C-372-09

    Sentencia C-372-09  

NORMA   QUE   AUTORIZA   AL  GOBIERNO  PARA  REGLAMENTAR  LA  CONDICION  DE DESPLAZADO-No vulnera la  Constitución,   pues   el   Legislador   no  se  desprende  de  su  competencia  regulatoria/NORMA   QUE  AUTORIZA  AL  GOBIERNO  PARA  REGLAMENTAR  LA  CONDICION DE DESPLAZADO-Cumple sentido  y  finalidad de potestad reglamentaria/DETERMINACION DE  CONDICION  DE  DESPLAZADO-No  es  materia  sometida  a  reserva de ley   

La condición de desplazado, como descripción  que  es  de  una  situación  de  hecho, no conlleva una regulación integral de  derechos  fundamentales,  ni  de  sus  elementos próximos, aunque evidentemente  contribuye  a  su  exigibilidad; tampoco implica restricciones a tales derechos,  pues,  por  el  contrario,  la  regulación  de  esa  situación  fáctica está  orientada  a  lograr que quienes sufren el desplazamiento forzado puedan recibir  atención  oportuna  e integral por parte del Estado y reclamarla en caso de que  no  le  sea  prestada.  Además,  la  especificación  de un desplazado no puede  quedar  petrificada  dentro  del  rígido  molde de la ley, sea esta ordinaria o  estatutaria,  ya  que  por  derivar  de una realidad en constante evolución, el  Estado  no  podría  actuar  con celeridad para actualizar su contenido a fin de  hacer  efectivos los derechos de los afectados y ampliar su cobertura, tarea que  sí  puede  realizarse  a través de la potestad reglamentaria que le permite al  Gobierno  expedir  con prontitud medidas normativas, adaptando así la respuesta  institucional   a   situaciones   cambiantes   que   requieren  flexibilidad  de  regulación,  con  miras  a  la  más  favorable  realización  de  los derechos  fundamentales  de  la  población  desplazada.  De ahí que permitir que el  Gobierno  pueda  reglamentar  lo que se entiende por condición de desplazado es  además  una  medida indispensable, dado que las necesidades de protección para  los  desplazados  internos  varían  permanentemente,  en razón de la cambiante  situación  del  orden  público.  Así,  la  Corte  concluye  que  facultar  al  Gobierno,  en  el  parágrafo  del  artículo  1°  de  la Ley 387 de 1997, para  reglamentar  lo  que  se  entiende  por  condición de desplazado, no vulnera la  Constitución,   ya  que  el  legislador  no  se  desprende  de  su  competencia  regulatoria,  y del sentido y finalidad de la potestad reglamentaria para dictar  normas orientadas a la correcta y cumplida ejecución de la ley.   

POTESTAD  DEL  GOBIERNO  PARA  REGLAMENTAR LA  CONDICION  DE  DESPLAZADO-La ley fijó los parámetros  que   constituyen   los   criterios   mínimos   para   el   ejercicio   de   la  atribución   

La  ley  al definir el concepto de desplazado  fijó  previamente  en  esa  misma  disposición unos criterios mínimos, que en  todo  momento  deben ser observados por el Gobierno al ejercer dicha facultad, y  tales  parámetros  hacen alusión a los elementos descriptivos de la noción de  desplazado,  consignados en ese artículo 1° de la Ley 387 de 1997, que enuncia  las  circunstancias  esenciales  de  dicho  concepto,  en armonía con amplios y  flexibles  criterios  que  han  sido delimitados por la jurisprudencia y por las  determinaciones  internacionales,  prevalecientes  en el orden interno según la  previsión  del  artículo  93  superior,  que  la  aplicación  del  parágrafo  censurado  nunca  podrá  colocar en riesgo ni posibilidad de ser desatendido, a  saber:  (i)  La  coacción,  que  obliga  al  afectado  a desplazarse dentro del  territorio  nacional,  así  como  su  permanencia  dentro  de las fronteras del  territorio   nacional;  (ii)  La  amenaza  o  efectiva  violación  de  derechos  fundamentales,  toda  vez que la definición legal indica que ese desplazamiento  se  produce  porque  la  vida, la integridad física, la seguridad y la libertad  personal  “han  sido  vulneradas o se encuentran directamente amenazadas”; y  (iii)  La  existencia  de  unos  hechos  determinantes,  tales como el conflicto  armado  interno;  disturbios  y  tensiones  interiores;  violencia generalizada,  violaciones   masivas   de   los   Derechos  Humanos;  infracciones  al  Derecho  Internacional   Humanitario,   “u   otras   circunstancias   emanadas  de  las  situaciones  anteriores  que  puedan  alterar  o alteren drásticamente el orden  público”.   

POTESTAD  REGLAMENTARIA  DEL PRESIDENTE DE LA  REPUBLICA-Sentido y finalidad   

DEMANDA  DE  INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos   

ACCION        PUBLICA        DE  INCONSTITUCIONALIDAD-Diferencia  entre  “procedencia  de la acción” y “prosperidad de los cargos”   

La  procedencia  de  la  acción  alude  a la  posibilidad  de  tomar  una  decisión  de  fondo  cuando  la demanda cumple los  requisitos  formales  mínimos,  en  tanto  que  la  prosperidad  de  los cargos  constituye  un  aspecto  sustancial que toca directamente con el acierto o no de  las  razones  de inconstitucionalidad invocadas por el accionante y que, por tal  razón,   exige   un   estudio   más   detenido   por  parte  de  la  Corte  en  pleno.   

PRINCIPIO   PRO   ACTIONE   EN  DEMANDA  DE  INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto/PRINCIPIO        PRO        ACTIONE        EN       DEMANDA       DE  INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación   

La  Corte  ha  entendido  que  la  acción de  inconstitucionalidad,  dado su carácter público, está regida por el principio  pro  actione  que  obliga  a  no  proceder  con  excesivo  rigor  al examinar el  cumplimiento  de  los  requisitos  de  la  demanda, prefiriendo una decisión de  fondo  antes  de la inhibitoria, pues esta última podría restringir el derecho  de  participación  ciudadana  y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo  ante  la  Corte,  “dando  lugar  a  una  suerte  de  denegación  de  justicia  constitucional”.  Por  ello,  más  allá de los errores puramente formales de  presentación  o  de  técnica  jurídica,  debe  darse  trámite a las acciones  ciudadanas  en las que se identifique al menos un cargo de inconstitucionalidad,  a  partir  del cual la Corte pueda confrontar la norma legal demandada frente al  Estatuto  Superior.  En  el  presente  caso,  pese  al  laconismo  del argumento  acusador  sobre  la  presunta  violación  del  artículo  189-11 superior, esta  corporación,  en  aplicación  del  principio  pro  actione, se pronunciará de  fondo  sobre  el cargo, advirtiendo que en razón de ésta circunstancia la cosa  juzgada  derivada  del  presente  fallo tendrá efectos relativos, por cuanto se  restringirá únicamente al examen de dicha acusación.    

POTESTAD  REGLAMENTARIA  DEL PRESIDENTE DE LA  REPUBLICA-Alcance/POTESTAD  REGLAMENTARIA  DEL  PRESIDENTE  DE  LA  REPUBLICA-No es  absoluta   

De  conformidad  con  lo  dispuesto  en  el  artículo   189-11   de  la  Constitución,  corresponde  al  Presidente  de  la  República,  ejercer  la  potestad reglamentaria, mediante la expedición de los  decretos,  resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las  leyes,  siendo  en consecuencia la potestad reglamentaria o poder reglamentario,  una  competencia propia constitucionalmente otorgada al Jefe del Ejecutivo en su  condición  de  autoridad  administrativa,  que  lo  habilita para dictar normas  necesariamente  orientadas  a  la correcta ejecución de la ley, atribución que  no  requiere  de disposición expresa que la conceda. En razón de ese carácter  la   potestad  reglamentaria  es  inalienable  e  intransferible,  inagotable  e  irrenunciable,  y  no  es absoluta, pues tiene como límite y radio de acción a  la Constitución y la ley.   

POTESTAD      REGLAMENTARIA      DEL  GOBIERNO-Exige   que  la  ley  haya  configurado  una  regulación básica o materialidad legislativa   

El desarrollo de la potestad reglamentaria por  el  Gobierno  exige  que  la  ley  haya  previamente configurado una regulación  básica  o  materialidad  legislativa,  a  partir  de  la cual el Gobierno pueda  ejercer  la  función  de reglamentar la ley, con miras a su debida aplicación;  si  el legislador no define ese presupuesto normativo básico estaría delegando  en  el  Gobierno  lo  que  la  Constitución  ha  querido  que no sea materia de  reglamento  sino  de  ley,  pues el requisito fundamental que supone la potestad  reglamentaria   es   la   existencia   previa   de   un   contenido   legal  por  reglamentar.   

POTESTAD     REGLAMENTARIA-Límites por reserva de ley   

La regulación de los elementos esenciales de  materias   sometidas   a   reversa   de   ley   y  que  recaigan  sobre  asuntos  administrativos,  no  son  susceptibles de ser regulados a través del ejercicio  de   la   potestad   reglamentaria,   salvo   en   cuestiones  accesorias  y  de  detalle.   

RESERVA      DE      LEY-Pluralidad     de     significados     o     acepciones/RESERVA  DE  LEY  EN  MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Concepto/   RESERVA  DE  LEY-Sinónimo  del  principio  de  legalidad  o  de cláusula general de  competencia del Congreso   

CLAUSULA    GENERAL    DE    COMPETENCIA  LEGISLATIVA-Asunto    no  atribuido expresamente a autoridad específica   

Conforme   a   la   cláusula   general  de  competencia,  si  determinado  asunto  no  está  expresamente  atribuido por la  Constitución  a  una  autoridad  específica,  debe  ser  desarrollado  por  el  legislador,  sin  que  tenga  obligatoriamente  que agotar toda la materia, pues  puede  delimitar  el  tema  y  permitir  su concreción a través de reglamentos  administrativos,  salvo  cuando  se  trate  de  una materia amparada con reserva  legal.   

PRINCIPIOS   RECTORES   DEL  DESPLAZAMIENTO  INTERNO-Fuerza vinculante   

PRINCIPIOS   RECTORES   DEL  DESPLAZAMIENTO  INTERNO-Parámetros  para  la  creación  normativa  e  interpretación  de  regulación  del  desplazamiento  y atención al desplazado   

DESPLAZADO-Definición legal   

El artículo 1° de la Ley 387 de 1997, define  al  desplazado  como  toda  persona  que se ha visto forzada a migrar dentro del  territorio   nacional   abandonando  su  localidad  de  residencia  o  actividad  económica   habituales,  porque  su  vida  digna,  su  integridad  física,  su  seguridad   y   libertades  personales  han  sido  vulneradas  o  se  encuentran  directamente   amenazadas,  con  ocasión  de  cualesquiera  de  las  siguientes  situaciones:  conflicto  armado  interno,  disturbios  y  tensiones  interiores,  violencias   generalizadas,   violaciones   masivas  de  los  derechos  humanos,  infracciones  al  Derecho Internacional Humanitario u otras situaciones emanadas  de  las  circunstancias  anteriores  que  alteren  o  puedan  alterar  el  orden  público.   

DESPLAZADO-Constituye  una    situación    de   hecho   que   da   derecho   a   reclamar   garantías  fundamentales   

DESPLAZAMIENTO     FORZADO-Elementos cruciales de su definición   

La  jurisprudencia de esta corporación le ha  reconocido  un  carácter amplio a la definición de desplazado y ha manifestado  que  sea  cual  fuere  la descripción que se adopte sobre desplazados internos,  todas  contienen  dos  elementos  cruciales:  la coacción que hace necesario el  traslado  y  la  permanencia  dentro  de  las fronteras de la propia nación. Si  estas  dos  condiciones  concurren, no hay la menor duda de que se está ante un  problema de desplazamiento forzado.   

PRINCIPIO    PRO    HOMINE-Aplicación   

DESPLAZADO-No es un  derecho      o     facultad/DESPLAZADO-Es    una    noción    que   describe   una   situación   fáctica  cambiante   

Desde el punto de  vista  jurídico, el concepto de desplazado no es un derecho o facultad sino una  noción  que describe una situación fáctica cambiante, de la cual se desprende  la  exigibilidad  de  derechos  y  garantías  para  el  afectado  y  su núcleo  familiar,  y  de  ahí  que  deba  ser entendida y aplicada de manera amplia con  arreglo  al  principio  pro homine, tal como lo recomiendan la jurisprudencia de  esta  corporación  y los organismos internacionales, tomando en consideración,  por  lo  menos  tres  elementos  básicos: (i) la coacción; (ii) la permanencia  dentro  de  las  fronteras de la propia nación y (iii) la inminencia o efectiva  ocurrencia de hechos que puedan propiciar desarraigo.   

Referencia: expediente D-7473.  

Demanda  de  inconstitucionalidad  contra  el  parágrafo   del   artículo   1°   de   la   Ley  387  de  1997,  “Por   la   cual  se  adoptan  medidas  para  la  prevención  del  desplazamiento    forzado;   la   atención,   protección,   consolidación   y  estabilización  socioeconómica de los desplazados internos por la violencia de  la República de Colombia”.   

Demandante:  José Fernando Valencia Grajales   

Magistrado Ponente:  

Dr. NILSON PINILLA PINILLA  

Bogotá,  D. C., mayo veintisiete (27) de dos  mil nueve (2009).     

I. ANTECEDENTES  

El   ciudadano   José  Fernando  Valencia  Grajales,  en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6  y  242-1  de  la Constitución, presentó demanda de inconstitucionalidad contra  el parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1997.   

Admitida   la   demanda,  se  comunicó  la  iniciación  del presente proceso al Presidente de la República y al Presidente  del  Congreso, y también se informó a los Ministros de Interior y de Justicia;  Defensa  Nacional;  Protección  Social; Hacienda y Crédito Público; Ambiente,  Vivienda  y  Desarrollo  Territorial; Agricultura y Desarrollo Rural; Educación  Nacional;  a la Directora del Departamento Nacional de Planeación; al Consejero  para  los  Derechos  Humanos y el Desplazamiento CODHES; al Contralor General de  la  República;  al  Defensor  del  Pueblo;  al  Director  General de la Agencia  Presidencial  para  la  Acción  Social y la Cooperación Internacional; al Alto  Comisionado  para  la  Paz  y  al  Presidente  del Consejo Nacional de Atención  Integral de la Población Desplazada.   

También se invitó a la Comisión Colombiana  de  Juristas; a la Mesa Nacional de Desplazados; Comisión de la Sociedad Civil;  Oficina  en  Colombia  del  Alto  Comisionado  de  las  Naciones Unidas para los  Refugiados,  ACNUR,  y  a  las  facultades  de  derecho  de las universidades de  Antioquia,  Industrial de Santander, Pontificia Javeriana, Nacional de Colombia,  Rosario,  Andes y Externado de Colombia, para que emitieran su opinión sobre el  asunto.   

Cumplidos  los trámites  constitucionales  y  legales  propios  de  esta  clase de juicios  y previo  concepto  del  Procurador  General  de la Nación, procede la Corte a decidir de  fondo la demanda en referencia.   

II.  TEXTO  DE  LA NORMA  ACUSADA   

A  continuación se transcribe el texto de la  disposición  demandada,  perteneciente  a  la  Ley 387 de 2007, publicada en el  Diario  Oficial,  N°  43.091  de  julio  24  de  ese  mismo año, subrayando lo  acusado:   

“LEY 387 DE 1997   

(Julio 18)  

Por  la  cual  se  adoptan  medidas  para la  prevención    del    desplazamiento   forzado;   la   atención,   protección,  consolidación  y  estabilización  socioeconómica  de los desplazados internos  por la violencia en la República de Colombia.   

EL   CONGRESO   DE  COLOMBIA   

DECRETA:  

TITULO  I.   

DEL  DESPLAZADO  Y DE LA RESPONSABILIDAD DEL  ESTADO   

ARTICULO  1o.  DEL  DESPLAZADO.  Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro  del  territorio  nacional  abandonando  su localidad de residencia o actividades  económicas  habituales,  porque  su vida, su integridad física, su seguridad o  libertad   personales   han   sido   vulneradas  o  se  encuentran  directamente  amenazadas,  con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto  armado  interno,  disturbios  y  tensiones  interiores,  violencia generalizada,  violaciones   masivas   de   los   Derechos  Humanos,  infracciones  al  Derecho  Internacional  Humanitario  u  otras  circunstancias emanadas de las situaciones  anteriores  que  puedan  alterar  o  alteren  drásticamente  el orden público.   

