C-357-19

         C-357-19             

Sentencia C-357/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional    

PRECEDENTE Y COSA JUZGADA MATERIAL-Instituciones diferentes    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido    

La   Sala Plena ha precisado que la configuración de la cosa juzgada depende de la   valoración del objeto de control y del cargo de constitucionalidad, es decir, de   la norma enjuiciada y la censura planteada en concreto. En el evento en que   exista identidad de los criterios referidos, la Corte no podrá pronunciarse   sobre una disposición cuestionada.    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos respecto de inexequibilidad    

La   cosa juzgada en decisiones de inexequibilidad es absoluta, dado que se suprime   el contenido normativo del orden jurídico, según indica el artículo 243 de la   Carta Política. Ello sucede con independencia del parámetro constitucional que   se utilizó para eliminar el enunciado legal del sistema de derecho. En esos   eventos, las autoridades tienen vedado reproducir esa proposición jurídica   declarada inconstitucional, al punto que su nueva expedición acarreará su   invalidez, por lo que el Tribunal debe “estarse a lo resuelto” en la providencia   anterior.    

COSA   JUZGADA CONSTITUCIONAL-Elementos    

En la   hipótesis mencionada deben concurrir los siguientes presupuestos: i) un   enunciado legal que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional; ii)   la decisión se basó en razones de fondo y no formales en la elaboración de la   ley; iii) la nueva disposición posee el mismo contenido normativo que el que fue   excluido del ordenamiento jurídico; y iv) persiste el parámetro de   constitucionalidad que se empleó en el juicio de validez de la norma inicial.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto    

La   acción pública de inconstitucionalidad se materializa con una acusación de un   ciudadano contra una norma legal con base en unas disposiciones superiores que   se consideran infringidas y con la explicación de las razones por las cuales   dichos textos se estiman violados, pues lo contario conllevaría a una sentencia   inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda. Entonces, el ordenamiento   exige del ciudadano la especial responsabilidad de ser diligente a fin de que la   Corporación pueda cumplir eficiente y eficazmente con el ejercicio del control   de constitucionalidad. Así, se ha determinado que dicha censura debe cumplir con   atributos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Características    

El   cargo es claro cuando se presentan argumentos comprensivos y consecuentes con lo   solicitado. Además, l[a] censura de la demanda es cierta en el evento en que   recae sobre una proposición normativa real así como existente, y no sobre una   deducida por el actor, o implícita. El juez constitucional debe tener la   posibilidad de verificar el contenido de la norma demandada con el fin de que la   pueda contrastar con la Carta Política. El ataque debe ser específico, lo cual   consiste en que el actor explique por qué la disposición acusada desconoce o   vulnera la Constitución. Así mismo, el cargo debe ser pertinente, atributo que   hace referencia a que los argumentos del actor sean de naturaleza constitucional   y no meras discusiones legales, doctrinarias o de conveniencia. Por último, la   demanda debe tener cargos suficientes, los cuales deben generar un verdadero   debate constitucional, al punto que pongan en duda la validez de la norma   impugnada.    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Ausencia   de razones de inconstitucionalidad    

ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO Y DERECHO DE PROPIEDAD-Relación/ACCION   DE EXTINCION DE DOMINIO-Fundamento constitucional    

La   extinción de dominio tiene una clara relación con el derecho propiedad, porque   se activa ante un título ilegitimo o el que adquiere esa connotación de manera   sobreviviente. Dicha institución se encuentra consagrada en el artículo 34 de la   Constitución para desconocer o declarar que la propiedad era aparente, sin   compensación alguna, a los ciudadanos que ostenten un título ilegitimo. Se trata   de casos que no merecen salvaguarda constitucional, los cuales fueron   prefigurados directamente por la Carta Superior, como son: i) el enriquecimiento   ilícito; ii) el perjuicio al tesoro público; o iii) el grave deterioro de la   moral social.    

ACCION   DE EXTINCION DE DOMINIO-Elementos    

De lo   expuesto, se derivan tres elementos normativos de la institución reconocida en   el mencionado texto constitucional, a saber: i) requiere sentencia judicial para   su materialización (Formal); ii) recae sobre los bienes (material-patrimonial);   y iii) opera ante hipótesis definidas (causales). Ello evidencia que la ley   puede imponer al propietario una serie de restricciones o limitaciones al   derecho de propiedad privada, en aras de cumplir con las funciones sociales y   ecológicas que reconoce la Constitución Política.    

ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Desarrollo legal/ACCION   DE EXTINCION DE DOMINIO-Connotación real/EXTINCION   DE DOMINIO-Falta de reconocimiento estatal a la propiedad    

ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Características    

(…) la   acción de extinción de dominio tiene una naturaleza especial, pues se trata de   una acción constitucional, patrimonial, pública, jurisdiccional, autónoma de la   responsabilidad penal, directa relacionada con el régimen constitucional del   derecho de propiedad. Además, la extinción del dominio es una acción sui-generis   diferente a la expropiación, puesto que el paso del tiempo jamás subsana la   ilegitimidad del título, por lo que nunca está sujeta a plazos de caducidad o   prescripción.    

ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Jurisprudencia constitucional    

ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Debido proceso    

El   derecho al debido proceso es una garantía constitucional que aplica a todo tipo   de proceso. La extinción de dominio no es la excepción. Sin embargo, la   concreción de esa garantía subjetiva se encuentra mediada por las normas   constitucionales del artículo 34 Superior, la libertad configurativa del   legislador y los principios de proporcionalidad y razonabilidad.    

EXTINCION DE DOMINIO-Concreción características del proceso por legislador    

[E]l   legislador tiene la competencia para expedir las normas de procedimiento,   puntualmente, regular las etapas del proceso, los recursos y lo atinente a las   nulidades. (…). Además, el debido proceso gobierna el proceso de extinción de   dominio y se articula con la libertad configurativa de Congreso para regular los   procesos y acciones.    

DEBIDO PROCESO EN EXTINCION DE DOMINIO-Límites    a la potestad de configuración del legislador    

No   obstante, esa amplitud normativa nunca implica la arbitrariedad en el ejercicio   de las potestades del legislador de hacer las leyes, pues se encuentra   restringida en las siguientes hipótesis: (i) la fijación directa, por parte de   la Constitución, de determinado recurso o trámite judicial; (ii) el cumplimiento   de los fines esenciales del Estado y particularmente de la administración de   justicia; (iii) la satisfacción de principios de razonabilidad y   proporcionalidad; y (iv) la eficacia de las diferentes garantías que conforman   el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Esas reglas han   tenido un comportamiento particular en el proceso de extinción de dominio, por   lo que los límites (iii) y (iv) han servido para evaluar la normatividad que se   expide para regular esa acción.    

[L]a   acción de extinción de dominio, si bien se articula con la política criminal del   Estado, no es un proceso penal que examine la responsabilidad individual de una   persona, sino que se trata de un proceso patrimonial en el que se busca   establecer la licitud o ilicitud del título por medio del cual se adquirieron   determinados bienes    

PRESUNCION DE INOCENCIA EN ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Carga de la   prueba    

[L]a   presunción de inocencia en ese tipo de proceso aplica en el principio de carga   dinámica de la prueba y en la necesidad de demostrar el carácter ilegitimo del   título    

DEBIDO   PROCESO EN EXTINCION DE DOMINIO-Exigencia de plazo razonable    

[E]l   ejercicio de la acción de extinción debe realizarse dentro de los principios que   gobiernan la actividad judicial, por ello, las decisiones deben adoptarse dentro   de plazos razonables.    

MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Concepto y   alcance/MEDIDAS   CAUTELARES EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Derechos al   debido proceso y propiedad    

MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Juicio de   proporcionalidad    

(…)   esta Corporación estima apropiado evaluar la validez del precepto censurado con   base en el juicio intermedio de proporcionalidad, en tanto la medida de   enajenación temprana, al ser definitiva interfiere los derechos de propiedad y   el debido proceso. Ello pese a la libertad configurativa que tiene el legislador   en la materia.    

ENAJENACION TEMPRANA EN EXTINCION DE DOMINIO-Juicio intermedio de   proporcionalidad    

(…) la Corte encuentra razonable y proporcional la ponderación que realizó el   Congreso de la República para reiterar la figura de la enajenación temprana y   compensarla con requisitos legales de activación, el control judicial indirecto   que se materializó en medidas cautelares y la compensación monetaria, lo que se   traduce en medidas idóneas, necesarias y legitimas para alcanzar los fines que   persigue la norma.    

Referencia: Expediente D-13024    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017,   que modificó el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, “Por medio de la cual se   expide el Código de Extinción de Dominio”    

Demandante:    

Carlos   Enrique Robledo Solano    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gloria   Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo   Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José   Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y   Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de   los requisitos y trámite establecidos en la Constitución Política y en el   Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública   consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos   Enrique Robledo Solano demandó la inexequibilidad del artículo 24 de la Ley 1849   de 2017, que modificó el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, “Por medio de la   cual se expide el Código de Extinción de Dominio”, por considerar que   vulnera los artículos 1, 2, 29, 34 y 58 de la Carta Política.    

II.   TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS    

El texto de la norma demandada es el   siguiente (se subrayan las expresiones objeto de acusación):    

LEY 1849 DE 2017    

(julio 19)    

Diario Oficial No. 50.299 de 19 de julio de 2017    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por medio de la cual se modifica y adiciona la Ley   1708 de 2014 “Código de Extinción de Dominio” y se dictan otras disposiciones.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

“ARTÍCULO   24. Modifíquese el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, el cual quedará así:    

1. Sea   necesario u obligatorio dada su naturaleza.    

2.   Representen un peligro para el medio ambiente.    

3.   Amenacen ruina, pérdida o deterioro.    

4. Su   administración o custodia ocasionen, de acuerdo con un análisis de   costo-beneficio, perjuicios o gastos desproporcionados a su valor o   administración.    

5.   Muebles sujetos a registro, de género, fungibles, consumibles, perecederos o los   semovientes.    

6. Los   que sean materia de expropiación por utilidad pública, o servidumbre.    

7.   Aquellos bienes cuya ubicación geográfica o condiciones de seguridad implique la   imposibilidad de su administración.    

La   enajenación se realizará mediante subasta pública o sobre cerrado, directamente   o a través de terceras personas, observando los principios del artículo 209 de   la Constitución Política.    

Los   dineros producto de la enajenación temprana y de los recursos que generen los   bienes productivos en proceso de extinción de dominio, ingresarán al Frisco y se   destinarán bajo los lineamientos del artículo 91 de la presente ley. Para   efectos de la aplicación del presente artículo el administrador del Frisco   constituirá una reserva técnica del treinta por ciento (30%) con los dineros   producto de la enajenación temprana y los recursos que generan los bienes   productivos en proceso de extinción de dominio, destinada a cumplir las órdenes   judiciales de devolución de los bienes, tanto de los afectados actualmente como   de los que se llegaren a afectar en procesos de extinción de dominio.    

En   todos los eventos una vez el bien sea enajenado, chatarrizado,   demolido o destruido, el administrador del Frisco deberá informar a la autoridad   judicial que conoce del proceso de extinción de dominio. En la chatarrización o   destrucción de bienes automotores, motonaves, aeronaves, será procedente la   cancelación de la matrícula respectiva, sin los requisitos del pago de   obligaciones tributarias de carácter nacional, revisión técnico-mecánica, seguro   obligatorio, y sin que el bien llegue por sus propios medios a la   desintegradora. Deberá dejarse un archivo fotográfico y fílmico del bien a   destruir donde se deje evidencia sobre las razones por las que se ordenó la   destrucción o chatarrización.    

En la   destrucción de sustancias controladas, las autoridades ambientales serán las   responsables de realizar el control preventivo y concomitante, con el fin de   preservar el medio ambiente sano, atendiendo al plan de manejo ambiental.    

El   administrador del Frisco podrá transferir el dominio a título de donación de los   bienes perecederos a una entidad pública. En el evento de ordenarse la   devolución el administrador del Frisco efectuará una valoración y se pagará con   cargo al Frisco. (…)    

III.   LA DEMANDA    

1. El accionante   consideró que el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017 desconoce los artículos 1,   2, 29, 34 y 58 de la Constitución, al permitir que la administración pueda   extinguir el dominio de un inmueble, sin que haya concluido el proceso judicial   de extinción de dominio y sin que exista sentencia.    

2. Sostuvo que la   Carta Política protege la propiedad adquirida conforme con las leyes civiles y,   en tal sentido, sólo bajo tres condiciones el ordenamiento autoriza la extinción   del derecho de dominio, saber: cuando los bienes son adquiridos mediante   enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público y con grave deterioro   de la moral social. Para que ello proceda y los bienes terminen siendo   incorporados al patrimonio del Estado ‒indica‒ debe verificarse la existencia de   un motivo previamente definido en la ley y que sea un juez, por medio de   sentencia de naturaleza declarativa y con la observancia del debido proceso,   quien determine si aquella protección queda desvirtuada, lo que excluye que   dicha atribución pueda serle conferida a una autoridad administrativa.    

3. Expuso que el   marco constitucional de la acción de extinción de dominio implica que el   legislador no pueda regular esta figura a su arbitrio. Por tanto, dado que se   trata de una consecuencia negativa que se impone a una persona ‒aunque no   constituya una sanción penal y, de hecho, comprenda un ámbito más amplio que el   del delito‒, debe partirse de la presunción de inocencia, esto es, de la   hipótesis de que quien figura como propietario sí es titular legítimo y está   amparado por el principio de buena fe mientras el Estado no pruebe ante un juez   y con la plenitud de las garantías procesales que la adquisición fue espuria o   que, aun siendo ajeno al acto ilícito, obró con dolo o culpa grave.    

4. Refirió que la   Corte Constitucional se pronunció en control abstracto de constitucionalidad   respecto de una norma con igual contenido prescriptivo: el artículo 2º del   Decreto Legislativo 4826 de 2010, que autorizaba a la Dirección Nacional de   Estupefacientes para enajenar directamente o través de terceros los bienes   muebles e inmuebles incautados afectos a procesos de extinción de dominio, con   el fin de que los recursos provenientes de dichas ventas fueran dirigidos por   conducto del Fondo Nacional de Calamidades a la atención de las necesidades   derivadas de la emergencia económica, social y ecológica causada por la ola   invernal.    

5. Señaló que, en la   sentencia C-296 de 2011, la Corte había declarado inexequible dicha disposición,   al encontrar que no había certeza durante el proceso sobre la licitud de la   propiedad ‒lo cual solo se determina al final del trámite‒, si a la postre la   persona no resulta vencida su derecho de propiedad deberá ser confirmado y   defendido, resultando además afectadas las oportunidades adecuadas y suficientes   para defenderse.    

6. Bajo ese   entendimiento, afirmó que el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017, que modificó el   artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, “resulta ser similar o semejante en su   concepción” a la mencionada norma declarada inexequible, con el agravante de   que en el Decreto Legislativo 4826 de 2010 se facultaba a una entidad pública a   realizar la enajenación temprana de bienes ‒la Dirección Nacional de   Estupefacientes‒, mientras que la disposición demandada habilita para ello a la   Sociedad de Activos Especiales S.A.S., -en adelante SAE- una sociedad anónima de   derecho privado.    

7. Esgrimió que la   función de la mencionada SAE es la de fungir como secuestre de los bienes   incautados afectados con medidas cautelares en un proceso de extinción de   dominio, a la cual, por virtud de la norma demandada, se le confiere la facultad   de llevar a cabo la enajenación temprana de tales bienes ‒cuya titularidad   permanece en cabeza de los particulares conforme con la presunción de inocencia   que entretanto los ampara‒ sin que para tal determinación medie sentencia   ejecutoriada ni orden judicial, sino como una decisión netamente administrativa.   Insiste, en consecuencia, que sólo hasta que un juez de la República declare la   extinción de dominio y el fallo cobre ejecutoria, y no antes, es dable la   tradición de la tradición de los bienes al Fondo para la Rehabilitación,   Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado – en adelante FRISCO- para   dejarlos a disposición del Estado.    

IV.   INADMISIÓN Y CORRECCIÓN DE LA DEMANDA    

1. Por auto del 19   de diciembre de 2018, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda al   encontrar que no se cumplían los requisitos de claridad, certeza y pertinencia   que debe reunir un cargo de inconstitucionalidad[1], y le   concedió al actor el término de tres días para subsanar las falencias   advertidas.    

2. En el escrito de   corrección de la demanda, el actor amplió su argumentación y señaló que si bien   la norma demanda prescribe que la enajenación por parte de la SAE se realiza   según los lineamientos de un Comité integrado por el Presidente de la República   y representantes de los Ministerios de Hacienda y de Justicia, se trata de   autoridades administrativas ajenas y extrañas al órgano judicial al que   constitucionalmente se le ha deferido la competencia en materia de extinción de   dominio, siendo el juez el único con autoridad para decidir sobre la titularidad   del bien y definir si se extrae del patrimonio privado el derecho de propiedad   para transferirlo a favor del FRISCO.    

3. Indicó que las   causales previstas en la ley demandada no tienen la virtualidad de obrar como   garantía y salvaguarda del derecho a la propiedad en cabeza de los particulares   y a la habilitación exclusiva a la autoridad judicial para determinan la pérdida   del patrimonio.    

4. Por otro lado,   adujo que el producto de la enajenación de bienes incautados a iniciativa de la   SAE  y del Comité será destinado en ciertos porcentajes a entidades públicas y   al Gobierno Nacional, lo que expolia al particular de la titularidad sobre tales   bienes sin que medie orden judicial.    

5. Expresó que la   norma acusada quebranta el mandato contenido en el artículo 1 constitucional   porque se atenta contra el Estado Social de Derecho y la manera como está   concebida la acción de extinción de dominio en el artículo 34 ibídem; asimismo,   el artículo 2 del Texto Fundamental es desconocido porque las autoridades   públicas están instituidas para proteger a las personas en su vida, honra,   bienes y libertades ‒incluido el derecho de propiedad reconocido en el artículo   58 superior‒, no obstante lo cual la disposición impugnada avala una forma de   confiscación proscrita por el ordenamiento jurídico; e, igualmente, se atenta   contra el artículo 29 de la Carta en tanto la decisión de enajenación temprana   por parte del secuestre pasa por alto los derechos al debido proceso, a la   defensa y a la presunción de inocencia, todo lo cual sólo puede ser desvirtuado   por autoridad judicial competente al cabo de un proceso ‒además de la eventual   aplicación retroactiva respecto de los bienes incautados bajo la Ley 793 de   2002‒.    

6. Manifestó que   existe una similitud entre las instituciones jurídicas del artículo 2º del   Decreto Legislativo 4826 de 2010 y la norma demandada, basada en lo siguiente   (i) habilitación al secuestre de los bienes, (ii) bienes incautados no   extinguidos, (iii) enajenación temprana, y (iv) ausencia de sentencia judicial   ejecutoriada. En tal sentido, afirmó que la Corte Constitucional se encuentra   obligada a adoptar la misma decisión y seguir el precedente, pues “si no   constituye eventualmente una cosa juzgada material equivaldría a un antecedente   jurisprudencial constitucional”.    

V   ADMISIÓN DE LA DEMANDA    

1. Por auto del 31   de enero de 2019, el magistrado sustanciador admitió la demanda radicada bajo el   número D-13024 contra el artículo 93 (parcial) de la Ley 1708 de 2014,   modificado por el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017, exclusivamente por la   presunta violación de los artículos 29, 34 y 58 de la Constitución Política. Así   mismo, rechazó la demanda en relación con los cargos que sustentaron el concepto   de la violación en el desconocimiento de los artículos 1 y 2 Superiores.    

2. En la misma   providencia se dispuso la fijación en lista del proceso, se corrió traslado al   Procurador General de la Nación, se comunicó la iniciación del proceso al   Presidente de la República, a los presidentes del Senado y de la Cámara de   Representantes, a la Ministra de Justicia y del Derecho, a la Ministra del   Interior, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Defensa, al   Fiscal General de la Nación, al Gerente de la Sociedad de Activos Especiales   S.A.S. y al Director del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha   contra el Crimen Organizado ‒FRISCO‒, y se invitó a diferentes universidades y   centros de pensamiento para que intervinieran en el presente trámite.    

VI.   INTERVENCIONES    

1. De las entidades públicas    

1.1 Intervención del Departamento   Administrativo de la Presidencia de la República, la Sociedad de Activos   Especiales S.A.S. y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

En intervención conjunta allegada el 27   de febrero de 2019, la Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República, el representante legal de la Sociedad de Activos   Especiales S.A.S. y el delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público   solicitaron a la Corte que declare exequible el artículo demandado.    

1.1.1. En primer   lugar, explicaron algunos aspectos conceptuales y normativos relacionados la   extinción de dominio en el ordenamiento jurídico colombiano, la legalidad del   decreto de las medidas cautelares en procesos de extinción de dominio y la   enajenación temprana como mecanismo de administración de bienes en ese proceso.    

1.1.2. En segundo   lugar, manifestaron que no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada   constitucional frente al pronunciamiento de la Corte Constitucional en la   sentencia C-296 de 2011, en tanto que esa decisión fue proferida por   la Corte Constitucional bajo el ejercicio de un control abstracto excepcional y   el juicio que realizó se encuentra delimitado a las particularidades del Estado   de Emergencia declarado por el poder ejecutivo. En estado de cosas, es preciso   indicar que el control adelantado en aquella oportunidad se enfocó en contrastar   las normas con un estado de la realidad alterado.   Por esta razón, la Corte Constitucional ha señalado que no opera el fenómeno de   la cosa juzgada entre el control de constitucionalidad ordinario y aquel que se   desarrolla a la luz de los decretos legislativos[2]    

De esta manera y teniendo en cuenta que   la Sentencia C-296 de 2011 fue proferida en un contexto de anormalidad y ameritó   la expedición de un decreto legislativo, el juicio empleado por la Corte resulta   excepcional por los elementos que ese análisis implica. En virtud de lo   anterior, resulta relevante que la Corte Constitucional se pronuncie de fondo   sobre este asunto sometido a consideración, pues trae consigo amplias   repercusiones sobre la consolidación de la paz, lucha contra la corrupción y la   búsqueda de la transformación de la sociedad, buscado lo anterior por el   Constituyente de 1991 con la creación de la institución de la extinción de   dominio.    

1.1.3. En tercer lugar   abordó el estudio de cada censura de la demanda. En relación con el derecho   fundamental al debido proceso (artículo 29), indicó que en términos generales   supone el respeto a los procedimientos establecidos dentro de las actuaciones   judiciales y administrativas”[3]    

 Precisó que el mecanismo de   administración bajo examen no pretende entregar al administrador del FRISCO   funciones o facultades para resolver de fondo el estado legal de los bienes,   esto es, extinguir el derecho de dominio que presuntamente se detenta, pues esta   actividad continúa siendo exclusiva de la autoridad judicial quien solo mediante   sentencia declara la extinción de dominio de los bienes. Por el contrario, el   mecanismo pretende facilitar la administración de los bienes sobre los cuales   recae una medida cautelar que ha sido declarada judicialmente[4].    

Bajo este contexto, la enajenación   temprana se encuentra en armonía con el mencionado precepto constitucional, al   contar con un procedimiento especial para su aplicación, siendo consecuencia de   la potestad legislativa de crear procedimientos judiciales y administrativos[5].    

De igual manera, manifestó que queda   desvirtuada la violación del artículo 34 Superior, porque ese medida de venta   anticipada constituye un mecanismo tendiente a procurar la efectiva   administración de los bienes colocados a disposición del Estado, evitando que   por sus condiciones específicas puedan deteriorarse, perderse, desvalorizarse o   emplearse el uso de recursos significativos para su mantenimiento. Resaltó que   esta alternativa no sustituye las instancias judiciales, quienes finalmente son   las que cuentan con la potestad para declarar o no la extinción de dominio. Por   consiguiente, el administrador del FRISCO continúa siendo únicamente secuestre   de los bienes sin que este llamado a debatir sobre la licitud del título bajo el   cual fueron adquiridos.    

Acerca de la vulneración al derecho a la   propiedad, debe resaltarse que ordenamiento constitucional contempló   limitaciones a esta garantía en sus artículos 34 y 58, los cuales promueven la   protección de la propiedad privada que goce de licitud, siendo elevadas tales   restricciones a rango constitucional. Aunado a ello, el derecho reconocido en el   artículo 58, no fue identificado con la connotación de fundamental, pues la   Corte[6]  ha entendido que la propiedad, al ser un derecho de naturaleza económico y   social, dependerá del estudio que realice el juez constitucional en casa   situación en concreto.    

El mecanismo así mismo busca la   monetización de los bienes que ingresan al fondo a efectos de disminuir los   gastos derivados de la administración de los bienes físicos, que de acuerdo a su   naturaleza varían desde cargas impositivas, costas de administración, expensas,   etc. En consecuencia, si bien el mecanismo afecta la materialidad de los bienes,   el derecho de dominio y sus consecuencias patrimoniales perduran en todo el   curso del proceso y se garantiza a través de la constitución de una reserva   técnica[7];   esta previsión, por tanto asegura que la medida resulte proporcional y que el   titular del derecho de dominio acceda al valor del bien, en el evento que se   logre demostrar que el mismo no fue producto de la realización o ejecución de   una actividad ilícita.    

En síntesis ‒expusieron‒, es evidente que   el mecanismo de enajenación temprana no viola de manera alguna el derecho de   propiedad privada y su núcleo esencial. La Corte Constitucional señaló en la   sentencia T-427 de 1998[8]  que el núcleo del derecho en sí mismo, es relativo al mínimo nivel de goce y   disposición que permite a su titular obtener una utilidad económica y en   sentencia T-554 de 1998[9]  dispuso que el mínimo de goce y disposición de un bien se mantiene, aun cuando   su titular no lo ejerza; por lo anterior la norma demandada a través del   referido mecanismo no lo desconoce ni afecta, toda vez que a pesar de que el   bien físicamente se transforma, los recursos derivados de dicha transformación   se mantienen garantizados a través de la reserva técnica, que en caso de una   orden judicial favorable garantizará la utilidad económica, ofreciéndole el   valor de cambio del mismo.    

1.1.4. En   escrito separado, el representante de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S.   explicó que   en el derecho comparado de diferentes países latinoamericanos[10] y España[11] existe la   figura de la enajenación anticipada, venta previa o enajenación temprana de los   bienes incautados y su aplicación ha sido cada vez más común dentro del   procedimiento de administración de bienes especiales; este mecanismo busca   disminuir los gastos de administración y con ello garantizar el valor de los   activos para evitar su disminución o deterioro.    

Así mismo, reseñó que la Secretaría de   Seguridad Multidimensional de la Organización de Estados Americanos a través de   una reunión con un grupo de expertos realizó un estudio a través del cual hizo   un análisis de derecho comparado de los países miembros que cuentan en su   ordenamiento interno con la figura de la enajenación anticipada de bienes   incautados y la venta de bienes decomisados, con el propósito de identificar   buenas prácticas en la aplicación de la referida figura y que en ultimas busca   una administración eficiente de los bienes, disminuyendo los gastos de   administración y garantizando el mantenimiento del valor de los activos[12].    

1.2. Intervención del Ministerio de   Justicia y del Derecho    

El Director de Desarrollo del Derecho y   del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante   memorial aportado el 27 de febrero de 2019, solicitó a esta Corporación que los   enunciados impugnados sean declarados exequibles.    

Consideró que el artículo 34 superior no   resulta infringido, por cuanto en los procesos de extinción de dominio las   funciones concernientes a la afectación y decisión de los bienes objeto de   medidas cautelares “se encuentran radicadas en la Rama Ejecutiva y Judicial,   las cuales colaboran armónicamente en el desarrollo de los fines asignados por   mandato legal.” Así, la competencia relativa a iniciar el trámite, imponer   medidas cautelares, ejercer control de legalidad, recaudar pruebas sobre la   configuración de las causales de extinción y proferir sentencia definitiva sobre   la extinción del dominio está en cabeza de los jueces.    

Esgrimió que la Ley 1849 de 2017   incorporó mejoras al procedimiento previsto en el Código de Extinción de   Dominio, en aras de garantizar una mayor eficiencia dadas las críticas que   recibió la Ley 1708 de 2014 respecto de los escasos recursos recibidos por el   Estado así como el coste operativo y financiero generado de la administración de   los bienes, puesto que en la práctica la enajenación enfrentaba serias   dificultades por el tiempo que solía tomar la autorización judicial para la   enajenación, lo que implicaba que los bienes se deterioraran, sufrieran pérdida   total o parcial, o generaran mayores costos para su administración y cuidado.    

Manifestó que el artículo 58 de la Carta   protege la propiedad privada bajo la premisa de que el interés particular debe   ceder al interés general, y que en esa misma línea el artículo 34 ibídem   autoriza la extinción de dominio como un mecanismo para hacer primar la función   social de la propiedad.    

Señaló que el artículo 90 de la Ley 1708   de 2014 deja en manos del FRISCO la administración de los bienes con extinción   de dominio y afectados con medidas cautelares, lo cual es realizado por la   S.A.S., y que el artículo 92 de la misma ley contempla la enajenación como   mecanismo para que el ente depositario los resguarde, evite su depreciación y   garantice que los mismos sean productivos bajo las causales allí consagradas,   sin lo cual no se garantizaría la productividad como expresión de la función   social de la propiedad e incluso existiría la posibilidad de perder el bien o   generar riesgos mayores en su tenencia[13].    

Aunado a lo anterior, manifestó que el   proceso no finaliza con la enajenación administrativa del bien afecto a la   medida cautelar sino con la sentencia en la que el juez declara la extinción de   dominio, de suerte que no se produce una afectación al debido proceso; a más que   el propio precepto señala que se debe constituir una reserva técnica como   garantía para pagar al propietario el valor actualizado del bien si el juez así   lo ordena (dado que no sería posible la devolución material del mismo),   evitándose de ese modo gastos administrativos innecesarios.    

Finalizó expresando que frente al   argumento de la configuración de la cosa juzgada constitucional no es dable   atender lo alegado por el actor, pues los supuesto analizados al declarar la   inexequibilidad del artículo 2 del Decreto 4826 de 2010 son completamente   diferentes a los dispuestos por el Código de Extinción de Dominio, pues en ese   entonces se trató de una medida para conjurar una calamidad pública en el marco   de la declaratoria de un estado de emergencia, mientras que ahora la norma bajo   estudio no se halla supeditada a una medida de urgencia y el análisis de   constitucionalidad debe realizarse en abstracto y no con fundamento en un hecho   concreto y específico.    

1.3. Intervención del Ministerio de   Defensa Nacional    

Alegó en primera medida que se presenta   una ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto el concepto de la violación   no se conformó a partir de razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes[14].    

Seguidamente, manifestó que la norma no   desconoce artículo constitucional alguno, dado que es una posibilidad de   administración eficiente que tiene el Estado y que respeta la reserva judicial   de privación de derechos de propiedad.    

1.4. Intervención de la Fiscalía General   de la Nación    

La Directora de Asuntos Jurídicos de la   Fiscalía General de la Nación, mediante memorial allegado el 27 de febrero de   2019, solicitó a la Corte que se declare inhibida para resolver la demanda de la   referencia y, de manera subsidiaria, que declare exequibles los enunciados   demandados.    

En primer lugar, sostuvo que el   demandante no expone razones claras, pertinentes y suficientes para impugnar la   norma. En cuanto al requisito de claridad, indicó que el ciudadano afirma que la   norma viola el principio de no retroactividad, pero no explica por qué la   disposición demandada se aplicaría en relación con los procesos regulados por la   Ley 793 de 2002 ni cuáles son los argumentos constitucionales de su reparo. En   referencia a la pertinencia, aseguró que el demandante alude al artículo 1521   del Código Civil que establece la ilicitud del objeto “de las cosas embargadas   por decreto judicial, a menos que el juez lo autorice o el acreedor consienta en   ello” para concluir que existe una infracción a la Constitución. Y respecto del   requisito de suficiencia, sostuvo que el actor aduce que se presenta una   confiscación sin presentar las razones que lo llevan a esa conclusión, pasando   por alto que el Código de Extinción de Dominio establece la devolución del   dinero que sea producto de la enajenación temprana.    

En segundo lugar, señaló los argumentos   por los que considera que la norma se ajusta a la Constitución. Esgrimió que no   se viola el artículo 34 de la Carta, porque no se desconoce el carácter judicial   de la acción de extinción de dominio. Tras hacer una contextualización de la   mencionada acción, subrayando sus características de constitucional, pública,   autónoma y directa, patrimonial y judicial, se refirió a las medidas cautelares   como mecanismo preventivo ‒no sancionatorio‒ para proteger la integridad de un   derecho controvertido en un proceso.    

Aseguró que el artículo 24 de la Ley 1849   tampoco viola el artículo 29 constitucional. Indicó que la enajenación temprana   de activos, desde la creación de la acción extintiva en la Ley 333 de 1996, es   uno de los mecanismos más efectivos de administración de los bienes incautados   en una actuación judicial, y que la Ley 1708 de 2014 introdujo la previa   autorización judicial para su materialización. Sin embargo, la eliminación de   ese requisito guarda coherencia con la Ley Modelo sobre Extinción de Dominio de   la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), elaborada   en el año 2011 por el programa de Asistencia Legal para América Latina y el   Caribe.    

Ratificó que la norma demandada lo que   contempla es la posibilidad de la venta anticipada de aquellos bienes respecto   de los cuales pesen medidas cautelares dentro del proceso de extinción de   dominio, siempre y cuando se presente una de las siete circunstancias allí   contempladas, para evitar los efectos nocivos que se puedan generar a causa del   tiempo excesivo que toman los procesos judiciales. El decreto judicial de las   medidas cautelares prevé la oportunidad para interponer recursos, por lo que   están garantizados el debido proceso y la defensa; es decir que “el papel de   la SAE S.A.S. es de mero ejecutor de las decisiones que sean adoptadas por la   autoridad judicial”.    

Expresó que dicha limitación al ejercicio   de los derechos sobre los activos antes del fallo no obedece al capricho de un   funcionario, sino a la concurrencia de elementos probatorios de los que se   infiere, de manera razonable, que tales bienes tienen procedencia ilícita, y   además destacó que la norma contempla que un porcentaje del dinero de la venta   (30%) se destine a devolver el valor actualizado del bien, lo que garantiza al   afectado la recuperación patrimonial del bien y propende al equilibrio entre los   involucrados.    

Agregó que la acción de extinción de   dominio es autónoma e independiente, relacionada con el régimen constitucional   del derecho de propiedad y que a ella no se extienden las garantías del proceso   penal, por lo cual no se puede afirmar que la enajenación temprana vulnera la   presunción de inocencia, sin que ello quiera decir que se pueda aplicar una   presunción de origen ilícito de los bienes[15].    

Por otro lado, afirmó que la enajenación   temprana de bienes no desconoce el artículo 58 superior ni el régimen   convencional del derecho a la propiedad. Anotó que la jurisprudencia   interamericana ha sostenido que la limitación al derecho de propiedad debe   atender a criterios de legalidad, necesidad, proporcionalidad y legitimidad,   todos los cuales se satisfacen con respecto al artículo 24 de la Ley 1849 de   2017. Aunado a ello, el derecho de propiedad que garantiza la Constitución es el   adquirido de manera lícita, ajustada a las exigencias de la ley, sin daño ni   ofensa a los particulares ni al Estado y dentro de los límites de la moral   social, por lo que la propiedad emanada de un título viciado carece de   legitimidad.    

Señaló, a su vez, que al aplicar un test   intermedio de razonabilidad respecto de la disposición acusada se encuentra que   la medida de enajenación temprana de bienes atiende a una finalidad legítima  ‒la materialización de los principios constitucionales de eficacia y economía‒,   persigue un propósito constitucionalmente importante  ‒preservar el valor de los bienes y mitigar el riesgo de la depreciación‒, es   idónea ‒es capaz de salvaguardar los intereses tanto del afectado como del   Estado‒, y conducente  ‒asegura el cumplimiento de la decisión que adopte el juez‒.    

2. Intervenciones de las instituciones de   educación superior    

2.2. Universidad Santo Tomás ‒Bogotá‒    

Mediante escrito arrimado el 25 de   febrero de 2019, el Decano de la Facultad de Derecho y el Asesor del Consultorio   Jurídico Internacional de la Universidad Santo Tomás solicitaron que se declare   la inconstitucionalidad de los apartes acusados.    

Afirmaron que la acción de extinción de   dominio se caracteriza por ser una acción judicial de rango constitucional que   se da por tres causales, a saber: i) el enriquecimiento ilícito, ii) atentar   contra el Tesoro Público, y iii) grave deterioro de la moral social, las cuales   necesitan un desarrollo legislativo dentro de los límites de los artículos 34 y   58 superiores    

Expusieron que en la Ley 1708 de 2014 el   legislador redefinió la acción de extinción de dominio y que implica la   declaración de titularidad de bienes a favor del Estado mediante sentencia  (subrayas originales).    

Anotaron que el ejercicio de la acción de   extinción de dominio se encuentra supeditado a la garantía y observancia de la   naturaleza judicial de la acción y el derecho fundamental al debido   proceso, la defensa y la presunción de inocencia (subrayas originales) como   pilares. Respecto a lo primero, indicaron que “la extinción de dominio   procede únicamente mediante sentencia judicial ejecutoriada de carácter   declarativo, previo un proceso de carácter judicial con plena observancia de las   garantías y derechos fundamentales”, y sobre lo segundo, “se deben   salvaguardar a plenitud los derechos fundamentales a la defensa, el debido   proceso, la presunción de inocencia de los titulares de los derechos sobre los   bienes inmersos en la acción y de la forma en como fueron adquiridos.”    

Sobre el numeral 24 de la Ley 1849 de   2017, que modificó el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, manifestaron que dicha   disposición habilita a la S.A.S. que es una entidad de derecho privado que   ejerce el rol de secuestre de los bienes incautados con medidas cautelares para   que, sin que medie sentencia judicial y por una decisión de carácter   administrativo, se declare la extinción del derecho de dominio y la tradición de   los bienes al FRISCO, o sin que medie orden de autoridad judicial competente   conforme al artículo 34 de la Constitución. La titularidad de tales bienes se   encuentra en cabeza de los particulares afectos a la acción extintiva, ya sea   como presuntos infractores o terceros de buena fe exenta de culpa, quienes están   amparados por la presunción de inocencia hasta que no sea desvirtuada por   sentencia judicial ejecutoriada que declare la extinción del derecho de dominio   y la tradición al FRISCO, único momento a partir del cual los mismos pasan a ser   propiedad del Estado.    

En esa medida, consideraron que reconocer   dichas atribuciones a la S.A.S. “equivale a desnaturalizar la característica   constitucional de la acción prevista en el artículo 34 superior, en tanto que la   decisión de disposición del bien no se encontraría radicada en la autoridad   judicial sino en un ente particular o administrativo.”    

2.2. Universidad Libre ‒Bogotá‒    

Por escrito radicado en la Corte   Constitucional el 26 de febrero de 2019, el Director del Observatorio de   Intervención Ciudadana Constitucional y un docente del Área de Derecho Procesal   de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre solicitaron declarar exequible   las expresiones demandadas.    

Expresaron que la norma no transgrede la   Constitución, al configurar casos especiales y específicos donde es razonable y   proporcional autorizar la enajenación anticipada de los bienes objeto de   investigación de extinción de dominio.    

Estimaron que el demandante parte de una   afirmación equivocada, pues si bien la disposición autoriza la enajenación no lo   hace de manera general sino excepcional y en los precisos supuestos contemplados   en los numerales 1 a 7 ibidem, en los cuales “de esperarse la decisión   judicial el bien perdería y no tendría significación económica alguna, tanto   para el propietario actual como para el Estado, en caso de declarar su origen   ilícito.”    

Anotaron que la norma no resulta   irrazonable ni desproporcionada, ni desconoce derechos fundamentales, toda vez   que “normas semejantes regulan desde hace décadas situaciones similares, y   como se insiste la naturaleza jurídica y del bien mismo, implican urgencia en su   disposición y limpian cualquier duda frente a la constitucionalidad de la norma.”   Además, la norma prevé un fondo especial al que se destinan los dineros que   resulten de la enajenación temprana, como una garantía que tiene el investigado   en caso de triunfar en el proceso, para resarcírsele la pérdida ocasionada por   la venta.    

Finalmente, agregaron que los   pronunciamientos traídos a colación por el actor no constituyen precedentes   aplicables para el caso bajo estudio, pues no se trata de una misma situación   fáctica normativa.    

3. Intervenciones   ciudadanas e institutos convocados    

3.1.    Intervención del ciudadano Santiago Sierra Angulo    

En escrito allegado a esta Corporación el   13 de febrero de 2019, el ciudadano Santiago Sierra Angulo solicitó a la Corte   declarar la inexequibilidad de los apartes demandados.    

Consideró que la medida cautelar en el   proceso de extinción de dominio es un acto jurisdiccional realizado por la   Fiscalía General de la Nación que se encuentra sujeto a control judicial por   parte del Juez Especializado de Extinción de Dominio, cuya finalidad es   preventiva y provisional en tanto se dirige a evitar la evasión del objeto de   pretensión y se culmina con decisión judicial de fondo sobre la pretensión de   extinción del derecho de dominio.    

Señaló que la S.A.S. tiene como función   la administración y custodia de los bienes objeto de medida cautelar, y que la   norma objeto de impugnación la faculta para enajenar, destruir, demoler o   chatarrizar bienes afectados con medida cautelar de secuestro, sin control   judicial, lo que se traduce en afectación del derecho de dominio de los   titulares de dichos bienes. En tal sentido, sostuvo que la S.A.S. no es la   entidad idónea para garantizar los estándares constitucionales del debido   proceso, pues “su estructura administrativa se encuentra diseñada para usar   las facultades de enajenación temprana, como fuente de enriquecimiento para el   Estado, no teniendo una posición imparcial” de conformidad con el numeral 4   del artículo 93 del Código de Extinción de Dominio.    

Agregó   que el derecho al debido proceso exige la previa autorización judicial al   auxiliar de la justicia (secuestre) para proceder a la venta anticipada de los   bienes objeto de las cautelas, a través de un incidente en el que se garantizara   la contradicción al afectado titular del bien, o de lo contrario la selección   administrativa de los bienes objeto de enajenación temprana podría ser   caprichosa y subordinada a intereses particulares. Así pues, “es   inconstitucional la eliminación que del control judicial realizó el artículo 24   de la Ley 1849 de 2017”.    

3.2. Intervención del   Instituto Colombiano de Derecho Procesal    

Por escrito allegado a esta Corporación   el 27 de febrero de 2019, el delegado del Instituto Colombiano de Derecho   Procesal solicitó que se declare la constitucionalidad de la norma demandada.    

Sostuvo que, la sentencia C-296 de 2011,   la inexequibilidad de la enajenación temprana contemplada en el Decreto   Legislativo 4826 de 2010 se sustentó en que la medida era desproporcionada,   porque la enajenación no tenía limitaciones e indemnización en favor del   propietario del bien, lo cual fue corregido por el legislador en la disposición   acusada.    

Adujo que en esa oportunidad, la Corte   señaló que la enajenación temprana no se ajustaba a la Carta en tanto generaba   una carga excesiva a los derechos de propiedad y del debido proceso, a la vez   que poco impacto lograban en materia de protección a los damnificados del   llamado ‘fenómeno de La Niña’. En contraste, el artículo 24 de la Ley 1849 de   2017 dispuso que la enajenación temprana, chatarrización, demolición y   destrucción sólo procedía en siete casos taxativos previstos en la propia norma,   es decir, no se aplica a todos los bienes afectos al proceso de extinción de   dominio, sino para aquellos cuya administración en cabeza de la SAE S.A.S.   resulte compleja, costosa e ineficiente. Además ‒subrayó‒, el artículo acusado   reguló una indemnización a favor del propietario del bien, con la constitución   de una reserva técnica del 30% destinada a cumplir las órdenes judiciales de   devolución de bienes.    

Consideró que la norma aplica a casos   excepcionales y bajo unas reglas claras de indemnización, lo que no ocurría con   el Decreto Legislativo antes mencionado, por lo que el análisis de la sentencia   C-296 de 2011 no podía ser trasladado al problema bajo estudio.    

Agregó que, conforme a los numerales del   artículo impugnado, se extrae que la medida únicamente aplica por necesidad,   urgencia, para proteger el patrimonio público o por utilidad pública, eventos   todos que obedecen a un criterio de razonabilidad. Se trata de un problema   práctico y financiero frente al que no existe medida legal idónea distinta a la   enajenación temprana, en virtud de la cual no se imponen cargas   desproporcionadas a los particulares, sino que son actos de administración que   se implementan en casos excepcionales.    

Adicionalmente, indicó que la norma   demandada no desconoce el derecho de propiedad en tanto prevé que un porcentaje   de las enajenaciones se destine a proteger a los propietarios afectados,   garantizándoles un pago equivalente al valor del bien enajenado o destruido en   el caso de que un juez ordene la devolución, aspecto que preocupó a la Corte   cuando evaluó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4826 de 2010 y que,   por lo tanto, descarta la inconstitucionalidad del artículo bajo examen.    

Afirmó que tampoco se viola la presunción   de inocencia que solo puede ser desvirtuada con la sentencia ejecutoriada,   comoquiera que la enajenación temprana se produce antes de la terminación del   proceso extintivo y es posible que a la postre la decisión judicial sea   favorable al propietario del bien, caso en el cual el Estado reconocerá que no   es titular del mismo y la denominada reserva técnica entrará a garantizar el   pago del perjuicio causado.    

Finalmente, anotó que la decisión   definitiva de extinción de dominio está reservada a la autoridad judicial   competente y la SAE S.A.S. sólo funge como un administrador o depositario   provisional de los bienes llamado a actuar de manera eficiente y razonable   frente a una situación compleja, de suerte que no le asiste razón al demandante   cuando asevera que se está asignando la función judicial de resolver sobre la   extinción a la referida entidad.    

V. CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

1. De conformidad   con lo previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, el Procurador   General de la Nación rindió concepto número 6546 dentro del proceso de   constitucionalidad correspondiente a la demanda D-13024, en el cual solicitó a   la Corte que declare exequibles los apartes demandados porque, en su criterio,   la disposición no vulnera el debido proceso, la definición constitucional de la   extinción de dominio y la propiedad privada.    

2., Expuso como   cuestión previa que no existe cosa juzgada constitucional en relación con la   supuesta identidad que, según el actor, existe entre el artículo 2 del Decreto   Legislativo 4826 de 2010 y el artículo 93 de la Ley 1708 de 12014 tal como fue   modificado por el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017.    

Sobre el   particular, señaló que el Decreto Legislativo 4826 de 2010 fue expedido con el   objetivo de mitigar el impacto de la ola invernal, y que allí se autorizaba a la   Dirección Nacional de Estupefacientes a enajenar los bienes que se encontraban   en proceso de extinción de dominio durante la emergencia económica, social y   ecológica con el fin de obtener liquidez para el Fondo Nacional de Calamidades.   En sentencia C-296 de 2011, la Corte declaró inexequible dicha medida al   encontrar que no era necesaria para atender las contingencias propias del estado   de excepción y que las facultades a la citada entidad no habían sido debidamente   delimitadas.    

En contraste   ‒indicó‒, el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014 habilita al administrador del   FRISCO para llevar a cabo la enajenación temprana de bienes en las hipótesis   consagradas de forma taxativa y bajo la condición de que se haya decretado una   medida cautelar.    

Por lo tanto,   estimó que no se configuraban los elementos de la cosa juzgada, en la medida en   que el objeto de control en ambos casos era diferente, además de que el contexto   en el que se expidieron las referidas normas también era distinto, lo que   implicaba que el parámetro de control de constitucionalidad fuera también   dispar.    

3. Por otro lado,   agregó que la enajenación temprana de bienes sobre los que recaen medidas   cautelares dentro del proceso extintivo es exequible, toda vez que es un   mecanismo para facilitar la administración de tales bienes y no una forma de   extinguir el dominio sin el lleno de los requisitos legales. La misma procede   para bienes respecto de los cuales recaen medidas cautelares, lo que implica que   existan elementos de juicio suficientes que permiten inferir que podría   configurarse alguna de las causales de extinción.    

En esa línea,   afirmó que el artículo 93 de la Ley 1708 de 2014 prevé que el administrador del   FRISCO, en calidad de secuestre, puede aplicar la enajenación temprana bajo tres   condiciones, a saber: (i) la aprobación de un Comité en el que participan   diversos representantes de la Rama Ejecutiva, tanto del sector central como del   sector descentralizado, (ii) el decreto previa de medida cautelar, y (iii) que   se configure una de las causales establecidas en la misma ley.    

El jefe del   Ministerio Público aseguró que no le asiste razón al demandante cuando aduce que   la enajenación temprana vulnera los artículos 29, 34 y 58 de la Carta, pues el   legislador está investido de la competencia para diseñar la política criminal y   la fijación de procedimientos en distintas materias además de la penal, como lo   es lo relativo a la acción de extinción de dominio.    

4. Añadió que la   aplicación de la medida en cuestión no implica la extinción del dominio, pues   cuando el administrador del FRISCO procede a la enajenación temprana el juez no   ha adoptado una decisión definitiva, ni ha terminado el proceso encaminado a   esclarecer el origen lícito o ilícito de los bienes. Se trata de un mecanismo   eficaz para preservar el objeto del litigio y garantizar el acceso a la   justicia, la seguridad pública y el patrimonio. En esa medida tampoco viola la   propiedad privada, pues no se retira del dominio el bien de manera definitiva,   sino que es un acto de administración que tiene lugar en casos muy puntuales en   los que resulta más gravoso para el Estado el mantenimiento de ciertos bienes   hasta el fin del proceso.    

5. Adicionalmente,   consideró que es obvio que en todas las etapas de la actuación se aplican las   garantías asociadas al debido proceso respecto del titular del bien, lo cual se   ve reforzado con el control de legalidad de las medidas cautelares por parte del   juez especializado. En cuanto al principio de presunción de inocencia, indicó   que el mismo no se desconoce, pues el proceso de extinción de dominio ‒y, dentro   de él, la enajenación temprana‒ no implica un juicio de naturaleza penal, sino   que es una acción autónoma con consecuencias estrictamente patrimoniales, como   lo ha reconocido la propia Corte.    

Competencia de la   Corte    

1.                 De conformidad con   lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Carta Política, la Corte   Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la   demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada   forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 1849 de 2017.    

Cuestiones previas    

Cosa juzgada    

2.                   Uno de los argumentos de la demanda consistió en advertir que, en la Sentencia   C-296 de 2011, la Corte declaró inexequible el artículo 2º del Decreto   Legislativo 4826 de 2010, que permitía una enajenación temprana en el contexto   de un estado de emergencia económica, social y ecológica. Entonces, indicó que   la Sala Plena debía aplicar ese precedente a este caso. Por su parte, el Fiscal   General de la Nación y el Instituto de Derecho Procesal Colombiano manifestaron   que ese antecedente jurisprudencial no vinculaba la presente decisión, como   quiera que el contexto normativo es diferente. Agregaron que en el pasado se   controló un enunciado con fuerza de ley que había sido expedido en el marco de   un estado de emergencia económica, social y ecológica; mientras hoy se estudia   una disposición emitida por el legislador ordinario en el uso de la cláusula   general de competencias.    

Sin embargo, la   Presidencia de la República y el Procurador General de Nación trasladaron el   debate de aplicación del precedente a un asunto de existencia o no de la cosa   juzgada constitucional. En ese contexto, afirmaron que no se configuraba la   segunda institución, en razón de que el objeto y el parámetro de control son   diferentes. Precisó que en el año 2011, se estudió una norma emitida para   conjurar un estado de emergencia, social y ecológica, por lo que su control era   integral e incluyó análisis sobre la finalidad, la necesidad, la   proporcionalidad y motivación de la medida. En la actualidad, se trata de un   control rogado de constitucionalidad, que tiene unos parámetros definidos a   partir de la demanda.      

3.                   Ante esa situación, la Sala considera necesario revisar si en la presente   demanda se configura la cosa juzgada en relación con la Sentencia C-296 de 2011.   Pese a lo anterior, debe aclararse que esta última institución es diferente al   precedente, toda vez que la cosa juzgada se refiere a la proscripción de   enjuiciar un enunciado legal y éste se refiere a la razón que sustenta una   decisión[16].   Entonces, es desacertado confundir esos dos conceptos.    

3.1.            La Sala Plena ha precisado que la configuración de la cosa juzgada depende de la   valoración del objeto de control y del cargo de constitucionalidad[17], es decir, de la norma enjuiciada y la   censura planteada en concreto. En el evento en que exista identidad de los   criterios referidos, la Corte no podrá pronunciarse sobre una disposición   cuestionada[18].    

Los efectos de la institución mencionada dependen del tipo de decisión que se   profiera[19], sea de inexequibilidad o de   exequibilidad  de la norma revisaba en sede control abstracto. Debido a las circunstancias   objeto de estudio, la Sala solo se refería a la primera hipótesis de decisión.    

La   cosa juzgada en decisiones de inexequibilidad es absoluta, dado que se suprime   el contenido normativo del orden jurídico, según indica el artículo 243 de la   Carta Política. Ello sucede con independencia del parámetro constitucional que   se utilizó para eliminar el enunciado legal del sistema de derecho. En esos   eventos, las autoridades tienen vedado reproducir esa proposición jurídica   declarada inconstitucional, al punto que su nueva expedición acarreará su   invalidez, por lo que el Tribunal debe “estarse a lo resuelto” en la   providencia anterior[20].    

En la   hipótesis mencionada deben concurrir los siguientes presupuestos[21]: i) un enunciado legal que fue declarado   inexequible por la Corte Constitucional; ii) la decisión se basó en razones de   fondo y no formales en la elaboración de la ley; iii) la nueva disposición posee   el mismo contenido normativo que el que fue excluido del ordenamiento jurídico;   y iv) persiste el parámetro de constitucionalidad que se empleó en el juicio de   validez de la norma inicial.    

3.2.            En el caso particular, no se configura la cosa juzgada constitucional, por   cuanto es inexistente la identidad en la norma enjuiciada y el cargo, el cual se   traduce en el parámetro constitucional de contraste.    

El   artículo 2º del Decreto 4826 del 2010 permitía a la Dirección Nacional de   Estupefacientes enajenar a terceras personas los bienes que se encontraban en   procesos de extinción de dominio, para obtener los recursos que facilitarían   conjurar los daños económicos causados por el fenómeno de la niña. Mientras, la   disposición demandada consagra la enajenación temprana de los bienes sujetos a   medidas cautelares, siempre que se cumplan algunas de las 7 hipótesis referidas   en el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017. Del contraste reseñado, es claro que   cada prescripción tiene elementos normativo que las hacen disímiles, por ejemplo   las salvaguardas cautelares y las situaciones que activan su supuesto de hecho.    

3.3.            Adicionalmente, el parámetro constitucional no es el mismo y el contexto   normativo es abiertamente dispar. En el año 2011, se evaluó la validez del   enunciado frente a la totalidad del ordenamiento jurídico, en especial  el   ejercicio de las facultades legislativas por parte del Gobierno durante el   estado de emergencia económica, social y ecológica. En contraste, la actual   demanda restringe el juicio de constitucionalidad a los artículos 29, 34 y 58   Superiores, a la par que no es objeto de contraste revisar algún tipo de   conexidad de las medidas para solucionar una situación de anormalidad. En la   Sentencia C-740 de 2003[22], la Corte Constitucional concluyó que los   controles integrales, como los estados de emergencia económica, social y   ecológica[23], tenían   un parámetro constitucional diferente al que se usa en las demandas, por lo que   no podría configurar una cosa juzgada entre estos. En efecto, en caso   subjudice  el marco normativo de análisis no es similar.    

Así   las cosas, la Sala está habilitada para pronunciarse sobre el artículo 24 de la   Ley 1849 de 2017, pues no existe cosa juzgada constitucional sobre los preceptos   que fueron demandados. Por eso, se procederá a estudiar el siguiente asunto de   previo.    

Aptitud   sustantiva de la demanda    

4.                   El ciudadano Carlos Enrique Robledo Solano consideró que el   artículo 24 de la Ley 1849 de 2017 era contrario a los artículos 29, 34 y 58 de   la Constitución, dado que la enajenación temprana permite suprimir el derecho de   propiedad de un bien, sin que hubiese terminado el proceso de extinción de   dominio y un juez hubiese dictado sentencia. Para el censor, esa previsión   perturba la presunción de inocencia, el derecho de propiedad y desnaturaliza la   acción reconocida en el artículo 34 Superior, porque se sanciona al interesado   antes de que sea vencido en juicio.    

4.1.             Las posiciones de los intervinientes estuvieron divididas entre: exequibilidad,   inexquilidad e inhibición.    

La   Presidencia de la República, los Ministerio de Justicia y del Derecho y de   Defensa, la Fiscalía General de la Nación[24],   la Procuraduría General de la Nación, la Universidad la Libre de Bogotá así como   el Instituto Colombiano de Derecho Proceso solicitaron que la proposición   normativa demandada fuese declarada exequible por las   siguientes razones:    

i)   la enajenación temprana se respalda en una medida cautelar autorizada por una   autoridad judicial, se restringe con las hipótesis así como procedimiento fijado   por ley y se encuentra dentro de la órbita de competencia del legislador. Al   respecto, adujeron que esa medida es excepcional; ii) la alternativa demandada   permite administrar de manera eficiente los bienes sujetos a un proceso de   extinción de dominio, de manera que suple los daños o detrimentos patrimoniales   derivados de la demora de la autorización del juez de extinción para vender un   bien; iii) la enajenación temprana es una opción proporcional y razonable que   salvaguarda los recursos del Estado, que reemplaza la autorización judicial, sin   que implique entregar la competencia a la SAE de definir la titularidad del   bien; iv) el administrador del FRISCO es un secuestre y no tiene el poder de   disponer sobre la cosa; v) el derecho de propiedad está garantizado a través de   indemnización, en el evento en que interesado no sea vencido en juicio; vi) el   principio de presunción de inocencia no opera en el proceso de extinción de   dominio; vii) la enajenación temprana nunca perturba el derecho a la propiedad   privada, porque no interfiere su núcleo, al retribuir la destrucción o venta del   bien; viii) el derecho comparado y el Proyecto de Código de Extinción de   Dominio, elaborado por la oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el   Delito (UNDOC), consideran que la enajenación temprana es una medida óptima para   gestionar los bienes afectados en un proceso de extinción de dominio; ix) nunca   se vulnera el artículo 34 Superior, dado que no se desconoce el carácter   judicial de extinción de dominio; y x) las medidas cautelares dictadas en esos   procesos pueden ser cuestionadas, posibilidad que garantiza los derechos de   defensa y de debido proceso.    

Por   su parte, la Universidad Santo Tomas y el ciudadano Santiago Sierra Angulo   solicitaron que la disposición fuese declarada inexequible, porque la norma   cuestionada avala que un privado y no una autoridad judicial eliminen el derecho   de propiedad. Agregaron que la estructura de la SAE nunca garantiza el derecho   al debido proceso, toda vez que está diseñada para realizar enajenaciones   tempranas. Con esa medida, el proceso de extinción de dominio queda relevado de   su protección judicial, pues sin sentencia podrá suprimirse un derecho,   situación que desnaturaliza la acción prevista en el artículo 34 Superior.    

Por el   contrario, el Ministerio de Defensa y la Fiscalía General de la Nación   solicitaron la inhibición para estudiar de mérito la demanda, porque incumplió   los requisitos exigidos por parte de la jurisprudencia. Adujeron que la demanda   careció de claridad, pertinencia y suficiencia. El primero, dado que censuró que   la norma había desconocido el principio de retroactividad, empero nunca explicó   por qué la presente ley regularía los procesos regulados por la ley 793 de 2002.   El segundo, debido a que utilizó el artículo 1521 del Código Civil, que indica   la ilicitud del objeto de las cosas embargadas por decisión judicial, para   manifestar que se había quebrantado la Constitución. El tercero, ya que el actor   denuncia que la proposición jurídica atacada reconoce una confiscación, empero   no formula las razones que sustentan su conclusión y no tener en cuenta que el   Código de Extinción de Dominio establece una indemnización por la enajenación   temprana.    

4.2.            La Sala Plena evidencia que existe una discusión sobre la aptitud del cargo,   toda vez que algunos intervinientes consideraron que la censura cumple los   requisitos para iniciar un juicio de validez de la norma atacada; mientras otros   manifestaron que la demanda era inepta, porque carecía de certeza, especificidad   y pertinencia. Entonces, la Corte procederá a analizar previamente este aspecto   formal.    

4.3.            El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 reguló los requisitos que debe contener   toda demanda de inexequibilidad, uno de los cuales es el registrado en el   numeral tercero de la citada disposición, a saber: el señalamiento de las   razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se consideran   violadas. La Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre   esta exigencia y ha advertido que la acción pública de inconstitucionalidad no   está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad[25]. Sin   embargo, en esa herramienta procesal deben existir requisitos y contenidos   mínimos que permitan a este Tribunal realizar de manera satisfactoria el estudio   de constitucionalidad, es decir, el cargo debe ser susceptible de generar una   verdadera controversia constitucional, como advierte el numeral 3º de la   disposición en mención.    

La   acción pública de inconstitucionalidad se materializa con una acusación de un   ciudadano contra una norma legal con base en unas disposiciones superiores que   se consideran infringidas y con la explicación de las razones por las cuales   dichos textos se estiman violados, pues lo contario conllevaría a una sentencia   inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda. Entonces, el ordenamiento   exige del ciudadano la especial responsabilidad de ser diligente a fin de que la   Corporación pueda cumplir eficiente y eficazmente con el ejercicio del control   de constitucionalidad. Así, se ha determinado que dicha censura debe cumplir con   atributos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.     

El cargo es claro   cuando se presentan argumentos comprensivos y consecuentes con lo solicitado.  Además, los censura de la demanda es cierta en el evento en que recae sobre una   proposición normativa real así como existente[26], y no sobre una deducida   por el actor, o implícita[27].   El juez constitucional debe tener la posibilidad de verificar el contenido de la   norma demandada con el fin de que la pueda contrastar con la Carta Política. El   ataque debe ser específico, lo cual consiste en que el actor explique por qué la   disposición acusada desconoce o vulnera la Constitución. Así mismo, el cargo   debe ser pertinente, atributo que hace referencia a que los argumentos del actor   sean de naturaleza constitucional y no meras discusiones legales, doctrinarias o   de conveniencia. Por último, la demanda debe tener cargos suficientes, los   cuales deben generar un verdadero debate constitucional, al punto que pongan en   duda la validez de la norma impugnada[28].    

4.4.             La Sala Plena advierte que la demanda se sustenta en el mismo concepto de   violación para indicar que el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017 quebranta los   artículos 29, 34 y 58 Superiores, de manera que no se formularon distintos   argumentos para denunciar el desconocimiento de las normas constitucionales   señaladas. El centro del reproche radica en que la enajenación temprana opera   antes de concluir el juicio de extinción y sin autorización judicial. Realizada   esa aclaración, se procede a verificar la aptitud sustantiva de la demanda.    

En   primer lugar, la censura es clara, debido a que la demanda evidencia un hilo   conductor que hace comprensible el cuestionamiento del ciudadano, el cual   consiste en atacar la posibilidad normativa de que se pueda enajenar un bien sin   que exista una decisión judicial previa. A su vez, formularon razones diáfanas   que sustentaron su petición de inexequibilidad.    

En   segundo lugar, en relación con la certeza, esta Corporación evidencia que el   contenido censurado puede ser verificado en el artículo 24 de la Ley 1849 de   2017, pues es una opción hermenéutica indiscutible que la ley entregó a la SAE   la posibilidad de vender un bien sin que hubiese concluido el proceso de   extinción de dominio, siempre que este sujeto a medida cautelar y se configuren   algunas de las hipótesis señaladas en la ley.    

En   tercer lugar, el cargo es específico, dado que la medida analizada representa   una oposición particular y concreta con los parámetros de constitucionalidad, es   decir, los artículos 29, 34 y 58 de la Constitución. Así, existe una posible   antinomia de la disposición censurada frente a los derechos de propiedad y   debido proceso así como con la institución de la acción de extinción de dominio,   la cual debe resolver la Sala Plena.    

En   cuarto lugar, se cumple con el requisito de pertinencia, como quiera que el   ciudadano sustentó su cargo en argumentos de constitucionalidad, por ejemplo   precisaron que el enunciado legal cuestionado quebrantaba prescripciones de   rango superior, como son los derechos a la propiedad, el debido proceso y la   regulación normativa de la extinción de domino.    

En   quinto lugar, la demanda observó el requisito de suficiencia, porque el concepto   de violación de la demanda genera, prima facie, duda sobre la validez   jurídica de la enajenación temprana sin control judicial alguno y sin que   culmine el proceso. De ahí que, en principio, hay una incertidumbre en torno a   la compatibilidad de esa posibilidad normativa en relación con la Constitución   (artículos 29, 34 y 58).    

4.5.            Sin embargo, no sucede lo mismo con los incisos 3 y 4 del artículo 24 de la Ley   1849 de 2017, que se refieren al procedimiento que debe seguir la enajenación   temprana y la destinación de los dineros provenientes de esa venta, toda vez que   el ciudadano no formuló argumentación alguna para cuestionar esos contenidos   normativos. Al respecto, jamás expuso un concepto de violación que permita a la   Corte estudiar dichos enunciados legales.    

Así   mismo, la Sala tampoco identifica la justificación que debió presentar el   ciudadano para cuestionar la supuesta aplicación retroactiva ley. No se   evidencia el contenido normativo de la que se deriva dicha conclusión ni como se   explica esa inferencia. En este punto, concluye que es inexistente el concepto   de violación.    

4.6.             Por   consiguiente, la Corte estudiará de fondo la demanda presentada contra de la   hipótesis normativa que permite enajenar de manera temprana un bien sujeto a   medidas cautelares, sin contar con autorización judicial, en tanto el cargo   cumple con las exigencias requeridas para iniciar un control de   constitucionalidad sobre ley.    

5.                   Problema jurídico y metodología de resolución    

5.1.            De conformidad con el debate planteado por los demandantes y los intervinientes   en este juicio, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿el   artículo 24 de la Ley 1849 de 2017 vulnera los artículos 29, 34 y 58 de la   Constitución, al permitir la enajenación temprana de los bienes sujetos a medida   cautelar en el proceso de extinción de dominio, porque, según el actor, suprime   el derecho de propiedad sin que exista sentencia definitiva sobre el particular?    

Para   resolver ese interrogante, la Sala se pronunciará sobre: i) el derecho de   propiedad en el proceso de extinción de dominio; (ii) el debido proceso en ese   trámite regulado en el artículo 34 Superior; iii) la importancia de este derecho   en relación con las medidas cautelares dictadas en el procedimiento de la acción   de extinción de dominio; y iv) resolverá el cargo de la demanda.    

El derecho de   propiedad en el proceso de Extinción de Dominio en Colombia    

6.                   La extinción de dominio tiene una clara relación con el derecho propiedad,   porque se activa ante un título ilegitimo o el que adquiere esa connotación de   manera sobreviviente[29]. Dicha   institución se encuentra consagrada en el artículo 34 de la Constitución para   desconocer o declarar que la propiedad era aparente[30], sin compensación alguna, a los ciudadanos   que ostenten un título ilegitimo[31]. Se   trata de casos que no merecen salvaguarda constitucional[32], los cuales fueron prefigurados directamente   por la Carta Superior, como son: i) el enriquecimiento ilícito; ii) el perjuicio   al tesoro público; o iii) el grave deterioro de la moral social.    

De lo expuesto,   se derivan tres elementos normativos de la institución reconocida en el   mencionado texto constitucional, a saber[33]: i)   requiere sentencia judicial para su materialización (Formal); ii) recae sobre   los bienes (material-patrimonial); y iii) opera ante hipótesis definidas   (causales). Ello evidencia que la ley puede imponer al propietario una serie de   restricciones o limitaciones al derecho de propiedad privada, en aras de cumplir   con las funciones sociales y ecológicas que reconoce la Constitución Política[34].    

6.1.            En ese contexto, el legislador cuenta con la competencia para fijar la   regulación necesaria que haga operativa la extinción de dominio, de manera que   está legitimado para desarrollar la acción que materializa esa institución en   todo lo que el constituyente no previó[35]  y las causales fijadas en la norma superior.     

La legislación   sobre la extinción de dominio ha sido un proceso de aprendizaje por parte del   Congreso y del Presidente[36]. Cada   codificación ha intentado subsanar los yerros de la anterior. Por ejemplo la Ley   793 de 2002 intentó corregir las deficiencias que tenía la Ley 333 de 1996[37].   Así, ese artículo 34 Superior ha sido regulado por el siguiente marco normativo:   “Ley 333 de 1996; Ley 365 de 1997; Decreto Ley 1975 de 2002; Ley 793 de 2002   (modificada por la Ley 1453 de 2011); artículos 24 y 54 de la Ley 975 de 2005;   Ley 1453 de 2011; Decreto 079 de 2012 (reglamentaria de la Ley 1453 de 2011);   Ley 1708 de 2014 (Código de Extinción de Dominio); Ley 1849 de 2017.”[38]    

6.2.            En cuanto a las consecuencias de la aplicación del artículo 34 Superior, la   jurisprudencia constitucional ha precisado que declarar la extinción de dominio   implica reconocer la injusticia del título, el cual derrota la obligación de   protección que tiene el Estado sobre los derechos[39].   La Constitución solo garantiza los derechos adquiridos conforme con la ley y con   los modos de acceso de la propiedad. Entonces, quién accede a la propiedad bajo   esas circunstancias espurias jamás tiene consolidado un derecho, al punto que no   tiene su protección[40].    

Esa   institución constituye una falta de reconocimiento del derecho de propiedad y no   una sanción penal[41] . Aquí   nunca se reprocha al tenedor del bien, pues se persigue la cosa con   independencia de quién la detente. La decisión de extinguir el dominio puede ser   declarativa en relación con el derecho de propiedad en dos sentidos[42]. En el primero, la persona nunca ha sido la   propietaria del bien. En el segundo, el ciudadano adquirió el derecho de   dominio, pero ya no merece seguir teniendo ese derecho y su protección. La   concurrencia de las causales del artículo 34 opera como el hecho que extingue   del derecho.    

En la   primera comprensión se habla de una propiedad aparente que representa una   relación de hecho entre la cosa y el sujeto, de manera que carece tutela   constitucional. Por ende, “la decisión judicial que declara la extinción de   dominio con el respeto por las formas y principios del debido proceso   constitucional y legal, y que es adoptada a partir de un análisis razonable del   material probatorio, no desconoce el derecho de propiedad, sino que declara que   este nunca llegó a constituirse, contrario sensu, si la acción de extinción de   dominio se lleva a cabo sin respeto por el  debido proceso y sin una base   fáctico-probatoria adecuada se produce una trasgresión del derecho   constitucional de propiedad”[43].    

En la   segunda, se trata de casos que no se restringen a los bienes que fueron   adquiridos ilícitamente, puesto que el derecho reconocido válidamente puede   perderse si se ejerce de manera arbitraria[44].   El orden justo que impera en la Constitución impone obligaciones a los   particulares, la función social de la propiedad es una muestra de ello.    

En   este punto, es importante precisar que la extinción de los bienes se realiza a   favor del Estado, en virtud de la preservación del interés general. Por tanto,   es apenas lógico que éste sea beneficiario natural de la sentencia que declara   la referida ilegitimidad del título, de modo que reciba jurídica y físicamente   tales bienes[45].      

Bajo   este contexto, se ha considerado que la acción de extinción de dominio tiene una   naturaleza especial, pues se trata de una acción constitucional[46], patrimonial[47], pública[48],   jurisdiccional[49],   autónoma de la responsabilidad penal[50], directa   relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad[51]  Además, la extinción del dominio es una acción sui-generis diferente a la   expropiación, puesto que el paso del tiempo jamás subsana la   ilegitimidad del título, por lo que nunca está sujeta a plazos de caducidad o   prescripción[52].    

6.3.            Entonces, la declaración de extinción de dominio elimina toda oposición entre   esa institución y el derecho de propiedad. La sentencia y su carácter   declarativo disuelve cualquier tipo de tensión entre esos dos contenidos   normativos. Sin embargo, en contadas ocasiones, la Corte ha abordado la tensión   de estos derechos cuando no existe una providencia judicial que haya declarado   la ilegitimidad del título. Ello ha sucedió en las medidas cautelares dictadas   en el marco del proceso de extinción de dominio y en enajenaciones sin   autorización judicial en el marco de estados de excepción o de procesos de   justicia transicional.    

Dentro   del proceso de extinción de dominio, la Corte estudió la constitucionalidad de   la enajenación de bienes fungibles o que amenazan con deterioro, que son objeto   de disputa en cuanto a la legitimidad del título. En esa ocasión, la Sentencia   C-539 de 1997 consideró que los parágrafos 1º y 2º del artículo 25 de la Ley 333   de 1996 garantizaban la prevalencia del interés público y aseguraban la función   social de la propiedad, al evitar una práctica inútil sobre los bienes que se   pretenden extinguir el dominio.     

En   Sentencia C-1025 de 2004, la Corte consideró que era exequible condicionado la   norma que autorizaba a la Dirección Nacional de Estupefacientes a: i) ejercer   los derechos sociales de las acciones, cuotas o partes de interés social que ha   sido objeto de medidas cautelares en procesos de extinción de dominio y hasta   tanto se emita sentencia; y ii) condicionar a su aprobación el ejercicio de   actos de disposición, administración o gestión. La modulación consistió en   sujetar la actuación de la entidad administrativa a la autoridad judicial    

Al   respecto, indicó que si el ordenamiento constitucional permite extinguir   válidamente el derecho de dominio, con mayor razón puede emitir medidas   cautelares para garantizar el cumplimiento del fallo. Además, manifestó que la   suspensión es transitoria de modo que jamás implica afectación de derecho de   propiedad. Así, que la suspensión de los actos de administración o gestión se   realiza en otros estatutos procesales, por lo que no resulta extraño al   ordenamiento jurídico. Este tipo de medidas se aceptó que una vez dictada la   medida cautelar es válido disponer que la administración recayera sobre el   Consejo Nacional de Estupefacientes.    

Ahora   bien en el marco de facultades excepcionales y procesos transicionales, la Sala   ha ponderado el derecho de propiedad frente a las potestades que tiene el Estado   con la extinción de dominio y su utilización para conjurar una crisis o regular   aspectos del acuerdo de paz.    

De un   lado,  ha estimado que la protección de la propiedad tiene un orden de   precedencia frente al interés publicó que implica la extinción de dominio en   contextos de estado de emergencia. Por ejemplo, en Sentencia C-1007 de 2002, se   excluyeron del ordenamiento normas que buscaban la entrega definitiva de bienes,   modificaciones indispensables, según el gobierno, para enfrentar la catástrofe   invernal, porque no era proporcional, razonable y justificada, ni estaba   orientada a aplicar los artículos 5 y 6 de la Ley Estatutaria 134 de 1994[53]. En Sentencia C-296 de 2011, este Tribunal   concluyó que la enajenación temprana era desproporcionada para los derechos de   propiedad y el debido proceso[54], toda   vez que implican una carga muy grande para estos principios, “a cambio de una   protección menor para los derechos de las personas damnificadas” por la ola   invernal que pretendió conjurar el estado de emergencia. Incluso, advirtió que   la regulación desmedida no se aminoraba con la compensación que legislador   extraordinario había previsto ante las órdenes judiciales de devolución de los   bienes enajenados.    

6.4.            En suma, la extinción de dominio no genera una interferencia de del derecho de   propiedad, porque en caso de configurarse la ilegitimidad del título esa   garantía no merece protección o se torna indigna la misma, al punto que nunca   nació o se convirtió en espuria. Otra cosa sucede cuando no ha sido expedida la   sentencia definitiva en ese tipo de procesos. Aquí se configura una tensión   entre el derecho de propiedad y el interés público, junto con las facultades que   tiene el Estado de materializar el artículo 34 Superior. Dicha colisión debe   resolverse teniendo en cuenta al menos los siguientes aspectos: i) el grado de   afectación de los derechos fundamentales en juego; ii) si la medida de   interferencia es transitoria o definitiva, y si su aplicación se encuentra   restringida a algunos requisitos legales; iii) si existe o no compensación por   la carga al derecho de propiedad; y iv) la finalidad que persigue la   enajenación.     

El derecho al   debido proceso en el trámite de extinción de dominio    

7.                   El derecho al debido proceso es una garantía constitucional que aplica a todo   tipo de proceso. La extinción de dominio no es la excepción. Sin embargo, la   concreción de esa garantía subjetiva se encuentra mediada por las normas   constitucionales del artículo 34 Superior, la libertad configurativa del   legislador y los principios de proporcionalidad y razonabilidad.    

7.1.            En la Sentencia C-740 de 2003[56], la   Corte Constitucional precisó que el legislador tiene la competencia para   desarrollar las etapas procesales de la acción de extinción de dominio. Sobre el ejercicio de la acción de extinción y el   respeto al derecho al debido proceso, la Corte precisó que se trata de “(…)   una acción judicial porque, dado que a través de su ejercicio se desvirtúa la   legitimidad del dominio ejercido sobre unos bienes, corresponde a un típico acto   jurisdiccional del Estado y, por lo mismo, la declaración de extinción del   dominio está rodeada de garantías como la sujeción a la Constitución y a la ley   y la autonomía, independencia e imparcialidad de la jurisdicción.”   (Subrayado fuera del texto).    

Al respecto, indicó que   el derecho fundamental mencionado se comporta como un límite al ejercicio de los   poderes públicos. Se trata de la sujeción a los procedimientos determinados y   fijados en la ley y la Constitución. “De allí que, a condición de que se respeten los contenidos mínimos del   debido proceso, el legislador tenga autonomía para determinar el régimen   procesal aplicable a una actuación judicial determinada y que, en manera alguna,   se halle vinculado a someter una actuación a un estatuto vigente, pues bien   puede, en ejercicio de su capacidad de configuración normativa, diseñar un   procedimiento específico en atención a la índole de la acción a ejercer.” En esa   ocasión, la Corte declaró exequible la mayoría de la Ley 793 de 2002, con   excepción de unos pocos pasajes relacionados con la ilicitud de los bienes sobre   los cuales se declaraba la extinción del dominio.    

7.2.          En ese contexto, el legislador tiene la competencia para   expedir las normas de procedimiento, puntualmente, regular las etapas del   proceso, los recursos y lo atinente a las nulidades. Dicha potestad surge de las  características  de la acción de extinción de dominio mencionadas en el   apartado anterior[57]. Además,   el debido proceso gobierna el proceso de extinción de dominio y se articula con   la libertad configurativa de Congreso para regular los procesos y acciones.    

No   obstante, esa amplitud normativa nunca implica la arbitrariedad en el ejercicio   de las potestades del legislador de hacer las leyes, pues se encuentra   restringida en las siguientes hipótesis[58]:   (i) la fijación directa, por parte de la Constitución, de determinado recurso o   trámite judicial; (ii) el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y   particularmente de la administración de justicia; (iii) la satisfacción de   principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) la eficacia de las   diferentes garantías que conforman el debido proceso[59]  y el acceso a la administración de justicia[60]. Esas reglas   han tenido un comportamiento particular en el proceso de extinción de dominio,   por lo que los límites (iii) y (iv) han servido para evaluar la normatividad que   se expide para regular esa acción.    

En los   casos en que la Sala evaluó la normatividad de la extinción de dominio bajo los   principios de la proporcionalidad y razonabilidad (límites iii), se encuentra la   Sentencia C-149 de 2005[61]. En esa   ocasión, se estimó que resultaba constitucional que el legislador delimitara los   momentos procesales en los que se discutirán y resolverán las peticiones de   nulidad en el curso de la acción constitucional consignada en el artículo 34   Constitucional. La regla mencionada se sustentó en los principios de celeridad,   de concentración y de economía procesal. La concentración de las decisiones de   las nulidades era razonable y proporcional, al punto que no afectaba de manera   desmedida el derecho al debido proceso. Entonces, la medida no pretende coartar o limitar   el derecho de defensa de las partes, sino que simplemente, por la naturaleza de   la acción de extinción de dominio, y la garantía de los derechos patrimoniales   de la persona, las nulidades que se aleguen o se adviertan va a ser decididas en   un solo momento[62].    

Más adelante, en la Sentencia C-540 de   2011[63],   se defendió que cualquier medida de investigación que afecte la intimidad o   implique registros del domicilio de una persona debe ser ordenada por una   autoridad judicial competente, de forma escrita y con cumplimiento de las   formalidades que establezca la ley. Tal orden, además, (i) debe basarse en un   motivo previsto por la ley; (ii) si se refiere a registros, debe determinar los   lugares donde se hará efectiva la medida y, en caso de no ser posible, una   descripción detallada de ellos; y (iii) debe contener una evaluación de la   proporcionalidad de la medida. También se indicó que las funciones que cumple la   Fiscalía en el proceso de extinción de dominio, aunque son jurisdiccionales, no   son de naturaleza penal; se trata de funciones jurisdiccionales de instrucciones   distintas y especiales.    

En control concreto, la Sala plena de la   Corte Constitucional reiteró que la acción de extinción de dominio es un proceso   de carácter patrimonial, regido por todo el abanico de garantías que constituyen   el derecho al debido proceso, pero sin que ello implique  asimilarlo a un   proceso de carácter penal. En la Sentencia SU-394 de 2016[64], se determinó que constituye vulneración al   debido proceso que los bienes de una persona se encuentran permanentemente   dentro de un juicio de extinción de dominio durante décadas, sin decisión de   fondo, porque aparejaba mora judicial injustificada. La Corporación expuso que   conforme con la Constitución y desarrollos estatutarios, la administración de   justicia debe ser pronta, cumplida y eficaz, el respeto a los términos   procesales será perentorio, y de estricto cumplimiento por parte de los   funcionarios judiciales, y el incumplimiento injustificado de los mismos,   acarrea sanciones disciplinarias.    

Ahora   bien, desde muy temprano, la Corte se preocupó por precisar los contenidos    esenciales del derecho al debido proceso en el proceso de extinción de dominio   (límite iv). En ese escenario, la Sentencia C-374 de 1997 manifestó que la   presunción de inocencia en la acción constitucional reconocida en el artículo 34   Superior hace referencia a que el interesado es el titular del derecho de   propiedad mientras no se demuestre en un proceso judicial que la adquisición de   los bienes fue ilegitima. De ahí que concluyó que la carga de desvirtuar esas   presunciones corre a cargo del Estado.    

 En ese mismo sentido, este Tribunal[65] tuteló el derecho al debido proceso de los   accionantes, y concluyó que las autoridades judiciales incurrieron en un defecto   fáctico y en un error inducido, al declarar la extinción de dominio a partir de   testimonios falsos. Agregó que el derecho al debido proceso gobierna la   actividad de los jueces de extinción de dominio, razón por la cual, las personas   sobre quienes se ejerce la acción, tienen el derecho de oponerse a los medios de   prueba de cargo.    

En todo caso, la Corporación señaló que,   la acción de extinción de dominio no es un proceso de carácter penal, sino un   medio judicial referido al ejercicio del derecho de propiedad, razón por la   cual, las garantías del proceso penal no son automática e irreflexivamente   trasladables al proceso a la extinción de dominio. En criterio de la Corte, el   derecho al debido proceso es una garantía fundamental compleja que está   constituida por un amplio abanico de libertades, por la que, en cada ejercicio   de jurisdiccional asume características propias que se armonizan con la   finalidad de trámite específico.     

Así, se explicó que la presunción de   inocencia, entre otras cosas, es un principio probatorio que establece la carga   de la prueba en el órgano acusado, y dado que, el proceso de extinción de   dominio no es de carácter penal, en estos se aplica el principio de carga   dinámica de la prueba según el cual corresponde probar un hecho determinado, a   quien se encuentra en mejores condiciones para hacerlo. Así en aquel caso,   ordenó que se produjera el debate probatorio del proceso de extinción de   dominio, y allí, las personas propietarias de los bienes en contra de quien se   ejerció la acción, ofrezcan las pruebas que ilustren el origen legal del   patrimonio.    

Más adelante, en el fallo C-030 de 2006, la Corte estudió una demanda contra el   artículo 5 de la ley 785 de 2002 relacionada con la administración de los bienes   incautados en aplicación de las leyes 30 de 1986 y 333 de 1996[66]. El aparte demandando   establecía que, si en el marco de dichos procesos, se imponían medidas   cautelares, la Dirección Nacional de Estupefacientes asumía, preventivamente, la   administración, representación judicial y disposición de empresas o sociedades   comerciales, motivo por el cual, los órganos de administración y dirección de   las sociedad perdían competencia para ejercer los derechos de disposición,   administración o gestión.    

 Respecto del problema   jurídico se concluyó que ese tipo de medidas de control jamás desconocía el   debido proceso, en su dimensión de la garantía al derecho a la defensa, al poner   en cabeza de la Dirección Nacional de Estupefacientes la representación judicial   de una sociedad comercial, o persona jurídica, sobre la que se haya impuesto una   medida cautelar en el contexto de un proceso de extinción de dominio, pues, en   atención a su naturaleza autónoma, judicial, y relacionada con el ejercicio del   derecho de propiedad, la entidad pública cuenta con las mismas competencia   comerciales que las del representante legal[67].    

7.3.            De lo anterior, emergen las siguientes reglas jurisprudenciales reiteradas a lo   largo la jurisprudencia de esta Corte:    

(i)                  la acción de extinción de dominio, si bien se articula con la política criminal   del Estado, no es un proceso penal que examine la responsabilidad individual de   una persona, sino que se trata de un proceso patrimonial en el que se busca   establecer la licitud o ilicitud del título por medio del cual se adquirieron   determinados bienes;    

(ii)                 en todo caso, dado que la extinción de dominio implica una fuerte restricción   al derecho de propiedad, su ejercicio siempre estará mediado por una decisión   judicial en cabeza de un juez de la república, y en ella siempre deben   garantizarse el derecho al debido proceso;    

(iii)              por esta naturaleza, el Legislador cuenta con una amplia facultad normativa   para estructurar el proceso de extinción de dominio, de esta manera, puede   prever las etapas, la existencia o no de medidas cautelares, recursos,   requisitos para el ejercicio de la acción, el régimen de nulidades, reglas de   producción de la prueba etc., y dichos desarrollos normativos, no tiene por qué   corresponderse con las reglas y principios de un proceso penal, ejemplo de ello,   es la aplicación del principio de carga dinámica de la prueba, la existencia de   medidas cautelares, el principio de concentración y economía procesal para   resolver las peticiones de nulidad;    

(iv)   la presunción de inocencia en ese tipo de proceso aplica en el principio de   carga dinámica de la prueba y en la necesidad de demostrar el carácter ilegitimo   del título; y    

 v) el   ejercicio de la acción de extinción debe realizarse dentro de los principios que   gobiernan la actividad judicial, por ello, las decisiones deben adoptarse dentro   de plazos razonables.    

La importancia   del debido proceso para proferir medidas cautelares en el procedimiento de   extinción de dominio    

8.                   En este punto, es importante realizar algunas precisiones relacionadas con las   medidas cautelares expedidas en el proceso de extinción de dominio, por cuanto   los bienes que son objeto de enajenación temprana son aquellos sobre los cuales   el Fiscal decretó una cautela, que tiene control por parte del juez de extinción   de dominio.    

Las medidas   cautelares son herramientas procesales que procuran garantizar el cumplimiento   de las sentencias y asegurar la justicia en el caso particular[68].   En el proceso de extensión de dominio, estas instituciones pretenden   materializar la declaratoria de ilegitimidad del título de propiedad que ha sido   adquirido de forma espuria o que se tornó indigno, situación que adquiere   certeza con la expedición de la sentencia. Sin embargo, la previsión y   aplicación de las medidas cautelares apareja una interferencia de los derechos   al debido proceso y de propiedad de los afectados, dado que sufren las   condiciones negativas de los fallos, sin que éstos hubiesen sido proferidos. El   legislador resolvió esa tensión de la siguiente forma: protege la tutela   judicial efectiva del Estado con la ejecución de la protección precautelar, a la   par que maximiza los derechos de defensa y del debido proceso de las personas   que sufren las cautelas en el curso de un trámite  judicial.    

“La Constitución pretende asegurar una   administración de justicia diligente y eficaz (CP art. 228). Y no podía ser de   otra forma pues el Estado de derecho supone una pronta y cumplida justicia. Esto   significa no sólo que los jueces deben adoptar sus decisiones en los términos   establecidos por la ley, sino que, además, sus decisiones deben ser ejecutadas y   cumplidas, ya que poco sentido tendría que los jueces resolvieran las   controversias, pero sus decisiones resultaran inocuas en la práctica, al no   poder ser materialmente ejecutadas. Ahora bien, el inevitable tiempo     que dura un proceso puede a veces provocar daños irreversibles, o difícilmente   reparables, en el derecho pretendido por un demandante. Es entonces necesario   que el ordenamiento establezca dispositivos para prevenir esas afectaciones al   bien o derecho controvertido, a fin de evitar que la decisión   judicial sea vana. Y tales son precisamente las medidas cautelares, que son   aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera   provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es   controvertido en ese mismo proceso. De esa manera el ordenamiento protege   preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales  a reclamar un   derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente   ejecutada. Por ello esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas   medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los   fallos serían ilusorios si la ley no estableciera mecanismos para asegurar sus   resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido”[70]    

En otras   palabras, esta institución procura lograr el acceso efectivo e igual de todos   los ciudadanos a la justicia, pues éste no puede ser meramente formal. Las   personas poseen el derecho a que se consagren herramientas procesales que   garanticen la eficacia de las decisiones judiciales. Entonces, las medidas   cautelares hacen parte del mandato constitucional de tutela judicial efectiva y   acceso a la justicia. Por ello, esta materia hace parte de la libertad   configurativa del legislador[71].    

Sin embargo, las   cautelas jamás implican una sentencia condenatoria, pues el juicio no ha   concluido[72]. Es más,   no entrañan una determinación de la responsabilidad o de la ilegitimidad del   título que exige el derecho de dominio sobre un bien. En Sentencia C-030 de   2006, se manifestó que las medidas cautelares que se dictaron frente a las   acciones de una sociedad en el marco de del proceso de extinción de dominio   jamás aparejan “inhabilidades para los Administradores o Representantes   Legales  que resulten desplazados mientras se adelantan los respectivos”   trámites.    

8.2.            Ahora bien, la protección precautelaria por importante que sea debe respetar el   debido proceso del afectado, de manera que éste es la contracara de las   finalidades preventivas de las medidas cautelares[73].   Esta correlación es propia de la definición de esa institución. La amplitud   configurativa que tiene el Congreso de la Republica está sujeta a límites, al   punto que éste debe actuar cuidadosamente, al momento de consagrarlas en el   ordenamiento jurídico[74].    

Se trata de una   tensión de la tutela judicial efectiva frente a los derechos del demandado, dado   que sufre algunas consecuencias de las sentencia, sin haber sido vencido en   juicio[75]. En ese   escenario, el legislador debe tener en cuenta los principios de razonabilidad y   proporcionalidad para regular las medidas cautelares en la ley.    

La colisión   analizada se traslada y concreta al ámbito judicial. Aquí vuelven a debatirse   sobre el orden de precedencia de los principios en tensión, pero en el horizonte   de casos que apareja la aplicación de la ley, esto es, bajo circunstancias de   tiempo, modo y lugar. De ahí que también se proyectan a los jueces las   restricciones que tiene el legislador, como es el debido proceso y los   principios de proporcionalidad al igual que razonabilidad. En Sentencia C-1025   de 2004, se advirtió que son válidas en términos constitucionales las medidas   cautelares respecto de acciones, cuotas o partes de interés social de las que es   titular una sociedad y que se dictan en el proceso de extinción de dominio. Al   respecto, agregó que las cautelas están sujetas a control judicial y deben   asegurar el derecho al debido proceso del afectado.    

Entonces, la   consagración y el decreto de las medidas cautelares deben revisar y aplicar, de   manera estricta y rigurosa, los requisitos fijados en la ley para su expedición,   pues solo así se garantizará el derecho al debido proceso[76],   regla que es aplicable de manera integral en el trámite de la acción reconocida   en el artículo 34 Superior. De hecho, la autoridad sólo puede dictar dichas   protecciones bajo los casos específicamente señalados en la ley[77].   Aquí juega un especial papel los principios de razonabilidad y proporcionalidad.    

8.3.            En ese contexto, el artículo 87 del Código de Extinción de Dominio, modificado   por el artículo 1º de la Ley 1849 de 2017, estableció las medidas cautelares en   ese tipo de procesos. El legislador fue cuidadoso para evitar que la pretensión   de la extinción de dominio se confundiera con las medidas cautelares, por ello   determinó que estas últimas estaban sujetas a varias condiciones diferentes del   pedido de fondo, a saber: i) cumplir los presupuestos mínimos de fijación de la   pretensión de extinción de dominio, pues la protección precautelar es una   consecuencia lógica de ese acto; ii) demostrar una de las causales de activación   de las medidas cautelares, como es la probabilidad de que los bienes sean “ocultados,   negociados, gravados, distraídos, transferidos o puedan sufrir deterioro,   extravío o destrucción; o con el propósito de cesar su uso o destinación ilícita”;   iii) argumentar que éstas deben ser necesarias e indispensables para garantizar   la observancia de una eventual sentencia, así como proporcionales y razonables;   y iv) adjuntar y poseer el respaldo probatorio.    

En el proceso que   hoy se estudia, por regla general, la medida cautelar que puede ser dictada es   la suspensión del poder dispositivo de los bienes. No obstante, también se   podrían decretar el embargo, el secuestro y la toma de posesión de bienes,   haberes y negocios de sociedades, establecimientos de comercio o unidades de   explotación económica (Ver artículo 88 del Código de Extinción de Dominio). Bajo   este régimen jurídico es posible proferir medidas cautelares que jamás implican   el control físico de los bienes[78].    

La Corte   encuentra pertinente recordar que el Código de Extensión de Dominio regulado en   la Ley 1704 de 2014 pretendió maximizar el ejercicio de los derechos de defensa   y de contradicción, porque el legislador deseaba reducir la posibilidad de que   en ese proceso se cometieran errores judiciales[79].   La interferencia de los derechos a la propiedad y al debido proceso es amplia.   Ante ese escenario, el Congreso de la República se propuso reconocer mecanismos   que salvaguarden las garantizas procedimentales, por ejemplo el derecho de   defensa opera en etapas previas al inicio formal del proceso de extinción.    

Por ello, además   de establecer un marco jurídico particular de procedencia de medidas cautelares,   el artículo 111 del Código de Extinción de Dominio reconoció el control de   legalidad de ese tipo de cautelas, el cual es ejercido por el juez de la materia   a petición del afectado, del Ministerio Público o del Ministerio de Justicia. La   autoridad judicial realiza una revisión integral que recae sobre aspectos   formales y materiales, de modo que censuraría las situaciones que se enuncian a   continuación:    

“1. Cuando no   existan los elementos mínimos de juicio suficientes para considerar que   probablemente los bienes afectados con la medida tengan vínculo con alguna   causal de extinción de dominio.    

2. Cuando la   materialización de la medida cautelar no se muestre como necesaria, razonable y   proporcional para el cumplimiento de sus fines.    

3. Cuando la   decisión de imponer la medida cautelar no haya sido motivada.    

4. Cuando la   decisión de imponer la medida cautelar esté fundamentada en pruebas ilícitamente   obtenidas”.    

La observancia de   esos requisitos redunda en una garantía del derecho al debido proceso, de manera   que el juez debe ser celoso en la verificación del cumplimiento de los mismos.   En este punto toma relevancia la aplicación de los principios de razonabilidad y   proporcionalidad en el estudio de fondo de una medida cautelar, toda vez que   impone la carga al Fiscal de argumentar y demostrar los supuestos de su   configuración. Así mismo, coloca en el centro del control el análisis del medio,   la finalidad que persigue y el grado de interferencia de los derechos que   apareja la medida dictada. Ello significa que el medio que interfiere más el   derecho propiedad, esto es, la suspensión de la facultad de disponer, debe   basarse en una mayor carga de motivación que en las otras medidas cautelares.     

8.4.            Por consiguiente, las medidas cautelares en los procesos de extinción de dominio   son una forma de garantizar el cumplimiento de la sentencia y de proteger el   bien, lo que se traduce en la materialización de una tutela judicial efectiva.   Sin embargo, esa finalidad constitucional debe desarrollarse con el mayor   respeto y diligencia en relación con el derecho al debido proceso en sus   múltiples componentes -defensa, contradicción, legalidad así como los principios   de razonabilidad y proporcionales-. En efecto, el legislador está restringido   por esas normas, al momento de regular las medidas cautelares. La misma sujeción   tiene el Fiscal y el Juez, cuando emiten la decisión y la someten a control,   respectivamente. Con los límites mencionados también se armoniza esa medida con   el derecho de propiedad.    

Analisis de los   cargos    

9.                    El accionante, la Universidad Santo Tomas y el ciudadano interviniente, Sergio   Sierra Angulo, solicitaron que se declarara inexequible el fragmento demandado   del artículo 24 de la Ley 1849 de 2017, al considerar que desconoce los derechos   de propiedad y debido proceso así como la institución de la extinción de   dominio, porque enajenan los bienes objeto de medida cautelar en el proceso   antes de que éste culmine y sin decisión judicial final.    

Por su parte, la   Presidencia de la República, los Ministerio de Justicia y del Derecho y de   Defensa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación,   la Universidad la Libre de Bogotá así como el Instituto Colombiano de Derecho   Proceso solicitaron que la proposición normativa demandada fuese declarada   exequible,   porque la interferencia a esos principios es proporcionada. Lo anterior, en   razón de que es una opción eficiente de administración de los bienes sujetos a   los procesos de extinción de dominio. Así mismo, indicaron que esa medida se   encuentra autorizada por parte del juez extinción y tampoco restringe el núcleo   esencial del derecho de propiedad. Insistieron que el enunciado legal censurado   acoge los estándares del derecho comparado y del Proyecto de Código de Extinción   de Dominio de la oficina de UNDOC.    

9.1.            Esta Corporación recuerda que debe determinar si: ¿el artículo 24   de la Ley 1849 de 2017 vulnera los artículos 29, 34 y 58 de la Constitución, al   permitir la enajenación temprana de los bienes sujetos a medidas cautelares en   el proceso de extinción de dominio, porque, según el actor, suprime el derecho   de propiedad sin que exista autorización judicial o sentencia definitiva sobre   el particular?    

 Antes de la   resolución del cargo, la Sala realizará algunas precisiones relacionadas con la   institución de la figura de la enajenación temprana y el alcance de la misma en   la legislación actual.    

Dicha figura   consiste en trasferir a terceros la titularidad del derecho de dominio que recae   sobre los bienes inmersos en un proceso de extinción de dominio, el cual no ha   concluido con sentencia definitiva. Desde la Ley 333 de 1993, el legislador   estableció la enajenación temprana, al prever la posibilidad de “enajenar los   bienes fungibles o que amenacen deterioro” de los bienes objeto de proceso,   mientras éste se adelanta –Parágrafos 1º y 2º del artículo 25 ley ibídem[80]-. Sin   embargo, esa venta no era una decisión de mera liberalidad de la Dirección   Nacional de Estupefacientes. De hecho, a partir de este momento, la enajenación   previa a la sentencia quedó vinculada a la existencia de una medida cautelar   sobre la cosa. Así mismo, se reconoció una compensación en caso de que se   ordenara en la sentencia la devolución del bien enajenado.     

A partir de este   momento, el legislador comenzó a modificar esa institución del proceso de   extinción de dominio en tres aspectos: i) los bienes pasibles de enajenación   temprana; ii) los requisitos para que ésta opere; y iii) si debe cancelarse una   compensación. En todo lo demás se mantuvieron los mismos derechos y facultades.    

 En ese estado de   cosas, se amplió paulatinamente los bienes objeto de enajenación, como se   muestra en el siguiente cuadro:    

        

Legislación                    

Bienes pasibles           de enajenación temprana   

Ley 785 de 2002                    

·                          Bienes fungibles    

·                          Bienes consumibles    

·                          Cosas en amenacen deterioro    

·                          Bienes que determine el DNE que estén en riesgo de perder su valor comercial   

Decreto           legislativo 1975 de 2002                    

·                          Bienes fungibles    

·                          Bienes muebles que puedan perderse o sufrir deterioro con el curso del           tiempo   

Ley 1708 de           2014                    

·                          Bienes muebles sujetos a registro    

·                          Bienes de género    

·                          Bienes fungibles    

·                          Bienes consumibles    

·                          Perecederos    

·                          Semovientes    

·                          Bienes que amenacen ruina, pérdida, deterioro ambiental    

·                          Bienes que sean materia de expropiación por utilidad pública, o servidumbre    

·                           Aquellos que de acuerdo con un análisis de costo-beneficio se concluya que           su administración o custodia ocasionan perjuicios o gastos           desproporcionados.      

Adicionalmente,   la legislación basculó entre si era necesario o no que la decisión de   enajenación tuviera autorización de una autoridad judicial -fiscal o juez -, lo   cual sólo ocurrió con la Ley 1708 de 2014. De igual modo, cambió la   determinación de compensar o no la enajenación del bien ante una sentencia a   favor del ciudadano. Al respecto, todas las leyes reconocieron una forma de   resarcimiento a excepción de la de 2014.    

        

Ley                    

Requisito           previo                    

Decisión                    

Compensación   

Ley 785 de 2002                    

Medida cautelar                    

Administración           DNE                    

Decreto           Legislativo 1975 de 2002                    

Medida cautelar                    

Administración           DNE                    

Sí   

Ley 1708 de           2014                    

Medida cautelar                    

Autorización           fiscal o juez                    

No      

En ese contexto   jurídico, se expidió la Ley 1849 de 2017, la cual mantuvo muchos de los   contenidos normativos anteriores y modificó otros. Persistió en que la   enajenación temprana solo puede recaer sobre los bienes que están sujetos a   medidas cautelares dictadas en el proceso de extinción de dominio, las cuales   tienen control judicial formal e integral, como se explicó en Supra 8.3.    

Así mismo,   reconoció el derecho a la compensación por las órdenes judiciales de devolución   de bienes que fueron vendidos inicialmente. También conservó la identificación   de bienes objeto de esas medida, empero complementó ese catálogo con la   descripción de situaciones en que es indispensable proceder a una enajenación,   como son: “1. Sea necesario u obligatorio dada su naturaleza. 2. Representen   un peligro para el medio ambiente. 3. Amenacen ruina, pérdida o deterioro. 4. Su   administración o custodia ocasionen, de acuerdo con un análisis de   costo-beneficio, perjuicios o gastos desproporcionados a su valor o   administración. 5. Muebles sujetos a registro, de género, fungibles,   consumibles, perecederos o los semovientes. 6. Los que sean materia de   expropiación por utilidad pública, o servidumbre. 7. Aquellos bienes cuya   ubicación geográfica o condiciones de seguridad implique la imposibilidad de su   administración”. Vale anotar que dichas causales son de interpretación   restrictiva y de aplicación rigurosa, de acuerdo con la ley.    

En contraste,   derogó el requisito de autorización judicial o del fiscal para proceder a la   enajenación. De igual forma, creó una institución, la entidad administradora del   Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha Contra el Crimen   Organizado (Frisco), quien será la secuestre de los bienes objeto de medias   cautelares y la encargada de administrarlos. Así mismo, sujetó la ejecución del   acto traslaticio de dominio a la aprobación de un órgano compuesto por entidades   públicas y mixtas[81],    con base en un concepto técnico de costos-beneficios, tomarán dicha   determinación.    

9.2.             Una vez realizada la aclaración normativa, la Sala precisa que el presente caso   retrata una tensión entre los ámbitos de protección de los derechos a la   propiedad y al debido proceso de las personas directamente involucradas o por   terceros de buena fe frente al interés público que tiene el Estado en los   procesos de extinción de dominio y la eficiencia de la administración en la   gestión de ese tipo de bienes. En este punto también entra en juego la libertad   de configuración que posee el legislador para regular el proceso de extinción de   dominio en su trámite y sus causales, de conformidad con los numerales 1º y 2º   del artículo 150 y el artículo 34 de la Carta Política.    

La medida de   enajenación temprana recae sobre bienes en los que no existe certeza en cuanto a   su propiedad, pues la legitimidad del título se halla en disputa. Se trata de un   medio de carácter permanente que perturba el derecho de dominio y el debido   proceso. Si en el trámite se concluye que ese derecho es espurio, no existirá   colisión alguna, como se explicó en la parte motiva de esta providencia (Supra   6.4). Otra cosa sucede en el evento en que el fallo beneficie al interesado, en   razón de que persistiría el derecho de propiedad, el cual es reconocido y   protegido por la Constitución. En esta hipótesis, la enajenación interfiere los   derechos a la propiedad y al debido proceso, dado que el afectado no tendría el   bien, medida que además se adoptaría sin que hubiese concluido el trámite de   extinción. Aquí también debe tener en cuenta la compensación regulada en la ley   para los casos de sentencia a favor del ciudadano.    

Ante esa   situación, la medida que el legislador acogió en la Ley 1849 de 2017 debe ser   sometida a un juicio de proporcionalidad[82], por   cuanto la restricción a derechos constitucionales además de ser legal debe estar   justificada[83]. Se   advierte que la medida sometida a control es la hipótesis normativa de enajenar   un bien del interesado previo a la expedición de la sentencia, por lo que no es   objeto del juicio la medidas cautelares que recaen sobre los bienes y/o las   causales exigidas para su activación.    

La intensidad de   la evaluación de las etapas de la proporcionalidad varía dependiendo de la   medida analizada y del grado de legitimidad así como representatividad   democrática de la autoridad que la expide[84]. De ahí   que, la enunciada metodología tenga los niveles de estudio débil, intermedio y   estricto[85].    

En el caso   analizado, podría inicialmente concluirse que la medida de enajenación temprana   debe ser sometida un juicio débil de proporcionalidad, porque se trata de una   materia en que el legislador tiene una amplia libertad de configuración para   regular los procesos y sus decisiones[86]. Sin   embargo, la Corte ha elevado el nivel de escrutinio en el evento en que se alega   que los trámites aparejan una posible perturbación de derechos constitucionales[87].   Lo anterior, en razón de que, en esas situaciones, las normas transgredirían,  prima facie, los límites fijados a la libertad configurativa del legislador.   En Sentencia C-031 de 2019, la Sala Plena intensificó de débil a intermedio el   examen de proporcionalidad[88] que realizó   sobre la notificación e integración del contradictorio en el proceso monitorio,   porque los demandantes de ese entonces reclamaron que la norma fijaba una   barrera a la administración de justicia y al debido proceso.    

Por ende, esta   Corporación estima apropiado evaluar la validez del precepto censurado con base   en el juicio intermedio de proporcionalidad, en tanto la medida de enajenación   temprana, al ser definitiva interfiere los derechos de propiedad y el debido   proceso. Ello pese a la libertad configurativa que tiene el legislador en la   materia.    

En aplicación de   la metodología mencionada, el medio reconocido en el artículo 24 de la Ley 1849   de 2017 pretende alcanzar un fin constitucionalmente legítimo e importante que   no se encuentra prohibido por la Carta Política, que responde a configurar un   mecanismo eficiente de la administración que evite los altos costos que se   producen en la gestión de los mismos[89], lo que   se traduce en protección del patrimonio público y en la garantía de los   principio de la eficiencia y eficacia de la administración, reconocido en el   artículo 209 Superior. Ello en el contexto de la finalidad que tiene la acción   de extinción de dominio de materializar la justicia[90].    

La enajenación   temprana es una medida conducente para alcanzar los objetivos referidos, pues   evita que la administración asuma los costos derivados de la tenencia de bienes   objeto de medida cautelares expedidas en un proceso de extinción de dominio. En   efecto, la monetización de los activos muebles e inmuebles es una alternativa   apropiada para reducir las erogaciones de mantenimiento, proteger el interés   público, resolver los problemas que tienen los bienes fungibles, los que se   deterioran por el paso del tiempo o los que constituyen un peligro ambiental. Al   respecto, en la exposición de motivos de la ley se advirtió “implementar la   enajenación temprana en los bienes con medidas cautelares en procesos de   extinción de dominio permite que el Estado realice una administración eficiente   en términos de costo-beneficio por cuanto, del volumen de activos gestionados a   través del Frisco, el 90% corresponde a esta clase de bienes, cuyo presupuesto   anual asciende a $22.116.999.99944 en lo corrido del 2016”[91].   Tales potencialidades, que la Corte comparte, fueron señalados por el Procurador   General de la Nación, la Fiscalía General, la Presidencia de la República, la   Universidad Libre y los Ministerios convocados –Interior y Defensa-.    

El medio escogido   en la Ley 1849 de 2017 es una regulación necesaria, ya que es indispensable para   obtener las metas perseguidas por el legislador. Lo anterior, en razón de que   desprenderse del dominio y de la administración es la forma menos costosa para   asegurar la posibilidad de ejecutar la sentencia, finalidad de las medidas   cautelares[92], frente   a las otras opciones posibles, como son asumir gastos de administración,   contratar su gestión, destruir el bien o chatarrizarlo, así como  los perjuicios que causan por el deterioro de las mismas. Cabe precisar que   la hipótesis que se encuentra necesaria hace relación a los eventos en que se   enajena el bien con fundamento en un un concepto técnico que concluye que es más   oneroso mantener el bien en poder del Estado que venderlo, chatarrizarlo o   contratar una gestión del mismo. Este análisis de costo-beneficio es un   presupuesto indispensable para                                         proceder   con la enajenación temprana, de manera que, sin este análisis, no se cumple los   requisitos reconocidos en la ley para utilizar esa forma de administración de   bienes.    

Así mismo, el   legislador ha persistido en esa medida por más de 20 años, como se mostró en   esta providencia. Nótese que ha evaluado en repetidas ocasiones su idoneidad y   necesidad desde 1993. Basta reseñar la exposición de motivos y los informes de   ponencia que se presentaron la elaboración de la Ley 1849 de 2017, documentos en   los que se evidencia la justificación que formuló el legislador para emitir la   regulación[93].    

Dentro de las   posibilidades jurídicas, esta Corporación recuerda que la Sentencia C-539 de   1997 concluyó que la enajenación temprana de bienes fungibles o en riesgo   deterioro, sin control judicial, era proporcional y razonable para asegurar la   función social de la propiedad y garantizar la eficiencia de la administración.   Como se mostró en la precisión del alcance del enunciado legal cuestionado   (Supra 9.1), la norma que hoy se estudia aumentó las hipótesis de procedencia de   enajenación temprana. En la exposición de motivos e informes de ponencia del   estatuto que concluyó con la Ley 1849 de 2017, se justificó por qué era   necesario eliminar el control judicial de la enajenación temprana, al señalar   que los costos de la administración persistían mientras se esperaba la decisión   judicial de enajenar los bienes[94]. Por   ende, estimó que la perturbación de los derechos al debido proceso y propiedad   se encontraba justificada.    

La alternativa   seleccionada se complementa con las medidas normativas que el legislador propuso   para aumentar el cumplimiento del subprincipio de necesidad en la enajenación   temprana, sin autorización judicial. Esa regulación compensa y reduce la   interferencia que padecen los derechos de propiedad y del debido proceso, a   saber: i) exigir que sobre los bienes enajenados recaiga una medida cautelar, la   cual posee una autorización y control judicial integral; ii) someter el acto de   enajenación a la aprobación previa del Comité conformado por un representante de   la Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público,   Ministerio de Justicia y del Derecho y la Sociedad de Activos Especiales S.A.S.,   decisión que debe sustentarse en un concepto técnico de costo-beneficio; iii)   sujetar la venta anticipada a la configuración de causales legales, las cuales   deben aplicarse de forma rigurosa y justificarse de manera suficiente; y iv)   reconocer la compensación monetaria actualizada por la venta de los bienes, en   caso en que el interesado obtenga sentencia favorable. Para ello, se ordena   crear una reserva técnica del 30% del valor de los bienes para cubrir ese tipo   de contingencias. La Corte toma nota que esta previsión constituye una   protección patrimonial al derecho de dominio perturbado.    

En ese sentido,   se estima que el legislador fijó requisitos para restringir la actividad de la   administración en la venta temprana de los bienes sujetos a medidas cautelares.   Dicha regulación proscribe la enajenación temprana, libre y discrecional que la   Corte Constitucional declaró inexequible, en Sentencia C-296 de 2011,   normatividad que avalaba la venta de activos sin control o restricción alguna en   el marco de estado de emergencia económica.    

La medida   adoptada en la ley es la menos lesiva para la propiedad, por cuanto se halla   compensada con una retribución del valor del bien. Lo propio sucede con el   debido proceso, toda vez que tiene controles para que proceda la enajenación   temprana, como son: i) la existencia de la medida cautelar con control judicial   integral; ii) las causales de activación de la medidas, las cuales son de   interpretación restrictiva y de aplicación rigurosa; y iii) el permiso para la   venta que debe emitir la administración, sustentado en un concepto técnico de   costo-beneficio. Además, no se quebranta la presunción de inocencia, como quiera   que la enajenación temprana y las medidas cautelares dictadas en el proceso de   extinción de dominio jamás implican demostrar que la propiedad es ilegítima, al   punto que el proceso continua y el ciudadano debería ser compensado   monetariamente por la pérdida del bien, en el evento en que salga victorioso en   el juicio. Y no se desnaturaliza la extinción de dominio, regulada en el   artículo 34 Superior, dado que la sentencia es acto jurídico que declara la   inexistencia del título y no la enajenación temprana.    

9.3.            En suma, la Corte encuentra razonable y proporcional la ponderación que realizó   el Congreso de la República para reiterar la figura de la enajenación temprana y   compensarla con requisitos legales de activación, el control judicial indirecto   que se materializó en medidas cautelares y la compensación monetaria, lo que se   traduce en medidas idóneas, necesarias y legitimas para alcanzar los fines que   persigue la norma.    

10.              Síntesis de la decisión    

10.2.    Como problema   jurídico se plantea determinar ¿si el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017   vulnera los artículos 29, 34 y 58 de la Constitución, al permitir la enajenación   temprana de los bienes sujetos a medidas cautelares en el proceso de extinción   de dominio, porque, según el actor, suprime el derecho de propiedad sin que   exista sentencia definitiva sobre el particular?    

10.3.    La Sala precisa   que   la extinción de dominio no genera una interferencia al derecho de propiedad,   porque en caso de configurarse la ilegitimidad del título esa garantía no merece   protección o se torna indigna, al punto que nunca nació o se convirtió en   espuria. Otra cosa sucede cuando no ha sido expedida la sentencia definitiva en   ese tipo de procesos y se dictan medidas que perturban algunos de los atributos   de la propiedad. Se trata de una tensión entre el derecho de propiedad y el   interés público, junto con las facultades que tiene el Estado de materializar el   artículo 34 Superior. Dicha colisión debe resolverse teniendo en cuenta al menos   los siguientes aspectos: i) el grado de afectación de los derechos fundamentales   en juego; ii) el carácter transitoria o definitiva de la medida o la aplicación   condicionada a algunos requisitos legales; iii) la previsión o no de la   compensación derivada de la interferencia que sufrió el derecho de propiedad; y   iv) la finalidad que persigue la enajenación.    

Adicionalmente, aclara que la mencionada acción constitucional no es un proceso   penal que examine la responsabilidad individual de una persona, sino que se   trata de un proceso patrimonial en el que se busca establecer la licitud o   ilicitud del título por medio del cual se adquirieron determinados bienes. En ese   contexto, el legislador cuenta con una amplia facultad normativa para   estructurar el proceso de extinción de dominio, de esta manera, puede prever las   etapas, la existencia o no de medidas cautelares, los recursos, los requisitos   para el ejercicio de la acción, el régimen de nulidades, las reglas de   producción de la prueba etc.    

Sin embargo, esa libertad se encuentra   restringida por los elementos esenciales del debido proceso y por los principios   de proporcionalidad y razonabilidad. En este punto, es importante advertir que   la presunción de inocencia adquiere un alance especial, el cual hace referencia   a la aplicación del principio de carga dinámica de la prueba y a la necesidad de   demostrar el carácter ilegitimo del título para derrotar la apariencia de la   propiedad.    

10.4.    En la resolución   del cargo, la Sala constata que la enajenación temprana sin autorización   judicial y antes de que exista sentencia es una medida razonable y proporcional,   porque cumple con un fin legítimo e importante, es adecuada y necesaria para   garantizar la meta planteada. La finalidad del medio se encuentra en la   protección del patrimonio público, la eficiencia y eficacia administrativa así   como la vigencia principio de justicia.    

La medida   seleccionada por el legislador es adecuada, por cuanto trasferir el derecho de   dominio sobre los bienes objeto de medidas cautelares evita el desgaste de la   administración y que ésta asuma cuantiosas erogaciones. Así mismo es necesaria,   toda vez que es la alternativa menos lesiva para los derechos a la propiedad y   al debido proceso que a la par garantiza el fin pretendido por la norma y   protege los principios que éste entraña. El legislador probó ese medio a lo   largo de 20 años y fue ajustando su alcance para aumentar su eficacia.    

De igual forma,   es una hipótesis normativa que fue avalada por la Corte Constitucional en la   Sentencia C-539 de 1997. A su vez, la ley implementó medidas para reducir el   nivel de interferencia que padecen los derechos a la propiedad y al debido   proceso, a saber: i) la autorización judicial indirecta de la enajenación,   representada en las medidas cautelares, que tienen un control integral por parte   del juez de extinción de dominio; ii) la existencia de causales legales de   activación de la medida de venta anticipada, hipótesis que son de interpretación   restrictiva y de aplicación rigurosa; iii) la enajenación se encuentra sujeta a   la autorización de un Comité conformado por un representante de la Presidencia   de la República, un representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y   un representante del Ministerio de Justicia y del Derecho y la Sociedad de   Activos Especiales SAS, el cual fundamenta su decisión en un concepto técnico de   costo-beneficio; y iv) la compensación por  enajenar de manera temprana los   bienes antes de la sentencia.    

La enajenación   temprana tampoco desconoce la presunción de inocencia y la naturaleza de la   acción de la extinción de dominio, en razón de que no implica declarar ilegitimo   el título. En realidad es una forma de administrar los bienes sujetos a medidas   cautelares que tiene en cuenta el derecho de propiedad, al reconocer una   compensación, porque el interesado no fue derrotado en el juicio. Se trata una   medida proporcional y razonable que tiene en cuenta los principios en juego.    

VII.-  DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones “enajenar”,   “tempranamente”, “con medidas cautelares dentro del proceso de extinción   de dominio” y “enajenado”, previstas en los incisos primero y quinto   del artículo 93 de la Ley 1708 de 2014, tal y como fue modificado por el   artículo 24 de la Ley 1849 de 2017, por los cargos estudiados en esta   providencia.    

Segundo.- Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo   acerca de la constitucionalidad de los incisos tercero y cuarto del artículo 93   de la Ley 1708 de 2014 y tal y como fue modificado por el artículo 24 de la Ley   1849 de 2017, por ineptitud sustantiva de la demanda..    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la   Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS   BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA   FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Magistrado    

Con   aclaración de voto    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO CAMPO    

Magistrado    

Con   salvamento de voto    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

(Impedimento   aceptado)    

JOSÉ   FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA   VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] En el auto de inadmisión se indicó que no se cumplía   el requisito de claridad, en tanto el cargo debe contemplar que la enajenación   no es arbitraria por parte de la Sociedad Activos Especiales S.A.S., sino que   ello debe estar autorizado por un Comité y está supeditado a las siete causales   previstas en el mismo artículo 93 para que proceda la enajenación temprana.   Además, se señaló que el artículo demandado no se puede entender de manera   aislada del artículo 91 del Código de Extinción de Dominio, respecto del cual   existe una remisión expresa (inciso 4º), el cual dispone cuál es la destinación   de los recursos provenientes de la enajenación temprana. Igualmente, se precisó   que el requisito de certeza resultaba desconocido en tanto el actor no ofreció   una interpretación del enunciado demandado que transgreda los artículos 1, 2,   29, 34 y 58 de la Carta, pues no explicaba cómo se infringían las normas   constitucionales que mencionaba y sólo se refería al artículo 34 invocado.   Finalmente, se expuso que el actor desatendió el requisito de pertinencia al   aludir a la sentencia C-296 de 2011 sin desarrollar argumentos para explicar una   eventual configuración del fenómeno de cosa juzgada material, debiendo entonces   demostrar que el control previo recayó sobre una regla de derecho idéntica a la   demandada.    

[2] Ver la sentencia C-1007 de 2002,    

[3]   Ver la sentencia C-214 de 1994    

[4]   Ver capítulo IX de la Ley 1708 de 2014    

[5]   Procedimientos tales como: i) la conformación de un órgano administrativo de   decisión, Comité de Enajenaciones, ii) el establecimiento de las circunstancias   para que proceda su aplicación y iii) la existencia de parámetros que permitan   la administración de los recursos recaudados.    

[6]   Ver la sentencia T-580 de 2011.    

[7] Adicionalmente,   resulta pertinente resaltar que los recursos líquidos resultantes de la   enajenación temprana y de conformidad con el artículo 91 de la ley 1708 de 2014,   tienen una destinación específica, al distribuirse el treinta por ciento (30%)   para la constitución de la referida reserva técnica y un setenta por ciento   (70%) de los recursos son entregados al FRISCO, que a su vez son distribuidos de   la siguiente manera: un veinticinco (25%) a la Rama Judicial, un veinticinco por   ciento (25%) a la Fiscalía General de la Nación, un diez por ciento (10%) a la   Policía Judicial y un cuarenta por ciento (40%) para el Gobierno Nacional. Por   ende, el aprovechamiento de estos recursos se relaciona al concepto de interés   general.    

[8] Ver la sentencia T-427 de 1998    

[9]   Ver la sentencia T-554 de 1998    

[10] Así, por ejemplo, en Guatemala se encuentra definida   a través del artículo 23 del Decreto 55 de 2010 y a grandes rasgos permite la   venta anticipada de bienes sujetos a medidas cautelares, previa solicitud del   Ministerio Público cuando corran el riesgo de perecer, deteriorarse, depreciarse   o desvalorizarse. En Honduras está regulada por medio de la Ley sobre Privación   Definitiva del Dominio de Bienes de Origen Ilícito en su artículo 71, mediante   el cual existe la posibilidad de enajenar, subastar o vender anticipadamente los   bienes fungibles, de género y/o muebles que corran el riesgo de perecer,   perderse, deteriorarse, desvalorizarse o que su administración implique   perjuicios o costos desproporcionados para el Estado al momento de ser devueltos   o se encuentren inservibles cuando sea proferida sentencia de privación del   dominio. En Ecuador en el Código Orgánico Integral Penal, artículo 551 señala la   facultad del Fiscal para solicitar la adopción de medidas cautelares destinadas   a inmovilizar los bienes, fondos y demás activos de propiedad, vinculados o que   estén bajo control directo e indirecto de personas naturales o jurídicas. En   Paraguay se encuentra regulada la figura a través del artículo 23 de la Ley 5876   de 2017, en donde la Secretaria Nacional de Administración de Bienes Incautados   y Comisados (SENABICO) podrá solicitar al juez competente la aplicación de la   medida con el propósito de autorizar la venta anticipada cuando los bienes   incautados presenten riesgo perecer, deteriorarse, desvalorizarse o cuya   conservación ocasione perjuicios o gastos desproporcionados, y posteriormente el   producto de la venta será depositado en las cuentas bancarias de dineros   incautados administradas por SENABICO. En Panamá, el Código Procesal Penal en su   artículo 254 establece la posibilidad de aprehensión provisional de bienes   perecederos y de mantenimiento oneroso que constituyan instrumento de delito,   para luego donarlos a instituciones de beneficencia y de igual forma, procederá   la venta cuando los bienes corran riesgo de dañarse o deteriorarse    

[11] Por su parte, la legislación interna española (Ley   orgánica 15 de 2003) dispone la posibilidad de enajenar bienes decomisados, sin   esperar el pronunciamiento judicial, en dos eventos, primero, cuando el   propietario los abandone y segundo, cuando su conservación resulte un peligro   para salud o seguridad pública. Centésimo trigésimo primero. Se modifica el   artículo 374, que queda redactado como sigue: (…). Los bienes decomisados podrán   ser enajenados, sin esperar el pronunciamiento de firmeza de la sentencia, en   los siguientes casos: a) Cuando el propietario haga expreso abandono de ellos.   b) Cuando su conservación pueda resultar peligrosa para la salud o seguridad   públicas, o dar lugar a una disminución importante de su valor, o afectar   gravemente a su uso y funcionamiento habituales. Se entenderán incluidos los que   sin sufrir deterioro material se deprecien por el transcurso del tiempo. Cuando   concurran estos supuestos, la autoridad judicial ordenará la enajenación, bien   de oficio o a instancia del Ministerio Fiscal, el Abogado del Estado o la   representación procesal de las comunidades autónomas, entidades locales u otras   entidades públicas, y previa audiencia del interesado. El importe de la   enajenación, que se realizará por cualquiera de las formas legalmente previstas,   quedará depositado a resultas del correspondiente proceso legal, una vez   deducidos los gasto    

[12]   Se resaltan algunos ejemplos de venta anticipada que fueron resaltados en el   estudio, así por ejemplo en el caso de Argentina, la ley 26.348 de 2008   establece el marco normativo para la enajenación o venta anticipada de aeronaves   y automotores abandonados, perdidos, decomisados o secuestrados. La legislación   de Bolivia establece la posibilidad de venta directa o en subasta pública de   bienes perecederos, semovientes, bienes muebles susceptibles de disminución de   valor, sin consentimiento del propietario. Por su lado, Perú permite la venta   previa de bienes muebles e inmuebles incautados, por disposición del decreto   legislativo 1104 de 2012. Finalmente, Costa Rica por disposición de la Ley 8754   establece la posibilidad de enajenar cuando se trate de bienes que corran el   riesgo de deteriorarse, dañarse y que sean de costoso mantenimiento.    

[13] Como respaldo de su argumento, el Ministerio citó la   sentencia C-539 de 1997, que analizó el contenido del artículo 25 de la Ley 333   de 1996 en relación con las competencias para la enajenación de bienes en cabeza   de la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes.    

[14] No obstante, al desarrollar la fundamentación de su   postura, el Ministerio de Defensa se refirió ‒al parecer por un error   involuntario‒ a una temática distinta a la enajenación temprana de bienes   incautados prevista en el artículo 24 de la Ley 1849 de 2017 que modificó el   artículo 93 del Código de Extinción de Dominio. De hecho, al ahondar en las   razones para sostener que la demanda incumple los requisitos mínimos de   admisibilidad, el Ministerio de Defensa Nacional aborda el tema de la presunta   afectación a los derechos fundamentales por la no entrega de la libreta militar   como documento de identificación para las personas transgénero.    

[15] Citó, como sustento de esta postura, las sentencia   C-740 de 2003 y T-590 de 2009.    

[16] Sentencia C-516 de 2016    

[17] Sentencia C-007 de 2016    

[18] Ibídem, En esa ocasión, la Sala Plena precisó que “Se   tratará del mismo objeto de control cuando el contenido normativo que fue   juzgado previamente es igual al acusado, o bien porque se trata del mismo texto,   o bien porque -pese a sus diferencias- producen los mismos efectos jurídicos. La   variación de algunos de los elementos normativos, o la modificación de su   alcance como consecuencia de la adopción de nuevas disposiciones, son   circunstancias que pueden incidir en el objeto controlado. Será el mismo cargo   cuando coinciden el parámetro de control que se invoca como violado y las   razones que se aducen para demostrar tal infracción. De acuerdo con ello, si las   normas constitucionales que integraron el parámetro de control sufren una   modificación relevante o, sin ocurrir tal variación, el tipo de razones para   explicar la violación son diferentes, no podrá declararse la existencia de cosa   juzgada y procederá un nuevo   pronunciamiento de la Corte” Reiterado en C-290 de 2019    

[19] En Sentencias C-259 de 2008 y C-211 de 2003, la   Corte al recordar la sentencia C-310 de 2002, precisó que el efecto de la cosa   juzgada material depende de si la norma es declarada inexequible o exequible.    

[20]Al respecto se pueden ver la sentencia C-245 de 2009,   fallo que indicó que: “la Sala resaltar que el   principio de cosa juzgada constitucional absoluta cobra mayor relevancia cuando   se trata de decisiones de inexequibilidad, por cuanto en estos casos las normas   analizadas y encontradas contrarias a la Carta Política son expulsadas del   ordenamiento jurídico, no pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda de   inconstitucionalidad o ser objeto de nueva discusión o debate. Lo anterior,   máxime si se trata de una declaración de inexequibilidad de la totalidad del   precepto demandado o de la totalidad de los preceptos contenidos en una ley. En   tales casos, independientemente de los cargos, razones y motivos que hayan   llevado a su declaración de inconstitucionalidad, no es posible emprender un nuevo análisis por cuanto   tales normas han dejado de existir en el mundo jurídico.” En esa misma dirección   se encuentra, por ejemplo, las sentencias C-255 de 2014 y C-007 de 2016.          

[21] Sentencias C-096 de 2003 y C-290 de 2019    

[22] En Sentencia C-740 de 2003, la Sala Plena analizó si   se configuraba cosa juzgada en relación con la Sentencia C-1007 de 2002, la cual   había estudiado la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1975 de 2002. Al   respecto concluyó “si bien se aprecia que varias de las normas ahora   demandadas en su momento hicieron parte del Decreto Legislativo 1975 de 2002 y   que sobre ellas existe un pronunciamiento de constitucionalidad previo, en   relación con ellas tampoco existe cosa juzgada pues se trató de una legislación   proferida con base en las facultades conferidas al Gobierno Nacional por el   derecho constitucional de excepción y, por lo mismo, sometida a unos criterios   de control distintos a los de una ley ordinaria.”    

[23] El control automático realizado respecto de los   decretos legislativos “(iii) es un control integral porque se verifica que   los decretos examinados reúnan los requisitos formales y materiales señalados   por los preceptos constitucionales; (iv) es un control definitivo pues una vez   la Corte se pronuncia sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos   éstos no pueden ser objeto de un posterior examen vía acción pública de   inconstitucionalidad”: Sentencia C-070 de 2009 y C-096 de 2017. En el mismo   sentido: sentencia C-156/11.    

[24] El Misterio de Defensa y la Fiscalía General de la   Nación solicitaron a la corte que se inhibiera y subsidiariamente declara   exequible la norma demandada,    

[25]Auto del 29 de julio de   1997, expediente D-1718. Y ver Sentencia C-249 de 2019    

[26]En   Sentencia C-362 de 2001, la Corte concluyó que no existían cargos porque los   argumentos dirigidos a reprochar la disposición partían de proposiciones que no   se derivaban de la norma acusada.    

[28] Sentencias C-242 de   2006, C-402 de 2007, C-1299 de 2005, C-048 de 2006 y C-1194 de 2005.    

[29] En Sentencia C-740 de 2013, se explicó que el   régimen constitucional del derecho a la propiedad, y cómo a lo largo de la   historia, las reformas constituciones de 1936 y 1991 introdujeron límites al   ejercicio del mismo. Entre esas restricciones se fijaron la extinción del   dominio cuando se incumplen las funciones sociales. En el caso de la   Constitución de 1991, la Sentencia indicó que se consagró una institución   directamente relacionada con el derecho de propiedad y, a través de ella, señaló   el efecto producido en el caso de derechos adquiridos sin justo título o sin   arreglo a las leyes civiles: La declaración de extinción del dominio.     

[30] . Cfr Sentencias C-374 de 1997. Desde la   constitución de 1886 se protegían los derechos adquiridos con justo título y con   arreglo a las leyes civiles, tal como sucede en la Constitución de 1991 con los   derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, por ello, la acción de   extinción de dominio no restringe el derecho de propiedad, pues este no logra   consolidarse cuando se pretende ejercer dominio sobre bienes adquiridos sin el   respeto debido a la Constitución y la Ley. Así mismo, en Sentencia C-740 de   2003, la Corte reconstruyó el marco normativo que ha restringido el derecho de   propiedad ante los títulos injustos.    

[31] Sentencia C-071 de 2018.    

[32] Sentencia C-740 de 2003    

[33] Ibídem    

[34] Sentencia C-133 de   2009    

[35] Sentencia C-149 de 2005.    

[36] Wilson Alejandro Martínez Sánchez (Coor. Académico)   Extincion Del Derecho De Dominio En Colombia, Nuevo Código de Extinción de   Dominio colombiano, International Criminal Investigative Training Assistance   Program (Icitap) y Oficina De Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito   (Unodc), pp. 6    

[37] SentenciaC-149 de 2005    

[38] Sentencia C-071 de 2018    

[39] Sentencias C-866 de 2014 y C-740 de 2003    

[40] Sentencia C591 de 2012    

[41] Sentencias C-374 de 1994, C-740 de 2003, SU-396 de   2016,  y C-071 de 2018    

[42] Sentencia C-374 d 1994, entre otras    

[43]   Sentencia C-740 de 2003. Reiterada en Sentencias SU-396 de 2016,  y C-071   de 2018    

[44] Sentencia C-740 de 2003    

[45] Sentencias C-374 de 1997 y C-740 de 2003    

[46] En Sentencia C-740 de 2003 “Es   una acción constitucional porque no ha sido concebida ni por la legislación ni   por la administración, sino que, al igual que otras como la acción de tutela, la   acción de cumplimiento o las acciones populares, ha sido consagrada por el poder   constituyente originario como primer nivel de juridicidad de nuestro sistema   democrático.”    

[47]   Sentencia C-370 de 2006.    

[48] Opcit, “Es una acción pública porque el   ordenamiento jurídico colombiano sólo protege el dominio que es fruto del   trabajo honesto y por ello el Estado, y la comunidad entera, alientan la   expectativa de que se extinga el dominio adquirido mediante títulos ilegítimos,   pues a través de tal extinción se tutelan intereses superiores del Estado como   el patrimonio público, el Tesoro público y la moral social”    

[49] Ibídem “Es una acción judicial porque, dado que a   través de su ejercicio se desvirtúa la legitimidad del dominio ejercido sobre   unos bienes, corresponde a un típico acto jurisdiccional del Estado y, por lo   mismo, la declaración de extinción del dominio está rodeada de garantías como la   sujeción a la Constitución y a la ley y la autonomía, independencia e   imparcialidad de la jurisdicción.    

[50] Ibidem. Es una acción autónoma e independiente   tanto del ius puniendi del Estado como del derecho civil.  Lo primero,   porque no es una pena que se impone por la comisión de una conducta punible sino   que procede independientemente del juicio de culpabilidad de que sea susceptible   el afectado.  Y lo segundo, porque es una acción que no está motivada por   intereses patrimoniales sino por intereses superiores del Estado.  Es   decir, la extinción del dominio ilícitamente adquirido no es un instituto que se   circunscribe a la órbita patrimonial del particular afectado con su ejercicio,   pues, lejos de ello, se trata de una institución asistida por un legítimo   interés público.    

[51] Sentencias C-740 de 2003 y C-516 de 2015, Ver es una   acción que “está estrechamente relacionada con el régimen constitucional del   derecho de propiedad, ya que a través de ella el constituyente estableció el   efecto sobreviniente a la adquisición, solo aparente, de ese derecho por títulos   ilegítimos.  Esto es así, al punto que consagra varias fuentes para la   acción de extinción de dominio y todas ellas remiten a un título ilícito”    

[52] Sentencia C-071 de 2018    

[53] Las medidas se fundamentaron en las siguientes   consideraciones: “Las medidas de excepción que buscaban acelerar los trámites   de extinción de dominio, se justificaron, entre otras, en las siguiente   consideraciones: “Que el lavado de activos proveniente de la venta de cocaína y   heroína al exterior hace que estas organizaciones delincuenciales tengan una   fuente de poder económico que les permite enfrentar al Estado y a la sociedad;    ||  Que como consecuencia de lo anterior, las empresas del crimen han   multiplicado su capacidad de agresión, por su cada vez más fuerte vinculación   con otras formas de delincuencia organizada, llegando a consolidar un poder que   representa un riesgo imprevisible e inminente que ocasiona una grave   perturbación del orden público en el territorio nacional;  ||  Que   para contrarrestar los anteriores hechos, la legislación vigente resulta   insuficiente e ineficaz, obligando al Estado a adoptar medidas inmediatas que   agilicen el procedimiento de extinción de dominio sobre los bienes y recursos   provenientes, directa o indirectamente, de actividades ilícitas […]”   Entonces, El Decreto legislativo se justificó en que era necesario tomar medidas   ágiles para privar de la propiedad de dichos bienes a los delincuentes, por el   poder de amenaza e intimidación que les conferían    

[54] En esa ocasión se precisó “Las adoptadas mediante el   Decreto Legislativo 4826 de 2010 son constitucionales, en la medida que cumplen   con los requisitos formales y materiales exigidos en el orden constitucional   vigente, salvo el inciso segundo del parágrafo introducido por el Artículo 1°   del Decreto 4826 de 2010, y el artículo 2° del mismo que se declaran   inexequibles, por ser medidas legislativas de excepción, que la crisis no   requiere ni demanda (no son necesarias) y que afectan de forma desproporcionada   dos derechos constitucionales (el derecho de propiedad y el derecho al debido   proceso), por las razones expresadas en la parte considerativa”.    

[55] Sentencia C-071 de 2018    

[56] En la C-740 de 2003, la Corte resolvió una demanda contra la   totalidad de la Ley 793 de 2002 pues en criterio del accionante se vulneraron,   entre otros, el Artículo 29 Superior y la reserva de ley estatutaria, pues   regulaba aspectos relacionados con el derecho fundamental a la propiedad   privada, al debido proceso, y a la prohibición de confiscación de la propiedad.  Ley 793 de   2002 contenía el procedimiento, los requisitos para el ejercicio de la acción,   las etapas, recursos, etc., y con base en esas acusaciones ciudadanas, la Corte   tuvo oportunidad de precisar los límites del Congreso de la República al momento   de desarrollar la acción    

[57] En la Sentencia C-740 de 2003, la Corte reiteró que   al ser una acción pública, jurisdiccional, autónoma, establecida por el   constituyente para la regulación y limitación del derecho de propiedad, y en esa   medida, al no estar  relaciona con un juicio de carácter penal,    

[58] Sentencia C-031 de   2019.    

[59] Sentencia C-555 de 2001, M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[60] Ver Sentencias C-319 de 2013, M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva; C-424 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo y C-282 de 2017, M.P.   Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[62] Esa oportunidad, manifestó que el Legislador tiene   la competencia para determinar la estructura de los procedimientos de la   extinción de dominio, especialmente, debido a su naturaleza constitucional,   siendo esto consecuente con la autonomía e independencia de la que goza el   proceso.  En consecuencia se declaró exequible el artículo 15 de la Ley 793   de 2003.    

[63] la Corte estudió una demanda de constitucionalidad   contra los artículos 73, 74,  y subsiguientes de la Ley 1395 de 2010,   enunciados normativos que, entre otras cosas: (i) otorgaban facultades de   policía administrativa a la subdirección jurídica de la Dirección de   Estupefacientes en casos de entrega real y material de los bienes ordenada   mediante sentencia de extinción de dominio, o mediante providencia de medida   cautelar; (ii) regulaban los medios de prueba aplicables en los procesos de   extinción de dominio; (iii) establecía el tramite abreviado del proceso de   extinción de dominio, en aquellos casos en que se incauten dineros o valores   tales como metales preciosos, joyas o similares, y no tengan poseedor, tenedor o   propietario identificado; (iv) preveía los tramites y las técnicas de   investigación en cabeza del fiscal delegado que se adelantarán en la fase   inicial del proceso y (v) desarrollaba la estructura general del proceso (etapas   y recursos).    

[64]En esa   ocasión, la Corte estudió el caso de una persona que desde la década de los   ochenta del siglo XX, afrontó procesos penales y de extinción del dominio en los   que se discutió la licitud de los bienes que integraban su patrimonio. A pesar   de múltiples decisiones de instancia, en las que se concluía el carácter lícito   de su patrimonio, el accionante continuaba sub judice durante décadas, sin   obtener una respuesta definitiva. Encontró que se habían vulnerado los derechos   fundamentales del accionante pues se incurrió en una mora no justificada,   vulneradora del plazo razonable y se resolvió que la entidad accionada debía dar   estricto cumplimiento a los plazos legales establecidos para el proceso de   extinción de dominio, y se instó a las diferentes autoridades para que en   resolvieran la situación del accionante dentro de los términos previstos en las   normas procesales.    

[65]En Sentencia T-590 de 2009, la Corte resolvió el caso   de unos ciudadanos que promovieron la acción de tutela contra las providencias   judiciales que les habían extinguido el dominio de varios bienes, con base a   testimonios e informes de inteligencia falsos. Una vez, se declaró judicialmente   que la prueba de cargo en el proceso de extinción de dominio  se obtuvo   como consecuencia de un engaño, las personas perjudicadas acudieron a la acción   de tutela con el fin de que se protegiera su derecho al debido proceso, y se   restituyera el derecho de propiedad.    

[66] En criterio del demandante, la norma era inexequible   dado que, una vez se decrete la medida cautelar, la Dirección Nacional de   Estupefacientes, no estaba en condiciones de asumir la defensa material y   técnica de los intereses patrimoniales de la persona jurídica en relación con la   cual se adelantaba un proceso de extinción de dominio. Ello en atención a que la   Dirección Nacional de Estupefacientes no tiene competencia para asumir, ni   contratar la defensa de los intereses patrimoniales pertenecientes a la persona   jurídica involucrada en un proceso de extinción de dominio.    

[67] Sobre el particular, la Corte precisó que, la   Dirección Nacional Estupefacientes cuenta con las facultades de representación   legal de la sociedad atribuidas al representante Legal, así como todas las demás   que señalan los artículos 193 del Código de Comercio y 23 de la Ley 222 de 1995.   De ahí que esa entidad tiene la obligación de asegurar plena defensa de la   sociedad objeto de medida cautelar como si se tratara de los propios   administradores.    

[68] Sarmiento, E.G, Medidas cautelares, Ed. Temis,   Bogotá 2005. Así mismo, ver Sentencia C-379 de 2004.    

[69] Sentencia C-030 de   2006    

[70] Sentencias C-054 de   1997, C-255 de 1998 y C-925 de 1999.    

[71] Sentencias C-740 de   2003, C-379 de 2004 y C-352 de 2017    

[72] Sentencia C-030 de   2006 y C-490 de 2000    

[73] Sentencia C-834 de   2013    

[74] Sentencias C-523 de   2009 y C-835de 2013    

[75] Sentencia C-490 de   2000    

[76] Sentencia C-352 de   2017    

[77] Sentencia C-1025 de 2004. En dicha decisión de   enfatizó “que las medidas cautelares, por definición, son una decisión de   carácter precautorio que puede adoptar la autoridad judicial en los casos   precisamente señalados por el legislador, en orden a anticipar la protección a   un derecho y la eficacia de la resolución con la cual podría culminar el proceso   en la sentencia definitiva.”    

[78] Ternera Barrios Francisco, la Medidas Cautelares   sobre sociedades, en extinción del derecho de dominio en Colombia, nuevo Código   de Extinción de Dominio COLOMBIA, Coor Wilsón Alejandro Martínez, International   Criminal Investigative Training Assistance Program (ICITAP) Oficina De Naciones   Unidas Contra La Droga y el Delito (UNODC) p 297    

[79] Guauta Rincón, Administración y destinación de   bienes, en extinción del derecho de dominio en Colombia, nuevo Código de   Extinción de Dominio COLOMBIA, Coor Wilsón Alejandro Martínez, International   Criminal Investigative Training Assistance Program (ICITAP) Oficina De Naciones   Unidas Contra La Droga y el Delito (UNODC) pp. 185 y ss.    

[80] La Ley citada reconoció esa posibilidad de la   siguiente manera: “Parágrafo lº. Durante el desarrollo del proceso, la   Dirección Nacional de Estupefacientes podrá destinar en forma provisional los   bienes sobre los cuales esté vigente una medida cautelar, a las entidades   oficiales o instituciones de beneficio común legalmente reconocidas. Los   gastos de conservación estarán a cargo de la entidad destinataria. La Dirección   Nacional de Estupefacientes tomará las medidas necesarias para garantizar que   los bienes objeto de destinación provisional continúen siendo productivos y   generadores de empleo, para lo cual podrá recurrir al arrendamiento o fiducia de   los bienes en caso de que la operación genere utilidades. Estos recursos deberán   destinarse a la financiación de los programas sociales de que trata esta Ley con   preferencia en la circunscripción territorial en que se encuentran localizados.   Preferencialmente en tratándose de bienes rurales con caracterizada vocación   rural, una vez decretada su extinción pasarán de manera inmediata al Instituto   Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, para ser aplicados a los fines   establecidos en la Ley 160 de 1994.Parágrafo 2o. Desde la providencia que   ordena el trámite de extinción del dominio, la Dirección Nacional de   Estupefacientes podrá enajenar los bienes fungibles o que amenacen deterioro,   respecto de los demás bienes, si se hiciere necesario en razón de lo oneroso de   su administración y custodia, podrá celebrar contratos de administración con   entidades públicas o privadas sometidas a vigilancia estatal”. Así mismo, esos   objetos se ampliaron con el Decreto 1461 de 2000, reglamentario a la Ly 333 de   1995 a los siguientes objetos Bienes fungibles, de género, que amenacen   deterioro, muebles Automotores, Insumo de cocaína y los que autorice el Consejo   Nacional de Estupefacientes    

[81]   Estás instituciones son el Comité conformado por un   representante de la Presidencia de la República, un representante del Ministerio   de Hacienda y Crédito Público y un representante del Ministerio de Justicia y   del Derecho y la Sociedad de Activos Especiales SAS en su calidad de Secretaría.   Ver artículo 24 de la Ley 1849 de 2017.    

[82] En Sentencia C-385 de 2015, se precisó los pasos o   etapas del juicio de proporcionalidad “: (i) la identificación de la   finalidad de la medida que interfiere el derecho en contrario, objetivo que debe   ser legítimo frente a la Carta Política. Luego, se evalúa la adecuación o   idoneidad de las medidas seleccionadas para la alcanzar meta propuesta. Ello se   traduce en que los medios elegidos por el legislador u otras autoridades   permitan alcanzar efectivamente el fin perseguido; (iii)  la necesidad de   la restricción, análisis que se concreta en determinar que no exista una medida   menos lesiva a los derechos fundamentales interferidos; (iv) la   proporcionalidad, principio que realiza una estudio de costos – beneficio. Así,   una medida es constitucional siempre que sea mayor la importancia de   cumplimiento del mandato de optimización promovido que la afectación al   principio interferido o restringido”    

[83] Barak, Aharon. Proporcionalidad: Los derechos   fundamentales y sus restricciones (Spanish Edition) . Palestra Editores. Edición   de Kindle, posición 9002 de 23818.    

[84] Sentencia C-290 de 2019    

[85] Ver Sentencias C-059 de   2018 y C-104 de 2016.    

[87] Sentencias C-583 de 2016 y C-031 de 2019    

[88] En Sentencia C-793 de 2014, la   Corte precisó frente a la metodología del juicio de proporcionalidad que “el   tipo de test a observar obedecerá a la clase de valores, principios y derechos   constitucionales expuestos por el Legislador en su decisión. Así, el test será:   (i) leve cuando las medidas legislativas se refieren a materias económica,   tributarias, de política internacional o aquellas en las que el Legislador   cuente con un amplio margen de configuración normativa, para lo cual bastara que   el fin buscado y el medio utilizado no estén prohibidos constitucionalmente y   que el instrumento utilizado sea adecuado para la consecución del fin   perseguido; (ii)  intermedio cuando se trate de valorar medidas   legislativas en las que se pueda afectar un derecho constitucional no   fundamental. Este juicio es más riguroso y comprende no solo la determinación de   la conveniencia del medio, sino también la conducencia para la materialización   del fin perseguido con la norma objeto de examen y (iii) estricto cuando la    medida tenga una mayor proximidad a los principios, derechos y valores   superiores, en cuyo caso, se efectúa un estudio integro de proporcionalidad.”.     

[89] Congreso de la República, Senado de la República,   gaceta 148, Informe de Ponencia para Segundo   debate al Proyecto de   Ley Número 171 de 2016 Senado, 193 DE 2016 CÁMARA Bogotá, D. C., 9 de marzo de   2017 y exposición de motivos, “Por medio de la cual se modifica y adiciona la   ley 1708 de 2018  -Código de Extinción de Dominio- y se dictan otras   disposiciones”, pp. 9-11, Cámara de Representantes, gaceta 140, Informe de   ponencia para segundo debate al proyecto de Ley Número 171 De 2016 Senado, 193   De 2016 Cámara, “Por medio de la cual se modifica y adiciona la ley 1708 de 2018    -Código de Extinción de Dominio- y se dictan otras disposiciones”, D. C., 9 de   marzo de 2017, pp. 17-19    

[90] Ibídem.    

[91] Ibídem, Gaceta No 140 p 20 y Gaceta 148 p. 12. Sobre   el particular se indicó “La duración promedio de los procesos de extinción de   dominio con la Ley 793 de 2002 es de 10 años, tiempo durante el cual el Estado a   través del administrador del Frisco asume contingencias y riesgos en la   administración de este tipo de activos, los costos de administración equivalen a   $ 2.931.000.000 por bien, con medidas cautelares en el año, es decir que el   costo de administración en el tiempo del trámite de la acción asciende en   $29.319.605 por bien, lo que quiere decir que en el año se presupuesta por todos   los activos en proceso un gasto de $22.116.999.999 que llevados al ejercicio de   10 años sería un gasto de $ 221.169.999.990”    

[92] Sentencia C-1025 de 2004    

[93]Op. Cit, en el debate se precisó   que  “la limitación del derecho de dominio es mínima, se encuentra   regulada por ley, está sujeta a controles y prevé la forma de minimizar el daño”,   Gacetas 148 p. 12. En el mismo sentido, Gaceta 140, p. 20 (…) “Otorgar dicha   facultad al administrador del Frisco para decidir, de manera temprana, sobre la   enajenación, destrucción, demolición o chatarrización de los bienes que son   entregados para su administración, es una medida apropiada que optimiza los   principios constitucionales de la administración pública. Lo anterior toda vez   que la medida cumple con los criterios de (i) adecuación, (ii) necesidad y (iii)   proporcionalidad”.    

[94] Ibídem, se indicó en la exposición de motivos y en   los informes de ponencia                  que “Uno de los problemas que afecta el interés general de los ciudadanos es   el desgaste administrativo y fiscal en la gestión de los bienes que tienen una   presunta relación con la comisión de una conducta punible. Por tanto, una manera   de brindar soluciones adecuadas es que el interés individual del ciudadano de   mantener el bien a pesar de que sea insostenible su administración, ceda ante el   interés público de un gasto fiscal proporcionado a las actividades del Estado”,   p. 19