C-373-09

    Sentencia C-373-09  

Referencia: expediente D-7261  

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley  1133  de  2007  “por  medio  de  la  cual  se crea e  implementa el programa Agro Ingreso Seguro AIS”.   

Actor: Ramiro Bejarano Guzmán  

Magistrado Ponente:  

Dr.  HUMBERTO  ANTONIO  SIERRA PORTO   

I. ANTECEDENTES:  

En   ejercicio   de  la  acción  pública  consagrada  en  el  artículo  241  de  la Constitución Política, el ciudadano  Ramiro  Bejarano  Guzmán  solicita  a  esta  Corporación  la  declaratoria  de  inconstitucionalidad  de  la  Ley  1133  de 2007 “por  medio  de  la  cual  se  crea  e  implementa  el  programa  Agro  Ingreso Seguro  AIS”.   

Mediante  auto  fechado el día ocho (08) de  mayo  de  2008,  el  Magistrado  Sustanciador  admitió  la  demanda presentada.  Igualmente  decidió,  en  la  misma  providencia,  que  por  intermedio  de  la  Secretaría  General de la Corte Constitucional, se solicitara a los secretarios  generales  de  la  Cámara  de  Representantes y del Senado de la República que  enviaran  copias  auténticas  de  los expedientes legislativos de los proyectos  que  culminaron  con  la  expedición  de  la Ley 1133 de 2007. También ordenó  comunicar  la  iniciación del proceso al Presidente del Congreso, al Presidente  de  la  República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio  de  Agricultura,  al  Ministerio  del  Interior  y de Justicia y al Departamento  Nacional  de  Planeación  para  que, si lo estimaban conveniente, intervinieran  directamente  o  por  intermedio  de  apoderado  con  el objetivo de indicar los  motivos    que,   en   su   criterio,   justifican   la   constitucionalidad   o  inconstitucionalidad  de la norma demandada. Finalmente, invitó a participar en  el  trámite  de la acción pública a la Sociedad de Agricultores de Colombia y  a  las  facultades  de  derecho  de  las universidades Santo Tomás, Católica y  Libre.   

Vencido   el   término  señalado  a  los  secretarios  generales  de  la Cámara de Representantes y del Senado de la  República  para que enviaran el material probatorio sin que dieran cumplimiento  a  lo ordenado en el auto admisorio, mediante providencia de once (11) de agosto  de  2008 se les requirió para que enviaran copia del expediente legislativo del  trámite  de  la  Ley 1133 de 2008, el cual finalmente fue enviado el trece (13)  de  agosto  de  2008.  El  treinta  (30)  de  septiembre  de  2008 el Magistrado  sustanciador  profirió  un  auto de mejor proveer mediante el cual solicitó al  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público  allegar  un  oficio  en el cual  explicara  si  realizó  el estudio previsto por el artículo 7 de la Ley 819 de  2003,  para  efectos  del trámite de la Ley 1133 de 2007, providencia a la cual  el  Ministerio  dio  respuesta  mediante  escrito  radicado  ante la Secretaría  General  de  la  Corte  Constitucional  el  diecisiete  (17) de octubre de 2008.  Recabadas  las pruebas solicitadas, el Magistrado sustanciador ordenó continuar  el  tramite del proceso de constitucionalidad mediante auto de veinticuatro (24)  de noviembre de 2008.   

Dentro  del  término  de fijación en lista  fueron   presentados   escritos   de  intervención  por  el  representante  del  Ministerio  de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural,  el  Ministro  de  Hacienda y  Crédito  Público,  los  ciudadanos  Rafael  Mejía  López   José  Felix  Lafaurie  Rivera,  Carlos  Alberto  Marín,  Astrid  Orjuela Ruíz y Juan Camilo  Rivera.   

Cumplidos  los  trámites  ya  relacionados,  propios  de esta clase de procesos, y rendido el concepto del Procurador General  de   la   Nación,   procede   la  Corte  a  decidir  sobre  la  demanda  de  la  referencia.   

1. Disposición demandada.  

A continuación se transcribe el texto de la  Ley demandada:   

LEY 1133 DE 2007  

(abril 9)  

Diario  Oficial  No. 46.595 de 10 de abril de  2007   

CONGRESO DE LA REPÚBLICA  

Por  medio de la cual se crea e implementa el  programa   “Agro,   Ingreso  Seguro  – AIS.   

EL CONGRESO DE COLOMBIA  

DECRETA:  

   

ARTÍCULO  1o.  OBJETO.  La presente Ley tiene como objeto la  creación  e  implementación  del  programa  “Agro,  Ingreso Seguro – AIS”,  destinado  a  proteger  los  ingresos de los productores que resulten afectados,  ante  las  distorsiones  derivadas  de  los  mercados  externos  y  a mejorar la  competitividad  de  todo  el  sector  agropecuario  nacional, con ocasión de la  internacionalización de la economía.   

   

ARTÍCULO  2o.  MARCO  GENERAL.  El programa “Agro, Ingreso  Seguro”  de  que  trata  la  presente  ley  se  enmarca dentro de las acciones  previstas   por   el   Gobierno   Nacional  para  promover  la  productividad  y  competitividad,  reducir  la  desigualdad  en  el  campo  y  preparar  al sector  agropecuario   para   enfrentar  el  reto  de  la  internacionalización  de  la  economía.  En  tal  sentido,  se propenderá por el ordenamiento productivo del  territorio  y  la  empresarización  del  campo,  en  concordancia con la agenda  interna   de   productividad   y  competitividad,  la  apuesta  exportadora  del  Ministerio  de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), y en coordinación con las  instituciones del orden territorial.   

   

ARTÍCULO  3o. COMPONENTES DEL PROGRAMA. El programa “Agro,  Ingreso  Seguro”  tendrá  dos  componentes, el de apoyos económicos directos  que  busca  proteger  los  ingresos  de  los  productores  durante un periodo de  transición,  en  el  cual  se  espera  mejorar  en  competitividad  y adelantar  procesos   de  reconversión.  Por  su  parte  el  componente  de  apoyos  a  la  competitividad  busca  preparar  el sector agropecuario ante la internalización  de   la   economía,   mejorar   la   productividad   y  adelantar  procesos  de  reconversión, en todo el sector Agropecuario.   

PARÁGRAFO  1o.  Para  todos los efectos, se  debe  entender  que  los  apoyos económicos directos o incentivos son una ayuda  que  ofrece  el  Estado  sin  contraprestación  económica alguna a cambio, por  parte  del  particular.  Se  entregan de manera selectiva y temporal, dentro del  ejercicio  de  una  política  pública,  siendo potestad del Gobierno Nacional,  seleccionar  de  una manera objetiva, el sector que se beneficiará con el apoyo  económico  directo  o  incentivo y el valor de los mismos, así como determinar  dentro  de  estos,  los requisitos y condiciones que debe cumplir quien aspire a  convertirse en beneficiario.   

   

Los apoyos económicos directos o incentivos  no  son  derechos,  ni contratos y serán siempre una mera expectativa hasta que  haya  decisión  definitiva  de  la  autoridad  competente, o de quien esta haya  designado   para   hacer   la   selección,   que  señale  al  particular  como  beneficiario;  por  tanto,  hasta ese momento, los apoyos económicos directos o  incentivos    no    generan    obligaciones,   contraprestaciones   o   derechos  adquiridos.   

PARÁGRAFO  2o.  El  Comité  Intersectorial  creado  en  esta ley, asesorará al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural  (MADR)  en  la  distribución de los recursos aprobados para cada vigencia entre  los  componentes  del  programa.  Los  recursos  destinados  a  los  apoyos a la  competitividad,  no  podrán  ser  inferiores  al  cuarenta por ciento (40%) del  valor  total  del  programa  en  cada  año. Los apoyos económicos directos, no  excederán los primeros seis (6) años de ejecución del programa.   

PARÁGRAFO 3o. El Gobierno Nacional apoyará  a  los  departamentos  con  bajos  índices  de productividad y competitividad y  determinará  una  matriz  de distribución regional, que permita la aplicación  de criterios de equidad en la inversión del programa de AIS.   

   

ARTÍCULO 4o. CONDICIONES DE LOS APOYOS ECONÓMICOS DIRECTOS.  La  creación,  cuantificación y asignación de los apoyos económicos directos  se sujetará a las siguientes condiciones:   

1. Los apoyos económicos directos serán de  carácter  transitorio y decreciente, asignándose en función del avance de los  productores  beneficiarios  en  términos  de  competitividad  para enfrentar la  competencia    internacional    o    ser   más   eficientes   en   el   mercado  interno.   

2. Tendrán un valor máximo por anualidad y  tipo de producto.   

3. La continuidad de la asignación de estos  apoyos  se  condicionará  al  cumplimiento  por parte de los productores de los  compromisos  de  desempeño,  que  en  materia  de  competitividad establezca el  Ministerio  de Agricultura y Desarrollo Rural, basado en los conceptos técnicos  del Comité Intersectorial creado en la presente ley.   

4.  Su  aplicación debe ser transparente en  sus reglas de asignación, distribución y acceso.   

5.  En  el  diseño  e implementación de la  asignación,  distribución  y  acceso  a  estos  apoyos económicos, se deberá  observar el principio de equidad.   

6.   Deben   tener   bajos   costos   de  implementación, operación y acceso para los productores.   

   

ARTÍCULO  5o.  APOYOS PARA LA COMPETITIVIDAD. Los Incentivos  para  la  Competitividad  tendrán  en cuenta las cadenas productivas y estarán  determinados por los siguientes instrumentos:   

   

1.  Incentivos  a  la  productividad:  Este  componente  incluye  la  destinación  de  recursos  del  programa  orientados a  fortalecer   la   asistencia   técnica,   el   desarrollo  y  transferencia  de  tecnología,  así  mismo  promover la cultura de buenas prácticas agrícolas y  pecuarias,  la asociatividad entre los productores, y cofinanciar adecuación de  tierras e infraestructura de riego y drenaje.   

2.  Apoyo a través de crédito: A partir de  este  componente  se habilitarán con recursos del programa, líneas de crédito  en  condiciones  preferenciales para fomentar la reconversión y mejoramiento de  la  productividad  y  adecuación  de  tierras. Adicionalmente se implementarán  líneas  de  crédito  con  Incentivo  a  la  Capitalización  Rural (ICR), para  promover modernización agropecuaria.   

PARÁGRAFO.  El  Ministerio de Agricultura y  Desarrollo  Rural  (MADR)  con  la  asesoría  del Comité Intersectorial podrá  ampliar  los  campos  de  aplicación de los recursos dentro de los instrumentos  definidos  en  el presente artículo, cuando así lo determinen sus miembros con  base en conceptos técnicos.   

   

ARTÍCULO 6o. RECURSOS. Con el fin de financiar el desarrollo  del   programa   “Agro,   Ingreso   Seguro  –  AIS”,  el  Gobierno  Nacional  incorporará  dentro de un programa específico en el Presupuesto del Ministerio  de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural  para el año 2007 como mínimo la suma de  cuatrocientos  mil  millones  de pesos ($400.000.000.000.00) y a partir del año  2008   la   suma   como   mínimo   de   quinientos   mil   millones   de  pesos  ($500.000.000.000.00)  anuales.  El  Ministerio  de Hacienda y Crédito Público  asignará  dichos  recursos  ajustados  como mínimo por el Indice de Precios al  Consumidor  (IPC)  para cada vigencia, con arreglo a las disposiciones de la Ley  Orgánica del Presupuesto.   