PARAGRAFO.  El Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende  por    condición    de    desplazado.”           

III. LA DEMANDA  

Para  el  actor  el  parágrafo  acusado  del  artículo  1°  de la Ley 387 de 1997 quebranta los artículos 4º, 93, 150-10 y  189-11  de  la  Constitución Política, “en su parte  formal”,  pues  como  la  primera  parte de la norma  define  la condición de desplazado, “su descripción  no  requiere de una nueva configuración, en primer lugar, porque no es potestad  del   Presidente   determinar,  describir,  crear  o  reglamentar” dicha condición.   

Considera  que esa potestad tampoco puede ser  delegada  por  el  legislador  al  Ejecutivo, “ya que  esta  no  hace  parte de las facultades del artículo 150-10 de la Constitución  Política,  por  ser  esta  materia  de  leyes  estatutarias al regular derechos  fundamentales  y  mucho  menos  pueden  ser  reguladas  por  el Ejecutivo por no  encontrarse   dentro  de  sus  facultades  en  el  artículo  189”.   

Señala que “no es  necesario”   reglamentar   qué   se  entiende  por  desplazado,     “ya   que   el   ‘Protocolo adicional a los Convenios de  Ginebra  del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de  los  conflictos  armados  sin carácter internacional (Protocolo II)’    reguló    extensivamente    el  tema”.            

Afirma que “en su  parte  material”,  la  facultad que la norma acusada  atribuye  el  Gobierno  permitió dictar el Decreto 2569 de 2000, que reglamenta  la  Ley  387  de  1997,  y  se  ha  convertido “en un  obstáculo”  para que los desplazados puedan recibir  las  ayudas  del  Gobierno,  en  razón  de  que  les  impone  la obligación de  inscribirse  en  el  Registro  Único  de la Población Desplazada, “lo  que  lleva  a  deducir  que  quien  no esté inscripto, no es  legalmente desplazado”.   

Concluye  que  por  lo anterior,  “se  pierde  la  calidad  de desplazado por no estar registrado,  imponiéndole  trabas  en  el  tiempo,  en  el  tipo  de  ayudas, hasta llegar a  imponerles  sanciones  penales, lo que atenta contra el derecho de igualdad y al  trato  diferente,  en donde es el Estado quien debe buscar al desplazado y no el  desplazado,  ya  que  este  es  una víctima que en muchos casos es de carácter  estatal”.        

1. Agencia Presidencial para la Acción Social  y la Cooperación Internacional, Acción Social.   

Solicita  la  inhibición  de  la  Corte,  al  considerar  que  la  acusación  carece  de  pertinencia  en  tanto  se limita a  expresar  (i)  un  punto  de  vista  subjetivo  del actor y (ii) un análisis de  conveniencia  dirigido  a  establecer la ausencia de necesidad de la atribución  establecida en el parágrafo.   

Estima  que el argumento acusador se funda en  un  análisis  de  conveniencia  que  expresa  un  particular punto de vista del  demandante  acerca  de la necesidad de reglamentar la definición de desplazado,  pues   no   plantea   una  tesis  que  demuestre  una  confrontación  entre  la  disposición  demandada  y  el  texto  constitucional  y, por ello, carece de un  contenido constitucionalmente relevante.   

Advierte  que  la  determinación  de  si  el  ejercicio  de la facultad reglamentaria es requerido, inocuo o no necesario para  la  adecuada  ejecución  de  la  ley,  es  un  asunto  que escapa al control de  constitucionalidad.   

Destaca  que  el  ejercicio  de  la  potestad  reglamentaria  en  esta  materia, ha resultado de enorme trascendencia a efectos  de   hacer   posible  la  ejecución  adecuada  de  las  disposiciones  legales,  enderezadas  a satisfacer las necesidades de la población desarraigada, pues el  desplazamiento  forzado  en  Colombia  se  manifiesta  de  diferente  forma y en  diferentes  escenarios,  lo cual justifica que el Gobierno, con el propósito de  ejecutar  adecuadamente  la  política  pública en esta materia, adopte medidas  para encauzar la ley al plano de la realidad.   

Considera  que al margen de la determinación  acerca  del  carácter  estatutario  o  no  de  la  definición  de  desplazado,  contemplada  en  el  primer  inciso  del artículo 1° de la ley 387 de 1997, no  demandado  por el actor, es claro que lo dispuesto en el parágrafo del referido  artículo,  no implica la atribución de ninguna competencia para la expedición  de  disposiciones  con  fuerza  de  ley,  sino  se  limita  a  establecer que la  competencia  del Gobierno Nacional se contrae a la reglamentación de quien debe  considerarse desplazado.   

Señala  que  la  disposición  demandada  no  confiere  al  Gobierno  la facultad de expedir decretos leyes de conformidad con  lo  dispuesto  en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, evento en  el  cual,  con  sujeción  a  las  precisas  condiciones temporales y materiales  contempladas  en  el numeral mencionado, el Congreso se despoja transitoriamente  de sus funciones legislativas.   

Sostiene  que el parágrafo del artículo 1°  de  la Ley 387 de 1997, por el contrario, se limita a asignar una competencia de  reglamentación   de   una   materia   de   conformidad   con  la  habilitación  constitucional,  radicada  en  el  Gobierno  Nacional, de reglamentar las leyes,  que,   desde  luego,  deberá  sujetarse  a  la  ley,  la  Constitución  y  las  disposiciones que se integran al bloque de constitucionalidad.   

Aduce que la proposición a partir de la cual  el  actor  estructura  su  argumento  es  inexistente y no encuentra apoyo en el  parágrafo  del  artículo 1° de la Ley 387 de 1997, en cuanto considera que la  disposición  demandada  desconoce  el  artículo  150-10  de  la Constitución,  debido  a  que atribuye una competencia legislativa que se encuentra asignada de  forma exclusiva al Congreso de la República.   

A  su  juicio,  no  es  eso lo que dispone el  enunciado  demandado, dado que se reduce a expresar, en un sentido técnico, que  le  corresponde  al  Gobierno  Nacional  reglamentar  lo  que  se  entiende  por  condición  de  desplazado. En consecuencia el cargo no es cierto dado que recae  sobre  una  norma  inexistente  y, por ello, no tiene la aptitud para activar la  competencia de la Corte Constitucional.   

Expresa  que  el parágrafo demandado tampoco  atribuye  una  competencia  de  regulación  estatutaria  al Ejecutivo y ninguna  competencia  legislativa,  dado que ella sólo puede ejercerse en las hipótesis  establecidas  en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y a través  de  decretos  leyes  dictados  en ejercicio de facultades extraordinarias (arts.  212, 213, 214 y 215 ib.).   

En su criterio el cargo carece de certeza, en  tanto  supone  que el parágrafo demandado atribuye una competencia diversa a la  reglamentaria,  cuando  realmente  se  limita  a  precisar  una  competencia  de  reglamentación  claramente  establecida a favor del Presidente de la República  en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política   

Considera  impertinente  la acusación de que  las  disposiciones  expedidas  por  el  Gobierno  Nacional,  en desarrollo de la  facultad  establecida  en el parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1998,  se  ha  traducido  en  el  establecimiento  de  múltiples  obstáculos  para el  ejercicio  de  los  derechos  de  los  desplazados,  pues no se fundamenta en la  contradicción  con  la  Carta,  sino  en la presunta aplicación indebida de la  facultad  de  reglamentación  como  consecuencia  de la expedición del Decreto  2569 de 2000.   

En su parecer, es evidente que el actor dirige  su  objeción  no  a la facultad de reglamentación establecida en el parágrafo  demandado  sino  a  las  consecuencias  de  su ejercicio, expresando entonces un  desacuerdo   referido   a   su   aplicación   concreta   y   no   al  carácter  inconstitucional de la disposición demandada.   

Indica  que en cualquier caso, la expedición  del  Decreto  2569  de  2000  por  parte  del Gobierno Nacional ha contribuido a  desarrollar  adecuadamente el sistema de atención a la población desplazada y,  al  mismo  tiempo,  forma  parte de un amplio espectro de actuaciones normativas  encaminadas  a  abordar efectivamente los problemas derivados del desplazamiento  forzado.   

2.  Ministerio  de  Agricultura  y Desarrollo  Rural   

Considera que la norma impugnada es exequible,  por  cuanto  (i)  la  facultad  reglamentaria  del Gobierno Nacional es de orden  constitucional  y  no  puede  ser vaciada de contenido por el legislativo y (ii)  porque  es legítimo el ejercicio de esta facultad en el tema del desplazamiento  forzado,    siempre    y   cuando   se   respeten   las   normas   de   superior  jerarquía.   

Expresa  que  los reparos relacionados con la  falta  de  necesidad  de  la reglamentación de la condición de desplazado y lo  desafortunado  que  habría resultado la reglamentación realizada en el Decreto  2569  de  2000,  carecen  de los requisitos de un cargo de constitucionalidad y,  por   lo   tanto,   la  Corte  Constitucional  debe  inhibirse  de  efectuar  un  pronunciamiento sobre ellos.   

Afirma  que  la definición establecida en el  artículo  1°  de  la  Ley 387 de 1997 es un contenido legal a desarrollar, que  deja  abierta  la  posibilidad  de  que  el  Gobierno  Nacional lo reglamente en  aquellos  aspectos  no  comprendidos  en  la  norma  mencionada,  de modo que el  parágrafo impugnado no vulnera disposición constitucional alguna.   

Explica  que  la potestad reglamentaria tiene  origen  constitucional  y  es  de  carácter  permanente  y para su ejercicio no  requiere  ninguna  clase  de  autorización por parte del legislador, pues sólo  puede  ejercerse  en  la  medida en que exista la ley y no vaya más allá de lo  que ella permite.   

Aduce  que  el  actor  al  señalar  que  lo  referente  a  la  definición  de desplazado interno es un asunto materia de ley  estatutaria,   desconoce  que  es  una  condición  material  y  no  un  derecho  fundamental,    no   obstante   que   de   ella   se   derive   una   serie   de  derechos.   

Expresa que el hecho de que la Ley 387 de 1997  y  la  doctrina  internacional hayan definido el concepto de desplazado interno,  no  priva  al  Ejecutivo  de la facultad de reglamentar tal condición, más aun  cuando  existe  una variedad de acepciones y hay aspectos que no han sido objeto  de desarrollo legislativo.   

Por   lo  anterior,  solicita  declarar  la  constitucionalidad  del  parágrafo  acusado  por  el  cargo  relacionado con la  imposibilidad  de  reglamentación  del  concepto  de  desplazado  interno y con  respecto  a  los  restantes  cargos  solicita  a  la  Corte  que  se  inhiba  de  pronunciarse.   

3.   Ministerio   de   Educación  Nacional   

Coadyuva   el  escrito  de  defensa  de  la  exequibilidad  presentada  por  Acción  Social  y  pide  a  la Corte declararse  inhibida  por  ineptitud  sustantiva de la demanda, advirtiendo que en el evento  de  que  decida  fallar  de  fondo,  declare  la  constitucionalidad de la norma  acusada.   

4.  Ministerio  de  la  Protección  Social   

Solicita a la Corte abstenerse de fallar, por  considerar  que  el  demandante  fundamenta  su argumentación en un presupuesto  normativo  inexistente, pues el parágrafo demandado no atribuye una competencia  de   regulación   estatutaria   al  Ejecutivo  y  tampoco  ninguna  competencia  legislativa   específica,  que  a  su  juicio  sólo  puede  ejercerse  en  las  hipótesis  establecidas  en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución  y en los artículos 212, 213, 214 y 215 ib.   

Opina que el parágrafo demandado se reduce a  precisar  una  competencia de reglamentación claramente establecida a favor del  Presidente  de  la  República  en  el  numeral  11  del  artículo  189  de  la  Constitución  Política;  además  la argumentación del demandante recae sobre  una  norma  inexistente  y,  por  ello,  no  tiene  la  aptitud  para activar la  competencia de la Corte Constitucional.   

Estima  que  la  acusación  se  funda  en un  análisis  de  conveniencia,  pues  expresa  un  particular  punto  de vista del  demandante  acerca  de la necesidad de reglamentar la definición de desplazado,  sin  realizar  una  confrontación  entre  la  disposición demandada y el texto  constitucional  y, por ello, el cargo carece de un contenido constitucionalmente  relevante.   

Recalca  que  la  determinación  de  si  el  ejercicio  de la facultad reglamentaria es requerido, inocuo o no necesario para  la  adecuada  ejecución  de  la  ley,  es  un  asunto  que escapa al control de  constitucionalidad.   

Para  el  interveniente son impertinentes los  cuestionamientos  del  actor  acerca  de  la indebida aplicación del parágrafo  demandado,  con  apoyo  en el cual se ha expedido del Decreto 2569 de 2000, pues  se  refieren  a  la aplicación de la norma demandada y no a su incompatibilidad  con la Constitución.   

Considera  que  si  el  actor  estima que las  disposiciones  reglamentarias  expedidas  al  amparo  del  parágrafo demandado,  desconocen   la   Constitución   o   la   ley   el   debate   debe  llevarlo  a  efecto  ante la jurisdicción  contenciosa administrativa.   

Reitera que la expedición del Decreto 2569 de  2000  por parte del Gobierno Nacional ha contribuido a desarrollar adecuadamente  el  sistema de atención a la población desplazada y concluye que a pesar de la  informalidad  que  cabe predicar de la acción pública de inconstitucionalidad,  en  tanto  derecho  político  a  través  del  cual  se  expresa  el  carácter  participativo  del  Estado  colombiano,  es  inaceptable  que en su ejercicio se  acuda   a   argumentos   que,   además   de   ser  presentados  sin  suficiente  fundamentación, se apoyan en premisas normativas inexistentes.   

5.  Ministerio  de Medio Ambiente, Vivienda y  Desarrollo Territorial   

Solicita  la inhibición de la Corte, pues en  su  parecer el concepto de violación no es claro y pertinente, en la medida que  el  actor  no  expone los motivos en que fundamenta la violación, planteando en  cambio  una especulación, sin explicar en qué consiste la inconstitucionalidad  del parágrafo atacado.   

A su juicio la demanda de inconstitucionalidad  se   fundamenta   en   una   interpretación  que  no  se  deduce  o  se  deriva  necesariamente  de  lo  que  establece  la  disposición acusada, cayendo en una  simple hipótesis especulativa.   

Afirma  que si el demandante considera que el  decreto  reglamentario  de  la Ley 387 de 1997 se ha convertido en un obstáculo  en  ciertos  casos,  y que ello constituye una vulneración a normas de superior  jerarquía,  no  es  la  acción  de inconstitucionalidad el mecanismo apropiado  para  discutir  esta  supuesta  vulneración,  pues  debió haber recurrido a un  mecanismo    jurídico    para    atacar    la    legalidad    de    ese    acto  administrativo.   

En cuanto al argumento relativo a la necesidad  de  dar  aplicación  al  numeral  10  del  artículo  150  de  la Constitución  Política,  para  que  el Gobierno pudiera reglamentar la materia,  expresa  que  esa  norma  no  es  aplicable  al  supuesto  del  parágrafo  demandado que  claramente  se  refiere  a  la  potestad  reglamentaria  del  Gobierno Nacional,  establecida  en  el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, y no  al ejercicio de facultades extraordinarias.   

Considera  que  en  este caso no es necesario  discutir  si  existe  reserva  de  ley  estatutaria,  pues la norma acusada solo  pretendió  que  el  Gobierno  Nacional  reglamentara  ciertas  condiciones para  hacerla  aplicable,  lo que en modo alguno se podría asemejar a una delegación  para  la  expedición  de  una norma con fuerza de ley o una facultad de regular  materias   propias   de   una   ley   estatutaria  ni  las  de  reserva  de  ley  ordinaria.   

          6.  Ministerio  de  Hacienda y Crédito Público   

Pide  a  la  Corte  declararse  inhibida para  fallar,  pues  en  su  criterio  de  la  simple  lectura de los argumentos de la  demanda  se desprende que el actor se limitó a leer superficialmente las normas  acusadas,  trascribirlas  y  compararlas  formalmente  con las normas que invoca  como vulneradas.   

          Opina que el actor  se  limitó  únicamente a afirmar que el Gobierno Nacional carecía de facultad  reglamentaria  para  definir  la condición de desplazado y que no era necesario  regular  el  tema porque ya se encuentra definido en el Protocolo II de Ginebra,  resultando  evidente  la  falta  de  profundidad  en  el análisis realizado que  impide realizar el juicio constitucional.   

Indica  que  la  Corte  Constitucional  tiene  competencia  para  conocer  de  la demandas de inconstitucionalidad interpuestas  por  los  ciudadanos  contra leyes y decretos con fuerza de ley expedidos por el  Gobierno  Nacional  en  ejercicio  de  facultades extraordinarias, pero no sobre  decretos   ordinarios  expedidos  en  ejercicio  de  la  potestad  reglamentaria  constitucionalmente reconocida al Presidente de la República.   

Considera   que  no  le  asiste  razón  al  demandante,  en  la  medida  en  que  la  facultad reglamentaria otorgada por el  artículo  cuya  inexequibilidad  se pretende, lejos de ser inconstitucional, es  aplicación  de  dicha  potestad  constitucional  radicada  exclusivamente en el  Presidente de la República.   

Explica,   que  la  potestad  reglamentaria  otorgada  constitucionalmente  al  Presidente  de la República se traduce en la  expedición  de  normas  jurídicas  de  carácter  general  y abstracto, con el  objetivo  principal  de  desarrollar  o  complementar una ley para efectos de su  cumplida  ejecución,  teniendo  como  límite  los  mandatos constitucionales y  legales,  que  es  lo que ocurre con el artículo 1° de la Ley 387 de 1997, que  está  autorizando  de manera expresa al Ejecutivo para que mediante reglamento,  indique  y defina las características especiales que deben cumplir las personas  que ostenten la condición de desplazados.   

Señala   que  si  bien  el  fenómeno  del  desplazamiento   involucra   la   vulneración  de  derechos  fundamentales,  la  definición  de  dicha condición por parte del Gobierno Nacional no implica que  se  estén  regulando  procedimientos  frente  a  dichos  derechos, como tampoco  mecanismos  para su protección, pues únicamente está indicando cuales son las  calidades  específicas  que  deben  acreditar  las  personas  que  aduzcan  ser  desplazados,  con el fin de que le sean otorgados los beneficios establecidos en  la Ley 387 de 1997.   

Manifiesta   que   el  Registro  Único  de  Población  Desplazada,  lejos  de  ser inconstitucional, es un mecanismo que ha  sido  concebido  para  facilitar  la  atención y garantizar los derechos de ese  grupo  poblacional,  dentro  del  marco  de  los  principios  de  racionalidad y  planeación,  que  la  misma  Corte  ha  reconocido y promovido en varios de sus  pronunciamientos.   

Estima que en el evento en el que se declarara  inexequible  el  artículo 1° de la Ley 387 de 1997, desaparecería el Registro  Único  de Población Desplazada, lo cual ocasionaría dificultades para efectos  de determinar el ingreso y salida de la población beneficiaria.   

7.   Ministerio   del   Interior   y   de  Justicia   

Solicita  la inhibición de la Corte, pues en  su  parecer  el  demandante,  sin  fundamentar el concepto de violación expresa  simple  y llanamente que el parágrafo objeto de demanda está violando cánones  constitucionales  (4, 93,150 y 189), acusación que carece de una argumentación  coherente  y  precisa que no permite realizar el juicio de constitucionalidad al  precepto legal acusado.   

A  su  juicio  la  demanda no se ajusta a los  parámetros  desarrollados  por  este  Alto  Tribunal, porque se erige sobre una  base  legal  inexistente,  pues  de  la simple lectura del parágrafo acusado se  infiere  que no confiere facultades extraordinarias sino una auténtica función  propia  del Ejecutivo, la cual se ha cristalizado en el Decreto 2569 de 2000 que  reglamenta  la  Ley  387  de  1997,  cuya expedición se realizó con base en el  artículo 189-11 superior.   

Estima   que   el  impugnante  realiza  una  inferencia  errada  del  alcance  del Decreto 2569 al pretender  impugnarlo  ante  esta  Corte  y  cuestionarlo porque en su entender impone la obligación a  los  desplazados  de  su  inscripción  en  el  Registro  Único  de  Población  Desplazada,  que  constituye una herramienta técnica que busca identificar a la  población afectada por el desplazamiento.   

8. Comisión Colombiana de Juristas  

Respalda la pretensión del accionante de que  la  norma  acusada  sea declarada inconstitucional, por vulnerar el principio de  reserva  legal  y la separación de poderes. Explica la Comisión que en algunos  casos  la  reserva  legal  exige  que  las normas que regulen una materia tengan  fuerza  de  ley,  lo cual se logra cuando el legislador directamente aprueba una  norma  o cuando delega al Ejecutivo su regulación (reserva de ley material), lo  que   será  constitucionalmente  válido  si  se  cumplen  los  requisitos  del  artículo  150-10  superior;   en  otros  casos, la reserva legal exige que  determinadas  materias  puedan  ser  reguladas  exclusivamente por medio de ley,  excluyendo  toda forma de intervención del Ejecutivo en su regulación (reserva  de ley formal).   

Señala que según la reiterada jurisprudencia  constitucional,  el  desarrollo  de  los  derechos  fundamentales  es una de las  materias  que  está  reservada a la configuración del legislador, por lo menos  en  sus  contenidos  esenciales.  En  términos  de  la Corte, la reserva de ley  frente  a  derechos  fundamentales  hace referencia a la prohibición general de  que  se  puedan establecer restricciones a esos derechos en fuentes diferentes a  la  ley,  es  decir,  que  sólo  en  normas con rango de ley se puede hacer una  regulación principal que los afecte.   

En  su parecer la condición de desplazado es  una  materia  que debe estar definida por normas con fuerza de ley, pues implica  el  reconocimiento  de  derechos  constitucionales, en caso de que sea otorgada,  así  como  también  puede  significar  la  negación  de  los  mismos, en caso  contrario,   razón   por   la   cual   no   puede   ser  deslegalizada  por  el  legislador.   

Advierte que trasladar la competencia para la  definición  de  la  condición  de  desplazado  al  Gobierno, para que éste lo  hiciera  a través de una norma infra legal, con la posibilidad de dar contenido  concreto  y  por esta vía determinar  límites a los derechos derivados de  la   condición   de   desplazamiento,   el   Congreso  desconoció  el  mandato  constitucional  de reservar para sí la expedición de normas que comprometan el  núcleo  esencial  de  derechos  fundamentales, lo cual resulta más grave si se  considera  que se trata de derechos de los que son titulares sujetos de especial  protección, como las víctimas del conflicto armado interno.   

Indica  que  la estrecha relación que existe  entre  la condición de desplazado y la protección de derechos constitucionales  ha  sido puesta de presente por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, al  señalar  que  el  sólo  hecho  del  desplazamiento  comporta violación de los  derechos  tales como la vida en condiciones dignas, no sufrir tratos crueles, la  igualdad,  la  libertad,  la  personalidad  jurídica,  la familia, la salud, la  alimentación,   la   educación,   la   vivienda,  el  trabajo,  la  paz  y  la  seguridad.   

En  parecer  de  la  Comisión la materia del  parágrafo   del   artículo  1°  de  la  Ley  387,  al  referirse  a  derechos  fundamentales,  debió  haber sido  regulada por el legislador directamente  o  haberla  delegado  mediante  facultades  extraordinarias  al  Gobierno.    

Señala  que  el parágrafo acusado no cumple  con  los  requisitos  de  una delegación de facultades extraordinarias, pues no  hace  mención  a  ninguna  restricción temporal  a su ejercicio y no fija  criterios  que  sirvan de base y sean tenidos en cuenta para fijar la condición  de desplazado, sino que atribuye esta potestad de manera genérica.   

Manifiesta no entender la relación que existe  entre  la  autorización  otorgada  al  Gobierno  para  regular la condición de  desplazado  y la grave situación humanitaria y de derechos humanos que provocó  la  expedición  de la ley,  asunto del cual podía ocuparse el legislador;  señala  además  que ni en la  exposición  de  motivos,  ni en los informes de ponencia se dejó constancia de  que  el  Gobierno  hubiera  solicitado  la  delegación  y  nunca  se  verificó  que   dicha   ley  fuera  aprobada  por  la  mayoría  absoluta que la  Constitución   requiere   para   la   aprobación   de   leyes   de  facultades  extraordinarias.   

Expresa que al no verificarse esos requisitos,  el       parágrafo       constituye       una       verdadera      “habilitación  en blanco”,  que  hace  que  el Congreso se desprenda  definitivamente  de  una  atribución que pasa a estar en cabeza del Ejecutivo y  agrega  que  a  pesar  de  que  el  parágrafo  demandado está precedido de una  definición  legal,  contenida  en  el  mismo  artículo  1°  de la Ley 387, su  contenido la desestima.   

Señala  que  en  el  parágrafo demandado el  legislador   no   establece   una   regulación   básica,   que  es  presupuesto necesario para que se ejerza  una  facultad  de  naturaleza,  pues la traslada al Ejecutivo para que sea éste  quien  defina,  sin arreglo a ningún parámetro legal, el concepto que debería  supuestamente reglamentar.   

Afirma que con base en la ley fue expedido el  Decreto  2569  de  2000,  cuyo artículo 3° se ocupó de definir lo que se  entiende  por  persona  en  condición  de  desplazamiento,  definición  que al  acrecer  de referente presenta matices y diferencias respecto de la que consagra  la ley.   

Estima  que  a  pesar de que la condición de  desplazado  es una materia que tiene reserva de ley, por cuanto guarda relación  estrecha   con  distintos  derechos  de  las  personas,  el  legislador,  en  la  práctica,  delegó  esta  potestad en el Ejecutivo, razón por la cual la norma  que hizo tal delegación deviene inexequible.   

Concluye    que    la   declaratoria   de  inexequibilidad  de  la norma acusada implica establecer que la competencia para  la  regulación  de  la condición de desplazado está en cabeza del legislador,  quien  debe  ofrecer  una  regulación  básica  que  será  vinculante  para la  generalidad   de   los   casos   de  desplazamiento  y  para  que  el  Ejecutivo  efectivamente reglamente la materia.   

9.  Oficina  en  Colombia  del  Alto  Comisionado de las Naciones Unidas  para los Refugiados – ACNUR   

En   opinión  de  esta  organización,  en  desarrollo   del   principio   pro  homine  la  potestad  reglamentaria  del  Ejecutivo en materia de derechos  humanos  en  ningún  caso  podría  restringir  lo  ya  establecido en normas y  principios  internacionales  acerca  de  lo que se entiende por la condición de  desplazamiento  forzado  interno,  más aún cuando el marco jurídico existente  entrega  herramientas para que tanto el Gobierno central y los gobiernos locales  ofrezcan respuestas a esa problemática.   

Sostiene  que  el  concepto  de  desplazado  establecido  por  el  artículo 1° de la Ley 387 de 1997, hace una enunciación  de  situaciones  de  hecho en las que se requiere especial protección por parte  del  Estado para la persona que las sufre y advierte que no ha sido su contenido  la  causa de vulneración de derechos de la población desplazada, sino la forma  en  que  ha  sido interpretado, como lo evidencia la reiterada jurisprudencia de  esta Corte.   

Explica  que  es  común  la  interpretación  restrictiva  de la norma y su lectura parcial para limitar el reconocimiento del  desplazamiento,  cuando  este  ha  ocurrido  como  consecuencia de la acción de  agentes  estatales,  cuando  se ha presentado en el marco de acciones legítimas  del Estado o en situaciones de violencia urbana.   

Indica  que  con base en interpretaciones que  podrían  entrar  en  contradicción con el espíritu de la norma, en múltiples  ocasiones,  los funcionarios responsables de la valoración de las declaraciones  han  decidido  no incluir a los solicitantes en el Registro Único de Población  Desplazada,  dejando  en  evidencia  la  falta  de  claridad  al respecto de las  disposiciones  contenidas  en  la  Ley  387  de 1997 en particular, su artículo  1°.   

Para la ACNUR, esas prácticas ignoran que la  ley  protege tanto la vulneración como el riesgo de vulneración, desconociendo  además  que  la  noción de desplazado forzado tiene como principal elemento la  coacción  que  fuerza  el  desplazamiento,  cuya  causa  no  es  únicamente el  conflicto  armado  y  las actividades de los grupos armados al margen de la ley.   

Manifiesta  que  la  Corte  Constitucional en  reiterada  jurisprudencia  ha  señalado  que  la  condición  de  desplazado se  adquiere  por una situación de hecho y no de derecho, siempre que concurran dos  condiciones:  la  causa  violenta  y  el  desplazamiento  interno;  también  ha  indicado   en   razón  de  esa  circunstancia,  el  registro  de  las  personas  desplazadas es un acto declarativo y no constitutivo.   

Expresa  que  el presente debate jurídico es  una  importante  oportunidad  para  que  la Corte Constitucional precise que las  interpretaciones  que  en  adelante  se  efectúen  del  contenido del artículo  demandado,  se  hagan siempre bajo el estricto respeto de la Constitución y las  normas internacionales de derechos humanos.   

Comenta  que  la hermenéutica flexible de la  Corte  Constitucional  coincide  con  la  realizada  por  Walter Kalin, quien al  interpretar  la  descripción de los Principios Rectores de qué se entiende por  personas  en  situación  de desplazamiento, ha identificando dos elementos: (i)  el  carácter  coercitivo  e involuntario del movimiento y (ii) el hecho que ese  movimiento ocurra dentro de las fronteras nacionales.   

Aduce que la interpretación acerca de que se  entiende  por  desplazado  interno  debe  ser  flexible  y abarcar los contextos  particulares  y  dinámicas cambiantes tanto de los conflictos internos, como de  las  sociedades  en  que  estos  se  dan  y  ello  se  concreta en el aparte del  artículo  1°  de  la  Ley  387  que  alude a “otras  circunstancias  emanadas  de  las  situaciones  anteriores  que  puedan  alterar  o  alteren drástica mente el  orden público”.   

Señala  ACNUR  que la obligación del Estado  para  con  las  personas que se encuentran en esa situación, emana del hecho de  ser  sujetos  de  derechos  y  ciudadanos  del  Estado,  de  su vulnerabilidad y  necesidades  especiales  que se presentan por padecer desplazamiento interno, lo  que  conlleva la garantía relevante de las normas de los derechos humanos y del  Derecho  Internacional Humanitario, incluyendo las que presentan una importancia  especial para la situación en que ellos se encuentran.   

Sostiene que las obligaciones estatales que se  derivan  para  con la población desplazada, no son más que la constatación de  que  sus  derechos  humanos  fundamentales  generan  un  plus  de  protección y  garantía   frente  al  resto  de  la  población,  concretando  el  mandato  de  priorización  en  la  atención  para  todos  los  agentes  estatales,  que por  principio de solidaridad se extiende a la comunidad en general.   

Considera necesario que la interpretación que  acojan  tanto  los  organismos  judiciales como los entes administrativos, tenga  carácter   amplio   para   permitir   un   entendimiento   de  las  causas  del  desplazamiento  acorde  con  las  circunstancias  particulares del conflicto, en  perspectiva del derecho internacional.   

Afirma que en la práctica, se ha empleado la  enunciación  contenida  en  el  artículo  1°  de  la  Ley  387  de  1997 para  justificar  la  ausencia  de  intervención  del  Sistema  Nacional de Atención  Integral  a  la  Población  Desplazada  en  situación  de  riesgo inminente de  desplazamiento.   

Reitera   la   necesidad   de   que   las  interpretaciones  acerca  de  la  condición de desplazado interno forzado sigan  teniendo  carácter amplio, y que la descripción de situaciones causales que se  presentan  en  los  diferentes instrumentos normativos, brinden características  descriptivas  que permitan adecuarse a las circunstancias particulares y siempre  cambiantes,   mas   no   sean   interpretadas   como   enunciaciones  taxativas.   

Así  mismo,  estima que las reglamentaciones  que  el  Ejecutivo  realice  acerca  de  lo  que  se  entiende por situación de  desplazamiento   forzado   interno,  así  como  las  interpretaciones  de  tipo  administrativo,   deben   estar   de   acuerdo  con  el  principio  pro  homine y en ningún caso restringir lo  ya   establecido   previamente   en  la  norma  de  carácter  legal  y  en  las  recomendaciones de carácter internacional.   

Para   la   ACNUR  es  fundamental  que  el  desplazamiento  forzado  sea  leído  cada  vez  más  en clave preventiva, como  derecho  del  que gozan los habitantes de un país a no ser desplazados, pues de  ese  modo  se  pueden  evitar situaciones que generen mayores violaciones de los  derechos  humanos.  Por  tal  razón,  recomienda  a esta Corte que al fallar la  presente  demanda  reconozca  que frente al artículo 1° de la Ley 387 de 1997,  es   imprescindible   la   adopción   de   criterios  amplios  y  flexibles  de  interpretación  frente  a las necesidades de protección de las personas, en la  medida  en  que  las  necesidades  de  protección  varían,  dada  la cambiante  situación  del  conflicto  armado  y  la  violencia  y sus expresiones locales,  advirtiendo  igualmente  que  es  función  del  Sistema  Nacional  de Atención  Integral  a  la Población Desplazada proteger a quienes se encuentran en riesgo  de desplazamiento.   

10. Universidad del Rosario  

El   Decano   de   Jurisprudencia  de  esa  institución  superior  solicita la inconstitucionalidad del parágrafo acusado,  al  estimar  que  la  potestad  reglamentaria del Presidente de la República no  puede  ejercerse  donde  la  ley  o  la  Constitución  han regulado la materia,  circunstancia  que  se  presenta en esta oportunidad, ya que la materia atinente  al  desplazamiento  forzado  fue desarrollada pormenorizadamente en el Protocolo  II  de  los Convenios de Ginebra de 1949, aprobado por la Ley 11 de 1992, que es  bloque de constitucionalidad.   

11.     Departamento    Nacional    de  Planeación   

Solicita a esta Corte abstenerse de fallar el  asunto,  porque en su criterio la demanda no cumple con los requisitos previstos  en  el  Decreto 2067 de 1991 y agrega que en caso de que considere procedente el  examen  de  fondo,  se  tengan  en  cuenta  los  argumentos  de  defensa  de  la  constitucionalidad   de   la  norma  acusada  que  presenta  en  su  escrito  de  intervención y que a continuación se resumen.   

Estima que lo acusado no vulnera el artículo  150-10  superior, pues es ostensible que no otorga facultades extraordinarias al  Gobierno  para  legislar  sino  que  lo  habilita  para  que  ejerza la facultad  reglamentaria.   

Considera  improcedente  el  cargo  por  la  “inconveniencia”   de  desarrollar  un concepto que ya está regulado en el Protocolo II de Ginebra, ya  que  esa  regulación  no  impide  al  Estado  colombiano  adoptar  sus  propias  disposiciones  legales y reglamentarias sobre la materia, en consonancia con los  parámetros allí establecidos.       

Afirma  que el Gobierno puede reglamentar lo  que  se  entiende  por condición de desplazado, ya que la Ley 387 de 1997 es de  naturaleza  ordinaria y, por ello, la competencia que la norma acusada le otorga  no está por fuera de sus atribuciones constitucionales.   

Por último manifiesta que la Corte carece de  competencia  para  pronunciarse  sobre  los  cargos formulados contra el Decreto  2569  de  2000,  pues  se  trata  de un decreto reglamentario cuyo control está  atribuido  al Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo  237 superior.     

12.    Contraloría    General   de   la  República   

Defiende  la  constitucionalidad de la norma  acusada,  expresando  que  en ningún momento va en contra de lo dispuesto en el  artículo  1°  de la Ley 387 de 1997, que en su criterio ofrece una definición  de        desplazado        sin        que        esté       normando       esa  condición.       

V.  CONCEPTO  DEL  PROCURADOR  GENERAL DE LA  NACIÓN   

El  Jefe  del  Ministerio Público solicita a  esta  Corte abstenerse de pronunciarse sobre la exequibilidad del parágrafo del  artículo  1° de la Ley 387 de 1997, porque en su opinión la demanda carece de  certeza   y   pertinencia,  ya  que  las  acusaciones  están  dirigidas  contra  proposiciones  jurídicas  inexistentes,  las  cuales no se desprenden del texto  normativo  acusado,  sino de la interpretación errada del actor y de un aspecto  que  no  puede  ser  objeto  de  control que es su posterior reglamentación por  parte del Ejecutivo.    

A  su  juicio  el  demandante  equipara  el  contenido  del  parágrafo  impugnado  a  una delegación legislativa, cuando en  realidad  su  tenor literal se refiere al ejercicio de la potestad reglamentaria  que,  por  mandato  superior,  compete  al  Presidente  sin mediar autorización  expresa del legislador, ni de otra autoridad del Estado.   

Afirma  que  la  disposición acusada no hace  cosa  distinta  a  enunciar  la  facultad  permanente  del  Gobierno nacional de  expedir  los actos administrativos que considere pertinentes para desarrollar la  ley,   de  conformidad  con  el  artículo  189-11  de  la  Constitución.    

Indica que el instrumento internacional al que  alude  el  demandante  no  regula  extensamente  lo  relativo  al desplazamiento  forzoso,  ya  que  se  limita  a  establecer  su  prohibición  general como una  obligación  internacional  de  los  Estados  en  cuyas fronteras tenga lugar un  enfrentamiento  bélico,  dejando incólume la posibilidad para que dentro de la  órbita  de  su  soberanía,  adopten las medidas legislativas y de otra índole  idóneas para su cumplimiento.   

Expresa  que  la  incipiente  definición  de  persona  desplazada  que  se puede extraer de esa regla de derecho internacional  humanitario  se  circunscribe  estrictamente  al contexto de un conflicto armado  interno,  creando  un  estándar mínimo de protección que debe ser garantizado  en  todos  los  países,  que  es precisamente lo que hace la Ley 387 de 1997 al  contemplar  en  su  artículo 1º otras situaciones diversas con ocasión de las  cuales  se  puede  reclamar  la  condición  de desplazado y los derechos que se  derivan  de  la  misma,  a  fin de ampliar y robustecer el espectro protector de  aquel patrón internacional vigente sobre la materia.   

Así las cosas, para el Procurador General de  la  Nación  la  acusación  no reúne los requisitos mínimos para su examen en  sede  judicial,  por  cuanto se apoya en su entendimiento subjetivo y errado del  alcance  del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra, en relación con  el desplazamiento forzado.   

Respecto   del  cargo  relacionado  con  la  aplicación  de  las  normas  que  han  desarrollado  la  Ley  387  de  1997, el  Procurador  considera  que  tampoco  está  llamado  a  prosperar, por cuanto el  control    constitucional    “rogado”  que  realiza la Corte Constitucional es, en principio, abstracto y  no  recae  sobre la actividad del Ejecutivo, situación que también se presenta  cuando  se  cuestiona  la  interpretación  de un texto legal, como ocurre en el  asunto en revisión.   

Manifiesta que el Decreto 2569 de 2000, en su  artículo  2º,  trascribe  literalmente  la  definición  de persona desplazada  consagrada  en  el  artículo  1º  de  la  Ley 387 de 1997, y al establecer los  requisitos   para  el  reconocimiento  administrativo,  no  judicial,  de  dicha  condición,  para  otorgar  ayuda humanitaria del Estado, remite a los previstos  en el artículo 32 ibídem.   

Concluye que la constante imprecisión de las  afirmaciones  realizadas por el actor en la demanda, que parten de la base de su  equivocada  interpretación  del  contenido  y  alcance  de  la disposición que  acusa,  y  de  las  normas  superiores  que considera infringidas, inclusive, de  normas  ajenas  al  juicio  de inexequibilidad, hacen imposible llevar a cabo el  examen  de  su  constitucionalidad,  puesto  que  ninguna  oposición objetiva y  verificable  con  los  postulados  de  la  Carta puede ser analizada a partir de  proposiciones  jurídicas  inexistentes e impertinentes, como las enunciadas por  el peticionario.   

VI. CONSIDERACIONES  

1. Competencia  

En  virtud  de  lo dispuesto por el artículo  241-4  superior,  esta  Corte  es  competente  para  conocer de la acción de la  referencia,  toda vez que está dirigida contra una disposición perteneciente a  una Ley de la República.   

2.  Examen  de procedibilidad de la acción y  planteamiento del problema  jurídico.   

La  mayoría  de  los  intervinientes  y  el  Procurador   General   de   la   Nación   se   quejan  de  que  la  demanda  de  inconstitucionalidad  promovida contra el parágrafo del artículo 1° de la Ley  387  de  1997,  hubiera  sido  admitida  pues, en su sentir, adolece de defectos  sustantivos  que  impiden  que  esta  Corte pueda realizar el respectivo control  constitucional,   razón   por   la   cual   le   solicitan   no   efectuar  pronunciamiento    de    fondo    sino    que    se    declare   inhibida   para  fallar.          

Tales   planteamientos   obligan   a  esta  corporación  a  hacer  un nuevo estudio de la demanda, con el fin de determinar  si  los  cargos  de inconstitucionalidad satisfacen o no las exigencias formales  establecidas  en  el Decreto 2067 de 1991, actuación que según reiterada en su  jurisprudencia,  puede  realizarse  antes  de  decidir,  pues  el  examen que se  efectúa  al  momento  de  la admisión de la demanda no compromete la posterior  decisión   que   adopte   la   Sala   Plena;   de   ahí  que  se  diferencie  la procedencia de la acción, que alude a la posibilidad  de  tomar  una  decisión  de  fondo  cuando  la  demanda  cumple los requisitos  formales  mínimos,  de la prosperidad de los cargos aspecto sustancial que toca  directamente  con  el  acierto  o  no  de  las  razones  de inconstitucionalidad  invocadas  por  el  accionante  y  que,  por  tal  razón, exige un estudio más  detenido   por   parte   de   la   Corte  en  pleno1.   

El   hecho   de   que   la   acción   de  inconstitucionalidad  pueda  ser  ejercida  por  quien  ostente la condición de  ciudadano  colombiano,  no significa entonces que su promotor quede excusado del  deber  de  observar  las  exigencias  mínimas fijadas por el legislador para su  formulación,   pues   como   lo   ha  señalado  la  jurisprudencia2  el  control  abstracto   de   constitucionalidad  opera  cuando  es  posible  determinar  que  existe  oposición  objetiva  y  verificable  entre el  contenido de la norma impugnada y la Carta Política.   

Sin  embargo,  la  Corte ha entendido que la  acción  de  inconstitucionalidad,  dado su carácter público, está regida por  el  principio  pro actione que  obliga  a  no  proceder  con  excesivo  rigor al examinar el cumplimiento de los  requisitos  de  la  demanda,  prefiriendo  una  decisión  de  fondo antes de la  inhibitoria,  pues  esta última podría restringir el derecho de participación  ciudadana  y  frustrar  el  acceso  al  recurso judicial efectivo ante la Corte,  “dando lugar a una suerte de denegación de justicia  constitucional”3.   

Por ello, más allá de los errores puramente  formales  de  presentación  o  de técnica jurídica, debe darse trámite a las  acciones   ciudadanas   en   las  que  se  identifique  al  menos  un  cargo  de  inconstitucionalidad,  a  partir  del  cual  la  Corte pueda confrontar la norma  legal   demandada   frente   al  Estatuto  Superior4.   

En  cuanto hace al concepto de la violación,  la                   jurisprudencia5   ha   sido   constante   en  manifestar  que  los  argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las  normas    acusadas   deben   ser   claros,  esto  es,  que  exista un hilo conductor en la argumentación que  permita  comprender  el contenido de la demanda y las justificaciones en las que  se    soporta;    ciertos,  en  cuanto  la  demanda  habrá  de  recaer  sobre una  proposición       jurídica       real      y      existente;      específicos,  en  la   medida  que  se  precise  la  manera  como  la  norma  acusada  vulnera  la  Constitución,   formulando   al   menos   un   cargo   concreto;   pertinentes,  ya  que  el  reproche  debe  fundarse  en la apreciación del contenido de una norma  superior  que  se  explica  y se enfrenta a la norma legal acusada, mas no en su  aplicación   práctica;   y   suficientes,  por  cuanto  se deben exponer todos los  elementos  de  juicio  necesarios  para iniciar el estudio y que despierten duda  sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.   

La  adecuada  presentación  del  concepto de  violación  permite  a  la Corte, junto con otros aspectos que la jurisprudencia  ha  delimitado,  desarrollar  su  función en debida forma, pues circunscribe el  campo  sobre  el  cual hará el análisis de constitucionalidad correspondiente.   

Además, esta carga mínima de argumentación  que  debe  exponer  el ciudadano, resulta indispensable para adelantar el juicio  constitucional,  no obstante la naturaleza pública e informal que caracteriza a  la  acción de inexequibilidad, ya que de no atenderse dicho presupuesto podría  generarse  la  inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse,  o  un  fallo  inhibitorio  por  ineptitud  sustancial  del escrito con el que se  pretende        incoar        la       acción6.   

Así, no basta proponer cualquier acusación  para  entender que se ha cumplido con ese requisito, por cuanto es necesario que  los  cargos  que  se  expongan  cumplan  las  básicas  exigencias para hacerlos  admisibles   y   permitir   que   las   normas  acusadas  sean  susceptibles  de  confrontación  con los textos constitucionales que se considera vulnerados, sin  que  se queden en la apariencia de involucrar un problema constitucional, cuando  en realidad carecen de sustento.   

Analizada la demanda de la referencia se echa  de  menos  la  debida  presentación  del  concepto del quebrantamiento, pues en  primer  lugar  el  demandante no sustenta la alegada violación a los artículos  4°  y  93  de la Constitución, atinentes, en su orden, a la superioridad de la  Constitución  y  a  la  prevalencia  en  el  orden  interno  de  los tratados y  convenios  internacionales  sobre derechos humanos, ya que simplemente se limita  a   invocar   esas   normas   superiores  sin  desarrollar  el  concepto  de  la  trasgresión,  motivo  por  el cual la Corte se abstendrá de pronunciarse sobre  esos cargos.   

Igualmente, no se pronunciará respecto de la  presunta  infracción  al  artículo 150-10 superior, toda vez que la acusación  no   cumple   con  el  requisito  de  certeza,  al  estar  dirigida  contra  una  proposición  normativa que no se desprende del texto del precepto demandado, el  cual  no atribuye facultades extraordinarias al Presidente de la República para  legislar,  como lo cree erróneamente el peticionario, sino que lo autoriza para  “reglamentar”  lo que se  entiende  por condición de desplazado, asunto que evidentemente hace referencia  al  ejercicio  de  la  función  presidencial  consagrada en el artículo 189-11  ibídem.   

En efecto, el parágrafo del artículo 1° de  la  Ley  387  de 1997 demandado no contiene elementos propios de una delegación  de  facultades  legislativas al Ejecutivo, en los términos del artículo 150-10  constitucional  (temporalidad,  precisión y materia), pues su texto simplemente  se  limita  a disponer que el Gobierno “reglamentará  lo  que  se  entiende  por condición de desplazado”,  haciendo  así mención explícita a la facultad reglamentaria del Presidente de  la  República  que,  en  criterio  del  demandante,  no  puede  ser ejercida en  relación   con   ese   asunto,   por   no   autorizarlo   el  artículo  189-11  ibídem.   

La Corte tampoco se pronunciará en relación  con  los  reproches  que  plantea  el  demandante a la forma como el Gobierno ha  ejercido  la  mencionada  potestad  reglamentaria,  mediante  la expedición del  Decreto  2569  de  2000,  por  cuanto  aparte  de  tratarse  de un aspecto ajeno  al   control  abstracto  que  adelanta  la  Corte Constitucional, su examen  correspondería  a  la  jurisdicción  de  lo  contencioso administrativo.    

No  obstante, pese al laconismo del argumento  acusador  sobre  la  presunta  violación  del  artículo  189-11 superior, esta  corporación,   en   aplicación   del  principio  pro  actione, se pronunciará de fondo sobre el cargo, pues  en  él  subyace  un problema jurídico importante que consiste en determinar si  el  legislador  podía autorizar al Gobierno para reglamentar lo que se entiende  por  condición  de desplazado, advirtiendo que en razón de ésta circunstancia  la  cosa  juzgada  derivada  del  presente  fallo tendrá efectos relativos, por  cuanto  se  restringirá  únicamente  al examen de dicha acusación.    

Con  el  fin de despejar ese interrogante, la  Corte  considera  indispensable  analizar  previamente el alcance, significado y  límites   de  la  potestad  reglamentaria  del  Presidente  de  la  República;  seguidamente  se  referirá  al  concepto de desplazado, a la luz de normas  internacionales  y  nacionales, así como de la jurisprudencia más relevante en  la  materia,  lo cual permitirá determinar su naturaleza jurídica y establecer  finalmente  si  el  legislador podía o no facultar al Gobierno en el parágrafo  acusado,   para   reglamentar   lo   que   se   entiende   por   condición   de  desplazado.   

   

3. La potestad reglamentaria del Presidente de  la República. Significado, alcance y límites.   

De  conformidad  con  lo  dispuesto  en  el  artículo   189-11   de  la  Constitución,  corresponde  al  Presidente  de  la  República,   “ejercer  la  potestad  reglamentaria,  mediante  la  expedición  de  los  decretos, resoluciones y órdenes necesarios  para      la     cumplida     ejecución     de     las     leyes”.       

Desde  sus  primeros  pronunciamientos  esta  corporación    ha    identificado   la   “potestad  reglamentaria”  o  “poder  reglamentario”,     como    competencia    propia  constitucionalmente   otorgada  al  Jefe  del  Ejecutivo  en  su  condición  de  autoridad  administrativa,  que  lo  habilita  para dictar normas necesariamente  orientadas   a   la   correcta  ejecución  de  la  ley,  atribución  que,  por  consiguiente, no requiere de disposición expresa que la conceda.   

La  jurisprudencia también ha señalado que  en   razón  de  ese  carácter  la  potestad  reglamentaria  es  inalienable  e  intransferible  y  también  inagotable,  ya que, en principio, no tiene plazo y  puede     ejercerse     en    cualquier    tiempo7; además es irrenunciable, por  cuanto  se  concibe como indispensable para que la administración cumpla con su  función   de   ejecución  de  la  ley  8.   

El ejercicio de la potestad reglamentaria se  amplía  o  restringe  en  la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor  grado       sus       poderes       jurídicos.9  En  este  sentido la Corte ha  expresado:   

“…  la  doctrina  y  la  práctica  han  demostrado   que   la  potestad  reglamentaria  del  ejecutivo  es  inversamente  proporcional  a  la  extensión de la ley. De suerte que, ante menos cantidad de  materia  regulada  en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio  de la potestad reglamentaria, y viceversa.   

¿Qué   factores   determinan   que  ello  ocurra?   

En  esencia,  la  mayoría  de las veces, el  ejercicio  íntegro  o  precario  de  la  potestad  de  configuración normativa  depende  de  la voluntad del legislador, es decir, ante la valoración política  de  la materia a desarrollar, el Congreso de la República bien puede determinar  que  regula  una  materia  en  su  integridad,  sin  dejar  margen  alguna  a la  reglamentación  o,  por  el  contrario,  abstenerse  de  reglar explícitamente  algunos  aspectos, permitiendo el desenvolvimiento posterior de las atribuciones  presidenciales  de  reglamentación  para  que  la  norma  pueda ser debidamente  aplicada.   

No obstante, esta capacidad del Congreso para  determinar  la extensión de la regulación de una institución, tiene distintos  límites  que  vienen  dados  por  las especificidades de las materias objeto de  dicha  regulación.  Así,  por  ejemplo,  el numeral 10 del artículo 150 de la  Constitución  Política,  somete  a  estricta  reserva  legal,  entre otras, la  regulación  de  materias  tales  como impuestos o leyes estatutarias. Para esta  Corporación,  es  claro  que  la  regulación  de  los  elementos esenciales de  materias   sometidas   a   reserva   de   ley   y  que  recaigan  sobre  asuntos  administrativos,  no  son  susceptibles de ser regulados a través del ejercicio  de  la  potestad  reglamentaria, salvo en cuestiones accesorias y de detalle, so  pena  de  contrariar disposiciones imperativas de raigambre Superior (C.P. arts.  152    y    338).”   10   

Esta Corte también ha señalado11   que  el  desarrollo  de  la  potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya  previamente  configurado  una  regulación básica o materialidad legislativa, a  partir  de  la cual el Gobierno pueda ejercer la función de reglamentar la ley,  con  miras  a  su debida aplicación; si el legislador no define ese presupuesto  normativo  básico  estaría delegando en el Gobierno lo que la Constitución ha  querido  que  no  sea  materia  de  reglamento  sino  de  ley, pues el requisito  fundamental  que  supone la potestad reglamentaria es la existencia previa de un  contenido       legal      por      reglamentar12.   

Así  pues,  la facultad reglamentaria no es  absoluta,  pues  tiene  como  límite y radio de acción a la Constitución y la  ley,  y  es  por ello que el Ejecutivo al ejercerla no puede alterar o modificar  el  contenido  y  espíritu de la ley, ni puede reglamentar leyes que no ejecuta  la  administración,  como  tampoco  puede  desarrollar  aquellas  materias cuyo  contenido    está    reservado    al   legislador13.   

En punto a la reserva de ley, como límite a  la   potestad   reglamentaria,   la  jurisprudencia14   ha  señalado  que  tiene  distintos  significados,  pues en primer lugar hace referencia a la prohibición  general    de   que   puedan   establecerse   restricciones   a   los   derechos  constitucionales  fundamentales  en  fuentes  diferentes  a  la  ley, pues sólo  normas  con  rango  de  ley  pueden  realizar  una regulación principal que los  afecte.   

Dicha  acepción  también  se  utiliza como  sinónimo  de  “principio de legalidad”  o  de “cláusula general de competencia  del  Congreso”, significando que, en principio, todos  los  temas pueden ser regulados por el órgano legislativo mediante ley y que la  actividad  de  la  administración, a través de su potestad reglamentaria, debe  estar   fundada   en   la   Constitución   cuando  se  trate  de  disposiciones  constitucionales  con  eficacia directa, o en la ley15.   

La reserva de ley también es una técnica de  redacción  de disposiciones constitucionales en las que el constituyente ordena  al  legislador que ciertos temas, en razón de su trascendencia,  deban ser  desarrollados  por  una  fuente  específica: la ley16.  En  este  sentido,  dicho  principio  determina que el proceso de elaboración de disposiciones que regulan  ciertos  temas  de importancia para la sociedad, sea desarrollado por el órgano  de representación popular.   

En   nuestro   ordenamiento   interno   la  determinación  de dicha reserva se ha contemplado en el texto constitucional de  manera  general  para  los  derechos fundamentales (art. 152 Const.), incluso si  los  artículos  en  concreto  de  la parte sustancial de la Constitución no lo  expresan  explícitamente;  también  se  consagra  para  asuntos distintos a la  regulación  de  tales derechos, en los casos en que las normas constitucionales  así    lo    disponen    de    manera    textual17.   

Según  la  jurisprudencia,  el efecto de la  reserva  de  ley  es  la  obligación  de  que las prescripciones normativas que  regulen   materias  propias  de  esa  técnica,  consten  en  disposiciones  que  pertenezcan  a  cuerpos  normativos  de  rango legal18.  En relación con el punto,  esta  corporación ha precisado que la regulación de materias que son objeto de  reserva  de  ley  incluso  puede ser realizada por el Ejecutivo a través de una  ley  de  facultades  extraordinarias  y  de  decretos legislativos de estados de  excepción,   pero   nunca   a   través   de   la  potestad  reglamentaria  del  Gobierno:   

“La técnica de reserva de ley se refiere  a  la  exigencia,  dentro  del  ordenamiento  jurídico, que ciertas materias se  regulen  necesariamente mediante normas con fuerza de ley. Dicho de otra manera,  los  asuntos  reservados  a  las  normas  legislativas,  no pueden ser regulados  mediante  decretos  reglamentarios  ni  resoluciones.  …  todos  los preceptos  constitucionales  en  los  que  existe reserva de ley imponen la obligación que  los  aspectos  principales,  centrales  y  esenciales  de  la  materia objeto de  reserva  estén contenidos (regulados) en una norma de rango legal. Es decir, en  la  ley  en  cualquiera  de  las variantes que pueden darse en el Congreso de la  República,  decretos  leyes,  o  decretos  legislativos.  Las  materias que son  objeto  de  reserva  de ley pueden ser ‘delegadas’  mediante  ley  de  facultades  extraordinarias  al  Ejecutivo para que sea éste  quien  regule  la  materia  mediante decretos leyes. Pero las materias objeto de  reserva   de   ley   no  pueden  ser  ‘deslegalizadas’,  esto  es,  el legislador no puede delegar al Ejecutivo que regule  esa  materia  mediante  reglamento,  en  desarrollo  del  artículo 189.11 de la  Constitución”.19   

     

En  suma,  si  determinado  asunto no está  expresamente  atribuido  por  la Constitución a una autoridad específica, debe  ser   desarrollado  por  el  legislador  conforme  a  la  cláusula  general  de  competencia20,  sin  que  tenga obligatoriamente que agotar toda la materia, pues  puede  delimitar  el  tema  y  permitir  su concreción a través de reglamentos  administrativos,  salvo  cuando  se  trate  de  una materia amparada con reserva  legal21.   

         

4.   Sobre  el  concepto  de  desplazado  interno   

Otro  aspecto  que  debe  ser abordado por la  Corte  antes de decidir es el atinente a la naturaleza jurídica del concepto de  desplazado,  dado  que  para el actor y la Comisión Andina de Juristas se trata  de  un  derecho  y  como  tal  debe  ser regulado únicamente por el Congreso en  virtud  del  principio  de  reserva  de ley, de modo que el legislador no podía  autorizar al Gobierno en el parágrafo acusado para reglamentarlo.   

Con  el  fin de dilucidar el cuestionamiento,  debe  tenerse  en  cuenta  que  actualmente  coexisten diversas definiciones con  distintos  contenidos  y  alcances,  unas  de carácter internacional y otras de  orden interno.   

La jurisprudencia22  ha precisado que si bien en  el  plano  internacional  ningún tratado define dicho concepto, la Comisión de  Derechos  Humanos,  hoy  Consejo  de  Derechos  Humanos,  acogiendo los trabajos  realizados   por   el  Relator  Temático  Francis  Deng,  adoptó  en  1998  la  resolución  titulada  “Principios  Rectores  de los  Desplazamientos  Internos”, cuyo artículo 2º   consagra la siguiente descripción en torno a los desplazados:   

“… las personas o grupos de personas que  se  han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de  residencia  habitual,  como  resultado o para evitar los efectos de un conflicto  armado,  por  situaciones de violencia generalizada, por violaciones de derechos  humanos  o  por  catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no  han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”.   

No  sobra  advertir  que  para  la  Corte  Constitucional23  dichos  Principios  tienen  fuerza  vinculante,  pese  a  que  no  han  sido  aprobados  mediante un tratado  internacional,   “dado  que  ellos  fundamentalmente  reflejan  y  llenan las lagunas de lo establecido en tratados internacionales de  derechos  humanos y que han recibido una gran aceptación por parte de distintos  organismos  internacionales de derechos humanos”, por  lo  cual  esta  corporación considera que “deben ser  tenidos  como parámetros para la creación normativa y la interpretación en el  campo  de  la  regulación  del  desplazamiento  forzado  y  la  atención a las  personas  desplazadas  por  parte  del  Estado.  Lo  anterior,  claro está, sin  perjuicio  de  que  todos  sus  preceptos  que  reiteran  normas ya incluidas en  tratados   internacionales  de  derechos  humanos  y  de  derecho  internacional  humanitario  aprobados  por  Colombia  gocen  de  rango  constitucional, como lo  señala  el  artículo  93  de  la  Constitución”24.   

Por  su  parte,  en  el  plano  interno,  el  artículo  1° de la Ley 387 de 1997, define al desplazado como toda persona que  se  ha  visto  forzada  a  migrar  dentro del territorio nacional abandonando su  localidad  de  residencia  o  actividad  económica  habituales,  porque su vida  digna,  su  integridad  física,  su  seguridad y libertades personales han sido  vulneradas   o   se   encuentran   directamente   amenazadas,  con  ocasión  de  cualesquiera   de   las   siguientes   situaciones:  conflicto  armado  interno,  disturbios   y   tensiones  interiores,  violencias  generalizadas,  violaciones  masivas   de   los  derechos  humanos,  infracciones  al  Derecho  Internacional  Humanitario  u  otras  situaciones emanadas de las circunstancias anteriores que  alteren   o   puedan   alterar  el  orden  público25.   

Con  base  en las anteriores definiciones, la  jurisprudencia   de   esta  corporación  ha  considerado  que  el  derecho  del  desplazado   a   reclamar  por  sus  garantías  constitucionales  fundamentales  proviene  de  la  situación de hecho en que se encuentra la persona, y no de la  inscripción  o  certificación que para tal efecto expide la autoridad pública  competente26,  actos  que,  por  tal  razón,  tienen carácter declarativo y no  constitutivo  de  esa  situación, pues simplemente son una herramienta técnica  que  permite la identificación de los beneficiarios de las ayudas y facilita el  diseño       de      políticas      públicas27.   

Apoyada   en   ese   criterio,   la   Corte  Constitucional  ha tutelado en múltiples oportunidades los derechos de personas  a  quienes  la  Agencia  Presidencial  para  la Acción Social y la Cooperación  Internacional,  Acción  Social,  niega  la  inscripción  y  los  mal  llamados  “beneficios”  correspondientes,  entre otros motivos, por no haber denunciado su condición de  desplazada   dentro   del   año   siguiente   a  su  desplazamiento28;     igualmente ha amparado a quienes por causa de la violencia se  ven  obligados  a  desplazarse  dentro  de  las ciudades, al estimar que ninguna  norma  nacional  o  internacional  exige para ser calificado desplazado interno,  migrar  más  allá  de  los  límites territoriales de un municipio29.   

Según  la  Corte,  las  condiciones  para la  inscripción  sólo  pueden  ser las expresamente fijadas en la ley, sin que los  funcionarios  encargados  de  esa labor estén facultados para exigir requisitos  adicionales;   además   la  declaración  sobre  los  hechos  constitutivos  de  desplazamiento  debe  analizarse teniendo en cuenta las condiciones particulares  de  los  desplazados  y a la luz de la presunción de buena fe (art. 83 Const.),  lo   que  traslada  a  los  funcionarios  competentes  la  carga  probatoria  de  desvirtuar  los  motivos  expresados por el afectado30.     

Algunos   estudios   especializados,   han  considerado  que la definición legal de desplazado, consagrada en la Ley 387 de  1997,   resulta   problemática,   pues  al  establecer  una  asociación  entre  desplazamiento   forzado   y   violencia   política,   dificulta  considerarlos  población  civil  separada de la partes enfrentadas, ya que el elemento que los  vincula   con   el   conflicto   político  armado  es  tenido  en  cuenta  para  estigmatizarlos    como    enemigos   potenciales   de   la   sociedad   y   del  Estado.   

Igualmente  han  indicado que tal definición  limita  el  desplazamiento  forzado  a las migraciones producidas por acciones o  hechos  que  amenazan  la estabilidad y existencia del Estado, dejando por fuera  fenómenos  tales  como  el  confinamiento  impuesto por fuerzas irregulares, la  pobreza  rural,  el  miedo,  la búsqueda de mejores modos de vida, entre otros,  que también ocasionan ese fenómeno.      

Atendiendo esas inquietudes, la jurisprudencia  de  esta corporación proferida en sede de Revisión de tutelas le ha reconocido  carácter  amplio  a  la  definición  de  desplazado  y así ha manifestado que  “sea  cual fuere la descripción que se adopte sobre  desplazados  internos, todas contienen dos elementos cruciales: la coacción que  hace  necesario  el  traslado  y  la  permanencia  dentro de las fronteras de la  propia   nación”   31  ;  si  estas  dos  condiciones concurren, no hay la menor duda de que se está ante  un problema de desplazamiento forzado.   

Al  examinar  las  diferentes  definiciones  existentes      del      vocablo      “desplazado  interno”,     esta     Corte     también     ha  expresado:   

“Sin  entrar  a desconocer los diferentes  criterios  que  en  relación  con el concepto de “desplazados internos” han  sido   expresados   por   las   distintas   organizaciones   nacionales   e  internacionales   que se ocupan del tema, de conformidad con lo preceptuado  en  la  ley y la jurisprudencia constitucional, puede afirmarse que se encuentra  en  condición  de  desplazado  toda  persona  que  se  ve  obligada a abandonar  intempestivamente   su   lugar  de  residencia  y  sus  actividades  económicas  habituales,  debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio  nacional,  por causas imputables a la existencia de un conflicto armado interno,  a  la  violencia  generalizada,  a  la  violación de los derechos humanos o del  derecho  internacional humanitario y, en fin, a determinados factores que pueden  llegar  a  generar  alteraciones  en  el  orden  público-económico interno”.  32   

De  la  misma  manera,  esta  corporación ha  advertido   que   si   llega   a  existir  contradicción  entre  unas  y  otras  definiciones,  debe aplicarse, en la resolución del caso concreto, la norma que  resulte   ser   más  favorable  para  la  víctima,  en  virtud  del  principio  pro       homine33;   así   ha   llegado   a  considerar,  por  ejemplo,  que  “en  un contexto de  conflicto  armado  interno  el  accionar ilegítimo de las autoridades públicas  puede   ocasionar   una  situación  de  desplazamiento  forzado  de  población  civil”  y  que  “de igual  manera,   bajo   determinadas   circunstancias,  ciertas  acciones  u  omisiones  legítimas   del   Estado  pueden  conducir  al  mismo  resultado”,  para  concluir  que “tomando en cuenta  la  región  del  país  en  la  cual  se  desenvuelvan  los acontecimientos, la  estigmatización  que  se  genera  sobre  el  sindicado  y  su  familia  por  el  adelantamiento  de  un  proceso  penal  por  hechos  vinculados con el conflicto  armado  interno,  así  el  procesado  sea  posteriormente  absuelto, seguida de  amenazas  imputables  a grupos armados ilegales, puede válidamente ocasionar un  caso   de   desplazamiento   forzado”  34.   

Igualmente  ha  reconocido que el concepto de  desplazado,   “lejos   de  estructurarse  con  unos  indicadores  y  parámetros  rígidos,  debe  moldearse  a  las  muy  disímiles  circunstancias  en  que  una  u otra persona es desplazada dentro del país. Son  circunstancias  claras,  contundentes  e inclusive subjetivas, como el temor que  emerge   de   una  zozobra  generalizada,  las  que  explican  objetivamente  el  desplazamiento               interno”35.   

El anterior recorrido permite concluir, desde  el  punto  de  vista jurídico, que el concepto de desplazado no es un derecho o  facultad  sino una noción que describe una situación fáctica cambiante, de la  cual  se  desprende  la exigibilidad de derechos y garantías para el afectado y  su  núcleo  familiar,  y  de  ahí  que deba ser entendida y aplicada de manera  amplia  con arreglo al principio pro homine36, tal como lo  recomiendan   la   jurisprudencia   de   esta   corporación  y  los  organismos  internacionales,   tomando  en  consideración,  por  lo  menos  tres  elementos  básicos  identificados  en  los  antecedentes reseñados: (i) la coacción, que  hace  necesario  el  traslado, (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la  propia  nación y (iii) la inminencia o efectiva ocurrencia de hechos que puedan  propiciar desarraigo.   

5.   Solución  del problema jurídico  planteado   

Para   el  demandante,  el  parágrafo  del  artículo  1°  de la Ley 387 de 1997 es inconstitucional, pues en su parecer el  artículo  189-11  superior,  que consagra la potestad reglamentaria, no faculta  al  Gobierno  para  reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado,  queriendo  así  significar  la  acusación  que  el  asunto  en cuestión es de  resorte  exclusivo  y  excluyente  de  la ley, de modo que el Congreso no podía  facultar   al  Ejecutivo  para  que  lo  desarrollara  en  uso  de  su  potestad  reglamentaria.         

En el mismo sentido se pronuncia la Comisión  Andina  de  Juristas,  al  señalar  que  lo  que  se entiende por condición de  desplazado  es  una materia que no puede ser desarrollada en ejercicio del poder  reglamentario,  pues  debe  estar delimitada por normas con fuerza legal (leyes,  decretos  con  fuerza de ley, decretos legislativos de estado de excepción), ya  que tal definición guarda relación con derechos de las personas.   

Los demás intervinientes, salvo aquellos que  piden  inhibición,  propugnan por la constitucionalidad de la norma acusada, al  considerar,  en  síntesis,  que el legislador podía autorizar al Gobierno para  reglamentar  la  definición  de desplazado porque al tratarse de una situación  fáctica  y no de un derecho, sobre esa materia no existe reserva de ley. Por su  parte,  la  ACNUR sugiere a esta Corte que al declarar la constitucionalidad del  parágrafo  acusado  señale  la  necesidad  de  que  las  autoridades  apliquen  criterios  amplios  y  flexibles  de  interpretación  sobre  la  definición de  desplazado,  pues  las  necesidades  de  protección  varían, dada la cambiante  situación  del  conflicto  armado  y  de violencia en sus distintas expresiones  locales.   

Para la Corte la acusación no está llamada a  prosperar por las siguientes razones:   

La  circunstancia de que la definición legal  de   una   situación  de  hecho  como  el   desplazamiento  interno  tenga  implicaciones  en el reconocimiento de derechos a las personas desarraigadas, no  significa  de  manera  alguna que el legislador esté impedido para autorizar al  Gobierno  a  reglamentar lo que se entiende por condición de desplazado, ya que  como  se ha explicado no es en sí un derecho, sino una noción que describe una  situación fáctica, de variable manifestación.   

Determinar  la  condición  de  desplazado no  pertenece  entonces  a  aquellas materias que están sometidas a reserva de ley,  pues,  se  repite,  en  el  contexto  normativo  nacional  e  internacional,  de  obligatorio acatamiento, se concibe   

como  una  descripción típica abierta sobre  una  situación  de  hecho  fluctuante,  que a partir de estrictas disposiciones  básicas  debe  amoldarse  al  momento  histórico,  para  así hacer posible el  cumplimiento  del  deber  de  protección por parte del Estado y también que el  afectado   pueda   exigir   la   satisfacción  de  sus  derechos  y  garantías  fundamentales.   

De  otra parte, en la Constitución no existe  norma  alguna  que  de manera expresa someta a reserva legal un concepto de esta  naturaleza.  Frente  al  supuesto quebrantamiento del numeral 10° del artículo  150  de la Carta, puede advertirse que ese asunto no aparece entre los temas que  el    Congreso   no   puede   delegarle   al   Ejecutivo   mediante   facultades  extraordinarias,  pues  lo  que  allí  se proscribe para el otorgamiento de tal  atribución  es  expedir  códigos,  leyes  estatutarias,  orgánicas,  decretar  impuestos    y    las    previstas    en   el   numeral   19   del    mismo  artículo37.   

Tampoco   puede   colegirse   que  aparezca  relacionado  en  el  artículo  152  de  la  Constitución,  entre  las materias  sometidas  al  trámite  de ley estatutaria. Que la situación de desplazado, al  ser  reconocida  teniendo  en  cuenta  la preceptiva nacional e internacional al  respecto,  tenga implicaciones en el reconocimiento de derechos a los afectados,  tampoco  es razón valida para sostener que este asunto deba regularse por medio  de  una  ley  estatutaria,  pues  como  ha  señalado esta corporación, no toda  regulación  legal  que  tenga  relación  con  derechos  fundamentales  resulta  reservada  a  dicho  trámite, sino solamente cuando el contenido de rango legal  tenga  la  vocación de configurar, definir y actualizar derechos fundamentales,  al  conducir  a determinar una nueva dimensión del derecho fundamental a partir  de  la  consideración  de  la evolución jurisprudencial o normativa, interna o  externa,  o fijar sus alcances o ámbito de aplicación y/o establecer de manera  general, el ámbito de conductas protegidas por el Estado.   

Es  necesario además constatar si el sentido  normativo,  desde el punto de vista material, regula elementos que se encuentran  próximos  y alrededor del contenido esencial de un derecho fundamental; en caso  de  realizar  restricciones,  límites o condicionamientos sobre éstos, deberá  verificarse   si   tienen   un   carácter  proporcional  y  constitucionalmente  razonable      38.   

De  tal  manera, la condición de desplazado,  como   descripción  que  es  de  una  situación  de  hecho,  no  conlleva  una  regulación  integral  de derechos fundamentales, ni de sus elementos próximos,  aunque   evidentemente   contribuye   a   su   exigibilidad;   tampoco   implica  restricciones  a  tales  derechos, pues, por el contrario, la regulación de esa  situación   fáctica   está   orientada   a   lograr  que  quienes  sufren  el  desplazamiento  forzado  puedan  recibir atención oportuna e integral por parte  del Estado y reclamarla en caso de que no le sea prestada.   

Adicionalmente,  la  naturaleza  de las cosas  indica  que  la  especificación  de  un  desplazado no puede quedar petrificada  dentro  del  rígido  molde  de la ley, sea esta ordinaria o estatutaria, ya que  por  derivar  de  una  realidad  en  constante  evolución, el Estado no podría  actuar  con  celeridad para actualizar su contenido a fin de hacer efectivos los  derechos  de  los  afectados  y  ampliar  su  cobertura,  tarea  que  sí  puede  realizarse  a  través  de  la potestad reglamentaria que le permite al Gobierno  expedir   con   prontitud   medidas  normativas,  adaptando  así  la  respuesta  institucional   a   situaciones   cambiantes   que   requieren  flexibilidad  de  regulación,  con  miras  a  la  más  favorable  realización  de  los derechos  fundamentales de la población desplazada.    

Permitir que el Gobierno pueda reglamentar lo  que   se   entiende   por   condición  de  desplazado  es  además  una  medida  indispensable,  pues como lo advierte ACNUR en su intervención, las necesidades  de  protección para los desplazados internos varían permanentemente, en razón  de  la  cambiante situación del orden público, alterado por causas asociadas a  las violencias que sigue padeciendo Colombia.   

En este orden, la Corte concluye que facultar  al  Gobierno,  en  el  parágrafo  del artículo 1° de la Ley 387 de 1997, para  reglamentar,  a  continuación  de  su enunciación cardinal, lo que se entiende  por  condición  de desplazado, no vulnera los artículos 150-10 ni 189-11 de la  Constitución,   ya  que  el  legislador  no  se  desprende  de  su  competencia  regulatoria,  transfiriendo  al  Ejecutivo la reglamentación integral del tema,  en  detrimento  de la cláusula general de competencia y del sentido y finalidad  de  la  potestad  reglamentaria  para  dictar  normas orientadas a la correcta y  cumplida  ejecución  de  la  ley,  además  de  que  al  definir el concepto de  desplazado  fijó previamente en esa misma disposición unos criterios mínimos,  que  en  todo  momento  deben  ser  observados  por el Gobierno al ejercer dicha  facultad.   

Tales  parámetros  hacen  alusión  a  los  elementos   descriptivos  de  la  noción  de  desplazado,  consignados  en  ese  artículo  1°  de la Ley 387 de 1997, que enuncia las circunstancias esenciales  de  dicho  concepto,  en armonía con amplios y flexibles criterios que han sido  delimitados  por  la  jurisprudencia  y por las determinaciones internacionales,  prevalecientes  en  el  orden  interno  según  la  previsión  del artículo 93  superior,  que  la  aplicación del parágrafo censurado nunca podrá colocar en  riesgo ni posibilidad de ser desatendido, a saber:   

(i)  La  coacción,  que obliga al afectado a  desplazarse  dentro  del territorio nacional, así como su permanencia dentro de  las  fronteras del territorio nacional, pues la definición legal señala que es  desplazado  toda  persona  que se ha visto “forzada a  migrar  dentro  del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o  actividades económicas habituales”.   

(ii)  La  amenaza  o  efectiva  violación de  derechos  fundamentales,  toda  vez  que  la  definición  legal  indica que ese  desplazamiento  se produce porque la vida, la integridad física, la seguridad y  la  libertad  personal  “han  sido  vulneradas  o se  encuentran  directamente  amenazadas”,  con  lo cual  también  se  incorporan  criterios que permiten reconocer otras manifestaciones  del   desplazamiento,   como   el  que  ocurre  al  interior  de  las  ciudades.   

(iii)   La   existencia   de   unos  hechos  determinantes,  tales  como  el conflicto armado interno; disturbios y tensiones  interiores;   violencia   generalizada,  violaciones  masivas  de  los  Derechos  Humanos;   infracciones   al  Derecho  Internacional  Humanitario,  “u  otras  circunstancias  emanadas  de las situaciones anteriores  que  puedan  alterar  o  alteren drásticamente el orden público”,  expresiones  que  por su generalidad y abstracción hacen posible  considerar  otras  situaciones  que  conduzcan  a  inferir  la  realidad  de  un  desplazamiento forzado.   

Los  anteriores  parámetros contenidos en la  concepción  del  desplazado  que prevé el artículo 1° de la Ley 387 de 1997,  son  claros  e  inequívocos  y  están  en  consonancia  con  los  lineamientos  jurisprudenciales   y  las  recomendaciones  que  los  órganos  internacionales  competentes  han plasmado en relación con esa materia, cuya amplitud permitirá  al  Gobierno  ir  adecuando la noción jurídica a la coyuntura del momento, con  miras  a  hacer  efectiva la especial protección de las personas que padecen el  flagelo  del  desplazamiento.  En  ese  sentido,  es claro que el Gobierno ha de  ascender  desde esos mínimos y no puede restringir la definición de desplazado  establecida   en   la   mencionada   disposición,  ni  desconocer  instrumentos  internacionales  de carácter vinculante, que obligan a entender en forma amplia  dicho  concepto,  siempre  con arreglo al principio pro  homine.     

Por  todo lo anterior y en tales condiciones,  esta  corporación  declarará  exequible,  por  el  cargo  analizado,   el  parágrafo del artículo 1° de la Ley 387 de 1997.   

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de  la  Corte  Constitucional,  administrando  justicia  en  nombre del pueblo y por  mandato de la Constitución,       

RESUELVE      

Notifíquese,   comuníquese,  publíquese,  insértese  en  la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.  Cúmplase.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

MARIA            VICTORIA           CALLE   CORREA                 MAURICIO   GONZÁLEZ   CUERVO                               Magistrada                                                                     Magistrado   

JUAN               CARLOS              HENAO  PÉREZ           GABRIEL  EDUARDO MENDOZA MARTELO   

                 Magistrado                                                                     Magistrado   

JORGE              IVÁN              PALACIO  PALACIO                JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB       

                 Magistrado                                                                      Magistrado   

HUMBERTO             ANTONIO            SIERRA  PORTO            LUIS  ERNESTO VARGAS SILVA          

                 Magistrado                                                                       Magistrado   

                                                                                                            Salvamento de voto   

                                        

MARTHA  V. SÁCHICA DE  MONCALEANO   

Secretaria General  

SALVAMENTO  DE  VOTO  A  LA  SENTENCIA  C-372  DE  2009  DEL  MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS  SILVA   

NORMA   QUE   AUTORIZA   AL  GOBIERNO  PARA  REGLAMENTAR  LA  CONDICION  DE  DESPLAZADO-Vulnera  la  Constitución,     pues    el    tema    debió    ser    regulado    por    ley  estatutaria/DETERMINACION     DE    CONDICION    DE  DESPLAZADO-Es   materia  sometida a reserva de ley  (Salvamento de voto)   

RATIO    DECIDENDI    EN   SENTENCIA   DE  CONSTITUCIONALIDAD-Carácter vinculante (Salvamento de  voto)   

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA, PRINCIPIO DE  RESERVA  LEGAL, RESERVA DE LEY ESTATUTARIA Y POTESTAD REGLAMENTARIA-Criterios     jurisprudenciales    de    diferenciación (Salvamento de voto)   

En   virtud  de  la  cláusula  general  de  competencia  legislativa,  le  corresponde  al  Congreso  de la República, como  regla  general, desarrollar la Constitución y dictar las leyes, salvo cuando la  Constitución  asigna dicha competencia en forma expresa a otro órgano estatal;  en  tanto  que  la  reserva  legal  se  predica de determinadas materias que por  mandato  expreso  de la Constitución deben ser reguladas o desarrolladas por el  legislador,  como  el  caso  de los servicios públicos, en el que se excluye el  otorgamiento  de  facultades extraordinarias para su regulación. Así, frente a  materias  sometidas  a  reserva legal, el ejercicio de la potestad reglamentaria  se  encuentra  claramente  limitado.  Por  consiguiente,  una  cosa  es  que una  determinada  temática  corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la  cláusula  general  de competencia legislativa, y otra distinta, que se trate de  un  asunto  que  tenga  reserva  legal.  En  el primer caso, la ley no tiene que  desarrollar  integralmente  la  materia,  en  cambio  si se trata de materia con  reserva  legal,  existe  una  mayor exigencia de regulación para el Legislador.  Por  su  parte,  y  en relación con la reserva de ley estatutaria, el artículo  152  de  la  Constitución determina las materias que el Legislador regulará en  forma  exclusiva  mediante  leyes estatutarias, que tampoco pueden ser objeto de  facultades  extraordinarias  al  ejecutivo,  entre  ellas  las  relacionadas con  derechos  y  deberes  fundamentales  de  las  personas  y  los  procedimientos y  recursos  para  su  protección.  Así,  cuando  se  trata  de  reserva  de  ley  estatutaria  la facultad de reglamentación del ejecutivo se encuentra excluida.  En  cuanto a la potestad reglamentaria, dicha potestad se encuentra en principio  en  cabeza  del  Presidente  de  la  República,  siendo  éste  su  titular sin  necesidad  de  que la ley lo habilite, no obstante que la potestad reglamentaria  puede  ser ejercida de igual forma por otros órganos y funcionarios del Estado,  teniendo  un carácter residual y subordinado frente a la potestad presidencial.  Para  el  ejercicio  legítimo  de  la  potestad  reglamentaria  se  exige  como  requisitos  y  parámetros,  de  un  lado  la  existencia  de  unos contenidos o  criterios   legales  generales  y  básicos  fijados  con  anterioridad  por  el  Legislador,  y  de  otro  que la autoridad que expide la reglamentación respete  los contenidos y criterios legales prefijados.   

NORMAS   DEFINITORIAS  EN  EL  ORDENAMIENTO  JURIDICO-Naturaleza   e  importancia  (Salvamento  de  voto)   

Las  normas  que contienen definiciones en el  ordenamiento  jurídico poseen una especial importancia por cuanto determinan el  ámbito  de  aplicación  de  los  preceptos  jurídicos,  especialmente  cuando  definen  los  destinatarios  de las norma, los sujetos que son los beneficiarios  de  los  derechos  consagrados. La norma definitoria, en la medida que tiene una  vinculación  y  conexidad  analítica  intrínseca  con  el  reconocimiento  de  derechos  y garantías que de ella se derivan, se trata de una norma de derechos  fundamentales.   

SENTENCIA     CONDICIONADA-Procedencia  con  miras  a que en la reglamentación se respeten los  criterios  fijados  por  el  legislador  y  las  normas internacionales sobre la  materia (Salvamento de voto)   

REF:  Expediente D-7473   

                                                            

Magistrado Ponente:  

NILSON           PINILLA  PINILLA                                                                                                                                                                                                                                             

Con el respeto acostumbrado por las decisiones  mayoritarias  adoptadas  por  esta  Corporación, me permito salvar mi voto a la  presente  sentencia,  en  la  cual  se  decide  declarar exequible, por el cargo  analizado,  el  parágrafo  del artículo 1º de la Ley 387 de 1997, mediante el  cual  se  otorga  al  Gobierno  Nacional  la facultad para reglamentar lo que se  entiende por condición de desplazado.    

Las razones de mi disenso, obedecen en primer  lugar,  a  que  encuentro  que  el  tema  del desplazamiento forzado, debió ser  regulado  por  ley estatutaria, en cuanto concierne a los derechos fundamentales  de  personas  que  requieren especial protección conforme al artículo 152.1 de  la  Constitución  Política,  pero  ya  que  así no se hizo, por lo menos debe  respetarse   la   inequívoca   reserva   de   ley   a  que  debe  sujetarse  su  reglamentación,  la  cual  determinaría  con  precisión tanto  los criterios  materiales  ya  fijados  por  el  propio  Legislador,   como  la  necesidad  de  sujetarse  a  los  principios  y  estándares  internacionales  en  la  materia.   

De  otra  parte, considero que en el caso del  artículo  1º de la Ley 387 de 1997, que define la condición de desplazado, al  tratarse  de  una regla definitoria con estribo en la cual se fijará el ámbito  de  aplicación  de  derechos,  la  misma  reviste  suma importancia y tiene una  vinculación  directa, estrecha y analítica con la regulación de los derechos,  razón  por  la  cual  no puede dejarse su reglamentación al Gobierno Nacional,  sino que se encuentra bajo reserva de ley.   

Finalmente, disiento de la presente sentencia,  por  cuanto  una vez establecido que la ley sobre desplazamiento no cumplió con  el   trámite   de  ley  estatutaria,  en  el  fallo  se  debió   declarar  la  exequibilidad  condicionada  del  parágrafo acusado, tal y como lo proponía el  proyecto  inicial,  en  el  entendido  que  la  reglamentación  por  parte  del  Ejecutivo  no  podría restringir los criterios fijados por la ley, los tratados  y  acuerdos  internacionales  que hacen parte del bloque de constitucionalidad o  fungen  como  criterios internacionales en materia de desplazamiento forzado. En  este   sentido,  considero  que  una  ratio  decidendi  que imponga dichos condicionamientos, no es suficiente  para  garantizar  los  derechos  fundamentales de la población desplazada, sino  que  el  condicionamiento  ha  debido quedar establecido en la parte resolutiva,  tal  y  como  se  había  previsto  en el condicionamiento que en principio  se  había  proyectado,  con  el  cual el suscrito magistrado manifestó su acuerdo.  Por  lo anterior, encuentro que si bien la mayoría de Sala realizó un esfuerzo  relativo  al  establecimientos  de condicionamientos para la reglamentación por  parte  del  ejecutivo,  dichos  criterios  no  son  tan  vinculantes como sí lo  serían  en  la  parte  resolutiva de la sentencia, tal como inicialmente había  sido   proyectada,   ya   que   al   final   se  cambió  por  una  ratio   decidendi  sin  la  misma  fuerza  vinculante.   

Para  fundamentar  las  razones de mi disenso  presentaré  a  continuación  (i) la diferenciación entre cláusula general de  competencia,  la  reserva  de  ley,  la reserva de ley estatutaria y la potestad  reglamentaria;  (ii)  la  naturaleza e importancia de las normas definitorias en  el  ordenamiento  jurídico;  y  (iii)  la  conclusión  sobre  la  necesidad de  condicionamiento  a  la  exequibilidad  de la norma que faculta al gobierno para  reglamentar la condición de desplazado.   

1.  La  Cláusula  General de Competencia, el  Principio  de  Reserva Legal, la Reserva de Ley Estatutaria y el Ejercicio de la  Potestad Reglamentaria.   

El  suscrito  magistrado encuentra que existe  falta  de claridad en la presente sentencia en cuanto a la diferenciación entre  las  nociones de cláusula general de competencia, la reserva de ley, reserva de  ley estatutaria y potestad reglamentaria.   

La jurisprudencia constitucional ha analizado  en  reiteradas  oportunidades las diferencias existentes entre cláusula general  de  competencia, principio de reserva legal, la reserva de ley estatutaria, y el  ejercicio  de  la potestad reglamentaria, criterios jurisprudenciales que pueden  sintetizarse     de     la    siguiente    manera39:   

1.1      Cláusula     General     de  Competencia:  La  cláusula  general  de  competencia  legislativa  tiene su origen en la división tripartita del poder público en un  Estado  Constitucional  y  Democrático  de  Derecho,  división  consagrada  en  nuestro  ordenamiento  por  el artículo 113 de la Constitución Política. Esta  cláusula  implica  el  otorgamiento  de  la  facultad  general  de  regulación  legislativa  al  Legislador,  órgano que en virtud del principio democrático y  de  los principios de soberanía y representación popular goza de una primacía  frente a los otros órganos del poder público.   

En   este   sentido  la  jurisprudencia  ha  sostenido,   que   “…   a   la  rama  legislativa  corresponde  dictar  las  leyes   (Arts.  114  y  150  C.  Pol.), a la rama  ejecutiva  ejecutarlas  y  a la rama judicial declarar con base en las mismas si  existen    o   no   los   derechos   y   obligaciones   y   quiénes   son   sus  titulares.   

Con   fundamento   en   ello,  la  doctrina  constitucional  ha  entendido  que el Congreso de la República es el titular de  la  llamada  cláusula  general de competencia legislativa, lo que significa que  en  principio  es  el  órgano  encargado de desarrollar la Constitución, salvo  cuando  ésta  asigna  dicha   competencia  en forma expresa a otro órgano  estatal”40.   

En  síntesis,  respecto de este punto, es de  reiterar  que  es al poder Legislativo, materializado en el órgano del Congreso  de  la  República,  a  quien, en virtud de la cláusula general de competencia,  corresponde  el  ejercicio  de  la  función  legislativa, de conformidad con lo  dispuesto  en  los  artículos  114  y  150 de la Constitución Política y, que  sólo  en circunstancias excepcionales, corresponde al Ejecutivo, de acuerdo con  los  artículos  150-10  y  212  CP  dicha  competencia.  Así  mismo, que dicha  competencia  legislativa  se  encuentra  encaminada al establecimiento de normas  obligatorias de carácter general, impersonal y abstracto.   

1.2  Reserva de Ley:  En  estrecha  relación  con  la cláusula general de competencia legislativa se  encuentra  la  figura  de  la  reserva  legal,  que  constituye una institución  jurídica  de  origen  constitucional y fundamento en el principio democrático,  con  base  en  la  cual,  el propio constituyente determina que algunas materias  específicas,  como  p.e.  las  materias excluidas de facultades extraordinarias  por  el  num. 10 del artículo 150 Superior y los servicios públicos, son temas  que  deben  ser regulados o desarrollados por el Legislador, es decir, por medio  de  una  Ley  de la República, de conformidad con lo dispuesto por el artículo  150-10 y el 365 de la Constitución Política.   

Así las cosas, el principio de reserva legal  limita  en  sus  funciones tanto al Legislador como al Ejecutivo. Al primero, en  cuanto  no puede delegar su potestad legislativa en dichas materias, esto es, su  función  de regularlas mediante una ley general. Al segundo, en cuanto éste no  se  encuentra  facultado para reglamentar, ámbitos jurídicos que por principio  están  excluidos  de  la  órbita de su potestad reglamentaria, en cuanto deben  ser      regulados     por     el     Legislador41.   

La  diferencia  entre  cláusula general de  competencia  legislativa  y  reserva  legal  radica  entonces, en que la primera  define  una  facultad  reguladora  general  respecto  de  todas  las  materias y  ámbitos  jurídicos  que  en principio se encuentra en cabeza del Legislador y,  sólo  de  manera  excepcional,  puede ser ejercida por el Ejecutivo, y esto con  base  en  facultades extraordinarias y expresas concedidas a éste. Mientras que  la  reserva legal se predica de determinadas materias que por mandato expreso de  la  Constitución  Política  compete  regular al Legislador, como en materia de  servicios públicos (num. 23 art. 150 y art. 365 CP).   

En   este   orden   de  ideas,  existe  una  contradicción  entre  la  idea  de  reserva de ley y el ejercicio de facultades  extraordinarias,  por  cuanto  la  reserva  de  ley  excluye  el otorgamiento de  facultades  extraordinarias para regular ciertas materias, de conformidad con el  num-10  del  artículo  150  Superior.  De  este  modo,  cuando  no sólo existe  cláusula  general  de  competencia  sino también reserva de ley, es tanto como  afirmar,  que un determinado tema debe ser regulado por el Legislador y no puede  ser  tocado mediante facultades extraordinarias. Así mismo, existe también una  tensión  jurídica  entre  la  reserva  de  ley  y  el ejercicio de la potestad  reglamentaria,  por  cuanto  frente  a  materias  sometidas  a reserva legal, el  ejercicio  de  la  potestad  reglamentaria  se encuentra claramente limitado. Lo  contrario,  supone  la  existencia  de  una deslegalización de materias que por  voluntad    del   propio   constituyente   deben   ser   determinadas   mediante  ley.   

Por  consiguiente,  una  cosa  es  que  una  determinada  temática  corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la  cláusula  general  de competencia legislativa, y otra distinta, que se trate de  un  asunto  que  tenga  reserva  legal,  por  mandato  específico  de  la Carta  Política.  En  el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la  materia,  pues  puede  delimitar  el tema y permitir su concreción por medio de  reglamentos  administrativos.  En  cambio,  si se trata de una materia que tiene  reserva  legal, entonces existe una mayor exigencia de regulación para  el  Legislador42,   y   ello  como  requisito  para  que  pueda  proceder  tanto  la  inspección  y  vigilancia  respecto  de  la ejecución y cumplimiento de la ley  como el desarrollo reglamentario de la misma.   

1.3  Reserva de Ley Estatutaria: El  artículo  152  de  la  Constitución  dispone que el Legislador  regulará   en  forma  exclusiva  mediante  leyes  estatutarias  las  siguientes  materias:  (i)  derechos y deberes fundamentales de las  personas y los procedimientos  y  recursos  para  su protección; (ii) administración  de  justicia;  (iii)  organización  y  régimen  de  los partidos y movimientos  políticos;   estatuto   de   la   oposición   y  funciones  electorales;  (iv)  instituciones   y   mecanismos  de  participación  ciudadana;  (v)  estados  de  excepción;   y   (vi)   la   igualdad  electoral  entre  los  candidatos  a  la  presidencia.   

En forma armónica, el artículo 150 numerales  10  y  20  dispone  que  de las facultades extraordinarias que el Congreso puede  otorgar  al  Presidente  de la República Superior hasta por seis (6) meses para  expedir  normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia  pública  lo  aconseje,  las cuales deberán ser solicitadas expresamente por el  Gobierno  y  para  su  aprobación  se  requerirá  la  mayoría absoluta de los  miembros  de una y otra Cámara, quedan excluidas de manera expresa las materias  relacionadas  con  la  expedición  de  códigos, leyes  estatutarias,  orgánicas,  decreto de impuestos, así  como   la  creación  de  los  servicios  administrativos  y  técnicos  de  las  Cámaras.   

Así  las cosas, por expresa disposición  constitucional,   se   encuentran   excluidas  del  otorgamiento  de  facultades  extraordinarias  al ejecutivo, las materias sujetas a regulación mediante leyes  estatutarias,  como  aquellas  leyes  que tratan de derechos fundamentales y sus  procedimientos y mecanismos de protección.   

Respecto   del   tema   de   la   potestad  reglamentaria,  existe una numerosa jurisprudencia constitucional, en la cual se  ha  sostenido  que  dicha  potestad  se  encuentra  en  principio  en cabeza del  Presidente  de  la  República,  siendo éste el titular constitucional de dicha  potestad,  sin  necesidad  de  que  la  ley  lo habilite de manera especial para  ejercerla   en  cada  caso,  por  tener  esta  función  un  directo  fundamento  constitucional.  No obstante, ha sostenido la jurisprudencia constitucional, que  la   potestad    reglamentaria   no  es  exclusiva  del  Presidente  de  la  República,  por  cuanto  puede ser ejercida de igual forma por otros órganos y  funcionarios  del  Estado,  en materias de orden técnico o especializado dentro  de  sus  respectivas  competencias, por expresa atribución legal y, teniendo un  carácter  residual  o subordinado frente a la potestad presidencial43.     

En  este  orden de ideas, la Constitución en  virtud  de  la  cláusula general de competencia legislativa, asigna la facultad  de  regulación  general,  en  cabeza  del  Legislador;  mientras  que  la Carta  Política  asigna al Presidente de la República y de manera subordinada a otras  entidades  del Ejecutivo la potestad reglamentaria, con la finalidad de asegurar  la  debida  ejecución  de  las  leyes, mientras que por otra parte restringe la  facultad  de  reglamentación cuando se trata de temas que tienen reserva de ley  y la excluye cuando se trata de reserva de ley estatutaria.   

De otra parte, esta Corporación ha señalado  como  requisitos  y  parámetros constitucionales para el ejercicio legítimo de  la  potestad  reglamentaria,  de  un  lado,  la  existencia de unos contenidos o  criterios   legales  generales  y  básicos  fijados  con  anterioridad  por  el  Legislador,  los  cuales  deben  ser  reglamentados  en detalle y deben orientar  dicha  reglamentación.  De  otra  parte, esta Sala ha exigido, que la autoridad  que  expide  la reglamentación  respete los contenidos y criterios legales  de  carácter  general  prefijados  por  el Legislador, así como de contera, el  texto  de  las  demás  leyes  y,  por  ende,  el  de  la  propia  Constitución  Política44.   

Por    tanto,    el    “requisito      fundamental      que      supone      la     potestad  reglamentaria”,  es  como  lo  dicta la sana lógica  “la  existencia  previa  de  un  contenido o materia  legal  por  reglamentar”,  de  lo contrario no puede  admitirse  el  ejercicio  legítimo  de  la  potestad  reglamentaria45.   

Adicionalmente, esta Corte ha precisado que  existe  una  relación inversamente proporcional entre el grado de desarrollo de  la  facultad legislativa por parte del Congreso y la amplitud de campo dejado al  ejercicio  de  la  potestad  reglamentaria,  de  modo  que  a mayor precisión y  detalle  de  los  contenidos  legales,  menor  será  el  espacio  otorgado a la  potestad  reglamentaria,  y  viceversa,  a menor detalle y precisión de la ley,  esto  es, a mayor generalidad de la misma, mayor amplitud se termina concediendo  a     dicha     potestad    de    reglamentación46.   

En este punto, es necesario resaltar, que si  bien  pueden  coexistir  en  la regulación de una determinada materia o ámbito  jurídico  tanto  la  cláusula  general de competencia legislativa junto con la  potestad  reglamentaria,  así  como  el principio de reserva legal junto con la  potestad  reglamentaria;  lo  que no puede suceder en ningún caso, a excepción  de  las  facultades  extraordinarias,  es  que el Legislador le atribuya total e  integralmente  la  regulación  de una determinada materia al Gobierno Nacional,  pues  ello  es  violatorio  de las disposiciones constitucionales que configuran  tanto  la  cláusula  general  de competencia legislativa como la reserva de ley  para  determinadas  materias,  ya  que el Legislador traspasaría al Gobierno la  facultad  regulativa  que  por  expreso mandato constitucional le corresponde, y  ello  con  mayor  razón,  cuando se trata de una materia sujeta al principio de  reserva  legal,  o  a  la  reserva  de  ley  estatutaria, como es el caso de los  derechos fundamentales.   

De  otra parte, ha sostenido esta Corte que  no  se  requiere  de  una habilitación especial por parte de la ley para que el  Presidente  de la República pueda ejercer la potestad reglamentaria, por cuanto  esta   constituye   una   facultad  directa  y  expresamente  atribuida  por  la  Constitución  –numeral 11  del  artículo  189  Superior-  que  puede  ser  ejercida  por  el Presidente en  cualquier  momento  y  respecto  de  cualquier  contenido legislativo, en cuanto  éste  requiera  ser  reglamentado  en  aras de asegurar su cabal cumplimiento y  ejecución.  Por  ello,  una  habilitación  especial  contenida en una ley para  ejercer  la potestad reglamentaria respecto de la misma, no sólo constituye una  repetición  de  la  habilitación  general  de orden constitucional y por tanto  superior,  sino  que  además, si esta habilitación no se encuentra acompañada  de  un  referente legal debidamente desarrollado que se encuentre en condiciones  de  orientar  el  ejercicio  de la potestad reglamentaria frente a la ley, dicha  habilitación   constituye   una   “deslegalización”  o  una  transferencia  indebida   e   irregular   de   competencias   por   parte  del  legislativo  al  ejecutivo.    

En  síntesis,  se  concluye  que  para  el  ejercicio  de  la potestad reglamentaria es necesario (i) la preexistencia de un  contenido  y  de  unos  criterios legales básicos fijados por el Legislador, lo  cual    constituye    una    condición    sine   qua  non  para  el  ejercicio de la potestad reglamentaria,  así  como  que,  la  materialidad  legislativa  prefijada  por  la ley debe ser  respetada  en  el  desarrollo  de  su reglamentación; (ii) la mayor severidad e  importancia  de los criterios legales prefijados cuando se trata de materias que  tienen  reserva  de  ley,  en  donde  corresponde  al  Legislador su regulación  general  y  la  potestad  reglamentaria  debe  ejercerse de manera completamente  subordinada  y  subsidiaria  a  la  ley;  y finalmente (iii) la exclusión de la  potestad  reglamentaria  cuando  se  trata  de materias sujetas a reserva de ley  estatutaria,   como  en  el  caso  de  los  derechos  humanos.      

De  esta  manera,  considero  que la presente  sentencia  presenta  una  inconsistencia  en el análisis respecto del artículo  1º  de la ley 387 de 1997, norma que define la condición de desplazado, ya que  este   enunciado   normativo,   por  tratarse  de  la  regulación  de  derechos  fundamentales  de sujetos de especial protección constitucional, tenía que ser  regulada    mediante    ley   estatutaria,  cosa que no hizo el Legislador. En su defecto debe entenderse que  dichas   normas   están   sujetas   a   reserva   de  ley,  y  que  las materias sujetas a reserva de ley en  derechos  fundamentales  deben  ser  reguladas  por  el  Legislador. La Corte ha  aceptado,   la   posibilidad  de  la  potestad  reglamentaria  en  estos  casos,  condicionada  a que esta debe sujetarse estrictamente a los criterios normativos  fijados  de manera precisa por el Legislador, caso en el cual debe condicionarse  la  exequibilidad  a  los  criterios  fijados  por  el Legislador y el bloque de  constitucionalidad,  bajo el supuesto de la existencia de reserva de ley en esta  materia, condicionamiento que se omitió en esta decisión.   

2.  Naturaleza  e  importancia  de las normas  definitorias en el ordenamiento jurídico   

En  estrecha  relación  con  lo anterior, se  encuentra  el  análisis  respecto  de  la  naturaleza y características de las  normas  que  contienen  definiciones  en  el  ordenamiento jurídico, las cuales  poseen   una   especial   importancia  por  cuanto  determinan  el  ámbito  de  aplicación  de los preceptos  jurídicos,   especialmente   como   en  este  caso,  definen  los  destinatarios de la norma, los sujetos que  son  los  beneficiarios  de los derechos consagrados. Por tanto, tienen no sólo  un  status  especial  dentro  de  la  normatividad  jurídica, sino que también  presentan  una  conexión  analítica  intrínseca  e indisoluble con las demás  normas     jurídicas    que    concretizan    el    reconocimiento    de    los  derechos.   

El  suscrito  magistrado  evidencia que en la  presente  decisión,  no  se  hace  el  análisis de la naturaleza e importancia  jurídica  de  las  normas  definitorias en el ordenamiento jurídico. Se afirma  solamente  que  el artículo 1º de la Ley 387 de 1997, que define la condición  de  desplazado,  no prescribe derechos sino que describe una situación fáctica  cambiante,  de  la  cual  se  desprende la exigibilidad de derechos y garantías  para  el  afectado y su núcleo familiar, sin que se realice el análisis de las  implicaciones  jurídicas  que  de  dicha  norma  se  desprende  respecto  de la  exigibilidad de garantías y derechos.   

En  forma  contraria, para este magistrado es  claro  que  la  norma  definitoria tiene una vinculación y conexidad analítica  intrínseca  con  el  reconocimiento  de  derechos  y  garantías que de ella se  derivan  y  por  tanto  se trata de una norma de derechos fundamentales. Por esa  razón,  reitero  que  las  normas definitorias al tener una relación directa e  inmediata  con  los derechos que se consagran a partir de ellas, y en este caso,  por  tratarse  de  los  derechos  fundamentales  de  sujetos constitucionales de  especial  protección,  el  artículo  1º  de la Ley 387 de 1997 constituye una  norma  que  debió  ser  regulada  mediante ley estatutaria, no obstante lo cual  subsiste en este caso la reserva de ley.   

3. Conclusión: necesidad de condicionamiento  de la exequibilidad de la norma demandada   

En el caso del artículo 1º de la Ley 387 de  1997,  es  claro  para este magistrado, que se trata de una norma, que regula el  tema  de  la  definición  de  la  condición de desplazado y la correspondiente  adscripción  de  derechos  a  las  personas que ostentan tal condición, que ha  debido  tramitarse  como  ley  estatutaria,  por  tratarse  de la regulación de  derechos    fundamentales,    de    conformidad    con    el    artículo    152  Superior.   

No obstante lo anterior, y dado que en efecto  la  Ley  387  de 1997 y su artículo 1º, no se tramitaron como ley estatutaria,  subsiste  no  obstante la reserva de ley frente a estas normas, específicamente  frente  a la definición de la condición de desplazado, razón por la cual esta  Corporación  ha debido condicionar la reglamentación de lo que se entiende por  “condición  de  desplazado”,  en la parte resolutiva de la sentencia, en el  entendido  de  que  se respeten los criterios fijados por el legislador y en las  normas internacionales sobre la materia.   

En armonía con lo anterior, considero que el  artículo  1º  de  la  Ley  387  de  1997,  al  ser una norma definitoria de la  condición  de  desplazado,  regula el ámbito de aplicación o destinatarios de  todos  los derechos que se adscriben a las personas que ostentan tal condición,  e  insisto,  en  que por tal motivo, este artículo y la totalidad de la Ley 387  de  1997  debió  tramitarse como ley estatutaria por tratarse de la regulación  de  derechos  fundamentales,  y  en su defecto, al no haberse tramitado como ley  estatutaria,  subsiste  no  obstante  la  reserva  de ley frente a estas normas,  razón  por  la  cual  debió  condicionarse  la exequibilidad de la misma en la  parte  resolutiva  de la sentencia, en el entendido de seguir para tales efectos  los  criterios  mínimos  fijados por el legislador y las normas internacionales  en la materia.   

Por  lo  anterior,  considero  que  no debió  omitirse  por esta Corporación el condicionamiento inicialmente propuesto en el  proyecto  presentado  a  Sala,  en  el  sentido,  de  que  para  que  proceda la  reglamentación  que  prescribe el parágrafo demandado, el Gobierno Nacional no  puede  desconocer los criterios y parámetros fijados por la propia ley y por el  derecho  internacional  sobre  el desplazamiento forzado, los cuales hacen parte  del   bloque   de   constitucionalidad.   Así,  para  este  magistrado  no  son  suficientemente  vinculantes las consideraciones que se hacen en la parte motiva  de  esta  sentencia,  respecto  a los criterios y parámetros que debe seguir el  gobierno   nacional   en   la   reglamentación   autorizada,   sino   que   tal  condicionamiento debió incluirse en la parte resolutiva.   

Fecha ut supra  

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado  

    

1 C-542  de 2007 (julio 18), M. P, Álvaro Tafur Gálvis.   

2  C-1031de    2002    (      ),    M.   P.   Rodrigo   Escobar  Gil.   

4  Cfr.   C-1123 de 2004, M. P. Jaime Córdoba Triviño y C-520 de 2002, M. P.  Álvaro Tafur Gálvis.   

5 Cfr.  C-1052  de  2001  (octubre 4), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-568 de 2004  (8 de junio), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.   

6 C-555  de 2005 (mayo 26),  M. P. Clara Inés Vargas Hernández.   

7  El  legislador  puede  imponerle  un  término  al  Gobierno para el ejercicio de la  potestad  reglamentaria,  lo  cual   “no impide  que  el  Presidente expida la reglamentación antes del término previsto, ni lo  inhabilita  para  el  ejercicio  de la potestad reglamentaria vencido ese plazo.  Tampoco  implica que expedida una reglamentación dentro del plazo fijado por el  legislador  el  Presidente  pierda competencia para expedir nuevos reglamentos o  para   modificar,  adicionar  o  derogar  sus  propios  reglamentos.  La  única  consecuencia  normativa  del  término  establecido  por  el legislador es la de  imponerle  al  Presidente de la República el deber de reglamentar la ley dentro  de dicho plazo”. (Cfr. C-805 de 2001).   

8 C-028  de 1997   

9  Ib.   

10  C-432 de 2004 (mayo 6), M. P. Rodrigo Escobar Gil.   

11C-474  de  2003  (junio  10),  M.  P.  Eduardo  Montealegre Lynett.   

12  C-290 de 1997 (junio 16), M. P. Jorge Arango Mejía.   

13  C-028 de 1997 (enero 30), M. P. Alejandro Martínez Caballero.   

14  C-1262 de 2005 (diciembre 5), M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.   

15  Ib.   

16  Ib.   

17  Ib.   

18  Cita  en  la  cita:  “Las normas con rango de ley en  nuestro  ordenamiento  jurídico  son:  la  leyes  expedidas  por el Congreso en  cualquiera  de  sus  modalidades  (arts  150,  151  y 152 C.N), los decretos con  fuerza  de  ley  expedidos  por  el  Ejecutivo  con  fundamento, tanto en normas  constitucionales  (por ejemplo arts. 212, 213 y 215 C.N), como en las facultades  extraordinarias  otorgadas  por  el  Congreso (art 150.10 C.N) y demás decretos  leyes,  tales  como  los  que  se  dictan  en  virtud  del  artículo  241 de la  Constitución, entre otros.”   

19  C-1265 de 2005.   

20  C-474 de 2003.   

21  Cfr.  C-570  de  1997  (noviembre  6),  M. P. Carlos Gaviria Díaz. y   C-1191 de 2001 (noviembre 15), M. P. Rodrigo Uprimny Yepes.   

22  T-630 de 2007 (agosto 15). M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.   

23  C-278 de 2007 (abril 18), M. P. Nilson Pinilla Pinilla.   

24 SU-  1150 de 2000 (22 de enero), M P. Eduardo Cifuentes Muñoz.   

25 Con  base  en  la  facultad  otorgada en el parágrafo de dicho artículo el Gobierno  Nacional  expidió el Decreto N° 2569 de 2000, “por  el  cual  se  reglamenta  parcialmente  la  Ley  387  de  1997 y se dictan otras  disposiciones”,   cuyo  artículo 2° consagra la siguiente definición de la  condición     de    desplazado:    “Artículo   2°.   De   la   condición  de  desplazado.  Es  desplazado  toda  persona  que  se ha visto forzada a migrar  dentro  del  territorio  nacional,  abandonando  su  localidad  de  residencia o  actividades  económicas  habituales,  porque su vida, su integridad física, su  seguridad   o   libertad   personales   han  sido  vulneradas  o  se  encuentran  directamente   amenazadas,   con   ocasión  de  cualquiera  de  las  siguientes  situaciones:  conflicto  armado  interno,  disturbios  y  tensiones  interiores,  violencia   generalizada,   violaciones   masivas   de   los  Derechos  Humanos,  infracciones   al  Derecho  Internacional  Humanitario  u  otras  circunstancias  emanadas   de   las   situaciones   anteriores  que  puedan  alterar  o  alteren  drásticamente el orden público.”   

26  T-563 de 2005 (mayo 26), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.   

27  T-1346 de 2001 (diciembre 12), M. P: Rodrigo Escobar Gil.   

28  T-136  de  2007  (febrero  27),   y  T-328 de 2007 (mayo 4), en ambas M. P.  Jaime Córdoba Triviño.   

29  T-268  de 2003 (marzo 27), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En el mismo sentido  T-215 de 2002.   

30  T-1076 de 2005 (octubre 21), M. P. Jaime Córdoba Triviño.   

31  T-227 de 1997 (mayo 5), M. P. Alejandro Martínez Caballero.   

32 T-  1346 de 2001 (diciembre 12), M. P. Rodrigo Escobar Gil.   

33  T-630 de 2007.   

34  Ib.   

35  T-268 de 2003 (marzo 27), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.   

36  Para  esta  Corte, el principio pro homine  es  un  criterio hermenéutico que informa todo el derecho de los  derechos  humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a  la  interpretación  más  extensiva,  cuando  se  trata  de  reconocer derechos  protegidos,  e  inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida  cuando  se  trata  de  establecer  restricciones permanentes al ejercicio de los  derechos  o  a  su  suspensión  extraordinaria.  Este principio coincide con el  rasgo  fundamental  del  derecho  de  los derechos humanos, esto es,    estar    siempre   a   favor   del  hombre.  (Cfr.  C-1056  de  octubre  28  de  2004  y  T-284  de  abril  5  de 2006 del mismo año, ambas con  ponencia de la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández).   

37  Cfr. C-608/99; C-700/99; C-702/99; C-725/99, entre otras.   

38  C-687 de 2002 (agosto 27), M. P. Eduardo Montealegre Lynett.   

39 Ver  entre  otras las sentencias C- 539 de 1995, C- 263 de 1996, C-710 de 2002, C-530  de 2003, C-675 de 2005 y C-852 de 2005.   

40  Sentencia C-675 de 2005, M.P.: Jaime Araújo Rentería.   

41 Ver  Sentencia C-570 de 1997, M. P. Carlos Gaviria Díaz.   

42 Ver  Sentencia C-570 de 1997 y Sentencia C-1191 de 2001 entre otras.   

43 Ver  Sentencia  C-805  de  2001.  M.  P.  Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de voto de  Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Araújo Rentería.   

44 Ver  Sentencia C-675 de 2005, M.P.: Jaime Araújo Rentería.   

45  Sentencia  C-290  de 1997, M.P.: Jorge Arango Mejía, y Sentencia C-530 de 2003,  M.  P.  Eduardo  Montealegre Lynett. Salvamento Parcial de Voto de Jaime Araújo  Rentería.   

46 Ver  Sentencia C-508 de 2002, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra.