C-340-24
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
SENTENCIA C-340 DE 2024
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Ref.: expediente PE-054
Control de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, «[p]or la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones».
Magistrados ponentes:
Antonio José Lizarazo Ocampo
Cristina Pardo Schlesinger
Bogotá, D. C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Síntesis de la decisión
1. 1. La Corte adelantó el control automático de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, «[p]or la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones» (en adelante PLE). En razón del alcance del control de los proyectos de ley estatutaria, para comenzar, la Sala Plena verificó si el PLE cumplía los requisitos formales de validez que exigen la Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia.
2. La Sala Plena comprobó que el trámite legislativo del PLE cumplió la mayoría de las reglas de procedimiento que regulan la aprobación de proyectos de ley estatutaria. No obstante, constató que el trámite del PLE incurrió en tres vicios de procedimiento que se concretaron en el desconocimiento de los requisitos de consulta previa, análisis de impacto fiscal y en la elusión del debate.
3. En relación con el primer requisito incumplido, la Corte constató que no se agotó el proceso de consulta previa con las comunidades indígenas, a pesar de que el proyecto regula componentes relacionados con su participación electoral. Al realizar una comparación de los textos del proyecto de ley que fue estudiado por la Corte en la Sentencia C-133 de 2022 y el que hoy es objeto de estudio, se observó que se reprodujeron de manera casi idéntica los textos de los artículos que, en esa oportunidad, la Sala concluyó que requerían de consulta previa. En ese sentido, si bien no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada, en la medida en que este no opera sobre vicios de procedimiento, la Corte consideró que sí era necesario reiterar el precedente allí establecido en cuanto a la obligatoriedad de la consulta previa en los asuntos susceptibles de afectar directamente a las comunidades étnicas.
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4. Esto sucedió con los artículos 35, 49, 76, 123 y 267 (este último fue eliminado en el proyecto actual) los cuales fueron reproducidos en el nuevo proyecto de ley en los artículos 27, 48, 73 y 120, respectivamente. Conforme a ello, estas disposiciones que la Sentencia C-133 de 2022 identificó como susceptibles de consulta previa, y que tampoco fueron consultadas en esta oportunidad, debían ser declaradas inexequibles por el incumplimiento de este requisito.
5. Adicionalmente, la Sala advirtió que los parágrafos 5 y 6 del artículo 27 y el parágrafo 3 del artículo 120 —textos nuevos del PLE que se analiza en esta oportunidad—, afectan directamente la identidad y autonomía territorial de las comunidades indígenas y, por tanto, también debían agotar el cumplimiento de la consulta previa. En consecuencia, la Sala concluyó que, del mismo modo que ocurrió en la Sentencia C-133 de 2022, no se dieron las garantías para la participación diferencial y cualificada de los pueblos étnicos en las materias que implicaban una afectación directa.
6. Sobre el requisito de análisis del impacto fiscal, la corporación unificó su jurisprudencia. En aplicación de las reglas definidas, observó que, a pesar de que el PLE contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios, la exposición de motivos y el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes no precisaron los costos fiscales de la iniciativa ni la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. Además, el análisis del impacto fiscal incorporado en los informes de ponencia para primer y segundo debate en el Senado, y segundo debate en la Cámara de Representantes, hizo una evaluación parcial de los costos fiscales del PLE. En efecto, únicamente se refirió a las medidas relacionadas con el incremento de los gastos de personal en la Registraduría Nacional del Estado Civil y, aunque el PLE también fue iniciativa del Gobierno nacional, no estableció la fuente de ingreso adicional para cubrir esos nuevos costos.
7. De otro lado, la Sala consideró que el concepto que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitió al Congreso sobre el impacto fiscal del PLE fue tardío, contradictorio y no cumplió con el contenido establecido en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003. Además, encontró que no había sido estudiado por dicha corporación.
8. Por último, respecto del vicio de elusión del debate, constató cinco irregularidades en el trámite de formación del proyecto de ley. Primera, la votación de artículos en bloque, a pesar de que (i) los bloques no tenían ninguna unidad temática, (ii) mediaban solicitudes de los congresistas para que los artículos fueran votados de manera separada, y (iii) los congresistas advirtieron sobre las contradicciones lógicas que generaba esta metodología. Segunda, la confusión que se generó durante la votación del proyecto de ley en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes por la doble numeración del articulado sometido a consideración. Tercera, la aprobación de textos implícitos o indeterminados o indebidamente armonizados en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Cuarta, la falta de publicidad de las proposiciones presentadas durante el segundo debate ante la Plenaria de la Cámara y del informe de la subcomisión designada para analizarlas. Y quinta, el desconocimiento el principio de publicidad de la fe de erratas al informe de conciliación en la Plenaria del Senado de la República.
9. La Sala Plena concluyó que, para garantizar la supremacía e integridad de la Constitución, era necesario declarar la inconstitucionalidad de la totalidad del PLE. En este orden, constató que, dadas las circunstancias en que tuvieron lugar, los vicios de procedimiento identificados no son subsanables.
I. ANTECEDENTES
10. De conformidad con lo previsto en los artículos 153 de la Constitución, 208 de la Ley 5 de 1992 y 39 del Decreto 2067 de 1991, el 29 de junio de 2023, la Secretaría del Senado de la República remitió a la Secretaría de la Corte el expediente del proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, «por la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones».
11. Mediante comunicación del 17 de julio de 2023, previo sorteo realizado por la Sala Plena el día 13 del mismo mes y año, el expediente fue enviado al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger para que impartiera el trámite correspondiente. Dos días después, esto es, el 19 de julio, la Sala Plena dispuso que el presente proceso se adelantaría conjuntamente por la magistrada Cristina Pardo Schlesinger y el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo.
12. En Auto del 31 de julio de 2023, los magistrados ponentes asumieron el conocimiento del asunto y ordenaron la práctica de pruebas. Así mismo, dispusieron comunicar la iniciación del proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso de la República, al Consejo Nacional Electoral (CNE) y a la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC). De igual forma, ordenaron fijar en lista el proceso e invitaron a intervenir en él a diferentes instituciones públicas y privadas. Por último, dispusieron correr traslado a la procuradora general de la Nación para que rindiera concepto.
13. En autos del 5 de septiembre, 10 de octubre y 24 de noviembre de 2023 y 25 de enero de 2024, los magistrados sustanciadores requirieron a los secretarios generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes que remitieran las pruebas solicitadas. El 1 de marzo de 2024, una vez allegadas y valoradas todas las pruebas, ordenaron continuar con el proceso.
14. Cumplidos los trámites pertinentes, la Sala Plena procede a adelantar el control de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, «por la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones» (en adelante, PLE).
1. Texto objeto de control
15. Dada su extensión (277 artículos), el contenido del PLE que se revisa, el cual fue enviado a la Corte por el Congreso de la República, se presentará en el Anexo I de la presente sentencia.
2. Pruebas decretadas por los magistrados ponentes
16. Las respuestas a las preguntas formuladas en los autos de pruebas serán abordadas en los acápites en los que se adelantará el control de constitucionalidad formal del proyecto de ley de la referencia.
3. Intervenciones y conceptos
17. Las intervenciones forman parte del Anexo II de esta providencia y están clasificadas según el momento en que fueron presentadas (antes o durante el término de fijación en lista) y la calidad del interviniente.
II. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN
18. La procuradora general de la Nación solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de los artículos 1 a 88, 93 a 221 y 226 a 277 del PLE, y la exequibilidad condicionada de los artículo 89 a 92 y 222 a 225, «en el entendido [de] que las decisiones de suspensión, inhabilitación y destitución proferidas por la Procuraduría General de la Nación, una vez en firme en los términos de la Sentencia C-030 de 2023, tienen el alcance de restringir el ejercicio de los derechos políticos y, por consiguiente, son causales de revocatoria de candidatura, inhabilidad para ejercer cargos de elección popular y originan faltas absolutas o temporales de los servidores públicos que deben ser objeto de provisión».
19. Para sustentar su solicitud, divide la exposición en los siguientes tres apartados: primero, análisis competencial constitucional; segundo, análisis formal de constitucionalidad del PLE, y tercero, análisis material de constitucionalidad del PLE.
20. En primer lugar, estima que el Congreso de la República, en ejercicio de la competencia fijada en los artículos 152 y 153 de la Constitución, tramitó acertadamente el PLE por medio del procedimiento legislativo especial establecido en las mencionadas disposiciones, pues la iniciativa tiene por objeto ordenar integralmente el derecho fundamental a elegir y ser elegido (art. 40 C.P.) y regular en detalle la función electoral (arts. 258 a 266 C.P.). Partiendo del entendimiento de que en materia electoral la reserva de ley estatutaria no puede ser objeto de una interpretación restrictiva, como lo sostuvo este tribunal en la Sentencia C-283 de 2017, señala que para la Procuraduría es razonable que el legislador haya optado por expedir una codificación «en la que se regulen de manera sistemática los aspectos dogmáticos, orgánicos, procesales e instrumentales de la función electoral».
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21. En segundo lugar, señala que el PLE se desarrolló conforme a los mandatos constitucionales referentes al trámite legislativo, así: (i) en virtud de los artículos 157.1 de la Constitución y 144 de la Ley 5 de 1992, la iniciativa legislativa y su exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso n.º 902 de 2022; (ii) en atención a los artículos 153 y 157 constitucionales y 117, 119 y 147 de la Ley 5 de 1992, el proyecto fue aprobado por mayoría absoluta en las comisiones primeras y en las plenarias de las dos cámaras; (iii) en aplicación del artículo 160 superior, las ponencias para los debates del PLE fueron debidamente publicadas en la Gaceta del Congreso; además, en el trámite se respetaron los lapsos de ocho y quince días para su aprobación por las células legislativas y (iv) en los términos del artículo 160 de la Constitución, el proyecto fue discutido y votado en las sesiones previamente anunciadas.
22. Además, (v) de acuerdo con los artículos 138 y 153 de la Carta Política, el PLE fue aprobado en una sola legislatura, en concreto, en el segundo periodo ordinario de la legislatura 2022-2023 (16/03/23 a 20/06/23); (vi) en el procedimiento aprobatorio se respetaron los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, pues el proyecto está integrado por 277 artículos que guardan una relación temática entre sí y tienen antecedentes directos en el texto presentado inicialmente ante las cámaras y (vii) En virtud de los artículos 334 de la Constitución y 7 de la Ley 819 de 2003, en el transcurso del debate del proyecto se analizó el impacto fiscal, en específico, «se refirió que para su implementación se requiere de la ejecución de $204.403.189.649 para asumir, entre otros rubros, los gastos de personal, la profesionalización de los registradores municipales, así como la adquisición de bienes y servicios. Además, al trámite legislativo se allegó el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre el costo que para el erario tiene la iniciativa, incluidas las aclaraciones sobre la materia de la Registraduría Nacional del Estado Civil».
23. Finalmente, (viii) no resultaba necesario adelantar procesos de consulta previa para la adopción del PLE, en los términos del artículo 7 superior y del Convenio 169 de la OIT, porque la iniciativa no afecta de forma directa ni específica la identidad de los grupos étnicos. Lo anterior, en coherencia con lo señalado en la certificación de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa allegada al trámite parlamentario por solicitud de los congresistas.
24. En tercer lugar, la procuradora estima que, en términos generales, el articulado del proyecto es conforme a la Constitución porque la regulación propuesta por el legislador, que pretende actualizar la legislación electoral, corresponde a un desarrollo razonable de las normas superiores que regulan el principio democrático, la organización electoral y la identificación de las personas.
25. En relación con el título de disposiciones generales (artículos 1 y 2), defiende su constitucional porque «(a) el objeto de la normativa obedece a la necesidad de actualizar la legislación electoral vigente para incorporar los cambios que en la materia introdujo la Carta Política de 1991 y, con ello, optimizar el principio democrático; y (b) la definición del ámbito de aplicación del PLE constituye una herramienta típica de las codificaciones en procura de optimizar el mandato superior de seguridad jurídica, bajo el entendido de que se facilita la hermenéutica de los preceptos por medio de la delimitación del alcance de la legislación, en esta oportunidad, a los asuntos electorales (artículos 120, 258 a 266 C.P.)».
26. En cuanto a la primera parte referente a la conformación y las atribuciones de la organización electoral (artículos 3 a 24), advierte que no desconoce la Constitución por tres razones. Primero, porque las disposiciones relacionadas con la integración se fundamentan en el artículo 120 superior, que establece los organismos que conforman la organización electoral. Segundo, porque las previsiones referentes a las funciones reproducen y, en algunos aspectos, precisan las atribuciones electorales del Consejo Nacional Electoral y de la Registraduría Nacional del Estado Civil (artículos 264 a 266 C.P.), «sin desconocer su autonomía e independencia, ni invadir las competencias de otras autoridades, sin perjuicio de la colaboración, coordinación y cooperación institucional (artículos 113 y 209 C.P.)». Y, tercero, porque los textos relacionados con la organización de las dependencias de la RNEC se ajustan a la libertad de configuración del legislador para «determinar la estructura de la administración nacional», de acuerdo con el artículo 150.7 superior.
27. Respecto de la segunda parte del PLE relacionada con la identificación de las personas (artículos 25 a 35), defiende su constitucionalidad en la medida en que desarrolla el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica (artículo 14 C.P.). Precisa que aunque esta regulación es competencia de la Registraduría Nacional del Estado Civil, resulta «de importancia para la elaboración del censo electoral y el desarrollo de las elecciones (artículos 258 a 266 C.P.)». Para sustentar lo planteado cita las sentencias T-241 de 2018 y C-113 de 2023. Menciona que las disposiciones de este apartado «tienen una finalidad instrumental al objeto de regular las elecciones y, por ende, al propósito de asegurar la vigencia del principio democrático, máxime cuando en esencia se retoma el modelo existente en materia de identificación, sin perjuicio de las adiciones para incluir los avances tecnológicos».
28. Y, finalmente, en relación con la tercera parte de la iniciativa que se concentra en el proceso electoral (artículos 36 a 277), resalta el amplio margen de configuración normativa que tiene el legislador para ordenar las reglas de dicho proceso, de acuerdo con el literal c) del artículo 152 de la Constitución. Entonces, entiende que la reglamentación de los elementos del proceso electoral, a saber, las disposiciones dogmáticas (artículos 36 a 46, 252, 253, 258, 270 y 271), la etapa preelectoral (artículos 47 a 119, 254, 255, 266, 267, 269, 272 y 273), la etapa electoral (artículos 120 a 169), la etapa postelectoral (artículos 170 a 221), las disposiciones especiales (artículos 222 a 238, 256 y 257) y las disposiciones instrumentales (artículos 239 a 251, 260 a 265, 268 y 247 a 277), es constitucional porque, en ejercicio de la amplia libertad de configuración en la materia, el legislador previó una legislación razonable que optimiza el principio democrático (artículos 2, 3 y 40 C.P.).
29. Sin embargo, la procuradora advierte que algunas de las disposiciones concretas del apartado examinado no incorporan el precedente fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 2023 en relación con la función disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación y, en especial, con sus particularidades cuando se trata de funcionarios de elección popular (artículos 40 y 277 C.P.). En ese sentido, resalta que «los artículos del PLE que ordenan la revocatoria de candidaturas, las inhabilidades para ejercer cargos de elección popular y la provisión de faltas (artículos 89 a 92 y 222 a 225), no reconocen que las decisiones administrativas disciplinarias de la Procuraduría pueden conllevar la inhabilitación para ejercer cargos públicos, así como que, en tratándose de servidores públicos de elección popular en ejercicio, dicho efecto también se produce, sólo que debe esperarse la revisión judicial correspondiente para su ejecución». En consecuencia, solicita declarar la exequibilidad condicionada de los mencionados textos normativos para que respondan al precedente fijado en la Sentencia C-030 de 2023.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
30. En virtud de lo previsto en los artículos 153 y 241, numeral 8, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
2. Asunto bajo revisión, problema jurídico y metodología de la decisión
31. El control constitucional de los proyectos de ley estatutaria tiene las siguientes características: es posterior a su aprobación por parte del Congreso, pero previo a la sanción presidencial; es automático porque su trámite siempre comprende la revisión por parte de la Corte Constitucional; es integral, toda vez que la Sala Plena tiene competencia para analizar los aspectos formales y materiales; tiene efectos de cosa juzgada absoluta, en la medida en que esta corporación confronta el texto normativo con todo el articulado de la Constitución y la Ley Orgánica 5 de 1992, y es jurisdiccional porque es efectuado por la Corte, de modo que no implica una valoración de aspectos relacionados con la conveniencia u oportunidad de la iniciativa.
32. En razón del alcance del control de los proyectos de ley estatutaria, en el presente caso la Sala Plena deberá determinar si el PLE cumple los requisitos formales y materiales de validez de conformidad con la Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia.
33. Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte, en primer lugar, se pronunciará sobre la función electoral, la reserva de ley estatutaria en esta materia y el alcance y el objeto del PLE. Esto último, para efectos de determinar si sobre él procede dicha reserva. Lo anterior, sin perjuicio de que el PLE pueda contener disposiciones de naturaleza ordinaria u orgánica que guarden una conexidad temática razonable con la función electoral y sin que por ello queden sometidas a la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales. En segundo lugar, adelantará el análisis formal del procedimiento legislativo. Con este propósito, estudiará la jurisprudencia que aborda los vicios de procedimiento en el proceso de formación de las leyes y constatará si el PLE cumplió los requisitos de forma que gobiernan el trámite legislativo. De advertirse la ocurrencia de una o más irregularidades, la Sala establecerá si estas son subsanables o insubsanables y adoptará la decisión a que hubiere lugar.
34. Para el efecto, y por tener una relación particularmente importante con el asunto sub examine, la Corte seguirá con especial atención el precedente establecido en la Sentencia C-133 de 2022. Esto, solo cuando sea pertinente y haciendo las distinciones del caso, pues la Sala Plena es consciente de que en aquella providencia se identificó que el trámite legislativo se adelantó en sesiones virtuales, sin darse el cumplimiento de las condiciones para hacerlo, y que el proyecto de ley objeto de estudio fue aprobado en más de una sola legislatura. Estos dos vicios fueron determinantes para concluir la inconstitucionalidad de aquel.
35. Como se sabe, en la citada oportunidad, la Corte declaró la inexequibilidad del proyecto de ley estatutaria número 234 de 2020 Senado – 409 de 2020 Cámara, «[p]or la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones». En todo caso, en la citada providencia, la Sala concluyó que el trámite legislativo de dicho proyecto incurrió en varios vicios de trámite, entre ellos, la falta de agotamiento del procedimiento de consulta previa, el análisis del impacto fiscal y la elusión del debate, cuyas consideraciones son relevantes en el asunto que hoy convoca a la Sala.
36. En caso de que se concluya que el trámite del PLE no incurrió en un vicio de procedimiento, en tercer lugar, la corporación revisará la constitucionalidad material del PLE. Para ello, contrastará cada uno de sus artículos con las disposiciones pertinentes de la Constitución.
A) LA FUNCIÓN ELECTORAL Y LA RESERVA DE LEY ESTATUTARIA
3. La función electoral
3.1. Soberanía popular y función electoral
37. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 de la Constitución, la soberanía reside exclusivamente en el pueblo del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece. Con fundamento en dicha disposición, la doctrina y la jurisprudencia constitucional han precisado que la función electoral es una atribución del pueblo soberano y que su ejercicio constituye la fuente del poder público. Por esta razón, se ha considerado que se trata de una función pública, de naturaleza política, y no estatal, porque no corresponde a una competencia del Estado.
38. Sin embargo, la función electoral requiere de la existencia de órganos estatales encargados de dirigir y organizar los procesos electorales. A través de ellos los ciudadanos hacen efectiva dicha función y concretan su derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Lo anterior, mediante (i) la elección de las autoridades y corporaciones públicas que la Constitución señala, (ii) la adopción de determinadas decisiones públicas mediante los mecanismos de participación ciudadana, y (iii) la revocatoria del mandato de los elegidos. Con este propósito, utilizan el voto como instrumento de ejercicio de la función electoral y, por tanto, de expresión de la voluntad popular, conforme al conjunto de reglas y variables propias del sistema electoral aplicable.
39. Ahora bien, el hecho de que la función electoral carezca de naturaleza estatal no significa que no se encuentre sometida a reglas. El precitado artículo 3 de la Constitución dispone expresamente que el ejercicio de la soberanía debe realizarse «en los términos que la Constitución establece», lo cual la convierte en una función jurídicamente organizada. En este sentido, el ejercicio de la función electoral y de los derechos y mecanismos que la hacen posible, se encuentra sujeto a requisitos, condiciones y limitaciones, cuyo cumplimiento constituye condición de validez de las votaciones y de las elecciones. Al respecto, en la Sentencia C-142 de 2001, la Corte señaló:
La existencia de estas condiciones normativas implica la posibilidad de controlar jurídicamente la validez del voto y de las elecciones. No basta con la mera expresión de la voluntad popular. Es menester que dicha voluntad se haya expresado conforme al ordenamiento jurídico, de suerte que cualquier desconocimiento de las prescripciones en la materia acarrea la nulidad de las elecciones o del voto individualmente considerado.
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El sometimiento del ejercicio del derecho al voto, sea individual o colectivamente, a condiciones normativas, supone una enorme tensión entre la democracia —entendida como voluntad popular e individual— y el Estado de Derecho. Dicha tensión no puede resolverse a favor de alguno de los extremos, sino que es necesario que la regulación —expresión del Estado de Derecho— tenga por efecto potenciar el principio democrático.
40. Por ello, la regulación de las funciones electorales —que el Constituyente reservó al legislador estatutario—, si bien hace referencia a un campo jurídico delimitado, debe ser amplia y exhaustiva, pues dicha regulación debe ocuparse de todos aquellos aspectos permanentes y necesarios para el ejercicio y cumplimiento de las finalidades de la función electoral. Se trata de reglas de juego que, como dijo la Corte, permiten que la democracia constituya un mecanismo por medio del cual las sociedades tramitan de manera pacífica sus conflictos y resuelven sus diferencias. Estas reglas electorales son entonces los acuerdos esenciales que permiten que las sociedades resuelvan sus discrepancias, con base en el principio de la mayoría y sin recurrir a la violencia.
41. Tal regulación, sin embargo, como cualquier otra regulación legal, de acuerdo con lo previsto en los artículos 158 y 169 de la Constitución, se encuentra sujeta al principio de unidad de materia y, por ello, resultan inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
42. A continuación, para una mayor precisión y delimitación de la función electoral como materia propia del Código Electoral, la Corte se ocupará de desarrollar los siguientes elementos: (i) la soberanía popular y el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político; (ii) las condiciones y limitaciones constitucionales para el ejercicio de la función electoral; (iii) el sistema electoral; (iv) el proceso electoral; (v) el voto como instrumento nuclear de la función electoral, y (vi) la organización electoral. Estas materias guardan entre sí una estrecha relación de interdependencia y conexidad, no solo por referirse a elementos esenciales de la función electoral, sino por tratarse de aspectos necesarios para su ejercicio por los ciudadanos.
3.2. Soberanía popular y derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político
43. El Constituyente, al consagrar la soberanía popular en el artículo 3 superior, como ya se dijo, señaló que de ella emana el poder público y que el pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece.
44. En concordancia con dicha disposición, el artículo 40 de la Constitución atribuye a los ciudadanos el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para tal efecto, les reconoce los derechos a elegir y ser elegidos, a revocar el mandato de los elegidos en la forma y en los casos que señale el legislador, así como a tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática en los términos del artículo 103 de la Constitución. Aunque estas instituciones y mecanismos de participación ciudadana forman parte de una materia que también tiene reserva de ley estatutaria en los términos del artículo 152.d de la Constitución, distinta a la reserva en materia de funciones electorales a que se refiere el artículo 152.c, su realización requiere de una votación popular dentro del marco de un proceso electoral cuya regulación, en consecuencia, en cuanto al componente electoral de dichos mecanismos, forma parte de la reserva en materia de funciones electorales.
45. Ahora, respecto del derecho a elegir y ser elegidos, el artículo 260 superior estatuye que los ciudadanos eligen en forma directa al presidente y al vicepresidente de la República, a los senadores, representantes, gobernadores, diputados, alcaldes, concejales municipales y distritales, ediles de las juntas administradoras locales y, en su oportunidad, a los miembros de la Asamblea Constituyente y a las demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale. Por su parte, los artículos 104, 105, 259, 376, 377 y 378 prevén mecanismos de consulta popular nacional y territorial, el voto programático para la elección de gobernadores y alcaldes y mecanismos de reforma constitucional con la participación directa del pueblo.
46. El diseño constitucional de la participación ciudadana en la conformación, ejercicio y control del poder político, a que se ha hecho referencia, se inspiró en las ideas que orientaron los debates en la Asamblea Nacional Constituyente sobre soberanía popular, funciones electorales y democracia participativa. En aquellos debates la función electoral fue definida como una función pública diferente a las demás funciones del Estado; así mismo, como fuente del poder público, al considerar que mediante su ejercicio se integran los órganos de decisión pública, por lo que quien la ejerce desempeña la máxima autoridad del Estado. En efecto, en relación con el proyecto de artículo 120 de la Constitución, en la ponencia para debate en la Comisión Tercera de la Asamblea Nacional Constituyente, se dijo:
[…] la función electoral es distinta de las demás funciones del Estado, por su naturaleza, por sus objetivos y por la forma como se ejecuta. El acto electoral no es la aplicación de la ley, ni su creación; es en sí el acto por medio del cual se integran los órganos de decisión en la dirección del Estado; por eso es distinto, de naturaleza y fines diferentes.
Con el ejercicio de la función electoral, se confiere legitimidad en sus orígenes a los órganos del Estado y se da certeza y seguridad en las decisiones que éstos adopten; así que pudiéramos decir que quien la ejerce, desempeña la máxima autoridad del Estado; y su ejercicio es el cumplimiento de una atribución constitucional, generadora de una situación de derecho, pues confiere nada menos que el poder público. Por eso es una función pública. En ella se asienta la legitimidad del poder, la estabilidad de las autoridades y la convivencia pacífica en la sociedad.
47. En la Sentencia C-145 de 1994, uno de los primeros pronunciamientos jurisprudenciales sobre la función electoral, la Corte Constitucional se refirió a la naturaleza pública pero no estatal de la función electoral y a los ciudadanos como sus titulares, en los siguientes términos:
Las funciones electorales articulan así al pueblo —como fuente soberana de todo poder— con las instituciones que de él emanan. Por ello, —como lo destaca Paolo Biscaretti— estas funciones electorales son públicas —ya que por medio de ellas se constituyen los órganos del Estado— pero no estatales, ya que los ciudadanos las efectúan con fundamento en derechos propios y no en nombre del propio Estado. De admitirse el carácter puramente estatal de la función electoral, los ciudadanos se convertirían en agentes pasivos del poder estatal y no en fuente soberana del mismo, tesis incompatible con el principio de soberanía popular consagrado en la Constitución (CP art 3). El pueblo dejaría de ser la fuente de poder para transformarse en un órgano del Estado.
48. En el mismo sentido, con fundamento en los artículos 3, 40 y 260 de la Constitución y en los precitados antecedentes, la Corte, en la Sentencia C-497 de 2019, reiterada en la Sentencia C-133 de 2022, precisó que la función electoral «es la función pública en cuyo ejercicio el pueblo participa en la conformación, ejercicio y control del poder político. Su titular originario es el pueblo y la ejerce mediante el voto depositado en procesos electorales cuya finalidad es asegurar la elección de las autoridades y corporaciones públicas que la Constitución señala, la revocatoria del mandato de los elegidos y la adopción directa de determinadas decisiones públicas».
3.3. Condiciones y limitaciones constitucionales para el ejercicio de la función electoral
49. Como anteriormente se advirtió, el artículo 3 de la Constitución dispone que la soberanía popular se ejerce «en los términos que la Constitución establece», y diversas disposiciones constitucionales, por su parte, prevén expresamente condiciones y limitaciones para su ejercicio, a saber:
i. (i) Nacionalidad. De conformidad con el artículo 100 de la Constitución, los derechos políticos están reservados a los nacionales, sin perjuicio del derecho al voto que la ley puede conceder a los extranjeros residentes en Colombia en las elecciones y consultas populares de carácter municipal o distrital.
() Ciudadanía. La calidad de ciudadano en ejercicio, en los términos del artículo 99 de la Constitución, «es condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio».
() Residencia. La Constitución exige en algunos casos la residencia como requisito para el ejercicio de la función electoral, a saber: a) en el inciso tercero del artículo 100, ser residente en Colombia como requisito de los extranjeros para el ejercicio del derecho al voto; b) en el inciso cuarto del artículo 176, ser residente en el exterior como requisito para ejercer el derecho al voto en la circunscripción internacional, y c) en el artículo 316, ser residente en el respectivo municipio como requisito para participar en las votaciones que se realicen para la elección de autoridades locales y para la decisión de asuntos del mismo carácter.
50. Otras limitaciones se encuentran previstas expresamente en la Constitución, tales como la prohibición a los miembros de la fuerza pública de ejercer la función del sufragio mientras permanezcan en servicio activo (artículo 219 de la Constitución), la prohibición de coincidencia de la elección de presidente y vicepresidente con cualquier otra elección, y la de Congreso con la de las autoridades departamentales y municipales (artículo 261 de la Constitución). Así mismo, los artículos 190 y 323 establecen que, si ningún candidato obtiene la mayoría señalada en dichas disposiciones para elegir presidente de la República y alcalde mayor de Bogotá, respectivamente, la nueva votación tendrá lugar tres semanas más tarde. El artículo 323 dispone, además, que la elección de alcalde mayor, concejales distritales y ediles se hará en un mismo día.
51. En materia de mecanismos de participación, el artículo 104 constitucional prohíbe que las consultas populares convocadas por el presidente de la República sobre decisiones de trascendencia nacional concurran con otra elección; y el artículo 376 prohíbe que la elección de una Asamblea Constituyente coincida con otro acto electoral.
3.4. El sistema electoral
52. Además de las condiciones y limitaciones para el ejercicio de la función electoral, el Constituyente ha previsto un conjunto de reglas, variables o elementos que en la doctrina especializada en materia electoral se conoce como sistema electoral.
53. Aunque no existe en el ordenamiento jurídico colombiano una definición de «sistema electoral», en la Constitución es posible encontrar, aunque dispersas, diversas disposiciones que se refieren a los elementos que lo integran. La jurisprudencia constitucional, por su parte, lo ha definido como el conjunto de variables o reglas técnicas cuyo objeto es determinar el modo en que los votos —emitidos en ejercicio de la función electoral— se transforman en representación popular o en decisiones adoptadas mediante los mecanismos de participación ciudadana.
54. En el mismo sentido, en la Sentencia C-497 de 2019, la Corte precisó que el sistema electoral es un conjunto de variables o reglas que solo son aplicables en los procesos electorales mediante los cuales los ciudadanos deciden, en ejercicio de la función electoral, asuntos que, de conformidad con la Constitución, deben ser decididos mediante una votación popular. No se trata, entonces, de cualquier decisión o votación en la que participen los ciudadanos, sino solo de aquellas que correspondan al ejercicio de la función electoral conforme a la Constitución.
55. Igualmente, en aquella oportunidad dijo la Corte que en una democracia participativa como la colombiana, el sistema electoral no solo permite transformar votos en curules y cargos de gobierno, sino también en decisiones a través de los mecanismos de participación directa del pueblo en la vida democrática de la Nación.
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Elementos del sistema electoral
56. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el sistema electoral está integrado por variables o elementos indispensables para el adecuado ejercicio de la función electoral dentro del modelo de democracia participativa y pluralista adoptado en la Constitución, tales como: (i) las circunscripciones electorales, (ii) las formas de las candidaturas, (iii) las formas de votación, (iv) los umbrales, y (v) las fórmulas o reglas de decisión.
57. Esos elementos no corresponden a normas expresas que los consagren, sino que se derivan de la regulación de diferentes componentes de las instituciones propias del modelo colombiano de democracia participativa, en la siguiente forma:
a. a. Las circunscripciones electorales
58. En la doctrina las circunscripciones electorales se definen como las unidades territoriales en las cuales los votos depositados por los electores constituyen el fundamento para la asignación de curules o cargos, con independencia de los votos emitidos en otras circunscripciones.
59. Tal definición, sin embargo, corresponde a modelos de democracia representativa y no contempla las votaciones mediante las cuales los ciudadanos adoptan decisiones en desarrollo de los mecanismos de participación ciudadana. Tampoco tiene en cuenta los modelos de representación poblacional en las corporaciones públicas de elección popular, como ocurre en la circunscripción nacional especial para la elección de senadores de comunidades indígenas y en las circunscripciones de comunidades afrodescendientes y de comunidades indígenas para la elección de la Cámara de Representantes.
60. Por otra parte, las circunscripciones electorales también hacen referencia al número de cargos o curules a elegir en la respectiva circunscripción, tales como las circunscripciones uninominales (alcaldes y gobernadores), y plurinominales (dos o más cargos o curules, como la fórmula presidencial y las corporaciones públicas).
61. En este sentido, cabría señalar que las circunscripciones electorales son, ante todo, un mecanismo de organización de los procesos electorales cuyo objeto es delimitar quiénes pueden participar en un determinado proceso, teniendo en cuenta el elemento territorial y/o el elemento poblacional de la representación o de la votación que se pretende garantizar.
62. En relación con esta variable del sistema electoral para la elección del Congreso de la República, en la Sentencia C-396 de 2021, la Corte precisó que «las circunscripciones electorales para la elección de cada una de las Cámaras que integran el Congreso de la República se encuentran determinadas expresamente en la Constitución, y en su conformación se hace prevalecer en unos casos el elemento territorial y en otros el elemento poblacional».
63. En efecto, el artículo 171 constitucional establece que el Senado de la República estará integrado por cien miembros elegidos en circunscripción nacional; que habrá un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas; y que los ciudadanos colombianos que se encuentren o residan en el exterior podrán sufragar en las elecciones para el Senado de la República.
64. En relación con la Cámara de Representantes, el artículo 176 constitucional dispone que la Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales; que las circunscripciones territoriales corresponden a cada departamento y al Distrito Capital de Bogotá; y que las circunscripciones especiales asegurarán la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de los colombianos residentes en el exterior.
65. En cuanto al tamaño o número de integrantes de la Cámara de Representantes, la mencionada disposición señala que habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 365.000; y que la circunscripción territorial conformada por el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, elegirá adicionalmente un representante por la comunidad raizal de dicho departamento, de conformidad con la ley. En las circunscripciones especiales se elegirán cuatro representantes, distribuidos así: dos por la circunscripción de las comunidades afrodescendientes, uno por la circunscripción de las comunidades indígenas, y uno por la circunscripción internacional.
66. El Constituyente, por el contrario, no señaló expresamente las circunscripciones para la elección de los demás cargos y corporaciones de elección popular. No obstante, sí fijó algunos elementos a partir de los cuales el legislador deberá regularlas y lo autorizó para dictar las disposiciones necesarias para la correspondiente elección.
67. En efecto, el artículo 190 dispone que el presidente de la República será elegido por los ciudadanos en la fecha y con las formalidades que determine la ley. El artículo 293 establece que la ley dictará las disposiciones necesarias para la elección de los cargos y corporaciones de elección popular en las entidades territoriales, y el 303 reitera que la ley reglamentará la elección de los gobernadores.
68. Así mismo, estableció que en las entidades territoriales habría los siguientes cargos y corporaciones de elección popular: en cada departamento, una corporación político-administrativa de elección popular que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por no menos de 11 miembros ni más de 31 (artículo 299); y un gobernador que será elegido popularmente para períodos institucionales de cuatro años y no podrá ser reelegido para el período siguiente (artículo 303).
69. En cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7 ni más de 21 miembros, según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva (artículo 312); y un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos institucionales de cuatro años (artículo 314). El artículo 318, por su parte, dispone que en cada una de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local de elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley.
70. En cuanto al Distrito Capital, el artículo 323 superior establece que el Concejo Distrital se compondrá de 45 concejales. Además, que en cada una de las localidades habrá una junta administradora elegida popularmente para períodos de cuatro años que estará integrada por no menos de 7 ediles, según lo determine el Concejo Distrital, atendida la población respectiva. Así mismo, que el alcalde mayor será elegido por los ciudadanos con las formalidades que determine la ley, para un período de cuatro años.
71. Así las cosas, si bien las circunscripciones electorales —elementos o variables del sistema electoral— no pueden confundirse con las entidades territoriales —entidades públicas que forman parte de la estructura del Estado—, lo cierto es que el legislador deberá tener en cuenta, a la hora de fijar las circunscripciones, el elemento territorial de dichas entidades para efectos de determinar la población con derecho a participar en la elección de sus autoridades y corporaciones.
72. Los demás cargos y corporaciones que la Constitución determina como de elección popular, como los miembros de una Asamblea Constituyente (artículo 376), los jueces de paz (artículo 247) y los representantes en las juntas de las empresas de servicios públicos, se elegirán en las circunscripciones que señale la ley de convocatoria o creación, según el caso.
b. La forma de las candidaturas
73. Este elemento o variable hace referencia al tipo de candidaturas que se pueden inscribir para los cargos y corporaciones de elección popular. Se denominan candidaturas individuales aquellas que permiten proveer los cargos uninominales, y candidaturas colectivas o listas de candidatos aquellas que permiten elegir un número plural de candidatos para la integración de las corporaciones públicas. Las listas, a su vez, pueden ser de tres tipos: (i) cerradas y bloqueadas, (ii) cerradas, pero no bloqueadas, y (iii) abiertas (no cerradas ni bloqueadas).
74. La reforma constitucional de 2003 al artículo 262 de la Constitución eliminó la posibilidad de candidaturas o listas múltiples, pues estableció que cada partido o movimiento solo puede inscribir candidatos o listas únicas para cada cargo o corporación. Dispuso, igualmente, el sistema de listas completas o incompletas siempre que el número de sus integrantes no exceda el de curules a proveer en la respectiva circunscripción, excepto las listas en circunscripciones en la que se eligen hasta dos curules, las cuales podrán estar integradas hasta por tres candidatos.
75. Por otra parte, mediante el Acto Legislativo 2 de 2015 se adoptaron los principios de paridad, alternancia y universalidad en la conformación de las listas, según lo determine la ley.
76. El artículo 107 de la Constitución reconoce, además, la posibilidad de que se inscriban candidaturas de coalición a cargos uninominales y que dichas candidaturas sean escogidas mediante consultas populares, internas o interpartidistas. Así mismo, el inciso final del artículo 262 de la Constitución (después de la reforma del Acto Legislativo 2 de 2015) dispone que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, que sumados hayan obtenido una votación de hasta el 15% de los votos válidos de la respectiva circunscripción, podrán presentar lista de candidatos en coalición para corporaciones públicas.
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77. Este elemento hace referencia a la forma en que se puede ejercer el derecho al voto en una elección, la cual depende de la forma de las candidaturas. De esta manera, si se trata de una candidatura individual a un cargo uninominal, el elector solo podrá depositar un voto, pero si se trata de una lista a una corporación que por su naturaleza es plurinominal, la forma de votación dependerá de la clase de lista inscrita. En el caso de las listas cerradas y bloqueadas, el elector dispondrá de un voto, pero en los casos de otras formas de listas, el elector dispondrá de dos o más votos, según el caso. Por ejemplo, en el caso de listas cerradas y no bloqueadas o listas flexibles (voto preferente), se podrá depositar un voto por la lista y otro por un candidato de la lista.
78. En relación con el voto por las listas, el artículo 262 de la carta dispone que cada partido o movimiento político podrá optar por el mecanismo de voto preferente y que, en tal caso, el elector podrá señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de la lista que aparezcan en la tarjeta electoral. La precitada disposición dispone igualmente que la lista se reordenará de acuerdo con la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos y que la asignación de curules entre los miembros de la respectiva lista se hará en orden descendente empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de votos preferentes.
79. Igualmente, esta disposición establece que los votos por el partido o movimiento que no hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato en particular se contabilizarán a favor de la respectiva lista para efectos de la aplicación de las normas sobre el umbral y la cifra repartidora, pero que no se computarán para la reordenación de la lista. Además, que cuando el elector vote simultáneamente por el partido o movimiento político y por el candidato de su preferencia dentro de la respectiva lista, el voto será válido y se computará a favor del candidato.
80. Finalmente, el parágrafo 1 del artículo 258 de la Constitución dispone que deberá repetirse por una sola vez la votación para elegir miembros de una corporación pública, gobernador, alcalde o la primera vuelta en las elecciones presidenciales, cuando los votos en blanco constituyan la mayoría respecto del total de votos válidos. Tratándose de elecciones unipersonales no podrán presentarse los mismos candidatos, mientras en las de corporaciones públicas no se podrán presentar a las nuevas elecciones las listas que no hayan alcanzado el umbral.
d. Las fórmulas electorales o reglas de decisión
81. Las fórmulas electorales o reglas de decisión son aquellos procedimientos mediante los cuales se decide la elección de los candidatos a los cargos o corporaciones de elección popular. Estas fórmulas se clasifican en mayoritarias y proporcionales.
82. La regla de la mayoría conduce a que se declare vencedor al candidato que obtenga la mayoría de los votos, y esta puede ser mayoría relativa o absoluta. Es relativa cuando no se encuentra condicionada a una determinada cantidad de votos. Por el contrario, la mayoría absoluta es, por regla general, la mayoría de la totalidad de los votos depositados en una votación. En los casos que señala la Constitución, conduce a una segunda vuelta electoral si ningún candidato alcanza tal mayoría en la primera votación.
83. Las fórmulas electorales o reglas de decisión proporcionales conducen a la asignación de curules según el número de votos obtenidos por las listas, dependiendo del procedimiento adoptado. Los más comunes son los denominados procedimientos de divisor y procedimientos de cociente.
84. El artículo 263 de la Constitución, después de las reformas constitucionales de 2003, 2009 y 2015, establece el sistema de cifra repartidora para la asignación de curules en las corporaciones públicas, excepto en la circunscripción especial para la elección de senadores por las comunidades indígenas y en las circunscripciones en las que se eligen dos miembros —en las que se seguirá aplicando el cociente electoral entre las listas que superen en votos el 30% de dicho cociente—, y en las que se elige uno —en las que se aplicará el sistema de mayoría simple o relativa.
85. Según la norma citada, las curules de las corporaciones públicas se distribuirán mediante el sistema de cifra repartidora entre las listas de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al tres por ciento (3%) de los votos válidos para Senado de la República o al cincuenta por ciento (50%) del cociente electoral en el caso de las demás corporaciones, conforme lo establezcan la Constitución y la ley. Conforme a la misma disposición, la cifra repartidora «resulta de dividir sucesivamente por uno, dos, tres o más, el número de votos por cada lista ordenando los resultados en forma decreciente hasta que se obtenga un número total de resultados igual al número de curules a proveer. El resultado menor se llamará cifra repartidora. Cada lista obtendrá tantas curules como veces esté contenida la cifra repartidora en el total de sus votos». Cuando ninguna de las listas supere el umbral, las curules se distribuirán entre todas las inscritas, de acuerdo con la regla de asignación que corresponda. En la circunscripción especial para la elección de senadores por las comunidades indígenas y en las circunscripciones en las que se eligen dos miembros se seguirá aplicando el cociente electoral entre las listas que superen en votos el 30% de dicho cociente, y en las que se elige uno se aplicará el sistema de mayoría simple o relativa.
86. Para la elección del presidente de la República, el artículo 190 de la Constitución adoptó el sistema de mayoría absoluta. Por tanto, cuando ninguno de los candidatos obtiene en primera vuelta tal mayoría, los dos candidatos que obtengan las más altas votaciones irán a una segunda vuelta en la que se aplicará el sistema de mayoría simple. Para los demás cargos uninominales, se mantuvo el sistema de mayoría simple o relativa, excepto para el cargo de alcalde mayor de Bogotá, quien será elegido por el 40% de los votos, siempre que sobrepase al segundo candidato más votado por 10 puntos porcentuales. Si ningún candidato obtiene dicha mayoría, se celebrará una nueva votación en la que solo participarán los dos candidatos con las más altas votaciones. Será declarado alcalde mayor quien obtenga, en la segunda vuelta, el mayor número de votos.
87. En relación con gobernadores y alcaldes, la Constitución no estableció expresamente fórmulas o reglas de decisión. Sin embargo, en el artículo 293 reservó al Legislador la facultad de dictar las disposiciones para la elección de quienes habrán de desempeñar funciones públicas en las entidades territoriales. Por su parte, el artículo 303 dispone que la ley reglamentará la elección de los gobernadores. Estas disposiciones, en concordancia con el artículo 152, permiten señalar que la determinación de las fórmulas electorales o reglas de decisión para la elección de gobernadores y alcaldes forma parte de la reserva de ley en materia de funciones electorales.
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3.5. El proceso electoral
89. El proceso electoral es un conjunto de actos y etapas sucesivas que se desarrollan en un periodo determinado y delimitado. Dicho proceso es organizado y dirigido por las autoridades electorales y tiene como finalidad garantizar el ejercicio de la función electoral en condiciones de libertad e igualdad por parte de los ciudadanos.
90. La dirección, organización y vigilancia del proceso electoral corresponde a las autoridades electorales, de conformidad con las competencias que les atribuyen la Constitución y la ley. Corresponde al Consejo Nacional Electoral, en los términos del artículo 265 de la Constitución, regular, inspeccionar, vigilar y controlar la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y candidatos, y realizar los escrutinios de las votaciones en la forma prevista en dicha disposición constitucional y las leyes que los regulen. Por su parte, a la Registraduría Nacional del Estado Civil corresponde, por mandato del artículo 266 de la Constitución, la dirección y organización de las elecciones y la contratación de los bienes y servicios necesarios para la realización de los procesos electorales en todas sus etapas, en la forma que disponga el legislador.
91. También intervienen en el desarrollo de los procesos electorales otros organismos que el legislador establezca como parte de la organización electoral, como lo señala el artículo 120 de la Constitución. De acuerdo con la legislación vigente, tal es el caso de los jurados de votación, las comisiones escrutadoras, los claveros, los tribunales de garantías, etc. A ellos les corresponde cumplir las funciones asignadas por el legislador dentro del marco de las competencias propias de la organización electoral relacionadas con la función electoral.
Etapas del proceso electoral
92. Los procesos electorales, mediante los cuales los ciudadanos ejercen la función electoral, comprenden al menos las siguientes tres etapas: (i) la etapa preparatoria o preelectoral, (ii) la etapa electoral y (iii) la etapa poselectoral.
93. Cada una de estas etapas está constituida por una serie de procedimientos especiales regulados en la legislación electoral, cuyo objetivo final es garantizar el ejercicio de la función electoral dentro de las condiciones y limitaciones establecidas en la Constitución y la ley.
a. a. Etapa preparatoria o preelectoral
94. La etapa preparatoria o preelectoral comprende las actividades previas a la jornada de votación y consiste básicamente en el desarrollo, entre otras, de las siguientes actuaciones: la formación y actualización del censo electoral; la formación de las listas de sufragantes; la determinación de las zonas y puestos de votación; la designación de los jurados de votación y la designación de las comisiones escrutadoras a cargo de la organización electoral. Además, la selección e inscripción de los candidatos; la acreditación de los testigos electorales, y la realización de la campaña electoral, a cargo de los partidos y movimientos, grupos significativos de ciudadanos y candidatos.
95. Se trata de actividades sin las cuales resultaría prácticamente imposible realizar la jornada de votación. Como su denominación lo indica, esta etapa tiene por objeto, por una parte, preparar la logística y los elementos necesarios para que la elección o votación de que se trate pueda llevarse a cabo en las condiciones señaladas en la Constitución y la ley. Y, por otra parte, promover y difundir las candidaturas y sus propuestas, proyectos o programas de gobierno, o las opciones sometidas a votación popular mediante los mecanismos de participación ciudadana.
b. Etapa electoral
96. La etapa electoral corresponde a la jornada de votación. En esta etapa tiene lugar la actividad decisiva del proceso electoral, esto es, la manifestación de la voluntad de los ciudadanos mediante el voto depositado en las urnas.
97. Tiene lugar en la fecha en que debe realizarse la elección o votación de que se trate. Durante dicha etapa se desarrollan, entre otras, actividades tales como la instalación de las mesas de votación; la identificación de los electores; el proceso de las votaciones y el cierre de las mesas de votación y la divulgación preliminar de los resultados electorales, actividades que corresponde realizar a la Registraduría Nacional del Estado Civil.
98. En relación con el proceso de las votaciones, el artículo 258 de la Constitución dispone que el Estado velará porque el voto se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta por los ciudadanos en cubículos individuales instalados en cada mesa de votación, sin perjuicio del uso de medios electrónicos o informáticos. Igualmente, este artículo establece que en las elecciones de candidatos podrán emplearse tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales serán distribuidas oficialmente, y que la organización electoral suministrará igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones los movimientos y partidos políticos con personería jurídica y los candidatos.
99. La precitada disposición señala, además, que la ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos. Del mismo modo, que se podrá implementar el voto electrónico para lograr agilidad y transparencia en todas las votaciones.
c. Etapa poselectoral
100. La etapa poselectoral corresponde al escrutinio y a la declaración de los resultados. La votación es una actividad cuyo resultado no podría conocerse si no se realiza el escrutinio, es decir, el conjunto de operaciones que permiten establecer el resultado de la votación.
101. Todo proceso electoral, por su propia naturaleza, implica una votación, y toda votación, para que el proceso electoral cumpla su objeto, necesariamente debe ser escrutada. Por ello, el escrutinio corresponde a la última etapa del proceso electoral y se inicia una vez concluida la jornada de votación.
102. El escrutinio consiste precisamente en un procedimiento que tiene la finalidad de establecer el resultado de la votación para la cual fue convocado el correspondiente proceso electoral. Este se encuentra a cargo de órganos autónomos e independientes que forman parte de la organización electoral. Consiste, además de la calificación jurídica de los votos, en la realización de las operaciones matemáticas que permiten su contabilización y cómputo. Como cualquier otra actuación realizada en ejercicio de la función administrativa, el escrutinio está sometido a control de legalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa, en los términos del artículo 237.7 de la Constitución.
103. Finalmente, es importante recordar que mientras el voto se regula por el principio del secreto, los escrutinios se regulan por el principio de la publicidad. El voto corresponde, como derecho individual, al fuero interno de cada ciudadano. El escrutinio, por su parte, es la auscultación de la voluntad colectiva de los ciudadanos y, por lo tanto, se trata de un asunto de interés público.
3.6. El voto: instrumento nuclear de la función electoral
104. El ejercicio de la función electoral requiere del voto, el cual se encuentra previsto en el artículo 103 de la Constitución como un mecanismo de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía. Según el artículo 258 de la Carta, el voto es un deber y un derecho cuyo ejercicio directo y secreto, en condiciones de libertad e igualdad, debe garantizar el Estado, según se desprende de la precitada disposición cuyo texto es del siguiente tenor:
El voto es un derecho y un deber ciudadano. El Estado velará porque se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta por los ciudadanos en cubículos individuales instalados en cada mesa de votación sin perjuicio del uso de medios electrónicos o informáticos. En las elecciones de candidatos podrán emplearse tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales serán distribuidas oficialmente. La Organización Electoral suministrará igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones los movimientos y partidos políticos con personería jurídica y los candidatos. La ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos.
105. El voto, entonces, en cuanto mecanismo de ejercicio de la función electoral y, por lo mismo, de la soberanía popular, constituye un instrumento nuclear de la participación ciudadana, como lo entendió la corporación en la Sentencia C-230A de 2008. En este sentido, resulta ser una pieza insustituible del modelo democrático participativo y pluralista consagrado en el artículo 1 de la Constitución. Su reconocimiento, sin embargo, como ocurre con los demás derechos fundamentales, no tiene carácter absoluto, razón por la que el legislador, en el marco de la Constitución, puede establecer requisitos y condiciones para su ejercicio.
106. La democracia precisa de tales condiciones, con el fin de garantizar que la decisión expresada por cada ciudadano mediante el voto sea una manifestación genuina de su voluntad individual y no un producto de los poderes ejercidos sobre la persona. Se busca, entonces, que el voto esté rodeado de garantías, pues su ejercicio en condiciones de igualdad y libertad es una condición del modelo democrático diseñado por el Constituyente. Al respecto, la corporación ha destacado que la Constitución de 1991 supuso una apuesta a favor de una mayor apertura democrática y un refuerzo a la garantía de transparencia del voto.
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108. Por su parte, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que «[t]odos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: || […] || b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores […]».
109. Adicionalmente, la Carta Democrática Interamericana establece en el artículo 3 que «la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo» es uno de los elementos esenciales de la democracia representativa.
110. Además, esta corporación ha subrayado que este mecanismo de participación no solo es un deber, sino un derecho fundamental, entre otras razones, (i) por su consagración expresa en el Capítulo I (De los derechos fundamentales) del Título II de la Constitución; (ii) por ser parte de los derechos que gozan de aplicación inmediata, según lo indicado en el artículo 85 superior, y (iii) por su conexión directa con el principio democrático.
111. En la Sentencia T-261 de 1998, este tribunal caracterizó el voto como universal, igual, directo y secreto y, en la Sentencia C-142 de 2001, subrayó que el voto constituye uno de los elementos centrales de la democracia y es la base de la legitimidad del sistema, así:
El voto constituye, sin lugar a dudas, uno de los elementos centrales de la democracia. No podría comprenderse la democracia sin la existencia de elecciones, en las cuales se eligen los gobernantes a través del voto de los ciudadanos. El ejercicio del voto constituye una manifestación de la libertad individual, en la medida en que la persona selecciona el candidato de su preferencia. Así mismo, constituye base de la legitimidad del sistema. Desde el punto de vista del voto como derecho y manifestación de la libertad individual, la Corte ha señalado que se trata de un derecho complejo, que comporta la elección individual y supone la existencia de una organización prestadora [negrilla fuera del texto original].
112. El voto, finalmente, permite imponerles a los elegidos en los cargos uninominales un mandato programático. En efecto, el artículo 259 de la Constitución establece que quienes elijan gobernadores y alcaldes imponen por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato, conforme a la ley que reglamente el ejercicio del voto programático.
3.7. La organización electoral: naturaleza y funciones
113. El Constituyente de 1991 elevó a rango constitucional la organización electoral, al tiempo que dispuso que no formaría parte de ninguna de las ramas del poder público. Además, la dotó de autonomía e independencia dentro de la estructura del Estado y determinó que estaría integrada por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los demás órganos que establezca la ley. Así mismo, asignó a la organización electoral «la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas», y señaló la estructura básica, forma de elección y principales funciones del Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil.
114. Sobre el particular, en la Asamblea Nacional Constituyente se dijo: «[e]s de la esencia de un Estado de Derecho como del sistema de gobierno que se adopte, que exista una función electoral, y que esa función tenga unos órganos encargados de regularla, hacerla cumplir y protegerla».
115. La Corte Constitucional, por su parte, en la Sentencia C-055 de 1998, señaló en el mismo sentido que «no puede haber democracia sin función electoral» ni función electoral que pueda ser ejercida «sin una organización electoral adecuada». Igualmente, en la mencionada providencia afirmó que «las funciones electorales y la organización electoral» deben ser consideradas como la «expresión orgánica e institucional del principio democrático». Y agregó:
[E]sta función electoral, que articula al pueblo —como fuente soberana de todo poder (CP art. 3)— con las instituciones que de él emanan, requiere para su adecuado desarrollo de instrumentos materiales y de una serie de instituciones que se responsabilicen de que la voluntad popular se pueda manifestar en forma genuina y que sus decisiones sean respetadas. Esta Corte ya había señalado que la realización de cualquier proceso electoral «entraña una serie de responsabilidades estatales cuyo cumplimiento es indispensable para el buen funcionamiento del sistema». De allí la necesidad de una organización electoral, que tenga a su cargo la estructuración de las elecciones, su dirección y su control (CP arts 120 y 265). Por ello, así como no puede haber democracia sin función electoral, ésta última no puede ser ejercida sin una organización electoral adecuada, ya que sin ésta «la expresión de la voluntad política individual deja de tener eficacia y sentido», por lo cual «corresponde al Estado poner en marcha los medios para que la voluntad ciudadana sea adecuadamente recepcionada y contabilizada». Esto explica entonces que las funciones electorales y la organización electoral deban ser consideradas como la expresión orgánica e institucional del principio democrático.
116. La razón de ser de la organización electoral es, entonces, garantizar el ejercicio de la función electoral. Ello explica que la regulación de los procesos electorales a su cargo, a través de los cuales los ciudadanos ejercen la función electoral, formen parte de las reglas de juego del sistema democrático y que su regulación como lo establece la Constitución se encuentre reservada al legislador estatutario.
117. A partir de lo anterior, la Corte ha subrayado que no puede existir función electoral que pueda ejercerse sin una organización electoral adecuada para su desarrollo. Tal relación «constituye una unión inescindible», derivada del hecho de que en los procesos electorales no solo intervienen los ciudadanos en ejercicio de la función electoral, sino también las autoridades electorales encargadas de organizar, dirigir y vigilar los procesos electorales, así como de escrutar los votos y declarar los resultados de la voluntad popular expresada en las urnas.
118. Según el artículo 265 de la Constitución, en relación con las funciones electorales, corresponde al CNE regular, inspeccionar, vigilar y controlar la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos y de los candidatos. Adicionalmente, efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados y, en tales casos, declarar la elección y expedir las credenciales a que haya lugar. Del mismo modo, de oficio o por solicitud, le corresponde revisar los escrutinios y los documentos electorales concernientes a cualquiera de las etapas del proceso administrativo de elección con el objeto de que se garantice la verdad de los resultados. Así mismo, el CNE debe velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías; distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales establezca la ley; y decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley.
119. Otras atribuciones del CNE, sin embargo, no se relacionan directamente con la función electoral de los ciudadanos, como las de ejercer inspección y vigilancia sobre la organización electoral; dar posesión de su cargo al registrador nacional del estado civil; servir de cuerpo consultivo del Gobierno en materias de su competencia; presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar proyectos de decreto.
120. En relación con los partidos y movimientos políticos, el CNE tiene competencias relacionadas con su organización, funcionamiento y actividades, que, si bien se encuentran sujetas a reserva de ley estatutaria en materia de organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, no necesariamente forman parte de la reserva propia de las funciones electorales, de conformidad con el literal c) del artículo 152 de la Constitución.
121. En la Sentencia C-230A de 2008, la Corte sostuvo que «la regulación constitucional surgida del Acto Legislativo 01 de 2003 denota la índole política del Consejo Nacional Electoral y el peso que tienen los partidos y movimientos políticos tanto en la elección de sus miembros, como en la definición de las funciones que se le han asignado, de modo que vendría a ser “una especie de escenario de concertación de distintas tendencias políticas en torno a temas que el legislador le ha deferido a su regulación…”». Sobre la composición y la naturaleza de las funciones asignadas a cada órgano, la Sala Plena agregó:
El origen del Registrador Nacional del Estado Civil y el mecanismo de carrera para el ingreso de servidores públicos a la Registraduría Nacional se muestran acordes con la índole técnica de las funciones asignadas a la entidad, cuyo cumplimiento torna viable la realización de las elecciones en condiciones de imparcialidad, sin que se requiera la participación o concurso de partidos, movimientos o agrupaciones políticas como medio para producir confianza. A su vez, el origen del Consejo Nacional Electoral confirma su carácter político y su calidad de instancia de concertación entre distintas tendencias políticas en temas tales como los topes de campaña o la publicidad electoral.
Por último, el origen confiado a un concurso de méritos y a la carrera administrativa en el caso de la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la elección por el Congreso de la República a partir de la postulación de partidos y movimientos políticos o de coaliciones tratándose del Consejo Nacional Electoral, se traduce en una específica composición de cada uno de los órganos, composición que también tiene concordancia con las funciones de índole técnica y con la naturaleza política que, respectivamente, se les ha conferido a la Registraduría y al Consejo.
122. Ahora bien, como se puso de presente en la precitada providencia, «la configuración constitucional de la Registraduría Nacional del Estado Civil y del Consejo Nacional Electoral fue modificada mediante el Acto Legislativo 01 de 2003, en cuyo proceso de discusión y aprobación se alcanza a advertir la intención de preservar la conformación plural de la organización electoral, pero también el propósito de asignar a cada uno de sus principales órganos funciones distintas y separadas». Sobre este aspecto, la Corte precisó más adelante lo siguiente:
En lo atinente al proceso electoral el Consejo tiene unas competencias y a la Registraduría le corresponden otras, pues mientras que la organización de las elecciones, la logística para su celebración y la celebración misma atañen a la Registraduría Nacional del Estado Civil, la solución de las controversias referentes a los escrutinios generales y a los resultados electorales, junto con la declaratoria de elección y la expedición de las credenciales son funciones asignadas al Consejo Nacional Electoral.
Como se observa, las funciones correspondientes a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral son complementarias, aunque separadas, lo cual indica que cada órgano hace lo que le atañe y que ninguna de las funciones que se les han asignado da margen para la interferencia o intervención de alguno de ellos en los asuntos confiados al otro.
123. Pero el Constituyente no solo atribuyó a cada uno de estos órganos funciones distintas y separadas. También los dotó de autonomía para su ejercicio. Igualmente, reforzó las competencias de la Registraduría Nacional del Estado Civil atendiendo a su naturaleza técnica, para garantizar la confianza de los ciudadanos en el proceso electoral, para lo cual tiene la función de dirigir y organizar las elecciones, al igual que divulgar los resultados preliminares. En la mencionada Sentencia C-230A de 2008, la Corte advirtió:
La independencia de la Registraduría Nacional del Estado Civil es garantía de neutralidad y genera la confianza de los ciudadanos y de quienes participan en el proceso electoral, pues la aplicación de criterios técnicos por parte de personas ajenas a cualquier influencia partidista, evita las posiciones sectarias y aleja el riesgo de parcialidad en la medida en que los encargados de administrar las elecciones desarrollan sus labores de manera políticamente neutral, sin mostrar adhesión hacia alguno de los competidores ni interés en un resultado específico.
124. Por tales razones, cabe precisar que la Constitución le reconoce autonomía a la Registraduría Nacional del Estado Civil para el cumplimiento de sus funciones, entre ellas «la dirección y organización de las elecciones». Para ello fue dotada igualmente de competencia para «celebrar contratos en nombre de la Nación». Esto último supone la atribución exclusiva de celebrar los contratos que la organización electoral requiera para el desarrollo de los procesos electorales en todas sus etapas, al igual que la atribución exclusiva para organizar las elecciones y divulgar los resultados preliminares el mismo día de las elecciones. También para contratar la logística y las herramientas tecnológicas necesarias para la realización de los escrutinios de las votaciones populares para la elección de las autoridades y corporaciones públicas que la Constitución señala. Igualmente, supone la competencia para organizar la adopción de determinadas decisiones públicas mediante los mecanismos de participación ciudadana, y la revocatoria del mandato de los elegidos.
125. Por otra parte, el Constituyente también le atribuyó a la organización electoral la función relacionada con la identidad de las personas (artículo 120). Precisó que el registrador nacional del estado civil ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga (artículo 266). Con anterioridad a la Constitución de 1991, la Ley 96 de 1985 le asignó a la Registraduría Nacional del Estado Civil la función de administración del registro civil que antes correspondía a la Superintendencia de Notariado y Registro. La Ley 89 de 1948, por su parte, le atribuyó a la Registraduría Nacional del Estado Civil la función de identificación de las personas que antes se encontraba asignada a los jurados electorales de los municipios.
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127. Por tales razones, la cédula de ciudadanía, regulada por primera vez mediante la Ley 31 de 1929, si bien fue concebida en sus orígenes como un título de elector, en la actualidad «constituye un documento al que se le atribuyen alcances y virtualidades de diferente orden que trascienden, según la Constitución y la ley, la vida personal de los individuos para incidir de modo especial en el propio acontecer de la organización y funcionamiento de la sociedad». Además, «la cédula de ciudadanía representa en nuestra organización jurídica, un instrumento de vastos alcances en el orden social, en la medida en la que se considera idónea para identificar cabalmente a las personas, acreditar la ciudadanía y viabilizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos».
128. En la Sentencia C-511 de 1999, de la que se citan los apartes precedentes, esta Corte advirtió que «la cedulación, desde la perspectiva jurídico-material, constituye un servicio público que se cumple mediante la emisión y entrega de la cédula de ciudadanía como instrumento de identificación y expresión del registro civil, pero representa al tiempo un derecho esencial del ciudadano cuando lo habilita para ejercer sus derechos políticos». Por esta razón, el Constituyente reservó su regulación al legislador. Sobre el particular dijo la Corte en la Sentencia C-113 de 2023, que por su relevancia constitucional, el Constituyente reservó al legislador la regulación de la función de identificación de las personas, función que la Constitución de 1991 atribuyó al Registrador Nacional del Estado Civil en los términos de los artículos 120 y 266 de la Constitución Política, por lo que sólo puede ser regulada por ley, en particular en cuanto a las formas o mecanismos de identificación, su contenido, los datos que ha de incorporar, entre otros, pues se trata de aspectos relacionadas con la identidad de las personas y el manejo de datos sensibles abarcados por el derecho de hábeas data.
129. Las consideraciones anteriores permiten concluir que la organización electoral no solo tiene a su cargo la organización, dirección y vigilancia de los procesos electorales, sino también un conjunto de funciones administrativas relacionadas con su propio funcionamiento; con los partidos y movimientos políticos; con el registro civil y la identificación de las personas, entre otras. Aunque esas funciones fueron atribuidas por el Constituyente a la organización electoral, son sustancialmente diferentes de las funciones de organización, dirección y vigilancia de las elecciones.
130. Por ejemplo, si bien la cédula de ciudadanía, desde sus orígenes, ha sido exigida por el legislador como documento de identificación de los electores, cumple una función de identificación mucho más amplia —que no se agota en los procesos electorales—. Ese documento, sin embargo, no resulta suficiente por sí mismo para identificar a los ciudadanos como electores, pues el ejercicio del derecho al voto requiere, entre otros requisitos, que aquellos se encuentren en ejercicio de la ciudadanía e inscritos en el censo electoral de la correspondiente circunscripción electoral.
131. El legislador, además, cuenta con un amplio margen de configuración normativa para establecer la forma de identificación de los electores como lo hizo, por ejemplo, al regular la implementación del voto electrónico en el artículo 39 de la Ley 1475 de 2011. En este dispuso que el sistema que se adopte deberá permitir la identificación del elector con la cédula vigente o mediante la utilización de medios tecnológicos y/o sistemas de identificación biométricos, que permitan la plena identificación del elector.
132. Conforme a las consideraciones anteriores, el hecho de que el legislador establezca que los electores se identifican con la cédula de ciudadanía no implica que la regulación de dicho documento de identificación y la correspondiente función de la Registraduría Nacional del Estado Civil en esta materia, quede necesariamente bajo el ámbito de regulación de las funciones electorales.
133. Sobre el particular, cabe concluir que, en estricto sentido, las funciones de registro civil e identificación de las personas guardan estrecha relación con los derechos a la identidad y al reconocimiento de la personalidad jurídica de todas las personas, pero no con las específicas funciones electorales de los ciudadanos. Por el contrario, las funciones de organización, dirección y vigilancia de las elecciones guardan estricta relación con el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político en ejercicio de las funciones electorales.
4. Reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales
134. El artículo 152, literal c), de la Constitución establece que las “funciones electorales” son una de las materias que debe ser regulada por medio de ley estatutaria. Cabría señalar, de entrada, que la reserva de ley estatutaria de las funciones electorales es estricta en cuanto al objeto material de regulación, pero amplia y exhaustiva en cuanto al contenido y alcance de dicho objeto. Esta concepción encuentra una sólida justificación democrática y constitucional si se tiene en cuenta, por una parte, que las funciones electorales no se deben disolver en otras temáticas que el Constituyente también ha reservado al legislador estatutario; y, por la otra, que las reglas electorales exigen la mayor claridad, precisión y detalle para que todos los actores conozcan con certeza las reglas del juego democrático en el que participan, cuya adopción por tal razón requiere el mayor consenso político posible.
135. Tales atribuciones deberán ser desempeñadas por cada uno de los órganos que integran la organización electoral dentro del estricto ámbito de sus competencias. Ahora bien, en aquellos asuntos en que los órganos que integran la organización electoral puedan tener funciones concurrentes o compartidas, deben limitar su actuación a las funciones que les hubieren sido expresamente atribuidas. Esto es así porque, de conformidad con el artículo 121 de la Constitución, ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Por tanto, ningún órgano o autoridad pueda interferir en las funciones de otro.
136. En relación con el objeto material de regulación, en la Sentencia C-133 de 2022 la Corte señaló que «las funciones electorales que deben ser objeto de regulación mediante ley estatutaria van más allá de las instituciones y mecanismos de participación ciudadana (CP art 152 literal d) o de la regulación de los derechos de participación de las personas y de los procedimientos y recursos para su protección (CP art 142 literal a)».
137. Con anterioridad, en la Sentencia C-145 de 1994, la Corte advirtió que, si bien las funciones electorales tienen lazos muy estrechos con los mecanismos y derechos de participación, con el régimen de los partidos y movimientos políticos y con el estatuto de la oposición —materias todas ellas objeto de reserva de ley estatutaria— su contenido no se disuelve en tales materias, sino que tiene una sustancia propia. Dijo así sobre el particular:
Es obvio que estas funciones electorales tienen lazos muy estrechos con los mecanismos y derechos de participación, así como con el régimen de los partidos y movimientos políticos y el estatuto de la oposición, materias todas ellas que son también objeto de reserva de ley estatutaria por la Constitución. Pero lo que es importante señalar es que el contenido de las funciones electorales no se disuelve en las temáticas anteriormente señaladas, sino que tiene una sustancia propia. Una cosa son entonces los derechos de participación, otra los mecanismos e instituciones de participación, y otra diversa aun cuando muy relacionada con las anteriores, las funciones electorales [negrilla fuera del texto original].
138. Y en cuanto al contenido y alcance del objeto de regulación, desde sus primeros pronunciamientos, la Corte ha establecido que existe una «reserva reforzada», en el sentido de que la reserva de ley en materia de funciones electorales es mucho más exhaustiva y debe ser analizada desde una perspectiva más amplia.
139. En efecto, en la precitada Sentencia C-145 de 1994, la Corte señaló:
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140. En dicha providencia, la Corte explicó las diferencias en cuanto al contenido y el alcance del objeto de regulación con otras leyes estatutarias, como aquellas que regulan derechos fundamentales, en los siguientes términos:
[…] si bien en materia de derechos fundamentales se impone una interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria —por cuanto una interpretación diversa vaciaría de contenido la actividad del Legislador ordinario—, en materia electoral la situación es diversa: […] [i] […] porque es la propia Constitución la que ordena regular las funciones electorales mediante ley estatutaria y no solamente los aspectos esenciales de las mismas[;] [ii] […] porque —como se ha señalado anteriormente en esta sentencia— una definición restrictiva de la noción de funciones electorales haría perder su especificidad normativa al mandato constitucional del artículo 152 literal c), ya que las funciones electorales se disolverían en los mecanismos y derechos de participación. [Y] [iii] […] porque no se puede aducir que una reglamentación exhaustiva de las funciones electorales vacía al Legislador ordinario de su competencia —como sí sucede en el caso de los derechos fundamentales— puesto que las funciones electorales son un campo jurídico delimitado.
141. Este criterio ha sido reiterado recientemente. Por ejemplo, en la Sentencia C-302 de 2023, la Corte precisó:
77. […] Esta Corporación ha señalado que, a diferencia del carácter restrictivo que opera en relación con la reserva estatutaria de los derechos fundamentales, la reserva de ley en materia de la función electoral es mucho más exhaustiva y debe ser analizada desde una perspectiva más amplia. Lo anterior se explica porque una definición limitada disolvería este ámbito normativo en los mecanismos y derechos de participación que tienen su propia cláusula constitucional. Desde luego, esa reserva no afecta la competencia amplia de legislación ordinaria a cargo del Congreso de la República.
142. Finalmente, como dijo la Corte en la Sentencia C-133 de 2022, «[l]a regulación de las funciones electorales, en consecuencia, incluye los sistemas y procesos electorales, incluso los que forman parte de los mecanismos de participación que se deciden mediante votación popular (como el referendo, la consulta popular, etc.)». En dicha sentencia, la Corte hizo un recuento de la jurisprudencia constitucional sobre la reserva de ley estatutaria en materia electoral en los siguientes términos:
117. La jurisprudencia constitucional ha identificado algunos aspectos sujetos a dicha reserva. Así, en la citada sentencia C-145 de 1994, se mencionó como objeto de la reserva de ley estatutaria: la fijación de las fechas de las elecciones; la organización de las tarjetas electorales; los sistemas de escrutinio; la suspensión de incorporación al censo de nuevas cédulas; la inscripción o registro de votantes; la residencia o domicilio electoral; la inscripción de candidaturas; las reglas permanentes sobre la instalación de mesas de votación; los jurados de votación, la validez de sus actas y de sus determinaciones; los escrutinios; el alcance del voto blanco y del voto nulo; el sufragio pasivo; la transmisión de datos por el registrador; las garantías o cauciones de los aspirantes a cargos públicos; el financiamiento estatal de las campañas electorales; la prohibición de propaganda electoral; las encuestas y sondeos; la votación de colombianos residentes en el exterior; y las inhabilidades por parentesco para aspirar a cargos de elección popular.
118. Por su parte, en la sentencia C-484 de 1996 se incluyó la reglamentación, delimitación y tamaño de las circunscripciones especiales (CE). En la sentencia C-337 de 1997 se añadió el otorgamiento de estímulos o beneficios al elector. En la sentencia C-448 de 1997 se refirió a la unificación de las elecciones, la fecha de iniciación del período de un cargo electo por votación popular y los mecanismos de designación de nuevos alcaldes, en casos de vacancia absoluta. Con posterioridad, en la sentencia C-515 de 2004 se aludió a la financiación en general de las campañas y al instrumento de la reposición de gastos. Por último, en la sentencia C-283 de 2017 se hizo referencia a las causales de reclamación en los escrutinios como requisito de procedibilidad para acudir a la JCA [jurisdicción de lo contencioso administrativo], por irregularidades en los procesos de votación y en el escrutinio, en los términos previstos en el parágrafo del artículo 237 de la Constitución.
119. Ahora bien, como consecuencia de este ejercicio de identificación, y al contrario de lo previamente señalado, la jurisprudencia de la Corte también ha excluido algunos aspectos puramente operativos o de competencia de otras ramas y órganos del poder, como objeto de reserva de ley estatutaria, por no constituir ni ser necesarios para el ejercicio de la función electoral. Así lo ha manifestado, entre otras, frente a las autorizaciones de apropiación presupuestal para financiar una elección determinada; los costos de expedición de la cédula y su duplicado; los encargos fiduciarios para el manejo de recursos de la RNEC; las garantías de orden público para una jornada electoral; las campañas para sensibilizar y promocionar la participación ciudadana; la constitución y manejo del fondo rotatorio de la RNEC; y la estructura, planta de personal, creación, fusión y supresión de cargos en el CNE y en la RNEC.
120. En conclusión, en lo que corresponde a la función electoral, la exigencia de la ley estatutaria opera bajo una reserva reforzada, la cual concierne en esencia a todos los aspectos permanentes y necesarios para que los ciudadanos participen en la conformación, ejercicio y control del poder político (CP art. 40), mediante el voto depositado en procesos electorales. A lo cual se agregan los aspectos técnicos o procedimentales que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral y las normas que se ocupan de la reglamentación de las funciones de los organismos electorales, siempre que guarden correspondencia con el acto electoral y con los procesos electorales en sí mismos. De esta manera, se cumplen con los objetivos queridos por el Constituyente dirigidos a proteger el principio democrático y a asegurar el correcto funcionamiento del Estado.
143. Cabe concluir, en consecuencia, que la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales debe ocuparse de todos los aspectos permanentes y necesarios para garantizar la participación ciudadana en la conformación, ejercicio y control del poder político. Esto, mediante el voto para la elección de las autoridades y corporaciones públicas que la Constitución señala, la adopción de determinadas decisiones públicas mediante los mecanismos de participación ciudadana, y la revocatoria del mandato de los elegidos. También debe ocuparse de la organización y el funcionamiento de los órganos que integran la organización electoral en cuanto a los aspectos estrictamente relacionados con la función electoral. En este sentido, cabría precisar en esta oportunidad que no forman parte de dicha reserva funciones tales como las de dar posesión de su cargo al registrador nacional del estado civil; servir de cuerpo consultivo del Gobierno en materias de su competencia; presentar proyectos de acto legislativo, de ley y recomendar proyectos de decreto. Tampoco está comprendida dentro de la reserva que concierne a las funciones electorales la regulación del registro civil ni la identificación de las personas, tal como fue señalado en párrafos anteriores (supra 125 a 128), ni la competencia para celebrar contratos en nombre de la Nación.
144. En relación con los partidos y movimientos políticos, el CNE tiene competencias relacionadas con su organización, funcionamiento y actividades, que, si bien se encuentran sujetas a reserva de ley estatutaria en materia de organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, no forman parte de la reserva propia de las funciones electorales, (literal c) del artículo 152 de la Constitución), excepto en cuanto a su rol dentro de los procesos electorales, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución.
145. Es procedente recordar, por otra parte, que la Corte Constitucional ha admitido la existencia de leyes de contenido mixto. Esta modalidad se refiere a la coexistencia en una misma ley de temáticas con reserva de ley estatutaria, reserva de ley orgánica y de disposiciones de resorte del legislador ordinario. La jurisprudencia ha precisado que cuando ello ocurra, la condición procedimental de la que depende la validez de tal ley es que haya sido aprobada mediante el procedimiento más gravoso que resulte aplicable según las disposiciones constitucionales.
146. Finalmente, en las sentencias C-145 y C-353 de 1994, la Corte fue enfática en señalar que las reglas procedimentales que rigen las elecciones no son meros aspectos técnicos o logísticos dentro de los procesos electorales. En realidad, forman parte de las reglas propias del procedimiento democrático. Por ello, su adopción requiere amplios consensos políticos. La Corte sostuvo sobre el particular:
[C]omo lo han mostrado múltiples analistas, los temas electorales, cuando no han sido el fruto de amplios acuerdos políticos sino instrumentos utilizados por ciertos sectores para excluir a sus oponentes, han generado recurrentes fenómenos de violencia no solo en Colombia sino en numerosos países. Esto explica entonces que sea constitucionalmente legítimo someter la adopción, reforma o derogatoria de las reglas electorales, incluso en ciertos aspectos que pueden parecer puramente procedimentales, a requisitos de trámite más fuertes que los propios de las leyes ordinarias, puesto que de esa manera se evita que una determinada mayoría pueda alterar en beneficio propio las normas que regulan la función electoral para desconocer los derechos de las minorías y perpetuarse en el poder. Y no se puede aducir que ello podría conducir a una tiranía de las mayorías cualificadas y a una petrificación del ordenamiento legal o de la dinámica política —como sí sucedería si se diera una extensión indebida del campo estatutario en materia de derechos fundamentales—, puesto que las reglas electorales son precisamente la base del juego democrático mismo.
5. Alcance y objeto del PLE
147. El proyecto de ley estatutaria objeto de control establece como su objetivo «regular el derecho constitucional fundamental a elegir y ser elegido, las atribuciones de las autoridades públicas que ejercen funciones electorales y de los particulares cuando la ejerzan transitoriamente, como también los procedimientos para su ejercicio, con el fin de asegurar que el proceso electoral, el resultado de las elecciones y las demás manifestaciones de la participación política electoral representen con fidelidad, autenticidad, imparcialidad, transparencia, efectividad, y la voluntad de sus titulares».
148. De los informes de ponencia se destaca, además, que esta iniciativa pretende: (i) actualizar la normativa electoral conforme a los principios y al amplio catálogo de derechos políticos de la Constitución Política de 1991; (ii) reglamentar la Organización Electoral y otras autoridades que contribuyen con la organización de los comicios; (iii) reunir la reglamentación en materia electoral que está dispersa en múltiples leyes superando así la inseguridad jurídica; (iv) adecuar el marco legal al uso progresivo de las tecnologías de la información y las comunicaciones en todas las etapas de los procesos electorales; (v) desarrollar una normativa con una visión actualizada de los procedimientos y funciones electorales, con el objetivo de facilitar la labor de los operadores jurídicos en materia electoral y precaver dificultades en la aplicación de las directrices normativas; y, (vi) finalmente, concordar la normativa electoral con el precedente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado y las decisiones y la doctrina del CNE.
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150. En el título preliminar (artículos 1 y 2), se expone el objeto del proyecto, su ámbito de aplicación y se define el «acto electoral». Después de este, inicia la primera parte del proyecto de código titulada «De la organización electoral y su conformación». Esta parte contiene dos títulos. El primero se refiere al CNE, a los tribunales de vigilancia y garantías electorales, a sus funciones y su conformación (título I); el segundo, a la RNEC y a las funciones del registrador nacional, de los registradores distritales de Bogotá, los registradores especiales, municipales y auxiliares y de los delegados (título II).
151. La parte segunda del proyecto de código se titula «Disposiciones generales sobre la identificación de las personas» y en esta se reglamentan algunos procedimientos relacionados con el estado civil de las personas, el uso de las tecnologías para la actualización de las bases de datos de registro civil, la administración de las bases de datos de registro civil, los tipos de documentos de identificación personal, la cancelación del documento de identidad y lo relacionado con la pena accesoria de interdicción de derechos políticos.
152. La tercera y última parte se titula «Del proceso electoral», y en esta se regulan los siguientes temas: los principios generales del proceso electoral y el derecho al voto (título I); el domicilio y el censo electoral (título II); la selección, inscripción y revocatoria de las candidaturas (título III); la propaganda electoral, las encuestas y los sondeos de carácter electoral (título IV); lo relacionado con el desarrollo de las elecciones, a saber: puestos y jurados de votación, los testigos y la observación electoral y se reglamenta la jornada electoral (título V); el preconteo, los escrutinios y la declaratoria de elección (título VI); la provisión de faltas y las elecciones atípicas (título VII); las consultas (título VIII); y, por último, la aplicación de sistemas de asistencia tecnológica a los procesos electorales (título IX).
153. Esta tercera parte contiene unas «disposiciones finales» relativas a la capacitación electoral y la promoción de la democracia. También aborda un conjunto de temas varios, así: el concepto de violencia contra las mujeres, personas trans y personas no binarias, la inclusión de la comunidad diversa y la cuota de género en la propaganda electoral; el horario y sede para las actividades electorales; la convocatoria y votación de las revocatorias del mandato; las garantías de acceso a la información en materia electoral y mecanismos de articulación interinstitucional; y la destinación de recursos (título X). Finalmente, en esta tercera parte del proyecto se hace referencia a la remisión normativa, el régimen de transición, las auditorías y la vigencia (título XI).
5.1. Las materias reguladas en el PLE son, prima facie, objeto de reserva de ley estatutaria
154. A partir de lo anterior, cabe concluir que, desde una perspectiva general, el PLE tiene por objeto regular la función electoral y se encuentra, por tanto, sujeto a la reserva de ley estatutaria. En efecto, como se indicó en precedencia, de la revisión de los documentos que acompañaron el trámite del proyecto se concluye que este tiene, por lo menos, dos objetivos principales: la regulación del derecho fundamental a elegir y ser elegido y la regulación de los procedimientos relativos a la función electoral.
155. Adicional a esto, la Sala observa que este proyecto tiene disposiciones relativas a la organización electoral y al proceso electoral. Es decir, pretende regular las instituciones estatales encargadas de la organización, dirección y vigilancia de las elecciones y los actos y etapas preclusivas de los procesos electorales. Todo lo cual y según lo visto, tiene en términos generales reserva de ley estatutaria.
156. Tal como se explicó en precedencia, es posible que algunos contenidos del PLE se refieran a materias con reserva de ley orgánica o propias del legislador ordinario y se trate, por tanto, de un proyecto de ley mixto. Sobre el particular, conviene precisar que tales materias, en principio, pueden regularse en el mismo cuerpo normativo, en tanto se trata de una regulación integral, estructural y completa sobre la materia objeto de regulación estatutaria, como lo ha entendido la jurisprudencia de esta corporación.
157. Esta precisión resulta de la mayor relevancia no solo para efectos del examen del cumplimiento de los requisitos para su aprobación. También porque su modificación o derogación futuras deberán cumplir los requisitos establecidos en la Constitución para cada tipo de ley, según la materia de que se trate.
158. Conviene precisar también, dada la diversidad temática del proyecto y la inevitable reproducción de disposiciones constitucionales (por el hecho de la creciente constitucionalización de la materia electoral en los últimos años), que la eventual reproducción de disposiciones constitucionales con el objeto de incorporarlas al Código Electoral no plantea un problema de constitucionalidad. No obstante, evidentemente, tal circunstancia no habilita al legislador estatutario para modificarlas o derogarlas por cuanto tal incorporación no cambia su naturaleza constitucional.
159. Corresponderá a la Corte, entonces, en cada caso, establecer la naturaleza de la materia y el tipo de ley mediante el cual se pueda regular.
160. En consecuencia, el PLE cumple, prima facie, con la primera exigencia que rige el trámite de aprobación de una ley estatutaria y que consiste, precisamente, en que las materias reguladas deban someterse a esta categoría especial de ley. Y que, aunque pueda contener normas que reproducen disposiciones constitucionales, del resorte del legislador ordinario o de otro tipo de reserva de ley, esta circunstancia no invalida el trámite especial de ley estatutaria.
B) ANÁLISIS FORMAL DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
6. Los vicios de procedimiento en el proceso de formación de las leyes y las condiciones que habilitan su subsanación
161. El ámbito del control que efectúa la Corte frente a la constitucionalidad de la actividad legislativa suele dividirse o clasificarse en dos: (i) el control material o sustancial que se realiza respecto del contenido de las normas legales confrontadas con los mandatos del texto superior, y (ii) el control formal o de procedimiento, en el que se busca determinar si en el trámite de creación de una ley, cualquier que ella sea, el Congreso de la República siguió las exigencias ordinarias (aplicables a todo proyecto de ley) o especiales (predicables de alguna de las tipologías de leyes) previstas en la Carta y en las leyes orgánicas que sirven como parámetro de validez de la actividad legislativa.
162. Este último control consiste en un examen de las actuaciones del órgano legislativo en el proceso de conformación de la voluntad democrática. Su objeto es determinar si en el trámite legislativo se presentaron diferencias entre lo ocurrido y lo que imponen las exigencias de forma que sirven como parámetro de validez.
163. Es importante recordar que la falta de cumplimiento de algún requisito formal no siempre tiene como efecto la declaratoria de inconstitucionalidad o inexequibilidad de la norma objeto de control. La jurisprudencia de la Corte Constitucional, con fundamento en los principios de instrumentalidad de las formas, de corrección de las formas y de in dubio pro legislatoris, ha diferenciado los vicios de procedimiento de las irregularidades irrelevantes (también llamadas simples irregularidades).
164. Una irregularidad irrelevante es aquella omisión o incumplimiento de una exigencia de forma que «no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta». En este sentido, siempre que se constate una irregularidad de trámite, es obligación de la Corte proceder a identificar cuál es el fin sustantivo que se encuentra protegido por las normas de procedimiento violadas.
165. Entre los fines sustantivos que han sido invocados por la jurisprudencia, se destacan, entre otros, los siguientes: (i) la preservación de la voluntad de las mayorías (principio mayoritario), cuando se trata de reglas vinculadas con la conformación del quorum o la realización del principio de consecutividad; (ii) la salvaguarda de los derechos de las minorías, en casos en los que se verifica la observancia de las normas que garantizan el debate y también de los dispositivos constitucionales y legales que imponen la obtención de una mayoría para la aprobación de un proyecto; (iii) la protección del principio de publicidad, cuando se está en presencia de regulaciones referentes al deber de publicación de la iniciativa, la divulgación de los informes de ponencia y de las proposiciones, el sistema de votación adoptado por las cámaras y el cumplimiento del requisito del anuncio previo de votación, y (iv) la garantía del pluralismo, la participación y la diversidad, con los mandatos sobre el ejercicio de la iniciativa ciudadana y con el respeto de los derechos y garantías de la oposición.
166. Ahora bien, cuando se aprecia la existencia de verdaderos vicios de procedimiento, la Corte Constitucional debe, con miras a maximizar el principio democrático, estudiar si existió una corrección formal del procedimiento en la aprobación de la iniciativa, lo que supone que el propio Congreso adoptó las medidas necesarias para enmendar el vicio, o si debe entenderse subsanado en desarrollo del trámite legislativo subsiguiente. Y, en caso de que ello no haya ocurrido, la Corte está llamada a examinar si es posible devolver la ley o el proyecto a dicha autoridad, para que proceda a subsanar el defecto observado, como lo dispone el parágrafo del artículo 241 del texto superior.
167. En este punto, es necesario indicar los eventos en los cuales, según la jurisprudencia constitucional, la propia Corte puede subsanar el defecto identificado. Así, la Sentencia C-737 de 2001 señaló que «puede ocurrir que existan vicios en el proceso de formación de la ley, y que estos no hayan sido convalidados en el trámite legislativo, pero pueden ser subsanados por la misma Corte Constitucional, al pronunciarse esta sobre la norma en cuestión». Destacó entonces que ello ocurriría «cuando a una ley ordinaria se le ha impartido el trámite legislativo propio de una ley orgánica». En casos así, «la Corte cuenta con la posibilidad de subsanar directamente el vicio detectado, constatando que se trata materialmente de una ley de naturaleza ordinaria, y declarando su constitucionalidad bajo tal entendido».
168. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149 de la Constitución, «[t]oda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez». En similar sentido, el artículo 5 de la Ley 5 de 1992 determina que son vicios de procedimiento insubsanables los siguientes: primero, toda reunión de los congresistas que, «con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa, se efectué fuera de las condiciones constitucionales»; y, segundo, la vulneración de «las garantías constitucionales fundamentales».
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169. Con miras a identificar cuándo se está en presencia de garantías constitucionales fundamentales, la Corte ha acudido a varios criterios, entre los que se destacan los siguientes: (i) el cumplimiento de las etapas básicas y estructurales del proceso legislativo establecidas en el artículo 157 de la Constitución; (ii) los derechos de las minorías y el principio democrático en la formación de la voluntad legislativa; (iii) el respeto por las reglas de procedimiento propias del tipo de ley de que se trate, y (iv) la evolución del debate a lo largo del iter legislativo. Esto último implica que la voluntad política de la Cámara en la que inicia el trámite del proyecto de ley debe formarse adecuadamente, como condición esencial de la subsanabilidad de los vicios que se presenten posteriormente.
170. Se precisa recordar, finalmente, que la Corte Constitucional ha tenido en cuenta el principio de la razonabilidad en la corrección, por virtud del cual «el sistema jurídico solo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados». Es decir, no es constitucionalmente válido presentar «como subsanación de un vicio en el procedimiento legislativo lo que en realidad equivaldría a llevar a cabo etapas del proceso de formación de la ley […] que no se surtieron».
171. En conclusión, siempre que la Corte se enfrente al escrutinio de una irregularidad formal, es imprescindible que se examine el valor sustantivo que se encuentra en juego, a partir del contexto en que tuvo lugar el defecto observado. De ello depende si el desconocimiento de una regla de trámite referente a la aprobación de una ley constituye un verdadero vicio de procedimiento. En caso de constatar su ocurrencia, este tribunal debe verificar si existió una corrección formal del trámite por parte del legislador, y en caso de que ello no haya ocurrido, si es posible devolver la ley o el proyecto al Congreso, para que dicha autoridad proceda a subsanar la deficiencia advertida. Esta última posibilidad dependerá de que no se trate de una reunión irregular del Congreso o de que se hayan vulnerado las garantías constituciones fundamentales del iter legislativo. Para la identificación de estos escenarios se tiene, entre otros criterios de examen, el cumplimiento de las etapas básicas y estructurales de dicho proceso, el respeto por las reglas de procedimiento propias del tipo de ley de que se trate y lo ocurrido a lo largo del debate parlamentario.
6.1. Los vicios de procedimiento en el proceso de formación de las leyes estatutarias y las condiciones que habilitan su subsanación
172. La teoría de los vicios de procedimiento en el proceso de formación de las leyes, desarrollada con anterioridad, también aplica al trámite de las leyes estatutarias. Es así como la Corte Constitucional ha permitido la subsanación de vicios en el trámite de proyectos de ley estatutaria, entre otros, en los siguientes eventos: (i) cuando en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes hubo pretermisión del anuncio previo a la discusión y votación; (ii) cuando se omitió la votación nominal y pública del proyecto en el segundo debate en Plenaria de Senado, sumada a la falta de claridad y certeza sobre las mayorías requeridas para aprobar el proyecto, y (iii) cuando se configuró una asimetría en el número de participantes en la comisión de conciliación.
173. Si bien algunos vicios son subsanables de manera individual, en el caso de las leyes estatutarias y, en particular de la ley que regula la materia electoral, la suma de varios vicios graves deriva en su insubsanabilidad y, por tanto, en la declaratoria de inconstitucionalidad de la iniciativa. Esto se debe a la importancia que tiene dicha ley para la democracia. La función electoral, como ya se dijo, es la fuente del poder político y confiere legitimidad a la integración y actividad de los órganos del Estado. En otras palabras, del ejercicio adecuado de esa función depende la legitimidad del poder, la estabilidad de las autoridades y la convivencia pacífica en la sociedad. Por consiguiente, se debe garantizar que su regulación se realice bajo los más estrictos estándares de transparencia, deliberación, publicidad y participación.
174. En la Sentencia C-133 de 2022, la Sala Plena advirtió que se trata de una regulación cuya configuración constituye el núcleo fundamental del sistema democrático. Con base en ella se integrarán los órganos de representación y se garantizará el ejercicio de los derechos políticos de participación ciudadana. Es por lo anterior que el escrutinio que realiza la Corte Constitucional de las leyes que regulan las funciones electorales es más estricto y mucho más exigente. Las reglas que permiten el desarrollo de la democracia no pueden provenir de un trámite legislativo en el que no se garantice el principio de deliberación.
175. En la citada sentencia, la Corte explicó que la norma que regula la función electoral organiza la República, motivo por el cual tal iniciativa busca la preservación del modelo democrático participativo y pluralista adoptado en la Constitución. Este se caracteriza por la existencia de «elecciones periódicas, competitivas y libres, […] la temporalidad de los gobernantes y en donde se somete al veredicto electoral de los ciudadanos el devenir del Estado, mediante el libre ejercicio del derecho al sufragio universal».
176. Con fundamento en lo expuesto, la Sala Plena concluyó que son insubsanables los vicios en el trámite del proyecto de la ley estatutaria que regula la función electoral que, en conjunto, representen un «debilitamiento del principio de democracia deliberativa». Es decir, son insubsanables los vicios que configuran un déficit de deliberación que impide que el debate sea amplio, plural y participativo.
177. De este modo, cuando una norma de esta naturaleza es adoptada sin respetar las reglas procedimentales o sin un debate amplio, deliberativo y participativo, corresponde a la Corte verificar si se incurrió en un vicio por elusión del debate. Esto es así incluso cuando, formalmente, se hayan atendido la mayoría de las exigencias de procedimiento y el debate y aprobación de la iniciativa haya tenido lugar bajo figuras que la Constitución y la Ley 5 de 1992 permiten como, por ejemplo, la votación en bloque. Sobre el particular, en la Sentencia C-133 de 2022, la Corte concluyó:
En el trámite de este proyecto de ley, aun cuando formalmente se atendieron la mayoría de las exigencias de procedimiento, lo cierto es que se presentó un déficit de deliberación que impidió que el debate fuese amplio, deliberativo y participativo, circunstancia que, si bien tuvo lugar bajo figuras que la Constitución permite, lo cierto es que en la práctica toleró que ocurriera un fenómeno de elusión, pues se dejaron de lado los citados elementos, al dar paso a la instrucción de producir con premura o afán un resultado legislativo.
178. La elusión del debate puede darse, de acuerdo con este precedente, en primer lugar, por el repetido incumplimiento de las cargas exigidas en el ejercicio de la deliberación. Ese incumplimiento comprende, verbi gratia, (i) la premura en la producción del debate legislativo; (ii) la priorización del trámite en subcomisiones en lugar de en las comisiones como instancias constitucionales competentes; (iii) el trámite célere con la excusa del amplio número de proposiciones; (iv) la acelerada votación con la consecuente restricción de las oportunidades para debatir; (v) las decisiones en bloque con una nula o escasa referencia a aquello que era objeto de determinación; (vi) la disposición de tiempos mínimos para debatir, a pesar de las solicitudes de más tiempo para la discusión; (vii) la falta de lectura de los informes que se van a votar y (viii) la aprobación de textos implícitos o desconocidos. En segundo lugar, por la no valoración del impacto fiscal de la iniciativa, y, en tercer lugar, por la aprobación del proyecto sin la participación diferencial y cualificada de los pueblos étnicos en las materias que implicaban una afectación directa.
179. En consecuencia, el control de constitucionalidad que realiza este tribunal en este tipo de leyes no se limita a verificar condiciones procedimentales de manera aislada, sino que consiste en realizar un examen sobre cómo se conformó la voluntad democrática. Esta «debe estar antecedida de un debate público, amplio, participativo y pluralista, especialmente cuando se trata de una ley estatutaria, en la que se busca fijar las reglas que ordenan la forma como funciona el sistema democrático, ya que su vocación de permanencia, la importancia de asegurar que en su aprobación exista el mayor nivel de acuerdo posible y su especial posición en el esquema de fuentes, impide toda forma de actuación en la que, para efectos de lograr su expedición, se incurra en un debilitamiento de la democracia deliberativa, cuando es evidente que frente a esta materia subyace un mandato de mayor consenso que a su vez se rige por un principio de mayor debate».
180. Ante un escenario como el descrito, corresponde a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad del proyecto por vicios de procedimiento en su formación, dada la grave afectación del principio democrático.
7. Cumplimiento de los requisitos de procedimiento en el presente caso
181. La Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia establecen las siguientes cuatro reglas especiales para la aprobación de proyectos de ley estatutaria: primera, se deben tramitar por el procedimiento legislativo ordinario; segunda, su aprobación debe ser por mayoría absoluta; tercera, deben aprobarse en una sola legislatura; y, cuarta, solo en circunstancias excepcionales e irresistibles, pueden discutirse y votarse en sesiones virtuales, semipresenciales o mixtas.
182. Respecto de la primera regla, los proyectos de ley estatutaria deberán cumplir los siguientes requisitos: (i) publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva; (ii) iniciar su trámite en la comisión primera constitucional permanente de la cámara en la cual fue radicado o de manera conjunta en las comisiones primeras de las dos cámaras, cuando el Gobierno nacional decrete el mensaje de urgencia; (iii) publicar los informes de ponencia antes de su discusión y aprobación, tanto en comisiones como en plenarias; (iv) haber sido anunciado en una sesión diferente a la de su deliberación y votación; (v) la votación debe cumplir las exigencias constitucionales de quorum y (vi) ser nominal y pública, sin perjuicio de las excepciones que establezca la ley; y (vii) respetar los plazos mínimos entre el primer debate en comisiones y el segundo debate en plenarias (ocho días) y entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación del debate en la otra (quince días), «salvo que el proyecto haya sido debatido en sesión conjunta de las comisiones constitucionales, en cuyo caso podrá presentarse la simultaneidad del segundo debate en cada una de las Cámaras».
183. Así mismo, en el trámite de los proyectos de ley estatutaria se deberá (viii) designar una comisión de conciliación cuando existan discrepancias en los proyectos aprobados por la plenaria de cada cámara, y publicar el texto conciliado en la Gaceta del Congreso «por lo menos con un día de anticipación» a su debate y aprobación por mayoría absoluta; (ix) respetar los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad; (x) cumplir con el requisito de la consulta previa cuando el proyecto contenga medidas susceptibles de afectar directamente a las comunidades étnicas; (xi) cuando la iniciativa contenga normas que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios, contar con el análisis del impacto fiscal y el concepto respectivo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo contenido deberá ser estudiado y discutido por el Congreso de la República, y (xii) cumplir «el deber de deliberación mínima en el procedimiento legislativo, de suerte que no se haya incurrido en una elusión del debate». Cabe precisar que algunos de estos vicios, como el desconocimiento del principio de unidad de materia, tiene un impacto sustancial y no se encuentra sometido al término de caducidad dispuesto en el artículo 242 de la Carta.
184. Procede la Corte a verificar uno a uno los requisitos señalados en precedencia, siguiendo para el efecto el procedimiento legislativo adelantado en la formación del proyecto objeto de control.
7.1. Trámite en el Senado de la República
7.1.1. Iniciativa legislativa y publicación del PLE y de su exposición de motivos en la Gaceta del Congreso
185. El 8 de agosto de 2022, el proyecto de ley estatutaria 111 de 2022 Senado, 277 de 2022 Cámara, «por la cual se expide el código del registro civil, identificación de las personas y el proceso electoral colombiano», fue radicado ante la Secretaría General del Senado de la República por el registrador nacional del estado civil, Alexander Vega Rocha; el ministro del Interior, Alfonso Prada Gil, el presidente del CNE, Cesar Augusto Abreo Méndez; los magistrados del CNE Hernán Penagos Giraldo y Doris Ruth Méndez Cubillos; los senadores Roy Leonardo Barreras Montealegre, Gustavo Bolívar Moreno, Isabel Cristina Zuleta López, Oscar Barreto Quiroga, Alejandro Alberto Vega Pérez; y los representantes a la Cámara David Ricardo Racero Mayorga, Eduard Sarmiento Hidalgo, John Jairo González Jorge Bastidas, Carlos Adolfo Ardila Espinosa, Pedro José Suárez Vacca, Luz María Múnera Medina, Andrés David Calle Aguas, Dolcey Óscar Torres Romero y Álvaro Henry Monedero Rivera. Este proyecto de ley fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 902 del 9 de agosto de 2022.
186. Dieciséis días después, esto es, el 23 de agosto de 2022, los senadores Paola Agudelo García, Manuel Virgüez Piraquive y Carlos Eduardo Guevara Villabón y la representante a la Cámara Irma Luz Herrera Rodríguez radicaron ante la Secretaría General del Senado de la República el proyecto de ley estatutaria 141 de 2022 Senado, «por medio de la cual se reforman procedimientos electorales y se dictan otras disposiciones». Este proyecto de ley fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 958 del 24 de agosto de 2022.
187. La Sala Plena constata que los dos proyectos de ley estatutaria fueron radicados por quienes tenían competencia para ello. El Gobierno nacional, por intermedio de los ministros del despacho, el CNE —quien actúa a través de su presidente— y los congresistas tienen la atribución de presentar proyectos de ley. Al respecto, en la Sentencia C-133 de 2022, esta corporación recordó que la RNEC no tiene iniciativa legislativa. Por consiguiente, «debe entenderse que la suscripción de esta iniciativa por la mencionada autoridad tan solo se limita a expresar una opinión de apoyo sobre su estudio en las instancias legislativas correspondientes, posibilidad que se faculta en su condición de persona natural, conforme se establece en el artículo 230 del reglamento del Congreso».
188. Sobre el particular, se debe agregar tres elementos: (i) la presentación del PLE por la RNEC no invalida el trámite porque este también fue radicado por el Gobierno, algunos congresistas y el CNE; (ii) el PLE aborda materias que conciernen al CNE, por lo que se cumple el propósito sustancial de la iniciativa legislativa en cabeza de este órgano, y (iii) el CNE actuó no solo a través de dos de sus magistrados, sino de su presidente, es decir, de quien tiene la representación legal de la entidad.
189. Además, los dos proyectos de ley estatutaria fueron publicados en la Gaceta del Congreso. Por ende, se encuentra acreditado el requisito relativo a la publicación de la iniciativa legislativa y de su exposición de motivos en la Gaceta del Congreso, antes de su trámite en la comisión respectiva.
7.1.2. Solicitud y retiro del mensaje de urgencia
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190. En las Gacetas del Congreso n.° 902 del 9 de agosto de 2022 y 958 del 24 de agosto de 2022 consta que ambas iniciativas estatutarias fueron enviadas el mismo día de su radicación, por el secretario general del Senado de la República, a la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado. Posteriormente, el 13 de septiembre de 2022, y dado que no había sido presentada ponencia para primer debate, la Mesa Directiva de esa comisión, mediante Acta MD-08, decidió acumular los dos proyectos de ley.
191. Los días 9 y 10 de noviembre de 2022, la ministra delegataria de funciones presidenciales, Gloria Inés Ramírez Ríos, y el ministro del Interior, Alfonso Prada Gil, solicitaron dar trámite de urgencia al proyecto de ley 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley 141 de 2022 Senado, ante las presidencias de ambas cámaras y de sus comisiones primeras. En consecuencia, y comoquiera que en el citado mensaje se pidió a las mesas directivas disponer la deliberación conjunta de esas comisiones, la Secretaría General de la Cámara de Representantes le asignó el número 277 de 2022. Igualmente, por virtud de dicha solicitud, las mesas directivas del Senado y de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la misma célula, mediante las resoluciones n.° 100 del 11 de noviembre de 2022 y 18 del 21 de noviembre de 2022, respectivamente, autorizaron estudiar en sesión conjunta el PLE con la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes.
192. El 23 de noviembre de 2022, los ponentes designados presentaron informe de ponencia para primer debate del PLE en comisiones conjuntas. Este informe fue publicado en la Gaceta del Congreso n.°1495 del 24 de noviembre de 2022.
193. No obstante, el 25 de noviembre de 2022, la ministra delegataria de funciones presidenciales, Gloria Inés Ramírez Ríos, y el ministro del Interior, Alfonso Prada Gil, radicaron ante las mesas directivas del Senado y de la Cámara y de sus comisiones primeras un escrito mediante el cual retiraron la solicitud de trámite de urgencia y de deliberación conjunta de las comisiones primeras de Senado y Cámara. Lo anterior, «teniendo en cuenta la [petición] de varias agrupaciones políticas sobre la necesidad de generar mayor debate en cada una de las etapas del trámite legislativo».
194. La Corte observa que tanto la solicitud del trámite de urgencia como su retiro no revisten ninguna irregularidad que pudiera afectar el trámite que, posteriormente, siguió el PLE. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el Gobierno nacional no solo puede solicitar el trámite de urgencia de proyectos de ley estatutaria, sino también retirar dicha solicitud «cuando aún no haya surtido sus efectos, consistentes en agilizar el trámite de un proyecto de ley en el Congreso». En este caso, tal solicitud no produjo efectos jurídicos porque las comisiones primeras de ambas cámaras nunca sesionaron de manera conjunta.
195. Además, a diferencia de lo indicado por la interviniente Ingrid Johana Aguirre Juvinao, no es cierto que el mensaje de urgencia hubiera sido retirado únicamente por el ministro del Interior, Alfonso Prada Gil. Al respecto, ya se resaltó que, según las pruebas que obran en el expediente, dicho mensaje fue retirado por el 25 de noviembre de 2022 por la ministra delegataria de funciones presidenciales, Gloria Inés Ramírez Ríos, y el ministro del Interior, Alfonso Prada Gil. En consecuencia, no se configuró el vicio alegado por la mencionada interviniente, relacionado con la presunta violación del artículo 163 de la Constitución.
196. Por último, según se explicará más adelante, como resultado del retiro del mensaje de urgencia, los senadores ponentes que suscribieron la ponencia conjunta decidieron presentar una nueva ponencia para ajustarla al trámite correspondiente. Esto, con el fin de que el nuevo informe de ponencia pudiera ser debatido y aprobado en primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República.
7.1.3. Comisión constitucional competente, designación de ponentes, audiencias públicas, retiro del informe de ponencia para primer debate y mesas técnicas de ponentes
197. En el capítulo 7.1.1. de esta providencia, se resaltó que, en atención a la materia objeto de regulación, el proyecto de ley estatutaria 111 de 2022 Senado, 277 de 2022 Cámara, «por la cual se expide el código del registro civil, identificación de las personas y el proceso electoral colombiano», fue remitido el 8 de agosto de 2022 por el presidente del Senado de la República a la Comisión Primera Constitucional Permanente de esa célula legislativa. Lo propio sucedió el 23 de agosto con el proyecto de ley estatutaria 141 de 2022 Senado, «por medio de la cual se reforman procedimientos electorales y se dictan otras disposiciones».
198. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 3 de 1992, la comisión primera constitucional permanente de cada cámara es la encargada de dar primer debate a los proyectos de ley estatutaria. Por tanto, la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado tenía competencia para dar trámite en primer debate a los dos proyectos de ley.
199. En páginas anteriores se indicó que, el 13 de septiembre de 2022, la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado, mediante Acta MD-08, decidió acumular los dos proyectos de ley. Ese mismo día, el presidente de dicha comisión designó como ponentes a los siguientes senadores: Germán Alcides Blanco Álvarez (coordinador), Alejandro Alberto Vega Pérez (coordinador), Alfredo Deluque Zuleta (coordinador), Roy Leonardo Barreras Montealegre, Jonathan Pulido Hernández, Carlos Fernando Motoa Solarte, Paloma Valencia Laserna, Julián Gallo Cubillos y Rodolfo Hernández Suárez.
200. En razón del mensaje de urgencia remitido por el Gobierno nacional, paralelamente, el presidente de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes designó como ponentes a los siguientes representantes: Juan Carlos Wills Ospina (coordinador), Jorge Méndez Hernández (coordinador), Ana Paola García Soto (coordinadora), Pedro José Suárez Vacca (coordinador), José Uscátegui Pastrana, Juan Sebastián Gómez González, Carlos Felipe Quintero Ovalle, Orlando Castillo Advíncula, Marelen Castillo Torres y Luis Alberto Albán Urbano.
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202. Ya se dijo que el 23 de noviembre de 2022, los ponentes designados presentaron informe de ponencia para primer debate del PLE en comisiones conjuntas. Dado que el Gobierno nacional retiró el mensaje de urgencia, los senadores ponentes que suscribieron la ponencia conjunta decidieron presentar una nueva ponencia para su debate y aprobación en primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado.
203. No obstante, antes del primer debate del PLE, la Mesa Directiva de esa comisión convocó y llevó a cabo una audiencia pública el 20 de octubre de 2022. Esta audiencia fue presidida por los ponentes coordinadores y en ella participaron representantes del sector privado y del sector público.
204. Posteriormente, con fundamento en lo dispuesto en el Estatuto de la Oposición, el partido Centro Democrático solicitó a la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado la realización de dos audiencias públicas independientes. La primera audiencia se llevó a cabo el 27 de octubre de 2022 y la segunda, el 8 de noviembre del mismo año. Ambas fueron presididas por la senadora ponente Paloma Valencia. Finalmente, el 21 de noviembre de 2022, se celebró una audiencia pública conjunta convocada por las comisiones primeras de la Cámara y del Senado.
205. En concordancia con lo estatuido en el artículo 232 de la Ley 5 de 1992, los informes de ponencia para primer debate, publicados en las Gacetas del Congreso n.° 1535 del 28 de noviembre de 2022 y 166 del 17 de marzo de 2023, contienen un resumen de las intervenciones escuchadas durante las tres audiencias públicas. En la Sentencia C-133 de 2022, la Sala Plena resaltó que el cumplimiento de este requisito es de la mayor relevancia, pues con él «se busca que la participación ciudadana realmente tenga un valor dentro del desarrollo del proceso legislativo».
206. El informe de ponencia para primer debate, publicado en la Gaceta el Congreso n.° 1535 del 28 de noviembre de 2022, estuvo en varias oportunidades en el orden del día de la Comisión Primera Constitucional del Senado. Sin embargo, «su discusión no se pudo abrir por falta de quorum […] ante la decisión de varios senadores de abstenerse de hacer parte de las sesiones por estar en desacuerdo con el contenido del mismo». En consecuencia, el 17 de marzo de 2023, los senadores ponentes decidieron retirar ese informe para (i) ponerse de acuerdo sobre un nuevo articulado «que recogiera las inquietudes planteadas»; (ii) eliminar los apartes relacionados con el registro e identificación de las personas y (iii) mantener «únicamente aquellos [artículos] que fueron aprobados por el Congreso de la República en el trámite del proyecto de Ley del Código Electoral surtido en 2020».
207. En criterio de la Corte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5 de 1992, el retiro del informe de ponencia para primer debate en esta etapa del procedimiento legislativo no constituye una irregularidad que haya afectado el trámite que, posteriormente, siguió el PLE. Esto es así por dos razones. Primera, antes de su retiro, el mencionado informe no había sido sometido a discusión ni votación, y tampoco había sido objeto de modificaciones. Y, segunda, en cualquier caso, como se indicará en páginas posteriores, los senadores ponentes presentaron un nuevo informe de ponencia el cual, de la misma forma en que ocurrió con el informe retirado, fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de su discusión y aprobación en la Comisión Primera del Senado.
208. Ahora bien, antes del retiro del informe de ponencia para primer debate y de la presentación del nuevo texto, los senadores ponentes celebraron mesas técnicas de trabajo los días 9, 21 y 27 de febrero de 2023 y 6 y 13 de marzo de 2023, esto es, durante el receso legislativo. En ellas se reunieron con el ministro del Interior, Alfonso Prada Gil, a quien le expusieron sus comentarios sobre el PLE, y con el equipo técnico de la RNEC para revisar y avalar las proposiciones presentadas por los senadores Paloma Valencia Laserna y Jonathan Pulido Hernández.
209. En principio, las mesas de trabajo de ponentes durante el receso legislativo no constituyen un vicio de procedimiento. El artículo 143 de la Constitución dispone que «[e]l Senado de la República y la Cámara de Representantes podrán disponer que cualquiera de las comisiones permanentes sesione durante el receso, con el fin de debatir los asuntos que hubieren quedado pendientes en el período anterior, de realizar los estudios que la corporación respectiva determine y de preparar los proyectos que las Cámaras les encarguen».
210. En este orden, en lo que concierne al caso concreto, el trabajo de tales mesas no constituye un vicio de procedimiento cuando se limita a acordar la manera en que debe ser elaborado el informe de ponencia y cuál será su contenido. La Sala interpreta que ese acuerdo podría ser necesario cuando, como ocurre en el presente caso, la mesa directiva de la respectiva comisión designa varios ponentes —quienes por mandato de la Ley 5 de 1992 deben provenir de diferentes bancadas— o el proyecto es de iniciativa mixta, es decir, del Gobierno nacional, el Congreso de la República y de otras instituciones con competencia para ello.
211. La diversidad de agendas políticas de los ponentes y de los promotores de la iniciativa y el imperativo de elaborar el informe de ponencia son elementos que sugieren que estos espacios podrían ser necesarios para lograr acuerdos y preparar el trámite legislativo. En este sentido, el trabajo de las mesas de trabajo legislativo es importante para garantizar la celeridad del procedimiento legislativo y lograr propuestas orientadas a conseguir consensos. De este modo, facilitan la delimitación del objeto de la deliberación parlamentaria.
212. Además, como es lógico, dado que en dichas mesas técnicas no se aprueban o modifican formalmente decisiones que son del resorte de las comisiones y plenarias de ambas cámaras legislativas, nada se opone a su realización durante los recesos legislativos, incluso tratándose de proyectos de ley estatutaria. Al respecto, se debe recordar que el inciso primero del artículo 153 dispone que las leyes estatutarias deben aprobarse, modificarse o derogarse dentro de la legislatura. Este precepto ni ningún otro de la Constitución prohíbe la realización de mesas de trabajo de ponentes durante el receso legislativo.
7.1.4. Publicación del informe de ponencia para primer debate y anuncio previo a la discusión y votación
213. El artículo 157 de la Constitución dispone que ningún proyecto será ley sin haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. El artículo 130 de la Ley 5 de 1992 establece que «[l]as actas de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa, la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad».
214. En el reciente Auto 705 de 2024, que reiteró la Sentencia C-481 de 2019, la Corte concluyó que, en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, el Congreso de la República puede acudir a medios alternativos de publicidad. Esta posibilidad goza de validez si «se demuestra que los destinatarios de la información han sido previamente advertidos o enterados de que no se acude al medio ordinario de publicidad, sino que, se recurre a otro mecanismo y se indica claramente dónde y en qué condiciones se puede acceder a la información». De acuerdo con el citado auto, son medios alternativos los siguientes: la lectura oral, «la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la comisión», y la explicación oral con un alto grado de especificidad.
215. Ahora bien, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 160 de la Constitución y 156 y 157 de la Ley 5 de 1992, el informe de ponencia para primer debate del PLE fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 166 del 17 de marzo de 2023. Dicho informe fue suscrito por los tres coordinadores ponentes y los senadores Roy Leonardo Barreras Montealegre, Carlos Fernando Motoa Solarte y Julián Gallo Cubillos. Debido a su desacuerdo con el PLE, el informe no fue suscrito por los senadores ponentes Jonathan Pulido Hernández y Paloma Valencia Laserna. Tampoco fue firmado por el senador ponente Rodolfo Hernández Suárez, quien el 11 de octubre de 2022 renunció a su curul, con efectos a partir del día 25 del mismo mes. Como es apenas obvio, esta última omisión no constituye un vicio de procedimiento porque la renuncia es anterior a la publicación del informe de ponencia para primer debate del PLE.
216. El informe de ponencia contiene los antecedentes de la iniciativa, un resumen de su estructura y de las intervenciones de las audiencias públicas celebradas, así como la referencia a las mesas técnicas de ponentes, un título denominado «análisis de impacto fiscal», el pliego de modificaciones y el texto propuesto para primer debate.
217. Visto así, el PLE cumplió el requisito de publicar el respectivo informe de ponencia en la Gaceta del Congreso, antes de su trámite en comisión o plenaria.
218. Ahora bien, en relación con la exigencia constitucional del anuncio previo a la discusión y votación, la jurisprudencia ha sostenido que aquel debe reunir las siguientes características: (i) debe ser efectuado en una sesión distinta y anterior a aquella en la cual se realizará la votación; (ii) la fecha de esa sesión debe ser cierta y determinada o, por lo menos, determinable, y (iii) el proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual fue anunciado.
219. En similar sentido, la Corte ha dicho que cuando el debate de un proyecto de ley se prolonga en el tiempo, debe reiterarse el anuncio en todas y cada una de las sesiones que anteceden a la sesión en que aquel fue aprobado. Con todo, «en los casos en que se genere la ruptura de la cadena de anuncios no se incurre en un vicio de inconstitucionalidad, cuando en la sesión inmediatamente anterior a aquella en la que finalmente se surte la aprobación del proyecto, se cumple con la obligación constitucional de anunciar que el acto de votación tendrá lugar en dicha fecha».
220. La Sala Plena encuentra acreditadas las cuatro condiciones de validez de los anuncios realizados para la discusión y aprobación del PLE en primer debate de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado, durante las sesiones de los días 22, 23 y 28 de marzo y 11 y 12 de abril de 2023. Además, está demostrado que no se rompió la cadena de anuncios.
Primer anuncio
221. El anuncio inicial en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado tuvo lugar en la sesión del 21 de marzo de 2023. Esta sesión fue recogida en el Acta n.° 33 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 570 del 30 de mayo de 2023. En ella se lee:
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Atendiendo instrucciones de la Presidencia, la secretaria da lectura al siguiente punto del orden del día.
III
Anuncio de proyectos para la próxima sesión
La secretaria da lectura a los proyectos que por […] disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión:
• Proyecto de Ley número 111 de 2022 Senado, por la cual se expide el Código del Registro Civil, Identificación de las Personas y el Proceso Electoral Colombiano. Acumulado con el Proyecto de Ley número 141 de 2022 Senado [negrilla fuera del texto original].
222. Al final de la citada gaceta también se lee: «Siendo las 12:38 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca a sesión el próximo miércoles 22 de marzo de 2023, a partir de las 9:00 a. m., en el Salón Guillermo Valencia – Capitolio Nacional» (negrilla fuera del texto original).
Segundo anuncio
223. El PLE fue discutido por primera vez el 22 de marzo de 2023. Esa sesión fue recogida en el Acta n.° 34 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 571 del 30 de mayo de 2023. Dado que el PLE no fue aprobado en esa oportunidad, por instrucciones de la Presidencia, la secretaria anunció su discusión y votación «en la próxima sesión». Al finalizar la plenaria de la Comisión, «la Presidencia convoc[ó] a sesión el próximo jueves 23 de 2023 a partir de las 9:00 a. m. en el salón Guillermo Valencia – Capitolio Nacional» (negrilla fuera del texto original).
Tercer anuncio
224. El PLE fue discutido por segunda vez en la sesión del 23 de marzo de 2023. Esa sesión fue recogida en el Acta n.° 35 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 434 del 8 de mayo de 2023. Sin embargo, el PLE no fue aprobado en su totalidad en esa ocasión. En consecuencia, por mandato de la Presidencia, la secretaria anunció su discusión y votación con la misma fórmula empleada en ocasiones anteriores. En concordancia con la citada gaceta, la Presidencia convocó la siguiente sesión para el martes 28 de marzo de 2023, «a partir de las 10:00 a. m. en el Salón Guillermo Valencia – Capitolio Nacional».
Cuarto anuncio
225. El PLE fue discutido por tercera vez en la sesión del 28 de marzo de 2023. Esta sesión se encuentra consignada en el Acta n.° 36 de la misma fecha, que fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 572 del 30 de mayo de 2023. Comoquiera que no todos los artículos del PLE fueron aprobados en esa sesión, la secretaria informó:
[E]l día 29 de marzo de 2023, se dispuso a realizar el «día M» una sesión especial, con proyectos con enfoque de género encaminados a la protección especial de las mujeres, procede a dar lectura a los proyectos que por su disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión y de los cuales se seleccionará los proyectos con relación al día «M»:
[…]
• Proyecto de Ley número 111 de 2022 Senado, por la cual se expide el Código del Registro Civil, Identificación de las Personas y el Proceso Electoral Colombiano. Acumulado con el Proyecto de Ley número 141 de 2022 Senado [negrilla fuera del texto original].
226. Por tanto, al terminar la plenaria, la Presidencia de la Comisión convocó a una nueva sesión «el próximo miércoles 29 de marzo de 2023 a partir de las 9:00 a. m., en el Salón Guillermo Valencia – Capitolio Nacional» (negrilla fuera del texto original).
Quinto anuncio
227. El PLE no fue discutido en la sesión del 29 de marzo de 2023. Al respecto, es preciso indicar que esa sesión fue recogida en el Acta n.° 37, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 574 del 30 de mayo de 2023. No obstante, en dicha sesión se convocó la discusión y votación del PLE para «la próxima sesión».
Sexto anuncio
228. La siguiente sesión de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado fue el 11 de abril de 2023, la cual fue recogida en el Acta n.° 38. Esta acta fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 789 del 26 de junio de 2023. En dicha sesión fue discutido y aprobado parcialmente el PLE. Por ende, este fue anunciado para su discusión y votación «en la próxima sesión». Según la mencionada gaceta, la siguiente sesión fue convocada por el presidente para el «miércoles 12 de abril de 2023».
229. De acuerdo con la Gaceta n.° 790 del 26 de junio de 2023, en la cual reposa el Acta n.° 39 de la sesión del 12 de abril de 2023, ese día concluyó la aprobación del PLE en primer debate de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado.
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7.1.5. Discusión y aprobación del PLE en primer debate, mayorías y forma de votación
231. En el acápite anterior, se indicó que el PLE fue discutido y aprobado en primer debate en las sesiones de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de los días 22, 23 y 28 de marzo y 11 y 12 de abril de 2023. A continuación, la Sala determinará si en ese primer debate, el PLE fue aprobado conforme a tres reglas constitucionales: (i) quorum deliberatorio y decisorio, (ii) votación nominal y pública y (iii) mayoría absoluta. Sobre esta última regla se debe reiterar que, en el caso de los proyectos de ley estatutaria, «se demanda la mayoría absoluta para la aprobación, modificación o derogación de una iniciativa estatutaria, mas no frente a otros temas vinculados con el desarrollo del proceso, como ocurre, por ejemplo, con la definición de los impedimentos, los cuales se resuelven por mayoría simple».
Sesión del 22 de marzo de 2023
232. Para comenzar, es preciso indicar que la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado estaba integrada por veintiún (21) senadores al momento de debatirse y aprobarse el PLE. Lo anterior, en razón de la renuncia del senador Rodolfo Hernández Suárez a partir del 25 de octubre de 2022 y de que esta falta absoluta no podía proveerse. Por tanto, el quorum deliberatorio era de seis (6) senadores («cuarta parte de los miembros de la respectiva corporación o comisión permanente») y el decisorio, de once (11) senadores («mayoría de los integrantes de la respectiva corporación»). Además, la mayoría absoluta era de once (11) senadores (la mayoría «de los votos de los integrantes»).
233. Ya se dijo que esta sesión fue recogida en el Acta n.° 34 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 571 del 30 de mayo de 2023. El llamado a lista fue contestado por diecinueve (19) senadores. Se dejó constancia de que no asistieron 2. Por tanto, había quorum deliberatorio y decisorio.
234. La secretaría informó que existían tres ponencias publicadas: la ponencia alternativa de la senadora Paloma Valencia Laserna, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1522 de 2022; la «ponencia mayoritaria» de los senadores Germán Alcides Blanco Álvarez, Alejandro Alberto Vega Pérez, Alfredo Deluque Zuleta, Roy Leonardo Barreras Montealegre y Carlos Fernando Motoa Solarte, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1535 de 2022 y retirada el 17 de marzo de 2023; y esta misma, pero suscrita además por el senador Julián Gallo Cubillos, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 166 de 2023.
235. En este orden, la secretaría leyó la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia suscrito por la senadora Paloma Valencia Laserna. Sin embargo, en ese momento, la presidencia informó que se habían radicado dos impedimentos, uno presentado por el senador David Andrés Luna Sánchez y otro, por el senador Fabio Raúl Amín Saleme. El primero era para discutir y votar el artículo 26 (registro civil por medios tecnológicos) y el segundo, el artículo 11 (funciones del registrador nacional del estado civil). Estos impedimentos fueron votados así:
Senador que presenta el impedimento
Artículo
Número total de votos
Votación
Sí/No
David Andrés Luna Sánchez
26
13
0/13
Impedimento no aceptado
Fabio Raúl Amín Saleme
11
13
1/12
Impedimento no aceptado
236. La presidencia concedió el uso de la palabra a la senadora Paloma Valencia, quien expuso su ponencia para primer debate. Luego intervinieron los senadores Alfredo Rafael Deluque Zuleta, Humberto de la Calle Lombana y María José Pizarro Rodríguez. En seguida, la Presidencia cerró la discusión y abrió la votación de la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia suscrito por la senadora Paloma Valencia Laserna. El resultado fue 3 votos a favor y 12 votos en contra, para un total de 15 votos. Por consiguiente, la proposición no fue aprobada.
237. La presidencia dio lectura a la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia publicado en la Gaceta del Congreso n.° 166 de 2023. Por ello, concedió el uso de la palabra a los ponentes Germán Alcides Blanco Álvarez, Alejandro Alberto Vega Pérez, Alfredo Rafael Deluque y Carlos Fernando Motoa Solarte. También intervino la senadora María Fernanda Cabal Molina, quien manifestó varias preocupaciones sobre los temas tratados en la iniciativa. Por último, intervino la senadora Aída Marina Quilcué Vivas, quien señaló que había presentado varias proposiciones sobre artículos que afectan a los pueblos indígenas y a la población campesina.
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239. La Presidencia informó que la iniciativa constaba de 277 artículos, «de los cuales se han radicado más de 100 proposiciones a 59 artículos y han radicado nueve proposiciones a artículos nuevos». Sobre este punto aclaró que no se habían presentado proposiciones a 218 artículos. A continuación, hizo uso de la palabra el senador Carlos Fernando Motoa Solarte, quien sugirió «examinar la posibilidad de suspender la discusión de este proyecto y retomarlo la próxima sesión, para poder analizar en detalle, […] con calma, con toda la transparencia, las diferentes proposiciones que han sido radicadas». Esta proposición fue votada así: 12 votos a favor y 4 en contra. La votación fue nominal y pública y cumplió la regla de la mayoría absoluta.
240. En suma, en la sesión del 22 de marzo de 2023, no se aceptaron (i) los impedimentos presentados por los senadores David Andrés Luna Sánchez y Fabio Raúl Amín Saleme, ni se aprobó (ii) la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia suscrito por la senadora Paloma Valencia Laserna. Además, se aprobaron (i) la proposición positiva con que terminaba el informe de la ponencia publicada en la Gaceta del Congreso n.° 166 de 2023 y (ii) la proposición de aplazamiento de la discusión, presentada por el senador Carlos Fernando Motoa Solarte.
Sesión del 23 de marzo de 2023
241. Esa sesión fue recogida en el Acta n.° 35 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 434 del 8 de mayo de 2023. El llamado a lista fue contestado por dieciocho (18) senadores. Se dejó constancia de que no asistieron 3. Por consiguiente, había quorum deliberatorio y decisorio.
242. La Presidencia precisó que eran 277 artículos y que había proposiciones para 63 de ellos, por lo que se debían «considerar 214 artículos a los cuales no se les ha radicado proposiciones». Además, informó que «se integrarán bloques temáticos para votar los artículos que no tienen proposición radicada». Inmediatamente después, en esta sesión se aprobaron, por mayoría absoluta y con votación nominal y pública, 211 artículos en diez bloques temáticos, respecto de los cuales no se había radicado ninguna proposición:
Bloque temático
Artículos
Votación
Sí/No
Aprobado/Negado
«Parte preliminar, objeto y ámbito de aplicación y conformación de la organización electoral»
1, 2, 4, 6, 7, 8, 9, 18, 19, 20, 22 y 23
13/0
12 artículos aprobados
«Disposiciones varias sobre la identificación»
25, 28, 30, 31, 32, 33, 34, 35 y 36
11/0
9 artículos aprobados
«Domicilio y censo electoral»
41, 42, 43, 45, 48, 50, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65 y 66
12/0
20 artículos aprobados
«Reglas para la selección e inscripción de candidaturas»
67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 79, 80, 81, 82, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99 y 100
12/0
31 artículos aprobados
«Régimen de propaganda electoral, encuestas y sondeos de carácter electoral»
101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121 y 122.
12/0
22 artículos
aprobados
«Reglas para el desarrollo de las elecciones, incluidos puestos de votación, jurados de votación, testigos electorales [y] la observación electoral»
123, 124, 125, 126, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 143, 144, 145, 147, 148, 149, 150, 153, 154, 155, 156, 160, 163, 164, 165, 166, 167, 169 y 170
12/0
36 artículos aprobados
«Reglas para el preconteo, los escrutinios y la declaratoria de elección, incluyen procedimiento para atender reclamaciones»
173, 176, 177, 180, 181, 182, 185, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 198, 199, 200, 201, 202, 203, 204, 205, 206, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223 y 224
11/0
43 artículos aprobados
«Provisión de faltas y elecciones atípicas»
225, 226, 227, 229, 230, 231, 232, 233, 234 y 235
11/0
10 artículos aprobados
«Reglas para las organizaciones políticas: consultas y […] Sistemas de asistencia tecnológica a los procesos electorales incluyendo auditorías»
236, 237, 238, 240, 241, 246, 248, 249, 250 y 252
11/0
10 artículos aprobados
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253, 254, 255, 257, 259, 260, 261, 265, 266, 267, 269, 270, 271, 272, 274, 275, 276 y 277
12/0
18 artículos aprobados
Número total de artículos aprobados
211
Sesión del 28 de marzo de 2023
243. Esta sesión se encuentra consignada en el Acta n.° 36 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 572 del 30 de mayo de 2023. El llamado a lista fue contestado por diecinueve (19) senadores. Se dejó constancia de que no asistieron 2. De modo que había quorum deliberatorio y decisorio.
244. La secretaria de la comisión informó que faltaban 66 artículos con proposiciones por votar y once proposiciones de artículos nuevos. De este modo, la Presidencia abrió la discusión de los siguientes once artículos: 14, 15, 16, 17, 37, 49, 242, 243, 244, 245 y 268, los cuales tenían proposición de eliminación.
245. A continuación, intervino la senadora Paloma Valencia Laserna para exponer las razones por las cuales proponía la eliminación de los artículos 14, 15, 17, 37 y 49. Además, pidió a la Presidencia que la discusión y la votación se hiciera artículo por artículo. En este sentido, rechazó la votación en bloque de los artículos anunciados por la Presidencia por falta de unidad temática entre ellos y solicitó la agrupación en un bloque de los artículos 14, 15 y 17.
246. En consecuencia, la Presidencia abrió la discusión de los artículos 14, 15 y 17. A este bloque sumó el artículo 16. Posteriormente, la Presidencia cerró la discusión y abrió la votación de las proposiciones de eliminación de los artículos 14 y 15, las cuales fueron negadas por no obtener la mayoría absoluta. En seguida, ocurrió lo mismo con las proposiciones de eliminación de los artículos 16 y 17.
247. En este orden, la Presidencia abrió la discusión de las proposiciones de modificación de los artículos 15, 16 y 17. Por petición del senador Ariel Fernando Ávila Martínez, las proposiciones modificatorias de los artículos 15, 16 y 17 fueron votadas de manera separada. Todas ellas fueron negadas por no obtener la mayoría absoluta.
248. En el contexto anterior, la Presidencia abrió la discusión de los artículos 14, 15, 16 y 17 en la versión del informe de ponencia para primer debate. Por petición del senador Humberto de la Calle Lombana, aquella separó la aprobación del artículo 15 de los artículos 16 y 17. De esta manera, cerró la votación de una proposición avalada por los ponentes al artículo 16 y del artículo 17, este último de acuerdo con el informe de ponencia para primer debate. Tanto la proposición del artículo 16 como el artículo 17 fueron aprobados por mayoría absoluta. Luego, cerró la votación de los artículos 14 y 15 en la versión del informe de ponencia para primer debate. Los dos artículos fueron negados por no obtener la mayoría absoluta.
249. A continuación, se presenta un cuadro en el que se resume la votación de los artículos 14, 15, 16 y 17, conforme a los cinco momentos indicados en precedencia. Al respecto, no sobra destacar que, en todos los casos, se cumplió la regla de votación nominal y pública.
Bloque 1
Artículo
Contenido
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Proposición de eliminación
2
Votación de proposición de eliminación
Sí/No
3
Proposición de modificación
4
Votación de Proposición de modificación
Sí/No
5
Votación del texto de ponencia
Sí/No
14
Creación del cargo de registrador departamental del Estado Civil
Proposiciones 158, 159 y 160
7/9
Proposición negada
Sin proposición
9/7
Artículo negado
15
Funciones del cargo de registrador departamental del Estado Civil
Proposiciones 161 y 162
7/9
Proposición negada
Proposición 165
7/9
Proposición negada
9/7
Artículo negado
16
Delegados seccionales en el registro civil e identificación, y en lo electoral
Proposición 163
1/16
Proposición negada
Proposición 166
7/10
Proposición negada
Proposición 168 (avalada)
13/4
Proposición aprobada
17
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Proposición 164
1/16
Proposición negada
Proposición 167
7/10
Proposición negada
13/4
Artículo aprobado
250. En esta misma sesión, la Presidencia abrió la discusión y votación en bloque de los artículos 242, 243, 244, 245, los cuales tenían proposiciones de eliminación, y solicitó a la secretaria dar lectura a las proposiciones. Dado que estas proposiciones no obtuvieron mayoría absoluta, las mismas fueron negadas. El siguiente cuadro resume la votación de estos artículos. Sobre el particular, se debe precisar que la votación fue nominal y pública.
Bloque 2
Artículos
Contenido
Proposición Eliminación
Votos
Sí/No
242
Definición de los sistemas de asistencia tecnológica a los procesos electorales
Proposición 169
4/9
Proposiciones negadas
243
Medios tecnológicos para la votación
Proposiciones 170 y 171
244
Progresividad en la implementación de los sistemas de asistencia tecnológica en los procesos electorales
Proposición 172
245
Creación de Comisión Asesora para la Implementación Progresiva de los Sistemas de Asistencia Tecnológica en los Procesos Electorales
Proposición 173
251. En síntesis, en la sesión del 28 de marzo de 2023, se negaron los artículos 14 y 15 y se aprobaron los artículos 16, en la versión del informe de ponencia para primer debate, y 17, de acuerdo con la proposición de modificación avalada por los ponentes. Además, se negaron las proposiciones de eliminación de los artículos 242, 243, 244 y 245.
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Sesión del 11 abril de 2023
252. Esta sesión fue recogida en el Acta n.° 38, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 789 del 26 de junio de 2023. El llamado a lista fue contestado por veinte (20) senadores. Se dejó constancia de que no asistió uno. Esto significa que se cumplió la regla del quorum deliberatorio y decisorio.
253. La Presidencia abrió la discusión de las proposiciones de modificación de los artículos 242, 243, 244 y 245, por lo que la secretaria procedió a su lectura. En este orden, cerró la discusión de las proposiciones de modificación del artículo 242 y abrió su votación de manera separada. Dichas proposiciones fueron negadas porque no obtuvieron mayoría absoluta.
254. En seguida, la Presidencia abrió y cerró la discusión de los artículos 242 y 243, conforme a la versión de la ponencia para primer debate, y abrió la votación. Los dos artículos fueron aprobados de manera separada por mayoría absoluta. A continuación, la Presidencia abrió la discusión de las proposiciones de modificación de los artículos 244 y 245 y solicitó a la secretaria leerlas. Ambas proposiciones fueron aprobadas por mayoría absoluta.
255. Este cuadro contiene un resumen de la votación de los artículos 242, 243, 244 y 245, la cual, en todos los casos, fue nominal y pública.
Artículo
Contenido
1
Proposición de modificación
2
Votación de proposición de modificación
Sí/No
3
Votación del texto de ponencia
Sí/No
242
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Proposición 180
6/9
Proposición negada
12/3
Artículo aprobado
Proposición 181
8/7
Proposición negada
Proposición 182
8/7
Proposición negada
Proposición 183
6/8
Proposición negada
243
Medios tecnológicos para la votación
12/3
Artículo aprobado
244
Progresividad en la implementación de los sistemas de asistencia tecnológica en los procesos electorales
Proposición 184
13/1
Proposición aprobada
245
Creación de Comisión Asesora para la Implementación Progresiva de los Sistemas de Asistencia Tecnológica en los Procesos Electorales
Proposición 185
14/1
Proposición Aprobada
256. Por tanto, en la sesión del 11 de abril, se aprobaron los artículos 242 y 243 en la versión del informe de ponencia para primer debate, y 244 y 245, conforme a las proposiciones de modificación presentadas.
Sesión del 12 de abril de 2023
257. El PLE se terminó de aprobar en la sesión del 12 de abril de 2023. Esta sesión fue recogida en el Acta n.° 39, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 790 del 26 de junio de 2023. El llamado a lista fue contestado por veinte (20) senadores. Se dejó constancia de que no asistió uno. Entonces, se cumplió la regla del quorum deliberatorio y decisorio.
258. La secretaría informó que faltaban por votar 58 artículos, todos con proposiciones, y trece proposiciones de artículos nuevos. La discusión y aprobación siguió, en términos generales, la misma metodología de las sesiones anteriores. Es decir, primero se sometieron a discusión y votación las proposiciones de eliminación. En los casos en que estas no fueron aprobadas, se procedió a votar el artículo en la versión del informe de ponencia para primer debate. Luego, se sometieron a discusión y votación los artículos con proposiciones modificatorias. En los eventos en que estas no fueron aprobadas, el artículo fue votado en la versión del informe de ponencia para primer debate.
259. En esta sesión, la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado votó once artículos de manera individual y los demás artículos, en siete bloques. Al respecto, resulta importante destacar tres elementos. Primero, durante el curso de la sesión, muchas de las proposiciones presentadas fueron retiradas y dejadas como constancia por sus autores. Segundo, varias proposiciones no fueron leídas, al constatar que sus autores no se encontraban en el recinto. Y, tercero, en todos los casos, se respetaron las reglas de votación nominal y pública y de mayoría absoluta.
260. A continuación, se hará una síntesis de esta sesión y se presentarán algunos cuadros para resumir las votaciones. Para empezar, se discutieron y votaron individualmente, en este mismo orden, las proposiciones presentadas a los artículos 26, 268, 162, 49, 58, 51 y 29, de la siguiente forma:
Bloque 1
Artículo
Contenido
Proposición de Eliminación
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Sí/No
Proposición de
modificación
Votación de la proposición de modificación
Sí/No
Votación del texto de ponencia
Sí/No
26
Registro civil por medios tecnológicos
Proposición 186
4/8
Proposición negada
Sin proposición
Sin proposición
9/5
Artículo negado
268
Modificación del artículo 35 de la Ley 1622 de 2013 (conformación del Consejo Nacional de Juventudes)
12/3
Artículo aprobado
162
Voto anticipado
Proposición 187
16/0
Proposición aprobada
49
Actualización del domicilio electoral
Proposiciones 188 y 189
5/11
Proposiciones negadas
Proposición 190
12/6
Proposición aprobada
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58
Veracidad del domicilio electoral
Proposiciones 191 y 192
11/6
Proposición aprobada
Artículo eliminado
51
Conformación del censo electoral
Proposiciones 193 y 194
12/5
Proposiciones aprobadas
29
Documento de identificación personal
Proposición 195
9/10
Proposición negada
12/4
Artículo aprobado
261. Enseguida, la Presidencia sometió a discusión las proposiciones modificatorias de los artículos 38, 44, 46 y 47, avaladas por los ponentes. Las aludidas proposiciones fueron aprobadas en bloque, así:
Bloque 2
Artículo
Contenido
Proposición de
modificación
Votación de la proposición de modificación
Sí/No
Votación del texto de ponencia
Sí/No
38
Del concepto de ciudadanía electoral
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Proposición aprobada
15/2
Artículos aprobados
44
Voto en establecimiento de reclusión
46
Estímulos a los electores
47
Definición de certificado electoral
Proposición 197
Proposición aprobada
262. En ese momento, intervino el senador Roy Leonardo Barreras Montealegre, para anunciar el retiro de la proposición de eliminación del artículo 37. Al respecto, la Presidencia informó que existían cuatro proposiciones de eliminación del artículo 37, una de ellas presentada por la representante a la Cámara, Catherine Juvinao Clavijo. Las proposiciones de eliminación del artículo 37 fueron aprobadas de esta forma:
Artículo
Contenido
Proposición de
eliminación
Votación de la proposición de eliminación
Sí/No
37
Identificación y autenticación por medios digitales
Proposiciones 198, 199, 200 y 201
13/3
Proposiciones aprobadas
263. Posteriormente, la Presidencia inició la discusión de los artículos 3, 5, 10, 11, 12, 13, 21 y 24. La secretaria señaló que los artículos 3, 10, 11, 12 y 21 tenían proposiciones modificatorias; los artículos 5, 12 y 13, proposiciones modificatorias avaladas; y el artículo 24, una proposición que fue dejada como constancia por su autor. La secretaria leyó las proposiciones de los artículos 5 y 12, las cuales fueron aprobadas. Además, en este punto, la Presidencia también sometió a votación el artículo 24, en la versión de la ponencia para primer debate. Los tres artículos fueron votados en bloque, así:
Bloque 3
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Contenido
Proposición de
modificación
Votación de la proposición de modificación
Sí/No
Votación del texto de ponencia
Sí/No
5
Funciones del Consejo Nacional Electoral
Proposición 202
16/1
Proposición aprobada
12
De los registradores distritales
Proposición 203
24
Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil
16/1
Artículo aprobado
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264. Luego, la Presidencia abrió la discusión de las proposiciones del artículo 3. Las dos proposiciones de eliminación no avaladas de los numerales 4 y 5 de ese artículo fueron negadas. Comoquiera que se produjo un empate, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley 5 de 1992, la Presidencia repitió la votación de las dos proposiciones por separado. Ninguna fue aprobada. Para finalizar con el artículo 3, la Presidencia abrió y cerró su votación en la versión del informe de ponencia para primer debate, la cual fue aprobada.
Artículo
Contenido
Proposición de Eliminación
Votación de la proposición de eliminación
Sí/No
Proposición de
modificación
Votación de la proposición de modificación
Sí/No
Votación del texto de ponencia
Sí/No
3
Conformación de la organización electoral
Proposiciones 204 y 205.
Eliminación de los numerales 4 (los registradores departamentales del Estado Civil) y 5 (los delegados seccionales en registro civil e identificación y en lo electoral)
9/9
Proposiciones negadas
Proposición 204 y 205.
Eliminación del numeral 4
9/9
Proposición negada
Proposición 205.
Eliminación del numeral 5
7/12
Proposición aprobada
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11/8
Artículo aprobado
265. En seguida, la Presidencia abrió la discusión de las proposiciones aditivas y modificatorias no avaladas del artículo 10. Las proposiciones no fueron aprobadas. En este orden, abrió la discusión de la proposición del artículo 13, presentada por el senador Humberto de la Calle Lombana, quien intervino. La proposición no fue aprobada. En razón de lo anterior, la Presidencia cerró la discusión y abrió la votación en bloque de los dos artículos en la versión del informe de ponencia para primer debate. Ambos artículos fueron aprobados.
Bloque 4
Artículo
Contenido
Proposición de
modificación
Votación de la proposición de modificación
Sí/No
Votación del texto de ponencia
Sí/No
10
Tribunales de vigilancia y garantías electorales
Proposiciones 206 y 207
5/10
Proposiciones
negada
16/4
Artículo aprobado
13
Funciones de los registradores distritales del Estado Civil
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6/11
Proposición
negada
266. La Presidencia abrió la discusión de las proposiciones no avaladas de los artículos 11 y 21. Dichas proposiciones no fueron aprobadas. Entonces, la Presidencia abrió la votación en bloque de los dos artículos, de acuerdo con el informe de ponencia para primer debate. Los dos artículos fueron aprobados.
Bloque 5
Artículo
Contenido
Proposición de
modificación
Votación de la proposición de modificación
Sí/No
Votación del texto de ponencia
Sí/No
11
Funciones del registrador nacional del estado civil
Proposición 209
6/12
Proposiciones
negada
12/6
Artículos aprobados
21
Posesión de los registradores especiales, municipales y auxiliares
Proposición 210 y 211
267. A continuación, la Presidencia abrió la discusión de los artículos 127, 141, 142, 146, 151, 157, 161, 172 y 247, al paso que informó que en primer término se considerarían los artículos 127 —el cual tenía una proposición de modificación—, 142, 146, 151 y 247, en la versión del informe de ponencia para primer debate. Este bloque de artículos fue aprobado así:
Bloque 6
Artículo
Contenido
Proposición de
modificación
Votación de la proposición de modificación
Sí/No
Votación del texto de ponencia
Sí/No
127
Naturaleza y calidades de los jurados de votación
Proposición 212
16/0
Artículos aprobados
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Acreditación de testigos electorales
146
Prohibiciones de los testigos electorales
151
Facultades de los observadores electorales
247
Seguridad nacional y protección del proceso electoral
268. Posteriormente, la Presidencia informó que continuaría la discusión de los artículos 141, 157 y 172. La secretaria precisó que las proposiciones de estos artículos fueron dejadas como constancia por sus autores, salvo las presentadas por separado por los senadores Paloma Valencia Laserna, la cual no fue aprobada, y Alfredo Deluque Zuleta y otros, respecto del artículo 172. Los artículos 141 y 157 fueron aprobados en su versión de la ponencia para primer debate y el artículo 172, de acuerdo con la proposición modificatoria radicada por los senadores Alfredo Deluque Zuleta y otros.
Bloque 7
Artículo
Contenido
Proposición de
modificación
Votación de la proposición de modificación
Sí/No
Votación del texto de ponencia
Sí/No
141
Postulación y acreditación de testigos electorales
15/1
Artículos aprobados
157
Fecha de elecciones
172
Transporte gratuito en la jornada electoral
Proposición 213
3/11
Proposición negada
Proposición 214
269. La Presidencia abrió la discusión de los artículos 161, 84, 178, 179, 239 y 262. La secretaria afirmó que las proposiciones de estos artículos habían sido dejadas como constancia por sus autores, a excepción de las proposiciones modificatorias no avaladas del artículo 161. Estas proposiciones no fueron aprobadas. En consecuencia, los seis artículos fueron aprobados según el texto del informe de ponencia para primer debate.
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Bloque 8
Artículo
Contenido
Proposición de
modificación
Votación de la proposición de modificación
Sí/No
Votación del texto de ponencia
Sí/No
161
Jornada electora
Proposiciones 215 y 216
4/12
Proposiciones negadas
13/2
Artículos aprobados
84
Inclusión de la comunidad diversa
178
Documentos electorales
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179
Plataformas tecnológicas para los escrutinios
239
Normas aplicables a las consultas internas
262
Procesos de colaboración con terceros
270. En esta etapa de la deliberación, la Presidencia sometió a discusión las proposiciones avaladas por los ponentes de los artículos 27, 39, 40, 78, 152 y 273. Dichas proposiciones fueron aprobadas en bloque, como se ilustra en el siguiente cuadro.
Bloque 9
Artículo
Contenido
Proposición de
modificación
Votación de la proposición de modificación
Sí/No
39
Principios de la función electoral en los procesos electorales
Proposición 219
13/2
Proposiciones aprobadas
40
Derecho al voto
Proposiciones 220 y 221
78
Verificación de requisitos de póliza de seriedad
Proposición 222
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Prohibiciones para los observadores electorales
Proposición 223
Proposición 223
273
Financiación participativa de las campañas políticas
Proposición 224
271. Terminado este punto, la Presidencia abrió la discusión de la proposición modificatoria del artículo 83 y de los artículos 228 y 256, en la versión del informe de ponencia para primer debate. El resultado de la votación fue así:
Bloque 10
Artículo
Contenido
Proposición de
modificación
Votación de la proposición de modificación
Sí/No
Votación del texto de ponencia
Sí/No
83
Cuota de género
Proposición
225
7/11
Proposición negada
14/2
Artículos aprobados
228
Reemplazo de miembros de corporaciones de elección popular
256
Definición de violencia contra las mujeres en la vida política
272. A continuación, la Presidencia abrió la votación en bloque de los artículos 184 y 285. Ambos tenían una proposición modificatoria no avalada. Dado que ninguna de las dos proposiciones fue aprobada, el artículo fue aprobado conforme a su versión en el informe de ponencia para primer debate.
Bloque 11
Artículo
Contenido
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modificación
Votación de la proposición de modificación
Sí/No
Votación del texto de ponencia
Sí/No
184
De la custodia del material electoral y proceso de escrutinio en el exterior
Proposición 226
3/12
Proposiciones negadas
13/3
Artículos aprobados
258
Sedes para actividades electorales
Proposición 227
273. A renglón seguido, la Presidencia abrió la discusión de las ocho proposiciones no avaladas del artículo 158, mediante las cuales se eliminaban algunos apartados de la disposición, en particular, aquellos que se referían al voto electrónico mixto. Tales proposiciones fueron votadas y negadas en bloque. En seguida, fue aprobada la proposición modificatoria avalada del mismo artículo.
Artículo
Contenido
Proposición de Eliminación
Votación de la proposición de eliminación
Sí/No
Proposición de
modificación
Votación de la proposición de modificación
Sí/No
158
Modalidades del voto
Proposiciones 228 (eliminaba el literal b), 229 (eliminaba el parágrafo 1), 230 (eliminaba el literal b), 231 (eliminaba el literal b), 232 (modificaba el literal c), 233 (eliminaba el parágrafo 1) y 234 (eliminaba los literales b y c y el parágrafo 1)
3/12
Proposiciones negadas
Proposición 235
13/3
Proposición aprobada
274. La Presidencia abrió la discusión de los artículos 168, 171, 186 y 207. Dado que las proposiciones de estos artículos fueron dejadas como constancia por sus actores, todos fueron aprobados en bloque de acuerdo con el informe de ponencia para primer debate.
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Bloque 12
Artículo
Contenido
Votación del texto de ponencia
Sí/No
168
Protocolo de votación
13/2
Artículos aprobados
171
Calificación del voto
186
Causales de reclamación ante los jurados de votación
207
Causales de reclamación ante las comisiones escrutadoras
275. Luego, la Presidencia abrió la votación en bloque de las trece proposiciones modificatorias no avaladas de los artículos 159, 174, 175, 183 y 197, las cuales no fueron aprobadas. Finalmente, los artículos fueron aprobados en la versión del informe de ponencia para primer debate.
Bloque 13
Artículo
Contenido
Proposición de
modificación
Votación de la proposición de modificación
Sí/No
Votación del texto de ponencia
Sí/No
159
Instrumentos de votación
Proposiciones 236, 237, 238, 239
3/12
Proposiciones negadas
13/2
Artículo aprobado
174
Sistema de preconteo
Proposiciones 240 y 241
175
Entrega de resultados preliminares
Proposiciones 242 y 243
183
Procedimiento del escrutinio de mesa
Proposiciones 244 y 245
197
Publicación de actas de escrutinio de mesa
Proposiciones 246, 247 y 248
276. La Presidencia abrió la discusión de los artículos 263 y 264, por lo que solicitó a la secretaria que leyera las proposiciones radicadas. De acuerdo con el texto de la Gaceta del Congreso en que reposa el acta de esta sesión, todas las proposiciones, a excepción de la radicada por el senador Ariel Fernando Ávila Martínez al artículo 264, fueron dejadas como constancia, pues sus autores no se encontraban en el recinto al momento de su discusión. De este modo, fueron aprobados los artículos 263, según el informe de ponencia para primer debate, y 264, con una proposición de modificación.
Bloque 14
Artículo
Contenido
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modificación
Votación de la proposición de modificación (artículo 263) y del texto de la ponencia (artículo 264)
Sí/No
263
Software de escrutinios
14/0
Artículos aprobados
264
Acceso al software de consolidación de escrutinios
Proposición
249
277. Posteriormente, la Presidencia sometió a consideración la proposición no avalada presentada por el senador Ariel Fernando Ávila Martínez al artículo 251. En razón de que la proposición no fue aprobada, se procedió a la votación y aprobación del artículo en su versión original.
Artículo
Contenido
Proposición de
modificación
Votación de la proposición de modificación Sí/No
Votación del texto de ponencia
Sí/No
251
Auditorías técnicas
250
6/8
Proposición negada
8/6
Artículo
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278. Para terminar, la Presidencia abrió y cerró la discusión de una proposición de artículo nuevo, formulada por la senadora María José Pizarro Rodríguez, que establece el derecho de los partidos políticos a «auditar el software utilizado para la escogencia de jurados de votación, el software de preconteo, el software de escrutinio, el software de consolidación de escrutinios y todos los otros softwares que llegase a usar en el desarrollo de todo el proceso electoral». Esta proposición fue aprobada con 14 votos a favor y ninguno en contra. Las demás proposiciones de artículos nuevos fueron dejadas como constancia por sus autores.
279. Atendiendo las instrucciones de la Presidencia, la secretaria leyó el título del proyecto y preguntó «si cumplidos los trámites constitucionales y legales, ¿quieren los honorables Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República?». La Presidencia cerró la votación y leyó el resultado: 12 votos a favor y 2 en contra. En consecuencia, fue aprobado el título y la pregunta de tránsito legislativo.
280. Visto lo anterior, la Corte concluye que el PLE fue aprobado en primer debate con sujeción a las reglas constitucionales de publicación del informe de ponencia, anuncio previo a la discusión y votación, quorum deliberatorio y decisorio, votación nominal y pública y mayoría absoluta.
7.1.6. Publicación oficial del texto aprobado en primer debate
281. En observancia del requisito de publicidad que rige el proceso legislativo, el texto aprobado en primer debate de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado fue publicado en las Gacetas del Congreso n.° 367 del 25 de abril y 790 del 26 de junio de 2023.
7.1.7. Designación de ponentes y publicación del informe de ponencia para segundo debate
282. De conformidad con lo descrito en la Gaceta del Congreso n.° 790 del 26 de junio de 2023, antes de concluir la sesión del 12 de abril del mismo año, la Presidencia designó como ponentes para segundo debate en la Plenaria del Senado a los senadores Germán Blanco Álvarez (coordinador), Alejandro Alberto Vega Pérez (coordinador), Jonathan Pulido Hernández, Roy Barreras Montealegre, Julián Gallo Cubillos, Carlos Fernando Motoa Solarte, Alfredo Deluque Zuleta y Paloma Valencia Laserna.
283. Siguiendo el trámite del PLE en primer debate, en esta etapa del procedimiento también se publicaron dos informes de ponencia para segundo debate: el mayoritario, suscrito por los senadores Germán Blanco Álvarez, Alejandro Alberto Vega Pérez, Julián Gallo Cubillos, Carlos Fernando Motoa Solarte y Alfredo Deluque Zuleta, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 368 del 25 de abril de 2023; y la ponencia alternativa firmada por la senadora Paloma Valencia Laserna, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 367 del 25 de abril de 2023.
7.1.8. Anuncio previo a la discusión y votación
284. El PLE fue aprobado en segundo debate en las sesiones de la Plenaria del Senado de los días 9 y 16 de mayo de 2023. Al respecto, la Sala constata que los anuncios en esta etapa del procedimiento cumplieron las condiciones de validez indicadas en el acápite 7.1.4. de la presente sentencia.
Primer anuncio
285. El anuncio inicial del PLE en la Plenaria del Senado tuvo lugar en la sesión del 5 de mayo de 2023. Esta sesión fue recogida en el Acta n.° 49 de la misma fecha. De acuerdo con el video de esta sesión, el secretario dio lectura a los proyectos de ley «para ser tramitados en la siguiente sesión plenaria a la de hoy 5: […] Proyecto de Ley 111 de 2022 Senado, acumulado con el Proyecto de Ley 141 de 2022 Senado, por la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones».
Segundo anuncio
286. El PLE fue discutido por primera vez el 9 de mayo de 2023. Esa sesión fue recogida en el Acta n.° 50 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1007 del 4 de agosto de 2023. Allí se anunció la discusión y votación del PLE en los siguientes términos:
II
Anuncio de Proyectos
Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Señor presidente, anuncio de proyectos de ley o de actos legislativos que serán considerados y eventualmente votados en la sesión plenaria del honorable Senado de la República, siguiente a la del día 9 de mayo martes de 2023:
Con ponencia para segundo debate:
[…]
• Proyecto de ley número 111 de 2022 Senado, Acumulado con el Proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 277 de 2022 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones [negrilla fuera del texto original].
287. Al final de la citada gaceta también se lee que la siguiente sesión fue convocada por la Presidencia para el 10 de mayo de 2023. No obstante, de acuerdo con el comunicado publicado por la Secretaría de la Plenaria del Senado, ese día no sesionó esa célula legislativa. Lo anterior tuvo por objeto «facilitar el trabajo de varias comisiones constitucionales permanentes previamente citadas».
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288. La sesión siguiente a la del 9 de mayo de 2023 fue la del 16 de mayo del mismo año, en la que finalmente se discutió y votó la totalidad del PLE. Esta sesión fue recogida en el Acta n.° 51 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1257 del 14 de septiembre de 2023.
289. Con fundamento en la información que obra en las Gacetas del Congreso, el número consecutivo de las actas y las fórmulas empleadas para efectuar los anuncios, la Corte concluye que (i) estos se realizaron en una sesión distinta y anterior a aquellas en la cuales se llevó a cabo la discusión y votación del PLE; (ii) las fechas de las sesiones en las que se debatió y aprobó el PLE fueron ciertas y determinadas; (iii) el proyecto de ley se votó en sesiones distintas en las que fue anunciado, y (iv) no hubo ruptura de la cadena de anuncios.
7.1.9. Discusión y aprobación del PLE en segundo debate, mayorías y forma de votación
290. A continuación, la Sala determinará si en el segundo debate en la Plenaria del Senado el PLE fue aprobado con sujeción a las reglas de (i) quorum deliberatorio y decisorio, (ii) votación nominal y pública y (iii) mayoría absoluta.
Sesión del 9 de mayo de 2023
291. Al momento de debatirse y aprobarse el PLE, el Senado de la República estaba conformado por ciento siete (107) senadores. Lo anterior, en razón de la ya mencionada renuncia del senador Rodolfo Hernández Suárez. Por consiguiente, el quorum deliberatorio era de veintisiete (27) senadores y el decisorio de cincuenta y cuatro (54) senadores. Además, la mayoría absoluta era de cincuenta y cuatro (54) senadores.
292. En el apartado anterior se indicó que esta sesión fue recogida en el Acta n.° 50 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1007 del 4 de agosto de 2023. En dicha sesión, el secretario de la corporación informó que la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado no había aceptado los impedimentos presentados por los senadores Fabio Raúl Amín Saleme y David Andrés Luna Sánchez. En este orden, procedió a leer los impedimentos radicados por los senadores Marcos Daniel Pineda García, Nadya Georgette Blel Scaff, Angélica Lisbeth Lozano Correa, Iván Leonidas Name Vásquez y Julio Alberto Elías Vidal.
293. La Presidencia cerró la discusión y abrió la votación nominal y pública de los impedimentos. El secretario informó el siguiente resultado: 3 votos a favor y 49 en contra. En la citada gaceta se dejó constancia de que, en razón de la votación obtenida, «no hay quorum para decidir sobre los impedimentos presentados por los senadores».
Sesión del 16 de mayo de 2023
294. Esta sesión fue recogida en el Acta n.° 51, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1257 del 14 de septiembre de 2023. El llamado a lista fue contestado por 99 senadores. Se dejó constancia de que no asistieron 8. Entonces, se cumplió la regla del quorum deliberatorio y decisorio.
295. Para comenzar, la Presidencia sometió a consideración los impedimentos. Con este propósito, empleó la metodología de la votación por bloques. En primer lugar, abrió la votación nominal y pública de los impedimentos presentados por los senadores Marcos Daniel Pineda García, Iván Leonidas Name Vásquez, Julio Elías Chagüi Flórez, Nadia Georgette Blel Scaff y Angélica Lisbeth Lozano Correa. El resultado fue 4 votos a favor y 57 en contra. Por tanto, los impedimentos no fueron aceptados.
296. En segundo lugar, dispuso la votación de los impedimentos presentados por los senadores Laura Ester Fortich Sánchez, Claudia María Pérez Giraldo, Karina Espinosa Oliver, Josué Alirio Barrera Rodríguez y Juan Felipe Lemos Uribe. El resultado obtenido fue 4 votos a favor y 50 en contra. En consecuencia, la Presidencia anunció que los impedimentos no habían sido aceptados.
297. En tercer lugar, el secretario leyó los impedimentos radicados por los senadores Lidio Arturo García Turbay, Juan Samy Merheg Marún y Soledad Tamayo Tamayo. Este grupo de impedimentos no fue aceptado por cuanto obtuvo 6 votos a favor y 50 en contra.
298. En cuarto lugar, la Presidencia abrió la votación nominal y pública de los impedimentos presentados por los senadores Laura Ester Fortich Sánchez, Claudia María Pérez Giraldo, Sor Berenice Bedoya Pérez, Martha Isabel Peralta Epieyú y Norma Hurtado Sánchez. La votación fue la siguiente: 5 votos a favor y 54 en contra. Por ende, los impedimentos no fueron aceptados.
299. Finalmente, el secretario leyó los impedimentos presentados por los senadores Miguel Ángel Barreto Castillo, Angélica Lisbeth Lozano Correa, Juan Pablo Gallo Maya, Sandra Yaneth Jaimes Cruz y Carlos Julio González Villa. Dichos impedimentos no fueron aceptados pues obtuvieron 51 votos en contra y 4 a favor.
300. A continuación, se presenta un cuadro en el que se resume la votación de los impedimentos, de acuerdo con cada bloque:
Senadores que presentaron el impedimento
Justificación
Votación
Sí/No
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Conflicto de interés. Familiares que trabajan en un partido político, ejercen cargos de elección popular o trabajan en la RNEC.
4/57
Impedimentos no aceptados
Laura Ester Fortich Sánchez, Claudia María Pérez Giraldo, Karina Espinosa Oliver, Josué Alirio Barrera Rodríguez y Juan Felipe Lemos Uribe
Conflicto de interés:
– La iniciativa contiene disposiciones relacionadas con el funcionamiento de las corporaciones públicas de elección popular.
– Familiares que trabajan en corporaciones públicas de elección popular y en entidades territoriales.
– Relación de amistad con personas que desempeñan cargos de elección popular.
4/50
Impedimentos no aceptados
Lidio Arturo García Turbay, Juan Samy Merheg Marún y Soledad Tamayo Tamayo
Conflicto de interés. Familiares que ejercen cargos de elección popular en asambleas departamentales.
6/50
Impedimentos no aceptados
Laura Ester Fortich Sánchez, Claudia María Pérez Giraldo, Sor Berenice Bedoya Pérez, Martha Isabel Peralta Epieyú y Norma Hurtado Sánchez
Conflicto de interés:
– Familiares que ejercen cargos de elección popular en asambleas departamentales.
– La iniciativa contiene disposiciones relacionadas con cargos de elección popular y el funcionamiento de las corporaciones públicas.
5/54
Impedimentos no aceptados
Miguel Ángel Barreto Castillo, Angélica Lisbeth Lozano Correa, Juan Pablo Gallo Maya, Sandra Yaneth Jaimes Cruz y Carlos Julio González Villa
Se encuentra en curso un proceso en contra ante la Sección Quinta del Consejo de Estado o el CNE.
4/51
Impedimentos no aceptados
301. Luego de tramitados los impedimentos, la Presidencia del Senado precisó que existían dos informes de ponencia para segundo debate —una ponencia mayoritaria y otra alternativa—, ambas con proposición positiva en el sentido de dar trámite al proyecto de ley. En este orden, dio la palabra a la senadora Paloma Valencia Laserna, quien sustentó el informe de ponencia alternativo. Este informe fue sometido a votación nominal y pública y obtuvo 13 votos a favor y 44 en contra. Por tanto, la proposición fue negada.
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302. Posteriormente, la Presidencia sometió a discusión la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia mayoritario. Dicha proposición obtuvo 55 votos a favor y 2 en contra. La votación fue nominal y pública y cumplió la regla de la mayoría absoluta. Por ende, la proposición fue aprobada.
303. En seguida, la Presidencia sometió a votación en bloque los 132 artículos que no tenían proposiciones, es decir, de acuerdo con la versión del informe de ponencia para primer debate. Los artículos votados en este bloque fueron los siguientes: 4, 7, 8, 20, 21, 37, 42, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 96, 97, 99, 100, 101, 102, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 119, 120, 121, 122, 123, 127, 129, 130, 131, 133, 134, 135, 137, 138, 139, 142, 144, 145, 147, 148, 149, 151, 160, 164, 165, 172, 175, 176, 177, 182, 183, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191, 194, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 203, 204, 205, 206, 207, 208, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 235, 236, 241, 244, 248, 251, 254, 259, 260, 266, 268, 270 y 271. Estos artículos fueron aprobados mediante votación nominal y pública y mayoría absoluta, así: 58 votos a favor y 4 en contra.
Bloque 1: artículos sin proposiciones
Artículos
Votación
Sí/No
4, 7, 8, 20, 21, 37, 42, 44, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 96, 97, 99, 100, 101, 102, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 119, 120, 121, 122, 123, 127, 129, 130, 131, 133, 134, 135, 137, 138, 139, 142, 144, 145, 147, 148, 149, 151, 160, 164, 165, 172, 175, 176, 177, 182, 183, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191, 194, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 203, 204, 205, 206, 207, 208, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 235, 236, 241, 244, 248, 251, 254, 259, 260, 266, 268, 270 y 271.
58/4
Artículos aprobados
304. En este punto de la sesión, el primer vicepresidente del Senado abrió la discusión de las proposiciones de eliminación no avaladas de los artículos 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33. Luego, las sometió a votación. Estas obtuvieron 7 votos a favor y 57 en contra. En consecuencia, las proposiciones fueron negadas por mayoría absoluta.
305. Posteriormente, el primer vicepresidente del Senado abrió la discusión de las proposiciones de eliminación no avaladas de los artículos 45, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94 y 95. La senadora Paloma Valencia Laserna pidió la exclusión del artículo 45 de este bloque. Tales proposiciones fueron negadas con 65 votos en contra y 5 votos a favor, con exclusión del artículo 45.
306. En seguida, la Presidencia repitió este procedimiento para la votación de las proposiciones de eliminación no avaladas de los artículos 156, 159, 237, 238, 239, 240, 246, 253, 261, 262, 263 y 264. La senadora Angélica Lisbeth Lozano Correa intervino para solicitar la exclusión de este bloque de los artículos 261, 262, 263 y 264. La votación de las proposiciones de eliminación de los artículos 156, 159, 237, 238, 239, 240, 246 y 253 obtuvo 21 votos a favor y 48 en contra. Sobre el resultado de esta votación, el secretario aclaró: «Estamos en una ley estatutaria, se requiere una mayoría absoluta de 54 votos mínimos para decidir, como no alcanzan los votos, se entienden negadas las proposiciones que estaban votando».
307. Como consecuencia de lo anterior, y dado que los ponentes avalaron las proposiciones de eliminación de los artículos 261, 262, 263 y 264, el primer vicepresidente del Senado decidió someter a votación dichas proposiciones. Las mismas fueron aprobadas con votación nominal y pública y mayoría absoluta con 69 votos a favor y 4 en contra.
Bloque 2: proposiciones de eliminación no avaladas y proposiciones de eliminación avaladas
Artículos
Contenido anunciado
Votación
de las proposiciones de eliminación
Sí/No
12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33
«Organización electoral e identificación»
7/57
Proposiciones negadas
62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94 y 95
«Principios del proceso electoral»
5/65
Proposiciones negadas
156, 159, 237, 238, 239, 240, 246 y 253
«Reglas para el desarrollo de las elecciones»
21/48
Proposiciones negadas
261, 262, 263 y 264
69/4
Proposiciones aprobadas
308. A continuación, en razón de que las proposiciones de eliminación fueron negadas —con excepción de las relativas a los artículos 261, 262, 263 y 264—, el primer vicepresidente del Senado sometió a votación los artículos 12, 14, 16, 17, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 62, 63, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 77, 80, 81, 82, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 159, 238, 239, 240, 246, 250 y 253 en la versión del informe de ponencia para segundo debate. Los aludidos artículos fueron aprobados con votación nominal y pública y mayoría absoluta con 66 votos a favor y 7 en contra.
Bloque 3: artículos en la versión del informe de ponencia para segundo debate, respecto de los cuales fueron negadas las proposiciones de eliminación
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Votación
Sí/No
12, 14, 16, 17, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 62, 63, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 77, 80, 81, 82, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 159, 238, 239, 240, 246, 250 y 253
66/7
Artículos aprobados
309. La presidencia solicitó al secretario dar lectura de los artículos con proposiciones modificatorias avaladas por los ponentes. En consecuencia, el secretario leyó las proposiciones avaladas de los artículos 1, 2, 9, 35, 65, 84, 103, 118, 126, 143, 150, 155, 168, 171, 180, 193, 238, 255 y 256. Estas fueron aprobadas con votación nominal y pública y mayoría absoluta con 62 votos a favor y 7 en contra.
Bloque 4: proposiciones modificatorias avaladas
Artículos
Votación
Sí/No
1, 2, 9, 35, 65, 84, 103, 118, 126, 143, 150, 155, 168, 171, 180, 193, 238, 255 y 256
62/7
Proposiciones aprobadas
310. El secretario leyó las proposiciones modificatorias no avaladas por los ponentes de los artículos 3, 5, 6, 10, 11, 13, 15, 18, 19 y 22. En este orden, sometió a votación nominal y pública este bloque de proposiciones, el cual obtuvo como resultado 24 votos a favor y 42 votos en contra. Dado que «no alcanzaron la votación requerida dentro de una ley estatutaria», se entendieron negadas.
Bloque 5: proposiciones modificatorias no avaladas
Artículos
Votación
Sí/No
3, 5, 6, 10, 11, 13, 15, 18, 19 y 22
24/42
Proposiciones negadas
311. El senador Alejandro Alberto Vega Pérez anunció el siguiente bloque de proposiciones no avaladas, así: 34, 36, 38, 39, 40, 41, 43, 45, 62, 64, 66, 74, 76, 78, 79, 80, 98, 99, 124, 136, 140, 141, 146, 152, 153, 154, 156, 157, 158, 159, 161, 162, 163, 166 y 167. A su turno, el senador Ariel Fernando Ávila Martínez pidió la exclusión de este bloque de los artículos 45, 153, 154 y 162 y expuso su proposición a los artículos 128, 161, 167 y 169. Hicieron similar solicitud los senadores María José Pizarro Rodríguez, respecto del artículo 78, y Carlos Manuel Meisel Vergara, frente al artículo 153. Estas proposiciones fueron negadas mediante votación nominal y pública con 46 votos en contra y 28 votos a favor. Al respecto, se debe destacar que, aunque la proposición no avalada del artículo 40 fue mencionada por el secretario de la corporación, inexplicablemente no fue sometida a votación.
Bloque 6: proposiciones modificatorias no avaladas
Artículos
Votación
Sí/No
34, 36, 38, 39, 41, 43, 45, 62, 64, 66, 74, 76, 78, 79, 80, 98, 99, 124, 136, 140, 141, 146, 152, 153, 154, 156, 157, 158, 159, 161, 162, 163, 166 y 167
28/46
Proposiciones negadas
312. Luego, el primer vicepresidente abrió la discusión en bloque de las proposiciones no avaladas por los ponentes a los artículos 169, 170, 173, 174, 178, 179, 181, 184, 192, 202, 209, 234, 237, 239, 240, 242, 243, 245, 246, 247, 249, 250, 252, 257, 258, 265, 267, 269 y 272. A este bloque sumó las proposiciones de artículos nuevos presentadas por varios senadores.
313. En seguida, la Presidencia sometió a votación las proposiciones no avaladas de los artículos anunciados, entre ellos, al artículo 202, a pesar de la exclusión solicitada, y las proposiciones de artículos nuevos. Dado que la votación no obtuvo la mayoría absoluta requerida —el resultado fue 28 votos a favor y 50 votos en contra—, las proposiciones fueron negadas.
Bloque 7: proposiciones modificatorias no avaladas y proposiciones de artículos nuevos no avaladas
Artículos
Votación
Sí/No
169,170, 173, 174 178, 179, 181, 184, 192, 202, 209; 234, 237, 239, 240, 242, 245, 246, 247, 249, 250, 252, 257, 258, 265, 267, 269 y 272
24/42
Proposiciones negadas
Proposiciones de artículos nuevos no avaladas:
1. «Sobre los datos abiertos en materia electoral».
2. «Información mínima obligatoria».
3. «Fortalecimiento del acceso a la información y la política».
4. «Copia del documento de identidad en establecimiento privado».
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6. «Concurso de méritos».
7. «Vinculación de los registradores» (dos proposiciones).
8. «Funciones de los Tribunales de Vigilancia y Garantías Electorales» (dos proposiciones).
9. «Está prohibida la utilización de softwares, sistemas y tecnologías en cualquier etapa del proceso electoral, sin que haya sido previamente probada, auditada y sometida a procesos de control».
10. «los partidos políticos podrán auditar el software utilizado en la escogencia de jurados de votación, el software de preconteo, el software de escrutinio, el software de consolidación de escrutinios y todos los otros softwares que llegase a usar en el desarrollo de todo el proceso electoral».
314. El primer vicepresidente del Senado intervino para abrir la discusión de un nuevo bloque de proposiciones avaladas por los ponentes, en el cual incluyó los artículos 5, 11, 15, 24, 26, 34, 36, 41, 70, 76, 79, 98, 125, 128, 132, 141, 146, 167, 169, 170, 174, 181, 223, 240, 242, 246, 247, 249, 250, 257 y 265, y tres proposiciones de artículos nuevos. Posteriormente, estas proposiciones fueron aprobadas por mayoría absoluta y votación nominal y pública con 64 votos a favor y 6 en contra.
Bloque 8: proposiciones modificatorias avaladas y proposiciones de artículos nuevos avaladas
Artículos
Votación
Sí/No
5, 11, 15, 24, 26, 34, 36, 41, 70, 76, 79, 98, 125, 128, 132, 141, 146, 167, 169, 170, 174, 181, 223, 240, 242, 246, 247, 249, 250, 257 y 265
64/6
Proposiciones aprobadas
Tres proposiciones de artículos nuevos avaladas
315. A continuación, el primer vicepresidente del Senado abrió la discusión del artículo 45. Al respecto, informó que existían tres proposiciones: dos modificatorias avaladas por los ponentes y otra de eliminación no avalada. Por no obtener la mayoría absoluta requerida, la proposición de eliminación del artículo 45 fue negada con 34 votos a favor y 25 en contra.
316. Por consiguiente, el primer vicepresidente de la corporación procedió a abrir la discusión de las dos proposiciones avaladas. Luego de su lectura por parte del secretario y de comunicar que en el transcurso del debate se presentaron siete proposiciones al mismo artículo, las cuales fueron dejadas como constancia por sus autores, procedió a cerrar el registro para la votación nominal y pública. Las proposiciones avaladas del artículo 45 fueron negadas con 46 votos a favor y 19 en contra, por lo que, según informó el secretario, se debía entender que el artículo quedaba eliminado.
317. Posteriormente, también fueron sometidas a votación las proposiciones no avaladas y las proposiciones avaladas al artículo 78. Después de su lectura por parte del secretario, los resultados de las votaciones individuales a los artículos 45 y 78 fueron las siguientes:
Artículo
Contenido
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Votación de la proposición de eliminación
Sí/No
2
Votación de las proposiciones de modificación no avaladas
Sí/No
3
Votación de las proposiciones de modificación avaladas
Sí/No
45
Actualización del domicilio electoral
34/25
Proposición negada
46/19
Proposiciones negadas y artículo negado
78
Cuota de género
30/27
Proposiciones negadas
59/3
Proposiciones aprobadas
318. En seguida, el primer vicepresidente del Senado abrió la discusión en bloque de los artículos 153, 154 y 162, «que [tienen que] ver con el tema del voto electrónico». Como en anteriores ocasiones, el primer vicepresidente puso en consideración las trece proposiciones no avaladas a los artículos 153, 154 y 162. Las proposiciones no avaladas fueron negadas con 25 votos a favor y 39 votos en contra. Luego, el secretario leyó las proposiciones avaladas del artículo 153. De este modo abrió la votación nominal y pública de las tres proposiciones avaladas al artículo 153 y de los artículos 154 y 162, en su versión del informe de ponencia para primer debate. El resultado fue 59 votos a favor y 9 en contra.
Bloque 9: proposiciones no avaladas a los artículos 153, 154 y 162 y proposiciones avaladas al artículo 153 y artículos 154 y 162, en su versión del informe de ponencia a primer debate
Artículo
Contenido
1
Votación de las proposiciones no avaladas
2
Proposiciones de modificación avaladas
3
Votación de las proposiciones de modificación avaladas y de los artículos en la versión original
Sí/No
153
Modalidades del voto
25/39
Proposiciones negadas
Proposiciones de los senadores los senadores Espitia Jerez, Meisel Vergara y Valencia Laserna
59/9
Proposiciones negadas y artículos aprobados
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Instrumentos de votación
162
Instalación de la mesa de votación
319. El primer vicepresidente abrió la discusión de las proposiciones modificatorias al artículo 243 y de tres proposiciones no avaladas de artículos nuevos. Las proposiciones al artículo 243 y dos de las tres proposiciones no avaladas de artículos nuevos fueron dejadas como constancia por sus autores. En consecuencia, el secretario leyó la única proposición no avalada de artículo nuevo, presentada por la senadora Nadia Georgette Blel Scaff. Esta última proposición fue aprobada con 56 votos a favor y 6 votos en contra.
320. En razón de las decisiones adoptadas por la plenaria a lo largo de la sesión, el primer vicepresidente procedió a abrir la votación de los artículos 3, 6, 10, 13, 18, 19, 38, 39, 40, 43, 64, 136, 140, 152, 156, 157, 158, 161, 163, 166, 173, 178, 179, 184, 192, 193, 202, 209, 234, 237, 243, 245, 252, 258, 267, 269 y 272, «y la proposición de Ariel del 245». El primer vicepresidente agregó que, con esta última votación, «todos los demás artículos se ratifican». El resultado fue 59 votos a favor y 7 en contra.
Bloque 10
Artículos
Votación
Sí/No
3, 6, 10, 13, 18, 19, 38, 39, 40, 43, 64, 136, 140, 152, 156, 157, 158, 161, 163, 166, 173, 178, 179, 184, 192, 193, 202, 209, 234, 237, 243, 245, 252, 258, 267, 269 y 272
59/7
Artículos y proposición aprobados
Proposición presentada por el senador Ariel Fernando Ávila Martínez al artículo 245
321. Para terminar la sesión, el primer vicepresidente sometió a votación nominal y pública el título del PLE y la pregunta relativa al tránsito legislativo. Los resultados fueron 59 votos a favor y 4 en contra.
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7.1.10. Publicación oficial del texto aprobado en segundo debate
323. El texto aprobado en segundo debate fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 536 del 24 de mayo de 2023.
7.2. Trámite en la Cámara de Representantes
7.2.1. Designación de ponentes y publicación del informe de ponencia
324. El PLE fue repartido a la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, de conformidad con lo previsto en el artículo 2 de la Ley 3 de 1992. El 13 de mayo de 2023, fueron designados como coordinadores ponentes los representantes Juan Daniel Peñuela Calvache, Heráclito Landinez Suárez y Carlos Felipe Quintero Ovalle. Los demás ponentes designados fueron: Gersel Luis Pérez Altamiranda, Jorge Eliécer Tamayo Marulanda, José Jaime Uscátegui Pastrana, Juan Sebastián Gómez Gonzáles, Orlando Castillo Advíncula, Marelen Castillo Torres y Luis Alberto Albán Urban.
325. El 1 de junio de 2023, se rindió informe de ponencia positiva para primer debate del PLE ante la Secretaría de la Comisión Primera Constitucional Permanente, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 604 del 1 de junio de 2023.
7.2.2. Anuncio previo a la discusión y votación
326. El 5 y 6 de junio de 2023, se llevaron a cabo las sesiones de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, en las que se discutió en primer debate el PLE. Esto, según las Gacetas del Congreso n.° 849 y 850 de 2023, en las cuales se publicaron las actas de esas sesiones.
Primer anuncio
327. El PLE fue anunciado por primera vez en la sesión del 1 de junio de 2023, como consta en el Acta n.° 56 de la respectiva sesión, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 818 del 4 de julio de 2023, en los siguientes términos:
Secretaria: Si señor, presidente. Por instrucciones suyas, anuncio el Proyecto de Ley Estatutaria n.° 418 de 2023 Cámara, n.° 111 de 2022 Senado acumulado con el PLE n.° 141 de 2022 Senado «Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones».
Esta ponencia la hemos recibido en la Secretaría, inmediatamente la publicaremos en la página web de la Comisión, la enviaremos al correo de cada uno de los honorables representantes, sin perjuicio de que la misma sea publicada en la Gaceta del Congreso, señor presidente.
Presidente: gracias, señora secretaria. Para información de los colegas, recuerden vamos a citar el lunes para que haya tiempo de discusión, a las 10:00 a. m., empezaremos el debate este Código Electoral. Toda vez que, es el día que tenemos para darle trámite y discutir [negrilla fuera del texto original].
Segundo anuncio
328. El debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes inició el 5 de junio de 2023. Esa sesión fue recogida en el Acta n.° 57 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 849 del 12 de julio de 2023. Al clausurarse la sesión, se determinó que la próxima sesión se realizaría el día siguiente, es decir, el 6 de junio de 2023, como en efecto ocurrió. Esta última sesión fue recogida en el Acta n.° 58 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 850 del 12 de julio de 2023.
329. Con fundamento en la información que obra en las Gacetas del Congreso, el número consecutivo de las actas y las fórmulas empleadas para efectuar los anuncios, la Corte concluye que estos se realizaron en una sesión distinta y anterior a aquellas en la cuales se llevó a cabo la discusión y votación del PLE. Además, las fechas de las sesiones en las que se debatió y aprobó el PLE fueron ciertas y determinadas.
7.2.3. Discusión y aprobación del PLE en primer debate, mayorías y forma de votación
330. A continuación, la Sala determinará si en el primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes el PLE fue aprobado con sujeción a las reglas de (i) quorum deliberatorio y decisorio, (ii) votación nominal y pública y (iii) mayoría absoluta.
Sesión del 5 de junio de 2023
331. Al momento de debatirse y aprobarse el PLE, la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes estaba conformada por 41 representantes. Por consiguiente, el quorum deliberatorio era de once (11) representantes y el decisorio de veintiún (21) representantes. Además, la mayoría absoluta era de veintiún (21) representantes. De acuerdo con las votaciones que se indican a continuación, la Corte concluye que, al momento de discutir y votar el PLE, había quorum deliberatorio y decisorio.
332. La sesión inició con unas palabras del ponente de la iniciativa, el representante Juan Daniel Peñuela Calvache, quien se refirió a la relevancia de actualizar la normativa del sistema electoral y a los cambios más importantes que incorporaba el PLE. Durante la intervención del representante Peñuela, se presentaron impedimentos ante la secretaría. Los impedimentos no obtuvieron los votos necesarios para su aceptación, como puede verse en el siguiente cuadro:
Representantes que presentaron el impedimento
Justificación
Votación
Sí/No
Duvalier Sánchez y Luis Eduardo Díaz Mateus
Conflicto de intereses. El primero porque el proyecto «establece disposiciones que pueden generar un beneficio actual y directo al realizar modificaciones sobre temas electorales», y el segundo por tener un «familiar en segundo grado candidato a la Gobernación».
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Impedimentos no aceptados
Marelen Castillo Torres (impedimento parcial sobre los artículos del 4 al 10 y los artículos 3, 24, 61, 64, 72, 85, 91, 97, 99, 107, 114, 115, 135, 148, 155, 199, 200, 230, 232, 233, 249, 253, 257, 269).
Jorge Méndez (impedimento parcial sobre los artículos 3 al 24, 33, 38, 60, 74, 92, 95, 113 y 255. Así mismo, sobre los artículos 139 al 146, 173 al 224, 228 y 235)
El primero porque «adelanto procesos ante el Consejo Nacional Electoral y a su vez, cursa ante el Consejo de Estado una demanda de la cual soy accionante contra los magistrados de dicha Corporación (CNE)». El segundo porque «en la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia, en la Sección Quinta del Consejo de Estado, se encuentra en curso procesos en mi contra».
18 /11
Impedimentos aceptados
James Mosquera Torres y Juan Manuel Cortés
Conflicto de intereses. El primero porque «uno de mis hermanos se desempeña como Registrador Municipal», y el segundo por tener «familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad que son funcionarios o contratistas de prestación de servicios de la Registraduría».
7/17
Impedimento no aceptado
Diógenes Quintero Amaya
«[E]n el momento cursan procesos contra mi elección en el Consejo Nacional Electoral».
5/22
Impedimento no aceptado
Juan Carlos Lozada
Por existir «conflicto de interés particular, actual y directo».
2/26
Impedimento no aceptado
333. Efectuadas las anteriores votaciones, se leyó la proposición de aplazamiento del debate del PLE, presentada por la representante Catherine Juvinao Clavijo, quien efectuó la sustentación correspondiente. Luego se concedió el uso de la palabra a los coordinadores ponentes. En seguida, se procedió con la votación de la proposición de aplazamiento. La proposición fue negada con 8 votos a favor y 24 en contra.
334. Posteriormente, la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia fue aprobada con una votación nominal y pública con 32 representantes a favor y 2 en contra.
335. La Comisión Primera de la Cámara unificó, en un primer bloque, los artículos sin proposiciones. De esta manera, la Mesa Directiva conformó un primer bloque de 93 artículos respecto de los cuales no se presentaron proposiciones. Estos artículos fueron aprobados en la versión del informe de ponencia para primer debate. A partir del artículo 27, los artículos propuestos para primer debate estaban doblemente numerados en el informe de ponencia. En consecuencia, la Corte se abstendrá de presentar la votación de estos 93 artículos y de los demás en un cuadro con el título o contenido de cada uno de ellos. Esta cuestión será abordada por la Sala Plena más adelante.
336. La votación de este bloque de artículos fue nominal y pública con 37 votos a favor y 2 en contra. A pesar de la confusión y perplejidad que causó la doble numeración entre algunos representantes, la secretaria de la Comisión anunció que los artículos aprobados sin proposiciones eran los siguientes: 104, 105, 110, 111, 115, 116, 117, 118, 119, 123, 124, 128, 131, 132, 134, 137, 138, 139, 142,143, 144, 147, 148, 152, 153, 154, 155, 156, 161, 162, 164, 165, 166, 169, 170, 173, 175, 176, 179, 180, 181, 184, 185, 187, 190, 191, 192, 194, 195, 196, 198, 202, 203, 205, 206, 207, 208, 209, 211, 212, 213, 215, 216, 217, 219, 221, 222, 223, 225, 226, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 237, 238, 240, 241, 254, 257, 258, 265, 266, 271, 272, 276, 277, 279 y 280. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.
337. En seguida, la Presidencia anunció la votación en bloque de las proposiciones modificatorias avaladas a los artículos 1, 4, 9 y 10. En este segundo bloque, también fueron votados los artículos 6, 7 y 8 en la versión del informe de ponencia para primer debate. Las proposiciones fueron leídas por la secretaria. La votación fue nominal y pública con 26 votos a favor y 2 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.
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338. El siguiente cuadro ilustra esta votación. Sobre el particular, se deben aclarar dos aspectos. Primero, a diferencia de lo que ocurrió en el Senado de la República, en la Cámara de Representantes las proposiciones no fueron numeradas. Por tanto, en el cuadro se indica el nombre del autor de la proposición presentada o el contenido de esta. Y, segundo, los cuadros con los cuales se mostrará la votación en la Cámara son más sencillos, en el sentido de que contienen menos información, que aquellos presentados en la sección dedicada al trámite legislativo del PLE en el Senado. Esto se debe a que el procedimiento de aprobación del PLE en la Cámara de Representantes fue más expedito y menos complejo. Esto explica las divergencias entre unos cuadros y otros.
Bloque 2
Artículo
Contenido
Proposición
Votación
Sí/No
1
Objeto de la Ley
Representante Alirio Uribe
26/2
Proposiciones y artículos aprobados
2
Ámbito de aplicación
Representante Orlando Castillo
4
Del Consejo Nacional Electoral
Representante Alirio Uribe
6
Posesión
Texto de la ponencia
7
Convocatoria
Texto de la ponencia
8
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Quórum
Texto de la ponencia
9
Conjueces
Representantes Óscar Sánchez y Álvaro Leonel Rueda
10
Tribunales de vigilancia y garantías electorales
Representante Pedro José Suárez Vacca
339. A continuación, el representante Pedro José Suárez Vacca presentó proposiciones de eliminación de algunos artículos y luego las dejó como constancias. La Presidencia anunció la votación en bloque de esos artículos, en la versión del informe de ponencia para primer debate. En este bloque fueron votados los siguientes artículos: 12, 17, 20, 23, 25, 33, 34, 35, 42, 43, 47, 50, 51, 53, 54, 58, 59, 61, 62, 63, 69, 72, 76, 81, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 94, 95, 96, 97, 98 y 99. La Secretaría no dio lectura previa e integral al contenido de los artículos sometidos a votación. La votación fue nominal y pública con 22 votos a favor y ninguno en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.
340. Posteriormente, la Presidencia anunció la votación en bloque de las proposiciones modificatorias avaladas de los artículos 18, 21, 32, 37 y del artículo 31, en la versión del informe de ponencia para primer debate. La votación fue nominal y pública con 22 votos a favor y ninguno en contra. La votación cumplió la regla de la mayoría absoluta.
Bloque 4
Artículo
Contenido
Proposición
Votación
Sí/No
18
Funciones de los registradores especiales y municipales
Representantes Juan Daniel Peñuela, Heráclito Landinez y Carlos Felipe Quintero
22/0
Proposiciones y artículos aprobados
22
Delegado de puesto
Representantes Astrid Sánchez, Daniel Peñuela, Heráclito Landinez y Carlos Felipe Quintero
31
Texto de la ponencia
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Representantes Astrid Sánchez, Ana Paola García, y Diógenes Quintero
37
Representantes Ana Paola García y Jorge Méndez
341. Finalmente, en la sesión del 5 de junio de 2023, se votaron en bloque las proposiciones modificatorias avaladas por los ponentes de los artículos 101, 106, 107, 108, 109, 120, 121, 122, 125, 130, 133, 135, 145, 151, 167, 172, 174, 182, 183, 186, 188, 193, 199, 201, 204, 218, 220, 224 y 253; así como los artículos 103, 112, 113, 114, 200, 242, 246 y 255 en la versión del informe de ponencia para primer debate. La votación fue nominal y pública con 23 votos a favor y ninguno en contra. La votación cumplió el requisito de la mayoría absoluta.
Bloque 5
Artículo
Proposición
Votación
Sí/No
101
Representante Ana Paola García
23/0
Proposiciones y artículos aprobados
103
Texto de la ponencia
106
Representante Delsy Isaza
107
Representante Ruth Caicedo
108
Representante Astrid Sánchez
109
Representante Catherine Juvinao Clavijo
112
Texto de la ponencia
113
Texto de la ponencia
114
Texto de la ponencia
120
Representante Catherine Juvinao Clavijo
121
Representante Astrid Sánchez
122
Representante James Mosquera
125
Representante Jorge Tamayo
130
Representante Juan Carlos Lozada
133
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135
Representantes Carlos Felipe Quintero y Delcy Isaza
145
Representante Astrid Sánchez
151
Representante Jorge Méndez
167
Representantes Ruth Caicedo y Álvaro Rueda
172
Representantes Felipe Jiménez y Juan Daniel Peñuela
174
Representante Juan Daniel Peñuela
182
Representante Juan Daniel Peñuela
183
Representante Catherine Juvinao Clavijo
186
Representante Juan Daniel Peñuela
188
Representante Ruth Caicedo
193
Representante Ruth Caicedo
199
Representante Juan Daniel Peñuela
200
Texto de la ponencia
201
Representante Juan Daniel Peñuela
204
Representante Astrid Sánchez
218
Representante Felipe Jiménez
220
Representante Astrid Sánchez
224
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242
Texto de la ponencia
243
Representante Felipe Jiménez
246
Texto de la ponencia
253
Representante Juan Sebastián Gómez
255
Texto de la ponencia
Sesión del 6 de junio de 2023
342. Como se manifestó con anterioridad, el primer debate del PLE en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes se realizó en dos sesiones.
343. En la sesión del 6 de junio de 2023, la cual fue recogida en el Acta n.° 58 del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 850 del 12 de julio de 2023, continuó la votación en bloque del articulado del PLE. La secretaria llamó a lista y concluyó que se contaba con el quorum decisorio, pues 21 representantes estaban presentes. Luego de dar lectura al orden del día, se votaron los artículos pendientes de aprobación y las proposiciones de artículos nuevos en diecinueve bloques. Únicamente los artículos 3, 11, 13, 16, 21, 127, 157, 160, 163, 171, 247, 264, 256 y 281 fueron discutidos y votados de manera individual.
344. Para comenzar, la secretaria aclaró que en la sesión del 5 de junio de 2023 se aprobaron 179 artículos. Informó que quedaban por votar los siguientes artículos: «El artículo 3, el artículo 5, el artículo 11, el artículo 13, el artículo 14, el artículo 15, el 16, el 19, el 21, el 24, el 26, el 27, el 28, el 29, el 30, el 36, el 38, el 39, el 40, el 41, el 44, el 45, el 46, el 48, el 49, el 52, 55, 56, 57, 60, 64, 65, 66, 67, 68, 70, 71, 73, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 82, 84, 90, 91, 92, 93, 100, 102, 126, 127, 129, 136, 140, 141, 146, 149, 150, 157, 158, 159, 160, 163, 168, 171, 177, 178, 197, 210, 214, 227, 239, 243, 244, 245, 247, 248, 249, 250, 252, 256, 259, 260, 261, 262, 263, 264, 267, 268, 269, 270, 273, 274, 264, 275, 278 y 281. Presidente, esos son los artículos que faltan por votar, advierto que en el 264 hay dos artículos con ese mismo número, con un título distinto, ahí están las proposiciones a cada uno».
345. En seguida, la secretaria afirmó que el primer bloque estaría conformado por los artículos que formaban parte del capítulo denominado Censo electoral. En consecuencia, anunció la votación de las proposiciones avaladas de los artículos 49 y 55 y de los artículos 52, 56, 57, 64, 65, 66 y 67 en la versión del informe de ponencia para primer debate. La proposición avalada fue leída. La votación fue nominal y pública y cumplió la regla de la mayoría absoluta. En efecto, el resultado fue 25 votos a favor y 1 en contra.
Bloque 1
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Proposición
Votación
Sí/No
49
Se adiciona expresión al final del inciso
25/1
Proposiciones y artículos aprobados
55
Modifica el segundo inciso del texto de la ponencia
52, 56, 57, 64, 65, 66, 67
Las proposiciones presentadas fueron retiradas y se dejaron como constancia. Por ende, se votó el texto propuesto en el informe de ponencia
346. A continuación, la Presidencia abrió la votación de las proposiciones de eliminación avaladas de los artículos 60 y 68. La secretaria dio lectura a las proposiciones presentadas. El presidente concedió el uso de la palabra al representante Álvaro Leonel Rueda Caballero con el fin de que explicara la proposición relacionada con el artículo 60. El representante expuso su posición sobre la inconveniencia de modificar una conducta punible en el Código Electoral. Luego, explicó la necesidad de eliminar algunos apartes del artículo 68 (parágrafo y parte final del parágrafo transitorio). La votación fue nominal y pública con 25 votos a favor y 3 en contra. La votación cumplió la exigencia constitucional de mayoría absoluta.
347. En el tercer bloque, la Presidencia incluyó los artículos 267, 268, 269 y 270, frente a los cuales los ponentes presentaron proposiciones de eliminación. La secretaria no dio lectura a los artículos y abrió el registro para la votación de dichas proposiciones. La votación fue nominal y pública con 24 votos a favor y 1 en contra. Además, cumplió la regla de la mayoría absoluta.
Bloque 3
Artículo
Proposición
Votación
Sí/No
267
Eliminación
24/1
Proposiciones aprobadas
268
Eliminación
269
Eliminación
270
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348. A continuación, se presentó el siguiente bloque de artículos, el cual, según dijo la secretaria, formaban parte del capítulo II denominado Inscripción y modificación de candidatos y listas. De este modo, fueron aprobados los artículos 70 y 77, conforme a las proposiciones modificatorias avaladas, y 71, 74, 75, 78, 79, 80, 82 y 84, en la versión del informe de ponencia para primer debate. La votación fue nominal y pública con 30 votos a favor y 1 en contra. La votación fue por mayoría absoluta.
Bloque 4
Artículo
Proposición
Votación
Sí/No
70
Modificación del segundo inciso
30/1
Proposiciones y artículos aprobados
77
Ampliación del término a cinco días
71, 73, 74, 75, 78, 79, 80, 82, 84
Proposiciones se dejan como constancias.
Texto de la ponencia
349. En el bloque cinco, la Mesa Directiva incluyó cuatro artículos del capítulo del PLE titulado Revocatoria de inscripción de candidatos. De este modo, se votaron los artículos 90 y 92, en la versión del informe de ponencia para primer debate, 91, conforme a una proposición sustitutiva avalada, y 93, de acuerdo con una proposición modificatoria avalada. Las proposiciones fueron leídas por la secretaria. Sin embargo, la representante Catherine Juvinao Clavijo solicitó que se suspendiera la votación por no tener claridad de lo que se estaba votando. La secretaria leyó nuevamente el bloque objeto de votación, y precisó que el artículo 93 tenía una proposición sustitutiva. La votación cumplió la exigencia de mayoría absoluta. Igualmente, fue nominal y pública con 26 votos a favor y 1 en contra.
Bloque 5
Artículo
Proposición
Votación
Sí/No
90 y 92
Texto de la ponencia
26/1
Proposiciones y artículos aprobados
93
Proposición sustitutiva
91
Proposición sustitutiva, modificación desde el numeral 7
350. El siguiente bloque estuvo integrado por los artículos 100 y 102, ambos con proposiciones avaladas por los ponentes. De acuerdo con la lectura de la secretaria, los dos forman parte del Título IV (Régimen de Propaganda Electoral, Encuestas y Sondeos de Carácter Electoral). La votación fue nominal y pública con 31 votos a favor y ninguno en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.
351. Por decisión de la Presidencia, el séptimo bloque estuvo conformado por las proposiciones avaladas a los artículos 126, 129 y 136. En palabras de la secretaria, estos artículos se encuentran en el capítulo II De los jurados de votación. Las proposiciones fueron leídas. La votación fue nominal y pública con 31 votos a favor y 2 en contra, y cumplió la regla de la mayoría absoluta.
352. En este punto, se efectuó la votación individual del artículo 127, que regula las funciones de los jurados de votación, conforme a la proposición de adición avalada por los ponentes. Para esta proposición, el presidente concedió el uso de la palabra a la representante Catherine Juvinao Clavijo para que sustentara la adición. La votación fue nominal y pública con 29 votos a favor y ninguno en contra.
353. Luego, la secretaria anunció el octavo bloque objeto de votación. Advirtió que de este formarían parte los artículos «del Capítulo III de los testigos electorales, también el Capítulo IV de la observación electoral y el Capítulo V que tiene que ver del día de las elecciones [sic]». Por consiguiente, se votaron las proposiciones modificatorias avaladas de los artículos 140, 146, 149, 150, 158, 159 y 168, y el artículo 141 en la versión del informe de ponencia para primer debate. Las proposiciones de este grupo fueron leídas. Particularmente, el representante Pedro José Suárez Vacca sustentó su proposición del artículo 146. La votación fue nominal y pública con 32 votos a favor y ninguno en contra.
Bloque 8
Artículo
Proposición
Votación
Sí/No
140
Proposición aditiva
32/0
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141
Texto de la ponencia
146
Modifica el primer inciso y suprime una expresión
149
Proposición aditiva
150
Modifica el numeral 9
158
Adiciona una expresión al tercer inciso
159
Proposición modificatoria
168
Adiciona un inciso al parágrafo y adiciona un parágrafo
354. Posteriormente, la Presidencia anunció la votación del noveno bloque de artículos. Aquí incluyó los artículos 249, con proposición sustitutiva presentada por los ponentes, 250, con proposición avalada; y 260, 261, 262, 273 y 274, con proposiciones avaladas por los ponentes. La votación por mayoría absoluta fue nominal y pública con 32 votos a favor y 1 en contra.
Bloque 9
Artículo
Proposición
Votación
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249
Proposición sustitutiva del parágrafo
32/1
Proposiciones y artículos aprobados
250
Proposiciones aditivas
260
Modifica el segundo inciso y adiciona otro
261
Modifica el tercer inciso
262
Proposición aditiva
273
Modifica el primer inciso
274
Texto de la ponencia
355. Luego, la Presidencia sometió a votación el bloque décimo de artículos. De él formaron parte siete artículos: 177, 178, 197, 214 y 239, con proposiciones avaladas por los ponentes, y 210 y 227, en su versión original. La votación fue nominal y pública con 25 votos a favor y ninguno en contra. La votación cumplió la exigencia constitucional de mayoría absoluta.
Bloque 10
Artículo
Proposición
Votación
Sí/No
177
Modifica el inciso cuarto
25/0
Proposiciones y artículos aprobados
178
Dos proposiciones modifican el parágrafo 1; y dos proposiciones modifican el parágrafo 2
197
Modifica el segundo inciso
210
Texto de la ponencia
214
Modifica el parágrafo
227
Texto de la ponencia
239
Modifica el numeral 7
356. Por solicitud de la representante Catherine Juvinao Clavijo, la Mesa Directiva excluyó del bloque anterior el artículo 157, relacionado con las modalidades del voto. Por consiguiente, la representante hizo uso de la palabra para justificar la eliminación de algunos apartes de la disposición. Esta proposición fue negada con 6 votos a favor y 24 en contra.
357. Luego, se abrió la votación del artículo 157 con la proposición sustitutiva presentada por los ponentes. Una vez leída, la misma fue aprobada con 27 votos a favor y 1 en contra. La votación fue nominal y pública y cumplió el requisito constitucional de mayoría absoluta.
358. Inmediatamente después, la Presidencia abrió la votación de las dos proposiciones mediante las cuales se solicitaba eliminar el artículo 160, el cual, según dijo, se refería la jornada electoral. Una vez leídas, aquellas fueron aprobadas con 24 votos a favor y ninguno en contra. Con sustento en esta votación, se entendió eliminado el artículo 160. Esta votación también fue nominal y pública y cumplió la exigencia de mayoría absoluta.
359. Antes de abrir la votación del siguiente bloque, la representante Karyme Adrana Cotes Martínez advirtió que la Comisión había aprobado la eliminación total del artículo 160, cuando en realidad la proposición de eliminación correspondía solo a una parte del segundo inciso. La representante sugirió a los ponentes presentar una proposición de artículo nuevo para incorporar el artículo 160 sin el segundo inciso. Debido a lo anterior, el presidente solicitó a los ponentes «presentar reapertura de ese artículo […] acogiendo esa proposición».
360. A continuación, la Presidencia puso en consideración de la Comisión una proposición no avalada que pretendía adicionar el artículo 163. Una vez leída, la proposición fue negada con votación nominal y pública, así: 2 votos a favor y 24 en contra. En consecuencia, la Presidencia anunció la votación del mismo artículo en la versión del informe de ponencia para primer debate. El artículo fue aprobado con 24 votos a favor y 1 en contra. La votación cumplió la exigencia constitucional de mayoría absoluta.
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361. En similar sentido, la Mesa Directiva abrió la votación individual del artículo 171 con dos proposiciones avaladas de eliminación de algunos apartes. La votación fue nominal y pública con 25 votos a favor y ninguno en contra.
362. En seguida, la Presidencia abrió la votación del bloque once, con las proposiciones no avaladas de los artículos 259, 263, 264, 275 y 278. Las proposiciones fueron aprobadas mediante votación nominal y pública y mayoría absoluta, pues obtuvieron 29 votos a favor y ninguno en contra.
Bloque 11
Artículo
Proposición
Votación
Sí/No
259
Modifica el último inciso
29/0
Proposiciones aprobadas
263
Modifican los incisos primero y segundo
264
Modifican los incisos primero y segundo
275
Agrega la expresión «trans y no binarias»
278
Modifica el numeral 9
363. Luego, la proposición del artículo 256 fue votada de manera individual. La votación fue nominal y pública con 27 votos a favor y ninguno en contra. La votación cumplió la exigencia constitucional de mayoría absoluta.
364. El bloque doce de artículos estuvo integrado por los artículos 24, 28 y 30, en la versión del informe de ponencia para primer debate, y 26 y 27, con proposiciones avaladas. La votación fue nominal y pública y por mayoría absoluta con 27 votos a favor y 1 en contra.
Bloque 12
Artículo
Proposición
Votación
Sí/No
24
Texto de la ponencia
27/1
Proposiciones y artículos aprobados
26
Proposición sustitutiva de los ponentes
27
Dos proposiciones avaladas: la primera, adiciona un parágrafo; y la segunda, modifica el parágrafo 1
28
Texto de la ponencia
30
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365. A continuación, la Presidencia abrió la votación en bloque de los artículos 36, en la versión del informe de ponencia para primer debate, y 38, 39 y 40, con las proposiciones avaladas. La votación fue nominal y pública con 25 votos a favor y 1 en contra. La votación también fue por mayoría absoluta.
366. Después, la Mesa Directiva sometió a votación las proposiciones avaladas de los artículos 44, 45, 46 y 48. Estas proposiciones fueron leídas por la secretaria y aprobadas por la Comisión mediante votación nominal y pública y mayoría absoluta, así: 28 votos a favor y ninguno en contra. Luego, se sometieron a votación las tres proposiciones de eliminación del parágrafo 3 del artículo 41. La votación también fue nominal y pública y por mayoría absoluta con 28 votos a favor y 2 en contra.
367. El bloque número quince estuvo conformado por los artículos 243, en la versión del informe de ponencia para primer debate, y 244, 245 y 252, con proposiciones sustitutivas. Las proposiciones fueron aprobadas en cumplimiento de las reglas de votación nominal y pública y mayoría absoluta con 31 votos a favor y 1 en contra.
368. Posteriormente, la Presidencia sometió a votación la proposición modificatoria al artículo 247. Una vez leída, la proposición fue negada con 19 votos a favor y 7 en contra. Por ende, el artículo fue votado como venía en la ponencia. La votación fue nominal y pública con 26 votos a favor y 2 en contra. La votación satisfizo la exigencia de mayoría absoluta.
369. La Presidencia abrió la votación de la proposición aditiva del artículo 248. La proposición fue leída y negada por no contar con la mayoría absoluta, en la medida en que obtuvo 11 votos a favor y 19 en contra. En consecuencia, el artículo 248 fue aprobado en la versión original, mediante votación nominal y pública y mayoría absoluta con 25 a favor y 2 en contra. También fue aprobada de manera individual la proposición avalada del artículo 264, así: 28 votos a favor y ninguno en contra.
370. El bloque dieciséis fue integrado por los artículos 5 (funciones del CNE) y 29 (doblemente numerado); el bloque diecisiete, por los artículos 14 (delegado departamental del Estado Civil) y 15 (funciones del delegado departamental del Estado Civil); el bloque dieciocho, por los artículos 16 (delegados seccionales) y 19 (funciones de los registradores auxiliares); y el bloque diecinueve, por los artículos 281 y las proposiciones de artículos nuevos (jornada electoral —el cual corresponde al artículo 160 eliminado previamente por error—, y violencia política en propaganda electoral). Los artículos y proposiciones mencionados fueron aprobados con votación nominal y pública y mayoría absoluta como se indica a continuación:
Artículo
Votación de la proposición de eliminación
Sí/No
Votación de proposición sustitutiva o aditiva
Sí/No
Votación del texto de la ponencia
Sí/No
5
30/0
Proposiciones aprobadas
29
14
4/26
Proposiciones negadas
24/ 6
Proposiciones aprobadas
15
16
27/1
Proposiciones aprobadas
19
27/1
Artículo aprobado
281
28/1
Artículo aprobado
Proposiciones de artículos nuevos
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28/1
Proposiciones aprobadas
371. En el mismo sentido, se votaron de manera individual: (i) la proposición avalada del artículo 3, con 31 votos a favor y 1 en contra; (ii) las proposiciones eliminatorias de los numerales 3, 4 y 9 del artículo 11, con 7 votos a favor y 28 en contra, por lo que fueron negadas; (iii) la proposición avalada del artículo 11, con 29 votos a favor y 2 en contra; (iv) las proposiciones eliminatorias del literal e) del numeral 14 del artículo 13, con 16 votos a favor y 17 en contra, las cuales fueron negadas; (v) la proposición aditiva del artículo 13, con 26 votos a favor y 5 en contra; (vi) la proposición sustitutiva del artículo 21, que fue negada con 4 votos a favor y 28 en contra, y (vii) el artículo 21, en la versión del informe para primer debate, con 31 votos a favor y 1 en contra.
372. Finalmente, la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes aprobó con 31 votos a favor y 1 en contra el título del proyecto y la pregunta respecto de si los congresistas deseaban que este proyecto fuese ley de la República.
7.2.4. Publicación oficial del texto aprobado en primer debate
373. El texto definitivo aprobado en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 699 del 13 de junio de 2023.
374. En definitiva, la Corte observa que, en el primer debate del PLE surtido en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, se cumplieron los requisitos de procedimiento concernientes a la presentación y publicación del informe de ponencia, anuncios previos, mayoría absoluta y votación nominal y pública, en los términos previstos en la Constitución y en el reglamento del Congreso.
7.2.5. Designación de ponentes y publicación del informe de ponencia para segundo debate
375. En la sesión del 6 de junio de 2023, la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes designó como ponentes para segundo debate a los representantes Juan Daniel Peñuela, Heráclito Landinez, Carlos Felipe Quintero, Gersel Luis Pérez, Jorge Eliécer Tamayo, José Jaime Uscátegui, Juan Sebastián Gómez, Orlando Castillo, Marelen Castillo y Luis Alberto Albán.
376. El informe de ponencia para segundo debate fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 699 del 13 de junio de 2023.
7.2.6. Anuncio previo a la discusión
377. El 15 y 16 de junio de 2023, se llevaron a cabo las sesiones de la Plenaria de la Cámara de Representantes, en las que se discutió en segundo debate el PLE. Esto, según las Gacetas del Congreso n.° 1504 del 26 de octubre de 2023 y 1706 del 4 de diciembre de 2023, en las cuales se publicaron las actas de esas sesiones.
Primer anuncio
378. El PLE fue anunciado por primera vez en la sesión del 14 de junio de 2023, como consta en el Acta n.° 66 de la respectiva sesión, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1402 del 4 de octubre de 2023, en los siguientes términos:
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[…]
Y finalmente, el Proyecto de Ley Estatutaria número 418 de 2023 Cámara – 111 de 2022 Senado, acumulado con el Proyecto de Ley Estatutaria número 141 del 2022 Senado, por medio del cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones [negrilla fuera del texto original].
Segundo anuncio
379. El PLE fue discutido por primera vez el 15 de junio de 2023. Esa sesión fue recogida en el Acta n.° 67 de la misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1504 del 26 de octubre de 2023. El PLE fue anunciado por el subsecretario general «para la sesión ordinaria del viernes 16 de junio de 2023, en hora que se comunicará por Secretaría» (negrilla fuera del texto original) .
7.2.7. Discusión y aprobación del PLE en segundo debate, mayorías y forma de votación
380. Al momento de debatirse y aprobarse el PLE, la Plenaria de la Cámara de Representantes estaba conformada por 187 representantes. Por consiguiente, el quorum deliberatorio era de cuarenta y siete (47) representantes y el decisorio de noventa y cuatro (94) representantes. Además, la mayoría absoluta era de noventa y cuatro (94) representantes. De acuerdo con las votaciones que se indican a continuación, la Corte concluye que, al momento de discutir y votar el PLE, había quorum deliberatorio y decisorio.
Sesión del 15 de junio de 2023
381. En esta sesión, de acuerdo con el Acta n.° 67 publicada en la Gaceta del Congreso n.°1504 del 26 de octubre de 2023, se dio lectura al orden del día en el que se mencionó el Proyecto de Ley Estatutaria número 418 de 2023 Cámara, 111 de 2022 Senado, acumulado con el Proyecto de Ley Estatutaria número 141 del 2022 Senado, por medio del cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones. Se presentó una proposición para que pasara la discusión de este proyecto al punto primero del orden del día. Sin embargo, no prosperó y se discutió antes el proyecto de ley de paridad política.
382. Una vez se abrió el debate sobre el Proyecto de Ley Estatutaria número 418 de 2023 Cámara, 111 de 2022 Senado, acumulado con el Proyecto de Ley Estatutaria número 141 del 2022 Senado, el subsecretario general anunció varias constancias presentadas por representantes que manifestaron estar impedidos. El Subsecretario señaló: «Señor presidente, entonces a solicitud de otros Representantes, se deja constancia que todos los miembros de la bancada del Partido Liberal se retiran y no participan de la discusión y votación de este proyecto de ley, hasta tanto la Comisión de ética le resuelva la situación de la recusación».
383. La Presidencia resolvió suspender el debate del proyecto de ley y, a solicitud de los coordinadores ponentes, oficializar una subcomisión que revisará las más de 200 proposiciones que se presentaron a informe de ponencia. En los siguientes términos, se dejó constancia en el Acta n.° 67 de lo dicho por la dirección de presidencia: «Sí, yo creo que esa es una petición que hace el coordinador ponente dado hay más de 200 ya casi que como 40 proposiciones y hay una solicitud la expresa verbalmente el coordinador ponente Jorge Tamayo, que puede secundar también lo que ha dicho el representante Espinal para no colocar en riesgo el proyecto por el tema del quórum ante la salida de la bancada Liberal y otras bancadas que así lo han manifestado, así que para darle trámite, no perder el tiempo como dice el representante Jorge, voy a oficializar una subcomisión por los mismos ponentes que son los que han venido trabajando, conocen muy bien el texto, la ponencia, que puedan revisar las 200 y pico que proposiciones radicadas y se pueda presentar en la siguiente sesión ya el informe completo, con pues obviamente con la, con proposición sustitutiva que se puede acordar y que se pueda dar el trámite adecuadamente en la Plenaria. Así que suspendemos la discusión de este proyecto, señor secretario haga lectura de anuncio de proyectos por favor, sí, notificamos por Secretaría, nos ponemos de acuerdo a ver si mañana el comité Comisión de Ética se reúne a primera hora, entonces le pido a la Plenaria estar pendiente durante la noche confirmamos la hora exacta de la Plenaria para mañana, listo, muchas gracias».
Sesión del 16 de junio de 2023
384. De acuerdo con el Acta n.° 68 publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1706 del 6 de diciembre de 2023, los siguientes son los impedimentos que fueron resueltos por la plenaria de la Cámara de Representantes:
Representante
Causa
Mayoría simple
Votación
sí/no
Ángela María Vergara González, Alexander Harley Bermúdez Lasso, Jorge Méndez Hernández, Gerson Lisímaco Montaño Arrízala, Flora Perdomo Andrade, German Rogelio Rozo Anis, Gilma Díaz Arias, Haiver Rincón Gutiérrez, Mónica Karina Bocanegra Pantoja y Daniel Carvalho Mejía.
Procesos activos en el CNE, Corte Suprema de Justicia o familiares en entidades que podrían beneficiarse con el proyecto.
63 votos a favor
27/98
Impedimento
no aceptado
Ana Rogelia Monsalve Álvarez, José Octavio Cardona León, Daniel Restrepo Carmona, Sandra Bibiana Aristizábal Saleg, Carolina Giraldo Botero, Álvaro Leonel Rueda caballero, Julián David López Tenorio, Karyme Adrana Cotes Martínez, Wilder Iberson Escobar Ortiz, Jezmi Lizeth Barraza Arraut, Leider Alexandra Vásquez Ochoa, Andrés David Calle Aguas, Juan Carlos Vargas Soler y Jorge Rodrigo Tovar Vélez,
Procesos ante el CNE, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado sobre los que tienen algún interés, hacen parte de partidos políticos o familiares en entidades que podrían beneficiarse con el proyecto.
55 votos a favor
24/85
Impedimento no aceptado
Dolcey Oscar Torres Romero, Wilmer Yair Castellanos Hernández, Piedad Correal Rubiano, Alejandro García Ríos, Hugo Alfonso Archila, Suárez, Juan Felipe Corzo Álvarez, Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez, Elizabeth Jay-Pang Díaz, Jorge Andrés Cancimance López, Duvalier Sánchez Arango, Agmeth José Escaf Tijerino, Karen Astrith Manrique Olarte, Julio Roberto Salazar Pérdomo, Sandra Milena Ramírez Caviedes, Germán Rogelio Rozo Anís,
Procesos ante el CNE, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado sobre los que tienen algún interés, hacen parte de partidos políticos o familiares en entidades que podrían beneficiarse con el proyecto.
56 votos a favor
17/93
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Jhon Fredi Valencia Caicedo, John Jairo González Agudelo, Luis Carlos Ochoa Tobón, Norman David Bañol Álvarez, Javier Alexander Sánchez Reyes, Andrés David Calle Aguas, Eduard Alexis Triana Rincón, Luis Ramiro Ricardo Buelvas, Gabriel Becerra Yáñez, Jairo Humberto Cristo Correa, María Fernanda Carrascal Rojas,
Procesos ante el CNE, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado sobre los que tienen algún interés, hacen parte de partidos políticos, hacen partes de circunscripciones especiales o familiares en entidades que podrían beneficiarse con el proyecto.
55 votos a favor
18/90
Impedimento no aceptado
385. Según consta en las certificaciones allegadas por la Secretaría de la Cámara de Representantes, para la sesión Plenaria Ordinaria del día 16 de junio de 2023, se realizó manualmente 1 registro y electrónicamente 159, para un total de 160 asistentes.
386. Se abrió la votación para aprobar el informe de ponencia del segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en línea con lo previsto en los artículos 114 y 157 de la Ley 5 de 1992. Según se constata, el informe de ponencia fue aprobado con el voto favorable de 132 representantes por el sí y 3 por el no.
387. En la primera parte de la jornada, la Plenaria de la Cámara unificó las disposiciones sin proposición para ser votadas en bloque. De esta manera, se obtuvieron los siguientes resultados:
388. Bloque 1. Votación de los artículos: 8, 36, 39, 41, 42, 43, 44, 47, 49, 50, 51, 54, 56, 57, 58, 59, 61, 62, 63, 64, 65, 67, 68, 69, 71, 72, 76, 77, 78, 79, 80, 82, 83, 84, 85, 88, 89, 90, 92, 93, 94, 95, 97, 98, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 127, 130, 131, 132, 134, 135, 136, 137, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 151, 152, 154, 159, 160, 161, 163, 164, 166, 168, 170, 171, 172, 174, 175, 178, 179, 180, 182, 183, 186, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 198, 200, 202, 203, 204, 206, 207, 209, 210, 211, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 237, 238, 239, 244, 247, 248, 251, 252, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 262, 264, 266, 267, 268, 269, 270, 271 y 273, todos como venían en la ponencia. La votación fue nominal y pública con 136 votos por el sí y 2 votos por el no. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.
389. Bloque 2. Votación de la proposición de eliminación no avalada del artículo 14 por «inconstitucional y burocrático», leída y discutida en el debate. La votación fue nominal y pública con 15 votos por el sí y 117 por el no. La proposición fue negada.
390. Bloque 3. Votación de las proposiciones de eliminación no avaladas de los artículos 15, 26 y 30. Leídas y discutidas en el debate. La votación fue nominal y pública con 11 votos por el sí y 113 por el no. Las proposiciones fueron negadas.
391. Bloque 4. Votación de los artículos 28, 29, 34, 35, 74 y 75 como venían en la ponencia. La votación fue nominal y pública con 113 votos a favor y 2 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.
392. Bloque 5. Votación de las proposiciones de eliminación avaladas de los artículos 81 y 275. La votación fue nominal y pública con 115 votos por el sí y 1 por el no. Las proposiciones fueron aprobadas.
393. Bloque 6. Votación de los artículos: 2, 5, 12, 20, 22, 25, 27, 30, 31, 32, 33, 45, 48, 52, 53, 60, 86, 91, 96, 99, 112, 128, 138, 146, 147, 158, 167, 177, 189, 199, 201, 212, 224, 241, 242, 249, 250, 260 y 263, todos con proposiciones sustitutivas. La votación fue nominal y pública con 108 votos por el sí y 2 por el no. Las proposiciones fueron negadas.
394. Bloque 7. Votación de los artículos 1, 4, 6, 7, 9, 10, 14, 16, 17, 18 y 19 como venían en la ponencia. La votación fue nominal y pública con 101 votos a favor y 3 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.
395. Bloque 8. Votación de los artículos 24, 37, 55, 70, 73, 129, 139, 140, 149, 150, 165, 173, 176, 181, 184, 185, 187, 188, 197, 205, 240, 272 y 274 como venían en la ponencia. La votación fue nominal y pública con 106 votos a favor y 3 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.
396. Bloque 9. Votación de las proposiciones modificatorias de los artículos 126, 133, 153 y 169 no avaladas, referente a «elecciones electorales», «nuevas tecnologías», «observadores internacionales» y «calificación del voto». Leídas y sustentadas en el debate. La votación fue nominal y pública con 10 votos a favor y 97 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.
397. Bloque 10. Votación de las proposiciones sustitutivas de los artículos 3, 11, 13 y 15 no avaladas, referente a «delegación», «funciones de los registradores departamentales», «nombramiento de servidores» y «carrera administrativa». Leídas y sustentadas en el debate. La votación fue nominal y pública con 98 votos a favor y 12 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta. Las proposiciones fueron aprobadas.
398. Bloque 11. Votación de las proposiciones avaladas y leídas de los artículos 112, 128, 155 y 261, y de los artículos 23, 126, 133, 169, 208 y 276 como venían en la ponencia. La votación fue nominal y pública con 105 votos a favor y 0 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.
399. Bloque 12. Votación de las proposiciones no avaladas de los artículos 21, 26, 38, 46, 66, 87, 157, 162, 265 y 277. La votación fue nominal y pública con 1 votos a favor y 103 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta. Las proposiciones fueron negadas por la plenaria.
400. Bloque 13. Votación de las proposiciones avaladas y leídas de los artículos 38 y 66 y los artículos a los que se les negó la proposición, es decir, 21, 26, 46, 87, 157, 162, 265 y 277 como vienen en la ponencia. La votación fue nominal y pública con 101 votos a favor y 0 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta. Las proposiciones fueron aprobadas por la plenaria y los artículos como venían en la ponencia, respectivamente.
401. Bloque 14. Votación de los artículos 40 y 243 con proposiciones no avaladas, las cuales fueron leídas y discutidas. La votación fue nominal y pública con 4 votos a favor y 104 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta. Las proposiciones fueron denegadas.
402. Bloque 15. Votación de los artículos 40 y153 como venían en la ponencia y 243 con proposiciones avaladas, las cuales fueron leídas y discutidas. La votación fue nominal y pública con 107 votos a favor y 0 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta. Los artículos fueron aprobados como venían en la ponencia y las proposiciones fueron aprobadas, respectivamente.
403. Bloque 16. Votación de las proposiciones sustitutivas no avaladas del artículo 156 (voto electrónico mixto). La votación fue nominal y pública con 102 votos a favor y 4 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta. Las proposiciones fueron negadas.
404. Bloque 17. Votación de las proposiciones no avaladas de los artículos 245 y 246. La votación fue nominal y pública con 11 votos a favor y 83 votos en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta. Las proposiciones fueron negadas.
405. Bloque 18. Votación de los artículos 156 como venía en la ponencia, 245 con proposición avalada y 246 como venía en la ponencia. La votación fue nominal y pública con votos 98 a favor y 3 en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta.
406. Bloque 19. Votación de tres artículos nuevos con proposiciones avaladas y cinco artículos nuevos sin proposiciones. La votación fue nominal y pública con 99 votos a favor y 1 voto en contra. La votación cumplió las exigencias constitucionales de mayoría absoluta. Una vez acaecido lo anterior, se aprobó el título del proyecto y la pregunta respecto de si los representantes deseaban que este proyecto fuese ley de la República, la votación fue nominal y pública con 99 votos a favor y 3 voto en contra.
407. En conclusión, al examinar la forma como se tramitó la iniciativa en la Plenaria de la Cámara de Representantes, esta corporación concluye que, por una parte, todos los artículos fueron aprobados por mayoría absoluta, incluyendo el título del proyecto; y por la otra, todas las votaciones se realizaron de manera nominal y pública, por lo que fue posible constatar –en cada caso– que se superaron los 94 votos requeridos para la aprobación de una ley estatutaria, teniendo en cuenta la composición de dicha corporación y lo dispuesto en el artículo 134 superior.
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7.2.8. Publicación oficial del texto aprobado en segundo debate
408. Por último, y en observancia del requisito de publicidad dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011, se efectuó la publicación del texto definitivo aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en la Gaceta del Congreso n.° 754 del 18 de junio de 2023.
Una vez examinados los parámetros básicos de forma que rigen la aprobación del PLE, esta corporación concluye que se observaron en su integridad las reglas sobre iniciativa legislativa, publicación oficial del proyecto y deliberación de las comisiones de ambas cámaras, designación de las comisiones constitucionales permanentes, nombramiento de ponentes elaboración y publicación de los informes de ponencia para primer y segundo debate en cada cámara; anuncios previos de votación; mayoría absoluta requerida para la aprobación del articulado y del título de la ley; votación nominal y pública, y publicación oficial de los textos aprobados en comisiones y plenarias.
7.3. Plazos mínimos entre debates
Tiempo transcurrido entre el primer y el segundo debate en el Senado
409. El PLE fue aprobado en su totalidad por la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado el 12 de abril de 2023. La iniciativa empezó a ser discutida por la Plenaria del Senado el 9 de mayo de 2023. En consecuencia, entre el primer y el segundo debate en dicha cámara medió un plazo superior a ocho días calendario.
Tiempo transcurrido entre los debates en las cámaras
410. La aprobación definitiva del PLE en la Plenaria del Senado tuvo lugar en la sesión del 16 de mayo de 2023. Por su parte, el inicio de la deliberación en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes fue el 5 de junio del mismo año. Lo anterior significa que, entre la aprobación del proyecto en el Senado y la iniciación del debate en la Cámara de Representantes transcurrieron más de quince días calendario.
Tiempo transcurrido entre el primer y el segundo debate
411. El PLE fue discutido por última vez en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes el 6 de junio de 2023. En la Plenaria de la Cámara, aquel empezó y finalizó su discusión el día 16 del mismo mes. Por consiguiente, en esta etapa del procedimiento legislativo se cumplió la regla constitucional en virtud de la cual entre el primer y el segundo debate en la misma célula legislativa «deberá mediar un lapso no inferior a ocho días» calendario.
7.4. Trámite de conciliación
412. Una vez concluido el trámite reglamentario en las plenarias de ambas cámaras, se advirtió que existían discrepancias entre los textos adoptados por las dos corporaciones, por lo que fue necesario continuar con el trámite de conciliación previsto en el artículo 161 de la Constitución Política, el cual se desarrolla entre los artículos 186 a 189 de la Ley 5 de 1992.
413. Conforme al texto del artículo 161 de la Constitución Política, la comisión de conciliación deberá estar compuesta «por un mismo número de senadores y representantes, quienes, reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría». El texto conciliado, «[p]revia publicación por lo menos con un día de anticipación […] se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto».
414. Designación de la comisión de conciliación. De acuerdo con los artículos 161 de la Constitución, 186 a 187 de la Ley 5 de 1992 y 17 de la Ley 974 de 2005, «(i) […] su integración corresponde a los presidentes de las cámaras, (ii) a través de la determinación de un mismo número de senadores y representantes, (iii) que podrá incluir a los miembros de las respectivas comisiones permanentes que hayan participado en la discusión del proyecto, así como a sus autores y ponentes, y a quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias. Por virtud del régimen de bancadas introducido por la reforma constitucional prevista en el Acto Legislativo 01 de 2003, en la referida Ley 974 de 2005 se incluyó el mandato de que las Mesas Directivas deberán asegurar en su composición, en los casos en que se designe una comisión plural por cada cámara, (iv) la representación de las distintas bancadas».
415. Este último requisito pretende cumplir dos objetivos: (a) mantener un equilibrio de las fuerzas políticas al momento de definir el texto conciliado que se presentará en las plenarias y (b) que los acuerdos a los que llega la comisión surjan en un espacio participativo, pluralista y democrático. Sin embargo, la Corte ha considerado que «no se presentaba una afectación de los valores sustanciales que justifican la medida incorporada en el artículo 187 de la Ley 5 de 1992, señalados con anterioridad en esta sentencia y que son un reflejo de la incorporación al texto superior del régimen de bancadas (CP art. 108), cuando (i) se acredite que no se presentó una “[…] protesta formal de alguna bancada inconforme con lo decidido por las respectivas Mesas Directivas”, frente a la definición de los miembros que integran dicho órgano».
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416. En todo caso, en la jurisprudencia más reciente la Sala Plena ha establecido que «no existe una norma constitucional ni orgánica que prevea la obligatoriedad de que las comisiones accidentales de conciliación deban integrarse con miembros del Congreso que pertenezcan a partidos de oposición. Más aún, la jurisprudencia ha manifestado que la representación de las bancadas en las comisiones accidentales de conciliación se entiende satisfecha, aun cuando estas no hayan sido integradas por congresistas de todas ellas».
417. De acuerdo con lo anterior, la comisión de conciliación designada tiene el objeto principal de reunirse de forma conjunta «con el propósito de sesionar de cara a proponer un único articulado, por intermedio del cual se logren solucionar las discrepancias existentes». El resultado debe ser un texto conciliado que debe ser incluido en el informe de conciliación y que, además, ha de ser presentado en las plenarias de cada cámara. Este informe debe explicar cómo se llegó al articulado propuesto y debe ser publicado con al menos un día de antelación a las plenarias para que sea objeto de discusión y aprobación.
418. De los límites materiales de la instancia de conciliación. Las comisiones de conciliación no pueden sustituir o reemplazar la función de las cámaras. En esa medida, si no existen discrepancias entre los proyectos aprobados entre una y otra cámara, no habrá lugar a la designación de una comisión de conciliación, pues «no se genera el presupuesto necesario para que se integren y cumplan su función de mediación». De acuerdo con lo anterior, a las comisiones de conciliación les corresponde unificar los textos divergentes entre ambas cámaras, lo que significa armonizar «todos los artículos que hayan sido aprobados de manera distinta, en cuya labor no solo están autorizadas para modificar su contenido, sino incluso para crear textos nuevos, si de esa forma logran superar las diferencias, siempre que dicha actuación se realice dentro del ámbito de la misma materia o contenido temático de la iniciativa que se está discutiendo».
419. Finalmente, es preciso recordar que la jurisprudencia constitucional ha señalado que se configura un vicio insubsanable del trámite de conciliación cuando se incorporan o modifican textos en los que no hay ninguna discrepancia entre ambas cámaras, pues se excede el límite de competencia material de la comisión de conciliación.
7.4.1. Integración de la Comisión de Conciliación
420. En las Gacetas del Congreso n.° 755 del 18 de junio y 756 del 19 de junio de 2023 se publicaron los informes de conciliación para aprobación en el Senado de la República y la Cámara de Representantes, respectivamente. En ellos se deja constancia de la correspondiente designación:
La Mesa directiva del Senado de la República, mediante oficio suscrito por el secretario general, del 16 de junio de 2023, designó como conciliadores a los Senadores Alejandro Vega Pérez (Partido Liberal) y Alfredo Rafael Deluque Zuleta (Partido de la U), quienes tuvieron a su cargo la coordinación de la ponencia del Proyecto de ley durante el trámite en el Senado de la República.
Por su parte, la Mesa directiva de la Cámara de Representantes, durante la sesión plenaria del 17 de junio de 2023, designó como conciliadores a los representantes a la Cámara Juan Daniel Peñuela (Partido Conservador) y Jorge Eliécer Tamayo Marulanda (Partido de la U), quienes fungieron como coordinador ponente y ponente, respectivamente, del proyecto de ley en el trámite que se surtió en la Cámara de Representantes.
No fue posible acoger el texto integral de una u otra cámara al encontrarse diversas diferencias entre los textos. De manera que se procedió a revisar las disposiciones de una y otra cámara y armonizar su contenido. Para el efecto, en la gaceta se publicó un cuadro con la comparación de los textos y las modificaciones incluidas.
421. La Sala Plena observa que la Comisión de Conciliación fue debidamente integrada por decisión de (i) las mesas directivas de ambas cámaras, como lo dispone el Reglamento. Además, (ii) en ella se designó un mismo número de congresistas para actuar en nombre del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, conservando la regla de simetría que exige el artículo 161 del texto superior. Y, en su composición, (iii) se tuvo en cuenta lo previsto en el artículo 187 de la Ley 5 de 1992, pues los cuatro congresistas actuaron como ponentes y coordinadores de la iniciativa en los debates previos. De tal modo, contaban con el conocimiento suficiente y profundo para conciliar el contenido de ambos textos.
422. Del mismo modo, se observa que la composición de la Comisión de Conciliación contó con la participación de las diferentes bancadas, tal como lo dispone el artículo 17 de la Ley 974 de 2005, pues (i) se encuentran representantes de tres partidos políticos (partidos Liberal, Conservador y de la U) y (ii) a pesar de que podría haber sido conformada con bancadas de la oposición, esta condición no es obligatoria, y en todo caso, ninguna formuló una protesta formal en la que planteara su inconformidad sobre la composición de la Comisión de Conciliación.
423. Como se verá en los capítulos siguientes, el informe de conciliación fue aprobado por mayoría absoluta en ambas cámaras, así: en la Plenaria del Senado con 93 asistentes, 55 votaron a favor, y 35 en contra; y en la Plenaria de la Cámara de Representantes votaron 122 representantes a favor y ninguno en contra.
7.4.2. Trámite de aprobación del informe de conciliación en el Senado de la República
424. Publicación. El informe debe publicarse en la Gaceta del Congreso «por lo menos con un día de anticipación», a la fecha en que se someta a debate y aprobación por las respectivas plenarias. Tratándose de la existencia de fe de erratas sobre el informe de conciliación, se debe cumplir con esta misma regla. Es decir, la fe de erratas debe publicarse «por lo menos con un día de anticipación». En el caso del Senado de la República, el informe de conciliación se publicó en la Gaceta n.° 755 del 18 de junio de 2023, y el debate y su aprobación se llevaron a cabo el 20 de junio de 2023, cumpliéndose con la regla. Posteriormente fue publicada una fe de erratas en la Gaceta n.° 772 del 20 de junio de 2023, es decir, el mismo día del debate y de la aprobación.
425. Aviso previo. Se observa que se llevó a cabo el anuncio previo de votación el 19 de junio de 2020, el cual consta en el Acta n° 60 del 19 de junio de 2023, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1373 del 2 de octubre de 2023.
426. Aprobación. Por tratarse de una ley estatutaria, el informe de conciliación también deberá ser aprobado por mayoría absoluta. «En este punto se reitera que, como lo ha manifestado este tribunal, al Congreso le compete aprobar “textos conocidos, explícitos, expresos e idénticos” y no “textos implícitos o determinables”, pues ello supone una ausencia de las cámaras en la consideración real del asunto, esto es, en la habilitación de una verdadera discusión, afectando el proceso de formación de la ley, por la infracción de los citados principios constitucionales».
427. En el caso del Senado de la República el informe de Conciliación y su fe de erratas fueron aprobados en la sesión del 20 de junio de 2023 como consta en el Acta n.° 61 del mismo día y publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1361 de 2023 del 2 de octubre de 2023. La votación fue nominal, pública y con mayoría absoluta, 55 de ellos votaron a favor y 35 en contra.
7.4.3. Trámite de aprobación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes
428. Publicación. El informe de conciliación fue divulgado en la Gaceta n.° 756 del 19 de junio 2023. Igualmente, se publicó la fe de erratas en la Gaceta n.° 773 del día 20 del mes y año en cita.
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429. Aviso previo. Conforme con el Acta n.° 69 del 19 de junio de 2023, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1493 del 24 de octubre de 2023, se acreditó el cumplimiento del requisito del anuncio previo, en los siguientes términos: «[…] Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria de mañana martes 20 de junio del 2023 o para la siguiente sesión plenaria donde se debatan proyectos de ley y actos legislativos. Informes de Conciliación. Proyecto de Ley Estatutaria número 418 de 2023, Cámara 111 de 2022, Senado, acumulado con el Proyecto de Ley Estatutaria número 141-2022 Senado, por el cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones».
430. Aprobación. En cumplimiento del inciso segundo del artículo 161 superior, la aprobación de esta iniciativa tuvo lugar en la sesión anunciada, esto es, el día 20 de junio de 2023, fecha para la cual el informe de conciliación, como se advirtió por la Secretaría General de la Cámara, ya había sido publicado. De acuerdo con la información que consta en el Acta n.º 70 del 20 de junio de 2023, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1622 del 22 de noviembre de 2023, el informe se aprobó con el voto favorable y por mayoría absoluta de 122 representantes a favor y 0 en contra.
7.4.4. Fe de erratas del informe de conciliación
431. El informe de conciliación publicado para el Senado de la República y para la Cámara de Representantes contenía unos errores que debieron ser corregidos y publicados en cada una de las cámaras. En el caso del Senado de la República, la fe de erratas fue publicada mediante Gaceta n.° 772 del 20 de junio de 2023. El secretario anunció la fe de erratas antes de la votación. Por su parte, en la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta n.° 773 del día 20 del mes y año en cita. El secretario dio lectura al nombre del proyecto de ley estatutaria y, luego, al informe de conciliación con la proposición de fe de erratas (publicada en el micrositio del proyecto y en la Gaceta del Congreso n.° 773 de 2023). En este caso, se dio lectura integral a la fe de erratas.
432. En la proposición publicada en las Gacetas n.° 772 y 773 del 20 de junio de 2023, se lee que la fe de erratas consistió en lo siguiente:
Por un error en la transcripción en el artículo 128 se incluyó el numeral 7 aprobado por el Senado de la República y no el aprobado por la Cámara de Representantes, siendo que era la intención de la comisión acoger la integralidad del artículo 128 aprobado por la Cámara junto con el numeral 18 aprobado por el Senado de la República. También por un error de digitación se omitió la palabra «electoral» al final del artículo 218, en el cual se acogió el texto aprobado por el Senado de la República y se omitió el parágrafo aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes al artículo nuevo sobre auditorías técnicas que fue acogido en la Conciliación.
433. El texto objeto de fe de erratas fue el siguiente:
Texto del informe de conciliación original
Texto a conciliar por vía de la fe de erratas
ARTÍCULO 128. Exención del carácter de jurado de votación. La Registraduría Nacional del Estado Civil no designará como jurado de votación, en virtud de su condición, cargo o función desempeñada, a las siguientes personas:
1. Los ciudadanos con alguna discapacidad que les impida la prestación del servicio de jurados de votación, cuando medie solicitud de parte.
2. Los cónyuges o compañeros permanentes, parientes hasta el tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil de los candidatos a cargos de elección popular, que se encuentren inscritos en un puesto de votación dentro de la circunscripción electoral en la que participa el candidato.
3. Los representantes legales y directivos de los partidos y movimientos políticos, sus testigos electorales, auditores de sistema y quienes funjan como apoderados en el respectivo proceso electoral.
4. Los inscriptores de los comités de los grupos significativos de ciudadanos y promotor o promotores del voto en blanco que hayan culminado el proceso de inscripción y mecanismos de participación ciudadana, acreditados ante la Organización Electoral, sus testigos electorales y auditores de sistema que se encuentren inscritos en un puesto de votación dentro de la respectiva circunscripción electoral.
5. Los gerentes de campaña, el tesorero, el contador, el auditor y los miembros del comité financiero acreditados ante la Organización Electoral.
6. Los candidatos a cargos y corporaciones de elección popular.
7. Los parientes dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil y cónyuge o compañero permanente del registrador nacional, distritales, delegados seccionales, departamentales, especiales, municipales, auxiliares del Estado Civil, y de los servidores de la Organización Electoral que se encuentren inscritos en la respectiva circunscripción donde ejercen sus funciones habitualmente.
8. Las primeras autoridades civiles en el orden nacional, departamental, distrital, municipal, corregidores, inspectores de policía y las que tienen funciones propiamente electorales.
9. Los empleados de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que conocen de los procesos de nulidad electoral.
10. Los magistrados y jueces de la República.
11. Los miembros del cuerpo oficial de bomberos, así como los bomberos voluntarios y los integrantes de las instancias de orientación y coordinación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo y de Desastres, o la entidad que haga sus veces.
12. Los funcionarios del Ministerio Público que realicen control e intervención ante las autoridades electorales el día de la votación.
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14. Los servidores públicos y contratistas de la Organización Electoral que presten labores en materia electoral y los terceros que cumplan funciones de logística electoral.
15. Los miembros de los organismos de inteligencia del Estado.
16. El personal médico y asistencial que se encuentre realizando labores propias de su cargo para el día de la elección.
17. Los observadores electorales acreditados por el Consejo Nacional Electoral.
18. Los servidores públicos de libre nombramiento y remoción pertenecientes a las Unidades de Trabajo Legislativo y Unidades de Apoyo Normativo de las Corporaciones Públicas.
18 19. El personal docente, directivo docente y administrativo de los establecimientos educativos oficiales, que de manera directa desempeñe funciones relacionadas con lo dispuesto en el artículo 124 de la presente Ley.
Parágrafo 1. Los registradores de oficio, o por solicitud de parte, podrán eximir de la lista a aquellos jurados que se encuentren en alguna de las causales consagradas en este código.
La causal establecida en el numeral 1 solo operará a solicitud del ciudadano.
Parágrafo 2. Los testigos electorales y observadores electorales podrán ser exentos para ser jurados de votación si la acreditación de estos se hace con anterioridad al sorteo de jurados de votación.
Parágrafo 3. La Registraduría Nacional del Estado Civil habilitará medios electrónicos para el trámite de las exenciones por parte de los ciudadanos seleccionados como jurados de votación.
Parágrafo 4. Si una persona con discapacidad es designada como jurado de votación y decide no ser exonerado del servicio, la Registraduría debe garantizar los apoyos y ajustes razonables necesarios para que pueda desarrollar su función en condiciones de igualdad y de manera autónoma.
ARTÍCULO 128. Exención del carácter de jurado de votación. La Registraduría Nacional del Estado Civil no designará como jurado de votación, en virtud de su condición, cargo o función desempeñada, a las siguientes personas:
1. Los ciudadanos con alguna discapacidad que les impida la prestación del servicio de jurados de votación, cuando medie solicitud de parte.
2. Los cónyuges o compañeros permanentes, parientes hasta el tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil de los candidatos a cargos de elección popular, que se encuentren inscritos en un puesto de votación dentro de la circunscripción electoral en la que participa el candidato.
3. Los representantes legales y directivos de los partidos y movimientos políticos, sus testigos electorales, auditores de sistema y quienes funjan como apoderados en el respectivo proceso electoral. 4. Los inscriptores de los comités de los grupos significativos de ciudadanos y promotor o promotores del voto en blanco que hayan culminado el proceso de inscripción y mecanismos de participación ciudadana, acreditados ante la Organización Electoral, sus testigos electorales y auditores de sistema que se encuentren inscritos en un puesto de votación dentro de la respectiva circunscripción electoral.
5. Los gerentes de campaña, el tesorero, el contador, el auditor y los miembros del comité financiero acreditados ante la Organización Electoral.
6. Los candidatos a cargos y corporaciones de elección popular.
7. Los parientes dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil y cónyuge o compañero permanente del registrador nacional, registrador departamental y distritales, delegados seccionales, registradores especiales, municipales, auxiliares del Estado Civil, y de los servidores de la Organización Electoral que se encuentren inscritos en la respectiva circunscripción donde ejercen sus funciones habitualmente.
8. Las primeras autoridades civiles en el orden nacional, departamental, distrital, municipal, corregidores, inspectores de policía y las que tienen funciones propiamente electorales.
9. Los empleados de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que conocen de los procesos de nulidad electoral.
10. Los magistrados y jueces de la República.
11. Los miembros del cuerpo oficial de bomberos, así como los bomberos voluntarios y los integrantes de las instancias de orientación y coordinación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo y de Desastres, o la entidad que haga sus veces.
12. Los funcionarios del Ministerio Público que realicen control e intervención ante las autoridades electorales el día de la votación.
13. Los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación que desarrollen sus funciones judiciales el día de la votación.
14. Los servidores públicos y contratistas de la Organización Electoral que presten labores en materia electoral y los terceros que cumplan funciones de logística electoral.
15. Los miembros de los organismos de inteligencia del Estado.
16. El personal médico y asistencial que se encuentre realizando labores propias de su cargo para el día de la elección.
17. Los observadores electorales acreditados por el Consejo Nacional Electoral.
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19. El personal docente, directivo docente y administrativo de los establecimientos educativos oficiales, que de manera directa desempeñe funciones relacionadas con lo dispuesto en el artículo 124 de la presente Ley.
Parágrafo 1. Los registradores de oficio, o por solicitud de parte, podrán eximir de la lista a aquellos jurados que se encuentren en alguna de las causales consagradas en este código. La causal establecida en el numeral 1 solo operará a solicitud del ciudadano.
Parágrafo 2. Los testigos electorales y observadores electorales podrán ser exentos para ser jurados de votación si la acreditación de estos se hace con anterioridad al sorteo de jurados de votación.
Parágrafo 3. La Registraduría Nacional del Estado Civil habilitará medios electrónicos para el trámite de las exenciones por parte de los ciudadanos seleccionados como jurados de votación.
Parágrafo 4. Si una persona con discapacidad es designada como jurado de votación y decide no ser exonerado del servicio, la Registraduría debe garantizar los apoyos y ajustes razonables necesarios para que pueda desarrollar su función en condiciones de igualdad y de manera autónoma.
ARTÍCULO 218. Competencia. El Consejo Nacional Electoral y las comisiones escrutadoras del Distrito Capital, distrital y general de Bogotá D.C., departamentales, municipales y zonales son competentes para atender las solicitudes de saneamiento de vicios de nulidad electoral.
ARTÍCULO 218. Competencia. El Consejo Nacional Electoral y las comisiones escrutadoras del Distrito Capital, distrital y general de Bogotá D.C., departamentales, municipales y zonales son competentes para atender las solicitudes de saneamiento de vicios de nulidad [electoral]
[En la proposición de fe de erratas no se incluyó el texto corregido del artículo, y el de conciliación está bien]
ARTÍCULO NUEVO. Auditorías técnicas. Con el fin de garantizar la integridad y la transparencia de los procesos electorales, se establecerá un plan de auditoría técnica imparcial para las tecnologías utilizadas en cada elección. Este plan abarcará al menos, las auditorías de funcionalidad, seguridad digital y revisión del código fuente. Se promoverá una socialización activa y vinculante del plan con la participación de los partidos políticos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, coaliciones y organizaciones de observación electoral. El plan deberá meses antes de la respectiva elección. implementarse a más tardar seis (6) meses antes de la respectiva elección.
Durante la implementación del plan de auditoría informática electoral se fomentará la participación del Ministerio Público así como la intervención de auditores de los partidos políticos. movimientos políticos con personería jurídica, grupos significativos de ciudadanos y expertos nacionales o internacionales acreditados por la Organización Electoral.
La Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral elaborarán un compromiso de confidencialidad que deberán suscribir los expertos nacionales e internacionales y los auditores de sistemas que participen en estas auditorías. Este compromiso garantizará la seguridad y reserva de la información del proceso electoral. No obstante, se permitirá que los expertos y auditores informen sobre los hallazgos y realicen seguimiento a las respuestas implementadas, de acuerdo con lo establecido en esta ley.
El Consejo Nacional Electoral establecerá un mecanismo de acreditación para los expertos nacionales e internacionales y los auditores, el cual estará listo a más tardar seis (6) meses antes de la implementación del plan.
Los expertos nacionales e internacionales acreditados, así como los auditores de los partidos políticos, movimientos políticos con personería jurídica y grupos significativos de ciudadanos, elaborarán un informe de auditoría siguiendo estándares internacionales. el cual se presentará ante la Organización Electoral. En caso de que el informe contenga hallazgos, la Organización Electoral deberá responderlos y ejecutar los planes de acción correspondientes, de ser necesario.
La Organización Electoral emitirá y publicará en sus páginas web un informe final que especifique cómo se han abordado los hallazgos y las razones técnicas que respaldan las respuestas implementadas.
ARTÍCULO NUEVO. Auditorías técnicas. Con el fin de garantizar la integridad y la transparencia de los procesos electorales, se establecerá un plan de auditoría técnica imparcial para las tecnologías utilizadas en cada elección. Este plan abarcará al menos, las auditorías de funcionalidad, seguridad digital y revisión del código fuente. Se promoverá una socialización activa y vinculante del plan con la participación de los partidos políticos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, coaliciones y organizaciones de observación electoral. El plan deberá implementarse a más tardar seis (6) meses antes de la respectiva elección.
Durante la implementación del plan de auditoría informática electoral se fomentará la participación del Ministerio Público así como la intervención de auditores de los partidos políticos. movimientos políticos con personería jurídica, grupos significativos de ciudadanos y expertos nacionales o internacionales acreditados por la Organización Electoral.
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El Consejo Nacional Electoral establecerá un mecanismo de acreditación para los expertos nacionales e internacionales y los auditores, el cual estará listo a más tardar seis (6) meses antes de la implementación del plan.
Los expertos nacionales e internacionales acreditados, así como los auditores de los partidos políticos, movimientos políticos con personería jurídica y grupos significativos de ciudadanos, elaborarán un informe de auditoría siguiendo estándares internacionales. el cual se presentará ante la Organización Electoral. En caso de que el informe contenga hallazgos, la Organización Electoral deberá responderlos y ejecutar los planes de acción correspondientes, de ser necesario.
La Organización Electoral emitirá y publicará en sus páginas web un informe final que especifique cómo se han abordado los hallazgos y las razones técnicas que respaldan las respuestas implementadas.
Parágrafo. El Consejo Nacional Electoral designará un equipo de auditores internos y expertos en las áreas requeridas para monitorear el proceso electoral, quienes deberán presentar informes periódicos a la corporación.
434. Es preciso señalar que la fe de erratas del informe de conciliación debe cumplir la regla de publicidad conforme con lo establecido en el inciso segundo del artículo 161 de la CP, es decir, debe ser publicada un día antes a la discusión y votación. De acuerdo con lo expuesto, la Sala observa que la proposición de fe de erratas fue publicada el mismo día de la votación del informe de conciliación. En el caso de la Cámara de Representantes, la proposición fue leída en su integridad; pero en el caso del Senado de la República, solo fue simplemente anunciada previo a la votación del informe. Como se verá más adelante en esta sentencia, esta última circunstancia afectó el principio de publicidad y configuró un vicio sobre los artículos relacionados en la fe de erratas, toda vez que se incumplió con la regla descrita en el artículo 161 de la Constitución. A ello es preciso agregar que los senadores votaron sobre un texto implícito o parcialmente conocido, pues particularmente en la Plenaria del Senado, la fe de erratas no fue conocida con antelación ni leída en su integridad al momento de la votación del informe de conciliación.
7.4.5. Cumplimiento de la competencia material de la Comisión de Conciliación
435. Preliminarmente se observa que, en la mayoría de los artículos, como fórmula de solución, la Comisión decidió acoger en su integridad el artículo aprobado en una de las cámaras, sin realizar ningún tipo de modificación sustancial, ajuste o cambio en su contenido normativo. Con el siguiente cuadro se puede determinar que (i) se adoptaron 56 artículos que fueron aprobados por la Plenaria del Senado y (ii) 74 artículos que fueron aprobados por la Plenaria de la Cámara de Representantes, y (iii) 140 artículos fueron aprobados en ambas cámaras con textos iguales salvo por ajustes formales de redacción. De conformidad con los videos de las sesiones y las gacetas en las que estas fueron recogidas, la Corte encuentra demostrado que todas las sesiones para la discusión del PLE fueron presenciales. Esto se ajusta a la jurisprudencia constitucional en virtud de la cual, por regla general, los proyectos de ley estatutaria solo pueden discutirse y aprobarse en sesiones presenciales.
Artículo
¿Objeto de conciliación?
Texto finalmente adoptado
Artículo 1
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República
Artículo 2
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes
Artículo 3
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes
Artículo 4
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes
Artículo 5
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes con ajuste de redacción en el numeral 11 (incluye una coma)
Artículo 6
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República
Artículo 7
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República
Artículo 8
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República
Artículo 9
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes
Artículo 10
Sí
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Artículo 11
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes
Artículo 12
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 13
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 14 (no hay texto en Senado)
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes
Artículo 15 (no hay texto en Senado)
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 16 (art. 14 en Senado)
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes
Artículo 17 (art. 15 en Senado, sigue en lo sucesivo)
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes
Artículo 18
Sí
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Artículo 19
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes, pero se ajusta la redacción en el literal h del numeral 1
Artículo 20
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 21
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República
Artículo 22
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes
Artículo 23
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República
Artículo 24
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República
Artículo 25
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República
Artículo 26
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes
Artículo 27
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 28
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Proyecto artículo
Sí
Artículo eliminado en el texto de Plenaria de la Cámara de Representantes
Artículo 29
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República
Artículo 30
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes y se corrige error de ortografía en el parágrafo (tilde).
Artículo 31
Sí
Se acoge texto de Cámara de Representantes, salvo en el parágrafo 3 que se acoge el aprobado por el Senado de la República
Artículo 32
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 33
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 34
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Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 35
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 36
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 37
Sí
Se acoge texto de Cámara de Representantes, salvo en numeral 17 que se acoge el aprobado por el Senado de la República.
Artículo 38
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 39
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 40
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 41
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 42
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 43
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 44
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo nuevo 45
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 46
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
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No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 48
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 49
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 50
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 51
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 52
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 53
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 54
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 55
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 56
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 57
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 58
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 59
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 60
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 61
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 62
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Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 63
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 64
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 65
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 66
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 67
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 68
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 69
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 70
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 71
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 72
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 73
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 74
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 75
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 76
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 77
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 78
Sí
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Artículo 79
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 80
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 81 (ELIMINADO)
Sí
Se acoge la eliminación del artículo según lo decidió la Cámara de Representantes.
Artículo 82
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 83
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 84
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 85
S
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 86
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 87
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 88
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 89
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 90
Sí
Se acoge texto de Cámara de Representantes, salvo los numerales 10 y 11 y se ajusta la numeración.
Artículo 91
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 92
Sí
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Artículo 93
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 94
No
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 95
No
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 96
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 97
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 98
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 99
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 100
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 101
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 102
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 103
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 104
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 105
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 106
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Proyecto de artículo
Sí
Se acoge la eliminación del artículo según se decidió en Cámara.
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No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 108
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 109
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 110
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 111
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 112
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 113
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 114
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 115
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 116
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 117
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 118
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 119
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 120
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 121
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 122
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 123
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 124
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
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No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 126
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 127
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 128
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 129
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 130
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 131
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 132
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 133
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Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 134
No
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Artículo 135
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 136
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 137
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 138
No
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Artículo 139
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 140
No
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Artículo 141
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 142
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 143
No
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Artículo 144
No
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Artículo 145
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 146
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Artículo 147
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Artículo 148
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Artículo 149
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Artículo 150
No
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Artículo 151
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Artículo 152
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Artículo 153
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Artículo 154
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Artículo 155
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Artículo 156
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Artículo 157
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Artículo 158
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Artículo 159
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Artículo 160
Sí
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Artículo 161
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Artículo 162
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Artículo 163
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Artículo 164
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Artículo 165
Sí
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Artículo 166
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Artículo 167
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 168
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 169
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Artículo 170
No
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Artículo 171
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 172
Sí
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Artículo 173
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Artículo 174
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Artículo 175
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Artículo 176
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Artículo 177
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Artículo 178
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Artículo 179
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Artículo 180
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Artículo 181
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Artículo 182
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Artículo 183
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Artículo 184
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Artículo 185
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Artículo 186
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Artículo 187
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Artículo 188
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Artículo 189
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Artículo 190
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Artículo 191
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Artículo 192
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Artículo 193
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Artículo 194
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Artículo 195
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Artículo 196
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Artículo 197
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Artículo 198
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Artículo 199
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Artículo 200
No
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Artículo 201
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Artículo 202
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Artículo 203
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Artículo 204
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Artículo 205
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Artículo 206
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Artículo 207
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Artículo 208
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Artículo 209
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Artículo 210
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Artículo 211
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Artículo 212
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Artículo 213
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Artículo 214
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Artículo 215
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Artículo 216
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Artículo 217
No
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Artículo 218
No
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Artículo 219
Sí
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Artículo 220
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 221
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 222
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 223
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
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No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 225
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 226
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 227
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 228
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 229
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 230
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 231
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 232
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 233
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Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 234
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 235
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 236
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 237
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 238
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 239
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 240
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 241
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 242
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
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Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 244
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 245
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 246
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 247
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 248
Sí
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Artículo 249
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 250
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Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 251
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 252
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Artículo 253
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Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 254
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Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 255
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Artículo 256
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Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 257
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Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 258
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Artículo 259
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Artículo 260
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Artículo 261
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Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 262
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Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 263
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Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 264
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Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 265
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Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 266
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Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 267
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Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 268
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 269
No
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Artículo 270
Sí
Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 271
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 272
Sí
Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 273
Sí
Se acoge nuevo artículo introducido en Senado de la República.
Artículo 274
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 275
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 276
No
Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
7.5. Naturaleza de las sesiones para la discusión del PLE y su aprobación dentro de una sola legislatura
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437. Además, es preciso destacar que todas las sesiones en las cuales se discutió y aprobó el PLE fueron presenciales.
7.6. Principio de unidad de materia
7.6.1. El principio de unidad de materia. Reiteración de jurisprudencia
438. El principio de unidad de materia está consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución y el artículo 148 de la Ley 5 de 1992. La primera disposición prevé que todo proyecto de ley debe «referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella». La segunda disposición señala que «[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido». El tercer artículo establece que en la Comisión Permanente del Congreso de la República le corresponde al presidente de esta rechazar las disposiciones de un proyecto «que no se relacionen con una misma materia».
439. Así, desde una perspectiva general, el principio de unidad de materia exige que las disposiciones de una ley guarden una conexidad temática entre sí y con la materia principal que se regula en la normativa. Para el efecto, se habrá de identificar un eje o núcleo temático dominante y es allí en donde cobra importancia el título como guía del contenido primordial al que se refiere la ley.
440. A partir de lo anterior, la Corte Constitucional ha resaltado que el principio de unidad de materia se enmarca en el propósito constitucional de «racionalizar y tecnificar» el proceso de deliberación y creación legislativa. Mediante este principio «[…] el constituyente pretendió evitar: [l]a proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno; la inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente reguladas; la promulgación de leyes que se han sustraído a los debates parlamentarios y la emisión de disposiciones promovidas subrepticiamente por grupos interesados en ocultarlas a la opinión pública como canal de expresión de la democracia». Así, una de sus principales funciones es evitar que a las leyes se les introduzcan materias que no tienen conexión con lo que se está regulando.
441. Sin embargo, al advertir una posible tensión entre el principio de unidad de materia y la libertad de configuración legislativa del Congreso de la República, la jurisprudencia ha precisado que la aplicación del principio de unidad de materia «no debe ser excesivamente exigente ni extremadamente deferente». Por ello, la noción de materia contenida en la Constitución es amplia con el fin de permitir que una misma materia abarque varios asuntos, aunque siempre relacionados entre sí por unidad temática.
442. De este modo, solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones extrañas o inconexas de una ley, es decir, que no tengan relación razonable y objetiva con el tema y la materia dominante, pueden llegar a ser declaradas inconstitucionales. Para determinar la existencia de la razonabilidad y objetividad mencionadas, la jurisprudencia constitucional exige constatar una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática, que se acredita de la siguiente forma:
(i) Conexidad temática, vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y el asunto sobre el que trata concretamente una disposición suya en particular. (ii) Conexidad causal, identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus disposiciones, vista a partir de los motivos que dieron lugar a su expedición; (iii) Conexidad teleológica, identidad en los fines u objetivos que persigue la ley, tanto en su conjunto general como en cada una de sus disposiciones en particular; (iv) Conexidad sistemática, relación que debe haber entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, de tal suerte que ellas puedan constituir un cuerpo organizado que responde a una racionalidad interna.
7.6.2. El principio de unidad de materia en la regulación de la función electoral
443. En el juicio constitucional del principio de unidad de materia se debe establecer, en primer lugar, el alcance material o contenido temático de la ley o del proyecto objeto de control para, en segundo lugar, determinar si existe relación entre este y las disposiciones normativas incluidas en él.
444. En el presente caso, para determinar el contenido temático del PLE, la Sala tiene en cuenta que se trata de un Código electoral tal como su título lo denomina, y que, como se describió en el apartado 5 de la presente sentencia, su objetivo principal es regular el derecho constitucional fundamental a elegir y ser elegido y, en general, los procedimientos para el ejercicio de las funciones electorales. Para ello, regula el proceso electoral con una visión actualizada y adecúa su marco legal al uso progresivo de las tecnologías de la información y las comunicaciones.
445. En la determinación de las materias que tienen conexidad temática con la función electoral, resultan imprescindibles las definiciones de función electoral, sistema electoral y proceso electorales que se expusieron en el apartado tercero de esta providencia. Con base en ellas, se concibe lo electoral como una materia amplia pero delimitada, que comprende no solo la regulación de la función electoral en cuanto función pública en cuyo ejercicio se expresa la soberanía popular. También los aspectos necesarios para su ejercicio por parte de los ciudadanos a través del voto, a saber: (i) la organización electoral y sus funciones relacionadas con la organización, dirección y vigilancia de las elecciones; (ii) el sistema electoral que es el conjunto de elementos indispensables para el ejercicio de la función electoral, y (iii) los procesos electorales que son aquellos pasos y etapas en cuyo desarrollo los ciudadanos pueden ejercer la función electoral.
446. Guarda también conexidad temática con la función electoral la regulación de las condiciones para el ejercicio de los derechos de participación electoral, el proceso electoral de las instituciones y mecanismos de participación ciudadana que se deciden mediante votación popular y el rol de los partidos y movimientos políticos en los procesos electorales, entre otros. Esta conexidad específica, sin embargo, no implica que la regulación de las funciones electorales pueda abarcar las instituciones y mecanismos de participación ciudadana ni la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, en aspectos que no tengan relación estrecha con los procesos electorales mediante los cuales los ciudadanos ejercen la función electoral.
447. Como ha dicho la Corte, si bien las funciones electorales tienen lazos muy estrechos con los mecanismos y derechos de participación, con el régimen de los partidos y movimientos políticos y con el estatuto de la oposición —materias todas ellas objeto de reserva de ley estatutaria, de conformidad con el artículo 152, literales c) y d) de la Constitución— su contenido, sin embargo, no se disuelve en tales materias pues lo electoral tiene sustancia propia.
448. Por otra parte, el contenido y alcance de la regulación de la función electoral de la que se ocupa el código electoral debe ser especialmente exhaustiva porque de dicha regulación depende el desarrollo y la realización de la democracia y, con ella, la legitimidad del poder político. Por tanto, en el proceso de deliberación de las materias electorales se exige mayor rigor en la aplicación de la regla de coherencia interna en el ejercicio de la función legislativa, lo cual implica que el debate legislativo se haga a partir de una visión clara y específica con el fin de garantizar una regulación completa, integral y sistemática.
449. Tal como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional el examen del requisito de unidad de materia para la aprobación de las leyes estatutarias se realiza con una doble aproximación que incluye, de un lado, una verificación general de que el proyecto tenga una coherencia interna y, de otro lado, un examen concreto de cada una de las normas que lo integran. Frente a esta segunda aproximación la Corte Constitucional ha señalado que corresponde a un análisis material y no solo formal, pues este consiste en el escrutinio sobre la coherencia entre el contenido normativo de determinado precepto con la materia general del proyecto. Es por esto que el examen puntual o concreto de cada una de las disposiciones del proyecto se realizará, de ser necesario, en el acápite destinado a la verificación material de las normas que integran el PLE, momento en el cual se evaluará el principio de unidad de materia a partir de la valoración de la relación de los contenidos de las disposiciones del proyecto con la función electoral, el sistema electoral, el proceso electoral o la organización electoral en su atribución de dirigir las elecciones.
450. Frente al PLE que se estudia, la Sala concluye que, prima facie, cumple con el requisito de unidad de materia ya que la estructura y alcance de la iniciativa guarda relación de conexidad temática, teleológica, causal y sistemática con su objeto, así:
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451. (i) Se cumple con el criterio de la conexidad temática porque hay una materia dominante y un hilo conductor en la estructura del proyecto, por lo que, en principio, no se advierte que haya multiplicidad de temas ni que las disposiciones sean dispersas o que regulan materias sustancialmente diferentes y ajenas entre sí.
452. (ii) Se cumple con el criterio de la conexidad teleológica ya que se puede establecer, desde esta perspectiva general, que el proyecto persigue objetivos claros: regular la función electoral, el proceso electoral y actualizar y organizar las normas electorales que se encuentran dispersas, lo que razonablemente puede entenderse desarrollado en las tres partes que componen este proyecto.
453. (iii) Se cumple con el criterio de conexidad causal, pues el PLE guarda una identidad entre el objeto planteado y el alcance de las disposiciones. Al revisar la exposición de motivos y los informes de ponencia se encuentra que dentro de las motivaciones para la expedición de este nuevo código están: la necesidad de actualizar el código electoral vigente desde 1986; las presuntas irregularidades de las elecciones de 2022 en temas como la capacitación de los jurados de votación, la acreditación de testigos electorales o el preconteo y el escrutinio; la demanda por actualizar las votaciones conforme con las necesidades de nuestra democracia y a la luz de los principios de la Constitución Política de 1991; y la necesidad de actualizar las normas para el voto porque actualmente solo se permite una sola forma de depositar el voto que, «en esencia, aún sigue el modelo de votaciones del siglo XIX». En esta verificación general se puede constatar que las motivaciones expuestas por el legislador para la expedición de esta normativa guardan relación, en términos generales, con las partes y con los temas desarrollados en la regulación propuesta.
454. (iv) Se cumple con el criterio de conexidad sistemática puesto que se trata de una regulación que pretende ser exhaustiva respecto de la función, la organización, el proceso y el sistema electoral, por tanto, desde esta perspectiva general, puede ser interpretado como un cuerpo normativo organizado, articulado y coherente de instituciones, funciones, competencias y procedimientos.
7.7. Principios de identidad flexible y consecutividad
7.7.1. Los principios de identidad flexible y consecutividad. Reiteración de jurisprudencia
455. En el trámite legislativo deben atenderse los principios de consecutividad e identidad flexible, en los términos de los artículos 157 y 160 de la Constitución. El primero consiste en que «el proyecto de ley cumpla con los debates exigidos en comisiones y plenarias del Congreso»; mientras que el segundo permite analizar los cambios que se le realizaron a la iniciativa durante el procedimiento legislativo porque, aunque es válido que durante el segundo debate cada cámara introduzca las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, estas deben tener relación con las materias discutidas en el primer debate, garantizando la identidad del núcleo temático a lo largo de todo el trámite.
456. Respecto del principio de consecutividad la Corte Constitucional ha explicado que se relaciona con la deliberación y, por lo tanto, con el principio democrático. Y respecto al principio de identidad flexible, íntimamente relacionado con el anterior, ha hecho varias precisiones, así: (i) este es más estricto cuando se evalúa el debate al interior de cada cámara (debate en comisión y en plenaria); (ii) es aceptable la incorporación de artículos o modificaciones para desarrollar de forma más específica o extensa un tema o, por el contrario, regularlo de forma más concreta o puntual, siempre y cuando, la temática corresponda con la que fue «conocida y considerada por la comisión constitucional respectiva o por la otra de las cámaras»; (iii) la relación o coherencia de los cambios no deben ser «remot[a]s, distantes, o meramente tangenciales», sino que, por el contrario, deben guardar una relación de conexidad «clara y específica, estrecha, necesaria [y] evidente»; (iv) de acuerdo con el artículo 160.2 de la Constitución, no se excluye la posibilidad de que surjan diferencias entre lo aprobado en segundo debate por cada cámara; (v) según el texto de los artículos 157 y 158 de la Constitución, el principio de identidad flexible exige el análisis del proyecto de ley en conjunto, no de cada artículo independientemente considerado, por lo que este análisis no debe contemplar los cambios en la literalidad de las disposiciones que conforman el proyecto radicado; finalmente, (vi) una irregularidad que atenta contra los principios de consecutividad e identidad flexible no se convalida por el hecho de haberse surtido el trámite de conciliación posterior.
457. A partir de lo anterior, esta corporación ha fijado unos criterios que se deben tener en cuenta para identificar si los cambios realizados a una iniciativa afectan la coherencia o relación con el tema al introducir «asuntos nuevos, autónomos o separables» que transgreden el principio de identidad flexible, son estos:
(i) [U]n artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto, siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto [y] no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la comisión de conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.
7.7.2. El cumplimiento de los requisitos de consecutividad e identidad flexible en el presente caso
458. Para realizar tal estudio, se seguirá la metodología utilizada en anteriores oportunidades por la Corte y se dividirá el análisis en distintos grupos. El primero lo conforman aquellos artículos que, o bien no fueron modificados durante los debates legislativos, o bien experimentaron ajustes formales de numeración o redacción, pero sin implicaciones sustantivas, por lo que se trata de preceptos que no plantean ningún problema en lo atinente a la observancia de los citados principios.
459. El segundo lo integran los artículos que experimentaron modificaciones con efectos normativos a lo largo del trámite legislativo, pero en donde los asuntos tratados recibieron los debates exigidos por la Constitución. En ellos cabe entrar a revisar que los cambios que se hayan producido en el texto finalmente aprobado conserven el eje temático a lo largo del iter legislativo.
460. El tercer grupo está compuesto por aquellos artículos que fueron cuestionados por los intervinientes o que, en su lectura, prima facie, suscitan dudas a la Corte sobre su constitucionalidad a luz de los principios de consecutividad e identidad flexible. Por esta razón, se requiere un estudio más detallado para determinar si cumplen, o no, dichos principios.
Grupo 1. Artículos que no tuvieron cambio alguno o, aunque lo tuvieron, corresponde con una variación meramente formal
461. En este primer grupo se encuentran los artículos 1, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 17, 18, 19, 20 21, 22, 23, 24, 25, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36, 39, 40, 41, 42, 44, 47, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 58, 59, artículo nuevo, 61, 62, 63, 64, 65, 67, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 90, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 102, 103, 104, 108, 109, 110, 111, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 120, 122, 123, 125, 127, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 136, 137, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 151, 152, 153, 154, 157, 159, 161, 162, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 171, 172, 173, 174, 175, 177, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 184, 185, 187, 189, 191, 192, 193, 194, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 202, 204, 205, 206, 207, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 235, 236, 237, 238, 239, 241, 245, 246, 250, 251, 252, 254, 256, 258, 262, 263, 265, 266, 270, 271, 274 y 275.
462. Como ya se explicó, al no haber tenido modificaciones o al tratarse de ajustes meramente formales, sin incluir asuntos sustanciales, estas disposiciones no suscitan ningún inconveniente respecto de la observancia de los principios de consecutividad e identidad flexible.
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Grupo 2. Artículos que tuvieron modificaciones materiales durante los debates.
463. Las siguientes disposiciones tuvieron cambios normativos durante el procedimiento legislativo. Sin embargo, los ajustes realizados mantuvieron una coherencia con los ejes principales del proyecto y con la temática del título:
Descripción del artículo en el PLE
Síntesis de los cambios que tuvo cada artículo en los debates y razón por la que no desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible
Art. 2. Ámbito de aplicación
En el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se aprobó incluir el segundo parágrafo en el cual se especifican otros tipos de actos electorales como aquellos que surgen del ejercicio de la función electoral de las víctimas en cumplimiento del punto 2 de Acuerdo Final de Paz. Incluido en la Gaceta n.° 699 de 2023.
Y en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes se aprobó incluir el parágrafo transitorio que señala que el acto que declara la elección de las 16 curules transitorias de paz en la Cámara también es un acto de contenido electoral. Incluido en la Gaceta n.° 699 de 2023.
Dado que estos parágrafos nuevos tienen el objetivo de especificar aún más (en dos casos) qué es un acto electoral, en concordancia con lo que se aprobó desde el primer debate en el Senado en el parágrafo primero de este artículo, tal adición no desconoce el principio de consecutividad e identidad flexible.
Art. 3. Conformación (organización electoral)
En el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se incluyó como parte de la organización electoral a los “registradores departamentales del Estado civil”. Incluido en las gacetas n.° 699 de 2023 y n.° 849 de 2023).
Si bien es un cargo nuevo, puede considerarse que este desarrolla aspectos de la materia central tratada en este proyecto y en este artículo en particular, relativa a la estructura de la organización electoral. De hecho, en los debates anteriores el Senado había discutido la existencia de los registradores distritales y seccionales y en la oportunidad que se analiza la Cámara de Representantes agregó la existencia de un registrador para otro ente territorial. Dada la conexidad temática, este artículo no desconoce el principio de consecutividad ni de identidad flexible.
Art. 5. Funciones del Consejo Nacional Electoral
En el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes:
* Se agregó una función al Consejo Nacional Electoral relativa a la rendición de cuentas. Esta adición solo especifica una función de CNE, por lo que está íntimamente relacionada con el tema del artículo aprobado en los debates anteriores, de modo que no tiene problemas de consecutividad ni de identidad flexible.
* Se agregó el parágrafo sexto que especifica las condiciones en las cuales el CNE ejercerá la función de promover la cultura de la no violencia. Como se trata de una precisión operativa dentro de una función ya aprobada, este parágrafo no desconoce la consecutividad ni la identidad flexible.
* Se agregó un parágrafo transitorio el cual tiene por objetivo especificar que todas las funciones establecidas el CNE debe aplicarse para lo establecido en el AL 02 de 2021, por lo cual, al tratarse solo de una aclaración frente a unas funciones discutidas en los anteriores debates, este parágrafo no desconoce la consecutividad.
Cambios incluidos en la Gaceta n.° 754 de 2023.
Art. 13. Funciones (De los registradores distritales)
En el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se agrega una función en lo electoral relativa a la organización de las elecciones y de responder por la ubicación de los puestos de votación. En los debates en el Senado se discutieron y aprobaron todas las funciones de estas autoridades en lo electoral, por lo tanto, la función del literal L agregada está en plena consonancia temática con lo debatido, por lo que no afecta la consecutividad del trámite legislativo. Incluidos en la Gaceta n.° 699 de 2023.
Art. 16. Delegados seccionales
En el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes se agregó un parágrafo transitorio en el cual se aclara que, en materia de vinculación de los empleos de los registradores delegados especiales, se respetarán los derechos laborales y de seguridad social adquiridos. Como se trata de una aclaración de una temática desarrollada en el artículo, a saber, las funciones y la forma de vinculación de estas autoridades, el parágrafo introducido no desconoce la consecutividad ni la identidad flexible. Incluido en la Gaceta n.° 754 de 2023.
Art. 26. Uso de tecnologías para la actualización de la base de datos de registro civil
En el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se introdujo este artículo nuevo relativo al uso de los medios tecnológicos para la actualización permanente del registro civil. A juicio de la Sala, este no desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible puesto que desarrolla uno de los objetivos declarados del PLE relacionado con la introducción de mecanismos tecnológicos para los temas electorales y de registro, y además porque la temática del registro civil fue discutida y aprobada por el Senado en el estudio de toda la segunda parte del proyecto de código relativa a la identificación de las personas. Incluido en la Gaceta n.° 699 de 2023.
Art. 27. Documento antecedente para la inscripción del nacimiento
En el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se introdujo el parágrafo sexto que trata sobre la inscripción del nacimiento de los pueblos raizales y palenqueros. Se trata de una adición que está en sintonía con el tema del proyecto, del artículo y del parágrafo quinto que se refiere a la inscripción de los registros de las comunidades indígenas. De este modo, el nuevo artículo sigue desarrollando el tema y, en consonancia con lo aprobado por el Senado, incluye a un grupo étnico cultural. Por esta razón, cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluido en la Gaceta n.° 699 de 2023.
Art. 31. Causales de cancelación del documento de identidad
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Art. 37. Principios de la función electoral en los procesos electorales
En el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se agregaron los principios de economía y lenguaje claro en un artículo que ya había señalado 25 principios de la función electoral. De este modo, los principios nuevos cumplen con el principio de consecutividad porque desarrollan un tema que venía discutiéndose en el trámite legislativo. Incluido en la Gaceta n.° 699 de 2023.
Art. 38. Derecho al voto.
En el segundo debate en la Plenaria del Senado se agregó un inciso al parágrafo 2 que contiene un procedimiento para que las personas con discapacidad informen a la Registraduría cuál es la discapacidad que presentan a efectos de la planeación.
Y se agregó el parágrafo 4 en el cual se le ordena a la organización electoral garantizar la adopción e implementación de mecanismos para la participación democrática de los sujetos de especial protección constitucional. Cambios incluidos en la Gaceta n.° 536 de 2023.
La Sala considera que estas adiciones, al estar relacionadas con la temática del derecho al voto con un enfoque diferencial, están relacionadas con el objetivo del proyecto y con temáticas que se discutieron desde el primer debate, relacionadas con el acceso de personas con discapacidad y la participación efectiva de otros sujetos que requieren acciones afirmativas.
Art. 43. Voto de personas con discapacidad
En el segundo debate en la Plenaria del Senado se adicionó el parágrafo segundo a este artículo relativo a la responsabilidad de la Registraduría, en coordinación con las alcaldías y gobernaciones, de disponer en los puestos de votación del intérprete y guía intérprete para las personas sordas y sordociegas. Esta adición no desconoce el principio de consecutividad ni de identidad flexible, puesto que se trata de una forma de concretar la responsabilidad de estas entidades, discutida previamente en debate en comisión, respecto de la obligación de la adopción de las medidas necesarias para que las personas con discapacidad puedan ejercer, sin obstáculos, el derecho al voto. Incluido en la Gaceta n.° 536 de 2023.
Artículo nuevo 45. Voto de personas con experiencia de vida Trans
Este artículo fue adicionado en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes y en este se establece que se adoptarán medidas necesarias para el ejercicio libre de discriminación de los derechos políticos de esta población al tiempo que se ordena la elaboración de un protocolo. Incluido en la Gaceta n.° 754 de 2023.
Como se señaló en el análisis del artículo anterior, las medidas de acciones afirmativas y enfoque diferencial para los sujetos de especial protección constitucional (comunidad diversa, personas con discapacidad y comunidades étnicas) ha acompañado el trámite legislativo desde el primer debate en el Senado, lo que se ve reflejado en que artículos como el 43 (voto de personas con discapacidad) han acompañado el proyecto desde el debate en la Comisión Primera del Senado. Por esta razón, la inclusión de este artículo no desconoce el principio de consecutividad y guarda una identidad flexible con la temática general del proyecto.
Art. 46. Definición de certificado electoral
En el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se agregó el inciso segundo al parágrafo 4 en el cual se señala que la implementación del certificado electoral digital deberá garantizar algunos principios, como el de seguridad, pertinencia e idoneidad. Incluido en la Gaceta n.° 699 de 2023.
Dado que es un inciso que está calificando el certificado electoral digital, aprobado por el Senado, la Sala no advierte ningún reparo en la consecutividad del trámite legislativo.
Art. 48. Cambio de domicilio electoral
En el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de representantes se agregó el parágrafo tercero que ordena la creación de un procedimiento especial que permita a la comunidad del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, acreditar que el domicilio electoral corresponde al territorio insular. Incluido en la Gaceta n.° 754 de 2023.
Este parágrafo es un desarrollo del artículo 48, aprobado desde el primer debate en el Senado, que establece que las medidas sobre el domicilio electoral deben tener un enfoque étnico y territorial. Por esta razón, tiene identidad con el tema del artículo y respeta así el principio de consecutividad.
Art. 57. Verificación del Censo electoral
En el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se incluyó este artículo que establece un procedimiento para reducir las inconsistencias en relación con los datos aportados sobre el domicilio electoral. Para la Sala es claro que esta inclusión no desconoce el principio de consecutividad porque el tema del censo electoral, su definición modificación, exclusiones, actualización, etc., fueron temas tratados y discutidos desde primer debate en el Senado, de modo que la inclusión de un procedimiento de verificación guarda identidad temática. Incluido en la Gaceta n.° 699 de 2023.
Art. 66. Acreditación de apoyos
En el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes se hizo una adición al parágrafo tercero, en donde se señala que, una vez se hayan acreditado los apoyos, los precandidatos o las listas de grupos significativos de ciudadanos no podrán ser avalados por partidos o movimientos políticos con personería jurídica para el mismo certamen electoral.
Esta adición, que establece una limitación a los avales para los precandidatos o listas de grupos significativos de ciudadanos, está desarrollando la temática del capítulo I del título III de la parte tercera del proyecto de código. De este modo, encuentra la Sala que tiene identidad con la temática discutida y aprobada en los anteriores debates y por esto respeta el principio de consecutividad.
Art. 68. Publicidad para la recolección de apoyos
En el segundo debate en la Plenaria del Senado se agregó el inciso quinto en el cual se señala que el Consejo Nacional Electoral vigilará el cumplimiento de las normas de publicidad para la recolección de apoyos y tendrá la competencia de imponer sanciones. Esta adición no vulnera el principio de consecutividad ya que es una materia que se inscribe temáticamente en lo desarrollado en el capítulo II del título III relativo a todo el proceso de inscripción y selección de candidaturas, donde se aborda la temática de la recolección de apoyos y sus controles, temática tratada desde el primer debate en la Comisión Primera del Senado. Incluido en la Gaceta n.° 536 de 2023.
Además, se hizo una adición en el inciso sexto para especificar el periodo de tiempo y las condiciones en que se debe reportar ante el Consejo Nacional Electoral los gastos realizados por concepto de recolección de apoyos. En la medida en que solo se trata de una precisión de una competencia ya discutida desde el primer debate, esta no desconoce el principio de consecutividad. Cambio incluido en la Gaceta n.° 536 de 2023.
Art. 89. Causales de revocatoria de inscripción a candidatos
En el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se agregaron cuatro causales para la revocatoria de inscripciones de candidatos (Gaceta n.° 699 de 2023), dos de las cuales fueron eliminadas en el segundo debate en la Plenaria del Senado.
Las dos adicionales que persisten en el proyecto de código tienen que ver con el otorgamiento del aval sin respeto de los procedimientos democráticos (causal 9) y cuando se inscriban candidatos en circunscripciones donde está suspendida esta facultad por el CNE (causal 10).
Dado que se trata de desarrollar las circunstancias en las cuales se puede dar lugar a la inscripción de candidaturas, temática discutida desde el primer debate en el Senado, la Sala encuentra que no hay reproches de consecutividad frente a la inclusión de las causales 9 y 10.
Art. 91. Causales de inhabilidad en las JAL
En este artículo se incluyó la causal segunda en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Esta causal establece que es motivo de inhabilidad para estas autoridades el hecho de haber sido condenadas por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado o haber sido condenadas por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales (Gaceta n.° 699 de 2023).
Como se viene argumentando, en la medida en que se trata del desarrollo de un conjunto de causales para una situación incluida en el proyecto desde el primer debate en el Senado, la Sala entiende que esta inclusión guarda identidad temática con lo debatido en todo el trámite legislativo, razón por la cual respeta el principio de consecutividad e identidad flexible.
Art. 99. De la propaganda electoral
Se adicionó un texto al parágrafo 1 en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes que obliga a los medios de comunicación masiva a reportar la publicidad política pagada ante el CNE. Incluido en la Gaceta n.° 850 de 2023. Además, en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara se adicionan unos textos que buscan precisar algunos asuntos relacionados con la propaganda electoral en espacio público y en redes sociales, los actos proselitistas y la investigación de propaganda falsa para manipular el electorado. Incluidos en la Gaceta n.° 754 de 2023. Entonces, los dos cambios corresponden a pautas relacionadas con la propaganda electoral y, por tanto, no violan consecutividad ni identidad flexible.
Art. 100. Periodo de la propaganda
Se adicionó un inciso en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Contempla la prohibición de realizar propaganda electoral por fuera del periodo establecido en el artículo y la competencia del CNE para investigar esas conductas. No viola consecutividad ni identidad flexible porque corresponde con una medida relacionada con la propaganda electoral. Incluido en la Gaceta n.° 849 de 2023.
Art. 101. Límites de la propaganda en medios electrónicos
Se adicionó un texto al inciso segundo en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. El texto impone un deber para los creadores de contenido que etiquetan sus publicaciones como propaganda electoral pagada. Por tanto, no viola consecutividad ni identidad flexible pues corresponde con un asunto relacionado con la propaganda electoral. Incluido en la Gaceta n.° 850 de 2023.
Art. 105. Definiciones
Se incorporó la definición de firmas encuestadoras en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. El texto contempla la definición del precedido concepto. No viola consecutividad ni identidad flexible ya que el concepto definido es usado de forma recurrente para abordar el tema de las encuestas electorales. Incluido en la Gaceta n.° 849 de 2023.
Art. 106. De la selección de la muestra
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Art. 107. Encuestas de conocimiento de favorabilidad política, opinión o intención del voto
Se cambió un porcentaje en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes para reducirlo, de modo que todos los candidatos con un 10% de ocurrencia no puedan omitirse en la encuesta a cargos uninominales. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte de la regulación adoptada frente a las encuestas electorales. Incluido en la Gaceta n.° 849 de 2023.
Art. 112. De los encuestadores
Se agregó un texto relacionado con la difusión de encuestas falsas, en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, para que los medios de comunicación que difundan esas encuestas se rectifiquen y den excusas públicas. Entonces, no se viola consecutividad ni identidad flexible porque la modificación corresponde con la temática tratada de encuestas electorales. Incluido en la Gaceta n.° 754 de 2023.
Art. 119. Sanciones en materia de encuestas
Se cambiaron los montos de las sanciones en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, para fijarlos entre 100 y 200 salarios mínimos para quienes incurran en alguna de las infracciones señaladas en el capítulo. Así, no se viola consecutividad e identidad flexible porque la modificación mantiene la correspondencia con la temática tratada. Incluido en la Gaceta n.° 849 de 2023.
Art. 121. Distribución de los puestos de votación
Se incorporó el parágrafo 5 en el segundo debate en la plenaria del Senado. La medida busca que la RNEC comunique la eliminación o traslado de puestos de votación. Entonces, no se viola consecutividad ni identidad flexible porque la modificación corresponde a la temática tratada relacionada con los puestos de votación. Incluida en la Gaceta n.° 536 de 2023.
Art. 124. Funciones de las instituciones educativas
Se ajustó el texto en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, para establecer funciones precisas a los rectores y directores rurales de las instituciones educativas en las que se realizarán las jornadas electorales. Así, no se desconoce consecutividad ni identidad flexible porque la modificación corresponde a una medida relacionada con la jornada electoral. Incluida en la Gaceta n.° 849 de 2023.
Art. 126. Funciones de los jurados de votación
Se introdujo en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes un inciso al parágrafo para incorporar una medida relacionada con la transparencia y seguridad de las herramientas tecnológicas que identifiquen a los jurados. Incluido en la Gaceta n.° 850 de 2023. Además, en el segundo debate de la plenaria de Cámara de Representantes se introdujo un nuevo aparte para permitir recomendaciones por parte de la Comisión Asesora para la Implementación Progresiva de los Sistemas de Asistencia Tecnológica en los procesos electorales. Incluida en la Gaceta n.° 754 de 2023. Entonces, las dos modificaciones corresponden con la temática regulada relacionada con los jurados de votación y procesos electorales.
Art. 128. Exención del carácter de jurado de votación
Se introdujo el inciso cuarto en el segundo debate en la Plenaria del Senado. La medida busca garantizar ajustes razonables para las personas que sean designadas como jurados de votación y decidan no ser exonerados. Incluida en la Gaceta n.° 536 de 2023. Además, en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se incluyó otro grupo de personas exceptuados de ser jurados de votación. Incluida en la Gaceta n.° 850 de 2023. Finalmente, en el segundo debate de la Plenaria de la Cámara de Representantes se precisa la causal de exención por ser pariente de un registrador departamental. Incluida en la Gaceta n.° 754 de 2023. Así, todas las modificaciones guardan relación con la temática de los jurados de votación y, por tanto, no desconocen los principios de consecutividad e identidad flexible.
Art. 135. Conductas sancionables con multa a los jurados de votación
Se incorporó una excepción a la causal tercera de sanción en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, por caso fortuito o fuerza mayor. Así, la temática sigue correspondiendo al tema regulado de los jurados de votación, por tanto, cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluida en la Gaceta n.° 850 de 2023.
Art. 138. Testigos electorales
Se incluyó un parágrafo transitorio en el segundo debate de la Plenaria de la Cámara de Representantes. La medida busca extender los efectos del artículo a unos sujetos. Entonces, corresponde a la regulación de los testigos electorales y con los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluida en la Gaceta n.° 754 de 2023.
Art. 146. De la naturaleza y propósitos de la observación electoral
Se introdujo un inciso adicional en el segundo debate de la Plenaria de la Cámara de Representantes dirigido a permitir que la observación electoral incluya los componentes tecnológicos que sean utilizados en el sistema electoral. Por tanto, se trata de una medida que corresponde a la temática tratada de observación electoral y no desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluida en la Gaceta n.° 754 de 2023.
Art. 147. Ejercicio de la observación electoral.
Se incluyó una medida en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes que busca que las misiones electorales gocen de independencia. Entonces, corresponde a la temática tratada de observación electoral y con los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluida en la Gaceta n.° 754 de 2023.
Art. 149. Facultades de los observadores electorales.
Se adicionó una nueva causal en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes que busca permitir que los observadores electorales participen en los procesos de auditoría a los softwares utilizados en el proceso electoral. Entonces, la medida corresponde a la temática regulada relacionada con los observadores electorales. Por tanto, no vulnera el principio de consecutividad e identidad flexible. Incluida en la Gaceta n.° 850 de 2023.
Art. 150. Prohibiciones
Se incorporó una nueva consecuencia para el observador que realice alguna de las conductas prohibidas en la norma, en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Así, la medida corresponde al tema regulado pues impone una consecuencia al observador electoral. Por tanto, cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluida en la Gaceta n.° 849 de 2023.
Art. 155. Fecha de elecciones
Se cambió la fecha en que se van a adelantar unas elecciones, en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Entonces, la medida corresponde al tema regulado que se relaciona con las elecciones. Por tanto, acredita los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluida en la Gaceta n.° 754 de 2023.
Art. 156. Modalidades del voto
Se introdujeron tres nuevos parágrafos, uno de ellos transitorio, en el segundo debate en la Plenaria del Senado. Las medidas fijan la realización de simulacros para la implementación del voto electrónico mixto, pedagogía sobre las modalidades de voto y la entrada en vigencia del voto electrónico mixto. Entonces, todos los ajustes corresponden con la temática regulada relacionada con el voto y, por tanto, corresponde con los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluidas en la Gaceta n.° 536 de 2023.
Art. 158. Ley seca
Se introdujo un parágrafo en el segundo debate en la plenaria del Senado para precisar, en síntesis, que no aplica la medida de ley seca cuando se traten de consultas internas de los partidos. Incluida en la Gaceta n.° 536 de 2023. Además, en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se modificó el inciso primero y se incluyó el parágrafo 1. En el sentido de facultar al presidente para que ordene a los alcaldes, si lo considera, decretar la ley seca en cierto horario. Incluido en la Gaceta n.° 850 de 2023. Entonces, lo modificado corresponde a la temática relacionada con la jornada electoral. Por tanto, no desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible.
Art. 160. Voto anticipado
Se modificó el texto en el segundo debate en la Plenaria de Senado. El cambio precisó los periodos de votación de los colombianos residentes en el exterior. Entonces, corresponde al tema tratado que se relaciona con el voto. En consecuencia, se cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluido en la Gaceta n.° 536 de 2023.
Art. 170. Sistema de preconteo y su finalidad
Inclusión en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Consiste en un parágrafo que establece los componentes que integran la gestión del sistema de conteo preliminar o preconteo. No viola consecutividad ni identidad flexible porque se relaciona con mecanismos para asegurar el ejercicio de la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 849 de 2023.
Art. 176. Plataformas tecnológicas para los escrutinios
Se agregaron los parágrafos 1 y 2 en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Regula la plataforma tecnológica que dispondrá la RNEC para los escrutinios y la competencia del CNE para vigilarla e inspeccionarla. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte de los mecanismos para asegurar la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 850 de 2023.
Art. 186. Custodia de documentos electorales
Se adicionó el parágrafo en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Establece la posibilidad de que la RNEC contrate con terceros el traslado de documentos electorales para garantizar la seguridad de los documentos. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte de los mecanismos para asegurar la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 849 de 2023.
Art. 188. Composición y designación de comisión escrutadora
Se añadió el parágrafo 4 en el segundo debate en la plenaria del Senado de la República. Allí se estableció la obligatoriedad de la asistencia de la comisión escrutadora a la capacitación que establezca el CNE y las sanciones por la inasistencia injustificada. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte de los mecanismos para asegurar la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 1361 de 2023.
Art. 190. Inhabilidades de los miembros de las comisiones escrutadoras
Se agregó un inciso en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, para establecer una inhabilidad a los miembros de las comisiones escrutadoras que tengan como ejercicio laboral, relación directa con los candidatos. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte de los mecanismos para asegurar la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 849 de 2023.
Art. 195. Procedimiento para el escrutinio en comisiones
Se adicionó el parágrafo 2 en el informe de ponencia para primer debate del proyecto de ley en la Comisión Primera del Senado, según el cual las comisiones escrutadoras entregarán a un testigo de la organización política copia de las actas parciales de escrutinio. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte de los mecanismos para asegurar la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 166 de 2023.
Art. 203. Revisión de escrutinios por parte del Consejo Nacional Electoral
Se aprobó el parágrafo 2 en el segundo debate en la Plenaria del Senado de la República, según el cual la decisión de revisión de escrutinios debe ser tomada por unanimidad por el CNE. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte de los mecanismos para asegurar la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 1257 de 2023.
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Se agregó la frase final en el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Prevé la inclusión de la posibilidad de retractarse de la inscripción de un candidato, a favor de los partidos políticos que participan en consultas. No viola consecutividad ni identidad flexible porque se relaciona con los mecanismos para asegurar el ejercicio de la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 604 de 2023.
Art. 240. Medios tecnológicos para la votación
La primera modificación se hizo en el segundo debate en la Plenaria del Senado. El ajuste se dirigió a que los medios tecnológicos utilizados en los procesos electorales sean accesibles para todas las personas sin discriminación y no se constriña al elector. Incluido en la Gaceta n.° 536 de 2023. La segunda modificación se hizo en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en relación con la viabilidad de los medios tecnológicos utilizados y la expansión de la conectividad para el acceso al voto mixto. Incluida en la Gaceta n.° 754 de 2023. Entonces, las dos medidas se relacionan con la accesibilidad de los electores a las votaciones y, por lo tanto, corresponden con el tema del voto y con los principios de consecutividad e identidad flexible.
Art. 242. Comisión asesora para la implementación progresiva de los sistemas de asistencia tecnológica en los procesos electorales
Se agregó el parágrafo tercero, en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. El cambio está relacionado con la posibilidad de que la Comisión sea convocada por la Organización Electoral que se encargará de reglamentar, dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de la Ley, el procedimiento para la elección de los representantes de la academia y de las organizaciones de la sociedad civil. No viola consecutividad ni identidad flexible porque se relaciona con mecanismos para asegurar el ejercicio de la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 850 de 2023.
Art. 243. Comisión Asesora para la Implementación Progresiva de los Sistemas de Asistencia Tecnológica en los procesos electorales
En este artículo, la Comisión Primera y la Plenaria del Senado y la Plenaria de la Cámara de Representantes realizaron cambios en relación con las funciones de la comisión y su conformación. Entonces, las modificaciones guardan una correspondencia con la temática regulada, pues se relacionan con los procesos electorales y el uso de las tecnologías en estos. En consecuencia, se acreditan los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluidos en las gacetas n.° 166, 536 y 754, todas de 2023.
Art. 244. Seguridad nacional y protección del proceso electoral
Se modificó redacción en el informe de ponencia para primer debate del proyecto de ley en la Comisión Primera del Senado, para una mayor claridad en la norma. También, se agregó el parágrafo 2 según el cual una vez la RNEC suscriba los contratos bajo la modalidad de seguridad nacional, deberá garantizar su total publicidad y acceso, con excepción de los datos sensibles que contenga. No viola consecutividad ni identidad flexible porque el cambio se relaciona con los mecanismos para asegurar el ejercicio de la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 367 de 2023.
Art. 247. Auditorias técnicas
Se agregó un artículo nuevo en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el cual establece que para garantizar la integridad y transparencia de los procesos electorales se establecerá un plan de auditoría técnica imparcial. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte de los mecanismos para asegurar la función electoral y trata temas que habían sido debatidos en los debates previos, en especial las auditorías de las elecciones. Incluido en la Gaceta n.° 1706 de 2023.
Art. 248. Auditoría informática electoral
Se modificó el artículo en el primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República. Establece el concepto de auditoría informática electoral y sus características. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte de los mecanismos para asegurar la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 790 de 2023.
Art. 249. Auditorías de funcionalidad
Se modificó la redacción y se agregó el parágrafo 3 al artículo 249 en el primer debate de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. El parágrafo establece que el CNE determinará el mecanismo de acreditación para los auditores a más tardar dos meses antes de que se socialice el Plan de Auditorías. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte de los mecanismos para asegurar la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 850 de 2023.
Art. 253. Definición de violencia contra las mujeres y personas trans y no binarias en la vida política
Se modificó la redacción en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Agregó la mención en la norma de las personas trans y no binarias como destinatarias de sus efectos. No viola consecutividad ni identidad flexible porque se relaciona con los mecanismos para asegurar el ejercicio de la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 850 de 2023.
Art. 255. Sedes para actividades electorales
Se agregó un parágrafo en el segundo debate en la Plenaria del Senado de la República. Consiste en una disposición que señala que la RNEC podrá implementar mecanismos tecnológicos para las actividades señaladas en el inciso primero de la norma. No viola consecutividad ni identidad flexible porque se relaciona con mecanismos para asegurar el ejercicio de la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 790 de 2023.
Art. 257. Audiencia pública de revocatoria de mandato
Se agregó un inciso nuevo en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el cual establece que en caso de que el alcalde o gobernador no pueda asistir a la audiencia, por excusa justificada, se aplazará esta y se fijará en 15 días. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte de los mecanismos para asegurar la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 850 de 2023.
Art. 259. Procesos de colaboración con terceros
Se añadió un inciso nuevo en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el cual establece que los órganos de control deberán fijar rutas de seguimiento para veeduría y control durante la selección y la ejecución de contratos interadministrativos mencionados en la norma. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte de los mecanismos para asegurar la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 850 de 2023.
Art. 260. Software de escrutinios
Se agregó un parágrafo en el segundo debate en la Plenaria del Senado de la República. La disposición establece que previo a cada jornada electoral se realizarán simulacros del software de escrutinio para certificar su adecuado funcionamiento. No viola consecutividad ni identidad flexible porque se relaciona con los mecanismos para asegurar el ejercicio de la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 1257 de 2023.
Art. 261. Acceso al software de consolidación de escrutinios
Se agregó un parágrafo en el segundo debate en la Plenaria del Senado de la República. La disposición señala que cuando se realicen cambios al software de consolidación de escrutinios, se emitirán copias físicas para que la RNEC y el secretario de la comisión escrutadora den fe de la modificación. No viola consecutividad ni identidad flexible porque se relaciona con los mecanismos para asegurar el ejercicio de la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 790 de 2023.
Art. 264. Comité de seguimiento y vigilancia electrónica del proceso electoral
Se agregó un parágrafo en el segundo debate en la Plenaria del Senado de la República. La disposición señala que el Comité deberá exigir que se hagan las pruebas de funcionamiento previo a la jornada electoral realizando un informe de fallas o sucesos extraordinarios. No viola consecutividad ni identidad flexible porque se relaciona con los mecanismos para asegurar el ejercicio de la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 790 de 2023
Art. 267. Modifíquese el parágrafo del artículo 18 de la Ley 130 de 1994, el cual quedará así:
Se aprobó en el segundo debate en la Plenaria del Senado de la República la inclusión de dos incisos que señalan que, para el caso de los grupos significativos de ciudadanos, los informes del artículo 18 de la Ley 130 de 1994 serán publicados en la página web de la autoridad electoral. También, que el aplicativo de los informes de ingresos y gastos deberá permitir la migración masiva de datos. No viola consecutividad ni identidad flexible porque las medidas se relacionan con los mecanismos para asegurar el ejercicio de la función electoral. Cambio incluido en la Gaceta n.° 790 de 2023
Art. 268. (sin título)
Se añadió un artículo nuevo en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el cual establece que los partidos políticos podrán auditar el software utilizado en la escogencia de jurados, el software de preconteo, de escrutinio y de consolidación. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte de los mecanismos para asegurar la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 850 de 2023.
Art. 269. Cuota de generó en propaganda electoral
Se añadió un artículo nuevo en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, según el cual las organizaciones políticas propenderán para asignar espacios de forma proporcional a mujeres, trans y no binarios. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte de los mecanismos para asegurar la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 850 de 2023.
Art. 272. Mecanismos de articulación interinstitucional para el seguimiento y vigilancia de las donaciones
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Art. 273. Modifíquese el artículo 18 de la Ley 1475 de 2011, el cual quedará así: (Artículo 18 Destinación de recursos)
Se agregó un artículo nuevo en el segundo debate en la Plenaria del Senado de la República. La disposición establece que los recursos provenientes de la financiación estatal se pueden usar para ciertos propósitos mencionados en la norma. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte de los mecanismos para asegurar la función electoral. Incluido en la Gaceta n.° 536 de 2023.
Art. 276. Auditorías técnicas
Se agregó un artículo nuevo en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el cual señala que debe establecerse un plan de auditoría técnica imparcial para las tecnologías utilizadas en cada elección. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte de los mecanismos para asegurar la función electoral y trata temas que habían sido debatidos en los debates previos, en especial las auditorías de las elecciones. Incluido en la Gaceta n.° 1706 de 2023.
Art. 277. Vigencia
Se aprobó un parágrafo transitorio en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes que establece que la ley no será aplicable para elecciones de 2023. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte de la vigencia de la Ley. Incluido en la Gaceta n.° 849 de 2023.
Grupo 3. Artículos que fueron cuestionados por los intervinientes o que su lectura, prima facie, exige que la Corte analice con detalle su constitucionalidad a la luz de los principios de consecutividad e identidad flexible
464. La senadora Paloma Valencia intervino en el proceso de constitucionalidad argumentando que la aprobación de los artículos 14 y 15 del proyecto de ley estatutaria, que establecen que en cada departamento habrá un registrador departamental y sus funciones, violó el principio de consecutividad. Indicó que esas disposiciones fueron discutidas y negadas en el primer debate realizado en la Comisión Primera Permanente del Senado de la República, decisión que fue confirmada en el segundo debate realizado en la Plenaria. Sin embargo, a continuación, fueron introducidas nuevamente en el proyecto, en el primer debate de Comisión Primera de la Cámara de Representantes, lo cual fue confirmado en el debate posterior de la Plenaria de la Cámara de Representantes.
465. La Sala verificó que los artículos 14 y 15 del proyecto de ley estatutaria aparecen en el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera Permanente del Senado de la República, en la Gaceta del Congreso n.° 166 del 17 de marzo de 2023. Posteriormente, en la sesión de 28 de marzo de 2023, consignada en Acta n°. 36 que fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 572 de 30 de mayo de 2023, dicha comisión aprobó la eliminación de ambas normas del proyecto. Siguiendo el trámite legislativo, en el informe mayoritario de ponencia para segundo debate, publicado en la Gaceta del Congreso n.° 368 de 25 de abril de 2023, no aparece el texto de las normas citadas. Después, en el debate de la Plenaria del Senado de la República del 16 de mayo de 2023, según consta en el Acta n.° 51 publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1257 de 14 de septiembre de 2023, no se aprobaron proposiciones relacionadas con ambas normas. El texto definitivo aprobado en esa sesión Plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 536 del 2023, sin los mencionados artículos.
466. Continuando con el trámite, se rindió informe de ponencia positiva para el primer debate realizado en la Comisión Primera Permanente de la Cámara de Representantes, que aparece en la Gaceta del Congreso n.° 604 del 1 de junio de 2023. En ese informe se incluyeron nuevamente los artículos 14 y 15 del proyecto de ley estatutaria, que establecen que en cada departamento habrá un registrador departamental y sus funciones. Sobre ese informe se hizo el debate, recogido en el Acta n.° 58 publicada en la Gaceta del Congreso n.° 850 del 12 de julio de 20230, en el que se aprobaron ambas disposiciones con proposiciones sustitutivas.
467. Luego, se presentó el informe de ponencia para el segundo debate que se surtiría en la Plenaria de la Cámara de Representantes, que fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 699 de 13 de junio de 2023, donde aparecen los artículos 14 y 15 mencionados con las dos adiciones del último debate en comisión. En el artículo 14 se adicionó el parágrafo 2 sobre la vinculación de los registradores departamentales y en el artículo 15 la aclaración de que la función de nombramiento que cumplirán los registradores departamentales se hará «previa delegación del Registrador Nacional del Estado Civil». Sobre este informe se realizó el debate en Plenaria y se aprobaron ambas normas en la sesión de 16 de junio de 2023, de acuerdo con el Acta n.° 68 publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1706 de 4 de diciembre de 2023.
468. Por último, se rindió informe de conciliación, que aparece en la Gaceta n.° 755 de 18 de junio de 2023, donde se presentan los artículos 14 y 15 aprobados en la Cámara de Representante sin el texto correspondiente del Senado de la República, ya que allí no fueron aprobadas ambas normas. El debate del informe de conciliación y su aprobación se llevaron a cabo el 20 de junio de 2023, según consta en el Acta n.º 70 de 20 de junio de 2023, la cual aparece publicada en la Gaceta n.° 1622 de 22 de noviembre de 2023.
469. De esta manera, después de analizar el trámite de los artículos 14 y 15 del proyecto de ley estatutaria, la Sala Plena encuentra que su aprobación no violó el principio de consecutividad porque el texto de ambas normas: (i) estuvo presente desde el inicio del trámite legislativo en el informe de ponencia para el primer debate en la Comisión Primera Permanente del Senado de la República, (ii) fue objeto de debate y votación en las comisiones permanentes de ambas cámaras, en cumplimiento de los artículos 157 y 160 constitucionales, y (iii) fue aprobado por la comisión de conciliación, donde se decidió la discrepancia que existió entre el texto aprobado por el Senado y la Cámara de Representantes, sin que dicha comisión haya introducido alguna de las normas sin su debate y votación previa por ambas cámaras.
470. Tal constatación, sin embargo, no implica necesariamente que su contenido material guarde unidad de materia con la regulación de las funciones electorales, cuyo análisis en todo caso no corresponde realizar en esta sección.
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7.8. Requisito de consulta previa
7.8.1. El derecho a la consulta previa de medidas legislativas. Reiteración jurisprudencial
471. La jurisprudencia constitucional ha establecido que el derecho fundamental a la consulta previa se encuentra reconocido en diferentes disposiciones de la Constitución. Es ante todo una manifestación del derecho a la participación de las comunidades étnicas, indígenas y afrocolombianas. Los artículos 1 (democracia participativa), 2 (deber de asegurar la participación de todos en las decisiones que los afectan), 7 (reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación), 40 (mecanismos de participación política) y 70 (reconocimiento de la cultura en sus diversas manifestaciones), 329 y 330 (reconocimiento de los territorios indígenas y su autogobierno), son en su conjunto el fundamento constitucional de la protección de los pueblos indígenas en el ordenamiento jurídico colombiano. Del mismo modo, el Convenio 169 de la OIT, tratado que forma parte del bloque de constitucionalidad, reconoce en su artículo 6.1 que «[a]l aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente […]».
472. En lo relacionado con el derecho a la consulta previa de medidas legislativas que afectan directamente los intereses de las comunidades étnicas, la Corte ha señalado que se trata de una manifestación del derecho de estas comunidades a determinar sus propios intereses y proteger su cosmovisión de medidas que alteren sus proyectos culturales o étnicos. En palabras de la Corte:
Tratándose específicamente de medidas legislativas, es claro que el deber de consulta no surge frente a toda medida legislativa que sea susceptible de afectar a las comunidades indígenas, sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente, evento en el cual, la consulta contemplada en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT deberá surtirse en los términos previstos en la Constitución y en la ley. Las leyes, en general, producen una afectación sobre todos sus destinatarios. De esta manera una ley, en cualquier ámbito, aplicable a la generalidad de los colombianos, afecta a los miembros de las comunidades indígenas y tribales que tengan la calidad de nacionales colombianos, sin que en dicho evento pueda predicarse que resulte imperativa una consulta previa a dichas comunidades como condición para que el correspondiente proyecto de ley pueda tramitarse válidamente. Las leyes, por su carácter general y abstracto, no generan una afectación directa de sus destinatarios, la cual sólo se materializa en la instancia aplicativa. Sin embargo, puede señalarse que hay una afectación directa cuando la ley altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios.
473. Como puede verse, es determinante identificar si la medida legislativa afecta directamente a las comunidades indígenas para activar la garantía de la consulta previa. En la Sentencia SU-123 de 2018, la Corte profundizó en el concepto de «afectación directa» y concluyó que existe afectación directa a las minorías étnicas cuando: «(i) se perturban las estructuras sociales, espirituales, culturales, en salud y ocupacionales; (ii) existe un impacto sobre las fuentes de sustento ubicadas dentro del territorio de la minoría étnica; (iii) se imposibilita realizar los oficios de los que se deriva el sustento y (iv) se produce un reasentamiento de la comunidad en otro lugar distinto a su territorio. Igualmente, según la jurisprudencia, la consulta previa también procede (v) cuando una política, plan o proyecto recaiga sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (vi) cuando la medida se oriente a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; (vii) asimismo si se imponen cargas o atribuyen beneficios a una comunidad, de tal manera que modifiquen su situación o posición jurídica; (viii) o por la interferencia en los elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido».
474. Conforme a lo anterior, toda medida legislativa o administrativa que afecte directamente, es decir, que impacte la identidad o intereses de una comunidad étnica, que altere su ethos, debe ser consultada con ella. No será obligatoria la realización de la consulta previa «en aquellos casos en que las comunidades se ven afectadas de la misma forma e intensidad que el resto de la población». Así, también debe identificarse si la medida legislativa a consultar genera una afectación diferencial, pues solo si se altera la identidad étnica de las comunidades procede el deber de abrir la participación especial acorde con sus intereses. Sobre este punto, la Corte ha resaltado que «en todo caso, en dicho análisis siempre será indiferente el efecto positivo o negativo de la medida, más allá de que sea necesario tener en cuenta el significado que, para los pueblos afectados, tienen los bienes o prácticas sociales que son objeto de regulación».
475. La Corte ha advertido que una afectación directa puede provenir de una regulación general, como lo es una reforma constitucional o los distintos tipos de leyes que regula la propia Constitución. En ese sentido, el trámite y expedición de una ley estatutaria no están exentos de ser consultados con las comunidades si se afectan sus intereses. Acorde con ello, la Corte ha declarado la inexequibilidad de medidas legislativas que no fueron consultadas con las comunidades étnicas concernidas, pues su omisión viola directamente la Constitución Política. En palabras de la Corte:
[P]or regla general, se presenta “un vicio [que] impide declarar exequible la ley”, ya sea que el control provenga del uso de la acción pública de inconstitucionalidad o de alguna de las modalidades de control automático que se consagran en la Constitución, como ocurre con el caso de las leyes estatutarias. Sin embargo, la respuesta que se ha adoptado por este tribunal frente a la citada violación ha tenido manifestaciones distintas, teniendo en cuenta, entre otros criterios, (i) el tipo de norma objeto de consulta (pues se entiende, por ejemplo, que el control es más estricto en el caso de las reformas constitucionales), (ii) el nivel de afectación directa (esto es, si la consulta versa sobre toda una ley o sobre unos artículos en concreto; o si ella en realidad puede llegar a predicarse de la ejecución de los mandatos previstos en la ley; o si a pesar de ser predicable de la disposición objeto de control, es posible solventar el déficit de la consulta, con una actuación que demande su posterior ejecución, con miras a permitir la realización de los mandatos previstos en la norma), y (iii) la ponderación extraordinaria que cabe realizar frente al logro de una reivindicación histórica de los pueblos étnicos, como pauta de análisis que se ha aplicado con un rigor estrictamente excepcional.
476. Con todo, la jurisprudencia también ha establecido las reglas básicas para adelantar un proceso de consulta previa. En la Sentencia C-080 de 2018, las sintetizó de la siguiente forma: «(i) la consulta debe ser previa a la medida objeto de examen, pues de otra forma no tendrá incidencia en la planeación e implementación de la medida; (ii) es obligatorio que los Estados definan junto con las comunidades el modo de realizarla (pre consulta o consulta de la consulta); (iii) debe adelantarse con los representantes legítimos del pueblo o comunidad interesada; y, (iv) en caso de no llegar a un acuerdo en el proceso consultivo, las decisiones estatales deben estar desprovistas de arbitrariedad, aspecto que debe evaluarse a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Finalmente, (v) cuando resulte pertinente en virtud de la naturaleza de la medida, es obligatorio realizar estudios sobre su impacto ambiental y social».
477. En materia de regulación de las funciones electorales, resulta indispensable adicionalmente tener en cuenta que los artículos 171 y 176 de la Constitución reconocen a las comunidades indígenas y afrodescendientes, representación en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes, cuya elección se hará en circunscripciones especiales, así: una circunscripción nacional especial para la elección de dos senadores por las comunidades indígenas y dos circunscripciones especiales para la elección de representantes a la cámara (una para la elección de dos representantes por las comunidades afrodescendientes y otra para la elección de un representante por las comunidades indígenas). Así mismo, el artículo 176 ejusdem. reconoce a la comunidad raizal del departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina el derecho a elegir un representante a la Cámara, de conformidad con la ley.
478. Estas comunidades étnicas tienen derecho, a su vez, a participar en la elección de los cargos y corporaciones que se elijan en las circunscripciones de las cuales forman parte, para lo cual será indispensable que la organización electoral implemente medidas que tengan en cuenta su diversidad étnica y cultural, así como sus lenguas y dialectos, reconocidos y protegidos constitucionalmente.
479. Con base en las disposiciones constitucionales precitadas y en las reglas jurisprudenciales descritas, la Sala analizará si el PLE debía ser consultado a las comunidades étnicas. Como fue advertido, en principio, este proyecto de ley, como medida legislativa, tiene, por una parte, efectos abstractos y generales y, por la otra, efectos directos en el ejercicio de sus derechos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, no solo dentro de sus respectivas circunscripciones electorales especiales sino, en general, dentro del sistema de representación democrática adoptado en la Constitución. Por tal razón, sus disposiciones deben ser analizadas a la luz de sus derechos especiales de participación y de los intereses étnicos que pueden verse afectados al momento de darse su aplicación material.
7.8.2. El cumplimiento del requisito de la consulta previa en el presente caso
480. Mediante oficio allegado por el director técnico de la Dirección de Asuntos Legislativos del Ministerio del Interior, se anexó respuesta del director de la Autoridad Nacional de Consulta Previa en la cual informó que «el proyecto de ley estatutaria establece disposiciones generales en materia electoral, no adopta medidas que reglamenten los usos y costumbres de las comunidades, no es un proyecto de ley que se refiera al autogobierno de poblaciones indígenas ni afrocolombianas. Por tanto, no requiere del proceso de consulta previa».
481. Cabe advertir que, al realizar una comparación de los textos del proyecto de ley que fue estudiado por la Corte en la Sentencia C-133 de 2022 y el que es hoy objeto de análisis, se observa que en el PLE se reprodujeron de manera casi idéntica los artículos que, en esa oportunidad, la Sala concluyó que requerían de consulta previa. En ese sentido, si bien no se configura el fenómeno de la cosa juzgada, en la medida en que este no opera sobre vicios de procedimiento, la Corte considera que sí es necesario reiterar el precedente allí establecido en cuanto a la obligatoriedad de la consulta previa en los asuntos susceptibles de afectar directamente a las comunidades étnicas.
482. En el proyecto de ley estatutaria «por la cual se expide el Código electoral colombiano y se dictan otras disposiciones», se menciona a las comunidades étnicas y afrocolombianas en varias disposiciones. Las resaltadas en gris son aquellas que reproducen el texto del anterior proyecto de ley y que fueron objeto de estudio por esta Corte en la sentencia mencionada. A saber:
Proyecto de Ley Estatutaria n.° 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara
(C-133 de 2022)
Proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara
Texto nuevo.
Artículo 5. Funciones del Consejo Nacional Electoral. Parágrafo transitorio.
Artículo 35. Numeral 6. Parágrafo 1.
Artículo 27. Documento antecedente para la inscripción del nacimiento. Numeral 7 y parágrafos 1, se reproduce el texto.
Parágrafos 5 y 6 son nuevos.
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Artículo 37. Principios de la función electoral en los procesos electorales. Numeral 19, inciso segundo.
Texto nuevo.
Artículo 38. Derecho al Voto. Parágrafo 3.
Artículo 49, inciso segundo.
Artículo 48. Cambio del domicilio electoral. Parágrafo 3, inciso tercero. Se reproduce el texto.
Artículo 76, numeral 1, literal c y parágrafo 2.
Artículo 73. Requisitos para la inscripción de candidatos. Numeral 1, literal c y parágrafo 2. Se reproducen los textos.
Artículo 123, inciso tercero.
Parágrafo 3 es un nuevo texto.
Artículo 120. Distribución de los puestos de votación. Inciso tercero. Se reproduce el texto.
Parágrafo 3. Texto nuevo.
Texto nuevo.
Artículo 137. Testigos electorales. Parágrafo transitorio.
Artículo 141, incisos primero y segundo.
Artículo 138. Postulación y acreditación de testigos electorales. Incisos primero y segundo. Se reproducen los textos.
Artículo 171, parágrafo.
Artículo 169. Transporte en la jornada electoral. Parágrafo 1. Se reproduce el texto.
Artículo 253. No menciona a los grupos étnicos.
Artículo 250. De la promoción de la democracia y la participación ciudadana.
Artículo 267.
Artículo eliminado.
Texto nuevo.
Artículo 273. Destinación de recursos. Modificación del artículo 18 de la Ley 1475 de 2011.
483. En la Sentencia C-133 de 2022, la Sala Plena identificó que en el Proyecto de Ley Estatutaria n.° 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, «por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones», existen dos tipos de disposiciones que tienen relación con las comunidades indígenas: (i) las que consagran mandatos generales, a pesar de incluir una referencia a estas comunidades, y (ii) las que ocasionan una afectación directa en su identidad diferenciada, razón que exige la realización de consulta previa.
484. En aquella ocasión, la Corte encontró que lo regulado en los artículos 35, 49, 76, 123 y 267 debía ser objeto de consulta previa, toda vez que establecían «condiciones particulares y concretas que tan solo se predican de las comunidades étnicas y se relacionan con su estructura social, política, tradicional y cultural, debiendo haber sido objeto de consulta». En relación con otras disposiciones en las que se mencionaba a las comunidades étnicas, la Corte concluyó que se trataba de mandatos de carácter general «en las que no se altera el estatus de las comunidades étnicas, ni se imponen restricciones, ni tampoco se generan gravámenes o beneficios a su favor». Entre estas, identificó, por ejemplo, (i) el principio de no discriminación por razones étnicas, (ii) el derecho al voto sin ningún tipo de trato discriminatorio y (iii) las funciones del Consejo Nacional Electoral referentes a tomar medidas afirmativas para garantizar los derechos políticos de las comunidades indígenas y étnicas.
485. En el proyecto de ley estatutaria del Código Electoral que se estudia en esta oportunidad, la Sala observa que los artículos que, según la Sentencia C-133 de 2022, debían ser consultados fueron reproducidos en el PLE, salvo el 267. Lo anterior es particularmente visible en el caso de los artículos 27, 48, 73 y 120 (como se pueden contrastar en el cuadro supra). El artículo 267 fue eliminado del texto actual del proyecto de ley estatutaria. Por su parte, a pesar de que los artículos 138 y 169 del texto actual reproducen los del proyecto anterior, estos no fueron identificados como objeto de consulta previa. Lo anterior, al considerar que se trata de disposiciones de carácter general que no generan una afectación directa de las comunidades étnicas involucradas.
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487. Al realizar una comparación de los textos del proyecto de ley que fue estudiado por la Corte en la Sentencia C-133 de 2022 y el que es hoy materia de análisis, se observa que se reprodujeron de manera idéntica — con algunas variaciones en palabras o puntuación no sustanciales— los textos de los artículos que la Sala concluyó que requerían de consulta previa. Esto ocurre con los artículos 27, 48, 73 y 120. Por lo tanto, la Sala Plena reiterará el precedente y, en ese orden, los artículos que, según la Sentencia C-133 de 2022, tenían que ser sometidos a consulta previa y que no fueron consultados en esta oportunidad deben ser declarados inexequibles, debido al incumplimiento de este requisito.
488. Del mismo modo, es preciso resaltar que los referidos artículos también contienen apartes nuevos que merecen una mención por separado. En el caso del artículo 27, el PLE incluyó los parágrafos 5 y 6 como textos nuevos que no fueron analizados en el texto anterior. Al respecto, la Sala considera que son contenidos que también deben ser consultados previamente por las comunidades étnicas, pues establecen las formas y técnicas lingüísticas al momento de la inscripción de nacimiento. Por su parte, el artículo 120 trae como un texto nuevo el parágrafo 3º. Frente a este contenido, la Sala Plena considera que debió haber sido consultado previamente a las comunidades indígenas. Se trata de una medida que permite a la Registraduría Nacional del Estado Civil crear puestos de votación en corregimientos, zonas rurales, resguardos indígenas, consejos y áreas no municipalizadas. Es decir, es una facultad que permite intervenir en el territorio de los resguardos indígenas. Para la Sala esta disposición tiene la potencialidad de generar una afectación directa en los territorios indígenas, toda vez que implica necesariamente una intervención en el territorio de estas comunidades durante el certamen electoral. De tal modo, debe declararse también inexequible por haberse omitido el deber de consulta previa.
489. Al respecto, es preciso recordar que el legislador tiene el deber, en los términos del artículo 7 de la Constitución, de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la nación. En materia de regulación de las funciones electorales, este deber incluye garantizar el derecho de las comunidades étnicas a participar —de acuerdo con sus usos, costumbres y lenguas— en la conformación, ejercicio y control del poder político.
490. En este punto, la Sala llama la atención de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior porque omitió el precedente establecido en la Sentencia C-133 de 2022. En efecto, rindió un concepto al órgano legislativo que era contrario a la protección del derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas en materia electoral. Cabe recordar que en el concepto dirigido a establecer si se requería o no agotar el proceso de consulta previa del PLE, la Dirección presentó unas consideraciones generales sobre la jurisprudencia constitucional en materia de consulta previa. Sobre el particular, hizo énfasis en que el requisito en comento es exigible cuando se trate de medidas legislativas que afecten de forma directa y específica a las comunidades étnicas. Luego de lo anterior, la Dirección se refirió al PLE y afirmó lo siguiente:
De acuerdo con los documentos analizados, se advierte que el proyecto de ley en comento aborda entre otros, los siguientes ejes temáticos: reglamentaciones relativas a la organización electoral y su conformación, en este acápite se abordan temas relacionados al Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil; establece elementos relacionados al registro civil y la identificación de personas; reglamenta y modifica el procedimiento establecido para el proceso electoral, en él se aborda el derecho al voto, el domicilio y censo electoral, la selección e inscripción de candidaturas, régimen de propaganda electoral, encuestas, desarrollo de elecciones populares entre otros; establece regulaciones para las consultas dentro de las organizaciones políticas, así como la implementación de sistemas de asistencia tecnológica a los procesos electorales.
En consecuencia, desarrollado el análisis jurisprudencial y fáctico del proyecto de Ley del asunto, esta Autoridad Administrativa concluye que el mismo no es una medida legislativa sujeta al desarrollo de consulta previa, bajo las siguientes consideraciones: 1. Es una reglamentación general que busca la aprobación de una nueva reglamentación en materia electoral que tiene unos alcances aplicables a la colectividad en general. Por lo cual no se predica una imposición o modificación directa o específica a los elementos constitutivos de las dinámicas y costumbres colectivas de los grupos étnicos. 2. El proyecto de ley establece medidas de organización administrativa del proceso electoral colombiano, medida que no se relaciona a los usos, costumbres y territorio de los colectivos étnicos. 3. No es una medida que reglamente los usos de los recursos naturales de los colectivos étnicos. 4. No es un proyecto que se refiera a los sistemas de autogobierno de los colectivos étnicos. 5. No es una medida que regule o reglamente elementos establecidos en el Convenio 169 de la OIT ni a los estamentos de participación con los que cuentan las comunidades étnicas.
491. Como se puede constatar, tanto el Congreso de la República como la Dirección de Consulta Previa omitieron el precedente relevante dispuesto en la Sentencia C-133 de 2022, providencia que analizó de manera individual las disposiciones del PLE del Código Electoral anterior y que estableció con precisión las normas que debieron ser consultadas por configurar una afectación directa. Es necesario reiterar que la consulta previa, ante medidas legislativas, es una garantía procedimental y sustancial que materializa lo establecido en el artículo 330 de la Constitución y el Convenio 169 de la OIT.
492. Conforme a lo anterior, en virtud de sus competencias legales y constitucionales, la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior debe asumir con seriedad el análisis de las disposiciones de un proyecto de ley, para efectos de evaluar su impacto a la luz de los intereses, usos y costumbres de las comunidades étnicas. Del mismo modo, el requisito consulta previa no se entiende cumplido con la sola solicitud del concepto a la Dirección del Ministerio del Interior. La Corte ha sostenido que, en materia de medidas legislativas, «la consulta previa se debe realizar con anterioridad a la radicación del proyecto de ley en el Congreso de la República, lo cual obedece a la exigencia de oportunidad de la consulta, ya que una vez adoptadas la participación de las comunidades étnicas no tendría ninguna utilidad. En este escenario, se trataría, entonces, no de un proceso de consulta, sino de una mera notificación de algo que ya ha sido decidido, situación que resultaría contraria a los criterios para la aplicación de la consulta».
493. De ese modo, se observa que además de lo establecido en la Sentencia C-133 de 2022, el Ministerio del Interior omitió revisar una a una las disposiciones del PLE y evaluar la afectación directa que estas podrían causar a las comunidades étnicas. La entidad se limitó a señalar que se trataba de una reglamentación general del sistema electoral colombiano que impactaba a la generalidad de los ciudadanos, no obstante, omitió verificar cómo algunas disposiciones específicas tenían un impacto diferencial sobre las costumbres y el autogobierno de las comunidades étnicas.
494. Esto se puede ver en los artículos que requerían consulta previa y que fueron identificados por la Corte, a saber: el artículo 27, que establece el documento antecedente para la inscripción del nacimiento de las personas, y señala que se requiere de la «[a]utorización expedida por la autoridad tradicional para la inscripción del nacimiento del integrante de la comunidad étnica […] Parágrafo 1. La Registraduría Nacional del Estado Civil reglamentará el procedimiento para la certificación de nacimientos atendidos por parteras y la autorización para la inscripción del nacimiento expedida por las respectivas autoridades tradicionales étnicas. […]». El artículo 48, el cual consagra el cambio del domicilio electoral y la competencia de la Registraduría Nacional del Estado Civil para realizar jornadas pedagógicas que impulsen a los ciudadanos a realizar la actualización respectiva. El artículo 73, que establece los requisitos para la inscripción de candidatos. Y finalmente, el artículo 120 que señala la distribución de los puestos de votación y permite crearlos en territorios de resguardos indígenas. La Sala encuentra que estas disposiciones, a diferencia de lo conceptuado por el Ministerio del Interior, son medidas que impactan las dinámicas y costumbres colectivas de los grupos étnicos en el marco del sistema electoral y, por tanto, requerían del agotamiento del proceso de consulta previa.
495. Además, la Sala Plena observa la existencia de artículos nuevos en el PLE, que deben ser analizados de acuerdo con las reglas antes descritas. En relación con estas disposiciones, considera que lo dispuesto en los artículos 5, 37, 38, 137, 138, 250 y 273, no requieren de consulta previa. Lo anterior, toda vez que se trata de artículos que reconocen a las comunidades indígenas y étnicas garantías electorales al igual que a la población mayoritaria y sobre las cuales no se puede derivar una afectación directa.
496. En efecto, (i) el artículo 5 establece dentro de las funciones del Consejo Nacional Electoral el deber de tener en cuenta a los resguardos y a las comunidades indígenas legalmente constituidas acorde con el Acto Legislativo 02 de 2021. Lo anterior, contiene una serie de funciones que aplican de manera general a todas las circunscripciones, sin que se genere un impacto diferencial; (ii) el artículo 37 consagra los principios de la función electoral, entre los cuales señala que «para los pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, se adoptarán medidas diferenciales que garanticen el ejercicio pleno del derecho a la participación política y su inclusión en los procesos democráticos y electorales»; (iii) el artículo 38 dispone el derecho al voto, en el cual afirma que la Registraduría Nacional del Estado Civil «tras concertación […] con los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas, negras, raizales y palenqueras adoptará mecanismos y garantías necesarias para hacer efectivo el ejercicio del derecho al voto de estos pueblos y comunidades». Esta disposición en sí misma protege con antelación la necesidad de concertar con las comunidades las garantías para el ejercicio del derecho al voto; (iv) el artículo 137 se ocupa de los testigos electorales, exigiendo tener en cuenta a los resguardos y pueblos indígenas; (v) el artículo 138 establece la postulación de los testigos electorales, que, en igual sentido del anterior, exige respetar a los pueblos indígenas. Esto implica que, aunque la norma no constituya en sí misma una afectación diferencial de las comunidades étnicas, es relevante que en el momento de su aplicación o reglamentación se tengan en cuenta las particularidades lingüísticas de la diversidad cultural de las comunidades involucradas.
497. Además, (vi) el artículo 250 señala el deber de promoción de la democracia y la participación ciudadana. Este mandato no impone tratos diferenciales, sino que se dirige a la generalidad de la población, y (vii) el artículo 273 establece que la destinación de los recursos debe orientarse a planes, programas y proyectos para la inclusión efectiva de las minorías étnicas en el proceso político. La Sala constató que esta disposición modificó el artículo 18 de la Ley 1475 de 2011 «Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones». Al ser una ley estatutaria, la Corte revisó su trámite y contenido mediante la Sentencia C-490 de 2011. Particularmente, el parágrafo en el que se mencionan las comunidades étnicas no fue objeto de modificación en este PLE. Así, la Sala considera que tampoco debía ser objeto de consulta previa, por no provocar una afectación directa.
498. Teniendo en cuenta la naturaleza del proyecto de codificación que se revisa, el cual establece las reglas que rigen el sistema democrático, la consulta previa de las comunidades étnicamente diferenciadas adquiere un significado particular. Los principios que fundan el Estado colombiano como una república participativa y pluralista les imponen a las autoridades el deber de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la nación. Por ejemplo, en la Sentencia C-520 de 2023, en el marco del estudio del principio de la diversidad étnica y cultural establecido en la Constitución, la Corte sostuvo que «el artículo 2 del Convenio 169 de la OIT señala el deber de los gobiernos de “asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad”. De ahí que el reconocimiento de la diversidad implica también un mandato de articulación de las instituciones estatales, como en este caso el de la Registraduría Nacional del Estado Civil con las autoridades étnicas para materializar debidamente la función registral». Por tanto, esta articulación se dificulta cuando no se consultan previamente las disposiciones específicas que tienen un impacto diferencial sobre las costumbres y el autogobierno de las comunidades étnicas.
499. Acorde con lo mencionado anteriormente, la Sala declarará inconstitucionales los artículos 27, 48, 73 y 120 por haberse omitido el deber de consulta previa y generar afectaciones inmediatas y directas a las comunidades étnicas en el marco del funcionamiento del sistema electoral.
500. Para concluir este acápite, la Sala Plena debe determinar si la falta de agotamiento del requisito de consulta previa debe recaer solo sobre los artículos ya mencionados o, por el contrario, sobre la totalidad del PLE. La Corte encuentra que la declaratoria de inconstitucionalidad debe recaer sobre la totalidad del PLE, por, entre otras, las siguientes razones que serán desarrolladas en el último capítulo de esta sentencia: (i) la exclusión del ordenamiento de las normas no consultadas generaría un déficit de protección jurídica de las comunidades étnicas, las cuales carecerían de regulación legal en las materias desarrolladas por aquellas, y (ii) la declaratoria de inexequibilidad parcial desarticularía un sistema normativo con pretensión de integralidad, unidad y sistematicidad.
7.9. Análisis del impacto fiscal
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7.9.1. El análisis del impacto fiscal. Reiteración de jurisprudencia
501. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, el impacto fiscal de los proyectos de ley que ordenen gasto u otorguen beneficios tributarios deberá hacerse explícito y ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). Con este propósito, dice la norma, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para el financiamiento de dichos costos deberán incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite.
502. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) deberá rendir el concepto respectivo durante el trámite legislativo. Además, en concordancia con el mismo texto, los proyectos de ley de iniciativa gubernamental que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos deberán contener la correspondiente fuente sustitutiva por aumento del gasto o disminución de los ingresos. Estas proyecciones deberán ser analizadas y aprobadas, también, por el MHCP.
503. Ahora bien, la Corte observa que en la jurisprudencia existen dos posiciones respecto del alcance del artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003. En particular, esas posiciones difieren en el grado de exigencia que debe aplicar esta corporación para juzgar el cumplimiento de las obligaciones que impone la citada norma cuando se trata de proyectos de ley de iniciativa mixta. Es decir, cuando el proyecto de ley es presentado por el Congreso de la República y por quien, de acuerdo con la Constitución, tiene iniciativa legislativa. También, cuando se trata de dos o más proyectos de ley que son presentados de manera independiente por el Congreso de la República y por las autoridades que son titulares de la iniciativa legislativa, y que después son acumulados por la mesa directiva respectiva.
504. En orden cronológico está, en primer lugar, la Sentencia C-133 de 2022. Como se sabe, mediante esa sentencia la Corte ejerció el control previo y automático del proyecto de ley estatutaria número 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, «por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones». En esa oportunidad, el proyecto de ley fue presentado por el ministro del Interior, el CNE y varios senadores. Al verificar el cumplimiento del requisito del análisis del impacto fiscal, la Sala Plena concluyó que, «en casos de iniciativa mixta no cabe aplicar un estándar débil de análisis, excluyendo a alguna autoridad del cumplimiento de sus deberes, pues por esa vía se crearían excepciones sin justificación, se debilitaría el principio democrático y se pondría en jaque a la importancia constitucional que justifica la obligatoriedad de este requisito».
505. Y, en segundo lugar, se encuentra la Sentencia C-134 de 2023. Mediante esta providencia la Corte revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 475 de 2021 Senado, 295 de 2020 Cámara, acumulado con el proyecto de ley estatutaria número 430 de 2020 Cámara y con el proyecto de ley estatutaria número 468 de 2020 Cámara, «por medio de la cual se modifica la ley 270 de 1996 – estatutaria de la administración de justicia y se dictan otras disposiciones». Estos proyectos de ley fueron presentados de manera independiente por el ministro de Justicia y del Derecho, la presidenta del Consejo Superior de la Judicatura y varios representantes a la Cámara. Dado que se trataba de proyectos de ley relacionados entre sí, la Mesa Directiva de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes decidió acumularlos en uno solo.
506. En la Sentencia C-134 de 2023, la Corte sostuvo que, «a los proyectos que tienen su origen en la iniciativa de las ramas, los organismos y los sujetos mencionados en los artículos 155 y 156 de la Constitución, se les debe extender el mismo estándar deferente que a los proyectos de ley que se originan en la iniciativa de los congresistas». Además, advirtió que «[e]l mismo nivel deferente de escrutinio debe aplicarse, igualmente, a los proyectos de ley que proceden de iniciativas concurrentes, pero separadas e independientes, del Gobierno nacional y algunos congresistas, o del Gobierno nacional y cualquiera de las autoridades referidas en el artículo 156 de la Constitución Política».
507. En esta oportunidad, la Corte unifica su jurisprudencia en relación con el alcance del requisito del análisis del impacto fiscal. Para el efecto, se decantará por una lectura literal del artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003, que sea consistente con la jurisprudencia más temprana de la Sala Plena, en relación con las obligaciones que impone esa norma orgánica al Congreso, al Gobierno nacional y al MHCP. Con todo, la Sala Plena destaca que las reglas que unifica en esta sentencia no solo deberán ser aplicadas para el control constitucional de proyectos de iniciativa mixta, sino también, cuando sea del caso, a las iniciativas legislativas que no tengan esa calidad. Incluso, deberán aplicarse cuando se trate de proyectos de ley o de leyes de una naturaleza diferente a la que ahora estudia la Sala Plena.
508. Sobre la aplicación de tales reglas al asunto de la referencia, se debe tener en cuenta que el PLE fue tramitado casi en su totalidad cuando se encontraba en vigor la jurisprudencia definida en la Sentencia C-133 de 2022, y no la Sentencia C-134 de 2023. En la Sentencia C-133 de 2022, la Corte declaró la inexequibilidad del proyecto de ley estatutaria por la cual se expedía el Código Electoral colombiano por, entre otras razones, el incumplimiento del deber previsto en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003. Por consiguiente, el estándar definido en esa primera ocasión y que ahora se reitera puede ser aplicado al caso sub judice.
509. Las reglas que se unifican son las siguientes:
510. Primera, el análisis del impacto fiscal es exigible a todos los proyectos de ley que prevean una orden de gasto o un beneficio tributario, lo que incluye, como es natural, los proyectos de ley estatutaria. En este evento, el cumplimiento de este requisito es más exigente, pues la aprobación de leyes estatutarias demanda «una mayor deliberación informada». En todos los casos, este análisis debe cumplir dos condiciones mínimas: ser explícito y ser compatible con el MFMP. Lo anterior significa que los costos fiscales de la iniciativa y la posible fuente de ingreso adicional para el financiamiento de dichos costos deberán incluirse expresamente en la exposición de motivos y en todas y cada una de las ponencias de trámite —cuando la versión original del proyecto de ley contenga una orden de gasto o un beneficio tributario—, y solo en estas últimas, en los casos en los que el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surja durante el trámite del proyecto de ley.
511. Segunda, por un lado, «[p]ara que una determinada disposición se pueda considerar como un beneficio tributario, debe tener esencialmente el propósito de colocar al sujeto o actividad destinataria de la misma en una situación preferencial o de privilegio, con fines esencialmente extrafiscales». Así, por ejemplo, constituyen beneficios tributarios «las exenciones, las deducciones de base, los regímenes contributivos sustitutivos, la suspensión temporal del recaudo, la concesión de incentivos tributarios y la devolución de impuestos».
512. Por otro lado, una norma contiene una orden de gasto cuando en ella se decreta un gasto que deberá ser incluido en la ley de apropiaciones de la siguiente o siguientes anualidades. Para determinar si una disposición ordena un gasto, se debe evaluar si los términos empleados respecto de la inclusión del gasto en el presupuesto de la siguiente o siguientes anualidades son imperativos o facultativos.
513. Tercera, con el objeto de satisfacer la obligación incorporada en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003, y sin perjuicio del tipo de iniciativa de que se trate —reglas cuarta, quinta y sexta—, determinados sujetos deben cumplir los tres deberes generales que se indican a continuación. Los congresistas están obligados a incluir en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite los costos fiscales de sus iniciativas y las posibles fuentes para su financiamiento —cuando la versión original del proyecto de ley contenga una orden de gasto o un beneficio tributario—, y solo en estas últimas, en los casos en los que el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surja durante el trámite del proyecto de ley. Por su parte, el MHCP está llamado a rendir su concepto sobre la consistencia del análisis de los costos fiscales. Esta última materia será desarrollada más adelante. Y, finalmente, cuando se trate de proyectos de ley de iniciativa gubernamental que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, el Gobierno nacional deberá incorporar en el texto normativo «la fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos». Esto «deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público».
514. Cuarta, es necesario distinguir entre los proyectos de ley de iniciativa legislativa, propuestos por los miembros del Congreso, del Gobierno nacional, de las entidades a que se refiere el artículo 156 superior y de iniciativa mixta en los casos en que concurre el Gobierno. En relación con los proyectos de iniciativa legislativa propuestos por los miembros del Congreso, la Corte reitera que el juicio de constitucionalidad es esencialmente deliberativo. Por ello, debe limitarse a verificar que en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite se hubieran incluido los costos fiscales de la iniciativa y las posibles fuentes de financiación —cuando la versión original del proyecto de ley contenga una orden de gasto o un beneficio tributario—, y solo en dichas ponencias, en los casos en los que el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surja durante el trámite del proyecto de ley.
515. En este orden, las reglas son las siguientes: «(i) el Congreso tiene la responsabilidad de valorar las incidencias fiscales del proyecto de ley; (ii) esa carga no exige un análisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y de las fuentes de financiamiento, aunque sí demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales; (iii) la carga principal se encuentra radicada en el MHCP por sus conocimientos técnicos y por su condición de principal ejecutor del gasto público; (iv) el incumplimiento del Gobierno no afecta la decisión del Congreso cuando este ha cumplido su deber. A su vez (v) si el Gobierno atiende la obligación de emitir su concepto, se radica en el Congreso el deber de estudiarlo y discutirlo. En adición a ello, debe precisarse (vi) que ni el silencio del Gobierno ni su oposición al proyecto impide que el Congreso lo apruebe, siempre y cuando cumpla los requerimientos antes señalados». Además, aunque el análisis no deberá ser exhaustivo, sí deberá referirse mínimamente a todas las medidas que otorguen beneficios tributarios u ordenen gastos, por lo que no podrá ser parcial.
516. Quinta, respecto de los proyectos de iniciativa gubernamental, el juicio que realiza la Corte debe ser estricto. Así, el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 «impone un deber especial al Gobierno y su incumplimiento afecta la constitucionalidad de la ley», al punto de que este «configura un vicio de trámite insubsanable». El aludido deber en cabeza del Gobierno nacional se traduce en la obligación de «presentar al Congreso de manera detallada y precisa el análisis de impacto fiscal y, cuando quiera que se produzca una reducción de ingresos, la correspondiente fuente sustitutiva, lo que deberá ser analizado y aprobado por el MHCP».
517. Esto significa que el Gobierno nacional y el MHCP tienen deberes diferentes que deben ser cumplidos de manera concomitante, pero independiente: el primero «está obligado a incluir en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de esos costos». Por su parte, el MHCP «tiene el deber de analizar y aprobar la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumento de ingresos contenida en el proyecto de ley», mediante un concepto. El MHCP debe cumplir este deber desde la radicación misma de la iniciativa o inmediatamente después, si el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surge durante el trámite del proyecto de ley.
518. Sexta, cuando se trata de proyectos de iniciativa mixta, se aplican las mismas exigencias indicadas para los proyectos de iniciativa gubernamental. Esto es, en términos generales, primero, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para el financiamiento de dichos costos deberán incluirse expresamente y de manera detallada y precisa en la exposición de motivos y en todas y cada una de las ponencias de trámite —cuando la versión original del proyecto de ley contenga una orden de gasto o un beneficio tributario—, y solo en estas últimas, en los casos en los que el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surja durante el trámite del proyecto de ley. Es decir, dado que el proyecto de ley cuenta con la aquiescencia del Gobierno nacional, se activa para él la obligación de presentar de manera detallada y precisa el análisis del impacto fiscal en todas las etapas del proceso legislativo. Y, segundo, el MHCP «tiene el deber de analizar y aprobar la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumento de ingresos contenida en el proyecto de ley», mediante un concepto. El MHCP debe cumplir este deber desde la radicación misma de la iniciativa o inmediatamente después, si el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surge durante el trámite del proyecto de ley.
519. Esta regla varía la posición establecida en la Sentencia C-134 de 2023 y se decanta por la tesis expuesta en la Sentencia C-133 de 2022. Por tanto, dicha la regla será exigible únicamente respecto de aquellos proyectos de ley que sean radicados con posterioridad a la notificación de esta sentencia.
520. Séptima, el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 prevé que el MHCP podrá rendir concepto «en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República». No obstante, cuando se trata de iniciativas radicadas por el Congreso o de naturaleza mixta, esta obligación no puede ser interpretada en el sentido de que el MHCP se encuentra facultado para remitir dicho concepto en la etapa final del trámite legislativo. Ello contradice el principal propósito del concepto: propiciar en el seno del Congreso una deliberación informada, específica y explícita sobre el impacto fiscal de los proyectos de ley, es decir, contribuir a la calidad del debate. Por tanto, para que ese deber se entienda cumplido, su presentación debe ser oportuna, esto es, desde el primer debate o inmediatamente después, si el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surge durante el trámite del proyecto de ley.
521. Además, tal concepto deberá reunir los siguientes requisitos mínimos: (i) deberá referirse expresa y detalladamente a los costos fiscales de la iniciativa y a la fuente de ingreso adicional propuesta para el financiamiento de dicho costo; (ii) no podrá ir en contravía del MFMP, y (iii) deberá ser publicado en la Gaceta del Congreso. Esos tres requisitos se entenderán cumplidos cuando, además, el concepto indique de manera explícita y sin vacilaciones o titubeos si los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional propuesta para el financiamiento de ese costo son o no consistentes con el MFMP. Esto supone que el concepto (i) deber ser claro, suficiente, ilustrativo y sustentado; (ii) no podrá ser parcial, es decir, referirse solo a unos artículos o medidas, y no a todas las disposiciones del proyecto de ley que ordenan gasto u otorgan beneficios tributarios, y (iii) tampoco podrá alegar que el MHCP carece de los insumos necesarios para el efecto, pues ninguna otra entidad «cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica» que tiene esa cartera.
522. Octava, el Congreso deberá estudiar y discutir el concepto del MHCP, por lo que deberá propiciar una deliberación «pública, particular y explícita» sobre, como mínimo, el impacto fiscal de la reforma propuesta, su compatibilidad con el MFMP y las posibles fuentes de financiación. Esto se traduce en que, luego de que el MHCP remita su concepto, el Congreso deberá: (i) considerar dicho concepto en el informe de ponencia para el siguiente debate —en el primer debate cuando la versión original del proyecto de ley contenga una orden de gasto o un beneficio tributario, y en las ponencias subsiguientes, en los casos en los que el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surja durante el trámite del proyecto de ley— y durante las deliberaciones posteriores; y (ii) estudiar y analizar el concepto con el fin de admitirlo o rechazarlo. El incumplimiento del deber de realizar un análisis de impacto fiscal de la iniciativa «configura un vicio que da lugar a la inconstitucionalidad». Como otros vicios de procedimiento, este es subsanable a condición de que, al momento de su ocurrencia, se hayan adelantado las etapas centrales del proceso legislativo y no se hubieren afectado los derechos que protegen a las minorías durante ese proceso.
523. En este sentido, no sobra insistir en que el deber de realizar el análisis del impacto fiscal constituye un requerimiento esencialmente deliberativo. Por tanto, no le corresponde a la Corte establecer si el proyecto es o no compatible con el MFMP o si el análisis del MHCP es correcto. Su tarea consiste en valorar si existió suficiente deliberación al respecto.
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525. Y, décima, la falta de cumplimiento del requisito de análisis del impacto fiscal constituye un vicio de procedimiento de carácter formal. Esto no riñe con el hecho de que este análisis cumpla fines sustantivos como lo son garantizar la racionalidad de la actividad legislativa, el criterio de sostenibilidad fiscal y el cumplimiento de las leyes. También ordenar las finanzas públicas, y proteger la política económica trazada por las autoridades correspondientes y la estabilidad macroeconómica del país. En consecuencia, las acciones de inconstitucionalidad por el desconocimiento del artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 están sometidas al término de caducidad de un año previsto en el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución. Además, tratándose de leyes aprobatorias de tratado, el requisito en comento es exigible «a los tratados radicados en el Congreso de la República después de la notificación de la Sentencia C-170 de 2021 (30 de julio de 2021)» [negrilla fuera del texto original].
7.9.2. El cumplimiento del requisito de análisis del impacto fiscal en el presente caso
526. Con fundamento en lo expuesto, pasa la Sala Plena a verificar la satisfacción de los requisitos de validez señalados en precedencia.
7.9.2.1. El PLE sí contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios
527. Para comenzar, conviene precisar que en la Sentencia C-133 de 2022, la Sala Plena concluyó que el proyecto de ley estatutaria número 234 de 2020 Senado – 409 de 2020 Cámara disponía órdenes de gasto y beneficios tributarios. En concreto, la Corte identificó cinco grupos de disposiciones «que, desde una valoración general, responden a ambos conceptos». Estos grupos fueron los siguientes:
1. La creación de nuevas expensas en materia de personal, que deben ser cubiertas de modo permanente. Aquí se encontraban los artículos que preveían y regulaban (i) la creación de la figura del registrador departamental; (ii) la creación de salas de instrucción, unipersonales o plurales, de primera y segunda instancia, al interior del CNE, y (iii) la vinculación de los registradores en el nivel territorial a la estructura de la RNEC.
2. La adopción de nuevas medidas tecnológicas para el desarrollo de los procesos electorales. En este ámbito, la Sala destacó: (i) los sistemas biométricos y los demás mecanismos electrónicos para la identificación y autenticación del elector; (ii) los sistemas de asistencia tecnológica para la votación de la población con capacidad diversa; (iii) las plataformas digitales y los sistemas biométricos para la inscripción de nacimientos en el registro civil; (iv) el almacenamiento de datos biográficos, biométricos y morfológicos para identificar a los colombianos, y la renovación de la cédula de ciudadanía cada diez años, y (v) el deber de implementar mecanismos tecnológicos y de interoperabilidad para la remisión de sentencias, que incluyan las penas de inhabilitación para ejercer derechos políticos, entre las autoridades judiciales y la RNEC.
Igualmente, llamó la atención sobre (vi) la utilización de medios tecnológicos para la actualización del domicilio electoral y el censo electoral; (vii) la extensión de los medios tecnológicos para el proceso de selección y el trámite de las exenciones de la calidad de jurado de votación; (viii) la implementación de la plataforma tecnológica para la acreditación de testigos electorales; (ix) la votación mediante medios tecnológicos para sustituir o acompañar las tarjetas electorales físicas; (x) la utilización de plataformas tecnológicas para el escrutinio, y (xi) el voto electrónico mixto.
3. El reconocimiento de estímulos a los electores. Tal es el caso de (i) la rebaja de un mes en la prestación del servicio militar, «tiempo que deberá ser computado para efectos de cesantías, pensiones de vejez o invalidez, asignaciones de retiro y prima de antigüedad», y (ii) la reducción en el valor de las matrículas en un 10% en las instituciones oficiales de educación superior.
4. El reconocimiento de descuentos tributarios. Esto se concreta en (i) la rebaja correspondiente al 20% del valor de la libreta militar; (ii) la reducción del 10% en el valor de expedición del pasaporte, en los duplicados de la libreta militar, cédula de ciudadanía o tarjeta de identidad, y en los servicios consulares para los colombianos residentes en el exterior, y (iii) la disminución del 30% en el impuesto de timbre para los colombianos votantes en el exterior o los extranjeros residentes en Colombia que ejerzan el derecho al voto.
5. La disposición de nuevas reglas para el desarrollo del proceso electoral, como «la distribución de los puestos de votación, que incluye su dispersión geográfica —con el costo inherente a ello— en cabeceras, comunas, corregimientos, centros rurales poblados, zonas suburbanas, resguardos indígenas, centros de formación juvenil». Además, «con la implementación, a través de los “recursos necesarios”, del sistema de preconteo y de entrega de resultados preliminares».
528. En relación con el PLE, la Corte observa que este contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios de similar naturaleza a los examinados en la Sentencia C-133 de 2022. Esta constatación no implica que se haya configurado la cosa juzgada respecto de esa sentencia, pues esa institución no opera sobre vicios de procedimiento. No obstante, sí supone la necesidad de reiterar el precedente allí establecido en cuanto a la obligatoriedad de satisfacer el requisito del análisis del impacto fiscal sobre esas órdenes y beneficios tributarios.
529. En efecto, las siguientes medidas constituyen órdenes de gasto, pues los términos empleados para su inclusión en el presupuesto son imperativos. De este modo, las normas que se indicarán a continuación ordenan una erogación con cargo a apropiaciones o partidas que deben estar previstas en las normas de presupuesto. Respecto de la institucionalidad electoral, al igual que el proyecto de ley estatutaria anterior, este PLE crea la figura del registrador departamental del Estado Civil, prevé la creación de salas de instrucción, unipersonales o plurales, de primera y segunda instancia, al interior del CNE y estatuye la recategorización de los registradores especiales, municipales y auxiliares.
530. Adicionalmente, en esta misma materia, incorpora las siguientes medidas que constituyen órdenes de gasto: la creación de una Comisión Experta en la Previsión, Atención y Erradicación de las Violencias basadas en Género en el seno del CNE, en coordinación con el Ministerio de Igualdad; la creación de la figura del delegado de puesto de votación; la creación del Fondo Rotatorio del CNE; la creación de la Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas sobre Preferencias Políticas y Electorales y la creación de la Dirección de Analítica de Datos e Inteligencia Artificial de la RNEC.
531. En relación con la implementación de nuevas tecnologías, el presente PLE también dispone el voto electrónico mixto; la verificación o autenticación del elector mediante sistemas biométricos u otros mecanismos electrónicos; el deber de garantizar sistemas de asistencia tecnológica para el ejercicio del derecho al voto por parte de las personas con discapacidad; la puesta en funcionamiento de herramientas tecnológicas que faciliten las inclusiones, actualizaciones y/o modificaciones en el censo electoral, y la utilización de mecanismos tecnológicos para todas las modalidades de votación. En este mismo sentido, el PLE estatuye el deber de la RNEC de adelantar de manera vinculante los correspondientes planes piloto de los diferentes tipos de tecnología, para verificar su funcionalidad y seguridad, según la modalidad del voto, previo a la implementación de cualquier sistema de asistencia tecnológica en los procesos electorales.
532. De igual manera, el nuevo PLE reconoce los mismos estímulos y beneficios tributarios a favor de los electores y establece similares preceptos a los comprendidos en el PLE revisado por la Corte en la Sentencia C-133 de 2022, para el desarrollo del proceso electoral. Se trata de beneficios tributarios porque tienen el propósito de colocar al sujeto destinatario de la medida en una situación preferencial o de privilegio.
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533. Visto lo anterior, la Corte encuentra demostrado que, al igual que el proyecto de ley estatutaria examinado en la Sentencia C-133 de 2022, el PLE contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios en cinco materias: (i) creación de nuevas expensas en materia de personal; (ii) adopción de nuevas medidas tecnológicas para el desarrollo de los procesos electorales; (iii) reconocimiento de estímulos a los electores; (iv) reconocimiento de descuentos tributarios, y (v) disposición de nuevas reglas para el desarrollo del proceso electoral.
7.9.2.2. El análisis del impacto fiscal en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite
534. La Sala observa que este requisito fue incumplido porque (i) en la exposición de motivos del PLE no se evaluó el impacto fiscal de la iniciativa; (ii) los informes de ponencia para primer y segundo debate en la Comisión Primera y la Plenaria del Senado de la República, respectivamente, y para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes solo hicieron una evaluación parcial de los costos fiscales del PLE; (iii) aunque el PLE también fue iniciativa del Gobierno nacional, durante el trámite no se estableció la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dichos costos, y (iv) en el informe de ponencia para primer debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes se omitió toda alusión a los costos fiscales del PLE y a la fuente sustitutiva de financiación.
Radicación del PLE y su exposición de motivos
535. En páginas anteriores se precisó que el 13 de septiembre de 2022, la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado, mediante Acta MD-08, decidió acumular los proyectos de ley estatutaria 111 de 2022 Senado 277 de 2022 Cámara, «por la cual se expide el código del registro civil, identificación de las personas y el proceso electoral colombiano», y 141 de 2022 Senado, «por medio de la cual se reforman procedimientos electorales y se dictan otras disposiciones».
536. El primero de ellos fue publicado, junto con su exposición de motivos, en la Gaceta del Congreso n.° 902 del 9 de agosto de 2022. Allí no se hizo ninguna referencia al impacto fiscal de la iniciativa a pesar de que, como se demostró, esta contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios.
537. Por su parte, el proyecto de ley estatutaria 141 de 2022 Senado y su exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso n.° 958 del 24 de agosto de 2022. En ella se incluyó un acápite titulado «Impacto fiscal». Sin embargo, en este se precisó que la iniciativa no ordenaba gastos ni otorgaba beneficios tributarios. Para sustentar esta conclusión, se enunciaron tres razones sin mayor detalle: la iniciativa «simplifica procedimientos y, por ende, economiza en su implementación»; «la automatización progresiva de la votación […] ya ha sido analizada en el pasado por el Congreso», y el proyecto prevé «lapsos de transición para asuntos relativos a la adquisición de software para que sea propiedad del Estado y la implementación del voto mixto».
538. Esto contrasta con dos circunstancias. Primera, como ya se precisó, a diferencia de lo sostenido respecto del proyecto de ley estatutaria 141 de 2022, la iniciativa sí contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios. Y, segunda, para el momento en que se radicó dicho proyecto, la Corte Constitucional ya había aprobado la Sentencia C-133 de 2022 (21 de abril). Si bien para esa fecha solo existía el comunicado de prensa de la decisión, en este se señaló que el proyecto de ley había sido declarado inexequible, entre otras razones, porque «se desconoció la obligación de evaluar el impacto fiscal de la iniciativa, como lo establece el artículo 7° de la Ley 819 de 2003».
539. De modo que era claro que, a juicio de esta corporación, de entrada, un proyecto de ley estatutaria de esta naturaleza, «por la fuerza de las cosas, suscita importantes gastos presupuestales que bajo ninguna consideración dependen de la discreción del Legislador ni de las autoridades gubernamentales o electorales».
Publicación del informe de ponencia para primer debate en el Senado antes de su retiro
540. De conformidad con lo destacado en páginas anteriores, antes del retiro del informe de ponencia mayoritario para primer debate el 17 de marzo de 2023, este fue publicado en las Gacetas del Congreso n.° 1495 del 24 de noviembre y 1535 del 28 de noviembre de 2022. En la primera publicación no existe ninguna referencia al impacto fiscal del PLE, pero en el segunda sí. No obstante, el análisis de dicho impacto se restringió al «costo total de gastos de personal, por la profesionalización de los registradores municipales, así como [a la] adquisición de bienes y servicios».
541. El cálculo fue realizado por la RNEC en el oficio GAF-280 del 8 de agosto de 2022 por un total de $204.403.189.649. En el documento de la RNEC, se mencionan, sin citar los artículos y sin ninguna consideración adicional, que las siguientes medidas tienen impacto fiscal: la profesionalización del cargo de registrador municipal y su nivelación con los registradores auxiliares, la creación de nuevas registradurías especiales y la ampliación del número de registradurías auxiliares en Bogotá, D. C.
542. Por su parte, la ponencia alternativa de la senadora Paloma Valencia Laserna fue publicada en las Gacetas del Congreso n.° 1449 del 17 de noviembre y 1522 del 28 de noviembre de 2022. En ambas se incluyó un capítulo sobre el análisis fiscal de la iniciativa. En él se indicó: «en el presente proyecto de ley se repiten las circunstancias de indeterminación que en su momento rechazó el Ministerio de Hacienda. De hecho, la Registraduría, en comunicación GAF-280 del 8 de agosto de 2022, estimó el impacto de la iniciativa en $204.403.189.649 correspondientes a los costos que acarrea la profesionalización de los registradores municipales. || Sin embargo, no proyectó el costo de la implementación del voto electrónico, la creación de los registradores distritales, departamentales, seccionales, especiales, municipales y auxiliares, la renovación cada diez años de la cédula, la zonificación de los municipios con más de 20.000 cédulas, el voto anticipado o la identificación biométrica».
543. De otro lado, la senadora resaltó la similitud entre los artículos 265 del anterior PLE y 365 del nuevo PLE (hoy artículo 263). Sobre el particular, destacó que «la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda, a lo largo de toda la iniciativa, manifestó su oposición a este artículo que se replica en la presente iniciativa».
544. En este sentido, concluyó la senadora: «el proyecto de ley, tal cual lo presentó la Registraduría, no tiene estimación de impacto fiscal frente a los principales aspectos de la iniciativa, cuáles serán las fuentes de financiación con las cuales se cubrirán estos rubros ni coherencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, contrariando abiertamente las consideraciones que expuso la Corte Constitucional en la Sentencia C-133/22».
Publicación del informe de ponencia para primer debate en el Senado después de su retiro
545. El nuevo informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 166 del 17 de marzo de 2023. Allí se transcribió sin ninguna modificación el análisis del impacto fiscal consignado en la publicación del mismo informe, antes de su retiro, en la Gaceta del Congreso n.° 1535 del 28 de noviembre de 2022.
546. La senadora Paloma Valencia Laserna no elaboró un nuevo informe de ponencia para primer debate, después del retiro del informe mayoritario.
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Publicación del informe de ponencia para segundo debate en el Senado
547. En esta etapa del procedimiento también se publicaron dos informes de ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado: el mayoritario fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 368 del 25 de abril de 2023. En ella, nuevamente se transcribió sin ninguna modificación el análisis del impacto fiscal publicado en las Gacetas del Congreso n.° 1535 del 28 de noviembre de 2022 y 166 del 17 de marzo de 2023.
548. La ponencia alternativa para segundo debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 367 del 25 de abril de 2023. En esta también se repitió lo dicho sobre esta cuestión en las Gacetas del Congreso n.° 1449 del 17 de noviembre y 1522 del 28 de noviembre de 2022.
Publicación del informe de ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes
549. El informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 604 del 1 de junio de 2023. En dicho informe, el Congreso no cumplió con la obligación bajo estudio.
Publicación del informe de ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes
550. El informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 699 del 13 de junio de 2023. Este informe contiene un capítulo sobre el análisis del impacto fiscal del PLE. Para empezar, en él se advirtió que, al menos en tres ocasiones, la RNEC y miembros del Congreso solicitaron al MHCP que rindiera el concepto respectivo.
551. En el informe también se transcribió el cálculo realizado por la RNEC en el oficio GAF-280 del 8 de agosto de 2022, en el que se indicó que los gastos de personal, la profesionalización de los registradores municipales y la adquisición de bienes y servicios para los nuevos servidores tendrían un costo fiscal de $204.403.189.649.
552. Además, se destacó un documento radicado el 13 de junio de 2023 por la RNEC ante la directora general del Presupuesto Público Nacional del MHCP, en el cual esa entidad sostuvo que «el costo total en materia de gastos de personal necesarios para la implementación de los costos relacionados con los eventos electorales solo se podrá determinar de manera progresiva en la fase preelectoral».
553. En síntesis, el trámite legislativo del PLE incumplió el requisito de la referencia porque, a pesar de que este contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios, (i) en la exposición de motivos no se evaluó el impacto fiscal de la iniciativa; (ii) en los informes de ponencia para primer y segundo debate en la Comisión Primera y la Plenaria del Senado, respectivamente, y segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes solo se evaluaron los costos fiscales de las medidas relacionadas con el incremento de los gastos de personal y, aunque el PLE también fue iniciativa del Gobierno nacional, no se estableció la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dichos costos, y (iii) en el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se omitió toda alusión a los costos fiscales del PLE.
554. En este punto, se ha de reiterar que, en casos de iniciativa mixta como el presente, «no cabe aplicar un estándar débil de análisis», pues el Gobierno nacional «goza de la capacidad institucional necesaria para brindar la suficiente ilustración sobre la materia». Por consiguiente, la evaluación parcial de los costos fiscales del PLE y la omisión respecto de la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dichos costos, sumadas a la ausencia de toda referencia al impacto fiscal de la iniciativa en la exposición de motivos y en el informe de ponencia para primer debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes son circunstancias que permiten concluir que el requisito objeto de análisis fue incumplido.
7.9.2.3. El concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
555. El Viceministerio General del MHCP remitió al presidente de la Cámara de Representantes el concepto al que alude el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003. El documento no precisa la fecha en que esto ocurrió. Sin embargo, el concepto fue publicado en las Gacetas del Congreso n.° 715 del 15 de junio y 751 del 16 de junio de 2023. Es decir, el mismo día del último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes (16 de julio de 2023) y antes de la publicación del informe de conciliación en el Senado y en la Cámara de Representantes en las Gacetas del Congreso n.° 755 del 18 de junio de 2023 y 756 del 19 de junio de 2023, respectivamente. El concepto se divide en los siguientes temas y artículos:
El Consejo Nacional Electoral
556. De acuerdo con lo estatuido en el artículo 4 del PLE, el CNE goza de autonomía administrativa y presupuestal, por lo que sería una sección del Presupuesto General de la Nación (PGN). «Frente al particular, cabe resaltar que la propuesta no representaría impacto presupuestal, toda vez que hoy ya se asignan recursos del PGN para dicha unidad ejecutora (alrededor de $91 mil millones para la vigencia 2023».
557. El numeral 23 y los parágrafos 1, 3 y 4 del artículo 5 del PLE disponen que entre las funciones del CNE está la de reconocer el derecho de reposición de gastos a las organizaciones políticas que inscriban candidatos para cargos de elección popular. Sin embargo, cada uno de los apartes normativos señalados prevé un término diferente para el efecto. Por ello, en primer lugar, el MHCP recomendó «que los tiempos descritos para el reconocimiento del derecho de reposición sean unificados».
558. En segundo lugar, el MHCP consideró que el CNE puede ordenar la distribución de los recursos entre las organizaciones políticas, mediante acto administrativo general, después de que la totalidad de los partidos y movimientos hayan presentado los informes de ingresos y gastos. En opinión del MHCP, este ajuste era necesario para «no superar el término para los reconocimientos de reposición ni incurrir en costos adicionales, comprometiendo recursos que no superen los presupuestados para dicha financiación».
559. Y, en tercer lugar, los parágrafos 1, 3 y 4 de la mencionada disposición asignan al MHCP «obligaciones presupuestales sin tener en cuenta que los gastos de funcionamiento de los partidos y movimientos políticos se programan a través de un solo rubro presupuestal, en cabeza de la organización electoral y, en consecuencia, le corresponderá al organismo a cargo de aquella adelantar las gestiones necesarias para realizar la distribución y pago a tiempo de los recursos en comento. Por lo anterior, se sugiere armonizar lo propuesto con lo dispuesto por el Estatuto Orgánico de Presupuesto en materia de programación y asignación de recursos».
Los registradores distritales, especiales y municipales
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Estímulos a los electores
561. El artículo 45 del PLE incluye un descuento del 20% en la cuota de compensación militar para los electores que no presten el servicio militar obligatorio. La norma también prescribe descuentos para los votantes en el exterior, los cuales recaerían sobre cualquier servicio consular o el impuesto de timbre de salida del país. En este orden, la disposición ordena al MHCP que garantice las apropiaciones necesarias para la implementación efectiva y permanente de estos descuentos, los cuales serán girados prioritariamente a través de las transferencias corrientes.
562. Al respecto, a juicio del MHCP, esas medidas implicarían un menor recaudo por estos conceptos para el sector Defensa y el sector que tiene a su cargo los servicios consulares. En este orden, «no es posible cuantificar [su] impacto» porque su aplicación depende de múltiples factores.
563. Igualmente, la obligación que atribuye este artículo al MHCP desconoce los artículos 151 y 352 de la Constitución, en la medida en que «estos señalan que serán las leyes orgánicas las reguladoras de la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación. De manera que esta cartera sugiere eliminar las referencias a este ministerio o condicionar su aplicación con sujeción a lo dispuesto en las leyes orgánicas de presupuesto».
Fondo Rotatorio del Consejo Nacional Electoral
564. El artículo 24 del PLE establece el término de dos años para la creación y entrada en funcionamiento del Fondo Rotatorio del Consejo Nacional Electoral. Dicho fondo se financiará con el recaudo de las sanciones pecuniarias y por servicios prestados por la entidad, que no tengan una destinación prevista. Sobre el particular, «sería importante dar claridad sobre el alcance de la constitución del Fondo, si, por ejemplo, contará con una planta de personal y estructura administrativa propia, lo que en dado caso constituiría nuevos costos recurrentes que actualmente no se tienen contemplados en las proyecciones de gasto de mediano plazo del sector».
Servicio gratuito de transporte individual, masivo y colectivo el día de las elecciones
565. En concordancia con el artículo 167 del PLE, el Estado debe garantizar la prestación del servicio gratuito de transporte individual, masivo y colectivo el día de las elecciones. Con este propósito, continúa la norma, el Gobierno nacional debe destinar los recursos necesarios a las gobernaciones y municipios, con base en el censo electoral. Sobre el alcance de esta norma, el MHCP aseguró que no era posible cuantificar su impacto fiscal. Señaló que su costo aproximado sería de $17,9 mil millones, «sin contar las demás áreas urbanas, rurales y otros medios de transporte».
Medios tecnológicos de validación biométrica
566. Los artículos 41 y 177 del PLE prevén la identificación biométrica del elector, como condición para votar. En este punto, el MHCP precisó que, en concordancia con la información suministrada por la organización electoral, «en promedio, el sistema de identificación biométrica podría costar $6.182.129 por mesa, y teniendo en cuenta que en el país se instalan entre 103.361 y 112.897 mesas, dependiendo de si se trata de elecciones presidenciales o de Congreso, respectivamente, el costo de su implementación en la totalidad de mesas oscilaría entre $639 mil millones y $698 mil millones».
Sistemas de asistencia tecnológica a los procesos electorales
567. Los artículos 125 y 157, «entre otros», se refieren al voto electrónico mixto. Sobre esta orden de gasto, el MHCP explicó que, según los estudios realizados por la RNEC y la Comisión Asesora de Voto Electrónico, el costo de un plan piloto para la implementación del voto electrónico en 500 mesas de votación sería de $46.700 millones, es decir, de $93.4 millones por mesa. Eso significa que, «si se tomara este costo unitario por la totalidad de mesas a nivel nacional, [el costo sería] entre 103.361 y 112.897, dependiendo de si es una elección presidencial o de Congreso». Por tanto, «resulta indispensable que la Organización Electoral presente los estudios técnicos actualizados, precisando estos costos».
Otras disposiciones
568. En su concepto, el MHCP adujo que el PLE contiene otras disposiciones «que implicarían gastos adicionales para la Nación, aunque por lo pronto no son cuantificables, por no contar con la suficiente información». Este es el caso del artículo 265 (hoy artículo 262) que determina que «los partidos y movimientos políticos podrán adelantar las reuniones de sus convenciones, congresos, asambleas generales o de su máximo órgano de administración mediante el uso de medios tecnológicos para lo cual podrán contar con el apoyo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, previa asignación presupuestal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público».
569. Sobre esta disposición, la entidad advirtió: «no es claro si ello hace referencia a los recursos que actualmente se presupuestan para estos aspectos en los aportes para financiamiento de partidos y movimientos políticos o si se trata de asignación de partidas adicionales y en esta media, se sugiere precisar este punto».
570. En similar sentido, destacó que el parágrafo del artículo 191 (hoy parágrafo 4 del artículo 188) prevé que la Organización Electoral deberá garantizar la capacitación de los integrantes de las comisiones escrutadoras. En opinión del MHCP, esto «tendría que ser asumido con los recursos globales para elecciones que se programan, según las proyecciones de mediano plazo para ciclo electoral».
571. Con fundamento en lo expuesto, el MHCP concluyó que «la implementación del proyecto de ley implicaría costos que deben ser ajustados al escenario fiscal y macroeconómico de mediano y largo plazo contenidos en el Marco Fiscal de mediano Plazo vigente». Lo anterior, en la medida que, en la actualidad, tales «costos no se encuentran incluidos». De este modo, los recursos adicionales requeridos «tendrían que ser incorporados progresivamente, conforme a las restricciones en las proyecciones de gastos de mediano plazo del sector Registraduría». Esta incorporación progresiva estaría, en todo caso, condicionada «a la situación fiscal del país» y sujeta «a los lineamientos de disponibilidad presupuestal y priorización del gasto establecidos en las leyes orgánicas de presupuesto» y «las previsiones respectivas en el plan nacional de desarrollo, el marco fiscal de mediano Plazo y el Marco de gasto del respectivo sector».
572. De conformidad con lo expuesto, la Corte estima que el MHCP rindió concepto sobre el análisis del impacto fiscal del PLE, elaborado por el RNEC e incorporado a los informes de ponencia para primer y segundo debate en la Comisión Primera y la Plenaria del Senado, respectivamente, y segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes.
573. No obstante, advierte que el requisito de trámite en comento no fue cumplido por las siguientes tres razones. Primera, el concepto fue presentado de manera tardía. Aunque el documento no precisa la fecha en que esto ocurrió, lo cierto es que el concepto fue publicado en las Gacetas del Congreso n.° 715 del 15 de junio y 751 del 16 de junio de 2023. Es decir, el mismo día del último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes (16 de julio de 2023) y antes de la publicación del informe de conciliación en el Senado y en la Cámara de Representantes. Por ello no cumplió su fin sustancial: propiciar en el seno del Congreso una deliberación informada, específica y explícita sobre el impacto fiscal del PLE es decir, contribuir a la calidad del debate.
574. Segunda, el concepto no es de ninguna manera claro e ilustrativo. No indica de forma explícita y sin vacilaciones o titubeos si los costos fiscales del PLE son o no consistentes con el MFMP. Por el contrario, al tiempo que sostiene que la implementación del PLE «implicaría costos que deben ser ajustados al escenario fiscal y macroeconómico de mediano y largo plazo contenidos en el Marco Fiscal de mediano Plazo vigente», afirma que los recursos adicionales requeridos «tendrían que ser incorporados progresivamente, conforme a las restricciones en las proyecciones de gastos de mediano plazo del sector Registraduría». Para generar aún más confusión, el concepto termina advirtiendo que esta incorporación progresiva estaría, en todo caso, condicionada «a la situación fiscal del país».
575. Y, tercera, el concepto no identifica una fuente adicional de financiación en procura de su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo. Su planteamiento se limita, en principio, a indicar que no existen recursos y que tendrán que ser incorporados progresivamente.
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7.9.2.4. El Congreso de la República omitió estudiar y analizar el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
576. Ya se dijo que el concepto del MHCP fue publicado en las Gacetas del Congreso n.° 715 del 15 de junio y 751 del 16 de junio de 2023. Esto es, el mismo día del último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes (16 de julio de 2023) y antes de la aprobación del informe de conciliación en las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes el 20 de junio de 2023.
Segundo debate en la Cámara de Representantes
577. La Sala observa que, en el último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, la representante a la Cámara Catherine Juvinao Clavijo puso de presente la existencia del concepto y el impacto fiscal de la iniciativa. Varios minutos después, el ponente Juan Daniel Peñuela Calvache se refirió a esa intervención y precisó que, a diferencia de lo indicado por la representante Juvinao, el concepto del MHCP no era negativo. Al respecto, añadió que, al igual que su impacto fiscal, la implementación del PLE era progresiva. Finalmente, intervino el representante Oscar Darío Pérez Pineda, quien advirtió el costo del PLE no está previsto en el MFMP y destacó la ambigüedad del concepto del MHCP.
578. La Corte considera que este breve intercambio de posiciones no cumple con la jurisprudencia constitucional en virtud de la cual el Congreso de la República tiene el deber de estudiar y analizar el concepto del MHCP . Como ya se indicó, en los términos de esta corporación, dicho deber se traduce en la realización de una deliberación «pública, particular y explícita» sobre, como mínimo, el impacto fiscal de la totalidad de la reforma propuesta, su compatibilidad con el MFMP, el contenido del concepto y las posibles fuentes de financiación.
579. La anterior conclusión se funda en los siguientes motivos. Primero, en lugar de «identificar el impacto fiscal de la iniciativa, de cara las consideraciones expresamente planteadas por el Ministerio de Hacienda», los ponentes se limitaron a subvalorar el cálculo del MHCP, argumentando para ello sin más la supuesta implementación progresiva del PLE. Segundo, la plenaria de la Cámara de Representantes no analizó la compatibilidad del impacto fiscal del PLE con el MFMP. Especialmente, no se pronunció sobre la afirmación contenida en el concepto del MHCP según la cual los costos de la implementación del proyecto de ley «no se encuentran incluidos» en el MFMP. Tercero, el concepto del MHCP no fue tenido en cuenta. Como ya se dijo, su contenido fue subestimado e interpretado en el sentido de que no era negativo. Así, sin ningún sustento técnico, la plenaria descartó los cálculos hechos por esa cartera frente al costo fiscal de la iniciativa. Y, cuarto, no se señalaron las posibles fuentes de financiamiento.
580. En la Sentencia C-110 de 2019, la Corte sostuvo que, si bien «el concepto presentado por el MHCP no vincula al Congreso de la República», en los casos en los que ese concepto es efectivamente emitido, «se activa una obligación del legislativo de estudiarlo y discutirlo. De incumplirse, se configura un vicio que da lugar a la inconstitucionalidad». Esta deliberación no puede ser entendida como el cumplimiento de un deber formal o una cuestión de trámite. Más allá de esto, es claro que «el Gobierno y el Congreso deberán, al amparo del principio de colaboración armónica, valorar de manera concreta, pública y clara los efectos fiscales que tienen sus decisiones».
Trámite de conciliación
581. De acuerdo con las reglas jurisprudenciales indicadas en páginas anteriores, es claro que la discusión sobre el concepto del MHCP, en principio, no debería surtirse en la instancia de conciliación, pues aquel debe presentarse en las etapas iniciales del trámite legislativo. Excepcionalmente, este estudio se impone en la etapa de conciliación cuando no queda otra alternativa posible, con miras a realizar una corrección formal del trámite, y solo cuando el impacto fiscal de la iniciativa surge por la incorporación durante el trámite legislativo de normas que contienen una orden de gasto u otorgan un beneficio tributario. Ese debate debe ser previo a la aprobación del informe, en aras de asegurar que, si es del caso, en este último se incluya la valoración de ese aspecto.
582. Respecto de esta materia, en la sesión Plenaria del Senado en la que esta célula legislativa aprobó el informe de conciliación del PLE, la Sala Plena observa lo siguiente. En esa oportunidad, el secretario anunció la consideración del PLE y leyó la constancia dejada por la senadora Jael Quiroga Carrillo, en la que manifestaba su oposición a la eliminación del artículo 77 del PLE (listas paritarias). En seguida, precisó que los coordinadores ponentes habían pedido que se les eximiera de dar explicaciones adicionales sobre la iniciativa, pues esta era «suficientemente conocida».
583. Posteriormente, el presidente abrió la discusión del texto unificado, el cual incorporaba disposiciones aprobadas tanto en la Cámara como en el Senado. Ciertamente, ninguno de los coordinadores ponentes o de los autores de la iniciativa abordó el concepto del MHCP. Además, solo uno de los doce senadores que intervinieron de fondo en la sesión —todos ellos en contra de la iniciativa— se refirió al concepto del MHCP.
584. Así, sin mencionar ese concepto, respecto del costo fiscal de la iniciativa, el senador Humberto de la Calle Lombana aseguró que aquel se aproximaba al 40% de una reforma tributaria. A su juicio, el país no podía destinar tales recursos para la implementación del PLE. Por su parte, también sin aludir al concepto del MHCP, la senadora Paloma Valencia Laserna criticó el «gasto burocrático tan grande» que representaba el PLE. En ese sentido, explicó que el texto conciliado incorporaba la creación del cargo de registrador departamental, a pesar de que la norma había sido negada en el Senado, y la recategorización de los registradores municipales, auxiliares y especiales. Esto, dijo, generaba un gasto aproximado de $204 mil millones de pesos al año.
585. En relación con el concepto del MHCP, la senadora Valencia afirmó que esa entidad argumentó que la implementación del voto electrónico mixto podría costar $93.4 millones por mesa, es decir, casi $10.2 billones de pesos o, en otras palabras, lo mismo que el Gobierno nacional esperaba recaudar con la reforma tributaria. Agregó que, de conformidad con el mismo documento, la identificación biométrica de los electores costaría $700 mil millones de pesos en cada proceso electoral. En su sentir, esto constituía una «dilapidación» de recursos.
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586. En esta misma línea, el senador Edwing Fabián Díaz Plata adujo que el impacto fiscal del PLE ascendería al 126% respecto del presupuesto del CNE para la vigencia 2023.
587. Al terminar la sesión, los senadores Alejandro Alberto Vega Pérez y Alfredo Rafael Deluque Zuleta, coordinadores ponentes del PLE, defendieron y explicaron brevemente el texto conciliado, sin aludir al concepto del MHCP.
588. En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, en la que se aprobó el informe de conciliación del PLE, ninguno de los coordinadores ponentes o de los autores de la iniciativa u otros representantes abordaron el concepto del MHCP o el impacto fiscal del PLE. Luego de votar los impedimentos presentados y de la lectura de la proposición positiva con la que terminaba el informe de conciliación por parte del secretario, el PLE fue aprobado sin ninguna discusión previa.
589. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena concluye que el requisito relativo al estudio y análisis del concepto del MHCP por parte del Congreso de la República también fue incumplido.
7.9.2.5. La aprobación del artículo 263 del PLE no suple las obligaciones a cargo del Congreso
590. Al igual que el proyecto de ley estatutaria revisado por la Corte en la Sentencia C-133 de 2022, el PLE contiene una cláusula sobre la implementación del Código Electoral. Existen diferencias importantes entre ambas disposiciones. El primer proyecto de ley disponía en su artículo 265 que el Gobierno nacional debía destinar los recursos necesarios para la adecuada implementación del Código Electoral. Para el efecto, establecía que cada proyecto de ley anual de presupuesto debía contener un acápite que garantizara las apropiaciones necesarias para el debido cumplimiento de dicho código.
591. Por su parte, el artículo 263 del PLE determina que cada proyecto de ley anual de presupuesto podrá contener apropiaciones para el cumplimiento del Código Electoral. Tales apropiaciones, continúa el artículo, estarán sujetas a las disponibilidades fiscales y al Marco de Gasto de Mediano Plazo, y se incorporarán progresivamente conforme a las restricciones en las proyecciones de gasto del sector Registraduría.
592. Aunque el citado artículo 265 difiere del artículo 263 del PLE en que el primero es imperativo y el segundo facultativo, es claro que esta segunda versión tampoco suple las obligaciones a cargo del Congreso, en relación con el análisis del impacto fiscal. Al igual que el artículo 265 del proyecto de ley estatutaria anterior, se trata de una advertencia sobre la necesidad de cumplir el principio de legalidad en materia presupuestal. De ahí que dicha fórmula no pueda ser considerada como una manera válida de cumplir las exigencias de (i) detallar el impacto fiscal de toda la iniciativa en la exposición de motivos y en los cuatro informes de ponencia, (ii) prever la fuente para asumir las nuevas órdenes de gasto y (iii) estudiar el concepto del MHCP con el fin de admitirlo o rechazarlo. Además, esta disposición no tiene la virtud de excluir la existencia de órdenes de gasto.
593. Por ello, en la presente ocasión la Corte reitera el precedente fijado en la Sentencia C-133 de 2022, en el sentido de que este tipo de cláusulas no suple las obligaciones a cargo del Congreso y del Gobierno nacional en esta materia.
7.9.2.6. Conclusiones sobre el cumplimiento del requisito de análisis del impacto fiscal y remedio constitucional
594. De conformidad con las consideraciones expuestas, la Sala Plena concluye que el trámite legislativo del PLE incumplió las reglas previstas en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 y en la jurisprudencia constitucional, en relación con el análisis del impacto fiscal. Esto es así por varias razones. Primera, a pesar de que el PLE contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios, la exposición de motivos y el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes no precisaron los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
595. Segunda, el análisis del impacto fiscal incorporado en los informes de ponencia para primer y segundo debate en la Comisión Primera y la Plenaria del Senado, respectivamente, y en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes hizo una evaluación parcial de los costos fiscales del PLE. En efecto, únicamente se refirió a las medidas relacionadas con el incremento de los gastos de personal al interior de la RNEC y, aunque el PLE también fue iniciativa del Gobierno nacional, no estableció la fuente de ingreso adicional para cubrir esos nuevos costos.
596. Tercera, en tres ocasiones —al menos así lo puso de presente el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes publicado en la Gaceta del Congreso n.° 699 del 13 de junio de 2023—, la RNEC y miembros del Congreso solicitaron al MHCP que rindiera el concepto respectivo. Sobre el particular, la jurisprudencia ha sostenido que, cuando se trata de valorar la actuación del Congreso, esta circunstancia «no puede ser irrelevante si se tiene en cuenta que, como lo ha indicado la Corte, es el MHCP quien cuenta, en principio, con los instrumentos para valorar de mejor manera los efectos fiscales de una disposición».
597. Cuarta, el MHCP remitió el concepto, pero este fue presentado de manera tardía. Por ello no cumplió su fin sustancial. Además, de ninguna manera fue claro e ilustrativo, pues no indica de forma explícita y sin vacilaciones o titubeos si los costos fiscales del PLE son o no consistentes con el MFMP.
598. Quinta, el concepto del MHCP no fue estudiado por el Congreso, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que gobiernan la materia. Así, aunque el concepto fue mencionado en la última sesión de la Plenaria de la Cámara de Representantes, en ella no se llevó a cabo una deliberación «pública, particular y explícita» sobre el impacto fiscal de la totalidad de la reforma propuesta, su compatibilidad con el MFMP, el contenido del concepto y las posibles fuentes de financiación. Por su parte, en la etapa de conciliación, los coordinadores ponentes y los autores de la iniciativa tampoco abordaron el concepto del MHCP para admitirlo o rechazarlo. Esta omisión se mantuvo en la Plenaria del Senado incluso después de que una senadora mencionó dicho concepto y otros senadores advirtieron sobre el costo fiscal del PLE.
599. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en este punto solo resta determinar el remedio constitucional. La Corte considera que el vicio de procedimiento descrito no es subsanable porque ocurrió en la etapa inicial del trámite. Al respecto, se recuerda que (i) las exposiciones de motivos de los proyectos de ley estatutaria acumulados no analizaron el impacto fiscal de las iniciativas que terminarían por conformar el PLE, a pesar de que era claro que aquellas contenían órdenes de gasto y beneficios tributarios, y (ii) los informes de ponencia para primer y segundo debate hicieron una evaluación parcial de los costos fiscales del PLE, pues se limitaron a mencionar la obligación de presentar las medidas relacionadas con el incremento de los gastos del personal al interior de la RNEC. En este sentido, omitieron analizar el impacto fiscal de disposiciones centrales del PLE, como la adopción de nuevas medidas tecnológicas para el desarrollo de los procesos electorales y el reconocimiento de estímulos, entre ellos, tributarios, a favor de los electores. Adicionalmente, los informes de ponencia no establecieron la fuente del ingreso adicional para cubrir esos nuevos costos.
600. Lo anterior contrasta con el hecho de que el PLE fue de iniciativa legislativa mixta. Concretamente, fue radicado por varios senadores y representantes a la Cámara y el Ministerio del Interior. Ya se ha dicho que, en este evento, dado que el proyecto de ley también es radicado por el Gobierno nacional, se activa para este la obligación de presentar de manera detallada y precisa el análisis del impacto fiscal en todas las etapas del proceso legislativo.
601. El vicio de trámite descrito también resulta particularmente grave no solo porque se trata de un proyecto de ley estatutaria que es medular para el funcionamiento del sistema democrático. También lo es porque el MHCP no precisó si los costos fiscales del PLE no se encuentran incluidos en el MFMP. Esto denota una suerte de improvisación en la radicación del PLE, así como la falta de una valoración seria, por parte del Gobierno nacional y del MHCP, del alcance del PLE «frente a las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica del país, las prioridades del gasto público y la aplicación efectiva de las leyes».
602. El carácter insubsanable del vicio de procedimiento identificado impone la necesidad de establecer el objeto de la declaratoria de inconstitucionalidad. Es decir, la Sala Plena debe determinar si aquella debe recaer solo sobre los artículos que ordenan gastos o disponen beneficios tributarios —según la descripción hecha en los acápites 7.9.2.1. y 7.9.2.3. de esta sentencia— o, por el contrario, sobre la totalidad del PLE.
603. Desde ya, la Corte encuentra que la declaratoria de inconstitucionalidad debe recaer sobre la totalidad del PLE, por, entre otras, las siguientes razones que serán desarrolladas en el último capítulo de esta sentencia: (i) los artículos que prevén órdenes de gasto y beneficios tributarios son de la esencia del PLE y (iii) la declaratoria de inexequibilidad parcial desarticularía un sistema normativo con pretensión de integralidad, unidad y sistematicidad.
7.10. El deber de deliberación mínima en el procedimiento legislativo
604. En concordancia con la jurisprudencia constitucional, toda ley debe ser el resultado de un proceso deliberativo, público, transparente y plural, en el que se hayan garantizado los derechos de la oposición y de las minorías políticas. Esta exigencia se funda en los principios democrático y de soberanía popular, así como en lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución, el cual prescribe que ningún proyecto será ley sin haber sido previamente debatido «en la correspondiente comisión permanente de cada cámara» y en las plenarias.
605. En este sentido, de manera general, para garantizar el deber de deliberación mínima, el proceso legislativo debe obedecer a tres reglas. Primera, el cumplimiento del «deber [de] construcción colectiva de las propuestas normativas», el cual, a la luz del artículo 161 superior, abarca la etapa de conciliación. Segunda, el mandato de racionalización del debate, en el que se encuentran circunscritos los principios de publicidad, consecutividad, identidad flexible y unidad de materia. Y, tercera, el respeto por el pluralismo, que guarda relación con las exigencias de quorum, mayorías y derechos de los partidos en oposición.
606. Al respecto, la Corte ha precisado que, en la valoración del cumplimiento de estas reglas, el juez constitucional no está llamado a «medir la calidad o la intensidad de la deliberación». Una exigencia de esta naturaleza, es decir, sobre la profundidad o suficiencia de los argumentos, «más que una garantía sería una imposición que limitaría sin justificación los derechos políticos de los miembros del Congreso». De esta manera, en sede de constitucionalidad, el control se restringe a la constatación del acatamiento de los requisitos constitucionales y legales cuyo objetivo sustancial sea garantizar el deber de deliberación mínima y la protección de los derechos de las minorías políticas.
607. Ahora bien, la Sentencia C-133 de 2022 es un antecedente relevante e ineludible en la evaluación del PLE que se estudia. Sin embargo, es preciso señalar que, a pesar de que la Sala acudirá a esta providencia para fijar algunas reglas sobre la elusión del debate, los dos PLE surtieron trámites legislativos diferentes. En el asunto sub examine, en contraste con lo indicado en la citada sentencia, el trámite legislativo se surtió de forma presencial y dentro de una sola legislatura. Por consiguiente, el análisis del cumplimiento del requisito deliberación mínima en el procedimiento legislativo debe ser efectuado a la luz de esa distinción fundamental.
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609. Con fundamento en la inexistencia de las condiciones que permitieran presumir la posibilidad real de deliberación y, por lo tanto, de conformación de la voluntad democrática, la Corte concluyó que el escrutinio sobre el cumplimiento del requisito en comento debía ser más intenso que aquel que se había adelantado en otras oportunidades. En virtud de este examen, la Sala advirtió que se configuró un vicio de procedimiento por elusión del debate. En este orden, la Sala Plena constató que la suma de los errores que en ese trámite conducía, inexorablemente, a la inexequibilidad de la totalidad del proyecto de ley.
610. En la Sentencia C-133 de 2022, la Sala Plena reiteró, precisó y aplicó las siguientes reglas sobre el vicio de procedimiento de elusión del debate:
611. En primer lugar, la configuración de un vicio de procedimiento por elusión del debate puede presentarse en diversas circunstancias. La ocurrencia de estas dependerá del asunto específico bajo revisión y de los estándares que rodean la aprobación de cada iniciativa. En el caso concreto de la aprobación de proyectos de ley estatutaria, la exigencia de deliberación es mayor porque las leyes de esta naturaleza tienen un valor especial en la Constitución de 1991. Este se expresa, por un lado, en las materias que tienen esa reserva al tenor del artículo 152 superior. Tales materias «operan como una valla de contención del poder público respecto de los derechos de las personas, sus libertades y el funcionamiento mismo del Estado democrático de derecho». Y, por otro lado, en las reglas especiales de procedimiento que rigen su aprobación. En efecto, las reglas de la mayoría absoluta y de aprobación en una sola legislatura (artículo 153 ejusdem) suponen «un mayor consenso en el Congreso y la necesaria participación de las minorías».
612. En segundo lugar, el proyecto de ley estatutaria por el cual se regule con vocación de integralidad el derecho constitucional fundamental a elegir y ser elegido, la función electoral y todas las materias afines a dicha función «repercuten de forma directa en los pilares que identifican al sistema democrático y que canalizan las reglas de juego a través de las cuales se garantizan sus pilares esenciales». Por consiguiente, el proceso legislativo para su aprobación adquiere una mayor exigencia y rigurosidad. Esto significa que el juez constitucional debe «ser estrictamente riguroso en la verificación de las formas que llevan a su aprobación, ya que las reglas que permiten el desarrollo de la democracia no pueden provenir de un trámite legislativo en el que se advierta un debilitamiento del principio de la democracia deliberativa».
613. En tercer lugar, cuando una norma es aprobada sin respetar las reglas procedimentales o sin un debate amplio, deliberativo y participativo, «la condescendencia de esta corporación con ese acto normativo debe ser reducida». Esto es así incluso cuando, formalmente, se hayan atendido la mayoría de las exigencias del procedimiento y el debate y aprobación de la iniciativa haya tenido lugar bajo las figuras que la Constitución y la Ley 5 de 1992 permiten como, por ejemplo, la votación en bloque. Sobre el particular, en la Sentencia C-133 de 2022, la Corte concluyó: «[e]n el trámite de este proyecto de ley, aun cuando formalmente se atendieron la mayoría de las exigencias de procedimiento, lo cierto es que se presentó un déficit de deliberación que impidió que el debate fuese amplio, deliberativo y participativo, circunstancia que, si bien tuvo lugar bajo figuras que la Constitución permite, lo cierto es que en la práctica toleró que ocurriera un fenómeno de elusión, pues se dejaron de lado los citados elementos, al dar paso a la instrucción de producir con premura o afán un resultado legislativo».
614. En cuarto lugar, la jurisprudencia ha identificado algunas circunstancias que configuran el vicio de procedimiento por elusión del debate. Las hipótesis generales que se indican a continuación son ilustrativas de este fenómeno, por lo que no constituyen una enumeración taxativa o cerrada de los supuestos en los que se presenta. Tales supuestos tienen lugar, cuando, por ejemplo:
1. Se omite el ejercicio de las competencias de las células legislativas mediante la delegación del estudio y aprobación de un texto a otra instancia para que allí se surta el debate. Esto sucede cuando, verbi gratia, se prioriza el uso de subcomisiones para el estudio y aprobación previa de las proposiciones, en lugar del debate por las instancias constitucionalmente previstas para el efecto, o cuando las comisiones y las plenarias se limitan a aprobar el informe preparado por dichas subcomisiones, sin realizar un debate amplio y participativo del articulado. Así, aunque la figura de las subcomisiones no es inconstitucional o ilegal, su papel y funcionamiento «[no] puede ser el de reemplazar en la práctica las discusiones que se deben dar en las instancias competentes para el efecto».
2. De igual manera, el vicio de procedimiento por elusión del debate sucede cuando, implícitamente, la mesa directiva de la célula respectiva o los ponentes imponen la aprobación de la iniciativa con la exclusión del debate. Esto puede ocurrir cuando, por ejemplo, aquellos, con la excusa del amplio número de proposiciones presentadas, promueven que los senadores o representantes dejen las proposiciones como constancias, proponen que las proposiciones sean abordadas en las siguientes instancias del proceso legislativo o restringen la discusión a determinados temas.
3. Así mismo, el fenómeno de elusión del debate se presenta cuando, de manera voluntaria y consciente, se aceleran las votaciones. Esto, a pesar de los reparos reiterados de los miembros de las cámaras por el afán con la que se discuten y aprueban los asuntos, la falta de participación en las decisiones o por el desconocimiento de los textos propuestos.
4. Adicionalmente, el vicio objeto de estudio tiene lugar cuando se imponen las votaciones en bloque sin ninguna consideración ni presentación de su contenido antes de la votación. Al respecto, se debe indicar que un proyecto de ley puede ser sometido a votación por bloques o de forma separada. Mientras que la primera metodología agrupa los artículos por unidad temática en atención a la celeridad, la segunda permite la discusión independiente de cada uno de ellos. Este último mecanismo asegura que el resultado de la votación refleje la voluntad legislativa.
Con base en la jurisprudencia constitucional, a pesar de que la votación en bloque es una facultad discrecional de las cámaras, para que esta no sea arbitraria y, por tanto, no desconozca principios constitucionales del trámite legislativo, es esencial que la mesa directiva respectiva permita exponer argumentos en contra y a favor de la votación de artículos por bloques. Además, esta metodología de votación no puede sacrificar las finalidades sustantivas que exige la deliberación abierta y transparente de la iniciativa. Por lo anterior, si la cámara respectiva aprueba la votación en bloque, las partes que serán sometidas a votación deben tener una unidad temática que facilite su discusión y su entendimiento.
En suma, en este supuesto, habrá elusión del debate cuando (i) «previo a la decisión adoptada por la mesa directiva [no] se haya abierto espacio para exponer los argumentos a favor o en contra de acoger la propuesta de votación por partes»; (ii) los bloques se conforman especialmente en virtud de razones formales, y no sustanciales, sin precisar previamente el sentido o el contenido de lo que se vota, y (iii) del contexto del debate se infiere que con la votación en bloque se sacrificaron las finalidades sustantivas que se aseguran con la votación de artículo por artículo. Esto último sucede cuando, por ejemplo, los participantes en el debate «han identificado aquellos contenidos normativos sobre los que tengan una posición diferente a la que sostienen en relación con el resto del articulado, de modo tal que requieran de la votación por partes a fin de expresar su aprobación respecto de unos contenidos y su desaprobación respecto de los demás».
En relación con esta metodología de votación, en la Sentencia C-133 de 2022, la Sala Plena indicó que, aunque en el curso de la sesión, los congresistas no se opusieron a la votación en bloque, «tal circunstancia no impide cuestionar que a través de este esquema se dejó de lado el debate amplio y participativo que exigía una reforma al Código Electoral implementada a través de una ley estatutaria». Al respecto, insistió en que, dado que los artículos sin proposiciones, aprobados a través de este mecanismo, no son discutidos antes de su votación, el empleo de esta metodología en el supuesto descrito requiere «al menos de una posición clara sobre el sentido de lo que se vota, para activar, dado el caso, algún esquema de contradicción».
5. En similar sentido, se presenta el vicio de elusión del debate cuando, dada la extensión y el contenido de la iniciativa, los tiempos para debatir son escasos, los informes de ponencia se publican con poca antelación al debate o, sin mayores razones, se niegan las proposiciones de aplazamiento de la discusión.
6. Del mismo modo, existe elusión del debate y, paralelamente, violación del del principio de publicidad y de transparencia en el trámite legislativo cuando se hace una lectura plana, superficial, inadecuada o insuficiente de los informes preparados por subcomisiones o de las proposiciones, que no da cuenta, con total claridad, de los cambios aprobados o propuestos. Así, de acuerdo con la jurisprudencia, la lectura de las proposiciones debe ser, como mínimo, clara, precisa y necesaria. En consecuencia, además, habrá elusión del debate cuando se omita la lectura de los informes o de las proposiciones y, en su lugar, tan solo se haga una insinuación del contenido normativo objeto de votación. Esto es así porque «al Congreso no le es autorizado en manera alguna aprobar textos de ley implícitos o indeterminados, aunque determinables».
7. Finalmente, habrá elusión del debate y también desconocimiento del principio de publicidad cuando, en el trámite de la conciliación, la fe de erratas que preparan los congresistas designados para corregir los errores en el informe de conciliación (i) no es publicada «por lo menos con un día de anticipación» a la sesión en la que «se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias», o (ii) no es leída ni explicada antes de la votación. En este supuesto, la Corte ha entendido que la falta de publicación, lectura o explicación de la fe de erratas implica la aprobación de «un texto de manera implícita, […] en contravía de la exigencia de que todo debate y votación debe hacerse sobre textos explícitos y previamente conocidos por los congresistas».
615. Ahora bien, con fundamento en las reglas indicadas, la Corte concluye que, en el presente caso, la aprobación del PLE tampoco fue precedida por un debate amplio, deliberativo y participativo. Por las razones que pasan a explicarse, esta irregularidad implicó la configuración de un vicio de procedimiento por elusión del debate desde las etapas más tempranas del trámite legislativo. Los vicios identificados por la Sala Plena son los siguientes: primero, la votación de artículos en bloque, a pesar de que (i) los bloques no tenían ninguna unidad temática, (ii) mediaban solicitudes de los congresistas para que los artículos fueran votados de manera separada, y (iii) los congresistas advirtieron sobre las contradicciones lógicas que generaba esta metodología. Segundo, la confusión que se generó durante la votación del proyecto de ley en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes por la doble numeración del articulado sometido a consideración. Tercero, se aprobaron textos implícitos o indeterminados o indebidamente armonizados en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara. Cuarto, la falta de publicidad de las proposiciones presentadas durante el segundo debate ante la plenaria de la Cámara y del informe de la subcomisión designada para analizarlas. Y quinto, el desconocimiento del principio de publicidad de la fe de erratas al informe de conciliación en la Plenaria del Senado de la República.
616. Para el efecto, la Sala reiterará algunas reglas establecidas en la Sentencia C-133 de 2022, en cuanto a las irregularidades que configuraron la elusión del debate, pero con la precisión de que se trata de dos trámites legislativos que se adelantaron en circunstancias diferentes, como fue advertido antes.
7.10.1. Se priorizaron las votaciones en bloque, a pesar de que (i) los bloques no tenían ninguna unidad temática, (ii) mediaban solicitudes de los congresistas para que los artículos fueran votados de manera separada, y (iii) los congresistas advirtieron sobre las contradicciones lógicas que generaba esta metodología
Primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado
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618. Más aún, en la aprobación de algunos bloques, como el integrado por las proposiciones modificatorias avaladas de los artículos 38, 44, 46 y 47, ningún senador intervino —ni siquiera los autores de las posiciones para exponer el sentido de su propuesta— y, por tanto, no hubo discusión. Lo mismo sucedió, por ejemplo, con los bloques sexto (artículos 127, 142, 146, 151, 247); noveno (39, 40, 78, 152 y 273), y décimo segundo (artículos 168, 171, 186 y 207).
Segundo debate en la Plenaria del Senado
619. Al inicio de la sesión del 16 de mayo de 2023, se votaron 132 artículos en un solo bloque, es decir, aproximadamente el 47% del PLE. De igual manera, y dado que las proposiciones de eliminación fueron negadas, la Presidencia sometió a votación los artículos restantes agrupándolos en ocho bloques. Solo los artículos 45 y 78 fueron votados de manera individual. La Presidencia conformó bloques de hasta 51 artículos (tercer bloque). Además, sometió a votación en un mismo bloque materias que ni siquiera tenían identidad formal. Así, integró bloques de proposiciones modificatorias no avaladas y proposiciones de artículos nuevos no avaladas (séptimo bloque) y de proposiciones modificatorias avaladas y proposiciones de artículos nuevos avaladas (octavo bloque).
620. En esta misma sesión, la Presidencia anunció la votación en bloque de las 64 proposiciones de eliminación de artículos. Varios senadores intervinieron para oponerse a esta metodología de votación y resaltaron la incoherencia de la propuesta de la Mesa Directiva. Así, por ejemplo, un senador afirmó: «muy seguramente las proposiciones de eliminación de cada uno de los que radicamos tienen motivaciones diferentes y son para diferentes artículos, es que yo no sé si tengo que votar una proposición que yo radiqué, me toque [sic] negarla porque usted quiere poner esto todo en bloque, entonces, estoy votando en contra de mí misma proposición, yo que quiero acompañar el proyecto, es que no tiene sentido lo que su señoría nos está planteando». Otro senador manifestó que esta metodología de votación, dadas las contradicciones que podía generar, impedía la discusión. Esta misma posición fue asumida más adelante por una senadora, quien puso de presente que se trataba de la discusión de una ley estatutaria que no podía ser aprobada «[de] un pupitrazo».
621. No obstante, de manera inexplicable, el primer vicepresidente del Senado asumió que estas solicitudes implicaban que los senadores no querían explicar sus proposiciones de eliminación. Para apoyar esta postura y defender la necesidad de aprobar la iniciativa, varios senadores hicieron uso de la palabra. Uno de los ponentes propuso la votación de 64 proposiciones de eliminación de artículos, divididas en tres bloques temáticos de 19 («organización electoral e identificación»), 33 («principios del proceso electoral») y 12 artículos («reglas para el desarrollo de las elecciones»). Esta propuesta fue acogida inmediatamente por el primer vicepresidente del Senado y, sin ninguna consideración previa, dio paso a la votación. Como era de esperarse, todas las proposiciones fueron negadas.
Primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes
622. En las dos sesiones en las que tuvo lugar el primer debate en la Cámara de Representantes se impuso la votación en bloque, y la forma de conformar los bloques obedeció a criterios formales y no temáticos. En la primera sesión, celebrada el 5 de junio de 2023, se aprobaron 179 artículos en cinco bloques, y en la segunda sesión que tuvo lugar al día siguiente, se aprobaron los artículos restantes en diecinueve bloques. En esta última sesión, se votaron 14 artículos de forma individual. Cabe precisar que en la segunda sesión fue más común la lectura de los contenidos de los artículos y de las respectivas proposiciones.
623. En la primera sesión, los artículos se agruparon de acuerdo con cinco criterios: (i) artículos sin proposiciones; (ii) artículos con proposiciones avaladas; (iii) artículos que tenían proposición de eliminación del representante Pedro Suárez Vacca y que fueron dejadas por él como constancia, y (iv) artículos que podían ser votados como venían en el informe de ponencia, bien porque las proposiciones fueron dejadas como constancia por sus autores o porque estos no se encontraban presentes para sustentarlas.
624. La Sala considera que la votación en bloque que la Comisión Permanente de la Cámara de Representantes realizó en la sesión del 5 de junio constituyó una forma de eludir el debate. La conformación de los bloques se hizo únicamente en función de criterios formales, por lo que no se hizo ninguna alusión al contenido de los artículos. Este es un problema que presentan los 179 artículos aprobados en la primera sesión, en la cual la votación se hizo en bloques amplios y de distintos temas que no fueron considerados por los miembros de la cámara.
625. En la segunda sesión, de los diecinueve bloques conformados solo en seis de ellos se anunció el capítulo del cual formaban parte. En los demás casos, los bloques de artículos fueron conformados siguiendo la metodología del día anterior. La votación individual solo se surtió frente a los artículos que tenían proposiciones no avaladas o cuando alguno de los representantes solicitaba la exclusión del artículo de un bloque determinado.
626. En síntesis, la imposición de la votación en bloque afectó la deliberación del articulado de un proyecto de ley estatutaria cuyas exigencias son más reforzadas en el debate legislativo.
7.10.2. La votación del PLE en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se hizo con base en un texto que tenía doble numeración
627. La Sala encuentra que en el primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes se afectó el principio de publicidad y el proceso de formación de la voluntad democrática en la Cámara. En efecto, además de que se impusieron las votaciones en bloque con escasa referencia a los artículos objeto de votación, el informe de ponencia presentaba una inconsistencia que perjudicó el debate, particularmente el realizado en la fecha del 5 de junio de 2023. Como puede verse en la ponencia para primer debate publicada en la Gaceta n.° 604 del 1 de junio de 2023, el articulado del proyecto de ley tenía una doble numeración. Esto generó confusión al momento de la discusión y votación.
628. De acuerdo con la citada gaceta, la Corte advierte que la doble numeración empieza en el artículo 27. Este artículo también tiene el número 30. Al parecer, la doble numeración respondió a que, respecto del texto aprobado en la Plenaria del Senado, los ponentes en Cámara introdujeron tres artículos nuevos antes de ese artículo (artículos 14 y 15 —delegado departamental del Estado Civil— y 26 —registro civil por medios tecnológicos—). De este modo, en cada artículo, el primer número correspondía al aprobado en el Senado y el segundo al propuesto para el primer debate en la Cámara de Representantes.
629. Luego del artículo 27 30 continúa el artículo 31 (sin doble numeración). Los artículos 32 a 35 no tienen doble numeración. La doble numeración reinicia en el artículo 36 39 y va hasta el artículo 44 47. En este punto, se introduce un nuevo artículo numerado con 48 (sin doble numeración). Posteriormente, continúa la doble numeración desde el artículo 45 49 hasta el artículo 52 56. Allí se introduce el artículo nuevo número 57. Luego la doble numeración va desde el artículo 53 58 hasta el artículo 166 171. Los dos siguientes artículos tienen un error en la numeración, pues no son consecutivos y se encuentran repetidos. Se trata de los artículos 167 173 y 168 173. Aquí inicia la doble numeración con el artículo 169 174 hasta el artículo 183 188.
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630. En seguida, por error, se introdujeron los artículos 184 190 y 184 191. La doble numeración continúa con el artículo 186 192 y va hasta el artículo 244 250. Ahí nuevamente se incurre en un error, en la medida en que el siguiente artículo se enumera como el 245 252. La doble numeración inicia otra vez con el artículo 246 253 hasta el artículo 259 266. Ahí se incluyeron los artículos nuevos 267, 268, 269 y 270 (sin doble numeración). La doble numeración sigue con el artículo 260 271 y termina con el artículo 263 274. En ese punto, otra vez se incurre en un error. Los dos artículos siguientes se numeran con 264 (sin doble numeración) y 267 275. Allí se reorganizan los artículos aprobados en la plenaria del Senado y se les asignan los números 267 275, 268 276, 269 277 y 270 278. La doble numeración continúa con el artículo 265 279 y termina en el artículo 271 281.
631. Al principio de la sesión, varios representantes expresaron su inconformidad con esta irregularidad y a lo largo de esta hubo confusión sobre el contenido de los artículos que se votaron. Esto se debió a dos situaciones: (i) las inconsistencias entre el pliego de modificaciones y el texto propuesto para primer debate y (ii) la doble numeración de los artículos en el texto propuesto para primer debate. A pesar de que al menos tres representantes se quejaron al respecto y que, incluso, una representante presentó una solicitud de aplazamiento para que se reorganizara el texto propuesto para primer debate, la Mesa Directiva no adoptó ninguna medida correctiva. Frente a esto, la secretaria pidió a los representantes que confiaran en su manera de organizar la numeración de los artículos y las proposiciones presentadas.
632. En el Acta n.° 57 de la sesión del 5 de junio de 2023, se pueden extraer los siguientes apartes que evidencian que algunos representantes alertaron a la Mesa Directiva sobre la necesidad de enumerar de forma debida el texto sometido a votación. Sin embargo, lo anterior no sucedió y, en cambio, la Secretaría de la corporación insistió en que el texto podía ser sometido a votación al mencionarse los temas de cada bloque.
633. Como se indicó en páginas anteriores, en la sesión del 5 de junio de 2023, se procedió con la lectura de una proposición de aplazamiento del debate. Esta solicitud fue presentada por la representante Catherine Juvinao Clavijo. La representante advirtió que «[e]l texto propuesto para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes carece de claridad frente a la numeración de los artículos que van a ser sometidos a discusión. De esta manera, puede observarse que desde el artículo 36 del texto propuesto se presenta una doble numeración del articulado, situación que podría afectar la claridad y transparencia del debate parlamentario. || No existe plena correspondencia entre los cambios propuestos por los ponentes, en el pliego de modificaciones y el texto propuesto para primer debate». Sobre esta última cuestión, resaltó que los artículos 38 (numeral 26), 145 y 262 no coincidían con el texto propuesto.
634. A continuación, los ponentes del PLE, los representantes Carlos Felipe Quintero Ovalle y Juan Daniel Peñuela Calvache, insistieron en votar en contra de esta proposición. En su opinión, la Comisión era la competente para debatir el articulado y precisar sus contenidos. En palabras del representante Quintero: «Voy a ser muy puntual, porque yo creo que la representante se equivoca en decir que el proyecto está viciado. El proyecto no está viciado, porque para eso se va a discutir en la Comisión Primera, estamos para, a través de proposiciones, modificar el texto de la ponencia, en ningún momento se va a violar el principio democrático en esta Comisión, aquí están las diferentes posiciones ideológicas en esta Comisión a través de sus Representantes, para hacerle las modificaciones que sean necesarias al proyecto».
635. La representante Juvinao insistió en su proposición de suspender el debate y conformar una subcomisión que organizara el texto propuesto para primer debate en los siguientes términos:
Lo que les estoy diciendo, doctor Carlos Felipe, es que el texto que radicaron para ponencia está mal, que una cosa es lo que dice el pliego de modificaciones y otra la que dice la ponencia. Estoy denunciando un posible vicio, que se va a configurar si en esta Comisión no se conforma una subcomisión para corregir el texto. Resulta que es un principio fundamental para el debate, que la ponencia que se radica esté bien, porque, si no, los Congresistas, en este caso, no solo los Representantes nos vamos a estudiar la ponencia y cuando llegamos acá tiene errores y los artículos que decía el pliego de modificaciones no son los que dice la ponencia o viceversa, eso es lo que yo estoy denunciando acá y me parece grave, además, porque esto es una ley estatutaria de casi 400 artículos, que en Comisión Primera de Senado solamente, para hacer lo que queremos hacer en un día aquí, allá duraron tres, cuatro sesiones.
636. La discusión continuó y la Secretaría advirtió que no se estaba ante ningún vicio de procedimiento, en razón a que las sesiones eran presenciales y dentro de la legislatura de rigor. No obstante, otros representantes apoyaron la necesidad de revisar el texto sometido a debate. El representante Jorge Alejandro Ocampo Giraldo manifestó:
Dándole gracias a la doctora Amparito por la disertación tan importante y que nos ayuda a entender muchas cosas. Pero quiero ir a lo primero, es decir, el artículo 269 aparece dos veces en dos textos diferentes en nuestra ponencia, en uno de Consejos de Juventud, otro es seguimiento y vigilancia con la DIAN y el que se eliminó acá, venía eliminado de Senado, era sobre el tema del software. Yo sí considero, que uno, la subcomisión es pertinente, creo que es mejor que una subcomisión se reúna, nos traiga esto un poco más detallado, más arreglado y podamos discutir sin tanto afán y sin tanto cuento.
637. Luego se presentaron diferentes intervenciones de representantes que insistieron en continuar el debate, pues consideraron que la doble numeración y los errores advertidos por la representante Juvinao podían ser subsanados al momento de dar lectura a los artículos objeto de votación. Inclusive la secretaria de la corporación afirmó: «Claro, la doctora Cathy tiene razón en que hay algunos artículos renumerados, pero eso no significa que no venga el texto en ese artículo al cual ustedes se tienen que referir y será la secretaria la que tendrá, junto con los ponentes coordinadores, establecer a qué proposición y a qué artículos es que se está refiriendo la inconformidad de cada congresista». En todo caso, la proposición de aplazamiento fue negada con veinticuatro votos en contra y ocho a favor.
638. De este modo, la votación en bloque de los artículos se realizó con una doble numeración. Esto fue particularmente grave respecto del bloque de 94 artículos que no tenían proposiciones, por lo que su contenido nunca fue mencionado ni mucho menos explicado. Lo anterior se hizo latente, por ejemplo, con las siguientes intervenciones antes y durante las votaciones de los bloques.
Representante Alirio Uribe Muñoz:
Yo creo que el problema que tenemos hoy, es la premura con el que hemos estado tramitando, por lo menos en Cámara, este Código Electoral y eso se refleja en lo que ya se ha dicho en esta Comisión, de que podemos generar vicios de inconstitucionalidad y por eso es importante decirle a los Ponentes muy fraternalmente, que la ponencia sí estaba muy mal hecha y que esa ponencia, pues obviamente, tenía dobles numeraciones, tenía problemas ortográficos que le cambiaban el sentido a algunos de los artículos, errores de puntuación y que eso hay que corregirlo.
[…]
Secretaria:
Sí, presidente y honorables representantes, leo nuevamente los artículos que no tienen proposición y voy a hacer una aclaración, porque la doctora Cathy Juvinao, me dice que ella tiene preocupación, porque hay algunos artículos que vienen con doble numeración, pero nosotros como Secretaría y así lo hemos trabajado con los asesores de las UTL de los Congresistas, de los Coordinadores, el doctor Peñuela, el doctor Tamayo, Carlos Felipe Quintero, Heráclito Landínez, aquí están los asesores.
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¿Qué hicimos para poder tener claridad?, porque esto también es responsabilidad de la Secretaría doctora Cathy. Cogí e hicimos un índice, entonces las proposiciones que presenten ustedes la pueden presentar por ejemplo en el Capítulo I que estoy diciendo que no tiene proposición el 103, la pueden haber presentado al 103 o al 98 que vienen con esa doble numeración, nosotros estamos mirando que el texto de la proposición corresponda al Título del artículo que dice Límites de la propaganda electoral, para que nosotros no nos confundamos a la hora de levantar el texto, que también es nuestra responsabilidad levantar el texto de la Comisión. Así que yo les doy plena tranquilidad [de] que todas las proposiciones las hemos revisado con mi equipo de la Subsecretaría y de Javier y los asesores de los Congresistas, de que todas las proposiciones que ustedes han presentado, si vienen bien tituladas, nosotros revisamos si es del 103 o es del 98, dejo constancia y fe de eso, que lo he hecho con Javier, con Sonia y con estos asesores de las UTL para tranquilidad suya doctora Cathy.
639. Luego de la intervención anterior, la secretaria de la Comisión mencionó los capítulos y los respectivos artículos que no tenían proposiciones. Sin embargo, ante la confusión de la doble numeración de los artículos, los representantes insistieron en aclarar los contenidos. La representante Catherine Juvinao Clavijo manifestó en este punto lo siguiente: «Apreciados, esto que está pasando es justamente la razón por la que iniciando esta sesión yo pedí la Subcomisión, ustedes creen que de verdad esta es la manera de dar un debate teniendo que la Mesa Directiva aclararnos votación a votación, ¿cuáles de los doble artículos con los que se numeraron los artículos, es el que está aplicando? O sea, perdón con la Mesa Directiva, pero esa claridad en este momento solo la tienen ustedes, no la tenemos nosotros los Representantes, no tengo ni idea, según el listado que tienen en la Mesa Directiva, cuál es el artículo».
640. A esto, el presidente respondió: «Doctora Cathy y queridos colegas, para la tranquilidad de ustedes, esa es una de las funciones de la Secretaría General y para eso hay funcionarios en la Comisión, para que le hagan el estudio a cada uno de los artículos, no solamente de esta ley sino de todas, para que no haya equivocaciones en las proposiciones, para identificar lo que cada proposición contiene y el título de cada artículo y ubicarlo en el número que tiene que ubicarlo».
641. El representante Jorge Alejandro Ocampo Giraldo exigió nuevamente la conformación de una subcomisión que organizara con claridad la numeración de los artículos. Pese a ello, la votación para un primer bloque de artículos sin proposiciones fue puesto a consideración y votación de la comisión. Según se indicó en página anteriores, en este primer bloque se aprobaron un total de 93 artículos.
642. Como fue descrito en el trámite de manera detallada, en esta primera sesión del 5 de junio de 2023 se votaron cinco bloques distintos en los que se aprobaron 180 artículos. Cabe aclarar que el primer (93 artículos) y el tercer bloque (35 artículos) fueron sometidos a votación sin precisar sus contenidos. De tal forma, ante la confusión de la doble numeración, la Sala encuentra que esta irregularidad constituyó una forma de eludir el debate que también lesionó el principio de publicidad. La voluntad democrática del legislador se encontraba viciada al no conocer con claridad y transparencia qué texto estaba votando.
643. El informe de ponencia constituye un elemento fundamental en el proceso de formación de la ley. El artículo 160 de la Constitución prevé que «[t]odo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente». El informe de ponencia debe encontrarse elaborado de tal forma que permita iniciar adecuadamente el debate. Si su configuración, tal y como ocurrió en este caso, no confiere claridad y genera confusión e induce a errores, no puede entenderse satisfecha esta exigencia. La Corte debe declarar la configuración de un vicio debido a la presentación de un informe de ponencia que no cumplía las condiciones básicas para orientar la deliberación y votación del proyecto de ley. Ello constituye una infracción directa del artículo 160 de la Constitución.
7.10.3. Se aprobaron textos implícitos o indeterminados o indebidamente armonizados en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
644. La Corte advierte que, en el primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, varios artículos del PLE tenían más de una proposición avalada sobre el mismo inciso. Durante el debate no se hizo ninguna labor de armonización de estas proposiciones y, por el contrario, se procedió a su votación y aprobación. Esto significa que, como consecuencia de las deficiencias en el debate, se aprobaron textos implícitos o indeterminados. Esto implica que el texto publicado como aprobado en la Comisión presenta las siguientes inconsistencias considerables:
Artículo
Inconsistencia
Versión final del artículo
(Gaceta del Congreso n.° 699 de 2023)
1.
20
(delegado de puesto)
Tenía tres proposiciones avaladas, dos de ellas sobre el inciso primero. La secretaria solo lee dos proposiciones. El texto publicado contiene una mezcla que armoniza la redacción de las dos proposiciones leídas.
«Delegado de puesto. En todos los puestos de votación habrá delegados, nombrados por los delegados departamentales y los registradores distritales de Bogotá D.C. y departamentales del Estado Civil».
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31
(documento base)
Tenía una proposición avalada que adiciona un parágrafo transitorio. Sin embargo, después la secretaria dijo que su autora la dejaba como constancia. Esto significa que el texto votado y aprobado fue el de la ponencia. No obstante, el texto publicado contiene el parágrafo transitorio.
En el texto aprobado se encuentra publicado el siguiente parágrafo transitorio:
«A partir de la sanción del presente Código, se dispondrá mediante acto administrativo la perdida de vigencia en el archivo nacional de identificación de las cédulas de ciudadanía blancas laminadas y cafés plastificadas no renovadas por los colombianos».
3.
37
(del concepto de ciudadanía electoral)
Tenía dos proposiciones avaladas sobre el inciso primero. Los representantes votaron y aprobaron la dos, a pesar de que no sabían cómo quedaría el texto final (texto implícito desconocido). El texto publicado contiene una mezcla que armoniza la redacción de las dos proposiciones leídas.
«Del concepto de ciudadanía electoral. La ciudadanía electoral es la calidad que habilita a los nacionales colombianos para ejercer los derechos políticos y contraer deberes. La ciudadanía electoral se adquiere al cumplir los dieciocho (18) años de edad y faculta para ejercer el derecho al voto y el de ser elegido, éste último con el cumplimiento de otros requisitos que establece la Constitución y la Ley; en los cargos que determine la Constitución Política».
4.
41 44
(voto de personas con discapacidad)
Tenía dos proposiciones avaladas sobre el inciso segundo. Los representantes votaron y aprobaron la dos, a pesar de que no sabían cómo quedaría el texto final (texto implícito desconocido). El texto publicado contiene una mezcla que armoniza la redacción de las dos proposiciones leídas.
«Las autoridades electorales deberán realizar los ajustes razonables y medidas afirmativas que permitan a partir del diseño universal para garantizar la accesibilidad al derecho al voto de las personas con discapacidad en condiciones de igualdad. Por ajustes razonables se entenderán las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando se requieran en un caso particular. Por diseño universal se entenderá el diseño de productos, entornos, programas o servicios que puedan utilizar todas las personas, en la mayor medida posible, sin necesidad de adaptación ni diseño especializado».
5.
45 49 (concepto)
Tenía una proposición avalada que modificaba el primer inciso y suprimía una expresión (no se lee cuál). Los representantes votaron y aprobaron la proposición, a pesar de que no sabían cómo quedaría el texto final (texto implícito desconocido).
«Concepto. El censo electoral es el instrumento técnico elaborado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, que contiene la relación de las cédulas de ciudadanía de los ciudadanos colombianos mayores de dieciocho (18) años que, por una parte, son residentes en el país y en el exterior y, por otra, se encuentran habilitados para votar, de conformidad con la Constitución Política y la ley, en las elecciones populares de autoridades públicas, en los mecanismos de participación ciudadana y en las consultas populares de partidos y movimientos políticos. El censo electoral determina el número de electores habilitados, que se requieren para la validez de los actos y las votaciones consagrados en la Constitución Política y la ley.
Parágrafo 1. La Registraduría Nacional del Estado Civil, con el apoyo de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia o quién haga sus veces, elaborará adicionalmente un censo electoral, con el registro de las cédulas de extranjería de residentes.
Los extranjeros habilitados podrán ejercer el derecho al voto en los comicios distritales, municipales y locales.
Parágrafo 2. Para las elecciones de Consejos de Juventud se conformará un censo independiente al previsto para elecciones ordinarias conformado por jóvenes entre catorce (14) y veintiocho (28) años.
Este censo se actualizará y depurará de manera permanente, en atención a lo previsto en este Código».
6.
65 70
(derecho de postulación)
Tenía dos proposiciones avaladas. La secretaria solo leyó una de ellas, la cual fue votada y aprobada.
7.
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(límites de la propaganda electoral)
El artículo es votado dos veces. En un primer momento, fue votado como venía en la ponencia. Sin ninguna explicación, esta votación se repitió luego de que se anunciara que el artículo tenía una proposición que había sido dejada como constancia por su autor.
8.
140 145 (prohibición de los testigos electorales)
Se trata de un artículo que, de acuerdo con el texto propuesto para debate, tenía nueve numerales. Los numerales 7 y 8 tenían doble numeración, así: 7 8 y 8 9. El artículo tenía una proposición avalada que, según se anunció, modificaba el numeral 9. Esta modificación fue votada y aprobada, a pesar de que, por efecto de la doble numeración de los numerales, no se sabían si el texto aprobado correspondía a una modificación del numeral 8 9 o a la adición de un numeral. En el texto publicado no aparece modificado el numeral 9. En cambio, se agregó un numeral que refleja la proposición aprobada.
«Prohibiciones de los testigos electorales. Mientras ejerzan la función pública transitoria de testigo electoral, les queda prohibido:
1. Portar prendas de vestir o distintivos que contengan propaganda electoral o divulgación política.
2. Realizar actos de proselitismo político.
3. Actuar como acompañantes o guías electorales, y hacer sugerencias o insinuaciones sobre el voto a los electores o a los jurados.
4. Manipular los documentos electorales.
5. Transferir a terceros la credencial de testigo electoral.
6. Interferir en las votaciones, en los escrutinios de los jurados de votación y en los escrutinios de las comisiones escrutadoras.
7. Revelar resultados parciales en las votaciones en que participan los colombianos en el exterior.
8. Expresar cualquier tipo de ofensa, difamación o calumnia en contra de las instituciones, autoridades electorales, partidos políticos o candidatos.
9. Usar teléfonos celulares o dispositivos semejantes, cámaras de fotografía o video dentro del puesto electoral durante la jornada de votación y antes del escrutinio; salvo que sea para registrar posibles delitos electorales. Estará expresamente prohibido este uso de elementos en la mesa y/o cubículo de votación que atente la inviolabilidad del voto y el ejercicio de las funciones de los jurados de votación o delegados de puesto».
9.
166 171 (transporte en la jornada electoral)
Tenía dos proposiciones avaladas. La secretaria dijo que la proposición uno eliminaba los dos incisos siguientes al primero. Después, leyó los dos parágrafos. Luego afirmó: “ah el primer inciso hay dos modificaciones”. Leyó así: “Transporte quita la palabra gratuito en la jornada electoral y luego dice: El Estado garantizará el día de las elecciones el funcionamiento, quita la palabra gratuito del servicio público de transporte masivo y colectivo y el resto lo deja tal y cual como está”.
En seguida, lee así la proposición dos: “modifica, adiciona lo azul dice, después de votación urbanos y rurales sin distinción de afinidad o Partido Político alguno y en igual de condiciones para todos los ciudadanos”.
Los representantes votaron y aprobaron las dos proposiciones, a pesar de que no sabían cómo quedaría el texto final (texto implícito desconocido). El texto publicado contiene una mezcla que armoniza la redacción de las dos proposiciones leídas.
«Transporte en la jornada electoral. El Estado garantizará el día de las elecciones el funcionamiento del servicio público de transporte masivo y colectivo, y del transporte especial terrestre y fluvial, y demás que la autoridad de transporte habilite el día de las elecciones. El día de las elecciones el transporte público deberá ser prestado garantizando rutas hasta los puestos de votación urbanos y rurales, sin distinción de afinidad o partido político alguno y en igual de condiciones para todos los ciudadanos, en el horario comprendido entre las siete de la mañana (7:00 a. m.) y las seis de la tarde (6:00 p.m.).
El Gobierno Nacional implementará con los entes territoriales las disposiciones contenidas en el inciso anterior a la entrada en vigencia de la presente ley y reglamentará las condiciones para la prestación de este servicio.
Parágrafo 1. Los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, coaliciones, organizaciones étnicas y candidatos que ofrezcan el servicio de transporte de votantes, deberán reportarlo en el momento de presentar los informes de ingresos y gastos de campañas, de conformidad con la ley.
Parágrafo 2. Los partidos políticos, grupos significativos y movimientos ciudadanos de la circunscripción territorial acordarán en la Comisión de seguimiento electoral las rutas a garantizar».
10.
173 178
(plataformas tecnológicas para los escrutinios)
Tenía cuatro proposiciones avaladas. Según se leyó, las proposiciones uno y dos modificaban el parágrafo 2, y las proposiciones 3 y 4, el parágrafo 1. Los representantes votaron y aprobaron la dos, a pesar de que no sabían cómo quedaría el texto final (texto implícito desconocido). El texto publicado contiene una mezcla que armoniza la redacción de las cuatro proposiciones leídas, así: (i) la proposición 1 se ve reflejada en la creación de un nuevo parágrafo (3); (ii) la proposición 2 coincide con el texto publicado del parágrafo 2 y (iii) el parágrafo 1 es una mezcla que armoniza la redacción de las proposiciones 3 y 4.
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11.
242 248
(régimen contractual)
Tenía dos proposiciones no avaladas. Inexplicablemente, solo se somete a votación la segunda proposición. Dado que esta proposición no obtiene la mayoría requerida, se vota el texto como viene en la ponencia.
12.
245 252
(auditorías de funcionalidad)
Tenía dos proposiciones: una sustitutiva del numeral 8 y que eliminaba el último inciso del parágrafo 3, y una avalada que modificaba los numerales 1, 5 y 8, adicionaba el parágrafo 1 y modificaba el parágrafo 2. Los representantes votaron y aprobaron las dos proposiciones sobre el numeral 8, a pesar de que no sabían cómo quedaría el texto final (texto implícito desconocido). En el texto publicado se incorpora la versión del numeral 8 de la segunda proposición. Además, la lectura de la primera proposición aprobada sobre el parágrafo 3 no se ve reflejada en el texto publicado.
«Auditorías de funcionalidad. Además de lo establecido en el artículo anterior, los auditores de sistemas y expertos nacionales e internacionales de misiones electorales acreditados podrán conocer, acompañar e inspeccionar la funcionalidad de todos los procesos de sistematización de datos que utilice, la Organización Electoral para el cumplimiento de sus fines y que guarden estrecha relación con los resultados electorales, con el propósito de presentar las observaciones correspondientes. La Organización Electoral deberá proporcionarles la información correspondiente desde la etapa de contratación de los mencionados procesos.
Por consiguiente, tendrán entre otros los siguientes derechos y garantías especiales:
1. Auditar la funcionalidad del proceso desarrollado por el software utilizado para la escogencia de jurados de votación y la inscripción de ciudadanos.
2. Auditar la funcionalidad del proceso de captura de datos y la contabilización y el manejo de la información relacionada con los resultados de las votaciones de los procesos electorales.
3. Auditar la funcionalidad del proceso de captura del resultado de la votación de cada una de las mesas de votación.
4. Auditar la funcionalidad del procesamiento y la consolidación de los resultados consignados en las actas de jurados de votación.
5. Participar en el registro y verificación de la información técnica del código fuente y ejecutables del software de inscripción de ciudadanos, sorteo de jurados de votación, preconteo, escrutinio, digitalización, consolidación y divulgación, que para tal efecto realice la Organización Electoral.
6. Solicitar la entrega del Log completo de auditoría que genere el software de escrutinio. 7. Formular observaciones o recomendaciones sobre los documentos contractuales.
8. Las funciones que se deriven de los protocolos de observación electoral y del Plan de Auditorías.
Para el ejercicio de estas facultades, la Comisión Asesora para la Implementación Progresiva de los Sistemas de Asistencia Tecnológica en los Procesos Electorales diseñará el Plan de Auditoría. Este Plan tendrá en cuenta las normas legales y que no limiten injustificadamente el ejercicio de velar por la transparencia del proceso.
El Plan de Auditorías tanto para las auditorías informática electoral y las auditorías de funcionalidad será dado a conocer a los auditores acreditados, misiones de observación electoral nacional e internacional y organizaciones políticas a más tardar siete (7) meses antes del inicio de funcionamiento de los sistemas. Los resultados y hallazgos de las auditorías deberán presentarse antes de los tres (3) meses de la utilización de cualquier sistema tecnológico utilizado por la Organización Electoral. La Organización Electoral publicará el consolidado de los resultados, hallazgos y medidas correctivas adoptadas dentro de un plazo máximo de un (1) mes antes del funcionamiento de los sistemas auditados.
Parágrafo 1. Los auditores previstos para las clases de auditoría dispuestos en el presente Código, pueden ser personas naturales o jurídicas presentadas por los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o los grupos significativos y las misiones de observación electoral nacional e internacional.
Parágrafo 2. La Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral diseñarán el compromiso de confidencialidad que deberán suscribir los auditores para garantizar la seguridad. Este compromiso en ningún caso podrá evitar que los auditores acreditados informen sobre los hallazgos y hagan seguimiento a las soluciones implementadas en los términos de esta ley.
Parágrafo 3. El Consejo Nacional Electoral establecerá el mecanismo de acreditación para los auditores, a más tardar dos meses antes de que se socialice el Plan de Auditorías».
13.
256 263
(software de escrutinios)
Tenía dos proposiciones: La proposición uno modificaba el segundo inciso y la proposición dos, el artículo completo (dos incisos). Votaron y aprobaron las dos proposiciones sobre el segundo inciso, a pesar de que no sabían cómo quedaría el texto final (texto implícito desconocido). El texto publicado como aprobado solo acoge la proposición uno.
«Software de escrutinios. El software dispuesto para la consolidación nacional del escrutinio será de propiedad de la Nación, a través de la Registraduría Nacional del Estado Civil y administrado por el Consejo Nacional Electoral.
El software deberá ser auditado por las delegaciones de auditoría, partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, organizaciones de observación electoral y demás organizaciones debidamente acreditadas. El código fuente del software de escrutinios debe ser de conocimiento del Consejo Nacional Electoral, promoviendo el uso de herramientas de software de código abierto. Se debe cerrar cualquier desarrollo y congelar la totalidad del software de escrutinios con un (1) mes de anticipación a la fecha de las elecciones. El software de escrutinios solo podrá modificarse con aprobación del Comité de seguimiento y vigilancia electrónica del proceso electoral.
Parágrafo. Previo a cada jornada electoral se deberán realizar simulacros y/o pruebas al software de escrutinio para de esta forma certificar el adecuado, oportuno y rápido funcionamiento del sistema».
14.
257 264
(acceso al software de consolidación de escrutinios)
Tenía dos proposiciones que modificaban el primer inciso. Votaron y aprobaron las dos proposiciones, a pesar de que no sabían cómo quedaría el texto final (texto implícito desconocido). El texto publicado como aprobado acoge la proposición uno.
«Acceso al software de consolidación de escrutinios. Para garantizar que no se presenten alteraciones o manipulaciones en el proceso electoral a través del software de consolidación de escrutinios, una vez hayan sido aceptadas o aprobadas las correcciones, reclamaciones y saneamientos de nulidad sobre el escrutinio, los magistrados del Consejo Nacional Electoral el Registrador Nacional del Estado Civil o su delegado, deberán realizar los cambios correspondientes. Para ello, ingresarán con identificación biométrica y claves simultáneas que, deberán estar conforme a los estándares de seguridad digital vigentes».
7.10.4. Se desconoció el principio de publicidad de las proposiciones presentadas durante el segundo debate ante la plenaria de la Cámara y del informe de la subcomisión designada para analizarlas
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645. El numeral 1 del artículo 157 de la Constitución Política ordena que el proyecto de ley debe ser publicado en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la comisión correspondiente. Además, el mismo artículo determina que aquel debe ser aprobado en primer y segundo debate en cada cámara. Al tenor del artículo 161 superior, estos requisitos también son exigibles a las actuaciones de las comisiones accidentales que se conformen.
646. El principio de publicidad exige que las iniciativas que presentan las diferentes fuerzas políticas en el Congreso de la República sean discutidas en un proceso deliberativo, informado y participativo. La publicidad tiene una doble dimensión: (i) es una exigencia para los congresistas y (ii) un derecho en cabeza de la ciudadanía, pues esta está llamada a conocer lo que se discute y decide en el seno del órgano representativo del Estado. La Corte Constitucional ha establecido que «la debida conformación de la voluntad democrática del legislativo está supeditada a un presupuesto epistemológico, esto es, a la debida y cumplida información, publicidad y conocimiento de los asuntos que se debaten». De esta manera, para que las cámaras adopten una decisión informada y deliberada de los proyectos de ley, deben hacer uso de los mecanismos idóneos. La publicación en la Gaceta del Congreso con las modificaciones y proposiciones es un acto axial para garantizar el conocimiento previo de las iniciativas por parte de los congresistas.
647. En palabras de la Corte Constitucional, «[p]ara efectos prácticos, lo que se busca es que los congresistas tengan un conocimiento previo e informado del asunto a discutir, por lo que la publicidad es una condición lógica del debate y de la votación, en los términos establecidos en los artículos 94, 112 y 122 de la Ley 5 de 1992. Esto, porque si no es claro el objeto no hay debate, pues a los legisladores les corresponde “aprobar textos [determinados], conocidos, explícitos, expresos e idénticos, que sólo así pueden devenir en leyes de obligatorio cumplimiento”. Desde esa perspectiva, entonces, la posibilidad de aprobar textos implícitos, indeterminados o “determinables”, resulta completamente ajena a la voluntad del constituyente y lesiva del principio objeto de comentarios».
648. Conforme a lo anterior, la Ley 5 de 1992 establece los medios oficiales en los que deben publicarse las actuaciones del Congreso de la República. Por regla general, la Gaceta del Congreso es el medio oficial a través del cual deben publicarse los informes de ponencia, proposiciones y actas. La jurisprudencia constitucional ha señalado que, de forma excepcional, «es posible recurrir a medios alternativos de publicidad (regla de excepción), por la cual, de todos modos, resulta indispensable que se pruebe el conocimiento real de los congresistas».
649. En el caso de la Sentencia C-134 de 2023, la Sala recordó que la jurisprudencia constitucional ha identificado que no existe vicio de procedimiento cuando se omite la lectura de proposiciones, pero se logra la publicidad por algún otro medio equivalente. En el caso del proyecto de ley estatutaria de administración de justicia, en los asuntos de trámite, la Corte constató que se presentó una ausencia de lectura y explicación apropiada de las proposiciones no avaladas de varios artículos del proyecto de ley. Según la Sala, su lectura no fue «completa, específica, precisa y suficiente» para cumplir con un mecanismo de publicidad adecuado.
650. A pesar de lo anterior, la Corte concluyó que no se configuraba un vicio de trámite, toda vez que, (i) se comprobó que fueron radicadas y publicadas días antes en la gaceta con el informe de ponencia para debate y (ii) aquellas que no tenían fecha de radicación, fueron enunciadas por el secretario general del Senado, lo que demuestra que estaban a disposición de los senadores. Conforme a ello, la Sala consideró: «En este caso, la certeza de la radicación de una o más proposiciones en la secretaría de la plenaria del Senado, la indicación pública e inequívoca de que la secretaría tiene las proposiciones en su poder (y por ello las identificó y mencionó a los proponentes), y la existencia de un plazo de días para consultar las proposiciones antes del debate y la votación sobre ellas son manifestaciones innegables de que la publicidad no fue tampoco anulada».
651. Pues bien, como se verá a continuación, en el PLE, la ausencia de la lectura completa y precisa de algunas proposiciones avaladas y no avaladas afectó el principio de publicidad, configurándose una irregularidad relevante en el trámite.
Segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes
652. El informe de ponencia para segundo debate del PLE en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 699 del 13 de junio de 2023. No obstante, la Sala Plena constata que, debido a la importante cantidad de proposiciones que se presentaron, al término de la sesión del 15 de junio de 2023, el presidente conformó una subcomisión con los coordinadores ponentes para organizar y presentar un informe de ponencia.
653. En razón de que en la Gaceta del Congreso n.° 699 no fueron publicadas las proposiciones ni el informe de la subcomisión, los magistrados sustanciadores requirieron a la secretaría de la Cámara de Representantes para que allegará a la Corte Constitucional: (i) el informe de la subcomisión designada por la Mesa Directiva el 15 de junio de 2023; (ii) las proposiciones que fueron presentadas para segundo debate en la Cámara de Representantes; (iii) información sobre la labor de la subcomisión y los criterios de separación en bloques de la proposiciones acogidas; (iv) el medio a través del cual se publicaron el informe de la subcomisión y las proposiciones, y (v) la certificación sobre la publicación previa al segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes. La información remitida será mencionada más adelante.
654. En la sesión del 16 de junio de 2023, el presidente advirtió que la lectura del articulado correspondía al publicado en la gaceta en el informe de ponencia y aclaró que la subcomisión designada la noche anterior se limitó a agrupar las proposiciones avaladas, no avaladas, sustitutivas y de eliminación. El texto sobre el que trabajó la subcomisión fue el publicado para segundo debate, pero con la revisión de las 250 proposiciones radicadas. Resultado del trabajo asignado a la subcomisión, se publicó, «durante el desarrollo del segundo debate en Cámara de Representantes» en la página web institucional, un informe en el que se agruparon los artículos sin proposiciones y los que tenían proposiciones de diferente naturaleza.
655. La subcomisión presentó un informe en el que propuso votar un primer bloque de 171 artículos que venían sin modificaciones del informe de ponencia; 16 artículos con proposiciones de eliminación no avaladas por los ponentes; 47 artículos con proposiciones sustitutivas avaladas; 5 artículos en la versión del informe de ponencia, en caso de que se negara la eliminación, y 65 artículos con proposiciones sustitutivas no avaladas, y respecto de los cuales se propuso negar las proposiciones para luego votar los artículos en la versión del informe de ponencia. El coordinador ponente informó cuáles proposiciones habían sido acogidas, mencionando los temas y el número del artículo. Luego precisó que el bloque de 65 artículos se dividiría en 5 bloques para la votación: (i) de la organización electoral y su conformación y disposiciones generales sobre la identificación; (ii) del proceso electoral, del domicilio electoral y de la selección e inscripción de candidaturas; (iii) desarrollo de las elecciones; (iv) del preconteo, escrutinios y declaratoria de la elección, y (v) de los sistemas de asistencia tecnológica a los procesos electorales y disposiciones finales.
656. La Sala observa que en la sesión plenaria se aprobó un primer bloque de artículos compuesto por temas de diferente índole, cuyo texto coincidía con el informe de ponencia para segundo debate (Gaceta n.° 699). En este primer bloque, se aprobaron 168 artículos sin proposiciones. El texto aprobado coincide con el texto propuesto en la gaceta y el definitivo (Gaceta n.° 754 del 18 de junio de 2023). Adicionalmente, durante la sesión plenaria, 49 artículos se aprobaron como venían en la ponencia y el texto coincide con el propuesto que fue publicado en la gaceta y con el definitivo.
657. Sin embargo, los artículos con proposiciones sustitutivas y avaladas por los ponentes fueron leídas en la sesión con un texto que no corresponde al propuesto y publicado en la Gaceta n.° 699. En efecto, el texto que fue leído en algunas ocasiones por el secretario proviene del informe de la subcomisión que fue designada la noche anterior a la sesión, y que fue publicado en la página web institucional durante la misma sesión del debate.
658. Especialmente, el bloque de artículos con proposiciones sustitutivas avaladas por los ponentes correspondió a los artículos «2, 3, 5, 11, 12, 13, 15, 20, 22, 25, 27, 30, 31, 32, 33, 45, 48, 52, 53, 60, 86, 91, 96, 99, 112, 128, 138, 146, 147, 158, 167, 177, 189, 199, 201, 212, 224, 241, 242, 243, 245, 249, 250, 260, 263, 275 nuevo». Se observa que, en la Plenaria, el secretario general dio lectura integral a los artículos con el texto ya modificado en el informe de la subcomisión, pero no se aclaró en qué consistía la proposición que fue avalada e integrada al texto de la ponencia inicial publicada en la Gaceta del Congreso. Esto sucedió, por ejemplo, con la lectura de los artículos 48, 86 y 158.
659. Algunos representantes exigieron a la Mesa Directiva excluir determinados artículos de los bloques propuestos por la subcomisión, debido a que se trataba de asuntos que debían ser discutidos y que contenían más de una proposición. Esta circunstancia se presentó, especialmente, con los artículos 3, 11, 13, 15, 40, 153, 156, 243 y 245. Al respecto, la representante Catherine Juvinao Clavijo se quejó de que se le otorgara tan poco tiempo (10 minutos, en otras ocasiones 5 minutos) para presentar las diferentes preocupaciones de los últimos seis artículos que quedaban, es decir, de los artículos 40, 153, 156, 243, 245 y 246. Exigió, además, no votar en bloque porque se trataba de temas muy distintos, a saber: (i) el voto electrónico mixto y (ii) el régimen contractual por seguridad nacional. En la sesión se informó que la proposición del artículo 243 no fue avalada y que quedaba como se leyó. La Presidencia permitió la exclusión de los artículos y la sustentación de las proposiciones presentadas por la representante Juvinao.
660. En el informe de pruebas remitido por el secretario de la Cámara de Representantes, se demuestra que el informe de la subcomisión fue radicado a las 11:41 a. m. del 16 de junio de 2023, es decir, el mismo día de la votación del proyecto de ley. La Secretaría de la Plenaria de la Cámara certificó que el informe de la subcomisión «fue publicado durante el desarrollo del segundo debate en Cámara de Representantes, del proyecto de ley Estatutaria 418/2023 Cámara – 111/2022 Senado, acumulado con el Proyecto de Ley Estatutaria 141/2022 Senado “Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”». Durante la sesión, el secretario certificó que había sido publicado en el micrositio de la página web del PLE.
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661. De acuerdo con lo descrito, la Sala pudo corroborar que el segundo debate del proyecto de ley estatutaria se realizó sobre dos textos diferentes: (i) la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, debidamente publicada en la Gaceta n.° 699 del 13 de junio de 2023, y (ii) el informe de la subcomisión designada la noche anterior a la sesión, el cual fue publicado en el micrositio de la página web del proyecto durante el desarrollo de la discusión, tal como fue certificado por la Secretaría de la Cámara. Las proposiciones que sirvieron para armonizar el nuevo texto de algunos artículos también fueron publicadas en aquel micrositio web el 15 de junio de 2023. A pesar de que, en su mayoría, los artículos armonizados por la subcomisión fueron leídos en la Plenaria antes de ser sometidos a votación, los representantes no contaron con el tiempo previo y suficiente a la aprobación del proyecto de ley estatutaria para analizar el texto que realmente se aprobó. Como pudo comprobarse, el informe de la subcomisión fue publicado a las once de la mañana, es decir, en el transcurso de la sesión plenaria en la que se estaba discutiendo el proyecto. Lo mismo sucedió con las proposiciones, las cuales fueron publicadas la noche anterior al debate en el sitio web institucional, sin existir prueba de que así se les hubiera informado a los representantes.
662. Para la Sala, esta circunstancia configura una forma de elusión del debate. El texto publicado en la Gaceta n.° 699 para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue modificado posteriormente y no fue publicado previamente para conocimiento de los representantes. En esa medida, se obstaculizó el debate sobre el articulado. Adicionalmente, en la sesión se priorizó la aprobación de las proposiciones avaladas por los ponentes, pero se omitió la lectura o discusión de las proposiciones no avaladas.
663. Tal como fue explicado anteriormente, el principio de publicidad es esencial para la conformación del debate y la posterior votación de un proyecto de ley. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha establecido que «el conocimiento del texto votado es el requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria». Esta garantía se cumple cuando se han publicado de manera oportuna y en debida forma las proposiciones sometidas a discusión y aprobación, con el fin de que los congresistas tengan la oportunidad de intervenir y se surta el debate válidamente.
664. En el asunto concreto, se evidencia que el segundo debate del PLE en la Plenaria de la Cámara de Representantes se surtió con base en un informe de una comisión accidental que no fue publicado previamente. De hecho, como lo certificó la propia Secretaría de la corporación, el informe de la subcomisión fue publicado durante el debate. Lo anterior configura un vicio que, en criterio de la Sala Plena, afectó la conformación de la voluntad democrática.
7.10.5. Se desconoció el principio de publicidad de la fe de erratas al informe de conciliación en la Plenaria del Senado de la República
665. El inciso segundo del artículo 161 de la Constitución dispone que el informe de conciliación debe ser publicado un día antes de su votación. De acuerdo con la Sentencia C-133 de 2022, esta regla también se exige para la fe de erratas. En concordancia con la misma sentencia, al momento de la votación del informe de conciliación, la mesa directiva debe anunciar la respectiva proposición de fe de erratas. La ausencia de estas condiciones genera la violación del principio de publicidad y de consecutividad y las disposiciones deben ser declaradas inexequibles.
666. Conforme a las reglas jurisprudenciales recogidas en la Sentencia C-133 de 2022, la publicación de la proposición de fe de erratas el mismo día del debate y aprobación del informe de conciliación por las plenarias configura una irregularidad en esta fase del procedimiento legislativo. No obstante, este yerro podría subsanarse si, al momento previo de someter el informe de conciliación a votación, se lee de manera integral la proposición de la fe de erratas y se explica su contenido. Esto es así porque los miembros de las cámaras tendrían conocimiento pleno de los textos que van a votar.
667. La Sala Plena constató que la proposición de la fe de erratas fue publicada el mismo día de la aprobación del informe de conciliación tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado de la República. Sin embargo, en la primera el secretario dio lectura al nombre del proyecto de ley estatutaria y luego al informe de conciliación con la proposición de fe de erratas (publicada en el micrositio del proyecto y en la Gaceta n.° 773 de 2023). Al realizar una lectura integral de la fe de erratas se aseguró el principio de publicidad, pues los representantes tuvieron conocimiento pleno de los textos por los que iban a votar.
668. En el Senado de la República, en cambio, el secretario se limitó a leer el informe de la proposición, pero no explicó en qué consistieron las correcciones y omitió la lectura de los artículos. Así, los senadores votaron sobre un texto implícito o parcialmente conocido; la fe de erratas no fue conocida con antelación, ni leída en su integridad al momento de la votación del informe de conciliación. La Sala considera, por tanto, que se configuró un vicio en esta instancia del trámite por elusión del debate que también desconoció el principio de publicidad.
7.11. La negativa de modificar el orden del día del 20 de junio de 2023 no afecta la votación y aprobación del informe de conciliación en el Senado de la República
669. En las intervenciones presentadas en el proceso bajo estudio, la senadora Paloma Valencia alegó que «la sesión plenaria del 20 de junio fue abiertamente ilegal y, por ende, los proyectos de ley que se aprobaron ese día deben ser declarados inexequibles, dado que, al desconocerse el orden del día planteado por la oposición, en cumplimiento del Estatuto de la Oposición, el orden del día impuesto por la Mesa Directiva no fue válido».
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670. Para sostener este argumento, la senadora explicó que los días 13 y 15 de junio de 2023, los senadores David Luna y Didier Lobo, del Partido Cambio Radical, así como los congresistas Paloma Valencia y Ciro Ramírez, del Partido Centro Democrático, radicaron ante la Presidencia del Senado de la República una solicitud para determinar el orden del día de la sesión plenaria que se realizaría, en principio, los días 14 y 20 del mismo mes y año, en virtud de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 1909 de 2018. El 15 de junio, el presidente del Senado dio respuesta a su solicitud y denegó el cambio del orden del día debido a que existían varios proyectos de ley cuyo trámite debía concluirse a más tardar el día 20. A cambio, sugirió los días 17, 18 y 19 de junio para adelantar el control político propuesto por los partidos de oposición.
671. Con base en lo anterior, la senadora alegó que todos los proyectos debatidos y aprobados en la sesión del 20 de junio de 2023 se encontraban viciados, pues se violó la garantía dispuesta a favor de la oposición de determinar el orden del día. Debido a estos hechos, la misma senadora también interpuso una acción de tutela que fue decidida por la Corte mediante la Sentencia T-270 de 2024. En la mencionada providencia, la Sala de Revisión concluyó que la acción de tutela incumplió el requisito de subsidiariedad porque, previamente, el accionante no acudió a los mecanismos dispuestos en el Estatuto de la Oposición Política (Ley 1909 de 2018).
672. Para dar respuesta al argumento de la senadora, en el procedimiento legislativo del PLE que se estudia en esta oportunidad, es importante hacer referencia al marco normativo del derecho que le asiste a la oposición de solicitar la modificación del orden del día. El artículo 80 de la Ley 5 de 1992 dispone que corresponde a las mesas directivas fijar el orden del día de las sesiones plenarias y en las comisiones permanentes. Además, establece el derecho de cada bancada a incluir al menos un proyecto de su interés.
673. Con la expedición del Estatuto de la Oposición, Ley Estatutaria 1909 de 2018, se consagró una excepción a aquella regla general, pues se reconoció el derecho de las organizaciones políticas declaradas en oposición a determinar el orden del día:
Artículo 19. Participación en la agenda de las corporaciones públicas. Los voceros de las bancadas de las organizaciones políticas declaradas en oposición y con representación en la respectiva corporación pública de elección popular, según sus prioridades y de común acuerdo entre ellos, tendrán derecho a determinar el orden del día de la sesión plenaria y comisiones permanentes, tres (3) veces durante cada legislatura del Congreso de conformidad con lo establecido en el artículo 138 de la Constitución Política, y una (1) vez durante cada período de sesiones ordinarias de la asamblea departamental, concejo distrital o municipal, según corresponda. El orden del día podrá incluir debates de control político. La mesa directiva deberá acogerse y respetar ese orden del día.
El orden del día que por derecho propio determinan los voceros de las bancadas de las organizaciones políticas declaradas en oposición, solo podrá ser modificado por ellos mismos. […]
674. En la Sentencia C-018 de 2018, mediante la cual la Corte efectuó el control previo del proyecto de ley estatutaria de la oposición, la Sala Plena afirmó que el ejercicio de este derecho «constituye una herramienta que permite diversificar los asuntos debatidos en las corporaciones públicas, pues da a las organizaciones políticas en oposición la posibilidad de elegir en ciertas oportunidades los asuntos que deberán ocupar la atención de la respectiva corporación». De este modo, «se da una facilidad para que el rol de las organizaciones políticas en oposición no se limite al de presentar posturas críticas frente a las iniciativas de promovidas por el Gobierno, pues se les presenta la alternativa de poner en la agenda los temas que ellas mismas consideren —lo cual puede incluir debates de control político— para que la respectiva corporación se encargue de su estudio y discusión». De acuerdo con ello, la corporación concluyó que la determinación del orden del día es un derecho legítimo que se funda en el artículo 112 de la Constitución Política.
675. Por su parte, en la Sentencia SU-073 de 2021, la Corte resolvió de fondo un asunto en el que no se cumplió con el orden del día solicitado por la oposición, a pesar de haberse citado a control político a la ministra del Interior de la época. Según los hechos del caso, la sesión de control político inició, pero fue interrumpida antes de que concluyera. La senadora Angélica Lozano y el senador Jorge Enrique Robledo presentaron una solicitud a la Mesa Directiva de la corporación para que, en cumplimiento del artículo 19 de la Ley 1909 de 2018, el debate fuera retomado e integralmente finalizado. No obstante, en sesión plenaria del Senado de la República del 4 de diciembre de 2018, el presidente de la corporación dejó a consideración del pleno del Senado de la República la petición, la cual, por mayoría de 44 votos, decidió no concluir el debate. Los partidos de oposición consideraron que esta decisión de la Mesa Directiva violó sus derechos a la oposición, al debido proceso, a la igualdad, entre otros.
676. La Sala Plena estableció que la garantía dispuesta en el artículo 19 de la Ley 1909 de 2018 cumple con una de las finalidades del ejercicio de la oposición política que se concreta en el control y la fiscalización del Gobierno. Del mismo modo, señaló que esta disposición tiene los siguientes elementos:
[E]l derecho de la oposición a fijar tres órdenes del día en una legislatura para, permitir el avance de sus iniciativas legislativas y realizar los debates de control político al gobierno, tiene los siguientes elementos: (i) es un derecho que directamente desarrolla las finalidades constitucionales de la oposición, es decir, fiscalizar, controlar al gobierno y ofrecer alternativas al electorado; (ii) profundiza la difusión de información de interés público y, en esa medida, desarrolla elementos esenciales de la sociedades democráticas; (iii) por ello, el legislador estatutario reconoció ese derecho, y lo rodeó de garantías institucionales como: (iii.a) el respeto e intangibilidad al orden del día por parte de la mesa directiva de la corporación; (iii.b) la imposibilidad de que los congresistas alteren la agenda a través de voto mayoritario por lo que solo puede ser modificado por la oposición misma; (iii.c) la obligación de tratar los puntos o aspectos registrado en la agenda: (iii.d) el deber que tienen todas las autoridades públicas del gobierno de colaborar con el adecuado desarrollo de los debates de control político citados en ejercicio del mencionado derecho, al punto que es considerada falta grave la inasistencia, sin causa justificada, por parte del funcionario del Gobierno nacional o local citado a debate de control político durante las sesiones en donde el orden el día haya sido determinado por las organizaciones políticas declaradas en oposición.
677. La Corte concluyó que la Mesa Directiva vulneró los derechos políticos a la oposición, toda vez que tomó la decisión unilateral de someter a votación de la mayoría del Senado si se retomaba la sesión de control político, pues claramente no iba ser aprobada la petición de la oposición. De esa forma, la Sala resaltó que «[…] no contribuye en nada a la democracia el hecho de que los partidos y movimientos políticos de oposición elaboren en tres ocasiones en una legislatura el orden el día, si las sesiones terminan anticipadamente, y la petición de reinicio de las mismas es sometida a votación mayoritaria de la plenaria, donde, como ocurrió en este caso, se anula las funciones constitucionales de la oposición, lo que va en contravía del espíritu y de la literalidad de la ley y de la jurisprudencia constitucional».
678. Pues bien, una vez determinadas las subreglas constitucionales relevantes sobre la interpretación del artículo 19 de la Ley 1909 de 2018, la Sala dará respuesta a la preocupación de la senadora Valencia en relación con el PLE que se estudia en esta oportunidad. La Sala considera que la no modificación del orden del día del 20 de junio de 2023 no configura un vicio procedimental, por las siguientes razones.
679. En primer lugar, como lo ha sostenido la jurisprudencia, en virtud del principio de instrumentalidad de las formas, la constatación de la existencia de una irregularidad en el trámite de formación de una ley o reforma constitucional no obliga al juez a retirarla del ordenamiento jurídico. Para el efecto, es necesario revisar si la irregularidad identificada «(i) […] es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento».
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681. En segundo lugar, la Sala observa que el derecho de la oposición de determinar el orden del día no puede ser ejercido para afectar el trámite legislativo de los proyectos que estén en curso en las células legislativas. Aceptar que la negativa de la petición de la oposición de fijar el orden del día afecta la validez de los proyectos de ley o actos legislativos previstos para esa sesión no solo es una lectura irrazonable de los derechos de la oposición, sino que también crea implícitamente un derecho de veto en cabeza de la oposición.
682. Y, en tercer lugar, y aunado a lo anterior, la Sala no encuentra desconocimiento alguno de los principios del trámite legislativo. En otras palabras, lo que encuentra es que el informe de conciliación cumplió con su lectura, votación y aprobación y, por tanto, no se afectaron la formación de la voluntad política del Senado, ni los derechos de las minorías parlamentarias, ni la deliberación democrática en lo relacionado con el PLE. En esa medida, la negativa de determinar el orden del día del 20 de junio de 2023, último día de la legislatura, no afectó el trámite legislativo concreto del PLE.
683. De manera que, la Sala considera que la negativa de la Mesa Directiva de establecer el orden del día del 20 de junio de 2023 por parte de la oposición y someter esto a discusión y votación de la mayoría no tiene la entidad suficiente para configurar un vicio de procedimiento en el trámite legislativo del PLE.
7.12. Cuestión final: la RNEC no tiene competencia constitucional o legal para avalar proposiciones
684. De acuerdo con lo indicado en páginas anteriores de esta sentencia, antes del retiro del informe de ponencia para primer debate y de la presentación del nuevo texto, los senadores ponentes celebraron mesas técnicas de trabajo los días 9, 21 y 27 de febrero de 2023 y 6 y 13 de marzo de 2023. En ellas se reunieron con el ministro del Interior, Alfonso Prada Gil, a quien le expusieron sus comentarios sobre el PLE. Igualmente, revisaron las proposiciones presentadas por los senadores Paloma Valencia y Jonathan Pulido Hernández. Por su parte, de acuerdo con lo sostenido en la Gaceta del Congreso n.° 166 del 17 de marzo de 2022, en la cual se publicó el informe de ponencia para primer debate definitivo, en la mesa técnica de ponentes del 13 de marzo de 2023, «[e]l Equipo técnico de la RNEC revisó y avaló diferentes proposiciones de las UTL de Paloma Valencia y Jonathan Pulido, con el objetivo de delimitar los temas y los artículos que serían de discusión en la reunión de autores, ponentes y el ministro del Interior» [negrilla fuera del texto original].
685. La RNEC no tiene ninguna competencia formal o material para avalar o autorizar la incorporación de las proposiciones presentadas por los miembros del Congreso a los proyectos de ley. El ejercicio de esa competencia constituye una usurpación indebida de las funciones del Congreso para debatir las leyes, por dos razones. Primera, en virtud de lo prescrito en la Ley 5 de 1992, en el caso de proyectos de ley que no están sometidos a la reserva de iniciativa gubernamental, los ponentes son quienes tienen la facultad exclusiva e indelegable de avalar las proposiciones. Y, segunda, esta conducta es particularmente grave en el presente caso concreto porque dada la voluntad política que existía para la aprobación del proyecto, casi sin excepción, todas las proposiciones avaladas fueron aprobadas tanto en las comisiones como en las plenarias.
686. Por ello, la Corte considera necesario hacer un llamado de atención a esa entidad, por su presunta intromisión en el procedimiento legislativo, para que, en lo sucesivo, se abstenga de incurrir en las conductas descritas en el presente acápite.
8. Conclusiones
687. De conformidad con las consideraciones precedentes, la Corte observa que el trámite legislativo del PLE cumplió la mayoría de las reglas de procedimiento que regulan la aprobación de proyectos de ley estatutaria. No obstante, constata que el trámite del PLE incurrió en tres vicios de procedimiento que se concretan en el desconocimiento de los requisitos de consulta previa y de análisis del impacto fiscal, y en la elusión del debate.
688. Para empezar, la corporación entiende que, en principio, la configuración de los dos primeros vicios podría dar lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos afectados por la violación del requisito respectivo, esto es, de aproximadamente 49 disposiciones normativas. Así, en razón de la falta de agotamiento del requisito de consulta previa y según la descripción hecha en los acápites respectivos de esta sentencia, la Corte tendría que declarar la inconstitucionalidad de los artículos que regulan la inscripción del nacimiento de los miembros de pueblos indígenas; la acreditación del domicilio electoral de los ciudadanos del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; la inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular por las circunscripciones especiales de comunidades étnicas, y la instalación de puestos permanentes de votación en resguardos indígenas y consejos comunitarios.
689. Igualmente, en razón del desconocimiento del requisito de análisis del impacto fiscal, la Sala Plena debería declarar la inexequibilidad de los artículos que establecen la figura del registrador departamental del Estado Civil; la recategorización de los registradores especiales, municipales y auxiliares; la creación de la Comisión Experta en la Previsión, Atención y Erradicación de las Violencias basadas en Género en el seno del CNE, en coordinación con el Ministerio de Igualdad; la creación de la figura de delegado de puesto de votación; la creación del Fondo Rotatorio del CNE; la creación de la Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas sobre Preferencias Políticas y Electorales y la creación de la Dirección de Analítica de Datos e Inteligencia Artificial de la RNEC.
690. También, de aquellos artículos que consagran el voto electrónico mixto; la verificación o autenticación del elector mediante sistemas biométricos u otros mecanismos electrónicos; el deber de garantizar sistemas de asistencia tecnológica para el ejercicio del derecho al voto por parte de las personas con discapacidad; la puesta en funcionamiento de herramientas tecnológicas que faciliten las inclusiones, actualizaciones y/o modificaciones en el censo electoral; la utilización de mecanismos tecnológicos para todas las modalidades de votación, y del deber de la RNEC de adelantar de manera vinculante los correspondientes planes piloto de los diferentes tipos de tecnología, para verificar su funcionalidad y seguridad, según la modalidad del voto, previo a la implementación de cualquier sistema de asistencia tecnológica en los procesos electorales.
691. Por esta misma razón, la Corte tendría que declarar la inconstitucionalidad del artículo que reconoce estímulos y beneficios tributarios a favor de los electores y del artículo que prevé la obligación de la Organización Electoral de garantizar la capacitación de los integrantes de las comisiones escrutadoras.
692. Sin embargo, el trámite legislativo del PLE también incurrió en el vicio de procedimiento de elusión del debate, el cual, según se demostró en los acápites correspondientes de la presente decisión, afectó la totalidad de la iniciativa y, por tanto, es insubsanable. En este sentido, y respecto de la gravedad de este vicio de procedimiento, la Sala reitera que «el peso que en nuestra democracia tiene el Código Electoral exige que en su aprobación no se desconozcan los principios procedimentales básicos que legitiman la actuación del Congreso, pues las reglas que determinan la forma como se expresa el sistema democrático no pueden provenir de una actuación que, como ya se acreditó, envuelve una especie de ecuación antideliberativa».
693. Por ello, para garantizar la supremacía e integridad de la Constitución, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la totalidad del PLE. Esta conclusión se ve reforzada con las siguientes tres razones adicionales.
694. Primera, respecto del contenido material de los artículos afectados por los dos vicios de procedimiento indicados, la Corte encuentra que la declaratoria de inconstitucionalidad de las disposiciones que afectan directamente a las comunidades étnicas y las medidas que prevén órdenes de gasto y beneficios tributarios implicaría la eliminación de disposiciones medulares del PLE. En el caso de las primeras, la declaratoria de inconstitucionalidad desconocería la voluntad de regular, por ejemplo, la acreditación del domicilio electoral de los ciudadanos del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y la instalación de puestos permanentes de votación en resguardos indígenas y consejos comunitarios.
695. Sobre las nuevas medidas tecnológicas para el desarrollo de los procesos electorales, su inexequibilidad dejaría sin piso el propósito principal del PLE: «adecuar el marco legal al uso progresivo de las tecnologías de la información y las comunicaciones en todas las etapas de los procesos electorales». Así, verbi gratia, la expulsión del ordenamiento jurídico de las normas relativas al voto electrónico mixto y a la verificación o autenticación del elector mediante sistemas biométricos u otros mecanismos electrónicos supondría que el PLE dejaría de ser una verdadera actualización del Decreto Ley 2241 de 1986.
696. Del mismo modo, la decisión de expulsar del PLE las normas afectadas por la falta de cumplimiento del requisito de análisis del impacto fiscal pasaría por alto un interés relevante defendido por los promotores de la iniciativa a lo largo del trámite legislativo y, en particular, por la RNEC: la creación del cargo de registrador departamental del estado civil y la recategorización de los registradores especiales, municipales y auxiliares del estado civil, cargos que aún no han sido estudiados a la luz del principio de unidad de materia respecto de las funciones electorales objeto de regulación del código.
697. A lo anterior habría que sumar que, desde el punto de vista cuantitativo, el número de artículos que tendrían que ser retirados del PLE constituyen una parte importante de la iniciativa. Como ya se indicó, los artículos respecto de los cuales no se agotó el procedimiento de consulta previa y se omitió el análisis del impacto fiscal son 49. Teniendo en cuenta que el total de artículos que componen el PLE asciende a 277, se tiene que aquellos particularmente afectados por esos dos vicios de procedimiento representan el 18% del total del PLE. Es decir, casi la quinta parte de la iniciativa. Aunque, en principio, esto podría parecer poco, algunos de esos artículos contienen regulaciones exhaustivas de los temas de los que se ocupan —como, por ejemplo, los artículos 14, 15, 16 y 17—. Por ello, desde el punto de vista de la integridad del texto del PLE, los artículos con vicios de inconstitucionalidad por estas dos causas podrían tener una incidencia porcentual mayor frente todo el PLE.
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699. En el asunto de la referencia, la expulsión del PLE de aproximadamente 49 disposiciones desarticularía un sistema normativo con pretensión de integralidad, unidad y sistematicidad. Esto daría paso a una ley completamente diferente a aquella que fue aprobada por el Congreso de la República. Así, para que la iniciativa naciera a la vida jurídica sin vicios de orden constitucional, la Corte tendría que sustituir la voluntad del legislador, por cuanto terminaría creando un cuerpo normativo que no responde al sentido que aquel le quiso atribuir y que finalmente fue el que terminó aprobando.
700. De este modo, la expulsión de las normas indicadas implicaría que la ley ya no sería el Código Electoral, sino un texto normativo distinto. Más aún, la declaratoria de inconstitucionalidad parcial podría hacer que la parte restante del PLE perdiera coherencia, lo cual en la práctica haría que dicha parte fuera ineficaz e insuficiente para regular la función electoral.
701. En otras ocasiones, la Corte ha considerado que esta decisión no es adecuada y ha optado por declarar la inexequibilidad de toda la iniciativa. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-087 de 1998, luego de determinar que la exigencia de la tarjeta de periodista era inexequible, la Corte sostuvo que las demás disposiciones de la Ley 51 de 1975 también debían declararse inexequibles porque tal exigencia era el fundamento de todas ellas. En la Sentencia C-577 de 2000, la corporación declaró la inexequibilidad, por vicios de forma, de la totalidad de la Ley 508 de 1999, «[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999-2002», a pesar de que dichos vicios solo afectaban el 45% de las disposiciones. Para fundamentar su decisión, y luego de adelantar un análisis material y sistemático de la ley, la Corte señaló que la inconstitucionalidad de las materias reguladas comprometía el sentido de la ley, por lo que la decisión debía extenderse a la totalidad de su texto.
702. En la Sentencia C-251 de 2002, el tribunal sostuvo que uno de los elementos de la Ley 684 de 2001 era contrario a la Constitución y que, por ser este la columna vertebral de ese cuerpo normativo, toda la ley debía ser declarada inconstitucional. Del mismo modo, en la Sentencia C-879 de 2008, la corporación encontró que las normas de la Ley de pequeñas causas (Ley 1153 de 2007), que definían el órgano competente para realizar la investigación e indagación de los ilícitos en ese contexto, eran inconstitucionales. No obstante, la Corte declaró la inexequibilidad de toda la ley, pues no era posible que «el sistema de pequeñas causas penales subsista sin un órgano competente para realizar la investigación e indagación».
703. En la Sentencia C-366 de 2011, la Sala Plena estudió una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1382 de 2010, «[p]or la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Código de Minas» por no haberse surtido el proceso de consulta previa con comunidades indígenas y afrodescendientes. La Sala advirtió que ante la alternativa de emitir un fallo condicionado con el fin de mantener vigentes algunos artículos del Código de Minas, debía darse prelación al carácter sistémico de esta regulación. En palabras de la Corte «no puede perderse de vista que en esta decisión se ha demostrado que las reformas introducidas al Código de Minas por la Ley 1382/10, lejos de ser puntuales o específicas, conforman un todo sistemático, dirigido a modificar la estructura normativa de la exploración y explotación minera en el país, con el fin de cumplir con objetivos de una política pública particular».
704. Igualmente, en la Sentencia C-169 de 2014, la Sala Plena declaró la inexequibilidad de la totalidad de la Ley 1653 de 2013, luego de constatar que, con fundamento en los cargos analizados, los artículos cuya inconstitucionalidad había sido demostrada definían los elementos estructurales de la ley. Además, advirtió que esta tenía vocación de integralidad y que los artículos no analizados tenían sentido y razón de ser solo en función de los artículos inexequibles.
705. Finalmente, cabe recordar que en la Sentencia C-481 de 2019, la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1943 de 2018, «por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones». La demanda alegaba el incumplimiento de los principios de publicidad y consecutividad en el trámite legislativo que se habría dado en el segundo y último debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes.
706. En esa ocasión, la Sala afirmó que «no sería posible declarar de manera desagregada su inexequibilidad parcial expulsando del ordenamiento jurídico únicamente aquellas disposiciones de la Ley de Financiamiento no coincidentes con la ponencia para segundo debate […] los proyectos de ley no pueden concebirse fragmentada o desarticuladamente. La voluntad política de los congresistas en muchos casos puede depender de si en la ley van a ser incluidos o no ciertos textos que particularmente resultan importantes o trascendentales para el congresista. Por ello, el hecho de no tener conocimiento previo de todo el contenido normativo que se estaba votando, impacta necesariamente la integralidad del debate y la voluntad de los representantes. Así las cosas, no se puede presumir que, si se hubiera conocido el texto aprobado por el Senado, la decisión política de los integrantes de la otra cámara habría sido necesariamente igual. […] en aplicación del principio de conservación del derecho, no podría simplemente expulsar del ordenamiento jurídico aquellos apartados de la ley que no concuerden con la ponencia para segundo debate o con las proposiciones aprobadas de la misma manera en ambas plenarias, porque con ello se desconocería de facto el poder de la plenaria del Senado para introducir modificaciones al texto del proyecto de ley sometido a segundo debate después del primer debate conjunto».
707. Y, tercera, en el caso del incumplimiento del requisito de consulta previa, la exclusión del ordenamiento de las normas no consultadas generaría un déficit de protección jurídica de las comunidades étnicas, las cuales carecerían de regulación legal en las materias desarrolladas por aquellas. En las sentencias C-175 de 2009 y C-366 de 2011, la Sala estimó que una solución de esta naturaleza constituye «una discriminación injustificada en contra de los pueblos tradicionales». Por tanto, advirtió que cuando se trata de leyes que regulan de manera integral y sistemática una materia, como ocurre en el presente caso, tal exclusión es incompatible con la Constitución.
708. En este caso, la inconstitucionalidad de las normas respecto de las cuales no se surtió el requisito de consulta previa dejaría desprovistas a las comunidades étnicas de una regulación sensible a sus intereses: (i) la acreditación del domicilio electoral de los ciudadanos del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; (ii) la inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular por las circunscripciones especiales de comunidades étnicas, y (iii) la instalación de puestos permanentes de votación en resguardos indígenas y consejos comunitarios.
709. Por todas las razones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional declarará la inconstitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, «[p]or la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones», por vicios de procedimiento en su formación.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
ÚNICO. Declarar la INCONSTITUCIONALIDAD del proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, «[p]or la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones», por vicios de procedimiento en su formación.
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JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Con aclaración de voto
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
Con Aclaración de voto
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Magistrada
Con aclaración de voto
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
Aclaración de voto
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
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ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
ANEXO I
*Aclaración. El texto del proyecto de ley estatutaria fue remitido a la Corte Constitucional sin el contenido de los artículos 214-218. Mediante oficio del 11 de diciembre de 2023 se remitió el texto conciliado con el contenido de los artículos mencionados.
TEXTO CONCILIADO AL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA 111 de 2022 SENADO – 418 de 2023 CÁMARA ACUMULADO CON EL PROYECTO DE LEY 141 DE 2022 SENADO
ARTÍCULO 214. Notificaciones en los escrutinios. Las decisiones adoptadas durante los escrutinios se notificarán en estrados.
ARTÍCULO 215.- Traslado y custodia de documentos electorales. Los registradores del Estado Civil, en su calidad de secretarios técnicos de las comisiones escrutadoras, coordinarán con el apoyo de los alcaldes y la fuerza pública, el traslado y custodia de los documentos electorales resultantes de las elecciones una vez concluidos los escrutinios respectivos, de modo que se encuentren a disposición para un eventual requerimiento.
ARTÍCULO 216.- Publicación de resultados y estadísticas electorales. La Registraduría Nacional del Estado Civil deberá mantener en su página web los resultados electorales de cada elección en formato de datos abiertos y dispondrá un sistema de estadísticas electorales histórico que integre los comicios realizados, acorde con el Sistema Nacional de Estadísticas, para que puedan ser consultados por cualquier particular o autoridad pública.
La Registraduría Nacional del Estado Civil contará con una dirección de analítica de datos e implementación de tecnologías de inteligencia artificial. El ejercicio de esta dirección, en todo caso, deberá cumplir con los estándares de protección del derecho al habeas data.
Parágrafo 1. La Registraduría Nacional del Estado Civil deberá garantizar la presentación de datos desagregados como mínimo por sexo y grupo etario.
Parágrafo 2. La Registraduría Nacional del Estado Civil deberá garantizar que todos los formularios que se emitan en el proceso electoral sean públicos, respetando la reserva legal de los datos contenidos según las reglas de habeas data previstas en la Ley 1581 de 2012 o norma que la modifique, derogue o sustituya.
ARTÍCULO 217.- Denuncia por doble o múltiple votación. Concluidos los escrutinios, la Registraduría Nacional del Estado Civil revisará cuidadosamente los registros de votantes y las listas de sufragantes, para establecer entre estos la doble o múltiple votación. Comprobado tal hecho, formulará la denuncia correspondiente ante autoridad competente.
CAPÍTULO VII
Procedimiento para atender solicitudes de saneamiento de vicios de nulidad
ARTÍCULO 218.- Competencia. El Consejo Nacional Electoral y las comisiones escrutadoras del Distrito Capital, distrital y general de Bogotá D.C., departamentales,
municipales y zonales son competentes para atender las solicitudes de saneamiento de vicios de nulidad electoral.
ANEXO II
INTERVENCIONES RECIBIDAS DENTRO DEL EXPEDIENTE PE- 054
INTERVENCIONES
Antes del término de fijación en lista
Escritos presentados por las autoridades de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991
Interviniente y fecha
Solicitud
Vicio
De
trámite o artículo
Argumentos
Resumen Contenido general de la intervención y anexos
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Registraduría Nacional del Estado Civil 31/08/23
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Constitucionalidad
Ninguno en
específico
En la primera parte de esta intervención destacó la significación y la importancia de este proyecto de ley para la materialización de valores y principios que sobre la materia se incorporaron en la Constitución de 1991. En especial porque la anterior regulación, el Decreto 2241 del 15 de julio de 1986, fue expedido por el presidente sin un
debate parlamentario y previo a la Constitución de 1991.
El registrador sostuvo que el nuevo Código Electoral cumple con la
materialización de valores y principios consagrados en la Constitución de 1991.
El proyecto de ley estatutaria fue radicado el 08 agosto de 2022 en el Senado de la República por el Ministerio del Interior, el CNE, la RNEC y un grupo de Senadores y Representantes a la Cámara de distintos partidos.
El proyecto se repartió a la Comisión Primera del Senado de la República. Mediante oficio del 09 septiembre de 2023 se comunicó la designación de los ponentes de la iniciativa. Igual comunicación se hizo por la Cámara de Representantes el día el 1 de junio de 2023.
El 12 abril 2023, la Comisión Primera del Senado de la República aprobó en primer debate1. La elaboración de la ponencia para primer debate en sesiones de las comisiones primeras de Senado y Cámara se llevó a cabo de manera coordinada por los ponentes designados por ambas cámaras. El debate en la Comisión primera del Senado y de la Cámara de representantes se desarrolló de manera amplia y detallada. Se
estudiaron un número aproximado de 677
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La intervención resaltó que el proyecto de ley cumplió con todos los requisitos de forma de una ley estatutaria.
1 Gacetas del Congreso n.° 1449 de 2022, 1495 de 2022, 1522 de 2022, 1535 de 2022 y 166 de 2022.
proposiciones, las cuales fueron rigurosamente estudiadas, clasificadas, consideradas y, en su gran mayoría, incluidas y/o conciliadas en el texto del proyecto. El 16 mayo 2023, se le dio aprobación por la plenaria de Senado al proyecto de ley Numero 111/22 Senado (PL 141/22 Acumulado)2.
Surtido este trámite, y conforme la ley 5 de 1992, el proyecto de ley pasó a la Cámara de representantes para ser debatido en la comisión primera de esa célula legislativa, texto, título y pregunta sobre la voluntad de ese cuerpo colegiado al que se le dio aprobación el 5 y 6 de junio de 20233. El Proyecto de ley fue luego aprobado el 16 de junio de 2023 en la plenaria de la Cámara de Representantes4.
Por haberse aprobado textos diferentes, se designó una comisión de conciliación por parte de las mesas directivas de Senado y Cámara5, para la cual fueron nombrados los Senadores Alejandro Vega Pérez y Alfredo Deluque Zuleta y los Representantes Juan Daniel Peñuela Calvache y Jorge Eliecer Tamayo Marulanda, quienes radicaron su informe el 19 de junio de 2023 y que fue aprobado el 20 junio 2023.
El proyecto cumplió con los anuncios previos a debates, plazos constitucionales y régimen de las sesiones, mayorías absolutas, principio de armonización, consecutividad e identidad flexible, unidad de materia. En relación con el impacto fiscal es importante señalar que la RNEC remitió una serie de informes ante el Ministerio de Hacienda, los cuales remitió como copia al Congreso de la República, informando el impacto fiscal que podría generar la aplicabilidad de la ley estatutaria. En lo que resulta a la consulta previa, es menester
señalar que las reglas previstas en
2 Gaceta del Congreso n.° 536 de 2023.
3 Gaceta del Congreso n.° 604 de 2023. En segundo debate, Gaceta del Congreso n.° 699 de 2023.
4 Gaceta del Congreso n.° 754 de 2023.
5 Gacetas del Congreso n.° 755 de 2023 y 756 de 2023.
el PLE exigen de este procedimiento, en la medida en que el proyecto incluso promueve la inclusión de las comunidades subrepresentadas.
El proyecto propone la profesionalización de los registradores por lo que hay una trasformación de los cargos de registrador municipal 4035-05,
4035-06 y 4035-07 a una nueva nomenclatura del nivel profesional de la Entidad. Además, se incluyen dentro de los empleos cuya naturaleza es de carrera administrativa especial. Como conservan su ubicación funcional y sus derechos de carrera administrativa, no habrá desmejora en la situación laboral de los registradores o debilitamiento de la carrera administrativa. Opuesto a ello, se avizora un robustecimiento de las registradurías municipales del país, en la cual sus cabezas estarán a cargo de personas con nivel de profesional y sus emolumentos estarán a acorde a las funciones que se desempeñan. En el caso de los registradores departamentales y delegados seccionales, la estructura propuesta propende a modernizar y actualizar la estructura y arquitectura de la RNEC en el nivel desconcentrado, para acercar las áreas misionales al nivel territorial. Así, los registradores departamentales contemplados en el texto bajo examen —empleos del Nivel Directivo y de naturaleza gerencial, con responsabilidad electoral, administrativa y fiscal— pretenden desaparecer la figura de que cada partido político debería estar representado en la entidad y se crearon los dos delegados departamentales, esta
figura que actualmente resulta obsoleta.
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Este proyecto se enfocó en
dignificar, por una parte, el ejercicio que tienen a su cargo los
registradores
municipales y, de la otra, en mejorar la estructura
departamental que rige para las funciones
misionales en registro civil e identificación y el proceso electoral. Además,
modernizar y
actualizar la
estructura y arquitectura de la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
El proyecto de Código Electoral busca que los registros de las personas, para efectos electorales, se actualicen y depuren de manera permanente. Para esto, se acude al concepto de domicilio electoral. En el evento de que el ciudadano haya cambiado su domicilio electoral deberá informarlo a la
El proyecto, con el censo electoral,
pretende brindar una solución a varios de los principales
problemas que rodean los procesos electorales, como el
RNEC, bajo la gravedad de juramento, dentro de los dos meses siguientes al cambio. Esta solución de raíz para terminar con la «trashumancia histórica» es el establecimiento de un único domicilio electoral reportado por los ciudadanos, con la posibilidad de actualización permanente del inscrito. El cambio de este concepto va a permitir no solo combatir fenómenos de corrupción electoral, como la denominada trashumancia o traslado de electores, sino que contribuirá a una mejor planeación de todo el proceso
electoral.
delito de
trashumancia
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credibilidad y transparencia de las elecciones.
Por primera vez en Colombia, se consagró la observación electoral como un requisito en la realización de certámenes electorales. En la legislación actual no se contempla la exigibilidad legal para el acompañamiento con observaciones de carácter nacional e internacional sobre los comicios en las fases preelectoral, electoral y post electoral. Razón por la cual, su aprobación resulta significativa. La observación electoral, entre otros beneficios, permite recobrar la confianza de la institucionalidad que participa en la ejecución de un proceso electoral, dado que expertos en la materia podrán identificar de manera imparcial si el procedimiento se está ejecutando o no según las reglas previstas en país para el desarrollo de este. El presente proyecto, además, trae una novedosa modalidad de conformación de las listas de jurados: se designarán por azar en atención a las listas de votantes que por cada mesa elabore la
Organización Electoral.
La nueva ley electoral dispone el empleo de nuevas herramientas que constituirán una renovación en la transparencia de los procesos electorales en Colombia. Estas estarán
acompañadas por la veeduría,
observación
ciudadana a nivel nacional e
internacional y auditoría con el acompañamiento de los partidos y movimientos
políticos y grupos significativos de ciudadanos.
La Constitución Política de 1991, en su artículo 266, asignó a la RNEC las funciones del registro e identificación de los colombianos, así como, también, la dirección y organización de las elecciones. Estas funciones encomendadas revisten gran importancia en materia de seguridad nacional. Así, es menester profundizar en la influencia que tiene el proceso de
Los preceptos sobre seguridad nacional son constitucionales conforme los principios que rigen el ordenamiento jurídico
colombiano, para garantizar el estado democrático.
registro e identificación de los colombianos en la seguridad nacional, ya que frente a los datos biográficos, reservados, biométricos y personales, dado su valor, el nuevo proyecto promueve y garantiza en cada evento legal en que deba registrarse la situación civil de las personas, información confiable, extraída de bases de datos que crea y administra la RNEC, robustecida de seguridad plena, máxime cuando su soporte se almacena en el ANI, insumo primigenio para consolidar los
datos de los censos electorales.
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Artículos 25, 26,
27, 28, 29
El artículo 25, para la Inscripción de providencias o actos administrativos debidamente ejecutoriados, permitirá que se pueda contar con información actualizada, por ejemplo, respecto de las sentencias proferidas por jueces de la República que afectan el estado civil y la capacidad de ejercicio de los derechos civiles y políticos que son consecuentes con el ejercicio del derecho al voto.
El artículo 26 refiere el uso de tecnologías para la actualización de la base de datos de registro civil, en el que la RNEC propenderá por el uso de mecanismos tecnológicos para la actualización permanente del registro civil. En este sentido, guarda estrecha relación con temas electorales ya que el establecimiento o asignación del número único de identificación personal (NUIP) y sus variaciones o afectaciones, se inscriben en el registro del estado civil, asegurando que los hechos, actos y providencias que afecten el estado civil de las personas y que se correlacionen con los temas electorales puedan conocerse de manera más eficiente, optimizando tiempos de remisión de información para la actualización permanente de las bases de datos de registro civil que son insumo para la depuración permanente del censo electoral.
El artículo 27, «Documento antecedente para la inscripción del nacimiento», es una
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Los temas asociados con el registro del estado civil se encuentran
regulados en
diversas normas especiales. Por ende, en el presente texto se agrupan aquellos temas que son transversales y esenciales para asegurar el ejercicio transparente en la conformación de los censos y el proceso electoral en general.
oportunidad para que en la inscripción del nacimiento se permita como medidas garantistas a las parteras. Tradicionalmente fungen como personas que conocen el hecho vital del nacimiento y cuenten con la posibilidad legal de que su ejercer pueda ser considerado como documento antecedente para la inscripción, al igual que las llevadas a cabo por grupos de especial protección constitucional como pueblos indígenas.
El artículo 28 regula la administración, actualización e inscripción oficiosa de la base de datos del registro civil de defunción. La base de datos de defunción siempre ha sido administrada por la RNEC —la Ley 2106 de 2019—. Con el fin de permitir un mecanismo de comunicación permanente entre el Ministerio de Salud y Protección Social para efectivamente depurar la base de datos de defunciones y asegurar su actualización permanente, impidiendo que personas fallecidas puedan conformar a futuro censos electorales, se establecieron mecanismos expeditos para la remisión de los certificados antecedentes de defunción.
El artículo 29 regula los tipos de documentos de identificación personal, realiza una clasificación de estos documentos en dos clases: (i) Tarjeta de identidad, permitiendo que se genere una nueva visión para menores de edad, para producir un documento que los identifique desde los cero años, así, se pretende evolucionar para que se distinga el estado civil mediante el registro civil de nacimiento y la identificación de los menores de edad quienes podrán contar con un documento que los identifique de manera segura, permitiendo el pleno ejercicio del derecho a la identidad de los menores. (ii) Cédula de ciudadanía a partir de los dieciocho años. La redacción, además, acoge las diversas disposiciones normativas que
aluden a documentos electrónicos, por lo que, los
formatos expedidos por la RNEC cobijan los electrónicos y/o digitales.
Artículo 155
El artículo 258 de la Constitución Política contempló que, entre las modalidades de votación, se podrá acudir al uso de medios electrónicos o informáticos. Se dispuso que, en todo caso, la ley podrá implementar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio del derecho al voto. En ese contexto, el proyecto de Ley Estatutaria reguló, en su artículo 155, tres modalidades del voto: (i) el voto manual, que alude al voto presencial con uso de papel, (ii) el voto electrónico mixto y (iii) el voto anticipado. Estas modalidades se les agregó un sistema de implementación gradual para su consumación. Tanto el voto manual como el voto anticipado se mantienen como se desarrollan en el Código Electoral de 1986 y normas complementarias vigentes en la actualidad. El voto electrónico mixto es una modalidad que va a coexistir con el voto manual, dado que el espíritu del legislador y de la Organización Electoral comprende que en Colombia se tiene regiones en las que indudablemente la desconexión ralentizará su aplicación pues será lento el sueño de la conectividad nacional universal, por eso no es que el voto electrónico mixto acabe con la votación tradicional manual. Por último, son mecanismos amigables con el medio ambiente ya que disminuye sustancialmente el uso de papel en
los puestos de votación.
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El proyecto plantea la implementación progresiva del voto electrónico mixto, con el propósito de incentivar y facilitar el ejercicio del derecho al sufragio, la veracidad de los escrutinios y la consolidación de los resultados, con las debidas auditorías y la vigilancia de las organizaciones
políticas y del Consejo Nacional Electoral.
Título IX
El Título IX del texto establece la posibilidad de implementar medios tecnológicos en todas las etapas del proceso electoral con miras a facilitar el desarrollo de las votaciones, contribuir con la gestión, seguimiento y consolidación de la información de los procesos electorales. De ahí que se proponga como pilares para el uso de medios tecnológicos que, en todo caso, aseguren el secreto al voto sin
trazabilidad del elector y cumpliendo los principios de
El texto propuesto moderniza todas las etapas del proceso electoral. Es una redacción que permite acoplarse a los años venideros, habilitando que se integren los
diversos avances tecnológicos
existentes y futuros, con la finalidad de que puedan ser parte integral e insumo
seguridad de la información. Además, se crea el comité de seguimiento y vigilancia electrónica del proceso electoral con el fin de que realice el seguimiento y vigilancia electrónica del software establecido por el proceso electoral del que forman parte todos los partidos y movimiento políticos con personería jurídica, asociaciones civiles que manejen temas de seguridad informática, universidades que cuenten con programas de ingeniería de sistemas y especializaciones en
seguridad informática.
para la garantía, certeza, verdad, eficacia y eficiencia electoral.
Ninguno en
específico
Del expediente se observa que se han presentado más de cien de esas llamadas intervenciones ciudadanas, que no guardan congruencia con el tiempo del trámite dispuesto en la Corte Constitucional, en virtud del trámite propio de este tipo de iniciativas. La Carta de 1991 no acepta ningún tipo de abuso o ejercicio absolutista de los derechos, porque, como lo tiene dicho la Corte Constitucional en su doctrina, el ejercicio de los derechos constitucionales debe ser compatible con el respeto de
los derechos ajenos.
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Consideraciones
relacionadas con las intervenciones
ciudadanas
Artículo 11
El artículo 11 del proyecto de ley estatutaria es totalmente constitucional, toda vez que fue redactado con base en lo dispuesto en el artículo 266 de la Constitución Política, los Decretos Ley 1010 y 1011 de
2000, y la Ley 1350 de 2009, a través de los cuales se definió la estructura institucional de la RNEC, las funciones de las dependencias, el sistema de carrera administrativa especial, y dentro de ello, como en cada una de las entidades del Estado Colombiano, se definieron niveles de empleos según la responsabilidad, salarios y funciones, de conformidad con la Carta Política y la Función
Pública en Colombia.
Artículos 110, 111,
112 y 114
Con relación a las intervenciones ciudadanas formuladas contra los artículos 110, 111, 112 y 114, las disposiciones transcritas en las intervenciones ciudadanas asociadas a estos artículos
tomaron como base una redacción que no fue la aprobada después de surtido todo el trámite legislativo. Los referidos artículos que tenían que ver con «ARTÍCULO 110. Documento de Identificación Personal, ARTÍCULO 111. Elementos identificadores, ARTÍCULO 112. Elaboración de los documentos de identificación personal y el ARTÍCULO 114. Contenido de la Tarjeta de Identidad y la Cedula de Ciudadanía», no existen ni forman parte alguna en la redacción que fue aprobada por el Congreso de la República. Lo anterior, por cuanto, de acuerdo con las consideraciones de los senadores y representantes, el proyecto de código electoral debía incorporar únicamente las disposiciones normativas que guardaran estrechas relaciones
con leyes electorales.
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Consejo Nacional Electoral (CNE)
26/09/23
Inconstitucionalidad
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Vicios de trámite
Este proyecto incluye artículos que corresponden al registro e identificación de las personas, que, por unidad de materia, no debe estar incluidos en el presente Código. Estos temas los introdujeron, pese a la preocupación por parte de 55 de los congresistas sobre su pertinencia con la materia electoral. Esta además fue la razón para que el gobierno nacional retirara el mensaje de urgencia que le había dado el
proyecto en noviembre del 2022.
La intervención argumentó que el proyecto no respetó el principio de unidad de materia, por lo que existe un vicio de trámite.
La magistrada Fabiola Márquez Grisales, del CNE, realizó una intervención en la audiencia pública del 08 de noviembre de 2021. Manifestó la preocupación frente al debate del Código Electoral sobre: (i) la necesidad de contar con el concepto técnico de impacto fiscal del proyecto, análisis indispensable para el debate y eventual aprobación y/o implementación de éste código,
(ii) la insistencia en que el Código Electoral aprobado por el congreso anterior era la base para atender la discusión de este nuevo proyecto, (iii) advirtiendo el deber que le asiste al Congreso de la República para garantizar un debate amplio y suficientemente participativo para una norma con
La intervención resaltó que el proyecto de ley no cumplió con todos los requisitos de forma de una ley estatutaria. Lo anterior porque el debate se dio de manera acelerada, no contó con el concepto técnico de impacto fiscal ni con el concepto del marco fiscal a mediana plazo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Específicamente,
tal importancia y, (iv) manifestando la importancia de que los softwares de escrutinio deben ser de propiedad del Estado, en cabeza de la organización electoral para garantizar la transparencia en los proceso electorales.
Con el retiro del mensaje de urgencia por parte del Gobierno nacional al proyecto de ley, el legislador contaba con la posibilidad de dar el suficiente debate a temas que impactan de manera directa a los ciudadanos, sin embargo, dicho trámite se presentó de manera acelerada, situación que vulneró los artículos
157 y 160 de la Constitución Política por la no aplicación del principio democrático en el procedimiento legislativo.
El numeral 23 del artículo 5 establece como función del CNE reconocer dentro de los ciento ochenta días calendario siguientes a la fecha de las elecciones, el derecho de reposición de gastos a las organizaciones políticas, teniendo en cuenta que los partidos y movimientos políticos con personería vigente, para la presentación de cuentas, tienen un término de dos meses, el CNE dispondría de ciento veinte días calendario para reconocer el derecho de reposición de gastos a las agrupaciones políticas. Este artículo tiene un impacto fiscal ya que se requerirían doscientos profesionales contadores para el trámite en término de las cuentas de campaña y cincuenta profesionales que se encargarán de la gestión de documentos. Además, resulta inconveniente que se establezca el reconocimiento de interés de mora, en consideración a que, en el proceso de verificación de las cuentas, el Fondo Nacional de Financiación Política, en la mayoría de los casos, debe solicitar aclaraciones a los informes de ingresos y gastos de campaña y a los informes de funcionamiento de los partidos.
Frente al artículo 10, es pertinente indicar que consagra a futuro la existencia permanente de los Tribunales de Vigilancia y
cuestionó los artículos 5 y 10.
Garantías Electorales. Dicha instancia tiene unos criterios para su conformación, que no fueron contemplados, como es el caso del impacto fiscal, pues estos tribunales entrarán en funcionamiento a partir de la expedición del calendario electoral y funcionarán hasta tres meses después de las elecciones. Conforme a lo anterior, es indispensable resaltar que el Ministerio de Hacienda no emitió concepto favorable, en el que se pueda evidenciar que se tuvo en cuenta las consecuencias para su
implementación.
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Ninguno en
específico
El Gobierno Nacional el 08 de agosto de 2022 radicó el proyecto de ley que reforma el Código Electoral Colombiano. El proyecto fue presentado por el Gobierno Nacional, a través del entonces ministro del Interior Hernando Alfonso Prada Gil, el registrador nacional del estado civil Alexander Vega Rocha y contando con el aval del presidente del CNE del periodo legislativo anterior, Cesar Augusto Abreo Méndez. Este proyecto no tuvo en cuenta las oposiciones, observaciones y opiniones de la actual mesa directiva del CNE y, por tanto, en lo que atañe al procedimiento legislativo, no se debe considerar que el CNE haya ejercido iniciativa legislativa en la materia
y para este proyecto específico.
La intervención resaltó que el proyecto de ley no tuvo en cuenta las oposiciones,
observaciones y opiniones de la actual mesa
directiva del Consejo Nacional Electoral.
Con la aprobación del Código Electoral se eliminó de manera tajante el artículo de paridad. La iniciativa radicada en 2020, y que se mantuvo en la iniciativa radicada en 2022, incluyó el artículo denominado «cuota de paridad». Este establecía que las listas a cargos de elección popular deberían conformarse por un mínimo de cincuenta por ciento (50%) de mujeres. Sin embargo, en el trámite legislativo, durante el tercer debate la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, fue eliminado este artículo, excluyendo la actualización de la
paridad dentro del nuevo Código Electoral.
Existe un gran retroceso respecto de la participación política de las mujeres.
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Artículos 24, 139 y
140
Según el numeral 1 del artículo 265, el CNE ejerce la inspección, vigilancia y control de la organización electoral, sin embargo, esta facultad se ve limitada y vulnerada por el artículo 24 del Nuevo Código Electoral, el cual hace referencia al Fondo Rotario de la RNEC. Este fondo fue creado mediante la Ley 96 de 1985, artículos 53 y siguientes, el cual desde el momento de su creación facultó al CNE para que hiciera parte de la junta directiva del mismo. Con la redacción e interpretación del artículo se eliminó la participación del CNE como miembro de la junta directiva del fondo hasta tanto no se regule. Esto desconoció el objetivo del fondo que es: «contribuir a financieramente a la consolidación de los planes de tecnificación y modernización que demande la organización electoral […]».
Los artículos 139 y 140 vulneran las funciones y atribuciones delegadas al CNE ya que le asignaron funciones propias del CNE a la RNEC.
Específicamente, la postulación y acreditación de testigos electorales son funciones son propias del CNE según el artículo
45 de la Ley 1475 de 2011.
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El nuevo Código Electoral elimina funciones propias del Consejo Nacional electoral, por lo que vulnera la Constitución
Política.
Artículos 260 y 261
De la redacción e interpretación que se desprende del articulado se puede evidenciar que el legislador le brinda la potestad al registrador Nacional de tener la propiedad del software de escrutinio. De acuerdo con lo establecido por el Consejo de Estado, debería pertenecer al Gobierno Nacional o, en su defecto, a la organización electoral. Estos artículos también lo otorgan la facultad al registrador de realizar cambios en el software de consolidación de escrutinios. Esto es a todas luces resulta contraria a los principios de transparencia y objetividad, puesto que los escrutinios por
norma constitucional es una función del CNE.
Los nuevos softwares propuestos en el proyecto de ley van en contravía de los principios de
transparencia y objetividad.
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Artículo 159
El artículo 159 limita la facultad de las entidades territoriales para el ejercicio de sus funciones, en materia de orden público,
Las facultades en materia de orden público corresponden a la
supeditándola a la imposición de contar con el visto bueno del registrador Nacional. Esto pone en riesgo la estabilidad democrática del país y la separación de poderes.
Rama Ejecutiva del poder público. Sin embargo, el nuevo Código Electoral otorga facultades extraordinarias al registrador
departamental en temas de orden público.
Intervenciones ciudadanas
Interviniente y fecha
Solicitud
Vicio
De trámite o artículo
Argumentos
Resumen Contenido general de la intervención y anexos
Eddy Joaquín Rodríguez Herron y otros6
7/23 – 08/23
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Inconstitucionalidad
Artículo 11 –
inciso 1 y
numerales 1, 3 y
4–
Es inconstitucional en tanto asignaría funciones especiales al registrador nacional —libre nombramiento de delegados y registradores departamentales,
especiales y auxiliares— que van en contra de la carrera administrativa
contemplada en el artículo 226 de la CP.
En la intervención argumentan que se va a aumentar la burocracia en el país y que los artículos 11, 110, 111, 112,
113 y 114 del Código Electoral vulneran el derecho a la intimidad personal —artículo
15 CP—, a la libertad de
conciencia — artículo 18 CP—, a la igualdad — artículo 13 CP— y lo dispuesto con relación a la carrera administrativa de los funcionarios de la registraduría —
artículo 266 CP—.
Artículos 110,
111, 112, 113,
114, exposición de motivos
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trámite
Son inconstitucionales en tanto: (i) implementan la cédula digital —esta es la única que se expide cuando se tramita la cédula por primera vez o cuando se tramitan duplicados— obligando a la población a entregar sus datos sensibles e información biométrica
para acceder a derechos
6 Eddy Joaquín Rodríguez Herron, José James Parra Durán, Fredy Fernando Diaz Narváez, Amparo Diaz Narváez, Andrea Hernández Rodríguez, Carlos Mario Atehortúa Cifuentes, Adriana Patricia Borrero Rondón, Jorge Enrique Rodríguez Ibarra, Julián Alberto Ruiz Cano, Luz Margarita Cano Hernández, Luz Marina Nieves Caro, Mauricio Santamaría Cifuentes, Teresa Morales Gómez, Harold Steven Grajales Cardona –no está firmada–, José Miguel Casas Arévalo, Mauricio José Santamaría Cano, Ana Isolina Nieves Caro, Blanca Lilia Garzón de Duarte –no está firmada–, Deison de Jesús Caballero Colorado, Flor Marina Tinjacá, Dufay De Jesús Giraldo Tabares, Juan Carlos Castillo Tinjacá, Linda Paola Chona Becerra, Silvio Rodríguez Suárez, Aleida Del Carmen Posada Vásquez, Ángela Marcela Valdés Correal –no tiene cédula ni firma–, Juan Gabriel Pérez Gutiérrez –no tiene cédula ni firma–, Beker David Villareal Becerra, Daniel Antonio de la Ossa Garay –no está firmada–, Diego Andrés Caicedo Caicedo, Wilman Arturo Aguillón –no está firmada–, Vladimir Álvarez Archila –no está firmada–, Isaí Nieves Caro, Hernando Ríos Garcés, André Giovanny Laverde Gutiérrez, Rosalba García Vásquez, Rosa Cristina García Molina, Nancy Montoya Giraldo, Mirastelly Arenas León –no tiene cédula–, María del Pilar Medina Caycedo, Marcela María García Barriga, Cielo Montoya Melgar, Catalina De La Torre García, Andrea Catalina Tobar Medina, Marilin Valencia Baquero, Laureano Rodríguez Morales, Enarly Sofía Linero Barliza –no tiene cédula–, Daniel Felipe Castaño, Carolina Cubides Plazas, Alba Lucía Castaño Pava, Ana de Jesús Giraldo Gallo, Claudia Patricia Rodríguez Castaño, Ramón Antonio Castaño Gómez, José Miguel Rodríguez Gálvez, William Ramírez, John Alfredy Reyes Muñoz, Zulia Yaneth Muñoz Martínez, Sandra Jimena Díaz Higuera, Adonay Peláez Losada, María Stella Higuera, Inés Díaz viuda de Higuera, Catalina Tobar Medina, Zoila Rondón Galindo, Yalile Estela Becerra Rondón, Rubén Darío Ramírez Alzate, Fabiola Quintero López, Daniel Alejandro Ayala Becerra, Alberto Cano Misas, Carolina Ruiz Rubio, María Irene Quintero López, Janeth Calderón Ledesma, Gloria Rocío Salas Hinestroza, Elizabeth Quintero de Alzate, Dora Inés Gómez de Marín, Diego Castro Herrera, Omar Vizcaino Flórez, Leidys Helena Figueroa Vergara–no tiene cédula–
, Maroly Yazmín Tique Sánchez –no tiene cédula–, Mercedes Montes de Castro, Juan de Dios Vásquez Figueredo, María Del Pilar Cobo Hidalgo –no tiene cédula–, Maritza Yamhure Kattah, María Teresa Grisales Palacio, María Isabel Gómez Restrepo, Jaime Andrés Mira Gómez y Fernando Rey Villamizar.
básicos de la ciudadanía,
Además, citan
vulnerando la Ley de
apartados de
Habeas Data (Ley 1581 de
diversas respuestas
2012 y Decreto 1377 de
a derechos de
2013), el derecho a la
petición emitidas
intimidad personal
por la Registraduría,
(artículo 15 de la CP), el
fragmentos de la
derecho a la libertad de
sentencia C-748 de
decisión para consentir el
2011 sobre habeas
tratamiento de datos
data y notas de
biométricos y el derecho a
prensa para
la libertad de conciencia
sustentar sus
(artículo 18 CP), pues,
argumentos.
ninguna actividad debería
Adicionalmente,
condicionarse a que el
entre los anexos de
titular suministre datos
las intervenciones
sensibles; (ii) teniendo en
se encuentran: (i) el
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Proyecto de Ley 111
anunció un plan piloto de
de 2022, (ii) el
reconocimiento facial en el
Decreto 1377 de
sistema financiero para dar
2013; (iii) la
créditos y para verificar la
Sentencia C-113 de
identidad de los clientes, se
2023, (iv) la cédula
pueden presentar
de ciudadanía, (v) la
discriminaciones a los
Circular Externa
ciudadanos que se opongan
011 de la
a dar sus datos sensibles
Registraduría —la
(artículo 13 CP), (iii) la
adjuntó Daniel
Registraduría ha
Felipe Castaño— y
reconocido que estas bases
(vi) el Decreto 620
de datos podrán ser
de 2020 —lo
utilizadas por diversas
adjuntó Daniel
entidades que ejercen
Felipe Castaño—.
funciones de policía
judicial; (iv) la base de
datos biométricos de la
Registraduría se convirtió
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desde la RNEC, pues quien
quiera usar esta base de
datos depende de los
aliados tecnológicos para
hacerlo y debe pagar unos
montos por consulta a la
Registraduría; (v) en los
términos en que está
previsto en el proyecto de
Ley, se estaría delegando al
Registrador la facultad de
determinar aspectos de la
identificación de los
colombianos, a pesar de
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registrador quien está
facultado para regular esta
materia, de conformidad
con la Sentencia C-113 de
2023; (vi) se vulnera el
principio de
consecutividad en el
trámite legislativo y el
principio de unidad de materia —no se profundizan las razones de esta vulneración—.
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21/07/23
Inconstitucionalidad
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Todo el
proyecto por la eliminación del Artículo XX.
Cuota de
paridad entre mujeres y hombres8
El Código Electoral es inconstitucional en tanto, en el segundo debate del trámite legislativo del proyecto, se eliminó el artículo que buscaba establecer la paridad del 50% para las mujeres para la conformación de las listas para las elecciones a corporaciones públicas. Lo anterior, puesto que: (i) la eliminación de dicho artículo y las cuotas inferiores al 50% constituyen un retroceso en la lucha por la inclusión igualitaria de las mujeres, lo cual va en contravía de los principios de igualdad, paridad y universalidad de la mujer en política; (ii) dicho artículo es indispensable para la construcción de una democracia que respete la igualdad para las mujeres como grupo históricamente excluido; (iii) es necesario implementar estrategias efectivas, eficientes, diligentes y precisas para una real y significativa disminución de las brechas de desigualdad de participación política de las mujeres; (iv) la cuota de género actual en las listas es del 30%, con índices muy bajos de
representación política en
En la intervención argumentan que un Código que establece una cuota de mujeres inferior al 50% excluye la oportunidad de
mejorar las
condiciones de estas, lo cual era la esencia del nuevo Código Electoral, en contravía de los principios de igualdad, paridad y universalidad de la mujer en política.
7 Maritza Mosquera, Heidy Coquera Ángel, Marinella Prada, Blanca Salgado, Ligia Ospina, Alma Cheiva, Lady Sonanna García, Elvira Valencia, Rosa Ramos, Estefanía Núñez, Rosa Alicia Herrera, Yolanda Peña, Rosa Pérez, Lorena Arena Benavides, Yaniris López Otero, Simona Vásquez y Amelia Rivera.
8 Artículo XX. Cuota de paridad entre mujeres y hombres. En atención a la aplicación progresiva de los principios de paridad, alternancia y universalidad consagrados en los artículos 40, 107 y 262 de la Constitución Política; en las listas donde se elijan corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta, a excepción de su resultado, incluyendo aquellas relativas a la elección hoy de directivos, cuando las agrupaciones políticas opten por este mecanismo para elección, deberán conformarse por un mínimo de cincuenta por ciento (50%) de mujeres, sobre el número de candidatos inscritos a la corporación que se pretenda postular. || En las circunscripciones electorales o en las listas de candidatos, cuando el número de integrantes sea impar, la diferencia entre el total de hombres y mujeres no podrá ser superior a uno. || Tratándose de las circunscripciones especiales, con el fin de garantizar la paridad, uno de los candidatos deberá ser mujer. Excepto para la elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas. || Parágrafo. Constituirá como causal de revocatoria de inscripción las listas que no cumplan con la cuota de paridad entre mujeres y hombres, estipulada en el presente artículo. Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o multas que se puedan interponer a las agrupaciones políticas ante este incumplimiento.
el Congreso, con apenas 55 curules que representan menos del 20% y que son aún más bajas en los Consejos y Asambleas; y
(v) existen barreras culturales sistemáticas que privilegian la participación política masculina, barreras de financiación y
violencia.
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Ingrid Johana Aguirre Juvinao 02/08/23
Inconstitucionalidad
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Toda la ley por vicios de
procedimiento debido al
incumplimiento de los artículos 157 y 160 de la Constitución, la Sentencia SU- 123 del 2018 y el artículo 7 de la Ley 819 de 2003
El proyecto de ley es inconstitucional porque no respetó el principio democrático establecido en los artículos 157 y 160 de la Constitución. Esto ocurrió por tres razones: (i) no cumplió con el requisito del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, es decir, la Plenaria de la Cámara de Representantes no tenía el concepto fiscal final del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, (ii) no se realizó la consulta previa del proyecto de ley estatutaria, aunque los artículos 22 y 119 podrían afectar la cosmovisión étnica y perturbar sus estructuras sociales y (iii) los artículos se votaron en bloque, generando un vicio de procedimiento insubsanable en tanto a que se configuró el fenómeno de la elusión del debate en el último debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Es decir, no fue un debate amplio, transcendente y
participativo.
En la intervención argumentó que no se tenía el concepto fiscal, no se realizó la consulta previa y se configuró el fenómeno de la elusión del debate.
Toda la ley por vicios de
procedimiento por no cumplir con el artículo 163 de la
Constitución
El exministro del Interior no estaba facultado para retirar el mensaje de urgencia ya que, para el 24 de noviembre de 20229, la ministra del Trabajo era la delegataria de las funciones presidenciales. Por esto, según el artículo
163 de la Constitución, quien debía retirar el mensaje de urgencia era la doctora Gloria Inés
En la intervención explica que el exministro del Interior, el doctor Hernando Alfonso Prada Gil, retiró el mensaje de urgencia sin ser el ministro delegatario de funciones
presidenciales.
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Ramírez Ríos, y no el exministro del Interior.
Artículos 14, 15 y concordantes
El nuevo proyecto de ley contempla la posibilidad de
«nombrar a los servidores de su circunscripción electoral previa delegación del registrador nacional de estado civil». Por lo que politiza el órgano electoral, genera inseguridad jurídica en los resultados electorales y vulnera el artículo 266 de la Constitución.
En la intervención explicó que el nuevo proyecto de ley desconoce el régimen de carrera administrativa
especial de la Registraduría
Nacional del Estado Civil ya que le da facultad
nominadora al registrador nacional y a los registradores departamentales.
María Alejandra
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6/09/23
Constitucionalidad
Ninguno en específico
El nuevo proyecto de ley propone una serie de acciones afirmativas que buscan el respeto de las garantías electorales de las mujeres, desde una visión de protocolo de buenas prácticas y del positivismo que permite la exigibilidad del derecho a la inclusión. Además, es positivo que por medio de una ley estatutaria electoral y no en el Código Penal se regule la protección de las mujeres en escenarios políticos.
En la intervención destacó que el nuevo proyecto de ley materializa el principio de paridad, promueve al interior de los partidos políticos el acompañamiento de las mujeres en sus procesos de participación, incide en una selección objetiva en la organización
electoral la vinculación de más mujeres y permite que, en casos de empate entre hombres y mujeres, sea la mujer quien
reciba la credencial.
Lilia Erazo López
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Solicitud de Información
No aplica
Solicitó «saber en qué estado se encuentra la revisión del nuevo código electoral». La Secretaría General de la Corte Constitucional le dio respuesta enviándole el link del expediente digital.
Solicitud para saber el estado del proceso.
Durante el término de fijación en lista10
Escritos presentados por las autoridades de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991
Interviniente y fecha
Solicitud
Vicio
De
trámite o artículo
Argumentos
Resumen Contenido general de la intervención y anexos
Consejo Nacional Electoral (CNE)
Constitucionalidad
Ninguno en
específico
La intervención sostuvo que el proyecto de ley estatutaria cumplió con el trámite legislativo. Así, explicó que fue radicado el
La intervención estaba dividida en cuatro partes (i) un índice de la
10 La fijación en lista se dio a partir del 8 de marzo de 2024 por el término de 10 días.
21/03/24
08 agosto de 2022 en el Senado de la República por el Ministerio del Interior, el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y un grupo de congresistas de diferentes colectividades políticas para su trámite. Por reparto fue asignado a la Comisión Primera del Senado de la República mediante oficio 09 septiembre 2022 y se comunicó a la Cámara de Representantes el día el 1 de junio de 2023.
Sobre el primer debate en sesiones de las comisiones primeras de Senado y Cámara, relató que, el 12 abril 2023, se le dio aprobación por la Comisión Primera del Senado de la República y, el 16 mayo 2023, se le dio aprobación por la Plenaria de Senado. El debate en sesiones de las comisiones primeras de Senado y Cámara se llevó a cabo de manera coordinada por los ponentes designados por ambas cámaras. Se evaluaron las proposiciones de modificación presentadas en Senado y un número similar en Cámara. La ponencia fue aprobada el 12 de abril de 2023. Además, hay certificaciones de los secretarios sobre las votaciones, quórum, mayorías y anuncios que demuestran que se cumplieron para tramitar las 677
proposiciones. Asimismo, se encuentra en el expediente la exposición de motivos, las gacetas 902 de 2022, 1449 de
2022, 1495/2022, 1522/22,
1535/22, 166/22, 367/23, 368/23
del Senado. Y de la Cámara de Representantes las gacetas 754/23, 604/23, 699/23. La
conciliación se encuentra en la gaceta 756/23.
Ahora bien, sus consideraciones respecto del nuevo Código Electoral fueron que (i) cumplió a cabalidad con el trámite, incluida la inclusión de expertos en su construcción. (ii) Cumplió con el artículo 152 constitucional dado que la iniciativa pretende desarrollar derechos fundamentales como lo son los derechos civiles y políticos. (iii) Surtió las publicaciones previstas
composición del proyecto de ley estatutaria, (ii) la explicación del trámite legislativo y
(iii) sus
consideraciones
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en el artículo 157 de la Constitución Política y el en artículo 144 de la Ley 5ª de 1992.
(iv) Los anuncios previos a cada debate se surtieron de acuerdo con lo previsto en el 160 de la Constitución Política. (v) Los términos constitucionales y el régimen de las sesiones obedecieron al debate surtido dentro de una sola legislatura, en sesiones ordinarias, en atención a los artículos 138 y 153 de la Constitución Política, así como el art. 183 de la Ley 5ta de 1992 y la sentencia C-242 de 2020 en relación con un trámite legislativo ininterrumpido”. (vi) Se acataron las reglas previstas en el art. 117 de la Ley 5ª de 1992. (vii) Se armonizaron los textos aprobados en las cámaras. (viii) Mantuvo la consecutivita e identidad flexible y la unidad de materia. (ix) Cumplió la regla de impacto fiscal
de acuerdo con los informes que obran en el expediente.
Registraduría Nacional del Estado Civil 21/03/24
Constitucionalidad
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Ninguno en
específico
En relación con la organización electoral, sostuvo que la iniciativa buscó (i) materializar el punto 2 del Acuerdo de Paz para alcanzar el pluralismo, la inclusión de los diversos grupos poblacionales y subrepresentados y establecer un marco seguro para el ejercicio de los derechos a elegir y ser elegidos. (ii) Lograr que el registro civil y la identificación de las personas fuera un criterio primigenio hacia el goce de la personalidad jurídica. (iii) Dignificar el trabajo de los registradores municipales al elevar al nivel profesional sus empleos.
Sobre el proceso de registro civil e identificación, explicó que el proyecto propuso que cada persona tenga un registro individual en el que se le asignará un NUIP y se inscribirán en línea todos los hechos, actos y providencias relativos al estado civil de las personas. Es decir, se creará con la inscripción del nacimiento y se cierra con el registro de defunción, incluyendo toda la información relativa al matrimonio, hijos, defunción en
un único historial de vida civil del inscrito. Con esto, se pretendió
La intervención estaba dividida en seis acápites para sostener la
constitucionalidad
del proyecto de ley estatutaria, a saber:
(i) la organización electoral, (ii) el proceso de registro civil e
identificación, (iii) el proceso electoral,
(iv) la reserva legal de la información que produce y administra la
RNEC, (v) la garantía de la paridad y la prevención de las violencias debido al género y (vi) el trámite legislativo.
promover: la inscripción del registro civil, registro civil de nacimiento, registro civil de matrimonio, registro civil de defunción, identificación, ciudadanía digital.
Respecto del proceso electoral, resaltó que el proyecto mantuvo el espíritu del legislador del Código Electoral de 1986 e incorpora nuevos criterios de interpretación cuando se implementen mecanismos tecnológicos y digitales para el proceso electoral11. Asimismo, pretendió acabar con fenómenos que atentan contra el fraude electoral, como la trashumancia electoral, por medio del domicilio electoral único. Al respecto, solicitó a la Corte Constitucional pronunciarse sobre el período de transición progresivo y modular sus efectos para que, desde entrada en vigencia de la Ley estatutaria, una vez se cuente con el presupuesto, se convoque por diferentes medios, a los ciudadanos por un periodo de un
(1) año, a proceder con el trámite de inscripción y, en consecuencia, actualizar su domicilio electoral en (i) la Registraduría, embajada u oficina consular más cercana a su lugar de residencia, (ii) o a través de la página web o cualquier otro mecanismo tecnológico que se adquiera para tal efecto.
Por su parte, entre los objetivos centrales del proyecto del código se encuentra el de que el proceso electoral refleje de manera fehaciente la voluntad de los electores. En ese sentido, se dispone el empleo de nuevas
11 Al respecto, resaltó los siguientes nuevos criterios de interpretación: Ciudadanía juvenil, principios del orden electoral, autenticación del elector, domicilio y censo electoral confiables, fija plazos precisos para los grupos significativos, se reglamenta la inscripción por coaliciones a corporaciones públicas, se define el concepto de aval, se propone implementar las cuotas de género, la revocatoria de inscripción e inhabilidades, introduce reglas precisas para la realización y difusión de encuestas políticas, incluye más puestos de votación, facilidades para los jurados de votación, la acreditación de testigos por parte de la RNEC, la incorporación de acompañamiento y vigilancia por parte de auditores y observadores nacionales e internacionales, se unifica en un solo cuerpo normativo la fijación de fechas en las que deben realizarse las elecciones, se garantiza el transporte gratuito para el día de las elecciones, se refuerzan los incentivos para el votante, se reforma el diseño de las tarjetas electorales para evitar confusiones y votos nulos, más transparencia en los escrutinios, implementa tecnología en los escrutinios, se establecen reglas novedosas que garantizan la cadena de custodia de todos los documentos electorales físicos y/o digitales, hay control judicial del proceso electoral, se incluye el Estatuto de Oposición, se incluye la convocatoria en elecciones atípicas, se unifican las reglas sobre las elecciones atípicas, hay un registro de militantes de organizaciones políticas, se crea el concepto de violencia contra la mujer en política, hay promoción de la democracia, valores cívicos y cultura ciudadana, el proyecto incluye la responsabilidad ambiental, reserva legal de la información y la participación de los jóvenes.
herramientas, las que, acompañadas por la veeduría y observación ciudadana, auditoría y acompañamiento de los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, constituirán una renovación en la transparencia de los procesos electorales en Colombia. Por ejemplo, el Título IX del texto establece la posibilidad de implementar medios tecnológicos en todas las etapas del proceso electoral con miras a facilitar el desarrollo de las votaciones, contribuir con la gestión, seguimiento y consolidación de la información de los procesos electorales. Además, se crea el Comité de seguimiento y vigilancia electrónica del proceso electoral con el fin de que realice el seguimiento y vigilancia electrónica del software establecido por el proceso electoral. Finalmente, según el proyecto de ley los jurados de votación se eligen de manera aleatoria con el fin de asegurar la imparcialidad.
Igualmente, se establece un artículo que alude a la seguridad nacional y protección del proceso electoral. El artículo no establece una limitación de acceso a la información ya que la calificación de seguridad nacional planteada se relaciona con las actividades que cumple la entidad y la fuerza pública. Sostuvo que el artículo hace referencia a las actividades que se desarrollen, no establece una regla de limitación o clasificación de acceso a la información, de hecho, no se menciona la información, sino que se hace alusión a las actividades. Adicionalmente, otro artículo se refiere específicamente al régimen contractual al que se sujeta la Registraduría Nacional del Estado Civil, siendo el régimen general de la contratación pública del Estado colombiano. Por lo que en ningún caso el artículo relacionado con la seguridad y defensa nacional se refiere a asuntos contractuales sino a las
actividades que ejecuta la
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Registraduría Nacional en el cumplimiento de sus funciones. Sobre la reserva legal de la información que produce y administra la RNEC, desde 1986 la categoría de la información que produce y administra ha sido catalogada como reservada por mandato legal derivado del artículo 213 del Decreto 2241 de 1986. La RNEC cumple con las leyes establecidas en la Ley 1581 de 2012, y es de las pocas entidades que cumple con el principio de responsabilidad demostrada de los datos indicando quién consultó cualquier tipo de información de sus bases de datos. Así, la redacción del proyecto de ley propuso un mecanismo para que todas las entidades coadyuven en atención al interés del que revisten los procesos electorales. El Decreto 2106 de 2019 y el Decreto 620 de 2020, aseguran a través del servicio de interoperabilidad un esquema de integración de bases de datos en los que se comparte información. El censo electoral no se encuentra dentro de la información objeto de interoperabilidad por estos mecanismos, así, la redacción busca poder interoperar con estas entidades bajo estándares que permitan la integridad, disponibilidad y confidencialidad de la información.
En relación con la garantía de la paridad y la prevención de las violencias debido al género, el Congreso de la República consideró que se suprimiera el artículo que trataba del componente del 50% para la integración de las listas a Corporaciones Públicas. Por esta razón, es importante que la Corte Constitucional analice el componente de los artículos que mantienen como requisito de inscripción de candidatura el cumplimiento del criterio de paridad. Por su parte, resaltó como positivo que se incluyera el concepto de violencia debido al género, porque se observa que existen vacíos en torno a cómo
atender este flagelo y cómo combatirlo, en especial cuando se
trata de delitos cibernéticos que buscan apartar a los candidatos o actores del proceso electoral.
Por último, consideró que el proyecto cumplió con todos los requisitos de trámite. Primero, aseguró que cumplió con todos los requisitos generales ya que (i) la ley estatutaria se acogió el art. 152 constitucional en atención a la reserva legal cuando se pretenda desarrollar derechos fundamentales corno lo son los derechos civiles y políticos, (ii) tuvo una exposición de motivos y articulado sustentado y consensuado con diversos actores que motivaron la iniciativa legislativa, (iii) el proyecto de ley tuvo las respectivas publicaciones que regula el artículo 157 de la Constitución Política y el art. 144 de la Ley 5ta de 1992, (iv) los anuncios previos a debates se surtieron conforme lo regula el art. 160 de la Constitución Política, (v) se respetaron los plazos constitucionales, (vi) el régimen de las sesiones obedecieron al debate surtido dentro de una sola legislatura, en sesiones ordinarias, conforme lo prevé los arts. 138 y 153 de la Constitución Política, (vii) se cumplió con los requisitos de mayorías absolutas y (viii) se respetaron los principios de armonización, la consecutivita e identidad flexible y la unidad de materia.
Ahora bien, específicamente, el primer debate en sesiones de las comisiones primeras de Senado y Cámara respetaron los requisitos constitucionales y legales. El 23 de marzo de 2023 se cumplió un conversatorio, en las Instalaciones de la Universidad Libre de Colombia denominado
«Por la modernización del Código Electoral — Proyecto de ley 11 de 2022 –» con la presencia de varios sectores. El 12 abril 2023, se le dio aprobación por la Comisión Primera del Senado de la República. Siendo que, para la elaboración de las comisiones primeras de Senado y Cámara se llevó a cabo de manera coordinada por los ponentes designados por ambas cámaras.
El 16 mayo 2023, se le dio aprobación por la plenaria de senado al proyecto de ley.
En estos trámites, se cumplió con la mayoría requerida para la aprobación de este tipo de ley, no solamente en las votaciones del articulado, sino también en todas y cada una de las decisiones que se tomaron en el marco de este debate y que así lo requiriesen. El debate en ambas Cámaras se desarrolló de manera amplia y detallada, ya que se debió conformar, en un número aproximado de 677
proposiciones, las cuales fueron rigurosamente estudiadas, clasificadas, consideradas y, en su gran mayoría, incluidas y/o conciliadas en el texto del proyecto. Habiendo cumplido con los requisitos del primer debate, se pasó al segundo.
La aprobación en las sesiones plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes se llevaron adelante de manera normal, sin que se hayan advertido dificultades de orden procedimental. De este modo, es posible verificar el cumplimiento de los requisitos de votación propios del trámite de las leyes estatutarias para la totalidad de los bloques articulados y artículos, proposiciones y demás decisiones que se tomaron en ellos. Lo anterior, se encuentra en las gacetas del Senado: 1449 de 2022, 1495/2022, 1522/22,
1535/22, 166/22, 367/23 y
368/23. Por su parte, también hay información en las gacetas de la Cámara de Representantes: 604/2023 y 699/2023. Debido a que se aprobaron textos distintos, se designó una comisión de conciliación por parte de las mesas directivas de Senado y Cámara, como lo demuestra la Gaceta 756/23.
En relación con el impacto fiscal es importante señalar en este momento que la RNEC remitió una serie de informes ante el Ministerio de Hacienda, los cuales remitió corno copia al Honorable Congreso de la República informando el impacto fiscal que podría generar la
aplicabilidad de la ley estatutaria. Sobre lo anterior, solicitó a la Corte Constitucional tener en cuenta el concepto remitido Ministerio de Hacienda y sus alcances.
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comunidades subrepresentadas.
Intervenciones ciudadanas presentadas de acuerdo con el artículo 7 Decreto 2067 de 1991
Interviniente y fecha
Solicitud
Vicio
De trámite o artículo
Argumentos
Resumen Contenido general de la intervención y anexos
Juan David Cortés Cadena 11/03/24
Solicitud de Información
No aplica
Solicitó conocer en qué estado se encuentran los estudios de
constitucionalidad de los proyectos de ley: Proyecto Ley 111/22 Senado – 418/23 Cámara «Por la cual se expide el código del Registro Civil, Identificación de las personas y el Proceso Electoral Colombiano» y Proyecto Ley 095/22 Senado – 320/22 Cámara
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disposiciones». La Secretaría General de la Corte Constitucional le dio respuesta enviándole el link de los expedientes digitales.
Solicitud para saber el estado del proceso.
Guillermo Otálora Lozano
20/03/2024
Exequibilidad condicionada e
inconstitucionalidad, en subsidio
exequibilidad condicionada
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(numeral 11)
En el artículo 5, y especialmente en el numeral 11, estableció las funciones del Consejo Nacional Electoral en materia de revisión de escrutinios y documentos electorales, sin incluir ninguna función ni finalidad relacionada con el cumplimiento de las normas en materia de aportes y gastos de las campañas y los partidos políticos. Es decir,
retrocedió en los controles
En la intervención sostuvo que el proyecto de Código Electoral no reguló de manera integral la financiación de campañas. Esto, a pesar de que existe un existe un deber constitucional de prever controles externos, suficientes y razonables para hacer efectivas las prohibiciones
constitucionales y
de la financiación electoral ya que le otorgó al Consejo Nacional Electoral una función de revisión de escrutinios y documentos electorales, pero únicamente con el objeto de garantizar la verdad de los resultados. Por esto, existe una omisión legislativa relativa y se debería condicionar la norma en el sentido de que:
(i) la función de revisión de los escrutinios y documentos electorales, por parte del Consejo Nacional Electoral, también tiene el objetivo de garantizar que las elecciones sean libres y justas, y procede en los casos en que se hayan vulnerado las normas de financiación de campañas y (ii) el Consejo Nacional Electoral debe proferir un análisis pormenorizado y público del informe de ingresos y gastos presentado por cada campaña, como requisito previo a la reposición de
gastos prevista en la Ley 1475 de 2011.
legales en materia de financiación de campañas. Por esta razón, propuso varios
condicionamientos de algunos artículos y la inexequibilidad de otros.
Artículo 248 (parágrafo)
El parágrafo del artículo
248 definió el término
«campaña electoral», específicamente para efectos de la financiación, pero no incluyó en esta definición las actividades ejecutadas por terceros en apoyo de la campaña. Es decir, la norma omitió gastos importantes, como los de eventos, publicidad y testigos, por lo que existe una vía fácil para evadir los topes de aportes y gastos de las campañas. Lo anterior, por ejemplo, podría ocurrir en la facturación de determinados servicios después del cierre de las urnas. Por esta razón, solicitó el
condicionamiento del parágrafo en el sentido que
(i) la mención de los gastos de auditores de sistemas no
es taxativa ni excluye otros gastos de campaña, tales como los de testigos electorales, publicidad, eventos y demás actividades propias del esfuerzo para lograr el acto de declaración de la elección y (ii) el conjunto de actividades a las que se refiere el parágrafo son aquellas ejecutadas, tanto por la campaña registrada ante las autoridades electorales, como por partidos políticos, movimientos ciudadanos, grupos significativos de ciudadanos y cualquier persona natural o jurídica, en apoyo de dicha
campaña.
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Artículo 266 (primer inciso, numerales 1, 2 y
3)
El artículo 266 permite que las campañas se financien a través de plataformas de recolección de donaciones, con técnicas de crowdfunding por medio de plataformas, (i) sin complementar la regulación sobre informes y gastos de las campañas y
(ii) estableciendo condiciones para los aportes individuales que no se hacen extensivas a los aportes que se hacen por fuera de las plataformas. Adicionalmente, prevé una cláusula de exclusión de responsabilidad del candidato para los casos en que se reciban dineros ilegalmente. Por esto, solicitó la inexequibilidad del artículo. En subsidió, solicitó la exequibilidad condicionada así:
Primer inciso. La norma no prohibió los aportes en efectivo ya que, al permitir la financiación «a través de plataformas», no lo excluyó expresamente. El efectivo tiene un difícil rastreo, por lo que es obligación del legislador excluirlo expresamente. En este sentido, solicitó la exequibilidad
condicionada en el sentido
de que los aportes deberán provenir de cuentas bancarias y deberán poder ser trazados hasta su origen.
Numeral 1. Este numeral estableció que «se garantizará la
identificación del aportante y el registro de una certificación electrónica del aporte, con el fin de ser incluido en la información financiera de la respectiva campaña». Sin embargo, omitió incluir la información financiera de la campaña los aportes que tengan terceros y que sean utilizados a favor de la campaña. Razón por la que debería condicionarse el numeral en el sentido de que la información financiera de la campaña deberá incluir, además de lo mencionado en la norma, todos los aportes que tengan terceros y que sean utilizados a favor de la campaña, al igual que todas las contribuciones en especie realizadas por partidos políticos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y todas las personas naturales y jurídicas.
Numeral 2. Este numeral estableció la siguiente exención de
responsabilidad: «caso de que el aportante se encuentre inmerso en una prohibición legal o constitucional y este no lo haya manifestado, se eximirá de responsabilidad al candidato». Esta exención es contraria al deber constitucional de prevenir la financiación con fines antidemocráticos, por lo que resulta inconstitucional que el legislador haya establecido la irresponsabilidad del candidato. Por esta razón, debería declararse
inconstitucional la
expresión «En caso de que el aportante se encuentre inmerso en una prohibición legal o constitucional y este no lo haya manifestado, se eximirá de responsabilidad al candidato».
Numeral 3. Este numeral consagró «los aportes individualmente
considerados no podrán exceder el 0,1% del tope de gastos de la respectiva campaña, ni exceder el valor correspondiente a 30 unidades de valor tributarios (UVT)». De lo anterior se desprenden dos problemas (i) solamente cubre a las donaciones realizadas a través de plataformas y no otras donaciones y (ii) solo limita los aportes
«individualmente
considerados» pero no limita los aportes globales. Por estas razones, se debería condicionar la norma en el sentido de que
(i) el límite a los aportes individualmente
considerados es aplicable a todos los aportes de personas naturales, independientemente de si se realizan o no a través de plataformas de recolección de donaciones y (ii) exista un tope global a los aportes que se reciban de personas naturales, que deberá corresponder a un porcentaje razonable
establecido por la Corte.
Artículo 5
El artículo 5 faculta al Consejo Nacional Electoral, entre otras cosas, para reconocer y revocar personerías jurídicas,
reglamentar la participación de partidos y movimientos políticos en medios de comunicación del Estado, colaborar para la realización de consultas de partidos y movimientos, aplicar el régimen sancionatorio a partidos, movimientos, grupos
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Sostuvo que, aunque el derecho a constituir partidos políticos no tiene “limitación alguna”, la Constitución de 1991 desde un comienzo ha establecido reglas para el
reconocimiento de personería jurídica a partidos y
movimientos
políticos, sin que actualmente se
ciudadanos y sancionar las conductas de violencia contra las mujeres en política. Sin embargo, no incluyó el principio constitucional de pluralismo efectivo, concepto que sintetiza, por una parte, el pluralismo y la democracia participativa ni el pleno respeto por las reglas propias del régimen de los partidos establecidas en las reformas constitucionales de 2003 y 2009. Por lo que solicitó condicionar el artículo 5, en el sentido de que el Consejo Nacional Electoral deberá cumplir sus funciones con pleno respeto por las normas constitucionales atinentes al régimen de los partidos políticos, y en particular con respeto por la autonomía de los partidos, el pluralismo político y la aplicación objetiva de las reglas relativas a la obtención y preservación
de la personería jurídica.
sigan dichas reglas, ni las reformas del 2003 y 2009. Por lo que es necesario condicionar el
artículo 5 del proyecto.
Artículo Nuevo posterior al 247
(inciso 1 y 3),
248 y 249
(inciso 2).
El denominado
«ARTÍCULO NUEVO»,
que se ubica después del
247 y antes del 248, se refiere a las «auditorías técnicas». Este señala que
«se establecerá un plan de auditoría técnica imparcial para las tecnologías utilizadas en cada elección».
El artículo 248 se refiere a la auditoria informática electoral como «el conjunto de técnicas, procedimientos y actividades, destinado a analizar, evaluar, probar, verificar y hacer las recomendaciones que sean del caso, en aspectos relacionados con la planificación, control, eficacia 38 y seguridad de los sistemas tecnológicos utilizados por la Organización Electoral, en
particular en relación con los mecanismos que
La intervención explicó que el nuevo proyecto incluye temas de votación electrónica y procesos de contratación que son
inconstitucionales en tanto a que (i) no son claras las auditorías, (ii) no es clara la vigencia de la votación electrónica mixta y
(iii) introdujo un régimen contractual de selección abreviada y/o contratación directa con condiciones injustificadas de confidencialidad.
permitan garantizar la integridad de las votaciones».
El artículo 249 se refiere a unas actividades llamadas auditorías de
funcionalidad. El objeto de estas auditorías es los procesos de
sistematización de datos. Esto incluye, entre otros, los softwares de escogencia de jurados de votación, de inscripción de ciudadanos, de contabilización y manejo de información, de captura de resultado de votación, de procesamiento y consolidación de
resultados y de divulgación.
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«Organización Electoral». Teniendo en cuenta lo anterior, solicitó lo siguiente:
Artículo Nuevo posterior al 247, inciso 1. Condicionar en el sentido de que: (i) los resultados y hallazgos de las auditorias deberán presentarse antes de los tres (3) meses de la utilización de cualquier sistema tecnológico
utilizado por la Organización Electoral. El Consejo Nacional Electoral publicará el consolidado de los resultados, hallazgos y
medidas correctivas adoptadas dentro de un plazo máximo de un (1) mes antes del funcionamiento de los sistemas auditados. (ii) El plan de auditorías debe implementarse a más tardar seis (6) meses antes del inicio de los procesos de contratación del sistema tecnológico y deberá contemplar expresamente el diseño de los pliegos de condiciones, los procesos contractuales, al igual que el diseño, implementación y operación de los sistemas que se contraten. (iii) El mecanismo de acreditación de expertos nacionales e internacionales deberá permitir la participación, al menos, de las organizaciones
internacionales que la Corte Constitucional determine en su sentencia, de acuerdo con su idoneidad y reconocida imparcialidad a nivel nacional e internacional, con la advertencia de que esta lista provisional podrá ser complementada o sustituida por el Congreso en una nueva ley estatutaria. (iv) Las referencias a la Organización Electoral se entienden hechas al Consejo Nacional Electoral. (v) Los planes de auditorías, los instructivos y los mecanismos de acreditación deberán ser adoptados por acto administrativo motivado, el cual será susceptible de los medios de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Artículo Nuevo posterior al 247, inciso tercero. Declarar inexequible.
Artículo 248. Condicionar en el sentido de que: (i) el plan de auditorías deberá ser adoptado por lo menos siete meses antes del inicio
de los procesos de contratación de los sistemas y deberá contemplar expresamente el diseño de los pliegos de condiciones, los procesos contractuales, al igual que el diseño, implementación y operación de los sistemas que se contraten. (ii) Las referencias a la Organización Electoral se entienden hechas al Consejo Nacional Electoral. (iii) Los planes de auditorías, los
instructivos y los
mecanismos de acreditación deberán ser adoptados por acto administrativo motivado, el cual será susceptible de los medios de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Artículo 249. Condicionar en el sentido de que: (i) los procesos de
sistematización de datos a los que se refieren las auditorías incluyen los procesos análogos de sistematización de datos ejecutados con o sin asistencia de tecnologías digitales. (ii) El plan de auditorías deberá ser adoptado por lo menos siete meses antes del inicio de los procesos de contratación de los sistemas y deberá contemplar expresamente el diseño de los pliegos de condiciones, los procesos contractuales, al igual que el diseño, implementación y operación de los sistemas que se contraten. (iii) Las referencias a la Organización Electoral se entienden hechas al Consejo Nacional Electoral. (iv) Los planes de auditorías, los
instructivos y los
mecanismos de acreditación deberán ser adoptados por acto administrativo motivado,
el cual será susceptible de los medios de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Artículo 249, inciso 2. Declarar inexequible.
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Artículos 156 (parágrafo
transitorio) y 242
El artículo 156 estableció que «el voto electrónico mixto entrará en vigencia a partir del 2029». La norma, sin embargo, no define qué quiere decir que esta modalidad entre en vigencia, ya que el artículo
242 señala que «La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará, en las circunscripciones que ella defina, de manera progresiva, los sistemas de asistencia tecnológica en los procesos electorales». Así, no es claro si el voto electrónico mixto será implementado (i) en 2029 como lo dice el artículo 156, o (ii) progresivamente en las circunscripciones que defina la Registraduría. Esta indeterminación atenta contra el principio de legalidad y la reserva de ley estatutaria, y por lo tanto es contraria al artículo 152 de la Constitución. Con la contradicción entre estas dos normas, y
adicionalmente la
delegación a la Registraduría para que ella defina, sin ningún criterio inteligible, las
circunscripciones en que se aplicará inicialmente la votación electrónica mixta, se encuentra que el Congreso abdicó su responsabilidad y delegó a un funcionario administrativo la definición de un asunto central para el futuro de la democracia colombiana. Por esto, solicitó que se declare la
constitucionalidad
condicionada de los artículos 156, 169, 240 y 241, en el entendido de que
la votación electrónica mixta solo podrá ser utilizada una vez el Congreso defina, mediante otra ley estatutaria, las condiciones de transición para el inicio de su implementación.
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Artículos 245
(inciso 1 y
parágrafo) y 246
Los artículos 245 y 246 establecieron un régimen contractual de selección abreviada y/o contratación directa con condiciones injustificadas de
confidencialidad. El Legislador no tiene un margen tan amplio para regular la contratación, en materia electoral especialmente, que le permita simplemente renunciar a las garantías de transparencia, publicidad y libre concurrencia en la contratación que se realice para los procesos
electorales. Tal eventualidad no solamente implicaría un enorme riesgo de corrupción en la contratación pública, sino, más grave aún, de corrupción y captura del proceso electoral. Especialmente si tal contratación versa sobre los sistemas tecnológicos para la votación
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«seguridad y defensa nacional», podría generar graves posibilidades de manipulación del proceso electoral y de desconfianza ciudadana en las elecciones. Por estas razones, solicitó:
Artículo 245, inciso 1. Declarar inexequible.
Artículo 245, parágrafo. Declarar inexequible la expresión «Una vez se suscriban los respectivos contratos bajo la
modalidad de seguridad nacional».
Artículo 246. Declarar la constitucionalidad
condicionada en el sentido de que los contratos del proceso electoral no estarán sometidos a reglas especiales ni a régimen excepcional alguno que implique una disminución de las garantías de transparencia, publicidad y
libre competencia.
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Harold Sua Montaña
21/03/2024
Inconstitucionalidad
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Vicios de trámite
El proyecto de ley es inconstitucional porque no tuvo en cuenta el impacto fiscal consagrado en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Aseguró que solo en la conciliación se estudió el impacto fiscal cuando ya era carente de idoneidad.
La intervención explicó que el proyecto de ley es inconstitucional porque no contó con el concepto técnico de impacto fiscal, no se respetó el principio de unidad de materia y hubo inobservancia del principio de
consecutividad e identidad flexible.
Argumentó que algunos artículos no respetaron el principio de unidad de materia del artículo 158 de la Constitución porque no respetaron el objeto de la ley. Específicamente, resaltó los parágrafos 6, 1 a
3, numerales 8, 4 a 6, 13 a
22, 27, 28 y 30 del artículo
5; numerales 1 a 5, 10 a 15,
17 a 22, 7 y 8 del artículo
11; numerales 11, 12 y 14 a
15 del artículo 13;
numerales 1 a 3 y 5 a 15 del
artículo 15; numeral 1 del
artículo 16; parágrafos 1, 3
y 4 del artículo 17; numerales 2 de los artículos 18 y 19; numeral
3 del artículo 19; artículos
49, 50, 78 y 179 sin sus parágrafos; y artículos 20, 21, 24 a 31, 35, 44, 47, 48,
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80, 93, 98 a 119, 133, 144,
153, 155, 175, 177, 178,
222 a 225, 239, 242, 250 a
253, 256, 257, 262 y 6 a 9,
los artículos 43 y 45, los
artículos 65, 67 y 70,
artículo 135 y 136, artículo
128, artículo 134.
Para el interviniente, el artículo 270 del PLE no respetó los principios de consecutividad e identidad flexible de los artículos 157
y 160 constitucionales porque se agregó solo hasta el tercer debate.
Todos los artículos
Sostuvo que el proyecto de ley incurrió en varias inconsistencias porque (i) condiciona la posibilidad de elegir y ser elegido más allá de la calidad de ser ciudadano, (ii) omitió el derecho al voto de las personas con medida de aseguramiento privativa de libertad en el lugar de domicilio o residencia del imputado, (iii) prevalece el derecho de elegir sobre el de ser elegido y hay nuevas restricciones que pueden superar las permitidas por el bloque de constitucionalidad, (iv) las elecciones los domingos no respeta la legislación canónica, (v) incluye aplicaciones desiguales de la ley seca dependiendo del tipo de elección e (vi) introdujo nuevas
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La intervención sostuvo que debería declararse
inconstitucional todo el proyecto por varias
inconsistencias.
Paloma Valencia12. 21/03/2024
Inconstitucionalidad
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Vicios de trámite
Explicó que no hubo aprobación del informe de conciliación ya que en la sesión en que se votó se desconoció el orden del día propuesto por la oposición de acuerdo con el Estatuto de la Oposición, el cual no incluía el PLE Código Electoral. Según la Ley 1909 de 2018, los partidos políticos declarados en oposición tienen derecho a determinar el orden del día de la sesión plenaria y de comisiones permanentes de las corporaciones públicas tres veces durante cada
legislatura. Teniendo en
La intervención sostuvo que la norma es
inconstitucional porque (i) no se aprobó el informe de conciliación, (ii) no se cumplió con el requisito de analizar el impacto fiscal del Código Electoral y
(iii) no se cumplió con el principio de consecutividad
respecto de los Registradores
Departamentales
12 A la intervención anexó: oficios del 13, 14, 15 y 16 de junio de 2023, correos electrónicos del 15 y 16 de junio de 2023, radicados en físico del orden del día propuesto para la sesión Plenaria del 20 de junio de 2023, acción de protección de oposición interpuesta por los Senadores Miguel Uribe y Ciro Ramírez, tutela del 16 de junio de 2023 interpuesta por los Senadores David Luna y Paloma Valencia contra la Mesa Directiva del Senado de la República, orden del día modificado propuesto por los Partidos Cambio Radical y Centro Democrático para la sesión de la oposición del 20 de junio de 2023, proposición negada de modificación del orden del día de la sesión plenaria del 20 de junio de 2023, fallo de tutela de primera instancia, Resolución 6875 del CNE (que negó la acción de protección) y la negación del recurso de reposición, selección de la acción de tutela por la Corte Constitucional, ponencia alternativa HS Paloma Valencia, primer y segundo debate Comisión Primera y la Plenaria del Senado de la República, Respuesta a derecho de petición. Radicado: 2-2022-038954 del 1 de septiembre de 2022 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los comentarios a la ponencia propuesta para tercer debate del 15 de junio de 2023 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
cuenta lo anterior los partidos de oposición, Centro Democrático y Cambio Radical, solicitaron adelantar un debate de control político para el 20 de junio de 2023, último día de sesiones ordinarias. Sin embargo, el presidente del Senado propuso que la sesión se realizara el sábado 27 de junio, domingo 28 de junio o lunes festivo 19 de junio, días en que el impacto mediático y social de las sesiones del Congreso es nulo. Por esta razón, los partidos de oposición rechazaron esa posibilidad y mantuvieron la fecha indicada del 20 de junio, sin que la petición fuera acogida por la Mesa Directiva ni la mayoría de la Corporación, quienes impidieron que se realizara el debate. En este contexto, la sesión plenaria del 20 de junio fue abiertamente ilegal y, por ende, los proyectos de ley que se aprobaron ese día deben ser declarados inexequibles. Esto, ya que se desconoció el orden del día planteado por la oposición, en cumplimiento del Estatuto de la Oposición, el orden del día impuesto por la Mesa Directiva no fue
válido.
Sostuvo que no se cumplió con el requisito de analizar el impacto fiscal del Código Electoral. El artículo 7 de la Ley 819 de 2003 estableció la obligación de incluir de forma explícita en los proyectos de ley la estimación del impacto fiscal que generan las medidas propuestas, incluyendo su
compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Al respecto, la Corte Constitucional ha desarrollado una línea jurisprudencial que ha
tenido varios matices, pero que fue unificada en la Sentencia C-110 de 2019. En línea con lo anterior, la Corte Constitucional, al examinar la
constitucionalidad del Código Electoral de 2020, indicó que, cuando las iniciativas legislativas son de origen gubernamental, el Ministerio de Hacienda está en la obligación de realizar un análisis detallado del impacto fiscal, lo que incluye explicar cuál va a ser la sustitución de fuentes en caso de reducción de ingresos.
Desde la discusión de la iniciativa en primer debate en la Comisión Primera del Senado se advirtió por parte de varios Senadores el alto impacto fiscal que acarreaba el proyecto, al igual que se puso de presente que no se indicaba la fuente de los recursos ni la consistencia con el marco fiscal de mediano plazo. Además, en el desarrollo del debate en el Senado de la República la interviniente puso de presente la respuesta del Ministerio de Hacienda del 1 de septiembre de 2022, donde indicó, entre otros elementos, que la implementación del voto electrónico, uno de los aspectos cruciales del proyecto de ley bajo revisión, acarrearía un costo aproximado a los
$9.5 billones, sin indicar su fuente de financiación. De hecho, el Ministerio de Hacienda, mediante oficio del 15 de junio de 2023, realizó unos comentarios a la ponencia propuesta para tercer debate del proyecto, indicando, por ejemplo, que la recategorización de los registradores costaría
$204.403 millones, el servicio de transporte
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$17.900 millones, la biometría oscilaría entre
$639.000 millones y
$698.000 millones y el voto electrónico llegaría a
$10.2 billones
aproximadamente. Por su parte, durante la votación del informe de conciliación del proyecto en la Plenaria del Senado la interviniente advirtió la indeterminación del gasto billonario que traía la iniciativa, frente a la cual nunca se expuso su consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, ni cuáles serían las fuentes que lo financiarían.
Por lo anterior, el Ministerio no emitió concepto positivo y solicitó que se ajustaran los costos al escenario económico provisto en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Es decir, incurrió en el mismo vicio del Código Electoral de 2020 y no indicar, si quiera sumariamente, la fuente con la cual se cubrirían los gastos ordenados por el proyecto y su consistencia con el
Marco Fiscal de Mediano Plazo.
El proyecto de ley estatutaria estableció en los artículos 14 y 15 la creación de un Registrador Departamental en cada departamento del país. Afirmó que este tema fue discutido a profundidad en la Comisión Primera del Senado, donde la iniciativa surtió su primer debate y se negó su creación. Esta decisión la confirmó la Plenaria del Senado, es decir, reiteró la no inclusión de estas disposiciones en el articulado final. Sin embargo, la Cámara de Representantes revivió los
artículos suprimidos por el Senado y aprobó la
creación de los Registradores
Departamentales, lo que fue posteriormente aceptado por la comisión de conciliación. Por esta razón, no se cumplió con el principio de
consecutividad y la comisión de conciliación no tiene competencia para incluir artículos
expresamente negados en dos de los cuatro debates.
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Fundación Karisma y otras
21/03/2024
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Inconstitucionalidad, en subsidio
exequibilidad condicionada
Artículos 245 y
270
El artículo 245 establece que «las actividades que tengan como objetivo el cumplimiento de la misión de la Registraduría Nacional del Estado Civil que son consideradas como seguridad y defensa nacional serán exclusivamente aquellas que se ejecuten directamente para la realización de la función de registro civil, la identificación, los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana». Sin embargo, el concepto de seguridad nacional es indeterminado y limita el acceso a la información. Por esto, solicitaron que se declare el artículo 245 como constitucional
condicionalmente en el entendido de que la declaración de seguridad nacional debe armonizarse con los derechos que se manifiestan en el proceso electoral y que no implica una reserva de información
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expresiones y la exequibilidad
condicionada
dividieron su
intervención en siete cargos relativo
i. (i) al acceso a la información sobre el proceso electoral,
ii. (ii) al voto electrónico mixto,
iii. (iii) a la libertad de expresión en el proceso electoral,
iv. (iv) a las auditorías a los sistemas tecnológicos
utilizados en elecciones, (v) la identidad, (vi) la protección de datos personales, (vii) al software de escrutinios
Solicitaron la
constitucionalidad
condicionada del artículo 270 en el entendido de que el derecho de acceso a la información pública se rige por una serie de principios, dentro de los que se destaca el de máxima publicidad y, además, implica obligaciones de transparencia pasiva y activa por parte de la Organización Electoral.
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Artículos 156,
165, 240, 242,
247 (parágrafo)
A continuación, se enlistan las solicitudes relacionadas con los problemas constitucionales que identificaron sobre el voto electrónico mixto. Aunque resaltaron sus aspectos positivos, también encontraron aspectos por mejorar.
Las peticiones sustentadas en el principio de reserva de ley y límites a la potestad reglamentaria de la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) – artículos 156 y 242 –.
Artículo 156 y 242. Solicitud de declarar inexequibles las expresiones
«reglamentaciones
técnicas y logísticas» del artículo 156 y «regulará aspectos técnicos y operativos de los procesos no previstos en este Código» del artículo 242, toda vez que la implementación de las modalidades de votos – incluyendo el voto electrónico – y el uso de los medios tecnológicos son temas de reserva de ley estatutaria y no puede estar sujeta a reglamentación de la RNEC. De manera subsidiaria, solicitaron que fueran declaradas inexequibles
condicionadamente en el entendido que la reglamentación técnica y logística de la implementación de las modalidades de votos y del uso de medios tecnológicos en el proceso electoral debe ser reglamentada por el presidente de la República en ejercicio de su facultad
constitucional y no la RNEC.
Las peticiones sustentadas en las garantías al voto secreto, universal, directo y transparente:
Artículo 156:
– Solicitud de declarar exequible
condicionadamente la expresión «y/o conteo del voto», en el entendido que la función de conteo del voto de la terminal tecnológica de
votación se
entienda como
sujeta a dos
condiciones: el conteo de votos de la máquina de votación
electrónica siempre debe
contrarrestarse con los votos
efectivamente
depositados en las urnas de votación; y, que el conteo de votos que se comunique a la organización
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* Solicitud de declarar exequible condicionadamente la expresión «a una red pública», bajo la interpretación de prohibir cualquier conexión
inalámbrica con redes internas o privadas o
conectarse a cualquier
dispositivo que sea capaz de establecer una conexión a una red externa pública o privada.
– Solicitud de declarar exequible condicionadamente la expresión «El voto electrónico entrará en vigencia a partir de 2029» del parágrafo del artículo 156, en el entendido que la entrada en vigencia
del voto electrónico debe ocurrir una vez se haya avanzado en el cierre de la brecha digital en
Colombia. Esto
debe ser
debidamente
evaluado por el Congreso de la República.
Artículo 165. Solicitud de declarar exequible condicionadamente la expresión «Cuando se utilicen sistemas de asistencia tecnológica para la votación, los jurados deberán verificar el correcto funcionamiento de las herramientas instaladas para el efecto», en el entendido de que la verificación del funcionamiento de las herramientas instaladas no debe suponer una evaluación técnica ni que suponga manipulación de las terminales electrónicas, sino únicamente una revisión del encendido de la máquina y la inexistencia de votos registrados antes de iniciar la jornada electoral.
Artículo 240. Solicitud de declarar inexequible la expresión «transmisión de los resultados electorales», toda vez que esta función no puede ser asignada a las terminales electrónicas de votación, puesto que es contrario a las garantías del voto secreto, directo y transparente
Artículo 242.
– Solicitud de declarar exequible condicionadamente la expresión «los sistemas de asistencia
tecnológica en los procesos
electorales», en el
entendido en que la facultad que le otorga a la Registraduría para definir las
circunscripciones en las que se implementarán los sistemas, es constitucional
únicamente si
refiere a los
sistemas de asistencia
tecnológica
referentes al voto y en general a la fase electoral. Si su interpretación se extiende a todos los sistemas de asistencia
tecnológica
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incluyendo los de la fase electoral como el software de escrutinio,
desconocería los artículos 265 y 266 de la Constitución Política que establecen y
delimitan las funciones de la Registraduría
Nacional del Estado Civil y la del Consejo Nacional Electoral, siendo este último el competente para toda la fase
poselectoral del proceso.
– Solicitud de declarar
inexequible la
expresión «y resultados del uso de estas tecnologías en otros países» del parágrafo 2 del
artículo 242, toda vez que, como criterio de
selección para la evaluación de los planes piloto y el principio de neutralidad
tecnológica de la tecnología
empleada, es ambiguo y, por tanto, contrario a la transparencia
electoral. De manera subsidiaria, solicitaron que se declare exequible condicionadamente bajo el entendido de que los resultados del uso de las tecnologías en otros países es un criterio auxiliar de selección de la tecnología y cuya metodología de
evaluación por
parte de la Organización
Electoral debe ser pública y garante de participación ciudadana.
Artículo 247. Solicitud de declarar exequible condicionadamente el parágrafo del artículo 247, en el entendido en que la RNEC es la responsable de la función de garantizar directamente la seguridad digital. En todo caso, esta entidad puede trabajar con el apoyo de los operadores de servicios y entidades
que presten la infraestructura tecnológica.
Artículo 169. Solicitud de declarar inexequible la expresión «El voto nulo no será contabilizado como un voto válido. En el voto electrónico mixto no habrá posibilidad de voto nulo», toda vez que el voto nulo debe ser una calificación de voto válido y debe poder ejercerse al votar en la modalidad de voto electrónico. Esto es así, pues la tecnología presenta fallas y el voto nulo cobijaría este escenario,
además, porque el voto nulo es una expresión
política cobijada por la libertad de expresión.
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Artículos 99
(inciso 2), 105
(numeral 2),
108 (inciso 1 y
parágrafo 3),
112 (incisos 2 y
3), 113 (inciso 2 y numeral 1 del inciso 3), 116,
119, 253
(numerales 1, 2,
3, 4, 6, 14 y
parágrafo 2)
Artículo 99:
* Solicitud de
declarar como inconstitucional la definición de la propaganda
electoral, pues no cumple con el requisito de legalidad para la limitación de la libertad de expresión.
– Solicitud de
declarar la
expresión «a través de sus redes sociales» del inciso
2 como
inconstitucional por atentar contra el derecho
fundamental a la libertad de expresión, a la participación
política y contra las garantías y
derechos que
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Artículo 105, numeral 2. Solicitud de declarar inconstitucional la definición de sondeo, pues desconoce el derecho fundamental a la libertad de expresión.
Artículos 112, el parágrafo del artículo
116 y el artículo 119. Solicitud de declarar inconstitucionales las prohibiciones y sanciones por la divulgación de encuestas y sondeos, pues desconocen los derechos fundamentales a la igualdad y la libertad de expresión.
Artículo 112, incisos 2 y 3. Solicitud de declarar inconstitucionales la realización y difusión de encuestas o sondeos falsos, pues desconoce los derechos fundamentales a la libertad de expresión y el debido proceso.
Artículo 108, inciso 1 y el parágrafo 3. Solicitud de declarar inconstitucionales la publicación de encuestas de opinión, por desconocer el derecho fundamental a la libertad de expresión.
Artículo 253:
* Solicitud de declarar el numeral
1 como exequible bajo el entendido de que el propósito de que su interpretación se ajuste a la jurisprudencia
constitucional
sobre lo que efectivamente
constituye un acto de discriminación.
– Solicitud de
declarar las expresiones «toda acción, conducta u omisión realizada de forma directa o a través de terceros en el ámbito público o privado» y «digital y simbólica» como constitucionales
condicionalmente
bajo el entendido de que no será aplicable en el ejercicio de la libertad de
expresión sobre asuntos de interés público.
– Solicitud de
declarar las expresiones
«injuriar, calumniar, reproducir
mensajes de odio, realizar
expresiones que denigren,
desacrediten o desclasifiquen,
restringir los
canales de
comunicación en cualquiera medio virtual o físico, divulgar material o
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información íntima o privada», entre otras del numeral 3 como
inconstitucionales condicionalmente por establecer una definición ambigua que puede
desencadenar en restricciones
intimidatorias a la libertad de expresión.
* Solicitud de
declarar la
expresión
«restringir los
canales de
comunicación en cualquiera medio virtual» del numeral 3 como inconstitucional por afectar gravemente la
libertad de
expresión en Internet.
– Solicitud de
declarar las expresiones
«proporcionar
intencionalmente a las mujeres y personas trans y no binarias, a las autoridades
administrativas, electorales
información falsa, errónea o
incompleta» e
«intencionalmente» del numeral 4 como constitucionales
condicionalmente
bajo el entendido de que la información que se proporciona es solamente el que se da en el marco del ámbito de
aplicación del artículo 265.6. este último
constitucional bajo el entendido de que implica la intención de efectivamente el
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democrática o la seguridad pública.
* Solicitud de declarar el numeral
14 como
constitucional bajo el entendido de que no será aplicable para ejercicios legítimos de la libertad de expresión como la parodia o sátira o la publicidad negativa
– Solicitud de
declarar la
expresión
«También podrá ordenar el
desmonte de información extemporánea, de apología al delito o por
desinformación»
del parágrafo 2 como
inconstitucional por establecer una medida
desproporcionada
de control de
contenidos en cabeza del Consejo Nacional Electoral.
Artículo nuevo y artículo 249
A continuación, se enlistan las solicitudes relacionadas con las auditorías de los sistemas tecnológicos
utilizados en las elecciones.
Artículo Nuevo.
– Solicitud de
declarar la
exequibilidad
condicionada del artículo nuevo del capítulo II, título IX, cuya
interpretación debe condicionarse en el entendido de establecer que el plan de auditorías abarque la auditoría informática
electoral del
artículo 248, que a su vez incluye, entre otros, un examen en materia de seguridad digital y del código fuente. Excluyendo así la auditoría de funcionalidad del artículo 249, que debe entenderse como un ejercicio de observación electoral y no como una auditoría.
– Solicitud de
declarar la
exequibilidad
condicionada de la expresión
«auditores de los partidos políticos, movimientos
políticos con personería jurídica y grupos
significativos de ciudadanos, elaborarán un
informe de auditoría siguiendo estándares
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Organización
Electoral». Su interpretación debe establecer que las actividades de revisión, u otras, realizadas por partidos políticos, movimientos
políticos y ciudadanos,
constituyen un
ejercicio de observación
electoral y no de auditoría. A su vez, los informes u cualquier otra actividad que se exija derivada de la observación se guiarán por los protocolos y estándares de la observación
electoral y no bajo
obligaciones de auditores.
Artículo 249:
* Solicitud de
declarar la
exequibilidad condicionada
señalando que las auditorías de funcionalidad se deben entender como un ejercicio de observación electoral y no de auditoría, ya que la definición y funciones de esta última deja saber que por una parte una auditoría requiere una rigurosidad técnica y experticia que no se adapta al
contenido del
artículo 249.
Además, porque la tarea de realizar las auditorías, según lo regulado en el artículo 265 de la Constitución, le
corresponde al Consejo Nacional Electoral y no a los partidos políticos o movimientos
significativos de ciudadanos.
– Solicitud de
declarar la
inexequibilidad del parágrafo 2, que faculta al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil a diseñar el acuerdo de confidencialidad que «deberán suscribir los
auditores para
garantizar la seguridad y reserva de la información del proceso electoral». Debido a que esta disposición vulnera el principio de
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publicidad electoral y de transparencia, ya que, el ejercicio de observación electoral definido en el artículo 249, está precisamente dirigido a que la ciudadanía
encuentre
legitimidad en el proceso electoral, para lo cual, los observadores deben estar facultados de hacer públicas sus observaciones, sin barreras de confidencialidad.
Artículos 25 a
35, 37 (numeral
18), 40, 162
En relación con los problemas constitucionales relativos a la identidad, solicitaron lo siguiente:
Artículos 25 a 35:
– Solicitud de
declarar la
inexequibilidad de dichos artículos,
toda vez que carecen de relación material con las disposiciones
electorales que estaban siendo debatidas, lo que resulta contrario al principio de unidad de materia y al principio de reserva de ley. Abogaron por la garantía de un marco
normativo
coherente y sólido que respete los principios
democráticos y
permita un adecuado ejercicio de los derechos de los ciudadanos.
Artículo 37, numeral 18. Solicitud de declarar exequible
condicionadamente, en el entendido de que la expresión «datos sensibles» sea interpretada como datos personales, basándose en el hecho de
que los datos abordados en este proyecto de ley contienen información exclusiva de personas naturales, que posibilita su identificación y cuya propiedad reside únicamente en el titular de dichos datos.
Artículos 40 y 162. Solicitud de declarar exequibles
condicionadamente, en el entendido de que las expresiones «sistemas biométricos», «medios biométricos» e
«identificación
biométrica» sean
interpretadas como
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Constitución Política
Artículo 252
(incisos 3, 4 y
5)
Teniendo en cuenta la protección de los datos personales, solicitaron declarar inexequible los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 252, toda vez que: (i) la inclusión de reglas sobre el acceso a las bases de datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil se relaciona con la identidad de los ciudadanos y no con asuntos electorales, de manera que resulta contrario al principio de unidad de materia. En otras palabras, el tema de acceso a bases de datos de la RNEC – al relacionarse con el derecho fundamental a la identidad y el hábeas data – debe estar regulado en su propia ley. (ii) En los incisos tercero y quinto se dispone que las condiciones de acceso a la información
reservada se hará de
acuerdo a «los estándares establecidos por la Registraduría […]» y
«previo cumplimiento de las condiciones jurídico técnicas establecidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil […]», estos apartados son contrarios al principio de reserva de ley y límites a la potestad reglamentaria en cabeza de la RNEC, la cual no está facultada para regular asuntos sustanciales sobre la identidad y el manejo de
las bases de datos personales.
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Artículo 260
Teniendo en cuenta la propuesta de crear un nuevo software de escrutinios, solicitaron: (i) declarar exequible condicionadamente la expresión «será de propiedad de la Registraduría Nacional del Estado Civil y administrado por el Consejo Nacional Electoral», en el entendido que, de acuerdo con las disposiciones
constitucionales, es el Consejo Nacional Electoral en el que debe recaer la propiedad y administración del software para la consolidación nacional del escrutinio, al ser el competente para la realización del escrutinio de toda votación en el territorio nacional;
excluyendo así la intervención de la Registraduría Nacional del Estado Civil que según la carta magna tiene solo competencia en la etapa preelectoral.
(ii) Solicitud de declarar exequible
condicionadamente la expresión «el software dispuesto para la consolidación nacional del escrutinio», extendiendo su interpretación al uso e implementación de
software para la
consolidación territorial del escrutinio en las elecciones de orden auxiliar, municipal, distrital y general.
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Colegio de Abogados y Observatorio Electoral
21/03/2024
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Inconstitucionalidad, en subsidio
exequibilidad condicionada
Ninguno en específico
La intervención explicó de manera detallada el trámite legislativo. A continuación, se enlistan las actuaciones y las apreciaciones de los intervinientes:
* Publicación del proyecto (Gaceta 902/2022 del 9/08/2022).
* Informe de ponencia para primer debate (Gaceta 1449 del 17/11/2022). Para la construcción de dicha ponencia se realizaron tres audiencias
públicas.
– Ponencia
para primer debate (Gaceta 1495 del 24/11/2022). La
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– Informe de ponencia para primer debate (Gaceta 1522 del 28/11/2022). En el pliego de
modificaciones se excluyó la
regulación de las organizaciones
políticas. Se incluyó la auditoría en todas las etapas de los softwares utilizados en el proceso electoral. Se retomó la proposición de un código electoral con unidad de materia,
excluyendo la parte que trataba la
La intervención (i) explicó el trámite legislativo y (ii) propuso la
inexequibilidad y exequibilidad
condicionada de algunos artículos.
identificación y registro civil en lo concerniente a ejercer el derecho de sufragio.
– Informe de ponencia para primer debate (Gaceta 1535 del 28/11/2022). No se acogió la creación del Sistema Nacional de
garantías y
Transparencia y
Electoral. Se acogió la creación del comité de seguimiento y vigilancia
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111 en tratándose de la propiedad exclusiva del Software en cabeza de la RNEC y administrado por el CNE. Se acogieron las auditorias técnicas diseñadas por la Organización Electoral. Se
acogió la
progresividad en la implementación de asistencias
tecnológicas en los comicios por parte de la RNEC. Se acogió el artículo de voto anticipado. Se acogió el artículo 282 de PL111 que extiende las votaciones hasta las 5 de la tarde.
* Informe de ponencia segundo debate (Gaceta
0367 del
25/04/2023).
– Texto
definitivo aprobado en Sesión Plenaria del Senado (Gaceta 0536 del
24/05/2023).
* Informe de ponencia para primer debate en la comisión primera (Gaceta 0604 del 1/06/2023). Se
eliminó la
proposición del sistema de listas cerradas y
bloqueadas como única forma de postular candidatos a corporaciones.
– Informe de ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara de Representantes (Gaceta 0699 del 13/06/2023).
– Carta de
comentarios del
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administrativa y
presupuestal al CNE, pero con el mismo
presupuesto.
– Informe de conciliación del 20 de junio de 2023.
Ocurrieron cambios
sustanciales ya que el texto aprobado en segundo debate en Plenaria del Senado
contemplaba la cuota de género para la inscripción de listas en 50% y en el texto
aprobado en plenaria de Cámara este artículo había sido eliminado. Además, se incluyó el voto electrónico mixto
Teniendo en cuenta esta información y las reglas constitucionales para la creación de leyes estatutarias, los intervinientes concluyeron que (i) el espacio temporal de las sesiones en que se aprobaron las
proposiciones de Proyecto de Ley del Código Electora cumplió con los artículos
160 y 161 de la Constitución. (ii) El proyecto de ley respetó el principio de unidad de materia e identidad flexible, ya que no reguló los aspectos relacionados con la identificación y el procedimiento electoral. Por su parte, respecto del principio de
consecutividad, también resaltaron que el proyecto de ley cumplió con los cuatro debates por lo que se respetó este principio.
Artículo 2
Solicitó declarar exequible condicionalmente bajo el entendido de que la manifestación de la autoridad mediante la cual se declara una elección o los resultados del ejercicio de un mecanismo de participación democrática constituyen un acto electoral, susceptible de control judicial, en el
evento en que se considere irregular.
Artículo 4
Propusieron una nueva redacción del artículo:
«Del Consejo Nacional Electoral. El Consejo Nacional Electoral tendrá a su cargo la suprema inspección, vigilancia y control de la Organización Electoral. Gozará de personería jurídica, autonomía administrativa y, siendo incluido como una sección del presupuesto general de la Nación, también tendrá
autonomía presupuestal».
Artículo 5
Propusieron una nueva redacción del artículo. En
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relación con el numeral 2:
«Sancionar a las organizaciones políticas, candidatos y gerentes de campaña electoral, cuando vulneren la regulación electoral, como también, a las organizaciones sociales con sus candidatos y gerentes que, en ejercicio de su derecho de postulación en las elecciones autorizados a participar, desconozcan la ley en lo que concierne a la elección política y a las obligaciones que de ella se originan». Por su parte, el numeral 3: «Sancionar a los particulares que […]». Además, reprocharon que el artículo no señaló nada en cuanto (i) a las decisiones proferidas por las organizaciones políticas que no tengan relación con la adopción de estatutos, elección, designación de directivas o imposición de sanciones y (ii) al supuesto que lo justifica como una medida excepcional. Por estas razones, el artículo debería definir, para que sea procedente la revisión de un escrutinio, la situación excepcional que le permita por encima del principio de preclusión entrar a conocer de etapas que ya fueron agotadas.
En relación con el numeral 29, la norma señaló que la designación de los miembros de las comisiones escrutadoras corresponderá al Consejo Nacional Electoral. Como esta entidad no tiene presencia territorial, su cumplimiento será difícil. Además, debe evaluarse si el hecho de que se modifique la autoridad legitimada para designar a los miembros de las comisiones escrutadoras municipales compromete
la credibilidad de los resultados de la elección.
Ahora bien, el parágrafo 5 planteó la necesidad de la doble instancia para la imposición de multas o la revocatoria de una candidatura. Los
intervinientes lo consideraron
inconveniente ya que la sanción en el trámite administrativo
sancionatorio no
compromete derechos fundamentales, no resulta justificable la aplicación de la doble instancia.
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Artículo 34
Propusieron una nueva redacción para el artículo:
«Del concepto de ciudadanía. La ciudadanía electoral es la condición que habilita a los nacionales que alcanzan o que tienen más de 18 años, para el ejercicio de los derechos políticos, en especial los de elegir y ser elegido.
La ciudadanía juvenil es la condición que se alcanza al cumplir los catorce (14) años y que se prolonga hasta los diecisiete (17). Permite a los nacionales que se encuentren en esa edad, participar en la conformación del Consejo Nacional de Juventud, los Consejos Departamentales de Juventud y los Consejos Distritales, Municipales y
Locales de Juventud».
Artículo 35
Explicaron que el numeral 26 tiene una inconsistencia ya que propone utilizar la cifra repartidora y no el cociente electoral. Por esta razón, se debe desarrollar un principio que garantice una conformación de las corporaciones públicas de manera equitativa y no
proporcional.
Artículo 44
Evidenciaron una omisión legislativa relativa ya que no incluyó unos privilegios a los grupos indígenas, raizales, afro
descendientes, campesinos, etc. violando
el artículo 13 de la Constitución.
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Artículo 47
Resaltaron que sustituyó el concepto de residencia electoral por el de domicilio electoral y que debe coincidir con su
«residencia permanente». Advirtieron la necesidad de revisar la compatibilidad entre los conceptos de residencia y domicilio, para efectos de establecer el lugar donde el votante tiene el deber de inscribir
su cédula para votar.
Artículos 77 y
78
Señalaron que estas dos disposiciones regularon lo relativo a las coaliciones para cargos uninominales como las listas a corporación públicas. Es decir, la norma no permitió que en la coalición pueda participar un Grupo Significativo de Ciudadanos, habida cuenta que no tiene personería jurídica. Sin embargo, alegaron que no existe ninguna razón para advertir el trato diferenciado. Además, solicitaron la exequibilidad
condicionada de la norma bajo el entendido de que los candidatos a cargos uninominales solo podrán hacer proselitismo político y brindar su apoyo a partidos de la coalición distintos a los de su origen cuando su colectividad no haya inscrito candidatos para el mismo cargo en la
respectiva circunscripción.
Artículos 89 y
90
Solicitaron la
inexequibilidad ya que modificó una norma constitucional al cambiar la
competencia del Consejo Nacional Electoral.
Artículo 97
Solicitaron la
exequibilidad
condicionada del artículo para armonizarlo con el artículo 86 y determinar cuáles funcionarios son competentes para revocar la inscripción de candidatos.
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Artículo 99
Explicaron que la norma reguló la propaganda electoral e hizo referencia a la propaganda electoral tácita. Consideraron que este concepto no está desarrollado en ninguna disposición por lo que hay problemas con su interpretación y aplicación. Asimismo, la norma excluyó a los Grupos Significativos de Ciudadanos lo cual podría traer problemas incluso, cuando se trate de sancionar propaganda extemporánea de estos. Por estas razones, solicitaron la exequibilidad
condicionada de la norma.
Artículo 107
Señalaron que la norma desarrolló lo relativo a la muestra, en tal sentido identificó el error muestral del 3% y el 5% con el 95% de confianza. Sin embargo, consideraron que no tiene sentido hablar de errores y de confianza. Además, fijaron normas que suprimieron la libertad que debe existir para que la medición se ajuste a la coyuntura y al presupuesto de quien invierte en la
investigación.
Artículo 108
Relataron que la
disposición está relacionada con las encuestas de conocimiento, favorabilidad política, opinión o intención del voto. Pero, reprocharon que no es posible determinar la cantidad de candidatos que se pueden presentar, ni mucho menos determinar cuáles tienen un fenómeno de ocurrencia
menor del 10%.
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Artículo 109
Explicaron que, en lo relacionado con los requisitos formales para la publicación de encuestas, la declaración de la contraprestación en caso tal se haya dado es competencia de la DIAN. Ahora bien, respecto de los parágrafos 1 y 2, relativos a
las veinticuatro (24) horas de anticipación a la publicación de la encuesta y que cualquier persona natural o jurídica podrá solicitar los soportes de la información, esto se puede considerar como censura, por lo que resulta inconstitucional establecer la obligación de entregar la ficha técnica, incluso podría considerarse como expropiación de un bien
particular.
Artículo 110
Consideraron que este artículo interfiere en el producto, conocimiento y experiencia de cada compañía sobre el cómo realizar las
investigaciones, y atentan contra la libre competencia entre el gremio de
empresas encuestadoras.
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Artículo 125
Solicitaron a la Corte adoptar un parámetro de flexibilidad frente a los menores de edad ya que la norma permite que los mayores de 14 años ser jurados de votación. Como se trata de una función pública transitoria, los convierte en sujetos disciplinables, por lo que
hace necesario flexibilizar el régimen sancionatorio.
Artículo 175
Solicitaron la
exequibilidad
condicionada para que no solo se respeten los principios del derecho electoral, sino todos los principios constitucionales.
Artículos 168 al
219
En términos generales propusieron una nueva redacción de cada artículo de manera que fuera más claro, evitar redundancias y
confusiones.
Artículo 204
(numeral 13)
Señalaron que el artículo compiló las causales de reclamación procedentes ante las comisiones escrutadoras, frente a los resultados parciales del escrutinio. El numeral 13 incluyó “cuando en las actas de los jurados de
votación aparezca una diferencia del diez por ciento (10%) o más entre los votos por las listas de candidatos para las distintas corporaciones públicas que pertenezcan al mismo Partido Político, Movimiento Político, Grupo Significativo de Ciudadanos o Coalición, inscritas en listas cerradas”. Consideraron que dicho motivo de reclamación fue pensado en el contexto jurídico y político bipartidista anterior a la Constitución Política de 1991. Por lo tanto, no se acompasa con los principios
constitucionales de voto libre y el pluralismo. Por esto, se recomendó
revisarlo.
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Artículos 219 al
244
Artículo 219.
* El legislador no incluyó la pérdida del cargo,
consecuencia
prevista en el artículo 26 de la Ley 1475 de 2011 como consecuencia de la violación de topes de campaña, que es diferente al proceso de nulidad electoral, aunque se tramite con las mismas reglas.
– La redacción del numeral 5
(destitución) no es clara, en tal sentido, pidieron a la Corte Constitucional
declarar la
exequibilidad
condicionada bajo el entendido que, se debe interpretar sistemáticamente conforme a lo dispuesto por el artículo 104 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 33 de la Ley 1551 de 2012.
Artículo 220.
* La redacción del numeral 5
(suspensión) no es clara. Por una parte, la suspensión provisional de la elección es una atribución
exclusiva del juez electoral, en un proceso judicial. Cosa distinta es la suspensión en el ejercicio del cargo, que procede para los alcaldes en los casos previstos en el artículo 105 de la Ley 136 de 1994 por parte de los gobernadores y
para los
gobernadores en los eventos
consagrados en el artículo 132 de la Ley 2200 de 2022,
proveniente del presidente de la República. En tal sentido, pidieron a la Corte
Constitucional
declarar la
exequibilidad condicionada.
– La suspensión del cargo por autoridad penal no se encuentra
relacionada entre las penas privativas de otros derechos del artículo 43 del Código Penal, en tal sentido, se pide a la Corte
Constitucional
declarar la
exequibilidad condicionada.
Artículo 222
– El proyecto tiene una omisión legislativa relativa, ya que, no previó reglas para la provisión de faltas en el caso de las
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Artículo 223
* El numeral 2 debería incluir que la incapacidad física permanente o enfermedad
superior a 180 días y debidamente certificada por autoridad
competente.
– El numeral 3 debería incluir la nulidad de la elección
debidamente ejecutoriada.
– El numeral 6 debe reformarse ya que con la Ley 1996 de 2019, se eliminó la interdicción
judicial de nuestro ordenamiento
jurídico, de tal forma que se debe ajustar el criterio del numeral referido.
Artículo 224
– Se debería utilizar el concepto de
«falta», en lugar de vacancia.
– El numeral 2 debería incluir que la incapacidad física permanente o enfermedad
superior a 180 días y debidamente certificada por autoridad
competente.
– El numeral 3 debería incluir la
nulidad de la elección
debidamente ejecutoriada.
* El numeral 6 debería incluir la no posesión en el cargo y un término perentorio a la no posesión en el cargo.
Artículo 225
– Advirtieron una antinomia pues debe primar la voluntad legítima y mayoritaria de los electores en el ejercicio de un principio de democracia
representativa.
Artículo 226
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Artículo 230
– La norma es omisiva en regular y precisar que los militantes serán los registrados ante el CNE.
Artículo 234
– consideraron que la regulación de la doble militancia
por apoyo a precandidatos de un partido diferente al propio actualmente no cuenta con norma expresa.
Artículo 236
– Afirmaron que existe una omisión legislativa, ya que no se incluyó en el inciso segundo todos los niveles de escrutinio. Además,
no es procedente dejar este asunto en los jurados en mesa, para el uso de sistemas de asistencia
tecnológica.
* El inciso 5 debe ser
«previo desarrollo» y no «[…] será gradual previo al desarrollo […]».
Artículo 239
– Consideraron que no hay ninguna justificación del por qué harían parte de la comisión los partidos de oposición y los demás partidos solo serían invitados permanentes.
Artículo 244
– La norma es antitécnica porque incluyó términos técnicos como
«front-end» y
«back-end» que pueden quedar en desuso.
– El parágrafo no guarda relación con la norma, pues se
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Artículos 249 a
256
Artículo 249
* Consideraron que no es claro cuáles serían los criterios para la
razonabilidad y proporcionalidad lo cual denota imprecisión,
abstracción y vaguedad.
Artículo 250
– Propusieron una nueva redacción del parágrafo. «En aras de promover el ejercicio de la democracia y la participación
ciudadana, la Registraduría
Nacional del Estado Civil en articulación con los entes territoriales, apoyará a las Organizaciones de Acción Comunal, en los procesos de elección de sus dignatarios, con el suministro de los cubículos de
capacitación y votación».
Artículo 252
* Señalaron que el tercer inciso señala
«[…] De la información
reservada sólo podrá hacerse uso por orden judicial en ejercicio de su función de acuerdo con los estándares establecidos por la Registraduría que aseguren la integridad,
disponibilidad y confidencialidad de los datos […]». En estricto sentido, materialmente la disposición no se acompasaría con lo previsto en el literal
a) del artículo de la Ley Estatutaria 1581 de 2012.
Artículo 253
– Consideraron que no se debió incluir la definición de violencia contra las mujeres y personas trans y no binarias en la vida política
Artículo 256
– Resaltaron que la disposición
modifica la esencia del voto
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Además, el tercer inciso incluye el porcentaje de la revocatoria del
mandato que no va a acorde al literal e) del artículo 9 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015.
Artículo 257
Consideraron que había una ambigüedad o imprecisión conceptual al final del cuarto inciso. Por esta razón, solicitaron otra redacción: «no podrán hacer referencia a hechos diferentes a los alegados
por los promotores».
Artículo 258
Explicaron que este artículo tenía un vacío ya que haría falta un concurso, colaboración y articulación con la autoridad ambiental, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, o incluso, Secretarías de Ambiente en el nivel departamental, distrital y
municipal.
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Artículo 259
Solicitaron que en lo relativo al primer y tercer inciso de esta norma la constitucionalidad
condicionada de la expresión «contratos o convenios
interadministrativos», por la de «contratos interadministrativos y/o convenios
interadministrativos».
Adicionalmente, la modulación de la decisión de la Corte Constitucional en el sentido de tomar la expresión «y/o» que se sugiere, comprende la posibilidad de utilizar uno u otra forma de contratación, o ambas, sin dar lugar a que se entiendan como figuras iguales o equivalentes, pues no lo son.
Por último, el primer inciso no debería posibilitar que las entidades «privadas» puedan celebrar este tipo de contratos con la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Artículo 265
Solicitaron la
exequibilidad
condicionada en el sentido de que la expresión
«trabajadores» es la de
«servidores públicos».
Artículo 269
Solicitaron la
inexequibilidad de la expresión «salvo en los municipios categoría 4, 5 y
6”.
Vencido el Término de Fijación en Lista
Intervenciones Ciudadanas presentadas de acuerdo con el artículo 7 Decreto 2067 de 1991
Interviniente y fecha
Solicitud
Vicio
De trámite o artículo
Argumentos
Resumen Contenido general de la intervención y anexos
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Sondra Macollings y
otros
6/08/2024
Constitucionalidad
Artículo 242
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242 del proyecto de ley, explicaron que es una herramienta para: combatir la corrupción electoral (como la trashumancia electoral), mejorar la eficacia en la recolección y resultados electorales, incentivar la participación ciudadana, proscribir la abstención, optimizar y racionalizar el gasto público. Mencionaron que el proyecto de ley estatutaria implementa el voto electrónico que ya había sido introducido al ordenamiento jurídico desde el artículo 39 de la Ley Estatutaria 1475 de
2011.
Solicitaron la constitucionalidad
de la norma debido a la importancia del voto electrónico mixto.
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Referencia: Sentencia C-340 de 2024
Magistrados ponentes: Antonio José Lizarazo Ocampo y Cristina Pardo Schlesinger
Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo la presente aclaración de voto en relación con la sentencia de la referencia. Estoy de acuerdo con la decisión de la Corte de declarar la inconstitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, “[p]or la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones”, por vicios de procedimiento en su formación. Sin embargo, no lo estoy con algunos de los argumentos planteados por la Sala Plena para justificar dicha inconstitucionalidad. Particularmente, tengo tres tipos de reparos frente los razonamientos de la sentencia de la referencia.
1. En relación con la elusión del debate legislativo. La mayoría de la Sala Plena desarrolló cinco clases de argumentos para concluir que hubo elusión del debate legislativo: (i) el Congreso de la República priorizó las votaciones en bloque; (ii) el primer debate en la Cámara de Representantes se hizo con base en un texto que tenía doble numeración; (iii) en dicha célula legislativa se aprobaron textos implícitos o indeterminados o indebidamente armonizados; (iv) se desconoció el principio de publicidad de las proposiciones presentadas ante la plenaria de la Cámara de Representantes y respecto del informe de la subcomisión designada para analizar dichas proposiciones; y (v) se desconoció el principio de publicidad de la fe de erratas al informe de conciliación en la Plenaria del Senado de la República.
En general, comparto los argumentos de la sentencia, pues se presentó una clara elusión del debate en las diferentes etapas del proceso legislativo, debido a las numerosas acciones tendientes a la exclusión de las deliberaciones, como la aceleración de las votaciones y la omisión de lectura y consideración de varias proposiciones “no avaladas”, entre otros factores. Adicionalmente, estoy de acuerdo con que, en este caso se debía exigir mayor rigurosidad en el análisis de la deliberación y de los vicios de procedimiento, de un lado, por la naturaleza de ley estatutaria de la iniciativa y, del otro, por el objeto de regulación del proyecto de ley, esto es, los aspectos más generales de la función y el sistema electoral y el derecho al voto. Sin embargo, estimo necesario aclarar mi voto respecto de dos asuntos en particular, relacionados con los argumentos “i” y “iv” previamente referidos.
De un lado, considero que los argumentos planteados por la Sala Plena pueden llegar a desconocer el principio democrático. Esto, porque en el fondo lo que se reprocha es el uso de mecanismos previstos por la CP y la Ley 5 de 1992 para agilizar el debate de los asuntos que revisten especial interés para el Legislador. Es necesario tener en cuenta que la celeridad en los procedimientos es un principio orgánico de interpretación del Reglamento del Congreso, según el artículo 2º ibidem, lo que supone, de un lado, que la celeridad en sí misma no se erige como fundamento de un vicio de procedimiento legislativo y, del otro, que dicho principio debe ser aplicado por la Corte Constitucional, dada la naturaleza jurídica de la Ley 5 de 1992.
Dentro de los mecanismos previstos para agilizar el debate se encuentran, entre otros, el mensaje de urgencia, la posibilidad de nombrar comisiones accidentales para el mejor desarrollo de la labor legislativa y la posibilidad de aprobar en bloque los artículos respecto de los cuales no existen disensos. Esto se puede corroborar en los artículos 66, 134, 191 de la Ley 5 de 1992. En ese sentido, considero que los argumentos de la sentencia objeto de esta aclaración pueden dar lugar a entender equívocamente que el ejercicio de estas atribuciones genera la presunta elusión del debate legislativo, con lo que se estaría pasando por alto que ni el Constituyente ni el Legislador Orgánico excluyeron la posibilidad de hacer uso de tales mecanismos en la discusión y aprobación de leyes estatutarias. La postura es inconveniente, pues contribuye a restringir y ralentizar el debate legislativo que, por la práctica y frente a cierto tipo de iniciativas, requiere eficiencia en el trámite.
De otro lado, la Corte debió examinar la pertinencia de algunas reglas respecto del principio de publicidad. Al analizar este principio, se reconoce que la Corte ha admitido publicaciones por medios distintos a la Gaceta del Congreso de la República (fj. 648). Al respecto, considero que debieron hacerse explícitas y reiterar algunas reglas fijadas en la Sentencia C-481 de 2019. Primero, la Corporación debió matizar las reglas que darían cuenta de la aplicación de un estándar de “conocimiento real”. En mi criterio, en la sentencia C-134 de 2023, la Corte adoptó un estándar de “disponibilidad de la información”. Esto, en la medida en que, al examinar el trámite respecto de algunas proposiciones, concluyó que sí existe un grado de publicidad de las proposiciones cuando, pese a no haberlas leído, se habría constatado que por lo menos existió la posibilidad de leerlas o de conocerlas. Segundo, respecto de la explicación oral, el Tribunal debió precisar que de conformidad con la jurisprudencia constitucional, se ha adoptado un estándar de valoración menos estricto al acogido por la Corte en la sentencia C-481 de 2019.
2. Frente a la unificación de reglas para el estudio del impacto fiscal. En general, celebro la unificación de jurisprudencia en relación con el alcance del requisito del análisis del impacto fiscal, sobre todo por la contradicción existente en los parámetros fijados en los últimos fallos que se erigen como precedente judicial para los casos de “iniciativas mixtas”, esto es, las sentencias C-133 de 2022 y C-134 de 2023. Tal contradicción, incluso, justificó una parte de la aclaración de voto que presenté en el último de los fallos mencionados. En el mismo sentido, celebro que las subreglas unificadas para el caso de las iniciativas mixtas no se apliquen frente a los proyectos de ley en trámite (fj. 519). De allí que, en adelante, me acogeré a la aplicación de los parámetros fijados en el fallo objeto de esta aclaración.
No obstante, creo que en el futuro la Sala Plena podría retomar el debate y valorar la posibilidad de construir un estándar menos agravado que el exigible a los proyectos de iniciativa exclusivamente gubernamental, para el examen del impacto fiscal en los proyectos de ley de “iniciativa mixta”. Esto, porque la aplicación del estándar más estricto puede llegar a dotar de poder de veto a la administración, en tanto el no presentar el concepto referido al impacto fiscal implicaría, en principio, la inconstitucionalidad de los proyectos que fueren aprobados. Es verdad que la sentencia objeto de esta aclaración reconoce que, en lo respecta a las “iniciativas mixtas”, el Gobierno Nacional y el Ministerio de Hacienda tienen deberes que deben ser cumplidos de manera concomitante, pero independiente, pues el primero debe presentar de manera detallada y precisa el análisis del impacto fiscal en todas las etapas del proceso legislativo, mientras que el segundo tiene el deber de analizar y aprobar la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumento de ingresos, mediante un concepto. Con todo, la mayoría omitió considerar el efecto que tendría, por ejemplo, que el Gobierno Nacional no esté de acuerdo con la iniciativa cuando se posesiona un nuevo presidente de la República, en el entendido de que la carga se debe cumplir en todo el trámite legislativo y para los eventos en los que parte de este se puede agotar con los funcionarios nombrados por el nuevo Gobierno.
Igualmente, la aplicación del estándar más estricto puede afectar, de manera irrazonable y desproporcionada, el principio democrático y la libertad de configuración legislativa. Esto, por dos razones. De un lado, en lugar de construir un estándar más cercano al de mínima consideración exigible a los proyectos de iniciativa congresional (regla cuarta, ff.jj. 514 y 515), la Sala optó por un estándar que demanda lo siguiente: primero, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para el financiamiento de dichos costos deberán incluirse expresamente y de manera detallada y precisa (a) en la exposición de motivos y en todas y cada una de las ponencias de trámite, cuando la versión original del proyecto de ley contenga una orden de gasto o un beneficio tributario, y (b) en todas y cada una de las ponencias del trámite respectivo, en los casos en los que el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surja durante el trámite del proyecto de ley (fj. 518). En términos prácticos, dado que la iniciativa tiene la aquiescencia del Gobierno Nacional, se activa para él la obligación de presentar de manera detallada y precisa el análisis del impacto fiscal en todas las etapas del proceso legislativo.
Y, segundo, el Ministerio de Hacienda tiene el deber de analizar y aprobar la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumento de ingresos contenida en el proyecto de ley, mediante un concepto. Dicha entidad estatal debe cumplir este deber desde la radicación misma de la iniciativa o inmediatamente después, si el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surge durante el trámite del proyecto de ley respectivo.
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De otro lado, el estándar puede llegar a fragmentar el análisis del impacto fiscal, al exigirle al Congreso de la República ya no examinar, en términos generales, los efectos fiscales de un proyecto de ley, sino la argumentación específica y precisa respecto de cada una de las múltiples normas que pueden integrar un solo proyecto. En mi opinión, con la construcción de este estándar, la Sala adoptó una aproximación maximalista del análisis de impacto fiscal, lo que desconoce la lógica deferente con los órganos políticos en que, a partir de criterios de razonabilidad, debe fundarse el examen constitucional.
Por estas razones, aclaro mi voto para dejar constancia de la importancia de que en el futuro se pueda retomar la discusión y se construya un estándar para el análisis del impacto fiscal de las iniciativas mixtas que maximice de la mejor forma posible los principios que subyacen a este tipo de proyectos.
3. Sobre la exigencia de consulta previa. Para la mayoría de la Sala Plena, el Congreso de la República incurrió en la vulneración de este requisito de procedimiento en el trámite legislativo, debido a que, en su criterio, varios artículos tenían la posibilidad de generar una afectación directa a las comunidades étnicas, particularmente, los artículos 27, 48, 73 y 120 de la iniciativa legislativa. Para tales fines, el pleno desarrolló dos tipos de razonamientos: primero, tomó en cuenta que tales disposiciones normativas coinciden con las del proyecto de ley que la Corte declaró inexequible, mediante la Sentencia C-133 de 2022; y, segundo, encontró que dos de los cuatro artículos mencionados contienen apartes nuevos que también debieron ser consultados previamente con las comunidades étnicas (arts. 27 y 120).
En mi criterio, ninguno de tales artículos suponía afectaciones directas, actuales y diferenciadas a sujetos titulares de la consulta previa, por lo que no han debido someterse a este mecanismo. Así lo sostuve, en su momento, respecto de la Sentencia C-133 de 2022 y lo reiteró en esta ocasión, incluso frente a los parágrafos nuevos de los artículos 27 y 120 del proyecto de ley.
La iniciativa sub examine no contenía ninguna medida que afectara, de manera directa, actual y diferenciada, a un grupo étnico particular. Por el contrario, propiciaba, en abstracto, espacios democráticos para los grupos étnicos, en tanto disponía medidas concretas para facilitar su participación en la política, a la vez que respetaba sus costumbres propias. Por ejemplo, el artículo 48 disponía que la Registraduría Nacional del Estado Civil adelantaría “jornadas pedagógicas y de sensibilización para incentivar a los ciudadanos a actualizar el domicilio electoral”, cuyos “programas pedagógicos adoptados deber[ían] basarse en enfoques territoriales y étnicos”. En la misma línea, el artículo 27 proyecto de ley disponía que “[e]l nacimiento de las personas se acreditar[ía] ante el funcionario encargado de llevar el registro del estado civil, con la presentación de (…) [la] autorización expedida por la autoridad tradicional para la inscripción del nacimiento del integrante de la comunidad étnica”. Igualmente, el referido artículo establecía que “(…) la información que se consign[are] en el Registro Civil de nacimiento deber[ía] ser acorde con las formas y técnicas lingüísticas de cada pueblo con el fin de respetar la diversidad cultural y el derecho al autorreconocimiento (…)”, incluso, la norma disponía que, para la inscripción del nacimiento de los miembros de los pueblos indígenas y de la comunidad palenquera o raizal, “(…) la Registraduría Nacional del Estado Civil reglamentar[ía] el procedimiento que deberá atender criterios diferenciales para asegurar su autorreconocimiento, formas tradicionales, diversidad cultural y derechos fundamentales de las comunidades étnicas (…)”.
La Corte ha precisado que, “de conformidad con el Convenio 169 de la OIT y con los desarrollos del derecho internacional”, solo deben ser consultadas “las medidas legislativas o administrativas que tengan la susceptibilidad de impactar directamente a los pueblos étnicos”. En este sentido, el “presupuesto clave para la activación del deber de consulta previa es entonces que una determinada medida sea susceptible de afectar directamente a un pueblo étnico”. Además, por regla general, la consulta previa no constituye requisito para la aprobación de iniciativas legislativas, por cuanto “las leyes, por su carácter general y abstracto, no generan una afectación directa de sus destinatarios, la cual sólo se materializa en la instancia aplicativa”. En principio, son las actuaciones concretas que se desplieguen para aplicar las leyes las que, siempre que impliquen afectación directa de las comunidades, deberán estar sometidas a consulta previa. Para los efectos del caso sub examine, tales aplicaciones habrían sido las regulaciones o reglamentaciones a las que se refieren diferentes disposiciones de cada uno de los cuatro artículos en comento, mayoritariamente, respecto de la Registraduría Nacional del Estado Civil y, para unos aspectos muy concretos y específicos, frente a la Superintendencia Financiera de Colombia y la Oficina de Control, Circulación y Residencia del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (arts. 48 y 73).
En los términos planteados, la consulta previa solo sería necesaria “cuando la ley contenga disposiciones susceptibles de dar lugar a una afectación directa a los destinatarios, independientemente de que tal efecto sea positivo o negativo, aspecto éste que debe ser, precisamente, objeto de la consulta”. Al respecto, y en armonía con el derecho internacional, la jurisprudencia constitucional ha definido la afectación directa como “el impacto positivo o negativo que puede tener una medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad étnica”. Desde esa perspectiva, la consulta previa solo procede si existe evidencia razonable de que una medida es susceptible de afectar directamente a una comunidad étnica, lo que, en mi criterio, no ocurría en la iniciativa sometida a control de constitucionalidad.
En adición, pienso que la decisión adoptada es un precedente inconveniente. En términos prácticos, la tesis adoptada lleva a considerar que todo proyecto de ley y, en particular, toda iniciativa legislativa que tenga por objeto regular el régimen electoral colombiano, debe ser sometido a consulta previa, lo que constituye una carga intensa que, incluso, podría petrificar el régimen electoral colombiano. En mi opinión, una regla según la cual el Legislador solo puede tramitar este tipo de iniciativas a partir del consenso con la totalidad de los grupos étnicos que habitan el territorio nacional, es un requisito procedimental desproporcionado con la función legislativa y el principio democrático, con lo que ello implica en términos sociales y económicos.
En suma, aunque comparto la decisión de declarar la inconstitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, “[p]or la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones”, no estoy de acuerdo con el alcance otorgado a parte de los argumentos invocados para tales fines, según lo que se explicó en los numerales anteriores.
Fecha ut supra,
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
A LA SENTENCIA C-340/24
Referencia: expediente PE-054
Control de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, “[p]or la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones”
Magistrados Ponentes:
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Cristina Pardo Schlesinger
Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, considero pertinente aclarar mi voto en relación con la presente decisión. Para este propósito, en primer lugar, expondré algunas consideraciones frente al análisis efectuado por la Sala respecto al requisito de consulta previa; en segundo lugar, haré referencia a la postura unificada que se fijó en esta oportunidad sobre el requisito referente al análisis de impacto fiscal en proyectos de ley de iniciativa mixta o conjunta y, en tercer lugar, haré una precisión sobre el estudio efectuado frente al cumplimiento del principio de publicidad de la fe de erratas en el trámite legislativo.
Consideraciones asociadas al análisis sobre el cumplimiento del presupuesto de consulta previa. Estimo que la sentencia ha debido incorporar una explicación, en términos constitucionales, de cómo las disposiciones reproducidas en el proyecto de ley objeto de control constitucional a partir de textos de una iniciativa anterior, implicaban una afectación directa a las comunidades étnicas y, por ende, requerían consulta previa.
La parte considerativa de la Sentencia C-340 de 2024 se concentra en comparar los textos del proyecto de ley que había sido estudiado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-133 de 2022 y los que se incorporan en el articulado que es objeto de análisis en esta oportunidad. Si bien reconozco que aquella decisión constituye un precedente relevante para el estudio del proyecto de Código Electoral ahora revisado, la reproducción de algunas de las disposiciones incluidas en el texto anterior no lleva a concluir de forma automática que sean inconstitucionales por falta de consulta previa, máxime cuando el fundamento No. 488 admite que los artículos 27, 48, 73 y 120 “también contienen apartes nuevos que merecen una mención por separado”. Al respecto, pese a que en dicho fundamento se consideran los textos nuevos que se introdujeron en los mencionados artículos, el análisis ha debido efectuarse de manera integral y no parcial, al margen de que en el fundamento No. 481 se aclara que la Sentencia C-133 de 2022 no configura cosa juzgada en la medida en que dicho fenómeno no opera en relación con vicios de procedimiento.
En este sentido, estimo que por metodología y enfoque, a pesar de la semejanza en el objeto y contenido del proyecto bajo estudio con el que fue declarado inconstitucional mediante la Sentencia C-133 de 2022, en la Sentencia C-340 de 2024 se debió estudiar con mayor detenimiento si se había o no satisfecho el presupuesto de consulta previa específicamente frente a las normas objeto de control y, por tanto, era necesario verificar si (i) se está ante la obligación de adelantar la consulta previa de acuerdo con el estándar jurisprudencial aplicable, y (ii) de estarlo, determinar si dicha obligación fue efectivamente cumplida.
Al abordar el análisis sobre el cumplimiento de este presupuesto, en la Sentencia C-133 de 2022 se estableció que las normas estudiadas en su momento eran inconstitucionales porque “el Congreso de la República omitió su deber de analizar la necesidad de adelantar la consulta previa respecto de varios artículos que generan una afectación directa en los pueblos étnicos, así como de adoptar medidas para solventar dicha situación”. En concreto, en aquel precedente se efectuó el siguiente análisis:
* Artículo 35. Numeral 6. Parágrafo 1, sobre el registro de nacimiento de personas e inscripción de miembros de pueblos indígenas (reproducido en el parágrafo 5 del artículo 27 del PLE). En aquella oportunidad se señaló que “dado el elemento diferencial que existe en el nacimiento, tal regulación debía haber sido objeto de consulta, pues el PLE impone un modelo de autorización expedida por una autoridad tradicional, cuando tal circunstancia puede no corresponder con la diversidad étnica y cultural de los pueblos, con su forma de organización, con las personas que participan en contextos tradicionales dentro de los actos que dan lugar al nacimiento, con los esquemas de gobierno de cada comunidad, con las prácticas que pueden existir en modelos unilineales o matrilineales, o con los sistemas que obedecen a la figura de clanes, que hacen necesario examinar cada situación desde la cultura y explorar con los pueblos la forma como se identificaran a sus hijos/as y como se les procurara su identidad y se permitirá su registro. El método utilizado para llevar a cabo el nacimiento y para acreditar su ocurrencia son asuntos propios de una comunidad diferenciada que, antes de ser regulados de forma abstracta por la ley, exigían brindar espacios de participación y de diálogo para impedir que las reglas adoptadas de forma unilateral por parte del Estado puedan impactar en sus vidas, en sus creencias y en sus propias instituciones”. Además señala que el requisito es más exigente en cuanto a la autorización de un agente externo, como lo es la RNEC, para –sin ningún tipo de intervención de las comunidades– reglamentar el procedimiento e imponerles el formato en el que se darán las autorizaciones por parte de las autoridades tradicionales, supeditado a la realización de capacitaciones a los funcionarios de la entidad sobre enfoque territorial y étnico.
– Artículo 49, inciso 2°, sobre el cambio de domicilio electoral (reproducido en el parágrafo 3 del artículo 48 del PLE). La Sentencia C-133 de 2022 señaló que “genera una afectación directa, no solo porque el domicilio electoral influye en la determinación del censo y, por esa vía, en sus derechos al voto y a la participación en la adopción de las decisiones que les conciernan (Convenio 169, art. 6., lit. b), sino, además, porque en materia de educación y de programas destinados para el efecto, como una garantía inherente a los pueblos tribales, el mencionado instrumento internacional consagra que ellos ‘(…) deberán desarrollarse y aplicarse en cooperación con éstos a fin de responder a sus necesidades (…), y deberán abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales’, más aún cuando algunas de las comunidades étnicas que habitan en el territorio son nómadas o seminómadas”.
– Artículo 76, numeral 1, literal c y parágrafo 2, sobre requisitos para la inscripción de candidatos (reproducido en el artículo 73 del PLE). La sentencia en cita señaló que la norma establece “requisitos para la inscripción de candidatos, y aun cuando allí se realiza una remisión a la normatividad vigente, no se especifica si la misma opera respecto del procedimiento para la expedición del documento que autoriza la inscripción, o si lo es en relación con la autoridad que se considera competente para ejercer dicha función y, menos aún, si las reglas a las que se refiere son aquellas expedidas por el Legislador a nombre del Estado o si se trata de las normas del derecho tradicional de cada pueblo, proferidas al amparo del artículo 246 de la Constitución. // Esa falta de definición en los citados aspectos toca de lleno con el derecho a la identidad cultural de las comunidades étnicas en el contexto de la participación política (Convenio 169, art. 6), pues lo que la disposición está consagrando son los requisitos de forma y los condicionamientos que existen para permitir que dichos pueblos hagan parte de las elecciones para designar a sus gobernantes, en términos acordes y respetuosos con sus tradiciones. De hecho, una noción tan amplia como “autoridad competente” puede entrar en tensión con pueblos indígenas como el Wayúu, que no admite autoridades centralizadas, sino que responde a un sistema de clanes dispersos en el territorio. Para la Corte, y en lo que refiere a esta norma, el mecanismo a través del cual se garantiza la efectividad de las circunscripciones especiales de las comunidades étnicas (CECE), siempre ha sido un asunto sensible en relación con el cual cabe demandar el requisito de la consulta previa, pues se trata de un componente esencial para asegurar la representación y participación política de estos pueblos en las instancias de poder”.
– Artículo 123, sobre la distribución de los puestos de votación (reproducido en el artículo 120 del PLE). La Sentencia C-133 de 2022 determinó que “impacta de manera directa en el derecho a la identidad cultural que tienen los pueblos étnicos en el contexto de la participación política, pues la falta de acceso a los puestos de votación ha sido uno de los mayores obstáculos que enfrentan. Nótese que la norma autoriza que dichos puestos pueden ser permanentes o móviles y que su instalación en los resguardos indígenas o en los consejos comunitarios dependerá de múltiples factores, respecto de los cuales estas comunidades deberían tener alguna voz y ser llamadas a un proceso de diálogo, para al menos proponer en qué sitios o de qué forma deberían localizarse (incluso por razones culturales) y qué condiciones de seguridad se pueden brindar, a través, por ejemplo, del uso de figuras como la guardia indígena. Esta disposición, a juicio de la Corte, es de vital importancia para los derechos políticos de las comunidades y para asegurar su efectiva participación, por lo que no cabe duda de que se trata de una norma que genera una afectación directa y que, por ello, debió ser objeto de consulta previa”.
En esta oportunidad, aun cuando en el fundamento No. 473 se hace referencia al estándar establecido en la Sentencia SU-123 de 2018, que desarrolló el concepto de la afectación directa, al estudiar la constitucionalidad de los artículos 27, 48, 73 y 120 del proyecto, la Sentencia C-340 de 2024 no establece de manera específica si se cumplió o no con el requisito de consulta previa, no solo tomando en consideración el tipo de norma objeto control, sino también el nivel de afectación directa a las comunidades étnicas que puedan generarse con las medidas legislativas revisadas. Esto, en vista de que en el precedente cuya aplicación se anuncia, se indicó que la consulta previa no es obligatoria “en aquellos casos en que las comunidades se ven afectadas de la misma forma e intensidad que el resto de la población”.
En consecuencia, la Sentencia C-340 de 2024 debió haber incluido en sus consideraciones referentes al cumplimiento del requisito de consulta previa un estudio acerca de si efectivamente lo establecido en los artículos 27, 48, 73 y 120 suponía una afectación directa, al menos con la remisión al análisis que se realizó en la Sentencia C-133 de 2022. En adición a lo anterior, estimo que se debió evaluar el nivel de afectación o intensidad de aquellas medidas para las comunidades indígenas, teniendo en cuenta que se reitera el estándar fijado en la Sentencia SU-123 de 2018.
Consideraciones asociadas al análisis de impacto fiscal. Estimo pertinente y necesario que en la Sentencia C-340 de 2024 se hubiesen unificado las reglas jurisprudenciales sobre el alcance del requisito del análisis de impacto fiscal. En esta ocasión, la unificación resultaba particularmente importante debido a que, en tratándose de proyectos de ley de iniciativa mixta o conjunta del Gobierno nacional y el Congreso de la República, existían diferencias de criterios entre el precedente fijado, por un lado, en las sentencias C-110 de 2019, C-425 de 2023 y C-134 de 2023, que establecían un escrutinio deferente para esta clase de casos, y por otro, en la Sentencia C-133 de 2022, que fijó un escrutinio estricto para el estudio de dicho presupuesto por parte de la Corte Constitucional.
La Sentencia C-340 de 2024 opta por el criterio estricto para estudiar el cumplimiento del presupuesto sobre el análisis de impacto fiscal cuando los proyectos de ley son de iniciativa mixta o conjunta. Para ello, se sustenta en que “el PLE fue tramitado casi en su totalidad cuando se encontraba en vigor la jurisprudencia definida en la Sentencia C-133 de 2022, y no la Sentencia C-134 de 2023” (fundamento No. 507). Esto puede entenderse frente al proyecto objeto de control en este caso concreto, teniendo en cuenta que este versa sobre la misma materia estudiada en aquella oportunidad. Sin embargo, estimo que dicha justificación no es adecuada ni suficiente para unificar las reglas jurisprudenciales sobre el nivel de rigurosidad general de proyectos de ley de iniciativa conjunta.
En contraste, considero que la sentencia habría de haber confrontado las razones por las que la línea jurisprudencial sobre la deferencia debe ser abandonada, teniendo en cuenta que esta constituía la postura de la Corte Constitucional en la materia.
Bajo esta óptica, la sentencia ha debido hacer referencia a que el robustecimiento en la unificación del nivel de escrutinio en proyectos de ley de iniciativa mixta o conjunta obedece a que el Gobierno nacional y, particularmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuentan con la información técnica y financiera necesaria para avalar la viabilidad fiscal de las órdenes de gasto o autorizaciones contenidas en el proyecto de ley, de manera que el Congreso de la República pueda efectuar un estudio informado y deliberativo sobre el impacto económico del proyecto de ley.
Consideraciones relacionadas con el cumplimiento del principio de publicidad de la fe de erratas. El acápite 7.10.5 de la Sentencia C-340 de 2024 determina que se configuró un vicio de procedimiento sobre los artículos relacionados en la fe de erratas porque en la Plenaria del Senado de la República los senadores votaron sobre un texto implícito o parcialmente conocido (fundamento No. 668). Esta consideración se replica en el fundamento No. 434, dentro del apartado en el que la sentencia describe el texto objeto de fe de erratas.
Respecto al principio de publicidad, la ponencia precisa que el Congreso de la República puede acudir a medios alternativos de publicidad en virtud del principio de instrumentalidad de las formas (fundamentos No. 214 y 648).
Si bien el déficit deliberativo en el Senado de la República afecta la validez de la votación efectuada sobre la fe de erratas, estimo que el alcance de este vicio de procedimiento sobre el principio de publicidad no se predica respecto de todo el articulado del proyecto de ley, considerando que, en principio, dicho desconocimiento solo cobijaría las modificaciones relacionadas con textos relativos a la fe de erratas y no necesariamente impactaría la totalidad del articulado.
Lo anterior, teniendo en cuenta que los demás artículos sobre los que no existieron errores de transcripción sí habrían cumplido con el principio de publicidad al estar contenidos en el informe de conciliación, el cual sí fue publicado con antelación. En consecuencia, la publicación del informe de forma previa desvirtúa que los senadores no hubiesen podido conocer el texto de todo el proyecto de ley.
Fecha ut supra
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
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MP Antonio José Lizarazo Ocampo y Cristina Pardo Schlesinger
