C-334-14

           C-334-14             

Sentencia C-334/14    

(4 de junio de 2014)    

CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Disposiciones   especiales para el trámite y decisión de las pretensiones de contenido   electoral/CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Causales de anulación   electoral/ANULACION ELECTORAL-Auto admisorio de la demanda y formas de   practicar su notificación/SENTENCIA DE ANULACION ELECTORAL-Consecuencias     

MOMENTO DE ELECCION PREVISTO PARA CONFIGURAR LA DOBLE MILITANCIA DEL   CANDIDATO QUE PARTICIPA EN PROCESO ELECTORAL-Desconoce   las reglas constitucionales y estatutarias que establecen esa prohibición    

Al analizar la expresión: “al momento   de la elección”, contenida en el numeral 8 del artículo 275 y en el literal a)   del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, que regula las causales   de anulación electoral y el contenido del auto admisorio de la demanda y las   formas de practicar su notificación y, al hacerlo, fijar como hito temporal para   verificar si el candidato incurre o no en doble militancia dicho momento, este   tribunal constató que la misma desconoce las reglas constitucionales y   estatutarias que precisan en qué momento el candidato incurre en doble   militancia.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos   de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia   constitucional sobre oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda    

DOBLE MILITANCIA-Reglas constitucionales    

PROHIBICION DE DOBLE MILITANCIA POLITICA-Características    

PROHIBICION DE LA DOBLE MILITANCIA Y TRANSFUGUISMO POLITICO-Finalidad    

PARTIDOS POLITICOS-Papel en el Estado   Social y Democrático de Derecho    

DOBLE MILITANCIA Y TRANSFUGUISMO POLITICO-Jurisprudencia constitucional    

DOBLE MILITANCIA-Reglas legales   estatutarias    

REGLA SOBRE DOBLE MILITANCIA APLICABLE A DIRECTIVOS Y CANDIDATOS   ELEGIDOS-Deberes especiales    

Ref.: Expediente D-9918.    

Actor: Asdrúbal   Corredor Villate    

Demanda   de inconstitucionalidad contra algunas expresiones   contenidas en los artículos 275, 277 y 288 de la Ley 1437 de 2011.    

Magistrado ponente MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

I.   ANTECEDENTES.    

1.   Texto normativo demandado.    

El actor, en ejercicio de la acción pública   de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la   Constitución Política, demandó la declaratoria de inconstitucionalidad de las   expresiones: “al momento de la elección”, “y no afectará a los demás   candidatos”,  contenidas en los artículos 275, 277, 288 de la Ley 1437 de 2011, cuyo texto –con lo demandado en subrayas- es el   siguiente:    

LEY 1437 DE 2011    

(enero 18)    

Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de   2011    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se expide el Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.    

DECRETA:    

(…)    

PARTE SEGUNDA.    

ORGANIZACIÓN DE LA JURISDICCIÓN DE LO   CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONAL Y CONSULTIVA.    

(…)    

TÍTULO VIII.    

DISPOSICIONES   ESPECIALES PARA EL TRÁMITE Y DECISIÓN DE LAS PRETENSIONES DE CONTENIDO ELECTORAL.    

ARTÍCULO 275. CAUSALES DE ANULACIÓN   ELECTORAL. Los actos de elección o de   nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código   y, además, cuando:    

1. Se haya ejercido cualquier tipo de violencia sobre los   nominadores, los electores o las autoridades electorales.    

2. Se hayan destruido los documentos, elementos o el material   electoral, así como cuando se haya ejercido cualquier tipo de violencia o   sabotaje contra estos o contra los sistemas de votación, información,   transmisión o consolidación de los resultados de las elecciones.    

3. Los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad   o hayan sido alterados con el propósito de modificar los resultados electorales.    

4. Los votos emitidos en la respectiva elección se computen con   violación del sistema constitucional o legalmente establecido para la   distribución de curules o cargos por proveer.    

5. Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las   calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se   hallen incursas en causales de inhabilidad.    

6. Los jurados de votación o los miembros de las comisiones   escrutadoras sean cónyuges, compañeros permanentes o parientes de los candidatos   hasta en tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil.    

7. Tratándose de la elección por voto popular por circunscripciones   distintas a la nacional, los electores no sean residentes en la respectiva   circunscripción.    

8. Tratándose de la elección por voto popular, el candidato incurra   en doble militancia política al momento de la elección.    

(…)    

ARTÍCULO 277. CONTENIDO DEL AUTO ADMISORIO   DE LA DEMANDA Y FORMAS DE PRACTICAR SU NOTIFICACIÓN. Si la demanda reúne los requisitos   legales se admitirá mediante auto, en el que se dispondrá:    

1. Que se notifique personalmente al elegido o nombrado, con sujeción   a las siguientes reglas:    

a) Cuando hubiere sido elegido o nombrado para un cargo unipersonal o   se demande la nulidad del acto por las causales 5 y 8 del artículo 275 de este Código   relacionadas con la falta de las calidades y requisitos previstos en la   Constitución, la ley o el reglamento, o por hallarse incursos en causales de   inhabilidad o en doble militancia política al momento de la elección, la   notificación personal se surtirá en la dirección suministrada por el demandante,   mediante entrega de copia de la providencia que haga el citador a quien deba ser   notificado, previa identificación de este mediante documento idóneo, y   suscripción del acta respectiva en la que se anotará la fecha en que se práctica   la notificación, el nombre del notificado y la providencia a notificar.    

b) Si no se puede hacer la notificación personal de la providencia   dentro de los dos (2) días siguientes a su expedición en la dirección informada   por el demandante o este manifiesta que la ignora, se notificará al elegido o   nombrado, sin necesidad de orden especial, mediante aviso que se publicará por   una vez en dos (2) periódicos de amplia circulación en el territorio de la   respectiva circunscripción electoral.    

c) El aviso deberá señalar su fecha y la de la providencia que se   notifica, el nombre del demandante y del demandado, y la naturaleza del proceso,   advirtiendo que la notificación se considerará surtida en el término de cinco   (5) días contados a partir del día siguiente al de su publicación.    

La copia de la página del periódico en donde aparezca el aviso se   agregará al expediente. Igualmente, copia del aviso se remitirá, por correo   certificado, a la dirección indicada en la demanda como sitio de notificación   del demandado y a la que figure en el directorio telefónico del lugar, de lo que   se dejará constancia en el expediente.    

d) Cuando se demande la elección por voto popular a cargos de   corporaciones públicas con fundamento en las causales 1, 2, 3, 4, 6 y 7 del   artículo 275 de este Código   relacionadas con irregularidades o vicios en la votación o en los escrutinios,   caso en el cual se entenderán demandados todos los ciudadanos elegidos por los   actos cuya nulidad se pretende, se les notificará la providencia por aviso en   los términos de los literales anteriores.    

e) Los partidos o movimientos políticos y los grupos significativos   de ciudadanos quedarán notificados mediante la publicación de los avisos   aludidos.    

f) Las copias de la demanda y de sus nexos quedarán en la Secretaría   a disposición del notificado, y el traslado o los términos que conceda el auto   notificado solo comenzarán a correr tres (3) días después de la notificación   personal o por aviso, según el caso.    

g) Si el demandante no acredita las publicaciones en la prensa   requeridas para surtir las notificaciones por aviso previstas en los literales   anteriores, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación al   Ministerio Público del auto que la ordena, se declarará terminado el proceso por   abandono y se ordenará archivar el expediente.    

2. Que se notifique personalmente a la autoridad que expidió el acto   y a la que intervino en su adopción, según el caso, mediante mensaje dirigido al   buzón electrónico para notificaciones judiciales, en los términos previstos en   este Código.    

3. Que se notifique personalmente al Ministerio Público, en los   términos previstos de este Código.    

4. Que se notifique por estado al actor.    

5. Que se informe a la comunidad la existencia del proceso a través   del sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o, en su   defecto, a través de otros medios eficaces de comunicación, tales como radio o   televisión institucional, teniendo en cuenta el alcance o ámbito de aplicación   del acto de elección demandado.    

6. Que, en tratándose de elección por voto popular, se informe al   Presidente de la respectiva corporación pública, para que por su conducto se   entere a los miembros de la corporación que han sido demandados.    

(…)    

ARTÍCULO 288. CONSECUENCIAS DE LA SENTENCIA   DE ANULACIÓN. Las sentencias que disponen la nulidad del acto de elección tendrán   las siguientes consecuencias:    

1. Cuando se declare la nulidad del acto de elección por la causal   señalada en el numeral 1 del artículo 275 de este Código   se ordenará repetir o realizar la elección en el puesto o puestos de votación   afectados.    

Si los actos de violencia afectaron el derecho de voto a más del   veinticinco (25) por ciento de los ciudadanos inscritos en el censo de una   circunscripción electoral, se ordenará repetir la elección en toda la   circunscripción.    

2. Cuando se anule la elección, la sentencia dispondrá la cancelación   de las credenciales correspondientes, declarar la elección de quienes finalmente   resulten elegidos y les expedirá su credencial, si a ello hubiere lugar. De ser   necesario el juez de conocimiento practicará nuevos escrutinios.    

3. En los casos previstos en los numerales 5 y 8 del artículo 275 de este   Código, la nulidad del acto de elección por voto popular implica la cancelación   de la respectiva credencial que se hará efectiva a la ejecutoria de la   sentencia.    

4. Cuando la nulidad del acto de elección sea declarada con   fundamento en la causal 6 del artículo 275 de este   Código, se anularán únicamente los votos del candidato o candidatos respecto de   quiénes se configure esta situación y no afectará a los demás candidatos.    

Si como consecuencia de lo resuelto debiere practicarse por el juez,   tribunal o por el Consejo de Estado un nuevo escrutinio, se señalará en la misma   sentencia día y hora para ello. Este señalamiento no podrá hacerse para antes   del segundo día hábil siguiente al de la ejecutoria del fallo ni para después   del quinto, contado en la misma forma. Estos términos podrán ampliarse   prudencialmente cuando para la práctica de la diligencia fuere necesario allegar   documentos que se encuentren en otras dependencias. En tal caso se dispondrá   solicitarlos a la autoridad, funcionario o corporación en cuyo poder se   encuentren, a fin de que los envíen a la mayor brevedad posible, bajo pena de   multa de quince (15) a cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes   por toda demora injustificada, sin perjuicio de que se envíen copias de las   piezas pertinentes del expediente a las autoridades competentes con el fin de   que se investiguen las posibles infracciones a la legislación penal.    

Corresponderá al Consejo de Estado ejecutar las sentencias que   ordenen la práctica de un nuevo escrutinio, cuando hubieren sido dictadas en   procesos de que conoce esta entidad en única instancia. En los demás casos la   ejecución corresponderá al juez o tribunal que hubiere dictado el fallo de   primera instancia. Estas reglas se aplicarán igualmente cuando se trate de la   rectificación total o parcial de un escrutinio.    

PARÁGRAFO. En   los casos de nulidad por irregularidades en el proceso de votación y de   escrutinios, la autoridad judicial que haga el nuevo escrutinio expedirá el acto   de elección y las respectivas credenciales a quienes resulten elegidos y, por el   mismo hecho, quedarán sin valor ni efecto las expedidas a otras personas.    

2. Demanda: pretensiones y razones de inconstitucionalidad.    

2.1. Pretensión.    

El actor solicita a este tribunal   declare la inexequibilidad de la expresión “al momento de la elección”, contenida en el artículo 275.8 y en el literal a) del   artículo 277.1 de la Ley 1437 de 2011, que regulan las causales de anulación   electoral y disponen la forma de efectuar la notificación del auto admisorio de   la demanda; y de la expresión “y no afectará a los demás candidatos”,   contenida en el artículo 288.4 de la Ley 1437 de 2011,   relativo a las consecuencias de la sentencia de anulación. Esta solicitud se   funda en la consideración de que las normas demandadas vulneran los artículos   107, 108, 258, 263, 263 A y 265 de la Constitución y 2 y 28 de la Ley 1475 de   2011.    

2.2.   Cargos.    

2.2.1. La   demanda plantea dos cargos. Uno contra la expresión “al momento de la elección”, contenida en el artículo 275.8 y en el literal   a) del artículo 277.1 de la Ley 1437 de 2011 y, otro, contra la expresión “y   no afectará a los demás candidatos”, contenida en el artículo 288.4 de la   misma ley.    

2.2.2. El primer cargo parte de la base de considerar que   erradicar la doble militancia política, entre otros fenómenos contrarios a la   democracia, fue uno de los propósitos de los Actos Legislativos 1 de 2003 y 1 de   2009. En la demanda se califica a la doble militancia política como una   inhabilidad, valga decir, como “una circunstancia que impide que una persona   pueda ser elegida válidamente para un cargo por votación popular”. En este   contexto, se afirma que la expresión demandada, al fijar un límite en el tiempo,   “al momento de la elección”, vulnera varios artículos de la Constitución y   de la ley estatutaria que rige esta materia.    

Para demostrar la anterior afirmación trae a cuento el   artículo 107 de la Constitución, en el que se alude al fenómeno de la doble   militancia al momento de la inscripción del candidato, para efectos de   participar en consultas y de presentarse a elecciones. Al referirse a la   inscripción, esta norma prevería, a juicio del actor, una inhabilidad que, en   caso de desconocerse, invalidaría la elección. Para constatar este entendimiento   del asunto, argumenta que el artículo 108 de la Constitución dispone que la   inscripción de un candidato incurso en causal de inhabilidad, como sería la   doble militancia, será revocada por el Consejo Nacional Electoral, y que el   artículo 265 ibídem otorga la correspondiente competencia a este ente. La   prohibición constitucional se quebranta al momento de la inscripción, es decir,   cuando el candidato formaliza su pretensión política, y no al momento de la   elección, como se constata en los artículos 2 y 28 de la Ley Estatutaria 1475 de   2011, “Por la cual se adoptan reglas de   organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los   procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.    

2.2.3. El   segundo cargo cuestiona el efecto de la sentencia de nulidad cuando se verifique   la circunstancia objetiva de que los jurados de votación o los miembros de las   comisiones escrutadoras son cónyuges o compañeros permanentes o parientes de un   candidato. Y se lo cuestiona porque, en este evento, la norma demandada prevé   que se anularán los votos del candidato o de los candidatos respecto de los   cuales se configure esta situación, pero sin afectar a los demás candidatos.   Esta hipótesis es plausible, a juicio del actor, cuando se trata de elección de   titulares de cargos unipersonales, pero no lo es cuando se trata de elección de   miembros de corporaciones públicas.    

La elección   de miembros de corporaciones públicas, según lo previsto en los artículos 263 y   263 A de la Constitución, tiene tres características: se rige por el sistema de   representación proporcional de la cifra repartidora, precedida del umbral; cada   partido o movimiento político sólo puede inscribir una lista; y los partidos o   movimientos políticos pueden optar por que su lista tenga voto preferente. En   este contexto, no se anulan los votos del candidato, sino los de la lista a la   que pertenece, lo que afecta también a los demás candidatos de la lista, al   punto de que para el actor la expresión demandada “incurre en el absurdo de   afirmar que los votos del candidato incurso en la prohibición son nulos para ese   candidato, pero no frente a los demás integrantes de la misma lista. Se rompe,   entre otras cosas, el principio de identidad, según el cual una cosa no puede   ser y no ser al mismo tiempo, ya que los votos son nulos y válidos a la vez”.   El absurdo es aún mayor –prosigue el actor- cuando se trata de una lista sin   voto preferente, pues en este caso “no habría manera de descontar la votación   al candidato, puesto que en estos casos los electores no sufragan por ninguno de   los integrantes de la lista, ya que no la pueden reordenar, sino que votan por   la lista. Entonces, (sic.) qué votación deducir?”.    

Si, para   sostener la exequibilidad de la norma demandada, se argumenta que es posible   distinguir los votos del candidato de los votos de la lista y, en gracia de   discusión, se acepta este argumento, de todas formas se vulneraría la   Constitución, porque se discriminaría de manera injustificada a los candidatos   de listas sin voto preferente, respecto de las cuales es imposible plantear el   argumento. En este contexto, el actor trae a cuento el artículo 258 de la   Constitución, que alude al total de los votos válidos, pues considera que no es   dable aceptar, así sea para algunos efectos, los votos inválidos.    

3.   Intervenciones.    

3.1.   Intervención de la Universidad Externado de Colombia: exequibilidad condicionada   y exequibilidad.    

3.1.1.   Respecto del primer cargo, considera necesario hacer una declaración de   exequibilidad condicionada, en el sentido de que la expresión “al momento de   la elección” debe entenderse “desde el momento de la inscripción”. A   esta conclusión se llega, luego de advertir que el artículo 107 de la   Constitución plantea como hito relevante para este asunto la inscripción y no la   elección, aunque es posible interpretar la norma demandada, como se hace en la   condición antedicha, en virtud de los principios de conservación del derecho y   del efecto útil de las normas, de manera tal que se puede considerar exequible.     

3.1.2.   Respecto del segundo cargo, manifiesta no compartir su argumentación desde   ningún punto de vista, por cuanto corresponde a un análisis crítico político de   los efectos de la nulidad. Aunque pueda reprocharse el contenido de la norma   demandada, estima que “se trata de una decisión razonable del legislador que   se inscribe perfectamente en las notas de la libertad de configuración   legislativa”.      

3.2.   Intervención de la Universidad Libre: exequibilidad condicionada y   exequibilidad.    

3.2.1. Ante   el primer cargo, solicita que se declare la constitucionalidad condicionada de   la expresión “al momento de la elección”, por cuanto la Constitución   determina que el término aplicable para el fenómeno de la doble militancia se   cuenta desde el momento de la inscripción. Destaca que la prohibición contenida   en el artículo 107 de la Carta “no se aplica al presidente en ejercicio, ni   los (sic.) candidatos unipersonales, en aquellos eventos que (sic.)   puedan aspirar a una elección en una circunscripción electoral y territorial   diferente”.    

3.2.2. Ante   el segundo cargo, advierte que no hay ninguna inconstitucionalidad, porque   “la causal nulidad (sic.) va dirigida a una situación personal que solo   puede afectar, (sic.) a quien cobija la prohibición por tener relación de   cónyuge, compañeros permanentes o parientes de los candidatos […] lo que   de ninguna manera puede afectar a los demás miembros de la lista que nada tiene   (sic.) que ver con las demás listas, aunado al hecho, (sic.) de que al   juez le es imposible determinar si por ese simple hecho, (sic.) se   produjo una alteración que afecte a los demás candidatos integrantes de la   lista”.    

3.3.   Intervención del Polo Democrático Alternativo: exequibilidad.    

3.3.1.   Precisa que la doble militancia no se configura “al momento de la inscripción   de un candidato o de la elección del mismo, sino en el momento en que un   ciudadano decide pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento   político”, incluso si éste no tiene personería política –lo que ilustra a   partir de la Sentencia C-490 de 2011-, de tal suerte que la doble militancia   puede predicarse tanto de los candidatos como de los “afiliados” a una   organización política. La doble militancia puede apreciarse en tanto   inhabilidad y en tanto causal de nulidad, siendo la primera relevante para la   revocatoria administrativa de la inscripción y la segunda relevante para la   nulidad judicial de la elección. A partir de la Sentencia C-490 de 2011, señala   que la doble militancia es una limitación constitucional al derecho de formar   parte, de manera libre, de partidos, movimientos y agrupaciones políticas. En   oposición a los argumentos de la demanda, sostiene:    

(…) establecer   que la doble militancia se configura exclusivamente al momento de la inscripción   de una persona como candidato a un cargo de elección popular, genera un déficit   de protección constitucional al elector y a las agrupaciones políticas, que por   el carácter fundamental del derecho a la participación política, requiere de   todos los instrumentos de protección posibles.    

Además, con el   desconocimiento de la doble militancia como causal de nulidad electoral, se iría   al traste la reforma política que pretendía organizar el funcionamiento de las   organizaciones políticas, y cuya finalidad es que exista un espectro político   más definido, que le permita al elector tomar una decisión más cualificada y que   impone mayores compromisos a sus afiliados y militancia.    

Se concluye   entonces que el fin pretendido y promovido por los apartes demandados, no es   otro que el de crear un marco normativo de protección a la democracia misma, la   soberanía, la participación y el pluralismo; razón por la cual se solicita   declarar exequibles las normas acusadas.     

3.3.2. Sobre   la afectación a los demás candidatos, precisa que al ser el fundamento de la   nulidad predicable de algunos candidatos, no es posible sostener que debe   afectarse también “la votación obtenida individualmente por cada candidato   que integra la lista”, pues “sería dejar la puerta abierta a que pudieran   anularse los votos válidos obtenidos por los demás candidatos y las demás   listas”. Esto también se puede predicar de las listas sin voto preferente.   Lo que sí podría afectarse es “la posibilidad de que la lista alcance el   umbral y que por el método de la cifra repartidora se asigne una curul a   determinado candidato, porque con el descuento lo que se afecta es el resultado   general y no individual de los demás candidatos; situación que termina siendo un   reproche jurídico natural para el candidato y el Partido o Movimiento Político   que permitió que se causara tal situación y que a la postre redunda en beneficio   para las demás agrupaciones políticas”.    

3.4.   Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho: exequibilidad e   inhibición.    

3.4.1.   Comienza por afirmar que la doble militancia política no es una inhabilidad.    Para sustentar su afirmación trae a cuento la Sentencia del 9 de julio de 2009   de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado, radicado 2008-00308, en la cual se dice que “la inobservancia de la   prohibición contenida en el inciso segundo del artículo 107 de la Constitución   Política, por sí sola no constituye inhabilidad para acceder a cargos o   corporaciones públicas de elección popular”. Si no es una inhabilidad, la   doble militancia no puede tenerse como una causal de inelegibilidad. A lo máximo   que podría llegarse, a partir del artículo 107 de la Constitución, modificado   por el Acto Legislativo 1 de 2003, es decir, como lo hace la Sentencia del 23 de   febrero de 2007 –como un obiter dicta- que “el desconocimiento de la   figura de doble militancia podría derivar una consecuencia jurídica que comporte   un vicio en el proceso electoral, que terminaría con la declaratoria de nulidad   del acto de elección”.       

3.4.2. A   partir de la Sentencia C-551 de 2003, que trae a cuento, afirma que:    

En el presente   caso, como el planteado en la demanda, el problema de aplicabilidad de la   disposición legal acusada, no se desprende directamente del contenido de las   normas superiores invocadas como vulneradas. Además, el cuestionamiento   planteado no parece que pueda ser objeto de un proceso de constitucionalidad,   por lo cual en principio la demanda en lo relacionado con este segundo cargo,   resultaría inepta. No obstante lo cual, se advierte que una supuesta vulneración   al régimen de inhabilidades e incompatibilidades no podría tener consecuencias   sino respecto de quienes se configure.    

3.5.   Intervención del Ministerio del Interior: inhibición y, en subsidio,   exequibilidad.    

3.5.1. Pese   a que solicita una declaración de exequibilidad, comienza por indicar, a modo de   consideración previa, que la demanda es inepta, porque su argumentación no   corresponde “al sentido de objetividad de la norma cuestionada, sino a   evaluaciones personales”, lo que no satisface el requisito de certeza.   Además no se integra una proposición jurídica completa, sino que se ocupa de   expresiones que de manera aislada carecen de sentido. Como reflexión postrera,   se anota que antes de la elección no puede configurarse la doble militancia,   sino que apenas habría una mera expectativa. A partir de la Gaceta del Congreso   1.173 del 17 de noviembre de 2009, repasa los antecedentes de la Ley 1437 de   2011, para destacar el contexto participativo e incluyente del trámite en el   Congreso, y destacar el alcance del principio democrático. Agrega que el asunto  sub examine debe resolverse en el ámbito de la interpretación de la ley   en procesos de nulidad electoral, tarea que le corresponde al Consejo de Estado.    

3.5.2.   Respecto del segundo cargo no se presenta una argumentación específica, sino que   se reitera el argumento central de que “Las normas acusadas de contera tiene   plena armonía con el marco axiológico, los principios constitucionales de   racionalidad mínima, la seguridad jurídica, buena fe, en la función de   interpretar otras disposiciones constitucionales y legales; igualmente la   supuesta violación del bloque de constitucionalidad presenta insuficiencia de   argumentación”.    

3.6.   Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia: inexequibilidad y   exequibilidad condicionada.    

3.6.1.   Advierte que la institución de la doble militancia ha sido objeto de dos   reformas constitucionales, contenidas en los Actos Legislativos 1 de 2003 y 1 de   2009; que su propósito aparece señalado en varias sentencias del Consejo de   Estado, para lo cual trae a cuento la Sentencia del 12 de abril de 2011 de la   Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001031500020100132500, y   la Sentencia del 22 de agosto de 2013 de la Subsección A de la Sección Segunda   de dicha Sala, radicado 25000233700020130049201; y que el Consejo Nacional   Electoral precisa en que momento se configura cuando un candidato a participado   en la consulta interna de un partido y se inscribe por otro, para lo cual se   trae a cuento el Concepto 3437. Con base en estos elementos de juicio, concluye   que “al disponer las normas legales un momento diferente al   constitucionalmente contemplado, en nuestro criterio se vulnera la Carta   superior, lo cual deberá indefectiblemente derivar en la declaratoria de   inexequibilidad de los apartes demandados”.         

3.6.2.   Considera que, frente a la elección de cargos uninominales, la consecuencia de   la nulidad relacionada en el segundo cargo, no es predicable. En cuanto a la   elección de integrantes de corporaciones públicas, destaca que “resultará   imposible anular únicamente los votos del candidato o candidatos respecto de   quiénes se configure la situación de la causal 6 del artículo 275 del CPACA y no   afectar a los demás candidatos”, pues sí se afecta el umbral electoral y la   cifra repartidora, ya que en todo caso la nulidad tiene un impacto en el total   de los votos válidos. Dado que la expresión demandada sería constitucional en el   contexto de los cargos uninominales e inconstitucional en el contexto de los   cargos de corporaciones públicas, considera que es “imperativo aplicar el   principio de conservación del derecho” y, en consecuencia, declarar la   exequibilidad condicionada de la expresión “y no afectará a los demás   candidatos”, bajo el entendido de que “frente a las elecciones para   cargos unipersonales, la norma tendrá plena aplicabilidad, mientras que en   relación con las elecciones de corporaciones públicas (ya sea en lo relacionado   con los umbrales y la cifra repartidora), y votaciones válidas a las que se   refiere el atículo (sic.) 108 y 258 constitucional, el mismo apartado,   sería inexequible”.        

4.   Concepto del Procurador General de la Nación: exequibilidad condicionada e   inhibición.     

4.1. En el   Concepto 5684, el Ministerio Público comienza por analizar la institución de la   doble militancia a partir de los Actos Legislativos 1 de 2003 y 1 de 2009 y de   la Ley Estatutaria 1475 de 2011, para advertir que la doble militancia se   predica respecto de los ciudadanos, de los candidatos, de los directivos de los   partidos y de los servidores públicos de elección popular. En el caso de los   candidatos y de los directivos de los partidos políticos, la doble militancia   implica (i) el deber de respetar, como obligatorias, las consultas internas;   (ii) la imposibilidad de inscribirse por otro partido o movimiento a aquél en   cuya consulta participaron; (iii) la prohibición de apoyar a candidatos de otros   partidos políticos; (iv) el no poder aspirar a un cargo de elección popular por   otro partido, si no se renuncia al que se pertenece con 12 meses de   anterioridad.    

La doble   militancia es relevante tanto como para revocar la inscripción del candidato   como para la nulidad de su elección. En materia de nulidad considera necesario   establecer en qué momento el ciudadano se convierte en aspirante político, valga   decir, formaliza ante las autoridades electorales su pertenencia a un partido   político. Y este momento es el de la inscripción. No obstante, si se declarara   inexequible la expresión demandada, quedaría una regla del siguiente tenor: “8.   Tratándose de la elección por voto popular, el candidato incurra en doble   militancia política”, lo dejaría la causal de nulidad sin ningún parámetro temporal, pese   a tenerlo de manera expresa en la propia Constitución. Ante esta circunstancia,   solicita declarar exequible la expresión demandada, con el correspondiente   condicionamiento, e incluso, si esto no llegase a considerarse, declarar   exequible la norma sin condicionamientos, ante el grave riesgo que implica no   tener un parámetro temporal preciso para dicha causal.    

4.2. El segundo cargo carece de certeza, pues la norma demandada busca   evitar que las consecuencias de la nulidad derivada de circunstancias   predicables de manera exclusiva de un candidato, terminen por afectar a otros   candidatos de los cuales no son predicables, ya que ello afectaría el principio   de la eficacia del voto. Trae a cuento la Sentencia C-142 de 2001, para decir   que si bien la exclusión de los votos afectados por dichas circunstancias es   exequible, esta exclusión sólo puede darse frente a éstos y respecto del   candidato afectado por ellas y no a los demás. Pensar lo contrario implicaría   afectar en general todas las elecciones, pues si bien    

(…) sería una   incoherencia del sistema que los votos anulados para un candidato sean   computados para el provecho de su partido, con quien se despliegan relaciones   mutuas de responsabilidad. No obstante, debe tenerse en cuenta que el grado de   afectación que pueda llegar a tener la anulación de sufragios de un candidato,   en relación con su partido, será un aspecto que en cada caso concreto ha de   valorar el juez contencioso administrativo, pues de lo contrario sería una   afectación desproporcionada a la seguridad jurídica.     

II. CONSIDERACIONES.            

1. Competencia.    

La Corte es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad  de las expresiones contenidas en los   artículos 275, 277 y 288 de la Ley 1437 de 2011, atendiendo a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la   Constitución Política.    

2.   Cuestiones preliminares.    

2.1.   La aptitud de la demanda.    

2.1.1.   Respecto de la aptitud sustancial de la demanda hay dos tipos de reparos. El   primero, hecho por el Ministerio del Interior, cuestiona ambos cargos porque en   su sentir el concepto de la violación carece de certeza, en la medida en que la   demanda no corresponde al texto objetivo de las expresiones demandadas sino a   evaluaciones personales[1].   El segundo, hecho por el Ministerio de Justicia y del Derecho[2]  y por el Ministerio Público[3],   cuestiona sólo el segundo cargo, por considerar que el concepto de violación   carece de certeza y de especificidad, dado que no corresponde a lo que sobre   este asunto entiende la Corte en la Sentencia C-142 de 2001 y, más bien, puede   corresponder a un problema de aplicabilidad de la expresión demandada, que no se   desprende directamente de las normas superiores que se indica como vulneradas.    

2.1.2.   El Decreto 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de los juicios y   actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional, precisa que las   demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, en duplicado, y   deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas cuya   inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o   aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) señalar las normas   constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones por   las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un   vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe señalar el   trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue   quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de   la demanda. El tercero de los requisitos antedichos, que se conoce como concepto   de la violación, implica una carga material y no meramente formal que no se   satisface con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos, sino que   exige unos mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz del principio pro   actione, de tal suerte que dichas razones o motivos no sean vagos,   abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja una verdadera   controversia constitucional.    

2.1.2.1. Entre otras, en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte   precisa el alcance de los mínimos argumentativos de claridad, certeza,   especificidad, pertinencia y suficiencia, al decir que hay claridad   cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el   contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay   certeza  cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en   una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una   verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay   especificidad  cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política;   hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente   constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y hay   suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es   capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma   demandada.     

2.1.2.2. En la   Sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-894 de   2009, C-055 y C-281 de 2013, este tribunal precisó la oportunidad procesal para   definir la aptitud de la demanda en los siguientes términos:    

Aun   cuando en principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda   cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis   responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente   por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni   define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función   constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad   que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley   (C.P. art. 241-4-5).    

2.1.2.3. Merece   la pena destacar que solo después del auto admisorio los ciudadanos y el   Ministerio Público tienen la oportunidad de intervenir en el proceso y de   manifestar sus opiniones y su concepto a la Corte. Estas opiniones y concepto   deben ser considerados por este tribunal al momento de tomar una decisión, ya   que contienen elementos de juicio relevantes[4]. Dado que uno   de los temas que se puede trabajar en dichas opiniones y concepto es el de la   aptitud de la demanda, y en vista de que la decisión definitiva sobre la misma   corresponde a la Sala Plena de la Corte, esta cuestión puede y, cuando hay   solicitud sobre el particular, debe ser analizada por este tribunal incluso con   posterioridad al auto admisorio de la demanda.       

2.1.3. El primer   cargo se dirige contra una expresión que es inteligible por sí misma, en tanto y   en cuanto fija un hito temporal o condición de tiempo para que el candidato   pueda incurrir en doble militancia: “al momento de la elección”, para   efectos de determinar la causal de anulación electoral tratándose de elección   por voto popular y de precisar el contenido del auto admisorio de la   correspondiente demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.   Hasta el propio Ministerio del Interior, que censura la falta de certeza del   cargo, la entiende en el sentido de considerar que antes del momento de la   elección no puede configurarse la doble militancia, pues se trataría de una mera   expectativa.    

2.1.3.1. La   demanda contrasta la referida expresión con lo dispuesto en el artículo 107 de   la Constitución, que prevé: “En ningún caso se permitirá a los ciudadanos   pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con   personería jurídica” (inciso segundo), y que parece fijar, al menos prima   facie, un hito temporal o condición de tiempo para que el candidato pueda   incurrir en doble militancia, al disponer: “Quien siendo miembro de una   corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido   distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer   día de inscripciones” (inciso doce). Esta apreciación se confirma al leer el   parágrafo transitorio 1 del artículo en comento, que autoriza “por una sola   vez, a los miembros de los cuerpos colegiados de elección popular, o a quienes   hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del presente acto   legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los avaló, sin   renunciar a la curul o incurrir en doble militancia”. En este contexto, la   demanda sostiene que la doble militancia se configura al momento de la   inscripción del candidato y no al momento de la elección, como dice la expresión   demandada y, para ilustrarlo, trae a cuento los artículos 108 y 256 de la   Constitución y 2 y 28 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011.    

2.1.3.2. En   vista de las anteriores circunstancias, el cargo sí recae en una proposición   jurídica real y existente, y no en una que el actor deduce de manera subjetiva,   al punto de mostrar, al menos prima facie, que existe una verdadera   confrontación entre la norma legal y la norma constitucional. Por lo tanto, en   cuanto atañe a este cargo la demanda tiene aptitud sustancial y amerita una   decisión de fondo.    

2.1.4. El   segundo cargo se dirige contra una expresión contenida en el numeral 4 del   artículo 288 de la Ley 1437 de 2011, que regula las consecuencias de la   sentencia de anulación cuando se trate de la causal prevista en el artículo   275.6 de la misma, es decir, cuando “Los jurados de votación o los miembros   de las comisiones escrutadoras sean cónyuges, compañeros permanentes o parientes   de los candidatos hasta en tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o   único civil”. La consecuencia prevista en la norma que contiene la expresión   demandada es la de que, cuando se configure el anterior supuesto de hecho,   “se anularán únicamente los votos del candidato o candidatos respecto de quiénes   se configure esta situación y no afectará a los demás candidatos”.    

2.1.4.1.   Pese a que la consecuencia prevista en la norma para el referido supuesto de   hecho es la de que “se anularán únicamente los votos del candidato o   candidatos respecto de quiénes se configure esta situación y no afectará a los   demás candidatos”, la demanda sólo se dirige contra la expresión “y no   afectará a los demás candidatos”, lo que dejaría por fuera del control de   constitucionalidad la expresión que la precede. Esta circunstancia es relevante,   en la medida en que de declararse la inexequibilidad de la expresión demandada y   dejarse la expresión que la precede sin control, el efecto de esta declaración   sería inocuo, pues si la anulación únicamente se hace de los votos de un   candidato o candidatos, no se podría anular los votos de la lista, con lo cual a   la postre no se podría afectar a los demás candidatos.    

En efecto,   no tendría mayor consecuencia decir que la anulación de votos sí puede afectar a   los demás candidatos, como lo pretende el actor y como se seguiría de una   declaración de inexequibilidad que acogiera su pretensión, y no decir nada   respecto de la norma que prevé, en términos unívocos y enfáticos, que se   anularán únicamente los votos del candidato o candidatos respecto de quiénes se   configure esta situación. Por lo tanto, para evitar   que el fallo de constitucionalidad sea en sí mismo inocuo el actor ha debido   incluir también la expresión que precede a aquella que demanda. Esta dificultad   podría superarse por este tribunal mediante la conformación de unidad normativa,   pero esta posibilidad no es viable en este caso, en razón a otras deficiencias   que presenta el concepto de violación de este cargo, como pasa a verse   enseguida.    

2.1.4.2. A   partir de una interpretación posible y plausible, aunque incompleta, de los   artículos 263 y 263 A de la Constitución, la demanda precisa (i) que se centra   en la hipótesis de la elección de miembros de corporaciones públicas y (ii)   destaca que la afectación a los demás candidatos puede darse tanto para los   candidatos de otros partidos como para los candidatos del mismo partido. La   interpretación es posible y plausible, en tanto y en cuanto los mencionados   artículos de la Constitución regulan la presentación de listas y de candidatos   únicos en los procesos de elección popular, fijan un umbral electoral y un   sistema de cifra repartidora para distribuir las correspondientes curules entre   las listas presentadas. Por ello, el actor afirma que no tiene reparo alguno   frente a la expresión demandada cuando se trate de otro tipo de elecciones, como   las de alcalde, gobernador o presidente, pues en esta hipótesis la nulidad sólo   afecta a los votos del candidato de la que se predica y no puede, ni debe,   afectar a los otros candidatos.    

No obstante,   la interpretación es incompleta (i) porque dichos artículos también regulan la   cuestión sobre la cual no se hace reparos, valga decir los procesos electorales   en los que los partidos y movimientos políticos presentan candidatos únicos;   (ii) porque respecto de estos candidatos únicos también se puede configurar la   hipótesis de hecho y, por tanto, la correspondiente consecuencia jurídica; y   (iii) porque, al menos prima facie, es posible pensar que si bien en este   evento se anularán únicamente los votos del candidato o candidatos respecto de   quienes se configure la hipótesis de hecho en comento, en realidad esta   circunstancia sí podría afectar a los demás candidatos, como ocurriría, por   ejemplo, en las hipótesis previstas en los artículos 190 y 258 de la   Constitución.    

En efecto,   (i) si la anulación de los votos de uno o de varios candidatos afecta el total   de votos válidos en la primera elección de Presidente de la República (art. 190   C.P.), de tal suerte que ninguno de ellos obtuviese la mitad más uno de dicho   total, todos los candidatos se afectan, pues es necesario celebrar una segunda   elección, en la cual sólo participan los dos candidatos que obtuvieron las más   altas votaciones; (ii) si la anulación de votos de uno o de varios candidatos   afecta el total de votos válidos en la primera elección de Presidente de la   República o en la elección de gobernador o alcalde (art. 258 C.P.), de tal   suerte que los votos en blanco sean la mayoría de los votos válidos, se debe   repetir por una sola vez la votación y a ella no podrán presentarse los mismos   candidatos.    

2.1.4.3.   Como lo puso de presente el Ministerio Público en su concepto, en este caso   existe una sentencia que, al menos prima facie es relevante para el caso,   la C-142 de 2001, en la cual este tribunal se pronunció sobre una norma que   contenía la misma causal de nulidad, la demanda no alude en modo alguna a ella,   ni advierte o se ocupa del principio de eficacia del voto, que podría verse   afectado por su pretensión. Tampoco señala si con posterioridad a la fecha de la   sentencia hubo o se produjo alguna reforma a la Constitución que hubiese   cambiado su contenido normativo como parámetro de control.    

2.1.4.4. En   vista de las anteriores circunstancias, al no demandar todas las normas   necesarias para que el fallo no sea en sí mismo inocuo; al limitar de manera   injustificada, en su interpretación, algunas de las normas constitucionales   vulneradas; y al omitir por completo referirse a una sentencia de   constitucionalidad relevante para el caso, el concepto de la violación del cargo   carece de certeza, de especificidad y de suficiencia. Por ello, este tribunal se   inhibirá de pronunciarse de fondo sobre el segundo cargo de la demanda, aunque   advierte la trascendencia jurídica del debate que plantea, el esfuerzo que hace   el actor en su razonamiento y la necesidad de que el asunto sea estudiado de   fondo, a partir de una demanda que tenga en cuenta, al menos, lo antedicho.    

3. Problema jurídico a resolver.    

Corresponde establecer si la expresión: “al momento de la elección”,   contenida en el numeral 8 del artículo 275 y en el literal a) del numeral 1 del   artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, al regular las causales de anulación   electoral y el contenido del auto admisorio de la demanda y las formas de   practicar su notificación y, al hacerlo, fijar como hito temporal para verificar   si el candidato incurre o no en doble militancia dicho momento, ¿desconoce las   reglas constitucionales sobre doble militancia previstas en el artículo 107 de   la Constitución, de manera concordante con lo dispuesto sobre inscripción de   candidatos y competencias dadas al Consejo Nacional Electoral en los artículos   108 y 256 ibídem, y las reglas legales estatutarias sobre prohibición de la   doble militancia establecidas en el artículo 2 de la Ley 1475 de 2011?     

       

4. Cargo: Vulneración de las reglas   constitucionales sobre doble militancia (art. 107 de la C.P., conc. art. 108 y   256 de la C.P.) y de las reglas legales estatutarias sobre doble militancia   (art. 2 de la Ley 1475 de 2011).    

4.1. Concepto de inconstitucionalidad.    

La demanda parte de la base de que la doble militancia es un   fenómeno que puede configurarse en el tiempo con anterioridad al momento de la   elección, de tal suerte que impide la elección válida del candidato que incurra   en ella. Considera que la doble militancia se concreta al momento de la   inscripción del candidato, sea para participar en una consulta interna de un   partido o sea para participar en las elecciones (art. 107 C.P. y 2 L. 1475/11).   Por lo tanto, estima que la doble militancia, así configurada en el tiempo,   puede dar lugar a dos procesos: uno administrativo, ante el Consejo Nacional   Electoral, con el propósito de revocar la inscripción (art. 108 y 265 C.P. y 28   L.1475/11) y otro judicial, ante la jurisdicción de lo contencioso   administrativo para anular la elección.    

4.2. Las reglas   constitucionales sobre doble militancia y su interpretación.     

4.2.1. La primera regla   constitucional relevante, contenida en el segundo inciso del artículo 107, es la   de que si bien todos los ciudadanos tienen tanto el derecho de fundar, organizar   y desarrollar partidos y movimientos políticos como la libertad de afiliarse o   retirarse de ellos, “En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer   simultáneamente a más de un partido o movimiento jurídico con personería   jurídica”.    

4.2.1.1. Al estudiar una   demanda contra el parágrafo transitorio 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 1   de 2009, que modificó el artículo 107 de la Constitución, en la Sentencia C-303   de 2010, este tribunal puso de presente que la antedicha regla guarda una   estrecha relación los principios de democracia participativa y de soberanía   popular, que son dos ejes definitorios de la Constitución, al punto de afirmar:    

18.7. En conclusión, la prohibición de la doble militancia y del   transfuguismo político, en los términos antes expuestos, constituyen   herramientas de primera línea para la consecución del fin constitucional de   fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos, basado en el aumento   del estándar de disciplina de sus miembros e integrantes. A su vez, el fenómeno   del transfuguismo tiene importante incidencia en la vigencia del principio de   soberanía popular, habida cuenta las particularidades del sistema electoral   colombiano. Por ende, las consideraciones antes efectuadas serán de utilidad al   momento de determinar si la norma constitucional acusada configura una expresión   del exceso del poder de reforma de la Constitución.    

Este tribunal emprende   dos tipos diferentes de análisis: uno general, sobre el papel de los partidos   políticos en el Estado Social y Democrático de Derecho y, otro específico,   centrado en instituciones como (i) la cifra repartidora y el umbral, (ii) el   régimen de bancadas y (iii) la doble militancia y el transfuguismo político.   Para el caso sub examine es relevante tener en cuenta tanto el análisis   general como el análisis específico de la doble militancia y el transfuguismo   político, de los cuales se dará cuenta in extenso.    

4.2.1.2. El análisis   general sobre el papel de los partidos políticos en el Estado Social y   Democrático de Derecho, es el siguiente:    

16. El papel de los partidos políticos en el Estado Constitucional   signado por los principios de democracia participativa y de soberanía popular,   también experimenta un cambio cualitativo en los términos antes expuestos.   Durante la vigencia del régimen constitucional anterior, basado en la democracia   representativa, los partidos y movimientos políticos tenían como función   principal la de servir de intermediarios entre los ciudadanos y el ejercicio del   poder político, habida cuenta que el vehículo para su interacción con el Estado   era, esencialmente, el ejercicio del derecho al voto universal y libre. En el   actual modelo constitucional, que reconoce el carácter universal y expansivo de   la democracia, los partidos y movimientos políticos adquieren funciones más   complejas que agenciar un grupo identificable de intereses, puesto que también   están llamados a racionalizar y hacer operativa la vida política de la Nación,   de manera que los ciudadanos puedan ejercer, en la mejor y mayor medida posible,   su derecho constitucional a la participación material y con incidencia efectiva   en las decisiones que los afectan.    

(…)    

Es por ello que, igualmente, la posibilidad de fundar, organizar y   desarrollar partidos y movimientos políticos y la libertad de afiliarse a ellos   o de retirarse es una garantía constitucional (Art. 107 C.P.), puesto que el   mismo Constituyente ha reconocido que estas instancias son imprescindibles para   la vida democrática, la consolidación de una representación política que exprese   las mayorías y que se muestre respetuosa de los intereses de los grupos   minoritarios, y para el ejercicio responsable y ordenado de la participación.    

(…)    

El carácter nodal de los partidos políticos en la democracia   constitucional justifica una tendencia claramente identificable hacia su   fortalecimiento, a través de la progresiva imposición de medidas, contenidas en   sucesivas reformas constitucionales, dirigidas a aumentar tanto el grado de   disciplina a su interior, como a establecer obligaciones en términos de   democratización de sus procedimientos internos.     

Expedida la Carta Política de 1991, aspectos como la fórmula   electoral –replicada de la Constitución de 1886-, como la flexibilidad en la   conformación de partidos y movimientos, ocasionó la atomización de dichas   instituciones y su transformación, salvo excepciones, en proyectos personalistas   desligados de una estructura ideológica y política apta para cumplir las   finalidades que deben cumplir los partidos en la democracia constitucional,   según se tuvo oportunidad de analizar. Ante esta realidad y en aras de   reconducir el sistema de partidos a sus propósitos originales previstos por el   Constituyente, fue expedida la denominada Reforma Política del Acto   Legislativo 1º de 2003. Las finalidades vinculadas con el sistema de partidos   que tuvo dicha reforma fueron, como lo describió la Corte en su momento basada   en el estudio de los antecedentes de dicha enmienda constitucional,[5]  fueron (i) el fortalecimiento del sistema democrático, mediante la   exigencia a partidos y movimientos de organizarse de modo armónico con dicho   principio, en especial para la escogencia de sus candidatos a cargos   uninominales y corporaciones públicas; (ii) el establecimiento de   condiciones más exigentes para la creación de partidos y movimientos políticos,   al igual que el otorgamiento de rango constitucional a la prohibición de la   doble militancia; (iii) la previsión de listas únicas avaladas por el   partido o movimiento político; (iv) la modificación del sistema electoral   a través de la cifra repartidora como método para la asignación de curules; y   (v) la racionalización de la actividad del Congreso de la República mediante   el establecimiento de un régimen severo de bancadas.    

4.2.1.3. El análisis   específico sobre la doble militancia y el transfuguismo político, es el   siguiente:    

17.3. En lo que respecta a esta decisión, es especialmente pertinente   detenerse en las implicaciones que el fortalecimiento de los partidos y   movimientos políticos, previsto por la reforma política de 2003, tiene en la   prohibición de la doble militancia y del denominado transfuguismo político.   Es claro que ante la evidente intención del Constituyente y de las reformas   constitucionales subsiguientes de fortalecer los partidos políticos, tal empresa   quedaría incompleta sin la consagración constitucional de la imposibilidad de   pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político, pues   carecería de todo sentido que se exija la sujeción del miembros de las   corporaciones públicas a las directrices de la agrupación que ha avalado la   lista a la que pertenecen, la que a su vez obtuvo legitimidad democrática por el   sufragio de los electores, si estos pudieran decidir discrecionalmente hacer   parte de un partido o movimiento político distinto al que permitió su elección.   En ese orden de ideas, encuentra plena justificación lo dispuesto por la reforma   política de 2003, cuando adicionó el artículo 107 C.P. al prever que en ningún   caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un   partido o movimiento político con personería jurídica.    

18. Las consecuencias que para el principio democrático participativo   y la soberanía popular conlleva la prohibición de la doble militancia fue el   tema analizado por la Corte en la sentencia C-342/06 (M.P. Humberto Antonio   Sierra Porto). En esta decisión la Sala asumió el control de constitucionalidad   del inciso final del artículo 4º de la Ley 974/05, denominada como Ley de   Bancadas, enunciado que establecía que no incurriría en doble militancia, ni   podría ser sancionado el miembro de corporación pública o titular de un cargo de   elección popular que se inscribiera como candidato para un nuevo período por un   partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos diferente del que lo   avaló en la elección anterior, siempre y cuando medie notificación oportuna y   cumpla con los deberes de la bancada de la cual hace parte.  Esta norma fue   acusada bajo el argumento que la posibilidad de cambio de partido o movimiento   política era incompatible con el régimen constitucional previsto en la reforma   de 2003 que, en los términos antes analizados, propugnó por el fortalecimiento   del sistema de partidos, a partir de diversas medidas dirigidas a hacerlos más   representativos y a imponer la disciplina entre sus miembros.    

Para resolver la acusación formulada, la Corte expresó un grupo de   reglas jurisprudenciales que por su importancia para la resolución del asunto de   la referencia y habida consideración que son frecuentemente citadas tanto por la   demandante como por los intervinientes y el Ministerio Público, conviene   reiterar en este fallo.    

18.1. La reforma política de 2003 estableció un grupo de instrumentos   dirigidos unívocamente hacia el fortalecimiento del Congreso de la República, a   través de la imposición de requisitos más estrictos para la conformación de   partidos y movimientos políticos, junto a la implementación de herramientas que   dieran papel protagónico a esas agremiaciones políticas, en tanto instancias   idóneas para el ejercicio de la democracia participativa. Esos requisitos y   herramientas no debían comprenderse como reformas constitucionales aisladas sino   que, antes bien, conformaban un todo sistémico, dirigido a cumplir con las   finalidades previstas por el constituyente derivado, explicadas en el fundamento   jurídico 17 de esta decisión.  Para la Corte, “los temas concernientes a   la regulación de los partidos y movimientos políticos, el sistema electoral y el   funcionamiento del Congreso se encuentran íntimamente ligados, y en   consecuencia, el examen constitucional del régimen de bancadas no debe perder de   vista dichas interdependencias, es decir, la manera como se organizan y   funcionan las bancadas parte de comprender la forma como se constituyen, desde   sus inicios, las organizaciones políticas, de qué manera eligen sus candidatos,   bien sea internamente o por voto preferente, cómo financian sus actividades   proselitistas, de qué manera se eligen los integrantes de las Corporaciones   Públicas, terminan todas ellas explicando y justificando la forma en que éstos   deben reagruparse, y la disciplina interna que deben conservar, para efectos de   racionalizar el funcionamiento de aquéllas.”[6]    

18.2. La introducción de mecanismos como el régimen de bancadas y la   potestad de establecer sanciones a los miembros de corporaciones públicas por el   incumplimiento de las directrices adoptadas democráticamente por los partidos y   movimientos políticos que avalaron las listas por las que resultaron electos,   son instrumentos propios del sistema parlamentario que, no obstante, se insertan   en el modelo constitucional colombiano, de tendencia presidencial.  Ello   resulta explicable ante la necesidad de encauzar adecuadamente la voluntad   democrática del Pueblo a través de canales institucionales que satisfagan los   derechos, principios y valores constitucionales interferidos por la actividad   electoral. Esto implica, de igual manera, que la comprensión de esos novedosos   instrumentos de fortalecimiento del sistema de partidos debe efectuarse en el   marco normativo constitucional en el que se encuentran inscritos, por lo que no   resulta acertado pretender acotarlos de acuerdo con las definiciones clásicas de   los sistemas parlamentarios.    

18.3. A efectos de aplicar la prohibición de doble militancia es   necesario distinguir entre los distintos destinatarios del precepto. De un lado   están los ciudadanos, titulares de derechos políticos y quienes frente al   sistema de partidos se encuadran exclusivamente en el ejercicio del derecho al   sufragio. De otro, están los miembros de partidos o movimientos, también   denominados militantes, quienes hacen parte de la estructura institucional de   esas agrupaciones y, por ende, están cobijados por algunos de los derechos y   deberes que las normas estatutarias internas le imponen, en especial la   posibilidad de participar en sus mecanismos democráticos internos. Finalmente,   están los integrantes de los partidos o movimientos, quienes además de   pertenecer a la agrupación política, ejercen cargos de elección popular, bien   sea uninominales o corporativos. Estos ciudadanos están vinculados jurídicamente   tanto con la totalidad de las normas estatutarias del partido, como con los   preceptos constitucionales y legales que establecen las distintas esferas de la   disciplina de partidos, en especial el régimen de bancadas, aplicables a los   integrantes de corporaciones públicas    

Para la Corte, son los integrantes de los partidos los destinatarios   particulares de la prohibición de doble militancia, puesto que (i) una   concepción diferente configuraría una interdicción desproporcionada al derecho   político al voto libre; y (ii) son esos integrantes, en virtud del   régimen jurídico que les es aplicable, quienes tienen un deber más específico y   de mayor peso en lo que refiere a la disciplina de partido. Ello en el entendido   que la vinculación con los objetivos programáticos, principios ideológicos y   decisiones políticas internas democráticamente adoptadas, tiene una mayor   vinculación para los servidores elegidos como parte de listas avaladas por   partidos y movimientos políticos que se definen –y obtienen respaldo electoral   entre los ciudadanos-, en razón de su adscripción a tales parámetros.   Igualmente, vistas las condiciones deliberativas que impone el régimen de   bancadas, la vocación de permanencia en un solo partido o movimiento político es   un presupuesto ineludible para el normal funcionamiento de las corporaciones   públicas y, en últimas, para el ejercicio ordenado y eficiente de la democracia   participativa en dichas instancias de decisión política. En la sentencia   C-342/06 se establece sobre este preciso particular que “… la prohibición de   la doble militancia presenta unas características propias cuando los   destinatarios de la misma son los miembros de las Corporaciones Públicas o   quienes son titulares de un cargo de elección popular, por cuanto, si bien se   trata igualmente de ciudadanos que pertenecen a un determinado partido o   movimiento político, están llamados a representar y a defender, organizados como   bancada, una determinada ideología y un programa político en el seno de un   órgano colegiado o desde el Gobierno nacional, departamental o municipal, según   sea el caso. De allí que la interdicción constitucional de la doble militancia   en estos casos, no solamente sea más severa, sino que trascienda el simple   ámbito de regulación interna de los partidos políticos, para desplegar todo su   sentido y efectos en el adecuado y racional funcionamiento de los órganos de   representación popular. En otras palabras, desde un punto de vista formal, la   mencionada prohibición busca evitar la pertenencia simultánea del elegido a dos   partidos, movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, y por ende,   a dos bancadas; desde una aproximación material, la interdicción conlleva a que   el representante no ejerza activismo en defensa de los programas, idearios o   ideologías de dos organizaciones políticas al mismo tiempo. Tal prohibición, por   lo demás, tiene como corolario la sanción del “transfuguismo político”, fenómeno   que afecta el normal desarrollo de la actividad del Congreso de la República, o   en su caso, de las Asambleas Departamentales, los Concejos Distritales y   Municipales y las Juntas Administradoras Locales. Así pues, no se trata tan sólo   de un asunto de lealtad para con la organización política que llevó al candidato   a la curul, sino que está de por medio el racional funcionamiento de una   Corporación Pública.”    

18.4. Para la jurisprudencia, en el orden de ideas propuesto, el   transfuguismo político se muestra incompatible con los principios   constitucionales que prefiguran en régimen de partidos y movimientos políticos,   en tanto afecta gravemente la disciplina al interior de esas organizaciones y,   como se ha explicado insistentemente, entorpece el fortalecimiento de las   mismas, presupuesto para la garantía de la democracia participativa y   pluralista. Es así, que la Corte ha calificado al transfuguismo una modalidad de   “deslealtad democrática”, pues se basa en un fraude a la voluntad del   elector. En tal sentido, insiste en que “las claras relaciones existentes   entre los partidos políticos y la conformación y funcionamiento de los grupos   parlamentarios explican el rechazo a la práctica del transfuguismo, entendido,   en términos amplios, como una deslealtad democrática. En efecto, dicho fenómeno   perverso, constante en partidos políticos latinoamericanos y que ha conducido a   aquello que la doctrina denomina “electoral volatility”, denota en el elegido   una falta de firmeza ideológica, debilidad de convicciones, exceso de   pragmatismo y anteposición de intereses personales y egoístas sobre aquellos   programas e ideario del partido político que lo llevó a ocupar un cargo de   representación popular, y por supuesto, un fraude a los electores. (…) De   tal suerte que dicho fenómeno ha de reconducirse a la actuación de los   representantes en sede institucional, y por ende, no se presenta, en estricto   sentido, en relación con el funcionamiento interno de los partidos políticos o   respecto a la conducta de sus militantes. Así mismo, es necesario precisar que   el rechazo que produce la práctica del transfuguismo político no puede ser   entendido en términos absolutos, en el sentido de que igualmente resulte   reprochable el comportamiento de quien, movido por sus íntimas convicciones   ideológicas decida abandonar una agrupación política y vincularse a otra. ||   En este orden de ideas, las prohibiciones de la doble militancia, en el sentido   de pertenecer simultáneamente a dos bancadas, y del transfuguismo político   parten de entender que no se trata simplemente de una discrepancia entre el   parlamentario y la formación política que avaló su candidatura en las anteriores   elecciones o el grupo parlamentario surgido de aquélla, sino que su rechazó se   apoya en el fraude que se le comete a los electores, quienes votaron por un   determinado programa al cual se comprometió a defender el elegido mediante su   bancada en una determinada Corporación Pública.”[7]    

4.2.2. La segunda regla   constitucional relevante, contenida en el quinto inciso del artículo 107, es la   de que “Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político   o en consultas interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el mismo   proceso electoral”. De esta regla se siguen tres consecuencias evidentes   para los candidatos: (i) participar como candidato en las consultas de un   partido o movimiento político implica militar o estar afiliado al mismo; (ii)   participar como candidato en consultas interpartidistas como miembro de un   partido o movimiento político, también implica militar o estar afiliado al   mismo; (iii) haber participado como candidato en las consultas antedichas impide   a al candidato inscribirse por otro partido en el mismo proceso electoral.   Nótese que la Constitución prohíbe la inscripción, que es una etapa del proceso   electoral que ocurre con anterioridad a la elección.    

4.2.3. La tercera regla   constitucional relevante y su correspondiente excepción transitoria aparecen en   el doceavo inciso y en el parágrafo transitorio 1[8]  del artículo 107. La regla es “Quien siendo miembro de una corporación   pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto,   deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de   inscripciones”. La excepción es “dentro de los dos (2) meses siguientes a   la entrada en vigencia del presente acto legislativo, autorizase por una sola   vez, a los miembros de los cuerpos colegiados de elección popular, o a quienes   hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del presente acto   legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los avaló, sin   renunciar a la curul o incurrir en doble militancia”. De esta regla y de su   excepción transitoria, se siguen dos importantes consecuencias: (i) si un   miembro de una corporación pública se inscribe en un proceso electoral, por un   partido distinto al que avaló, sin haber renunciado a su curul por lo menos 12   meses antes del primer día de inscripciones, incurre en doble militancia; (ii)   la antedicha regla no se aplicó entre el 14 de julio de 2009, fecha en que entró   en vigencia el Acto Legislativo 1 de 2009 y el 14 de septiembre de 2009, fecha   en la cual se cumplió el término de dos meses previsto para la excepción   temporal.    

4.2.4. En síntesis, la   prohibición de pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento con   personería jurídica obedece a los principios de democracia participativa y de   soberanía popular, que son dos ejes definitorios de la Constitución, busca   fortalecer a los partidos políticos, que tienen un carácter nodal en la   democracia constitucional, y resulta más gravosa cuando se trata de militantes   de estos partidos, sean miembros de corporaciones públicas, participantes en   consultas internas o directivos de los mismos.    

4.3. Las reglas   legales estatutarias sobre doble militancia y su interpretación.    

4.3.1. En desarrollo de   lo dispuesto en el parágrafo transitorio 2 del artículo 107 de la Constitución,   se tramitó y aprobó la Ley Estatutaria 1475 de 2011, “por la cual se adoptan   reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos,   de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”. El proyecto de   ley que a la postre se convertiría en la Ley 1475 de 2011 fue objeto de control   de constitucionalidad por este tribunal en la Sentencia C-490 de 2011.    

4.3.2. En esta sentencia se reconoce y   destaca que “de manera general y sin perjuicio   del análisis específico que se efectuará en la sección siguiente de esta   sentencia, la Corte encuentra que las distintas disposiciones del Proyecto de   Ley son, en esencia, reglamentaciones de las normas particulares contenidas en   el Acto Legislativo de 2009”. En cuanto atañe de   manera específica al artículo 2, que regula la doble militancia, es necesario   traer in extenso las consideraciones de este tribunal, así:    

Artículo 2. Prohibición de doble militancia.    

20.  El artículo 2º del Proyecto de Ley señala las reglas   relativas a la prohibición de doble militancia. Sobre este particular debe   partirse de señalar que, como se explicó en el fundamento jurídico 10.1., la   fijación de un régimen jurídico tendiente a proscribir la doble militancia, es   una de las herramientas planteadas por el Acto Legislativo 1 de 2003, y   reforzada por la reforma constitucional de 2009, tendiente a fortalecer los   partidos y movimientos políticos, a través de la exigibilidad de la disciplina   de sus integrantes y la imposición correlativa de sanciones ante el   incumplimiento de los deberes de pertenencia a la agrupación correspondiente.     

La doble militancia, en ese orden de ideas, es una limitación, de   raigambre constitucional, al derecho político de los ciudadanos a formar   libremente parte de partidos, movimientos y agrupaciones políticas (Art. 40-3   C.P.). Ello en el entendido que dicha libertad debe armonizarse con la   obligatoriedad constitucional del principio democrático representativo, que   exige que la confianza depositada por el elector en determinado plan de acción   política, no resulte frustrada por la decisión personalista del elegido de   abandonar la agrupación política mediante la cual accedió a la corporación   pública o cargo de elección popular.    

(…)    

Con el fin de hacer efectiva la democracia representativa mediante la   disciplina de partidos, el artículo 107 C.P. prevé una prohibición de carácter   general, según la cual “en ningún caso se permitirá a los ciudadanos   pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con   personería jurídica”. A partir de esa proscripción, la misma norma   constitucional determina dos consecuencias jurídicas relacionadas con el tópico   de la doble militancia: (i) la previsión según la cual quien participe en   las consultas de un partido o movimiento político o en consultas   interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral; y   (ii) la regla que determina que quien siendo miembro de una corporación   pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto,   deberá renunciar a su curul al menos doce meses antes del primer día de   inscripciones. Estas reglas son complementadas por otras disposiciones de la   Carta, como el inciso sexto del artículo 108 C.P., que ordena que los miembros   de las agrupaciones políticas elegidos en las corporaciones públicas, actúen en   ellas como bancadas, en los términos previstos en la ley y de conformidad con   las decisiones adoptadas democráticamente por estas.    

21. Del análisis del artículo 2º del Proyecto de Ley, se tiene que en   algunos de sus apartes se limita a reiterar reglas previstas por la misma   Constitución, lo que implica la constitucionalidad del precepto. Así, el inciso   primero prevé la regla de prohibición de doble militancia, en idénticos términos   a lo previsto en el inciso segundo del artículo 107 C.P., salvo que omite la   expresión “con personería jurídica”, asunto que será sometido a análisis   separado, en tanto involucra el ámbito de aplicación de la totalidad del   artículo.     

El inciso segundo prevé entre sus distintos enunciados normativos,   que los candidatos electos deben pertenecer al partido o movimiento político que   los inscribió y, si optan por integrar otra agrupación, deben renunciar a la   curul doce meses antes del primer día de inscripciones. Esta disposición reitera   lo previsto en el inciso final del artículo 107 C.P., lo que justifica su   exequibilidad.    

De igual modo, el inciso cuarto determina que quien incumpla con las   reglas contenidas en el precepto incurre en doble militancia, la cual será   sancionada de conformidad con los estatutos y, en caso de los candidatos   elegidos será causal de revocatoria de la inscripción. Esta proposición es   desarrollo lógico de lo previsto en el inciso final del artículo 107 C.P., el   cual ordena que los miembros de corporaciones públicas que opten por presentarse   a la siguiente elección por un partido distinto, deban renunciar a su curul en   el término anteriormente mencionado. Además, la remisión que se hace para la   imposición de las demás sanciones al estatuto del partido o movimiento es   corolario del reconocimiento del grado de autonomía que a esas agrupaciones les   confiere la Constitución. Adicionalmente, en respuesta a la problemática   expuesta por uno de los intervinientes, la Corte considera que no existe vacío   jurídico alguno en lo que respecta al titular del poder sancionatorio en el caso   expuesto, puesto que del hecho que el legislador estatutario difiera a los   estatutos del partido o movimiento la sanción por el desconocimiento de la   prohibición de doble militancia, implica obligatoriamente que el titular de ese   poder sancionatorio no es otra que la agrupación política correspondiente, pues   esta es la que está sometida a dichos estatutos.    

Por último, el parágrafo del artículo 2º ofrece una regla exceptiva a   la prohibición de la doble militancia, consistente en que en aquellos eventos en   que el partido o movimiento político sea disuelto por decisión de sus miembros o   que pierdan su personería jurídica, sus miembros podrán inscribirse en uno   distinto, sin violar la mencionada prohibición. Esta regulación es razonable y   armónica con las previsiones constitucionales sobre doble militancia. Es claro   que ante la inexistencia del partido o movimiento político de origen,   configuraría una carga desproporcionada impedir que sus miembros pudieran optar   por pertenecer a otra agrupación política, pues ello restaría toda eficacia al   derecho político previsto en el artículo 40-3 C.P. Además, la excepción   planteada no afecta la estabilidad ni la disciplina del sistema de partidos,   puesto que en sentido estricto no puede concluirse la existencia de doble   militancia cuando una de las agrupaciones políticas ha perdido vigencia y, por   ende, su programa de acción política no puede ser jurídicamente representado.    

No obstante la compatibilidad general del precepto con la Carta   Política, la norma presenta dos problemas jurídicos que deben ser objeto de   análisis particular. En primer lugar, como lo pone de presente uno de los   intervinientes, debe determinarse si la disposición extiende la prohibición de   doble militancia a los partidos y movimientos sin personería jurídica y si esa   ampliación es constitucional. En segundo término, otro de los intervinientes   sostiene que la extensión que hace la norma de la prohibición de la doble   militancia a los directivos de los partidos y movimientos es contraria a la   Carta, en tanto ese supuesto no está contemplado dentro de las hipótesis   señaladas en el artículo 107 C.P.    

22. Respecto a lo primero, la Sala concuerda con el interviniente, en   el sentido de que el artículo 2º de la iniciativa extiende la prohibición de la   doble militancia. En efecto, el inciso primero de esta disposición indica una   prohibición genérica respecto de todo partido o movimiento político. Idéntica   formulación es utilizada en el inciso segundo, cuando prevé que la prohibición   de apoyar candidatos distintos se aplica a los directivos, candidatos o elegidos   de los partidos y movimientos políticos, sin distinguir entre aquellos con   personería jurídica o sin ella.  Esta interpretación se confirma por el   hecho de que el inciso tercero de la misma norma señala una restricción para   cambio de partido aplicable a los directivos de partidos, movimientos y grupos   significativos de ciudadanos.    

Según lo expuesto, la Corte advierte que los destinatarios de la   prohibición de la doble militancia son los ciudadanos que pertenezcan a (i)   los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos que   han adquirido personería jurídica, en los términos y condiciones previstos en el   inciso primero del artículo 108 C.P., esto es, que hayan obtenido una votación   no inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos válidamente en el   territorio nacional en elecciones de Cámara o Senado, exceptuándose el régimen   particular previsto en la ley para las circunscripciones de minorías étnicas o   políticas, caso en el que bastará acreditar representación parlamentaria; y   (ii)  las mismas agrupaciones políticas, sin personería jurídica.    

Ahora bien, una formulación amplia de esta naturaleza contradeciría   lo previsto en el inciso segundo del artículo 107 C.P., el cual prevé la   prohibición de doble militancia respecto de los partidos o movimientos con   personería jurídica. Por ende, la extensión de los efectos de esa prohibición   por parte de legislador estatutario devendría inexequible. Sin embargo, a juicio   de la Sala esta conclusión, que está basada en una interpretación exegética y   descontextualizada del Texto Constitucional, resulta equivocada, en tanto   concurren distintas razones que fundamentan la exequibilidad de la medida, como   pasa a explicarse.    

22.1. En el apartado preliminar de la presente sección se explicó   cómo la prohibición de la doble militancia es una de las herramientas previstas   por las reformas políticas de 2003 y 2009 para fortalecer las agrupaciones   políticas. Este fortalecimiento era necesario ante las amenazas que las   prácticas personalistas, la atomización de los partidos y movimientos, y la   incursión de actores ilegales generaban frente a la vigencia del principio   democrático representativo. Así, era necesario disponer reglas que evitaran que   los integrantes de las agrupaciones políticas, en especial aquellos que ejercen   cargos de elección popular, defraudaran la confianza de los electores al cambiar   de agrupación y, por ende, servir a programas y agendas de acción política   distintos a los que les sirvieron para acceder a dichas dignidades públicas.     

Como se observa, el presupuesto para la imposición de la prohibición   de la doble militancia es la posibilidad o ejercicio efectivo del mandato   democrático representativo. Esto implica que, aunque como se explicará más   adelante, la vigencia de la citada prohibición es de carácter general y, por   ende, se aplica a ciudadanos que no tienen ese mandato, son los servidores   elegidos los destinatarios particulares de tal restricción. En consecuencia, la   formulación constitucional debe ser comprendida como un mínimo, de modo que el   legislador estatutario puede incorporar una regulación más exigente o extensiva   respecto a la prohibición de doble militancia, a condición que esté dirigida a   cumplir los propósitos constitucionales de esa figura, explicados en la presente   decisión. A este respecto, la Corte ha señalado que “…son los integrantes de   los partidos los destinatarios particulares de la prohibición de doble   militancia, puesto que (i) una concepción diferente configuraría una   interdicción desproporcionada al derecho político al voto libre; y (ii) son esos   integrantes, en virtud del régimen jurídico que les es aplicable, quienes tienen   un deber más específico y de mayor peso en lo que refiere a la disciplina de   partido. Ello en el entendido que la vinculación con los objetivos   programáticos, principios ideológicos y decisiones políticas internas   democráticamente adoptadas, tiene una mayor vinculación para los servidores   elegidos como parte de listas avaladas por partidos y movimientos políticos que   se definen –y obtienen respaldo electoral entre los ciudadanos-, en razón de su   adscripción a tales parámetros”[9].    

Esta comprobación tiene efectos definitivos en lo que respecta a la   extensión de la prohibición de doble militancia hecha por el legislador   estatutario. De acuerdo a lo regulado por el inciso tercero y cuarto del   artículo 108 C.P., tanto las agrupaciones políticas con personería jurídica o   sin ella, están habilitadas para presentar candidatos a elecciones, las segundas   supeditadas al apoyo ciudadano a través de firmas. En ese orden de ideas, si   tanto una como otra clase de agrupaciones pueden presentar candidatos y, a su   vez, uno de los ámbitos de justificación constitucional de la doble militancia   es la preservación del principio democrático representativo, mediante la   disciplina respecto de un programa político y un direccionamiento ideológico,   carecería de todo sentido que la restricción solo se aplicara a una de las   citadas clases de agrupación política.    

22.2. En segundo lugar, debe considerarse que la interpretación de   las normas constitucionales debe llevarse a cabo de modo que se logre su   efecto útil, lo que significa que tengan que privilegiarse aquellos   entendimientos que permitan la eficacia de los principios y valores superiores.    

En esta sentencia se ha señalado insistentemente que el cambio   cualitativo en materia del régimen constitucional de las agrupaciones políticas,   consiste en aumentar la intensidad de la regulación estatal, en aras de lograr   la fortaleza institucional y representativa de las mismas. Llevada esta premisa   al caso analizado, la Corte encuentra que aceptar la tesis restrictiva, según la   cual la prohibición de doble militancia solo se predica de los ciudadanos   adscritos a partidos y movimientos con personería jurídica, tendría graves   consecuencias para la preservación de la disciplina y coherencia ideológica de   esas agrupaciones, previstas por la Constitución. En efecto, esta comprensión   del Texto Superior llevaría a la posibilidad de defraudar el principio   democrático representativo, bajo el simple expediente de no tener personería   jurídica. En otras palabras, la comprensión en comento configuraría un estímulo   perverso para quienes quisiesen vulnerar la prohibición de doble militancia,   consistente en permitirles desligarse de la disciplina y coherencias   mencionadas, por el hecho de pertenecer a determinada categoría de agrupación   política que, se insiste, está constitucionalmente habilitada para presentar   candidatos y, en consecuencia, está sometida al principio democrático   representativo.    

Esta ausencia de afectación desproporcionada también se comprueba al   determinar que, como lo ha señalado la jurisprudencia, la prohibición de doble   militancia es aplicable a los integrantes de los partidos y movimientos, esto   es, quienes ejercen cargos de elección popular, o sus directivos, como se   explicará a continuación. Esto implica que los ciudadanos votantes no están   sometidos a dicha regla, bien sea que apoyen a partidos o movimientos carentes o   no de personería jurídica. Ello en el entendido que una comprensión contraria   sería incompatible con el derecho político al sufragio universal y libre.     

23.  Ahora bien, el artículo 2º del Proyecto de Ley extiende a   los directivos de las agrupaciones políticas las consecuencias jurídicas que la   Constitución prescribe como consecuencia de la prohibición de doble militancia,   a saber, (i) la proscripción del apoyo a candidatos distintos a los de su   propio partido o movimiento; y (ii) la obligación de renunciar al cargo   directivo doce meses antes de postularse o aceptar la designación como   dignatario de otra agrupación política, o inscribirse como candidato de esta.   Podría argumentarse, con base en las razones antes expuestas, que esa extensión   contraría la Carta Política, puesto que se ha señalado que los destinatarios   particulares de la prohibición de doble militancia son los candidatos y   servidores elegidos en cargos y corporaciones de elección popular, respecto de   los cuales se predica el mandato democrático representativo. Por ende, como los   directivos no están cobijados por ese vínculo con el electorado, mal podrían ser   compelidos a cumplir las obligaciones derivadas de la prohibición de doble   militancia.    

La Corte considera que la posición planteada es errónea, en tanto   desconoce el texto del artículo 107 C.P., que predica la vigencia de la   prohibición de doble militancia a los “ciudadanos”, fórmula amplia que incluye a   todos aquellos que manifiesten su interés de integrar un grupo con el propósito   de ejercer poder político, salvaguardándose el ejercicio del derecho al sufragio   universal y libre de los ciudadanos votantes. De otro lado, no puede perderse de   vista que el objetivo constitucional de la citada prohibición es amplio, pues no   se limita exclusivamente al ámbito de la vigencia del principio democrático   representativo, sino que apunta al fortalecimiento de los partidos y movimientos   políticos, el cual se logra a través de la identificación ideológica y de agenda   política entre las distintas agrupaciones.     

Se ha insistido en esta sentencia que las sucesivas reformas   constitucionales en materia de partidos y movimientos, tienen por objeto común   la despersonalización de la política, a través del otorgamiento de mayor   preponderancia a la agenda de acción pública como elemento de definición de la   agrupación correspondiente. La intención del constituyente derivado, en ese   orden de ideas, es ordenar a los grupos políticos a partir de sus plataformas   ideológicas y sus concepciones plurales sobre el ejercicio del poder político y   el papel del Estado frente a la sociedad. Esto sobre el convencimiento que tal   método de diferenciación fortalece a la democracia en su conjunto, pues impide   que las agrupaciones políticas resulten cooptadas por intereses subjetivos,   desligados de dichas plataformas y programas. En suma, lo que se busca es lograr   un sistema político maduro, que funde su dinámica partidista en la   contraposición y competencia entre las distintas concepción de lo público que   confluyen en la sociedad, y no en la obtención del favor del elector mediante   prácticas clientelistas o de coacción.    

Estas premisas justifican plenamente la constitucionalidad de la   extensión de los deberes propios de la prohibición de doble militancia a los   directivos de partidos y movimientos políticos. De acuerdo con la Constitución,   estos dignatarios cumplen un papel central en tales organizaciones, en tanto   actúan en su nombre y, por ende, (i) son responsables del aval de sus   candidatos a cargos y corporaciones públicas de elección popular (Art. 108, inc.   3); y (ii) son, en consecuencia, susceptibles de sanción de aquellos   apoyos que se realicen en contravención de las reglas constitucionales, en   especial aquellas que proscriben avalar candidatos condenados por determinados   delitos. Sería un contrasentido afirmar, de un lado, que a los directivos de las   agrupaciones políticas se les adscriben esas importantes responsabilidades y,   del otro, que no están sometidos a la disciplina de partidos. Por ende, la   decisión del legislador estatutario se encuentra ajustada al ordenamiento   superior.    

4.3.3. El artículo 2 de la Ley 1475 de 2011,   como se acaba de ver, tiene varias reglas legales estatutarias y una excepción   relevantes para el caso sub examine. A partir de estas reglas es posible   advertir, de manera especial, que (i) existe un criterio objetivo para   establecer la militancia a un partido o movimiento político y, por ende, para   verificar la doble militancia; (ii) la regla sobre doble militancia es más   estricta cuando se trata de directivos de los partidos o movimientos políticos,   o quienes hayan sido elegidos o aspiren a ser elegidos a cargos o corporaciones   de elección popular; (iii) tanto los directivos como los candidatos elegidos o   que aspiren a serlo tienen el deber de pertenecer al partido o movimiento   político mientras ostenten la investidura o cargo y, en caso de querer   presentarse a la siguiente elección por otro partido o movimiento político deben   renunciar a su curul al menos doce meses antes del primer día de inscripciones   para el proceso electoral, o renunciar con la misma anticipación antes de   postularse para ser directivos de otros partidos o aceptar la designación que se   les haga como tales; (iv) en caso de incumplir con las anteriores reglas, la   persona incurre en doble militancia y, por ende, será sancionada conforme a los   estatutos del partido o movimiento político y, si es candidato a un cargo de   elección popular, esta circunstancia será causal para la revocatoria de la   inscripción. La excepción es que las reglas anteriores no se aplican a miembros   de partidos o movimientos políticos que sean disueltos por decisión de sus   miembros o pierdan la personería jurídica por causas distintas a las sanciones   previstas en esta ley.    

4.3.3.1. El criterio objetivo para establecer   la militancia a un partido es “la inscripción que haga el ciudadano ante la   respectiva organización política, según el sistema de identificación y registro   que se adopte para tal efecto el cual deberá establecerse conforme a las leyes   existentes en materia de protección de datos”.    

4.3.3.2. Cuando se trata de directivos, es   decir, de “Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno,   administración o control, dentro de los partidos o movimientos políticos”, o   candidatos elegidos o que aspiren a serlo “en cargos o corporaciones de   elección popular”, la regla sobre doble militancia es más estricta, en la   medida en que dispone que ellos “no podrán apoyar candidatos distintos a los   inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados”.    

4.3.3.3. En concordancia con el sentido más   estricto de la regla sobre doble militancia aplicable a directivos y a   candidatos elegidos, ambos tienen dos deberes especiales: (i) el deber de   pertenecer al partido o movimiento político en el que ocupan un cargo directivo   o por el cual resultaron elegidos, mientras ostenten su cargo o investidura, y   (ii) el deber de renunciar a dicho partido o movimiento político, al menos doce   meses antes de postularse para ser directivo de otro partido o movimiento   político o aceptar la designación como tal, o antes del primer día de   inscripciones.      

4.3.3.4. Incumplir alguna de las reglas   anteriores, al tenor de lo dispuesto en el cuarto inciso del artículo 2 de la   Ley 1475 de 2011, “constituye doble militancia”. Y la consecuencia   jurídica prevista para tal supuesto es la sanción de la persona que incurra en   doble militancia “de conformidad con los estatutos, y en el caso de los   candidatos será causal para la revocatoria de la inscripción”.    

4.4. El caso concreto.    

4.4.1. Conforme a los parámetros   anteriores, corresponde constatar si en el caso concreto la expresión: “al   momento de la elección”, contenida en el numeral 8 del artículo 275 y en el   literal a) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, al regular las   causales de anulación electoral y el contenido del auto admisorio de la demanda   y las formas de practicar su notificación y, al hacerlo, fijar como hito   temporal para verificar si el candidato incurre o no en doble militancia dicho   momento, ¿desconoce las antedichas reglas constitucionales y estatutarias sobre   doble militancia?    

4.4.2. Conviene advertir que la Ley   Estatutaria 1475 de 2011 puede emplearse como parámetro de control de   constitucionalidad[10]  en algunos casos, como el que ahora se estudia, pues, al adoptar reglas de   organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y de los   procesos electorales, resulta necesaria para apreciar la validez de la expresión   demandada, cuyo supuesto de hecho involucra una materia propia de dichas reglas,   como es la de incurrir en doble militancia.    

4.4.3. Por tratarse de una causal   de anulación electoral y del contenido del auto admisorio de la correspondiente   demanda, es obvio que ocurre luego de las elecciones. Antes de que se realicen   las elecciones no es posible demandar su nulidad. Sin embargo, de esta   circunstancia no se sigue, como parece asumirlo el Ministerio del Interior[11],   que el supuesto de hecho de la causal de anulación electoral no pueda   configurarse con anterioridad a las elecciones.    

4.4.4. El mero recuento de las   reglas constitucionales[12]  y estatutarias[13]  relevantes, y de la comprensión que de ellas ha hecho este tribunal, permite   advertir que es posible incurrir en doble militancia con anterioridad al momento   de las elecciones, como se verá en los párrafos siguientes.    

4.4.5. La expresión demandada no   alude in genere al fenómeno de la doble militancia, lo que hace   innecesario ocuparse aquí de todas las posibles hipótesis del mismo. Alude de   manera específica al candidato que incurra en doble militancia que hubiere sido   elegido en las elecciones. Lo que importa, pues, es la hipótesis de la doble   militancia respecto de los candidatos que participan en procesos electorales.    

4.4.6. El candidato que participa   en un proceso electoral incurre en doble militancia cuando se configura el   supuesto de hecho previsto en la segunda[14] y en la   tercera[15]  de las reglas constitucionales relevantes, a saber: inscribirse como candidato   por un partido diferente de aquél con en cuya consulta interna participó o en   nombre del cual participó en una consulta interpartidista, de cara a un mismo   proceso electoral (art. 107, inc. 5 C.P.); e inscribirse como candidato por un   partido diferente de aquél por el cual fue elegido miembro de una corporación   pública, salvo que se renuncie a éste por lo menos doce meses antes del primer   día de inscripciones (art. 107, inc. 12 C.P.). Al momento de proferir esta   sentencia la excepción prevista en el parágrafo transitorio 1 del artículo 107   de la Constitución ya no es aplicable, pues la autorización en ella contenida   era por una sola vez y tuvo lugar dentro de los dos meses siguientes a la   entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2009, lo cual ocurrió con su   promulgación el 14 de julio de 2009.    

4.4.7. Las anteriores reglas   constitucionales relevantes, conforme a su desarrollo en la Ley Estatutaria 1475   de 2011, implican que hay un grado de exigencia especial respecto de los de los   candidatos de los partidos políticos, quienes no pueden apoyar a candidatos   distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual están   afiliados[16],   tienen el deber de pertenecer al partido que los inscribió mientras ostentan la   investidura o cargo y, si quieren presentarse en un proceso electoral como   candidatos por otro partido, deben renunciar a su partido al menos doce meses   antes del primer día de inscripciones[17]  (art. 2, inc. 2 de la Ley 1475 de 2011). Estos mismos deberes le son exigibles a   la persona que siendo directivo de un partido o movimiento político decida   postularse o aceptar su designación como directivo de otro partido o su   inscripción como candidato por este último [18] (art. 2, inc.   3 de la Ley 1475 de 2011). En caso de no cumplir con lo previsto en las   antedichas reglas, el directivo o el candidato, según sea el caso, incurren en   doble militancia[19];   al incurrir en doble militancia se sigue la sanción prevista por los estatutos   del respectivo partido o movimiento político y, en el caso de los candidatos,   esta circunstancia será causal para la revocatoria de la inscripción (art. 2,   inc. 4 de la Ley 1475 de 2011). Conviene advertir que lo dicho no se aplica a   los miembros de partidos o movimientos políticos que se disuelvan por decisión   de sus miembros o que pierdan su personería jurídica por “causas distintas a   las sanciones previstas en esta ley” (art. 2, par. de la Ley 1475 de 2011).    

4.4.8. En vista de las anteriores   circunstancias, para el análisis de la expresión demandada son relevantes dos   hipótesis de doble militancia, las que corresponden a los candidatos y a los   directivos de los partidos o movimientos políticos que se inscriban como   candidatos. En ambas hipótesis se incurre en doble militancia con anterioridad a   las elecciones y no en las elecciones o al momento de las elecciones. Por lo   tanto, es evidente que el candidato no puede incurrir en doble militancia en el   momento de la elección, sino antes, ni incurre en doble militancia al momento de   la elección, sino dentro del proceso electoral en el que dicha elección tiene   lugar, específicamente al momento de la inscripción. Así, pues, la expresión   demandada resulta contraria a lo dispuesto en las antedichas reglas   constitucionales y estatutarias y, por tanto, debe declararse inexequible.    

4.4.9. Algunos intervinientes   solicitan declarar la exequibilidad condicionada, pues consideran que de todas   formas la causal de anulación debe tener un parámetro temporal acorde con las   reglas superiores. Dado que las reglas contenidas en la Constitución y la Ley   Estatutaria son suficientes y adecuadas para establecer con objetividad y   certeza cuándo un candidato incurre en doble militancia, este tribunal considera   que no es del caso declarar exequible una expresión contraria a las reglas   superiores, condicionando su exequibilidad a una interpretación que es contraria   a su tenor literal y que no corresponde a su sentido. Y así lo considera porque   si la expresión demandada se declara inexequible, como en efecto se hará, no se   genera ningún vacío jurídico, ya que se debe aplicar de manera directa las   reglas previstas en la Constitución y en la Ley Estatutaria 1475 de 2011, según   las cuales la doble militancia se configura al momento de la inscripción y no al   momento de la elección.    

4.5. Conclusión.    

Al analizar la expresión: “al momento de la elección”, contenida en   el numeral 8 del artículo 275 y en el literal a) del numeral 1 del artículo 277   de la Ley 1437 de 2011, que regula las causales de anulación electoral y el   contenido del auto admisorio de la demanda y las formas de practicar su   notificación y, al hacerlo, fijar como hito temporal para verificar si el   candidato incurre o no en doble militancia dicho momento, este tribunal constató   que la misma desconoce las reglas constitucionales y estatutarias que precisan   en qué momento el candidato incurre en doble militancia.    

III.   CONCLUSIONES    

1. Dentro de   las cuestiones previas, la Corte verificó la aptitud sustancial del primer cargo   de la demanda y la inaptitud sustancial del segundo, por lo cual sólo emprendió   el estudio de fondo del cargo apto.    

2. En el análisis del cargo se estudiaron las reglas constitucionales   sobre doble militancia (art. 107 C.P., conc. art. 108 y 256 C.P.) y su   interpretación por este tribunal y el desarrollo de las mismas en la Ley   Estatutaria (art. 2 Ley 1475 de 2011) y su interpretación por este tribunal. A   partir de estos parámetros se descendió al caso concreto para examinar la   expresión: “al momento de la elección”, contenida en el numeral 8 del artículo 275 y en el literal a) del   numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, a la luz de los anteriores   parámetros, encontrando que la misma desconoce las antedichas reglas   constitucionales y estatutarias, que precisan en qué momento el candidato   incurre en doble militancia.    

3. La ley   ordinaria no puede prever que un fenómeno jurídico se configura en un momento   diferente al establecido, de manera objetiva y precisa, por la Constitución y   por la ley estatutaria.    

IV. DECISIÓN.    

En mérito de lo expuesto,   la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del   Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

PRIMERO.-  Declarar INEXEQUIBLE la   expresión: “al momento de la elección”, contenida en el numeral 8 del artículo 275 y en el literal a) del   numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011.    

Cópiese, notifíquese,   comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el   expediente. Cúmplase.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

        

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada                    

                     

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado   

                     

                     

    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con aclaración de voto                    

                     

GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.    

                     

                     

    

NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA    

Magistrado                    

                     

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado   

                     

                     

    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto                    

                     

Magistrado    

Ausente enComisión   

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General      

[1] Supra I, 3.5.    

[2] Supra I, 3.4.2.    

[3] Supra I, 4.2.    

[5] Cfr. Corte   Constitucional, Sentencias C-1081/05 y C-342/06.    

[6] Cfr. Corte   Constitucional, C-342/06.    

[7] Ibídem.    

[8] Este parágrafo fue declarado exequible en la   Sentencia C-303 de 2010.    

[9] Corte Constitucional, Sentencia C-303/10.    

[10] Cfr. Sentencias C-577 de 2006, C-277 de 2007   y C-228 de 2009.    

[11] Supra I, 3.5.    

[12] Supra II, 4.2.    

[13] Supra II, 4.3.      

[14] Supra II, 4.2.2.    

[15] Supra II, 4.2.3.    

[16] Supra II, 4.3.3.2.    

[17] Supra II, 4.3.3.3.    

[18] Supra II, 4.3.3.3.    

[19] Supra II. 4.3.3.4.