ello, la Corte ha ordenado analizar de   manera más amplia el cumplimiento de requisitos como la subsidiariedad e   inmediatez para determinados grupos poblacionales (C-588 de 2011)    

Ahora bien, la   tutela no establece cargas ordinarias de la prueba, sino que ordena al juez   adelantar todas las acciones necesarias para llegar a una conclusión acerca de   la violación del derecho. El proceso de tierras no tiene ese alcance, pues uno   de sus intereses primordiales es develar las estrategias de despojo. Pero la   similitud es relevante, pues hace referencia a la conciencia que debe tener el   juez acerca de sus deberes como director del proceso y las facultades que el   ordenamiento le confiere, no solo en las normas de la Ley 1448 de 2011, sino en   una interpretación sistemática, que permita aplicarlas con el conjunto de   mandatos constitucionales mencionados.    

Esto significa que la forma de proteger a   las personas vulnerables que actúan como opositores dentro del proceso judicial   de restitución de tierras, sin imponer nuevas cargas a las víctimas, consiste en   procurarle asistencia de la Defensoría Pública cuando lo requiera y decretar las   pruebas de oficio que considere necesarias, siempre que cuente con elementos de   juicio para considerar que el ejercicio de esta facultad es necesario para   acercar la verdad real a la verdad procesal.    

112.2. En lo que tiene que ver con el   hecho calificado, o la buena fe exenta de culpa al momento de ocupar el predio,   lo primero que debe resaltarse es que esta constituye la regla general, que debe    observarse en la gran mayoría de los casos, pues es la decisión adoptada por el   Legislador en defensa de las víctimas, y en consideración a la magnitud del   despojo, la usurpación y el abandono forzado de los predios, derivados del   conflicto armado interno.    

Sin embargo, en casos excepcionales,   marcados por condiciones de debilidad manifiesta en lo que tiene que ver con el   acceso a la tierra, la vivienda digna o el trabajo agrario de subsistencia, y   siempre que se trate de personas que no tuvieron que ver con el despojo, el juez   deberá analizar el requisito con flexibilidad o incluso inaplicarlo, siempre al   compás de los demás principios constitucionales a los que se ha hecho referencia   y que tienen que ver con la equidad, la igualdad material, el acceso a la tierra   por parte de la población campesina, o la protección de comunidades vulnerables.   De no ser así, las decisiones podrían tornarse en fuente de las mismas   injusticias que se pretenden superar.    

En otros términos, la Sala considera que   una interpretación de la Ley de víctimas y restitución de  tierras que supone   para los jueces la obligación de aplicar los artículos cuestionados sin tomar en   consideración las circunstancias de vulnerabilidad descrita, y la relación del   opositor con el despojo, podría derivar en decisión susceptibles de afectar los   derechos vulnerables. Una interpretación adecuada de la norma, conforme a la   Constitución Política, exige comprender la naturaleza constitucional del proceso   de tierras, un ejercicio vigoroso de las facultades de dirección del proceso por   parte de los jueces de tierras, y una consideración constante a los demás   principios superiores citados en este acápite.    

Ahora bien, en la medida en que el   proceso de restitución de tierras no tiene un órgano de cierre, y la   responsabilidad de los jueces de tierras hacia una transición eficaz es muy   notable, la Sala estima necesario establecer unos parámetros mínimos para su   interpretación y aplicación. Antes de hacerlo, sin embargo, resulta   imprescindible hacer mención a la presunta inexistencia de otras medidas de   atención para los segundos ocupantes, mencionada en la demanda.    

Los actores  afirmaron en la demanda   que, además del problema estrictamente relacionado con la buena fe exenta de   culpa, existe una dificultad más amplia para las personas vulnerables que, en   virtud de la obligación de entregar un predio objeto de restitución, van a   enfrentar distintas amenazas a sus derechos fundamentales, derivadas de sus   condiciones de vulnerabilidad. Agregaron que los jueces de tierras actualmente   no están en la obligación de decretar ninguna medida a su favor, puesto que la   Ley de víctimas y restitución de tierras únicamente hace referencia a la   compensación económica equivalente al valor del predio, demostrado en el   proceso.    

113. Sobre este punto, existen   interpretaciones distintas por parte de los intervinientes. Así, la Defensoría   del Pueblo le da la razón al demandada y afirma que la Corte debe dictar un   exhorto  al Congreso para que establezca medidas de protección para esta población; en   cambio, el Ministerio de Justicia, la Unidad de Restitución de Tierras y la   organización Dejusticia consideran que las normas actuales ya incluyen las   medidas a las que hacen referencia los accionantes, tal como lo demuestran los   acuerdos 021 de 2015 y 029 de 2016, dictados por la Unidad de Restitución de   Tierras[91].    

114. La situación de la población   vulnerable en el marco de la restitución de tierras es un problema de amplio   alcance, en el marco de la justicia transicional. Para la Corte, la inexistencia   de normas de rango legal específicamente diseñadas para su atención es un   problema serio, que puede traer consecuencias inequitativas indeseables. Sin   embargo, por su propia dimensión, el asunto no puede ser resuelto por una   decisión de este Tribunal, que carece de competencias para la creación,   elaboración o implementación de políticas públicas.    

En otros términos, si bien es cierto que   la Ley no prevé medidas para los segundos ocupantes (más allá de lo expresado   acerca de la compensación económica) y ello constituye un problema   constitucional, lo cierto es que ello evidencia una omisión legislativa   absoluta, supuesto en el que este Tribunal Constitucional carece de competencia   para pronunciarse, aunque, en virtud de los principios de colaboración armónica   y supremacía de la Carta sí puede dirigir un exhorto a los órganos políticos   para que colmen la laguna mencionada.    

En contra de esta alternativa, podría   pensarse que los acuerdos de la Unidad de Restitución de Tierras ya demuestran   la existencia de esa política pública, lo que tornaría innecesario el exhorto.    

115. La Sala no comparte esa posición,   por las razones que pasan a exponerse.    

La Corte Constitucional no tiene   competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad o legalidad de los   actos administrativos, de manera que no se pronunciará sobre el contenido de los   acuerdos 021 de 2015 y 029 de 2016, en los que hoy se centra la atención estatal   de los segundos ocupantes. Sin embargo, es claro para la Corporación que la   respuesta a un vacío institucional tan serio no puede quedar reducida a la   expedición de normas de tal jerarquía, por parte de una Unidad Administrativa   Especial.    

Dejando de lado una evaluación del   contenido de los acuerdos, pues la Corte Constitucional no es el juez de   legalidad ni constitucionalidad de los mismos, la respuesta al vacío descrito no   puede quedar reducida al ámbito de la expedición de actos administrativos por   parte de una Unidad administrativa especial, pues estos enfrentan un déficit de   estabilidad y legitimidad política que debe ser superado de forma urgente e   integral. Las medidas de atención a los segundos ocupantes, distintas de la   compensación a la que se refiere la Ley de víctimas y restitución de tierras,   deben ser parte de una política comprensiva, adecuada y suficiente, discutida en   el foro democrático representativo y, posteriormente, desarrollada por los   órganos gubernamentales, siempre, con base en los principios constitucionales,   la jurisprudencia constitucional relevante y los estándares que otorgan los   principios 17.1 a 17.4 de los principios Pinheiro.    

116. Por ello, aunque la Corte toma nota   de los esfuerzos adelantados por la Unidad de Restitución de Tierras, también   estima necesario extender un exhorto a los órganos políticos para que   desarrollen una política integral que encauce adecuadamente los recursos para   esas medidas de atención en materia de vivienda, proyectos productivos y de   cualquier otra naturaleza que estos estimen necesarias.    

En lo que tiene que ver con el proceso de   restitución de tierras, los acuerdos de la Unidad de Tierras, así como la   caracterización que esta realice, constituyen insumos relevantes para su   trabajo, siempre tomando en cuenta que estos pueden ser acogidos o rechazados   por los funcionarios judiciales, en el marco de su competencia.    

117. Así las cosas, la Corte declarará la   exequibilidad condicionada de los artículos demandados, en el entendido de que   los jueces deben tomar en consideración los factores de vulnerabilidad al   aplicarlos, y exhortará a los órganos políticos para que establezcan una   normatividad adecuada y una política pública integral, comprensiva y suficiente   para la situación de los segundos ocupantes.    

118. Finalmente, la Sala entra a definir   los parámetros para esa aplicación diferencial:    

Primero. Los parámetros para dar una   aplicación flexible o incluso inaplicar el requisito de forma excepcional deben   ser de tal naturaleza que (i) no favorezcan ni legitimen el despojo (armado o   pretendidamente legal) de la vivienda, las tierras y el patrimonio de las   víctimas; (ii) no debe favorecer a personas que no enfrentan condiciones de   vulnerabilidad en el acceso a la tierra y (iii) no puede darse para quienes   tuvieron una relación directa o indirecta con el despojo.    

No es posible ni   necesario efectuar un listado específico de los sujetos o de las hipótesis en   que se cumplen estas condiciones. Ello corresponde a los jueces de tierras,   quienes deben establecer si la persona cumple todas las condiciones   descritas, y evaluar si lo adecuado es, entonces, entender la buena fe exenta de   culpa de manera acorde a su situación personal, exigir buena fe simple, o   aceptar la existencia de condiciones similares al estado de necesidad, que   justifiquen su conducta.    

En cambio, debe   señalarse de forma expresa que personas que no enfrentan ninguna condición de   vulnerabilidad no deben ser eximidos del requisito, pues no resulta admisible   desde el punto de vista constitucional, que hayan tomado provecho de los   contextos de violencia para su beneficio personal, ni que hayan seguido un   estándar de conducta ordinario en el marco del despojo y la violencia   generalizada, propios del conflicto armado interno.    

Tercero. La   vulnerabilidad procesal debe ser asumida por los jueces de tierras a partir de   su papel de directores del proceso. El apoyo de la Defensoría del Pueblo y la   facultad de decretar pruebas de oficio, siempre que existan suficientes   elementos que permitan suponer que estas son necesarias para alcanzar la verdad   real y dar prevalencia al derecho sustancial, son un presupuesto del acceso   a la administración de justicia.    

Los jueces de   tierras deben tomar en consideración la situación de hecho de los opositores   dentro del proceso de restitución de tierras para asegurar el acceso a la   administración de justicia. Esta obligación es independiente de qué tipo de   segundo ocupante se encuentra en el trámite.    

Cuarto. Existe,   para algunos intervinientes, la percepción de que los contextos de violencia   eliminan cualquier posibilidad de desvirtuar la ausencia de relación con el   despojo, debido a que si la violencia, el despojo y el abandono eran hechos   notorios en algunas regiones, nadie puede alegar que no conocía el origen   espurio de su derecho, o que actuó siquiera de buena fe simpe.    

Los contextos   descritos hacen parte de los medios de construcción de la premisa fáctica, es   decir, de los elementos a partir de los cuales los jueces establecen los hechos   materiales de cada caso, y deberán ser valorados en conjunto con los demás   elementos probatorios. Por ello, a través del principio de inmediación de la   prueba, serán los jueces quienes determinen, caso a caso, si es posible   demostrar el hecho.    

Para ciertas   personas vulnerables, en términos de conocimientos de derecho y economía, puede   resultar adecuada una carga diferencial, que podría ser la buena fe simple, la   aceptación de un estado de necesidad, o incluso una concepción amplia   (transicional) de la buena fe calificada.    

Quinto. Además de   los contextos, los precios irrisorios, la violación de normas de acumulación de   tierras, o la propia extensión de los predios, son criterios relevantes para   determinar el estándar razonable, en cada caso.    

Sexto. La aplicación diferencial o   inaplicación del requisito, en los términos del artículo 4º Superior, exige una   motivación adecuada, transparente y suficiente, por parte de los jueces de   tierras. Aunque, en general, la validez y legitimidad de las sentencias yace en   su motivación, en este escenario ese deber cobra mayor trascendencia, dada la   permanente tensión de principios constitucionales que deben resolverse, y en   virtud a las finalidades constitucionales que persigue la buena fe exenta de   culpa.    

Séptimo. Los jueces deben establecer si   proceden medidas de atención distintas a la compensación de la ley de víctimas y   restitución de tierras para los opositores o no. Los acuerdos de la Unidad de   Tierras y la caracterización que esta efectúe acerca de los opositores   constituyen un parámetro relevante para esta evaluación. Sin embargo,   corresponde al juez establecer el alcance de esa medida, de manera motivada.    

De igual manera, los jueces deben   analizar la procedencia  de la remisión de los opositores a otros programas   de atención a población vulnerable por razones económicas, desplazamiento   forzado, edad, o cualquier otra, debe ser evaluada por los jueces de tierras.    

Conclusión    

119. La expresión ‘exenta de culpa’   contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley de víctimas y restitución   de tierras es un elemento relevante del diseño institucional del proceso, que   obedece a fines legítimos e  imperiosos: proteger los derechos   fundamentales de las víctimas en materia de restitución de tierras, revertir el   despojo y desenmascarar las estrategias legales e ilegales que se articularon en   el contexto del conflicto armado interno para producirlo.    

120. Sin embargo, esa medida general   puede traducirse en una carga desproporcionada o inequitativa para una población   específica, protegida por el derecho internacional de los derechos humanos, y   acerca de la cual el Legislador guardó silencio. Esa población está constituida   por los segundos ocupantes (personas que habitan en los predios objetos de   restitución o derivan de ellos su mínimo vital), que se encuentran en condición   de vulnerabilidad y que no tuvieron ninguna relación (ni directa, ni indirecta)   con el despojo o el abandono forzado del predio.    

121. Dada la complejidad de los casos de   restitución de tierras, en fácticos y normativos, la Sala considera que   corresponde a los jueces de tierras estudiar estas situaciones de manera   diferencial, tomando en consideración el conjunto de principios constitucionales   que pueden hallarse en tensión, entre los que se cuentan los derechos de las   víctimas y la obligación de revelar las distintas estrategias del despojo, en el   marco del derecho civil y agrario; el principio de igualdad material; la equidad   en la distribución, acceso y uso de la tierra; el derecho a la vivienda digna,   el debido proceso, el trabajo y el mínimo vital de quienes concurren al trámite.    

Dada la inexistencia de un órgano de   cierre en la justicia de tierras, y la consecuente imposibilidad de que se   establezca un sistema de precedentes sólidos y reglas jurisprudenciales sentadas   desde la cúspide del sistema jurídico, la Sala avanzó algunos criterios mínimos   a ser tenidos en cuenta por los jueces de tierras para cumplir su delicada   misión constitucional, sin ánimo de exhaustividad, y resaltando siempre que la   regla general es la buena fe exenta de culpa, y que cualquier aplicación   flexible del requisito debe estar acompañada de una motivación clara,   transparente y suficiente. Esta posibilidad no debe cobijar a quienes se   encuentran en una situación ordinaria, o a quienes detentan poder económico,   como empresarios o propietarios de tierras.    

122. En ese orden de ideas, la Sala   concluyó que existe un problema de discriminación indirecta que afecta   exclusivamente a los segundos ocupantes en situación de vulnerabilidad y que no   tuvieron relación (ni directa, ni indirecta) con el despojo o el abandono   forzado del predio objeto de restitución; consideró, además, que este problema   debe ser tomado en cuenta por los jueces de tierras en el marco de sus   competencias; e incorporó un conjunto de criterios para la aplicación conforme   de la ley de tierras a la Carta Política, tomando en consideración que, en   virtud de la complejidad de las tensiones constitucionales que se dan en estos   trámites y debido a la ausencia de un órgano de cierre en la justicia de   tierras, los funcionarios judiciales requieren un conjunto de criterios   orientadores para llevar solucionar la situación constitucionalmente   problemática a la que se hizo referencia en esta providencia.    

123. Además,   debido a la complejidad de la problemática de la ocupación secundaria en el   marco de un proceso de transición, más allá de lo que tiene que ver con la   compensación económica prevista en las normas demandadas, la Sala exhortará al   Congreso de la República y al Gobierno Nacional  para que creen unas   normas, un marco institucional y unas políticas públicas comprensivas, adecuadas   y suficientes para hacer frente a esta arista del proceso de restitución de   tierras.    

VI. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.   Declarar EXEQUIBLE la expresión “exenta de culpa” contenida en los   artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011, en el entendido de que es un   estándar que debe ser interpretado por los jueces de forma diferencial, frente a   los segundos ocupantes, que demuestren condiciones de vulnerabilidad, y no hayan   tenido relación directa o indirecta con el despojo, de acuerdo con lo   establecido en la parte motiva de esta providencia.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

con salvamento parcia de voto    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con impedimento    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

      

ANEXO I. INTERVENCIONES    

Unidad   administrativa especial de gestión de restitución de tierras despojadas (URT)    

La Unidad de   Restitución de Tierras intervino con el propósito de defender la exequibilidad   de los preceptos demandados y solicitar a la Corte que dicte una sentencia   condicionada, por los argumentos que se resumen a continuación.    

Explica que, de   acuerdo con la Ley de víctimas y restitución de tierras, cuando la restitución   del predio resulta imposible se deben ordenar compensaciones a favor de la   víctima o de terceros que demuestren la buena fe exenta de culpa y que se hayan   constituido como opositores en el proceso judicial. A pesar de esta consagración   legal, la Unidad de tierras, los jueces y magistrados de tierras, y la   Defensoría del Pueblo coinciden en que un significativo número de personas y   familias que no han participado en hechos victimizantes, y que se encuentran en   condición de vulnerabilidad social no pueden acceder a la compensación, lo que   se traduce en un importante número de segundos ocupantes con derechos y   necesidades insatisfechas, situación que impide que la restitución de tierras   cumpla sus fines constitucionales.    

Luego, realiza   una descripción detallada de cifras y casos emblemáticos sobre ocupación   secundaria. Indica que en la actualidad se han identificado 6.426 posibles   segundos ocupantes (157 en etapa administrativa, 2.079 en etapa judicial y 4.190   en etapa post fallo) y de esa cifra 3.204 se encuentran caracterizados por la   Unidad de Restitución de Tierras.    

Señala que   actualmente los jueces y tribunales de tierras han proferido en total 25   providencias judiciales, en las que de manera separada y diversa se adoptaron   decisiones relacionadas con las medidas de protección, donde (i) hay un   reconocimiento del opositor como ocupante secundario, sin disponerse medidas   concretas a su favor; (ii) se ha dispuesto que la atención de esta población   está a cargo de diversas entidades, entre las que se encuentran el Incoder, el   Ministerio de Agricultura o los entes territoriales; (iii) se ha ordenado la   referida atención a cargo de la Unidad de Restitución de Tierras (algunas de   conformidad con el Acuerdo 021 de 2015);  o (iv) se han dispuesto medidas,   con fundamento en instrumentos internacionales, a través de parámetros sobre el   enfoque de la acción sin daño.    

Propone que en   cuatro de esas decisiones se reconoció como segundos ocupantes a personas que a   pesar de tener una relación con el predio al momento del fallo, no presentaron   oposición en la etapa judicial y por tal razón fueron reconocidos con esa   calidad por los juzgados civiles de circuito especializado en restitución pero   no por el Tribunal.    

La Unidad   reconoce que cada caso de segundos ocupantes es particular, pero considera   relevante explicar tres casos paradigmáticos. El primero muestra la   imposibilidad de materializar el derecho a la restitución jurídica y material   del predio a favor de las víctimas y los derechos fundamentales de los segundos   ocupantes, mientras que el segundo y el tercero, a través del análisis de la   condición de vulnerabilidad socioeconómica de los segundos ocupantes del predio   por parte del juez y de la acción administrativa de la Unidad de Restitución de   Tierras garantizó el derecho a la restitución de los solicitantes y concibió   medidas de atención a favor de segundos ocupantes.     

Adicionalmente,   estima imprescindible establecer lineamientos para identificar adecuadamente la   población de segundos ocupantes, de modo que en la práctica se termine   favoreciendo a personas que no requieren asistencia social o que se han   beneficiado con la situación de conflicto y del consecuente despojo y abandono   de tierras. Es por esta razón que jueces, magistrados y la Unidad de Restitución   de Tierras han consolidado los siguientes criterios de identificación:    

“a) Son personas   naturales; b) son personas que no han sido declaradas de buena fe exenta de   culpa en el fallo de restitución; c) han tenido una relación con el predio   solicitado en restitución, de la que incluso puede derivarse su sustento, y que   se pierde en razón al fallo que ordena restituírselo al solicitante. Esta   relación  debe ser de propiedad, posesión u ocupación; d) estas personas no   han participado de manera alguna en hechos que hayan dado lugar al despojo y/o   desplazamiento forzado; e) las medidas a su favor deben otorgarse por una sola   vez y por núcleo familiar, lo que implica que si una persona ya ha sido   beneficiaria de este tipo de atención, no puede serlo por segunda vez; f)   resulta razonable exigir que los segundos ocupantes hayan conservado su relación   con el predio objeto de restitución hasta antes de la macrofocalización de la   zona donde este se encuentra. Lo anterior con la finalidad de no incentivar las   vías de hecho por parte de terceros en las zonas habilitadas para adelantar el   trámite de restitución; g) por obvias razones, de llegarse a comprobar que el   segundo ocupante beneficiario de medidas de atención haya utilizado de manera   ilícita los recursos recibidos o se demuestre que este tuvo alguna relación con   hechos de despojo o abandono forzado y otros actos ilícitos, se deberá   configurar la condición resolutoria y éste deberá devolver las medidas   otorgadas. De igual manera se correrá traslado de la situación a las autoridades   competentes”.    

Finalmente,   expone las razones que apoyan su solicitud de exequibilidad condicionada de las   normas acusadas. Señala que en el proceso de la Ley 1448 se presentan   situaciones problemáticas en relación con las garantías de los segundos   ocupantes de los predios, las cuales no pueden ser imputables a la acción del   Legislador, pero sí a las circunstancias posteriores al despojo o abandono, que   produjeron efectos sociales inesperados y procesos de victimización de personas   en condición de vulnerabilidad, como sucede con los segundos ocupantes. Existe,   entonces, una población vulnerable que no cuenta con suficiente respaldo   normativo, lo que llevó a la Unidad a proferir el Acuerdo 021 de 2015, para   amparar sus derechos, a través de la extensión de las medidas existentes en el   ordenamiento para ello, o como respuesta al desfase entre las intenciones de la   Ley de víctimas y restitución de tierras y sus efectos no deseados.    

Por lo expuesto,   solicita a la Corte Constitucional que se declare la exequibilidad de las   disposiciones impugnadas “bajo el entendido de que es un estándar que debe   ser valorado por el juez de restitución de manera diferenciada para el caso de   los segundos ocupantes, quienes al no tener relación con la situación de despojo   o abandono forzado del predio objeto de restitución, asentados con anterioridad   al proceso de restitución, y por el hecho de encontrarse en situación de   vulnerabilidad (sujetos especiales de protección o sin recursos suficientes para   acceder a una vivienda) no podrán fácilmente acreditarlo, de lo que se colige la   necesidad de modular la exigencia probatoria de la buena fe calificada, con el   fin de que aquellos, una vez probada ese estándar diferenciado, sean titulares   de compensación y otras medidas de protección a través de programas sociales.”    

Ministerio de Justicia y del Derecho    

El Ministerio de   Justicia intervino en el presente asunto para defender la constitucionalidad de   las normas demandadas, por encontrarlas acordes con la Constitución Política y   con el bloque de constitucionalidad en materia de derechos humanos y de   protección a los segundos ocupantes en el proceso de restitución de tierras,   como se pasa a explicar.    

En su criterio,   en el caso de la norma acusada no se configura la omisión legislativa relativa   propuesta por el actor, pues (i) no se cumplen los requisitos que exige la   jurisprudencia constitucional para su configuración, y (ii) existe un marco   normativo de protección a los derechos de los segundos ocupantes.    

Recuerda que en   sentencia C-795 de 2014 la Corte Constitucional se pronunció acerca de la   diferenciación entre la buena fe y la buena fe cualificada, señalando que la   primera otorga algunos beneficios a quien la alega, mientras la segunda otorga   verdaderos derechos.    

Luego, explica   que las normas demandadas establecen el derecho de los poseedores de buena fe   exenta de culpa a una compensación, por verse obligados a perder su relación con   un predio, como consecuencia de la decisión de restituir el bien a las víctimas   del conflicto armado; sin embargo, en virtud de la finalidad de la ley de crear   un espacio de conciliación y en aplicación de las normas del bloque de   constitucionalidad que protegen los derechos de los segundos ocupantes, y de la   normatividad interna concordante, el juez o magistrado está en la facultad de   adoptar las medidas de protección necesarias a favor de esta población, cuando   no ha participado en los hechos victimizantes o se encuentre en condiciones de   vulnerabilidad.    

Resalta que la   sentencia mencionada se refiere a instrumentos internacionales como los   Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los   refugiados y las personas desplazadas de las Naciones Unidas (2005), que   establecen obligaciones de los Estados frente a los segundos ocupantes, cuando   su desplazamiento se considere justificable e inevitable en el contexto de   restitución de viviendas, tierras y patrimonio, para garantizar que el desalojo   sea compatible con las normas internacionales de derechos humanos; se les   proporcionen las garantías procesales como la notificación previa, adecuada y   razonable, y se les dé acceso a recursos jurídicos y a una reparación adecuada,   así como a adoptar medidas positivas para proteger a aquellos ocupantes que no   cuentan con medios para acceder a otra vivienda adecuada y esforzarse por   proporcionar viviendas o tierras alternativas a dichos ocupantes.    

Posteriormente,   indica que si bien el legislador brinda un trato preferente a los derechos de   las víctimas en los procesos de restitución, tratándose de segundos ocupantes   que no participaron en hechos victimizantes y que también constituyen población   vulnerable, igualmente se les debe otorgar un trato favorable. “Al respecto,   los jueces y magistrados en tales procesos bien pueden aplicar el criterio   diferencial respecto de los mismos, adoptando las medidas de protección del   caso”    

En este caso no   se cumple el primero de los requisitos descritos, pues las normas impugnadas no   excluyen de sus beneficios a un sector de la población en desventaja de otro,   por lo tanto, la Corte debería declarar la exequibilidad de las disposiciones   demandadas.    

Departamento   Administrativo para la Prosperidad Social    

El Departamento   Administrativo para la Prosperidad Social intervino en el presente asunto   solicitando a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de la   expresión “exenta de culpa” contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la   Ley 1448 de 2011, y que se declare inhibida frente a la solicitud de   exequibilidad condicionada por ineptitud sustantiva de la demanda.    

En primer lugar   analiza los aspectos formales de la demanda e indica que esta no cumple con el   requisito contenido en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991,   referente a las razones por las cuales las disposiciones constitucionales se   estiman vulneradas. Señala que el accionante se limitó a afirmar que la   expresión acusada “constituye una carga procesal desproporcionada para los   opositores reconocidos dentro de los procesos de restitución de tierras (…) y   fundamenta el cargo de inconstitucionalidad en el carácter determinante que   dicho requisito comporta para el reconocimiento de la compensación económica   (…), en la imposibilidad que tendrían las personas opositoras que se encuentren   en una situación de especial protección constitucional de cumplir dicha   exigencia; así como en la presunta omisión que se configuraría al no haber   previsto un trato diferenciado a menos exigente para el referido grupo   poblacional”. No obstante, en la demanda no se evidencia una confrontación entre   las disposiciones legales acusadas y las normas constitucionales aparentemente   violadas, lo que impide determinar las razones por las que el actor considera   que se configura la vulneración constitucional. Asimismo la demanda no satisface   el requisito de suficiencia, pues las razones expuestas por el actor señalan la   aplicación de las normas acusadas y sus supuestos efectos negativos pero no   sustentan cómo se vulneran los preceptos constitucionales.    

De acuerdo a lo   anterior, el interviniente sostiene que los argumentos expuestos en la demanda   constituyen afirmaciones generales, inexactas, vagas y carentes de la carga   argumentativa exigida por la ley y la jurisprudencia constitucional, que no   ameritan un pronunciamiento de fondo en relación con la acusación formulada. Sin   embargo, considera relevante efectuar algunas consideraciones en defensa de la   constitucionalidad del inciso segundo del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011.    

Afirma que en   virtud de los artículos 1 y 3 de la Carta Política, el Congreso de la República   materializa la representatividad de la voluntad popular a través de la actividad   legislativa, la cual está subordinada a los preceptos de rango constitucional y   principalmente, a los fines esenciales del Estado. Para el ejercicio de la   función legislativa, el Congreso cuenta con lo que se denomina facultad de   configuración legislativa, entendida como el margen de discrecionalidad en   la labor de desarrollo de las normas superiores.    

Luego indica que   el presente caso conlleva al análisis de la calificación de la buena fe para   efectos del reconocimiento de la compensación económica a los opositores dentro   de los procesos de restitución de tierras. Frente al principio de buena fe (art.   83 CP) sostiene que dicha presunción no es absoluta, y tratándose de contextos   especiales como la justicia transicional, amerita la adopción de medidas   especiales que garanticen la finalidad de la Ley 1448.    

En ese orden de   ideas, el DPS expresa que “resulta evidente que la Ley 1448 de 2011 consagra   unas previsiones especiales frente a la aplicación del principio constitucional   de buena fe. No se trata de simplemente una carga procesal aislada o   injustificada prevista en las normas demandadas; por el contrario, hace parte de   un conjunto de garantías que el legislador dispuso a favor de las víctimas   reconocidas en el marco de la misma ley, y particularmente para las víctimas del   despojo de tierras. En consecuencia, el legislador contaba con un amplio margen   de libertad para asignar la carga de la prueba (demostrar la buena fe) y   calificar el comportamiento de los opositores (exenta de culpa).”    

Por otro lado,   explica que el demandante plantea la existencia de una omisión legislativa   relativa que, según el actor, radica en la carga que impone el legislador al   opositor de buena fe de probar dentro del proceso judicial de restitución de   tierras que su actuación está exenta de culpa, excluyendo de manera   injustificada a un grupo de terceros que no demuestren que su actuación está   desprovista de culpa o que se encuentran o que se encuentran en condición de   vulnerabilidad.    

Al respecto, el   interviniente manifiesta que la situación planteada por el actor sobre la   referida exclusión injustificada no se da, teniendo en cuenta que dentro del   marco del proceso judicial de restitución de tierras la problemática del despojo   comprende la participación de la víctima (que busca la restitución de sus   bienes), la de terceros de buena fe (que han celebrado negocios jurídicos sobre   los predios a restituir), y además del Estado (que en algunos casos intervino en   titulación de predios baldíos).    

Con relación a   los opositores y la buena fe exenta de culpa, la Corte Constitucional se   pronunció en sentencia C-795 de 2014 al expresar que la buena fe cualificada en   estos procesos se orienta a (i) proteger a las víctimas de despojo para que no   sean revictimizadas en su derecho a la restitución bajo el argumento de que el   opositor actuó de buena fe simple; (ii) que el opositor demuestre no solo la   conciencia de haber actuado correctamente, sino también la presencia de un   comportamiento encaminado a verificar la regularidad de la situación, lo que   conlleva a brindarles un protección reconociendo en su favor el derecho a la   compensación.    

En ese entendido,   las normas acusadas “no contiene[n] exclusiones en sus consecuencias   jurídicas y todas las personas pueden acceder a los beneficios, siempre que   acrediten haber actuado de buena fe exenta de culpa, por tal razón no existe una   regulación incompleta”.    

Por último,   estima que el cargo de inconstitucionalidad no cumple con el requisito de   certeza, puesto que el demandante le da a las normas acusadas una interpretación   deducida por este y no la que realmente se deriva de las disposiciones, y por lo   tanto la Corte debe inhibirse de proferir un pronunciamiento de fondo por   ineptitud sustantiva de la demanda.    

Defensoría del Pueblo    

– La   Entidad presentó su concepto ante la Corte Constitucional para solicitar que se   declare condicionalmente exequible la expresión exenta de culpa,   contenida en las normas demandadas en el presente asunto, bajo el entendido de   que la misma no resulta aplicable respecto de segundos ocupantes en condiciones   de vulnerabilidad dentro de los predios objeto de restitución. De igual manera,   solicita a hacer un llamado al legislador para que adopte medidas tendientes a   la protección de segundos ocupantes de los predios que se encuentren en   condiciones de vulnerabilidad, y que por esta situación no puedan demostrar su   buena fe exenta de culpa al interior de los procesos de restitución de tierras.    

– En   su análisis jurídico sostiene que de accederse a la pretensión principal de la   demanda (declaratoria de inexequibilidad), se daría lugar a controversias   respecto del reconocimiento de un derecho de compensación para opositores. En su   lugar, la interviniente propone una solución jurídica a la problemática en el   presente asunto que parte de: i) analizar si se configura o no una omisión   legislativa relativa por ausencia de protección de los segundos ocupantes en   relación con el alcance del principio de buena fe exenta de culpa dentro de los   procesos de restitución de tierras; y ii) explicar el deber de protección   estatal frente a estos últimos en materia de desalojos.    

– A   partir de los antecedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional en   relación con el alcance del control de constitucionalidad de las omisiones   legislativas, la Defensoría sostiene que “técnicamente   en el problema jurídico formulado en la demanda no se configura una omisión   legislativa relativa, pues las normas acusadas en vez de excluir de sus   consecuencias jurídicas casos similares u omitir ingredientes o condiciones   esenciales para armonizarse con la Constitución, lo que hacen es dar un   tratamiento igual a situaciones de hecho distintas, esto es, impone una carga   probatoria más onerosa tanto a opositores como a segundos ocupantes, a pesar de   no encontrarse en las mismas condiciones.”   Lo que observa es que el legislador no contempló un trato diferencial para   aquellos opositores que se encuentren en condición de vulnerabilidad, lo que   conlleva a que estos asuman el proceso de restitución de tierras en condiciones   de desigualdad y se vean expuestos a desalojos forzados en desconocimiento del   especial deber de protección estatal sobre sus derechos fundamentales.    

Conforme a lo   señalado, la Defensoría no estima procedente el cargo formulado por omisión   legislativa relativa, y argumenta que la declaratoria de inexequibilidad   pretendida por el demandante beneficiaría a opositores que sí estuvieron   relacionados con hechos de despojo y usurpación de tierras, al reducirle la   carga probatoria que deben acreditar como opositores a la solicitud de   restitución.    

Si bien considera   que el Legislador hizo bien en contemplar la carga probatoria de buena fe exenta   de culpa en procesos de restitución de tierras porque “las personas constituidas   como opositores deben contar con la aptitud para explicar cómo adquirieron los   predios y así solicitar una justa compensación”, también estima que ésta resulta   siendo inconstitucional cuando los segundos ocupantes se encuentran en   condiciones de vulnerabilidad, al verse seriamente afectados por el estándar   probatorio al no tener los recursos ni las capacidades para asumir una defensa   técnica y demostrar su buena fe calificada, por lo cual soportan una situación   de desigualdad derivada de la alta exigencia probatoria tasada para la justicia   especializada en restitución de tierras frente a las demás clases de opositores.   Asimismo destaca el contexto rural donde la alta informalidad en las relaciones   de tenencia y propiedad de la tierra son evidentes.    

– Posteriormente,   señala que la jurisprudencia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el   Comité de Naciones Unidas de derechos Económicos, Sociales y Culturales,   responsable de verificar el cumplimiento del Pacto Internacional de derechos   Económicos, Sociales y Culturales – PIDESC, ha cuestionado los desalojos   forzados en los cuales se vean comprometidas familias desplazadas y población   vulnerable, sin que se les otorgue una protección especial por parte del Estado.   Por su parte, el Consejo de Estado ha señalado que en los casos donde por el   daño especial ocasionado resulte más grave practicar un desalojo, resulta   razonable no llevarlo a cabo y, en su lugar, procede reparar al legítimo   propietario o poseedor[92].    

