C-351-09

    SENTENCIA C-351-09  

(Mayo 20, Bogotá DC)  

DEMANDA  DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA  DEROGADA-Inviabilidad  prima  facie  de  análisis  de  exequibilidad/ACCION         PUBLICA         DE  INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter   rogado/PRINCIPIO        PRO        ACTIONE        EN       DEMANDA       DE  INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación  en  demanda  contra  norma derogada   

En razón de que los accionantes dirigieron su  demanda  en contra de algunas de las expresiones del parágrafo del artículo 15  de  la  Ley  388  de 1997, que no se encuentra vigente, pues dicho artículo fue  modificado  por  el  artículo 1 de la Ley 902 de 2004, lo que implicaría prima  facie  la  inviabilidad  del análisis de  exequibilidad, dado el carácter  rogado   de   la   acción   de   constitucionalidad  que   impide  revisar  oficiosamente  las  leyes,  y  si  bien  la  Corte  Constitucional  está  en la  obligación  de  emitir pronunciamiento de fondo sobre la norma vigente, siempre  y  cuando  los  cargos  formulados le sean igualmente aplicables, en aplicación  del    principio   pro   actione   que   inspira   el   control   abstracto   de  constitucionalidad,  lleva a la Corte a abocar el análisis del artículo 1o. de  la  Ley  902  de  2004,  que modificó el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, en  especial  porque  en  este  caso,  los  apartes  del  precepto  demandado fueron  reproducido   de  manera  idéntica  en  la  norma  posterior  y  se  impone  la  aplicación  de  principios  determinantes  para la administración de justicia,  tales  como  la  economía  procesal,  la  celeridad, la prevalencia del derecho  sustancial y el carácter público de la acción impetrada.   

CONTROL   DE  CONSTITUCIONALIDAD  DE  NORMA  DEROGATORIA-Procedencia por reproducción de preceptos  demandados de norma derogada en la norma posterior   

DEMANDA  DE  INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos  de  claridad,  certeza,  especificidad,  pertinencia  y  suficiencia   

ORDENAMIENTO  TERRITORIAL,  ESPACIO PUBLICO Y  URBANISMO-Competencias  concurrentes de regulación en  distintos niveles territoriales   

Las competencias en materia urbanística y de  ordenamiento  territorial  son  objeto  de  distribución  constitucional  y  de  coexistencia  de  competencias  concurrentes  de regulación normativa entre los  niveles  central,  departamental  y  municipal,  como  suele  darse en un estado  descentralizado  y  con  autonomía  de  sus  entidades  territoriales. Así, la  Constitución  Política  defiere  al  órgano legislativo del poder central una  competencia  de  regulación normativa por la vía general, para hacer efectivos  los  derechos a la vivienda digna,  al espacio público y a su destinación  al  uso  común.  De  igual  modo,  interesa  destacar  que  en  ejercicio de la  autonomía  que  se  reconoce  a  las  entidades  territoriales,  compete  a los  municipios  y distritos ordenar el desarrollo de su territorio y reglamentar los  usos del suelo   

ORDENAMIENTO  TERRITORIAL,  ESPACIO PUBLICO Y  URBANISMO-Características   de   las   competencias  concurrentes de regulación   

En  materia  urbanística,  uso  del  suelo,  espacio   público   y  de  ordenamiento  del  territorio,  la  Carta  Política  instituyó  una  competencia  concurrente  de regulación normativa en cabeza de  los  niveles  central,  regional  y local, que por su alcance y radio de acción  puede  caracterizarse  así: (i) a la ley le compete establecer por vía general  el  régimen  jurídico,  esto  es,  expedir  el estatuto básico que defina sus  parámetros  generales  y  que  regule  sus  demás aspectos estructurales; (ii)  corresponde  a  los  departamentos  y municipios desarrollar la preceptiva legal  por  la vía del ejercicio de su competencia de regulación normativa, con miras  a  satisfacer  las  necesidades  locales,  teniendo en cuenta las peculiaridades  propias de su ámbito territorial.   

INHIBICION  DE  LA  CORTE  CONSTITUCIONAL POR  INEPTITUD   SUSTANTIVA   DE   LA  DEMANDA-Ausencia  de  claridad,  certeza,  especificidad,  pertinencia  y suficiencia en los cargos de  inconstitucionalidad   

INHIBICION      DE      LA      CORTE  CONSTITUCIONAL-Ineptitud  sustantiva  de  la  demanda  respecto   del   cargo   por   la   supuesta   violación   del   principio   de  igualdad   

PLAN  DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL Y  DISTRITAL-Objeto   

El  ordenamiento  del  territorio municipal y  distrital  tiene  por  objeto complementar la planificación económica y social  con   la  dimensión  territorial,  racionalizar  las  intervenciones  sobre  el  territorio  y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante: (i)  la  definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del  suelo,  en  función  de  los  objetivos  económicos, sociales, urbanísticos y  ambientales;  (ii)  el  diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos  de  gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y  articular  las  actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio  municipal  o distrital; y, (iii) la definición de los programas y proyectos que  concretan estos propósitos   

REGULACION   USO   DEL   SUELO-No sujeto a reserva legal   

FACULTAD     REGLAMENTARIA-Preexistencia  de  contenido  material  legislativo  como requisito  esencial para ejercerla   

El  artículo  40  de  la  Ley  3ª  de  1991  modificatorio  del  artículo  64 de la Ley 9 de 1989, establece que el Gobierno  Nacional  reglamentará  las  normas  mínimas  de  calidad  de  la  vivienda de  interés  social,  especialmente  en  cuanto  a  espacio,  servicios públicos y  estabilidad  de  la  vivienda,  y al conferir al Gobierno nacional tal facultad,  parte  de  la  preexistencia de una disposición legal, materia de desarrollo en  ejercicio de la potestad reglamentaria.   

CONTROL DE DECRETO REGLAMENTARIO EN MATERIA DE  VIVIENDA  DE  INTERES SOCIAL-Competencia del Consejo de  Estado   

La existencia de desarrollos reglamentarios en  materia  de  calidad  de  la  vivienda de interés social que excedan contenidos  legales  o  carezcan  del  supuesto  normativo legal a reglamentar, es asunto de  control en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.   

Referencia: Expediente D-7453.  

Demanda  de  inconstitucionalidad:  de  los  artículos  15,  parágrafo  1º  de  la  Ley  388 de 1997 (parcial) y 40 de la Ley 3 de 1991.   

Demandantes:  Alejandro  Florián  Borbón,  Rodrigo  Uprimny  Yepes,  María  Paula Saffón Sanín, Claudia Marcela Acosta y  María Mercedes Maldonado.   

Magistrado   Ponente:  Mauricio  González  Cuervo.   

I. ANTECEDENTES.  

1. Textos normativos demandados.  

Los  ciudadanos  Alejandro  Florián Borbón,  Rodrigo  Uprimny  Yepes,  María  Paula Saffón Sanín, Claudia Marcela Acosta y  María  Mercedes  Maldonado  presentaron  demanda  de  inconstitucionalidad  del  artículo  15,  parágrafo  1º, de la Ley 388 de 1997,  y  del artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, cuyos texto  son los siguientes (lo demandado con subraya):   

         

“LEY 388 DE 1997  

(Julio 18)  

Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y  la Ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones.   

Artículo   15.  Normas Urbanísticas   

          (…)   

Parágrafo.  Las  normas  para  la urbanización y construcción de vivienda no podrán limitar el  desarrollo  de  programas  de vivienda de interés social, de tal manera que las  especificaciones       entre       otros       de      loteos,      cesiones  y  áreas construidas deberán  estar    acordes    con    las    condiciones    de  precio de este tipo de vivienda.   

Ley 3 de 1991  

(enero 15)  

“por  la cual se crea el Sistema Nacional  de  Vivienda  de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda,  se    reforma    el    Instituto    de    Crédito    Territorial   −    ICT    y    se   dictan   otras  disposiciones.”   

Artículo  40. El  artículo 64 de la Ley 9 de 1989, quedará así:   

El  Gobierno  Nacional  reglamentará  las  normas  mínimas  de calidad de la vivienda de interés social, especialmente en  cuanto  a espacio, servicios públicos y estabilidad de la vivienda.”   

2. Demanda de inexequibilidad.  

2.1.    Las    expresiones   cesiones  y precio  del  parágrafo  1º del artículo 15 de la Ley 388 de  1997  violan  los  artículos  2,  13,  51  y  82 de la Constitución Política,  referidos  a los fines del Estado, la igualdad, la vivienda de interés social y  el  carácter del espacio público en interés común. A su vez, el artículo 40  de  la  Ley 3 de 1991 viola los artículos 1, 51, 150, 287, 288, 311, 313, 333 y  334  de la Carta sobre la naturaleza del Estado, el derecho a la vivienda digna,  las   potestades  del  Congreso,  la  autonomía  y  competencia  de  los  entes  territoriales  y  la intervención del Estado para garantizar el acceso efectivo  de  todas  las  personas  a los bienes y servicios básicos. Las normas acusadas  involucran  tres problemas jurídicos relativos a la falta de concordancia entre  ellas  y  derechos  y  principios  constitucionales propios del Estado social de  Derecho.   

2.2.  El  “primer  problema”  consiste en la vulneración del derecho a  la   vivienda   digna   (CP,   art.   51)   por   la   expresión   “precio” contenida en el parágrafo único  del  artículo  15  de la Ley 388 de 1997, ya que hace del precio de la vivienda  de  interés  social el único criterio relevante para la especificación de los  loteos  y  las áreas construidas de urbanizaciones y construcciones. Si bien el  precio  de  la vivienda de interés social puede ser un criterio importante para  la  determinación  del  tamaño de los lotes y del espacio construido, no puede  ser  el único parámetro, pues con ello se desconoce una serie de atributos que  debe  tener  la  vivienda  digna  como  la  habitabilidad,  la  accesibilidad  a  servicios  públicos  y  sociales  y  la  adecuación  cultural.  La  referencia  exclusiva  al  criterio  de  precio  y  el  silencio de la norma respecto de los  demás  atributos  antes mencionados reduce de manera elocuente el contenido del  derecho  a  la  vivienda  digna  de  los  habitantes  de  viviendas  de interés  social.   

2.3.  El  “segundo  problema”  hace  referencia  al  conflicto  entre la  expresión    “cesiones”  (parágrafo  único  del  artículo  15  de  la  ley 388 de 1997) y los derechos  constitucionales  a la igualdad (art. 13 CP), a la vivienda digna (art. 51 CP) y  al  espacio  público  (art. 82 CP) y a una protección especial de las personas  más  vulnerables  (arts. 13 y 2 CP). Tal expresión somete las características  de   las  cesiones  de  suelo  para  espacio  público  y  equipamiento  de  las  urbanizaciones  a las condiciones de precio de estas últimas, lo que impide que  el  tamaño  o proporción de las cesiones urbanísticas sea fijado en relación  con  la densidad habitacional y poblacional de las urbanizaciones, criterios que  son   más  adecuados  para  la  realización  de  los  derechos  en  cuestión.   

La  determinación de las especificaciones de  las  cesiones,  en  función  del  precio de la vivienda, permite que su tamaño  mínimo  se establezca con base en un porcentaje fijo sobre el área construible  –  la  que  determina  el  valor  de  un  proyecto  de  construcción   -,   con  independencia  de  cuántas  unidades  habitacionales  y de cuántas personas por unidad habitacional existan  en  una urbanización. Lo anterior conlleva a que los habitantes de viviendas de  interés  social  tengan  acceso  a  un  espacio público y a unos equipamientos  urbanos  más  reducidos  que las personas que habitan en viviendas de otro tipo  pues  en  los proyectos de interés social la densidad habitacional es mayor, lo  que   reduce   la  cantidad  de  metros  cuadrados  de  espacio  público  y  de  equipamientos   a   los  que  cada  persona  tiene  acceso.  Tal  situación  es  abiertamente  discriminatoria,  pues  no obstante que el condicionamiento de las  cesiones  al  precio  de  las  viviendas  de  interés  social tiene el objetivo  constitucional  de  garantizar  la mayor oferta de viviendas de esa naturaleza a  través  del otorgamiento de ventajas financieras a los constructores, la medida  es  inadecuada  y desproporcionada para alcanzar el propósito que se busca: (i)  es  inadecuada,  por  cuanto el condicionamiento de las cesiones al precio  de las viviendas encarece el precio  del  suelo  al hacerlo más aprovechable económicamente, lo cual obstaculiza la  existencia  de  una  mayor  oferta  de  viviendas  de  interés  social; (ii) es  innecesaria,  porque existen otras decisiones a través de las cuales es posible  garantizar  una  mayor  oferta y accesibilidad para los proyectos de vivienda de  interés  social  mediante  el  control  de  los  precios  del  suelo;  (iii) es  desproporcionada,  porque  no  produce  beneficios concretos en relación con el  fin  que  pretende,  pero  sí ocasiona unos costos muy altos en términos de la  vulneración  de  los  derechos  a  la  vivienda  -entendida en un concepto más  amplio  que  el  mero  techo  -,  al  espacio  público  (CP,  art.  82), y a la  protección  especial  del  Estado  (CP,  arts.  13  y  2)  de los habitantes de  viviendas  de interés social que, en tanto que población vulnerable, deberían  recibir  medidas  de  tipo  afirmativo  y  no  discriminatorias  en  lo que hace  relación a los aspectos colectivos de la vida urbana.   