 PARÁGRAFO. Los gastos de administración y  operación  del  programa  “Agro,  Ingreso  Seguro”,  en  el primer año, no  podrá  exceder  el  cinco  por ciento (5%) del total de los recursos apropiados  para  esa  vigencia.  A partir del segundo año de implementación del programa,  los  gastos de administración y operación del mismo no podrán exceder el tres  por ciento (3%) del total de recursos apropiados para cada año.   

   

ARTÍCULO  7o.  EVALUACIÓN  DEL  PROGRAMA.  Al  inicio  del  programa  se  establecerá  una línea base que permita determinar la situación  de  los  productores  agropecuarios.  El  Ministerio de Agricultura y Desarrollo  Rural  contratará  cada  dos  (2)  años  o  antes si lo estima conveniente una  evaluación  externa  con  una  entidad  independiente y de reconocida idoneidad  para  evaluar  los  resultados  en  la  ejecución  del  programa previsto en la  presente ley.   

   

La  distribución  de  los  recursos para el  programa  con  posterioridad  a  dicho  estudio,  dependerá  de  los resultados  obtenidos  a partir del mismo, teniendo como parámetro el desempeño global del  sector   en   materia   de:   incremento   en  la  competitividad,  crecimiento,  formalización,  generación  de  empleo  y  reducción  de la desigualdad en el  campo.   

   

ARTÍCULO  8o.  COMITÉ  INTERSECTORIAL.  Créase  el Comité  Intersectorial  del  Programa “Agro, Ingreso Seguro – AIS” como ente asesor,  el cual estará conformado por:   

 a) El Ministro de Agricultura y Desarrollo  Rural, quien lo presidirá;   

 b)  El  Ministro  de  Hacienda  y Crédito  Público;   

 c)  El  Ministro  de Comercio, Industria y  Turismo;   

 d) El Director del Departamento Nacional de  Planeación;   

 e)  El  Presidente  del  Fondo  para  el  Financiamiento del Sector Agropecuario-Finagro;   

 f)  El  Presidente  de  la  Sociedad  de  Agricultores  de  Colombia –  SAC;   

 g) El presidente de la Federación Nacional  de     Ganaderos     –  Fedegán;   

 h) El presidente de la Federación Nacional  de    Avicultores    –  Fenavi;   

 i)  Un  representante  de  los  pequeños  agricultores;   

 j)  Gerente  General  de  la  Federación  Nacional de Cafeteros.   

 PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Agricultura  y   Desarrollo  Rural  reglamentará  el  mecanismo  de  participación  de  los  pequeños agricultores en el Comité.   

 PARÁGRAFO   2o.   La   asistencia   y  participación   de   los   miembros   del   sector   oficial  en  este  Comité  Intersectorial,  será  delegable  en  el  caso  de  los  Ministros sólo en los  Viceministros,   en   el   caso   del  Director  del  Departamento  Nacional  de  Planeación,  sólo  en  el Subdirector General y en el caso de Finagro sólo en  el Secretario General.   

 PARÁGRAFO  3o.  Los  presidentes  de  los  gremios  representantes  del  sector  privado,  podrán  delegar  su  asistencia  informando  previamente  y  por escrito ante la Secretaría Técnica del Comité  AIS.   

   

ARTÍCULO  9o.  FUNCIONES  DEL  COMITÉ  INTERSECTORIAL.  El  Comité Intersectorial tendrá las siguientes funciones:   

 1) Asesorar al Ministerio de Agricultura y  Desarrollo  Rural  en  la  definición  de  la  distribución  de  los  recursos  asignados  en  cada  vigencia,  para  los  componentes  de  mejoramiento  de  la  competitividad  y apoyos económicos directos. En concordancia con el parágrafo  del artículo 3º.   

 2) Asesorar al Ministerio de Agricultura y  Desarrollo  Rural  en  el  diseño,  con  base  en  criterios  técnicos,  de la  metodología  de  cuantificación,  asignación  y distribución por producto de  los apoyos económicos directos a que se refiere la presente ley.   

 3) Asesorar al Ministerio de Agricultura y  Desarrollo  Rural  en  el  diseño  e  Implementación  de  los  apoyos  para la  competitividad  a  través  de  Incentivos a la productividad, créditos para la  modernización    y    la    reconversión    productiva   e   instrumentos   de  comercialización.   

 4) Diseñar e implementar los mecanismos de  seguimiento y monitoreo permanentes de la ejecución del programa.   

 5) Evaluar anualmente los resultados de la  ejecución   del   programa   y   adoptar   las   modificaciones  que  considere  pertinentes.   

 6) Adoptar su propio reglamento.  

   

ARTÍCULO  10.  Créase el Fondo de Inversiones de Capital de  Riesgo   administrado   por   el   Fondo   para  el  Financiamiento  del  Sector  Agropecuario,  Finagro,  con  el  objeto  de  apoyar  y  desarrollar iniciativas  productivas  preferiblemente  en  zonas con limitaciones para la concurrencia de  inversión  privada,  dando  prioridad a proyectos productivos agroindustriales.  El  Gobierno Nacional podrá transferir recursos a este Fondo, del Programa Agro  Ingreso  Seguro  creado  en  la  presente  Ley,  como  capital  semilla  para su  operación.   

 PARÁGRAFO   1o.  El  Gobierno  Nacional  reglamentará  la  operación  del Fondo, estableciendo entre otros aspectos, el  periodo   de   vigencia   del  mismo,  las  condiciones,  la  concentración  de  inversiones,  forma  de  ingreso  y retiro de nuevos inversionistas nacionales o  extranjeros,  ya  sean  públicos  o  privados  y  la  forma  en  la que Finagro  realizará la administración del Fondo.   

 PARÁGRAFO  2o.  El  presente artículo no  deroga las atribuciones impartidas a Finagro en leyes anteriores.   

   

ARTÍCULO  11.  VIGENCIA. Esta ley empezará a regir a partir  de    su    promulgación    y    deroga   las   disposiciones   que   le   sean  contrarias,   

2. La demanda.  

A  juicio  del actor, en el trámite ante el  Congreso  de  la Ley demandada se incurrió en un vicio de procedimiento, pues a  pesar  de  tratarse  de un proyecto de ley que establecía gastos no se realizó  el  estudio  del  impacto  fiscal ordenado por el artículo 7º de la Ley 819 de  2003  “por  la  cual  se dictan normas orgánicas en  materia  de  presupuesto, responsabilidad  transparencia fiscal y se dictan  otras disposiciones”.   

Para  fundamentar su aseveración transcribe  extensos  apartes  de  la  exposición  de  motivos  y de las ponencias para los  debates  en  comisiones  y  en  plenaria del Proyecto de Ley número 024 de 2006  Cámara,  por  el  cual  se  crea  e implementa el programa Agro Ingreso Seguro,  contenidos  en  las  Gacetas  del  Congreso  251, 472, 489 y 525 de 2006. De los  apartes  trascritos  concluye  que  en  la  exposición  de  motivos  no se hizo  referencia  al  impacto  fiscal  del  proyecto,  no se hizo explícito el gasto,  tampoco  se  indicó  si era compatible con el marco fiscal de mediano plazo, ni  fueron  incluidos  los costos fiscales de la iniciativa, ni la fuente de ingreso  adicional  generada  para el financiamiento de dicho costo de conformidad con el  referido  marco  fiscal  de  mediano  plazo;  falencias que no fueron subsanadas  durante  el  trámite  del  proyecto  de  ley  y  que finalmente condujeron a la  vulneración del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.   

3. Intervenciones.  

3.1.  Intervención  del  representante  del  Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.   

El ciudadano Oskar Shroeder Müller intervino  en  representación  del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en defensa  de la constitucionalidad de la ley demandada.   

En  primer  lugar el interviniente expuso el  contenido  normativo  del  artículo  7  de la Ley 819 de 2003. Indicó que este  precepto  normativo prevé que en todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo debe  hacerse  explícito  su  impacto  fiscal y que dicho impacto debe ser compatible  con  el  marco  fiscal  de mediano plazo, para cumplir con este propósito en la  exposición  de  motivos  y  en las ponencias de trámite de la respectiva norma  deben  incluirse los costos fiscales de la iniciativa, la fuente de ingreso para  el  financiamiento  de  dicho costo y, cuando se trata de un proyecto de ley, el  Ministerio  de Hacienda y Crédito Público ha de rendir su concepto frente a la  consistencia  entre  el  costo fiscal y su financiamiento, al igual que sobre su  compatibilidad   con   el  marco  fiscal  a  mediano  plazo.  Señala  que  esta  Corporación   se   ha   pronunciado  en  reiteradas  oportunidades  sobre  esta  disposición  y  ha  preciado su alcance en el sentido que debe ser interpretada  como  “una  forma  de  racionalización   de la  actividad  legislativa  y  no como un precepto que otorgue al Ejecutivo un poder  de  veto  dentro  del  trámite  legislativo,  que,  a su vez, atente contra los  principios  democrático  y  de  separación  de  poderes  y  contra la facultad  constitucional   del   Congreso   de   la   República   de   ordenar  el  gasto  público”.   

Posteriormente  describe de manera detallada  el   Programa   Agro  Ingreso  Seguro  –AIS-  e  indica  los  objetivos perseguidos por el Gobierno Nacional  con  esta  iniciativa  legislativa. Acota que este programa se enmarca dentro de  las  acciones  previstas  para  promover  la  productividad y la competitividad,  reducir  la  desigualdad  en  el  campo  y  preparar el sector agropecuario para  enfrentar  la  internacionalización  de  la economía. Destaca que el artículo  primero  de  la  ley  contempla  los dos grandes objetivos del programa AIS: (i)  mejorar  la  competitividad del sector agropecuario nacional y (ii) proteger los  ingresos  de  los productores que resulten afectados  ante las distorsiones  derivadas  de los mercados externos. Tales fines se alcanzarán mediante los dos  componentes  del  programa:  los  apoyos  para  la  competitividad  y los apoyos  económicos     sectoriales,     los     cuales    son    explicados    en    la  intervención.   

Describe  luego  el  trámite  legislativo  surtido  el Proyecto de ley 024 de 2006 Cámara -174 de 2006 Senado –el  cual daría origen a la Ley 1133 de  2007-  y  en  primer  lugar  aclara  que  en  la  exposición de motivos se hizo  mención  explícita  de un impacto fiscal, pues se indicó que para cumplir con  los  objetivos  de  la medida legislativa el Gobierno debía apropiar quinientos  mil  millones de pesos desde la vigencia fiscal siguiente a la expedición de la  ley,   reajustables   anualmente  de  acuerdo  con  el  Índice  de  Precios  al  Consumidor.   

Explica que el artículo quinto del proyecto  de  ley  presentado explicitaba también dicho impacto fiscal pues este precepto  señalaba   que  el  Gobierno  Nacional  incorporaría  dentro  de  un  programa  específico  en  el Presupuesto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural  la  suma  de  quinientos mil millones de pesos anuales y añade que los informes  de  ponencia  para  primer y segundo debate en la Cámara de Representantes y en  el    Senado   de   la   República   contenían   previsiones   en   el   mismo  sentido.   

En  relación  con el informe que debía ser  rendido  por  el Ministerio de Hacienda y Crédito Público advierte que durante  la  sesión  del  veinticuatro  (24)  de  octubre  de  2007,  con ocasión a una  citación  hecha  por  la  Comisión  Quinta  de la Cámara de Representantes al  Ministro  de  Hacienda  y  Crédito  Público,  la  Viceministra  de Hacienda se  pronunció  expresamente  sobre  la  materia  e  indicó  que  los  recursos del  Programa  AIS  estaban  garantizados  y hacían parte del cupo total asignado al  sector  de  agricultura  dentro  del  marco  fiscal a mediano plazo. Entiende el  interviniente  que  esta  exposición oral cumple con los requisitos del informe  previsto  por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 pues en ella se hace alusión  al  impacto  fiscal  del  Programa  AIS,  se  aclara  que  los  recursos para su  financiación  estaban  asegurados  en el Presupuesto General de la Nación para  la  vigencia fiscal del año 2007 y por lo menos hasta el 2010, e igualmente que  los  costos  del  programa eran compatibles con el marco fiscal  de mediano  plazo.   

Como  corolario de lo anterior expone que el  Gobierno  Nacional  –en el  caso  especifico conformado por el Presidente de la República, el Ministerio de  Hacienda  y Crédito Público y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural-  sancionó  la  Ley  1133  de  2007  sin  formular objeciones, lo que a su juicio  permite  inferir  que el Programa Agro Ingreso Seguro se ajustaba a la política  fiscal del Ejecutivo.   

Por  las  razones  anteriormente  expuestas  concluye  el  representante  del Ministerio que en el trámite legislativo de la  Ley  1133  de 2007 se cumplió con lo preceptuado por el artículo 7º de la Ley  819 de 2003.   

3.2.  Intervención  del  representante  del  Ministerio de Hacienda y Crédito Público.   

El ciudadano Daniel Mendoza Burgos intervino  en  representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en defensa de  la constitucionalidad de la Ley acusada.   

En  primer lugar el Ciudadano Mendoza Burgos  hace  alusión a la jurisprudencia constitucional sobre el alcance del artículo  7  de  la  Ley  819  de  2003  y afirma que a la luz de las providencias de esta  Corporación  es  deber  del  Ejecutivo conceptuar sobre si los proyectos de ley  que  ordenen  o  autoricen gastos son compatibles con el Marco Fiscal de Mediano  Plazo,    empero   que   la   ausencia   de   dicho   concepto   no   vicia   de  inconstitucionalidad el trámite de los mismos.   

Posteriormente  da cuenta de las razones por  las  cuales  en  el trámite del Proyecto de Ley 024 de 2006 Cámara 174 de 2006  Senado  se dio cumplimiento a lo preceptuado por el artículo 7 de la Ley 819 de  2003.  En  primer  lugar manifiesta que en el artículo 5º del Proyecto de Ley,  publicado  en  la  Gaceta  del  Congreso  No.  251  de  2006, se consigna que al  Presupuesto  del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sería incorporada  una  partida  por  valor  de  quinientos mil millones de pesos para financiar el  Programa  Agro  Ingreso  Seguro, de este enunciado normativo se deduce según el  interviniente  que el impacto fiscal del proyecto sería equivalente a esa suma.  Igualmente  indica que en la Exposición de Motivos se consigna textualmente que  “para poder cumplir con estos objetivos, el proyecto  de  ley que se somete a su consideración ordena al Gobierno apropiar la suma de  500  mil  millones  de  pesos  anuales para financiar el programa”.  Indica  que  en  la  ponencia  para primer debate en la Comisión  Quinta  Constitucional  Permanente  de  la  Cámara  de  Representantes  se hace  alusión  a  la misma suma de dinero, al igual que en la ponencia para debate en  la  plenaria  de  la  Cámara de Representantes y en las ponencias para primer y  segundo  debate  en  el  Senado  de la República. Apunta que de lo trascrito en  dichas  ponencias  resulta  que  la  fuente  de  financiación  de  esta partida  proviene  de  los  ingresos  corrientes de la Nación asignados al Ministerio de  Agricultura en el rubro de recursos de inversión.   

En  cuanto  al concepto que debía rendir el  Ministerio   de   Hacienda  y  Crédito  Publico  coincide  con  las  anteriores  intervenciones  en  que  este requisito fue cumplido durante la intervención de  la  Viceministra  General  ante la Comisión Quinta Constitucional Permanente de  la  Cámara de Representantes durante la sesión de veinticuatro (24) de octubre  de 2006.   

Reitera luego el interviniente los argumentos  expuestos  en  el  escrito  presentado  por  el  Ministro de Hacienda y Crédito  Público  en torno a la relación existente entre Marco Fiscal de Mediano Plazo,  el  Marco  de Gasto de Mediano Plazo, el Plan Operativo Anual de Inversiones y a  la  manera  como  se  dio  cumplimiento  a  las diversas regulaciones en materia  presupuestal  en el trámite del Proyecto de Ley 024 de 2006 Cámara 174 de 2006  Senado.   

3.3.  Intervención de los ciudadanos Rafael  Mejía López y José Félix Lafaurie Rivera.   

En su escrito de intervención los ciudadanos  Mejía  López  y Lafaurie Rivera defienden la constitucionalidad de la Ley 1133  de  2007. Sostienen que tanto en la exposición de motivos como en las ponencias  presentadas  durante  el  tramite  de  la  ley  ante  el  Congreso se indicó el  impactó  fiscal  del proyecto al igual que su fuente de financiamiento, añaden  que  el Programa Agro Ingreso Seguro se encontraba financiado antes de aprobarse  la  Ley  1133  de  2007,  pues  desde vigencias fiscales anteriores habían sido  previstas  las  partidas necesarias. Concuerdan en que el concepto requerido por  el  artículo  7  de  la  Ley 819 de 2003 lo rindió la Viceministra General del  Ministerio  de Hacienda y Crédito Público durante la sesión que tuvo lugar el  día  veinticuatro (24) de octubre de 2006 en la Comisión Quinta Constitucional  Permanente de la Cámara de Representantes.   

Finalizan   su   intervención   con   una  exposición  de  la  importancia  que a su juicio tiene la ley demandada para la  protección  de  los  ingresos  de  los  productores  del  campo que afrontan la  competencia   internacional   de   productos   subsidiados,   para  aumentar  la  competitividad  del sector agropecuario en un escenario de apertura económica y  para garantizar la seguridad alimentaria del país.   

3.4.  Intervención de los ciudadanos Carlos  Alberto Marín, Astrid Orjuela Ruiz y Juan Camilo Rivera.   

A juicio de los intervinientes la Ley 1133 de  2007  es  inconstitucional  porque  en  su  trámite no se dio cumplimiento a lo  señalado  en  el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Para fundamentar su postura  inicialmente   explican   que  la  infracción  de  disposiciones  de  carácter  orgánico   durante   el   trámite   de   una   ley   ordinaria   ocasiona   la  inconstitucionalidad   de   está  última  por  violación  del  artículo  151  constitucional.  Acto  seguido  afirman que el artículo 7 de la Ley 819 de 2003  es  una disposición de carácter orgánico a la cual debe darse cumplimiento en  el  trámite  de  los  proyectos  de  ley  que  ordenan gastos, aclaran que esta  disposición  precisa los requisitos que deben ser cumplidos en el procedimiento  legislativo  de  este  tipo de normas, entre los cuales se encuentra señalar la  fuente de ingreso del proyecto de ley.   

Manifiestan  que  esta última exigencia fue  desconocida  durante  el  trámite  de  la  Ley  1133  de  2007  pues  ni  en la  exposición  de  motivos  del  proyecto,  ni  en las ponencias presentadas en el  curso  de  los  debates  ante  las comisiones y las plenarias de cada cámara se  señaló  cual  sería  la  fuente de ingresos del Programa Agro Ingreso Seguro,  pues  sólo  se consignaron “referencias genéricas a  la   proveniencia   de   los  recursos  que  debían  destinarse   para  el  cumplimiento  de  la ley” al igual que la obligación  de  incluir  dentro  de la ley anual de presupuesto una apropiación con destino  al  Ministerio  de  Agricultura  y Desarrollo Rural, referencias que en su   opinión  distan  de  satisfacer  la exigencia prevista por el artículo 7 de la  Ley 819 de 2003.   

Indican  que el incumplimiento del requisito  de  señalar  la  fuente de ingresos es un vicio de procedimiento en el trámite  de  la  Ley  1133  de 2007 que acarrea la inconstitucionalidad de la misma, pues  “(i)  supone un desconocimiento del artículo 151 de  la  Constitución  Política  que  afecta  gravemente la posibilidad de utilizar  este  instrumento  de  racionalización  que  permite  que  el legislativo dicte  normas  dicte  normas  con  conocimiento  de  causa  de la realidad económica y  financiera  del país, así como también impide tener certidumbre acerca de las  posibilidades  reales  de  aplicación  de  las normas que se adoptan, (ii) esta  irregularidad  no  se  convalidó durante el trámite (…), (iii) en este caso,  tampoco  procede  la posibilidad de devolver la ley ante el Congreso (…); (iv)  no  es  posible  que  la  Corte  convalide  la  omisión  en  que  incurrió  el  legislativo (…)”.   

Por último, sostienen los intervinientes que  los   pronunciamientos   de   la  Corte  Constitucional  según  los  cuales  el  incumplimiento  de  los requisitos establecidos por el artículo 7 de la Ley 819  de  2003  no  ocasiona  la inconstitucionalidad de la Ley finalmente aprobada no  son  aplicables  al  presente  caso,  pues  tales  decisiones  se  referían  al  requisito  del  concepto  que  debe  ser rendido por el Ministerio de Hacienda y  Crédito  Público  y no al señalamiento de la fuente de ingresos del proyecto,  presupuesto  este  último que según los interviniente es vinculante durante el  trámite   legislativo   porque   “no   afecta   la  separación    de    poderes   dentro   del   Estado   colombiano”,  a  diferencia  de  la  exigencia  del  concepto del Ministerio de  Hacienda     y     Crédito     Público    que    supone    una    “intromisión    indebida   del   Ejecutivo   en   la   iniciativa  legislativa”.   

II. PRUEBAS.  

El  treinta  (30)  de  septiembre de 2008 el  Magistrado  sustanciador  profirió  un  auto  de mejor proveer mediante el cual  solicitó  al  Ministerio  de Hacienda y Crédito Público allegara un oficio en  el  cual  explicara si realizó el estudio previsto por el artículo 7 de la Ley  819  de 2003, para efectos del trámite de la Ley 1133 de 2007, providencia a la  cual  el  Ministerio dio respuesta mediante escrito radicado ante la Secretaría  General   de   la   Corte  Constitucional  el  diecisiete  (17)  de  octubre  de  2008.   

El  documento es suscrito por el Ministro de  Hacienda  y  Crédito  Público  y  responde  al  requerimiento  formulado en el  sentido  que  fue rendido el informe exigido por el artículo 7 de la Ley 819 de  2003  sobre  la  compatibilidad  del  Proyecto de ley No.024 Cámara 174 de 2006  Senado  con  el  Marco  Fiscal  de  Mediano  Plazo.  Para justificar este aserto  trascribe  apartes  del  acta  de  la  sesión celebrada el veinticuatro (24) de  octubre  de  2006 en la Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara  de  Representantes  (publicada  en la Gaceta del Congreso No. 30 de 2008), en la  cual  intervino  la  Viceministra General en representación del Ministro de esa  cartera.  Durante  su  intervención la funcionaria expuso ante los congresistas  en  que  consistía el marco fiscal de mediano plazo y aseguró que los recursos  del  Programa  Agro Ingreso Seguro estaban garantizados porque hacían parte del  cupo  total  asignado al sector agricultura en el Presupuesto. Acota el Ministro  de  Hacienda  que  a  pesar de tratarse de una intervención oral en el curso de  una  sesión  ante  una  comisión  constitucional permanente del Congreso de la  República,  es  asimilable al informe previsto por el artículo 7 de la Ley 819  de 2003 y cita en apoyo de su tesis la sentencia C-911 de 2007.   

Pasa luego el representante del Ministerio a  explicar  en que consiste el Marco Fiscal de Mediano Plazo y su relación con el  Marco  de  Gasto  de  Mediano  Plazo. Expone que la Ley 819 de 2003 “establece  la  necesidad  de  crear  un  horizonte fiscal con una  trayectoria  de balance primario que garantice la sostenibilidad de la deuda del  Sector  Público en el mediano plazo. Para ello, se pública anualmente el Marco  Fiscal  de Mediano Plazo (MFMP), que incluye entre otros elementos de análisis,  las   proyecciones  de  ingresos  y  gastos  consistentes  con  un  objetivo  de  endeudamiento  neto  del Sector Público No Financiero (SPNF), de los diferentes  componentes  de  Sector  Público  Consolidado  (SPC) a los cuales la Dirección  General  de  Política  Macroeconómica  (DGPM)  del  Ministerio  de  Hacienda y  Crédito Público les hace seguimiento”.   

Añade  que  “el  MFMP  establece,  entre  otros,  el  nivel  máximo  de  gastos para el Gobierno  Nacional  Central  (GNC).  Este  monto  de  gasto  sirve  de  base  para  que la  Dirección  General  de  Presupuesto Público Nacional  (DGPN) construya el  Marco  de  Gasto  de  Mediano Plazo (MGPM), documento en el cual se incluyen las  proyecciones  de  gasto  del Presupuesto General de la Nación (PGN) distribuido  por sectores y componentes para un periodo de 4 años”.    

Concluye   entonces   que   “todo  gasto que se programe dentro del PGN necesariamente estará  contemplado  dentro  de  las  proyecciones presentadas en el MFMP”.   

Indica que de conformidad con lo señalado en  el  artículo  1 de la Ley 819 de 2003 el Gobierno Nacional debe presentar a las  comisiones  económicas  del Senado y de la Cámara de Representantes, antes del  15  de  junio de cada vigencia fiscal, el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual  debe  ser  estudiado y debatido con prioridad durante el primer debate de la Ley  Anual  de Presupuesto. Agrega que según el artículo 4 del Decreto 2730 de 2005  el  Gobierno  Nacional  desarrollará el Marco de Gasto de Mediano Plazo el cual  contendrá  las proyecciones para un período de cuatro años de las principales  prioridades  sectoriales  y  los  niveles  máximos  de gastos, distribuidos por  sectores  y  por  componentes  de  gasto  del Presupuesto General de la Nación.  Señala  igualmente  que  de  conformidad con el artículo 10 del mismo Decreto,  vigente  en  el  año  2006,  el  Proyecto  de Presupuesto General de la Nación  debía  coincidir  con  las  metas  de primer año del Marco de Gasto de Mediano  Plazo,  y  que  según  el  artículo  11 el Plan Operativo Anual de Inversiones  debía  guardar consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y con el Marco  de  Gasto  de  Mediano  Plazo. De las normas trascritas concluye que el Marco de  Gasto  de  Mediano  Plazo  y  el Plan Operativo Anual de Inversiones derivan del  Marco Fiscal de Mediano Plazo.   

Sostiene  que  los  recursos  destinados  al  Programa  Agro Ingreso Seguros fueron contemplados tanto en el Marco de Gasto de  Mediano  Plazo  como  en  el Plan Operativo Anual de Inversiones del año 2007 y  2008  y  que  por  esa razón deben considerarse incluidos en el Marco Fiscal de  Mediano  Plazo  de  los  mismos  años. Para probar este aserto anexa el mensaje  presidencial  del Proyecto de Presupuesto General de la Nación para la vigencia  fiscal  del  año  2007,  en  cuyo  acápite  4.9  relativo al Marco de Gasto de  Mediano  Plazo  se  incluye  el  Programa Agro Ingreso Seguro. También anexa el  CONPES  3436 de 2006 el cual contiene el Plan Operativo Anual de Inversiones del  año  2007,  documento en el cual también fue incluido el Programa Agro Ingreso  Seguro.   

Por  las  razones  anteriormente consignadas  concluye  el  escrito  que el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico realizó  el  estudio  exigido  por  el  artículo  7º de la Ley 819 de 2003 y conceptuó  favorablemente  sobre  la compatibilidad del Proyecto de Ley 024 de 2006 Cámara  174 de 2006 Senado con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.   

III.  CONCEPTO  DEL PROCURADOR GENERAL DE LA  NACIÓN   

El Procurador General de la Nación, mediante  concepto  No.  4692,  radicado el treinta (30) de enero de dos mil nueve (2009),  solicita  que se declare la exequibilidad de la Ley 1133 de 2007 respecto de los  cargos formulados por el demandante.   

Precisa el Ministerio Público que según la  jurisprudencia  de  esta  Corporación  el  artículo  7  de  la Ley 819 de 2003  constituye  un  importante  instrumento  de  racionalización  de  la  actividad  legislativa,  con  el fin de que ella se desarrolle con conocimiento de causa de  los  costos  fiscales que genera cada una de las leyes aprobadas por el Congreso  de  la  República  e  igualmente  apunta  a  que  las  leyes dictadas estén en  armonía  con  la  situación económica del país y con la política económica  trazada  por las autoridades correspondiente, para generar orden en las finanzas  públicas,  lo  cual  repercute favorablemente en la estabilidad macroeconómica  del país.   

Refiere  que  la  jurisprudencia  de  esta  Corporación  ha  señalado que una interpretación literal del artículo 7° de  la  Ley  819 de 2003 cercenaría considerablemente la facultad del Congreso para   legislar  y  le  otorgaría  al Ministerio de Hacienda una especie de poder de  veto  sobre  los  proyectos  de  ley,  de  manera  tal  que resultaría afectada  desproporcionadamente  la  iniciativa  legislativa de los congresistas, lo que a  su  vez  se  traduciría  en una vulneración el principio de separación de las  Ramas  del  Poder  Público,  en  la  medida  en  que  se  lesiona seriamente la  autonomía    del   Legislativo.    Razón   por   la   cual   –sigue  el  Procurador-  se ha defendido  una   interpretación  conforme  con  la  Constitución  Política  del  mandato  contenido  en  el  artículo  7  de  la Ley 819 de 2003, de manera tal que no se  desconozca  que  la posibilidad de decretar un gasto público puede tener origen  en     una     iniciativa     legislativa     de    origen    gubernamental    o  parlamentario.   

Respecto  de los cargos formulados contra la  Ley  1133  de  207  a  juicio  del Procurador no le asiste razón al demandante,  puesto  que  en  el  trámite del Proyecto de Ley se hizo alusión a la forma de  financiamiento.  Indica  que  el  artículo  5  del  proyecto original señalaba  textualmente:  “Con el fin de financiar el desarrollo  del  programa  “Agro, Ingreso Seguro-AIS”, el Gobierno Nacional incorporará  dentro   de  un  programa  específico  en  el  Presupuesto  del  Ministerio  de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural  a partir de la vigencia fiscal siguiente a la  expedición  de  la  presente  Ley,  la suma de QUINIENTOS MIL MILLONES DE PESOS  ($500,000000,000,oo)  anuales.  El  Ministerio  de Hacienda y Crédito Público,  asignará  dichos  recursos  ajustados  por  el Índice de Precios al Consumidor  (IPC)  para  cada  vigencia, con arreglo a las disposiciones de la Ley Orgánica  de Presupuesto.”   

Añade   que  en  exposición  de  motivos  publicada  en la Gaceta del Congreso No. 251 del 26 de julio de 2006 el Ministro  de  Agricultura  señaló:  “Para  poder cumplir con  estos  objetivos, el proyecto de Ley que se somete a su consideración ordena al  Gobierno  apropiar  la cifra de 500 mil millones de pesos anuales para financiar  el  programa. El Ministerio de Hacienda a partir de la vigencia fiscal siguiente  a  la  expedición  de  la  ley,  incorporará  los  recursos en la Ley Anual de  presupuesto  a  favor  del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con una  destinación  específica  para  el programa y ajustando el valor anualmente con  base en el Índice de Precios al Consumidor, IPC.”   

Indica que apreciaciones en el mismo sentido  se  replicaron  en  el  informe de ponencia para segundo debate en la Cámara de  Representantes  (Gaceta  del  Congreso  No.  525 del 9 de noviembre de 2006), al  igual  que  en  las  ponencia  para  primer  y segundo debate en el Senado de la  República  (Gacetas  del Congreso 656 del 12 de diciembre de 2006 y 62 del 2 de  marzo de 2007, respectivamente).   

Concluye,   entonces,   que   desde   la  presentación  de  la  iniciativa  y  durante  todo  el trámite legislativo del  Proyecto  de  Ley  24  de  2006  Cámara 174 de 2006 Senado se manifestó en los  informes  de  ponencias  el  costo del proyecto, la forma de financiamiento y su  incidencia  en  el presupuesto nacional, de manera que se dio cumplimiento a los  requisitos señalados en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.   

IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS  

1.  Competencia   

La  Corte  es  competente  para  conocer del  proceso  de  la  referencia, de conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la  Constitución Política.   

2. El asunto bajo revisión  

Según el demandante durante el trámite del  Proyecto  de Ley número 024 de 2006 Cámara 174 de 2006 Senado no se cumplieron  los  requisitos  señalados  por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 pues ni en  la  exposición  de  motivos  ni en las ponencias presentadas para los sucesivos  debates  ante las comisiones y plenarias de ambas cámaras se hizo referencia al  impacto  fiscal del proyecto, tampoco se hizo explícito el gasto, ni se indicó  si  era compatible con el marco fiscal de mediano plazo, no fueron incluidos los  costos  fiscales  de  la  iniciativa, ni la fuente de ingreso adicional generada  para  el  financiamiento  de  dicho  costo  de conformidad con el referido marco  fiscal  de  mediano  plazo;  falencias  que tampoco fueron subsanadas durante el  trámite  del  proyecto  de  ley.  De  lo anterior infiere que la Ley finalmente  aprobada  es  inconstitucional  debido  a  que  está  incursa  en  un  vicio de  procedimiento  insubsanable  ocasionado  por la vulneración de una disposición  de  naturaleza  orgánica, como lo es el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Esta  postura  es  secundada  por  algunos  de  los  ciudadanos intervinientes quienes  señalan  que  durante el trámite del Proyecto de Ley 24 de 2006 Cámara 174 de  2006  Senado  no se indicó cual sería su fuente de ingresos, irregularidad que  a  su  juicio  implica  la  inconstitucionalidad  de  la Ley finalmente aprobada  debido  al desconocimiento de una de las exigencias señaladas por el mencionado  artículo 7 de la Ley 819 de 2003.   

Los  representantes  de  los  Ministerios de  Hacienda  y  Crédito  Público,  de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural, algunos  ciudadanos    intervinientes    y   el   Ministerio   Público,   defienden   la  constitucionalidad  de  la  Ley  acusada  y  sostienen,  en primer lugar, que el  incumplimiento  durante  el  trámite  de  un  proyecto de ley de los requisitos  señalados  en  el  articulo  7  de  la  Ley  819  de  2009 no acarrea de manera  inexorable  la  inconstitucionalidad  de  la  ley  expedida  pues  así  ha sido  señalado   de  manera  reiterada  en  diversos  pronunciamientos  de  la  Corte  Constitucional.  En  segundo  lugar afirman la Ley 1133 de 2007 no está viciada  de  inconstitucionalidad  pues  durante  su  trámite  legislativo  se dio cabal  cumplimiento  a  las formalidades prescritas por el artículo 7 de la Ley 819 de  2003.   

Planteado  en  los  anteriores  términos el  debate  sobre  la  constitucionalidad de la Ley 1133 de 2007 para desatarlo  deberá  esta  Corporación  hacer referencia a la naturaleza del artículo 7 de  la  Ley  819  de  2003  y  a  la  jurisprudencia sentada hasta la fecha sobre el  cumplimiento  de  las  formalidades  previstas  por esta disposición durante el  procedimiento  legislativo de las normas que ordenen gastos, luego examinará si  en  el  trámite  del   Proyecto  de Ley número 024 de 2006 Cámara 174 de  2006  Senado  se  cumplió lo señalado por el mentado artículo 7 de la Ley 819  de  2003.  Ese  a  su  vez  será  el  orden expositivo que seguirá la presente  decisión.   

Antes  de  iniciar con la exposición de las  consideraciones,   es   necesario   aclarar   que   la   acción   pública   de  inconstitucionalidad  presentada  por el actor, en la cual alega la presencia de  ciertos  vicios  de  procedimiento  en el trámite de la Ley 1133 de 2007, no ha  caducado  pues  fue  interpuesta  antes  de  que  se  cumpliera  un  año  de la  publicación   de   mencionada   ley   (artículo   242,   numeral   3,   de  la  Constitución)1.  En  efecto,  la  Ley 1133 de 2007 fue publicada el 10 de abril de  2007 y la demanda fue interpuesta el 2 de abril de 2008.   

3. El contenido normativo del artículo 7 de  la  Ley  819 de 2003, su naturaleza y sus alcances a la luz de la jurisprudencia  constitucional.   

El artículo 151 C.P. confiere al Congreso la  atribución  de  expedir  leyes orgánicas a la cual estará sujeto el ejercicio  de  la  actividad  legislativa.   En  ese  sentido,  como  lo  reconoce  la  jurisprudencia   de   esta   Corporación,   las  leyes  orgánicas  constituyen  parámetro  constitucional  de  control  de  las normas ordinarias, “por  su posición organizadora en un sistema legal que depende de  ellas”2.  Dentro  de  las  materias  que la Carta  Política  prevé  como  parte  de  la  legislación orgánica se encuentran las  normas  sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y  ley  de apropiaciones (artículo 151 de la C. P.).  En cumplimiento de esta  previsión,   el   Congreso   expidió   la   Ley   819   de  2003  “por   la   cual   se  dictan  normas  orgánicas  en  materia  de  presupuesto,  responsabilidad  y  transparencia  fiscal  y  se  dictan  de otras  disposiciones,  los  dos primeros capítulos de la Ley  están  destinados a establecer “normas orgánicas de  presupuesto     para     la    transparencia    fiscal    y    la    estabilidad  macroeconómica”    (Capítulo   I)   y     “normas     orgánicas    presupuestales    de    disciplina  fiscal” (Capítulo II).   

El  artículo 1º de la citada Ley impone el  Gobierno  Nacional  la  obligación  de  presentar antes del 15 de junio de cada  vigencia   fiscal,   un  Marco  Fiscal  de  Mediano  Plazo  ante  la  comisiones  económicas  del  Senado  y  de  la  Cámara de Representantes, el cual debe ser  estudiado  y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de  Presupuesto.   

Dentro del Capítulo I de la Ley se encuentra  contenido   el   artículo   7°  cuyo  tenor  literal  es  el  siguiente:    

ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE  LAS  NORMAS.  En  todo  momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley,  ordenanza  o  acuerdo,  que  ordene  gasto o que otorgue beneficios tributarios,  deberá  hacerse  explícito  y  deberá  ser  compatible con el Marco Fiscal de  Mediano Plazo.   

Para  estos  propósitos,  deberá incluirse  expresamente  en  la  exposición  de  motivos  y  en  las ponencias de trámite  respectivas  los  costos  fiscales  de  la  iniciativa  y  la  fuente de ingreso  adicional generada para el financiamiento de dicho costo.   

El   Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público,  en  cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de  la  República,  deberá  rendir  su  concepto  frente  a  la consistencia de lo  dispuesto  en  el  inciso  anterior.  En ningún caso este concepto podrá ir en  contravía  del  Marco  Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en  la Gaceta del Congreso.   

En  las entidades territoriales, el trámite  previsto  en  el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de  Hacienda o quien haga sus veces.   

De la anterior disposición se desprende que  los     proyectos     de    ley    que    “ordenan  gastos”  o  que otorgan beneficios tributarios deben  reunir los siguientes requisitos:   

    

* En  primer    lugar    deben    hacer    explícito    el    impacto    fiscal   del  proyecto,     

    

* En  segundo   lugar   deben   ser   compatibles  con  el  Marco  Fiscal  de  Mediano  Plazo,     

Para  garantizar  el  cumplimiento  de  los  anteriores  requisitos  durante  el trámite del proyecto de ley deben cumplirse  las siguientes formalidades:   

    

1. En  la  exposición  de  motivos  y en las ponencias de trámite del  proyecto debe incluirse los costos fiscales de la iniciativa     

    

1. En  la  exposición  de  motivos  y en las ponencias de trámite del  proyecto  debe  incluirse  la  fuente  de  ingreso  adicional  generada  para el  financiamiento de dicho costo.     

    

1. El  Ministerio  de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo  durante  el  trámite  del  proyecto  en  el  Congreso de la República, deberá  rendir  un  concepto  respecto  de  la consistencia de los costos fiscales de la  iniciativa  y  la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de  dicho    costo.    Este    informe    será   publicado   en   la   Gaceta   del  Congreso.     

    

1. El  concepto  rendido  por  el  Ministerio  de  Hacienda  y Crédito  Público   no   puede   ir   en   contravía   del   Marco   Fiscal  de  Mediano  Plazo.     

    

1. Los  proyectos  de  ley de iniciativa gubernamental, que planteen un  gasto   adicional   o   una   reducción   de   ingresos,  deberá  contener  la  correspondiente  fuente  sustitutiva  por  disminución  de  gasto o aumentos de  ingresos,  lo  cual  deberá  ser  analizado  y  aprobado  por  el Ministerio de  Hacienda y Crédito Público.     

La Corte Constitucional aunque hasta la fecha  no  ha  examinado  la  constitucionalidad del artículo 7 de la Ley 819 de 2003,  empero,  se  pronunciado  en  reiteradas  oportunidades  sobre  las formalidades  prescritas  por este precepto, con motivo del examen de la constitucionalidad de  leyes  y  de  proyectos  de  ley  contra  los  cuales  se  planteaba el cargo de  desconocer lo señalado en dicha disposición.   

En  un  principio la Corte determinó que la  aplicación  de  las  condiciones establecidas en el artículo 7° de la Ley 819  de  2003  no  era  exigible  al Congreso de la República por cuanto el Gobierno  Nacional no había fijado el Marco Fiscal de Mediano Plazo.   

Así, por ejemplo, en la sentencia C-1113 de  2004,  al  estudiar las objeciones presidenciales presentadas contra el Proyecto  de  Ley 247 de 2003 –Senado-  y       117      de      2002      –Cámara-3  por  no  haberse  cumplido lo  dispuesto  en  el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, se sostuvo que a pesar de  ya  haber  entrado  en  vigor esta ley los requisitos señalados en ella no eran  aplicables  para  las  ponencias  presentadas  en  el  Senado  de la República,  mientras  el Gobierno Nacional no expidiera el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el  cual  de  acuerdo  con  el artículo 7° de dicha norma debe servir de referente  para  analizar  el  impacto  fiscal a efectuar en la exposición de motivos y en  las ponencias de trámite de los proyectos que ordenen el gasto.   

En  igual  sentido  se  pronuncio  la  Corte  Constitucional  en  la  sentencia  C-500  de  2005,  al  estudiar las objeciones  presidenciales  formuladas  contra  el proyecto de Ley 249 de 2003 Senado 129 de  2003       Cámara       de      Representantes4,   en   esta   decisión   se  advirtió  que  en  el  caso objeto de estudio se presentaba la misma situación  analizada  en  la  sentencia  C-113 de 2004, es decir, que cuando se había dado  trámite  en  la  Cámara  de Representantes al proyecto no había sido todavía  aprobado  un  Marco  Fiscal  de Mediano Plazo. Tesis reiterada en las sentencias  C-729  de  20055,        C-072       de       20066  y  C-929  de 20067   

, en las cuales no prosperaron las objeciones  presentadas  por el Presidente de la República por la infracción del artículo  7°  de  la  Ley  819 de 2003, debido a que para la época en que se presentaron  las  respectivas  iniciativas  legislativas  todavía  no había sido dictado el  Marco Fiscal de Mediano Plazo.   

Posteriormente,  esta  Corporación  en  la  sentencia  C-874  de  2005  afirmó  que  el  incumplimiento  del  Ministerio de  Hacienda  de las obligaciones que le impone el artículo 7 de la Ley 819 de 2003  –en   el   sentido   de  conceptuar  acerca del impacto fiscal del proyecto y su adecuación con el marco  fiscal  de  mediano  plazo-  no  afectaba  la  validez de un proyecto de ley que  había  sido  aprobado  por  el Congreso de la República con el cumplimiento de  todas  las formalidades. Al respecto señaló que “el  Congreso  de  la  República  constituía una rama autónoma del Poder Público,  que  el Congreso de la República también tenía iniciativa para el gasto y que  el  hecho  de  que el Ministerio de Hacienda no hubiera cumplido con su deber de  presentar  un  concepto  acerca  del  proyecto  no  podía  anular  la labor del  Congreso”.  Añadió  que  cuando  en  virtud  de un  mandato  legal  le  corresponde  a  otra  rama del poder público o a uno de sus  funcionarios  realizar  un  acto  propio  de  sus  funciones  relacionado con el  trámite  de  un  proyecto  de  ley,  el incumplimiento de esta prescripción no  puede  constituirse  en una irregularidad que vicie el procedimiento legislativo  pues  ello  desconocería  la  autonomía  del  Congreso  en  el ejercicio de su  función  legislativa,  bajo el amparo del principio de separación de poderes y  el respeto del principio democrático.   

Ahora  bien,  a  partir  del  año  2004  el  Gobierno  Nacional  ha  venido  presentando  el Marco Fiscal de Mediano Plazo al  Congreso    para    su    estudio   y   discusión8  ,  dando  cumplimiento  a  lo  señalado  en  el  artículo  1º  de  la Ley 819 de 2003, razón por la cual la  Corte  Constitucional  nuevamente  se  vio  abocada a examinar el alcance de las  formalidades  exigidas  por  el  artículo  7º  de  la  Ley  819 de 2003. En la  sentencia  C-502  de 2007 se precisó que el contenido de este precepto es sólo  un  parámetro  de racionalidad de la actividad legislativa y no un requisito de  trámite   necesario   para   que   el  Congreso  pueda  desarrollar  su  labor.  Textualmente se consigna en esta decisión:   

Por todo lo anterior, la Corte considera que  los  primeros  tres  incisos del art. 7° de la Ley 819 de 2003 deben entenderse  como  parámetros  de racionalidad de la actividad legislativa, y como una carga  que  le  incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso  ha  valorado, con la información y las herramientas que tiene a su alcance, las  incidencias  fiscales  de  un  determinado  proyecto  de ley. Esto significa que  ellos constituyen instrumentos para mejorar la labor legislativa.   