– Menciona que en   el desarrollo de procesos judiciales de restitución de tierras, los operadores   jurídicos han reconocido la existencia de segundos ocupantes que a pesar de no   estar en la posibilidad de probar la buena fe exenta de culpa, a raíz de las   condiciones en que adquirieron los predios y a su condición de vulnerabilidad   (por ejemplo víctimas de conflicto armado), deben ser objeto de un análisis   diferencial. Añade que en este contexto, también se ha decretado la compensación   a favor del solicitante de restitución y la asignación del predio objeto de   litigio al segundo ocupante, con el propósito de evitar una afectación a sus   derechos fundamentales. No obstante, encuentra indispensable una decisión de la   Corte Constitucional orientada a unificar criterios de interpretación   jurisprudencial en relación al estándar probatorio de buena fe exenta de culpa   requerida para el reconocimiento de los derechos de segundos ocupantes en   condición de vulnerabilidad, a fin de adoptar medidas de atención en su favor.    

–   Finalmente, se refiere a la necesidad de establecer un trato diferencial en   relación con aquellas personas que por su condición de vulnerabilidad derivada   directa o indirectamente del conflicto armado interno y del fracaso de las   políticas de asignación de tierras a campesinos, hoy habitan los predios   solicitados en restitución, y agrega que el Código General del Proceso (Art. 42   numeral 4) faculta a los jueces para emplear los poderes en materia de pruebas   de oficio, contenidos en ese cuerpo normativo que los conduzca a verificar los   hechos alegados por las partes. Por tanto, en el proceso de restitución de   tierras, es necesaria por parte del fallador: i) la distinción de la condición   del demandado con el propósito de determinar si han sido personas que no   tuvieron más alternativa que ocupar las tierras que están a su alcance bien sea   por el bajo precio o por encontrarlas sin ocupación y quienes además tienen   condiciones de vulnerabilidad que no pueden ser desconocidas; ii) la ponderación   de las cargas probatorias y la valoración de las pruebas; iii) y si en este   ejercicio encuentra que quien está en condición de segundo ocupante es una   persona vulnerable, se está en la obligación de garantizar sus derechos   fundamentales.    

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural    

El Ministerio de   Agricultura intervino en el presente asunto para solicitar la declaratoria de   exequibilidad de la norma acusada.    

Considera que los   cargos planteados en la demanda carecen de la fundamentación necesaria para   adelantar un juicio de constitucionalidad, pues se basan.    

Concretamente, el   Ministerio estima que los cargos presentan las siguientes falencias: (i) las   consideraciones subjetivas en cuanto a las diferentes condiciones específicas en   que puedan estar inmersos los opositores en el marco de los procesos de   restitución de tierras; (ii) la transcripción de apartes jurisprudenciales, sin   un mínimo de congruencia y sin asumir la carga argumentativa necesaria en estos   trámites; (iii) dar un alcance distinto a las normas acusadas, “que   precisamente hacen una remisión a otros contenidos guardando la congruencia para   los destinatarios de la misma” .    

Indica que, en el   marco de los procesos de restitución de tierras, existe una población denominada   “segundos ocupantes”, expresión que designa a las personas situadas en el   predio objeto de restitución, la cual debe ser tratada en los trámites de   restitución de conformidad con su contexto específico y en concordancia con   principios del bloque de constitucionalidad (Principios Pinheiro), como lo ha   indicado la Corte, por ejemplo, en la sentencia C-795 de 2014.    

Este cuerpo   jurisprudencial ha llevado a que instituciones como la Unidad de Restitución de   Tierras y la Defensoría Pueblo tengan en cuenta a esta población como sujetos de   especial protección constitucional dentro de la acción de restitución de   tierras, lo que se logra a través de la Ley 1448 de 2011, pues esta normativa   faculta a los jueces y magistrados para proferir medidas de atención a esta   población y para incorporar al análisis de la exigencia de la buena fe exenta de   culpa criterios diferenciales.    

En ese contexto,   considera que la población de segundos ocupantes está incluida en las   previsiones de la norma acusada y agrega que las disposiciones demandadas son   conformes a la Constitución Política, pues la Ley de Víctimas es consustancial   al modelo de Estado Social de Derecho y al alcance de la condición de víctimas   en el contexto del conflicto.    

Ministerio del Interior    

El Ministerio del   Interior intervino en el presente asunto, y solicitó a la Corte declarar la   exequibilidad de la disposición acusada.    

Primero, indica   que el concepto de buena fe exenta de culpa exige acreditar no solo la   conciencia de haber actuado correctamente, sino la presencia de un   comportamiento orientado a verificar la regularidad de la situación.    

Después, explica   que el artículo 83 constitucional establece el principio de buena fe, lo   articula con el de seguridad jurídica y dispone que esta debe presumirse en   todas las relaciones entre particulares; sin embargo, añade que es una   presunción que admite prueba en contrario. Añade que la Corte ha desarrollado   ampliamente el concepto de buena fe cualificada, creadora de derecho, o exenta   de culpa, señalando que posee efectos superiores, pues tiene la virtud de crear   una realidad jurídica o dar por existente un derecho que realmente no existía.   Indica que, mientras la buena fe simple exige solo la conciencia, la   buena fe exenta de culpa exige conciencia y certeza.    

Añade que la   buena fe cualificada se aplica en el caso de los bienes adquiridos por compra y   permuta, y que provienen directa o indirectamente de una actividad ilícita. De   no cumplirse estos supuestos, en principio el adquirente no recibiría ningún   beneficio, pues nadie puede trasmitir un derecho que no tiene y además sería   procedente la extinción de dominio. No obstante, el adquirente debe ser   protegido si demuestra haber obrado con buena fe exenta de culpa, caso en el que   no deberá soportar las consecuencias de la extinción de dominio, es decir, puede   quedar amparado por el ordenamiento jurídico.    

Luego cita   doctrina acerca de la buena fe exenta de culpa y la confianza legítima en   restitución de tierras. Este sostiene que con la Ley 387 de 1997 se buscó   proteger los bienes despojados o abandonados de la población desplazada, y se   impuso a los particulares una actuación diligente frente a la adquisición de   bienes rurales ubicados en zonas de conflicto que consiste en la verificación   del predio negociado y además su posible incursión en el conflicto armado.    

Agrega que este   criterio puede ser variable y su aplicación diferencial. Sin embargo, precisa   que la protección de los bienes de los desplazados llevó a la implementación de   un proceso administrativo que se basa en la prevalencia del interés general y   donde los particulares pueden invocar la violación de la confianza legítima.   Afirma que el proceso de restitución inclina la balanza a favor de la víctima, y   que ello supone un riesgo de arbitrariedad frente al opositor que, en caso de   sufrir un daño antijurídico podría posteriormente reclamar ante la jurisdicción   contencioso administrativa. Por ello considera que es ideal contar con la   sistematización de las sentencias de las que se deriven los precedentes   aplicables al proceso de justicia transicional.    

Señala que el   derecho debe responder a cambios sociales y que en el proceso de restitución los   jueces deben llegar a las soluciones para cada caso, deben construir una   doctrina probable y contar con una Sala de revisión que opere como órgano de   cierre, finalidades a las que debe coadyuvar la Procuraduría.    

Para terminar,   indica que la Carta Política consagra principios que facilitan la relación de   los asociados en un escenario jurídico, y que deben ser interpretados de acuerdo   con la evolución jurídica y social en que se aplican. En su criterio, la   interpretación de la norma debe ser sistemática; pues si bien la Ley 1448 no   desarrolló el contenido de la expresión “exenta de culpa” esta sí ha tenido un   desarrollo por parte de la jurisprudencia constitucional.    

Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

El Ministerio de   Hacienda presentó concepto en el presente asunto. Solicita que la Corte   Constitucional se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo,   debido a que la argumentación presentada por el demandante no satisface los   requisitos exigidos por la jurisprudencia para la configuración de una omisión   legislativa, pues las normas demandadas (i) contemplan consecuencias jurídicas   para los diferentes grupos poblaciones que se ven involucrados en su aplicación;   y (ii) no establecen un trato diferenciado injustificado entre ocupantes de   buena fe exenta de culpa y segundos ocupantes.    

Explica que en el   proceso de restitución de tierras, si bien la principal pretensión del   legislador era dar cumplimiento al deber de atención a la población desplazada,   también se reguló la situación de los terceros que podrían tener algún derecho y   que se podrían ver afectados en caso de restitución, otorgándoles una   compensación a aquellos que acrediten que son opositores de buena fe exenta de   culpa.    

Luego, señala que   de las normas demandadas se desprenden situaciones donde (i) existen terceros   que son reconocidos por el juez como de buena fe exenta de culpa; o (ii) no son   reconocidos por el juez como de buena fe exenta de culpa, sea porque no actuaron   de buena fe al momento de adquirir el predio solicitado en restitución, o porque   a pesar de haber actuado de buena fe, no lograron acreditar el estándar   probatorio, de donde se concluye que no hay un vacío regulativo.    

Señala que los   segundos ocupantes pueden oponerse a través de los mecanismos previstos en la   norma y que la buena fe exenta de culpa tiene una justificación   constitucionalmente válida en el contexto del conflicto armado.    

Finalmente,   considera que “de permitirse que cualquier poseedor, sin importar la existencia   o no de buena fe exenta de culpa, pudiera acceder a la compensación derivada de   la restitución de la tierra, se estarían promoviendo, desde la legislación,   situaciones que legitimarían el uso de la fuerza y la violencia para el despojo   y el desplazamiento” y esto llevaría a “una vulneración al principio general del   derecho que prescribe que nadie puede alegar su propia culpa  a su favor,   el cual hace parte del ordenamiento jurídico colombiano”.    

Departamento Nacional de Planeación    

El Departamento   Nacional de Planeación presentó concepto defendiendo la constitucionalidad de la   norma demandada y solicitando a la Corte declararse inhibida para pronunciarse   de fondo en el presente asunto, o  declarar la exequibilidad de la   expresión acusada.    

Su análisis   jurídico se desarrolla en torno a (i) el acceso a la tierra y las medidas de   restitución a las víctimas; (ii) la necesidad de las presunciones; (iii) la   omisión legislativa planteada por la parte actora; y (iv) la solicitud de   inhibición frente a los cargos.    

En primer lugar   sostiene que el propósito de la Ley 1448 es restaurativo, cuyo eje es el   reconocimiento de la condición de víctima de una persona por efectos del   conflicto armado y no necesariamente debe contener disposiciones por medio de   las cuales se ejecute un programa de reforma agraria, como lo pretende el actor.   Explica que si bien el proceso constituyente de 1991 consideró crucial   incorporar principios que garanticen el acceso a la propiedad y por lo tanto   esta responde a unas circunstancias y propósitos constitucionales, esto no   significa que en el contexto de la Ley 1448 el concepto de víctima deba quedar   relegado ante el desarrollo de una política de redistribución de la propiedad ni   quedar supeditado a ese proceso, sino que ambos aspectos deben ser desarrollados   por el Legislador: “El postulado esencial de la Ley 1448 es la recuperación   de las tierras por parte de quienes eran sus legítimos propietarios o poseedores   y que fueron obligados, directa o indirectamente a abandonar sus tierras. De   esta manera, dicha norma concibe el proceso dentro de la reparación significa,   específicamente, garantizar una condición de propiedad o posesión anterior. En   consecuencia, no parece acertado que el actor clame por una política de   redistribución de tierras como una política general. En realidad, el efecto neto   de esta reparación debe ser redistributivo pero en función del carácter de   víctima del conflicto y no como producto de un proceso donde tal condición no   sería relevante”. En criterio del DNP, lo anterior desvirtúa las   afirmaciones del demandante, que pretende utilizar el esquema de reparación como   una fórmula indirecta de distribución de la propiedad de la tierra o el pago de   compensaciones sin perjuicio de que ese sea el efecto.    

Por otro lado,   explica que la ley 1448 desarrolló un esquema de presunciones justificadas en la   exposición de motivos al proyecto de ley 085 de 2010 (proyecto de ley de   restitución de tierras) que planteó la dificultad de presumir la buena fe de   quienes adquirieron a cualquier título tierras despojadas a sabiendas de las   circunstancias predominantes en las regiones de desplazamiento. Luego, cita la   sentencia C-795 de 2014 donde la Corte Constitucional analizó apartes de la Ley   1448 de 2011 y estableció la necesidad de la existencia de las presunciones de   buena fe y de la buena fe exenta de culpa. Con base en lo anterior el   interviniente afirma que la buena fe cualificada resulta necesaria teniendo en   cuenta la complejidad del asunto regulado y en su criterio, no es una medida   discriminatoria ni atenta contra el derecho a la igualdad. Adicionalmente, y con   base en la sentencia C-099 de 2013 donde la Corte revisó el tema de la igualdad   en el artículo 88 de la Ley 1448, el Departamento Nacional de Planeación estima   que las normas demandadas no establecieron un privilegio a favor de las víctimas   del despojo frente a los segundos ocupantes que sea contrario al principio de   igualdad, y en ese orden de ideas, considera que los cargos de la demanda no   están llamados a prosperar.    

En cuanto a la   omisión legislativa planteada por el actor, cita algunos extractos   jurisprudenciales de las sentencias C-780 de 2003, C-100 de 2011 donde se ha   precisado en qué circunstancias se está frente a una omisión legislativa, y la   sentencia C-864 de 2008 donde la Corte se pronunció concretamente frente a un   cargo relacionado con una omisión legislativa relativa por violación del derecho   a la igualdad (artículo 13 constitucional), y con base en ello el DNP concluye   que existe un principio de razón suficiente para no haber incluido la situación   de los segundos ocupantes y haber exigido para la compensación una buena fe   cualificada.    

Para finalizar,   afirma que los argumentos propuestos por en la demanda carecen de los requisitos   de claridad, suficiencia y precisión, toda vez que la acusación   plantea consideraciones de carácter subjetivo que no hacen posible efectuar una   verdadera confrontación en el marco constitucional.    

Del   Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia)    

Dejusticia intervino en el presente asunto para solicitar a la Corte   Constitucional que declare la constitucionalidad condicionada de la expresión “exenta   de culpa”, contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de   2011.    

En   primer lugar, explica que el objetivo de la demanda es evidenciar “el déficit   de protección que existe para los segundos ocupantes dentro del proceso de   restitución de tierras”, derivado de la exigencia probatoria de acreditar la   buena fe exenta de culpa para acceder a la compensación, debido a que algunos   son personas que se verán afectadas por el desalojo de un predio y no tienen   recursos u otros medios para satisfacer su derecho a la vivienda digna,   situación que resulta más gravosa y desproporcionada cuando se trata de segundos   ocupantes que enfrentan distintas situaciones de vulnerabilidad.    

Afirma que la demanda en realidad plantea dos cargos: el primero, por omisión   legislativa relativa; y el segundo, la inconstitucionalidad del estándar   probatorio de la buena fe exenta de culpa.    

Señala que las pretensiones de la demanda son improcedentes porque (i) la   declaratoria de inexequibilidad simple destruiría la lógica interna del proceso,   mientras que (ii) la formulación del condicionamiento propuesto no es adecuada,   dado que “trata de forma indistinta las compensaciones económicas y las   medidas complementarias y desconoce que la buena fe exenta de culpa es la   exigencia probatoria para acceder a las primeras, pero nada tiene que ver con   las segundas”. Solicita entonces que la Corte declare la constitucionalidad   condicionada, pero en un sentido distinto.    

En   la delimitación del problema jurídico se refiere al contenido y alcance de la   compensación y de las medidas complementarias a terceros opositores. Expone que   la compensación se otorga en el proceso de restitución de tierras a terceros   opositores que acrediten su buena fe exenta de culpa. Señala que “el objeto   de esta medida es otorgar un reconocimiento económico para quien, de buena fe,   adquirió u ocupó el predio abandonado o despojado”. Por su parte, las   medidas complementarias son aquellas, distintas a la compensación, que buscan   garantizar la protección de los derechos de los terceros en condición de   vulnerabilidad que se encuentren ocupando el predio objeto de solicitud de   restitución.    

Dichas medidas se integran en un ámbito de protección derivado de estándares   internacionales y constitucionales sobre la prohibición de desalojos forzados.   Explica que la Corte Constitucional ha integrado los desarrollos de las   Observaciones Generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales   de la ONU, así como los Principios Pinheiro, para crear estándares más sólidos   de protección a la población afectada por los desalojos, de acuerdo con los   cuales las medidas complementarias citadas deben asegurar el derecho de los   sujetos de especial protección constitucional a una vivienda digna, a pesar de   prosperar el proceso de restitución del predio, y con independencia de si estos   probaron o no la buena fe exenta de culpa.    

De   lo anterior se desprende que la buena fe exenta de culpa prevista en la Ley 1448   tiene un alcance distinto al que le da el accionante, pues en realidad es   exigible de manera exclusiva para acceder a la compensación económica. Con base   en lo expuesto, el problema jurídico que la Corte debe resolver en este asunto   se refiere, en realidad, a “la constitucionalidad de la exigencia a los   terceros opositores de la buena fe exenta de culpa – con respecto a la   adquisición u ocupación del predio – para acceder a la compensación económica”,  y aclara que “[e]sto no desconoce la situación de vulnerabilidad de los   segundos ocupantes, sólo delimita el objeto jurídico de la controversia teniendo   en cuenta el alcance y contenido normativo de la expresión demandada”.  (Negrillas del texto).    

Para   resolver el problema planteado, se refiere al contenido, alcance y fines   constitucionales de la exigencia probatoria de la buena fe exenta de culpa, a   partir de tres ejes: i) el desarrollo conceptual de la buena fe exenta de culpa   p; ii) la buena fe exenta de culpa en la Ley 1448 de 2011; y iii) la necesidad   de aplicar un test de proporcionalidad estricto para establecer la validez de la   norma.    

Para   comenzar, define la buena fe a partir de un amplio conjunto de clasificaciones   jurisprudenciales y doctrinarias, y concluye que en el ordenamiento jurídico   ordinario ésta tiene la vocación de adjudicar la titularidad de derechos   aparentes. Considera que el legislador es el competente para determinar cuándo y   en qué condiciones generales es operativa o exigible la buena fe exenta de   culpa.    

En   el caso de la Ley 1448 de 2011, el estándar de buena fe exenta de culpa “ha   sido dispuest[o], no como una herramienta para convertir derechos aparentes en   reales, sino para que quienes adquirieron, ocupan o poseen predios que   actualmente están siendo solicitados en restitución puedan acceder a una   compensación económica”, y  para “evitar la legalización del despojo   de tierras, obligando a los opositores a demostrar que la adquisición del predio   se hizo con diligencia, prudencia y cuidado” adecuados a la situación   contextual del conflicto. La exigencia constituye entonces un límite al   aprovechamiento del contexto de la violencia, que “una vez superado a través   de la demostración de la buena fe exenta de culpa, da lugar a la compensación   para los opositores, aun cuando quien solicita el predio sea beneficiado con la   restitución del mismo”.    