2.4.  El  “tercer  problema”  hace  relación  a la vulneración de los  artículos  51,  150, 333 y 334 de la Constitución, dado que el artículo 40 de  la  Ley  3 de 1991, otorga al Gobierno Nacional competencia para reglamentar las  normas  mínimas  de calidad de la vivienda de interés social, en particular en  lo  que  tiene  que  ver  con  el  espacio  (interior  y  exterior)  y  con  las  intensidades  de  uso y aprovechamiento del suelo. Tal norma es inconstitucional  por  cuanto  (i)  la  regulación de esa materia es del resorte del legislativo.  Aun  cuando se admitiese que el legislador pudiera facultar al Gobierno Nacional  para  expedir  las  normas mínimas de calidad de la vivienda de interés social  -y,  en  especial, establecer  sus  dimensiones-,  la  norma  acusada  sería  contraria a la Constitución por  admitir  una  interpretación  de  conformidad  con  la  cual  las normas que al  respecto  expide  el  Gobierno  Nacional  son  exhaustivas y no mínimas, lo que  impide   que  las  autoridades  municipales,  en  ejercicio  de  su  autonomía,  establezcan  mejores  estándares  urbanísticos.  Esto  se  traduce en (ii) una  interferencia  en  la competencia municipal de “ordenar  el  desarrollo  de  su  territorio”  (art.  311  CP) y  particularmente   en   la   competencia   de   los   Concejos   Municipales   de  “reglamentar   los   usos   del   suelo”  (art.  313-7  CP), vulnerándose el principio constitucional de  rigor  subsidiario  propio del régimen de descentralización administrativa que  rige  en  el país (arts. 1º , 287 y 288 CP). Esta disposición conduce además  a  la vulneración del derecho a la vivienda digna (art. 51 CP), pues admite que  el  Gobierno  Nacional  adopte medidas regresivas respecto de la definición del  alcance de este derecho por parte de los gobiernos municipales.   

3. Intervenciones.  

3.1.  Ministerio  de  Ambiente,  Vivienda  y  Desarrollo   Territorial   y   la   Cámara   Colombiana   de  la  Construcción  -CAMACOL-.   

-. No es cierto que la expresión “precio”  del  parágrafo  único  del  artículo  15  de  la Ley 388 de 1997 sujete las características de la vivienda  de   interés  social,  exclusivamente,  a  este  criterio.  El  parágrafo  del  artículo  15  de la Ley 388 de 1997 no puede analizarse de manera aislada, sino  a  la  luz  del Capítulo II de la citada Ley, en el cual el Legislador señaló  los  parámetros  que  los  entes  territoriales  deben  observar al expedir los  planes o esquemas de ordenamiento territorial.   

-.  Contra  lo  afirmado  por los actores, la  norma  acusada pretende que las entidades territoriales no limiten en sus planes  o  esquemas  de  ordenamiento territorial el desarrollo de programas de vivienda  de  interés  social, teniendo en cuenta que una sobrevaloración de los predios  rústicos  encarece  esta  clase de proyectos e imposibilita desarrollarlos, por  los  mayores  costos  de  infraestructura  que  ello  representa;  por  ello  el  legislador  estableció  este  parámetro,  para incentivar a los municipios y a  los  constructores  a  adelantar  proyectos de vivienda de interés social y, de  ese  modo,  garantizar  su acceso a la población menos favorecida. La adopción  de  esta  medida  se  debió principalmente al hecho de que el Gobierno Nacional  debía  incentivar  la construcción de proyectos de vivienda de interés social  dado  el  déficit  existente. El fin buscado por estas normas consiste en hacer  viable  financieramente  la realización de proyectos de este tipo, incentivando  la  construcción  de  más soluciones habitacionales, para que un mayor número  de personas pueda satisfacer su derecho a la vivienda digna.   

-.  Lo preceptuado por las normas acusadas en  modo  alguno  niega  los  atributos  que  según  los  demandantes debe tener la  vivienda  digna.  Ellas  se  encaminan a asegurar que el precio de esta clase de  vivienda  no esté fuera del alcance de la población que tiene menos ingresos y  puede  ser  subsidiada  por  el  Gobierno.  Reitera  que no afecta ni limita las  condiciones  de habitabilidad, accesibilidad a servicios públicos y sociales ni  la  adecuación cultural de este tipo de viviendas. Insiste en que al adoptar el  Legislador  el condicionamiento del precio como criterio referencial, no lo hizo  para  determinar  el  tamaño  de los lotes, sino a título de norma mínima que  deben  observar  las entidades territoriales. En suma: la norma busca garantizar  la generación oferta de suelos para vivienda de interés social.   

-.  De  acogerse  la  argumentación  de  los  demandantes,   se   desconocería   el  principio  de  igualdad  entre  iguales,  ampliamente  desarrollado  por  la  jurisprudencia constitucional, desconociendo  así  mismo  que el Gobierno Nacional, consciente de la desigualdad existente en  la  sociedad  y  de  la  carencia  de  proyectos  de viviendas que se ajusten al  presupuesto   de   la  población  de  menores  ingresos,  busca  garantizar  la  generación  oferta  de suelo para vivienda de interés social, donde pueden ser  aplicados  los  subsidios  que se otorgan para las personas con mayor escasez de  recursos.  No  es  económicamente  viable, por tal motivo, que se aplique en la  construcción  de  Vivienda  de  Interés Social igual “rasero” al utilizado  por   los   constructores  que  ofrecen  vivienda  a  la  población  con  poder  adquisitivo,  quienes venden viviendas con mayores espacios, porque ello apareja  obviamente  mayores  costos  que  finalmente  vendrían  a  ser  asumidos por la  construcción  que  allí  se  desarrolle y por ende, por la población de bajos  recursos  a  la  que  pretende garantizarse el acceso a una vivienda de interés  social.  En  este  orden  de  ideas,  en los estratos a los cuales se destina la  vivienda  de  este  tipo,  podrán  existir  unidades  y  cesiones  con tamaños  diferentes  a los de las viviendas de la población con mayor poder adquisitivo,  pues  el  suelo,  al igual que la construcción y los materiales, tienen valores  económicos  que  hacen  imposible la equivalencia en el espacio, tanto interior  como   exterior   de   las   viviendas   dirigidas   a  los  diferentes  niveles  socioeconómicos de la población.   

-.  Los  parámetros  fijados por el Gobierno  Nacional  como  mínimos constituyen un elemento a tener en cuenta por cada ente  territorial  quienes  en  su  respectivo POT, bien pueden adoptar parámetros de  cesiones   mayores,  pero  nunca  inferiores  a  los  indicados  en  el  Decreto  señalado.   

-.  El Congreso de la República no conculcó  disposición  alguna  de  la  Constitución  al conferir al Gobierno Nacional la  facultad  de  reglamentar  las  condiciones  mínimas  que  deben de cumplir las  viviendas  de interés social, pues no es cierto que esta materia esté sometida  a  reserva  legal.  Si los demandantes no comparten el contenido de los Decretos  Reglamentarios  expedidos  con base en las facultades otorgadas por el artículo  40  de la Ley 3ª de 1991 por el Gobierno Nacional, disponen de otros mecanismos  para  solicitar  su  nulidad.  Advierte  que  los cuestionamientos que estos les  merezcan,  no  puede conllevar la inconstitucionalidad de la ley que otorgó esa  facultad  al  Gobierno,  pues  ello  se hizo en consonancia con la Constitución  Política.  Igualmente,  y  de  manera  más  específica, el establecimiento de  normas  mínimas  para  garantizar el acceso a la vivienda de la población más  vulnerable  no  desconoce  en  forma  alguna  la  autonomía  de  las  entidades  territoriales  para  determinar  los  usos  de suelo, ya que de no existir tales  parámetros  mínimos  podrían  fijarse  tamaños  aún más reducidos para las  viviendas de interés social.   

-. No es cierto que la única tarea realizada  por  el Congreso de la República en la materia haya consistido en delegar en el  Gobierno  Nacional  la facultad de establecer “normas  mínimas  de  calidad de la vivienda de interés social, especialmente en cuanto  espacio,  servicios  públicos  y  estabilidad” como  pretenden   hacer  creer  los  demandantes:  el  Congreso  ha  establecido  unos  parámetros  suficientes en torno “a los conceptos de  vivienda   de   interés  social,  servicios  públicos  y  estabilidad  de  las  viviendas”  que a su vez han sido complementados por  los  planes  nacionales  de  desarrollo  propuestos  por  el Gobierno Nacional y  aprobados  mediante  Ley  por  el Congreso de la República (el último de ellos  contenido en la Ley 1151 de 2007).   

-.  No  se están vulnerando las competencias  constitucionales  de  los  entes  territoriales  en  la medida en que los mismos  pueden   ir   más   allá   de  los  mínimos  establecidos  por  las  leyes  y  complementados  por  los  Decretos  expedidos  por  el Gobierno Nacional. Por lo  tanto  la norma demandada se ajusta a la Constitución Política, y en virtud de  ella  es  que  el  Gobierno nacional ha reglamentado los parámetros mínimos de  construcción  de  vivienda  de  interés  social  que  debe  adoptar  cada ente  territorial  en  su  respectivo  POT.  Es  claro que si el POT no se ajusta a la  normativa  que  regula la materia, esto es a la Leyes 9ª de 1989, 388 de 1997 y  1151  de  2007, o al Decreto 2060 de 2004 y otros que reglamentan la materia, se  debe  proceder  a  demandar el acto respectivo ante la jurisdicción contencioso  administrativa,  no  así  la inconstitucionalidad de las leyes que le sirven de  sustento y guía.   

3.2.     Departamento    Nacional    de  Planeación.   

-.  La  Corte  debe  declararse inhibida para  pronunciarse  de  fondo  respecto  del parágrafo 1º del artículo 15 de la Ley  388  de  1997  por  ineptitud  sustantiva  de  la  demanda, al no satisfacer las  exigencias  del  artículo  2º del Decreto 2067 de 1991. La Sentencia C-606 del  2006   señala   unos   requisitos   mínimos   necesarios   en  la  demanda  de  inconstitucionalidad,  que  en  el  caso  concreto  se desconocen en la demanda,  así:   

“a) Las razones  deben  ser  especificas:  aunque el demandante indica  cada  una  de  las  normas  constitucionales  que considera trasgredidas por las  disposiciones   acusadas,   no  explica  suficientemente  en  qué  consiste  la  violación.   Las  razones  que  expone  se  derivan,  más  que  todo,  de  las  consecuencias  prácticas  que  pudiere (y no está probado) producir el Decreto  2060 de 2004.   

b)    La  pertinencia:  El  demandante  incumple este requisito  frente  a las acusaciones de inconstitucionalidad al parágrafo del artículo 15  de  la ley 388 de 1997, porque sus argumentos responden, más bien, a razones de  inconveniencia   de   un   acto   administrativo:   el  Decreto  2060  de  2004,  reglamentario de esa ley.   

c) La suficiencia:  El  actor  no realiza una comparación objetiva de la  norma  demandada  con las normas constitucionales que invoca como violadas, sino  que las confronta con un decreto reglamentario.”   

De este modo, el actor no sustentó argumentos  suficientes  para  hacer  un  juicio  de  constitucionalidad  frente  a la norma  demandada,  motivo  válido para que la Corte Constitucional se declare inhibida  por ineptitud de la demanda.   

-.  De  considerar  la  Corte,  con todo, que  procede  pronunciamiento de fondo, subsidiariamente debe declarar exequibles las  normas   acusadas,   con   base   en   los   argumentos   que   se   expresan  a  continuación.   

-. En relación con la expresión  “de  precio” del parágrafo del  artículo  15  de  la  ley  388  de  1997  y su posible vulneración del derecho  a  una  vivienda  digna,  la  norma  no  lesiona  disposición  constitucional alguna, pues el precio no es el  único  factor  que  determina la construcción de viviendas de interés social.  Por  el  contrario,  la norma establece unas directrices para que la expedición  de  normas  urbanísticas garantice, precisamente, el desarrollo de programas de  vivienda  de  interés  social.  El  Gobierno  Nacional, mediante Decreto 975 de  2004,  desarrolló  una  serie  de requisitos que deben cumplir los proyectos de  vivienda  de  interés social para ser viable técnica, legal y financieramente,  previstos (artículos 16 y 17).   

-.  En  desarrollo  del  artículo  16,  el  Ministerio   de   Ambiente,   Vivienda  y  desarrollo  Territorial  expidió  la  resolución  610  de  25  de mayo de 2004, donde se prevén  los requisitos  para la construcción de Viviendas de Interés Social, así:   

Legalidad    del   lote:   el  lote  o  terreno  donde  se  construirá el proyecto debe estar  libre   de   limitación   al  dominio,  condiciones  resolutorias,  embargos  y  gravámenes,   salvo   la  hipoteca  constituida  a  favor  de  la  entidad  que  financiará  su ejecución. De igual forma los recursos del Subsidio Familiar de  Vivienda  son  girados  únicamente  con  soportes  tales como la escritura y el  certificado    de   habitabilidad   de   las   viviendas,   para   asegurar   la  tenencia.   

Evaluación     de    los    aspectos  técnicos:  se  analizan  los aspectos normativos, el  estado   de   los   servicios   públicos   y  las  condiciones  ambiéntales  y  urbanísticas  de  las  viviendas.  La  entidad  evaluadora verifica entre otros  aspectos:  i)  la  disponibilidad  inmediata  de  los  servicios   públicos   de  acueducto,  alcantarillado  y  energía  eléctrica,  contempladas  en la licencia de urbanismo o en las certificaciones expedidas por  parte  de  las  empresas  prestadoras  de  los  mismos  en el municipio donde se  localiza  el plan de vivienda, ii) que las soluciones de vivienda corresponden a  una  edificación  conformada  como  mínimo  por  un espacio múltiple, cocina,  lavadero   o   acceso   a   éste,  baño  con  sanitario,  lavamanos  y  ducha;  adicionalmente,  deberán  posibilitar  el  desarrollo  posterior de la vivienda  para  incorporar  dos  espacios  independientes  para  alcobas,  conforme  a  lo  establecido  en  el  numeral  2 del articulo 5 del decreto 975 de 2004, iii) las  condiciones  urbanísticas  del  plan de vivienda, en los términos establecidos  en  el  numeral  2.11 del Articulo 2 del Decreto 975 de 2004, iv) los requisitos  ambientales  para  los  planes  de  vivienda  de  interés social urbana, que se  entienden  cumplidos con las licencias de urbanismo y construcción por parte de  las entidades correspondientes.   

Visitas   de   inspección:  cuando  el resultado del estudio de la documentación del plan de  vivienda  conduce  potencialmente a un concepto desfavorable de elegibilidad, la  entidad   evaluadora   (actualmente   FINDETER)   llevará  a  cabo  visitas  de  inspección  a  los planes de vivienda para verificar, entre otros aspectos, que  el  plan  de  vivienda  no se encuentre en zona de alto riesgo no mitigable, que  las   condiciones   observadas  correspondan  a  aquellas  contempladas  en  las  licencias  de  urbanismo  y de construcción, que se garantice la disponibilidad  de  redes  de  servicios  públicos  y  el nivel de avance de las obras. Si esta  visita  es  satisfactoria,  dicha  entidad expide el certificado de elegibilidad  (Artículo 17 Resolución 610 2004)”   

En síntesis, en la construcción de viviendas  de  interés  social  las  entidades  competentes,  no  solo tienen en cuenta el  precio,  sino  que  además  involucran  la  evaluación  de aspectos técnicos,  visitas  de inspección, condiciones de higiene y legalidad. Además, los cargos  que  los  actores atribuyen la violación de normas constitucionales se predican  de    un   Decreto   reglamentario,   el   No.   2060   de   2004   “por  el  cual  se  establecen  normas  mínimas  para vivienda de  interés   social   urbana”.  En  esas  condiciones,  compete  al  Consejo  de  Estado  examinar  los  reparos de inconstitucionalidad  planteados.   

-.  Respecto  de  la  expresión “cesiones”    del   parágrafo   del  artículo  15  de  la ley 388 de 1997 y su posible vulneración del derecho  a  una  vivienda  digna, para los  ciudadanos  demandantes,  el que las cesiones se determinen por el precio incide  negativamente  en  la  calidad  de  las  viviendas  de  interés social, pues el  constructor   podría   sacrificar   zonas  verdes,  recreativas,  deportivas  y  sociales,  para  construir más viviendas y con esto se vulneraría el derecho a  la  igualdad,  dado  que  no  gozarían  de  las  mismas  áreas comunes que los  habitantes  de  otro  tipo de viviendas. Al respecto, la Resolución 610 de 2004  erige  en factor de comparación y calificación de los proyectos de vivienda de  interés  social,  precisamente,  la  relación  más  óptima de zonas verdes y  equipamiento comunitario por unidad de vivienda.   

-.  En  relación  con  el  parágrafo  del  artículo  40  de  la  ley  3ª  de  1991,  el  que  la Ley 3ª de 1991 contenga  disposiciones  sobre  el uso del suelo, en modo alguno priva al Presidente de la  República  de  ejercer  la potestad reglamentaria que le atribuye el numeral 11  del  artículo  189  C.P.  Mal  podría  la  norma  acusada  desconocer precepto  constitucional  alguno,  siendo que la facultad del ejecutivo de reglamentar las  leyes  también  tiene  origen  en  la Constitución Política y es precisamente  esta facultad la que reconoce el aparte que se demanda.   

-. Respecto de la vulneración posible de las  competencias   constitucionales   de   los   concejos  municipales,  se  reitera  que  no  compete a la Corte  Constitucional  revisar  la  constitucionalidad de decretos reglamentarios, como  es el 2060 de 2004.   

3.3.      Corporación      Interés  Público.   

-. Las normas impugnadas violan los elementos  normativos  fundamentales  del  derecho a la vivienda adecuada. Las obligaciones  generales  de  los  Estados  en  materia  de  derechos  económicos,  sociales y  culturales  (DESC),  tienen  como referente normativo los distintos instrumentos  internacionales  que  consagran el derecho a la vivienda adecuada y al contenido  normativo  que  de  este  derecho  ha  fijado  el  Derecho  Internacional de los  Derechos  Humanos. En la Observación General No. 4, el Comité DESC precisa que  el  concepto de adecuación es  particularmente  significativo  puesto  que  sirve  para subrayar los contenidos  normativos  fundamentales  de  este derecho, que son: (i) seguridad jurídica de  la  tenencia;  (ii)  disponibilidad  de  servicios,  materiales,  facilidades  e  infraestructura;    (iii)    gastos   soportables;   (iv)   habitabilidad;   (v)  asequibilidad; (vi) lugar; (vii) adecuación cultural.   

-.  El  artículo  40  de  la Ley 3° de 1991  vulnera  el principio constitucional de rigor subsidiario propio del régimen de  descentralización  administrativa que rige en el país, así como el derecho de  vivienda  digna,  pues  admite  que  el  Gobierno  Nacional  adopte medidas  regresivas respecto al alcance que  a  este  confieran los gobiernos municipales y presiona estos últimos a adoptar  medidas  regresivas  en  sus  POT  para  ajustarse  a  lo  decidido por el nivel  nacional.   

-.  El  concepto  de  progresividad  efectiva  constituye  un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los  derechos  económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un  breve  periodo  de  tiempo  o de manera instantánea; el carácter progresivo de  las  normas establecidas en instrumentos internacionales no altera la naturaleza  de  las  obligaciones  legales  de los Estados. Tales obligaciones requieren que  algunas  decisiones  se tomen de manera inmediata – tales como la obligación de  adoptar  medidas,  no  discriminar en la aplicación de las mismas o respetar el  contenido  mínimo  esencial  de  los  derechos  –  y  otras tan pronto como sea  posible.  La  obligación  estatal  de implementación progresiva de los DESC se  deriva  de  la  obligación  mínima  asumida  por el Estado al respecto y es un  deber  de  no  regresividad,  es  decir  la prohibición de adoptar políticas y  medidas,  y por ende, de sancionar normas jurídicas, que empeoren la situación  de  los  DESC  de los que gozaba la población al momento de adoptado el tratado  internacional  respectivo,  o  bien cada mejora progresiva. Al permitirse que se  adopten  medidas  que  pueden  ser  regresivas  para  los  niveles  de  respeto,  garantía  y  cumplimiento  del derecho a la vivienda, la legislación impugnada  resulta  contraria  a  las  obligaciones  internacionales  en  esta materia. Las  causales  de  aceptación de medidas regresivas son excepcionalísimas y se dan,  en  todo caso, en un contexto generalizado de restricción presupuestaria aguda,  y  en  relación con todos los derechos consagrados en el Pacto Internacional de  Derechos  Económicos,  Sociales  y  Culturales.  Tales  requisitos  no  parecen  verificarse  en  este  caso  y,  por  tanto, la legislación demandada no parece  respetar la regla de prohibición de regresividad.   

-.  En  relación con la discriminación y la  falta  de  medidas  especiales,  se comparte la apreciación jurídica formulada  por   los   demandantes,   cuando   sostienen   que  la  determinación  de  las  especificaciones    de    las    cesiones  en  función  del  precio  de  la  vivienda permite que el tamaño  mínimo  de  estas  sea  fijado  con  base  en un porcentaje fijo sobre el área  construible   –   que   es   la  que  determina  el  valor  de  un  proyecto  de  construcción-,  con  independencia  de  cuántas  unidades  habitacionales y de  cuántas  personas  por  unidad  habitacional existan en una urbanización. Esto  conduce  a que los habitantes de viviendas de interés social tengan acceso a un  espacio  público y a unos equipamientos urbanos más reducidos que las personas  que  habitan  en  viviendas  de  otro  tipo.  Esta  situación  es  abiertamente  discriminatoria.   Tratándose   del   derecho   a  una  vivienda  adecuada,  la  obligación  del  Estado  radica  en procurar por todos los medios posibles, que  todos   tengan  acceso  a  recursos  habitacionales  adecuados  para  su  salud,  bienestar  y  seguridad.  Sin  embargo  esto  no  significa  que  el Estado deba  construir  viviendas  para  toda  la  población, o que deba proveerla de manera  gratuita  a toda persona que la solicite; ni siquiera que deba cumplir de manera  inmediata  con  todos  los  aspectos  que el derecho involucra. Es claro que los  Estados  no  pueden  satisfacer  de  forma  inmediata  todos  los  elementos que  integran  el  contenido del derecho, pero si se exige siempre que se procure una  satisfacción   progresiva  del  derecho  en  un  tiempo  razonablemente  breve,  garantizando  así  un  umbral  mínimo  de  protección o cubrimiento, hasta el  máximo  de  los  recursos  disponibles,  otorgando  prioridad a los grupos más  vulnerables.   

-.  Si el precio de los proyectos de vivienda  es  el  único  criterio pertinente para determinar el tamaño de los lotes y lo  espacios   construidos,  la  legislación  demandada  reduce  peligrosamente  el  catalogo  de  elementos  de interpretación que el Estado debe tener en cuenta a  la  hora  de  garantizar  una  vivienda adecuada, con incumplimiento del mandato  derivado del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.   

3.4.   Comisión  Colombiana  de  Juristas,  Universidad del Rosario y Academia Colombiana de Jurisprudencia.   

-.  Debe declararse  la       inexequibilidad       de       las       expresiones       “cesiones”     y     “de   precio”,   contenidas  en  el  parágrafo  único  del  artículo  15 de la ley 388 de 1997, por considerar que  desconocen  los  derechos  a  la  vivienda  digna,  a  la  igualdad y al espacio  público.  Frente  al  otorgamiento  al Gobierno Nacional de la competencia para  reglamentar  las  normas mínimas sobre vivienda de interés social de que trata  el  artículo  40  de  la  Ley  3ª  de 1991, se desconoce la reserva legal para  regular  los  usos  del  suelo,  restringir  la  actividad  económica  y  fijar  criterios  básicos  para la configuración de un derecho constitucional como es  la vivienda digna.   

-. En relación con el desarrollo normativo y  doctrinal  que  ha tenido el derecho a la vivienda digna en el marco del Derecho  Internacional  de los Derechos Humanos, la Corte Constitucional ha reconocido el  carácter  complejo del mismo respecto de los elementos y prestaciones que hacen  parte    de   su   contenido.   A   partir   de   la   Sentencia   C–936  de  2003, la Corte Constitucional  ha  reconocido  la pluralidad de elementos que componen el derecho a la vivienda  conforme   a  las  Observaciones  generales  4  y  7  del  Comité  de  Derechos  Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas.   

-.    La    expresión    “de   precio”   contenida   en  el  parágrafo  único  del  artículo 15 de la Ley 388 de 1997, desconoce varios de  los  elementos  componentes  del  derecho  a  la  vivienda  digna, al tiempo que  constituye  un  incumplimiento  de precisas obligaciones estatales en materia de  respeto,   protección   y   realización   de   los   derechos  habitacionales,  así:   

“En primer lugar, les asiste razón a los  actores   al  señalar  que  la  definición  de  las  características  de  las  soluciones  de  vivienda  con  exclusiva  alusión  al  factor precio privilegia  algunos  de los aspectos que hacen parte del contenido del derecho a la vivienda  digna,  vale  decir  la  asequibilidad,  los  gastos  soportables y la seguridad  jurídica   de   la  tenencia,  dejando  por  completo  de  lado  otras  de  sus  dimensiones,  como  la  habitabilidad,  la disponibilidad de bienes, servicios e  infraestructura,  la  localización  y  la adecuación cultural. En efecto, como  bien  lo  demuestra  la  demanda,  a  partir  de  la  disposición atacada se ha  desarrollado  un  marco  legal  para  la  construcción de viviendas de interés  social  (incluido  el  decreto  2060  de  2004)  que  define sus dimensiones sin  atender  en absoluto el cumplimiento de las condiciones que hacen posible que un  lugar  se repute adecuado para el alojamiento humano, que permita el aislamiento  y  la  protección  frente  al  ruido  y  las  amenazas  del  exterior, el pleno  desarrollo  de  la  vida  individual  y  familiar, así como la recreación y el  descanso   de  sus  ocupantes.  De  esta  manera,  el  legislador  parece  haber  desarrollado   un   marco  legal  para  la  definición  de  las  dimensiones  y  características  de  las  viviendas con exclusiva referencia a lo que la propia  Corte   Constitucional   ha   denominado   de   forma   genérica   seguridad  en el goce de la vivienda, sin  atender  en  absoluto  lo  que  la misma corporación ha denominado condiciones de la vivienda.   

Precisamente,  en cuanto a las condiciones  de  la  vivienda,  la Corte  Constitucional  ha  reconocido  el  espacio como uno de los factores que inciden  significativamente   en   la  habitabilidad  de  las  viviendas,  destacando  la  necesidad  de  asegurar  que  éstas  cumplan  con  unos  criterios  mínimos de  espacio.”   

-.  De  otro  lado,  la  expresión demandada  desconoce  varias  de las obligaciones contraídas por el Estado colombiano a la  luz  del  Pacto  Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en  cuanto  a  la  efectiva  garantía del derecho a la vivienda digna. Así,     la     expresión     “de  precio”  del  parágrafo único del artículo 15 de  la  ley  388  de 1997 desconoce dos obligaciones estatales que son fundamentales  para  asegurar la igualdad en la garantía de los derechos habitacionales: i) la  obligación  estatal  de  garantizar  el ejercicio del  derecho  a  la  vivienda  digna  sin  ningún tipo de discriminaciones y ii) dar  prioridad  a  los  grupos  más  vulnerables y a los que tengan necesidades más  urgentes,  concediéndoles  atención  especial  en  la  legislación  y  en las  políticas de vivienda.   

Como  lo  advierten los actores y como lo ha  reconocido  la  Corte Constitucional, la vivienda no sólo supone la adecuación  de  las unidades habitacionales ofrecidas para el alojamiento de los ciudadanos,  sino  también  el  entorno que las circunda, de manera que sus ocupantes tengan  pleno  acceso  a  los espacios necesarios para la recreación, a adecuadas vías  de  acceso  y a equipamientos sociales que permitan el desarrollo de actividades  colectivas.  Con  este  propósito  se ha dispuesto en Colombia que las cesiones  urbanísticas  gratuitas  se  realicen en orden a asegurar que exista un espacio  público  alrededor de los proyectos habitacionales que permita la movilidad, la  recreación  y  la  interacción  de  sus  habitantes. Ahora bien, el parágrafo  único  del  artículo  15  de  la Ley 388 de 1997, al disponer que las cesiones  urbanísticas  gratuitas  se  determinen  de  conformidad con las condiciones de  precio  de  las  viviendas  sin  tener  en  cuenta  la  densidad  poblacional  y  habitacional,  lleva  a  que  las  personas  beneficiarias  de  los programas de  vivienda  de  interés social (VIS) tengan derecho a unas cesiones urbanísticas  menores  que  las  de  quienes  acceden  a una vivienda NO VIS, no obstante que,  paradójicamente,  son  aquellos  quienes más requieren del espacio público de  carácter  barrial  (proximidad), pues por lo general viven en espacios de mayor  densidad  habitacional,  cuentan  con  menos  posibilidades  de  acceder a zonas  privadas  de  recreación  como  clubes y menos dinero para trasladarse a áreas  públicas  de entretenimiento como centros comerciales o parques metropolitanos.   

En  consecuencia, el marco legal relacionado  con  las cesiones urbanísticas gratuitas, antes que ofrecer un tratamiento más  favorable  a  las  personas  de  los  segmentos  de  menos  recursos, y que más  necesitan  de  tales cesiones, permite que las cesiones fruto de la realización  de  proyectos  de  vivienda  tengan  menos  metros cuadrados por cada habitante.  Adicionalmente,    tal    como    se    advirtió    con    relación    a    la  expresión     “de    precio”  del  mismo  parágrafo  único  del artículo 15 de la ley 388 de  1997,  la  determinación  de  las cesiones urbanísticas gratuitas con estricta  consideración  al  factor  precio  constituye  un  claro desconocimiento de los  atributos  que  debe  tener todo lugar de alojamiento para la efectiva garantía  del   derecho  a  la  vivienda,  en  cuanto  a  la  localización  (que  permita  el  acceso  a las opciones de empleo, los servicios de  atención  de  la  salud,  centros  de  atención  para niños, escuelas y otros  servicios   sociales)   y  a  la  disponibilidad  de  servicios  materiales  e  infraestructura  (incluido  el  alumbrado, sistemas de  drenaje  y  eliminación  de  desechos,  así  como el acceso a los servicios de  emergencia),   factores   éstos   estrechamente  vinculados  con  las  cesiones  urbanísticas  gratuitas.  De  este  modo,  las  condiciones  y  componentes del  derecho  a  la  vivienda  digna,  en  los  términos  planteados  en el apartado  anterior  de  este  concepto,  son  desconocidos  por la expresión “cesiones”, razón por la cual ésta  debería ser declarada inconstitucional.   

-. En relación con el derecho a la igualdad,  éste  tiene dos facetas fundamentales: la igualdad formal ante la ley, esto es,  el  derecho  a  no  ser  discriminados  injustamente  y la igualdad material, la  exigencia  para  equilibrar  las  oportunidades vitales de las personas y evitar  situaciones  extremas  de  desprotección  y  desamparo.  Al  respecto, la Corte  Constitucional  ha  señalado  en  diferentes  oportunidades que el principio de  igualdad  no  establece  una  igualdad  mecánica  ni  automática,  sino que el  principio  de  igualdad  incluye  la orden de tratar igual a los iguales y la de  tratar  desigualmente  a  los  desiguales.  De  modo  que  la  igualdad no es un  criterio  vacío  que  mide  mecánicamente  a los seres humanos equiparándolos  desde  el  punto  de  vista  formal  pero  dejando  vigentes  las  causas  de la  desigualdad  e  inequidad  sustanciales,  sino  un  criterio  jurídico  vivo  y  actuante  que  racionaliza  la  actividad del Estado para brindar a las personas  posibilidades  efectivas  y concretas de ver realizada, en sus propios casos, la  justicia  material.  En  procura de lograr la igualdad material o real, la Corte  Constitucional  ha  señalado  que  el derecho a la igualdad puede efectivizarse  mediante  la  implementación  de  acciones  afirmativas.  Esto  es, medidas que  tiendan  a  discriminar  positivamente  a un sector de la población con miras a  lograr  mediante  esa  discriminación  algún  grado  de igualdad. Las        acciones        afirmativas       son       “políticas  o  medidas  dirigidas  a  favorecer  a  determinadas  personas  o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de  tipo  social,  cultural  o  económico  que  los afectan, bien de lograr que los  miembros   de  un  grupo  subrepresentado,  usualmente  un  grupo  que  ha  sido  discriminado,  tengan  una  mayor representación” .  La  jurisprudencia  ha  identificado  como  ejemplos de acciones afirmativas los  subsidios   en  servicios  públicos,  las  becas  estudiantiles  y  las  ayudas  económicas  para  estudiantes de escasos recursos. En este orden de ideas, bien  se  podría  señalar que la sujeción de las cesiones urbanísticas únicamente  al  criterio  del  precio  es una medida de discriminación encaminada a que las  personas  de  menos  recursos  puedan  acceder  a  una vivienda. Ahora bien, las  medidas  de  discriminación  positiva  están  expresamente  autorizadas por la  Constitución  “no para marginar a ciertas personas  o  grupos  ni  para perpetuar desigualdades, sino para aminorar el efecto nocivo  de  las  prácticas  sociales que han ubicado a esas mismas personas o grupos en  posiciones desfavorables”.   

Así,  si  el  precio  del suelo urbano está  condicionado  por  el  área construible, entre más viviendas se construyan, el  predio  tendrá  un  mayor  valor,  por lo que menores cesiones urbanísticas no  disminuyen  sino  que  aumentan el precio del suelo, con lo que se desconoce que  uno  de los objetivos de la norma es evitar el aumento del precio del suelo para  incentivar  la construcción de vivienda de interés social; ii) no es necesaria  porque  existen otros mecanismos para evitar el aumento de los precios del suelo  contenidos  en  la  misma  ley 388 de 1997 como son: determinar en los planes de  ordenamiento  territorial  porcentajes  del nuevo suelo que deberían destinarse  al  desarrollo  de vivienda de interés social o la declaratoria de desarrollo o  construcción  prioritaria; y iii) no es proporcional en estricto sentido porque  los  costos  que  acarrea  son mayores que los beneficios, lo cual se demuestra,  entre  otros  aspectos  en que: a) al aumentar el valor del suelo pone en riesgo  la  construcción  de  más  viviendas  de interés social; b) los habitantes de  viviendas  de  interés social tienen acceso a espacios públicos más pequeños  y  de  menor  calidad;  y  c)  convierte  a  los ciudadanos de menos recursos en  ciudadanos  de  segunda  categoría,  al  discriminarlos en el acceso a bienes y  servicios  propios  del espacio público, poniendo en riesgo además la vigencia  de  derechos colectivos ligados al derecho al espacio público. De modo que, por  tratarse  de  una  discriminación  injustificada  en contra de la población de  menores  recursos  y  por  ende  vulnerable,  la  norma  demandada  debería ser  declarada inconstitucional.   

-.   El   espacio   público   –definido por la Ley 9ª de 1989- es un  derecho   constitucional   objeto  de  protección  por  parte  del  Estado.  Su  desconocimiento,   de   acuerdo   con   la   Corte   Constitucional,  impide  la  supervivencia  biológica  e  individual y el desempeño normal del individuo en  su  entorno. La garantía del derecho al espacio público implica la correlativa  garantía   de   derechos   sociales   y  colectivos  como  la  recreación,  el  aprovechamiento  del  tiempo  libre  y  el  goce  de  un medio ambiente sano. La  importancia  del  derecho  al  espacio público está ligada a la posibilidad de  contar  con espacios de encuentro que posibiliten “la  construcción  de  un  tejido  social  en el que cada individuo se reconoce como  miembro  de  una comunidad y se relaciona con otros para la satisfacción de sus  intereses  y necesidades” . Adicionalmente, el acceso  al  espacio  público  “genera  confianza, respeto y  tranquilidad  en  la  comunidad,  porque contribuye a mejorar las condiciones de  vida   urbana”   y  “a  neutralizar,  así  sea  en  mínima  parte,  las agresiones propias de una gran  ciudad  o  de  los  centros  habitacionales  modernos  (visuales,  auditivas, de  tránsito,  de  seguridad,  etc.)”. La norma acusada,  al  permitir  que  las  cesiones  urbanísticas  tengan  dimensiones  inferiores  tratándose  de  la  construcción de vivienda de interés social, desconoce que  es  derecho  de  todos  los  ciudadanos  por igual, contar con acceso al espacio  público  y  dificulta  la  construcción  de  un  tejido  social  fuerte en las  comunidades que acceden a este tipo de vivienda.   

4.  El  concepto del Procurador General de la  Nación.   

El Ministerio Público pone de presente que en  la  Directiva  No.  0007 del 10 de marzo de 2008, en relación con el control de  las  disposiciones  sobre  vivienda digna  y  las actuaciones de los responsables en los entes territoriales,  consignó  los  siguientes  criterios  sobre  el derecho a una vivienda adecuada  como equiparable al concepto de vivienda digna:   

“Que   en   cuanto   a   la   normativa  internacional,  el  derecho  a la vivienda adecuada ha sido reconocido en varios  instrumentos.  La Declaración Universal de los Derechos Humanos establece en el  artículo  25.  1  que “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado  que  le  asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial  la  alimentación,  el  vestido,  la  vivienda,  la  asistencia  médica  y  los  servicios  sociales  necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de  desempleo,  enfermedad,  invalidez,  viudez,  vejez u otros casos de pérdida de  sus   medios   de   subsistencia   por   circunstancias   independientes  de  su  voluntad.”   

Que por otro lado el Pacto Internacional de  Derechos  Económicos,  Sociales y Culturales, de San José de Costa Rica, en el  artículo  11.1. indica que “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen  el  derecho  de  toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,  incluso  alimentación,  vestido y vivienda adecuados y a una mejora continua de  las  condiciones  de  existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas  para  asegurar  la  efectividad  de  este derecho, reconociendo a este efecto la  importancia  esencial  de  la  cooperación  internacional  fundada  en el libre  consentimiento”.   

Que vale la pena aclarar que el concepto de  “vivienda  adecuada”  es  equiparable  al  concepto  de “vivienda digna”  desarrollado,  entre otros organismos, por la Comisión de Asentamientos Humanos  y Estrategia Mundial de Vivienda que señaló:   

(…) el concepto de vivienda adecuada (…)  significa  disponer  de  un  lugar  donde  poderse  aislar  si se desea, espacio  adecuado,   seguridad  adecuada,  iluminación  y  ventilación  adecuadas,  una  infraestructura  básica  adecuada y una situación adecuada en relación con el  trabajo  y  los  servicios  básicos,  todo  ello a un costo razonable”.    

-.  En  concepto  anterior,  el  Ministerio  Público  sostuvo  que  la  política  de  vivienda  de  interés  social  está  encaminada   a  brindar  a  las  familias  de  escasos  recursos  una  solución  habitacional  que  sirva  de soporte a su desarrollo en condiciones de dignidad.  En  tal  virtud,  debe  existir  dentro  de  la  estructura normativa del Estado  colombiano  un  ordenamiento  jurídico  que garantice a sus habitantes un orden  social  justo  en  esa materia, tal como se desprende del preámbulo de la Carta  Política.  Así  mismo,  la normatividad especial que en materia de vivienda de  interés  social  sea  promulgada,  debe  poner a las personas en condiciones de  igualdad,  de  tal  forma  que  las más desvalidas adquieran las condiciones de  acceder  a  los  derechos  inherentes  a la propiedad del inmueble habitacional.   

-.  La  vivienda  de  interés  social  debe  adecuarse  a  los  estándares  internacionales  fijados  por  los organismos de  derechos  humanos  en  virtud  del compromiso que asiste al Estado colombiano al  haber  suscrito  mediante  la  Ley 74 de 1968 el Pacto Internacional de Derechos  Sociales,   Económicos   y  Culturales  por  lo  que  se  torna  necesaria  una  adecuación   progresiva   de  las  normas  legales  que  regulan  tan  especial  manifestación  del derecho a la vivienda digna (artículo 51 Superior), pues no  de  otra  manera  se  logra  concretar el orden justo, la igualdad material y la  convivencia   pacífica   (Preámbulo   y  artículo  2°  de  la  Constitución  Política).   

-. En consecuencia, debe declararse exequible  de    manera   condicionada   la   expresión   “de  precio”  que contiene el parágrafo del artículo 15  de  la  Ley  388  de  1991,  bajo el entendido que éste no constituye el único  factor  para  determinar  los  loteos, áreas de cesión y áreas construidas de  las  viviendas  de interés social, pues los órganos encargados de regular este  tipo  de vivienda deben implementar de manera progresiva los parámetros con los  cuales  se garantice la adecuación integral de la vivienda de interés social a  los  estándares  internacionales que regulan la vivienda adecuada como concepto  equiparable  al  de  vivienda digna, como se desprende de los tratados suscritos  por   el   Estado   Colombiano,   los   cuales   hacen   parte   del  bloque  de  constitucionalidad.      Y      exequible      la      palabra      “cesiones”  que contiene el parágrafo  del artículo 15 de la Ley 388 de 1991.   

-. Debe declararse inexequible el artículo 40  de  la  Ley  3ª  de 1991, modificatorio del artículo 64 de la Ley 9ª de 1989,  pues  lo  considera  violatorio  de  la reserva legal frente a la atribución de  facultades  para  regular  las  normas  mínimas  a las cuales debe sujetarse el  desarrollo  de  los  proyectos de vivienda de interés social y, además, de las  competencias  reglamentarias  de  los municipios y de los Concejos Municipales y  Distritales,  contenidas  en  los artículos 311 y 313 de la Carta Política, en  relación  con  la determinación de los usos del suelo, el logro del desarrollo  de    su    territorio   y   el   mejoramiento   social   y   cultural   de   su  habitantes.   

   

II. CONSIDERACIONES.  

1.    La    competencia    y    cuestión  preliminar.   

1.1.  En  virtud  de  lo  dispuesto  por  el  artículo  241  numeral  4º  de  la Carta Política, la Corte Constitucional es  competente  para conocer la presente demanda por tratarse de leyes expedidas por  el Congreso de la República.   

1.2.   Como   cuestión   preliminar  debe  estudiarse  la procedencia del análisis de exequibilidad de la norma puesto que  los  accionantes  dirigieron  su demanda en contra de algunas de las expresiones  del  parágrafo  del  artículo  15  de  la Ley 388 de 1997, que no se encuentra  vigente.    La   demanda   especificó   que   se   transcribían   “literalmente       las      normas      demandadas”1, reproduciendo  el  contenido  de la Ley 388 del 18 de Julio 1997 de acuerdo con su publicación  en  el  Diario  Oficial  No. 43.091 del 24 de julio de 1997 y cuya fe de erratas  consta  en  el  diario  oficial  43.127 del 12 de septiembre de 19972.  Al respecto  es   necesario   resaltar   que  en  el  análisis  previo  realizado  por  esta  Corporación,  se encontró que el artículo demandado fue modificado por la Ley  902  de  2004,  publicada en el Diario Oficial 45.622,  de    27    de    julio    de    2004,    cuyo    contenido   se   reproduce   a  continuación:   

“LEY 902 DE 2004  

(julio 26)  

Diario Oficial No. 45.622, de 27 de julio de  2004   

El Congreso de Colombia  

DECRETA:  

Artículo  1o. El  artículo 15 de la Ley 388 de 1997 quedará así:   

         

Artículo  15.  Normas  urbanísticas.  Las  normas  urbanísticas  regulan  el  uso,  la ocupación y el aprovechamiento del  suelo   y   definen  la  naturaleza  y  las  consecuencias  de  las  actuaciones  urbanísticas  indispensables  para  la administración de estos procesos. Estas  normas  estarán jerarquizadas de acuerdo con los criterios de prevalencia aquí  especificados  y  en su contenido quedarán establecidos los procedimientos para  su  revisión, ajuste o modificación, en congruencia con lo que a continuación  se señala.   

En  todo  caso  los municipios que integran  áreas  metropolitanas deberán ajustarse en su determinación a los objetivos y  criterios   definidos   por  la  Junta  Metropolitana,  en  los  asuntos  de  su  competencia.   

1.      Normas      urbanísticas  estructurales   

Son las que aseguran la consecución de los  objetivos  y  estrategias  adoptadas  en el componente general del plan y en las  políticas  y  estrategias  de  mediano  plazo del componente urbano. Prevalecen  sobre  las  demás  normas,  en el sentido de que las regulaciones de los demás  niveles  no  pueden  adoptarse  ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se  establece,  y  su  propia  modificación solo puede emprenderse con motivo de la  revisión   general  del  plan  o  excepcionalmente  a  iniciativa  del  alcalde  municipal  o  distrital,  con  base  en motivos y estudios técnicos debidamente  sustentados.   Por   consiguiente,  las  normas  estructurales  incluyen,  entre  otras:   

1.1  Las  que  clasifican  y  delimitan los  suelos,   de   acuerdo   con   lo   establecido  en  el  Capítulo  IV  de  esta  ley.   

1.2  Las  que  establecen  áreas y definen  actuaciones  y tratamientos urbanísticos relacionadas con la conservación y el  manejo  de  centros  urbanos  e  históricos;  las  que  reservan áreas para la  construcción  de  redes  primarias  de  infraestructura  vial  y  de  servicios  públicos,  las  que  reservan  espacios  libres  para parques y zonas verdes de  escala  urbana  y  zonal  y,  en  general,  todas las que se refieran al espacio  público vinculado al nivel de planificación de largo plazo.   

1.3 Las que definan las características de  las  unidades de actuación o las que establecen criterios y procedimientos para  su  caracterización,  delimitación  e  incorporación posterior, incluidas las  que  adoptan procedimientos e instrumentos de gestión para orientar, promover y  regular las actuaciones urbanísticas vinculadas a su desarrollo.   

1.4  Las que establecen directrices para la  formulación y adopción de planes parciales.   

1.5   Las   que  definan  las  áreas  de  protección  y conservación de los recursos naturales y paisajísticos, las que  delimitan  zonas  de  riesgo  y  en  general,  todas las que conciernen al medio  ambiente,  las  cuales  en  ningún  caso, salvo en el de la revisión del plan,  serán objeto de modificación.   

2.      Normas      urbanísticas  generales.   

Son aquellas que permiten establecer usos e  intensidad   de   usos   del   suelo,  así  como  actuaciones,  tratamientos  y  procedimientos  de  parcelación,  urbanización, construcción e incorporación  al  desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano  y   suelo   de   expansión.   Por  consiguiente,  otorgan  derechos  e  imponen  obligaciones   urbanísticas   a   los   propietarios   de   terrenos  y  a  sus  constructores,  conjuntamente  con la especificación de los instrumentos que se  emplearán  para  que  contribuyan  eficazmente  a  los objetivos del desarrollo  urbano  y  a  sufragar  los  costos  que  implica  tal definición de derechos y  obligaciones.   

En  razón  de la vigencia de mediano plazo  del  componente  urbano  del  plan,  en  ellas  también  debe  establecerse  la  oportunidad   de  su  revisión  y  actualización  e  igualmente,  los  motivos  generales  que  a  iniciativa  del  alcalde permitirán su revisión parcial. En  consecuencia,  además  de  las regulaciones que por su propia naturaleza quedan  contenidas    en    esta    definición,    hacen    parte    de    las   normas  urbanísticas:   

2.1  Las  especificaciones de aislamientos,  volumetrías y alturas para los procesos de edificación.   

2.2  La  determinación  de  las  zonas  de  renovación,  conjuntamente  con la definición de prioridades, procedimientos y  programas de intervención.   

2.3  La adopción de programas, proyectos y  macroproyectos   urbanos   no   considerados   en   el  componente  general  del  plan.   

2.4  Las  características  de  la red vial  secundaria,  la  localización y la correspondiente afectación de terrenos para  equipamientos  colectivos  de interés público o social a escala zonal o local,  lo  mismo  que  la  delimitación  de  espacios  libres  y zonas verdes de dicha  escala.   

2.5  Las  especificaciones  de  las  redes  secundarias     de     abastecimiento     de     los     servicios     públicos  domiciliarios.   

2.6  Las  especificaciones  de las cesiones  urbanísticas  gratuitas,  así  como los parámetros y directrices para que sus  propietarios compensen en dinero o en terrenos, si fuere del caso.   

2.7  El  señalamiento de las excepciones a  estas  normas  para  operaciones como macroproyectos o actuaciones urbanísticas  en   áreas  con  tratamientos  de  conservación,  renovación  o  mejoramiento  integral  para  las  cuales  se  contemplen  normas  específicas  a  adoptar  y  concertar,  en  su  oportunidad, con los propietarios y comunidades interesadas,  estableciendo  los  parámetros, procedimientos y requisitos que deben cumplirse  en tales casos excepcionales.   

2.8 Las demás previstas en la presente ley  o   que   se   consideren   convenientes   por  las  autoridades  distritales  o  municipales.   

3. Normas complementarias.  

Se  trata  de aquellas relacionadas con las  actuaciones,  programas  y  proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones  contempladas  en  los  componentes  general y urbano del plan de ordenamiento, y  que  deben  incorporarse  al  Programa  de  ejecución  que  se  establece en el  artículo 18 de   la  presente  ley.  También  forman  parte  de  este  nivel  normativo,  las  decisiones  sobre  las acciones y actuaciones que por su propia  naturaleza  requieren  ser ejecutadas en el corto plazo y todas las regulaciones  que  se  expidan para operaciones urbanas específicas y casos excepcionales, de  acuerdo  con  los  parámetros,  procedimientos y autorizaciones emanadas de las  normas    urbanísticas    generales.    Entre    otras,   pertenecen   a   esta  categoría:   

3.1 La declaración e identificación de los  terrenos e inmuebles de desarrollo o construcción prioritaria.   

3.2 La localización de terrenos cuyo uso es  el  de  vivienda  de  interés social y la reubicación de asentamientos humanos  localizados en zonas de alto riesgo.   

3.3  Las  normas urbanísticas específicas  que  se  expidan  en  desarrollo de planes parciales para unidades de actuación  urbanística  y  para otras operaciones como macroproyectos urbanos integrales y  actuaciones  en  áreas  con  tratamientos  de renovación urbana o mejoramiento  integral,   que   se  aprobarán  de  conformidad  con  el  artículo 27 de la presente ley.   

Parágrafo. Las    normas   para   la  urbanización  y  construcción  de vivienda no podrán limitar el desarrollo de  programas   de   vivienda   de   interés   social,   de   tal  manera  que  las  especificaciones  entre  otros de loteos, cesiones y áreas construidas deberán  estar    acordes   con   las   condiciones   de   precio   de   este   tipo   de  vivienda.   

Parágrafo 2o. Los planes de ordenamiento  territorial   de   los  municipios  y  distritos,  no  podrán  establecer  usos  compatibles  entre  servicios  de  alto  impacto  referidos a la prostitución y  actividades  afines,  con  usos  para  vivienda  y  dotacionales  educativos. El  Gobierno  Nacional  reglamentará  la materia en un término no mayor de sesenta  (60) días.   

[…]  

Artículo       3o. La  presente  ley  rige a partir de la  fecha    de    su    publicación,   y   deroga   las   normas   que   le   sean  contrarias.   

Visto que la demanda se dirigió en contra de  las  disposiciones  de  la  Ley  388  de  1997,  se concluye que los demandantes  atacaron  una  norma  que no se encuentra vigente, lo  cual    prima    facie  implicaría  la  inviabilidad  del  análisis  de   exequibilidad,  dado el  carácter   rogado   de   la  acción  de  constitucionalidad  que   impide  revisar    oficiosamente    las    leyes.  Como  excepción  a  esta  regla, en la  Sentencia         C-546        de        19933  este  Tribunal  se pronunció  sobre  la  norma  que  modificó  la disposición demandada, argumentando que si  bien   el   artículo  modificatorio  no  fue  objeto  de  reproche,  “la  Corte  Constitucional  está  en  la  obligación de emitir  pronunciamiento  de  fondo  sobre  la  norma  vigente,  como se hará en el caso  sujeto  a  estudio,  siempre  y  cuando los cargos formulados le sean igualmente  aplicables.  De  esta  manera  se  garantiza  aún más la participación de los  ciudadanos  en  la  defensa  de  la Constitución, y se cumple cabalmente con la  finalidad  para la cual se creó la acción de inconstitucionalidad, la que como  es  de todos sabido, además de ser pública y política, la interpone cualquier  ciudadano”.   

Esta  consideración,  íntimamente ligada al  principio  pro  actione  que  inspira  el  control  abstracto de constitucionalidad, lleva a la Corte a abocar  el  análisis  del  artículo  1o. de  la  Ley  902  de  2004, que modificó el  artículo 15 de  la  Ley  388  de  1997,  en  especial porque en este caso, los  apartes  del  precepto  demandado  fueron  reproducido de manera idéntica en la  norma  posterior  y se impone la aplicación de principios determinantes para la  administración  de justicia, tales como la economía procesal, la celeridad, la  prevalencia  del  derecho  sustancial  y  el  carácter  público  de la acción  impetrada.   

2. Problemas jurídicos.  

2.1.    Deberá   determinarse   si   la  expresión     “de    precio”   del  primer  parágrafo  del artículo 1o. de la Ley 902 de  2004,      que      modificó      el      artículo 15 de  la  Ley 388 de 1997, indica que aquel es el criterio normativo  único     para    el  establecimiento  de las especificaciones de los lotes, áreas de cesión para el  espacio  público y áreas construidas de las viviendas de interés social y si,  en  tal  virtud, vulnera el derecho a la vivienda digna,  a la igualdad, el  espacio  público  y la protección especial que debe dispensarse a las personas  más  vulnerables en la medida en que desconocería  otros criterios, tales  como  la  habitabilidad, la accesibilidad a los servicios públicos y sociales y  la  adecuación  cultural,  de  conformidad con los estándares internacionales,  relacionados con la vivienda digna.   

2.2.   Igualmente,   si   la   expresión  “cesiones”  del  primer  parágrafo  del  artículo  1o. de  la  Ley  902  de  2004,  que  modificó  el  artículo 15 de  la  Ley 388 de 1997, en cuanto se ata al precio de la vivienda  de   interés   social,   vulnera   los  derechos  constitucionales  citados  en  precedencia.   

Por  su  pertinencia  para  el  examen de las  acusaciones  la  Corte  comenzará por referirse (i) al alcance del derecho a la  vivienda  digna,  (ii) las competencias concurrentes de regulación normativa en  materia  de ordenamiento del territorio y reglamentación de los usos del suelo;  (iii) las cesiones obligatorias gratuitas.   

3. Consideraciones generales.  

3.1.    Exigencias    de    procedibilidad    de    las    demandas   de   inconstitucionalidad   

3.1.1.   Las  demandas  ciudadanas  que  se  presentan   ante  la  Corte  Constitucional  están  sujetas  a  los  requisitos  establecidos  en  el  Decreto  2067  de  1991,  artículo  2º,  que  fijan como  requerimientos  para  la  presentación  efectiva  de  la  acción: (i)   el   señalamiento  de  las  normas  constitucionales     que     se     consideran     infringidas;     (ii)  las  razones  por  las cuales dichos  textos   se   estiman   violados;  (iii)  cuando  fuere  del  caso, el señalamiento del trámite impuesto por  la  Constitución  para  la expedición del acto demandado y la forma en que fue  quebrantado,  y (iv) la razón  por la cual la Corte es competente para conocer de la demandada.   

3.1.2.  En  lo  que  respecta  al  requisito  relacionado  con  “las razones por las cuales dichos  textos  se  estiman  violados”, esta Corporación ha  establecido    algunos   “criterios   dirigidos   a  racionalizar      la      función      judicial4, que parten del presupuesto de  que  la  Corte  no  está  llamada,  según  el  artículo  241 de la C.P., para  adelantar  un  control  oficioso  de  las leyes, sino a revisar aquellas que han  sido  demandadas5”6.  Así,  se  ha sostenido que no es suficiente atacar una norma por  ser  contraria  a  la  Constitución, alegando una vulneración indeterminada de  ella,  sino  que  es  necesario  acompañar  la  acusación  de  argumentos  que  expliquen   y  justifiquen  dicho  señalamiento.  De  esta  forma,  tomando  en  consideración  las  sentencias  C-1052  de  2001  y  C-1256 de 20017,  las razones  deben  ser  claras,  ciertas,  específicas,  pertinentes       y      suficientes8,     así:     (i)       Claras,      cuando      son  comprensibles9  y  siguen  un  hilo  conductor  argumental,  que permite al lector  entender  el  contenido de la demanda y las justificaciones que esgrime el   ciudadano   en   contra   de  la  norma  que  acusa10.         (ii)   Ciertas,   esto   es   que  recaen  indudablemente  sobre  una  proposición  jurídica real y existente11;  es decir,  se  refieren  verdaderamente al contenido de la disposición acusada12, y no hacen  alusión  a  otras  normas  vigentes que no son objeto de la demanda13  o  a otras  normas   simplemente   deducidas   por   el   actor14.         (iii)  Específicas, es decir, que reflejan  de  forma  concreta  la  manera como la disposición acusada vulnera la Carta, a  fin  de  evidenciar la oposición objetiva que se alega entre el contenido de la  ley  y  el texto de la Constitución. (iv) Pertinentes,  lo  que  supone  que  las  razones  que se formulan en  contra  de  una  norma acusada, deben ser de naturaleza constitucional, esto es,  fundadas  en  la  apreciación y comparación del contenido de la norma Superior  con  el  precepto  demandado, y no en argumentos simplemente legales15,  doctrinarios16,               subjetivos17    o   fundados   en   consideraciones        de        conveniencia18  que  son ajenas a un debate  constitucional.     (v)  Suficientes,   es   decir,  aquellas  razones  que  incluyen  todos  los elementos de juicio necesarios para  iniciar  el  estudio  de  constitucionalidad  respecto  del  precepto  objeto de  reproche19    y    que    despiertan    una    duda  mínima     sobre    la  constitucionalidad de la norma impugnada.   

3.1.3.   De   este   modo,  los  argumentos  “vagos,  indeterminados,  indirectos,  abstractos  y  globales”20  que  no  se  relacionan  de  manera  concreta  con  las disposiciones que se acusan, resultan inadmisibles en  el  proceso constitucional, porque impiden la confrontación efectiva propia del  juicio   comparativo   entre   la   norma   acusada   y   la   Carta,   que   se  celebra21.   Es   por   esto   que   la   Corte  considera  que  “el     ataque    indeterminado    y    sin    motivos    no    es  razonable22”  para  realizar  el  juicio de constitucionalidad, resaltándose  que  “la interpretación que ofrece el demandante de  la  norma  acusada  ha  de  corresponder realmente al  contenido  normativo  de la misma.  En caso de que  no  exista tal correspondencia, mal puede la Corte dar curso al proceso, ya que,  aunque  formalmente  se impugna una determinada disposición, sustancialmente se  acusa       una       norma      inexistente”23.   Así  lo expresó la  Corte  en  la  Sentencia  C-587  de 1995, con ponencia del doctor José Gregorio  Hernández Galindo, en la que se señaló que:   

“La Corte debe  insistir en que el  presupuesto  básico  para declarar inexequible una norma jurídica es el de que  esa norma, examinados en el  proceso  de  su adopción o su contenido, entre en contradicción con postulados  o preceptos de la Carta.   

La  definición  acerca  de  la  posible  inconstitucionalidad    de    un    precepto    tiene   que   ser   objetiva,  por  lo  cual  no  es posible  deducirla   de   otros  ordenamientos  ni  de  hipótesis  no  plasmadas  en  su  texto”.   

3.2.   Las   competencias  concurrentes  de  regulación   normativa  de  los  distintos  niveles  territoriales  en  materia  urbanística,   ordenamiento   del   territorio,   usos   del  suelo  y  espacio  público.   

3.2.1.   Las   competencias   en   materia  urbanística   y   de  ordenamiento  territorial  son  objeto  de  distribución  constitucional  y  de  coexistencia  de competencias concurrentes de regulación  normativa  entre  los  niveles  central,  departamental  y municipal, como suele  darse   en   un  estado  descentralizado  y  con  autonomía  de  sus  entidades  territoriales. Al respecto, esta Corte ha precisado:   

“(…)  4.- El artículo 1º de la Carta  reconoce  la  autonomía de las entidades territoriales como elemento integrante  de  una  República unitaria y descentralizada. Esta Corte ha explicado que esta  autonomía   no   se   agota   en  la  dirección  política  de  las  entidades  territoriales  sino  que  éstas  deben además gestionar sus propios intereses,  con  lo  cual  se  concreta  en  un  poder  de  dirección  administrativa (C.P.  artículo  287).  Igualmente, en numerosas oportunidades, esta Corte ha indicado  que,  en  la  medida  en  que  Colombia  es también una república unitaria (CP  artículo  1º),  es  necesario armonizar los principios de unidad y autonomía,  por  medio  del  reconocimiento  del  manejo  autónomo  por  los  municipios  y  departamentos  de  los  intereses locales, pero la aceptación de la supremacía  del  ordenamiento  nacional  (sic).  Este  equilibrio  entre ambos principios se  constituye  entonces  a través de limitaciones recíprocas. Así, la autonomía  debe  desarrollarse  dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo  cual  se  reconoce la superioridad de las regulaciones del Estado unitario, pero  esta  normatividad  (sic)  nacional  debe  respetar  el contenido esencial de la  autonomía  territorial,  «que se constituye en el reducto mínimo que, en todo  caso,  debe  ser  respetado  por  el  legislador». Este contenido esencial goza  entonces  de  una  garantía  constitucional.  De  esa  manera  se  afirman  los  intereses  locales  y se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior con  lo  cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder  soberano  sino que se explica en un contexto unitario. Igualmente, esta Corte ha  precisado  que las entidades territoriales no sólo tienen competencias propias,  que  son  de  la  esencia  de  su autonomía, sino que poseen derechos y poderes  exigibles  y  oponibles  a  las  autoridades  de  los niveles superiores, lo que  indudablemente   supone  un  cambio  cualitativo  en  la  concepción  de  estos  entes.”      24     

3.2.2.  Así,  la  Constitución  Política  defiere  al órgano legislativo del poder central una competencia de regulación  normativa  por  la vía general, para hacer efectivos los derechos a la vivienda  digna  (artículo  51),  al  espacio  público y a su destinación al uso común  (artículo  82).  En  cuanto  concierne  a la temática concernida en los cargos  formulados,  resulta  pertinente  destacar  que,  según  el  artículo 51 de la  Constitución  Política,  “el Estado debe fijar las  condiciones  necesarias  para hacer efectivo el derecho de todos los colombianos  a  una  vivienda  digna,  promoviendo  planes  de  vivienda  de interés social,  sistemas  adecuados  de  financiación  a  largo  plazo  y formas asociativas de  ejecución  de estos programas de vivienda”. De igual  modo,  interesa  destacar que en ejercicio de la autonomía que el artículo 287  CP  reconoce a las entidades territoriales, compete a los municipios y distritos  ordenar  el  desarrollo de su territorio y reglamentar  los   usos   del   suelo,  conforme  lo  disponen  los  artículos  311 y 313-7 ídem.  Cuando   los   concejos  municipales  y  distritales  expiden  los  «estatutos  de  uso del suelo» que la Ley  388   de  1997  denomina  genéricamente  «Planes  de  Ordenamiento  Territorial», ejercen la atribución que  les  confiere  el  artículo 313, numeral 7º CP, la que, según lo ha precisado  la Corte debe ejercerse conforme a la ley. Así dice:   

Artículo   313.   Corresponde   a   los  Concejos:   

[…]  

7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro  de   los  límites  que  fije  la  ley,  vigilar  y  controlar  las  actividades  relacionadas  con  la  construcción  y  enajenación  de inmuebles destinados a  vivienda.   

Por otro lado, los artículos 298, 300-2, 311  y  313-2  C.P.  confieren en esta materia un poder regulador a las corporaciones  públicas    de    elección   popular   de   los   ámbitos   departamental   y  municipal.   

3.2.3.  Ahora bien, no debe perderse de vista  que  por  disposición  constitucional  la  función deferida por los artículos  300-2  y 298 a las asambleas departamentales, y por los artículos 311 y 313-2 y  7  a  los  concejos  municipales, debe entenderse circunscrita a lo que la Carta  determine.  Sobre  este  aspecto,  deben  recordarse  las  siguientes  premisas,  inherentes  a  la  organización  del  Estado  unitario  con  autonomía  de sus  entidades   territoriales:   (i)  la  autonomía  de  que  gozan  las  entidades  territoriales  para  la  gestión  de  sus  intereses  se  enmarca dentro de los  contornos  que  le fijen la Constitución y la ley ( CP art. 287); (ii) conforme  el  artículo  288  ibídem,  corresponde  a  la  ley  establecer  los  términos en los que, de acuerdo a los  principios  de  coordinación,  concurrencia  y  subsidiariedad,  los  distintos  niveles  territoriales ejercerán las competencias que les son atribuidas por la  Constitución.    Una    interpretación    de    los    anteriores   principios  constitucionales  conduce  a la Corte a afirmar que en materia urbanística, uso  del  suelo,  espacio  público  y  de  ordenamiento  del  territorio,  la  Carta  Política  instituyó  una  competencia  concurrente de regulación normativa en  cabeza  de  los niveles central, regional y local, que por su alcance y radio de  acción  puede  caracterizarse así: (i) a la ley le compete establecer por vía  general  el  régimen jurídico, esto es, expedir el estatuto básico que defina  sus  parámetros  generales y que regule sus demás aspectos estructurales; (ii)  corresponde  a  los  departamentos  y municipios desarrollar la preceptiva legal  por  la vía del ejercicio de su competencia de regulación normativa, con miras  a  satisfacer  las  necesidades  locales,  teniendo en cuenta las peculiaridades  propias de su ámbito territorial.   

3.2.4.  En este contexto el primer parágrafo  del  artículo 1o. de la Ley 902 de 2004, que modificó el artículo 15 de  la  Ley  388  de  1997,  adquiere  su significado. Es del caso  recordar su tenor literal:   

“PARÁGRAFO.  Las  normas para la urbanización y construcción de vivienda no podrán limitar  el  desarrollo  de  programas  de vivienda de interés social, de tal manera que  las     especificaciones     entre     otros     de     loteos,     cesiones  y  áreas construidas deberán  estar    acordes    con    las    condiciones    de  precio de este tipo de vivienda.”   

Así,  el  Congreso  de  la República, en el  primer  parágrafo  del  artículo  1o. de la Ley 902 de 2004 -que modificó el  artículo 15 de  la  Ley  388  de 1997-, dispuso que los concejos municipales y  distritales  no  podrán  limitar el desarrollo de programas de interés social,  al  expedir  las  normas  de  ordenamiento territorial, reglamentar los usos del  suelo  en  los  POT  o  regular la urbanización y construcción de vivienda, en  ejercicio  de  la atribuciones conferidas por los artículos 311 y 313-7CP, como  garantía  para  la  provisión suficiente de la vivienda de interés social. En  suma,  ha establecido el Legislador que las normas de los concejos municipales y  distritales  relativas  al  aprovechamiento  del  suelo,  deben  hacer viable el  desarrollo  de  los  proyectos  de  vivienda  de  interés  social,  siendo  una  exigencia  avenida  con  la  Carta Política, que en el artículo 51 dispone que  “el  Estado  fijará las condiciones necesarias para  hacer  efectivo”  el  derecho  a  la vivienda digna.  Desde  otra  perspectiva,  la  norma acusada constituye nítida expresión de la  competencia  que  el  artículo  313.7 CP atribuye al legislador de fijar  límites  que deberán observar los  concejos  municipales,  al  reglamentar  los  usos  del  suelo  y al   vigilar  y  controlar  las  actividades  relacionadas  con  la  construcción  y  enajenación  de inmuebles destinados a  vivienda de interés social.   

4.    Consideraciones   sobre   el   caso  concreto.   

4.1.    Las    acusaciones   contra   las  expresiones    “de  precio”  y  “cesiones”  contenidas  en  el primer  parágrafo  del  artículo 1o. de la Ley 902 de 2004 –  que         modificó         el        artículo 15 de la Ley 388 de 1997-.   

4.1.1. La demanda apunta a que las voces   “de    precio”    y  “cesiones”, contenidas en  el  primer parágrafo del artículo 1o. de la Ley 902 de 2004 -que modificó el  artículo 15 de  la  Ley  388  de  1997-, desconocen los derechos a la vivienda  digna  y a la igualdad al contravenir contenidos de éstos establecidos por esta  Corte  en  su  jurisprudencia y los previstos en la observación No. 4 del Pacto  para  los  Derechos  Económicos  que  conforme,  al  artículo  93 de la Carta,  integra el bloque de constitucionalidad.   

4.1.2.     En     cuanto     a     la  expresión      “de    precio”  contenida en el primer parágrafo del artículo 1o. de la Ley 902  de     2004,     que     modificó    el    artículo 15 de  la  Ley  388 de 1997, específicamente se sostiene que vulnera  el  derecho  a  la  vivienda digna “ya que señala al  precio   como   único   criterio   relevante  para  la  determinación  de  las  especificaciones  de  los  lotes áreas construidas de los proyectos de VIS, con  exclusión  de  las  condiciones  de  adecuación, habitabilidad, accesibilidad,  ubicación    e    importancia    de    los    factores    culturales   de   las  viviendas”     25.  Contra  lo  afirmado en la  demanda,  del  contenido  normativo  de  la disposición a la que pertenecen las  expresiones  acusadas,  no se colige que el Legislador haya consagrado el precio  como  único  factor  para la determinación de las especificaciones de tamaños  de  los  lotes y espacios construidos y para las áreas de cesiones obligatorias  gratuitas  en  los proyectos de vivienda de interés social. En efecto, la norma  no  excluye  la  habitabilidad,  la  accesibilidad  a  los servicios públicos y  sociales  y  la adecuación cultural como atributos relevantes de la vivienda de  interés  social:  la  exigencia  de  concordancia entre las especificaciones de  cesiones  y las condiciones de precio tan solo alude a la consideración de esta  relación  para  efectos  de no “limitar el    desarrollo    de    programas   de   vivienda   de   interés  social”,   propósito   coherente   con   el   fin  constitucionalmente   declarado   de   “promover[a]  planes  de  vivienda  de  interés social” (CP, Art.  51).   

4.1.3.  Frente  a  la expresión “cesiones”  del  primer parágrafo del  artículo  1o. de  la  Ley  902 de 2004 -modificatorio del artículo 15 de  la  Ley  388  de  1997-,  sostiene  en la demanda que entra en  conflicto  con los derechos constitucionales a la igualdad, a la vivienda digna,  al   espacio  público  y  a  la  protección  especial  de  las  personas  más  vulnerables,  ya  que  sujeta las características de las cesiones de suelo para  espacio  público  y equipamiento de las urbanizaciones destinadas a vivienda de  interés  social  a las condiciones de precio de tales viviendas, impidiendo con  ello  que  las  cesiones  urbanísticas  para esta modalidad – interés social –  sean  fijadas con criterios más adecuados tales como la densidad habitacional y  poblacional.   Desarrollando   lo   anterior,   considera   la  demanda  que  la  determinación  de  las  condiciones  de  las  cesiones de áreas con base en el  precio  de  la  vivienda hace que su tamaño sea el mínimo y se determine sobre  un  porcentaje fijo en relación con el valor de los proyectos de construcción,  sin  tener  en cuenta el número de unidades habitacionales y tampoco el número  de  personas  que  habitan  la urbanización o construcción. Lo anterior genera  desigualdad,  en  opinión  de  los demandantes, determinada por el hecho de que  las  personas  que  habitan  viviendas  de  interés  social  tendrán  acceso a  espacios  y  áreas  más  reducidos  que  aquellos  que  habitan  otro  tipo de  viviendas  y conjuntos habitacionales, siendo un hecho que son, precisamente los  habitantes  de  los  proyectos  desarrollados  para vivienda de interés social,  quienes  más  requieren de los mismos. Los accionantes encuentran injustificada  tal  diferenciación  por  considerarse que la medida legal resulta inadecuada y  desproporcionada  para  alcanzar  el fin constitucional de promover la oferta de  vivienda  de  interés  social  y  hacer  efectivo  el  derecho  a  la  vivienda  digna.   

Sin  embargo, como se dijo anteriormente, del  contenido  de  la  norma  no es viable colegir que el precio sea criterio único  para  orientar  la  configuración  de  la  vivienda  de interés social, siendo  admisible  tener  en cuenta otros criterios, factiblemente concurrentes, para la  determinación  de  las zonas de cesión obligatoria en los sectores dedicados a  este  tipo de construcción. Este aspecto lleva a concluir en la inexistencia de  cargos  de  inconstitucionalidad  que  permitan  adelantar  el control sobre las  normas  acusadas  ya  que se impone la inhibición de la Corte para pronunciarse  de  fondo  sobre  la  demanda.  Del mismo modo, en cuanto concierne al cargo por  vulneración  a  la  igualdad,  cabe recordar que la Corte ha puesto de presente  que   el   concepto   de   “igualdad”  es relacional, debiendo recaer sobre una pluralidad de elementos o  términos de comparación, lo  que  supone  determinar  los  sujetos,  elementos  o situaciones respecto de los  cuales  se aduce que existe una diferencia vulnerante de la Constitución. En el  escrito  de  demanda  no  se  precisan cuáles son los grupos comparables ni los  criterios  de  comparación  aplicables  para  hacer  el  examen de igualdad; la  demanda  solamente  menciona  que  el  área  construida  y  la  de las cesiones  obligatorias  gratuitas  en los proyectos de VIS son inferiores a las que tienen  los  proyectos  de  vivienda  que  no son de interés social; tampoco es posible  inferir  del  texto  de  la  demanda  con  cuáles viviendas se debe realizar la  comparación ni cuáles deben ser los criterios para efectuarla.   

4.1.4.  Para  reforzar  lo anterior, la Corte  advierte  que  los  cargos estructurados en torno a las expresiones “de   precio”    y  “cesiones”  parecen  dirigidos  contra  las  disposiciones del Decreto 2060 de 2004, reglamentario de las normas legales  atacadas.  Esto  se  hace  evidente  en la propia fundamentación de los cargos,  así:  “La mejor prueba de que la mención exclusiva  del  precio que hace la norma acusada conduce a ignorar los demás atributos del  derecho  a la vivienda digna (art. 51 CP) es que la misma ha servido de sustento  para  que  se  expidan  normas sobre áreas mínimas de tamaño de lotes para la  construcción  de  VIS,  como  el  decreto  nacional  2060 de 2004, a cuyo tenor  (…).  La  norma  antes transcrita establece como áreas mínimas de lotes para  la   construcción  de  VIS  espacios  sumamente  reducidos…”.  Y,  en otro aparte se afirma: “El decreto  2060  de 2004 conduce a unas condiciones de habitabilidad aún más precarias en  el  caso  de  proyectos  de  interés  social  de  lotes  multifamiliares (…).  Las  acusaciones  relativas a las cesiones también se  atribuyen   a   lo   preceptuado   en  el  citado  Decreto.  En  el  escrito  de  demanda,    para   la   sustentación  de  este  cargo,  se  lee:  “(…)  la  norma  abre  la  puerta  para  que  las  cesiones  urbanísticas  de  los  proyectos  VIS  sean  inferiores que las cesiones de los  proyectos  urbanísticos  de  otra  naturaleza.  Prueba de ello es que la propia  reglamentación  de la norma define los tamaños mínimos de las cesiones de los  proyectos  VIS  como  un porcentaje fijo sobre el área construida, sin tener en  cuenta  el  número de unidades habitacionales y el número de habitantes de las  mismas.  En  efecto,  el  artículo primero, numeral segundo del Decreto 2060 de  2004  –reglamentario  del  parágrafo  del  artículo  15  de  la  Ley  388  de 1997 establece (…)”26.   

4.1.5.  En  este  orden  de  ideas,  la Corte  encuentra  que  los  cargos  dirigidos en contra de las expresiones “de     precio”    y    “cesiones”  contenidas  en  el  primer  parágrafo  del  artículo  1o. de  la  Ley  902  de  2004,  que  modificó  el  artículo 15 de   la   Ley   388   de  1997,  se  dirigen  más  a  atacar  una  interpretación  realizada por el demandante de la norma legal -respaldada, a su  juicio,  en  los  contenidos  de los decretos reglamentarios- que a señalar una  contradicción  entre  el  contenido  objetivo  de  la  ley  y  la Constitución  Política.  De  esta  manera,  no podría la Corte entrar a definir el fondo del  asunto  sin desatender los requisitos del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991  ni  las  reglas  jurisprudenciales de esta Corporación. Al respecto, esta Corte  ha  reiterado  que  el  juicio  de  constitucionalidad  exige una confrontación  objetiva  y  verificable  entre  el  contenido  de  la  ley  y  el  texto  de la  Constitución  Política, por cuanto no es posible resolver los cuestionamientos  a  la  constitucionalidad  de  una  norma  a  partir  de  argumentos  que  no se  relacionan  de manera concreta y directa con las disposiciones que se acusan, al  carecer  de  la  claridad,  certeza,  especificidad,  pertinencia  y suficiencia  requeridas  para  emitir  un  fallo  de fondo. Procede, entonces, inhibirse para  pronunciarse  sobre los dos primeros cargos  por ineptitud sustantiva de la  demanda,  fundada  ella en la interpretación de un desarrollo contingente de la  misma  y  no en el alcance de su contenido normativo. Al mismo tiempo, frente al  cargo  relacionado  con  el  principio  de  igualdad,  no  se cumple con el  requisito  de  especificidad exigido por la jurisprudencia de esta Corporación,  como  atrás  se  anotó. Lo que no obsta para que las expresiones acusadas sean  demandadas     con     fundamento    en    éstas    u    otras    disposiciones  constitucionales.   

4.2.  Los cargos contra el artículo 40 de la  Ley 3 de 1991, modificatorio del artículo 64 de la Ley 9 de 1989.   

4.2.1.  El artículo 40 de la Ley 3ª de 1991  establece  que el Gobierno Nacional reglamentará las normas mínimas de calidad  de  la vivienda de interés social, especialmente en cuanto a espacio, servicios  públicos  y  estabilidad  de  la  vivienda.  En  la demanda se considera que el  artículo  40  de  la  Ley  3ª  de  1991  vulnera  el artículo 150 de la Carta  Política,  por  cuanto  la  competencia para reglamentar las normas mínimas de  calidad  de la vivienda de interés social y, en particular, el espacio interior  y  exterior, que implica las intensidades de uso y aprovechamiento del suelo, es  del  Legislador.  Se  agrega  que,  aun  admitiendo la tesis contraria, la norma  resultaría  inconstitucional porque la reglamentación exhaustiva por parte del  gobierno  impide  a las autoridades municipales el ejercicio de sus competencias  en   materia  de  garantías,  más  allá  de  lo  reglado,  para  la  adecuada  protección  de  los  atributos del derecho a la vivienda y la determinación de  usos  del  suelo que corresponde a los Concejos Municipales, vulnerando con ello  el  principio  del  rigor  subsidiario que ilustra las relaciones competenciales  entre  los  diferentes  niveles  territoriales  del  Estado.  En  suma,  que  la  disposición  acusada  permite que el Gobierno Nacional dicte medidas regresivas  frente  a  la  definición  y alcance que podrían tener normas dictadas por los  gobiernos municipales.   

4.2.2. Contra lo afirmado por los actores, no  es  cierto  que el artículo 334 CP someta a reserva legal la regulación de los  usos  del  suelo,  con  exclusión  de  otros  niveles  normativos.  Como  ya se  analizó,  el artículo 310 de la Constitución Política dispone la competencia  del     municipio,     como     entidad     fundamental    de    la    división  político-administrativa  del  Estado,  para “ordenar  el  desarrollo  de su territorio”. En consonancia con  lo  allí  dispuesto, el artículo 311 -numeral 7º- de la Carta, atribuye a los  concejos  la  función  de  “reglamentar los usos del  suelo  y,  dentro  de  los  límites  que  fije  la ley, vigilar y controlar las  actividades  relacionadas  con  la  construcción  y  enajenación  de inmuebles  destinados  a vivienda”. Concordante con lo anterior,  el   artículo  313  ibídem  establece  las  funciones  de  los  Concejos  Municipales,  entre  ellas  la  de  reglamentar los usos del suelo (num. 7º ).   

4.2.3.  La  determinación  de  las  normas  mínimas  de  calidad de la vivienda de interés social, especialmente en cuanto  a  espacio,  servicios  públicos  o  estabilidad  de  las  viviendas no acarrea  usurpación  alguna  de las competencias de los concejos para reglamentar el uso  del  suelo y de ordenar el territorio. Se trata de funciones diferentes. Ordenar  el  desarrollo  del territorio, en los términos de los artículos 9º de la Ley  388  de  1997  y  41  de la Ley 152 de 1994, es trazar el conjunto de objetivos,  directrices,  metas,  estrategias y normas adoptadas para orientar y administrar  el  suelo  municipal. El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene  por  objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión  territorial,  racionalizar  las intervenciones sobre el territorio y orientar su  desarrollo  y  aprovechamiento  sostenible,  mediante: (i) la definición de las  estrategias  territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de  los  objetivos  económicos,  sociales,  urbanísticos  y  ambientales;  (ii) el  diseño  y  adopción  de  los  instrumentos  y  procedimientos  de  gestión  y  actuación  que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las  actuaciones  sectoriales  que  afectan  la estructura del territorio municipal o  distrital;  y,  (iii)  la definición de los programas y proyectos que concretan  estos  propósitos ( artículo 6º, Ley 388 de 1997). Y reglamentar los usos del  suelo  también  es  determinar  en  el  Plan  de  Ordenamiento  Territorial  la  destinación  permitida  para  las  diferentes áreas urbanas y suburbanas en el  respectivo   municipio   o   distrito,   como   de  uso  industrial,  comercial,  residencial,  etc. Así, no encuentra la Corte que el contenido normativo de los  artículos  333  y  334 que se estiman violados, se relacione razonablemente con  la   temática   de   la  norma  a  que  pertenecen  las  expresiones  acusadas.   

4.2.4.  Tampoco  advierte  la  Corte  que  la  competencia  del  Gobierno  Nacional  de “reglamentar  las   normas  mínimas  de  calidad  de  las  viviendas  de  interés  social”  desconozca  la  cláusula  general  de competencia del  legislador  en  cuyo desarrollo le corresponde “fijar  los  elementos  básicos  de  configuración  de  los  derechos constitucionales  –entre ellos el derecho a  la  vivienda  digna  (art.  51  CP y 150 CP)”. Por el  contrario,   el   precepto   acusado,   al  conferir  al  Gobierno  nacional  la  reglamentación  de  las normas mínimas de calidad de  las  viviendas  de  interés  social”  parte  de  la  preexistencia  de  una disposición legal, materia de desarrollo en ejercicio de  la  potestad  reglamentaria. Tal es el sentido de esta disposición cuestionada.  De  este modo, la existencia de desarrollos reglamentarios en materia de calidad  de  la vivienda de interés social que excedan contenidos legales o carezcan del  supuesto   normativo   legal   a   reglamentar,  es  asunto  de  control  en  la  jurisdicción   de   lo   contencioso   administrativo.  En  cuanto  al  control  constitucional  que  realiza  esta  Corte,  la  expresión  normativa acusada se  declarará exequible.   

4.2.5.  El  cargo consistente en que la norma  acusada,  por  tratarse de una reglamentación exhaustiva, mengua la competencia  de  las  autoridades  municipales  para,  eventualmente, mejorar las condiciones  relativas  a la calidad de las viviendas de interés social en el término de su  municipalidad,  también debe desestimarse: a más de que esta afirmación no se  desprende  razonablemente de su texto, carece de sustento pues, lógicamente, lo  exhaustivo   se   opone  a  lo  mínimo.  Finalmente,  el  cargo  que alega usurpación de las competencias de  los  concejos  municipales debe desestimarse, pues los propios actores advierten  que  surge de una interpretación de conformidad con la  cual  las  normas  que  expide o ha expedido el Gobierno Nacional en materia del  espacio  de  la  vivienda de interés social son exhaustivas y no mínimas…”   

III. DECISIÓN.  

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la  Corte  Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato  de la Constitución,   

RESUELVE:  

Primero-.  Declarar  EXEQUIBLE  el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, modificatorio del artículo 64  de la Ley 9ª de 1989, por los cargos examinados.   

Segundo-.            INHIBIRSE para pronunciarse sobre  la   inconstitucionalidad  de  las  expresiones  “de  precio”           y           “cesiones”,  contenidas  en  el primer  parágrafo  del  artículo  1o. de  la  Ley  902  de  2004,  que  modificó  el  artículo 15 de la Ley 388 de 1997.   

Notifíquese,   comuníquese,  publíquese,  insértese   en   la   Gaceta   de  la  Corte  Constitucional  y  archívese  el  expediente.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA  

Magistrada  

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO  

Magistrado  

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ  

Magistrado  

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

JORGE IVAN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

JORGE   IGNACIO   PRETELT   CHALJUB   

Magistrado  

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado  

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado  

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ  

Secretaria General  

    

1 Folio  1 del Expediente, numeral I. literal A. de la demanda   

2 Fe de  erratas referida a al contenido de los artículos 8, 52, 96 y 116.   

3  Magistrado  Ponente  Carlos  Gaviria  Díaz,  fallo  proferido  con  ocasión al  estudio  de constitucionalidad del literal c) del artículo 3º del Decreto 1888  de  1989,  modificado por el artículo 1º del Decreto 2281 de 1989.   

4 Auto  de súplica del 29 de julio de 1997, Expediente D-1718.   

5  Sentencia C-447/97, M.P. Alejandro Martínez Caballero.   

6  Sentencia C-650/1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz   

7 M.P.:  M.J. Cepeda y Rodrigo Uprimny, respectivamente.   

8 Cfr.,  entre  varios,  los  Autos  de  Sala  Plena  244  de  2001  (M.P. Jaime Córdoba  Triviño)  y  de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas oportunidades la  Corte,  al  resolver  el  recurso  de  súplica  presentados  por  los  actores,  confirmó  los  autos  en  los  que  se  inadmitió  la demanda por no presentar  razones    “específicas,    claras,   pertinentes   y   suficientes”.    

9  Sentencia C-256 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.   

10  Sentencia C-1056 de  2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.   

11 Ver  la Sentencia C-362 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis.   

12Sentencia C-256 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.   

13Cfr.  Corte  Constitucional  Sentencia  C-1544  de 2000 M.P. José Gregorio Hernández  Galindo.    En   ella  la  Corte  se  inhibió  por  presentarse  ineptitud  sustancial  de  la  demanda,  debido  a  que  el  actor  presentó cargos que se  predican de normas jurídicas distintas a las demandadas.   

14  Sentencia  C-504  de  1995.  M.P.  José Gregorio Hernández Galindo. En ella se  dijo  que  la  acusación carecía de objeto, ya que alude a una disposición no  consagrada por el legislador.   

15  Cfr. la Sentencia C-447 de 1997.   

16  Cfr.  Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993.M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz  y Carlos Gaviria Díaz.   

17  Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.   

18  Cfr.  Corte  Constitucional  Sentencia  C-269  de  1995  M.P.  Eduardo Cifuentes  Muñoz.    En   ella   la  Corte  desestimó  algunos  de  los  cargos  presentados   por   el  actor,  que  se  limitaron  a  presentar  argumentos  de  conveniencia.    

20Cfr.  los  autos  097 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y 244 de 2001 M.P. Jaime  Córdoba  Triviño y las sentencias C-281 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández  Galindo,   C-519   de   1998   M.P.   Vladimiro   Naranjo   Mesa,  entre  varios  pronunciamientos.   

21  Cfr.  Corte  Constitucional  Sentencia  C-447  de  1997 M.P. Alejandro Martínez  Caballero.  La  Corte  se  declara  inhibida  por  demanda materialmente inepta,  debido a la ausencia de cargo.   

22  Sentencia C-131/93 M.P. Alejandro Martínez Caballero.   

23  Sentencia  C-650/1997,  M.P.  Eduardo Cifuentes Muñoz (subrayas fuera del texto  original)   

24  Sentencia  C-643/1999: M.P. Alejandro Martínez Caballero   

25   Fl. 13   

26 Fl  21