Es  decir,  el  mencionado  artículo  debe  interpretarse  en  el  sentido  de  que  su  fin es obtener que las leyes que se  dicten  tengan  en  cuenta  las  realidades  macroeconómicas,  pero  sin  crear  barreras  insalvables  en  el  ejercicio  de la función legislativa ni crear un  poder  de  veto legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso  de  racionalidad  legislativa  la  carga  principal  reposa  en el Ministerio de  Hacienda,  que  es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la  experticia  en  materia  económica.  Por  lo  tanto,  en  el  caso  de  que los  congresistas  tramiten  un  proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el  impacto  fiscal,  sobre  la  manera  de  atender  esos  nuevos gastos o sobre la  compatibilidad   del   proyecto  con  el  Marco  Fiscal  de  Mediano  Plazo,  le  corresponde  al  Ministro  de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para  ilustrar  al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y el  Congreso  habrá  de recibir y valorar el concepto emitido por el Ministerio. No  obstante,  la  carga  de  demostrar  y convencer a los congresistas acerca de la  incompatibilidad  de  cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae  sobre el Ministro de Hacienda.   

Por otra parte, es preciso reiterar que si el  Ministerio  de  Hacienda   no participa en el curso del proyecto durante su  formación  en  el  Congreso  de la República, mal puede ello significar que el  proceso  legislativo  se  encuentra  viciado  por  no haber tenido en cuenta las  condiciones  establecidas  en  el  art. 7° de la Ley 819 de 2003. Puesto que la  carga  principal  en  la  presentación  de  las  consecuencias  fiscales de los  proyectos  reside  en  el  Ministerio de Hacienda, la omisión del Ministerio en  informar  a los congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto no  afecta  la  validez  del  proceso  legislativo  ni vicia la ley correspondiente.   

Así  las  cosas,  es claro que según dicha  providencia  el concepto que emite el Ministerio de Hacienda y Crédito Público  sobre  los proyectos de ley que ordenen gastos u otorguen beneficios tributarios  es  sólo  una herramienta para racionalizar el proceso legislativo, promover la  aplicación  y  cumplimiento de las leyes y obtener una implementación efectiva  de  las  políticas  públicas,  pero  no puede ser entendido como una barrera u  obstáculo  para  que  el  Congreso  presente  y dé trámite a los proyectos de  ley.   

Esta postura fue reiterada en sentencia C-315  de  2008  en  la  cual  se   sostuvo  que  las obligaciones previstas en el  artículo  7º  de la Ley 819 de 2003 constituyen “un  parámetro   de   racionalidad  legislativa,  que  está  encaminado  a  cumplir  propósitos  constitucionalmente  valiosos, entre ellos el orden de las finanzas  públicas,  la  estabilidad  macroeconómica  y  la  aplicación efectiva de las  leyes”,  debido  a  que  un  estudio  previo  de  la  compatibilidad  entre  el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la  política  económica,  disminuye  el  margen  de  incertidumbre  respecto de la  posterior ejecución material de las previsiones legislativas.   

En  la  misma  decisión  se  añadió  que  “el  mandato  de adecuación entre la justificación  de  los proyectos de ley y la planeación de la política económica, empero, no  puede  comprenderse  como  un  requisito  de trámite para la aprobación de las  iniciativas   legislativas,  cuyo  cumplimiento  recaiga  exclusivamente  en  el  Congreso.  Ello en tanto (i) el Congreso carece de las instancias de evaluación  técnica  para  determinar el impacto fiscal de cada proyecto, la determinación  de  las  fuentes  adicionales  de financiación y la compatibilidad con el marco  fiscal  de  mediano plazo; y (ii) aceptar una interpretación de esta naturaleza  constituiría  una  carga  irrazonable  para el Legislador y otorgaría un poder  correlativo  de  veto  al  Ejecutivo,  a  través  del  Ministerio  de Hacienda,  respecto  de  la competencia del Congreso para hacer las leyes. Un poder de este  carácter,   que   involucra  una  barrera  en  la  función  constitucional  de  producción  normativa, se muestra incompatible con el balance entre los poderes  públicos y el principio democrático”.   

En igual sentido se pronunció la Corte en la  sentencia  C-731  de  2008,  providencia  en  la  cual  reiteró  los argumentos  expuestos que la sentencia C-502 de 2007.   

De  la  jurisprudencia  antes  trascrita  se  desprende  que  las  formalidades señaladas por el artículo 7 de la Ley 819 de  2003  han  sido  entendidas  como  un  “parámetro de  racionalidad   de   la  actividad  legislativa”  que  persigue  entre  otros  propósitos  el  orden  de  las  finanzas  públicas, la  estabilidad  macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes.  Ahora bien esto no significa que no deban  ser  observadas  durante  el  trámite  de un proyecto de ley que ordene gastos,  sino  que  la  carga  de  su cumplimiento recae en el Ministerio de Hacienda por  contar  éste  con  los  datos,  los  equipos de funcionarios y la experticia en  materia  económica,  que permiten establecer el impacto fiscal de un proyecto y  su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.   

En   esa   medida,  cuando  la  iniciativa  legislativa  se  origina  en  el  seno  del  propio  Congreso  de  la República  –es   decir   cuando  el  proyecto  de  ley  que ordena gastos ha sido presentado por un parlamentario- la  no   intervención  del  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público  en  el  procedimiento  legislativo  para  establecer  el impacto fiscal del proyecto, su  fuente  de  financiamiento  y  su  compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano  Plazo,  no  acarrea la inconstitucionalidad del trámite legislativo por haberse  incurrido  en  un vicio de procedimiento insubsanable, pues reiteradamente se ha  sostenido  que  darle  tal  alcance al artículo 7 de la Ley 819 de 2003 implica  imponerle    una   “carga   irrazonable   para   el  Legislador”  y  adicionalmente le otorga  “un  poder  correlativo  de  veto  al  Ejecutivo,  a través del  Ministerio  de  Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las  leyes”,  lo  que  resulta  contrario al principio de  separación  de  poderes y a la potestad de configuración legislativa en cabeza  del Congreso.   

Empero entiende esta Corporación que cuando  se  trata  de  un  proyecto  de  iniciativa  gubernamental no son aplicables las  mismas  reglas  interpretativas,  pues  en  este  caso  debe  darse cumplimiento  estricto  a  las formalidades previstas en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.  En  efecto,  el  Gobierno Nacional cuenta con la información relacionada con el  impacto  fiscal  de  los  proyectos  de  ley,  su  fuente de financiamiento y su  compatibilidad  con  el  Marco  Fiscal  de  Mediano  Plazo, pues precisamente el  Ministerio   de   Hacienda   y   Crédito   Público   cuenta  con  “los  datos,  los  equipos  de  funcionarios  y  la  experticia en  materia  económica” requeridos para dar cumplimiento  a  lo  preceptuado  por  dicha disposición. Por lo tanto el cumplimiento de las  formalidades  prescritas  por  el  artículo 7 de la Ley 819 de 2003 al Gobierno  Nacional   no  supone  una  imponer  un  trámite  adicional  que  dificulte  el  procedimiento  legislativo,  pues  el Ejecutivo cuenta con los medios necesarios  para cumplir con el mandato legal.   

Adicionalmente cuando se trata de un proyecto  de   iniciativa   gubernamental   las  formalidades  en  cuestión  resultan  de  particular  importancia  para  que  el  Congreso  pueda  realizar  el debate del  proyecto  con  la  suficiente  ilustración acerca de sus implicaciones fiscales  razón  por la cual éstas cobran particular relevancia desde la perspectiva del  principio    de   publicidad   dentro   del   trámite   legislativo9   

.  Precisamente la información contenida en  la  exposición  de motivos y en las ponencias, al igual que el concepto a cargo  del  Ministro de Hacienda y Crédito Público, previsto en el inciso tercero del  artículo  7  de  la  Ley  819  de  2003,  cumplen  con este propósito y son un  mecanismo  que  permite  a  los  congresistas  enterarse  de  las  consecuencias  macroeconómicas de un proyecto de ley.   

Ahora  bien,  podría  argumentarse  que  el  desconocimiento  de  las formalidades señaladas en el artículo 7 de la Ley 819  de  2003  tendría  las  mismas consecuencias para el debate parlamentario de un  proyecto  de  ley,  al  menos  desde la perspectiva del principio de publicidad,  trátese  de  un  proyecto  de  iniciativa  parlamentaria  o  de  un proyecto de  iniciativa  gubernamental, pues en ambos casos la ausencia de información sobre  el   impacto  fiscal  de  un  proyecto,  sus  fuentes  de  financiamiento  y  su  compatibilidad  con el Marco Fiscal de Mediano Plazo conducirían a adelantar el  trámite  legislativo  sin  elementos de juicios relevantes desde la perspectiva  macroeconómica.   

Sin embargo, encuentra esta Corporación que  cuando  se  está  en  presencia de una iniciativa gubernamental la información  relevante  no  es  suministrada  por  aquél  que  cuenta  con  todos los medios  necesarios     para     recabarla    –el  Ministerio  de  Hacienda  y Crédito Público- y por lo tanto la  omisión  de  las  formalidades legales no puede tener los mismos efectos que la  jurisprudencia  ha  establecido  en  los  casos que el proyecto es de iniciativa  parlamentaria,  sino  que  supone  la  configuración  de  un  vicio de trámite  insubsanable.  Otra  razón  que  justifica  esta  postura  son  los importantes  poderes  del  Gobierno Nacional en materia gasto público, los cuales se verían  reforzados  en  detrimento del Congreso si a pesar de contar con la información  relacionada   con  la  consistencia  del  impacto  fiscal  y  de  la  fuente  de  financiamiento  de  un  proyecto  de ley de su iniciativa, al igual que sobre la  compatibilidad  del  mismo  con  el  Marco Fiscal de Mediano Plazo, no estuviera  obligado  a  proporcionarla  a  los  congresistas. En este caso a juicio de esta  Corporación  se  altera gravemente el equilibrio de poderes y se obstaculiza la  labor legislativa del Congreso.   

Recapitulando,  el  incumplimiento  de  las  formalidades  prescritas  por  el  artículo  7  de  la  Ley  819  de 2003 tiene  consecuencias   distintas   si  se  trata  de  un  proyecto  de  ley  iniciativa  parlamentaria  o de un proyecto de ley de iniciativa gubernamental. En el primer  caso  la  renuencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a suministrar  la  información  relacionada con el impacto fiscal del proyecto, sus fuentes de  financiamiento,  y  su  compatibilidad  con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, no  puede  obstaculizar la labor legislativa ni paralizar la actividad del Congreso,  razón  por  la  cual,  en  este  caso concreto, el procedimiento legislativo no  resulta  viciado. Por el contrario, cuando se trata de un proyecto de iniciativa  gubernamental,  pesa en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el  cumplimiento  estricto  de  las  formalidades  señaladas  por  el  precepto  en  cuestión,   so   pena   de  la  declaratoria  de  inconstitucionalidad  por  la  trasgresión de mandatos de carácter orgánico.   

4. El examen de constitucionalidad de la Ley  1133  de  2007 por la supuesta infracción de los requisitos formales señalados  en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.   

En  el caso concreto según el demandante el  Gobierno  Nacional  durante  el  trámite del Proyecto de Ley 24 de 2006 Cámara  174  de  20056  Senado  –que  posteriormente   se  convertiría  en  la  Ley  1133  de  2007-  incumplió  los  requisitos señalados en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.   

Como  antes  se  consignó  tales requisitos  son:   

    

1. En  la  exposición  de  motivos  y en las ponencias de trámite del  proyecto debe incluirse los costos fiscales de la iniciativa     

    

    

1. El  Ministerio  de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo  durante  el  trámite  del  proyecto  en  el  Congreso de la República, deberá  rendir  un  concepto  respecto  de  la consistencia de los costos fiscales de la  iniciativa  y  la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de  dicho    costo.    Este    informe    será   publicado   en   la   Gaceta   del  Congreso.     

    

1. El  concepto  rendido  por  el  Ministerio  de  Hacienda  y Crédito  Público   no   puede   ir   en   contravía   del   Marco   Fiscal  de  Mediano  Plazo.     

    

1. Los  proyectos  de  ley de iniciativa gubernamental, que planteen un  gasto   adicional   o   una   reducción   de   ingresos,  deberá  contener  la  correspondiente  fuente  sustitutiva  por  disminución  de  gasto o aumentos de  ingresos,  lo  cual  deberá  ser  analizado  y  aprobado  por  el Ministerio de  Hacienda y Crédito Público.     

Este último requisito no era exigible porque  la  Ley  1133  de  2007  no  planteaba  un  gasto  adicional o una reducción de  ingresos,  pues  los recursos del Programa Agro Ingreso Seguro estaban incluidos  dentro  del  Marco  Fiscal  a  Mediano  Plazo antes de la aprobación de la ley.  Sobre  el  cumplimiento  de  los  restantes  requisitos en el trámite de la Ley  acusada se tiene lo siguiente:   

El  artículo 5º del Proyecto de Ley 024 de  2006  Cámara  señalaba: “Con el fin de financiar el  desarrollo  del  programa  “Agro,  Ingreso Seguro-AIS”, el Gobierno Nacional  incorporará  dentro de un programa específico en el Presupuesto del Ministerio  de  Agricultura y Desarrollo Rural a partir de la vigencia fiscal siguiente a la  expedición  de  la  presente  Ley,  la suma de QUINIENTOS MIL MILLONES DE PESOS  ($500,000000,000,oo)  anuales.  El  Ministerio  de Hacienda y Crédito Público,  asignará  dichos  recursos  ajustados  por  el Índice de Precios al Consumidor  (IPC)  para  cada  vigencia, con arreglo a las disposiciones de la Ley Orgánica  de                  Presupuesto.”10   

De la misma forma, la exposición de motivos  que  aparece  publicada  en  la  Gaceta  del Congreso No. 251 del 26 de julio de  2006,  el  Ministro  de Agricultura manifiesta: “Para  poder  cumplir  con  estos  objetivos,  el  proyecto  de  Ley que se somete a su  consideración  ordena  al  Gobierno  apropiar  la  cifra de 500 mil millones de  pesos  anuales  para  financiar  el  programa. El  Ministerio de Hacienda a  partir  de la vigencia fiscal siguiente a la expedición de la ley, incorporará  los  recursos  en  la  Ley  Anual  de  presupuesto  a  favor  del  Ministerio de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural,  con  una  destinación  específica  para el  programa  y  ajustando  el valor anualmente con base en el Índice de Precios al  Consumidor, IPC.”   

De  igual  manera, en el informe de ponencia  para  primer  debate  en la Cámara de Representantes publicada en la Gaceta del  Congreso  No.  472  del 20 de octubre de 2006, se consigna que el propósito del  proyecto:  “Es  dotar al sector agropecuario y rural  de  Colombia  de  cuantiosos  recursos (500 mil millones incrementados cada año  con  el  IPC) adicionales a su presupuesto tradicional, y de herramientas que lo  protejan,  lo  reconviertan  y  modernicen,  con  apoyos  directos  e incentivos  dirigidos  a  tecnología,  asistencia  técnica,  asociatividad, adecuación de  tierras, créditos de fomento, capitalización.”   

En relación con el artículo 5 del proyecto  original  que  consagraba  la  forma de financiamiento del mismo, en la referida  ponencia  se  sugirieron  modificaciones  que  luego  fueron  aprobadas  por  la  comisión     respectiva,     en     el    siguiente    sentido:    “Siendo  coherentes  con  la  Ley  de  Presupuesto aprobada por el  Congreso  para  el  2007, se destinan como mínimo cuatrocientos mil millones de  pesos  ($400.000.000.000)  para  esa vigencia.  Y a partir del año 2008 se  establecen  como mínimo los quinientos mil millones de pesos ($500.000.000.000)  dejando  abierta  la  posibilidad  de  gestionar  recursos  adicionales  para el  programa.”  De igual forma, la ponencia agregó: “Con el ánimo de controlar  y  limitar  los  gastos  de  administración  y  operación  del  programa, para  garantizar  que  la  gran  mayoría  de  los  recursos  deben  destinarse  a sus  componentes,  se  incluyó  este  parágrafo, dejando un porcentaje un poco más  alto  en  el primer año, debido a la necesidad de establecer una línea de base  que será fundamental.   

Así  mismo,  se  modifica  el  artículo  5  original del proyecto cuyo tenor queda de la siguiente manera:   

Artículo      6°.     Recursos.  Con  el  fin  de  financiar  el  desarrollo  del  Programa  Agro,  Ingreso  Seguro,  AIS,  el  Gobierno  Nacional  incorporará  dentro de un programa específico en el Presupuesto del Ministerio  de  Agricultura  y  Desarrollo  Rural  para el año 2007 como mínimo la suma de  cuatrocientos  mil  millones  de pesos ($400.000.000.000.00) y a partir del año  2008   la   suma   como   mínimo   de   quinientos   mil   millones   de  pesos  ($500.000.000.000.00)  anuales.  El  Ministerio  de Hacienda y Crédito Público  asignará  dichos  recursos  ajustados  por  el Índice de Precios al Consumidor  (IPC)  para  cada  vigencia, con arreglo a las disposiciones de la Ley Orgánica  de Presupuesto.   

Parágrafo.  Los gastos de administración y  operación  del  Programa  Agro,  Ingreso  Seguro,  en el primer año, no podrá  exceder  el  cinco  por  ciento 5% del total de los recursos apropiados para esa  vigencia.  A partir del segundo año de implementación del programa, los gastos  de  administración y operación del mismo no podrán exceder el tres por ciento  (3%)   del   total   de   recursos   apropiados   para   cada   año11.   

La  ponencia para primer debate se encuentra  publicada  en  la  Gaceta  del  Congreso  No.  525  de nueve de noviembre 2006 y  respecto  de  la  justificación  y  objeto  de  proyecto  de  ley  señala que:   

Es  dotar  al sector agropecuario y rural de  Colombia   de   los   recursos   económicos   estimados  de  500  mil  millones  incrementados  cada año con el IPC, adicionales a su presupuesto tradicional, y  de  herramientas  que lo protejan, para que se busque y logre su reconversión y  modernización,  con  apoyos  directos decrecientes a mediano plazo e incentivos  transversales  crecientes  en  el  tiempo,  dirigidos  a tecnología, asistencia  técnica,   asociatividad,   adecuación   de  tierras,  créditos  de  fomento,  capitalización  rural  y  comercialización;  de  tal  manera  que se vuelva la  mirada  al  sector  agropecuario, se convierta en una real y productiva forma de  vida,  especialmente para los jóvenes habitantes rurales, y la mejor opción de  inversión   en   Colombia,   como  complemento  a  las  políticas  de  Estado,  especialmente  de  seguridad  democrática, como pilar fundamental para la paz y  el progreso que anhelamos todos los colombianos.   

El  artículo 6 del proyecto quedó igual al  modificado en el primer debate.   

La  ponencia  para  primer  debate  en  la  Comisión  Quinta  Constitucional  Permanente  del  Senado  de la república fue  publicada  en la Gaceta del Congreso No.656 de 12 de diciembre de 2006  con  el siguiente tenor:   

El objeto de este proyecto de ley es entonces  proteger  los  ingresos  de  los productores agropecuarios que lo requieran y se  vean  afectados ante las distorsiones de los mercados externos, contribuir en el  ordenamiento  productivo  del  territorio  y  mejorar  la  competitividad  y los  niveles  de  productividad  y  empresarización  de  todo el sector agropecuario  nacional,  preparando su aparato productivo ante los nuevos retos que implica la  inserción  a  los  mercados  internacionales  y  disminuyendo  los  niveles  de  desigualdad y pobreza en el campo.   

Es  dotar  al sector agropecuario y rural de  Colombia   de   los   recursos   económicos   estimados  de  500  mil  millones  incrementados  cada año con el IPC, adicionales a su presupuesto tradicional, y  de  herramientas  que lo protejan, para que se busque y logre su reconversión y  modernización,  con  apoyos  directos decrecientes a mediano plazo e incentivos  transversales  crecientes  en  el  tiempo,  dirigidos  a tecnología, asistencia  técnica,   asociatividad,   adecuación   de  tierras,  créditos  de  fomento,  capitalización  rural  y  comercialización;  de  tal  manera  que se vuelva la  mirada al sector agropecuario.   

El programa agro, ingreso seguro se sustenta  en  la  creación de dos grandes componentes: 1) Los apoyos económicos directos  (Sectoriales)  y  2)  Los  apoyos  transversales  para  la  productividad  y  la  competitividad.   

El   presupuesto   establecido   para   la  implementación del programa durante el año 2007 es el siguiente:   

Elementos del  programa             

Presupuesto  2007  

1.  Apoyos  Económicos  Sectoriales             

$  140.907.952.800  

2.   Apoyos   para  la  Competitividad  

2.1.    Línea   de  crédito             

$  50.000.000.000  

2.2.  Fortalecimiento del  ICR             

$  60.000.000.000  

2.3.  Convocatoria  de  Riego             

$  30.000.000.000  

2.4.   Subasta   de  Comercialización             

$  30.000.000.000  

2.5.  Fondo  Capital  de  Riesgo             

$  75.000.000.000  

2.6.   Proyecto   de  Trazabilidad de Fedegán             

$  5.600.000.000  

3.     Costos  operativos             

$  8.492.047.200  

$  400.000.000.000  

El artículo 6 del proyecto conserva la misma  redacción   aprobada   por   la  plenaria  de  la  Cámara  de  Representantes.   

La ponencia para segundo debate en el Senado  de  la  República fue publicada en la Gaceta del Congreso No.62 de dos de marzo  de 2007 y señala:   

El  objeto  de  este  proyecto  de  ley  es  entonces   proteger  los  ingresos  de  los  productores  agropecuarios  que  lo  requieran  y  se  vean afectados ante las distorsiones de los mercados externos,  contribuir   en   el   ordenamiento  productivo  del  territorio  y  mejorar  la  competitividad  y  los  niveles  de  productividad y empresarización de todo el  sector  agropecuario  nacional, preparando su aparato productivo ante los nuevos  retos  que  implica  la inserción a los mercados internacionales y disminuyendo  los  niveles  de  desigualdad  y  pobreza  en  el  campo.  Es  dotar  al  sector  agropecuario  y  rural  de Colombia de los recursos económicos estimados de 500  mil  millones  incrementados  cada año con el IPC, adicionales a su presupuesto  tradicional,  y  de  herramientas que lo protejan, para que se busque y logre su  reconversión  y  modernización,  con  apoyos  directos  decrecientes a mediano  plazo   e   incentivos  transversales  crecientes  en  el  tiempo,  dirigidos  a  tecnología,   asistencia   técnica,  asociatividad,  adecuación  de  tierras,  créditos  de  fomento, capitalización rural y comercialización; de tal manera  que se vuelva la mirada al sector agropecuario.   

El   artículo   6  propuesto  para  este  debate  mantiene  la misma  redacción.   

De las anteriores trascripciones resulta que  el   impacto   fiscal   del  proyecto  se  hizo  explícito  desde  su     publicación     inicial,  en la exposición de motivos y  en  las  ponencias  presentadas durante el  trámite del proyecto, pues inicialmente fue calculado en 500 mil  millones  de  pesos  cada  año,  pero  luego fue reducido a 400 mil millones de  pesos  durante  el  año  2007  y  500  mil millones de pesos para el año 2008.  Estas  sumas  reflejan  el  impacto  que  tendrá  el  proyecto  dentro  del  presupuesto  anual,  razón  por  la cual, a juicio de la  Corte,  se  dio  cumplimiento al requisito señalado en el artículo 7 de la Ley  819 de 2003.   

Respecto  de la fuente de financiación del  proyecto  en  el  artículo  6  del mismo (originalmente el artículo 5) se  señaló    que    tendría    origen    en   una   partida   del   Presupuesto  del  Ministerio  de  Agricultura y Desarrollo Rural, la  cual  para  el  año  de  el  año  2007  ascendería  como  mínimo  la suma de  cuatrocientos  mil  millones  de pesos ($400.000.000.000.00) y a partir del año  2008   la   suma   como   mínimo   de   quinientos   mil   millones   de  pesos  ($500.000.000.000.00)   anuales.   Algunos  intervinientes  sostienen  que  esta  previsión  no  satisface  la  exigencia  del  artículo 7 de la Ley 819 de 2003  porque  no hace explícita la fuente de financiamiento del Programa Agro Ingreso  Seguro,  sin  embargo, esta Corporación no comparte esta apreciación porque en  el  artículo  6  del  proyecto se hace referencia al origen de los recursos que  financiarán el programa.   

También  señala  el artículo 7 de la Ley  819  de  2003  que  en  cualquier  tiempo,  durante  el  tramite  del  proyecto,  el  Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá  rendir  un  concepto  respecto  de  la consistencia de los costos fiscales de la  iniciativa  y  la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de  dicho  costo,  el  cual  no  puede  ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano  Plazo  y  deberá  ser publicado en la Gaceta del Congreso. Sobre este requisito  se  tiene  que durante la sesión del veinticuatro (24) de octubre de 2006 en la  Comisión   Quinta   Constitucional   Permanente  la  Viceministra  General  del  Ministerio  de  Hacienda y Crédito Público se pronunció sobre la consistencia  del  entonces  Proyecto  de  Ley  024  de 2006 Cámara 174 de 2006 Senado con el  Marco Fiscal de Mediano Plazo al respecto sostuvo:   

¿Qué  es  el  marco  fiscal  de  mediano  plazo?   

El marco fiscal de mediano plazo nos muestra  la  senda en la cual la deuda es sostenible, bajo unos resultados desde el punto  de  vista  fiscal,  que necesariamente incorpora unos determinados gastos y unos  determinados ingresos a nivel global.   

(…)  

Dicho esto entro a aclarar lo que es el marco  de  gasto de mediano plazo (…) Con base en el marco fiscal de mediano plazo la  Dirección   de   Presupuesto   trabaja   el   marco   de   gasto   de   mediano  plazo.   

¿Qué  es  el marco de gasto? Sencillamente  establece  cuál  es  el  gasto  total  por  sector. Con ese uno punto nueve por  ciento  (1,9%)  del  PIB,  con  un  control  de  gastos  de  funcionamiento,  ya  sectorizan  el  gasto  y  le  establece  a cada sector un cupo de gasto; pero el  horizonte  no va hasta el 2017. el marco de gasto se hace por cuatro años y ese  marco de gasto va, en este caso, hasta el 2010.   

A agricultura, al sector agricultura ya se le  estableció  su  cupo; al sector transporte su cupo, al sector ambiente su cupo;  no  necesariamente  establece  qué  se  gasta  con  eso.  Se  le asignaron unos  recursos  absolutos,  que  son  los que tienen que reasignar entre los distintos  programas.   

Aquí  me  preguntaban si los quinientos mil  millones  de  pesos  establecidos  en  el Proyecto de Ley Agro Ingreso Seguro si  están garantizados.   

Si   están   garantizados  porque  están  incorporados  y  hacen  parte  del  cupo  total  que  se  le  asignó  al sector  agricultura para atender este compromiso.   

¿Hasta  donde  va? En este momento hasta el  año  2010,  pero año tras año igualmente se irá incorporando un nuevo año y  ampliando esto.   

Se  tiene  entonces  que  el  Ministerio de  Hacienda  conceptuó  acerca  de  la  compatibilidad  del proyecto de ley que se  tramitaba  con  el  Marco  Fiscal  de Mediano Plazo, no obstante no presentó un  informe  escrito  sino  que hizo una exposición oral durante el trámite de una  sesión  ante  la  Comisión  Quinta  Constitucional Permanente de la Cámara de  Representantes.  Ahora  bien,  considera la Sala Plena que esta irregularidad en  la  presentación  del  informe  no  supone  un vicio de entidad suficiente para  declarar  la  inconstitucionalidad  de  la Ley 1133 de  2007,       porque      en      definitiva  se  cumplió  con  el cometido de  informar  durante  el  trámite  del  proyecto  sobre  la consistencia del costo  fiscal  del  mismo,  sus  fuentes  de  financiamiento y su compatibilidad con el  Marco  Fiscal  a  mediano  Plazo,  además  el  informe oral fue publicado en la  Gaceta  del  Congreso  No.  30  de  2008,  con  lo  que también se satisfizo la  exigencia   establecida   en   el   inciso   tercero   del   artículo   819  de  2003.   

Se concluye entonces que durante el trámite  de la Ley 1133 de 2008:   

     

1. Se  estimó desde un inicio el impacto fiscal del proyecto de ley y  dicha  estimación se reprodujo en el articulado del proyecto, en la exposición  de  motivos  y  en  las  ponencias  presentadas  en  cada  una de las etapas del  trámite legislativo.     

     

1. Igualmente   se   señaló   la   fuente   de   financiamiento  del  proyecto.     

     

1. La  Viceministra  General  del  Ministerio  de  Hacienda y Crédito  Público  rindió  un  informe  oral sobre la compatibilidad del proyecto con el  Marco  Fiscal  de Mediano Plazo, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso  No. 30 de 2008.     

De  manera  tal  que  no  se  infringió lo  preceptuado por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.   

En   mérito  de  lo  expuesto,  la  Corte  Constitucional,  administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la  Constitución,   

RESUELVE  

PRIMERO.  Declarar  EXEQUIBLE  la  Ley  1133  de  2007, respecto de los cargos examinados en la presente decisión,   

Notifíquese,   comuníquese,   cúmplase,  insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.   

NILSON ELIAS PINILLA PINILLA  

Presidente  

Magistrado  

Impedimento  

JUAN CARLOS HENAO PEREZ  

Magistrado  

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

JORGE IVAN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Magistrado  

MARIA VICTORIA CALLE CORREA  

Magistrada  

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado  

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado  

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ  

Secretaria General    

1  Artículo  242  “(…) 3ª) Las acciones por vicios  de  forma caducan en el término de un año, contado a partir de la publicación  del respectivo acto”.   

2  Cfr.  Corte Constitucional,  sentencia C-337/93.   

3  “Por  la  cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de  los   405  años  de  haberse  fundado  el  primer  asentamiento  humano  en  su  territorio,  se  exaltan  las  virtudes  de  sus  habitantes y se autoriza en su  homenaje la inversión de unas obras de interés social”.   

4  “Por   medio  del  cual  la  Nación  se  asocia  a  la  celebración  de  los  cuatrocientos   años   de  la  fundación  del  municipio  de  NOCAIMA,  en  el  departamento de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”.   

5  En  esta  decisión  se  examinaba la constitucionalidad del Proyecto de Ley No. 057  de  2003  Cámara – 061 de  2004  Senado  “Por  medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de  los  ciento  cincuenta  años  de  la  fundación  del municipio de Toledo en el  Departamento  de Antioquia y se dictan otras disposiciones”. En el proyecto se  autorizaba  al  Gobierno  Nacional  para incluir dentro del presupuesto nacional  las  partidas  necesarias para concurrir a la realización de distintas obras en  el municipio.   

6  Se  estudiaba  la constitucionalidad del Proyecto de Ley N.° 239/05 Senado – 165/03  Cámara,   “por  la  cual  se  vincula  el  núcleo  familiar  de  las  madres  comunitarias  al  sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras  disposiciones”.   El  proyecto  fue  objetado  por  cuanto  otorgaba  beneficios  tributarios  al  reducir  el  aporte  de  las  madres comunitarias al Sistema de  Seguridad  Social en Salud del 8% al 4% de las sumas que reciben por concepto de  bonificación del Instituto de Bienestar Familiar.   

7  El  examen  de  constitucionalidad  recaía  sobre  el  Proyecto  de  Ley N° 172/04  Senado,  162/03  Cámara,  “Por  medio  de  la cual se autorizan apropiaciones  presupuestales  para  la  ejecución  de  obras  en  el Municipio de Caicedonia,  Departamento  del Valle del Cauca, con motivo de la vinculación de la Nación y  el  Congreso  de  la  República al primer centenario de su fundación”. En el  proyecto  se  autorizaba  al  Gobierno  Nacional para  incluir   dentro  del  Presupuesto  General  de  la  Nación  las  apropiaciones  presupuestales  necesarias para vincularse a la conmemoración de los cien años  del  municipio  de  Caicedonia  y  para  la  ejecución  de  distintas  obras de  infraestructura.  En  el proyecto se cuantificaba el costo de las obras, pero no  se  identificaba  la  fuente de ingreso adicional para cubrirlos ni se analizaba  la  compatibilidad  de  los  gastos  con  el  marco  fiscal  de  mediano  plazo.   

8  El  primer  Marco  Fiscal de Mediano Plazo fue presentado por el Gobierno el día 11  de  junio de 2004 (Gaceta del Congreso 399 del 2 de agosto de 2004). El Proyecto  de  Ley 24 de 2006 Cámara 174 de 2006 Senado fue presentado durante la vigencia  del Marco Fiscal de Mediano Plazo del año 2006.   

9  Al  respecto   se   sostuvo   en   la   sentencia   C-737   de   2001:  “Ahora  bien,  la  exigencia  constitucional de que todo proyecto  tenga  formalmente  una  iniciativa  y  sea  publicado,  con  su correspondiente  exposición   de  motivos,  protege  valores  constitucionales  importantes.  En  efecto,  un  análisis  elemental  permite  concluir  que  ese  requisito cumple  básicamente  cuatro  propósitos.  De  un  lado,  es un mecanismo para poner en  marcha  el  Congreso  y la actividad legislativa pues, como ha dicho esta Corte,  “iniciativa  significa  tanto  como  acción tendiente a iniciar o comenzar un  proceso  o actuación” (Sentencia C-393 de 2000). De otro lado, y directamente  ligado  a  lo  anterior,  esa  formalidad  protege  lo  que puede ser llamado la  reserva  de  iniciativa, en el sentido de que sólo determinadas personas pueden  presentar  proyectos  de  ley,  y  en  ciertas  materias sólo el Gobierno puede  activar  el  proceso  legislativo  (CP  art. 154 y ss). En efecto, esta Corte ha  señalado  que  también “se entiende por iniciativa la facultad, confiada por  la  Constitución  a  ciertos  órganos  o  reconocida  al  pueblo, de presentar  proyectos  de  ley  o  de  acto legislativo” (Ibidem). En tercer término, esa  exigencia  protege  la  reserva  de  cámara,  pues en determinados asuntos, los  proyectos  deben comenzar su camino obligatoriamente por una de las cámaras (CP  art.   154).  Y,  finalmente,  la  presentación  del  proyecto,  y  en  especial  su  exposición  de  motivos, cumple una función de  publicidad,  pues  permite no sólo conocer la existencia de la iniciativa, sino  además   su   contenido   y   los   fundamentos  que  la  sustentan” (negrillas añadidas).   

10  Gaceta del Congreso No. 251 del 26 de julio de 2006.   

11  Gaceta del Congreso No. 472 del 20 de octubre de 2006.