Argumenta que en la práctica de la jurisdicción especial de restitución se ha   acogido el desarrollo doctrinal y jurisprudencial en relación al contenido y   alcance de la buena fe exenta de culpa en ese contexto particular. Sin embargo, propone que este   estándar probatorio no tiene un carácter absoluto en el marco de la Ley 1448 de   2011, a favor de las víctimas. “Por lo tanto, el legislador exceptuó y relevó   de la inversión de la carga de la prueba a las personas que estuvieran en esta   situación. Como consecuencia, en los casos en que tanto el solicitante como el   opositor son víctimas de abandono forzado o despojo del mismo predio, ambos   estarán cobijados por la presunción de buena fe que les permite allegar pruebas   sumarias para acreditar lo que afirman. En estas circunstancias, los jueces,   magistrados y la Unidad de Restitución deben asumir un papel más activo en la   valoración y consecución de pruebas”.    

Por último,   Dejusticia afirma que resulta necesario acudir a un test estricto de   proporcionalidad para determinar si la exigencia de la buena fe exenta de culpa   es una carga proporcional para los opositores en el proceso de restitución.    

Indica que la medida persigue los fines de (i) Reparar a las víctimas de   abandono forzado y despojo de tierras y (ii) Esclarecer las circunstancias   reales del negocio jurídico para sancionar económicamente – a través de la   pérdida de la compensación – a quienes se aprovecharon del contexto de conflicto   armado, propósitos legítimos, compatibles con la jurisprudencia   constitucional sobre derechos de las víctimas; es adecuada, pues impide   la legalización del despojo y permite determinar con mayor certeza la situación   jurídica del predio; es necesaria, pues no existen medios alternativos   menos lesivos y de similar efectividad para alcanzar tales fines. La buena fe   simple (una medida menos lesiva) esta no es conducente ni idónea al propósito,   pues, al tratarse de un estándar laxo de cuidado en los negocios jurídicos que   solo involucra el elemento subjetivo, “no permite sancionar las omisiones,   falta de cuidado, negligencia y aprovechamiento al momento de negociar” y   desnaturaliza el proceso de restitución y del proceso, basado en equilibrar   relaciones de poder desiguales.  Finalmente, es proporcional en sentido estricto, pues la exigencia   probatoria, si bien genera una carga para los opositores, crea también un   beneficio superior en la eficacia de los derechos de las víctimas de la   violencia.    

En ese orden de   ideas, la exigencia probatoria de buena fe exenta de culpa a los opositores   dentro de un proceso de restitución es constitucional y proporcional, pero su   aplicación está supeditada al reconocimiento de las condiciones especiales en   los sujetos que se encuentren en situaciones de vulnerabilidad o sean titulares   de especial protección del Estado. En consecuencia, el condicionamiento debe   consistir en que la evaluación de la debida diligencia, como un componente de la   buena fe exenta de culpa, observe las condiciones de los sujetos a quienes se   exige.    

La Comisión   Colombiana de Juristas (CCJ), la Consultoría para los Derechos Humanos y el   Desplazamiento (Codhes) y el Equipo Nacional de Verificación   de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado   (Comisión de Seguimiento a la Política de Desplazamiento o CSPD).    

Las   organizaciones mencionadas intervinieron en el presente asunto con el propósito   de defender la constitucionalidad de los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley de   Víctimas y Restitución de Tierras.    

Exponen que la   Ley 1448 de 2011 y su capítulo especial de restitución de tierras se enmarcan en   la justicia transicional, escenario en el que el Legislador pretendió, además de   sistematizar los esfuerzos estatales para la protección de las víctimas,   reforzar dicha protección a través de mecanismos más contundentes.    

Señalan que el   carácter transicional de la referida ley llevó a la Corte Constitucional en   sentencia C-280 de 2013 a concluir que se trata de un estatuto temporal y   especial, características que confieren al Legislador una amplia facultad para   establecer mecanismos de protección de los derechos de las víctimas y darles un   trato preferente, frente a otros sujetos de derecho.    

Sostienen que, al   examinar los principios específicos que orientan el proceso de restitución de   tierras, descritos por la Corte Constitucional en sentencia C-099 de 2013 y   reiterados en la decisión C-795 de 2014, se desprende el fin constitucional de   protección reforzada a las víctimas reclamantes, encaminado al reconocimiento y   reparación de los daños ocasionados por la victimización, a la prevalencia del   derecho a la restitución, al restablecimiento de su proyecto de vida y a la   protección de su patrimonio. El proceso de restitución consagrado en la Ley 1448   de 2011 es entendido como un ámbito de protección reforzada, lo que tiene plena   justificación a la luz del derecho a la igualdad y los derechos de otras   personas, como los opositores.    

Argumentan que el   despojo y abandono de tierras tiene por consecuencia una situación de   injusticia, que obliga al Estado a restablecer los derechos vulnerados mediante   mecanismos como el contemplado por la norma en mención. Estas situaciones   deslegitiman y cuestionan el orden constitucional, y en cuanto a la tenencia y   las transacciones sobre la tierra, implican un desafío  al derecho   ordinario que regulan la disposición de bienes y derechos, razón por la cual es   deber del Estado evaluar, a través de mecanismos rigurosos, el comportamiento de   los terceros que se oponen en las pretensiones de restitución.    

En ese orden de   ideas el Legislador con la expedición de la Ley 1448, respondiendo a la   necesidad de establecer mecanismos de protección reforzada a las víctimas de   despojo y abandono de tierras, definió instrumentos probatorios especiales y   excepcionales como la buena fe exenta de culpa, como criterios hermenéutico y   herramienta para evaluar la conducta de los intervinientes en el proceso, que   permite suplir la ausencia de un orden jurídico capaz de sustentar la confianza   ciudadana, con una mayor exigencia probatoria en lo que tiene que ver con las   “conductas contractuales, posesorias y sociales de la persona, anteriores,   concomitantes y posteriores a los hechos que dan lugar al proceso de   restitución”.    

Posteriormente se   refieren a los alcances de la buena fe exenta de culpa en la Ley 1448 de 2011.   Aducen que este estándar probatorio constituye una carga procesal específica   dentro del proceso de restitución encaminada a obtener como resultado el   reconocimiento a un tercero opositor de una compensación económica. Dicha   compensación tiene implícitos al menos dos fines: ejercer justicia para con el   tercero opositor que ve afectado su vínculo legítimo con la tierra reclamada en   el escenario de restitución, y salvaguardar el carácter preferente del derecho a   la restitución de la víctima.    

Negar la   compensación económica a una persona que no prueba la debida diligencia que tuvo   para conocer la situación del predio solicitado en restitución y de la víctima   como legítima propietaria o poseedora, no comporta un trato discriminatorio o   desproporcionado, sino un acto de justicia que busca equilibrar las   transacciones que suelen ocurrir en escenarios donde el desplazamiento de la   víctima dura muchos años y existe una cadena de transacciones en la que solo   algunos de los involucrados actuaron exentos de vinculación con la desposesión   originaria.    

Algo distinto   sucede con los denominados “segundos ocupantes” y con los “terceros   sujetos de especial protección constitucional”; a pesar de que la Ley 1448   de 2011 no hace referencia expresa a tales categorías, ello no implica que no   deban ser reconocidas por los funcionarios administrativos y judiciales   encargados de aplicar la norma, con base en las normas del bloque de   constitucionalidad (Principios Pinheiro) y la jurisprudencia de la Corte   Constitucional (sentencias T-085 de 2010, T-167 de 2011, C-765 de 2012, entre   otras) que establecen los deberes que deben concretarse a su favor.    

De existir un   déficit de protección a dichas personas, este no es atribuible a las expresiones   demandadas, pues los jueces y magistrados de restitución cuentan con   obligaciones y herramientas hermenéuticas para que, si se comprueba la   existencia de un estado de necesidad,  este se asimile a la debida   diligencia que exige la buena fe exenta de culpa, asimilen criterios de equidad,   maticen los niveles de culpa que se exigirían en la calificación de la buena fe   y encuentren soluciones diferenciales, que permitan la eventual compensación   como acción afirmativa parcial en casos muy excepcionales.    

– Finalmente,   consideran que la demanda no satisface el requisito de procedencia del juicio de   omisiones legislativas relativas que consiste en demostrar “la exclusión de   las consecuencias jurídicas de la norma de aquellos casos o situaciones análogas   a las reguladas, que por ser asimilables debían estar contenidos en el texto   normativo cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un ingrediente o   condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar   el texto legal con los mandatos de la carta”, pues no explica acerca de cuál   de los escenarios expuestos se predica la exclusión.    

En cualquier   caso, los derechos de los ocupantes secundarios que no demuestran buena fe   exenta de culpa no se asemejan a los de los opositores que sí lo hacen, y la   fuente de las garantías de unos y otros es distinta. Los primeros, tendrían   derecho a una vivienda digna y a las garantías frente a desalojos forzados, con   base en los estándares internacionales (Principios Pinheiro), mientras que para   los segundos opera la compensación prevista en la Ley 1448 de 2011. Por lo   tanto, no es posible concluir que existe un trato desigual reprochable   constitucionalmente.    

Observatorio de   restitución y regulación de derechos de propiedad agraria (Observatorio de   Tierras)    

El Observatorio   de Tierras presentó concepto técnico, a través del cual solicita a la Corte que   declare la constitucionalidad condicionada de las disposiciones acusadas, en el   entendido de que “en los eventos que los jueces y magistrados de restitución   de tierras adviertan en los opositores una circunstancia de debilidad   manifiesta, deberán adoptar todas las medidas necesarias para garantizarles sus   derechos a la vivienda digna y el acceso progresivo a la tierra conforme a la   normativa vigente”.    

– Su análisis   jurídico se refiere a (i) los fines constitucionales de la exigencia de la buena   fe exenta de culpa; (ii) las limitaciones de ciertos opositores para acreditar   la buena fe calificada; (iii) la configuración de una omisión legislativa   relativa.    

– En primer   lugar, señala que la demanda parte de un supuesto cierto al indicar que la   exigencia de buena fe exenta de culpa impuesta a los opositores dentro del   proceso de restitución de tierras tiene como propósitos atender las diversas   dinámicas de despojo y abandono forzado, y contrarrestar su consolidación   jurídica. Estos propósitos fueron expuestos durante los debates del Congreso de   la República que llevaron a la promulgación de la Ley 1448 de 2011, donde la   buena fe exenta de culpa se estableció para evitar que se legalizaran relaciones   sobre predios de personas asociadas a grupos al margen de la ley o de quienes,   conociendo las circunstancias de violencia, compraron tierras a precios   irrisorios.    

Sostienen que la   compensación económica es una garantía de protección de los derechos de quienes   logren demostrar la buena fe exenta de culpa en la adquisición de los predios   solicitados en restitución.    

Afirma que   retirar de la Ley de Restitución de Tierras la expresión “exenta de culpa”   eliminaría las restricciones que impiden que las personas que se beneficiaron   dolosamente del despojo y abandono forzados consoliden jurídicamente estas   actuaciones, lo que comprometería los derechos de las víctimas a la reparación   integral y las garantías de no repetición y causaría un daño a la sociedad, en   conjunto. Por tal motivo, estima que la solicitud de inexequibilidad simple no   debe prosperar.    

– Por otro lado,   considera pertinentes los argumentos del demandante sobre las deficiencias y la   problemática en que se encuentran ciertos grupos poblacionales para acudir en   forma debida y efectiva a los procesos de restitución, en aras de acreditar su   buena fe exenta de culpa. Así las cosas, aunque el estándar probatorio obedece a   propósitos legítimos, es cierto que frente ocupantes secundarios puede tornarse   en una exigencia desproporcionada y gravosa, que merece una discusión   constitucional.    

– Después se   refiere a diversos principios y normas internacionales (Principios Pinheiro,   Convención Americana de Derechos Humanos)  y constitucionales (artículos   51, 64, 229 CP) que, además de contemplar obligaciones del Estado frente a los   segundos ocupantes, establecen una serie de garantías encaminadas a la   salvaguarda de sus derechos fundamentales y prevén un deber especial de   protección para las personas en circunstancias de debilidad manifiesta que   participan como opositores dentro de los procesos de restitución; mandatos que,   en su concepto, han sido acogidos por la jurisprudencia constitucional   (Sentencia T-349 de 2012) y por algunos fallos de los Tribunales de Restitución.    

– En cuanto a la   omisión legislativa relativa, afirma que la argumentación de la demanda es   suficiente para acreditar la mayoría de los requisitos que exige la   jurisprudencia constitucional para su configuración; sin embargo, añade que la   protección de los derechos fundamentales de segundos ocupantes en circunstancias   de debilidad manifiesta es una situación no prevista por la exigencia de buena   fe exenta de culpa, lo que la hace contraria a los mandatos de la Carta Política   y a los deberes estatales ampliamente descritos.    

Unidad   Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas   (Unidad de Víctimas)    

– La Unidad   Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas   solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para pronunciarse de   fondo y, subsidiariamente, que declare la exequibilidad de los artículos 88, 91,   98 y 105 de la Ley 1448 de 2011.    

Afirma que es   importante tener en cuenta el concepto de justicia transicional explicado por la   Corte Constitucional en sentencia C-052 de 2012, como “una institución jurídica   a través de la cual se pretenden integrar diversos esfuerzos, que aplican las   sociedades para enfrentar las consecuencias de violaciones masivas y abusos   generalizados o sistemáticos en materia de derechos humanos, sufridos en   conflicto, hacia una etapa constructiva de paz, respeto, reconciliación y   consolidación de la democracia, situaciones de excepción frente a lo que   resultaría de la aplicación de las instituciones penales corrientes”.    

Señala que la Ley   1448 de 2011 contempla el derecho a la restitución de tierras como una medida de   reparación integral para las víctimas del conflicto armado, que se protege de   manera preferente a través del restablecimiento del vínculo que existía entre la   víctima y el predio objeto del trámite y añade que desde diversos   pronunciamientos la Corte ha considerado que en el contexto de transición son   válidas normas excepcionales, que no lo serían en contextos ordinarios.    

Para explicar la   solicitud de inhibición, sostiene que los argumentos presentados por el   demandante carecen de certeza, pues “la expresión demandada, no encierra el   contexto que quiere presentar el demandante, ya que no toma en cuenta en su   integridad, lo dispuesto en los artículos demandados y hace una interpretación   [que va] más allá de lo que la expresión demandada señala”. Concretamente,   no tienen en cuenta que las disposiciones acusadas están enmarcadas en un   contexto de justicia transicional.    

Respecto a la   exequibilidad, realiza unas consideraciones sobre los señalamientos del actor   sobre (i) el cargo por omisión legislativa y (ii) el estándar probatorio de la   buena fe exenta de culpa frente a cierto grupo de opositores,  como   violatorio al derecho a la igualdad.    

En criterio del   interviniente no existe violación del principio de igualdad como lo afirma el   demandante, pues la compensación es una medida subsidiaria, a favor de las   víctimas, y constituye una forma de garantizar el derecho a la reparación,   cuando surge la imposibilidad fáctica y jurídica de regresar al inmueble   despojado; y que se extiende a los opositores que prueben su buena fe exenta de   culpa en los procesos judiciales de restitución de tierras. No existe entonces   una ausencia de regulación, como propone el demandante.    

– Por último,   considera que la exigencia de la buena fe exenta de culpa se debe interpretar en   el marco de la justicia transicional, que atiende realidades jurídicas y   diferenciales de los ciudadanos sobre los que recae. Destaca que las   interpretaciones de los jueces y magistrados especializados en restitución de   tierras han permitido atender las necesidades de justicia, tanto de la población   víctima de despojo y abandono forzado, como de los opositores en estos   procedimientos, cuando convergen personas en condiciones de vulnerabilidad como   víctimas y como opositores, mediante la modulación del requisito. “[E] sto   permite inferir que la norma acusada no resulta inconstitucional sino que una   adecuada interpretación de la misma permite atender las condiciones del opositor   en el proceso de restitución de tierras”.    

V. CONCEPTO DE LA   PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN    

El Jefe del   Ministerio Público, mediante concepto No. 6050 del 05 de febrero de 2016,   solicitó a la Corte Constitucional que declare exequible la expresión exenta   de culpa, contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de   2011, bajo el entendido de que “no resulta aplicable a quienes, en calidad de   segundos ocupantes, tengan a su vez la condición de víctimas o concurran en   ellos circunstancias de debilidad manifiesta debido a su condición sexual,   mental o física”.    

Como cuestión   previa, aclara que los principios sobre la restitución de las viviendas y el   patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas de las Naciones Unidas   (2005), en los que se apoya el demandante para sustentar parte de sus cargos en   relación con obligaciones internacionales que el Estado debe cumplir tienen la   naturaleza soft law y, en consecuencia, no son vinculantes para los   Estados. No obstante, la Procuraduría encuentra parámetros constitucionales   suficientes para analizar la constitucionalidad de la expresión acusada.    

En el marco de   los procesos de restitución de tierras donde propietarios originales han sido   despojados forzosamente, existen dos grupos poblacionales que deben ser   atendidos: (i) los despojados y (ii) los segundos ocupantes; la expresión   demandada requiere un condicionamiento que le permita a las autoridades   competentes tener en cuenta las condiciones especiales de este segundo grupo y   evaluar la vulnerabilidad en cada caso de restitución de tierras, a partir del   contenido de la igualdad material.    

Señala que con el   artículo 13 constitucional se superó el reconocimiento de la igualdad abstracta   o formal para dar lugar a la igualdad material, la cual se construye a partir de   las condiciones particulares en que se encuentran los sujetos que hacen parte de   un proceso judicial. Por otro lado, recuerda que el principio de buena fe está   contenido en el artículo 83 Superior y con base en su contenido, ha sido   definida por la jurisprudencia constitucional como un principio que exige “a   los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una   conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrán esperarse de   una persona correcta”, mientras que la buena fe exenta de culpa exige además   de la conciencia de haber actuado correctamente, “acreditar la presencia de   un comportamiento encaminado a verificar la regularidad de la situación”.    

En ese sentido,   la buena fe exenta de culpa en los procesos de restitución de tierras, busca que   el opositor acredite, por lo menos, (i) que no intervino en los negocios   jurídicos sobre el predio objeto de restitución; (ii) que el valor por el que se   adquirió el predio corresponde a los precios que usualmente se cobraban en la   zona de su ubicación; y (iii) que las ventas que se hubieren podido efectuar   sobre el bien tienen un aumento razonable con relación a las mejoras necesarias.   Y en orden de ideas, la exigencia tiene finalidades constitucionales legítimas,   importantes e imperiosas, pues evita que en los procesos de restitución de   tierras se favorezca a despojadores y testaferros. Así mismo, busca garantizar   los derechos de las víctimas y es coherente con el propósito de hacer efectivo   el derecho a la reparación.    

Sin embargo,   señala que existen casos donde el segundo ocupante también ha sido víctima del   conflicto armado y por lo tanto se encuentra en una situación análoga a la de la   víctima original de despojo. En esos casos, la exigencia es irrazonable debido a   que impone una carga sumamente onerosa para personas que enfrentan condiciones   de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, lo que la hace incompatible con el   principio de igualdad material.    

Para terminar,   concluye que si bien la medida acusada es en principio razonable, para que sea   conforme al mandato constitucional de promover las condiciones para que la   igualdad sea real y efectiva (artículo 13 CP) debe condicionarse su   exequibilidad, de tal forma que este estándar probatorio no se aplique a   segundos ocupantes en estado de debilidad manifiesta.    

      

SALVAMENTO   PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE IVÁN   PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA   C-330/16    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE   ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO   INTERNO-Decisión proferida por   la Sala Plena puede generar graves consecuencias en los procesos de restitución   de tierras en curso, a tal punto de hacerlos en ciertos casos inoperantes en la   práctica (Salvamento parcial de voto)    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE   ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO   INTERNO-Respuesta constitucional   de cara a la acción pública presentada no debió buscar la reducción de los   requisitos probatorios, sino por el contrario fortalecer las garantías   constitucionales de los segundos ocupantes (Salvamento parcial de voto)    

Referencia:   expediente núm. D-11106    

Demanda de   inconstitucionalidad contra la expresión exenta de culpa,   contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011.    

Magistrada   ponente:    

María   Victoria Calle Correa    

Con el debido respeto por las decisiones de esta Corporación, presento   salvamento de voto al fallo adoptado por la Sala Plena dentro de la sentencia   C-330 de 2016, mediante la cual se analizó la demanda de   inconstitucionalidad presentada contra los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011, “Por   la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las   víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.”    

Las   razones que sustentan el desacuerdo se exponen a continuación:    

1. La sentencia C-330 de 2016 en distintas oportunidades precisó que en los   eventos en los cuales se estuviera en presencia de personas que: (i)  carecían de vivienda, (ii) eran vulnerables económicamente, (iii)   se encontraban en situación de desplazamiento, (iv) no tenían relación   con el despojo o (iv) se encontraban en estado de necesidad, era posible   “alivianar las cargas procesales” o “flexibilizar” el deber de probar   la buena fe exenta de culpa, incluso hasta el grado de inaplicar dicho mandato.    

En este sentido la sentencia C-330 de 2016 precisó lo siguiente:    

(i) “La buena fe   exenta de culpa constituye la regla general, que debe observarse en la gran   mayoría de los casos, pues es la decisión adoptada por el legislador en defensa   de las víctimas (…) sin embargo, en casos excepcionales (…) el juez deberá   analizar el requisito con flexibilidad o incluso inaplicarlo”.    

(ii)  “Los jueces de tierras deben (…) evaluar si lo adecuado es, entonces, entender   la buena fe exenta de culpa de manera acorde a la situación personal,   exigir buena fe simple, o aceptar la existencia de condiciones similares   al estado de necesidad”.    

(iii)  “Para ciertas personas vulnerables, en términos de conocimientos de derecho y   economía, puede resultar adecuada una carga diferencial, que podría ser la   buena fe simple, la aceptación de un estado de necesidad, o incluso una   concepción amplia (transicional) de la buena fe calificada”.   (Negrillas y subrayas fuera de texto)    

Así las cosas, me aparto de la postura mayoritaria la cual dispuso   que en determinadas circunstancias los jueces y magistrados de restitución de   tierras pueden inaplicar en sus providencias el estándar de buena fe exenta de   culpa. Es decir, aquella buena fe “cualificada que tiene la potencialidad de   crear derecho, ya que es fruto de actuaciones prudentes y diligentes que   llevaban a la imposibilidad de descubrir la falsedad o no existencia de la   misma”[93].    

Considero que bajo ninguna circunstancia es válido que los   funcionarios judiciales so pretexto de la condición de vulnerabilidad de   una de las partes, den al traste con toda la teleología del proceso de   restitución y desdibujen el mandato del legislador, permitiendo así, que en un   caso sean beneficiarios de las medidas de compensación sujetos que   constitucionalmente no lo merecen.    

Creo que la respuesta constitucional para garantizar los derechos   de los segundos ocupantes ante la dificultad de contar con un abogado, no debió   ser la flexibilización de los estándares probatorios, sino aumentar o   potencializar la respuesta institucional de cara a sus particulares debilidades   económicas y financieras.    

Es decir, en vez de reducir la carga probatoria para pasar de una   buena fe exenta de culpa a una buena fe simple, la Corte debió garantizar que a   los segundos ocupantes se les protegieran sus derechos en el marco de los   procesos de restitución de tierras, obligando a que el Ministerio Público o una   dependencia de la Unidad de Victimas representara los intereses de este grupo   poblacional ante los estrados judiciales. Lo anterior cuando estos: (i)  carecen de vivienda, (ii) son vulnerables económicamente, (iii)  se encuentran en situación de desplazamiento, (iv) no tuvieron relación   con el despojo o (v) se encuentran en estado de necesidad.    

En conclusión, la respuesta constitucional de cara   a la acción pública presentada no debió buscar la reducción de los requisitos   probatorios, sino por el contrario fortalecer las garantías constitucionales de   los segundos ocupantes. Es más, creo que la sub regla establecida podría llevar   a que la población vulnerable sea   instrumentalizada en procesos de despojo, ya que solo bastaría que un bien sea   loteado y vendido a diferentes personas de escasos recursos y sin vivienda, para   que estas sean objeto de compensación bajo la teoría de segundos ocupantes.    

De   esta manera dejo expuestas las razones que me llevan a apartarme parcialmente de   la decisión adoptada en la sentencia C-330 de 2016.    

Fecha ut supra,    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO   PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO    

 LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA   C-330/16    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,   ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Sentencia   introduce distinción relevante entre opositor y segundo ocupante para analizar   la acreditación de la buena fe exenta de culpa al momento de acceder a las   medidas de compensación sin llevar a buen término la distinción propuesta   (Salvamento parcial de voto)    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,   ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Aspecto   central de la diferencia entre opositor y segundo ocupante (Salvamento parcial   de voto)/NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A   VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Características del opositor y segundo   ocupante (Salvamento parcial de voto)    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,   ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Consecuencias   jurídicas de la diferencia entre el opositor y segundo ocupante (Salvamento   parcial de voto)    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,   ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Medidas   para atender la situación de vulnerabilidad de los segundos ocupantes producto   de la sentencia de restitución, no son una compensación (Salvamento parcial de   voto)    

COMPENSACION-Figura   que le reconoce al opositor un resarcimiento como consecuencia de la restitución   del bien a favor de la víctima solicitante (Salvamento parcial de voto)    

COMPENSACION-Acreditación   de la buena fe exenta de culpa del opositor cuando reivindica la titularidad del   bien (Salvamento parcial de voto)/COMPENSACION-Acreditación de la buena   fe exenta de culpa del opositor se instaura como el título jurídico para acceder   a la medida (Salvamento parcial de voto)    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,   ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Medidas   a que tiene derecho el segundo ocupante no se desprenden de la disputa por la   titularidad jurídica del bien, sino de la situación de vulnerabilidad que   enfrenta con ocasión de la sentencia de restitución (Salvamento parcial de voto)    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,   ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Medidas   a que tiene derecho el segundo ocupante no son una compensación y no es   necesario exigir la buena fe exenta de culpa (Salvamento parcial de voto)    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,   ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Sala   Plena debió reconocer que es exequible poner un estándar procesal elevado en   contra de los opositores que incluye dejar en firme la exigencia de la buena fe   exenta de culpa para acceder a la compensación (Salvamento parcial de voto)    

NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,   ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Atención   sobre la situación de los segundos ocupantes que se vieron afectados por una   sentencia de restitución (Salvamento parcial de voto)/JUECES ESPECIALIZADOS   DE RESTITUCION DE TIERRAS-Deber de ajustar sus actuaciones al objetivo   primordial de conseguir la reconciliación y alcanzar la paz duradera y estable   (Salvamento parcial de voto)    

DEBER DE RECONCILIACION Y PAZ DE   LOS JUECES ESPECIALIZADOS DE RESTITUCION DE TIERRAS-Involucra tanto   a los segundos ocupantes que no han abandonado el predio a pesar de haberse   dictado sentencia de restitución, como a aquellos que ya lo hicieron y están   enfrentando situaciones agudas de vulnerabilidad (Salvamento parcial de voto)    

LEY SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,   ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Amplias   facultades de los jueces para mantener la competencia sobre el proceso de   restitución incluso después de haber proferido el fallo (Salvamento parcial de   voto)/LEY SOBRE MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A   VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Autorización para adoptar medidas a   favor de los segundos ocupantes afectados por las sentencias de restitución   (Salvamento parcial de voto)    

Referencia:   expediente D-11106.    

Demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 88, 91, 98 y 105 (parciales) de la Ley 1448 de   2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación   integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras   disposiciones”.    

Actor: Luis   Alejandro Jiménez Castellanos.    

Magistrada   Ponente:    

María Victoria   Calle    

Con el   acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de esta   Corporación, manifiesto las razones que llevaron a apartarme parcialmente de la   posición mayoritaria en la sentencia C-330 de 2016, por la cual se declaró la exequibilidad   condicionada de los artículos 88, 91, 98 y 105 (parciales) de la Ley 1448 de   2011, “en el entendido de que los jueces deben tomar en consideración los   factores de vulnerabilidad al aplicarlos” y, además, se exhortó a “los órganos   políticos para que establezcan una normatividad adecuada y una política pública   integral, comprensiva y suficiente para la situación de los segundos ocupantes”.    

Encuentro con   satisfacción que la Magistrada Ponente incorporó en la sentencia gran parte de   las sugerencias que formulé, junto con otros Magistrados que integran esta   Corporación, a la versión inicial del proyecto. Con la introducción de estas   precisiones comparto, en términos generales, tanto el sentido como el resuelve   de esta sentencia. Aun así, considero pertinente salvar parcialmente mi voto por   el siguiente motivo: si bien estoy de acuerdo con la necesidad de que la Corte   Constitucional se pronuncie acerca de la situación de los segundos ocupantes,   buscando con ello garantizarles a estas personas los derechos que están viendo   afectados en ocasiones puntuales con las sentencias proferidas por los jueces   especializados de restitución de tierras, considero, no obstante, problemática   la manera como se abordó esta cuestión en la sentencia   C-330 de 2016.    

La sentencia   introduce una distinción (opositor/segundo ocupante) que es relevante   para analizar la acreditación de la buena fe exenta de culpa en el momento de   acceder a las medidas de compensación. No obstante, el texto no lleva a buen   término la distinción propuesta.    

La sentencia   llama la atención sobre la necesidad de distinguir la categoría de los   segundos ocupantes frente a los opositores: “en muchos casos los   opositores son segundos ocupantes, pero es posible que haya ocupantes que no   tengan interés en presentarse al proceso, así como opositores que acuden al   trámite sin ser ocupantes del predio”.    

A pesar de   plantear esta distinción, el proyecto no extrae adecuadamente las conclusiones   que de ella se derivan. El aspecto central de la diferencia, en mi opinión, es   la siguiente: aquello que caracteriza al opositor es la reivindicación de   la titularidad jurídica del bien objeto de restitución, mientras que la   categoría de segundo ocupante denota la situación fáctica y jurídica de quien   habita o deriva sus medios de subsistencia del bien objeto de la litis.  En otras palabras, la categoría de segundos ocupantes apunta a las   personas que, con ocasión de la sentencia de restitución, pierden la relación   jurídica y fáctica que guardaban con el predio y, con ello, se pueden encontrar   expuestas a situaciones de vulnerabilidad iguales o peores a aquellas que   padecen las personas que interpusieron la acción de restitución, tales como la   indigencia u otras posibles violaciones a sus derechos fundamentales.    

De esta diferencia se siguen varias   consecuencias jurídicas que no fueron adecuadamente desarrolladas en la   sentencia   C-330 de 2016.   La primera de ellas es que las medidas que se adopten para atender la situación   de vulnerabilidad de los segundos ocupantes, producto de la sentencia de   restitución, no son, en sentido estricto, una compensación.    

Es preciso recordar que la compensación   es una figura que le reconoce al opositor, cuando demostró “no   solo la conciencia de haber actuado correctamente, sino también la presencia de   un comportamiento encaminada a verificar la regularidad de la situación”,[94] un resarcimiento   como consecuencia de la restitución del bien a favor de la víctima/solicitante.   El reconocimiento de este resarcimiento presupone que el opositor actuó   legalmente en aras de hacerse al justo título del bien objeto de restitución y,   por lo tanto, es independiente de si el opositor habita o deriva del bien   objeto de la litis sus medios de subsistencia.    

En tanto el opositor reivindica la   titularidad del bien, es comprensible que se le exija una conducta “encaminada   a verificar la regularidad de la situación” (buena fe   exenta de culpa).  La acreditación de esta conducta, y no la situación de   dependencia frente al predio, se instaura como el título jurídico para acceder a   una medida de compensación. Por lo tanto, resulta extraño que la Sala Plena haya   considerado que “la compensación económica persigue fines de equidad   social”.    

Las medidas a las   que tiene derecho el segundo ocupante, por el contrario, no se desprenden de la   disputa por la titularidad jurídica del bien, sino de la situación de   vulnerabilidad que enfrenta con ocasión de la sentencia de restitución. Estas   medidas no son una compensación por dos razones: su fundamento no se sustenta en   un comportamiento idóneo para hacerse al justo título del bien, con   independencia de que se ocupe o no el predio, sino que se deriva de la situación   de vulnerabilidad que puede producir la sentencia de restitución en personas   vulnerables. Las medidas a favor de los segundos ocupantes, en consecuencia,   sólo proceden en los casos en los que  habitan o derivan del   bien objeto de la litis sus medios de subsistencia y, ante la pérdida de   la relación jurídica y física con el predio, enfrentan situaciones acentuadas de   vulnerabilidad. Las medidas a favor de los segundos ocupantes, por lo tanto, no   consisten en el pago de una suma de dinero, en alguna manera proporcional al   valor del predio restituido, como sí ocurre con la compensación a favor de los   opositores (art. 36. D. 4829 de 2011); sino que incluyen, de acuerdo con cada   caso y la respectiva necesidad insatisfecha de los segundos ocupantes, acceso a   tierras, vivienda o generación de ingresos (Acuerdo 021 de 2015 de la Unidad de   Restitución de Tierras).    

En tanto estas medidas no son una   compensación, no es necesario exigir la buena fe exenta de culpa, sino que basta   con determinar (a) si los segundos ocupantes participaron o no voluntariamente   en los hechos que dieron lugar al despojo o al abandono forzado; (b) la relación   jurídica y fáctica que guardan con el predio (es preciso establecer si habitan o   derivan del bien sus medios de subsistencia); y (c)  las medidas que son   adecuadas y proporcionales para enfrentar la situación de vulnerabilidad que   surge de la pérdida del predio restituido. Estas medidas, insisto, no consisten   en el pago de una suma de dinero, sino en las acciones que es necesario   emprender para garantizar el acceso, de manera temporal y permanente, a   vivienda, tierras y generación de ingresos.    

Por lo tanto, no   hace falta que   la sentencia contemple la posibilidad de reducir la exigencia de acreditar la   buena fe exenta de culpa para acceder a la compensación económica, buscando   con ello atender la situación de vulnerabilidad de los segundos ocupantes.   Porque esta situación de vulnerabilidad tiene que garantizarse, de manera   proporcional en cada caso, y de acuerdo con el nivel de necesidades   insatisfechas respectivo, a través del acceso a medidas de generación de   ingresos, vivienda y tierras. Adoptar medidas de este tipo a favor de los   segundos ocupantes no hace parte de la órbita del análisis relativo a la   procedencia de la compensación a favor de los opositores que reivindican la   titularidad del bien.    

Una vez admitida la demanda, lo más   prudente hubiera sido declarar la exequibilidad simple.   La Sala Plena debió reconocer que, bajo los presupuestos que inspiraron la Ley   1448, es exequible poner un estándar procesal elevado en contra de todos los   opositores. Esto incluye dejar en firme la exigencia de la buena fe exenta de   culpa para acceder a la compensación.    

Con el propósito de aportar elementos   para destrabar la situación de los segundos ocupantes, e ilustrar el   razonamiento de los jueces especializados en restitución de tierras, la   sentencia hubiera realizado un aporte valioso si se limitaba a señalar con   precisión que las exigencias impuestas a los opositores para acceder a una   compensación económica, no son las mismas que aquellas que tienen que satisfacer   los segundos ocupantes para acceder a medidas relacionadas con tierras, vivienda   o generación de ingresos, de manera proporcional a su situación de   vulnerabilidad.    

Si esta distinción hubiera sido bien   desarrollada en el pronunciamiento, los jueces de restitución hubieran   encontrado razones jurídicas para no exigir la buena fe exenta de culpa a los   segundos ocupantes que solicitan medidas de asistencia y protección. Con ello,   se mantienen incólumes las cargas en contra de los opositores, diseñadas para   favorecer y proteger a las víctimas del despojo y del abandono de tierras, y se   ofrece una salida a la situación de los segundos ocupantes. No hacía falta   fracturar la estructura diseñada por el legislador que exige una carga procesal   elevada a los opositores, con la finalidad de atender la situación de   vulnerabilidad de los segundos ocupantes.    

Finalmente, considero importante llamar   la atención, tal como lo insistí en los debates que tuvieron lugar en la Sala   Plena, sobre la situación de los segundos ocupantes que ya se vieron afectados   por una sentencia de restitución. Al respecto, no hay que olvidar que sobre los   jueces especializados de restitución de tierras recae el deber de ajustar todas   sus actuaciones al objetivo primordial de conseguir la reconciliación y alcanzar   la paz duradera y estable. (L. 1448. art. 9).    

Este deber en cabeza de los jueces   involucra tanto a los segundos ocupantes que no han abandonado el predio, a   pesar de haberse dictado la sentencia de restitución, como a aquellos que ya lo   hicieron y, en consecuencia, están enfrentando en la actualidad situaciones   agudas de vulnerabilidad. Es urgente, en ambos casos, que los jueces ordenen las   medidas de generación de ingresos, vivienda y tierras que sean necesarias no   sólo para facilitar el desalojo del bien y así garantizar su restitución   material a favor de los solicitantes, propiciando con ello su retorno en   condiciones de seguridad, dignidad y voluntariedad; sino también para   interrumpir el ciclo de conflictividad y de violencia alrededor de la tierra que   se reproduce siempre que las personas se ven forzadas a abandonarla, de manera   intempestiva, y sin contar con alternativas que les permitan llevar una vida   digna.    

El artículo 91 de la Ley 1448 dota a los   jueces con amplias facultades para mantener la competencia sobre el proceso de   restitución incluso después de haber proferido el fallo. Con ello, los autoriza   para adoptar medidas a favor de los segundos ocupantes que ya se vieron   afectados por las sentencias de restitución que, en su momento, no tuvieron en   cuenta su situación debido a la incertidumbre jurídica que recaía en la materia.    

Con   fundamento en todo lo expuesto, salvo parcialmente mi voto a la presente   providencia.    

Fecha  ut supra    

LUIS   ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

[1]  Menciona la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948); Pacto   Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966).    

[2]  Convención Internacional para la Eliminación de Todas las Formas de   Discriminación Racial (1965); Convención para la Eliminación de Todas las Formas   de Discriminación Contra la Mujer (1979); Convención sobre los Derechos del Niño   (1989); Convención Relativa a la Condición de los Refugiados (1959); Principios   sobre la Restitución de Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las   Personas Desplazadas (2004); Principios Rectores de los Desplazamientos Internos   (1998).    

[3]  Art. 17 de Declaración Universal de Derechos Humanos; art. 21 de la Convención   Americana de Derechos Humanos; Resolución 1998/26 de Naciones Unidas de la   Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías.    

[5]  Sentencia   C-427 de 2000 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1549 de 2000 (MP. Martha Victoria   Sáchica Méndez), C-1255 de 2001 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes), C-936 de 2010 (MP   Luis Ernesto Vargas Silva) C-833 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa),   entre otras.    

[6] Al respecto, en   la sentencia C-330 de 2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), explicó la Corte:  “No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione   que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no   debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse   una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la   efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso   judicial efectivo ante la Corte. Este principio tiene en cuenta que la acción de   inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los   ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado; en tal   medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no   puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el   derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del   demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo. [Sentencia   C-533 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-100 de 2011 M.P. María Victoria   Calle Correa y C-978 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva]    

[7]  Darío Fajardo, Informe… “1.1.   ¿Por qué la tierra? || La afirmación según la cual ‘la apropiación, el uso y la   tenencia de la tierra han sido motores del origen y la perduración del conflicto   armado’ [del Informe ¡Basta ya!, CHMH. 2013] abre un camino para explorar estas   dimensiones que lo hacen condición de viabilidad de la nación y que conducen a   momentos fundacionales de la misma. En la formación social colombiana los grupos   de poder han generados distintas modalidades de apropiación de los recursos y de   control de su población, separando a las comunidades de sus tierras y   territorios tradicionales y limitando el acceso a los mismos mediante   procedimientos en los que han combinado el ejercicio sistemático de la violencia   con políticas de apropiación y distribución de las tierras públicas […]”.    

Debido a las formas de apropiación de la   tierra derivada de las épocas coloniales y agravadas luego de las reformas de   mediados del siglo XIX, las formas de apropiación monopólica y excluyente de la   tierra se impusieron sobre esta estructura de la propiedad agraria,   restringiendo el desarrollo a la mediana y la pequeña propiedad. Las grandes   concesiones de tierras establecidas entre 1827 y 1931 y la expansión de las   haciendas sobre los baldíos fueron generando un cerco sobre las tierras ocupadas   por la pequeña y mediana propiedad. Limitadas por el agotamiento productivo, el   crecimiento demográfico y los conflictos y ante las limitaciones del desarrollo   económico del país, los campesinos debieron ‘saltar’ dicho cerco e internarse en   las colonizaciones más allá de las fronteras agrarias, dando impulso a la   espiral de la valorización de la tierras por la vía de los ciclos   ‘colonización-conflicto-migración-colonización’ que perdura hasta hoy, empujado   por la guerra y por las ‘leyes para el destierro’. Posteriormente destaca los   altos niveles de concentración de la propiedad de la tierra y su relación con la   pobreza que, junto con otros factores políticos y económicos  configura un   cuadro de ‘extendidas contradicciones sociales’.” (Darío Fajardo; Estudio sobre   los orígenes del conflicto social armado, razones de su persistencia y sus   efectos más profundos en la sociedad colombiana; capítulo, ¿Por qué la tierra?)    

Francisco Gutiérrez Sanín: “El segundo   factor fue la existencia de una gran desigualdad agraria creada y procesada a   través de la asignación política de los derechos de propiedad sobre la tierra.   Esta es la ‘bomba atómica de los diseños institucionales’ en el país. Los   agentes claves encargados de la asignación y especificación de los derechos de   propiedad (el ejemplo canónico son los notarios que han estado ligados de manera   directa y sin mediaciones a la política partidista competitiva. Más aún, en el   paisaje institucional anterior al Frente Nacional, esos mismos políticos que   ponían a notarios y alcaldes también tenían un papel crucial en la designación   de jueces y policías nacionales, así que podrían operar sobre el conjunto de la   vida local para garantizar acceso a la tierra protegido por la coerción y la   impunidad. Esto disparó dos tendencias contrapuestas, en las que todavía sigue   atrapado el país: por un lado, la acumulación constante de tierra por parte de   grandes propietarios a través de una combinación de contactos políticos,   abogados sofisticados, y violencia; y por otra parte, la creación de incentivos   muy fuertes para que los especialistas en violencia buscaran enriquecerse   exactamente de la misma manera. Es decir, por un lado concentración y por otro   movilidad social ascendente, ambos atados a la tierra, al uso de la violencia, y   a la política competitiva […]” Gutiérrez Sanín, Informe para la comprensión del   conflicto. 2015.    

[8] Al respecto, la   Sala toma como referencias principales la sentencia C-644 de 2012 (MP Adriana   Guillén Arango), T-488 de 2014 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), SU-235 de 2016   (MP Gloria Stella Ortiz Delgado) (aún no publicada), el Informe ¡Basta ya! del   Centro Nacional de Memoria Histórica, de 2013 y los ensayos de Darío Fajardo en   la Comisión histórica, “Estudio sobre los orígenes del conflicto social armado,   razones para su persistencia y sus efectos más profundos en la sociedad   colombiana” y Francisco Gutiérrez Sanín, ¿Una historia simple?, de la Comisión   Histórica de 2015 (Publicado por editorial desde abajo); De manera   complementaria, se utilizaron como obras de consulta las siguientes fuentes   secundarias: Guerreros y campesinos Ed. Norma, 2009. Bogotá; La   reforma rural para la paz, de Alejandro Reyes Posada. Ed. Debate, 2016.   Bogotá; ¿De quién es la tierra?, Marco Palacios. Universidad de los Andes y   Fondo de Cultura Económica. Bogotá, 2011; La cuestión agraria. Tierra y   posconflicto en Colombia, Juan Camilo Restrepo y Andrés Bernal Morales (Ed.   Debate, 2014. Absalón Machado (2009), Ensayos para la historia de la política de   tierras en Colombia. De la colonia a la creación del frente nacional,   Universidad Nacional de Colombia, Bogotá. 2009, La lenta ruptura con el pasado   colonial (1810-1850) Hermes Tovar Pinzón (en Historia Económica de Colombia,   ensayos disponibles en Internet, www.barepcultural.org), Colonización y   protesta campesina en Colombia (1850-1950). Catherine Legrand, Universidad   Nacional de Colombia (Bogotá), 1988. La política de la memoria: Interpretación   indígena de la historia en los Andes colombianos; Universidad del Cauca, 2000;   La Quintiada; Julieta Lemaitre. Universidad de los Andes, Bogotá; 2013, entre   otros.    

[9]  Informe Nacional de Desarrollo Humano y Codhes, informe de 2012, citados por   Fajardo, 2015.    

[10]  Principalmente, las leyes de reforma agraria de 1936, 1961-1968 y 1994, sobre   las que se hablará más adelante.    

[11] La   Corte Constitucional, en las sentencias C-644 de 2012 (MP Adriana Guillén   Arango) y T-448 de 2014 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), se ha referido a la   forma histórica de adquisición de la propiedad rural, y de los problemas   actuales en el acceso, uso y distribución de la tierra. El contexto histórico   que se presenta a continuación sigue muy de cerca la primera de estas   sentencias. Sin embargo, añade algunas consideraciones a partir del trabajo de   algunos expertos de la Comisión para la comprensión del conflicto armado   (especialmente de Darío Fajardo y Francisco Gutiérrez Sanín, que se ocupan del   tema de la tierra) y algunas referencias puntuales a bibliografía secundaria. A   nivel metodológico, siempre que no se indique lo contrario, la Sala toma como   base la C-644 de 2012.    

[12] “La figura   jurídica de ‘amortizar’ se refiere a pasar un bien a manos muertas, es decir que   quedaba fuera del comercio. Lo contrario, desamortizar, consistía en volver a   poner un bien en circulación. En los países católicos de Europa y América la   mayoría de los bienes amortizados estaban en manos de la Iglesia. Durante el   siglo XVIII en Europa se adelantó el proceso de desamortización […] En   Hispanoamérica después de la independencia la mayoría de los países la llevaron   a cabo […] Hacia 1860, en Colombia una gran cantidad de bienes raíces, tanto   urbanos como rurales, estaban por fuera del mercado, pues eran propiedad de la   Iglesia Católica o sobre ellos presaban créditos hipotecarios, o censos, que   muchas veces resultaban impagables. Todos estos bienes, por lo tanto, estaban   amortizados, es decir por fuera del mercado, lo cual en muchos casos dificultaba   o imposibilitaba su adecuada explotación económica”. La desamortización en el   Caribe colombiano: una reforma urbana liberal, 1861-1881. Adolfo Mesiel Roca e   Irene Salazar Mejía; Cartagena, 2011. Disponible en Internet.    

[13] C-644 de 2012 (MP   Adriana Guillén Arango), cita, a su vez Vid. Roberto   Luis Jaramillo y Adolfo Meisel Roca. “Más allá de la retórica de la   reacción. Análisis económico de la desamortización en Colombia: 1861-1888”.    En  Revista Economía Institucional, vol.11 no.20, Bogotá, enero/junio   2009. Pp. 45-81.     

[14]  Cfr. Ley 48 de 1882 y Código Fiscal de 1912.    

[15] Al   respecto, consultar Colonización y protesta campesina en Colombia; 1850-1950.   Catherine Legrand, Ed. Universidad Nacional de Colombia. 1988, obra   esclarecedora en cuanto a la política de baldíos, al acercarse por primera vez a   una fuente primaria privilegiada: la Correspondencia de Baldíos en Colombia.    

[16] Hermes Tovar, la   Lenta Ruptura con el Pasado Colonial (1810-1850), citado.    

[17] Explica Hermes   Tovar (ibídem): “El desarrollo económico de Colombia después de 1810 osciló   entre dos modelos: el que luchaba por reconstruir los fundamentos coloniales de   la economía nacional y el que aspiraba a una ruptura con múltiples trabas que se   oponían al desarrollo moderno. El segundo, que habría de triunfar hacia 1850,   oponía al proteccionismo el libre cambio, a la intervención del Estado en el   ordenamiento de la economía la defensa de la empresa privada, y a los esfuerzos   de industrialización y protección de los productos nacionales la teoría de que   la agricultura y la minería para exportación deberían ser los ejes del   desarrollo” [La lenta ruptura con el pasado colonial 1810-1850; Hermes Tovar,   disponible en Internet].    

[18] Sentencia C-644   de 2012 (MP Adriana Guillén Arango)    

[19] Sentencia C-644   de 2012 (MP Adriana Guillén Arango), citando a su vez Guía de derecho agrario.   Incora. Héctor Calderón Alarcón.    

[20] Sentencia C-644   de 2012 (MP Adriana Guillén Arango).    

[21]  Sentencia C-644 de 2012 y Fajardo, Comisión Histórica 2015. Sobre las luchas   indígenas por la tierra a finales del Siglo XIX y comienzos del XX, ver también,   La quintiada, Julieta Lemaitre. Universidad de los Andes. 2013.    

[22] C-644 de 2012 (MP   Adriana Guillén Arango).    

[23] Este es el   diagnóstico de Fajardo: ““El comienzo del declive modernizador, marcado por la   expedición de la ley 200 de 1936 inició la prolongada etapa de ‘restauración’   prolongada hasta el presente. Machado señala cómo, ‘la ley había conducido a una   evicción de millares de aparceros que salieron de las haciendas, en especial   cafeteras par ano seguir reconociéndoles las mejores, proceso éste que buscaba   también convertirlos en asalariados’” Machado, citado por Fajardo; 22”…”La   escasez de alimentos derivada de las dificultades para contar con mano de obra   en los campos, agravada por las restricciones para las importaciones, obligó al   gobierno a retroceder en lo tocante al restablecimiento de los contratos de   aparcería, sin riesgo alguno para los propietarios que los albergaran. || LA   expresión jurídica de esta política fue la Ley 100 de 1944 en la cual los   contratos de aparcería y similares fueron declarados como ‘de conveniencia   pública’, eliminándose en ellos cualquier espacio que pudiera facilitar reclamos   contra los propietarios. En aplicación de esta ley se extendió la expulsión de   arrendatarios y la profundización de las condiciones de pobreza de la población   campesina […]” [Informe para entender el Conflicto, citado]    

[24] Ver, Fajardo;   Informe de la Comisión para la comprensión del conflicto; 2015.    

[25] “las pérdidas de   sus tierras y patrimonios, con los del crecimiento económico en la medida en que   contó con una abundante oferta de mano de obra así como con tierras abandonadas,   muchas de ellas objeto de usurpación. Según Kalmanovitz, de 1945 a 1956 se   produjo un aceleramiento de la acumulación de capital y en sus palabras, el   propio presidente Alberto Lleras llegó a asociar ‘la rapidez del crecimiento   económico con el período de turbulencia y violencia que lo acompañó, para   concluir que sangre y acumulación iban juntas”. [Cita a Kalmanovitz, en Economía   y Nación. Una breve historia de Colombia. Siglo XXI Editores, Cinep, Unal. Pg.   379 A finales de la década de 1960 convergen el despegue de cultivos de   agricultura comercial y el malestar social, llegando a derivar en formas de   resistencia armada. La dirigencia estableció el programa Alianza  para el   progreso, con nuevos propósitos de reforma agraria y guerra contrainsurgente”.   [Fajardo; 26]    

[27] Ibídem    

[28] C-644 de 2012. En   el mismo sentido, el ensayo de Fajardo, en el Informe para la comprensión del   conflicto: ““Mariana Arango sintetiza de esta manera los resultados de la   aplicación de la reforma agraria: “entre 1962 y 1982 se entregaron 648.234   hectáreas al  Fondo Agrario Nacional (constituido con tierras compradas,   expropiadas o cedidas) a 34.918 familias, a razón de 18,5 hectáreas por parcela   y 2.111.236 hectáreas de extinción de dominio a 27.933 familias de 75.5   hectáreas cada una. Es decir, en 20 años, de las 800.000 familias sin tierras   del censo agropecuario de 1970 fue favorecido el 4,36 por el  Fondo Agrario   Nacional y el 7,9%, si se incluye la extinción de dominio”. (Citada por Fajardo;   Pg. 29)    

[…] “El ‘Acuerdo’, centrado en asegurar   la protección de la propiedad agraria, fue desarrollado a través de las leyes 4ª   de 1973 y 6ª de 1975. La primera de ellas estableció el criterio de ‘renta   presuntiva’, mediante el cual el estado reconocería la actividad productiva del   propietario de la explotación como garantía para no intervenirla y con ello   desapareció la posibilidad de redistribuir tierras en el interior de la   frontera; el acceso a la misma para los campesinos carentes de ella quedó   limitado a las titulaciones de baldíos (colonizaciones) en localidades de las   selvas húmedas y semi-húmedas de la Amazonia, la Orinoquia, el Pacífico y el   interior del Caribe. Las condiciones marginales de estos asentamientos y la   reducida atención del Estado propiciarían, unos pocos años más tarde, la   aparición de los primeros cultivos de marihuana, seguidos por los de coca y   amapola, en una ruta que conduciría al país al agravamiento de sus conflictos   armados internos, con proyecciones internacionales. La segunda dio nuevamente   reconocimiento a la aparcería como relación productiva que garantizaría la   producción y la estabilidad en el campo. Habría que señalar que la ‘reforma   agraria’ propuesta a través de la ley 135 de 1961 no solamente fue ‘marginal’   sino que la reacción generada entre sus opositores llevó en la práctica a su   revocatoria. || Entretanto y como resultado de la aplicación de la guerra   contrainsurgente, las regiones en donde habían surgido organizaciones campesinas   fueron arrasadas y el campesinado sometido a muy difíciles condiciones de   existencia”. (Fajardo; pg. 29)    

[29] C-644 de 2012. MP   Adriana Guillén Arango.    

[30]  Sobre la Ley 89 de 1890 y la relevancia que alcanzó para los pueblos indígenas   de Colombia, ya la Corte Constitucional se ha pronunciado en las sentencias   C-139 de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz) y C-463 de 2014 (MP María Victoria Calle   Correa).    

[31] MP Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[32] MP Jorge Iván   Palacio Palacio.    

[33]  Del reporte de la Contraloría General de la República, llama la atención que   aparecen 1.650 predios sin área adjudicada y 72.125 registros con cédula   repetida.    

[34] De   acuerdo a la Ley 160, la UAF es la unidad de tierra pensada para que una familia   pueda explotar económicamente un terreno y obtenga un excedente económico   suficiente a su favor. Art. 38 “(…) Se entiende por Unidad Agrícola Familiar   (UAF), la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal   cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con   tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un   excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio.    

La   UAF no requerirá normalmente para ser explotada sino del trabajo del propietario   y su familia, sin perjuicio del empleo de mano de obra extraña, si la naturaleza   de la explotación así lo requiere.    

La   Junta Directiva indicará los criterios metodológicos para determinar la Unidad   Agrícola Familiar por zonas relativamente homogéneas, y los mecanismos de   evaluación, revisión y ajustes periódicos cuando se presenten cambios   significativos en las condiciones de la explotación agropecuaria que la afecten,   y fijará en salarios mínimos mensuales legales el valor máximo total de la UAF   que se podrá adquirir mediante las disposiciones de esta Ley.    

Para determinar   el valor del subsidio que podrá otorgarse, se establecerá en el nivel predial el   tamaño de la Unidad Agrícola Familiar”.    

[35]  PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2011. Op. cit.    

[36] Reyes; 2009 y   2016. Palacios, 2011. Corte Constitucional, T-448 de 2014 (MP Jorge Iván Palacio   Palacio).    

[37] Reyes   Posada explica que el régimen de propiedad territorial en el país se caracteriza   por dos problemas: “la ilegalidad en la adquisición de grandes propiedades   (…) y la informalidad de un 60% de la posesión de pequeñas porciones de tierra”   (pág. 27 y 28).  Como el derecho civil resultaba insuficiente a esa   realidad producto del formalismo heredado de la revolución francesa, se dio paso   al derecho agrario, inspirado en el principio constitucional de función social   de la propiedad que obligaba al “Estado a realizar un ordenamiento social de   los derechos de propiedad  en beneficio de los campesinos” (pág. 28).   Estos intentos de derecho y reforma agraria de la Ley 200 1936 seguida por la   Ley 131 de 1961 fueron saboteados, en primer lugar, por actores como las “élites   feudales (…) clientelas políticas (…) y redes criminales como las guerrillas y   los paramilitares” (pág. 28). Así, “La jurisdicción agraria no se instaló   y los conflictos de tenencia fueron remitidos a los jueces civiles que no   aplican el criterio social de beneficiar a la parte débil de los litigios,   propios del derecho agrario, sino el de proteger los derechos formales de los   grandes propietarios, característico del derecho civil” (pág. 28)    

[38]   Gaceta 865 de 2010. Proyecto 107 de 2010 Cámara, acumulado con el proyecto 085   de 2010, Cámara. Informe de ponencia para primer debate.    

[39] Con base en   información de la superintendencia de notariado y registro, el Observatorio de   tierras recoge una clasificación de las distintas formas de despojo ocurridas en   el contexto del conflicto armado: (i) Ventas forzadas o realizadas bajo presión;   (ii) Ventas por un precio injustamente menor al de la cosa comprada; (iii)   suplantación del vendedor, para destruir la cadena de tradición del bien; (iv)   falsedad en documento público; (v) titulación de predios por el Incora o el   Incoder, contra prohibiciones legales; (vi) despojo masivo por transferencia de   dominio (una persona compra una amplia cantidad de predios en zonas de alto   desplazamiento); (vii) establecimiento de oficinas paralelas (y falsas) del   Incoder, el Incora o el IGAC; (viii) actualización de linderos en baldíos de la   nación (apropiación de baldíos); (ix) concentración de la propiedad a través de   la adquisición o compra de baldíos, para superar el área de la UAF en la región;   (x) ampliación del área, a través de declaraciones extra juicio; (xi) predios en   falsa tradición (manipulación de los de los códigos utilizados en la oficina de   registro para transformar la falsa tradición en pleno dominio; (xii) aumento del   área del predio a través de ventas de personas que ocupan terrenos baldíos, con   folio de matrícula de mejoras; (xiii) aumento del área por compraventa. El   título con el cual se adquiere el dominio tiene un área determinada y esta va   aumentando a medida que se dan ventas sucesivas; (xiv) aumento del área de   baldíos a través de figuras del derecho civil como la cesión, el aluvión o    la accesión; (xv) destrucción de títulos adquisitivos de dominio, para borrar la   historia jurídica del predio. (Observatorio de tierras; la tipología del   despojo. Disponible en Internet).    

[40]  Tales como la presunción de buena fe prevista en el artículo 5º o las   establecidas frente al despojo en el artículo 77.    

[41] El   artículo 78 sostiene: “Inversión de la carga de la prueba.   Bastará con la prueba sumaria de la propiedad, posesión u ocupación y el   reconocimiento como desplazado en el proceso judicial, o en su defecto, la   prueba sumaria del despojo, para trasladar la carga de la prueba al demandado o   a quienes se opongan a la pretensión de la víctima en el curso del proceso de   restitución, salvo que éstos también hayan sido reconocidos como desplazados o   despojados del mismo predio”.    

[42] De acuerdo con la   gaceta del Congreso en la que se acumularon el proyecto inicial de la ley de   víctimas con la iniciativa correspondiente al de restitución de tierras, y que a   la postre dio origen a la Ley 1448 de 2011, existieron referencias explícitas a   la buena fe exenta de culpa; algunas al modelo probatorio adoptado, y otras a   los fines del proceso, en general. Todas ellas resultan sin duda relevantes al   momento de determinar las justificaciones subyacentes de las reglas objeto de   estudio.    

El   despojo no fue al azar ni enfrentó a ciudadanos con iguales recursos de poder,   sino que fue la aplicación de estrategias deliberadas de grupos armados   predatorios, en regiones determinadas, donde ejercieron el control del   territorio durante casi dos décadas y colapsaron masivamente los derechos de las   víctimas.    

Aún   más, los grupos armados capturaron el control de autoridades locales e   instancias administrativas que contribuyeron a legalizar despojos de tierras, y   contaron además con representación parlamentaria […]  el problema se aleja   del terreno probatorio de la legalidad de las transferencias de propiedad,   materia del derecho civil, para reconocer y darle peso jurídico a la verdadera   causa generalizada del despojo, que fue la aplicación organizada de la fuerza   para desplazar a la población y quedarse con sus tierras, y de esta manera   corregir la injusticia colectiva contra comunidades campesinas, indígenas y   negras […]    

[…L]a justicia debe aplicar las presunciones a favor de las víctimas para   proteger definitivamente sus derechos y agotar la eficacia de los recursos   legales de los actuales tenedores […].    

La   capacidad de la violencia para generar situaciones sociales es enorme. Masacres   como la del Salado, Chengue o Mapiripán, causan un desplazamiento de cientos o   miles de personas, que abandonan sus predios y no pueden impedir que se desate   un proceso de apropiación abusiva y oportunista, con extensión de cercas,   destrucción de viviendas y ocupación con ánimo de apropiación. En estos casos   desaparece el libre consentimiento para transferir los derechos, aún si la   transferencia tiene apariencias de legalidad y el despojado recibió algún dinero   para poder huir y salvar su vida y la de los suyos    

[…]   La buena fe de quienes adquirieron a cualquier título tierras despojadas a   sabiendas, por ser de público conocimiento que en esas regiones había ocurrido   el desplazamiento y el despojo, queda en duda, y no pueden prevalecer sus   títulos sobre la restitución de los derechos perdidos por violencia. Es muy   difícil presumir buena fe en las circunstancias predominantes en las regiones de   desplazamiento. Resulta contrario al principio de buena fe comprar tierras muy   baratas a una población que huye bajo el impacto del terror, o a sus usurpadores   […] Quien adquirió derechos sobre tierras despojadas, o aprovechando la   inferioridad de aquellos sometidos al terror organizado, debe asumir parte de la   pérdida patrimonial ocasionada por el conflicto […]    

Por   el principio de legalidad de los contratos, quien demuestra buena fe exenta de   culpa tiene derecho a que el juez le reconozca una indemnización en dinero   equivalente a su derecho. En cuanto a la tierra, debe prevalecer el derecho del   despojado a la restitución de su inmueble, como una consecuencia de la función   social de la propiedad.    

 […] El Capítulo   consagra la presunción legal de afectación por vicio del consentimiento de las   transferencias de propiedad, y de la suspensión o terminación de la posesión,   tenencia u ocupación o desalojo de tierras de los despojados, por causa de actos   generalizados de violencia armada ilegal […]”    

 Gaceta del   Congreso 865 de 2010. Informe de ponencia para primer debate del Proyecto de ley   107 de 2010 (Cámara), acumulado con el proyecto de Ley 085 de 2010 (Cámara).    

[43]   Enfoque diferencial. Igualdad real    

“[…] Es   indispensable que un Proyecto de la magnitud del presente, haga explícito un   enfoque diferencial, en virtud del cumplimiento del principio mayor de igualdad,   diseñando políticas de atención y reparación integral que respondan a las   necesidades, pero sobre todo a los derechos de aquellos que por su condición   diferente sean más vulnerables”. Ibídem.    

[44] Al respecto se   pueden observar los esfuerzos de sistematización hechos por la Corte en dos   decisiones: la sentencia C-715 de 2012, (MP. Luis Ernesto Vargas Silva) y    la sentencia C-795 de 2014 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio)    

[45] Ibíd.    

[46] Corte   Constitucional, Sentencia C-795 de 2014, consideración jurídica VI.3.4.    

[47] ONU,   Consejo Económico y Social, A/RES/60/147, del 21 de marzo de 2006.    

[48]  ONU, Consejo Económico y Social, Doc. E/CN.4Sub.2/2005/17. 28 de junio de 2005    

[49]  ONU. Informe del Representante del Secretario general, Sr. Francis  M.   Deng, presentado con arreglo a la resolución 1997/39 de la Comisión de Derechos   Humanos. Adición: Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. ONU Doc.   E/CN.4/1998/53/Add.2. 1998.
    

[50] Por ejemplo, al   respecto,   el párrafo séptimo del preámbulo de los Principios  y directrices sobre   el derecho de las víctimas a interponer recursos y obtener reparaciones señala   “Destacando que los Principios y directrices básicos que figuran en el presente   documento no entrañan nuevas obligaciones jurídicas internacionales o   nacionales, sino que indican mecanismos, modalidades, procedimientos y métodos   para el cumplimiento de las obligaciones jurídicas existentes conforme a las   normas internacionales de derechos humanos y al derecho internacional   humanitario, que son complementarios, aunque diferentes en su contenido”   (subraya fuera de texto).    

[51]   Cfr.  Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 17; Convención sobre la   eliminación de todas las formas de discriminación racial, artículo 5, lit. d)   num. v); Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación   racial”, artículos 14, núm. 2. lit. g) y 16; Convenio 169 de la OIT, artículo   14; Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, artículo XXIII;   y Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 21.    

[52] Es   necesario precisar que los Principios Pinheiro tienen un ámbito de aplicación   más amplio, pues no solamente se refieren a desplazados internos sino también a   refugiados. El artículo 1.2 de este documento señala que estos principios:   “se aplican por igual a todos los refugiados, desplazados internos y demás   personas desplazadas que se encuentren en situaciones similares y hayan huido de   su país pero que tal vez no estén encuadradas en la definición jurídica de   refugiado, a quienes se haya privado de forma arbitraria o ilegal de sus   anteriores hogares, tierras, bienes o lugares de residencia habitual,   independientemente de la naturaleza del desplazamiento o de las circunstancias   que lo originaron”.    

[53] Principios   Pinheiro.   17.1. “Los Estados deben velar por que los ocupantes secundarios estén   protegidos contra el desalojo forzoso arbitrario o ilegal. En los casos en que   su desplazamiento se considere justificable e inevitable a los efectos de la   restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio, los Estados   garantizarán que el desalojo se lleve a cabo de una manera compatible con los   instrumentos y las normas internacionales de derechos humanos, proporcionando a   los ocupantes secundarios las debidas garantías procesales, incluida la   posibilidad de efectuar consultas auténticas, el derecho a recibir una   notificación previa adecuada y razonable, y el acceso a recursos jurídicos, como   la posibilidad de obtener una reparación”.    

[54]  Principios Pinheiro. “17.2. Los Estados deben velar por que las garantías   procesales otorgadas a los ocupantes secundarios no menoscaben el derecho de los   propietarios legítimos, de los inquilinos o de otros titulares de derechos a   volver a tomar posesión de las viviendas, las tierras o el patrimonio en   cuestión de forma justa y oportuna”.    

[56]  Principios Pinheiro. 17.4. “En los casos en que los ocupantes secundarios hayan   vendido las viviendas, las tierras o el patrimonio a terceros que las hayan   adquirido de buena fe, los Estados pueden considerar la posibilidad de   establecer mecanismos para indemnizar a los compradores que hayan resultado   perjudicados. No obstante, cabe sostener que la gravedad del desplazamiento que   originó el abandono de los bienes puede entrañar una notificación implícita de   la ilegalidad de su adquisición, lo cual excluye en tal caso la formación de   derechos de buena fe sobre la propiedad.    

[57] Sobre   la inclusión de los mencionados instrumentos internacionales en el ordenamiento   jurídico colombiano en virtud del boque de constitucionalidad en sentido lato,   ver las Sentencia C-715 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-821 de 2007   (M.P. Catalina Botero Marino), C-281 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla)    

[58] ““Ciertamente,   si el derecho a la reparación integral del daño causado a víctimas de   violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos, es un derecho   fundamental, no puede menos que afirmarse que el derecho a la restitución de los   bienes de los cuales las personas en situación de desplazamiento han sido   despojadas, es también un derecho fundamental. Como bien se sabe, el derecho a   la restitución es uno de los derechos que surgen del derecho a la reparación   integral. En este sentido es necesario recordar que el artículo 17 del Protocolo   Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949 y los Principios Rectores de los   Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del Representante Especial   del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos   Internos de Personas (los llamados principios Deng), y entre ellos, los   Principios 21, 28 y 29 y los Principios sobre la restitución   de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las Personas desplazadas,   hacen parte del Bloque de constitucionalidad en sentido lato, en tanto son   desarrollos adoptados por la doctrina internacional, del derecho fundamental a   la reparación integral por el daño causado  (C.P. art. 93.2)” (Subraya y negrilla fuera del texto).   M.P. Catalina Botero Marino.    

[59]  C-035 de 2016 MP Gloria Stella Ortiz Delgado. SPV y AV María Victoria Calle   Correa; SPV y AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[60]  Sobre la importancia de los principios Pinheiro en el marco de la restitución de   tierras, ver sobre todo las sentencias C-715 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas   Silva; SPV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SPV María Victoria Calle Correa; SPV   Mauricio González Cuervo; SPV Luis Guillermo Guerrero Pérez y SPV Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub) y C-795 de 2014 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; SV Luis   Guillermo Guerrero Pérez).    

[61] Cfr. Corte   Constitucional, C-715 de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva)    

[62] Así lo ha   sostenido la Corte en decisiones como las sentencias   T-085 de 2009 (Jaime Araujo Rentería) y T-821 de 2007 (MP. Catalina Botero   Marino). En esta última, señaló la Corte: “Ciertamente, si el derecho a la   reparación integral del daño causado a víctimas de violaciones masivas y   sistemáticas de derechos humanos, es un derecho fundamental, no puede menos que   afirmarse que el derecho a la restitución de los bienes de los cuales las   personas en situación de desplazamiento han sido despojadas, es también un   derecho fundamental. Como bien se sabe, el derecho a la restitución es   uno de los derechos que surgen del derecho a la reparación integral.” Este criterio ha   sido reiterado posteriormente en decisiones como las sentencias T-159 de 2011   (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), C-820 de 2012 (MP. Mauricio González   Cuervo) y recientemente en la sentencia T-679 de 2015 (MP. Luis Ernesto Vargas   Silva)    

[63] MP   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[64]  MP. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[65]  Diario Oficial No. 48.096 de 10 de junio de 2011, “Por la cual se dictan   medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del   conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.”    

[66] El artículo 25 de   esta ley dispone: “Las víctimas tienen derecho a ser   reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el   daño que han sufrido como consecuencia de las violaciones de que trata el   artículo 3º de la presente Ley. La reparación comprende las medidas de   restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no   repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y   simbólica. Cada una de estas medidas será implementada a favor de la víctima   dependiendo de la vulneración en sus derechos y las características del hecho   victimizante”.    

[67] El artículo 73 de   la Ley 1448 de 2011 los define de la siguiente manera: “1.   Preferente. La restitución de tierras, acompañada de acciones de apoyo   pos-restitución, constituye la medida preferente de reparación integral para las   víctimas; 2. Independencia. El derecho a la restitución de las tierras es un   derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no el efectivo el   retorno de las víctimas a quienes les asista ese derecho; 3. Progresividad. Se   entenderá que las medidas de restitución contempladas en la presente ley tienen   como objetivo el de propender de manera progresiva por el restablecimiento del   proyecto de vida de las víctimas; 4. Estabilización. Las víctimas del   desplazamiento forzado y del abandono forzado, tienen derecho a un retorno o   reubicación voluntaria en condiciones de sostenibilidad, seguridad y dignidad;   5. Seguridad jurídica. Las medidas de restitución propenderán por garantizar la   seguridad jurídica de la restitución y el esclarecimiento de la situación de los   predios objeto de restitución. Para el efecto, se propenderá por la titulación   de la propiedad como medida de restitución, considerando la relación jurídica   que tenían las víctimas con los predios objeto de restitución o compensación; 6.   Prevención. Las medidas de restitución se producirán en un marco de prevención   del desplazamiento forzado, de protección a la vida e integridad de los   reclamantes y de protección jurídica y física de las propiedades y posesiones de   las personas desplazadas; 7. Participación. La planificación y gestión del   retorno o reubicación y de la reintegración a la comunidad contará con la plena   participación de las víctimas; 8. Prevalencia constitucional. Corresponde a las   autoridades judiciales de que trata la presente ley, el deber de garantizar la   prevalencia de los derechos de las víctimas del despojo y el abandono forzado,   que tengan un vínculo especial constitucionalmente protegido, con los bienes de   los cuales fueron despojados. En virtud de lo anterior, restituirán   prioritariamente a las víctimas más vulnerables, y a aquellas que tengan un   vínculo con la tierra que sea objeto de protección especial.”    

[68] En   cuanto a estas definiciones, es relevante indicar que en la sentencia C-715   de 2012, recién mencionada, señaló que las medidas de protección   establecidas en la Ley de víctimas y restitución de tierras deben dirigirse a   superar tanto el despojo como el abandono forzado de los predios.    

[69] MP.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[70] Ley de víctimas y   restitución de tierras. Las personas a que hace referencia el   artículo 75.    

Su cónyuge o   compañero o compañera permanente con quien se conviva al momento en que   ocurrieron los hechos o amenazas que llevaron al despojo o al abandono forzado,   según el caso.    

Cuando el   despojado, o su cónyuge o compañero o compañera permanente hubieran fallecido, o   estuvieren desaparecidos podrán iniciar la acción los llamados a sucederlos, de   conformidad con el Código Civil, y en relación con el cónyuge o el compañero o   compañera permanente se tendrá en cuenta la convivencia marital o de hecho al   momento en que ocurrieron los hechos.    

En los casos   contemplados en el numeral anterior, cuando los llamados a sucederlos sean   menores de edad o personas incapaces, o estos vivieran con el despojado y   dependieran económicamente de este, al momento de la victimización, la Unidad   Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas actuará   en su nombre y a su favor.    

Los titulares de   la acción podrán solicitar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de   Tierras Despojadas que ejerza la acción en su nombre y a su favor.    

[71] Al   respecto señala el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011 lo siguiente: “la   inscripción de un predio en el registro de tierras despojadas será requisito de   procedibilidad para iniciar la acción de restitución a que se refiere este   capítulo”    

[72]  Ley 1448 de 2011, Artículo 84. Contenido de la solicitud. La solicitud de   restitución o formalización deberá contener:    

a) La   identificación del predio que deberá contener como mínimo los siguientes datos:   la ubicación, el departamento, municipio, corregimiento o vereda, la   identificación registral, número de la matrícula inmobiliaria e identificación   catastral, número de la cédula catastral.    

b) La constancia   de inscripción del predio en el registro de tierras despojadas.    

c) Los   fundamentos de hecho y de derecho de la solicitud.    

d) Nombre, edad,   identificación y domicilio del despojado y de su núcleo familiar, o del grupo de   personas solicitantes, según el caso.    

e) El certificado   de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria que identifique registralmente   el predio.    

f) La   certificación del valor del avalúo catastral del predio.    

[73] a)   La inscripción de la solicitud en la Oficina de Registro de Instrumentos   Públicos indicando el folio de matrícula inmobiliaria y la orden de remisión del   oficio de inscripción por el registrador al Magistrado, junto con el certificado   sobre la situación jurídica del bien, dentro de los cinco (5) días siguientes al   recibo de la orden de inscripción.    

b) La sustracción   provisional del comercio del predio o de los predios cuya restitución se   solicita, hasta la ejecutoria de la sentencia.    

c) La suspensión   de los procesos declarativos de derechos reales sobre el predio cuya restitución   se solicita, los procesos sucesorios, de embargo, divisorios, de deslinde y   amojonamiento, de servidumbres, posesorios de cualquier naturaleza, de   restitución de tenencia, de declaración de pertenencia y de bienes vacantes y   mostrencos, que se hubieran iniciado ante la justicia ordinaria en relación con   el inmueble o predio cuya restitución se solicita, así como los procesos   ejecutivos, judiciales, notariales y administrativos que afecten el predio, con   excepción de los procesos de expropiación.    

d) La   notificación del inicio del proceso al representante legal del municipio a donde   esté ubicado el predio, y al Ministerio Público.    

e) La publicación   de la admisión de la solicitud, en un diario de amplia circulación nacional, con   inclusión de la identificación del predio y los nombres e identificación de la   persona quien abandonó el predio cuya restitución se solicita, para que las   personas que tengan derechos legítimos relacionados con el predio, los   acreedores con garantía real y otros acreedores de obligaciones relacionadas con   el predio, así como las personas que se consideren afectadas por la suspensión   de procesos y procedimientos administrativos comparezcan al proceso y hagan   valer sus derechos.    

[74] Ley 1448 de 2011,   Artículo 79. Competencia para conocer de los procesos   de restitución. Los Magistrados de los Tribunales   Superiores de Distrito Judicial Sala Civil, especializados en restitución de   tierras, decidirán en única instancia los procesos de restitución de tierras, y   los procesos de formalización de títulos de despojados y de quienes abandonaron   en forma forzosa sus predios, en aquellos casos en que se reconozcan opositores   dentro del proceso. Así mismo, conocerán de las consultas de las sentencias   dictadas por los Jueces Civiles del Circuito, especializados en restitución de   tierras.    

Los Jueces   Civiles del Circuito, especializados en restitución de tierras, conocerán y   decidirán en única instancia los procesos de restitución de tierras y los   procesos de formalización de títulos de despojados y de quienes abandonaron en   forma forzosa sus predios, en aquellos casos en que no se reconozcan opositores   dentro del proceso.    

En los procesos   en que se reconozca personería a opositores, los Jueces Civiles del Circuito,   especializados en restitución de tierras, tramitarán el proceso hasta antes del   fallo y lo remitirán para lo de su competencia al Tribunal Superior de Distrito   Judicial.    

Las sentencias   proferidas por los Jueces Civiles del Circuito especializados en restitución de   tierras que no decreten la restitución a favor del despojado serán objeto de   consulta ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Civil, en defensa   del ordenamiento jurídico y la defensa de los derechos y garantías de los   despojados.”    

[75] Al   respecto ver la parte considerativa de la Sentencia C-099 de 2013   (MP. María Victoria Calle Correa)    

[76] Corte Constitucional, Sentencia C-071 de 2004 (MP.   Álvaro Tafur Galvis)    

[77] Corte   Constitucional, C-740 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño) reiterada en la C-795   de 2015 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio).    

[78] Ibíd.    

[79] Al respecto, ver   el acápite sobre aptitud de la demanda, sobre la certeza de los cargos.    

[80]  Este acápite toma por insumo un documento interno de la Sala de Verificación   sobre la Superación del Estado de Cosas Inconstitucional sobre el Desplazamiento   Forzado de la Corte Constitucional, como resultado de la mesa de trabajo con la   Unidad de Restitución de Tierras. Mimeo.    

[82] Los orígenes de   las reclamaciones antagonistas de tierra en el Este de Europa Central. La   restitución en especie como un problema de división equitativa, en el que   efectúa un estudio comparado de esta superposición en los estados de Polonia,   Hungría y Checoslovaquia. Cfr, especialmente, 4.2. Factores internacionales en   la superposición histórica de las reclamaciones. Monika Nalepa, en Justicia   distributiva en sociedades en transición. Morten Bergsmo y otros (editores).   Torkel Opsahl Academic Epublisher, Oslo, 2012.    

[83] Nuevas tendencias   en la restitución de la vivienda y la propiedad. Scott Leckie. ILSA, El otro   derecho, número 31-32. Agosto de 2004. “La segunda ocupación o la posesión   prolongada y no autorizada de las viviendas, tierras y propiedades de los   refugiados, a menudo (aunque no siempre) por personas y familias de otros grupos   étnicos, es una justificación que se escucha comúnmente para impedir el   ejercicio del derecho de los refugiados a regresas a sus antiguas viviendas. La   segunda ocupación ocurre normalmente poco tiempo después de la huida de los   refugiados o de las personas internamente desplazadas, y simplemente supone la   ocupación no autorizada de la vivienda o la propiedad del refugiado o la persona   internamente desplazada en su ausencia, bien espontáneamente por ocupantes   oportunistas o bien organizadamente a través de programas de gobierno. A menudo   se promueve o facilita por los funcionarios en un intento de alterar   permanentemente la demografía de una cierta zona o de premiar a los seguidores   políticos leales con casas que eran de  propiedad o estaban registradas a   nombre de los refugiados y de las personas internamente desplazadas […] Este   problema continúa dificultando el regreso y los esfuerzos de restitución en   Albania, Bosnia y Herzegovina, Croacia, Kosovo, Georgia, Latvia, Rumania,   Azerbaiján, Armenia, Ruanda, Bután, Sri Lanka, Palestina y otros lugares. De   hecho, este obstáculo concreto a la restitución ha sido complicado salvo cuando   se toman medidas adecuadas para asegurar que los segundos ocupantes estarán   protegidos frente a situaciones de falta de vivienda, reubicación no razonable o   cualquier otra violación de los derechos humanos. Al mismo tiempo debe   observarse, sin embargo, que si este problema se aborda con decisión y de una   manera en la que puedan contemplarse adecuadamente los derechos de los   afectados, el problema de la segunda ocupación puede superarse, como lo de   muestran los esfuerzos para la restitución en Suráfrica, Bosnia y Herzegovina y   Tayikistán.    

[84] “En muchos casos,   las fuerzas que causaron inicialmente el desplazamiento imponen, alientan o   facilitan la ocupación secundaria, y los propios ocupantes secundarios tal vez   tengan escasas o nulas posibilidades de decisión acercad e su realojamiento en   una determinada vivienda. En otras circunstancias, puede que las viviendas   desocupadas hayan sido utilizadas para propósitos humanitarios legítimos, por   ejemplo, para alojar a otras personas desplazadas. De este modo, son a menudo   personas inocentes y de buena fe las que ocupan viviendas que pertenecen a   refugiados o desplazados”. Naciones Unidas, Consejo Económico y Social, La   devolución de bienes de los refugiados o de las personas desplazadas, documento   de trabajo presentado por el Sr. Paulo Sergio Pinheiro. E/CN/ Sub 2/17.     

En similar sentido, Consejo de   Derechos Humanos de 20 de diciembre de 2010. Asamblea General de Naciones   Unidas; A/HRC/16/42 Informe de la Relatora especial sobre una vivienda adecuada   como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el   derecho de no discriminación a este respecto. Sra. Raquel Rolnik, relevante en   la medida en que señala las consecuencias de la ocupación secundaria para el   derecho a la vivienda: “En el caso de los conflictos [armados], el   desplazamiento y el despojamiento de grupos específicos son con frecuencia   estrategias deliberadas de un grupo o bando del conflicto contra el otro. Ello   puede acarrear la completa destrucción u ocupación secundaria de sus tierras y   hogares, y la obstaculización de sus  intentos de regresar y reclamar lo   que es suyo”. El párrafo 20, a su turno, indica: “Tanto en las situaciones   posteriores a desastres como en las situaciones que siguen a conflictos hay una   tensión inevitable entre la necesidad acuciante de actuar con rapidez y decisión   para facilitar el regreso de los desplazados a sus tierras y hogares, y la   necesidad de tratar de manera exhaustiva y minuciosa lo que en realidad son   cuestiones muy complejas. En las situaciones posteriores a los conflictos ello   puede llegar a ser especialmente complicado, con una tensión entre las demandas   y compromisos de la paz a corto plazo, y las necesidades a largo plazo de una   reconciliación duradera y el proceso de reconstrucción. Resulta muy importante   encontrar formas prácticas y localmente apropiadas de resolver el dilema. Dado   el contenido expansivo del derecho a una vivienda adecuada, la protección y el   ejercicio de ese derecho nunca constituyen un proceso nítido y lineal en el que   pueda establecerse fácilmente una relación causal evidente entre las medidas   adoptadas sobre el terreno y las repercusiones en última instancia. Los   desplazamientos masivos, la destrucción frecuente de los registros relacionados   con la tierra y la propiedad, la también frecuencia ausencia de documentación   que demuestre el historial de ocupación previa de los usuario y ocupantes no   reconocidos de tierras a largo plazo, el surgimiento de un ‘conflicto de   derechos’ (Como la ocupación frente a la restitución), la insuficiencia de los   marcos jurídicos que rigen la gestión de la tierra, la acción de los grupos de   interés poderosos que buscan aprovechar la oportunidad para hacer inversiones   rentables, son todos factores que en principio exigirían cautela y un cuidado   análisis de las opciones estratégicas. En situaciones de crisis, cuando los   objetivos iniciales y preeminentes del gobierno y de los agentes externos   activos sobre el terreno consistirían en primer lugar y ante todo en   proporcionar cobijo de emergencia y apoyo básico a los medios de subsistencia,   puede parecer imposible ocuparse de los derechos de vivienda y los retos en   materia de tenencia de tierras”.    

[85]  Manual sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de refugiados y   personas desplazadas. Aplicación de los “Principios Pinheiro”. Marzo, 2007.   Publicado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los   Derechos Humanos (www.ohchr.or).    

[86] Ver,   principalmente, T-821 de 2007 (MP Catalina Botero Marino; AV Jaime Araújo   Rentería), C-715 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; SPV Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo; SPV María Victoria Calle Correa; SPV Mauricio González Cuervo;   SPV Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV Jorge Iván Palacio Palacio), C-280 de   2013 (MP Nilson Pinilla Pinilla. SPV María Victoria Calle Correa. SPV Luis   Ernesto Vargas Silva. AV Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-795 de 2014 (MP Jorge   Iván Palacio Palacio; SV Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-679 de 2015 (MP Luis   Ernesto Vargas Silva), C-035 de 2016 (SPV y AV María Victoria Calle Correa; SPV   y AV Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV y AV Alejandro Linares Cantillo; SPV y   AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).    

[87] Es   también relevante la precisión efectuada por la Corte Constitucional en la   sentencia C-035 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado): “Ahora bien, podría ponerse en tela de juicio la incorporación de   los Principios Pinheiro y Deng al bloque de constitucionalidad, en la medida en   que estos dos instrumentos no constituyen tratados internacionales ratificados   por Colombia. En efecto, el artículo 93 de la Constitución Política sostiene que   los instrumentos de derechos humanos que prevalecen en el orden interno son los   tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia. Según esta   interpretación, los mencionados principios sólo constituyen recomendaciones sin   ningún carácter vinculante.    

Sin embargo, esta interpretación no   resulta aceptable para la Corte. No sólo simplifica indebidamente la   jurisprudencia de esta Corporación en materia de incorporación de instrumentos   internacionales al bloque de constitucionalidad, sino que desconoce la dinámica   propia de la política internacional. En particular, una interpretación semejante   haría caso omiso al hecho de que los tratados de derechos humanos son el   resultado de negociaciones complejas entre Estados con diferentes concepciones   respecto de la naturaleza, objeto y alcance de estos derechos. En esa medida,   los tratados sobre derechos humanos suelen tener un lenguaje bastante general,   disposiciones ambiguas y conceptos indeterminados, lo cual obedece a la lógica   necesidad de articular diferentes visiones y culturas a los tratados sobre   derechos humanos. Esto es lo que se ha llamado la textura abierta de los   tratados sobre derechos humanos. Por tal motivo, para darle un efecto útil a las   disposiciones del bloque de constitucionalidad incorporadas vía artículo 93 de   la Constitución Política resulta indispensable contar con instrumentos que le   permitan a esta Corporación precisar el contenido y alcance de las disposiciones   sobre derechos humanos contenidas en estos tratados internacionales.    

 Aquí es donde resulta pertinente   reiterar que la jurisprudencia de la Corte ha establecido una importante   distinción entre el bloque de constitucionalidad en sentido estricto, al cual   pertenecen los tratados internacionales ratificados por Colombia, y el bloque en   sentido lato, compuesto por un conjunto más heterogéneo de normas y criterios   auxiliares de interpretación, que sirven a esta Corporación para interpretar la   naturaleza, el contenido, y el alcance de las normas contenidas en los tratados   sobre derechos humanos ratificadas por Colombia. En esa medida, el bloque de   constitucionalidad en sentido lato constituye un complemento que permite que el   bloque en sentido estricto tenga un efecto útil dentro de nuestro ordenamiento   constitucional.    

Sin duda, los Principios Deng y   Pinheiro constituyen la concreción autorizada de diversos tratados   internacionales de derechos humanos. Esta misma posición ha sido adoptada por la   Asamblea General de las Naciones Unidas, tal y como consta en el Preámbulo de   los “Principios y directrices básicos sobre   el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas   internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho   internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones”, aprobados el 16 de marzo de 2005. En efecto, en el referido   instrumento internacional, la Asamblea reconoció que la importancia de   determinar los principios para efectuar la reparación a las víctimas de graves   violaciones del Derecho Internacional Humanitario devenía directamente del   Estatuto de Roma, y que por lo tanto, no constituía una nueva fuente de   obligaciones internacionales”. C-035 de 2016. (MP Gloria Stella Ortiz Delgado).    

[88]  Ver, supra, Fundamentos normativos, capítulo 5, parte a.    

[89] MP   Gloria Stella Ortiz Delgado    

[90] En ese sentido la   Corte recoge la preocupación expresada en la intervención del Ministerio del   Interior, acerca de la necesidad de un sistema adecuado de información que   sistematice las decisiones de la justicia de tierras, la importancia de un   sistema de precedentes y los retos que supone la inexistencia de un tribunal de   cierre.    

[91] El Gobierno   Nacional, además, dictó el Decreto 4400 de 2011, con tres artículos que se   refieren a la situación de los segundos ocupantes, y la Unidad de Restitución de   Tierras afirma que se ha hecho cargo de su situación (de sus derechos) a través   del Acuerdo 029 de 2015. Organizaciones de defensa de los derechos humanos han   denunciado también la existencia de serios problemas en torno a los segundos   ocupantes, algunas de las cuales han sido recogidas por la Oficina del Alto   Comisionado de las Naciones Unidas para los derechos humanos. Aunque las normas   supra legales y las declaraciones de la sociedad civil no constituyen parámetro   de control, sí permiten comprender mejor el problema a resolver.    

[92]  Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de mayo   de 2015. Expediente 34.121. C.P. Hernán Andrade Rincón.    

[93] Cfr C-740 de 2003 y C-795 de 2015.    

[94] Corte Constitucional.  Sentencia   C-820 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo).