C-335-16

           C-335-16             

Sentencia C-335/16    

REGULACION DE LA   PENSION DE INVALIDEZ POR PERDIDA DE LA LICENCIA DE VUELO-No se incurre en   exceso en el desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley   100 de 1993, para ajustar y armonizar el régimen de pensiones de los aviadores   civiles, como tampoco, vulnera el debido proceso ni el derecho a la igualdad    

DECRETO LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES-Pérdida   de la licencia de vuelo como causal de invalidez del trabajador    

COSA   JUZGADA-Fundamentos    

COSA   JUZGADA-Efectos    

COSA   JUZGADA RELATIVA Y COSA JUZGADA ABSOLUTA-Distinción    

COSA   JUZGADA RELATIVA-Configuración    

COSA   JUZGADA RELATIVA-Verificación   requiere doble escrutinio    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicabilidad y   vigencia de la disposición demandada    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS DEROGADAS-Aplicabilidad   y efectos de la disposición demandada    

ACCION   PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho político de ciudadanos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Objeto y concepto de la violación    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes    

FACULTADES LEGISLATIVAS DELEGADAS-Exigencia de precisión y agotamiento    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Reiteración de jurisprudencia    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Concepto de precisión y amplitud no son excluyentes   entre sí    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Límites/FACULTADES   EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Límite   material    

COMPETENCIA DEL LEGISLADOR ORDINARIO-Respeto por la separación de poderes y el   principio democrático    

AUTORIZACION DEL LEGISLADOR DELEGADO-Parámetro de control de la actividad   legislativa del Presidente de la República    

DELEGACION LEGISLATIVA COMO PARAMETRO DE CONTROL CONSTITUCIONAL-Contenido   material    

NORMA   EXPEDIDA POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y DELEGACION HECHA POR EL CONGRESO-Relación    

LEGISLADOR DELEGADO-Extralimitación   en que incurra debe ser evidente y notoria    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Agotamiento/POTESTAD   DELEGADA-No es posible expedir nuevas disposiciones sobre lo regulado por el   legislador delegado/DELEGACION DE FACULTADES-Presidente no es un   legislador permanente en determinada materia durante un delimitado periodo    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Jurisprudencia   constitucional    

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultades conferidas por el Congreso    

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Agotamiento de las facultades/FACULTADES   EXTRAORDINARIAS-Finalidad    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Se otorgan cuando la necesidad lo exija o la   conveniencia pública lo aconseje    

DECRETO LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES Y DECRETO LEY QUE   LO ADICIONA-Jurisprudencia   constitucional/EJERCICIO DE LAS FACULTADES DELEGADAS-Jurisprudencia   constitucional    

DECRETO LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES Y DECRETO LEY QUE   LO ADICIONA-Facultades   extraordinarias    

Por ser de interés para lo que se decide   en esta providencia, se pueden extraer, entre otras, las siguientes   conclusiones: -El legislador delegante estableció como propósitos de las   facultades conferidas en el numeral 2 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993,   entre otros, el de revisar el régimen de pensiones vigente para los aviadores,   el cual debía armonizarse y ajustarse con las regulaciones establecidas sobre la   materia en la citada Ley 100. – Expedido el primer Decreto Ley que en   cumplimiento de las facultades delegadas regenta un tema, en principio, no   resulta posible producir otros decretos que contengan una nueva regulación sobre   el asunto. Al autorizarse al legislador delegado   para arreglar, moderar, poner en armonía la normas que sobre pensiones rigen a   los aviadores civiles, se entiende que tales normas requieren arreglos, se   comprende que su régimen ha de presentar cierta moderación o atenuación, pues el   régimen general pensional, puede no estar en armonía con su situación. En esa   medida, se puede afirmar que las prescripciones que expidió el legislador   delegado en esa materia, debieron  apuntar a morigerar o componer aquellos   aspectos que en el sentir del Presidente requerían otros mandatos, dado que los   existentes no lograban atender las necesidades de la profesión de aviador civil.    Para la Sala, un precepto que considera la pérdida, por cualquier causa   profesional o no profesional, no provocada intencionalmente, de la licencia para   volar, como una situación que da lugar a la invalidez del piloto; se acompasa   con el peso que tiene la licencia de vuelo en la labor del trabajador aludido.   Tal como se vio en el acápite 6.1, la normativa internacional y nacional sobre   las licencias de vuelo ha destacado su importancia como garantía de la seguridad   que debe brindar el profesional que conduce la aeronave. Para la Corte, es   evidente el nexo temático entre el precepto y la finalidad y el objeto de la   facultad, cual es, armonizar las normas pensionales de los aviadores con la   situación de los mismos. Para la Sala, un precepto que considera   la pérdida, por cualquier causa profesional o no profesional, no provocada   intencionalmente, de la licencia para volar, como una situación que da lugar a   la invalidez del piloto; se acompasa con el peso que tiene la licencia de vuelo   en la labor del trabajador aludido. Tal como se vio en el acápite 6.1, la   normativa internacional y nacional sobre las licencias de vuelo ha destacado su   importancia como garantía de la seguridad que debe brindar el profesional que   conduce la aeronave. Para la Corte, es evidente el nexo temático entre el   precepto y la finalidad y el objeto de la facultad, cual es, armonizar las   normas pensionales de los aviadores con la situación de los mismos.    

DOBLE   INSTANCIA-Dimensiones/DOBLE   INSTANCIA-Principio, garantía y derecho    

DOBLE   INSTANCIA-Status   jurídico    

DOBLE   INSTANCIA-Implicaciones    

DOBLE   INSTANCIA-Consagración   constitucional    

DOBLE   INSTANCIA-Ambito   judicial    

PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Jurisprudencia constitucional    

PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Desconocimiento    

PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-No tiene carácter   absoluto    

PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Admite excepciones/PRINCIPIO DE LA   DOBLE INSTANCIA-Exigencias    

PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-No hace parte del núcleo del debido   proceso/EXCLUSION DE LA SEGUNDA INSTANCIA-No debe ser arbitraria e   irrazonable/DOBLE INSTANCIA-Proporcionalidad y   razonabilidad    

EXCLUSION DE LA SEGUNDA INSTANCIA-Condiciones para su omisión    

SEGUNDA INSTANCIA-Amplio   margen de configuración del legislador/MARGEN DE CONFIGURACION DEL   LEGISLADOR-No excluye al Presidente cuando lo hace   como legislador delegado    

PRINCIPIO DE DOBLE INSTANCIA-Excepciones no instituyen reserva legal    

EJERCICIO DE FACULTADES LEGISLATIVAS DELEGADAS-No es razón para   valorar como inconstitucional una disposición que haya exceptuado la doble   instancia    

DOBLE   INSTANCIA-Restricciones   del legislador/PRESIDENTE COMO LEGISLADOR DELEGADO-Sujeto a límites y   restricciones cuando decide omitir la consagración de la segunda instancia    

PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Circunstancias a tener en cuenta al   evaluar una medida presuntamente infractora    

DERECHO A LA IMPUGNACION Y SEGUNDA INSTANCIA-Diferencia    

DOBLE   INSTANCIA-Mecanismo   de protección de derechos    

JUNTA   ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Órgano de única   instancia    

DECRETO LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES-Establecimiento   de la Junta Especial de Calificación de Invalidez/JUNTA ESPECIAL DE   CALIFICACION DE INVALIDEZ-Finalidad/JUNTA ESPECIAL DE CALIFICACION DE   INVALIDEZ-Carácter   excepcional/JUNTA ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ  FRENTE A LA SEGURIDAD SOCIAL-Soporte   constitucional    

JUNTA   ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Especificidades    

JUNTA   ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Status jurídico    

JUNTA   ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Órgano de   creación legal    

JUNTA   ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Configuración    

JUNTA   ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Reconocimiento   por la jurisdicción ordinaria de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia    

JUNTA   ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Funciones/JUNTA   ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Determina   en única instancia la calificación de la invalidez    

DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Asistencia de la Junta Especial de   Calificación de Invalidez al aviador civil activo o pensionado sujeto de   evaluación    

JUNTA   ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Funcionamiento   sujeto a criterios técnicos que implica su labor    

JUNTA   ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Naturaleza   de sus dictámenes    

DICTAMEN DE LA JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Motivación    

DICTAMEN DE LA JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-No   tiene status de sentencia ni de carácter condenatorio    

DICTAMEN DE LA JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Competencia de la   justicia laboral/DICTAMEN DE LA JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Procedencia   de la acción de tutela    

DECRETO LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES-Perdida   de la licencia para volar y de la capacidad laboral como factores de la pensión   de invalidez    

PERDIDA DE LA LICENCIA PARA VOLAR Y DE LA CAPACIDAD LABORAL-Factores   de la pensión de invalidez    

PENSION DE INVALIDEZ-Finalidad/PENSION DE INVALIDEZ-Protección   vía acción de tutela/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Protección   de la pensión de invalidez    

DECRETO LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES-Pérdida   de la licencia de vuelo impide el   ejercicio de su actividad    

TITULARIDAD   DE LA LICENCIA DE VUELO-Disposiciones de   orden internacional    

TITULARIDAD   DE LA LICENCIA DE VUELO-Normas y procedimientos internacionales    

UNIDAD   ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONAUTICA CIVIL-Normativa ordena   el porte de la licencia de vuelo y el correspondiente certificado médico de   soporte    

PERDIDA DE LA   LICENCIA DE VUELO-Declaración de invalidez siempre y cuando   no haya sido provocada intencionalmente por el afectado/PENSION DE INVALIDEZ-Estado   de invalidez    no provocado intencionalmente según la Ley 100 de 1993/JUNTA ESPECIAL DE   CALIFICACION DE INVALIDEZ-Corresponde la   calificación que conduce a la pérdida de la licencia de vuelo    

DECRETO LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES FRENTE A LA PENSION   DE INVALIDEZ-Lo   faltante se regirá por lo consagrado en la Ley 100 de 1993    

DECRETO LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES-Decreto   ley que lo adiciona no incluyó disposiciones sobre porcentaje   de pérdida de la capacidad laboral    

DECRETO LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES Y DECRETO LEY QUE   LO ADICIONA-Porcentaje   de pérdida de la capacidad laboral por invalidez por pérdida de la   licencia de vuelo    

PENSION DE INVALIDEZ DE AVIADOR CIVIL-Jurisprudencia de la   Corte Suprema de Justicia    

PENSION DE INVALIDEZ DE LOS AVIADORES CIVILES-No   coincide con el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral/PENSION DE   INVALIDEZ DE LOS AVIADORES CIVILES-No   cabe decir que las declaraciones de invalidez conducen indefectiblemente al   monto máximo de la prestación    

PERDIDA DE LA LICENCIA DE VUELO-Declaración de invalidez no conduce a que   se considere al pensionado en situación de máxima invalidez/PERDIDA DE LA   CAPACIDAD LABORAL-No se asimila a la invalidez    

PENSION DE INVALIDEZ DE LOS AVIADORES CIVILES-Se tiene en   cuenta la condición física y capacidad productiva del piloto para determinar la   invalidez y establecer el monto    

PERDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL-Jurisprudencia de la   Corte Suprema de Justicia    

PENSION DE INVALIDEZ DE LOS AVIADORES CIVILES-Porcentaje   de pérdida de la capacidad laboral no implica la máxima prestación   ni comporta el desconocimiento de la capacidad laboral que preserve el   pensionado    

DECRETO LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES FRENTE AL PRINCIPIO   DE IGUALDAD-Comparación   entre las prestaciones del régimen pensional de los aviadores y el régimen   pensional general/REGIMENES DE SEGURIDAD SOCIAL-Son   complejos e incluyen diferentes tipos de prestaciones    

Por resultar relevantes para la decisión   que corresponde tomar en este juicio de constitucionalidad, se destacan dos   conclusiones que arroja la jurisprudencia reseñada sobre el Decreto 1282 de   1994. En primer lugar, se tiene que resulta admisible la comparación entre   prestaciones pertenecientes al régimen pensional de los aviadores y el régimen   pensional general, esto es, vale relacionar una prestación otorgada de modo   particular a los aviadores civiles con el mismo tipo de prestación concedida a   los afiliados al sistema general de pensiones. En segundo lugar, dicha   comparación exige, acorde con la jurisprudencia, unos requisitos, sin los cuales   no tiene viabilidad tal ejercicio. En lo atinente a los requisitos, es   importante recordar que la Corporación ha sostenido que los regímenes de   seguridad social son complejos y, por ende, incluyen diferentes tipos de   prestaciones, en esa medida, unos pueden resultar más beneficiosos para el   trabajador en ciertos aspectos y, otros, más favorables para otro grupo de   trabajadores.    

DECRETO LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES FRENTE AL PRINCIPIO   DE IGUALDAD-Régimen   de transición    

REGIMENES PENSIONALES DISTINTOS-Comparación para evaluar si se configura   o no violación del derecho a la igualdad/DECRETO LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL   DE LOS AVIADORES CIVILES Y PENSION DE INVALIDEZ FRENTE AL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Comparación   entre destinatarios de   la norma y afiliados al sistema de pensiones    

DECRETO LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES Y DECRETO LEY QUE   LO ADICIONA-Juicio   de igualdad    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Relevancia    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Juicio integrado de igualdad    

DERECHO A LA IGUALDAD-Test de igualdad/DERECHO A LA IGUALDAD-Carácter   relacional/TEST DE IGUALDAD-Objetos de   análisis    

TEST   DE IGUALDAD-Intensidad    

TEST   DE IGUALDAD-Tipos    

TEST   ESTRICTO DE IGUALDAD-Procedencia    

DECRETO LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES Y DECRETO LEY QUE   LO ADICIONA FRENTE A LA PENSION DE INVALIDEZ-Test estricto de   igualdad    

Para el caso concreto cabe descartar la   procedencia del test estricto, pues las medidas a examinar no implican una   clasificación sospechosa, sino incluyen un beneficio o ventaja para un grupo de   trabajadores. Por esa misma razón, tampoco puede decirse que afecta a personas   en condiciones de debilidad manifiesta. Podría entenderse que a los sujetos a   los que alude, por tratarse de la pensión de invalidez, son personas en   situación de discapacidad. Sin embargo, esa no es razón suficiente para activar   el juicio más intenso, pues, las medidas que se cuestionan lo que establecen es   una ventaja o beneficio, para un sector de personas expuestas a situaciones de   discapacidad, pero, no se trata de medidas que limiten, reduzcan o cercenen el   ejercicio de un derecho para personas en situación de debilidad. El criterio con   el que se traza la diferencia, no es la discapacidad, sino el oficio   desempeñado, la conducción de aeronaves. Igualmente, no se está frente a una   suerte de gracia concedida por el legislador a un determinado sujeto, pues lo   que se tiene son dos preceptos de carácter general, aplicables a cualquiera cuya   situación se adecue al supuesto de hecho de la norma jurídica, haciéndose   merecedor de la consecuencia respectiva; así pues, no cabrá la asimilación de lo   reglado en las normas censuradas, a un privilegio.    

TEST   INTERMEDIO DE IGUALDAD-Aplicación/TEST INTERMEDIO DE   IGUALDAD-Características    

TEST   INTERMEDIO DE IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional    

DECRETO LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES Y DECRETO LEY QUE   LO ADICIONA FRENTE A LA PENSION DE INVALIDEZ-Aplicación del   test intermedio de igualdad    

Reitera la Corte que, en este caso, al   tratarse de un beneficio concedido a un grupo de trabajadores en razón de su   actividad como aviadores civiles, corresponde adelantar un juicio intermedio   para verificar si resulta lesivo del derecho a la igualdad no haber extendido   dicha ventaja a otros trabajadores o carece de justificación haberla concedido a   los pilotos civiles.    

DECRETO LEY SOBRE REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES FRENTE A LA PENSION   DE INVALIDEZ-Derecho   a la seguridad social integral    

Para la Sala, se evidencia el interés del   legislador en velar por el derecho a la seguridad social del grupo de   profesionales varias veces aludido. Las peculiaridades de su labor, ameritaron   que se concedieran facultades orientadas a producir una normativa que   reconociese aspectos específicos de su trabajo, los cuales, comprometen la   materialización de su seguridad social. Por lo que atañe   a la revisión del régimen pensional de los aviadores, no se encuentran razones   para estimarla como inconstitucional. El Artículo 48 consagra la seguridad   social como un servicio público de carácter obligatorio bajo la dirección del   Estado. Tanto es así que el inciso 2 del citado Artículo 48 establece que “Se   garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad   social”. También, el Artículo 53, prescribe, entre los principios mínimos   fundamentales del Estatuto del Trabajo, la “garantía a la seguridad social”. En lo   atinente a la seguridad social, está claro que la expectativa de acceder a la   pensión, ante lo que representa el quedar excluido de la profesión por la   pérdida de la autorización, cuando la causa de tal circunstancia no ha sido   provocada intencionalmente por el afectado; es una medida que innegablemente se   orienta a materializar el derecho a la seguridad social del aviador civil   privado de su oficio. No cabe duda que   al tratarse de aviadores que han perdido su licencia de vuelo, una disposición   legal que les concede el máximo porcentaje posible de pérdida de su capacidad   laboral, contribuye a viabilizar una de las prestaciones que hacen parte del   derecho a la seguridad social, en este caso, la pensión de invalidez.    

Referencia: expediente D-11062    

Demandante:    

Juan Sebastián Aramburo Calle    

Sergio de Jesús Restrepo Fernández    

Asunto:    

Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 11 y 12 del Decreto   Ley 1282 de 1994 y el artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994.    

Magistrado Ponente:    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Bogotá D.C.,  veintinueve (29) de junio   de dos mil dieciséis (2016)    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los   requisitos y el trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad, consagrada en los Artículos 241 y 242 de la Constitución   Política, los ciudadanos Juan Aramburo Calle y Sergio de Jesús Restrepo   instauraron demanda contra los Artículos 11 y 12 del Decreto Ley 1282 de 1994 y   el Artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994.    

Mediante Auto del treinta (30) de octubre   de 2015, el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda por considerar que los   fundamentos de las acusaciones carecían de la suficiente carga argumentativa que   permitiera vislumbrar una duda mínima suficiente sobre la vulneración o el   desconocimiento de la Constitución Política por las normas demandadas.    

Lo anterior, toda vez que la demanda   carecía de los requisitos de claridad, certeza, especificad y pertinencia,   necesarios para la debida estructuración de los cargos de inconstitucionalidad,   según lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991 y el desarrollo jurisprudencial   respectivo.    

Dentro del término previsto, el nueve (9)   de noviembre de 2015, los accionantes radicaron en la Secretaría General de esta   Corporación escrito de subsanación.    

A través de Auto del veintisiete (27) de   noviembre de 2015, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda,   dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al Procurador   General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo.    

En la misma providencia, en virtud de lo   dispuesto en los Artículos 244 Constitucional y 11 del Decreto 2067 de 1991, se   ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la   República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y   Crédito Público, al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Salud y de   Protección Social y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República   para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso de la   referencia a objeto de exponer su posición en cuanto a la constitucionalidad o   inconstitucionalidad de los preceptos acusados.    

Adicionalmente, en observación de lo   sentado en el Artículo 13 del Decreto 2067 de 2011, se invitó a la Academia   Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Colegio   de Abogados del Trabajo, a Colpensiones, a la Asociación Colombiana de   Administradoras de Fondo de Pensiones y de Cesantías (ASOFONDOS),  a la   Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones   Parafiscales de la Protección Social-UGPP-, a la Asociación Colombiana de   Aviadores Civiles (ACDAC),  a la Caja de Auxilios y Prestaciones de ACDAC   (CAXDAC), a la Asociación de Transporte Aéreo en Colombia (ATAC), a la Central   Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT), a la Confederación Nacional del   Trabajo (CGT), a la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), a la   Confederación de Pensionados de Colombia (CPC),  a la Junta Especial de   Calificación de Invalidez de Aviadores y a la Junta Nacional de Calificación de   Invalidez y a diversas facultades de Derecho.     

Una vez cumplidos los trámites previstos   en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la   Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.    

II.  EL TEXTO   DEMANDADO    

A continuación se transcribe el texto de   los Artículos 11 y 12 del Decreto Ley 1282 de 1994 y del Artículo 3º del Decreto   Ley 1302 de 1994, según su publicación en el Diario Oficial No 41.403, del 23 de   junio de 1994 y en el Diario Oficial No. 41.406, del 24 de junio de 1994.    

DECRETO 1282 DE   1994    

Diario Oficial No   41.403, del 23 de junio de 1994    

MINISTERIO DE   TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL    

Por el cual se   establece el Régimen Pensional de los Aviadores Civiles    

ARTICULO 11. INVALIDEZ. Se   considera inválido un aviador civil que por cualquier causa de origen   profesional o no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido su   licencia para volar, que le impida ejercer la actividad de la aviación a juicio   de la junta de que trata el Artículo siguiente. En todos los demás aspectos, las   pensiones de invalidez de los aviadores civiles en actividad se regirán por lo   dispuesto en la ley 100 de 1993.    

ARTICULO 12. JUNTA ESPECIAL DE   CALIFICACION DE INVALIDEZ. Para las personas de que trata el presente decreto.   Para las personas de que trata el presente decreto, créase la junta especial de   calificación de invalidez, conformada por un representante del Gobierno   Nacional, uno del gremio que agrupe a los aviadores civiles y uno de sus   empleadores, de ternas presentadas al Ministro de Trabajo y Seguridad Social por   la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, Acdac y la Asociación de   Transportadores Aéreos Colombianos, ATAC, quienes deberán ser expertos en   medicina aeronáutica.    

El estado de invalidez será   determinado en única instancia por esta junta, de conformidad con las normas   especiales contenidas en el manual único para la calificación de la invalidez,   de que trata el artículo 41 de la ley 100 de 1993.    

DECRETO 1302 DE   1994    

Diario Oficial   No. 41.406, del 24 de junio de 1994    

Por el cual se   adiciona el Régimen Pensional de los aviadores civiles    

ARTICULO 3o. La invalidez de que trata el   artículo 11 del Decreto 1282 de 1994, se considerará como incapacidad laboral   del 100%.    

Para los beneficiarios del Régimen de   Transición, la pensión de invalidez se regirá por las disposiciones que se   venían aplicando con anterioridad a la Ley 100 de 1993.    

1.     Normas   constitucionales que se consideran infringidas    

A juicio de los accionantes los Artículos 11   y 12 del Decreto Ley 1282 de 1994, “Por el cual se establece el Régimen   Pensional de los Aviadores Civiles” y del Artículo 3º del Decreto Ley 1302 de   1994, “Por el cual se adiciona el Régimen Pensional de los aviadores civiles”,   vulneran los Artículos 13, 29, 31, 48 y 150, Numeral 10, de la Constitución   Política.    

2.     Fundamentos de la   demanda    

Los accionantes inician su censura   descartando la existencia de cosa juzgada, pues, si bien es cierto la sentencia   C-376 de 1995 se pronunció en términos de exequibilidad sobre los Decretos 1282   de 1994 y 1302 de 1994, entre otros, también es cierto que dicha declaración se   contrajo a la constitucionalidad de las normas que concedieron facultades   extraordinarias para su expedición.       

Seguidamente, señalan que, en consonancia   con la jurisprudencia, la facultad de delegación del numeral 10 del Artículo 150   Superior, implica un encargo excepcional debiendo atenderse, con precisión, el   sentido literal de lo mandado. En esa medida, manifiestan que el Presidente de   la República, al expedir las disposiciones acusadas, se excedió en el ejercicio   de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso, por medio del   Artículo 139 de la Ley 100 de 1993, que consistían en “armonizar y ajustar   las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles y los   periodistas con tarjeta profesional (…)”.    

En el caso del Artículo 11 del Decreto   Ley 1282 de 1994 se estableció un concepto de  invalidez para el caso de   los aviadores civiles, a pesar de que en el Artículo 38 de la Ley 100 de 1993 ya   existía una definición de invalidez. A través de esa nueva definición se creó  una categoría especial de ese concepto.    

Frente al Artículo 12 del Decreto Ley   1282 de 1994, señalan que el Ejecutivo creó una instancia para la   calificación técnico-científica especial para los aviadores civiles, a pesar de   que en los Artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 ya se había dispuesto la   creación de juntas interdisciplinarias para calificar la pérdida de capacidad   laboral.    

Respecto del Artículo 3º del Decreto Ley   1302 de 1994, alegan que el legislador extraordinario, sin estar autorizado,   señaló un entendimiento de la invalidez consagrada en el Artículo 11 referido.    

En atención a lo anterior, los   accionantes concluyen que con las disposiciones acusadas el Ejecutivo desconoció   el alcance gramatical de las expresiones armonizar y ajustar, el   cual supone que debía organizar la materia sin ignorar o alterar las   definiciones existentes, creando una nueva categoría prestacional. En la   corrección de la demanda precisan que el legislador ordinario ya había adoptado   un entendimiento de la noción de invalidez, sin establecer excepciones, ni   sujetarla a salvedades realizables por el legislador delegado.    

En este punto citan como precedente a   atender la Sentencia C-452 de 2002, por medio de la cual la Corte declaró   inexequible el Artículo 46 del Decreto Ley 1295 de 1994, bajo el argumento de   que el establecimiento de prestaciones no era una facultad del Ejecutivo de   acuerdo con la ley habilitante (Numeral 11 del Artículo 139 de la Ley 100 de   1993). En esa disposición se definía el concepto de invalidez en materia de   riesgos profesionales para todos los afiliados, por ende, los accionantes   concluyen que tampoco era procedente la definición de ese concepto para el caso   de los aviadores civiles.    

2.2. Particularmente, frente al Decreto   Ley 1302 de 1994, publicado el 24 de junio de 1994, cuyo artículo 3 esta   demandado, afirman que fue expedido cuando el Ejecutivo carecía de competencia   para ejercer las facultades extraordinarias, pues, en su entender, estas fueron   agotadas con la expedición del  Decreto Ley 1282 de 1994, publicado el 24 de   junio de 1994.    

En este sentido sostienen que el   Ejecutivo no puede modificar, complementar o adicionar los decretos una vez   expedidos, facultad que recae en el Congreso. Lo anterior sucede   independientemente del límite temporal, pues no pueden coexistir durante todo el   tiempo que determine la ley habilitante dos legisladores. En la corrección de la   demanda fundamentan esta posición citando las Sentencias C-511 de 1992 y C-088   de 1998 advirtiendo que la acusación recae sobre un vicio de competencia, en su   acepción temporal, y no sobre una irregularidad formal en su emisión, en   consecuencia, no es aplicable la caducidad de la acción.    

2.3. Sostienen, además, que el Artículo   12 censurado creó la Junta Especial de Calificación de Invalidez, la cual   determina la pérdida de capacidad laboral por medio de una única instancia, sin   cumplir con los requisitos jurisprudenciales que permiten la exclusión de la   doble instancia. Al efecto traen a colación la Sentencia C-319 de 2013. En este   sentido afirman que (i) no se trata de una situación excepcional, debido a que   los demás afiliados cuentan con un trámite de doble instancia; (ii) no cuentan   con otros recursos, en el mismo trámite, para el ejercicio del derecho de   defensa; (iii) no se demuestra el cumplimiento de una finalidad constitucional;   y (iv) se genera un trato discriminatorio para los aviadores civiles quienes   carecen de la posibilidad de acudir a un superior para alegar lo relacionado con   el origen y la fecha de estructuración de la invalidez.    

En el escrito de subsanación de la   demanda sostienen que el carácter científico que implica determinar el   porcentaje de pérdida de capacidad laboral, la fecha de estructuración y el   origen, exige el estudio por distintos órganos, esto es, requiere una revisión   doble, especializada, con mayor razón para los aviadores civiles por lo complejo   de su profesión. Destacan que ante un proceso judicial es pertinente tener   ponderado el concepto médico, lo que consideran surtido de mejor manera si   se respeta la garantía procesal de la doble instancia. Así pues, no estiman como   adecuado y suficiente el trámite actual en única instancia.    

2.4. Aunado a ello, consideran que con el   régimen de calificación de invalidez establecido para los aviadores civiles, se   vulnera el derecho a la igualdad. Estiman que en su caso los factores   determinantes para la pérdida de capacidad laboral son diferentes y especiales,   y se limitan a la cancelación de su licencia para volar, lo que, en caso de   darse, les significa el acceso al máximo de las garantías prestacionales, sin   tener en cuenta otros criterios. A pesar de que la pérdida de la licencia solo   los inhabilita para ejercer una modalidad de su profesión. Estiman que se está   frente a una ficción injustificada que confunde una atribución técnica con una   categoría médico científica.    

Advierten que la posibilidad de ejercer   el oficio es un factor a tener en cuenta, mas no el único, y el trato   diferenciado injustificado se agrava pues las prestaciones para la generalidad   se corresponden en proporción gradual a la pérdida de capacidad laboral, en   tanto que para los aviadores una pérdida de capacidad laboral, aún mínima, les   otorga invariablemente el máximo de prestaciones.     

Hacen una propuesta de test de igualdad para afirmar que resulta inexplicable no   someter los aviadores a una calificación médica ocupacional, para determinar su   pérdida de capacidad laboral y, en su lugar esta equivalga presuntamente a la   imposibilidad de volar como tripulante activo. Sostienen que esa preceptiva no   realiza fines constitucionales y se incurre en una incoherencia al tener como   inválido a quien no ha perdido su capacidad laboral. Finalmente, advierten que   el reconocimiento del tope máximo prestacional para los aviadores civiles, por   la pérdida de su licencia, es desproporcionado al no tener cabida la gradualidad   que sí opera para otros afiliados al sistema. Agregan que acorde con lo sentado   en la sentencia C-258 de 2013, los regímenes diferenciados no pueden contemplar   ventajas desproporcionadas y contrarias a los fines del Estado de Derecho.    

En la corrección de su escrito precisaron que en el caso de los aviadores se   prescinde del porcentaje de pérdida de capacidad que se exige para los demás   afiliados. También ponen de presente que el aviador civil puede ser acreedor de   un pensión de invalidez máxima, sin tener un pérdida de capacidad laboral del   100%, como sí lo requeriría otro afiliado.        

2.5 Finalmente, alegan que con los enunciados legales acusados se vulnera el   Artículo 48 Constitucional y el Acto Legislativo 01 de 2005 dado que se   quebrantan los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad, los   cuales, se predican de todas las pensiones, incluida la de invalidez. Las únicas   excepciones fueron señaladas por el constituyente en el inciso 13 del citado   artículo Superior.    

IV. INTERVENCIONES    

1.                   Caja de Auxilio y Prestaciones de Acdac-Caxdac    

Por medio de escrito allegado a esta   Corporación, el 18 de diciembre de 2015, el señor Mauricio Fernández, en calidad   de  Representante Legal de la Caja de Auxilio y Prestaciones de   Acdac-Caxdac, manifiesta que  los artículos 11 y 12 del Decreto Ley 1282 de   1994[1] solo   cobijan a los aviadores beneficiarios del Régimen de Pensiones Especiales   Transitorias y del Régimen de Transición[2]  afiliados al CAXDAC.    

Igualmente, afirma que, en virtud del   Artículo 1º del Decreto 1557 de 1996, la Junta Especial de Calificación de   Invalidez solo podía calificar a los aviadores beneficiarios del Régimen de   Pensión Especial o del Régimen de Transición afiliados a CAXDAC, facultad que   mantuvo, para los beneficiaros del primero, hasta el año 2010 y, para los   segundos, hasta el 2014, en virtud de lo dispuesto en el Parágrafo transitorio 2   del Acto Legislativo 001 de 2005.    

En todo caso, advierte que la   especialidad de la profesión de los aviadores genera la necesidad de que se   certifique –por medio de la licencia– sus plenas condiciones físicas y mentales,   en virtud de la relevancia de ello para la seguridad del trabajador y de las   personas a bordo. En razón de lo anterior, es importante que ante la cancelación   de su licencia de vuelo sean considerados inválidos, de lo contrario,   podría incentivarse que el personal afectado oculte su real estado de salud, lo   que desencadenaría inseguridad en el transporte aéreo.    

2.                   Ángela Bustos Galvis y Héctor Guillermo Pachón Arcos    

Los ciudadanos Ángela Bustos Galvis y Héctor Guillermo Pachon Arcos, por medio   de escrito entregado en esta Corporación el 18 de octubre de 2015, manifiestan   su oposición a la modificación de la regulación en estudio.    

Frente al Artículo 11 del Decreto Ley 1282 de 1994 manifiestan que involucra un   concepto médico, el cual, no admite grados de capacidad laboral. La pérdida de   la licencia es absoluta, no relativa. Respecto del Artículo 12 acusado sostienen   que resulta constitucional la existencia de una Junta Especial de Calificación   de Invalidez, la cual tiene la competencia necesaria para poder determinar la   pérdida de capacidad laboral de los aviadores civiles, en única instancia, dando   lugar al reconocimiento pensional correspondiente. En lo atinente al artículo 3º   del Decreto Ley 1302 de 1994 destacan que se pretende evitar una catástrofe en   el ejercicio de la profesión de aviador y atender el tema aeronáutico con la   necesidad y seguridad jurídica que se requiere.    

Solicitan que se asuman las medidas pertinentes para que los aviadores civiles,   quienes están expuestos a lo largo del ejercicio de su profesión a radiaciones   solares, cambios climáticos, despresurizaciones, entre otras condiciones que   afectan ostensiblemente su salud, puedan tener acceso a su pensión de invalidez   con la cancelación de su licencia. Ello, en consideración a que en este momento,   ante la pérdida de su licencia están siendo reubicados en cargos denigrantes   frente a su vocación profesional.    

3.                   Universidad Militar Nueva Granada    

La Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad Militar Nueva Granada,   solicita, a través de escrito allegado a esta Corporación el 18 de diciembre de   2015, declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas.    

Considera que el Presidente se extralimitó en el tiempo y en la materia para   expedir las normas acusadas. Destaca que el Ejecutivo estaba facultado para   armonizar y ajustar, más no para crear un nuevo instituto, como es la   Junta Especial de Calificación de Invalidez.    

4.        Ministerio del Transporte    

El señor Héctor Liborio Vásquez Ramírez,   Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Transporte, a través de   memorial allegado a esta Corporación el 12 de enero de 2016, solicita que se   declaren exequibles las normas demandadas por las razones que seguidamente se   enuncian.      

Señala que a los aviadores civiles se les   reconoció un Régimen Especial de Pensión y uno de Transición por medio del   Decreto Ley 1282 de 1994, los cuales se mantienen de forma excepcional para   quienes cumplieron los requisitos. Su financiación, en virtud del Decreto 1283   de 1994, se realiza a través del pago del cálculo actuarial efectuado por las   empresas de transporte aéreo y “de cinco (5) puntos adicionales de cotización”   ya que las cotizaciones realizadas en virtud del Sistema General de Pensiones no   son suficientes para suplir esa prestación. Para los demás aviadores el régimen   aplicable es el de la Ley 100 de 1993.    

Posteriormente, refiere los antecedentes   de la regulación de la profesión de aviador civil. Explica el concepto de   licencia del personal a cargo de una aeronave, aludiendo a los parámetros que   sobre el tema contempla el Convenio sobre Aviación Civil Internacional. Señala   las implicaciones que esa normativa establece en ausencia de licencia válida o   permiso, en particular, la imposibilidad de actuar como miembro del personal   aeronáutico sin tales documentos.    

Afirma que con las disposiciones acusadas   el Ejecutivo se limitó a armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones   rigen para los aviadores civiles, acorde con la especialidad de esa profesión,   teniendo en cuenta que, de acuerdo con la Real Academia Española, la palabra   “ajustar” hace relación a “completar”.    

Advierte sobre la amplitud de las facultades extraordinarias otorgadas al   Presidente de la República. Al efecto, sostiene que mediante estas el Congreso   le delega sus competencias legislativas para que regule una materia con la misma   legitimidad y eficacia que si esa Corporación lo hiciese. Resalta que el   Artículo 150 No. 10, determina que esas facultades deben ser precisas, precepto   que no debe entenderse como “detallado” o “taxativo”, lo que implicaría que el   Ejecutivo debería “repetir lo autorizado por el legislador ordinario”.    Entre los precedentes que invoca para defender sus asertos cita las Sentencias   C-016 de 2013, C-395 de 1996 y C-366 de 2012.    

Advierte que por medio del Artículo 11   del Decreto Ley 1282 de 1994 no se regula una nueva definición de invalidez,   concepto que se ajustó y complementó para el régimen especial de los aviadores   civiles. Aduce que los aviadores gozan de un régimen especial desde   antaño.    

En lo relacionado con el Artículo 12 de   esa norma, señala que la regulación de la Junta Especial de Calificación de   Invalidez se justifica en la especialidad que caracteriza la profesión de los   aviadores, por la cual la calificación de su capacidad laboral debe definirse   por expertos en medicina aeronáutica.    

Frente a la supuesta vulneración de la   doble instancia, manifiesta que la Ley 100 de 1993 no determinó que la creación   de las juntas de calificación de invalidez fuera obligatoria y su regulación no   lleva implícita una doble instancia. Adicionalmente, el bajo volumen de los   trabajadores que ejercen la aviación y su régimen especial justifican la   existencia de una única instancia. Igualmente, señala que la decisión que esta   Junta asuma es susceptible de los recursos regulados en la Ley 1437 de 2011.    

Respecto al Artículo 3º del Decreto Ley   1302 de 1994 sostiene que con esa disposición se hizo un ajuste   complementario de aclaración, para lo cual el Ejecutivo se   encontraba facultado. Este consistió en que la incapacidad para los aviadores parte   del 100% y no del 50%, lo que se fundamenta en que la disminución de su   capacidad psicofísica implica per se la perdida de la licencia que los   habilita para ejercer su profesión. En todo caso, afirma, esos ajustes se   realizaron dentro del límite temporal correspondiente, y que el defecto alegado   constituye un vicio de forma, frente al cual se encuentra caducada la   acción de constitucionalidad.      

Aduce que un tratamiento legislativo diferente no implica una violación al   principio de igualdad, menos aun cuando se trata de un grupo poblacional con   características laborales especiales, quienes deben cumplir con requisitos   médicos, psicofísicos y de conocimientos estrictos y sometidos a evaluación   constante. Adicionalmente, ese trato diferencial responde, incluso, a razones de   seguridad aeronáutica, pues estos profesionales tienen a su cargo la   vida y la integridad de las personas a bordo. Alude en este punto al riesgo   social, entendido como un riesgo derivado del ejercicio de una profesión que   puede afectar el interés general o los derechos fundamentales.    

Respecto a la citación de la Sentencia C-452 de 2002, afirma que tal   pronunciamiento no es un precedente aplicable al caso bajo estudio ya que, a   diferencia de la norma estudiada por esa providencia, con las disposiciones   acusadas, no se crea una nueva prestación, ni una nueva forma de invalidez.   Adicionalmente, indica que la disposición allí estudiada se refiere a la   generalidad de los afiliados del sistema pensional, a diferencia de las normas   acusadas, las cuales versan, en específico, sobre la pensión de los aviadores   civiles.    

En varios párrafos afirma que los cargos responden a razonamientos subjetivos   que no cumplen con los requisitos dispuestos por la Corte Constitucional para   formular una demanda de inconstitucionalidad, por ende, solicita una declaración   de inhibición. Pide que en caso de adoptarse una decisión de fondo, esta se   decante por la exequibilidad de los mandatos censurados.    

5.        Ministerio del Trabajo    

La profesional Janneth Caicedo Casanova,   Jefe Encargada de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Trabajo, a   través de escrito allegado a esta Corporación el 14 de enero de 2016, solicita   que se declaren exequibles las normas demandadas. Luego de reseñar in extenso   la demanda se pronunció en contra de los cargos como seguidamente se refiere.    

Frente a las censuras formuladas al   concepto de invalidez incluido en los enunciados atacados, aclara la   interviniente, que el equívoco en la demanda se presenta cuando considera que la   invalidez tiene lugar por el solo hecho de la pérdida de la licencia sin   advertir que el criterio vigente es la pérdida de capacidad, circunstancia esta   última que involucra un concepto médico científico. Precisa que la cancelación   de la licencia acontece cuando la disminución de la aptitud psicofísica del   piloto, le impide ejercer su profesión en condiciones de seguridad e implica un   riesgo para la seguridad aérea y supone la cancelación de los certificados   médicos de primera clase. Es por ello que se valora la incapacidad del 100%,   pues, se trata de una imposibilidad absoluta de desempeñarse como aviador.   Igualmente, advierte que una declaración de incapacidad laboral del 100% no   conlleva necesariamente que el trabajador pueda obtener el monto máximo de la   pensión pues se requiere que concurran los factores establecidos en la Ley 100   de 1993. Agrega que el artículo 3 del Decreto 1302 d 1994 no habla de montos o   cuantías, sino de porcentaje de incapacidad laboral y cita a favor de su   explicación jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.         

Por lo que atañe a la estipulación de la   única instancia, advierte que  el asunto en estudio se soporta en el principio   de especialidad, el cual es la razón de la configuración de la Junta Especial de   Calificación de Invalidez. Sobre el punto también rememora que la Corte Suprema   de Justicia, Sala de Casación Laboral, en sentencia de fecha 28 de enero de   2015, destacó la aptitud científica de la Junta para emitir el dictamen de la   pérdida de capacidad laboral de los aviadores civiles con base en el   conocimiento especializado en medicina aeronáutica de quienes la conforman. En   este punto recuerda que la competencia de la Junta operó para los aviadores que   cumplieron requisitos especiales hasta el 31 de julio de 2010 y los   beneficiarios del régimen de transición hasta el 31 de diciembre de 2014.            

Frente a la Sentencia C-452 de 2002, por   medio de la cual se declaró inexequible el Artículo 46 del Decreto Ley 1295 de   1994, precisa que no es aplicable un  paralelismo frente a las normas   demandadas, ya que, a diferencia de lo que ocurrió con esa norma, las   disposiciones acusadas no excluyeron a los aviadores civiles del Sistema General   de Pensiones. Igualmente, destaca que la ley habilitante de las normas cuya   inconstitucionalidad se pretende no hizo referencia a asuntos de carácter   procedimental, sino a ajustar un régimen que ha tenido un carácter especial   desde antaño. La armonización consistió en enmarcar la especialidad dentro de   los principios generales de la Ley 100 de 1993.    

En cuanto a la afirmación relacionada con   que el Presidente ya había agotado su competencia para expedir el Decreto Ley   1302 de 1994, por la expedición del Decreto Ley 1282 de 1994, advierte que en   tal disposición se integran normas relacionadas con el tema para el cual el   Congreso lo había facultado para legislar, en consecuencia, no existe   extralimitación (Sentencia C-610 de 1996). Respecto a la extemporaneidad, afirma   que es un vicio formal, cuya inconstitucionalidad debió alegarse dentro del año   siguiente a la expedición de la norma, por tanto en el momento, la acción por   vicios formales se encuentra caducada.    

Sobre la supuesta vulneración del derecho   a la igualdad, afirma que el legislador tiene potestad de dar un trato diferente   a personas que se encuentren en situaciones de hecho diferentes, como ocurre en   el presente caso, precepto que también se cumple en materia de seguridad social.    

Finalmente, manifiesta que coincide en   que el derecho a las pensiones especiales determinadas en el Decreto 1282 de   1994 se extinguió el 31 de julio de 2010 en virtud del Acto Legislativo 01 de   2005. Sin embargo, sostiene que las normas no consagran una especialidad   que permita acceder a la pensión de invalidez, sino que contemplan aspectos   procedimentales, por ende, no se puede entender como extinguida la pensión de   invalidez regulada por medio de las normas demandadas.      

6.        Federación de Aseguradores Colombianos    

El Señor Luis Clavijo Patiño, en calidad   de Representan Legal de la Federación de Aseguradores Colombianos, por medio de   escrito allegado a esta Corporación, el 15 de enero de 2015, manifiesta que las   disposiciones acusadas deben ser declaradas inconstitucionales.    

Citando jurisprudencia de la Corte   Suprema de Justicia en la cual se advierten las varias situaciones posibles de   pensión para los aviadores comerciales, concluye el interviniente que no existe   correspondencia material entre las facultades otorgadas para establecer la   transición entre el régimen instaurado desde 1956 y la Ley 100 de 1993 y las   disposiciones producidas por el legislador delegado, las cuales, se orientaron   hacia la creación de un sistema especial y no a facilitarle el mencionado   tránsito.       

Siguiendo esa línea, indica que el   Artículo 11 del Decreto Ley 1282 de 1994 no guarda coherencia con la premisa   normativa relacionada con que una persona puede ser calificada como inválida   cuando su capacidad laboral sea igual o superior del 50%. En lo relacionado con   el Artículo 12 del Decreto Ley 1282 de 1994, advierte que la calificación de   invalidez la realiza una Junta Especial, exceptuando la competencia de la Junta   Nacional y de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez. Frente al   Artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994 señala que por medio de este se   desconoce la proporcionalidad del monto pensional con respecto al porcentaje de   pérdida de capacidad laboral, ya que, con esa norma, el monto de la pensión   corresponderá siempre al porcentaje más alto.    

Adicionalmente, alega que el Ejecutivo se   extralimitó al expedir el Decreto Ley 1302 de 1994, pues ya había agotado sus   facultades con la expedición del Decreto Ley 1282 de 1994. Para fundamentar su   posición cita la Sentencia C-511 de 1992, en la que, según entiende, se indicó   que el Ejecutivo solo puede ejercer esas facultades por una vez y en el periodo   otorgado por el Congreso. El conferimiento de facultades extraordinarias no   implica que este pueda asumir el rol de legislador de forma ininterrumpida.      

Estima que el Ejecutivo, al haber   traspasado los límites materiales y temporales, también vulneró los Artículos   121 y 123 Superiores, de acuerdo con los cuales las autoridades del Estado solo   están facultadas para ejercer las funciones atribuidas por medio de la   Constitución y la Ley[4].    

Concomitantemente, manifiesta que con las   disposiciones acusadas se vulnera el derecho a la igualdad, pues, a diferencia   de lo que ocurre con los afiliados al Sistema General de Seguridad Social, para   los aviadores civiles la pérdida de capacidad laboral se determina por la   negación de su licencia para volar, lo que obedece a un “juicio” de una Junta   Especial de Calificación de Invalidez, conformada por un cuerpo de personas que   deben tener experiencia en medicina aeronáutica, pero carecen de supervisión, y   para quienes no se determina un criterio que defina esa experiencia;   adicionalmente, esa decisión es asumida en única instancia. Por último, advierte   que, presumir que toda invalidez supone una pérdida de capacidad laboral del   100%, puede ocasionar, por ejemplo, que un afiliado al Régimen General de   Seguridad Social pueda tener un menor porcentaje pensional que un aviador, a   pesar de tener el mismo grado de disminución de capacidad laboral.     

7.        Universidad Santo Tomas    

La Universidad Santo Tomas, por medio del   Profesor Carlos Rodríguez Mejía, presentó su intervención mediante escrito   allegado a esta Corporación el 15 de enero de 2016. Respecto del Artículo 11 del   Decreto 1282 de 1991, preliminarmente señala que el Ejecutivo tenía facultad   para ajustar y armonizar las normas que regían a los aviadores civiles en   materia pensional, criterio que siguió al determinar que la pérdida de la   licencia para volar impide que los aviadores ejerzan su profesión, en la medida   en que para ello se habían preparado profesionalmente.    

En cuanto a la presunta vulneración del   Artículo 12 del Decreto 1282 de 1994 por consagrar una única instancia, afirma   que la doble instancia no es una premisa obligatoria, pues lo que sí es   imperioso es que en caso de haberla, todos los ciudadanos deben poder acceder a   ella en igualdad de condiciones[5]  y también es obligatorio que los recursos judiciales existentes sean efectivos[6]. Bajo   esta orientación, señala que contra la decisión adoptada por la Junta Especial   de Calificación de Invalidez proceden los recursos propios de la jurisdicción   contencioso administrativa y la acción de tutela en el evento que se pretenda   evitar la configuración de un perjuicio irremediable.    

Sin embargo, afirma que el Artículo 11   del Decreto 1282 de 1994 y el  Artículo 3° del Decreto 1302 de 1994,   vulneran el derecho a la igualdad, pues no existe justificación para que a los   aviadores civiles se les determine una pérdida de capacidad laboral del 100% con   la pérdida de la licencia, mientras que los demás trabajadores afiliados al   Sistema se Seguridad Social deban comprobar una disminución de sus capacidad   laborales como mínimo del 50% y satisfacer otros requisitos para obtener la   prestación del caso. Con tales razonamientos concluye que debe prosperar la   petición de inconstitucionalidad.       

8.        Asociación Colombiana de Aviadores Civiles    

El señor Jaime Hernández Sierra, en calidad de Presidente y Representante Legal   de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, mediante escrito de diciembre   10 de 2015, solicita que se declare la constitucionalidad de las disposiciones   acusadas.    

Sostiene que debido a la preparación especial y a las características propias de   la profesión de los aviadores civiles, que les exigen someterse a un medio   extraño para la naturaleza “morfológica, biológica, estructural y humana”,   siempre han tenido un régimen pensional especial, situación que continuó con la   expedición de la Ley 100 de 1993, el Decreto Ley 1282 de 1994 y se ratificó por   el Decreto 2090 de 2003, cuya vigencia se extendió por 10 años más a través del   Decreto 1443 de 2014. Aunado a ello, el desgaste físico y psíquico y la   exposición potencial a adquirir enfermedades, justifica un trato diferencial,   situación que se hace más evidente con los avances tecnológicos y científicos de   la aviación. Ese tratamiento diferencial protege los derechos fundamentales a la   salud, a la vida y al trabajo, en condiciones dignas y justas de esos   trabajadores.    

Manifiesta que existe un interés empresarial en la demanda, empresas como   Suramericana y Colfondos han desconocido la calificación de la pérdida de   capacidad laboral realizada por la Junta Especial de Calificación de Invalidez,   práctica que con  la presentación de la acción de inconstitucionalidad se   adoptó de manera uniforme. Igualmente, sostiene que existen diferentes casos en   los que las entidades encargadas del reconocimiento pensional, al desconocer el   dictamen de la Junta Especial, solicitan que sea realizado por las Juntas   Regionales, entidades que a su vez se niegan a acceder, por considerar que   carecen de competencia para el efecto[7].   Concluye que se trata de pagar menos y ganar más.     

Afirma que el Ejecutivo se limitó a armonizar y ajustar las normas relacionadas   con el régimen pensional de los aviadores civiles, facultad que ejerció   respetando (i)  los límites temporales, pues tenía competencia para ello hasta el 24 de junio de   1994 y el Decreto Ley 1284 de 1994, así como el Decreto Ley 1302 de 1994, fueron   expedidos el 23 de junio de 1994 y (ii) los limites materiales, pues   gozaba de competencia para estudiar todo lo relacionado con las pensiones de los   aviadores civiles, lo que involucraba las pensiones de invalidez y el   procedimiento para acceder a las mismas. Explica la intervención en este punto   que la armonización y ajuste era entre las normas vigentes y la situación   particular de la actividad de los aviadores. Se trataba de que el legislador   tuviera en cuenta la realidad de los profesionales en referencia, dado lo   insalubre y riesgoso de su tarea.    

Frente a la definición de invalidez, aduce que el Artículo 38 de la Ley 100 de   1993, desarrolla ese concepto solo para una parte de los colombianos que no   ejecutan sus actividades laborales en las condiciones de los aviadores civiles;   y, respecto al reconocimiento pensional por la pérdida de la licencia para   volar, afirma que se justifica porque la cancelación de tal autorización implica   la inhabilidad vitalicia para ejercer su profesión. Situación que no solo los   afecta a ellos sino también a su núcleo familiar, teniendo lugar la pensión por   invalidez para brindar la protección correspondiente.    

En lo atinente a la Sentencia C-452 de 2002, afirma que esa providencia hace   relación al Artículo 46 del Decreto 1295 de 1994, referido al Sistema General de   Pensiones, a diferencia de los preceptos demandados relacionados con las   pensiones de los aviadores civiles, quienes ejercen una actividad de alto riesgo   y, por ende, se trata de situaciones diferentes.     

Respecto a la alegada vulneración de la doble instancia, sostiene que su   exclusión se justifica porque los integrantes de la Junta Especial de   Calificación de Invalidez tienen una preparación especial en medicina   aeronáutica y sus integrantes son representantes del Gobierno, de los Aviadores   y de los Trabajadores, lo que permite evidenciar un “instrumento de   concertación” y no de “instancia judicial”. Advierte que su calificación obedece   a criterios objetivos fijados por la División de Medicina de Aviación de la   Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.    

Sobre la supuesta falta de competencia para expedir el Decreto Ley 1302 de 1994,   reitera que se expidió dentro del límite temporal y resalta que por medio de esa   disposición se determinó el porcentaje de incapacidad para los aviadores   civiles, mas no se modificó el Artículo 11 del Decreto 1282 de 1994.    

Alega que el interés de los demandantes al presentar la demanda es   primordialmente de tipo económico, por ende, no puede sobreponerse a los   derechos laborales ni ir en contravía de principios desarrollados en nuestro   sistema de seguridad social como la “no regresividad” y el principio de   progresividad. En este sentido, cita la Sentencia C-489 de 2009.      

Finalmente, relaciona algunos anexos con los cuales trata de evidenciar, a   través de estudios científicos, que las condiciones especiales del ejercicio de   la profesión por los aviadores civiles, implica, entre otras consecuencias, la   potencialidad para adquirir enfermedades. Dentro de estos documentos, se destaca   el “informe   preliminar del nivel de exposición a radiación ionizante en pilotos civiles de   Colombia durante el año 2005 en el uso de un modelo computacional”, de la   Universidad Nacional de Colombia, del cual se resalta que, en términos   porcentuales, la afectación proveniente de radiación ionizante en los aviadores   es baja, sin embargo, cuando se produce, genera graves consecuencias. Al efecto,   señala que “la inducción de cáncer es el principal efecto tardío provocado por   la exposición a la radiación ionizante”. En el texto se explica que entre los   efectos de la exposición a las radiaciones se incluyen la generación de (i)   alteraciones del sistema hematopoyético, lo que desencadena en la tendencia   a las hemorragias y a la anemia; (ii)  alteraciones en el aparato   digestivo, lo que “inhibe la proliferación celular y por lo tanto lesiona el   revestimiento produciendo una disminución o supresión de secreciones, pérdida   elevada de líquidos y electrolitos, especialmente sodio, así como el paso de   bacterias del intestino a la sangre”; (iii) alteraciones en la piel  “inflamación, eritema y descamación seca o húmeda de la piel”; (vi)   alteraciones en el sistema productivo, “puede provocar la esterilidad en el   hombre y en la mujer”, (v) alteraciones en los ojos,  “el cristalino   puede ser lesionado o destruido por la acción de la radiación”; (vi)   alteraciones del sistema cardiovascular,  (vii) alteraciones al sistema   urinario y renales como atrofia y fibrosis renal. Así mismo, resalta que los   efectos por los daños a las células pueden ser inmediatos (se manifiestan   con nauseas, vómitos, diarreas, fiebre, ulceraciones, pérdida de cabello,   hemorragias y pérdida de linfocitos) o diferidos (propician el desarrollo   de leucemia y otras formas de cáncer y el envejecimiento prematuro).    

9.        Asociación del Transporte Aéreo en Colombia (ATAC)    

Fuera de término, la Asociación del   Transporte Aéreo en Colombia (ATAC), solicita que se declare la   inconstitucionalidad de las normas, debido a que el Ejecutivo desbordó las   facultades extraordinarias conferidas por el Congreso. Lo anterior por cuanto se   creó un nuevo régimen de invalidez para los aviadores civiles, en el cual se   determina que estos profesionales, en virtud de una decisión asumida en única   instancia por una Junta Especial de Calificación de Invalidez, debido a la   pérdida de su licencia médica, sea considerado inválido con una pérdida   de capacidad laboral equivalente al 100%.    

10.    Administradora   Colombiana de Pensiones (Colpensiones)    

Con los términos vencidos, el Gerente   Nacional de Doctrina de la Vicepresidencia Jurídica y de la Secretaría General   de Colpensiones, por medio de escrito allegado a esta Corporación el 18 de enero   de 2016, solicitó decretar la constitucionalidad de las disposiciones del   Decreto 1282 de 1994 y la inconstitucionalidad del Decreto 1302 de 1994.    

En lo relacionado con el Artículo 11 y 12   del Decreto 1282 de 1994, advierte que el Presidente se limitó a armonizar y a   ajustar el régimen pensional de los aviadores civiles al Sistema General de   Pensiones. Resalta que el término “armonizar” hace referencia a “poner en   armonía dos o más partes de un todo”, y la palabra “ajustar” expresa “juntar o   unir dos o más cosas adaptándolas sin dejar espacio entre ellas”. Conceptos a   los cuales obedeció el ejercicio realizado por medio de las disposiciones   acusadas. Respecto a la supuesta vulneración del derecho a la igualdad, sostiene   que el trato diferencial obedece a las características especiales de la   profesión de los aviadores civiles, lo que implica que su invalidez atienda a   criterios técnico-científicos diferentes.    

En lo atinente a la supuesta creación de   un régimen especial para el reconocimiento de su pensión de invalidez, alega que   carece de sustento, debido a que a este cuerpo de trabajadores se les aplican   disposiciones generales de la Ley 100 de 1993, como lo relacionado con la   cuantía y el tope para su liquidación. Precisa que los aviadores civiles se ven   impedidos para ejercer su profesión ante la pérdida de su licencia para volar,   lo cual justifica la integración del Artículo 11 del Decreto 1282 de 1994.    

Respecto del Artículo 12 de esa   disposición señala que, por las características especiales de la profesión de   los aviadores civiles, calificada como de alto riesgo, se requiere que la   calificación de su capacidad laboral sea realizada por la Junta Especial de   Calificación de Invalidez, la cual cuenta con los conocimientos necesarios sobre   medicina aeronáutica.    

Frente a las anotaciones realizadas sobre   la única instancia, con la cual, a juicio de los accionantes, se vulnera el   debido proceso, señala que la decisión asumida por la Junta Especial es adoptada   por un cuerpo profesional competente, contra el cual procede la reposición   –Artículo 74 de la Ley 1437 de 2011- y, en todo caso, es procedente su control   ante la jurisdicción ordinaria.    

Sin embargo, frente al Decreto Ley 1302   de 1994, manifiesta que es inconstitucional debido a que por medio de este se   adiciona el Artículo 11 del Decreto Ley 1282 de 1994, y se regula “una nueva   materia”, lo que evidencia que el Ejecutivo hizo uso “permanente y plural de las   facultades extraordinarias otorgadas” lo que, a su consideración, se encuentra   proscrito. Para fundamentar su posición trae a colación la Sentencia C-511 de   1992 y C-610 de 1996[8].    

11.    Universidad de   Antioquia    

Igualmente, fuera de término, la   Decanatura de la Facultad de Derechos y Ciencias Políticas de la Universidad de   Antioquia, por medio de escrito allegado a esta Corporación el 19 de enero de   2016, manifiesta que las normas demandadas deben ser declaradas   inconstitucionales.    

Afirma que el Ejecutivo desbordó los   límites de competencia para ejercer sus facultades extraordinarias al crear   “nuevas concepciones, definiciones y requisitos” de pensión de invalidez, cuando   solo estaba facultado para “ajustar y armonizar”. Agrega que, como lo determinan   los accionantes, ya existe una norma legal que define la invalidez en Colombia.   Al efecto, cita la Ley 100 de 1993, la ley 8602 de 2003 y la Ley 776 de 2002.    

En su concepto, con la única instancia   consagrada en el Artículo 12 demandado, se integra una disposición que implica   condiciones más gravosas para los aviadores civiles, al determinar un porcentaje   de pérdida de capacidad diferente y dejarlos sin más instancias para   controvertir el concepto de su calificación, lo que vulnera el debido proceso,   la igualdad y los contenidos del Artículo 48 de la Constitución Nacional,   principalmente, en lo relacionado con el principio de progresividad.    

Frente al Artículo 3º del Decreto 1302 de   1994, cita la Sentencia C-610 de 1996, en la que se indica que “cuando en una   ley de facultades se habilita al Presidente de la República  para regular   diferentes materias, es posible la expedición de un número plural de decretos   con fuerza de ley que las desarrollen; pero ejercidas las facultades con   respecto a la reglamentación de una determinada materia, ellas se agotan y, por   consiguiente, se extingue la competencia (…)”.    

V. CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Ministerio Público, a través de concepto allegado a esta Corporación, el 5 de   febrero de 2016, manifiesta que las normas demandadas deben ser declaradas   constitucionales bajo los siguientes argumentos.    

Afirma que el legislador extraordinario estaba facultado para “armonizar y   ajustar”, a lo cual se limitó. No creó un nuevo régimen para los aviadores   civiles, quienes siempre han estado sujetos a un régimen especial. Ejemplo de   ello, sostiene, es el Artículo 4º del Decreto Ley 1282 que dispuso la creación   de un régimen de transición para ajustar el paso del Decreto 06 de 1973 al nuevo   Sistema General de Seguridad Social, impuesto por la Ley 100 de 1993.    Advierte que el carácter fuerte o sustancial de los ajustes realizados no   implica per se la creación de un nuevo régimen.    

Sostiene que el Ejecutivo no agotó sus facultades con la expedición del Decreto   Ley 1282 de 1994. Afirma que, dentro del límite temporal fijado por la ley   habilitante, el legislador extraordinario puede expedir uno o más decretos, cuya   verdadera importancia radica en agotar la materia cuya regulación le fue   facultada y no extralimitarse. De manera que, a su juicio, resulta admisible la   expedición de un decreto administrativo para cumplir con las facultades   otorgadas. Esto fue lo que aconteció con  Decreto Ley 1302 de 1994.    

Por lo que concierne a la ausencia de una segunda instancia, destaca que en este   aspecto el legislador cuenta con una amplia facultad de configuración que   respeta una serie de criterios que deben ser tenidos en cuenta cuando se está   frente a la única instancia, entre ellos, su exclusión se justifica en la medida   en que se trata de un caso excepcional, pues solo opera para los aviadores.   Adicionalmente, advierte que contar con una junta especializada redunda en favor   de la seguridad de miles de personas. En este sentido no avizora un trato   discriminatorio dada la especialidad de los profesionales en consideración.    

Estima que el peligro de la actividad aeronáutica y las altas exigencias hechas   a los aviadores para ejercerla justifican que la licencia constituya el criterio   para determinar la pérdida de capacidad laboral. A su juicio, esas exigencias   físicas y psicológicas justifican que la pérdida de la licencia sea el criterio   determinante para acceder al 100% de la pensión de invalidez.    

VI.    CONSIDERACIONES    

1. Competencia    

De conformidad con lo dispuesto en el   numeral 5, del artículo 241, de la Constitución Política, la Corte   Constitucional es competente para conocer y decidir la demanda que en el   presente caso se formula contra los artículos Artículos 11 y 12   del Decreto Ley 1282 de 1994 y el Artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994.    

2. Cuestiones preliminares     

Previo a cualquier pronunciamiento sobre   el fondo del asunto corresponde examinar algunos aspectos cuya consideración   puede incidir en la decisión a adoptar. En primer lugar, se debe clarificar si   se está frente a una situación de cosa juzgada dada la existencia de la   Sentencia C-376 de 1995. En segundo término, se hace necesario definir si las   disposiciones censuradas están o no vigentes, y, en este último caso, si siguen   surtiendo efectos, dado que se trata de mandatos que, según algunos   intervinientes, regulan asuntos concernientes al régimen pensional de los   aviadores civiles y, acorde con lo preceptuado en el parágrafo transitorio 2º   del Artículo 48 Superior, los regímenes especiales expiraron el 31 de julio de   2010. Finalmente, deberán atenderse algunas objeciones formuladas por quien   cuestiona la aptitud de algunos cargos.    

2.1. La inexistencia de Cosa Juzgada    

El instituto de la cosa juzgada se funda   en diversas razones, entre ellas, se destacan, la necesidad de realizar el valor   de la seguridad jurídica, caro al Estado de Derecho y presente en el Estado   Social de Derecho, el cual alcanza expresión concreta en la protección de la   confianza y la buena fe de quien se atiene a decisiones judiciales previamente   adoptadas. También, en el deber de preservar la autonomía judicial no dando   lugar a que se reabran debates agotados por el juez competente[9]. Igualmente,   en el imperativo de asegurar la Supremacía de la Constitución Política.    

En relación con los efectos que en   materia de cosa juzgada produce una decisión proferida por la Corte   Constitucional se ha sentado:    

“ (…) (i). Cuando la decisión ha consistido en declarar la inconstitucionalidad   de una norma, se activa la prohibición comprendida por el artículo 243 conforme   a la cual ninguna autoridad puede reproducir su contenido material; (ii) en los   casos en los que la Corte ha declarado exequible cierta disposición respecto de   determinada norma constitucional, la jurisprudencia constitucional ha reiterado   que no puede suscitarse un nuevo juicio por las mismas razones, a menos que ya   no se encuentren vigentes o hubieren sido modificadas las disposiciones   constitutivas del parámetro de constitucionalidad (…)”[10]          

Entre las diversas distinciones trazadas por la jurisprudencia a propósito de la   cosa juzgada, resulta oportuno recordar la que atañe a la cosa juzgada absoluta   y a la cosa juzgada relativa. Respecto de la primera, se ha establecido, de   manera general, que tiene lugar cuando en la parte resolutiva de la providencia   no se precisan los efectos del pronunciamiento. En relación con la segunda, se   presenta cuando la Corte delimita en la parte resolutiva del fallo su efecto.      

De manera más específica se ha advertido que la cosa juzgada relativa se   configura:      

(…) si en la   parte resolutiva de la sentencia la Corte declara la constitucionalidad de la   norma por los cargos analizados (cosa juzgada relativa explícita), o si de la   parte motiva se infiere inequívocamente que el examen se limitó a los cargos o   problema jurídico construidos en la demanda (cosa juzgada relativa implícita)   disposiciones constitutivas del parámetro de constitucionalidad (…)”[11]    

El estudio de constitucionalidad de un   enunciado legal puede desembocar en una cosa juzgada relativa cuando el examen   anterior se efectúa solo desde un punto de vista formal, luego, se conserva la   posibilidad de hacer una nueva evaluación por razones de fondo. Igualmente, se   está frente a esa modalidad de cosa juzgada, cuando el precepto cuestionado es   declarado exequible a la luz de un específico número de contenidos   constitucionales, pero, cabe la posibilidad de revisar nuevamente tal   disposición frente a una normativa constitucional distinta de aquella que sirvió   de parámetro en la ocasión u ocasiones precedentes.            

La jurisprudencia ha entendido que la   verificación de la cosa juzgada relativa requiere un doble escrutinio, de una   parte, habrá de comprobarse si el mandato acusado fue objeto de juzgamiento en   una oportunidad anterior y, de otra, si la acusación antes formulada coincide   con el nuevo cuestionamiento sometido al estudio de la Sala Plena.    

En el caso sub examine se advierte que mediante sentencia C-376 de 1995,   se declaró la exequibilidad de diversos decretos leyes, entre ellos, el 1282 de   1994 y el 1302 del mismo año. Resolvió en su momento esta Corte:    

       

“  (…) Decláranse EXEQUIBLES los decretos leyes 656, 1259,1281,1282,   1283, 1284, 1285, 1287, 1288, 1289, 1290, 1291, 1292, 1294, 1295, 1296, 1297,   1299, 1300, 1301, 1302, 1314 de 1994 dictados con fundamento en las   facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República, en los   artículos 139 y 248 de la ley 100 de 1993, pero sólo en lo que hace   referencia a la exequibilidad de las normas que concedieron las facultades   extraordinarias para su expedición.”  (Negrillas fuera de texto)         

De lo inmediatamente transcrito se colige   que los cuerpos normativos en los cuales se encuentran los artículos acusados   fueron objeto de pronunciamiento, advirtiéndose que este no versó,   específicamente, sobre las disposiciones cuestionadas en este expediente, cuales   son, los artículos 11 y 12 del Decreto 1282 de 1994 y 3º el Decreto 1302 de   1994. También se observa que la exequibilidad declarada se contrajo al examen de   las normas que concedieron las facultades para la expedición de tales decretos   leyes.    

Para la Sala, salta a la vista que lo   dilucidado en aquella ocasión se limitó a las facultades conferidas para la   expedición de los decreto leyes y no el contenido de los mismos, ni tampoco fue   objeto de evaluación la congruencia entre las facultades otorgadas y el   contenido material de sus varios preceptos. En esta ocasión, tal como se   verifica en la demanda arriba reseñada, lo que se censura es justamente el   contenido de algunos específicos enunciados que hacen parte de los Decretos 1282   y 1302 de 1994, así como la conformidad entre lo consignado por el legislador   delegado en esas disposiciones y las facultades que en su momento le entregara   el Congreso de la República.    

Lo observado permite concluir que, de   manera general, y por razones de forma, la Sala emitió un fallo sobre los   Decretos 1282 y 1302 de 1994, predicándose en este caso la cosa juzgada   relativa, con lo cual, tiene lugar la posibilidad de volver a revisar la   constitucionalidad de mandatos contenidos en esas disposiciones con fuerza de   ley, siempre y cuando, se trate ahora de censuras diferentes a las que motivaron   la sentencia C-376 de 1995. Como se indicó precedentemente, los cuestionamientos   que hoy se hacen a los artículos 11 y 12 del Decreto 1282 de 1994 y 3 del   Decreto 1302 del mismo año, divergen de los considerados en el fallo de 1995,   con lo cual, no cabe oponer la cosa juzgada al examen que adelantará la   Corporación en esta oportunidad.    

Zanjado el punto, corresponde ahora   revisar la vigencia de los enunciados legales atacados, pues de ello también   depende la procedencia del juicio de constitucionalidad.               

2.2. La aplicabilidad de los artículos 11   y 12 del Decreto 1282 de 1994 y 3 del Decreto 1302 de 1994    

Está claro que la labor de la Corte Constitucional en el marco del control de   constitucionalidad, no es la determinación de la aplicabilidad y la vigencia de   las disposiciones que se someten a su examen, sin embargo, tal circunstancia   debe ser valorada, pues, en algunas oportunidades el pronunciamiento de la   Corporación puede variar, según se trate de mandatos que tengan la potencialidad   de causar efectos en el ordenamiento jurídico o carezcan de ella. Respecto de   este punto ha sentado esta Corte:    

Cuando una disposición materia de evaluación por parte de la Corte, deja de   pertenecer al ordenamiento jurídico o, se agotan sus efectos, procede una   decisión inhibitoria puesto que el enunciado censurado carece de aptitud para   vulnerar los mandatos Superiores. Si la acción pública de inexequibilidad está   concebida como un mecanismo de defensa de la Carta, este pierde su vigor   tuitivo, cuando lo que supuestamente atacaba la Constitución Política, no   pertenece al ordenamiento o sus efectos han cesado. A propósito de la   imposibilidad del control sobre normas derogadas, pero en punto a la importancia   que para la competencia del control de la Corte suponen la aplicabilidad y   efectos de las disposiciones, sentó la Sala:    

“(…) la   competencia de la Corte para pronunciarse de fondo sobre una disposición   derogada se restringe a aquellos casos en que ésta es aun eficaz, es   decir, cuando la disposición, a pesar de estar derogada, sigue siendo   susceptible de producir efectos jurídicos. Los efectos que produce una   disposición de carácter legal tienen tres características: son generales,   impersonales y abstractos. Con ello se descartan del análisis de   constitucionalidad las disposiciones legales que fueron aplicadas y cuya   aplicación produjo efectos en situaciones particulares y concretas, pero   que, al momento del pronunciamiento de la Corte, ya no resultan aplicables,   aunque los efectos concretos de sus aplicaciones pretéritas se prolonguen más   allá del pronunciamiento de la Corte.”[13]    (Negrillas fuera de texto)    

Así pues, si el enunciado acusado, a pesar de una eventual derogatoria o pérdida   de vigencia, produce aún efectos en el momento en el cual debe tomarse la   decisión, cabe emitir el correspondiente pronunciamiento del control de   constitucionalidad. En tanto, que, si tales disposiciones han cesado su efecto   se hace innecesario adoptar la respectiva decisión de constitucionalidad, pues   resulta inane, dado que en tal circunstancia no contravienen ningún valor   constitucional.     

              

En el caso en examen, la consideración precedente se hace necesaria dado que,   tal como se ha advertido por varios intervinientes, el contenido del parágrafo   transitorio 2 del artículo 48 de la Carta  estableció que “(…) la vigencia   de los regímenes pensionales especiales, los exceptuados, así como cualquier   otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema   General de Pensiones expirará el 31 de julio del año 2010” y el parágrafo   transitorio 4 del mandato Superior preceptuó que “(…) El régimen   de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen   dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto   para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al   menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en   vigencia del presente acto legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho   régimen hasta el año 2014”. Como las disposiciones cuestionadas corresponden al   régimen especial de los aviadores civiles, se verían afectadas por los   imperativos constitucionales transcritos, según los cuales, la vigencia de   regímenes como el que interesa en este juicio, cesó, en algunos casos, el 31 de   julio de 2010 y, en otros, en el año 2014.     

Ahora bien, no es la tarea en este apartado precisar la aplicabilidad de las   prescripciones atacadas, sino, advertir por qué pueden estar causando efectos   los tres enunciados legales censurados.    

Así pues, se tiene que algunas pensiones de invalidez han podido ser objeto de   controversia y tales conflictos aún están en curso de resolución, en dichos   procesos resulta perfectamente posible que se discuta el sentido de lo prescrito   en los Artículos 11 y 12 del Decreto Ley 1282 de 1994 y 3 del Decreto 1302 del   mismo año.    

       

No sobra referir situaciones puntuales en las cuales se aprecia la relevancia de   los efectos de los enunciados demandados. Así, por ejemplo, se tienen las   diferencias que surgen a propósito de la competencia de la Junta Especial de   Calificación de Invalidez contemplada en el artículo 12 censurado, tipos de   conflictos que, por demás, se encuentran documentados en algunos de los   numerosos anexos allegados por ACDAC. En estos se observan las discrepancias   entre algunas ARL y Juntas Regionales de Calificación de Invalidez a propósito   de la admisibilidad de la competencia de la mencionada Junta Especial de que   trata el Artículo 12 del Decreto 1282 de 1994.    

Puede también citarse el Decreto 1507 de   2014, Por el cual se expide el Manual Único para la Calificación de la   Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional” el cual estableció, en el   parágrafo del artículo 2: “(…) Para la calificación de la invalidez de los   aviadores civiles, se aplicarán los artículos 11 y 12 del Decreto número 1282 de   1994”, con lo cual, se hace patente la necesidad de pronunciarse sobre tales   contenidos, pues, existen disposiciones de carácter general que les siguen   otorgando vigencia, en los términos que el artículo 48 constitucional   actualmente vigente establece.    

En esa medida, se hace imperativo para la Sala pronunciarse sobre lo deprecado,   pues, la aproximación precedentemente hecha, permite advertir que las   disposiciones puestas en tela de juicio, surten aún efectos, frente al régimen   de transición, con lo cual, podría vulnerarse la Constitución, imponiéndose el   juicio de constitucionalidad en defensa del valor normativo Superior.    

2.3.    La aptitud de los cargos    

Otro asunto de relevancia jurídica a   valorar preliminarmente lo constituye el cuestionamiento expuesto en la   intervención del Ministerio de Transporte contra dos cargos en particular. De un   lado, estima que no se precisa en la demanda la razón por la cual se afirma el   agotamiento de las facultades del Gobierno con el primer Decreto, pues, el otro,   fue expedido dentro de los seis meses y agrega que no se especificó cuál   precepto constitucional resultó transgredido según esa censura. También refiere   que el cargo por un presunto quebrantamiento al artículo 48 de la Carta es   insuficiente dado que funda su reparo en una “apreciación subjetiva de una   derogatoria tácita sobre la cual no se observa un razonamiento lógico con una   supuesta confrontación con el artículo 48”.              

Por disposición del artículo 40, numeral   6, de la Carta, uno de los derechos políticos con los que cuentan los ciudadanos   es la defensa de la Constitución, el cual, encuentra una forma de realización en   el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad. Sin embargo, el   ejercicio de dicho derecho pasa por observar algunas formalidades necesarias   para el correcto trámite de la solicitud. En ese sentido, cabe recordar que el   artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 contempla una serie de exigencias mínimas   que debe atender el ciudadano para entablar su pedimento ante la Corte.   Particularmente, la jurisprudencia de la Corporación ha precisado como uno de   los requisitos esenciales de la demanda la presencia del objeto   demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es   competente para asumir el conocimiento del asunto.    

Por lo que atañe al objeto, se trata de los enunciados legales reprochados por   el accionante. En lo concerniente al concepto de violación, la jurisprudencia ha   detallado reiteradamente los requisitos que permiten establecer la idoneidad de   la demanda para lograr una decisión de fondo. Puntualmente, se ha observado que   las razones aducidas por el actor en su libelo acusatorio deben ser claras,   ciertas, específicas, pertinentes y suficientes; pues, de no serlo, no le   resulta posible a esta Corporación emitir el pronunciamiento que absuelva las   dudas planteadas por el actor.    

La jurisprudencia ha explicado al respecto:    

Adicionalmente,    [el que] las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean   ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y   existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e   incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto   de la demanda (…)    

(…) las razones son específicas si definen con claridad la manera como la   disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la   formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma   demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de   establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el   contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando   inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos  “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se   relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  (…)    

La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en   la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche   formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir,   fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se   enfrenta al precepto demandado (…) son inaceptables los argumentos que se   formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o   aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que   “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que   está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como   podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”;   tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma   demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria,   o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.    

(…) la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de   inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de   todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para   iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de   reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la   Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se   tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su   vulneración (…), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que   ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten   todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante (…) la   suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la   demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime   facie convencer (…) de que la norma es contraria a la Constitución, si   despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de   tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción   de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un   pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional. (Sentencia   C-1052 de 2001)    

Ahora bien, en el asunto en estudio   inicialmente se profirió un auto cuya finalidad era que el accionante subsanara   las falencias de un primer libelo acusatorio. Tras dicha decisión el actor   realizó ajustes a la demanda y con ello se dispuso, por auto de octubre 30 de   2015, la prosecución del procedimiento. Se entiende entonces que, en principio,   se estimaron atendidos los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto   2067 de 1991. Con todo, no se desprende de lo resuelto en aquel momento que al   proferirse la sentencia, deba esta Corte decidir de fondo si advierte, en un   análisis más detallado, la presencia de razones que podrían conducir a un   pronunciamiento diferente, más aún, cuando se han formulado observaciones   respecto de la aptitud de algunos cargos.    

En el caso sub examine, no comparte la   Sala el reproche de ineptitud respecto del cargo atinente al agotamiento de las   facultades del Gobierno al haber expedido el Decreto 1282 de 1994. En   particular, se cuestiona la acusación puesto que no se habría especificado cuál   fue el precepto constitucional quebrantado. Al efecto, basta revisar los folios   8 y 9 del memorial para verificar que se transcribe el contenido del numeral 10   del artículo 150 Superior, se ofrece una explicación sobre su significado y se   refiere lo que, en el entender de los accionantes, aconteció con los decretos   contentivos de los preceptos atacados. Para la Corporación el cuestionamiento es   claro, pues expone lo que considera como incompatible entre la prescripción   constitucional y lo ocurrido en la expedición del Decreto 1302 de 1994, el cual,   no debería haberse emitido por la presunta extinción de las facultades del   Ejecutivo. Tampoco caben tachas sobre la certeza, pues, la censura rece sobre   contenidos reales y, en relación con la especificidad, no hay reproches, pues,   se expone un contraste verificable entre los mandatos constitucionales y los   enunciados legales que confirieron las facultades para expedir los decretos   atacados. Por lo que concierne a la pertinencia, está claro que el reparo es de   índole constitucional, pues, lo que se pretende evidenciar es la infracción a lo   reglado en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta. En cuanto a la   suficiencia, tampoco hay objeciones dado que la argumentación expuesta satisface   la exigencia de suscitar la mínima duda sobre la constitucionalidad de la   preceptiva acusada.                 

En cuanto a la alegada deficiencia del   cargo por el posible desconocimiento del artículo 48 de la Constitución, debe la   Sala señalar que encuentra fundada dicha objeción, pues, revisada la demanda se   observa, a folios 16 a 20, el desarrollo de un acápite titulado “Los   artículos 11 y 12 del Decreto con fuerza de Ley 1282 de 1994 y el artículo 3 del   Decreto Ley 1302 de 1994, adolecen de inconstitucionalidad por contener un   régimen especial para el reconocimiento de pensiones contrario a lo establecido   en el artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto   Legislativo 01 de 2005”. En ese apartado se consignan las razones por las   cuales se estima procedente un pronunciamiento de la Corte sobre los artículos   cuestionados a la luz del artículo 48 Superior, reformado en el 2005, que dirima   la discusión sobre la derogación de los enunciados censurados por   inconstitucionalidad sobreviniente. Seguidamente, se alude al carácter especial   del régimen pensional de los aviadores y se resalta el mandato constitucional   que proscribe la existencia de regímenes especiales, para, finalmente, aducir   razones que hacen extensivos a la pensión por invalidez los contenidos del   artículo 48 de la Constitución. Se concluye que las excepciones al régimen   pensional general son taxativas y no resulta posible mantener la vigencia de las   disposiciones especiales para los aviadores civiles.    

En el auto de octubre 30 de 2015, por   medio del cual se inadmitió la demanda y se concedió un plazo para hacer   diversos ajustes, se advirtió que respecto de la supuesta inconstitucionalidad   por vulneración al principio de igualdad y al derecho a la seguridad social:    

“los accionantes deberán hacer patentes las razones de inconstitucionalidad   aducidas, exponiendo una argumentación jurídica y objetivamente convincente que   verdaderamente genere una duda seria sobre la discrepancia de las disposiciones   demandadas con el texto superior, argumentando de manera suficiente, la   vulneración constitucional (…)             

               

En atención a ese y otros requerimientos,   los accionantes presentaron otro escrito en el que concentraron su explicación   en evidenciar lo que valoran como un trato desigual injustificado y, solo en un   párrafo, expresan que tales situaciones desdibujan “(…)  también el alcance del derecho a la seguridad social, el cual, se inspira   con especial énfasis en la solidaridad y simetría entre contribución y   prestaciones (…)”.    

Advertidas tales   circunstancias, estima la Corte que el cargo presenta importantes   inconsistencias que comprometen su aptitud. En primer lugar, se observa que   carece de especificidad, pues, las razones invocadas no describen lo que pudiera   ser un supuesto quebrantamiento de los enunciados legales censurados a la   Constitución Política. Verificada la demanda y, tal como se refirió, algunos   señalamientos se contraen a aducir argumentos que en el sentir de los   accionantes harían necesario el pronunciamiento, sin embargo, la ausencia de una   sentencia de la Corte sobre el tema y la pertinencia de la discusión sobre la   vigencia de la preceptiva; no se constituyen en motivos de inconstitucionalidad.   Igual acontece con los apartados dedicados a demostrar la razón por la cual la   preceptiva del artículo 48, que atañe a las pensiones, es aplicable a la pensión   de invalidez, pues ese ejercicio no implica per se la exposición de una   inconstitucionalidad. Manifestar la aplicabilidad de unos mandatos   constitucionales a un régimen legal, no es lo mismo que explicar la   inconstitucionalidad de tal régimen.    

En lo que hace relación con la exigencia   de suficiencia para asumir el cargo como apto, tampoco se encuentra debidamente   satisfecha. Al dedicar sus esfuerzos a consideraciones distintas de la eventual   demostración de la inconstitucionalidad de los preceptos frente al artículo 48   Superior, el escrito evidencia carencia de planteamientos que pongan de presente   la inconstitucionalidad mencionada por los actores. Dado que los demandantes   fundieron por momentos el cuestionamiento por violación al artículo 13, con la   censura por vulneración del artículo 48, pretendieron subsanar las falencias   argumentativas manifestando, sin más, que las razones que daban píe para estimar   la desigualdad, fungían también como motivos para entender el presunto   quebrantamiento del derecho a la seguridad social, lo cual, no resulta de   recibo, pues, la hipótesis normativa que regula las dimensiones del valor   igualdad, obviamente, difiere de aquella que protege la seguridad social. No   basta aseverar que el listado de regímenes pensionales especiales y exceptuados   autorizados por el constituyente es taxativo y afirmar que el régimen pensional   especial de los aviadores no está vigente para dar por suficientemente   evidenciada una presunta inconstitucionalidad.    

Así pues, acorde con la jurisprudencia y   atendiendo lo examinado, la Sala se inhibirá de emitir una decisión de fondo   sobre el cargo revisado.    

Por otra parte, resulta oportuno precisar   en este punto que el cuestionamiento contra el contenido del artículo 3º del   Decreto 1302 de 1994, se concreta en la censura de la medida estipulada en el   inciso 1º. Para la Sala, la tacha es inteligible y no presenta inconsistencias   que comprometan la aptitud del cargo, pero, dado que los accionantes se refieren   al precepto sin excluir el inciso 2º, contra el cual no recae ninguna acusación,   se advierte que la censura se entenderá formulada puntualmente contra el   contenido del inciso 1º.    

Seguidamente se formularán los problemas   jurídicos y se indicará la metodología para su abordaje.    

3. Los problemas jurídicos    

Aclaradas las varias situaciones que   requerían un estudio preliminar, procede la Sala a determinar cuáles son los   problemas jurídicos que demandan una decisión de fondo por parte de la Corte   Constitucional.     

Observa la Corporación que el actor   expone diversas acusaciones contra los artículos 11 y 12 del Decreto 1282 de   1994 y el inciso 1º  del Artículo 3º del Decreto 1302 del mismo año, no   solo respecto del contenido de tales disposiciones, sino, en relación con el uso   que hizo el legislador delegado de las facultades que dieron lugar a dichos   enunciados. Teniendo en cuenta lo depurado en el apartado que revisó la aptitud   de los cargos, las censuras se pueden sintetizar del siguiente modo:    

A.        Las disposiciones atacadas son producto de una delegación conferida en virtud de   lo dispuesto en el numeral 10 del Artículo 150 Superior y, en consecuencia, el   delgado debe atenerse puntualmente a lo mandado, lo cual, en este caso era   ajustar  y armonizar las normas en materia de pensiones para los aviadores   civiles. En esa medida, dichas facultades fueron excedidas por el Ejecutivo al   fijar en el artículo 11 del Decreto 1282 que la pérdida, por cualquier causa   profesional o no profesional, no provocada intencionalmente, de la licencia para   volar implica la consideración del aviador como inválido. También al establecer   en el artículo 12 del mismo Decreto, la conformación de una Junta Especial de   Calificación de Invalidez, para determinar, en única instancia, el estado de   invalidez del grupo de aviadores cobijados por tales normas y al determinar, en   el inciso 1º del Artículo 3º de Decreto 1302, que la invalidez de la que se   habla en el artículo 11 se considera como incapacidad laboral del 100%.   Estimaron los accionantes que lo acontecido fue una verdadera creación de   prestaciones no autorizada por el delegante. Así pues, en relación con esos   asuntos corresponde a la Corte dilucidar la siguiente inquietud:    

¿Desconoció el legislador delegado, la   autorización conferida por el Congreso de la República para armonizar y ajustar   las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles, al disponer, en   el Artículo 11 del Decreto 1282 de 1994, que la pérdida, por cualquier causa   profesional o no profesional, no provocada intencionalmente, de la licencia para   volar implica la consideración del aviador como inválido. Igualmente, en el   artículo 12 del mismo Decreto, la conformación de una Junta Especial de   Calificación de Invalidez, para determinar en única instancia el estado de   invalidez del grupo de aviadores cobijados por tales normas y al indicar, en el   inciso 1º del Artículo 3º de Decreto 1302, que la invalidez de la que se habla   en el artículo 11 se considera como incapacidad laboral del 100 %?    

B.     En relación con   el Decreto Ley 1302 de 1994, contentivo de uno de los enunciado cuestionados,   cual es, el artículo 3; se censura que el Ejecutivo carecía de competencia para   su expedición, pues las facultades delegadas conferidas, en virtud de lo   consagrado en el numeral 10 del artículo 150, se agotaron con la expedición del   Decreto 1282 de 1994. Entonces, se hace pertinente atender el siguiente   interrogante:    

¿Se habían agotado las facultades legales   para expedir el Decreto 1302 de 1994, contentivo de una de las disposiciones   demandadas, incurriendo con ello el Ejecutivo en un vicio de competencia al   emitir esa preceptiva legal?    

C.     Por lo que   concierne específicamente al artículo 12 del Decreto Ley 1282 de 1994, se   reprocha que este creó la Junta Especial de Calificación de Invalidez,   la cual determina la pérdida de capacidad laboral, en una única instancia, con   lo cual se estaría quebrantando el derecho al debido proceso, particularmente el   derecho a la doble instancia, sin que se cumplan los requisitos   jurisprudenciales que permiten excepcionar dicho derecho. Manifiestan los   demandantes que en una acción judicial hay una mejor garantía si opera una   segunda instancia en la calificación del interesado en obtener la pensión de   invalidez. La duda a aclarar respecto de este punto es la siguiente:    

¿Vulneró el legislador delegado el   derecho al debido proceso, particularmente el derecho a contar con una   segunda instancia, cuando instituyó para los aviadores una Junta   Especial de Calificación de Invalidez que define la pérdida de capacidad laboral   en única instancia?    

D.     En lo   atinente a una infracción del derecho a la igualdad, exponen que el factor para   determinar la pérdida de capacidad laboral en el caso de los aviadores, según   los mandatos acusados, es la inhabilitación para volar, y que este requisito es   diferente y especial del que se evalua en otros trabajadores, pues en esos   casos,  no solo se tiene en cuenta la imposibilidad de ejercer el oficio   que habitualmente se desempeña. También rechazan la asignación de un porcentaje   único de pérdida de capacidad del 100%, cuando para otros trabajadores opera un   sistema de pérdida gradual. Agregan que este trato injustificado y   desproporcionado  incide, además, en la cantidad de las prestaciones.   Importa aquí reiterar que esa disposición se contrae al inciso 1º del artículo   3º del Decreto 1302 de 1994, con lo cual, no hace parte del juicio el restante   contenido del enunciado. Así pues, corresponde a la Sala absolver en ese sentido   el siguiente asunto jurídico:    

¿Se quebranta el derecho a la igualdad   cuando el legislador delegado establece en el régimen de las pensiones de   invalidez de los aviadores civiles el factor especial de la pérdida de la   licencia de vuelo, como el que da lugar a considerar invalido al aviador y, de   contera, le asigna un porcentaje único de incapacidad laboral del 100%?    

Establecidos en   los términos indicados los problemas jurídicos a examinar, procede la Corte a   resolverlos, siendo pertinente comenzar por (i) considerar la potestad   legislativa delegada, enfatizando lo valorado por esta Sala a propósito del   ejercicio de las facultades en la expedición de disposiciones contenidas en los   Decretos 1282 de 1994 y 1302 del mismo año. Seguidamente, (ii) se revisará el   derecho a la segunda instancia y algunas de sus limitaciones, igualmente se   referirá la regulación de la Junta Especial de Calificación de Invalidez. Más   adelante, (iii) se precisará el alcance de los artículos 11 y 12 del Decreto Ley   1282 de 1994 y del Inciso 1º del artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994,   haciendo énfasis en los elementos que implican su juzgamiento a la luz del   principio de igualdad; con tales presupuestos (iv) se procederá a valorar el   caso concreto.    

4. La exigencia   de precisión y el agotamiento de las facultades legislativas delegadas    

Seguidamente, se   recordarán algunas generalidades de la delegación de facultades por el Congreso   de la República al Presidente en virtud de lo dispuesto en el numeral 10 del   Artículo 151 de la Constitución, haciendo énfasis en la exigencia de precisión   de tales facultades y su entendimiento por la jurisprudencia. Igualmente, se   revisará el agotamiento de tales facultades y, en particular, la posibilidad de   expedir, con base en las mismas, disposiciones posteriores al primer decreto   ley. En un acápite posterior, se examinará lo  considerado por la jurisprudencia   a propósito de cuestionamientos al uso de las facultades delegadas y su   incidencia en la expedición de los Decretos 1282 y 1302 de 1994.    

4.1. La exigencia   de precisión en la jurisprudencia y las restricciones en el ejercicio de las   facultades delegadas    

            

El artículo 150, numeral 10, de la Carta   Política, establece entre las prerrogativas del Congreso la de otorgar al   Gobierno facultades legislativas en uso de las cuales éste puede expedir normas   con fuerza de ley. Numerosa ha sido la jurisprudencia de esta Corporación[14] al   respecto. En uno de los varios pronunciamientos de la Corte sobre el tema se   explicó    

“(…) se trata de facultades que buscan autorizar en el Ejecutivo, de manera   transitoria, una potestad legislativa que en determinados casos puede ser   atendida de manera más expedita por el Gobierno. Así por ejemplo, asuntos de   carácter técnico que requieren de respuestas más inmediatas, encuentran una   mejor regulación por parte del legislador delegado, cuyo procedimiento de   expedición de normas es menos complejo que el procedimiento propio del   legislador ordinario. O, también, cuando se trata de asuntos puntuales de la   Administración, puede resultar más adecuada la solución normativa establecida   por el Gobierno en razón de la proximidad con el problema o asunto que se busca   regular.(…)”   (sentencia C- 016 de 2013 M. P. Mendoza Martelo)    

La jurisprudencia ha advertido que por   disposición del constituyente, la entrega de facultades legislativas al   Presidente, comporta diversos requisitos, estos son, en términos generales,   recordando el pronunciamiento inmediatamente citado, los siguientes:     

“(…) la existencia de una ley habilitante (i); la necesidad  de una mayoría   especial para la aprobación de la ley habilitante (ii); la concesión de las   facultades por un término no mayor a 6 meses (iii); la existencia de un   presupuesto de hecho, el cual bien puede ser “cuando la necesidad lo exija o la   conveniencia pública lo aconseje” (iv); el carácter expreso y preciso sobre lo   delegado (v); el carácter provisional de la delegación (vi); la restricción   constitucional de conferir tales facultades para expedir códigos, leyes   orgánicas y estatutarias o, decretar impuestos (vii).(…)” (sentencia   C- 016 de 2013)[15]    

El peso específico de esta clase de   normas en el ordenamiento jurídico, es tal que la Constitución atribuyó su   control de constitucionalidad en cabeza de la Corte Constitucional.    

En lo que respecta específicamente  a las   facultades que concede el Congreso al legislador extraordinario, es oportuno   recordar la exigencia de la precisión de aquellas y el condicionamiento   establecido para la interpretación de la autorización al Ejecutivo. Ha sentado   la Corporación:    

“(…) Las facultades extraordinarias que el Congreso conceda al Presidente de la   República deben ser precisas y su interpretación tiene un carácter estricto, de   tal modo que los decretos leyes que se dicten en su desarrollo no pueden   tocar temas ajenos a los determinados por la norma habilitante ni desconocer   las exigencias y requisitos que en ella se contemplen, pues la función   legislativa que entonces cumple el Jefe del Estado es precaria, limitada,   dependiente del alcance literal del texto legal que la hace posible en   concreto.(…)”  (negrillas fuera de texto) (Sentencia C- 395 de 1996 M.P. Hernández Galindo)    

Sobre el concepto de “precisión”,   contemplado en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta, ha explicado la   Corte, en decisiones posteriores a la inmediatamente citada, que esa noción no   significa “detallado” o taxativo”, sino que se trata más bien de definición   inequívoca del campo o materia a regular por el Presidente. Sobre el punto se ha   explicado:    

“(…) El concepto de precisión al cual hace alusión el numeral 10 del artículo   150 de la Carta Política, se refiere a la claridad en cuanto a la delimitación   de la materia pero no al grado de amplitud de dicha ley. De tal modo que   conceptos de precisión y amplitud no son excluyentes entre sí (…)” (negrilla fuera   de texto)   (Sentencia C- 366 de 2012 M.P. Mendoza Martelo)[16]    

En la citada Sentencia C-235 de 2014 la   Sala observaba que “(…) Una exigencia de precisión que   implicase el detalle, podría conducir al exabrupto de convertir al Ejecutivo   delegado en un mero repetidor de lo autorizado taxativamente por el legislador   ordinario”. Esto es, un entendimiento en ese sentido tornaría en inútil la   facultad de delegación, pues, bastaría con lo que el Congreso de la República   hubiese dispuesto en la norma habilitante dado que el Presidente estaría   impedido para concebir normas diferentes a las establecidas por el poder   legislativo delegante. Necesidades que justifican la delegación legislativa,   como la capacidad de decisión más rápida del Presidente y, la mejor percepción   que en determinados momentos y respecto de ciertos temas que demandan atención   pronta; no podrían ser atendidas frente a una comprensión de la precisión como   una especie de irrazonable restricción.           

En la Sentencia C-032 de 1999 la Corte se   pronunciaba sobre las dificultades que supone una lectura absolutamente   limitante de lo que debe entenderse cuando la Constitución habla, en el artículo   150 numeral 10, de precisas facultades y, planteaba un entendimiento que   respetando los límites que se le señalan al legislativo delegado, no le   cercenase su potestad normativa delegada. Estimó la Sala al respecto:       

“(…) No resultaría lógico que el Congreso, so pretexto de justificar la validez   de la delegación y esquivar una posible acusación de imprecisión, se viera   obligado, en todos los casos, a describir de manera puntual los asuntos propios   del ejercicio de la función legislativa especial como si se tratara de una ley   ordinaria, desconociendo entonces el propósito constitucional que identifica la   ley de facultades –trasladar ciertas competencias legislativas al Ejecutivo-.   Por ello, esta Corporación también ha entendido que la precisión en las   facultades se entiende satisfecha cuando la ley habilitante ha definido la   materia y se encuentran señalados sus objetivos, sin que incida en su   legitimidad la extensión o amplitud de los temas por tratar. No cabe duda   entonces de que cuando la ley de delegación define con nitidez el término de su   vigencia y el alcance de las facultades, excluidos aquellos asuntos expresamente   prohibidos por la Constitución, no puede tildarse de imprecisa o ambigua. La   circunstancia de que la materia sobre la cual recaigan las atribuciones sea   amplia y aparezca enunciada de modo general, sin detalle, no implica que dichas   facultades carezcan de precisión y, por tanto, que la misma devengue   inconstitucional. Lo importante, y esencial, es que la materia descrita en la   ley, aun cuando sea de contenido general, permita al intérprete establecer   inequívocamente su campo de acción. (…)” (negrillas fuera de texto)    

Ahora bien, en materia de límites que se   le trazan al Presidente, resulta pertinente recordar que uno de estos alude al   tiempo durante el cual el autorizado puede hacer uso de la potestad conferida.   El otro, a la materia para la cual se concede el poder de producir normas con   fuerza de Ley. Igualmente, se ha fijado un tope al periodo durante el cual se   puede hacer uso de la potestad delegada. En efecto, el constituyente, en el   inciso 1º del numeral 10 del artículo 150 Superior, fijó un término de hasta   seis (6) meses.    

En cuanto al límite material, la   jurisprudencia ha explicado que:    

“(…) La delimitación material alude a que los decretos que dicte el Presidente   sólo pueden versar sobre los asuntos estrictamente señalados en la ley   habilitante. El Gobierno sólo puede ocuparse de las materias allí indicadas sin   lugar a extensiones ni analogías (…)”[17]    

Tal es la relevancia de la restricción   material a la que debe ajustarse el Gobierno que la jurisprudencia ha estimado   el desconocimiento de ese coto, como una verdadera invasión de las competencias   del legislador ordinario y ha entendido como consecuencia importante de esa   extralimitación, la configuración de una causal de inexequibilidad para los   enunciados legales del decreto ley que sean producto de ese exceso.[18]  La guarda de la órbita de competencia del legislador ordinario, se explica por   el respeto que acorde con la Constitución se debe tener por la separación de   poderes y el principio democrático.        

El contenido de la autorización hecha por   el legislador, esto es, a lo que está autorizado el legislador delegado, se   constituye en un parámetro de control de la actividad legislativa del Presidente   de la República. Es esa la razón por la que se ha indicado en la jurisprudencia   que “(…) se entiende desconocido el requisito de precisión cuando el   Gobierno aborda temas ajenos a las materias para las cuales fue facultado (…)”[19]  . Sin embargo, esa rigurosa exigencia no puede entenderse como la anulación   de la capacidad legislativa delegada al Presidente.                 

         

Revisada la jurisprudencia se puede   advertir que la Corporación ha entendido que el contenido material de la   delegación legislativa como parámetro de control constitucional, supone unas   específicas tareas para el juez del control constitucional. Se debe establecer   que en el uso de la potestad entregada no se expida normativa ajena a los temas   incluidos en la respectiva autorización. En relación con ese punto se ha   observado:    

“(…)    para que una inconstitucionalidad se estructure por exceso en el uso de las   facultades extraordinarias, es indispensable establecer con claridad que la   materia tratada en los decretos leyes que se estiman ajenos a las atribuciones   conferidas se referían en efecto a temas no incorporados en las respectivas   autorizaciones,   por lo cual el juez de constitucionalidad debe verificar si eventualmente el   Gobierno ha desarrollado una función que, sin corresponder a interpretaciones   analógicas o extensivas, resulta necesariamente de la investidura excepcional   (…)”[20] (negrillas fuera   de texto)    

En el examen que adelante la Corte habrá   de considerar el tipo de relación existente entre la norma expedida por el   Presidente de la República y la delegación hecha por el Congreso. Al calificar   la clase de vínculo entre la autorización del legislativo y la preceptiva   contenida en los respectivos decretos leyes, se ha estimado:       

“(…)    En otros términos, sin perjuicio del postulado según el cual toda facultad   extraordinaria invocada por el Presidente de la República debe estar   expresamente otorgada, no se configura el exceso en su uso cuando pueda   establecerse una relación directa de índole material entre los temas señalados   por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe de Estado  en desarrollo de la excepcional habilitación legislativa. (…)”[21] (negrillas fuera   de texto)    

En similar sentido y en jurisprudencia   posterior se ha expresado:    

“(…)    Es más, sobre la base de que las facultades pueden ser generales y amplias, ha   reconocido la misma jurisprudencia que, en tanto se pueda determinar o   establecer un vínculo causal directo entre las materias delegadas y las   disposiciones expedidas por el Gobierno, no puede hablarse de una afectación al   requisito de “precisión”, ni tampoco es posible la declaratoria de   inconstitucionalidad del decreto ley que ha sido acusado por dicha causa.  Para que esto último tenga ocurrencia, lo dijo la Corte, es necesario que el   exceso en el ejercicio de facultades se defina en forma rotunda, evidente y   notoria, de manera que no quede ninguna duda sobre la ocurrencia de tal   irregularidad material(…)”[22]    (negrillas fuera de texto)    

Se encuentra entonces que la relación   entre el contenido del decreto ley y el contenido de la delegación hecha por el   legislador debe ser directa sin que quepa eludir lo mandado por el Congreso,   pero, advirtiendo que en tanto el Presidente obre dentro del margen de lo   autorizado, no cabe anular la legislación emanada de éste por vía del control de   constitucionalidad. Resulta importante advertir que en el examen de   constitucionalidad, los nexos temático y teleológico permiten evidenciar si se   está frente a contenidos producto de un exceso por parte del delegado o de   preceptos ajustados al ámbito de lo autorizado. Dijo la Sala en la misma   providencia inmediatamente citada:         

       

“(…)    se desconoce el requisito material de “precisión” en el evento en que las normas   dictadas por el Gobierno traten asuntos ajenos a las materias que son objeto de   la atribución legislativa. Sin embargo, no se afecta el precitado requisito,   y por tanto no se viola la Constitución Política, cuando los temas desarrollados   en los decretos leyes guardan una relación temática y teleológica con el plexo   de materias contentivas de la aludida atribución. (…)” (negrillas fuera   de texto)    

Además de los criterios indicados,   también debe observarse que la extralimitación en la que incurra el legislador   delegado sea evidente y notoria. Así se ha manifestado en la Sentencia C-366 de   2012, la cual, en lo pertinente señaló:    

“(…)  El ejercicio extralimitado por parte del Ejecutivo de la facultad   extraordinaria conferida, debe ser establecido de manera clara y evidente,  de modo que no quede duda acerca de la carencia de las atribuciones. La Corte ha   subrayado que en esta materia no son admisibles las facultades implícitas ni que   el Presidente, “so pretexto de un artificial encadenamiento entre las materias   objeto de la autorización que se le confiere, incursione en el campo del   legislador ordinario (…)” (negrillas fuera de texto)[23]    

Otro asunto que merece singular   consideración en este proveído y, dada la formulación de los cargos, tiene que   ver con el agotamiento de las facultades conferidas al Presidente. Sobre ese   punto se ha precisado que una vez se ha hecho uso de la potestad delegada, esta   se entiende extinguida, esto es, aunque no se haya vencido el término durante el   cual se puede hacer uso de aquella, una vez expedida la regulación autorizada,   no es posible con base en las mismas facultades, expedir nuevas disposiciones   sobre lo regulado por el legislador delegado. La Corte explicó desde su temprana   jurisprudencia que, por virtud de la delegación de facultades, el Presidente no   es un legislador permanente en determinada materia durante un delimitado   periodo. Se entiende entonces que lo que acontece es que al Ejecutivo se le   encomienda una tarea y se le fija un plazo para hacerla y, bien puede acaecer   que el cometido se lleve  cabo mucho antes del vencimiento del periodo   señalado. Es por ello que en la sentencia C-510 de 1992 se aseveró: “La   Corte (…) considera que el Presidente, dentro del término legal, sólo puede   ejercerlas por una sola vez, de modo que al expedir el correspondiente Decreto   Ley agota su cometido (…)”.    

Y en el mismo proveído explicó la   Corporación:    

“(…)    La concesión de facultades no es el medio para establecer períodos durante los   cuales una específica competencia legislativa puede resultar compartida con el   Ejecutivo, produciendo hiatos en la distribución y separación del poder público   realizada por el Constituyente. Su finalidad es, por el contrario, la de   habilitar al Presidente para que pueda adoptar decretos leyes sobre asuntos y   materias  determinados, para lo cual se le señala un término que la nueva Carta ha   limitado a seis meses (…)” (negrillas del original)    

En la sentencia C-610 de 1996, en la cual   se resolvió una acusación contra un enunciado incorporado en uno de los decretos   contentivos de una de las disposiciones acusadas en esta actuación, el Decreto   Ley 1302 de 1994, esta Corte señaló:    

“(…)    Cuando en la ley de facultades se habilita al Presidente de la República para   regular diferentes materias, es posible la expedición de un número plural de   decretos con fuerza de ley que las desarrollan; pero ejercidas las   facultades con respecto a la reglamentación de una determinada materia, ellas se agotan   y, por consiguiente, se extingue la competencia y no es posible volver a   expedir una nueva regulación sobre la misma. (…)”  (negrillas fuera de texto)    

Se entiende entonces, acorde con la   jurisprudencia transcrita que, expedida la ordenación para la cual se autorizó   al Ejecutivo, las facultades se agotan y, no resulta admisible que el legislador   delegado emita nuevas disposiciones sobre lo que fue regulado, no importando que   el término del ejercicio de las facultades no se haya extinguido. Esta tesis fue   reiterada en la Sentencia C-140 de 1998, del siguiente modo:    

“(…)    No comparte la Corte el punto de vista del demandante pues siendo varias las   actividades que debía ejercer el Gobierno y en relación con distintas    entidades, bien podía por razones de técnica legislativa dictar un decreto para   cada uno de los órganos o entidades que fuera a suprimir o fusionar, sin   infringir con ello la Constitución. Lo que no puede hacer el Gobierno una vez   dictado el decreto respectivo en relación con una determinada entidad, es volver   nuevamente sobre el mismo asunto, ya sea para modificar el decreto o derogarlo   con fundamento en las mismas atribuciones conferidas, por carecer de competencia   para ello debido a que las facultades ya han sido utilizadas.    

(…)     

Si bien esta Corporación ha sostenido que las facultades extraordinarias sólo   pueden ser ejercidas una sola vez “de modo que al expedirse el correspondiente   decreto ley se agota su cometido”, también ha hecho la salvedad cuando las   facultades se refieren a varias materias, ya que en este caso “su desarrollo   puede hacerse a través de un número plural de decretos, siempre que las materias   ya reguladas no sean objeto de nueva regulación, como quiera que, conforme a lo   dicho, las facultades se agotan en la misma medida y en el mismo momento de su   utilización”. Lo que se prohíbe entonces, es el ejercicio sucesivo de las   atribuciones conferidas.    

En este punto, resulta de capital   importancia hacer dos observaciones que permiten atender la jurisprudencia y   compaginar lo que ella ha establecido con la finalidad e implicaciones propias   de las facultades conferidas por el Congreso al Presidente de la República.    

La primera, tiene que ver con el   agotamiento de las facultades. Para la Sala resulta suficientemente claro que,   tal como se indicó, la pretensión de la concesión de la potestad legislativa al   Ejecutivo no es la de tornar al delegado en un colegislador circunscrito a un   tema o temas, sino que de lo que se trata es de habilitarlo para proveer normas   con fuerza de ley que en determinados asuntos requieren de un trámite más   expedito que aquel llevado a cabo en el Congreso. Además, supone un mejor   conocimiento del asunto en cabeza de la Administración que el poseído respecto   de esa materia por el Congreso. Así pues, la finalidad de la prerrogativa se   cumple cuando se logra la regulación para la cual se ha encargado al delegado.   Ciertamente, es deseable, y evidencia respeto por la técnica legislativa, que   cada temática encomendada se ordene y concentre en un solo cuerpo normativo, de   tal modo que expedido el respectivo decreto ley sobre la materia, se den por   agotadas las facultades. Sin embargo, puede acontecer –y debe ser la excepción-   que por error u olvido, el decreto ley proferido no logre atender la finalidad   para la cual fueron autorizadas las facultades. En esa medida y, en tanto no se   hayan vencido los términos respectivos, podrá el Ejecutivo expedir el decreto   que cumpla la finalidad trazada por el Congreso en la Ley habilitante. Sin duda,   tal posibilidad ha de tener un límite, pues si carece de este, se corre el   riesgo de incurrir en lo que previamente se había advertido como inaceptable,   esto es, en transformar al delegado en un colegislador cuyo único límite en tal   contexto sería el vencimiento del término.       

La segunda observación tiene que ver   precisamente con la limitante inmediatamente aludida. La jurisprudencia ha   advertido que le está vedado al legislador delegado volver sobre lo regulado, lo   cual, es perfectamente comprensible, dado que en ese caso ya se agotaron las   facultades y, mal podría prevalerse de las mismas para pretender colegislar  con el Congreso en una determinada materia. Lo que sí puede acaecer, es que un   asunto no reglamentado en un primer decreto sea objeto de legislación delegada   en un decreto ley adicional, emitido con base en las mismas facultades. En tal   sentido, entiende la Sala el pronunciamiento del Ministerio Público, el cual se   decanta por la posibilidad de expedir con base en las mismas facultades, más de   un decreto ley sobre un asunto.    

Una comprensión diferente a la expuesta,   supondría que en una hipótesis, en la cual, la manifiesta insuficiencia y   precariedad de una normativa expedida por error, no lograse ni siquiera   acercarse mínimamente a la consecución de la finalidad perseguida por la   concesión de facultades, dejase huérfana de regulación la materia encomendada y,   de contera, no atendiese las demandas sociales que se constituyen en la fuentes   materiales del derecho. En tal evento, dar por agotadas las facultades y   censurar la expedición de una ordenación que subsane esa carencia, siempre en el   entendido que el asunto no fue regulado en el primer decreto, iría en contra de   las mismísimas finalidades fijadas por el Congreso, desvirtuando la institución   de la delegación para legislar, establecida en el numeral 10 del artículo 150 de   la Constitución. No olvida la Sala que por mandato del constituyente, las   facultades se otorgan cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública   lo aconseje y, tales razones no desaparecen por los eventuales yerros y/o   fallos en materia de técnica legislativa en que pudiera incurrir el Presidente.   Estimar, sin más, que una vez expedido un decreto ley, se han agotados las   facultades, puede conducir a vaciar, por esa vía, la potestad delegada y el   querer del principio mayoritario delegante.    

Para la Corte, consideraciones como las   anotadas, explican por qué en la Sentencia C-610 de 1996, al acogerse la   restricción planteada en la Sentencia C- 511 de 1992, en cuanto que no   resultaban de recibo normas que modificaran o complementaran un primer decreto,   se advertía que ello era así, pero, en principio, no como una regla   general inflexible desconocedora de realidades particulares o concretas con   matices no susceptibles de ignorar.    

Ahora bien, la posibilidad de expedir   alguna disposición o disposiciones que cumplan el telos no satisfecho con   un primer decreto, sin duda, implica riesgos, pues bien puede acaecer que el   delegado pretenda por esa vía tornarse en colegislador de un asunto por un   periodo fijado por el Congreso. Hipotéticamente, podría tener lugar una   circunstancia en la cual al primer decreto ley siguiese la expedición de una Ley   que derogase o modificase contenidos del citado decreto, pero, estando vigente   el término de uso de las facultades y no tuviesen lugar restricciones, podría el   Presidente, derogar, a su vez, los contenidos de la Ley referida e incluso   insistir en la normatividad que el Congreso dejó sin vigor. Es para conjurar ese   tipo de situaciones que se ha sentado como admisible el uso de la prerrogativa   legislativa delegada por una sola vez. Al aceptarse la expedición de un decreto   adicional que contenga disposiciones sobre asuntos no regulados en el primero,   siempre y cuando aquellas se acompasen con la finalidad de las facultades;   entiende la Corte que se armoniza la restricción necesaria para evitar el   eventual abuso o exceso en el uso de la potestad delegada, con la necesidad de   cumplir con el telos fijado por el legislador dadas las exigencias de la   necesidad o la conveniencia pública, según el caso. En estas últimas   circunstancias, cabe afirmar que se ha usado por una vez la prerrogativa para el   tema respectivo, pues, el decreto adicional incluye contenidos para los cuales   la facultad no fue inicialmente empleada.                  

             

No sobra recordar en este punto que la   restricción reseñada no riñe con las establecidas puntualmente en el numeral 10   el artículo 150 Superior, algunas ya recordadas en este apartado, entre las   cuales se reiteran el término de las facultades, la precisión de la materia   expresamente delegada, la veda para otorgar prerrogativas que den lugar a la   expedición de códigos, leyes estatutarias, orgánicas y demás limitaciones   señaladas en el inciso 3º. Del citado numeral 10  del artículo 150 Superior.   Dicho de otro modo, la proscripción arriba considerada, hace parte del listado   de prohibiciones referidas, las cuales, al ser desatendidas, pueden ser puestas   de presente por los ciudadanos en sede control constitucional para lo que   corresponda.        

Así pues, frente a cuestionamientos en   los cuales se discuta la constitucionalidad de disposiciones contenidas en   decretos leyes, expedidos con base en las mismas facultades de un primer decreto   que pretendió regular una misma materia, siempre y cuando la tacha sea la   presunta inconstitucionalidad de aquellos enunciados, por estimarse que con el   primer decreto se agotaron las facultades; le corresponde a la Corte verificar   que el asunto reglamentado en el enunciado censurado, no haya sido objeto de   regulación en el primer decreto, esto es, que la facultad no haya sido usada   respecto de ese punto, siempre en el entendido de que el precepto se enmarque en   el objeto de la potestad delegada; ello sin perjuicio de los demás eventuales   cargos que se lleguen a formular contra el precepto demandado.    

Expuestas las motivaciones generales que   anteceden, corresponde ahora a la Corporación reseñar la jurisprudencia en la   cual se han considerado las facultades que dieron lugar a los Decretos 1282 y   1302 de 1994, así como el ejercicio de las mismas.            

4.2. La Jurisprudencia de la Corte a   propósito de la expedición de los Decretos 1282 de 1994 y 1302 de 1994    

En la Sentencia C-376 de 1995 la   Corporación se pronunció frente a una censura formulada contra el numeral 2º del   Artículo 139 de la Ley 100 de 1993, precepto cuyo tenor literal reza:        

“2. Determinar, atendiendo a criterios técnico-científicos y de salud   ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que   requieran modificación en el número  de semanas de cotización y el monto de   la pensión. Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se   regirán por las disposiciones previstas en esta Ley, sin desconocer derechos   adquiridos y en todo caso serán menos exigentes. Quedando igualmente facultado   para armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores   civiles y los periodistas con tarjeta profesional.    

Esta facultad incluye la de establecer los puntos porcentuales adicionales de   cotización a cargo del empleador y el trabajador, según cada actividad.”    

El demandante objetaba que los contenidos   transcritos facultaban al Presidente para regular aspectos impositivos. En su   entender, la regulación en materia de cotizaciones es del resorte exclusivo del   Congreso; en esa medida, no resultaba posible delegar competencias para   establecer puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador,   ni para revisar las cotizaciones a cargo de este último. La Corte estimó que no   era cierta la tacha, pues, la atribución para el Presidente era muy específica y   se debía ejercer atendiendo los lineamientos establecidos por el legislador. La   contribución parafiscal ya estaba creada por el legislador y lo que correspondía   era interpretar la facultad en consonancia con los artículos 17 a 24 de la Ley   100 de 1993. Al considerarse la Constitucionalidad de varias de las facultades   conferidas en el citado Artículo 139 de la Ley 100, incluidas las del numeral 2,   consecuentemente, la Sala resolvió declarar exequibles “ (…) los Decretos   leyes 656, 1259,1281,1282, 1283, 1284, 1285, 1287, 1288, 1289, 1290,   1291, 1292, 1294, 1295, 1296, 1297, 1299, 1300, 1301, 1302, 1314 de   1994 dictados con fundamento en las facultades extraordinarias concedidas al   Presidente de la República, en los artículos 139 y 248 de la ley 100 de 1993,   pero sólo en lo que hace referencia a la exequibilidad de las normas que   concedieron las facultades extraordinarias para su expedición.”   (Negrillas fuera de texto).    

Como se puede apreciar, la decisión se   contrajo a la valoración que se hizo sobre las facultades y no consideró ningún   aspecto específico del régimen pensional de los aviadores.    

Posteriormente, se profirió la Sentencia   C-386 de 1997, en la cual se desataron cargos formulados contra un segmento del   artículo 4º del Decreto Ley 1282 de 1994, el cual dispone:    

Artículo 4°. Beneficios del régimen de transición.    

Los aviadores civiles beneficiarios del Régimen de Transición, tendrán derecho   al reconocimiento de su pensión de jubilación conforme al régimen que se venía   aplicando, esto es, al Decreto 60 de 1973, a cualquier edad cuando hayan   cumplido veinte (20) años de servicio continuos o discontinuos, en la misma   empresa, siempre que ésta haya efectuado aportes a CAXDAC. Así mismo, se   mantendrán las condiciones de valor y monto máximo de la pensión anteriormente   aplicables, es decir, el 75% del promedio de lo devengado en el último año de   servicios, de conformidad con el Código Sustantivo del Trabajo”. (Con subrayas el   apartado acusado).    

El demandante estimó que el precepto, al   exigir   que el tiempo requerido para que los aviadores puedan tener derecho al   reconocimiento de una pensión de jubilación sea en una misma empresa, desconoció   el Artículo 150 numeral 10 de la Carta, pues, la delegación solo permitía   armonizar y ajustar las normas sobre pensiones y, no daba lugar a   modificar los requisitos “(…) en forma regresiva, para el reconocimiento de   las pensiones del sistema que ampara a los beneficiarios de aquél. (…)”. En   su análisis la Sala dedujo los propósitos que animaban las facultades y que   fungen como condicionamiento de la actividad legisladora del Ejecutivo,   describiéndolos en los siguientes términos:    

“La determinación, según criterios técnico científicos y de salud ocupacional,   de las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que justifiquen   una modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la pensión.   Y aun cuando se conservan las demás condiciones y requisitos para acceder a la   pensión, previstas en la ley 100/93, se prohíbe al Gobierno hacerlos más   exigentes y desconocer los derechos adquiridos por los trabajadores con sujeción   a las regulaciones anteriores sobre la materia.    

La revisión del régimen de pensiones vigente para los aviadores y periodistas   con tarjeta profesional, lo cual debe ser el resultado de armonizar y ajustar   dicho régimen a las regulaciones establecidas sobre la materia por la propia ley   100/93.    

El establecimiento de las reglas conforme a las cuales las entidades de   previsión social del sector privado que subsistan deben adaptarse a las   disposiciones de la ley 100/93. (…)”    

Con ese presupuesto la Corte concluyó que    “(…) el ejercicio de las facultades debería estar dirigido a crear normas   destinadas a asegurar la transición entre el antiguo y nuevo régimen pensional   para los aviadores civiles (…)”. Valoró entonces que al establecerse como   requisito para acceder a la pensión la prestación del tiempo de servicio a una   misma empresa, el legislador delegado desconoció las facultades de armonización   y ajuste, pues, la ley 100 de 1993 previó la pensión por el sistema de aportes   de los trabajadores vinculados laboralmente a uno o varios empleadores. Así   pues, no resultaba consonante con las directrices contenidas en la Ley, una   prescripción que no protegía y mantenía la situación favorable de los aviadores   civiles, sino que creaba condiciones más gravosas para el logro de su pensión de   jubilación. Con estas y otras razones vinculadas al respeto del principio de   igualdad –a las cuales se aludirá en otro apartado-  se declaró la   inexequibilidad de la expresión “en la misma empresa, siempre que ésta haya   efectuado aportes a CAXDAC”, contenida en el artículo 4° del Decreto Número   1282 del 22 de junio de 1994.    

Un tercer pronunciamiento sobre el   ejercicio de las facultades que interesan en esta decisión, se encuentra en la   Sentencia C-610 de 1996. En esta providencia se acusó parcialmente el artículo   1º. Del Decreto ley 1302 de 1994, por el cual se sustituyó otro artículo del   Decreto Ley 1282 y cuyo tenor establecía:     

           Artículo 1°.  El artículo 4°. Del Decreto 1282 de 1994 quedará así:    

Podrán acumularse tiempos de servicios en otras empresas de transporte aéreo.   Se exceptúa el tiempo laborado en empresas aportantes a CAXDAC que se hayan   disuelto, en el tiempo correspondiente a la porción no pagada del cálculo   actuarial a CAXDAC.    

Parágrafo.  Cuando se trate de aviadores que hayan estado vinculados a varias empresas,   cada empresa ajustará su participación en el cálculo actuarial, de modo que   todas cubran su porción al salario promedio del último año.    

En opinión del demandante el enunciado   legal desbordó las atribuciones conferidas en la Ley de Facultades al contemplar   una restricción en el sentido de no computar para efectos del reconocimiento de   la pensión a cargo de CAXDAC, dentro del régimen de transición, el tiempo   laborado en empresas aportantes a CAXDAC disueltas, en el lapso correspondiente   a la porción no pagada del cálculo actuarial a dicha entidad, desconociéndose   con ello los derechos adquiridos por los afiliados, y el respeto de la igualdad   de trato.  Al respecto la Corte consideró que esa prescripción debía ser   excluida del ordenamiento jurídico por quebrantar mandatos Superiores.    

En el estudio del caso, la Corporación   citó lo considerado por la jurisprudencia a propósito del agotamiento de las   facultades, pues debía aclararse si podía el Gobierno hacer uso múltiple y   permanente de las facultades extraordinarias dentro del término fijado y si, por   ende, podía aquel expedir normas que modificaran o complementaran el régimen   pensional de los aviadores establecido en el Decreto Ley 1282 de 1994. Recordó   entonces que esto, en principio, no resultaba posible, pues, la modificación   hecha al artículo 4º del Decreto 1282, era, en realidad, una nueva regulación de   la misma materia. Se concluyó en su momento que:    

“(…) las facultades fueron conferidas con el propósito de regular la materia   concerniente al régimen pensional de los aviadores civiles. El Gobierno hizo uso   de dichas facultades al expedir el Decreto 1282 de 1994; en tal virtud, éstas se   agotaron y no le era dable expedir una nueva regulación como la contenida en   la norma de la cual hace parte el segmento acusado. (…)” (negrillas fuera   de texto)    

Fundado en esos argumentos esta Corte   declaró la inexequibilidad de la totalidad del artículo 1º del Decreto 1302 de   1994. La decisión reseñada es de singular importancia para el asunto sub   examine, pues, en ella se advierte que, en principio, no resulta posible la   expedición de otros Decretos Leyes posteriores al que reglamentó la materia y en   el caso en concreto se censuró la nueva regulación que sustituía lo dispuesto en   el Artículo 4º del Decreto Ley 1282 de 1994.    

En la Sentencia C-749 de 2009, la Sala se   pronunció sobre una demanda en la cual se estimaba que existía violación del   derecho a la igualdad, puesto que en el régimen general de pensiones regulado en   la Ley 100 de 1993, quienes tenían 15 años de cotización a 1º de abril de 1994 y   se hubiesen trasladado, no perdían el régimen de transición y, podían volver a   él, lo cual no ocurría en el régimen especial previsto para los aviadores   civiles, puesto que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto   1282 de 1994, los beneficiarios del régimen de transición por tiempo cotizado,   no contaban con la posibilidad de retornar después de haberse trasladado a otro   régimen. Allí, se cuestionó el uso de las facultades extraordinarias, pero, la   Corporación advirtió que en verdad la acusación tenía lugar por un   quebrantamiento al principio de igualdad y,  decidió avocar el aspecto referido,   dejando de lado la censura en lo referente al uso de las facultades.       

De la jurisprudencia traída a colación y   por ser de interés para lo que se decide en esta providencia, se pueden extraer,   entre otras, las siguientes conclusiones:    

-El legislador delegante estableció como propósitos de las facultades conferidas   en el numeral 2 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993,  entre otros, el de   revisar el régimen de pensiones vigente para los aviadores, el cual debía   armonizarse y ajustarse con las regulaciones establecidas sobre la materia en la   citada Ley 100.    

– Expedido el primer Decreto Ley que en cumplimiento de las facultades    delegadas regenta un tema, en principio, no resulta posible producir otros   decretos que contengan una nueva regulación sobre el asunto.    

      

5. La doble instancia fuera del ámbito   judicial. La Junta Especial de Calificación de Invalidez como órgano de única   instancia    

La doble instancia ha sido objeto de   diversas consideraciones en la jurisprudencia de esta Corporación. Se ha dicho   que se trata, bien de un principio, bien de una garantía o, bien de un derecho.   De este diferente entendimiento, se derivan a su vez distintas implicaciones, a   las cuales se aludirá en el primer acápite de este capítulo. La consagración en   1994 de la Junta Especial de Calificación de Invalidez como órgano que   determina, en única instancia, el estado de invalidez de los aviadores civiles   requiere varias precisiones que serán formuladas en el segundo apartado.      

5.1. El status jurídico de la doble   instancia y sus implicaciones    

En el ordenamiento jurídico colombiano ha   sido consagrada en el artículo 31 Superior en los siguientes términos:      

Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones   que consagre la ley    

El Superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante   único.    

También ha sido estipulada por vía legal   en el ámbito judicial cuando el legislador  estatutario dispuso en el   artículo 27 de la ley 270 de 1996    

Cuando esté pendiente el trámite y resolución de un recurso de reposición o de   apelación, el Fiscal General de la Nación no podrá asumir directamente la   investigación mientras se resuelva el recurso, sin perjuicio de que pueda   designar otro fiscal de primera instancia que continúe la investigación.    

La sentencia T-388 de 2015 precisó que   “(…) Entendida como principio cabría apuntar que la doble instancia tiene la   virtud de irradiar el ordenamiento jurídico, de tal modo que la lectura de los   preceptos que hacen parte del mismo, no debe desconocer el peso que esta tiene   en el entendimiento y aplicación del derecho (…)”. Esta Corporación ha   estimado la doble instancia como principio en varias oportunidades, al revisar   la Constitucionalidad de disposiciones que han sido puestas a consideración del   Pleno. Así por ejemplo, en la sentencia C-345 de 1993, la Corte se pronunció en   términos de inexequibilidad respecto de unas disposiciones del procedimiento   contencioso que definían las instancias, a partir de la remuneración propia del   cargo del servidor público que accionase en sede judicial. A partir del   principio de igualdad la Corte sentó:    

(…) el verdadero sentido de la doble instancia no se puede reducir a la mera   existencia –desde el  plano de lo formal/institucional- de una   jerarquización vertical de revisión, ni a una simple gradación jerarquizada de   instancias que permitan impugnar, recurrir o controvertir y, en últimas, obtener   la revisión de la decisión judicial que se reputa injusta o equivocada, ni a una   concepción de la doble instancia como un fín en sí mismo. No. Su verdadera razón   de ser es la existencia de una justicia acertada, recta y justa, en condiciones   de igualdad. Ella es pues un medio para garantizar los fines superiores del   Estado, de que trata el artículo 2° de la Carta, particularmente en este caso la   eficacia de los derechos.    

Así concebida, la doble instancia es apenas un mecanismo instrumental de   irrigación de justicia y de incremento de la probabilidad de acierto en la   función estatal de dispensar justicia al dirimir los conflictos (dada por la   correlación entre verdad real y decisión judicial). Su implementación solo se   impone en aquellos casos en que tal propósito no se logre con otros   instrumentos.  Cuando ello ocurra, bien puede erigir el Legislador   dichos eventos  en excepciones a su existencia. (Negrilla fuera de texto)    

Una situación similar se advierte en las   sentencias C-017 y C-102 de 1996, en las cuales, al acometer el examen de unas   disposiciones legales que establecían procesos disciplinarios de única   instancia, en el seno de la Procuraduría General de la Nación; se decidió   declarar la inexequibilidad de tales contenidos legales observando que:    

(…) Las restricciones de la doble instancia consagrada por las normas impugnadas   son entonces irrazonables y, por ende, son discriminatorias y violan el   principio de igualdad. Ellas serán entonces declaradas inexequibles en la parte   resolutiva de esta sentencia. Como es obvio, el efecto de esa declaratoria de   inconstitucionalidad es que las sanciones disciplinarias impuestas por estos   procuradores delegados, que hasta este momento eran de única instancia, podrán   ser apeladas ante el Procurador General de la Nación pero, por elementales   razones de seguridad jurídica, el efecto de esta sentencia será únicamente hacia   el futuro (…)”         

En las providencias en cita se advierte   que la Corte extendió el vigor del mandato constitucional a un conjunto de   situaciones que no aparecen expresamente contempladas en la Carta. En esa   medida, cabe sostener que el desconocimiento del principio de la segunda   instancia, constituye ante todo una infracción a los mandatos Superiores y da   lugar la exclusión de la disposición cuestionada del ordenamiento jurídico.     

Sin embargo, la comprensión prima   facie de estar ante una inconstitucionalidad, ha dado lugar a que al ser   entendida como principio, la doble instancia, ha cedido frente a otros   imperativos de rango constitucional. Ello, por ejemplo, aconteció en la   sentencia C- 411 de 1997, cuando al ser censurada la expresión única   instancia, contenida en las competencias de la Sala de Casación Penal de la   Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional se decantó por la   exequibilidad del mandato legal respectivo observando:    

(…) Al efectuar el análisis de constitucionalidad solicitado, esta Corte ha   de reiterar que el principio de la doble instancia, con todo y ser uno de los   principales dentro del conjunto de garantías que estructuran el debido proceso,   no tiene un carácter absoluto, como resulta del precepto constitucional que   lo consagra (artículo 31 C.P.), a cuyo tenor “toda sentencia judicial podrá ser   apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley” (subraya   la Corte).(…) (negrillas fuera de texto)    

En la sentencia C-099 de 2013, tras una   copiosa reseña de la jurisprudencia que ha insistido en que el principio de la   doble instancia no tiene carácter absoluto[24]  y, a propósito del examen de constitucionalidad del Artículo 79 parcial de la   ley 1448 de 2011, en el cual se dispuso que el proceso judicial de restitución   de predios previsto en la ley 1448 de 2011 se tramita en única instancia, se   explicaba que:    

“(…)  este principio no reviste un carácter absoluto, en tanto permite que la ley   establezca excepciones a la posibilidad de apelar o consultar una sentencia   judicial”  (negrilla fuera de texto)    

Y concluía    

a pesar de tratarse de un procedimiento de única instancia, con términos breves,   dado que dentro del mismo el legislador previó suficientes garantías a los   derechos al debido proceso, de defensa, a la igualdad y al acceso a la justicia,   las limitaciones establecidas resultan razonables y proporcionadas y no son   contrarias al principio de doble instancia. Por ello, no prosperan los cargos   planteados por los accionantes y en consecuencia, se declararán exequibles los   apartes demandados del artículo 79 de la Ley 1448 de 2011.    

Se puede pues afirmar que acorde con la   jurisprudencia, resultan admisibles desde la perspectiva de la Constitución, las   excepciones al principio de la segunda instancia. Ahora bien, exceptuar dicho   principio supone satisfacer ciertas exigencias que, según los criterios de la   Sala, son los siguientes:    

i)    La exclusión de la doble instancia debe ser excepcional;    

ii)    Deben existir otros recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen   adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la administración   de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en   procesos de única instancia;    

iii)    La exclusión de la doble instancia debe propender al logro de una finalidad   constitucionalmente legítima;    

iv) La exclusión no   puede dar lugar a discriminación.[25]    

             

Es por ello que se ha afirmado por la   Corporación que la doble instancia no hace parte del núcleo del debido proceso.   Así lo expresan las providencias C-956 de 1999, C-046, C-509, C-739, todas de   2006 y la Sentencia C-319 de 2013, al señalar: “salvo cuando se trate de   sentencias condenatorias, respecto de las cuales la doble instancia configura un   derecho fundamental de las personas o en los fallos de tutela en los cuales,   según la propia Carta (arts. 29 y 86), es esencial que exista dicho principio.   (…)”. Sin embargo, se ha advertido por la misma jurisprudencia que la exclusión   de la segunda instancia no debe ser arbitraria e irrazonable. Al no establecerse   por el legislador un órgano jerárquicamente superior que revise las actuaciones   de un único decisor, deben existir en el procedimiento otras garantías que   compensen la ausencia de la posibilidad de que se surta el grado de consulta o   se acuda a la impugnación ante el superior de quien adopta la decisión. Esas   garantías, tal como se aprecia en el apartado transcrito, deben realizar, de   modo apropiado, el derecho de defensa y el acceso a la justicia, pudiendo   afirmarse, de forma más general, que de lo que se trata, acorde con el artículo   2º de la Carta, es de la satisfacción de uno de los fines esenciales del Estado,   cual es, la garantía de los derechos estipulados en la Constitución Política.    

Otro aspecto que resulta de capital   importancia en la revisión de la doble instancia, es el ámbito en el cual tiene   lugar, pues tal como se refirió en el caso de sentencias condenatorios y en   materia de fallos de tutela resulta imperativa su consagración. Pero, en otros   casos, también de la órbita de las actuaciones judiciales, la Corte ha avalado   la exclusión de la segunda instancia, siempre verificando la existencia de otros   elementos que permitan materializar, para el interesado, el acceso a la   Administración de Justicia y el debido proceso. Sin embargo, no podría colegirse   que las exigencias para aceptar la excepción de la doble conforme se   circunscriban al marco de lo judicial. En el caso del derecho sancionador, la   Sala ha sido singularmente estricta, pues, si la sanción compromete derechos   fundamentales, como suele acontecer, por ejemplo, en el campo del derecho   disciplinario, ha de establecerse la segunda instancia.                  

Con todo, la Sala ha advertido que en el   contexto del derecho administrativo, la apreciación de la ausencia de doble   instancia ha de ser menos severa, y lo ha hecho refiriéndose a  ella como   derecho y del siguiente modo:    

“El artículo 31 de la Constitución consagra que toda sentencia judicial podrá   ser apelada, salvo, las excepciones que consagre la ley.  Al respecto,   la jurisprudencia ha reiterado que no todo fallo es susceptible de impugnación  e incluso se avalan excepciones legales en procesos judiciales. Por lo cual,   tratándose de procesos administrativos, dicha previsión es incluso menos   estricta, en la medida que el derecho a la doble instancia en sí mismo no es   absoluto y está sujeto a limitaciones acorde con el amplio margen de   configuración del Legislador.   (…)” (negrillas fuera de texto) (Sentencia C-929 de 2014)    

Lo expuesto, permite entrever que no se   pueden trasladar sin más, las razones que tornan en obligación la existencia de   una segunda instancia, en ciertos ámbitos ya referidos, a otros contextos, en   los cuales tal imperativo puede ser exceptuado. Importa también en este punto   destacar una consecuencia de la referida flexibilidad según el entorno del cual   se trate y, según las medidas que a falta de segunda instancia, permitan   realizar los derechos del procesado; se trata del amplio margen de configuración   del legislador. No sobra reiterar que ese permiso al principio mayoritario ha de   atenerse a los límites o exigencias indicados precedentemente. Debe además   acotarse que al aludirse al legislador, no se está excluyendo al Presidente   cuando lo hace como legislador delegado: En efecto, la Sala ya tuvo oportunidad   de considerar esta última circunstancia en la sentencia C-650 de 2001 en la cual   manifestó:    

“Cuando el canon 31 de la Ley Fundamental prescribe que toda sentencia podrá ser   apelada o consultada “salvo las excepciones que consagre la ley”, no está   instituyendo una cláusula de reserva legal en el sentido de considerar que   solamente mediante ley expedida por el órgano legislativo se pueden establecer   excepciones al principio de la apelabilidad de las sentencia judiciales,   rechazando, en consecuencia, las determinaciones  que sobre este particular   sean adoptadas a través de normas dictadas en ejercicio de facultades   extraordinarias, que también constituyen leyes, pero en sentido material, como   es el caso de la norma que se revisa.    

Al respecto debe considerarse  que para determinar los asuntos que sólo   pueden regularse mediante leyes expedidas por el Congreso de la República,   constituye un criterio ineludible el mandato del numeral 10 del artículo 150 de   la Carta Política, que taxativamente señala cuáles son los asuntos que el   legislador no puede delegar en el Ejecutivo por medio de facultades   extraordinarias, entre las cuales no se encuentra el relativo al establecimiento   de excepciones al principio de la doble instancia que consagra en el artículo 31   ibidem.”      

Claro resulta que el ejercicio de   facultades legislativas delegadas no es razón para valorar como inconstitucional   una disposición que haya exceptuado la doble instancia. Se entiende sí, que   cuando el Presidente funge como legislador delegado, está sujeto a los límites y   restricciones exigibles al principio mayoritario cuando decide omitir la   consagración de la segunda instancia.        

Así pues, se puede adelantar como   conclusión parcial que al evaluar una medida presuntamente infractora del   principio de la doble instancia, habrá de tenerse en cuenta que:    

–            No se trata de un principio absoluto.    

–            Admite justificadas excepciones.    

–            Dichas excepciones comportan el examen de otras medidas que hagan efectivos los   derechos del procesado, entre otros, el derecho al debido proceso.    

–            En el caso de sentencias condenatorias y fallos de tutela la doble instancia es   imprescindible.    

–            En materia de derecho sancionatorio, la valoración de la ausencia de la doble   instancia es muy rigurosa por el compromiso de derechos fundamentales que puede   implicar la sanción.        

–            Al valorarse una situación en la que se evidencia la ausencia de la segunda   instancia, el contexto incide en el examen, dado que en materia administrativa   la apreciación puede resultar más flexible.    

–            El examen de enunciados en los que se advierta la proscripción de la segunda   instancia, habrá de tener en cuenta el amplio margen de configuración del   legislador y el respeto a las exigencias que se hacen a este dado que su actuar   debe respetar los derechos fundamentales.    

–            La prescripción constitucional que autoriza la excepción de la doble instancia   por vía de ley, se entiende referida al legislador delegado.                                

Por otra parte, es oportuno observar que   la doble instancia también admite una comprensión como garantía, así por   ejemplo, en la sentencia C-792 de 2014, al analizarse el derecho a la   impugnación, la mayoría de la Sala, trazó la siguiente diferencia respecto de la   segunda instancia:    

En la citada sentencia T-388 de 2015 se   explicó que asumida como garantía, la doble instancia se asimilaba a un “mecanismo   de protección de otros derechos” y, una muestra de este entendimiento, se   observa en la sentencia  C-863 de 2008, en la cual se juzgaba la   constitucionalidad de una disposición legal que radicó en cabeza de los jueces   civiles municipales, en única instancia, el conocimiento de una clase de   controversias en materia de derechos de autor; en esa ocasión argumentando la   exequibilidad, dijo la Sala:        

(…) si bien la doble instancia es requisito indispensable del debido proceso   tanto en materia penal (artículo 29 C.P.) como en la esfera de la tutela   (Artículo 86 de la C.P.), fuera de esos ámbitos “la doble instancia no   pertenece al núcleo esencial del debido proceso”/ ni la supresión de la   segunda instancia es de suyo una negación del derecho de acceso a la justicia.   De ahí que la Constitución le confiere al legislador un amplio margen de   configuración para establecer excepciones a la doble instancia, siempre que se   respeten los derechos fundamentales (…)” (negrilla fuera de texto)    

Así pues, en su dimensión de garantía, al   igual que en su concepción de principio se encuentran algunas reiteradas   consideraciones sobre la segunda instancia, cuales son, su no pertenencia al   núcleo el debido proceso y, un margen de apreciación más flexible de la   inexistencia de la segunda instancia, cuando el examen se lleva cabo fuera del   ámbito del derecho penal y de la acción de tutela; de lo cual se colige el   amplio margen de configuración que en esa materia se le concede al legislador.    

En cuanto a su dimensión como derecho   cabe anotar que es probablemente la que más se encuentra en la normatividad   internacional sobre la doble instancia. Esta acepción implica la estipulación de   la prerrogativa en una disposición, con lo cual, tiene lugar la exigencia de su   materialización en términos concretos, es por ello que resulta de singular   trascendencia en el ámbito de la acción de tutela.[26]       

No sobra anotar que la doble instancia   como derecho también ha sido objeto de reflexión en sede de constitucionalidad,   así lo evidencian las sentencias C-150 de 1993 y C-254ª de 2012, la primera de   las cuales precisó:    

(…) puede concluirse que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha   establecido que el derecho a la doble instancia no es absoluto, pues   existen eventos en los cuales puede restringirse por el legislador, siempre y   cuando se respeten una serie de criterios especiales como la razonabilidad y la   proporcionalidad frente a las consecuencias impuestas a través de la providencia   que no puede ser objeto del recurso de apelación.(…) (negrillas fuera   de texto).    

Como se observa, se encuentran en este   entendimiento de la doble instancia elementos coincidentes con su significado   como principio y como garantía, tales son, el hecho de no considerarlo como   absoluto, la posibilidad de restricción del derecho que se le concede la   legislador y, las exigencias de proporcionalidad y razonabilidad cuando se   decide limitarlo.    

5.2. La Junta Especial de Calificación de   Invalidez del Artículo 12 del Decreto Ley 1282 de 1994 como única instancia    

Mediante Decreto Ley 1282 de 1994 el   Presidente de la República, en calidad de legislador delegado, expidió las   disposiciones que se constituyeron en parte del régimen pensional de los   aviadores civiles. Entre tales prescripciones se confeccionó el artículo 12, el   cual estableció una Junta Especial de Calificación de Invalidez cuya finalidad   es determinar, en única instancia, la situación de invalidez de los aviadores   civiles. Posteriormente se expidió el Decreto Reglamentario 1557 de 1995 por   medio del cual se reguló la integración y el funcionamiento de la referida Junta   Especial.       

De conformidad con el Artículo 12 dicha   junta presenta unas particularidades que merecen ser destacadas, pues ellas   resultan relevantes en el juicio de constitucionalidad que esta Corte adelanta.   Tales especificidades tiene que ver con su status jurídico, su configuración,   sus funciones, el carácter de sus dictámenes y los mecanismos a través de los   cuales resulta posible controvertir lo decidido por dicha Junta como perito de   la invalidez de los aviadores civiles. A abordar estos puntos se contraen las   consideraciones que siguen.     

Por lo que concierne al status jurídico   de la Junta Especial, resulta oportuno observar que el artículo 5º del Decreto   Reglamentario 1557 de 1995, al referirse a la naturaleza de la junta,   prescribió que se trata de un “organismo independiente y sin personería   jurídica”. No sobra advertir además que los integrantes de dicho ente son   designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, lo cual se encuentra   en consonancia con lo dispuesto en el Artículo 12 del Decreto Ley 1282 de 1994,   cuando dispone que las ternas de las cuales se harán los nombramientos de sus   integrantes, habrán de ser presentadas al mencionado Ministerio del Trabajo.                

Para la Sala, resultan en mucho   predicables para la Junta Especial, las consideraciones que la Corporación   hiciera en la Sentencia C-1002 de 2004  cuando al connotar las Juntas de   Calificación de Invalidez, advertía que son organismos de creación legal.   Igualmente, se precisaba que la participación de particulares en la conformación   de estos organismos no transformaba a estas organizaciones en entidades   privadas, pues en su conformación no interviene la voluntad privada (i), su   estructura general está determinada por la Ley y (ii)  sus funciones se pueden   calificar de públicas (iii) pues “(…) son las relacionadas con la   calificación de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del   sistema general de la seguridad social.” De tales especificidades se   concluía en la providencia que “(…) las juntas de calificación de invalidez   son verdaderos órganos públicos pertenecientes al sector de la seguridad social   que ejercen una función pública pese a que los miembros encargados de evaluar la   pérdida de capacidad laboral sean particulares”.    

En lo que respecta a su configuración,   acorde con lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 12 del Decreto Ley 1282 de   1994, este organismo está conformado por un representante del Gobierno Nacional,   uno del gremio que agrupe a los aviadores civiles y otro de sus   empleadores. La designación de los dos últimos se hará de ternas, una de las   cuales será presentada por la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles ACDAC y   la otra por la Asociación de Transportadores Aéreos Colombianos ATAC. Importante   en este punto es la exigencia legal que se hace a los integrantes de la Junta   Especial, cual es, según el Artículo 12 del Decreto ley 1282 de 1994, la calidad   de experto en medicina aeronáutica. Además, a tenor de lo dispuesto en el   Artículo 6º del Decreto Reglamentario 1557 de 1995, la Junta debe contar con un   Secretario que debe ser abogado y tener seis años de experiencia profesional.   Este último participante de la Junta también será designado por el Ministerio   del Trabajo de ternas que le presenten ACDAC y ATAC.     

Para la Corte, las particularidades   inmediatamente referidas, a propósito de la conformación de la Junta Especial,   merecen ser destacadas en este juicio de constitucionalidad. De una parte, se   observa que el legislador se preocupó por lograr importantes grados de   representatividad de los sectores interesados en el proceso que conduce a   definir la situación de la pensión de invalidez en el caso de los aviadores.   Así, de un lado, se pretendió la participación de los trabajadores del gremio y   la de sus empleadores. De otro, se incluyó la representación estatal, cuya   presencia ha de entenderse en el sentido de realizar los cometidos estatales   dispuestos en el artículo 2º de la Carta. La otra peculiaridad que debe ser   resaltada, es la de requerir de los integrantes del organismo la condición de   expertos en medicina aeronáutica, con lo cual, se apunta a atender la   especialidad profesional para la que fue concebida la Junta.  Además, el   requerimiento de contar con un profesional del derecho que acredite experiencia   y que sea propuesto por organizaciones representativas de la aviación civil,   permite advertir el interés del legislador en lograr un mejor funcionamiento de   la Junta, dadas las implicaciones jurídicas que sus pronunciamientos comportan.                

En este punto, es pertinente anotar que   esa especialidad de la Junta ha sido reconocida por la jurisdicción ordinaria.   En efecto, dijo la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia dentro del   radicado 44735, el 28 de enero de 2015:    

“(…) el artículo 12 creó la Junta Especial de Calificación de Invalidez «Para   las personas de que trata el presente Decreto», integrada por representantes del   Gobierno, del gremio que agrupe a los aviadores civiles y sus empleadores, «de   ternas presentadas al Ministro de Trabajo y Seguridad Social por la Asociación   Colombiana de Aviadores Civiles, ACDAC, y la Asociación de Transportadores   Aéreos Colombianos, ATAC, quienes deberán ser expertos en medicina aeronáutica»,    de lo cual, necesariamente, se desprende que las valoraciones que requieran   todos los aviadores civiles que posean una licencia expedida por la UAEAC,   pueden ser realizadas por dicho organismo especializado en medicina aeronáutica,   por la sencilla, pero potísima razón de contar con mayor conocimiento en el área   específica de la medicina aeronáutica, sin importar si la causa de la   incapacidad es  profesional o común, entre otras razones, porque el   artículo 11 del Decreto en mención preceptúa que «Se considera inválido un   aviador civil que por cualquier causa de origen profesional o no profesional no   provocada intencionalmente, hubiere perdido su licencia para volar que le impida   ejercer la actividad de la aviación a juicio de la junta de que trata el   articulo siguiente. En todos los demás aspectos las pensiones de invalidez de   los aviadores civiles en actividad se regirá por lo dispuesto en la ley 100 de   1993» lo que deja sin piso el argumento del censor según el cual esta pensión no   estaba prevista en estos eventos y por tanto no existía competencia para su   decisión máxime cuando es el propio Decreto el que, atendiendo la especial   situación de los aviadores regulo (sic) su   función.    

Fluye claro el acierto del juez de la alzada, toda vez que no solo los aviadores   civiles pertenecen al sistema integral de seguridad social creado por la Ley 100   de 1993, conformado por los subsistemas de pensiones, salud y riesgos laborales,   sino que además la Junta Especializada de Calificación de que trata el   artículo 12 del Decreto 1282 de 1994, tiene plena competencia para evaluar la   pérdida de capacidad laboral de todos los pilotos de aviación, en los eventos   descritos de quienes estuvieron en el régimen de transición así no se encuentren   vinculados a Caxdac, pues no es esta la condición de que trata el precepto   legal, sino que la facultad de dicho ente está supeditada a la existencia de la   licencia expedida por la Aeronáutica Civil, requisito al margen de la discusión   en esta sede judicial (…)” (negrilla fuera   de texto)    

Por lo que concierne a las funciones, es   pertinente recordar lo que dispone el inciso 2º del artículo 12 del Decreto Ley   1282 de 1994, el cual, establece que le corresponde  a la Junta Especial   determinar, en única instancia, “(…) de conformidad con las normas especiales   contenidas en el manual único para la calificación de la invalidez, de que trata   el artículo 41 de la Ley 100 de 1993”. Al revisarse la prescripción que   sobre el Manual Único de Calificación establece el Artículo 41 de la Ley 100 de   1993, se observa que su expedición se le atribuye el Gobierno Nacional y, se   preceptúa que tal conjunto de normas debe contemplar los criterios técnicos de   evaluación para calificar la imposibilidad del respectivo afectado, para   desempeñar sus labores por pérdida de su capacidad laboral.    

Para   la Corte, igualmente resulta relevante señalar algunos aspectos del   funcionamiento de la Junta Especial en el curso del cumplimiento de sus   funciones y al efecto advierte que, según el Decreto 1557 de 1995, en su   artículo 7º, a las audiencias privadas de la Junta, pueden asistir el aviador   civil activo o pensionado sujeto de la evaluación, un representante de la Caja   de Auxilios y Prestaciones ACDAC-CAXDAC al que se le exige ser médico y los   peritos o expertos que la Junta Especial determine. Entiende la Corporación que   medidas de esta índole, como la de permitir la presencia del aviador,   contribuyen a materializar la defensa de sus intereses, con lo cual, se   satisface un aspecto importante del derecho fundamental al debido proceso, pues   se advierte que esa participación se hace con voz aunque obviamente sin voto. Lo   mismo, se puede predicar de la posibilidad de participación de los médicos que   representan a ACDAC-CAXDAC, pues, tal intervención hace viable el ejercicio de   la controversia, con lo cual, el derecho de defensa de los intereses de ese   fondo de pensiones encuentra un espacio de realización.    

Por lo que atañe a la naturaleza de los   dictámenes emanados de la Junta Especial, entiende la Corte que se trata de una   pieza probatoria de capital importancia en el procedimiento de definición de la   pensión de invalidez de los aviadores civiles. De manera general, esta   Corporación se ha referido a los dictámenes de la Juntas de Invalidez en los   siguientes términos:    

      

“(…) Las juntas de calificación de invalidez emiten decisiones que    constituyen el fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico,   para proceder con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en   derecho es la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de   seguridad social. Como ya se dijo, el dictamen de las juntas es la pieza   fundamental para proceder a la expedición del acto administrativo de   reconocimiento o denegación de la pensión que se solicita. En este sentido,   dichos dictámenes se convierten en documentos obligatorios para efectos del   reconocimiento de las prestaciones a que se ha hecho alusión.[27] (Negrillas fuera   de texto).         

La   misma jurisprudencia citada ha defendido el requerimiento de motivación que debe   satisfacer el dictamen proferido por la Junta, con lo cual, se advierte una   nueva garantía para los derechos de las partes interesadas en la prueba a la que   se alude.    

Las   valoraciones inmediatamente expuestas, dan lugar a afirmar que el dictamen de   una junta de calificación de invalidez no tiene el status de sentencia y, mucho   menos, de carácter condenatorio. Igualmente, puede observarse que tampoco son   pronunciamientos proferidos en sede de un proceso de derecho sancionatorio.    

Finalmente, es necesario observar que frente a dictámenes que en el sentir de   los interesados resulten lesivos de sus derechos, cabe la posibilidad de   cuestionarlos por la vía judicial ante la jurisdicción laboral. En esa medida,   el pronunciamiento de la junta de calificación puede ser revisado, pues, las   vicisitudes propias del proceso jurisdiccional pueden dar lugar a allegar nuevos   experticios que difieran del peritaje cuestionado. Del mismo modo, ante un   dictamen emanado de una junta de calificación manifiestamente lesivo de los   derechos fundamentales del afectado, cabe la posibilidad de accionar en sede de   tutela, tal fue el criterio de la Sala Cuarta de Revisión en la citada sentencia   T-726 de 2011. Como se puede advertir, la decisión de una junta de calificación   no cierra la discusión técnica respecto de la situación de invalidez de una   persona, pues, en sede judicial, tendría lugar la eventual reconsideración de la   autorizada opinión de la junta de calificación.    

Así   pues, se pueden adelantar las siguientes conclusiones respecto de la junta   especial de calificación de invalidez establecida por el artículo 12 del Decreto   Ley 1282 de 1994:    

–             Se trata de un órgano público de la seguridad social que no tiene carácter   judicial.    

–             Su conformación permite afirmar que se orienta a realizar el principio de   participación.    

–             Si bien es cierto, emite dictámenes, en única instancia, presenta garantías que   dan lugar a estimar como realizables los derechos de los interesados en sus   decisiones. Entre tales garantías se cuentan la exigencia de especialidad médica   aeronáutica en cabeza de sus integrantes, la significativa sujeción a criterios   técnicos en su actuar, la posibilidad del aviador solicitante de intervenir en   las juntas privadas; entre otras.    

–             Las medidas reseñadas apuntan a la materialización del debido proceso.    

–             Sus dictámenes pueden ser cuestionados en sede judicial y, cuando los mismos   comporten el quebrantamiento de derechos fundamentales, podrá acudirse a la vía   del amparo.       

6. La   pérdida de la licencia para volar y la pérdida de capacidad laboral como   factores de la pensión de invalidez en los Decretos Ley 1282 y 1302 de 1994. La   jurisprudencia de la Corte Constitucional a propósito de  los cargos por   desconocimiento de la igualdad en el Decreto Ley 1282 de 1994. El Juicio de   igualdad    

Corresponde en esta sección de la providencia considerar, sucintamente, el   alcance de las disposiciones cuestionadas, las cuales aluden a aspectos del   régimen de la pensión de invalidez de un sector de profesionales que, acorde con   lo dispuesto en inciso 2º del artículo 1º del Decreto Ley 1282 de 1994, ejercen   la profesión de aviadores y, seguidamente, referirse a la jurisprudencia que en   materia de igualdad se ha producido por la Sala cuando se ha pronunciado sobre   acusaciones a disposiciones del Decreto Ley 1282 de 1994, por quebrantamientos   al principio de igualdad. Este segundo apartado se hace necesario dado que los   actores deprecan un juicio de igualdad, pues, en su entender, el artículo 11 del   Decreto Ley 1282 de 1994 y 1302 de 1994 infringen el Artículo 13 Superior.   Finalmente se incluirán algunas consideraciones sobre el juicio de igualdad.      

6.1.    La pérdida de la licencia para volar y la pérdida de capacidad laboral como   factores de la pensión de invalidez en el Artículo 11 del Decreto Ley 1282 y en   el inciso 1º del Artículo 3 del Decreto Ley 1302 de 1994    

La   pensión de invalidez es una prestación cuya finalidad es la de “(…) proteger   a la persona que ha sufrido una disminución considerable en su capacidad laboral   (…)”   [28]  . Se entiende que la misma surge como consecuencia de una afectación que   compromete la capacidad laboral, redundando negativamente en la realización de   otros derechos. Esta Corporación no ha dudado en incluirla en el ámbito de los   derechos protegibles por la vía de la acción de tutela[29], pues,   la disminución o el cese de la capacidad productiva, en muchos casos abrupto,   lleva aparejadas otras consecuencias lesivas para los derechos del afectado y su   entorno familiar. La protección de la pensión de invalidez, ha encontrado   asidero en lo que ella representa en la materialización de la dimensión que,   como derecho fundamental, tiene la seguridad social amparada por el Artículo 48   de la Constitución Política.    

Por lo   que atañe a las disposiciones cuestionadas, se tiene lo siguiente:    

A.-    El Artículo 11 del Decreto Ley 1282 de 1994, prescribe que se considera como   inválido al aviador civil que por cualquier causa, de origen profesional o no   profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido su licencia para   volar. El mismo enunciado legal, condiciona lo mandado a que la circunstancia   referida, le impida al trabajador el ejercicio de su actividad según el criterio   de la Junta Especial de Calificación a la que se ha hecho alusión en el acápite   5.2 de esta providencia. El mismo precepto remitió la regulación de los   restantes aspectos de la pensión de invalidez a lo que dispusiese la Ley 100 de   1993. No sobra anotar que en el inciso del Artículo 3º del Decreto 1302 de 1994   se dispuso que “Para los beneficiarios del Régimen de   Transición, la pensión de invalidez se regirá por las disposiciones que se   venían aplicando con anterioridad a la Ley 100 de 1993”    

La incidencia de la titularidad de una   licencia de vuelo se advierte en diversas disposiciones de orden internacional,   pero con vigor en Colombia. En primer lugar, resulta necesario destacar la “Convención   sobre Aviación Civil Internacional”, firmada en Chicago el 7 de diciembre de   1944, aprobada en Colombia mediante Ley 12 de 1947 y promulgada mediante Decreto   2007 de agosto 22 de 1991. En lo pertinente, establece dicho instrumento:     

ARTÍCULO 32.   LICENCIAS DEL PERSONAL.    

(a)  Los pilotos y los demás tripulantes de toda aeronave que se dedique a   la navegación internacional estarán provistos de certificados de competencia y   licencias expedidos [y] validados por el Estado en que esté matriculada la   aeronave.    

(b) Cada Estado contratante se   reserva el derecho de no aceptar, cuando se trate de vuelos sobre su propio   territorio, certificados de competencia y licencias otorgados a sus nacionales   por otro Estado contratante.” (Negrillas fuera de texto).    

Igualmente, resulta pertinente reseñar lo dispuesto en el Anexo 1[30] a la   Convención sobre Aviación Civil Internacional (Chicago, 1944), preceptiva que   inicio su vigor el 15 de septiembre de 1948. En el capítulo 2º del instrumento   se prescribe:    

“(…)    2.1.1.1  Nadie actuará como piloto al mando ni como copiloto de una aeronave que   pertenezca a alguna de las siguientes categorías, a menos que sea titular de   una licencia de piloto expedida de conformidad con las disposiciones de este   capítulo:    

–             Aeronave de despegue vertical    

–             Avión    

–             Dirigible de un volumen Superior a 4600 metros cúbicos    

–             Globo libre    

–             Helicóptero    

–             Planeador (…)   (negrilla fuera de texto)    

–                  

En   relación con el contenido del Anexo 1, concerniente a las “licencias al   personal”, resulta pertinente citar in extenso lo considerado por la   OACI (Organización   de Aviación Civil Internacional):    

Mientras el   transporte aéreo no pueda prescindir de los pilotos y   demás personal de a bordo y de tierra, la competencia, pericia y formación de   ellos seguirá constituyendo la garantía básica de toda explotación eficaz y   segura. La formación adecuada del personal y el otorgamiento de licencias   crean un sentimiento de confianza en los Estados, lo que lleva al reconocimiento   y aceptación a escala internacional de la competencia y licencias,   y aumenta la confianza del viajero en la aviación.    

(…)    

El ser humano es el eslabón vital   de la cadena constituida por las operaciones de las aeronaves, si bien debido a   su propia naturaleza es el más flexible y variable. A fin de minimizar el error   humano y contar con personal apto, experto, hábil y competente, es indispensable   que la instrucción que reciba sea adecuada. En el Anexo 1 y los manuales de   instrucción de la OACI se describen los conocimientos necesarios para desempañar   eficientemente las distintas funciones. Las normas médicas del Anexo, al   requerir evaluaciones médicas periódicas, son un toque de alarma que advierte   acerca de los primeros síntomas que pueden ser causa de incapacidad,   contribuyendo así al buen estado de salud general de la tripulación de vuelo   y de los controladores.    

(…)    

El otorgamiento   de licencias es el acto de autorizar determinadas actividades que, de lo   contrario, deberían prohibirse, ya que de llevarse a cabo de manera indebida   podrían acarrear serias consecuencias. El   solicitante de toda licencia debe satisfacer ciertos requisitos establecidos,   que son proporcionales a la complejidad de la tarea que deberá llevar a cabo. El   examen sirve como prueba regular de buena salud y rendimiento asegurando un   control independiente. Como tal, la instrucción conjuntamente con el   otorgamiento de licencias son los elementos críticos para lograr la competencia   máxima.    

Recientemente los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia incorporaron, mediante   Resolución No. 02089 de Agosto 21 de 2015, entre otros, los siguientes   contenidos    

“(…) 63.010   Autorización para actuar como miembro de la tripulación    

1.        (a)  Licencia de miembro de tripulación    

Ninguna persona puede actuar como miembro de la tripulación, a menos que dicha   persona sea titular y porte una licencia con sus habilitaciones y certificado   médico válidos y apropiados a las funciones que haya de ejercer,   expedida por el Estado de matrícula de la aeronave o expedida por otro Estado y   convalidada por el de matrícula de la aeronave.    

2.        (b)  Certificado médico aeronáutico    

Ninguna persona puede actuar como miembro de la tripulación de una aeronave con   licencia otorgada de conformidad con este reglamento, a menos que dicha persona   sea titular de un certificado médico vigente que corresponda a dicha licencia, otorgado conforme al RAC 67.    

(c) Inspección   de la licencia    

Toda   persona titular de una licencia y sus habilitaciones y/o de un certificado   médico otorgada en virtud de este Reglamento, debe presentar la licencia y/o   sus habilitaciones para ser inspeccionada, cuando así lo solicite la UAEAC o   sus inspectores.(…)”    

De lo   transcrito se colige que tanto desde el siglo pasado, como actualmente, ha   tenido lugar una preocupación por establecer unas ciertas exigencias para quien   tenga bajo su responsabilidad la conducción de aeronaves. Para la Sala, resulta   de interés señalar algunos motivos de esos requerimientos, pues ello permite   comprender las razones subyacentes a la preceptiva acusada, la cual, estimó la   pérdida de la licencia de vuelo en cabeza de un aviador como causal de invalidez   del trabajador.    

Las   normas y apreciaciones transcritas ponen de presente que el interés en la   regulación del oficio de aviador y la exigencia de licencia, trasciende el   ámbito doméstico. Tanto la necesidad como la posibilidad de desplazarse por el   espacio aéreo internacional suponen unos requerimientos, pues, esa movilidad   implica un riesgo para la seguridad de los Estados cuyo espacio aéreo es usado.   No todas las modalidades de transporte, están expuestas a la abrupta vicisitud   de internarse en tiempos muy cortos en la atmosfera de otros Estados y conllevar   un eventual riesgo para esos países. En esa medida, se entiende que la Comunidad   internacional trace unos estándares de seguridad y, la posesión de la licencia   en cabeza de quien comanda la aeronave, exprese una garantía de pericia y   suficiencia en la tarea desempeñada.    

El   mismo tipo de inquietud en materia de seguridad, se puede predicar en el ámbito   interno de los Estados, con lo cual, el requerimiento de la licencia de vuelo y   lo que ella representa como garantía de idoneidad, resulta exigible en el   territorio nacional.    

Además   de los motivos de seguridad que inspiran la necesidad de la licencia de vuelo en   cabeza del piloto, deben también tenerse en cuenta las razones de orden   económico. La confianza de los usuarios en el transporte aéreo, es un elemento   esencial para el impulso y desarrollo de esa actividad. Se puede afirmar, de   manera general, que son el pasajero y el interesado en el transporte de carga,   los motores cuya demanda incentiva el tráfico aéreo.      

Con tales intereses en juego, es   entendible que la normativa emanada de la Unidad Administrativa Especial de la   Aeronáutica Civil, ordene el porte de la licencia de vuelo y, su correspondiente   certificado médico de soporte; en el entendido que tales credenciales dan fe de   la referida suficiencia profesional que se espera de quien comanda el destino   del avión y, en especial, de aquellos que como pasajeros le están confiando sus   vidas.    

Importa en este apartado destacar que la   ausencia de la licencia, le cercena de tajo al afectado la posibilidad de   ejercer su profesión. Esto es, la pérdida del documento no comporta una   disminución gradual de la actividad, sino que lo excluye del pilotaje, pues,   como se advierte en la normatividad mencionada, sin la licencia de vuelo y su   respectivo soporte médico, el afectado queda desautorizado para llevar a cabo   las tareas propias del aviador. Lo severo de esta medida se explica por los   importantes valores y responsabilidades que involucra, mas ello, no se   constituye en razón para ignorar la gravedad de las consecuencias que en esa   circunstancia devienen para el trabajador privado del ejercicio de su profesión.    

Relevante también en esta valoración de   lo que significa el artículo censurado, es la condición legal, según la cual, la   pérdida de la licencia de vuelo da lugar a una declaración de invalidez, siempre   y cuando, la causa de la privación del documento no haya sido provocada   intencionalmente por el afectado. Este requerimiento se entiende, dado que se   trata de la réplica de un mandato más general en materia de pensión de   invalidez, estipulado en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, a cuyo tenor   literal: “Estado de Invalidez. Para los efectos del presente capítulo se   considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional,  no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su   capacidad laboral.” También se ocupa el mandato de observar que la   calificación que conduce a la pérdida de la licencia, le corresponde a la Junta   Especial de Calificación de Invalidez, órgano sobre el cual ya se hicieron   diversas precisiones en el capítulo 6.2 de este proveído.    

No se observa en el enunciado del Decreto   otra regulación sobre la pensión de invalidez de los aviadores, contrayéndose a   disponer, de manera general, que lo faltante se regirá por lo consagrado en la   Ley 100 de 1993.    

B. En lo atinente al inciso 1º del   artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994, es preciso anotar que se establece el   porcentaje de pérdida de capacidad laboral cuando ocurre el evento de invalidez   descrito en el Artículo 11. Se trata de un asunto que no fue objeto de   regulación en el Decreto Ley 1282 de 1992 por parte del legislador delegado, el   cual, en el posterior cuerpo legal fijó dicha  cifra en un 100%.    

Reseñar el alcance del mandato, requiere   atender lo sentado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de   Justicia cuando ha tenido que desentrañar lo que en el enunciado se dice. Dicho   análisis del Alto Juez de la jurisdicción ordinaria también permite establecer   las implicaciones de lo prescrito, lo cual, es importante en este juicio de   constitucionalidad, pues, los accionantes insisten en que el texto acusado da   lugar a obtener la máxima prestación posible sin ninguna otra clase de   consideraciones.    

En Sentencia de Mayo 15 de 2012, la Sala   Laboral de la Corte Suprema se pronunció sobre un recurso, en el cual, una de   las pretensiones apuntaba a lograr para el interesado, quien se había   desempeñado como piloto, una pensión de invalidez con mesadas iguales al “ciento   por ciento” del último salario devengado y fundaba su pedimento en las   normas estudiadas en este apartado. Luego de transcribir los referidos Artículos   11 y 3, dijo la Máxima Instancia de la Jurisdicción Ordinaria:    

       

“(…)  Las normas que se acaban de transcribir, en ninguno de sus apartes consagran   que el monto de la mencionada pensión de invalidez sea igual al ciento por   ciento del último salario devengado, pues al hacer referencia a una   “incapacidad laboral del 100%”, se está aludiendo a la incapacidad que genera la   imposibilidad del trabajador para ejercer la actividad específica de aviador   civil, por razón de la pérdida o cancelación de la licencia para volar, por   causas médicas de origen profesional o no profesional que no hubieran sido   provocadas intencionalmente, y por consiguiente deberá acudirse a otras   disposiciones para definir la cuantía de la prestación. (…)” (negrillas fuera   de texto)        

Se observa entonces que el monto de la   pensión de invalidez no coincide, sin más, con el porcentaje de la pérdida de   capacidad laboral. Ello puede acontecer en circunstancias muy puntuales, pero,   lo que no cabe decir es que todas las declaraciones de invalidez en el caso de   los pilotos conducen indefectiblemente al monto máximo de la prestación.    

Tampoco resulta cierto que por virtud de   lo dispuesto en el inciso 1º del Artículo 3º del Decreto1302 de 1994, la   declaración de invalidez por pérdida de la licencia de vuelo, conduzca, en todas   las circunstancias, a que se considere al pensionado en una situación de máxima   invalidez. No se debe perder de vista que la pérdida de capacidad laboral no se   asimila a la invalidez, pues, aquélla es un factor para la determinación de   ésta. Ilustrativo en este punto es el siguiente pasaje de la citada providencia   de la Sala de Casación Laboral:      

      

“(…)  La sola circunstancia de que el régimen especial de los aviadores civiles   considere la invalidez de que trata el artículo 11 del Decreto 1282 de 1994   “como incapacidad laboral del 100%” para manipular aviones,   necesariamente no lleva a que se califique a todo trabajador en ese estado como   inválido permanente absoluto o con gran invalidez, pues para ello se requiere   que concurran otras situaciones. (…)” (negrillas fuera   de texto)    

Se puede afirmar entonces que el   ordenamiento jurídico sí tiene en cuenta la condición física real y la capacidad   productiva del piloto al momento de determinar su situación de invalidez y, por   ende, para establecer el monto de su pensión. Esclarecedora en este punto,   resulta la consideración vertida por la Sala de Casación Laboral de la Corte   Suprema de Justicia en la Sentencia de Noviembre 28 de 2008, cuando abordó un   caso en el cual sí se conjugaban circunstancias exigidas por la normatividad   rectora de la situación, para estimar que se estaba frente al grado máximo de   invalidez. Dijo la Alta Corporación:    

“(…)  la incapacidad para ejercer la profesión de aviador civil, puede no ser   invalidante, porque permita desarrollar otra actividad lucrativa que le   subvencione su existencia; sin embargo, en el subjudice se conjugaron ambas   situaciones, la incapacidad del demandante para manipular aviones y la de poder   valerse por sí mismo; es decir, su enfermedad le generó a la vez la invalidez   consagrada en el artículo 11 del Decreto 1282 de 1994 y la gran invalidez del   literal d) del artículo 5 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758   de 1990, cuya fecha de estructuración fue el 14 de octubre de 2000, cuando fue   suspendido de las actividades aeronáuticas y se le canceló su certificado médico   de primera clase. (…)” (negrilla fuera de texto)    

Son   esas pues las razones por las cuales en la primera de las Sentencias de la Sala   Laboral, citadas, se concluía, a propósito de la pérdida de capacidad laboral en   examen, que:     

“(…) esa incapacidad laboral del 100% para ejercer la profesión de aviador civil   sin duda le otorga el derecho al trabajador para acceder a la pensión, pero no   equipararla a la máxima invalidez contemplada en la norma anterior aplicable,   debiendo para este último evento quedar satisfechas las otras situaciones o el   cumplimiento de los presupuestos normativos que permitan tener al trabajador,   bien sea como un “Inválido permanente total” (que es cuando el afiliado ha   perdido el 50% o más de su capacidad laboral para desempeñar únicamente el   oficio o profesión para la cual está capacitado y que constituye su actividad   habitual o permanente, y que en este asunto en particular se traduce en la   manipulación de aviones), o, en un “Inválido permanente absoluto” por haber   perdido la capacidad laboral para realizar cualquier otra actividad o trabajo   remunerado, o, “Gran invalidez,” que se configura cuando la pérdida de capacidad   laboral sea de tal magnitud o grado que necesite de la asistencia constante de   otra persona para movilizarse o valerse por sí mismo. Todo lo anterior de   conformidad con lo preceptuado en los literales a), b) y c) del numeral 1° del   citado artículo 5° del Acuerdo del ISS 049 de 1990, que se recuerda su   aplicación no se discute en esta  litis.(…)”    

Se   concluye pues que, distinto a lo que manifestaron los accionantes, el porcentaje   de pérdida de la capacidad laboral establecido por el artículo cuestionado no   implica el logro de la máxima prestación posible en materia de pensión de   invalidez y, tampoco comporta el desconocimiento de la capacidad laboral que   preserve el pensionado. Se trata más bien de una ficción legal que apunta a   reconocer una realidad insoslayable, cual es, la exclusión del aviador de lo que   fuera su profesión.    

Hechas   las anteriores precisiones, procede la Sala a recodar cuáles han sido los   criterios tenidos en cuenta por la jurisprudencia al momento de pronunciarse   sobre los cuestionamientos que se le han hecho a preceptos contenidos en el   Decreto Ley 1282 de 1994, cuando el motivo invocado ha sido el quebrantamiento   del principio de igualdad.    

        

6.2.   Los pronunciamientos de la Corte Constitucional a propósito de los cargos por   violación al principio de igualdad en el Decreto Ley 1282 de 1994    

No es   la primera vez que se someten a consideración de la Corte Constitucional   prescripciones del régimen pensional de los aviadores contenidas en el Decreto   Ley 1282 de 1994, siendo el motivo de inconformidad la presunta infracción del   artículo 13 de la Carta. Dado que entre las censuras formuladas a los artículos   11 del Decreto Ley 1282 y 3 del Decreto Ley 1302 de 1994, se incluyeron algunas   por desconocimiento del Artículo 13, la Sala estima necesario reseñar lo sentado   por esta Corporación al respecto, en esas ocasiones.    

El primer pronunciamiento del tipo de   asunto en estudio, tuvo lugar a través de la Sentencia C-386 de 1997. En esa   oportunidad el accionante demandó el artículo 4º que originalmente disponía:    

“(…) Artículo 4°. Beneficios del régimen de transición. Los aviadores civiles   beneficiarios del Régimen de Transición, tendrán derecho al reconocimiento de su   pensión de jubilación conforme al régimen que se venía aplicando, esto es, al   Decreto 60 de 1973, a cualquier edad cuando hayan cumplido veinte (20) años de   servicio continuos o discontinuos, en la misma empresa, siempre que ésta   haya efectuado aportes a CAXDAC. Así mismo, se mantendrán las condiciones de   valor y monto máximo de la pensión anteriormente aplicables, es decir, el 75%   del promedio de lo devengado en el último año de servicios, de conformidad con   el Código Sustantivo del Trabajo (…)” (se subraya lo   demandado)    

Para el demandante, la exigencia de que   el tiempo requerido para que los aviadores pudiesen tener derecho al   reconocimiento de una pensión de jubilación, fuese en una misma empresa,   configuraba un trato “adverso, discriminatorio, injustificado y no razonable”.   Alegaban que la Ley 71 de 1988 y la ley 100 de 1993 consagraron la posibilidad   de acumular tiempo de servicios en distintas empresas de previsión para el   reconocimiento de la pensión de jubilación, pero la norma acusada, sin   justificación válida, la negaba.    

Al resolver, la Sala argumentó que poco   interesaba si la prestación de servicios en desarrollo de una relación de   trabajo subordinada, había tenido lugar con un mismo o diferentes patronos, dado   que lo que cuenta es la contribución a través de los aportes del trabajador al   fondo pensional respectivo. Al valorar el trato discriminatorio hacia los   aviadores, se advirtió el desconocimiento del principio de igualdad, pues “no   se justifica objetivamente que a los trabajadores afiliados al sistema general   de pensiones que con sus aportes contribuyen a la creación de un fondo   pensional, según la ley 100/93, se les dé un trato esencialmente diferente, al   que corresponde a los aviadores civiles que a través de las empresas de aviación   igualmente han hecho aportes a CAXDAC para la integración de un fondo de igual   naturaleza. Ante una situación igual desde el punto de vista fáctico y jurídico   necesariamente debía corresponder un tratamiento también igual, que no se   aprecia en la norma acusada.”    

Al referirse a sus precedentes la   decisión recordó que en la sentencia C-179 de 1997 -ya reseñada en este   proveído-; la Corporación concluyó que los aportes de las empresas de aviación a   CAXDAC son contribuciones parafiscales y desde el momento de la creación de   CAXDAC esta entidad entró a administrar un régimen especial de reservas para un   grupo de trabajadores, los aviadores civiles, de manera similar al hoy fenecido   Instituto de Seguros Sociales, donde no existía una cuenta de ahorro individual   por cada cotizante sino un fondo común integrado por todos los aportes   recaudados, el cual permitía garantizar el pago de las prestaciones sociales, en   especial, las pensiones de los aviadores civiles, razón por la cual dichos   recursos tienen una  “naturaleza comunitaria”. Con ese presupuesto se   advirtió por la Corte que “(…) para garantizar el principio de igualdad era   necesario dar similar tratamiento tanto a los aviadores civiles cuyas empresas   han cumplido con el pago de aportes a CAXDAC, como aquéllos aviadores cuyas   empresas han incumplido con dicho pago, para efectos del reconocimiento y goce   de la pensión de jubilación (…)”    

Mediante sentencia C- 794 de 2009, se   revisó la constitucionalidad del artículo 5º del Decreto  1282 de 1994 cuyo   tenor literal establece:    

“(…)  PERDIDA DE BENEFICIOS. El régimen de transición previsto en el   Artículo 3o. del presente decreto, dejará de aplicarse cuando las personas   beneficiadas por el mismo, seleccionen el Régimen de Ahorro Individual con   Solidaridad, caso en el cual se sujetarán a lo previsto para dicho régimen o   cuando habiendo escogido este régimen, decidan cambiarse posteriormente al de   prima media con prestación definida (…)”[31]    

En opinión del demandante en esa   oportunidad, el artículo 5º del Decreto 1282 de 1994 privaba del derecho a   conservar las condiciones del régimen de transición a los aviadores civiles que,   al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, tenían el tiempo de   cotización requerido, siendo que, de conformidad con el artículo 36 de la Ley   100 de 1993, en el régimen general, las personas que a la misma fecha cumplían   con el requisito de tiempo cotizado no perdían definitivamente los beneficios   del régimen de transición por el hecho de haberse trasladado al de ahorro   individual con solidaridad, pues la disposición citada no les prohibía retornar   a su régimen inicial, veda que, en cambio, acontecía en el caso de los aviadores   civiles. Para el actor, en la disposición atacada, el Presidente ‘(…)  estableció que el régimen transitorio también se pierde cuando los aviadores   civiles que cumplían el requisito de tiempo de servicio “seleccionen el régimen   de ahorro individual con solidaridad” o “cuando habiendo escogido este régimen   decidan cambiarse posteriormente al de prima media con prestación definida(…)”,   lo cual, supuso la infracción del derecho a la igualdad “(…) porque la   pérdida del régimen de transición se impone a los aviadores civiles que en su   momento cumplieron el requisito referente al tiempo de cotización, mas no a los   beneficiarios del régimen general de pensiones que se encuentran en la misma   situación.(…)”.    

Para decidir en esa ocasión, la Sala   recordó lo resuelto en la Sentencia C-789 de 2002, en la cual, a las personas   que hubieran cotizado 15 años o más al entrar en vigencia la ley 100 de 1993, se   les reconoció el derecho de retornar al régimen transitorio siempre y cuando al   cambiarse de nuevo al régimen de prima media trasladasen a él todo el ahorro   efectuado al régimen de ahorro individual con solidaridad y que tal ahorro no   resultase “(…) inferior al monto total del aporte legal correspondiente en   caso que hubieren permanecido en el régimen de prima media(…)”.   Seguidamente, expuso:    

“(…) La comparación propia del derecho a la igualdad se propone, entonces, entre   el régimen general y el régimen especial de los aviadores civiles y, aunque la   Corte ha reconocido que la complejidad de los distintos regímenes conduce a   que cada  uno de ellos sea aplicado de manera integral, no se ha negado a   admitir la posibilidad de efectuar comparaciones entre ellos para determinar si   eventualmente se configura alguna violación del derecho a la igualdad, pero en   este supuesto ha sometido la procedencia del respectivo juicio a varias   condiciones que más adelante se examinarán (…).”    

Y, posteriormente precisaba:    

“(…) la jurisprudencia constitucional ha admitido que, en ciertas   oportunidades, cabe adelantar la comparación entre regímenes pensionales   distintos, con el propósito de evaluar si se configura o no una violación del   derecho a la igualdad y, como atrás se ha enunciado, en esas eventualidades   es menester acreditar unas condiciones que permitan determinar si hay   discriminación, a saber: (i) que la prestación sea separable, (ii) que   la ley prevea un beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii)   aparezca otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la   desigualdad frente al sistema general de seguridad social”.    

Con esos presupuestos, la Corte precisó   que el problema jurídico en realidad versaba sobre la posibilidad de volver al   régimen de transición, la cual, acorde con la Ley 100 de 1993, “(…) se   reconoce a los usuarios que cumplían el tiempo de servicios o de cotizaciones   exigido para beneficiarse de él y se trasladaron a otro (…)”pero, tal   posibilidad no aparecía prevista para los aviadores civiles, pues, “(…)   en este caso los beneficios del aludido régimen se pierden al trasladarse, por   establecerlo así la disposición demandada.(…)”. Tras comparar los dos   regímenes de transición y, entender  que “(…) el requisito cuya   nivelación con lo previsto para el régimen general solicita  el demandante   es un requisito autónomo y separable, así como susceptible de comparación (…)”   esta Corporación realizó la comparación y concluyó:    

“(…) la Corte considera que (a los aviadores) se les puede proteger el derecho a   la igualdad siempre y cuando cumplan el mismo requisito que en el régimen   general se exige como condición del regreso a quienes, habiéndose trasladado a   otro régimen, desean volver al de transición, esto es, que a 1º de abril de 1994   tuvieran 15 años o más de cotizaciones o de servicios prestados, pues, de tal   manera, supuestos idénticos tendrían igual tratamiento.”    

En la parte resolutiva del fallo y,   teniendo en cuenta que también debían preservarse los derechos de quienes se   trasladaron al régimen de ahorro individual y deseaban retornar a CAXDAC, se   decretó:    

“(…)  EXEQUIBLE   el artículo 5º del decreto 1282 de 1994, siempre y cuando se entienda que no se   aplica a los aviadores civiles que, al momento de entrar en vigencia el sistema   de seguridad social en pensiones regulado por la Ley 100 de 1993, habían   cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más, de conformidad con   lo establecido en la parte motiva de esta sentencia. Con todo, el monto de la   pensión se calculará conforme al sistema en el que se encuentre la persona.    

(…) Declarar así mismo EXEQUIBLE el artículo 5º del decreto 1282 de 1994,   bajo el entendido de que el régimen de transición de los aviadores civiles se   aplica a quienes, al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad   social en pensiones regulado en la Ley 100 de 1993, habían cotizado o prestado   servicios durante quince (15) años o más, se trasladaron al régimen de ahorro   individual con solidaridad y decidan regresar al régimen de prima media   administrado por la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana   de Aviadores Civiles CAXDAC, siempre y cuando:  a) trasladen a este régimen   todo el ahorro efectuado al régimen de ahorro individual con solidaridad; y b)   dicho ahorro no sea inferior al monto del aporte legal correspondiente, en caso   de que hubieren permanecido en el régimen administrado por CAXDAC. En tal caso,   el tiempo trabajado les será computado en el régimen de prima media.(…)”    

Un tercer pronunciamiento en el que se   hacían cuestionamientos por la violación de contenidos del Decreto 1282  de   1994, al principio de igualdad; se observa en la Sentencia C-056 de 2010, pero,   la Sala se decantó en ese caso por una decisión inhibitoria.      

Por resultar relevantes para la decisión   que corresponde tomar en este juicio de constitucionalidad, se destacan dos   conclusiones que arroja la jurisprudencia reseñada sobre el Decreto 1282 de   1994. En primer lugar, se tiene que resulta admisible la comparación entre   prestaciones pertenecientes al régimen pensional de los aviadores y el régimen   pensional general, esto es, vale relacionar una prestación otorgada de modo   particular a los aviadores civiles con el mismo tipo de prestación concedida a   los afiliados al sistema general de pensiones. En segundo lugar, dicha   comparación exige, acorde con la jurisprudencia, unos requisitos, sin los cuales   no tiene viabilidad tal ejercicio.    

En lo atinente a los requisitos, es   importante recordar que la Corporación ha sostenido que los regímenes de   seguridad social son complejos y, por ende, incluyen diferentes tipos de   prestaciones, en esa medida, unos pueden resultar más beneficiosos para el   trabajador en ciertos aspectos y, otros, más favorables para otro grupo de   trabajadores. Por ello, en la Sentencia C-080 de 1999 se afirmó que:    

“(…) en principio no es procedente un examen de aspectos aislados de una   prestación entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja   que se pueda constatar en un tema,  puede aparecer compensada por una   prerrogativa en otras materias del mismo régimen (…) las personas “vinculadas a   los regímenes excepcionales deben someterse integralmente a éstos sin que pueda   apelarse a los derechos consagrados en el régimen general”. En efecto, no es   equitativo que una persona se beneficie de un régimen especial, por ser éste   globalmente superior al sistema general de seguridad social, pero que al mismo   tiempo el usuario pretenda que se le extiendan todos los aspectos puntuales en   que la regulación general sea más benéfica (…)    

Estas consideraciones han tenido lugar en   eventos en los cuales un régimen incluye una prestación y otro no o, un régimen   establece una cierta condición para acceder a una prestación y otro no. Así, por   ejemplo, en la sentencia C-461 de 1995 se discutía si quebrantaba la igualdad la   exclusión de la mesada pensional adicional prevista por la Ley 100 de 1993 a   ciertos maestros, por cuanto éstos no gozaban, dentro de su régimen especial, de   ningún beneficio equivalente que compensara el faltante. En la Sentencia C-182   de 1997, se valoró si se vulneraba el derecho a la igualdad cuando el régimen   especial de la Fuerza Pública, establecía como causal de extinción de la pensión   de sobrevivientes el hecho de que “el cónyuge contraiga nuevas nupcias o haga   vida marital”, puesto que “esa condición resolutoria del derecho   pensional” no estaba prevista en el régimen general de seguridad social   aplicable a otros servidores públicos. En la Sentencia C-002 de 1999 se examinó   si contravenía el principio de igualdad la limitación al goce de la pensión de   sobrevivientes de los padres de un soldado o grumete a solo cinco años, mientras   que esa restricción no operaba en el caso de los oficiales y suboficiales, ni en   el régimen general aplicable al conjunto de la población.  En la citada   C-080 de 1999 se evaluó si resultaba lesivo de la igualdad, el que para el caso   de los agentes de la Policía Nacional, la pensión de sobreviviente se   extinguiese para los hijos al cumplir la edad de 21 años, en tanto que en   tratándose de oficiales y suboficiales se prolongaba en el caso de que sus hijos   siguiesen estudiando, hasta la edad de veinticuatro (24) años.    

Fueron esas circunstancias las que dieron   lugar a la metodología que exigía la separabilidad de la prestación, la   verificación de la existencia de un beneficio inferior para el régimen especial   y la inexistencia de otro que compensase el detrimento. Sin embargo, en el   asunto en estudio las circunstancias son diferentes. Por una parte, no se trata   de la existencia de una prestación en un régimen y su ausencia en otro. Tampoco   se trata de evaluar una condición que niega el acceso a una prestación en un   régimen, la cual no se requiere para acceder al miso tipo de prestación en otro   régimen. Por otra parte, no se trata del análisis de aspectos aislados de una   prestación regulada por un determinado régimen, los cuales se pretende comparar   con los regulados por otro. Aspecto este último frente al cual, según se indicó,   no se lograría la separabilidad de la prestación.    

En el asunto en estudio, lo que se   pretende comparar son dos factores de una prestación -la pensión de invalidez-   con el mismo tipo de factores, pero regulados de modo distinto para una clase   diferente de trabajadores –los afiliados al sistema general, entre ellos un   grupo de los aviadores civiles- y, con la peculiaridad de que esa prestación no   está reglamentada por regímenes distintos, sino que, está regentada por un mismo   régimen y, lo que difiere, son las prescripciones que aluden a los dos factores   en discusión. En concreto, la pensión de invalidez de los aviadores civiles   tiene regulación diferente en cuanto al hecho que da lugar a la invalidez (la   pérdida de la licencia), al ente que califica esa invalidez (la Junta Especial   de Calificación) y al porcentaje de pérdida de capacidad laboral (se asume que   se trata del 100%). Por lo demás, dice el artículo 11 del Decreto Ley 1282 de   1994 “En todos los demás aspectos, las pensiones de invalidez de los   aviadores civiles en actividad, se regirán por lo dispuesto en la ley 100 de   1993”. Así pues, interesan en esta decisión, en lo atinente al   quebrantamiento del principio de igualdad, la pérdida de la licencia de vuelo y   el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, pues fueron esos los dos   cuestionados por ese motivo en la demanda.    

Cabe entonces preguntarse si debe tener   lugar un juicio de igualdad, cuando una prestación perteneciente a un régimen,   presenta una regulación diversa en algunos de sus factores por virtud del tipo   de labor que desempeña un grupo de trabajadores y, se censura la reglamentación   divergente de esos factores por estimar que comporta un trato desigual   injustificado entre los sujetos que pueden llegar requerir tal prestación.      

Para la Sala, la demanda de comparación   en las circunstancias inmediatamente descritas, requiere de un pronunciamiento   del Tribunal Constitucional, pues habrá de justificarse por qué una prestación   ordenada de un modo general, presenta para ciertos tipos de trabajadores una   regulación diferente en relación con unos aspectos específicos. Es entendible el   reparo de quienes potencialmente pueden acceder a una prestación, en el sentido   de que algunos aspectos de la misma divergen en razón del oficio que desempeña   un grupo de personas.    

Al igual que en otras ocasiones, en las   cuales se ha requerido definir si una preceptiva respeta o desacata el principio   de igualdad, la herramienta metodológica empleada por la Corte ha sido el juicio   de igualdad, la cual, también, habrá de aplicarse en esta oportunidad.    

6.3. El juicio de igualdad para el caso   concreto    

Se tiene suficientemente establecido por   la Corporación la relevancia del principio de igualdad como uno de los pilares   sobre los cuales se soporta el Estado Colombiano. Es esa la razón de la copiosa   jurisprudencia que tanto en sede de tutela, como de constitucionalidad, ha ido   perfilando el derecho al trato igual y la forma en que puede llegar a ser   desconocido.      

El artículo 13 Superior incorpora los   mandatos de igualdad que condicionan la actividad de las autoridades, los   cuales, han sido analizados por la Corte en repetidas ocasiones, al momento de   considerar las acusaciones a enunciados legales por violación del principio de   igualdad. Al respecto, la Sala ha señalado que:     

“(…) Del alcance del principio de igualdad que la doctrina y la jurisprudencia   se han esforzado en precisar, se desprenden dos normas que vinculan a los   poderes públicos: por una parte, un mandamiento de tratamiento igual que obliga   a dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no existan   razones suficientes para otorgarles un trato diferente al igual que un mandato   de tratamiento desigual que obliga a las autoridades públicas a diferenciar   entre situaciones diferentes (…)[32]    

A su vez, las dos normas referidas se   desdoblan en otros contenidos que explicitan el mandato general de igualdad.   Sobre el punto, ha precisado esta Corporación:    

“(…)Estos dos contenidos iniciales del principio de igualdad pueden a su vez ser   descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a   destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de   trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten   ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios   cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean   más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato   diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte   similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más   relevantes que las similitudes.(…)”[33]    

Dado que la nuda comparación entre la   preceptiva constitucional y las disposiciones legales contentivas de la medida   censurada, no permiten concluir de modo suficientemente claro si ésta quebranta   o se aviene con el principio de igualdad, la Corte ha acudido, en reiteradas   oportunidades, como instrumento metodológico al juicio integrado de igualdad,   en la medida en que el control de constitucionalidad en estos casos no se reduce   a un juicio abstracto de igualdad entre la norma impugnada y el precepto que   sirve de parámetro, sino que comprende un juicio particular sobre la   proporcionalidad de la medida respectiva.    

También ha quedado suficientemente   establecido que el mecanismo puntual encaminado a establecer si la norma acusada   infringe los mandatos de igualdad consagrados en la Carta Política, es el   test de igualdad. Dado que el derecho a la igualdad es de carácter   relacional, pues supone una comparación entre sujetos, situaciones, medidas; su   uso comporta la identificación de tres presupuestos, cuales son, los sujetos a   comparar, el bien, beneficio o ventaja respecto del cual acontece el tratamiento   desigual y el criterio relevante que da lugar al trato diferenciado. Establecido   lo anterior procederá el test, teniendo en cuenta que implica tres objetos de   análisis: (i) el fin perseguido por la medida; (ii) el medio empleado y (iii) la   relación entre el medio y el fin.    

Por lo que concierne a la intensidad del   test, se encuentran diferentes posibilidades. La jurisprudencia ha explicado que   esta “(…) varía dependiendo de la materia objeto de la norma demandada y sus   implicaciones, si bien en todo caso es necesario examinar las circunstancias   concretas que configuran cada situación para determinar el nivel de intensidad   del juicio al que ha de ser sometida una norma que es objeto de control de   constitucionalidad. (…)”[34]    

La procedencia de determinado tipo de   test obedece a la clase de valores, principios y derechos constitucionales   involucrados por el Legislador en su decisión. Se puede decir, de modo general,   que el test a emplear será: (i) leve, cuando las medidas legislativas se   refieren a materias económicas, tributarias, de política internacional o   aquellas en las que el Legislador cuente con un amplio margen de configuración   normativa, para lo cual basta que el fin buscado y el medio utilizado no estén   prohibidos constitucionalmente y que el instrumento utilizado sea adecuado para   la consecución del fin perseguido; (ii) intermedio, cuando se trate de valorar   medidas legislativas en las que se pueda afectar un derecho constitucional no   fundamental. Este juicio resulta más exigente y comprende no solo la   consideración sobre la conveniencia del medio, sino también requiere el examen   de la conducencia para la materialización del fin perseguido por la norma objeto   de examen y (iii) estricto, cuando la  medida tenga una mayor proximidad a   los principios, derechos y valores superiores, en cuyo caso, se efectúa un   estudio integro de proporcionalidad. Respecto de este último la jurisprudencia   ha valorado que debe surtirse cuando se está en presencia de las siguientes   situaciones:    

“(…)1) cuando está de por medio una clasificación sospechosa, tal como ocurre   con aquellas que están basadas en las categorías prohibidas para hacer   diferenciaciones que están relacionadas en el inciso 1º del artículo 13 de la   Constitución; 2) cuando la medida afecta fundamentalmente a personas que se   encuentran en condiciones de debilidad manifiesta, a grupos marginados o   discriminados, a sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o a   minorías insulares y discretas; 3) cuando aparece prima facie que la medida que   hace la diferenciación entre personas o grupos afecta gravemente el goce de un   derecho constitucional fundamental; y 4) cuando la medida que es examinada es   creadora de un privilegio.(…)”[35]    

Para el caso concreto cabe descartar la   procedencia del test estricto, pues las medidas a examinar no implican una   clasificación sospechosa, sino incluyen un beneficio o ventaja para un grupo de   trabajadores. Por esa misma razón, tampoco puede decirse que afecta a personas   en condiciones de debilidad manifiesta. Podría entenderse que a los sujetos a   los que alude, por tratarse de la pensión de invalidez, son personas en   situación de discapacidad. Sin embargo, esa no es razón suficiente para activar   el juicio más intenso, pues, las medidas que se cuestionan lo que establecen es   una ventaja o beneficio, para un sector de personas expuestas a situaciones de   discapacidad, pero, no se trata de medidas que limiten, reduzcan o cercenen el   ejercicio de un derecho para personas en situación de debilidad. El criterio con   el que se traza la diferencia, no es la discapacidad, sino el oficio   desempeñado, la conducción de aeronaves.  Igualmente, no se está frente a   una suerte de gracia concedida por el legislador a un determinado sujeto, pues   lo que se tiene son dos preceptos de carácter general, aplicables a cualquiera   cuya situación se adecue al supuesto de hecho de la norma jurídica, haciéndose   merecedor de la consecuencia respectiva; así pues, no cabrá la asimilación de lo   reglado en las normas censuradas, a un privilegio.    

Para la Sala, el juicio que debe   activarse en este caso, es el intermedio. En relación con este, la   jurisprudencia ha valorado que “(…) tiene lugar cuando se requiere un   control moderado de la medida o medidas sometidas al escrutinio del Juez de   Constitucionalidad (…)”[36]  . Por lo que hace a las características de este tipo de juicio, se ha sentado:                

“(…) El juicio intermedio entraña que el examen de la norma sea más exigente.   Así, en estos casos se requiere no solamente que el fin de la medida sea   legítimo, sino que también sea importante, por cuanto promueve intereses   públicos reconocidos por la Constitución o responde a problemas cuya    magnitud exige respuestas por parte del Estado. Además, en este nivel del juicio   de igualdad es preciso que el medio no sea solamente adecuado, sino que sea   efectivamente conducente para alcanzar el fin que se persigue con la norma que   es objeto del análisis de constitucionalidad.”[37]    

Se ha considerado   que, en términos generales, el juicio intermedio debe adelantarse si la medida   puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental o bien “cuando   existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la   libre competencia”. Igualmente, se han llevado cabo juicios intermedios   cuando se han advertido indicios de inequidad, tal es el caso de la providencia   C-313 de 2013, en la cual se examinó si se vulnera el principio de igualdad, cuando el legislador   estableció la posibilidad de pago anticipado sin ningún tipo de penalización o   compensación por lucro cesante, en operaciones de crédito que se ajustaran a las   condiciones del literal g) del artículo 5 de la Ley 1328 de 2009, solo para   créditos otorgados a partir de la vigencia de la Ley, sin que se extendiese a   créditos contraídos con antelación a tal vigencia.    

Seguidamente, debió la Corte establecer si la posibilidad de pago   anticipado sin ningún tipo de penalización o compensación por lucro cesante, en   operaciones de crédito que se ajustan a las condiciones del literal g) del   artículo 5 de la Ley 1328 de 2009, solo para créditos otorgados a partir de la   vigencia de la Ley, atenta contra el Estado Social de Derecho por no extender el   beneficio a los créditos contraídos con antelación a la Ley.    

Sin embargo, la Corporación le ha dado   cabida al test intermedio, cuando se han evaluado disposiciones que conceden un   beneficio, pero el legislador no lo ha hecho extensivo a otro grupo de personas   que parecieran merecer similar tratamiento. Así por ejemplo, en la varias   veces citada C-227 de 2004, al estudiarse una norma que solo concedía un   beneficio económico a menores discapacitados, pero no concedió esa ventaja a   discapacitados mayores de edad, la Corte estimó:    

“(…)  en esta oportunidad el examen de igualdad debe realizarse según las   exigencias del juicio intermedio. En este caso la norma afecta a un grupo   de personas discapacitadas. Ello podría llevar a pensar que el examen   debía ser estricto, por cuanto afecta a un grupo poblacional especialmente   vulnerable, que ha sido discriminado y marginado tradicionalmente y que, por   consiguiente, es considerado constitucionalmente como un sector que requiere   protección especial. Sin duda, el juicio habría de ser estricto si se   utilizara la categoría de la discapacidad para establecer clasificaciones no   favorables para las  personas con limitaciones físicas o mentales. Sin   embargo, eso no es lo que ocurre en esta ocasión. Por el contrario, la norma   establece un tratamiento preferencial para que las madres trabajadoras con   hijos discapacitados puedan acceder a la pensión especial de vejez y, con ello,   atender en mejor forma a sus hijos.    

En este caso, el criterio diferenciador es el de la edad.(…)” (negrillas fuera   de texto”    

En la también citada C-793 de 2014, el   Pleno examinaba si quebrantaba el principio de igualdad una disposición del   legislador que   estableció reglas de refinanciación para las obligaciones contraídas por   personas afectadas por situación de desastre, pero, solo con entidades públicas   de financiamiento. En el análisis de la extensión del beneficio, cuando las   obligaciones se habían contraído con entidades privadas de financiamiento, la   Sala se decantó por un juicio intermedio.    

Reitera entonces la Corte que, en este   caso, al tratarse de un beneficio concedido a un grupo de trabajadores en razón   de su actividad como aviadores civiles, corresponde adelantar un juicio   intermedio para verificar si resulta lesivo del derecho a la igualdad no haber   extendido dicha ventaja a otros trabajadores o carece de justificación haberla   concedido a los pilotos civiles.      

Con los presupuestos sentados, procede la   Sala a resolver el caso concreto.    

En concordancia con los fundamentos   expuestos, le corresponde a la Corte Constitucional decidir si los artículos 11   y 12 del Decreto Ley 1282 de 1994 y 3 del Decreto Ley 1302 de 1994, se avienen   con la Constitución Política o, si la vulneran y deben ser excluidos del   ordenamiento jurídico, reiterándose que la decisión a adoptarse se entenderá   condicionada por los mandatos del constituyente respecto de la temporalidad de   los regímenes pensionales especiales y exceptuados y los topes a los montos de   la asignación pensional. Como se trata de esclarecer cuatro problemas jurídicos,   estos se considerarán en el orden en el que fueron descritos, advirtiendo que en   el último se deberán atender dos censuras por desconocimiento del principio de   igualdad.    

7.1. Primer cargo     

Se trata de determinar si el Gobierno   desconoció la autorización conferida por el Congreso de la República para   armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores   civiles; al disponer, en el Artículo 11 del Decreto 1282 de 1994, que la   pérdida, por cualquier causa profesional o no profesional, no provocada   intencionalmente, de la licencia para volar implica la consideración del aviador   como inválido. Igualmente, al establecer, en el artículo 12 del mismo Decreto   Ley, la conformación de una Junta Especial de Calificación de Invalidez, para   determinar, en única instancia, el estado de invalidez del grupo de aviadores   cobijados por tales normas y al indicar, en el inciso 1 del Artículo 3 del   Decreto 1302, que la invalidez de la que se habla en el artículo 11 comporta una   incapacidad laboral del 100 %. De verificarse la infracción, se estará frente a   una violación del Artículo 150, numeral 10, de la Carta.    

El análisis del cargo debe tener en   cuenta que las facultades se confirieron en  los siguientes términos, según el   numeral en artículo 139 de la Ley 100 de 1993:    

2. Determinar, atendiendo a criterios técnico – científicos y de salud   ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que   requieran modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la   pensión. Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se   regirán por las disposiciones previstas en esta Ley, sin desconocer derechos   adquiridos y en todo caso serán menos exigentes. Quedando igualmente   facultado para armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los   aviadores civiles y los periodistas con tarjeta profesional. (Negrillas fuera   de texto).    

Dos son los argumentos sobre los que se   soporta la pretensión de los accionantes. De una parte, entienden que el tenor   literal de las expresiones armonizar y ajustar no daba lugar a la expedición de   los mandatos cuestionados. De otra, estiman que debe atenderse en este caso,   como precedente, lo fijado en la Sentencia C-452 de 2002, la cual, estiman,   resulta ilustrativa en cuanto a su razonamiento. Es pertinente anotar que en la   referida sentencia, se revisó el tenor literal de las palabras que definían una   facultades delegadas, se acotó el ámbito en el cual debía ejercerse la facultad   y seguidamente se revisaron las disposiciones atacadas; declarándose exequibles   algunas que se estimaron consonantes con las facultades y excluyéndose del   ordenamiento las que se valoraron como un exceso del legislador delegado. Los   enunciados cuestionados en esa oportunidad corresponden al Decreto Ley 1295 de   1994 y las facultades que le dieron origen se encuentran el numeral 11 del   artículo 139 de la Ley 100 de 1993 y consistían en “Dictar las normas   necesarias para organizar la administración del Sistema General de Riesgos   Profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y   procedimientos (…)”. Manifiestan los accionantes que ese precedente resulta   ilustrativo para dirimir el presente asunto.    

Por lo que respecta a la pertinencia de   lo sentado en la Sentencia C-452 de 2002, como atendible en este juicio de   constitucionalidad, cabe advertir que no tiene lugar por varias razones. La   primera, no se trata de las mismas facultades delegadas que dieron origen a la   norma censurada en esta oportunidad. La segunda, el verbo que definía la   facultad en la sentencia que se quiere alegar como precedente es “organizar”,   en tanto que, en el caso sub examine, son las expresiones “armonizar y   ajustar”. La tercera, el objeto de organización en el primer caso era “la   administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”, mientras que   en esta ocasión el objeto del ajuste y la armonización son “las normas que   sobre pensiones rigen para los aviadores civiles”. A lo sumo, podría   tratarse de pretender que se repita el ejercicio metodológico, consistente en   revisar la acepción literal de cada expresión que define la facultad conferida.   En este sentido, resulta oportuno advertir que revisar el significado de cada   palabra que hace parte de la potestad delegada, es una posibilidad de abordaje   del problema, pero no la única. Cada caso concreto requiere diversas formas de   aproximación, dado que elementos importantes en el análisis de lo delegado, como   lo son la afinidad temática y el cumplimiento del telos, trascienden el   ejercicio de interpretación literal propuesto por los demandantes.    

Para los actores la prerrogativa delegada   al Presidente, debía orientarse a armonizar y ajustar las normas   que sobre pensiones rigen a los aviadores, atendiendo lo preceptuado en la Ley   100 de 1993. Para tal efecto, consideran que armonizar ha de entenderse como “poner   en armonía o hacer que no discuerden o se rechacen dos o más partes de un todo”   y, ajustar  significa, para tales efectos, “Hacer y poner   algo de modo que case y venga justo con otra cosa” o “Conformar,   acomodar algo a otra cosa, de suerte que no haya discrepancia entre ellas”;   todo lo cual excluye la posibilidad de crear. La lectura propuesta olvida   que la expresión ajustar también significa arreglar o moderar  y el vocablo armonizar en una de sus acepciones implica “estar en armonía”.   Los últimos significados anotados no excluyen la posibilidad de adecuar o   componer, en el caso concreto “las normas que sobre pensiones rigen para   los aviadores civiles”.    

El cuestionamiento al uso de las   facultades recae, en mucho, sobre su presunta incompatibilidad con las   disposiciones de la Ley 100 de 1993, de lo cual, se colige que la lectura de la   demanda entiende que la labor de ajuste y armonización es respecto de la Ley 100   de 1993. Para la Sala, no solo razones de orden gramatical, sino de orden   fáctico, explican y justifican la existencia de las tres disposiciones cuyos   contenidos se censuran por entenderse que son producto de un desbordamiento de   la prerrogativa delegada.    

Al autorizarse al legislador delegado   para arreglar, moderar, poner en armonía la normas que sobre pensiones rigen a   los aviadores civiles, se entiende que tales normas requieren arreglos, se   comprende que su régimen ha de presentar cierta moderación o atenuación, pues el   régimen general pensional, puede no estar en armonía con su situación. En esa   medida, se puede afirmar que las prescripciones que expidió el legislador   delegado en esa materia, debieron  apuntar a morigerar o componer aquellos   aspectos que en el sentir del Presidente requerían otros mandatos, dado que los   existentes no lograban atender las necesidades de la profesión de aviador civil.    

Para la Sala, un precepto que considera   la pérdida, por cualquier causa profesional o no profesional, no provocada   intencionalmente, de la licencia para volar, como una situación que da lugar a   la invalidez del piloto;  se acompasa con el peso que tiene la licencia de   vuelo en la labor del trabajador aludido. Tal como se vio en el acápite 6.1, la   normativa internacional y nacional sobre las licencias de vuelo ha destacado su   importancia como garantía de la seguridad que debe brindar el profesional que   conduce la aeronave. Para la Corte, es evidente el nexo temático entre el   precepto y la finalidad y el objeto de la facultad, cual es, armonizar las   normas pensionales de los aviadores con la situación de los mismos.    

Igual, es la valoración de la Sala   respecto de la consagración de una Junta Especial de Calificación de Invalidez   para el grupo de los aviadores civiles. No cabe duda del nexo temático existente   entre la consagración de ese organismo y la facultad para adecuar las normas   pensionales del grupo de trabajadores referido. Apuntando en esa dirección, el   artículo 12 en revisión, diseñó la configuración del órgano con la participación   de los sectores interesados y exigió el conocimiento en medicina aeronáutica a   sus integrantes.    

Similar es la apreciación de la Corte   respecto del contenido del inciso 1º del artículo 3º del Decreto Ley 1302 de   1994, al estimar que en los casos de invalidez, por pérdida de la licencia de   vuelo, la incapacidad laboral es del 100%. Para esta Corporación resulta   conteste con las facultades conferidas un precepto que establece un porcentaje   de la pérdida de capacidad laboral para la pensión de invalidez. Se advierte el   vínculo directo entre una autorización para arreglar o ajustar las normas   pensionales de los aviadores y un mandato que considera que perder la licencia   de vuelo debe significar la pérdida de capacidad laboral del 100%. No se pierda   de vista que sin licencia de vuelo el trabajador queda excluido de su actividad.         

      

Para la Sala, la demanda se contrajo en   este punto a considerar las normas censuradas en su relación con los mandatos   generales del sistema de pensiones y, con ese criterio entendió que lo que le   resultase disonante, entre lo hecho por el legislador delegado y la Ley 100,   permitía afirmar un uso excesivo de las facultades. No se valoró que el ajuste y   armonización implicaba una apreciación del contexto fáctico y de otras   disposiciones del ordenamiento, en particular, las que señalan la importancia de   la licencia de vuelo para los aviadores.    

El reparo según el cual la potestad   conferida no da lugar a crear conceptos o nuevas definiciones o   instancias, pierde de vista que la labor de ajuste, arreglo, moderación,   armonización; puede requerir, precisamente, de crear los mecanismos, las formas,   conceptos, para lograr tal ajuste, arreglo, armonización o moderación. Si bien   es cierto, está suficientemente establecido el carácter restringido de la   potestad legislativa delegada, el cual se reafirma en esta providencia, tal   limitación, no puede dar cabida al vaciamiento de las facultades delegadas.            

Concluye la Corporación que la preceptiva   censurada, hace parte de la unidad temática de las normas pensionales de los   aviadores, guarda relación directa con la misma y se corresponde con el criterio   de arreglar, ajustar, moderar y armonizar las normas pensionales de los   trabajadores referidos. Ninguno de los tres preceptos puede estimarse como ajeno   al campo temático fijado por el Congreso, ni riñe con el objeto que se le fijó   al Presidente de la República. Así pues, no puede declarase la inexequibilidad   de los artículos 11 y 12 del Decreto Ley 1282 de 1994 y del inciso 1º del   artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994, por la censura valorada en este cargo,   pues, no se cumple el presupuesto jurisprudencial de estar frente a un exceso   rotundo, notorio y evidente en el uso de la prerrogativa delegada.     

7.2. Segundo cargo    

La segunda acusación compromete   únicamente al Artículo 3 del Decreto Ley 1302 de 1994, pues, en opinión de los   accionantes, dicho Decreto no podía ser producido, puesto que se habían agotado   las facultades para ello con la previa  expedición del Decreto 1282 de 1994. El   citado Artículo 3, en su inciso 1º, prescribe que la invalidez contemplada en el   artículo 11 del Decreto 1282 de 1994 comporta una incapacidad laboral del 100 %.   En el inciso 2 señala que para los beneficiarios del régimen de transición, la   pensión de invalidez se regirá por las disposiciones que se venían aplicando con   anterioridad a la Ley 100 de 1993.    

Es importante advertir   previamente que algunas de las intervenciones afirmaron la procedencia de la   declaratoria de caducidad, dado que este cuestionamiento es exclusivamente de   forma, al respecto, desde 1993 esta Corporación ha sostenido que los vicios por   falta de competencia no se pueden confundir con los vicios de forma, de tal modo   que la caducidad predicable de estos últimos, no se hace extensiva a aquellos.   Para la Corporación,  la competencia es previa al uso de la forma a través   de la cual se realiza el acto jurídico. Esa premisa es la que ha permitido a la   Sala Plena distinguir dos situaciones reprochables, una, en la que se posee la   competencia, pero, se emplea una forma inapropiada para ejercerla y ello puede   malograr el acto jurídico. Otra, en la que careciendo de competencia se efectúa   el acto a través de la forma prescrita por el ordenamiento, pero, ello debe   acarrear las consecuencias propias de la falta de competencia. En suma, los   vicios de competencia son diferentes de los defectos en la forma y, sus   consecuencias igualmente difieren. Ha precisado la Corte:    

“(…) La falta de competencia genera, pues, un vicio que hace   anulable el acto de derecho público indebidamente producido, así como la   incapacidad, en el derecho privado, genera una nulidad que nada tiene que ver   con la inadecuada elección de la forma que ha de corresponder al acto, conforme   a su naturaleza jurídica (…)”    

(…)    

“El artículo 242-3 de la Carta Política que establece un   término de caducidad para las acciones de inconstitucionalidad por vicios de   forma, no comprende, en modo alguno, aquellas que se dirigen a atacar el acto   por desbordamiento en el ejercicio de la competencia. Y no podría hacerlo,   porque si la indebida elección de forma para la producción del acto,   cumplido por quien tiene competencia, se reputa un vicio menor,     saneable por el transcurso del tiempo, la falta de capacidad para   producirlo no puede ser saneada por esa vía, pues no puede producir efectos   jurídicos un acto que sólo lo es en apariencia por carecer, ab- initio, del   presupuesto esencial para surgir el mundo del derecho: la competencia,   precedente obligado del uso de la forma” (Sentencia C- 546 de 1993 M.P. Gaviria Díaz)           

Este criterio, ha sido sostenido en   reiteradas oportunidades mediante sentencias C-280   de 2007, C-235 de 2014 entre otras. En esta oportunidad desde la misma   configuración del cargo lo que se pone en tela de juicio es la competencia, el   asunto en estudio es la ausencia o existencia de la potestad en cabeza del   legislador delegado para emanar la disposición cuestionada. En esa medida, no   cabe aducir la caducidad para inhibir el juicio de constitucionalidad, con lo   cual esta Sala adelantará el análisis respectivo y adoptará la decisión a que   haya lugar.       

Para la Sala, acorde con el cargo   formulado, el análisis se debe concretar no a la totalidad del artículo 3, sino,   únicamente, a la medida consagrada por el legislador en el inciso 1º, dado que   es a esta a la que se circunscribe el reparo de los accionantes.    

En el apartado 4.1 de esta providencia se   advirtió que frente a cuestionamientos de este tipo, le corresponde a la Corte   verificar que el asunto incluido en el contenido censurado, no haya sido objeto   de regulación en el primer decreto, esto es, que la facultad no haya sido usada   respecto de ese punto y el precepto se enmarque en el objeto de las facultades.   Estas exigencias se explican porque, prima facie, con la expedición del   primer decreto quedarían agotadas las facultades y su uso posterior, aun dentro   del término de la habilitación, estaría restringido.    

Para la Corporación, la censura formulada   en el asunto examinado, no está llamada a prosperar, por lo siguiente: El inciso   1º del Artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994, se ocupó de regular el   porcentaje de la pérdida de capacidad laboral cuando el aviador pierde su   licencia de vuelo por cualquier causa profesional o no profesional, no provocada   intencionalmente. También encuentra la Corte que los artículos 11 y 12 del   Decreto 1282 de 1994, al reglamentar la pensión de invalidez, no incluyeron   disposiciones sobre el asunto del porcentaje de la pérdida de capacidad laboral.    

El artículo 11 del último Decreto citado,   luego de reglamentar algunos aspectos sobre las pensiones de invalidez de los   aviadores, se contrae a incluir una cláusula, según la cual, lo no regulado en   materia de pensiones de invalidez, en ese Decreto, se regirá por la Ley 100 de   1993. Para la Sala, esta cláusula justamente evidencia que el Decreto 1282 de   1994, no contempló el tema de la pérdida de capacidad laboral. No sobra anotar   que la revisión de los demás enunciados legales establecidos en el Decreto Ley   1282 de 1994, permite verificar que las disposiciones de ese Decreto no se   ocuparon del asunto que aquí interesa y, del cual sí se hizo cargo el posterior   Decreto Ley 1302 de 1994. Por lo que atañe a la consonancia del inciso 1º del   artículo 3º del Decreto Ley  1302 de 1994 con el objeto de las facultades   delegadas, se atiene la Corporación a lo valorado en el análisis del primer   cargo, cuando encontró que ese precepto se enmarcaba en el objeto de la potestad   conferida.    

Antes de concluir el estudio de esta   tacha, resulta oportuno anotar que lo examinado en esta ocasión difiere   sustantivamente de lo que la Corte revisó en la sentencia C-610 de 1996, pues en   ese momento se cuestionaba el artículo 1º del Decreto 1302 de 1994, por   estimarse que con la expedición del Decreto 1282 de 1994, se habían agotado las   facultades. La Sala consideró en esa oportunidad que la acusación era de recibo,   pero, debe precisarse que el artículo cuestionado contenía un aspecto   previamente regulado en el Decreto 1282 de 1994, expresamente el encabezado del   artículo 1º que fue declarado inexequible rezaba “el artículo 4º del Decreto   1282 de 1994 quedará así”. En efecto, si se verifican los contenidos   respectivos, se tiene lo siguiente:    

El artículo 4 del Decreto Ley 1282 de   1994 estableció:    

“Los aviadores civiles beneficiarios del régimen de transición, tendrán derecho   al reconocimiento de su pensión de jubilación conforme al régimen que se venía   aplicando, esto es, el Decreto 60 de 1973, a cualquier edad cuando hayan   cumplido veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos, en la misma   empresa, siempre que esta haya  efectuado aportes a Caxdac. Así mismo,   se mantendrán las condiciones de valor y monto máximo de la pensión   anteriormente aplicables, es decir, el 75% del promedio de lo devengado en el   último año de servicios, de conformidad con el Código Sustantivo del Trabajo.” (el texto   subrayado fue declarado inexequible posteriormente mediante sentencia C-386 de   1997)    

“El artículo 4o. del Decreto 1282 de 1994 quedará así:    

“Beneficios del régimen de transición. Los aviadores civiles beneficiarios del   Régimen de Transición, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de   jubilación conforme al régimen que se venía aplicando, esto es, el Decreto 60 de   1973, a cualquier edad cuando hayan cumplido veinte (20) años de servicios   continuos o discontinuos, en empresas que estén obligadas a efectuar aportes a   Caxdac. Así mismo, se mantendrán las condiciones de valor y monto máximo de la   pensión anteriormente aplicables, es decir, el 75% del promedio de lo devengado   en el último año de servicios.    

Podrán acumularse tiempos de servicios en otras empresas de transporte aéreo. Se   exceptúa el tiempo laborado en empresas aportantes a Caxdac que se hayan   disuelto, en el tiempo correspondiente a la porción no pagada del cálculo   actuarial a Caxdac.    

PARAGRAFO. Cuando se trate   de aviadores que hayan estado vinculados a varias empresas, cada empresa   ajustará su participación en el cálculo actuarial, de modo que todas cubran su   porción al salario promedio del último año”.    

Ninguna duda cabe sobre la regulación en   el segundo Decreto de aspectos que habían sido objeto de regulación en el   primero, por ello, al momento de resolver la Corte decidió “Declarar   INEXEQUIBLE  el artículo 1o. del Decreto 1302 de 1994, que reformó el art. 4o. del   Decreto 1282 de 1994, que había establecido el Régimen Pensional de los   Aviadores Civiles.” (Subrayas fuera de texto).    

En el asunto en estudio, se reitera, lo   contemplado en el inciso 1º del artículo 3º  del Decreto Ley 1302 de 1994,   no fue regulado en el Decreto Ley 1282 de 1994, por ende, no se encuentra   acreditado el quebrantamiento del artículo 150 numeral 10 de la Carta, dado que   para ese caso específico, no se encontraban agotadas las facultades. En   consecuencia, no se declarará la inexequibilidad del referido inciso 1º del   artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994 por la censura propuesta en este cargo.     

7.3. Tercer cargo    

El tercer ataque a valorar es el que   recae sobre el artículo 12 del Decreto Ley 1282 de 1994, en relación con el cual   se manifiesta que la creación de una Junta Especial de   Calificación de Invalidez que define la pérdida de capacidad laboral en única   instancia, vulnera el derecho al debido proceso y, puntualmente, el derecho de   los aviadores a contar con una segunda instancia.       

Revisada la demanda, se advierte que los   cuestionamientos al artículo 12 se concretan en dos. El primero, repara que la   decisión del legislador de concebir una junta especial que califica, en única   instancia, la invalidez, definiendo si la pérdida de capacidad laboral del   piloto da lugar a la pérdida de licencia; no se ajusta a los requisitos   jurisprudenciales que autorizan la excepción a la segunda instancia. El segundo,   consiste en plantear que se adquiere una mejor garantía del conocimiento   científico para proferir el dictamen, si se cuenta con una segunda instancia que   revise lo decidido por la primera.    

Cabe advertir ante todo que la valoración   de la ausencia de una segunda instancia, en el caso propuesto, exige tener en   cuenta que no se trata de una carencia en un procedimiento judicial ni de un   escenario de derecho sancionatorio, con lo cual, el juicio a adelantar debe ser   menos severo.    

Para la Sala, no le asiste razón a los   demandantes en su análisis, pues, tal como se evidenciará más adelante, lo   consagrado por el legislador, sí encuentra asidero jurisprudencial y satisface   las exigencias que permiten excepcionar la segunda instancia, teniendo en cuenta   que, según se anotó en el acápite 5.1 de esta providencia, es admisible la   omisión de la estipulación de una segunda instancia, si se dan las siguientes   condiciones:    

i)    La exclusión de la doble instancia debe ser excepcional;    

ii)    Deben existir otros recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen   adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la administración   de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en   procesos de única instancia;    

iii)    La exclusión de la doble instancia debe propender al logro de una finalidad   constitucionalmente legítima;    

iv) La exclusión no   puede dar lugar a discriminación.[38]    

         

Teniendo en cuenta lo inmediatamente   transcrito, se observa que todos y cada uno de los requerimientos señalados se   presentan en el asunto sub examine, así:    

El carácter excepcional de la Junta   Especial se advierte de dos modos. De un lado, únicamente opera para los   aviadores civiles, de otro, solo para aquellos a los cuales les son aplicables   las disposiciones del Decreto en referencia. No vale decir que la única   instancia es la regla en el tratamiento pensional para los afiliados al sistema   pensional, y tampoco para todos los aviadores civiles.    

Por lo que respecta a la existencia de   otros medios, acciones o garantías que permitan la realización de los derechos   del aviador al momento de la calificación de su eventual situación de invalidez,   observa la Corporación que desde la misma configuración del órgano se encuentra   un primer elemento que apuntaría a defender los derechos del piloto, cual es la   presencia de un representante de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles   como integrante de la Junta. Igualmente, funge como garantía la exigencia para   quienes conforman la Junta de ser expertos en medicina aeronáutica. También   cuenta como factor que se encamina a garantizar los derechos del aviador, la   sujeción de la Junta al manual único de calificación de invalidez, con lo que se   eleva el grado de previsibilidad respecto de los dictámenes. Además, redunda en   favor de la juridicidad de los actos de la Junta, la presencia de un secretario   profesional en derecho y con varios años de experiencia. Igualmente, opera a   favor del interesado la posibilidad de intervenir con voz pero sin voto en las   juntas privadas. Una garantía más es el requerimiento de motivación en el   dictamen, pues en esta se consigna la justificación de lo que se resuelva.    

Deben también relacionarse como   mecanismos que se orientan a materializar los derechos del aviador que pretende   la pensión de invalidez, la posibilidad de discutir en sede judicial lo decidido   por los peritos de la Junta y, cabe en este punto recordar que, por su propia   condición de procesos judiciales implican la presencia de múltiples garantías.   No sobra tampoco anotar que la jurisprudencia ha admitido la viabilidad de la   tutela cuando las decisiones de las Juntas de calificación amenazan derechos   fundamentales.    

Para la Sala, el abanico de mecanismos y   garantías expuestos precedentemente y en el apartado 5.1 de este proveído, se   constituyen en razones suficientes para sostener que sí existen mecanismos que   ante la ausencia de una segunda instancia se orientan a realizar los derechos   del interesado.    

Por lo que atañe a las finalidades   constitucionales que guían la consagración de la Junta Especial de Calificación   de Invalidez, no tiene reparos la Corte, pues el criterio de representatividad   en su conformación, la especialización en medicina aeronáutica exigida y la   celeridad que implica el lograr dictámenes no sujetos a otra instancia;   encuentran soporte en la Carta que desde su artículo 1º pugna por la   participación de los asociados y, en el artículo 2º, manda la realización   efectiva de los derechos consagrados en la Constitución Política. En este caso,   el de la seguridad social establecido en el artículo 48 Superior.    

Lo valorado, no da lugar a afirmar que se   haya instituido la Junta Especial de Calificación de Invalidez con la mira de   discriminar a los pilotos vulnerando sus derechos. Se trata más bien de una   instancia con una serie de garantías que pretende ajustarse a la especialidad   del oficio de las personas a las que le debe calificar su eventual situación de   invalidez.    

Reitera en este punto la Corporación que   la segunda instancia no es un derecho absoluto, ni hace parte del núcleo   esencial del debido proceso, motivos por los cuales y, atendiendo las razones   expuestas, no corresponde declarar la inexequibilidad demandada.    

Cabe además anotar que la tacha según la   cual se logra un mejor conocimiento científico con la presencia de una segunda   instancia, pierde consistencia, pues la Junta exige a sus integrantes   conocimientos en medicina aeronáutica. Bien vale la pena observar que la   existencia de dos instancias sin la especialidad aludida, difícilmente lograría   la garantía científica reclamada.    

Para la Corte, las razones aducidas se   constituyen en suficiente fundamento para declarar la constitucionalidad del   artículo 12º del Decreto Ley 1282 de 1994.    

7.4. Cuarto cargo     

La última acusación que se valorará es la   formulada contra el artículo 11 del Decreto Ley 1282 de 1994 y del inciso 1º del   artículo 3º del Decreto Ley 1302 del mismo año. Para los accionantes esos   enunciados quebrantan el derecho a la igualdad, debido a que el   factor para determinar la pérdida de capacidad laboral en el caso de los   aviadores, es la inhabilitación para volar por la pérdida de la licencia, este   requisito es diferente y especial del que se evalúa a los demás afiliados al   sistema pensional, pues, en esos casos, no solo se tiene en cuenta la   imposibilidad de ejercer el oficio que habitualmente se desempeña. También   rechazan la asignación de un porcentaje único de pérdida de capacidad del 100%,   cuando para otros trabajadores opera un sistema de pérdida gradual. Agregan que   este trato injustificado y desproporcionado incide, además, en el valor de las   prestaciones.    

Es preciso advertir que en el análisis de   este cargo resulta oportuno tener en cuenta lo sentado por la Corte en la varias   veces mencionada C-258 de 2013:    

“(…)  La existencia misma del régimen especial al que da lugar el precepto   demandado no desconoce la igualdad, siempre y cuando se entienda que ello es   admisible en cuanto constituya un régimen de transición para la protección de   expectativas legítimas de quienes tenían una expectativa próxima de pensión.   Sin embargo, ello no significa que pueda contemplar ventajas   desproporcionadas y contrarias a los demás principios del Estado Social de   Derecho (…)”  (negrillas fuera de texto)    

En el examen de este cargo, se atiene la   Sala a la formulación hecha por los actores y a las consideraciones expuestas   sobre el test de igualdad. En particular, la pertinencia del test intermedio en   el caso concreto. Por ello, procede la Corte a efectuar dos juicios intermedios,   dado que son dos las disposiciones censuradas en este sentido. Así pues, se   verificará si están dados los supuestos requeridos para el test y, en caso   afirmativo, se atenderán los interrogantes que el test intermedio plantea con el   fin de establecer si el trato diferenciado está constitucionalmente justificado   o las normas deben ser retiradas del ordenamiento por desconocer el mandato de   igualdad.    

7.4.1. El juicio intermedio de igualdad   al Artículo 11 del Decreto Ley 1282 de 1994    

Para resolver el problema planteado y,   conforme con lo preliminarmente expuesto en esta providencia, dado el carácter   relacional del principio de igualdad, resulta necesario examinar si se dan los   presupuestos para la procedibilidad del test de igualdad, esto es, los sujetos a   comparar, el bien o ventaja concedido o negado y, el criterio relevante para   otorgarlo o negarlo. En caso de satisfacerse los supuestos anotados, habrá de   adelantarse el respectivo juicio.    

Por lo que concierne al bien o ventaja   que suscita la inconformidad, es la asunción legal de la pérdida de la licencia   de vuelo como invalidez del aviador civil, situación que no se predica de otros   afiliados al sistema pensional. Por lo que respecta al criterio relevante para   ser objeto del trato diferenciado, o lo que permite a unos gozar de esa   prerrogativa, es la condición de aviador civil destinatario de las normas   contenidas en el Decreto Ley 1282 de 1994. Se observa pues que se cuenta con los   supuestos de procedibilidad del juicio.    

Seguidamente, procede la Corte a formular   y absolver los interrogantes que conforman el juicio de igualdad intermedio. La   primera pregunta, busca determinar si la medida tiene un objetivo, la siguiente,   evalúa la constitucionalidad de dicha meta, la tercera, debe establecer si la   medida adoptada por el legislador se adecua al fin propuesto y, la última,   procura verificar si el medio es conducente para lograr efectivamente la   finalidad buscada con la medida. Se entiende que acorde con la metodología del   test, al obtenerse una respuesta negativa a alguna de las preguntas presentadas,   se concluirá el quebrantamiento del mandato constitucional de igualdad, siendo   pertinente en ese punto, concluir el juicio. Si las respuestas a las inquietudes   planteadas son afirmativas, se entenderá que la disposición revisada, se aviene   con lo consagrado en el artículo 13 de la Carta.    

Lo primero que corresponde definir es si   existe un objetivo perseguido por el legislador al expedir el mandato   cuestionado por establecer un trato desigual. Por lo que concierne a esta   inquietud, la respuesta es afirmativa. Al efecto, debe tenerse en cuenta que en   la jurisprudencia referida en el acápite 4.2 se transcribieron los propósitos   que animaron las facultades, los cuales se repiten para mayor claridad:     

         

“La determinación, según criterios técnico científicos y de salud ocupacional,   de las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que justifiquen   una modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la pensión.   Y aun cuando se conservan las demás condiciones y requisitos para acceder a la   pensión, previstas en la ley 100/93, se prohíbe al Gobierno hacerlos más   exigentes y desconocer los derechos adquiridos por los trabajadores con sujeción   a las regulaciones anteriores sobre la materia.    

La revisión del régimen de pensiones vigente para los aviadores y periodistas   con tarjeta profesional, lo cual debe ser el resultado de armonizar y ajustar   dicho régimen a las regulaciones establecidas sobre la materia por la propia ley   100/93.    

El establecimiento de las reglas conforme a las cuales las entidades de   previsión social del sector privado que subsistan deben adaptarse a las   disposiciones de la ley 100/93(…)”    

Para la Sala, se evidencia el interés del   legislador en velar por el derecho a la seguridad social del grupo de   profesionales varias veces aludido. Las peculiaridades de su labor, ameritaron   que se concedieran facultades orientadas a producir una normativa que   reconociese aspectos específicos de su trabajo, los cuales, comprometen la   materialización de su seguridad social.    

A estos, cabe sumarles los motivos que   subyacen específicamente a la especial consideración que se le concede por el   ordenamiento jurídico a la licencia de vuelo de los pilotos. Tal como quedó   expuesto en esta providencia, la exigencia de cualificación a estos trabajadores   tiene que ver con razones de seguridad tanto para los pasajeros que usan el   transporte aéreo, como para las personas que, estando en tierra, se ven   expuestas a los riesgos de un siniestro, como por ejemplo, quienes laboran en   los terminales aeroportuarios. Dichas exigencias de seguridad también se   predican para el transporte aéreo de carga. Se reitera que la preocupación por   la seguridad en el ámbito del transporte aéreo trasciende las fronteras, con lo   cual, el rigor en la regulación de la licencia de vuelo supera el interés   nacional. En suma, la exposición al riesgo en la materia en estudio, es un   asunto nacional e internacional.    

Otros motivos que se observaron   precedentemente en el apartado 6.1 de esta providencia son de orden económico.   La pérdida de la confianza en el transporte aéreo, puede conllevar la reducción   en el empleo del servicio aéreo con la consiguiente afectación que ello apareja.    

Así pues, todo lo reseñado evidencia la   existencia de los objetivos perseguidos por la medida. La constitucionalidad o   inconstitucionalidad de dichos propósitos, es asunto del siguiente interrogante.    

Para la Corte, no cabe duda de la   constitucionalidad de los propósitos expuestos. Por lo que atañe a la revisión   del régimen pensional de los aviadores, no se encuentran razones para estimarla   como inconstitucional. El Artículo 48 consagra la seguridad social como un   servicio público de carácter obligatorio bajo la dirección del Estado. Tanto es   así que el inciso 2 del citado Artículo 48 establece que “Se garantiza a   todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social”.   También, el Artículo 53, prescribe, entre los principios mínimos fundamentales   del Estatuto del Trabajo, la “garantía a la seguridad social”. Por lo que   concierne a la preocupación estatal por la seguridad aérea, cabe recordar que   resulta congruente con la exigencia constitucional fijada en el inciso 2º del   Artículo 2º Superior, el cual, en lo pertinente, reza: “(…) Las autoridades   de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes   en Colombia en su vida, (…) bienes (…)”. Igualmente, lo dispuesto en el   Artículo 78 de la Carta permite predicar la constitucionalidad de la referida   guarda de la seguridad aérea. En lo que interesa, el inciso 1 de dicho enunciado   prescribe: “La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios   ofrecidos y prestados a la comunidad así como la información que debe   suministrarse al público en su comercialización. Serán responsables, de   acurdo con la ley, quienes en la producción y comercialización  de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad  y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios” (negrillas fuera   de texto). En suma, está claro que varios de los objetivos a los que   apunta la regulación se avienen con la Carta, sin embargo, el tercer   interrogante a absolver en el marco del juicio, comporta una exigencia puntual   que tiene que ver,  específicamente, con la medida que se evalúa.                       

Así pues, dado que el interés de este   juicio es esclarecer si la declaración de invalidez del aviador por la pérdida   de su licencia de vuelo es lesiva del principio de igualdad, resulta necesario   verificar si esa medida es adecuada para el logro de la seguridad aérea.    

Para la Corte, la inquietud   inmediatamente planteada tiene respuesta afirmativa. Entiende la Sala que la   declaración de invalidez ante la pérdida de la licencia de vuelo, con la   importante probabilidad de acceder a una pensión de invalidez que ello acarrea;   resulta conveniente para que quien no debe continuar desempeñando su profesión y   dada la pérdida de sus ingresos económicos y la imposibilidad de continuar   derivando su sustento del oficio que conoce, no pretenda proseguir piloteando   aeronaves.    

Así pues, encuentra la Sala que ante la   pregunta sobre la adecuación del medio escogido por el legislador delegado, para   el logro del fin perseguido, cabe responder afirmativamente y darle curso al   último interrogante del juicio intermedio.    

Se impone ahora establecer la importancia   de la medida en el logro del objetivo.  El examen de conducencia debe   evidenciar si se apunta a la materialización del fin perseguido por la norma   objeto de examen. Debe entonces demostrarse si esa decisión del legislador se   dirige a realizar el deber estatal de velar por la seguridad aérea y el derecho   a la seguridad social de los aviadores civiles. Esto es, debe comprobarse si el   medio elegido por el legislador delegado, contribuye a realizar los fines cuya   constitucionalidad ya se ha establecido.    

Por lo que concierne a la seguridad   aérea, resulta cierto que la medida no garantiza de manera absoluta la   conducción de aeronaves por personas que carecen de licencia, pero, no se le   puede negar el importante carácter de estímulo para que esas irregulares   prácticas no acontezcan y pongan en riesgo la seguridad varias veces aludida. No   es este juicio la sede que exija la absoluta efectividad de una medida, pues lo   que se trata de verificar es que ese medio resulte adecuado para la consecución   del fin pretendido. La supresión de la licencia de vuelo, cuya relevancia en el   ejercicio del pilotaje ha sido puesta de presente, reduce las posibilidades de   que personas inidóneas para ese oficio conduzcan aeronaves comprometiendo la   vida e integridad de los eventuales tripulantes y pasajeros. Se advierte   entonces tanto la importancia del fin, como la de la medida en la   materialización del mismo.       

En lo atinente a la seguridad social ,   está claro que la expectativa de acceder a la pensión, ante lo que representa el   quedar excluido de la profesión por la pérdida de la autorización, cuando la   causa de tal circunstancia no ha sido provocada intencionalmente por el   afectado; es una medida que innegablemente se orienta a materializar el derecho   a la seguridad social del aviador civil privado de su oficio.    

Así pues, se verifica por la Sala la   importancia de la medida legislativa en la realización de los fines   constitucionales que la orientan. Acorde con las exigencias del test intermedio,   se concluye que no cabe predicar el quebrantamiento del principio de igualdad,   pues el trato diverso dado a los destinatarios de la norma esta   constitucionalmente justificado.     

Para la Corte, resulta cierto que en las   circunstancias descritas el camino al que se vio avocado el legislador delegado   era el que finalmente eligió. Si se considera el contexto anotado, no podía el   Presidente, en uso de las facultades, conceder la pensión de invalidez, dado que   son muchos los factores de los cuales depende el otorgamiento de la prestación.   Tampoco, tenía lugar desconocer la situación de hecho en la que se encuentra   inmerso el trabajador excluido de su actividad. Se trata, de un evento que tiene   una connotación absoluta, esto es, privado de su licencia, el aviador no puede   volver a desempeñar la actividad para la cual está cualificado y que se   entiende, se constituye en la base que le permite subsistir.    

Para la Sala, la medida adoptada, esto   es, declarar la invalidez ante la pérdida de la autorización para pilotear   aeronaves, tiene la virtud de acompasar la necesidad del interesado con las   exigencias que el sistema general de pensiones estima que se deben satisfacer   para que tenga lugar la concesión de la pensión de invalidez. Por un lado, al   declararse la invalidez se le permite al trabajador consolidar un presupuesto   para el logro de la pensión, pero, por otro lado, se atienden otras   prescripciones que condicionan el reconocimiento de la pensión de invalidez al   cumplimiento de otros requisitos. Para la Corte, no pasa desapercibido que la   declaratoria a la que tantas veces se ha aludido, es hecha por un órgano   especializado y tampoco se pierde de vista que ese dictamen puede ser   controvertido. Una mirada aislada a la medida en examen, puede conducir a   desconocer no solo los derechos del piloto, sino el contexto fáctico en el cual   el trabajador se encuentra.    

En suma, no tiene lugar la exclusión del   precepto censurado so pretexto del quebrantamiento del principio de igualdad. En   el sentir de la Sala el trato diferenciado del cual es objeto el aviador civil   en el asunto en estudio, está justificado. No encuentra la Corporación que las   circunstancias descritas se puedan predicar de todos los afiliados al sistema   general de pensiones y, por ende, no podrían sin más, reclamar el mismo   tratamiento. Tampoco observa la Sala, el asidero de razones que conduzcan a   eliminar la medida legislativa. En consecuencia, no se declarará la   inexequibilidad demandada respecto del artículo 11º del Decreto 1282 de 1994,   según el cargo formulado.    

                  

7.4.2. El juicio intermedio de igualdad   al inciso 1º del artículo 3 del Decreto Ley 1282 de 1994    

Finalmente, procede la Sala a adelantar   el juicio intermedio de igualdad que permita verificar si la medida contenida en   el varias veces mencionado inciso 1º  del Artículo 3º del Decreto Ley 1282   de 1994 encuentra justificación constitucional respecto del principio de   igualdad.    

En lo atinente a los presupuestos de   procedibilidad del test, se tiene que, al igual que en el análisis precedente,   los sujetos a comparar son los aviadores destinatarios de la disposición atacada   y la generalidad de los afiliados al sistema de pensiones. Se entiende que la   generalidad de los afiliados no goza del beneficio que se controvierte. Por lo   que atañe al bien, ventaja o beneficio que se discute, en esta ocasión se trata   de  la asignación de un porcentaje único de pérdida de capacidad laboral del 100%   para los aviadores que se encuentren en la hipotesis  del artículo 11 del   Decreto 1282 de 1994. En lo que concierne al criterio relevante para ser titular   de ese beneficio, se observa que se trata de los aviadores que han sido   declarados inválidos acorde con lo preceptuado en el mencionado artículo 11. Así   pues, resulta claro que se cumplen los presupuestos requeridos para la   realización del juicio de igualdad.    

Seguidamente,   corresponde verificar si la medida tiene un objetivo, a lo cual se responde   afirmativamente. En este caso, se atiene la Sala, en mucho, a lo considerado   respecto del telos que inspiró el artículo 11 del Decreto Ley 1282 de   1994 reseñado predentemente,  particularmente cuando se aludió a la entrega   de la prerrogativa legislativa al Presidente para revisar las normas pensionales   de los aviadores y, buscar la protección y realización del derecho a la   seguridad social de ese grupo de trabajadores.    

Dada la respuesta   afirmativa a la inquietud precedente, se hace necesario examinar la   constitucionalidad de los fines anotados. Respecto de este asunto, se atiene la   Sala a lo considerado en el apartado 7.4.1, cuando se evalúo la   constitucionalidad de los fines que orientaron la expedición del Decreto Ley   1282 de 1994, puntualmente, en lo concerniente a la protección dispensada por el   constituyente en los artículos 48 y 53 de la Constitución Política al derecho a   la seguridad social. Así pues, no quedan dudas sobre la constitucionalidad del   telos inmediatamente referido.    

Por lo que atañe   al siguiente interrogante, cual es, si el medio es adecuado para la consecución   del fin, o más concretamente si ¿la asignación de un porcentaje de   pérdida de capacidad laboral de un 100%, cuando el aviador ha sido declarado   invalido por la pérdida de su licencia de vuelo, es conveniente para el logro de   su derecho a la seguridad social?, para la Corte, esta pregunta tiene   una respuesta afirmativa. No cabe duda que al tratarse de aviadores que han   perdido su licencia de vuelo, una disposición legal que les concede el máximo   porcentaje posible de pérdida de su capacidad laboral, contribuye a viabilizar   una de las prestaciones que hacen parte del derecho a la seguridad social, en   este caso, la pensión de invalidez.    

Finalmente se debe determinar la   importancia de la medida en el logro del objetivo. La revisión de la conducencia   debe permitir patentizar si lo adoptado por el legislador delegado es importante   en la realización del fin perseguido. Debe entonces demostrarse si esa decisión   del legislador se dirige a realizar el derecho a la seguridad social de los   aviadores civiles.    

Para la Sala, la   respuesta a esta pregunta es afirmativa. Si bien es cierto que la pérdida de   capacidad laboral es solo de uno de los factores a tener en cuenta para el   reconocimiento de la precitada pensión de los aviadores civiles, también lo es   que, en la forma como fue concebida por el legislador en el asunto subexamine,   es un elemento que favorece los derechos del trabajador. En esa medida, se   constituye en una disposición que apunta a realizar efectivamente los derechos   del piloto imposibilitado para continuar con el ejercicio de su profesión.    

Para la Corporación, resulta de especial   importancia destacar que en el caso en estudio, la imposibilidad de continuar   piloteando aeronaves, dado que la pérdida de la licencia comporta una exclusión   de la profesión, permite hablar de una verdadera incapacidad absoluta. Se trata   de una situación que no admite nada distinto de una de dos posibilidades, o se   puede ejercer la aviación civil por que se posee licencia de vuelo, o no se   puede llevar a cabo esa actividad dado que se ha perdido el permiso exigido. No   cabe en este caso hablar de una pérdida gradual de la capacidad para volar,   porqué por disposición del ordenamiento jurídico al perderse la licencia de   vuelo, se incurre en una imposibilidad absoluta de desarrollar la actividad para   la cual se cualificó el aviador y de la cual derivaba sus ingresos.        

Se concluye   entonces que adelantado el juicio intermedio no se advierte quebrantamiento del   principio de igualdad por parte de la disposición legal cuestionada por los   accionantes.    

Para la Corte, la   circunstancia descrita bien podría justificar otorgar el máximo de pérdida de   capacidad laboral. Esta medida elimina la posibilidad de que a la  ya, de por   sí, gravosa situación del piloto que se ve privado de su oficio, se le someta a   valoraciones que estimen en porcentajes bajos su pérdida de capacidad laboral y,   afecten en lo que atañe a ese factor, el monto de su pensión de invalidez. No   discute la Sala el rigor científico que comporta la evaluación médica y   psicológica para definir la pérdida de la capacidad laboral, sin embargo, el   legislador delegado, por las razones ya varias veces mencionadas, estimó que la   pérdida de la licencia de vuelo acarrea una exclusión absoluta de la profesión.   Ahora bien, una apreciación más exacta de esta medida, debe tener en cuenta lo   que la Sala refirió en el literal B del apartado 6.1 de esta providencia al   aludirse al alcance de lo dispuesto en el inciso 1º del Artículo 3º del Decreto   1302 de 1994. Allí se precisó que una pérdida de capacidad laboral del 100% no   implica el derecho a un máximo de prestaciones como equivocadamente lo   manifestaron los accionantes en su libelo de cargos. Una estimación inferior   deja al aviador excluido de la profesión, sometido a valoraciones que disminuyan   un factor que contribuye a definir el monto de su pensión de invalidez. Para la   Sala, debe atenderse que no todos los afiliados al sistema general de pensiones,   con los cuales se compara en esta ocasión a los aviadores civiles destinatarios   de la medida en estudio; se ven incursos en una situación en la que una   afectación a la salud les implique la pérdida de la licencia para ejercer su   profesión y su consecuente exclusión absoluta de la misma.    

Al igual que en   el juicio de igualdad llevado a cabo en el apartado 7.4.1, no tiene lugar un   análisis que ignore otros preceptos del ordenamiento y el componente fáctico en   el cual tienen lugar la medida que se evalúa. En el sentir de la Sala, el trato   diferenciado dado al aviador civil destinatario del contenido del inciso 1º del   artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994, está justificado constitucionalmente.   Respecto de esta medida tampoco encuentra la Corporación una similitud en todos  los   afiliados al sistema general de pensiones y, por tanto, no podrían, sin más,   pretender ser objeto del mismo tratamiento, esto es, no caben razones para   asignarle una pérdida de capacidad laboral del 100% a todas aquellas personas   que busquen el reconocimiento de su pensión de invalidez. Por ello, no declarará   la Sala la inexequibilidad del inciso 1º del artículo 3º del Decreto Ley 1302 de   1994, sino su avenimiento con el ordenamiento superior.      

VII. SÍNTESIS DE   LA DECISIÓN    

En esta ocasión   la Sala estimó que resultaba necesario atender algunas cuestiones preliminares   para proceder a decidir de fondo. Por ello, descartó la existencia de cosa   juzgada, pues, la sentencia C-376 de 1995 se pronunció sobre la exequibilidad de   las normas que concedieron las facultades extraordinarias para su expedición y   no sobre lo referido por los demandantes en esta acción. Seguidamente,   estableció que a pesar de no estar en vigencia la preceptiva censurada, aún   podía seguir surtiendo efectos y, esa aplicabilidad, daba lugar al   pronunciamiento de fondo. Igualmente, se valoró la aptitud de los cargos y se   desestimó la presunta infracción del artículo 48 de la Carta dada la falta de   especificidad y suficiencia del cuestionamiento. En el mismo apartado se estimó   la aptitud del cuestionamiento contra el artículo 3 del Decreto Ley 1302 de 1994, entendiéndose   que el ataque se contraía al contenido del inciso 1º de dicho artículo 3.     

Con tales   presupuestos el Pleno   abordó varios problemas jurídicos, siendo el primero de ellos el que se   preguntaba si los artículos 11 y 12 del Decreto Ley 1282 de 1994 y el inciso 1º   del artículo 3 del Decreto Ley 1302 de 1994 se correspondían con las facultades   de ajustar y armonizar las normas en materia de pensiones para los aviadores   civiles. Respecto de este cuestionamiento y, previa revisión de la   jurisprudencia sobre el asunto, así como de pronunciamientos sobre esas mismas   facultades; la Corte desestimó la censura al considerar que los mandatos   atacados, hacen parte de la unidad temática de las normas pensionales de los   aviadores, guardan relación directa con la misma y se corresponden con el   criterio de arreglar, ajustar, moderar y armonizar las normas pensionales de los   trabajadores referidos. Se recordó que en tanto las normas emanadas del   Presidente se acompasaban con el telos  de las facultades y, el desconocimiento de las mismas no era notorio ni rotundo,   no tenía lugar la inexequibilidad.     

Igualmente, se consideró la acusación   contra el inciso 1º del artículo 3 del Decreto Ley 1302 de 1994, pues, los   actores entendían que el Ejecutivo carecía de competencia para su expedición,   pues las facultades delegadas conferidas en virtud de lo consagrado en el   numeral 10 del artículo 150, se agotaron con la expedición del Decreto 1282 de   1994. En lo concerniente a este cuestionamiento, la Corporación valoró que su   labor era verificar que el asunto regulado en el decreto posterior no hubiese   sido objeto de reglamentación en el primer decreto, esto es, que la facultad no   hubiese sido usada respecto de ese punto y que, además, el precepto se enmarcara   en el objeto de las facultades. En ese entendido, encontró que la pérdida de   capacidad laboral como factor que incide en el reconocimiento de la pensión de   invalidez, no fue objeto de disposición alguna en el Decreto Ley 1282 de 1994.   En el examen de este cargo, la Corte recordó que el uso de las facultades es   restrictivo, siendo deseable que en un primer y único decreto se cumpla la   finalidad de la potestad legislativa delegada al Ejecutivo, pero, puede tener   lugar una normatividad posterior y, además de las exigencias anotadas, esta   posterior regulación seguía estando atada a los límites que la Carta le   establece al legislador delegado en el inciso 3 del numeral 10 del artículo 150   Superior.    

También se ocupó la Corte de revisar si   la consagración de una Junta Especial de Calificación de Invalidez, en   el   artículo 12 del Decreto Ley 1282  de 1994,  la cual determina la   pérdida de capacidad laboral en una única instancia, quebrantaba el derecho al   debido proceso, particularmente el derecho a la doble instancia. En lo atinente   a este reparo, la Sala, previa revisión de la normatividad que contempla la   conformación, requisitos y procedimientos de la mencionada Junta, concluyó que   la   representatividad en la configuración del órgano, la exigencia de   especialización en medicina aeronáutica y la celeridad que implica el lograr   dictámenes no sujetos a otra instancia; encuentran soporte en la Carta que desde   su artículo 1º pugna por la participación de los asociados y, en el artículo 2º,   manda la realización efectiva de los derechos consagrados en la Constitución   Política, en este caso, el de la seguridad social establecido en el artículo 48   Superior. La Corte revisó uno a uno el cumplimiento de los requisitos   jurisprudenciales que autorizan la excepción de la segunda instancia y, en el   caso concreto, los encontró plenamente satisfechos. Así por ejemplo, destacó la   existencia de circunstancias que garantizaban la materialización de los derechos   de los interesados frente a las actuaciones de la Junta. Con tales   consideraciones, se declaró la exequibilidad del enunciado legal referido.          

Finalmente, procedió la Corporación a   revisar los cargos por presunta infracción al principio de igualdad, contra el   artículo 11 del Decreto Ley 1282 de 1994 al prescribir que la pérdida de la   licencia de vuelo para el caso de los aviadores civiles da lugar a la invalidez   y, contra el inciso 1º del artículo 3 del Decreto Ley 1302 de 1994 al fijar que   en la hipótesis del artículo 11 se tuviera como único porcentaje   de pérdida de capacidad laboral el del 100%.       

Con miras a considerar las acusaciones,   la Sala, previa identificación del tipo de test que correspondía en esos casos   y, luego de advertir que la norma censurada debía comprenderse en relación con   otras preceptivas del ordenamiento; procedió a llevar a cabo dos juicios   intermedios de igualdad. En el caso del cuestionamiento al artículo 11, la Sala   observó que superaba el test y no cabía declaración de inexequibilidad. La Corte   consideró que declarar la invalidez ante la pérdida de la autorización para   pilotear aeronaves, tiene la virtud de acompasar la necesidad del interesado con   las exigencias que el sistema general de pensiones estima que se deben   satisfacer para que tenga lugar la concesión de la pensión de invalidez. Por un   lado, la declaración de invalidez permite al trabajador consolidar un   presupuesto para el logro de la pensión, pero, por el otro, se atienden diversas   prescripciones que condicionan el reconocimiento de la pensión de invalidez al   cumplimiento de otros requisitos. La Corporación recordó que quien se pronuncia   sobre la invalidez es un órgano especializado y su dictamen puede ser   controvertido.    

Respecto del ataque al inciso 1º del   artículo 3 del Decreto Ley 1302 de 1994, también se halló que se ajustaba a las   exigencias del juicio intermedio. La Sala observó que la pérdida de la licencia   de vuelo no es gradual y supone una exclusión absoluta de la profesión, por   ello, la medida de asignarle una pérdida de capacidad laboral del 100% al piloto   afectado, elimina la posibilidad de que a su gravosa situación   al privársele de su oficio, se le someta a valoraciones que estimen en   porcentajes bajos su pérdida de capacidad laboral y, afecten en lo que atañe a   ese factor, el monto de su pensión de invalidez. Igualmente, se destacó que tal   estipulación en el porcentaje, no implicaba, sin más, un acceso al máximo de las   prestaciones como equivocadamente lo sostuvieron los actores.    

VIII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO: Declarar   EXEQUIBLES los artículos 11 y 12 del Decreto Ley 1282 de 1994 “Por el cual se   establece el Régimen pensional de los Aviadores Civiles” y el inciso primero del   artículo 3o del Decreto Ley 1302 de 1994 “Por el cual se adiciona el Régimen   Pensional de los Aviadores Civiles”.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese,   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el   expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

      

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

      

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

      

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General     

[1] “El Sistema   General de Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, se aplica a los aviadores   civiles, con excepción de quienes estén cobijados por el régimen de transición y   las normas especiales previstas en el presente decreto.”    

[2] Decreto Ley 1282   de 1994, Articulo 3º. Régimen de transición de los aviadores civiles. Los   aviadores civiles, tendrán derecho a los beneficios del régimen de transición de   que trata el presente artículo, siempre que al 1o. de abril de 1994 hayan   cumplido cualquiera de los siguientes requisitos: a) Haber cumplido cuarenta   (40) o más años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o más años de   edad si son mujeres; b) Haber cotizado o prestado servicios durante diez (10)   años o más.    

Artículo 6º. Pensiones Especiales   Transitorias. En aquellos casos en los cuales el aviador no haya cumplido al 1o.   de abril de 1994 los diez (10) años de servicios, y por lo tanto, no sea   beneficiario del régimen de transición aquí previsto, el tiempo de cotización y   el monto de las pensiones de vejez será el establecido en los artículos 33 y 34   de la ley 100 de 1993. Sin embargo, la edad para acceder a la pensión de vejez   en este caso será de cincuenta y cinco (55) años, que se reducirá un año por   cada sesenta (60) semanas cotizadas o de servicios prestados adicionales a las   primeras mil (1000) semanas de cotización, sin que dicha edad pueda ser inferior   a 50 años. Para efectos de estas pensiones los afiliados cotizarán en los   términos de la ley 100 de 1993 y las empresas aportarán, además de lo previsto   en la ley, cinco (5) puntos adicionales. Las empresas emitirán el respectivo   bono pensional de acuerdo con las normas especiales sobre la materia    

[3] Advierte que con la Ley 100 de   1993 el CAXDAC asumió la entidad de Administrador de Pensiones de Régimen de   Prima Media con Prestación Definida (Artículo 8 del Decreto 1283 de 1994 y el   Artículo 1 del Decreto 824 de 2001).    

[4] C-164   de 2000.    

[5] Artículo 31 Superior y   observaciones realizadas por el Comité de Derechos humanos sobre el Artículo 14   del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos    

[6] Artículo 25, Convención Americana   de Derechos Humanos    

[7] Al efecto, cita cuatro casos   particulares en las que se involucró la Junta Regional de Calificación de   Invalidez de Bogotá y Barranquilla.     

[8] En ese   texto jurisprudencial la Corte Constitucional manifiesta que “ejercidas las   facultades con respecto a la reglamentación de una determinada materia, ellas se   agotan y, por consiguiente, se extingue la competencia (…)”    

[9] Ver Sentencias C-600 de 2010 y   C-744 de 2001    

[10] Ver Sentencias C-960 de 2014 y   C-462 de 2013    

[11] Ver sentencias C-931 de 2008 y   C-744 de 2015    

[12] Consideraciones en similar sentido   se tienen, entre otras, en las sentencias C- 129 de 2004,  C- 338 de 2002,   C- 724 de 2007.    

[13] Sentencia C- 329/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil. Con   Salvamentos  individuales de voto de los Magistrados  Clara Inés   Vargas, Manuel José Cepeda Espinosa  y Eduardo Montealegre Lynett.     

[15] Ver también C-235 de 2014.    

[16] Ver ibidem    

[17] Ver Sentencias C-416 de 1992, C-132 de 1993, C-246 de 1995 y C-368 de   1996, entre otras.    

[18] Ver Sentencia C-366 de 2012    

[19] ibidem    

[20]  Sentencia   C-398 de 1995    

[21] Sentencia C-039 de 1995    

[22] Sentencia C-306 de 2004    

[23] Un criterio similar ya había sido   expuesto en la citada   Sentencia C-306 de 2004 en la cual se expuso “   (…) Es más, sobre la base de que las facultades pueden ser generales   y amplias, ha reconocido la misma jurisprudencia que, en tanto se pueda   determinar o establecer un vínculo causal directo entre las materias delegadas y   las disposiciones expedidas por el Gobierno, no puede hablarse de una afectación   al requisito de “precisión”, ni tampoco es posible la declaratoria de   inconstitucionalidad del decreto ley que ha sido acusado por dicha causa. Para   que esto último tenga ocurrencia, lo dijo la Corte, es necesario que el   exceso en el ejercicio de facultades se defina en forma rotunda, evidente y   notoria, de manera que no quede ninguna duda sobre la ocurrencia de tal   irregularidad material (…)” (negrillas fuera de texto)    

[24] En la Providencia referida se    ejemplificaba así: “la Corte ha encontrado procesos de única instancia, en   donde se daba plena garantía a los derechos de defensa, debido proceso, igualdad   y acceso a la justicia, la limitación al principio de doble instancia resultaba   conforme a la Constitución. Así, para citar solo algunos ejemplos, en la   sentencia C-179 de 1995, declaró la exequibilidad de tramitar en única instancia   los procesos verbal sumario y ejecutivo de mínima cuantía. En la sentencia C-650   de 2001, la Corte declaró exequible que el artículo 1° numeral 268 del Decreto   2282 de l989, que modificó el artículo 507 del Código de Procedimiento Civil,   mediante el cual se negó la procedencia del recurso de apelación contra la   sentencia dictada en los procesos ejecutivos en los que se ordena el remate y   avalúo de los bienes embargados, cuando el demandado no interpuso oportunamente   las excepciones. En la sentencia C-040 de 2002, la Corte declaró exequible el   establecimiento de la competencia en única instancia de los tribunales administrativos, que consagraba el   artículo 39 de la Ley 446 de 1998. En la sentencia C-900 de 2003 la Corte   declaró exequible el artículo 48 de la Ley 794 de 2003 que establece que el   mandamiento de pago no sea apelable. En la sentencia C-103 de 2005 la Corte   declaró exequible el artículo 70, literal b), de la Ley 794 de 2003, que señala   que los procesos de mínima cuantía pueden carecer de doble instancia. Y   finalmente, en la sentencia C-863 de 2008, declaró exequible el numeral 9º del   artículo 435 del Código de Procedimiento Civil, que establece los procesos   verbales de única instancia.”    

[25] Sentencia C-718 de 2012    

[26] Entre dichos preceptos se tienen   el numeral 5 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y   Políticos, el cual a tenor literal reza:    

(…) 5. Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el   fallo condenatorio y la pena que se le hayan impuesto sean sometidos a un   tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley. (…)    

Igualmente, la Convención Americana sobre Derechos Humanos que al consagrar las   garantías judiciales en el artículo 8, se dispuso en el literal h) del   numeral 2 lo siguiente:    

(…) toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia   mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda   persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:    

h) Derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior (…)    

[27] Sentencia C-1002 de 2004. Este   criterio también ha sido reiterado en la providencia T-726 de 2011    

[28] Sentencia T-906 de 2011    

[29] A modo de ejemplo se pueden   referir las sentencias T-509 de 2015,  T-906 de 2011, T-662 de 2010 y, en   especial  T-628 de 2008, entre otras.    

[30] Los Anexos a la   Convención tienen lugar por virtud de lo dispuesto en el mismo instrumento, cuyo   Artículo 37 reza:    

“ADOPCIÓN DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS   INTERNACIONALES. Los Estados contratantes se comprometen a colaborar, a fin de   lograr el más alto grado de uniformidad en reglamentos, normas, procedimientos y   organización relacionados con las aeronaves, personal, rutas aéreas y servicios   auxiliares en todas las materias en que la uniformidad facilite y mejore la   navegación aérea.    

Para este fin, el Organismo Internacional de Aviación Civil adoptará y enmendará   en su oportunidad, según sea necesario, las normas internacionales y   procedimientos que se recomienden en relación con los puntos siguientes:    

(…)     

                  (d)  Licencias para el personal de vuelo y mecánicos;    

A   su vez, el Artículo 90 de la misma Convención, establece sobre los Anexos, lo   siguiente:    

APROBACIÓN Y   ENMIENDA DE ANEXOS.    

(a) Los anexos que se describen en el inciso (e) del Artículo 54 serán aprobados   por el Consejo por das terceras partes de sus votos en una reunión convocada   para tal fin, y después serán sometidos por el Consejo a la consideración de   cada uno de los Estados contratantes. Los anexos o la enmienda a alguno de   ellos, entrarán en vigor en el término de tres meses después de ser transmitidos   a los Estados contratantes, o a la mayor expiración de un período más largo que   prescriba el Consejo, a menos que en el ínterin una mayoría de los Estados   transmita al Consejo su desaprobación.    

(b) Al entrar en vigor cualquiera   de los anexos o enmiendas a uno de ellos, el Consejo lo notificará   inmediatamente a todos los Estados contratantes.    

[31]El contenido del   Artículo 3 al que se alude es el siguiente: REGIMEN DE   TRANSICION DE LOS AVIADORES CIVILES. Los aviadores civiles, tendrán   derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el presente   artículo, siempre que al 1o. de abril de 1994 hayan cumplido cualquiera de los   siguientes requisitos:    

a) Haber cumplido cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o treinta y   cinco (35) o más años de edad si son mujeres;    

b) Haber cotizado o prestado servicios   durante diez (10) años o más.    

[33] Ibidem. También se puede consultar   las sentencias C- 250 de 2012, C- 1021 de 2012, C- 629 de 2011 entre otras.    

[34] Sentencia C-227 de 2004, criterio   también reiterado en la Sentencia C-793de 2014    

[35] Sentencia C-227 de 2004    

[36] Sentencia C-793 de 2014    

[37] Sentencia C-227 de 2004    

[38] Sentencia C-718 de 2012