C-373-16

           C-373-16             

Sentencia C-373/16    

NORMAS DEL ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015 QUE ADOPTA UNA REFORMA DE   EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Desconocimiento de límites   competenciales para reformar la Constitución/REGIMEN DE INVESTIGACION,   ACUSACION Y JUZGAMIENTO DE MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES Y FISCAL GENERAL DE LA   NACION EN ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Sustitución del eje definitorio   “separación de poderes y autonomía e independencia judicial”    

ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Alcance   general    

CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Parámetros de control    

SUSTITUCION DE LA   CONSTITUCION-Elaboración doctrinaria de los elementos y   condiciones para la existencia de un vicio competencial    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Requisitos específicos del cargo por sustitución de la Constitución/DEMANDA   DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EL PODER DE REFORMA DEL CONGRESO DE LA   REPUBLICA-Exigencias    

Las condiciones que debe satisfacer un ciudadano al formular un cargo de   inconstitucionalidad fundado en la ocurrencia de vicio de competencia en la   aprobación de una reforma constitucional por parte del Congreso, son las   siguientes: a) El planteamiento debe ser claro de manera que la ilación de ideas   permita entender cuál es el sentido de la acusación en contra del acto   reformatorio. Se trata simplemente de que la Corte pueda “conocer”,   comprendiéndolas, las razones en las que se funda el desacuerdo respecto de la   decisión del Congreso. b) El cuestionamiento requiere ser cierto y, en esa   medida, el acto reformatorio de la Constitución debe existir jurídicamente y   encontrarse vigente. Adicionalmente, los contenidos que se le atribuyen deben   derivarse de su texto. No puede fundarse su argumentación en la suposición de   normas, en interpretaciones conjeturales del acto reformatorio o en premisas   evidentemente falsas o inconsecuentes. c) El razonamiento debe ser pertinente y,   en consecuencia, debe tratarse de un verdadero cargo que ponga de presente la   infracción de las normas constitucionales relacionadas con la competencia del   Congreso de la República para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos   argumentos fundados en la inconveniencia política de la reforma o en los   problemas prácticos que puede suponer su aplicación, a menos que de estos   últimos puedan desprenderse consecuencias de naturaleza constitucional. También   carecen de pertinencia aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de   normas constitucionales o en la violación de sus contenidos materiales. d) Como   condición de suficiencia del cargo, los demandantes deben esforzarse por   presentar de manera específica las razones por las cuales la aprobación del acto   reformatorio de la Constitución por parte del Congreso, desconoce las normas que   le atribuyen su competencia. El esfuerzo de los ciudadanos debe, en   consecuencia, contener explicaciones que den respuesta a la siguiente pregunta:   ¿Por qué el acto legislativo impugnado constituye no solo una reforma de la   Carta sino, en realidad, una sustitución de la misma? Con tal objetivo la   argumentación debe reposar, en principio, en las líneas metodológicas del juicio   de sustitución sin que ello implique –destaca la Corte- un deber de   desarrollarlo con el mismo grado de profundidad que le corresponde a este   Tribunal. Así las cosas, la demanda deberá (i) mostrar el eje definitorio de la   Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello   su enunciación y la indicación de los referentes constitucionales a partir de   los cuales se desprende. Estima la Corte que de encontrarse reconocido en la   jurisprudencia, bastará que los demandantes lo invoquen e indiquen el precedente   respectivo. A continuación y en una tarea fundamentalmente descriptiva es   necesario (ii) exponer de qué manera el acto legislativo impacta el eje   definitorio, a fin de identificar, al menos prima facie, las diferencias entre   el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por qué   las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una   transformación en la identidad de la Constitución de manera que ella, después de   la reforma, es otra completamente distinta. La especialidad de los cargos cuando   se pretende la inexequibilidad de un acto reformatorio de la Carta por vicios   competenciales, no puede traducirse en un incremento extraordinario de las   condiciones para ejercer la acción pública. Tal conclusión se fundamenta, de una   parte, en que a todas las demandas de inconstitucionalidad les son aplicables   las reglas previstas en el Decreto 2067 de 1991 y, de otra, que la Corte ha   reconocido que la doctrina judicial de los límites competenciales al poder de   reforma, se encuentra en proceso de elaboración. Así, el examen judicial por   sustitución supone identificar un eje definitorio que no se desprende   directamente de una disposición de la Carta sino que exige una interpretación   constitucional sistemática.    

JUICIO DE SUSTITUCION-Jurisprudencia constitucional    

LIMITES AL   PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION EN TRAMITE DE APROBACION DE ACTOS   LEGISLATIVOS POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Jurisprudencia constitucional    

LIMITES   COMPETENCIALES DEL PODER DE REFORMA/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO   LEGISLATIVO-Especialidad de los cargos por vicios competenciales no puede   traducirse en un incremento extraordinario de las condiciones para ejercer la   acción pública    

CONSTITUCION   POLITICA-Interpretación sistemática    

CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE SUSTITUCION-Característica de rigidez de la   Constitución    

El examen de los cargos dirigidos en contra de una   reforma constitucional no puede ser extremadamente rígido hasta el punto de   conducir a que solo ciudadanos con una acendrada pericia jurídica puedan obtener   de la Corte un pronunciamiento de fondo respecto de la validez constitucional de   un acto reformatorio. Sin embargo, no puede tampoco ser particularmente dúctil,   admitiendo que cualquier desacuerdo pueda propiciar el examen de un acto   legislativo que, precisamente por tener tal naturaleza, ha sido objeto de un   procedimiento agravado de aprobación en el Congreso de la República.     

JUICIO DE   SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos y etapas/JUICIO DE SUSTITUCION-Exigencias   para la construcción de la premisa mayor/JUICIO DE SUSTITUCION-Metodología/LIMITES   COMPETENCIALES AL PODER DE REFORMA-Jurisprudencia constitucional/CONTROL   DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Parámetros   para establecer violación/TEORIA DE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Instrumento   de control en progresiva elaboración y a partir de casos    

PRINCIPIO DE   SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia   constitucional    

PRINCIPIO DE   SEPARACION DE PODERES Y AUTONOMIA JUDICIAL-Ejes definitorios de la Constitución      

PRINCIPIO DE   INDEPENDENCIA JUDICIAL-Manifestación del principio de separación de   poderes y presupuesto de la función jurisdiccional y del derecho al debido   proceso    

ORGANOS   CONSTITUCIONALES-Significado   y alcance de la incorporación en la Constitución Política    

TEORIA DE LOS   ORGANOS CONSTITUCIONALES-Características según la doctrina    

PLURALISMO   INSTITUCIONAL-Se refleja en   ámbito estatal mediante la atribución del ejercicio de los poderes públicos a   diversas organizaciones estatales que guardan entre si la debida correspondencia   y armonía    

RAMAS DEL   PODER PUBLICO-Roles   estatales    

RAMAS DEL   PODER PUBLICO Y ORGANOS DEL ESTADO-Papel institucional    

PRINCIPIO DE   SEPARACION DE PODERES-Fundamento, contenido y status    

ORGANOS INTEGRADOS EN LAS RAMAS DEL PODER   PUBLICO-Contenido/ORGANOS   AUTONOMOS E INDEPENDIENTES QUE HACEN PARTE DEL ESTADO-Contenido    

ORGANOS   CONSTITUCIONALES Y PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Contenido y alcance/RAMAS DEL PODER   PUBLICO-Contenido/ORGANOS DE CONTROL-Integración/ORGANOS   CONSTITUCIONALES-Status en la Constitución Política    

PRINCIPIO DE   SEPARACION DE PODERES Y COLABORACION ARMONICA-Alcance     

SEPARACION DE   PODERES EN LA CONSTITUCION-No es absoluta    

ORGANOS   CONSTITUCIONALES PERTENECIENTES A RAMAS DEL PODER PUBLICO Y CONTROL   INTER-ORGANOS-Relación/ORGANOS CONSTITUCIONALES-Importancia    

PRINCIPIO DE   SEPARACION DE PODERES-Procedimientos para adelantar las funciones de cada   rama y cumplir el control inter-órganos    

ORGANOS CONSTITUCIONALES-Esencialidad, incidencia en la configuración   política establecida por el Constituyente originario y el principio de   separación de poderes    

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y contrapesos    

ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Incidencia en los órganos constitucionales y   la teoría de la sustitución de la Constitución    

CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE SUSTITUCION-Jurisprudencia constitucional/JUICIO   DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia constitucional     

ORGANOS QUE   INTEGRAN LA CUPULA DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Régimen constitucional   que limita mediante reglas sustantivas y procedimentales la remoción anticipada   de funcionarios que la integran y suspensión e imposición de sanciones durante   el período para el cual sean designados    

El Constituyente originario   estableció un régimen constitucional que limita, mediante reglas sustantivas y   procedimentales la remoción anticipada de estos funcionarios, su suspensión y la   imposición de sanciones durante el periodo para el cual sean designados. El   sistema diseñado buscaba asegurar que la investigación, la acusación y el   juzgamiento de los funcionarios judiciales (i) no afectara negativamente el   ejercicio imparcial de sus competencias, (ii) tomara en cuenta su posición en el   vértice de una de las ramas del poder público y (iii) permitiera considerar los   efectos de la remoción o suspensión desde la perspectiva de la estabilidad del   sistema constitucional. Como se desprende de todo lo expuesto,   elementos sustantivos y procesales confluyen en el régimen mencionado. Los   primeros se refieren a la prohibición de la remoción y de la suspensión por   causas diferentes a las establecidas en la Constitución y los segundos aluden a   la vigencia de un procedimiento especial. La imposición de sanciones únicamente   por causas constitucionales que revisten de una especial gravedad desde el punto   de vista de las funciones desempeñadas es, en el régimen elaborado en 1991, una   exigencia explícita de los referidos artículos 175 y 178 de la Carta, así como   del artículo 233 superior que, tratándose de los Magistrados de la Corte   Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado,   determina que “permanecerán en el ejercicio de sus cargos mientras observen   buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a la edad de   retiro forzoso”.    

INVESTIGACION Y ACUSACION DE MAGISTRADOS DE   LAS ALTAS CORTES Y DEL FISCAL GENERAL DE LA NACION-Participación del Congreso en la función judicial/FUNCIONES   JUDICIALES CONFERIDAS AL CONGRESO-Contenido/FUNCIONES JUDICIALES   CONFERIDAS AL CONGRESO DE LA REPUBLICA COMO EXCEPCION Y LA SUSTITUCION DE LA   CONSTITUCION/INCORPORACION DE EXCEPCIONES EN LA CONSTITUCION-Especial   significado en juicio de sustitución    

PRINCIPIO DE   AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-Jurisprudencia constitucional     

INDEPENDENCIA JUDICIAL-Elemento estructural del texto   constitucional, dado lo cual, las reformas al mismo no podrían suprimirlo o   sustituirlo/INDEPENDENCIA JUDICIAL-Atributos    

PRINCIPIO DE AUTOGOBIERNO   JUDICIAL-Contenido y alcance    

ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Introdujo la Comisión de Aforados en la   Constitución y no la adscribió a ninguna de las ramas del poder público     

CONGRESO DE LA REPUBLICA, ALTAS CORTES Y   FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Órganos constitucionales por decisión del Constituyente originario     

MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES Y FISCAL GENERAL   DE LA NACION-Órganos de   origen popular directo los legitimados para establecer su responsabilidad    

CAMARA DE REPRESENTANTES Y SENADO DE LA   REPUBLICA QUE CONFORMAN EL CONGRESO-Órgano constitucional en el que tiene su mejor   expresión el pluralismo ideológico e institucional    

COMISION DE AFORADOS-Carencia de nexo directo con el pueblo, que   es titular de la soberanía y origen del poder público    

CAMARA DE REPRESENTANTES-Ausencia en el ejercicio de las competencias   de investigación y acusación desdibuja el sistema inicialmente  acogido en   la Constitución    

ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Desconoce connotaciones judiciales del   procedimiento dirigido a establecer la responsabilidad y la manera como el   Constituyente originario concibió el equilibrio entre los poderes y su   colaboración armónica    

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Funciones judiciales    

COMISION DE AFORADOS-Quedó situada fuera de los límites de las   tres ramas del poder público con la regulación introducida por la reforma de   equilibrio de poderes    

REFORMA CONSTITUCIONAL-Modificaciones dentro los límites trazados   por el Constituyente originario    

REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES-Sustracción a Magistrados de Altas Cortes y   al Fiscal General de la Nación del control inter-órganos, pero dejó vigente el   esquema de investigación, acusación y juzgamiento, conforme estaba, tratándose   del Presidente de la República o de quien haga sus veces    

ACTO LEGISLATIVO 2   DE 2015-Sustitución de la Constitución al   crear la Comisión de Aforados/ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015-Rompimiento de la paridad de los órganos constitucionales de   mayor relevancia a causa de la adicional división de lo que el Constituyente   concibió en forma unificada, en atención al status de órganos   constitucionales pertenecientes a las tres ramas del poder público y a su   régimen jurídico, en cuanto órganos situados en el vértice de ese poder    

REGIMEN DE SUSPENSION, REMOCION Y SANCION DE   MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES Y DEL FISCAL GENERAL DE LA NACION EN ACTO   LEGISLATIVO 2 DE 2015-Resulta   incompatible con los fines que perseguía el establecido en la Constitución, con   el propósito de asegurar el equilibrio entre las ramas del poder público y la   independencia de la Rama Judicial     

ACTO   LEGISLATIVO 2 DE 2015 QUE ADOPTA UNA   REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE INSTITUCIONAL-Reviviscencia   del contenido original de los artículos 174 y 178 de la Constitución Política    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE   MATERIA EN FORMACION DEL ACTO LEGISLATIVO-Observancia/PRINCIPIO DE UNIDAD   DE MATERIA-Parámetro de control    

JUICIO POR   VIOLACION DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Criterios orientadores    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-Resulta aplicable no solo en el trámite de   aprobación de leyes sino también de reformas constitucionales    

Ha dicho   la Corte que el principio de unidad de materia es aplicable, no solo en el   trámite de aprobación de leyes sino también de reformas constitucionales. Sobre   el particular indicó que tal unidad, en el caso de estas últimas “está dada por el asunto predominante del que ellos se   ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o   artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no están   incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva.” Incluso   ha estimado aplicable tal regla cuando se trata de una ley convocatoria a   referendo constitucional advirtiendo, sin embargo, que se trata de un examen   diverso dado que “debido a su naturaleza y carácter diferente y supremo, puede   referirse a diversas materias, sin que sea jurídicamente razonable aplicar,   mecánicamente y sin matiz particular, la prohibición del artículo 158 superior,   a un acto encaminado a modificar la Carta.”    

INTERPRETACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No   puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático,   significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado    

TITULO DE   ACTO LEGISLATIVO-Relación con el contenido    

La Sala Plena ha tenido también oportunidad de señalar que el artículo 169 de la   Constitución, que consagra el mandato de correspondencia entre el título de la   ley y su contenido, es aplicable al caso de los actos legislativos. No obstante   en atención a la naturaleza que se predica del acto legislativo ha sostenido que” la pluralidad temática de las reformas dificulta la asignación de   un título que de noticia de todo su contenido, lo que justificaría la adopción   de títulos genéricos    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA EN ACTO LEGISLATIVO-Método para determinar su   cumplimiento/ACTO LEGISLATIVO-Definición de la materia es la “reforma   de la Constitución” y, es a partir de ella, que se define la conexidad al   juzgar las diferentes normas que lo integran    

ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA DE EQUILIBRIO DE PODERES RELATIVA AL SISTEMA DE GOBIERNO Y   ADMINISTRACION DE LA RAMA JUDICIAL-Cosa juzgada constitucional por el   cargo planteado en la demanda    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE   CONSECUTIVIDAD-Exigencias    

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E   IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Lineamientos jurisprudenciales aplicables/PROCESO DE REFORMA   CONSTITUCIONAL POR EL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Régimen aplicable/PRINCIPIO   DE CONSECUTIVIDAD-Dimensiones    

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia   constitucional/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN EL   TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD   RELATIVA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Determinación de qué constituye   “asunto nuevo”    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE   ACTO LEGISLATIVO POR VULNERACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD   FLEXIBLE-Requisitos   para que solicitud prospere    

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E   IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas    

Referencia: Expediente D-10947    

Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2º, 5º, 7º,   8º, 9º, 11 , 15, 16, 17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo No. 02 de 2015 “Por   medio del que se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste   institucional y se dictan otras disposiciones”.    

Actor: Eduardo Montealegre Lynett.    

Referencia: Expediente   D-10947    

Magistrados Ponentes:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO.    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil dieciséis (2016)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites   establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.    

I.   ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública   de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución Política,   el ciudadano Eduardo Montealegre Lynett, solicita a la   Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 2º (parcial), 5º,   7º, 8º, 9º (parcial), 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto   Legislativo No. 02 de 2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de   equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.”    

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la   Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre   la demanda de la referencia.     

A.   NORMAS DEMANDADAS    

A continuación se transcriben las normas demandadas:    

“ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 02 DE 2015    

(julio 1º)    

Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de   poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.    

El Congreso de Colombia    

DECRETA:    

 […]    

“ARTÍCULO 2o. El   artículo 126 de la Constitución Política quedará así:    

Los servidores públicos no podrán en ejercicio de sus funciones, nombrar,   postular, ni contratar con personas con las cuales tengan parentesco hasta el   cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien   estén ligados por matrimonio o unión permanente.    

Se exceptúan de lo previsto en este artículo los nombramientos que se hagan en   aplicación de las normas vigentes sobre ingreso o ascenso por méritos en cargos   de carrera.    

Salvo los concursos regulados por la ley, la elección de servidores públicos   atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida de una convocatoria   pública reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y procedimientos que   garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana,   equidad de género y criterios de mérito para su selección.    

Quien haya ejercido en propiedad alguna de los cargos en la siguiente lista, no   podrá ser reelegido para el mismo. Tampoco podrá ser nominado para otro de estos   cargos, ni ser elegido a un cargo de elección popular, sino un año después de   haber cesado en el ejercido de sus funciones:    

Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del   Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Miembro de   la Comisión de Aforados, Miembro del Consejo Nacional Electoral, Fiscal   General de la Nación, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo,   Contralor General de la República y Registrador Nacional del Estado Civil”.    

“ARTÍCULO 5o. El artículo 174 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 174. Corresponde al Senado conocer de las acusaciones que formule la   Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus   veces y contra los miembros de la Comisión de Aforados, aunque hubieren cesado   en el ejercicio de sus cargos. En este caso, será competente para conocer los   hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos.”    

“ARTÍCULO 7o. El numeral tercero del artículo 178 de   la Constitución Política quedará así:    

3. Acusar ante el Senado, previa solicitud de la Comisión de Investigación y   Acusación de la Cámara de Representantes, cuando hubiere causas   constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los   Miembros de la Comisión de Aforados.”    

“ARTÍCULO 8o. Adiciónese a la Constitución Política el artículo 178-A:    

Artículo 178-A. Los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema   de Justicia, del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial y el Fiscal General de la Nación serán responsables por cualquier   infracción a la ley disciplinaria o penal cometida en el ejercicio de sus   funciones o con ocasión de estas. En todo caso, no podrá exigírseles en ningún   tiempo responsabilidad por los votos y opiniones emitidos en sus providencias   judiciales o consultivas, proferidas en ejercicio de su independencia funcional,   sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya lugar por favorecer   indebidamente intereses propios o ajenos.    

Una Comisión de Aforados será competente para investigar y acusar, conforme a la   ley y los principios del debido proceso, a los funcionarios señalados en el   inciso anterior, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este   caso, será competente para conocer de los hechos u omisiones ocurridos en el   desempeño de los mismos.    

Si la investigación se refiere a faltas disciplinarias de indignidad por mala   conducta, la Comisión de Aforados adelantará la investigación y cuando hubiere   lugar, presentará la acusación ante la Cámara de Representantes. En ningún caso   se podrán imponer otras penas que la de suspensión o destitución del empleo. La   decisión de la Cámara de Representantes podrá ser apelada ante el Senado de la   República. El Congreso en ningún caso practicará pruebas. Contra la decisión del   Senado no procederá ningún recurso ni acción.    

Si la investigación se refiere a delitos, la Comisión de Aforados también   presentará la acusación a la Corte Suprema de Justicia, para que allí se   adelante el juzgamiento. En el caso de juicios contra magistrados de la Corte   Suprema de Justicia, los conjueces serán designados por el Consejo de Estado.    

La Comisión contará con un plazo de sesenta días para presentar la acusación   cuando se trate de falta disciplinaria de indignidad por mala conducta, y la   Cámara de Representantes tendrá treinta días para decidir. En todo caso, la   Comisión podrá continuar con la investigación de la causa criminal de haber   lugar a ello y, de encontrar mérito para acusar, adelantará el trámite previsto   en el inciso anterior, en el término que disponga la ley.    

La Comisión estará conformada por cinco miembros, elegidos por el Congreso en   Pleno para periodos personales de ocho años, de listas enviadas por el Consejo   de Gobierno Judicial y elaboradas mediante convocatoria pública adelantada por   la Gerencia de la Rama Judicial en los términos que disponga la ley.    

Los miembros de la Comisión de Aforados deberán cumplir con las calidades   exigidas para ser Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y estarán sujetos   al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades.    

Las Salas Plenas de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia,   del Consejo de Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, podrán   solicitar a la Comisión de Aforados la suspensión de uno de sus miembros   mientras se decide la acusación por faltas disciplinarias de indignidad por mala   conducta.    

La ley establecerá el procedimiento para determinar la responsabilidad fiscal   cuando los aforados señalados en este artículo ejerzan funciones   administrativas.    

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Sin perjuicio de lo dispuesto en el numeral tercero del   artículo 178, la Comisión de Investigación y Acusaciones de   la Cámara de Representantes mantendrá, durante un año contado a partir de la   entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, la competencia para   investigar los hechos ocurridos antes de la posesión de los magistrados de la   Comisión de Aforados, que se le imputen a los aforados citados en este artículo   y a los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura. La Cámara de   Representantes adoptará las decisiones administrativas necesarias para que en   ese lapso, los representantes investigadores puedan:    

a) Dictar resolución inhibitoria en los casos que no ameriten apertura formal de   investigación cuando aparezca que la conducta no ha existido, que es   objetivamente atípica, que la acción penal no puede iniciarse o que está   demostrada una causal de ausencia de responsabilidad.    

b) Remitir la investigación a la autoridad competente si se trata de hechos   cometidos por fuera del ejercicio de sus funciones y el investigado hubiere   cesado en el ejercicio de su cargo.    

c) Ordenar la apertura de investigación cuando se encuentren dados los supuestos   legales que lo ameriten y remitirla a la Comisión de Aforados para que asuma el   proceso.    

d) Presentar la acusación ante la Plenaria de la Cámara de Representantes en   relación con investigaciones abiertas, cuando se encuentren dados los supuestos   legales que lo ameriten.    

e) Remitir a la Comisión de Aforados todas las demás investigaciones, en el   estado en que se encuentren, incluidas las adelantadas contra los magistrados   del Consejo Superior de la Judicatura.    

“ARTÍCULO 9o. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 197. No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a   cualquier título hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibición no cobija al   Vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua   o discontinua, durante el cuatrienio. La prohibición de la reelección solo podrá   ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea   constituyente.    

No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere   incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales   1, 4 y 7 del artículo 179, ni el   ciudadano que un año antes de la elección haya tenido la investidura de   Vicepresidente o ejercido cualquiera de los siguientes cargos:    

Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte   Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, Comisión   Nacional de Disciplina Judicial, Miembro de la Comisión de Aforados o del   Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del   Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación,   Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares,   Auditor General de la República, Director General de la Policía, Gobernador de   departamento o Alcalde”.    

“ARTÍCULO 11. El artículo 231 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 231. Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de   Estado serán elegidos por la respectiva Corporación, previa audiencia pública,   de lista de diez elegibles enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial tras una   convocatoria pública reglada de conformidad con la ley y adelantada por la   Gerencia de la Rama Judicial.    

En el conjunto de procesos de selección de los Magistrados de la Corte Suprema   de Justicia y del Consejo de Estado se atenderá el criterio de equilibrio entre   quienes provienen del ejercicio profesional, de la Rama Judicial y de la   academia.    

La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado reglamentarán la fórmula de   votación y el término en el cual deberán elegir a los Magistrados que conformen   la respectiva corporación”.    

“ARTÍCULO 15. El artículo 254 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 254. El Gobierno y la administración de la Rama Judicial estarán a   cargo del Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial. Estos   órganos ejercerán las funciones que les atribuya la ley con el fin de promover   el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la tutela judicial   efectiva y la independencia judicial.    

El Consejo de Gobierno Judicial es el órgano, encargado de definir las políticas   de la Rama Judicial de acuerdo con la ley y postular las listas y ternas de   candidatos que la Constitución le ordene. También corresponde al Consejo de   Gobierno Judicial regular los trámites judiciales y administrativos que se   adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el   legislador; expedir el reglamento del sistema de carrera judicial y de la   Comisión de Carrera Judicial, cuya función será la vigilancia y control de la   carrera; aprobar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá ser   remitido al Gobierno; aprobar el mapa judicial; definir la estructura orgánica   de la Gerencia de la Rama Judicial; supervisar a esta entidad, y rendir cuentas   por su desempeño ante el Congreso de la República.    

Los miembros permanentes de dedicación exclusiva mencionados en el inciso   anterior estarán encargados de la planeación estratégica de la Rama Judicial y   de proponer al Consejo de Gobierno Judicial, para su aprobación, las políticas   públicas de la Rama Judicial. Deberán tener diez años de experiencia en diseño,   evaluación o seguimiento de políticas públicas, modelos de gestión o   administración pública. En su elección se deberá asegurar la diversidad de   perfiles académicos y profesionales.    

La ley estatutaria podrá determinar los temas específicos para los cuales los   ministros del despacho los directores de departamento administrativo, el Fiscal   General de la Nación, así como representantes de académicos y de los abogados   litigantes participarán en las reuniones del Consejo de Gobierno Judicial”.    

“ARTÍCULO 16. El artículo 255 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 255. La Gerencia de la Rama Judicial es un órgano subordinado al   Consejo de Gobierno Judicial y estará organizada de acuerdo con el principio de   desconcentración territorial.    

La Gerencia de la Rama Judicial es la encargada de ejecutar las decisiones del   Consejo de Gobierno Judicial, proveer apoyo administrativo y logístico a este   órgano, administrar la Rama Judicial, elaborar para aprobación del Consejo de   Gobierno Judicial el proyecto de presupuesto que deberá ser remitido al   Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso,   elaborar planes y programas para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial,   formular modelos de gestión e implementar los modelos procesales en el   territorio nacional, administrar la Carrera Judicial, organizar la Comisión de   Carrera Judicial, realizar los concursos y vigilar el rendimiento de los   funcionarios y los despachos. El Gerente de la Rama Judicial representará   legalmente a la Rama Judicial. Ejercerá las demás funciones que le atribuya la   ley”.    

“ARTÍCULO 17. Deróguese el artículo 256 de   la Constitución Política”.    

“ARTÍCULO   18. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional deberá presentar antes de 1o de octubre de 2015 un   proyecto de ley estatutaria para regular el funcionamiento de los órganos de   gobierno y administración judicial.    

Las siguientes disposiciones regirán hasta que entre en vigencia dicha ley   estatutaria:    

l. Los órganos de gobierno y administración judicial serán conformados así:    

a) Los miembros del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser designados o   electos dentro de dos meses contados a partir de la entrada en vigencia de este   Acto Legislativo. Las elecciones del representante de los magistrados de   tribunal y los jueces y del representante de los empleados judiciales serán   realizadas por voto directo de sus pares de la Rama Judicial. Las elecciones   serán organizadas por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial.    

b) Los miembros permanentes y de dedicación exclusiva del Consejo de Gobierno   Judicial deberán ser elegidos dentro del plazo de dos meses posteriores a la   elección o designación de los demás miembros del primer Consejo de Gobierno   Judicial.    

Para la primera conformación del Consejo de Gobierno Judicial, uno de los tres   miembros permanentes y de dedicación exclusiva será elegido para un período de   dos años, y otro será elegido para un período de tres años.    

c) Para el primer Consejo de Gobierno Judicial, los miembros de este, excluyendo   el Gerente de la Rama Judicial, tendrán un plazo de dos meses a partir de su   elección, para elegir al Gerente de la Rama Judicial.    

d) La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en adelante se denominará   Gerencia de la Rama Judicial y todas las dependencias de aquella formarán parte   de esta. Todas las dependencias adscritas a la Sala Administrativa del Consejo   Superior de la Judicatura pasarán a formar parte de la Gerencia de la Rama   Judicial, sin perjuicio de lo que disponga la ley o el Consejo de Gobierno   Judicial.    

e) La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Sala Administrativa   del Consejo Superior de la Judicatura, continuarán ejerciendo sus funciones   hasta que sea integrado el Consejo de Gobierno Judicial y sea elegido el Gerente   de la Rama Judicial. Estos órganos deberán realizar una rendición de cuentas   sobre el ejercicio de sus funciones contempladas en la ley dentro de los dos   meses siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo.    

f) Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura y las   Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial continuarán   ejerciendo sus funciones hasta que se expida la ley estatutaria. También   ejercerán la función prevista en el artículo 85,   numeral 18, de la Ley 270 de 1996.    

g) Se garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos de carrera de los   Magistrados y empleados de las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales   de la Judicatura, mediante la incorporación, transformación o vinculación en   cargos de las corporaciones judiciales o cualquier otro de igual o superior   categoría, según lo defina la ley estatutaria. También se garantizan los   derechos de carrera de los empleados del Consejo Superior de la Judicatura.    

h) Los concursos de méritos que en la actualidad adelanta la Unidad de Carrera   Judicial seguirán su trámite por parte de la Gerencia de la Rama Judicial sin   solución de continuidad.    

2. Mientras se expide la ley estatutaria, el Consejo de Gobierno Judicial   ejercerá las funciones previstas en el artículo 79,   numerales 1, 2, 4, 5, 6 y 7; artículo 85,   numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19, 22, 25, 27 y 29; artículo 88, numerales 2 y 4; y artículo 97, numerales 1 y 2 de la Ley 270 de 1996.   Además reglamentará provisionalmente los procesos de convocatoria pública que   deba adelantar la Gerencia de la Rama Judicial.    

3. Mientras se expide la ley estatutaria, la Gerencia de la Rama Judicial   ejercerá las funciones previstas en el artículo 79,   numeral 3; artículo 85, numerales 1, 3,   4, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 24 y 28; artículo 88, numeral 1; artículo 99, numerales 1 a 9; y será la autoridad   nominadora para los cargos previstos en el artículo131, numeral 9 de la Ley 270   de 1996. Las funciones previstas en el artículo 85, numerales 8 y 11, serán ejercidas bajo   la supervisión de la Comisión de Carrera.    

4. La Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” ejercerá, además de las funciones   ya asignadas a ella, la prevista en el artículo 85,   numeral 23, de la Ley 270 de 1996.    

5. Las Altas cortes y los Tribunales continuarán ejerciendo la función de   autoridad nominadora prevista en el artículo 131,   numerales 5 y 7 de la Ley 270 de 1996. En el ejercicio de esta función deberán   respetar siempre las listas de elegibles.    

6. La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina   Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La autoridad   nominadora para las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la   Judicatura, mientras subsistan, será el Consejo de Gobierno Judicial.    

7. Las autoridades nominadoras previstas en el artículo 131, numerales 1, 2, 3, 4 y 8 de la Ley de   270 de 1996 continuarán ejerciendo esta función”.    

Quedan derogados los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 97 y   el numeral 6 del artículo 131 de la Ley 270 de 1996”.    

“ARTÍCULO 19. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función   jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama   Judicial.    

Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por   el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial   previa convocatoria pública reglada adelantada por la Gerencia de la Rama   Judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas   enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada.   Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos   requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.    

Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser   reelegidos.    

Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo   señale la ley.    

La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la   conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en   la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a   un Colegio de Abogados.    

PARÁGRAFO. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las   Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer   de acciones de tutela.    

PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del   presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales   Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la   Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros   de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los   Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones   Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de   los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos   Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su   cargo, sin solución de continuidad”.    

“ARTÍCULO 26. CONCORDANCIAS, VIGENCIAS Y DEROGATORIAS.    

Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Comisión   Nacional de Disciplina Judicial” en el artículo 116 de la Constitución Política.    

Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” por la de “Consejo   de Gobierno Judicial” en el artículo 156 de la Constitución Política.    

Elimínese la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez” en el artículo 264 de   la Constitución Política.    

Elimínese la expresión “Podrá ser reelegido por una sola vez y” en el artículo 266 de   la Constitución Política.    

La Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes   mencionada en el artículo 178 de la Constitución Política, no será una de   las comisiones permanentes previstas en el artículo 142 de   la misma.    

Sustitúyase la expresión “Consejo Superior de la Judicatura” con “Consejo de   Gobierno Judicial” en el artículo 341 de   la Constitución Política.    

Sustitúyase el encabezado del Capítulo 7o del Título VIII con el de “Gobierno y   Administración de la Rama Judicial”.    

Deróguese el artículo 261 de la Constitución Política y reenumérese el   artículo 262 que pasará a ser el 261”.    

A.   LA DEMANDA    

a.     Las pretensiones de la demanda    

1. El ciudadano Eduardo Montealegre Lynett presentó a la Corte   Constitucional demanda en la que formula tres pretensiones.     

En primer lugar, que se declare la inexequibilidad de los artículos 2º   (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial), 18 y parágrafo transitorio 1º del artículo   19 del Acto legislativo No. 02 de 2015, porque durante el trámite de estas   reformas constitucionales se violaron los principios de consecutividad e   identidad flexible.    

En segundo lugar, que se declare la inexequibilidad de los artículos 11   (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto legislativo No. 02 de   2015, porque su inclusión en esta reforma constitucional vulneró el principio de   unidad de materia en el trámite de los actos legislativos.    

En tercer lugar que se declare la inexequibilidad de los artículos 2º (parcial),   5º, 7º, 8º, 9º (parcial) y el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del Acto   Legislativo 02 de 2015, porque su contenido sustituye los principios del Estado   de Derecho, la separación de poderes y el equilibrio entre los poderes públicos,   el sistema de frenos y contrapesos, el derecho fundamental al debido proceso y   los principios que deben orientar la función pública.    

b.     La fundamentación de los cargos expuestos por el demandante    

2. Como sustento de los anteriores cargos, expone el demandante las razones por   las que los textos acusados transgreden la Constitución Política de 1991.    

Los   principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de actos   legislativos    

3. El   principio de consecutividad se garantiza “cuando los ocho debates se llevan a   cabo de forma sucesiva ‘en relación con los temas de que trata un proyecto de   ley o de acto legislativo’”[1].   Este principio que rige el trámite constituyente a cargo del Congreso se   encuentra en estrecha relación con el de identidad flexible, contemplado en el   inciso tercero del artículo 375 de la Carta al amparo del cual “el articulado   estudiado puede sufrir modificaciones, adiciones o supresiones, a condición de   que esas alteraciones guarden conexidad con los asuntos analizados en las etapas   anteriores del trámite legislativo”[2].      

La   inclusión de asuntos nuevos que carezcan de conexidad plausible y razonable con   los temas generales de la iniciativa, afecta la identidad flexible, mientras que   la consecutividad se desconoce cuando se introduce un cambio esencial  al proyecto en la segunda vuelta del trámite (Cfr. Art. 226 L.5/92). El   cambio esencial es definido por el demandante como aquel que se presenta   cuando se introducen modificaciones en tal medida significativas y relevantes,   que no permiten afirmar que lo que se está haciendo es cambiar lo aprobado   previamente, sino que se están incluyendo verdaderas propuestas nuevas[3].    

Mediante   las sentencias C-1092 de 2003, C-208 de 2005, C-332 de 2005, C-033 de 2009 y   C-040 de 2010, la Corte Constitucional ha evaluado el cumplimiento de los   requisitos de consecutividad e identidad flexible en el trámite de actos   legislativos, en especial desde la perspectiva de la ocurrencia del cambio   esencial.    

(i)                 Cargo primero por vulneración de los   principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de los artículos   2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial).    

4. Durante   al trámite de los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial) del Acto Legislativo 2 de   2015, se introdujeron cambios esenciales en la segunda vuelta del debate, frente   al sistema de investigación y juzgamiento de los altos funcionarios del Estado,   lo que implica que no se dieron frente a este tema los ocho debates exigidos en   la Constitución y la Ley.    

4.1. El   Tribunal de Aforados, en su concepción inicial manifestada al término de la   primera vuelta, no podía acusar a altos funcionarios del Estado sin agotar   previamente el procedimiento especial ante el Congreso de la República. Esto   significa que se había contemplado la figura de un antejuicio político, mediante   el cual el Senado de la República, previa acusación de la Cámara de   Representantes intervenía en ejercicio de su función de control político, de   manera que sin su “autorización, se tornaba imposible ejercer la acción penal   en contra del funcionario”.    

4.2. La   característica del antejuicio político fue aprobada en el primer debate, se   mantuvo en su esencia en el segundo y permaneció en el tercer debate como uno de   los elementos definitorios del esquema de juzgamiento[4],   aunque en esta instancia del trámite legislativo “se incluyó un nuevo   elemento en la discusión, que fue el de la inconveniencia de mantener una   instancia de control político a cargo del Congreso de la República, frente al   ejercicio de la acción penal en contra de altos funcionarios del Estado”[5].   Para el cuarto debate, el modelo que preveía el antejuicio político se mantuvo,   aunque también en esta oportunidad, “algunos representantes se manifestaron   en contra de mantener el antejuicio político para los altos funcionarios   judiciales”[6].    

Las   anteriores consideraciones implican que en la primera vuelta del trámite   legislativo “si bien [se] dispuso el reemplazo de la Comisión de   Investigación y Acusación por un cuerpo colegiado integrado por personas con   amplios conocimientos en la técnica jurídica (Tribunal de Aforados), en todo   caso preservó un esquema de juzgamiento dentro del cual concurren y participan   tanto el Congreso de la República –quien se encarga de adelantar un antejuicio   político- como la Corte Suprema de Justicia -a la cual le corresponde adelantar   el juzgamiento criminal posterior-”[7].    

4.3. En el   quinto debate, el primero de la segunda vuelta, se produjo un replanteamiento   total del modelo de enjuiciamiento, puesto que “el antejuicio político ante   el Senado de la República deja de ser un requisito de procedibilidad para la   viabilidad del juicio penal, y deriva ahora en un juicio autónomo y separado   –juicio de indignidad por mala conducta- que pasa a ser adelantado ante la   Cámara –en primera instancia- y el Senado –en sede de apelación-, previa   investigación y acusación de la Comisión de Aforados”[8].   La eliminación del antejuicio político, en los términos decididos en el quinto   debate, se mantuvieron en el sexto, séptimo y octavo debate, con lo que la   reforma aprobada quedó establecida sin el antejuicio político, en contradicción,   en opinión del demandante, con lo decidido en la primera vuelta.    

4.4. El   cambio introducido al proyecto “alteró a tal grado lo aprobado en primera   vuelta, que acabó por establecerse un modelo de investigación y juzgamiento   penal frente a Altos Funcionarios del Estado completamente nuevo y distinto del   que había sido aprobado por las comisiones y plenarias en los primeros cuatro   debates de la reforma y, al mismo tiempo, también una estructura de fuero   constitucional radicalmente diferente a la adoptada en la primera vuelta”[9].    

En efecto,   “la institución política que se reforma”[10]  es el modelo de juzgamiento de los funcionarios del Estado, que tiene como   contracara el fuero constitucional, dispuesto en el artículo 174 Superior, y   cuya configuración en primera vuelta correspondió a las siguientes etapas: (i)   etapa investigativa a cargo del Tribunal de Aforados, que en caso de hallar   mérito, proyectaría un escrito de acusación para ser presentado ante el pleno de   la Cámara de Representantes; (ii) una segunda etapa de antejuicio político,   en la que la Cámara de Representantes, en caso de admisión de la acusación,   presentaría la acusación formal ante el Senado de la República para la   realización del juicio político a su cargo. En caso de aprobar la acusación, se   impondrían las penas de destitución y restricción de derechos políticos; y (iii)   la etapa de juicio criminal, que se daba una vez se diera el antejuicio   político, y que tenía lugar en la Corte Suprema de Justicia.    

En el caso   del fuero, los elementos básicos de la institución política tal como se   derivarían de la primera vuelta del debate serían: (i) la imposibilidad de   ejercer la acción penal sin agotar previamente el juicio político a instancias   del Congreso de la República, (ii) la asignación de la competencia para   investigar radicada en la Comisión de Aforados y para adelantar el juicio   criminal contra los funcionarios aludidos, previa acusación de la Cámara de   Representantes y decisión del Senado de la República, ante la Corte Suprema de   Justicia.    

4.5. Para   la segunda vuelta, la institución cambió para convertirse en dos procedimientos   de juzgamiento distintos y autónomos.    

El   primero, de naturaleza penal, dispone que la Comisión de Aforados tiene la   función de investigar y acusar directamente ante la Corte Suprema de Justicia al   alto funcionario, y establece dos etapas: (i) la fase de instrucción, a cargo de   la Comisión de Aforados; y (ii) la fase de juicio ante la Corte Suprema de   Justicia.    

El segundo   es un juicio de indignidad, de carácter político, en el que la Comisión de   Aforados adelanta la investigación, y en caso de encontrar mérito, acusa ante el   pleno de la Cámara –primera instancia- para que esta decida sobre la   responsabilidad política del funcionario siendo posible, en todo caso, apelar la   decisión ante el Senado. Tiene dos etapas: (i) una fase de instrucción a cargo   de la Comisión de Aforados y (ii) una fase de juicio a cargo del pleno de las   cámaras legislativas.    

Frente al   fuero constitucional relacionado con la atribución de responsabilidad penal, los   elementos básicos de la institución política, tal como se derivarían de la   segunda vuelta del debate serían: (i) la asignación de competencia a la Comisión   de Aforados para investigar y acusar, y (ii) la competencia de la Corte Suprema   de Justicia para adelantar el juicio criminal contra los funcionarios aludidos.    

4.6. Los   cambios entre lo aprobado en la primera vuelta y lo dispuesto en la segunda   implican una alteración esencial en la estructura del fuero constitucional, al   eliminar el control político previo en los procesos de responsabilidad penal de   los altos funcionarios del Estado[11],   en especial porque “la institución jurídica objeto de reforma […] dejó   de girar en torno al fortalecimiento y la tecnificación de la instrucción y pasó   a gravitar alrededor de otro eje: la escisión del juicio penal de control   político, o más concretamente, la eliminación del antejuicio político como   requisito previo y sine qua non para la viabilidad de la acción penal”[12].   Con esto, se transformó de paso la institución del fuero, que en un primer   momento gravitaba en torno a un control político previo de la asignación de   responsabilidad penal a cargo de altos funcionarios del Estado, a convertirse   solamente en una garantía de juicio ante un Tribunal determinado.    

(ii)              Cargo segundo por vulneración de los   principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite del parágrafo   transitorio 1º del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015.    

5. Durante   el trámite de aprobación del parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del Acto   Legislativo 2 de 2015, en el séptimo debate se introdujo una prerrogativa en   cabeza de los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del   Consejo Superior de la Judicatura “que no fue objeto de debate y aprobación   en ninguna de las instancias previas del trámite legislativo”[13],   lo que implica la vulneración del principio de consecutividad.    

5.1. En un   principio, mediante aprobación en primer debate, la transición para la entrada   en funcionamiento de la Comisión Nacional de disciplina Judicial frente al   funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura se ideó de forma tal que a   la entrada en funcionamiento de la primera, el segundo cesaría en sus funciones,   y se optó por “prolongarle la competencia funcional al Consejo Superior de la   Judicatura, hasta tanto no se constituya, sean elegidos y tomen posesión   [los] miembros [de la Comisión] y, además, hasta que entre en   funcionamiento la nueva corporación”[14]. Este esquema   de prolongación institucional de competencia se mantuvo intacto durante el   segundo debate.    

En el   tercer debate, el esquema se modificó para diferenciar entre los procesos que   actualmente cursan en la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior   de la Judicatura y hubieren sido objeto de audiencia de pruebas o de auto de   apertura de investigación y los demás, asignando los primeros a la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, prolongando   su competencia, y los segundos a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial    

En el   cuarto debate se abandonó la idea de una transición dependiente del estado de   los procesos, y se dispuso simplemente que al momento de la entrada en vigencia   del Acto Legislativo 2 de 2015, los procesos que se estuvieren adelantando ante   la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo   Superior de la Judicatura pasarían a la competencia de la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial, sin disponerse explícitamente un régimen para el manejo de   los procesos mientras esta última entraba en funciones, como tampoco sobre la   suerte que debía correr la primera. El texto se sometió al trámite de   conciliación en la primera vuelta, decidiéndose “mantener la fórmula de   transición aprobada por la Plenaria de la Cámara de Representantes”[15].    

5.2. En el   inicio de la segunda vuelta, en el quinto debate, se planteó una nueva fórmula   de transición en la que se transformaría la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en la nueva   Comisión de Disciplina Judicial. La iniciativa aprobada contenía una salvedad en   la que se estipulaba que los magistrados actuales, conforme fueran dejando su   cargo por cumplimiento de sus periodos, serían reemplazados de acuerdo con los   nuevos procedimientos de elección. No existía entonces ni prolongación   institucional de la competencia, como tampoco de los miembros de la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.    

En el   sexto debate se cambió nuevamente la fórmula de transición, disponiendo que se   tendría un año para la elección de los miembros de la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial, y que una vez fueran elegidos, asumirían las funciones en   cabeza de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del   Consejo Superior de la Judicatura. En este punto el proyecto no fue explícito   sobre el destino de la Sala Disciplinaria ni de sus integrantes.    

En séptimo   debate se introdujo el cambio que aseguraría a los Magistrados actuales de la   Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,   continuidad en el ejercicio de sus cargos hasta que los miembros de la Comisión   Nacional de Disciplina Judicial no se posesionaran. Esta fórmula se mantuvo en   el octavo debate y decidida en la conciliación de la segunda vuelta.    

5.3. De   acuerdo con el anterior recuento, puede constatarse que la idea de prolongar el   periodo de los actuales magistrados de la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no fue una   fórmula de transición propia de una reforma constitucional, sino “la   instauración de un beneficio subjetivísimo en favor de los actuales magistrados   de dicha Sala Disciplinaria, que no había sido objeto de debate y aprobación en   las anteriores fases del trámite legislativo […] El beneficio se   manifiesta claramente en aquellos magistrados que estaban próximos a que se les   culminara su periodo en el cargo, quienes bajo el nuevo parágrafo transitorio se   les confiere la gracia de permanecer en el cargo de manera indefinida, hasta   tanto no tomen posesión los nuevos magistrados de la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial”[16].    

El   demandante destaca, adicionalmente, que se irrespetó el principio democrático en   el trámite de la norma demandada, en tanto no se cumplió lo dispuesto en el   artículo 375 de la Constitución, y no se agotaron los ocho debates necesarios   para la aprobación de la norma, y con ello, se impidió la participación más   amplia posible a los ciudadanos. En adición a ello, la introducción de   privilegios y beneficios representados en la ampliación del periodo de los   magistrados actuales de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo   Superior de la Judicatura conlleva el desconocimiento de los principios de   imparcialidad y generalidad de las reformas a la Constitución[17]. La norma   analizada tendría entonces un carácter eminentemente ad hoc, implicaría   afectación del derecho de acceso a la función pública consagrado en el artículo   126 de la Carta y carecería de justificación de su razón de ser.    

5.4. Las   razones expuestas justifican entonces la declaración de inexequibilidad.    

(iii)            Cargo tercero por vulneración de los   principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite del parágrafo   transitorio del artículo 8 del Acto Legislativo 02 de 2015.    

6. El   trámite del parágrafo transitorio 1º del artículo 8 del Acto Legislativo 2 de   2015[18],   evidencia que el contenido aprobado por el Congreso de la República al terminar   la segunda vuelta difiere sustancialmente de lo aprobado en la primera, lo que “permite   concluir que la fórmula de transición finalmente aprobada no fue objeto de   debate y deliberación durante las dos vueltas que componen el trámite   legislativo, y que esta tan solo fue incluida en la segunda vuelta”[19],   lo que implica la vulneración del principio de consecutividad.    

6.1. En la   primera vuelta del trámite de la norma analizada, la fórmula de transición para   la entrada en funcionamiento de la Comisión de Aforados (en ese momento Tribunal   de Aforados), consistía en (i) reconocerle competencia para aquellos hechos   ocurridos con posterioridad a la entrada en vigencia de la reforma, y para los   casos en curso “sería una ley posterior la encargada de definir la autoridad   competente y el trámite a seguir frente a estos procesos”[20];   y (ii) eliminar definitivamente la Comisión de Investigación y Acusación de la   Cámara de Representantes.    

6.2. En   otra dirección, durante la segunda vuelta del trámite de la norma se definió la   transición (i) reconociendo a la Comisión de Aforados competencia frente a   hechos ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia del Acto Legislativo   02 de 2015; (ii) extendiendo la vigencia de la Comisión de Investigación y   Acusación de la Cámara de Representantes por un año, y (iii) otorgando   facultades administrativas a la Comisión de Investigación y Acusación de la   Cámara de Representantes para declararse inhibida, remitir investigaciones por   incompetencia, ordenar la apertura de procesos, acusar ante la Plenaria y enviar   los expedientes a la nueva Comisión de Aforados.    

Este   esquema fue aprobado en quinto debate con la extensión de la vigencia de la   Comisión de Acusaciones por un año, en sexto debate manteniendo la prórroga de   la vigencia y adicionando las facultades administrativas, en séptimo debate   manteniendo el esquema de lo aprobado en el sexto y agregando la competencia   para investigar provisionalmente a los magistrados del   Consejo Superior de la Judicatura y en octavo debate   con la inclusión de la competencia para acusar ante la Plenaria en el marco de   las investigaciones ya abiertas.    

6.3. La   reforma aprobada no respeta los principios de consecutividad e identidad   flexible en tanto la decisión en primera vuelta consistió en la eliminación de   la Comisión de Acusaciones, mientras que en la segunda se determinó que   continuaría por un año más y con competencias administrativas amplias. Estos   cambios son cardinales y su inclusión solo hasta la segunda vuelta implica que   no se le dieron a estos importantes temas los ocho debates que mandan la   Constitución y la Ley, a la par que desconoce el principio de identidad flexible   en tanto “se adopta una decisión totalmente contraria al modelo aprobado en   primer debate, en el cual claramente la decisión de los congresistas estaba   encaminado a eliminar a la Comisión de Acusaciones”[21].    

Resulta   entonces que “el diseño en la segunda vuelta no solo decidió prorrogar la   vigencia de la mencionada Comisión en contravía evidente de lo pronunciado en   los debates iniciales, sino que le confirió facultades que, lejos de ser   meramente administrativas, tienen un impacto sustancial en los procesos. Por   ejemplo, la decisión de inhibirse en una investigación por considerar que no   existe fundamento para continuarla, es una providencia de fondo que genera   consecuencias definitivas para el funcionario aforado, el cual ya no será objeto   de indagación”[22].   Igualmente es particularmente relevante la facultad de presentar acusación ante   la Plenaria en relación con acusaciones abiertas, pues con ella se abre una   nueva etapa procesal que puede conducir, mediando decisión del Senado, a un   juicio de responsabilidad, así como la facultad de remitir investigaciones a   otras autoridades por incompetencia, pues ello implica la realización de un   análisis detallado y sustancial de los hechos puestos a su consideración y es   presupuesto de la realización del derecho al debido proceso del aforado, en   cuanto a la garantía del juez natural.    

La   posibilidad de que estas atribuciones administrativas impacten los derechos   fundamentales de los aforados, hacen de estos cambios trascendentales, y de su   inclusión en segunda vuelta una violación a los principios de consecutividad e   identidad flexible.    

6.4. En la   segunda vuelta también se modificó la competencia de la Comisión de Aforados,   puesto que en la primera se contempló que solo podría conocer de hechos   posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 2 de 2015, mientras   que en la segunda se dispuso que la misma tendría a su cargo todos los procesos   que se encontraran vigentes. De otra forma dicho “se previó que, una vez   surtida una etapa de saneamiento y depuración del conjunto de procesos   tramitados en [la Comisión de Investigación y   Acusación de la Cámara de Representantes], la   Comisión de Aforados asumiría el conocimiento incluso de los hechos consumados   antes de la aprobación de la reforma constitucional. Con ello, se le dio alcance   retroactivo a la competencia investigativa y acusatoria de la nueva corporación”[23].    

La   cuestión relativa a la competencia temporal de la Comisión de Aforados fue una   decisión legislativa consciente y deliberada en la primera vuelta, en la que se   optó por una competencia sobre hechos nuevos, incluso surgiendo en el debate   posiciones de Congresistas en torno a la incertidumbre que una decisión en otro   sentido acarrearía para los aforados y la eventual violación de normas del   bloque de constitucionalidad. Teniendo en cuenta lo anterior, se afectarían “principios   jurídicos vitales dentro del ordenamiento colombiano como i) la seguridad   jurídica, ii) el principio de legalidad, iii) la certidumbre ex ante del proceso   aplicable”[24],   pues el cambio conlleva la aplicación retroactiva de normas jurídicas de   procedimiento penal y disciplinario, dándole competencia a la Comisión de   Aforados para conocer de hechos ya consumados, transformando con ello el   proyecto en uno radicalmente diferente.    

6.5.   Examinando la aplicación de la disposición, se evidencia que los efectos   jurídicos de una y otra disposición serían totalmente dispares y ayudan a   mostrar cómo es esencial la alteración argumentada.    

En primer   lugar, en caso de haber persistido el diseño de la primera vuelta, existirían   dos modelos de investigación y juzgamiento, que aplicarían de acuerdo al momento   de comisión de la conducta, mientras que, en el esquema finalmente aprobado,   solo uno sería el modelo con competencia sobre todas las conductas, anteriores o   posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo.    

En segundo   lugar de acuerdo con la sentencia C-1092 de 2003, la restricción en el alcance   de una institución política en segunda vuelta implica un vicio de   constitucionalidad, lo que llevaría a suponer que la ampliación y expansión de   una institución política, como ocurren en el presente caso, también conduciría a   una situación de inconstitucionalidad. En este caso, lo aprobado en la primera   vuelta conducía a una competencia restringida de la Comisión de Aforados,   mientras que en la segunda vuelta se transformó en una institución con   competencia mucho más amplia, lo que desfiguró y transformó lo aprobado   inicialmente en una disposición esencialmente distinta.    

6.6. La modificación en segunda vuelta de la vigencia de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de   Representantes, el alcance de la competencia temporal de la Comisión de Aforados   y la asignación de facultades administrativas a la Comisión de   Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes implica el desconocimiento de los principios de consecutividad e   identidad flexible.    

(iv)            Cargo cuarto por vulneración de los   principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite del artículo 18   transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015.    

7.    El trámite del artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015 evidencia   que el contenido aprobado por el Congreso de la República en la segunda vuelta   del trámite normativo implicó la adopción de un modelo provisional   sustancialmente diferente al aprobado en la primera.    

7.1. En la   primera vuelta del trámite de la norma analizada, la fórmula de transición del   esquema regido por el Consejo Superior de la Judicatura hacia el Sistema de   Administración y Disciplina Judicial consistía en “meras generalidades sin   entrar a regular en detalle hasta que la ley estatutaria estableciera lo   definitivo”[25].    

Así, en   primer debate fue una sola la disposición aprobada, que estableció un artículo   provisional sobre el Tribunal Nacional Disciplinario, “en el sentido de   mantener las competencias en el Consejo Superior mientras entra en   funcionamiento el nuevo Tribunal”[26],   posición que se mantuvo en segundo debate.    

En tercer   debate se incluyeron asuntos relacionados con “(i) elección del Director   Ejecutivo de Administración Judicial; (ii) plan de transición administrativo y   funcional presentado por el Director indicado; (iii) la continuación de las   funciones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura   mientras se integran la Sala de Gobierno Judicial y la Junta Ejecutiva de   Administración Judicial; (iv) la permanencia de la Sala Jurisdiccional   Disciplinaria y de los Consejos Seccionales de la Judicatura mientras se expide   la ley estatutaria; (v) el trámite de los procesos adelantados por la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria ; (vi) el paso de los Magistrados de las salas   disciplinarias seccionales a los Consejos Seccionales de Disciplina Judicial; y   (vii) los derechos adquiridos de los magistrados de los consejos seccionales de   la judicatura”[27].    

En el   cuarto debate se mantuvieron las discusiones antes aludidas, con excepción de lo   relativo a la permanencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo   Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales hasta tanto no se expidiera   la ley estatutaria, y lo relativo al paso de los Magistrados de las Salas   Disciplinarias seccionales a los consejos Seccionales de Disciplina Judicial.    

7.2. En la   segunda vuelta del trámite legislativo se adoptó un modelo de transición “consistente   en establecer disposiciones puntuales que regulen provisionalmente la nueva   institucionalidad y señalen los parámetros para realizar la transición del   antiguo Consejo Superior de la Judicatura al   Sistema de Gobierno de Administración y Disciplina Judicial”[28].    

En quinto   debate se decidió “establecer un régimen detallado de transición con   disposiciones específicas en relación con cada una de las nuevas institucionales   creadas por la reforma de la Constitución Política”[29].   El modelo detallado del quinto debate se mantuvo en el sexto, séptimo y octavo   debate.    

7.3. La   modificación, desde un modelo general hasta uno específico y detallado, implica   el quebrantamiento de los principios de unidad de materia e identidad flexible,   en tanto la variación evidenciada en el quinto debate no corresponde a un asunto   instrumental, sino a un cambio en la esencia del régimen de transición hacia el   Sistema de Administración y Disciplina Judicial, en el que la mayor parte de   cambios sustanciales se dieron en el quinto debate y algunos, como las   atribuciones nominadoras de las autoridades judiciales, solo habrían aparecido   en el séptimo u octavo debate[30].    

7.4. Las   modificaciones introducidas al esquema generan contradicciones con otras normas   de la reforma, como en el caso de la facultad nominadora de las respectivas   altas cortes para los cargos de sus respectivas corporaciones, que sería   contrario a lo dispuesto en el Art. 231 Superior reformado, o el hecho de   mantener la planta de personal del Consejo Superior de la Judicatura que iría en   contra del objetivo de la reforma misma.    

7.5. La   declaración de inexequibilidad de esta disposición implicaría “la pérdida de   unidad, integridad y coherencia del sistema de gobierno y administración   judicial”[31],   pues “la desaparición de esta norma del sistema normativo implica que la Rama   Judicial no podrá operar hasta que se conformen las entidades que se encargarán   definitivamente del gobierno y la administración de la Rama Judicial. Esta   situación es abiertamente contraria al sistema constitucional, porque, además   del caos social que generaría, implica la imposibilidad por parte del Estado de   garantizar el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia”[32].    

En la   sentencia C-251 de 2002, se decidió realizar una integración normativa ante la   importancia cardinal de las normas demandadas, declarándose inexequible en su   integridad la Ley 684 de 2011. La Corte debería seguir la misma dirección pues   la declaratoria de inexequibilidad de la norma transitoria atacada implica la   pérdida de la integridad, unidad y coherencia del   Sistema de Administración y Disciplina Judicial, por lo que la decisión de   inexequibilidad debería extenderse, previa integración normativa, a los   artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 2   de 2015.    

El   principio de unidad de materia en el trámite de   Actos Legislativos.    

8. El   principio de unidad de materia está consagrado en los artículos 158 y 169 de la   Carta, que disponen que el proyecto de ley debe referirse a una misma materia y   que el título de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido. Esto,   de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no implica que la leyes solo   puedan referirse a una sola materia sino que “está prohibido ‘introducir   regulaciones que no conserven un mínimo de conexidad objetiva y razonable con el   tema objeto de la ley y de la deliberación en el Congreso’”[33].    

En las   sentencias C-222 de 1997, C-551 de 2003 y C-1057 de 2005, la Corte   Constitucional trató el tema de la aplicación del principio de unidad de materia   en el trámite de actos legislativos. Sin embargo las dos primeras no constituyen   precedente vinculante dado que su ratio decidendi no se refiere a tal   aspecto, mientras que la tercera si es un precedente vinculante en tanto una de   sus subreglas establece “que, aunque en este tipo de reformas   constitucionales se desarrollen varios temas, todos ellos deben tener una   relación de conexidad con el asunto predominante de la reforma”[34].    

El   principio hermenéutico del efecto útil[35]  conduce no solo a la verificación de que todas las normas en efecto busquen   reformar la Carta, sino que es necesario analizar el contenido material de la   reforma para verificar la conexidad temática de sus componentes normativos. Tal   camino fue seguido en la interpretación realizada por la Corte en sentencia   C-816 de 2004.    

(v)              Cargo quinto por vulneración del   principio de unidad de materia debido a la aprobación de los artículos 11   (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015    

9. Dentro   de las tres materias a las que se refiere la reforma analizada, de acuerdo con   la exposición de motivos del proyecto del Acto Legislativo, se encuentra los   temas relativos (i) a la administración de justicia (ii) al régimen electoral   dirigido a fortalecer la democracia y (iii) a la eficacia del sistema de   controles.    

9.1. Para   la determinación del tema predominante de la reforma, se analizó el objetivo   planteado en la exposición de motivos, de acuerdo con el cual “debe   concluirse que el reequilibrio del sistema de frenos y contrapesos es el asunto   predominante de esta reforma constitucional”.    

Teniendo en   cuenta que la noción de frenos y contrapesos implica la interrelación entre las   distintas ramas del poder público, se concluye que “el sistema de gobierno y   la administración de la rama judicial y el control disciplinario de los   funcionarios y empleados vinculados a ella no tienen conexidad con el sistema de   pesos y contrapesos, porque estos temas no desarrollas la forma en la que la   Rama Judicial se relaciona con las otras ramas del poder público”.    

9.2. En   atención a ello “no era necesario modificar el sistema de gobierno y   administración de la Rama Judicial en la forma en la que se ejerce el control   disciplinario de los funcionarios y empleados que hacen parte de ella” para   reequilibrar el sistema de frenos y contrapesos. Así, no existe conexidad   causal, como tampoco teleológica, pues las reformas en materia judicial no   tienen el potencial de aumentar o disminuir el poder de esta respecto de las   demás ramas del poder público, o sistemática, pues no era necesario emprender   las modificaciones en materia judicial para lograr el reequilibrio de los   poderes públicos.    

9.3. Así   las cosas la regulación de los sistemas de gobierno y administración judicial no   corresponde a la materia dominante del Acto Legislativo, esto es, al sistema de   frenos y contrapesos, por lo que se incumple el requisito de unidad de materia   frente a los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del   Acto Legislativo No. 02 de 2015. Por lo anterior deben ser declarados   inexequibles.    

Los   límites al poder de reforma de la Constitución en el trámite de aprobación de actos legislativos por el   Congreso de la República.    

10. La   jurisprudencia constitucional ha elaborado ampliamente la doctrina de la   sustitución de la Constitución y, a partir de ella, ha establecido que el   Congreso de la República solo se encuentra habilitado para reformar la   Constitución y no para sustituirla. La Corte ha definido los elementos centrales   del juicio de sustitución precisando que se encuentra compuesto, en primer   lugar, por la premisa mayor compuesta por el elemento definitorio de la   Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso. La premisa menor se   encuentra conformada por un razonamiento orientado a evidenciar el alcance o   impacto de la reforma constitucional en el eje definitorio identificado.   Finalmente la conclusión exige establecer “si la premisa menor significa o no   el reemplazo y la desnaturalización de la premisa mayor.”  Ha señalado   también la Corte que el juicio de sustitución no puede asimilarse, bajo ninguna   condición, a un “juicio de contenido material” o a un “juicio de   intangibilidad”.      

La Corte ha   acudido en varias oportunidades al juicio de sustitución. En particular ha   declarado la ocurrencia de una sustitución de la Constitución en las sentencias   C-1040 de 2005, C-588 de 2009, C-141 de 2010 y C-249 de 2012.    

(vi)            Cargo sexto por sustitución de la   Constitución debido a la creación de la Comisión de Aforados y a la eliminación   del antejuicio político (Arts. 5, 7, 8 y 9 (parcial) del Acto Legislativo No. 02 de 2015), en tanto reemplazan el principio de   Estado de Derecho, la separación de poderes y el sistema de frenos y   contrapesos.    

11. Los artículos 5º, 7º, 8º y 9º (parcial) del   Acto Legislativo 02 de 2015 implican una sustitución de la Constitución. Ello se   evidencia al aplicar el denominado juicio de sustitución.    

11.1. La   premisa mayor en este caso la constituyen los principios de Estado de Derecho,   separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos, en tanto son   definitorios de la identidad de la Carta de 1991. Tales principios ya han sido   identificados como definitorios de la Constitución de 1991 en las sentencias   C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-588 de 2009 y C-141 de 2010.    

El   principio de Estado de Derecho supone que “no hay ningún tipo de inmunidad   del poder y este siempre está regulado por normas jurídicas”, estableciendo   un escenario de ejercicio limitado del poder, salvaguarda de los derechos   ciudadanos y repartición del poder para evitar su concentración. El principio de   separación de poderes implica la existencia de “una vigorosa división de   poderes con autonomía funcional de cada uno de ellos”.    

11.2. El   antejuicio político para el juzgamiento de altos funcionarios del Estado   constituye una expresión del principio de Estado de Derecho y de separación de   poderes, pues es una de las formas en la que las ramas se controlan mutuamente,   en concreto, una expresión de la modalidad que permite que uno de los poderes   vete las iniciativas de otro a través de “separar a la persona de la majestad   del cargo, la cual siempre debe ser preservada”.    

11.3. La   primera premisa menor del juicio de sustitución en este caso se configura por   tres afectaciones de los ejes definitorios antes identificados. Tales   afectaciones se desprenden de los artículos 7 y 8 del   Acto Legislativo No. 02 de 2015. A continuación se   indican.    

En primer   lugar “El Acto Legislativo No. 02 de 2015 no   estipula a qué rama del poder público pertenece la Comisión de Aforados”. Como no se determina a qué rama del poder público pertenece la   Comisión, “el control de sus actividades y decisiones se torna difuso en la   medida en que no hay un organismo encargado de hacer un control de legalidad y   constitucionalidad de las decisiones tomadas” por ella. Esta circunstancia   rompe el equilibrio de los poderes y el Estado de Derecho, pues dicho organismo   actuaría sin controles dentro del sistema político, afectando los derechos   fundamentales al debido proceso y a la doble instancia de los funcionarios   sujetos a su jurisdicción.    

En segundo   lugar el derecho al debido proceso se transgrede al   establecer el artículo 8 de la reforma que los aforados constitucionales “no   podrán presentar pruebas ni controvertir las que se alleguen en su contra”,   y que contra la decisión proferida por el Senado de la República, que resuelve   la apelación de la decisión de la Cámara de Representantes, no procede recurso   ni acción alguna, excluyendo con ello incluso una eventual acción de tutela, con   lo que las decisiones consistentes en la suspensión o destitución del   funcionario carecerían de cualquier tipo de control (además de vulnerar el Art.   86 de la Carta). Esto es especialmente grave si se tiene en cuenta que por el   diseño del procedimiento aplicable a la actuación de la Comisión de Aforados,   termina teniendo el Congreso el poder de suspender o destituir a sus jueces   naturales, los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, pues estos últimos   quedan sometidos a la competencia de una entidad elegida por la rama   legislativa.    

En tercer   lugar, conceder a la Comisión de Aforados la competencia para investigar y   acusar a los Magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación   por la comisión de delitos implica un desconocimiento del principio de Estado de   Derecho, pues no se atiende la reserva judicial en materia de afectación de   derechos fundamentales, reconocida por la Corte Constitucional en la sentencia   C-979 de 2005. En el marco de la investigación se pueden afectar derechos   fundamentales como la libertad y la intimidad de las personas, sin autorización   judicial previa y por una entidad que no pertenecería a la Rama Judicial.   Especialmente grave sería el caso del registro del domicilio o la interceptación   de las comunicaciones de los Magistrados o del Fiscal, pues esto configuraría   una interferencia en el correcto funcionamiento de las entidades que integran, y   con ello, un quebrantamiento de la separación de poderes.    

En cuarto   lugar es un elemento esencial en la idea de un Estado de Derecho que solo los   poderes políticos puedan controlarse entre sí. Por esto, conceder a una entidad   que no pertenece a ninguno de ellos, la posibilidad de juzgar a los funcionarios   aforados, implica una afectación a este eje definitorio    

En quinto   lugar la reforma es contraria a la Constitución dado que no se justificó   suficientemente por el constituyente derivado por qué mantenía el antejuicio   político para el presidente mientras lo eliminaba para los aforados.   Adicionalmente no hay una explicación que justifique la razón para establecer el   antejuicio político para los miembros de la Comisión de Aforados, si no   pertenecen a ningún poder público.    

En sexto   lugar la reforma “permite la concentración de poder en la rama legislativa   del poder público a través del ejercicio de la nominación y elección de los   miembros de la Comisión de Aforados”. En efecto, dado que el Congreso de la   República tiene frente a los miembros de la Comisión de Aforados, las funciones   de nominación e investigación, los miembros de la Comisión “no tendrían la   neutralidad necesaria para cumplir” la función de investigar a los   Magistrados, que a su vez son jueces de los Congresistas. Este diseño   institucional desconoce el principio de separación de poderes.    

Finalmente,   en séptimo lugar, “el Congreso de la República se convierte en juez y parte,   porque el legislador es quien escoge a los miembros de esa Corporación a través   del antejuicio político que se adelante ante la Comisión de Acusaciones de la   Cámara de Representantes”. Conforme a ello la “neutralidad   desaparece si el órgano que escoge a los Comisionados es el mismo que los   investiga, acusa y juzga. Esto ocurre en el caso de la Comisión de Aforados,   pues aparece un círculo vicioso donde no se puede distinguir de forma clara una   garantía institucional para evitar el proceder arbitrario de la misma”. En   este escenario es imposible que se realice el requisito de neutralidad del juez,   necesario para la obediencia al derecho al debido proceso.    

11.4. La   segunda premisa menor del juicio de sustitución en este caso se configura a   partir de la eliminación del antejuicio político dispuesta en los artículos 5,   7, 8 y 9 del Acto Legislativo No. 02 de 2015, lo que   afecta los ejes definitorios de separación de poderes y sistema de frenos y   contrapesos. A continuación se indican.    

En primer   lugar, el antejuicio político constituye una garantía institucional en el   ordenamiento colombiano, es expresión directa del esquema de frenos y   contrapesos y es un elemento esencial para la vigencia del equilibrio entre los   poderes públicos. En este sentido, eliminarlo no solo retira uno de los   elementos esenciales del fuero constitucional, sino que “desconoce el   principio de separación de poderes y equilibrio entre los poderes públicos,   porque deja expuestos a los magistrados de las Altas cortes y al Fiscal General   de la Nación a presiones e injerencias indebidas en el ejercicio de sus   funciones, situación que finalmente debilita el poder de las instituciones que   estos representan”. De esta manera, se elimina una garantía previa al   juzgamiento penal que resultaba esencial en el texto original de la Constitución   de 1991.    

En segundo   lugar, la alteración de la estructura básica de la   Constitución se acentúa con el hecho de que se mantiene el esquema de antejuicio   político para el Presidente de la República y los miembros de la Comisión de   Aforados, pues con ello se concentra indebidamente el poder en la Rama   Legislativa, en desmedro de la Rama Judicial.    

(vii)         Cargo séptimo por sustitución de la   Constitución debido a la aprobación de las disposiciones sobre la competencia   transitoria para el conocimiento de los procesos contra los funcionarios y   empleados de la rama judicial (parágrafo transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo No. 02 de 2015), por   afectación del derecho al debido proceso y a los principios que deben orientar   el ejercicio de la función pública.    

12. El parágrafo transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 implica una sustitución de la   Constitución. Ello se puede constatar una vez se aplica el denominado juicio de   sustitución.     

12.1. La   premisa mayor del juicio de sustitución se encuentra conformada por el derecho   fundamental al debido proceso y los principios que deben orientar el ejercicio   de la función pública. El derecho fundamental al debido proceso se encuentra   consagrado en el artículo 29 de la Carta y constituye “un pilar esencial de   la Constitución porque hace parte indispensable de toda sociedad democrática que   se erige contra las actuaciones absolutistas de algunos estados, gobernantes o   funcionarios públicos que sancionaban al presunto autor de una falta sin   considerar formas o ritos que aseguraban un debate procesal serio y respetuoso   de los derechos de los implicados”. Igualmente constituye la piedra angular   sobre la que se asienta todo el esquema de represión civilizada. De especial   importancia para el caso son los componentes de (i) juez natural, (ii) derecho a   la observancia de los procedimientos preestablecidos y (iii) el derecho a un   proceso sin dilaciones injustificadas.    

A su vez,   los principios que deben orientar el ejercicio de la función pública son de   significativa importancia en tanto la función pública constituye la expresión   del Estado Social de Derecho, en tanto se orienta al cumplimiento de los fines   del Estado. En este contexto es el derecho disciplinario el principal mecanismo   para la realización de los fines de la función pública.    

12.2. La   premisa menor del juicio de sustitución se conforma  evidencia que se   sustituye el derecho al debido proceso puesto que la disposición acusada “desconoce   las garantías del juez natural, el derecho a ser juzgado con fundamento en un   procedimiento previamente establecido y la garantía de que el proceso se   tramitará de manera ágil y sin dilaciones injustificadas, respecto de los   empleados de la Rama Judicial que venían siendo investigados por Entidades y   funcionarios distintos al Consejo Superior de la Judicatura”. La situación   para los empleados de la Rama Judicial a partir de la reforma es de   incertidumbre, pues la norma exhibe un vacío frente a la situación de sus   procesos disciplinarios dado que en ella “[n]o se establece con la claridad   exigida qué autoridad será la encargada de tramitarlos desde la entrada en   vigencia del Acto Legislativo 02 de 2015 y hasta que se posesionen los   magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.    

12.3. La   norma de transición exhibe graves deficiencias, a saber: “(i) no precisa qué   pasa con los procesos disciplinarios que están adelantándose actualmente en   contra de los empleados de la rama judicial y que tienen a su cargo la Dirección   de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, como los   Magistrados y Jueces respecto de sus empleados; (ii) tampoco resulta claro quién   será el competente para iniciar procesos disciplinarios contra los empleados de   la rama judicial mientras se posesionan los miembros de la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial, o para dar trámite a las quejas disciplinarias que se   promuevan entre el lapso comprendido desde que entró en vigencia el acto   legislativo y hasta que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.   En suma, con la transición solo se atendió la situación de los funcionarios de   la Rama Judicial, no así de los empleados, frente a los cuales parece existir un   vacío que afecta la identidad de la Constitución.    

12.4. La   situación normativa creada por la reforma implica el desconocimiento de la   garantía del juez natural, puesto que mientras se posesionan los miembros de la   Comisión Nacional de Disciplina Judicial, los disciplinados quedan en una   situación de incertidumbre acerca del funcionario competente para tramitar los   procedimientos correspondientes. En efecto, las entidades encargadas de la   disciplina de los empleados judiciales perdieron competencia al momento de   promulgación de la reforma frente a los procesos en curso y, adicionalmente, el   tránsito normativo modifica la naturaleza del juez natural, dado que hasta el   momento el encargado era una autoridad administrativa y pasará ahora a ser una   autoridad judicial.    

12.5. Las   normas de competencia son normas de orden público y por ende, no es posible que   las autoridades administrativas que hasta el momento adelantaban los   procedimientos disciplinarios continúen haciéndolo, así como tampoco podría el   Consejo Superior de la Judicatura asumir los procesos, pues es posible que de   hacerlo incurra en nulidades por falta de competencia. Quedarían estas   investigaciones en una zona gris que no resolvió el constituyente derivado,   incurriendo con ello en una sustitución de la Carta.    

12.6. Debido   al caos institucional y la parálisis de los asuntos disciplinarios que se   presentan por el vacío normativo, se quebrantará el componente del debido   proceso que asegura que no habrá dilaciones injustificadas en los trámites   procesales. Por la parálisis en el trámite de los procedimientos disciplinarios   y la imposibilidad de iniciar nuevos trámites, se genera con la reforma una   situación de “impunidad disciplinaria” que desconoce los principios de la   función pública. La situación es especialmente grave desde el punto de vista   constitucional por el término de prescripción al que está sujeto el ejercicio de   la acción disciplinaria.    

12.7. El   examen constitucional contenido en la demanda permitiría entonces concluir (i)   que se desconoció el principio de Estado de Derecho porque no se estableció   ningún mecanismo de control para la investigación y acusación que hace la   Comisión de Aforados; (ii) que se afectó el principio de separación de poderes   al concentrar el poder público a favor del legislativo; (iii) que la eliminación   del antejuicio para los magistrados de las altas cortes y el Fiscal General de   la Nación desconoce la división de poderes; (iv) que se sustituyó el debido   proceso con la regulación transitoria del régimen disciplinario de los empleados   de la Rama Judicial, pues desconoció sus componentes de juez natural, y un   procedimiento previamente establecido y sin dilaciones injustificadas; (v) que   la regulación transitoria implica una situación de “impunidad administrativa”,   que impide hacer realidad los principios que orientan el ejercicio de la función   pública.    

B.   INTERVENCIONES    

1. Intervenciones de entidades públicas    

a.     Ministerio del Interior    

Gustavo García Figueroa interviene a nombre del Ministerio del   Interior, de conformidad con el poder especial otorgado por el Jefe de la   Oficina Jurídica de esta entidad, con el fin de solicitar la exequibilidad del   Acto Legislativo 02 de 2015. Como fundamento de la anterior solicitud el   interviniente expone los siguientes argumentos:    

1. Después de analizarse los antecedentes y objetivos de la Reforma   de Equilibrio de Poderes, debe indicarse que contrario a lo afirmado en la   demanda objeto de estudio, el Acto Legislativo No. 02 de 2015 constituye un   avance en términos de fortalecimiento del sistema democrático, de garantía de   eficacia del principio de separación de poderes y de reforzamiento de la   autonomía e independencia del poder judicial.    

2. Los cargos presentados en la demanda en contra de la reforma   constitucional con sustento en los principios de consecutividad e identidad   flexible, no están llamados a prosperar. En ese sentido, debe tenerse en cuenta   que durante la primera vuelta se aprobaron múltiples iniciativas relacionadas   con la tensión entre investigación efectiva e independencia judicial de las   altas cortes y del Fiscal General de la Nación, por lo que el tema debatido en   primera vuelta corresponde al tema discutido en la segunda. Es decir, que las   modificaciones entre una vuelta y otra se centraron en los instrumentos   concretos utilizados para asegurar la investigación efectiva sin poner en riesgo   la independencia judicial y, en ese contexto, la eliminación de antejuicio   político en materia penal siempre se propuso como una opción viable.    

El recuento de la demanda es incompleto y resume de manera parcial   los artículos aprobados en cada debate y trascribe algunas intervenciones de   congresistas, pero no realiza un análisis global de todo lo discutido, lo   propuesto y de lo que fue votado. Un análisis completo del trámite legislativo   arroja un panorama completamente distinto al que se presenta en la demanda, dado   que durante la primera vuelta se debatió un tema complejo, el de equilibrio   entre la investigación efectiva y la independencia judicial. En efecto, se   propusieron al menos siete opciones para lograr el equilibrio adecuado y se   adoptó provisionalmente una de ellas.    

Para la segunda vuelta, de acuerdo con el artículo 375 de la   Constitución, el Congreso tenía la facultad de seguir debatiendo este tema y de   adoptar una decisión en sentido diferente o contrario al de las votaciones de   primera vuelta. Así, la permanencia del antejuicio político era una discusión   instrumental pero la esencia del debate siempre fue la misma y se centró en la   pregunta clave de cómo asegurar una investigación efectiva sin poner en riesgo   la independencia de los funcionarios aforados, adoptando una opción de las siete   que ya habían sido discutidas. En síntesis, la eliminación del antejuicio   político en materia penal y su sustitución con la irresponsabilidad de los   magistrados y el Fiscal por sus votos y opiniones, no constituyó un cambio   esencial violatorio del artículo 375 de la Constitución, ni se trató de una   iniciativa cuya deliberación fue omitida en todo el trámite legislativo.    

3. El artículo 18 transitorio del acto legislativo acusado,   contrario a lo asegurado por el demandante, no constituye un cambio esencial   respecto de lo aprobado en primera vuelta en razón de que (i) delimita el   alcance de la decisión adoptada, ya que acopló la eliminación del Consejo   Superior de la Judicatura a los nuevos órganos de administración y gobierno,   (ii) reafirma las consecuencias de la decisión de primera vuelta, en   virtud de que las disposiciones transitorias confirman la decisión de eliminar   el Consejo superior de la Judicatura, (iii) fija pautas derivadas de una   discusión que siempre estuvo presente, tal como lo es la garantía de la   seguridad jurídica en el periodo de transición y finalmente, (iv) cuenta con   una relación instrumental con el artículo principal[36].    

4. En relación con los cargos relativos al principio de unidad de   materia en contra del acto legislativo acusado, se debe advertir que según la   jurisprudencia constitucional el juicio aplicable en estos casos debe ser menos   riguroso que cuando se trata de leyes. Así, de acuerdo con los antecedentes del   proyecto, la reforma de la administración de la Rama Judicial se identificó en   los ocho debates como uno de los ejes definitorios de la discusión. En ese orden   de ideas, los artículos 14 a 19 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, cuentan   con un vínculo obvio con el propósito de reformar la administración de la Rama   Judicial.    

5. La precisión del régimen de responsabilidad de los magistrados   de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación contenido en la reforma,   no puede reputarse como inconstitucional. La creación de la Comisión de   Aforados, junto con el régimen de investigación y juzgamiento previsto en el   artículo 178A de la Constitución, contribuye a consolidar el Estado de Derecho   al permitir el tránsito de una situación de completa irresponsabilidad e   inmunidad de facto, que había sido la constante bajo el imperio de la   Comisión de Investigación y Acusación, a una situación de responsabilidad   limitada para altos funcionarios con la investigación y acusación a cargo de un   órgano autónomo y profesional. Además, el establecimiento de un órgano de   investigación autónomo no puede, por sí solo, sustituir el principio de   separación de poderes, pues en este caso él es un mecanismo de control para   limitar los posibles excesos de una de las Ramas del Poder Público.    

Con todo, debe tenerse en cuenta que como contrapartida de la   eliminación del antejuicio político en materia penal, la reforma constitucional   consagró expresamente la inviolabilidad de las decisiones judiciales al señalar   que a los Magistrados de las más altas corporaciones judiciales “(…)   no podrá exigírseles en ningún tiempo responsabilidad por los votos y opiniones   emitidos en sus providencias judiciales o consultivas, proferidas en ejercicio   de su independencia funcional, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya   lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos”[37].   Esta inviolabilidad de las decisiones judiciales,   se ha consagrado para los Magistrados del Tribunal Constitucional de España, a   favor de los miembros de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y ha sido   desarrollada en las recomendaciones de la Comisión de Venecia, entre otros.    

6. Es necesario considerar, en adición a lo señalado, que si bien   el Congreso de la República tiene una serie de límites al poder de reforma, su   competencia es amplia e incluye la posibilidad de introducir modificaciones   importantes. Por ende, si bien el Estado de Derecho y la separación de poderes   son elementos definitorios de la Constitución, el Acto Legislativo 02 de 2015   avanza en su efectividad al permitir la sujeción de todos los funcionarios al   imperio de la ley, desarrollar la colaboración armónica y los controles   recíprocos entre las ramas del Poder público. Además, en este marco el   antejuicio político no es un elemento esencial de la Constitución sino uno de   varios instrumentos posibles para proteger la independencia judicial.    

7. Finalmente los cargos de sustitución de la Constitución Política   de 1991 no están llamados a prosperar en consideración a que los aspectos   señalados como inconstitucionales en la demanda son preexistentes a la reforma y   provienen de la misma Carta en su texto original. De esta manera, la supuesta   concentración del poder en la Rama Legislativa, la condición del Congreso de la   República como juez y parte, la atribución de funciones investigativas a un   órgano autónomo que no pertenece a las ramas del Poder Público y la limitación   de derechos fundamentales por un órgano no judicial, se encontraban presentes en   la Constitución desde su expedición. En ese sentido, si los supuestos cargos se   sustentan en cuestiones contenidas en el mismo ordenamiento constitucional, no   pueden ser motivo suficiente para determinar la inconstitucionalidad de una   reforma que las reproduce.    

A su vez, no es cierto que los actos investigativos de la Comisión   de Aforados no estén sujetos a control y por el contrario, sí lo es que la   atribución de funciones investigativas a la Comisión de Aforados disminuye el   poder del Congreso sobre la Rama Judicial, lo que termina por fortalecer el   Estado de Derecho y la separación de poderes. Además, la prohibición al Congreso   de practicar pruebas no impide que ellas puedan ser presentadas y controvertidas   ante la Comisión.    

b.    Ministerio de Justicia y del Derecho    

Yesid Reyes Alvarado, en su calidad de ciudadano y de Ministro de   Justicia y del Derecho, interviene dentro para defender la constitucionalidad   del Acto Legislativo 02 de 2015. En ese orden de ideas, en la intervención se   exponen los siguientes argumentos:    

1. Contrario a lo afirmado por el demandante, existe una relación   de conexidad entre los artículos 8º (transición de Comisión de Aforados) y 19   (transición de Comisión Nacional de Disciplina Judicial) con los temas debatidos   en la primera vuelta de la reforma constitucional de Equilibrio de Poderes. En   ese sentido, debe indicarse que el asunto de transición hacía estas dos nuevas   instituciones estuvo presente en los debates del congreso desde la primera   vuelta, ya que si bien el proyecto radicado no contempló este tipo de   transiciones, a partir del primer debate en el Congreso se empezaron a debatir   disposiciones de esa naturaleza.    

2. Respecto al cargo dirigido a cuestionar el parágrafo transitorio   del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, en el sentido de que la   expresión “los actuales magistrados” instaura un beneficio subjetivo a   favor de los magistrados de la Sala Disciplinaria que no fue discutido de forma   inicial, se debe concluir que desde la primera vuelta se trató el tema de la   suerte de los procesos disciplinarios a cargo del Consejo Superior de la   Judicatura. Dado que, como ya se afirmó, desde el debate en la Comisión Primera   del Senado se introdujo una solución de transición para evitar que un vacío   jurídico afectara la continuación de importantes procesos disciplinarios.   Contrario a lo apreciado por el demandante, la definición de los temas debatidos   y su conexidad con otros, no puede girar en torno a los instrumentos concretos   que se adopten sino al tema de política pública que se busca resolver, que para   el caso es la continuidad de los procesos disciplinarios que se discutió en   ambos periodos legislativos.    

3. No puede predicarse la existencia de un cambio esencial,   prohibido por el artículo 375 de la Constitución, respecto del parágrafo   transitorio del artículo 8º de la reforma. En efecto, con apoyo en los criterios   empleados por la Sentencia C-1052 de 2012, no se considera un cambio esencial   aquel que delimita el alcance de la decisión adoptada, tal como lo es en el   presente caso, exigir que la Comisión de Aforados conociera de los procesos   anteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo pero exigiendo que   estos hubieren sido depurados en primer lugar por la Comisión de Investigación y   Acusación de la Cámara. Tampoco es un cambio esencial, en razón de que se   reafirman las consecuencias de la decisión en primera vuelta al mantener intacto   el fuero del Presidente de la República y crear un Tribunal de Aforados, sólo   que como mecanismo de transición se le permite a la Comisión de Acusación   depurar el inventario antes de transferirlo al nuevo órgano.    

Adicionalmente, el referido parágrafo transitorio se ocupó de fijar   pautas concretas derivadas de una discusión que siempre estuvo presente, como lo   fue el hecho que desde segundo debate el Senador Carlos Fernando Galán hubiera   manifestado su inconformidad con una fórmula de transición que impedía a la   Comisión de Aforados asumir procesos anteriores a la entrada en vigencia del   Acto Legislativo, motivo por el que se optó por una solución intermedia. Debe   indicarse además que el texto aprobado guarda una relación instrumental   necesaria con el artículo principal que se encaminó a la creación de la Comisión   de Aforados, lo que imponía prever un régimen de transición.    

4. Es preciso advertir que el sistema consagrado en los artículos   5º, 7º y 8º de la reforma acerca de la Comisión de Aforados, no constituyen un   cambio esencial respecto de lo aprobado en primera vuelta, ya que como lo afirmó   en su oportunidad el Ministro de Justicia, lo aprobado en séptimo debate   constituye una solución distinta para un mismo problema[38],   el que en todo caso, ya había sido considerado desde el segundo debate. De   cualquier forma, no debe perderse de vista que las modificaciones efectuadas en   segunda vuelta son de menor entidad que otras declaradas exequibles por la Corte   Constitucional en ocasiones anteriores[39] y las   similitudes entre lo aprobado en primera y segunda vuelta son mayores que las   diferencias, dado que se aprobó un órgano conformado por magistrados de las más   altas calidades para reemplazar a la Comisión de Investigación y Acusación.    

Debe además tenerse en cuenta que lo introducido en segunda vuelta   (i) concreta la fórmula aprobada en la primera sobre la protección de la   independencia judicial frente a posibles abusos del derecho en la investigación   y acusación, (ii) es una figura instrumental que protege a los aforados no por   medio de un antejuicio político sino de una cláusula sustantiva de inmunidad y   (iii) es consecuencia directa de todas las investigaciones que se hicieron en   todo el esquema de investigación y juzgamiento. Debe concluirse, en   consecuencia, que estando este tema dotado del mayor debate posible y de la   legitimidad democrática exigida, la eliminación del antejuicio político en   materia penal, no constituyó un cambio sustancial violatorio del artículo 375 de   la Constitución.    

5. Similares consideraciones pueden desarrollarse frente a los   cargos de la demanda contra el artículo 18 transitorio del acto legislativo, ya   que lo aprobado no constituye un cambio esencial en razón de que en primera   vuelta se decidió eliminar la Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura y se adoptaron otras disposiciones de transición, mientras que en   segunda vuelta se delimitó el alcance de la decisión adoptada al precisar   algunas disposiciones del régimen de transición, al acoplarlas al diseño   definitivo para los nuevos órganos de administración y las condiciones para su   entrada en funcionamiento.    

Se reafirmaron las consecuencias de la decisión de primera vuelta   de eliminar el Consejo Superior de la Judicatura y se fijaron pautas concretas   dirigidas a garantizar la seguridad jurídica en el periodo de transición, como   ya había sido tratado en primera vuelta. El Ministerio de Justicia no conoce   precedente jurisprudencial alguno donde una norma haya sido declarada   inexequible porque la versión aprobada en segunda vuelta sea más detallada que   la aprobada en primera, como parece ser la pretensión del demandante. Con todo,   si la Corte llega a considerar que sí ocurrió alguno de los vicios de forma   presentados por el demandante, es necesario que se tenga en cuenta la   separabilidad de las disposiciones cuestionadas.    

6. Frente al cargo por violación del principio de unidad de   materia, debe advertirse que él no es aplicable a los actos legislativos, pues   la materia predominante de ellos está dada por la finalidad de reformar la   Constitución. En todo caso, la Sentencia C-1057 de 2005 advierte que el juicio   de unidad de materia frente a este tipo de actos debe ser menos riguroso que el   juicio efectuado cuando se trata de leyes. Adicionalmente, no debe perderse de   vista que una ley o un acto legislativo pueden tener más de un único núcleo   temático, que para el caso concreto se centran en el reajuste institucional, el   equilibrio de poderes y la reforma a la justicia. En ese orden de ideas, los   artículos 14 a 19 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, tienen un claro vínculo   con el propósito de reformar la administración de la Rama Judicial para mejorar   la eficiencia de ella y, por tanto, los argumentos contenidos en la demanda   sobre este tema no pasan de ser juicios de conveniencia y oportunidad sobre la   reforma, los que no comportan un verdadero cargo de inconstitucionalidad.    

7. Respecto de los cargos formulados con sustento en el juicio de   sustitución, el Ministerio de Justicia y del Derecho acoge y hace suyas las   apreciaciones contenidas en las páginas 140 a 150 de la demanda, sobre los   aspectos generales de la teoría de la sustitución de la Constitución y la   existencia de los principios del Estado de Derecho y la separación de poderes   como elementos esenciales definitorios de la Constitución. Sin embargo, el hecho   de que el Acto Legislativo 02 de 2015 realice cambios drásticos en la   organización del Estado, no basta para afirmar que se ha sustituido la carta.    

7.1. La no adscripción explícita de la Comisión de Aforados a una   rama del poder público, no se puede entender que afecte un eje transversal, ya   que la propia Constitución de 1991 en su texto original creó varios órganos   autónomos que no se encuentran adscritos a ninguna de las tres ramas. Además,   frente a la reserva del demandante en que la comisión se convierta en órgano sin   control, debe indicarse que el artículo 178A, no le impide al legislador   establecer controles judiciales para los actos investigativos de forma, en aras   de garantizar el respeto al principio de reserva judicial en la limitación de   los derechos fundamentales. Por otra parte, la propia función de acusación   cuenta con un control político a cargo del Congreso cuando se trata de una falta   disciplinaria de indignidad por mala conducta y de control jurisdiccional por la   Corte Suprema de Justicia cuando se trata de un delito, sin que se pueda   concluir que con la disposición acusada se excluya la acción de tutela contra   las actuaciones de la Comisión de Aforados que vulneren derechos fundamentales y   no cuenten con otro mecanismo de protección.    

De cualquier manera, el principio de Estado de Derecho como   elemento definitorio no prohíbe la limitación de derechos fundamentales por   parte de una autoridad no judicial, pues la Procuraduría General de la Nación en   el diseño original de la Constitución ya estaba facultada para hacerlo, por lo   que mal haría que en este punto se cuestione el acto legislativo acusado cuando   la misma Carta Política ya lo permitía.    

7.2. Respecto a la atribución de funciones investigativas a la   Comisión de Aforados en lugar de la Cámara de Representantes, se debe indicar   que no hay cabida para la objeción dado que sólo tendrá a su cargo la función de   investigación y acusación. Precisamente, para proteger la independencia de la   Rama Judicial desde el primer debate el gobierno y la mayoría de ponentes   defendieron la idea relativa a este nuevo órgano no debía tomar la decisión   final sobre la responsabilidad del Fiscal General de la Nación o de los   magistrados.    

7.3. En cuanto a la presunta afectación de los ejes estructurales   de la Constitución por la supresión del antejuicio político y por la ausencia de   “un juez natural” en el procedimiento de investigación y juzgamiento, el   demandante no demuestra por qué el eje estructural se ve afectado con ello no   obstante que el antejuicio político es apenas un mecanismo, de muchos, para   proteger la independencia judicial. Si bien la reforma disminuye el poder del   Congreso respecto de la Rama Judicial, no por ello es inconstitucional en razón   de que al atribuirse la investigación de los aforados a un órgano técnico e   independiente se fortalece el principio del Estado de Derecho. Con mayor razón,   si en realidad las presiones sobre el Fiscal General de la Nación y los   magistrados se eliminan, al remover la injerencia de los congresistas como sus   investigadores.    

7.4. La prohibición del Congreso de practicar pruebas cuando el   juicio disciplinario por indignidad llegue al Congreso no sustituye la   Constitución. Esta regulación se erige en una garantía para el funcionario   aforado, ya que las pruebas no serán practicadas por un órgano político e   inexperto sino que lo serán por la Comisión de Aforados. Igualmente la   prohibición de interponer recursos o acciones contra la decisión del Senado es   una consecuencia necesaria de la inviolabilidad parlamentaria, que no excluye la   interposición de la acción de tutela por violación al debido proceso, motivo por   el que la disposición acusada debe declararse constitucional.    

7.5. En relación con el cargo de sustitución de la Constitución por   la transición respecto de procesos disciplinarios contra empleados de la   Fiscalía General de la Nación, se encuentra que la Corte Constitucional mediante   Auto 178 de 2015[40]  ya se pronunció sobre el tema. Así, para el Ministerio de Justicia y del Derecho   esta Corporación debe inhibirse.    

c.      Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República    

Julio Andrés Ossa Santamaría, actuando en nombre de la Secretaría   de la Presidencia de la República mediante poder especial otorgado, presenta   intervención a nombre de ella en la que solicita que se declaren exequibles los   textos acusados por vicios formales, con excepción de la norma cuestionada que   estableció el régimen de transición del Consejo Superior de la Judicaturas al   nuevo sistema de Administración de Disciplina Judicial. Respecto de esta última   advierte que la Corte debería declarase inhibida por los cargos presentados.   Finalmente, solicita la Presidencia de la República a la Corte Constitucional   que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo por los cargos del juicio de   sustitución o declare la exequibilidad de las normas acusadas. Como fundamento   de estas solicitudes en la intervención se plantean los siguientes argumentos:    

1. Frente a la violación de los principios de consecutividad e   identidad flexible dirigidos en la demanda contra los artículos 2º (parcial),   5º, 7º, 8º, 9º (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015, debe tenerse en   consideración que las modificaciones que fueron introducidas en quinto debate sí   están íntimamente vinculadas con el proceso de investigación y juzgamiento de   altos funcionarios del Estado. Así, desde el punto de vista teórico la   jurisprudencia constitucional admite que en virtud de la identidad flexible, los   textos sometidos a aprobación del Congreso puedan experimentar variaciones,   modificaciones, supresiones o adiciones en cualquiera de las etapas del   procedimiento siempre que guarden conexidad con los asuntos analizados en las   etapas anteriores[41].      

El objetivo de esta perspectiva es permitirle al Congreso ajustar   su voluntad legislativa durante todo el trámite del proyecto, aprovechando   justamente la riqueza de la dinámica deliberativa que aporta ideas de forma   constante. En este contexto, tal como lo reconoce el Fiscal en su demanda,   durante los cuatro primeros debates en el Congreso se discurrió en torno a   conservar la figura del antejuicio político en los procesos adelantados por el   tribunal de abogados (Tribunal de Aforados), conformado por expertos que habrían   de juzgar el comportamiento de altos funcionarios del Estado. Significa lo   anterior que el antejuicio político sí fue objeto de reflexión y de debate por   parte de los congresistas.    

No obstante, en el quinto debate –primer debate de segunda vuelta-,   el proyecto experimentó un cambio de dirección al suprimirse el antejuicio   político como requisito de procedibilidad del juicio penal. Sea de paso afirmar,   que aunque este cambio supone una modificación al proyecto inicial en cuanto al   procedimiento de juzgamiento penal de los aforados, esta modificación fue   propuesta justamente como un ajuste a la iniciativa original de someter los   procesos penales a un antejuicio político. En estos términos, no se trataba de   un tema nuevo sino de una nueva perspectiva sobre un tema ya tratado pues por   razones de simple lógica, nadie modifica lo que no existe.    

Con fundamento en la Sentencia C-706 de 2005[42]  que consideró que pueden introducirse modificaciones, adiciones y supresiones al   proyecto que se consideren necesarias siempre que durante el primer trámite se   hayan discutido y aprobado, puede afirmarse que la modificación cuestionada está   vinculada con el proyecto inicial ya que el límite a la introducción de cambios   es la identidad temática de la novedad, no la integridad literal del articulado.   En ese sentido, los argumentos indicados en la demanda realizan una comparación   de la institución del antejuicio político con otras similares en otros países   desarrollando argumentos de conveniencia, que en nada tienen que ver con el   fundamento del cargo de identidad flexible.    

Del mismo modo, en cuanto al reproche según el que la reforma   constitucional habría establecido un beneficio individual para los magistrados   del Consejo Superior de la Judicatura que a la fecha de aprobación de ella   ocupaban sus cargos, se debe tener en cuenta que el reclamo de   inconstitucionalidad está indebidamente formulado. Esto en razón de que el cargo   no es de contenido procedimental sino sustancial y que correspondía al   demandante acreditar que el mecanismo transitorio aprobado por el constituyente   incurrió en una sustitución de la Constitución, de manera particular, al   desconocer la prohibición de expedir normas ad hoc para lo que era   necesario desarrollar el test de efectividad[43].    

En ese orden de ideas, frente al anterior cuestionamiento, debería   la Corte inhibirse en razón de que los argumentos de la demanda son   insuficientes. Con mayor razón, si en el caso concreto es evidente que la   reforma constitucional en la que se enmarca la norma acusada es una reforma   estructural, compleja y de grandes implicaciones jurídicas y políticas para el   país, respecto de la cual, la extensión de las competencias de los magistrados   del Consejo Superior de la Judicatura es apenas un componente instrumental,   dispuesto para permitir una tranquila transición de un sistema a otro.    

3. Respecto de la supuesta violación de los principios de   consecutividad e identidad flexible con la aprobación del parágrafo transitorio   del artículo 8º de la reforma, el cargo de inconstitucionalidad ofrece los   mismos reparos ya analizados relativos a la necesidad de un régimen de   transición. En efecto, la norma acusada prevé que la Comisión de la Cámara   seguirá funcionado por un año más, tiempo en el que se espera que se ponga en   funcionamiento la Comisión de Aforados. Así, con independencia de que esta   fórmula haya surgido en un debate posterior a la presentación del proyecto   original, es claro que la norma responde a una necesidad institucional de gran   importancia que consiste en garantizar la continuidad del ejercicio de la   función de investigación y juzgamiento de los altos funcionarios del Estado.    

En ese sentido, se trata de una propuesta diferente para un   propósito planteado desde la primera vuelta, esto es encontrar una salida   provisional para el cambio institucional adoptado. De lo contrario, es decir,   obligar que a partir de los anteriores principios se conserve el mismo   articulado del proyecto en todo el trámite legislativo, equivale a negar la   razón de ser de ocho debates y cercenar la posibilidad normativa de las   plenarias, así como el propósito de la existencia de una segunda vuelta en las   reformas constitucionales. En ese orden de ideas, el texto acusado es acorde con   el principio de identidad flexible al guardar conexión temática con el texto   inicialmente aprobado.    

4, El cargo por violación del principio de unidad de materia, no   está llamado a prosperar, en virtud de que este principio no es aplicable a los   procedimientos de aprobación de reformas constitucionales[44]  y que, de cualquier manera, si así lo advirtiera el Tribunal Constitucional, no   sería con la misma intensidad con la que el demandante adelantó el juicio   correspondiente contra el Acto Legislativo 02 de 2015. Ciertamente, el principio   de unidad de materia adquiere sentido en el rango legal ante la generosa   producción de leyes que expide de manera constante el legislador, pero pierde   justificación en el nivel constitucional, en el que sólo existe un texto único   fácilmente identificable, en este caso la Constitución.    

Asimismo, si se compartiera la tesis del demandante según la que la   reforma constitucional debe guardar una relación temática con el asunto   “predominante” de la reforma y que si bien los asuntos desarrollados en la   reforma pueden agruparse en temas distintos, lo cierto es que la intención común   de todos ellos fue la de fortalecer las instituciones públicas con el fin de   equilibrar las anomalías detectadas en el ejercicio de las competencias de los   órganos superiores del Estado. Esto implica que al responder a un fin común,   todos los asuntos de la reforma tienen una conexidad teleológica, posibilidad   que ya ha sido reconocida la Corte Constitucional[45].    

Después de analizar el trámite legislativo, puede concluirse que la   reforma pudo haberse enfocado en aspectos puntuales de la Rama Judicial, pero   siempre con el objetivo mayor de fortalecer la legitimidad de las instituciones   en aras de garantizar un mejor equilibrio de poderes.    

5. En el cargo relativo a la sustitución de la Constitución como   consecuencia de la creación de la Comisión de Aforados, la eliminación del   antejuicio político para el juzgamiento de funcionarios del Estado y la   aprobación de las disposiciones transitorias, no le asiste razón al demandante.    

5.1 La no adscripción de la Comisión de Aforados a ninguna rama   específica del poder público, no constituye una sustitución de la Constitución   ya que como es de conocimiento público la Carta Política tiene ejemplos de   organismos que comparten estas características como el Banco de la República.   Ahora bien, aunque el demandante asegura que por vía de no estar adscrita a   ninguna rama del poder público, los actos proferidos por la Comisión de Aforados   no tienen ningún tipo de control, es necesario considerar que la regulación que   desarrolle los procedimientos que se adelantarán por dicha comisión deben   incluir los mecanismos de defensa del debido proceso, que hagan de dicho   procedimiento una pieza compatible con la Constitución Política.    

Sumado a ello, la Comisión de Aforados tendrá, por disposición del   propio artículo 8 del Acto Legislativo 02 de 2015, control por parte de la   Cámara de Representantes y del Senado en asuntos disciplinarios de indignidad   por mala conducta, y de la Corte Suprema de Justicia en asuntos penales. Ello   desvirtúa la apreciación contenida en la demanda en el sentido de que este   organismo es una pieza sin control en el escenario jurídico.    

5.2. Con relación a la acusación en contra del artículo 8 del Acto   Legislativo, según la cual se vulnera el debido proceso dado que la disposición   indica que ante el Congreso no pueden practicar pruebas y contra la decisión del   Senado no procede ningún recurso, es preciso indicar que la primera limitación   no se extiende al procedimiento adelantado por la Comisión de Aforados, que es   el escenario propicio para debatir el material probatorio del proceso. De otra   parte, el hecho de que la decisión del Senado no tenga recursos no viola el   debido proceso, pues el Senado actúa en este caso como órgano de cierre del   proceso y como es apenas lógico se requiere que la decisión sea definitiva para   ponerle fin al litigio en algún momento. No obstante, debe tenerse en cuenta que   la Corte Constitucional admite que cualquier decisión judicial pueda ser objeto   de la acción de tutela cuando quiera que se configuren las causales de   procedencia admitidas por la jurisprudencia.    

5.3. No resulta correcto afirmar que la no adscripción a la   Comisión de Aforados a la Rama Judicial es violatoria del Estado de Derecho y de   la reserva judicial. En efecto, en el derecho colombiano ya existe la   posibilidad de que se ejerza una determinada función jurisdiccional sin hacer   parte del poder judicial, tal como es el caso de la Justicia Penal Militar y de   la Procuraduría General de la Nación. De hecho, la Comisión de Investigación y   Acusación de la Cámara de Representantes ejercía las mismas funciones, sin   formar parte de la Rama Judicial, lo que nunca fue reprochado con éxito ante el   juez constitucional.    

De igual manera, el cuestionamiento relativo a que con la Comisión   de Aforados se establece una concentración excesiva de poder el Congreso, porque   en estas condiciones el legislativo se vuelve juez y parte en el proceso, debe   descartarse dado que con esta reforma no se produjo ningún cambio sustancial   pues los integrantes de las comisiones respectivas siempre han sido nombradas   por el Congreso.    

Debe cuestionarse el hecho de que sea considerado por el demandante   que el antejuicio político es un componente esencial del régimen constitucional   colombiano. Su argumentación no logró demostrar esta afirmación y, por el   contrario, termina por ignorar que durante el trámite legislativo lo que se   pretendió era eliminarlo para evitar que continuara siendo fuente de impunidad   frente a violaciones a la ley de ciertos servidores públicos. Ignorar este   debate es desconocer la importancia que tiene el asunto en relación con la   garantía de justicia y de preservación del Estado de Derecho. En consecuencia,   el constituyente derivado frente a este aspecto, no sustituyó la Constitución   sino que buscó darle efectividad a valores superiores como la justicia, la   igualdad así como a la obligación del Estado de investigar y sancionar el   incumplimiento de la ley penal.    

5.4. No resulta correcto afirmar que el régimen de transición   contenido en el parágrafo transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de   2014 es inconstitucional. En efecto, si se retoma el Auto 278 de 2015[46]  de esta Corporación, debe concluirse que en él se estableció que las autoridades   disciplinarias mantienen su competencia hasta que se posesionen los magistrados   de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.    

2.     Intervenciones de instituciones académicas y educativas     

a.     Instituto Colombiano de Derecho Procesal    

Alfredo Beltrán Sierra fue designado por el Presidente del   Instituto Colombiano de Derecho Procesal, para elaborar el concepto sobre las   disposiciones acusadas por inconstitucionales en la demanda de la referencia. En   la intervención, se solicita la exequibilidad de las normas acusadas por los   motivos que se expondrán:    

1. A pesar de que la demanda advierte que los principios de   consecutividad e identidad flexible en el trámite del Acto Legislativo No. 02 de   2015 fueron trasgredidos, ello desconoce la evolución constitucional. Dado que   el Congreso de la República en Colombia es bicameral, la función de hacer las   leyes exige que ellas sean aprobadas tanto por la Cámara de Representantes como   por el Senado de la República, previo el cumplimiento de los requisitos   señalados en la Constitución Política.    

Es así, como a partir del Acto Legislativo No. 01 de 1945, con el   fin de racionalizar el ejercicio de la función legislativa, fueron creadas las   Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las Cámaras para que en   ellas se surtiera el primer debate de los proyectos de ley o de acto   legislativo. Por esta razón, en el artículo 81 de la Constitución anterior se   dispuso que una vez presentado el proyecto respectivo debía ser publicado   oficialmente por el Congreso, aprobarse en primer debate de la Comisión   Constitucional Permanente respectiva, luego en la Cámara, en segundo debate y   por último, obtener la sanción presidencial.    

De esta manera, durante la vigencia de la norma acabada de   mencionar, es decir desde el año de 1945 hasta 1991 en el que entró a regir la   nueva Constitución, la doctrina y la jurisprudencia dieron por sentado que esta   norma constitucional exigía identidad esencial en el proyecto de ley respectivo   en todos sus debates, y que estos debían surtirse de forma sucesiva, lo que fue   conocido como el principio de identidad y de consecutividad, respectivamente.   Sin embargo, con la Constitución de 1991 estos dos principios aparecen regulados   de forma específica por los artículos 157 y 160 de la Constitución.    

2. Conocido el trámite del proyecto de Acto Legislativo que hoy es   cuestionado, se debe concluir que a un proyecto de reforma constitucional en el   que el Congreso de la República actúa como constituyente derivado, no le es   exigible una identidad absoluta en los textos aprobados durante sus debates en   dos periodos ordinarios y consecutivos como fue previsto en el artículo 375 de   la Carta Política.    

De allí que se deba indicar que la naturaleza misma de las normas   con las cuales se pretenda modificar la Constitución imponen la más amplia   discusión por el Congreso, sin perder, en todo caso, la identidad sobre el   asunto materia del debate. En el presente caso, lo que se quiso reformar se   enunció desde la presentación del proyecto de acto legislativo y fue lo atinente   al juzgamiento de los altos funcionarios del Estado investidos con fuero   constitucional. De ello se concluye que esta identidad se mantuvo durante todos   los debates, ya que lo que varió fue la denominación de la institución encargada   de la investigación pero no sus atribuciones. En consideración a lo expuesto, la   acusación contra los artículos 2 (parcial), 5, 7, 8 y 9 (parcial), no debe   prosperar.    

3. En cuanto al artículo 19 del acto legislativo acusado, ha de   observarse que la acusación se refiere únicamente a lo dispuesto en el parágrafo   transitorio primero del artículo en mención dado que, supuestamente, no fue   objeto de debate en primera vuelta. Los cargos contra la anterior disposición   transitoria no están llamados a prosperar, en tanto se trata apenas de una   previsión del constituyente con el objeto de que las funciones desempeñadas   antes por unos organismos y ahora por los que los reemplazan, no queden en el   vacío y se evite la afectación de la función pública de administrar justicia en   materia disciplinaria. Es decir, se trata de una adición al proyecto aprobado de   forma inicial con el fin de dotar de continuidad al ejercicio de la función. No   implica una alteración sustancial al proyecto, ni implica el establecimiento de   prerrogativas o de privilegios a algunos funcionarios del Estado.    

4. Con relación a la acusación en contra del parágrafo del artículo   8 del acto legislativo demandado, es necesario advertir que cuenta con una   finalidad legítima destinada a garantizar la continuidad de las investigaciones   por hechos ocurridos antes de la posesión de los magistrados de la Comisión de   Aforados. Este parágrafo no es una norma distinta por completo del contenido   normativo que venía en discusión respecto de la investigación y juzgamiento de   los servidores públicos investidos con fuero constitucional, sino que por el   contrario guarda relación con el nuevo régimen que sustituyó al anterior y se   introdujo para garantizar que con motivo de la implementación de la Comisión de   Aforados, no se produjera la parálisis de las investigaciones en curso y la   impunidad de los hechos investigados. Las mismas consideraciones son aplicables   al artículo 18 de carácter transitorio, que con la finalidad de garantizar la   continuidad del funcionamiento y administración de la Rama Judicial, fijó un   término perentorio al Gobierno Nacional para la presentación del proyecto de ley   estatutaria, nada de lo cual afecta los principios de identidad flexible y de   consecutividad.    

6. Respecto a los cargos por sustitución de la Constitución   enunciados en la demanda, se debe concluir que con la reforma no se transgrede   ningún eje transversal de la Constitución Política de 1991. Frente al primer   cargo, relativo al juzgamiento de los altos funcionarios del Estado con fuero   constitucional, si bien el acto legislativo acusado creó la Comisión de Aforados   la realidad es que la variación que esta norma introdujo con respecto a la   Constitución en su texto original, mantiene incólume el principio de acuerdo con   el cual estos funcionarios pueden ser sujetos de procesos disciplinarios y   penales. Esto significa que no hay sustitución del principio del Estado de   Derecho que impone a todos los servidores públicos el sometimiento a la   Constitución y a la ley. Si la reforma no afecta lo esencial sino sólo el   procedimiento que ha de seguirse, no existe sustitución de la Constitución, con   mayor razón si tal modificación no afecta derechos fundamentales.    

En cuanto a la supuesta afectación del debido proceso de los   aforados constitucionales con el cambio de procedimiento en materia   disciplinaria por causales de indignidad, el artículo 8 del Acto Legislativo 02   de 2015 consagra en su inciso 2º que en el proceso adelantado por la Comisión de   Aforados, la investigación y la acusación se deben realizar conforme a la ley y   a los principios de debido proceso. La Corte Suprema de Justicia actuará como   juez a partir de la acusación que se formule, de manera que se separan las   funciones de investigación, acusación y juzgamiento, es decir, que en lugar de   suprimir garantías propias del debido proceso se expanden las hoy existentes   para el juzgamiento jurídico-penal, al diferenciar entre quienes realizan cada   una de las funciones.    

b.    Facultad de Derecho de la Universidad Libre    

Los señores Jorge Kenneth Burbano Villamarín (Director del   Observatorio de intervención ciudadana constitucional), Jorge Ricardo Palomares   García (Profesor del Área de Derecho Público), Edgar Valdeleón Pabón y Javier   Enrique Santander Díaz (Ciudadanos y estudiantes), presentan intervención en   nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá con el fin de   que se declaren exequibles los preceptos acusados. Como fundamento de la   anterior solicitud en la intervención presentada se exponen los siguientes   argumentos:    

1. En relación con los cargos por vicios de procedimiento, en   particular por el desconocimiento de los principios de consecutividad e   identidad flexible, se debe tener en cuenta que la demanda no cumple con el   requisito de especificidad, dado que lo expuesto por el demandante es una   reflexión generalizada acerca de una posible escisión de los procesos de   juzgamiento de los aforados. Sin embargo, no se explicó en el concepto de la   violación por qué las inclusiones realizadas en el trámite legislativo   constituyen un cambio esencial. En todo caso, la inclusión de una aparente   escisión entre el juicio político y el penal, no significa que el legislador   haya creado nuevas instancias no previstas en anteriores debates, sino que se   trata de la reafirmación de la responsabilidad que tienen los aforados ante la   sociedad y el Estado, así como la necesidad de ser juzgados por conductas   reprochables.    

2. Respecto de los cargos de sustitución de la Constitución, en   particular el relativo a la concentración de funciones en el órgano legislativo   en perjuicio de la Rama Judicial, debe advertirse que el hecho de que el   Congreso de la República elija a los miembros de la Comisión de Aforados no   impone un desequilibrio en contra de una rama del Poder Público. El sentido de   la reforma constitucional fue la de otorgarle a un órgano ajeno al Congreso las   funciones de investigación.    

Tampoco está llamado a prosperar el cargo por sustitución de la   Constitución fundado en afirmar que la Comisión de Aforados no tiene controles.   En efecto, contrario a lo dicho sus actuaciones tienen control ante el Senado de   la República y los funcionarios que la componen están sujetos a una serie de   inhabilidades e incompatibilidades. De la misma manera, no se advierte una   sustitución de la Constitución derivada de la prohibición del Congreso de   practicar pruebas ya que lo acaecido en el presente caso es una antinomia   constitucional que debe resolverse en favor de permitirle sólo a la Cámara de   Representantes que las practique.    

3. Debe concluir que no tiene razón el demandante cuando se opone a   la prohibición de cuestionar las decisiones del Senado de la República, ya que   por la naturaleza del juicio político realizado por el Congreso de la República   se puede entender que el Senado es la entidad de cierre en estos asuntos. Esa   prohibición en vez de sustituir la Constitución, es una expresión del sistema de   pesos y contrapesos que impide que el debate sea reabierto por el poder   judicial.    

c.      Academia Colombiana de Jurisprudencia    

Augusto Ibáñez Guzmán presenta intervención a nombre de la Academia   Colombiana de Jurisprudencia, en la que advierte que los cargos propuestos en la   demanda no están llamados a prosperar. Expone las siguientes razones:    

1. Respecto de la vulneración de los principios de consecutividad e   identidad flexible así como el relativo a la unidad de materia desarrollados en   la demanda, no es posible pronunciarse en tanto para ello se requeriría el   estudio técnico de las actas de las sesiones y su contenido, a las cuales no   tiene acceso.    

2. Frente a la supuesta sustitución de la Constitución debe   considerarse que con apoyo en abundante jurisprudencia constitucional, este   juicio se encuentra en construcción y se fundamenta en que el Congreso de la   República no puede sustituir un eje esencial de ella.    

No es correcto afirmar que la Comisión de Aforados no pertenece a   ninguna rama del poder público dado que por u ubicación y alcance se encuentra   referida a las funciones a cargo de la Cámara de Representantes y, en particular   a aquellas de naturaleza judicial.  Asimismo, debe decirse que los actos de   esta comisión sí tienen controles, ya que de manera general será una ley   estatutaria la que regule los límites y los controles sobre ella. En todo caso,   no debe perderse de vista que existen ciertos principios transversales del   debido proceso que le serán aplicables a la Comisión de Aforados.    

Por su parte, frente al cuestionamiento por la presunta sustitución   de la Constitución derivada de la concentración del poder en el legislador, al   tener la facultad de nominar y controlar la Comisión de Aforados, se advierte   que en vigencia del texto original de la Constitución de 1991 la Comisión de   Acusaciones de la Cámara de Representantes y su homóloga en el Senado, se   nombraban a sí mismas y tenían entre sus funciones las de investigación y   juzgamiento, por lo que ninguna diferencia se observa en el caso en mención con   la precipitada reforma. Del estudio de la demanda no se pueden extraer los   motivos por los que se rompe con el sistema de pesos y contrapesos y mucho   menos, la suplantación de las competencias de otros órganos.    

En síntesis, después de analizar el nuevo diseño constitucional   introducido por el Acto Legislativo No. 02 de 2015 y la jurisprudencia de la   Corte Constitucional relativa al juicio de sustitución de la Constitución, se   advierte que los límites competenciales del Congreso de la República no fueron   sobrepasados y por ende, los cargos de la demanda no están llamados a prosperar    

d.    Universidad Sergio Arboleda    

Los señores Rodrigo González Quintero (Director del Departamento de   Derecho Público), Camilo Guzmán Gómez (Director del Grupo de investigación en   Derecho Público) y Andrés Sarmiento Lamus (investigador), fueron comisionados   para intervenir a nombre de la Universidad Sergio Arboleda en aras de defender   la constitucionalidad de los preceptos acusados. Como fundamento de esta   solicitud en la intervención se desarrollan los siguientes argumentos:    

1. En lo relativo a la supuesta sustitución de la Constitución por   la creación de la Comisión de Aforados puede concluirse que el demandante   estableció de manera correcta la premisa mayor del juicio de sustitución, es   decir el Estado de Derecho y el principio de separación de poderes y la premisa   menor al desarrollar el contenido de la reforma. Sin embargo, la premisa de   síntesis es insuficiente desde el punto de vista argumentativo. En ese sentido,   es necesario advertir que como lo ha establecido la Corte Constitucional, el   juicio de sustitución no es un juicio de compatibilidad y debe demostrarse que   el cambio en la Constitución altera el sistema existente. No obstante, más allá   de que el sistema actual de juicio de aforados sea contrario a la teoría o   dogmática del Estado de Derecho y de la separación de poderes, no es un sistema   transversalmente distinto al establecido originalmente por el Constituyente de   1991.    

2. Lo mismo ocurre con el cargo de sustitución por la eliminación   del antejuicio político, en razón de que si bien en la premisa de síntesis se   establece que dicha figura desparece y esto constituye un cambio importante   realizado por el acto legislativo en cuestión, no se puede concluir de la   argumentación del demandante que la modificación sustituya los principios   identificados como definitorios.    

3. Respecto al régimen transitorio de juzgamiento disciplinario de   empleados de la Rama Judicial se debe considerar que en la demanda sí se logra   demostrar que existen vacíos en esta regulación, pero no que el Congreso de la   República haya excedido su facultad de reformar la Constitución. En esa medida,   debe ser el Congreso quien resuelva estas dificultades en la aplicación práctica   de las disposiciones.    

1.     Intervenciones ciudadanas    

a.     Intervención de la ciudadana Angélica Lozano Correa    

1. No existe violación de los principios de consecutividad e   identidad flexible en el trámite de los mencionados artículos de la reforma   constitucional de Equilibrio de Poderes. La propuesta de eliminación del   antejuicio político en materia penal no fue un asunto nuevo que se haya tratado   en la segunda vuelta del acto legislativo. Por el contrario, esta circunstancia   fue ampliamente debatida y aprobada por la Comisión Primera de la Cámara de   Representantes en su primer debate. Así, en segunda vuelta, como consecuencia   lógica de los avances de las reflexiones y de las discusiones en el Congreso y   con la participación activa de la sociedad civil, se fue perfeccionando la   propuesta de su eliminación.    

La interpretación dada por la Corte Constitucional al artículo 375   de la Constitución, no le prohíbe al legislativo introducir modificaciones a lo   aprobado sino que obliga a que dichas variaciones versen sobre las iniciativas   presentadas en la primera vuelta. En ese orden de ideas, es evidente y directa   la conexidad existente entre el denominado Tribunal de Aforados que fue aprobado   en los primeros debates en el Senado de la República y la eliminación del   antejuicio político, aprobada en el primer debate de la Comisión Primera de la   Cámara. La conformación de una Comisión de Aforados para que instruya la   investigación y la lleve a la Corte Suprema de Justicia sin pasar por el   antejuicio político, no es una idea que haya aparecido por generación espontánea   en la segunda vuelta, como lo pretende hacer ver el demandante, sino que es una   evolución directa de las iniciativas discutidas y aprobadas en primera vuelta.    

2. La eliminación del antejuicio político no sustituye un elemento   definitorio de la Constitución de 1991. No es cierto que la Comisión de Aforados   no pertenezca a ninguna de las ramas del Poder Público, ya que de la ubicación   en la Constitución, se encuentra que ella pertenece a la rama legislativa.   Tampoco es cierto que con la reforma se altere el sistema de frenos y   contrapesos originalmente consagrado en la Carta Política dado que, por el   contrario, el Acto Legislativo 02 de 2015 buscó equilibrarlo a fin de generar un   control cruzado entre la rama legislativa y la judicial. En todo caso, la   Comisión de Aforados se encuentra bajo el control del Congreso de la República   por lo que no es cierto que se trate de un órgano sin limitaciones de poder.    

Bajo la premisa de que un Estado de Derecho es aquel en donde   “no hay ningún tipo de inmunidad del poder y éste está regulado por normas   jurídicas”, la reforma cumple directamente con este cometido, al generar un   sistema realmente imparcial e idóneo para investigar a los altos miembros del   poder judicial y al Fiscal General de la Nación, funcionarios que no pueden   estar cubiertos por ninguna inmunidad. El antejuicio político no es un elemento   definitorio de la Constitución sino una garantía para los aforados, que ha   demostrado su ineficacia en la protección de los derechos de las víctimas e   incluso del mismo aforado. De lo anterior, es plausible concluir que con los   cuestionados artículos de la reforma en realidad no se está reemplazando ningún   eje definitorio de la Constitución.    

3. Debe tenerse en cuenta la inconveniencia del antejuicio político   en Colombia que ha comportado una violación masiva y sistemática de los derechos   fundamentales, causada por la arquitectura constitucional del mecanismo de   enjuiciamiento de ciertos aforados. No debe de perderse de vista que el   juzgamiento de los aforados constitucionales no ha superado unos pocos casos   paradigmáticos. La carencia de conocimientos jurídicos ya comporta una violación   al derecho constitucional a ser investigado y juzgado por un tribunal competente   y con la observancia de las reglas propias de cada juicio (art. 29).    

No debe ignorarse que la efectividad de este antejuicio ha sido   ampliamente cuestionada. Ello podría oponerse a los múltiples tratados suscritos   por el Estado colombiano que lo obligan a investigar, sancionar y castigar todas   aquellas conductas que representen graves violaciones a los Derechos Humanos y   al Derecho Internacional Humanitario.    

3.     CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El representante del Ministerio reitera la posición que ha   defendido sobre la “teoría de la sustitución de la Constitución”, para   posteriormente referirse a los cargos esbozados contra el Acto Legislativo 02 de   2015 por vicios formales y concluir con el estudio de los reparos presentados   por el demandante a la reforma con sustento en el juicio de sustitución:    

1. La Corte Constitucional no tiene la facultad para determinar si   el constituyente derivado excedió su competencia o si la enmienda que se   analiza, implica una sustitución de la Constitución. Tal consideración, se   extrae de una interpretación literal y sistemática de la Carta, en el sentido de   que el control de constitucionalidad de un acto legislativo procede sólo por   vicios de forma y como el constituyente no fijó límites materiales o cláusulas   pétreas, este control carece de un parámetro externo al juez constitucional a   partir del que se pueda identificar si la demanda ha eliminado uno de los ejes   axiales de la Constitución.    

Con la modalidad de control que fue creada en la Sentencia C-551 de   2003[47],   se otorga una nueva función en cabeza del Tribunal Constitucional que no   encuentra fundamento alguno en la Constitución y que por el contrario, quebranta   el principio de legalidad y la configuración de Colombia como un Estado Social   de Derecho. Dicho control, además desconoce el carácter democrático del Estado,   al permitir que una reforma que fue aprobada por los representantes del pueblo   pueda ser declarada inconstitucional por una mayoría simple de jueces.    

2. Surgen diferentes preocupaciones del control realizado por la   Corte Constitucional sobre el Acto Legislativo 01 de 2012 conocido como el   “Marco Jurídico Para la Paz”. El estudio realizado por la Corte en la Sentencia   C-579 de 2013[48],   introdujo nuevos elementos al juicio de sustitución tales como (i) la   integración normativa que podría implicar un análisis material, (ii) el uso de   la ponderación para analizar normas de justicia transicional que no puede   utilizarse para resolver antinomias sino tensiones entre principios y (iii) la   posibilidad de modular una sentencia que estudie un acto legislativo.    

3. Respecto a los cargos por violación al principio de unidad de   materia de indicarse, con sustento en la Sentencia C-1057 de 2005[49],   que la diversidad de la materia que puede tener un acto legislativo impide una   titulación unívoca a diferencia de lo que sucede con las leyes.    

En ese sentido, el Acto Legislativo 02 de 2015 al titularse como   una “reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional”, da   cuenta de todas las normas que contiene. Por ello, a pesar de lo afirmado por el   demandante, los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) de la   reforma constitucional estudiada deben declararse exequibles en virtud de que la   eliminación del Consejo Superior de la Judicatura y su reemplazo por otros   órganos, están encaminadas a regular la administración de una de las Ramas del   Poder Público y su interacción con las otras.    

4. Con relación a los cargos por violación al principio de   consecutividad e identidad flexible, puede concluirse que no se desconocen en el   caso de la aprobación del artículo 19 del Acto Legislativo de Equilibrio de   Poderes. Dicha disposición sí fue objeto de discusión durante las diferentes   etapas del trámite legislativo, ya que la ampliación de los periodos de los   actuales magistrados del Consejo Superior de la Judicatura guarda conexidad con   lo aprobado en segunda vuelta y, a su vez, tiene una función instrumental para   implementar las decisiones adoptadas en las anteriores instancias legislativas,   pues busca dar mayores garantías y estabilidad jurídica a los procesos que dicha   sala venía adelantado.    

Revisadas las actas de sesiones de algunos debates al interior de   las células legislativas durante el proceso de formación del Acto Legislativo 02   de 2015[50],   se concluye que el supuesto elemento nuevo introducido en los debates no   representa un cambio esencial, siguiendo el criterio establecido en la Sentencia   C-1052 de 2012[51].   Lo anterior, en razón de que la disposición cuestionada se introdujo con el fin   de precisar decisiones adoptadas en la primera vuelta como lo fue establecer un   régimen de transición tras la eliminación del Consejo Superior de la Judicatura.    

A igual conclusión debe llegarse en lo referente al tema del   control realizado por el Tribunal de Aforados que si bien sufrió cambios a lo   largo del trámite legislativo, ellos no fueron sustanciales y por el contrario,   representó la concreción de una preocupación que tuvo el legislativo desde el   primer debate de la Comisión Primera del Senado de la República[52].    

5, No están llamados a prosperar los cargos de sustitución y de   manera puntual el que expone que la reforma desconoce los principios del Estado   de Derecho, de separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos como   consecuencia de la creación de la Comisión de Aforados y la consecuente   eliminación del antejuicio político.    

Si bien es correcta la premisa mayor estructurada por el demandante   en el sentido de que tanto el Estado de Derecho como la separación de poderes   pueden entenderse como elementos estructurales de la Constitución, el actor se   equivoca al asegurar que la Comisión de Aforados no hace parte de ninguna de las   ramas del poder público, pues aunque no es en estricto sentido una comisión del   Congreso hace parte de la Rama Legislativa. Prueba de ello, es que en el   artículo 8 de la misma reforma, por virtud del que se creó esta comisión, se   decidió incorporar un nuevo artículo a la Constitución dentro del Título VI, que   precisamente regula la Rama Legislativa.    

No puede concluirse que los miembros de la Comisión de Aforados   sean miembros de la Rama Judicial por el hecho de que tengan las calidades de   los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y por el tipo de funciones que   desempeñarán. Se trata de un órgano que hace parte de la legislativa.    

6. La imposibilidad de practicar pruebas por parte de la Comisión   de aforados no constituye una afectación intensa a los pilares desarrollados en   la demanda. Por el contrario, si bien la Comisión de Aforados al hacer parte de   la Rama Legislativa no tiene las mismas potestades que un juez, esto no impide   que pueda comisionar por conducto de la Cámara de Representantes, la práctica de   pruebas. En todo caso, se debe advertir que a pesar de pertenecer a esta rama,   dicha comisión puede investigar y juzgar a los aforados, sin que se sustituya   ningún eje, ya que la distribución del poder público dentro de la Constitución   de 1991 no supone una separación tajante de las funciones atribuidas al Estado,   sino que el modelo acogido en ella supone la existencia de una serie de   funciones separadas pero con colaboración armónica[53].    

Asimismo, frente al cargo que indica que la reforma concentra   indebidamente el poder en la Rama Legislativa, concluye el Ministerio Público   que él no se estructura sobre una supuesta afectación del eje sustituido, sino   en una presunta falta de neutralidad por parte de los miembros de la Comisión de   Aforados, lo que la hace una consideración hipotética que tiene que ver más con   el funcionamiento en concreto de dicha comisión que con su diseño constitucional   y su impacto en la separación de poderes y el Estado de Derecho.    

7. La improcedencia de los recursos contra la decisión del Senado   de la República es un desarrollo del artículo 29 de la Constitución, por cuanto   se garantiza la posibilidad de revisar la decisión tomada por la Cámara de   representantes. Darle el alcance contrario al derecho a impugnar la sentencia   condenatoria, sería extender una garantía que la propia Constitución en su   redacción original no trajo, por limitarse a los procesos penales.    

No obstante, lo que sí sustituye la Constitución Política de 1991   es la improcedencia de cualquier acción contra las anteriores decisiones, en   tanto que la eficacia de los derechos fundamentales puede tenerse como un eje   axial de ella. En ese sentido, la ausencia de mecanismos de protección concreta   afecta varios principios estructurales contenidos en la Constitución como la   dignidad humana (art. 1º), la prevalencia de los derechos fundamentales (art.   2º), el acceso efectivo a la administración de justicia, la primacía del derecho   sustancial (art. 228) y el bloque de constitucionalidad (art.93), en especial el   artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, así como el   sometimiento de las autoridades públicas a la ley y a la Constitución (art.121)   y el pleno control de los actos administrativos, incluso políticos, de la   Administración (art. 238).    

Las funciones de naturaleza disciplinaria asignadas a la Cámara de   Representantes y cuyas decisiones son apelables ante el Senado, tienen desde el   punto de vista material el carácter de actos administrativos. En ese orden de   ideas, es preciso distinguir entre las funciones jurisdiccionales que ejerce el   Congreso de la República de naturaleza estrictamente penal, de las funciones   disciplinarias que son administrativas y concluyen con la expedición de un acto   administrativo sancionatorio.    

La improcedencia de acciones contra dichos actos resulta lesivo de   uno de los ejes estructurales de la Constitución, pues priva a los disciplinados   de poder controvertir sanciones graves como la suspensión o destitución que   podrían afectar los derechos fundamentales. Así, para el Ministerio Público, la   prohibición de efectuar cualquier tipo de acción contra actuaciones judiciales   como la investigación y la imposición de sanciones disciplinarias en contra de   los funcionarios aforados, los priva indebidamente de tener algún mecanismo   eficaz contra dicho actos. En consecuencia, la expresión “ni acción”   contenida en el inciso 3º del artículo 8º del Acto Legislativo 02 de 2015,   efectivamente sustituye el pilar fundamental de la Constitución de 1991, que   consiste en el control jurídico de los actos expedidos por el poder público como   una garantía institucional de la plena vigencia de los derechos fundamentales.    

8. El cargo por sustitución de los principios del Estado de   Derecho, separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos como   consecuencia de la eliminación del antejuicio político dispuesto por la   Constitución de 1991 para funcionarios como el Fiscal General de la Nación y los   Magistrados de la altas cortes no puede prosperar. La reforma simplemente optó   por excluir de un antejuicio político a funcionarios cuya función, precisamente,   no tiene tal naturaleza, en tanto la cúpula de la Rama Judicial no debe ocuparse   de asuntos políticos, sino de investigar y resolver los casos concretos. Por   ende, la independencia de estos funcionarios se garantiza mediante el   establecimiento de un fuero penal especial, como así fue descrito en la   Sentencia C-545 de 2008 de esta Corporación[54].    

Tampoco puede abrirse paso el cargo por sustitución de la   Constitución respecto de la transición en relación con los procesos contra   funcionarios de la Rama Judicial. No pueden entenderse las conclusiones   fatalistas del demandante, ya que es forzoso concluir que los procesos   disciplinarios que se venían adelantado contra estos empleados seguirán en   cabeza de la autoridad competente de manera original, la que sólo será   desplazada funcionalmente cuando inicie su funcionamiento la Comisión Nacional   de Disciplina Judicial designada para tal fin. Esto en el entendido de que, a   diferencia de los procesos disciplinarios contra empleados de la Rama Judicial   que originalmente eran competencia del Consejo Superior de la Judicatura, para   los demás empleados la entidad originalmente competente sigue existiendo y, en   esa medida, no resultaba indispensable que el constituyente derivado   estableciera un régimen de transición, como sí lo era en el primer escenario. Al   no generar duda este sobre la existencia de una sustitución y fundarse en   conjeturas, la Corte Constitucional debe declararse inhibida.    

En síntesis, el Jefe del Ministerio Público le solicita a la Sala   Plena de la Corte Constitucional que se declare inhibida para conocer de la   presente demanda por carecer de competencia y en subsidio, que declare exequible   los artículos acusados por vicios de procedimiento, así como las expresiones   demandadas de los artículos 2, 5, 7, 8, 9, 11, 15, 16, 17, 18, 19 y 26 del Acto   Legislativo 02 de 2015 con fundamento de la teoría de la sustitución, con   excepción de la expresión “ni acción” contenida en el artículo 8º respecto del   cual solicita que sea declarado inexequible.    

4.     AUDIENCIA PÚBLICA DE FECHA 30 DE MARZO DE 2016    

A continuación se presenta una síntesis   de las intervenciones realizadas en la audiencia pública llevada a efecto en la   tarde del 30 de marzo de 2016 en virtud de lo ordenado en el Auto del 7 de marzo   del año en curso proferido por la Sala Plena de esta Corporación.   Posteriormente, se hará una síntesis de las réplicas y adiciones realizadas por   los intervinientes y las preguntas formuladas por los magistrados ponentes.    

a.      Intervención del demandante   en el proceso D-10947: Eduardo Montealegre Lynett    

El ciudadano Eduardo Montealegre Lynett, intervino como demandante del proceso   de la referencia para solicitar la inexequibilidad de los artículos 2º, 5º, 7º,   8º, 9º, 11, 15, 16, 17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo No. 02 de 2015. Con fundamento en los siguientes argumentos:    

En el trámite legislativo de formación del Acto Legislativo   demandado, se afectaron los principios de consecutividad e identidad flexible al   aprobar las normas relativas al sistema de investigación y juzgamiento de   ciertos funcionarios de la Rama Judicial, que eliminaron el antejuicio político   para dar lugar a una responsabilidad exclusivamente penal. El Congreso   modificó en la segunda vuelta de la reforma constitucional, la garantía del   antejuicio político. Es decir, que a este Acto Legislativo le faltaron cuatro   debates para estar aprobado en su integridad, porque hasta la primera vuelta se   mantuvo este antejuicio, pero fue en el segundo periodo que fue suprimido.    

Es necesario tener en cuenta que la responsabilidad política y la   jurídica tienen naturaleza diferente, en la medida en que la responsabilidad   jurídica se encuentra regida por una subsunción formal de la conducta penal al   ordenamiento jurídico mientras que, por otra parte, la responsabilidad política   es flexible y tiene mayores alcances al juicio de legalidad formal, razón por la   cual en el antejuicio político es posible realizar una ponderación de los bienes   constitucionales en conflicto, especialmente entre el valor de la justicia y la   estabilidad democrática.    

En la Constitución Política de 1991, se consagró el antejuicio   político para ciertos funcionarios con el fin de ser la entrada al ejercicio de   la acción penal, como una garantía institucional y no personal de la función.   No obstante, el Acto Legislativo No. 02 de 2015, en el esquema que finalmente se   aprobó, suprimió totalmente el concepto de antejuicio político para dar lugar a   la responsabilidad penal. Por ende, se menoscabó la garantía institucional del   antejuicio político que venía desde la Constitución de 1886. Así, el Acto   Legislativo modificó competencias y vulneró la garantía institucional del   antejuicio político, lo cual afecta el eje de separación de poderes. Con ello, se sustituyó la Constitución por transgredir los ejes trasversales   de separación de poderes, romper el equilibrio de pesos y contrapesos y   violar principios fundamentales del debido proceso, como la contradicción y las   garantías inherentes al derecho de defensa.    

b.     Intervención de la Ex-delegataria de la Asamblea Nacional   Constituyente: María Teresa Garcés Lloreda    

La ciudadana María Teresa Garcés Lloreda intervino en la audiencia solicitando   que se declare inconstitucional el Acto Legislativo No. 02 de 2015 en síntesis,   a partir de los siguientes argumentos:    

(i) Sobre el impacto del nuevo sistema en el funcionamiento de la administración   de justicia    

El Acto Legislativo demandado no hizo ninguna modificación al juzgamiento del   Presidente de la República, lo que hace suponer que la Comisión de Investigación   y Acusación de la Cámara de Representantes, por falta de capacidad y voluntad,   seguirá actuando sin asumir las responsabilidades que la Constitución le asigna.   El antejuicio político ha sido sinónimo de impunidad, teniendo en cuenta que las   denuncias presentadas contra algunos Presidentes, nunca han llegado a la etapa   de juzgamiento a pesar de estar relacionadas con la violación de Derechos   Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.    

En lo que respecta al juzgamiento de los altos magistrados y del Fiscal General,   la Comisión de Aforados tiene repercusiones positivas. En primer lugar (i)   descongestiona la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de   Representantes, al suprimir la función de investigar y solicitar la acusación de   los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General por conductas que   constituyan delito. Solo conocerá de los casos en contra del Presidente de la   República y de los miembros de la Comisión de Aforados. En segundo lugar (ii) la   dedicación exclusiva de los miembros de esta Comisión. Finalmente (iii) la   atribución de la Comisión de acusar de manera directa a los magistrados de altas   cortes y al Fiscal General por los delitos que cometan, es una medida eficaz y   eficiente, en razón a que, suprime el trámite inocuo del sistema anterior.    

No obstante, la elección de los miembros de la Comisión de Aforados por parte   del Congreso y la ausencia de requisitos que garanticen su idoneidad profesional   y especialidad en las materias que son sometidas a su consideración, genera   desconfianza en la imparcialidad del ejercicio de sus funciones, dejando   vigentes el intercambio de favores y los intereses partidistas, en vez de la   selección por méritos. De igual modo, es preocupante la naturaleza jurídica   sui génesis de la nueva Comisión, porque no está definida como un ente   autónomo, ni de control y tampoco fue incluida como una autoridad que administra   justicia, a la luz del artículo 116 de la Carta.    

En lo relacionado con la nueva función de la Cámara de Representantes de   resolver sobre las acusaciones que la Comisión de Aforados formule en contra de   los magistrados de altas cortes y al Fiscal por faltas disciplinarias de   indignidad por mala conducta, persiste el miedo de que por falta de voluntad   política dichas decisiones queden congeladas en el tiempo.    

En conclusión, resulta evidente que el nuevo esquema de juzgamiento, a pesar de   incluir algunas medidas positivas, no mejora para nada el anterior, en tanto no   logró el propósito de evitar el “yo te juzgo, tú me juzgas”, es decir,   los controles cruzados que han hecho tan inoperante a la justicia de los   aforados.    

(ii) Sobre el nuevo modelo a la luz de los principios constitucionales y en   particular de la independencia y autonomía judicial    

El modelo instaurado por el Acto Legislativo 02 de 2015, debe tener en cuenta la   situación de ilegitimidad en que se encuentra el Congreso colombiano, porque   entre otras cosas en veinticinco (25) años no ha dado trámite, o lo ha hecho de   manera contraria a la racionalidad del derecho, a las solicitudes de   investigación y juzgamiento de los altos funcionarios del Estado. El diseño   institucional no es suficiente para asegurar la democracia política y el respeto   por la soberanía popular, cuando los distintos órganos del poder se coaligan por   prácticas corruptas en busca de la impunidad. Por ello, para evaluar si los   mecanismos constitucionales de la garantía de la legalidad son eficaces y   efectivos, es necesario partir no solo de juicios de carácter abstracto sobre   las normas que los consagran, sino de la realidad política, histórica y   sociológica, donde dicha normatividad debe aplicarse.    

El Congreso al aprobar los artículos 5, 7, y 8 del Acto Legislativo 02 de 2015,   incurrió en un vicio de competencia al sustituir los principios constitucionales   de Estado de Derecho, separación de poderes y equilibrio entre poderes públicos   y, el sistema de pesos y contrapesos. El órgano legislativo estableció una   acumulación de poder a su favor, puesto que, tiene la potestad de nombrar a los   miembros de la Comisión de Aforados, ente investigador de quienes serán sus   jueces, es decir, la Corte Suprema de Justicia, y a la vez está a cargo de   investigarlos y sancionarlos. Aunque el Congreso escoge a los miembros de la   Comisión de Aforados de listas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial y   elaboradas mediante convocatoria pública, este sistema no garantiza la idoneidad   profesional de los candidatos, ya que, no funda dicha elección en los méritos.    

En este sentido, tal como el Congreso diseñó la Comisión de Aforados no se puede   garantizar su imparcialidad e independencia porque no solo nombra a sus miembros   sino que también los disciplina. De igual modo, el nuevo esquema de   investigación y juzgamiento por faltas de indignidad de magistrados de las altas   cortes y del Fiscal, representa una acumulación de poderes para el Congreso,   porque es el encargado de juzgar en primera y segunda instancia a los miembros   aforados.    

Por otro lado, la supresión del antejuicio político para los magistrados de   altas cortes y del Fiscal, en sí misma, no desconoce la división de poderes,   porque justamente garantiza que pueda haber investigación, acusación y   juzgamiento en materia penal de estos funcionarios aforados, sin impunidad. Sin   embargo, el Acto Legislativo demandado si sustituye principios constitucionales   como el Estado Social de Derecho y de la administración de justicia autónoma e   imparcial, en la medida que, el organismo al que le otorgó la competencia   -Comisión de Aforados-, por las razones anotadas, carece de autonomía e   independencia para investigar y acusar, no está concebida como una corporación   jurisdiccional y, en consecuencia, deja a los ciudadanos, en particular a las   víctimas de arbitrariedades, sin la posibilidad de establecer la verdad, ni de   determinar responsabilidades de sus representantes en el Estado y lograr   reparación.    

La reforma constitucional no soluciona el problema de la inoperancia por el   Congreso en materia disciplinaria y penal de los aforados y, por el contrario,   contribuye para que permanezca la situación de inmunidad de los altos   dignatarios del Estado.    

c.        Intervención del Ex delegatario de la Asamblea Nacional Constituyente: Juan   Carlos Esguerra Portocarrero    

El ciudadano Juan Carlos   Esguerra Portocarrero intervino en la audiencia pública, solicitando a la Corte   declarar la exequibilidad de las normas acusadas, basado en los siguientes   argumentos:    

El marco sustancial del debate   se fundamenta en tres premisas principales: (i) la Constitución de 1991 fue   construida de manera muy flexible en cuanto a la posibilidad de admitir   reformas, diferenciándose del esquema rígido de la Constitución de 1886; (ii) la   competencia de la Corte Constitucional para conocer sobre demandas de   inconstitucionalidad contra actos reformatorios de la Constitución sí tiene   límites, los cuales se encuentran en el propio texto de la Carta, al utilizar la   expresión “sólo” de manera repetida en los artículos 241.1 y 379; y (iii)   el concepto de sustitución de la Constitución se ha construido para afirmar que   el Tribunal Constitucional puede pronunciarse sobre los actos reformatorios de   la Carta sólo por vicios de forma, pero puede entrar a examinar el fondo cuando   se trate de eventos en los cuales no hay propiamente una reforma a la   Constitución, sino una sustitución de la misma.    

En virtud de lo anterior, es   necesario hacer un énfasis en que el concepto de la Constitución debe entenderse   de manera estricta, en los términos propuestos por la Carta. Por ello, si bien   no puede permitirse la sustitución de la misma por medio de mecanismos de   reforma, tampoco se puede llegar al punto de denominar una “sustitución de la   Constitución” a cualquier tipo de modificación con el propósito de abrir la   competencia de control de la Corte sobre el acto reformado. Se requiere tener un   cuidado especial para determinar cuál es el alcance de este concepto, que ha   sido ampliamente interpretado pero que por esa vía no puede llegarse al punto de   contradecir la propia Carta, que señala que los actos reformatorios de la   Constitución sólo pueden ser declarados inconstitucionales por vicios de   procedimiento en su formación.    

En cuanto al Acto Legislativo   No. 02 de 2015 se está ante una reforma de la Constitución que, según el   demandante, implicó una sustitución de la misma, al crear una Comisión de   Aforados encargada de investigar y acusar a unos funcionarios específicos, en   relación a materias disciplinarias o de carácter penal. A juicio del demandante,   con esto se contravinieron los principios de: (i) separación de poderes; (ii)   Estado de Derecho y; iii) pesos y contrapesos.    

En cuanto al principio de   separación de poderes, la reforma introducida con el acto legislativo demandado   no le otorga mayores competencias al órgano legislativo, pues éstas ya eran   asumidas de manera autónoma y ahora, las ejercerá la Comisión de Aforados que, a   pesar de ser elegida por el Congreso, es conformada por candidatos presentados   por la rama judicial.    

Respecto al principio de pesos   y contrapesos, no puede verse afectado por el hecho de no haber adscrito la   Comisión de Aforados a ninguna rama del poder público, pues la Carta no impide   la composición de órganos independientes; teniendo en cuanta que el Acto   Legislativo utiliza estrictamente dos verbos para describir las funciones de la   Comisión de Aforados: investigar y acusar. Por ello, no es posible considerar   que este nuevo órgano administre justicia.    

En lo relativo al antejuicio   político, debe advertirse que la Constitución no hace referencia a éste en   ninguna parte, en la medida en que fue regulado por medio de la ley, por lo que   sería absurdo considerar que un acto reformatorio de la Carta no pudiera   modificar leyes, cuando puede incluso modificar la Constitución misma; por lo   que nada obsta para que una ley en el futuro establezca que las funciones de   investigación y acusación adelantadas por la Comisión de Aforados estén   antecedidas de un antejuicio político.    

Por último, ante los vicios en   materia de trámite que le son atribuidos al Acto Legislativo No. 02 de 2015, si   se logran verificar tal como lo alega el accionante, que la modificación de las   funciones de la Comisión de Aforados vino a aparecer apenas en segunda vuelta   del debate constitucional, la reforma debe ser invalidada por este vicio, más no   por el rompimiento de pilares constitucionales, pues como se vio, acá no hay una   sustitución de la Constitución.    

d.     Intervención del Ministro de Justicia y del Derecho: Yesid Reyes   Alvarado    

El ciudadano Yesid Reyes Alvarado, en su calidad de Ministro de Justicia y del   Derecho, intervino en la audiencia para solicitar que se declare exequible el   Acto Legislativo No. 02 de 2015, a partir de los siguientes fundamentos:    

En el trámite legislativo de aprobación del Acto demandado, se cumplieron los   principios de consecutividad e identidad flexible.    

Respecto a las características y rasgos de la investigación y juzgamiento de los   aforados, el nuevo sistema permite que este proceso sea más efectivo y   eficiente, en particular en casos de responsabilidad penal, disciplinaria y   fiscal cuando involucre altos funcionarios de la Rama Judicial, pero preservando   la garantía de independencia de esta última.    

En ese sentido, la reforma constitucional adoptó un sistema que diferencia entre   la responsabilidad penal y la disciplinaria, siendo competente para estudiar el   primero, la Corte Suprema de Justicia, cuando la conducta constituya un delito,   garantizándose un juicio en derecho y otorgando la última palabra sobre la   responsabilidad penal a la jurisdicción ordinaria. Por el contario, si la   responsabilidad es disciplinaria, deberá decidir el Congreso, previa   investigación y acusación de la Comisión de Aforados, manteniendo de esta forma   un filtro de naturaleza política. Respecto a la responsabilidad fiscal, esta se   mantiene incólume respetando el principio de integralidad del fuero, consagrado   en la sentencia SU-431 de 2015[55].    

Otro tema importante introducido por la reforma consiste en garantizar la   independencia de la Rama Judicial. El antejuicio no es el único mecanismo   plausible para proteger la independencia de la mencionada rama. Por ello se   llegó a la conclusión de introducir una cláusula sustantiva de inmunidad   funcional que implica la prohibición de investigación y acusación contra los   magistrados de altas cortes en virtud del contenido de sus fallos, a menos que   tengan como fin último la satisfacción de intereses propios o ajenos. En virtud   de lo señalado, el antejuicio político no es un eje axial de la Constitución,   sino un instrumento dirigido a la protección de la independencia judicial, que   se puede lograr por otros medios, por lo que no puede hablarse de una   sustitución de la Constitución por el hecho de haberse eliminado.    

Por otra parte, respecto al impacto del nuevo sistema de administración de   justicia no presenta ninguna novedad, pues estas competencias ya las tenía la   Comisión de Acusación de la Cámara de Representantes y en realidad, el cambio   sustancial tuvo que ver con el sistema de elección especializada de los   funcionarios que conforman la Comisión de Aforados. Este nuevo cuerpo será   independiente y tendrá la competencia de investigar y acusar a los aforados. La   elección de esta Comisión de Aforados, contrario a las consideraciones del   demandante, sí garantiza la independencia judicial y la idoneidad, dado que su   conformación se realiza por una postulación del Consejo de Gobierno Judicial   respecto de personas que deben cumplir los mismos requisitos de cualquier   magistrado de alta Corte, siendo personas más calificadas para el desempeño de   las funciones de investigación y acusación.    

Asimismo, frente al cuestionamiento relativo a que la reforma permite con el   nuevo diseño que el Congreso sea juez y parte, fue precisamente esta situación   la que se quiso modificar. Ahora va existir una separación entre las funciones   en razón a que la etapa de juzgamiento la va a llevar a cabo la Corte Suprema de   Justicia, pero previo a la investigación y acusación que realice la Comisión de   Aforados.    

En el mismo sentido, aunque la Comisión de Aforados sea un órgano autónomo, como   lo estableció la Constitución respecto de varios órganos, sí tiene controles,   como el de naturaleza política que realizara el Congreso cuando apruebe o no la   acusación y uno judicial, cuando la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia   conozca sobre la acusación formulada. Además, por medio de la ley que va a   desarrollar el procedimiento consagrado en el Acto Legislativo No. 02 de 2015,   se podrá estructurar otro tipo de control de garantías cuando se soliciten   medidas por parte de la Comisión de Aforados. Finalmente, el Acto Legislativo no   sustituye la Constitución por alterar la separación de poderes y otorgar   competencias de la Cámara de Representantes a la Comisión de Aforados, pues su   finalidad es dispersar el poder de investigación y juzgamiento para garantizar   la independencia judicial.    

Del mismo modo, la prohibición de practicar pruebas en el juicio disciplinario   no es contrario a la Constitución, porque los temas probatorios serán tratados   por la Comisión de Aforados como organismo técnico y especializado; mientras que   el Congreso se limitará a deliberar y votar sin necesidad de reabrir   investigaciones.  Respecto a la prohibición de recursos o acciones contra   el Congresos, es en el fondo un desarrollo del principio de la inviolabilidad   parlamentaria que fue desarrollado por la Sentencia SU-047 de 1999[56].    

En todo caso, se debe tener en cuenta que la separación de poderes sólo se   sustituye, de conformidad con la Sentencia C-141 de 2010[57], cuando   una Rama del Poder Público subordina a otra a sus designios, lo que no sucede   con el Acto Legislativo de Reforma de Equilibrio de Poderes y, por tanto, debe   declararse exequible al tampoco ser procedente este cargo.    

e.        Intervención del Ministro del Interior: Juan Fernando Cristo Bustos    

El ciudadano Juan Fernando Cristo, en su calidad de Ministro del Interior,   intervino en la audiencia y solicitó a la Corte declarar exequible las normas   demandadas. Para el efecto presentó, en síntesis, los siguientes argumentos:    

Los propósitos iniciales para realizar el Acto Legislativo No. 02 de 2015, de   iniciativa del Gobierno, no fueron nunca modificados. Por ello, en los ocho   debates fueron discutidos los temas principales, esto es, el equilibrio de   poderes y el reajuste institucional, teniendo un cuidado especial en cumplir con   los parámetros constitucionales de consecutividad, identidad flexible y unidad   de materia.    

Con el fin de realizar el reajuste propuesto por el mencionado Acto, se   plantearon tres objetivos principales, a saber: (i) eliminar la reelección de   altos funcionarios en Colombia, (ii) reformar la administración de la Rama   Judicial y, (iii) eliminar la Comisión de Acusaciones de la Cámara de   Representantes.    

En cuanto a la reelección esta modificación fue necesaria para reequilibrar las   instituciones, para no concentrar tanto poder en una Rama. Con el fin de   reformar la administración de la Rama Judicial se decidió crear un nuevo órgano   de gobierno y administración de la misma. En el punto relacionado con el trámite   de la reforma a la administración de la Rama Judicial, se evidencia que este   objetivo estuvo presente en todos los debates, sufriendo ciertas modificaciones   pero siempre respetando los principios de consecutividad e identidad flexible.    

Desde el primer momento del debate, se buscaba eliminar el Consejo Superior de   la Judicatura y reemplazarlo por un sistema de administración que implicara que   fuera la misma rama quien se administrara. También la eliminación de la Comisión   de Acusaciones estuvo presente en los ocho debates, manteniéndose siempre la   idea de eliminar este órgano y crear, en su lugar, un Tribunal de Aforados. Eso   sí, si bien es cierto que al principio se consideró que debía acusar y juzgar, y   luego que debía investigar y acusar, no por ello se puede afirmar que estamos en   presencia de una violación del principio de consecutividad, pues estas   modificaciones se dieron dentro del debate normal de los trámites legislativos.   Asimismo, tampoco es posible considerar que por el hecho de que sean jueces de   tiempo completo los que investiguen a los aforados, se está sustituyendo la   Constitución.    

A pesar de todo lo anterior, debe preguntarse: ¿Se le disminuyó poder a la Rama   Judicial con el Acto Legislativo No. 02 de 2015? La respuesta a este   interrogante debe ser negativa.    

La composición de la Comisión de Aforados tiene su origen en la Rama Judicial,   quien envía listas para que el Congreso elija, diferenciándose de la Comisión de   Acusación que es elegida internamente por el legislativo. Por otro lado, al   eximir de responsabilidad a los funcionarios de la Rama Judicial por los votos y   opiniones emitidas en los fallos, se le otorgó más independencia, porque la   blindó para que no surjan procesos en su contra sobre estos aspectos.    

En conclusión, no hubo vicios de trámite en la aprobación del Acto Legislativo   demandando, ni se sustituyó la Constitución porque las instituciones necesitan   reformas para seguir preservando el sistema democrático del país.    

Para terminar, se debe reconocer que el accionante está en lo cierto cuando   establece que el antejuicio político fue eliminado en último debate de la   primera vuelta. Sin embargo, la creación de una Comisión de Aforados fue un tema   que estuvo presente desde el primer debate, siendo objeto de múltiples   modificaciones que se enmarcaron dentro del mismo propósito general.    

f.       Intervención de Dejusticia: Rodrigo Uprimny Yepes    

El ciudadano Rodrigo Uprimny, en condición de representante de Dejusticia   intervino, desarrollando su posición alrededor de dos aspectos: (i) alcance del   juicio de sustitución y (ii) Comisión de Aforados y juicio a aforados. Destacó   que en su ponencia no iba a hacer referencia al trámite de la reforma.    

(i) Juicio de sustitución de la Constitución    

Es necesario diferenciar el juicio de sustitución del juicio de conveniencia, es   decir, no se debe evaluar si la reforma fue buena, mala o regular, ni tampoco se   trata de un juicio de confrontación en el que se compare las normas   preexistentes con las consagradas en la reforma. Tal como lo ha referido esta   Corte, la Constitución no tiene cláusulas pétreas, por el contrario, se trata de   un complejo juicio hermenéutico, en el cual tanto el demandante como la Corte   establecen un eje axial, es decir, un pilar de la Constitución, cuya   modificación es de tal entidad que sustituye la Carta por algo que resulta   irreconocible.    

En la sentencia C-053 de 2016 la Corte aclaró que debido a la complejidad del   juicio de sustitución, debe tener prudencia al realizarlo. Sin embargo, un   juicio de sustitución solo es viable en casos extremos, cuando la sustitución es   clara y evidente, porque es necesario tener en cuenta dos factores: (a) el tema   interpretativo, pues la pauta normativa utilizada por la Corte para hacer el   análisis es indeterminada y (b) la enorme tensión con el principio democrático,   comoquiera que se trata de anular una reforma constitucional, en la que se   supone que hubo mayor deliberación, más mayorías en el trámite y cierra el   debate constitucional.    

Es necesario distinguir entre un pilar de la Constitución que no podría ser   sustituido, por ejemplo, la democracia, el debido proceso, la autonomía   judicial, entre otras y, las distintas expresiones regulatorias que devienen de   ese pilar. En efecto, no se puede incurrir en la equivocación de convertir la   regulación en parte del pilar y, luego de ello, advertir que la sustitución de   la regulación, implica que también fue sustituido el pilar. Lo anterior podría   advertirse como una petición de principio y si no se hace la distinción, se   traiciona la voluntad del constituyente de 1991 que permitió que la Constitución   pudiera ser reformada. En este sentido, la Corte debe asegurar la vigencia de la   Constitución, pero también respetar la deliberación democrática.    

(ii) Juicio a los aforados    

La modificación del antejuicio político a la luz de la demanda, sustituye la   Constitución porque estima que sustituye pilares como el equilibrio de poderes,   el debido proceso y el Estado de Derecho. Sin embargo, ese argumento es errado   porque una eliminación o regulación del antejuicio de manera diferente, no   implica una sustitución.    

Respecto al equilibrio de poderes el estado actual del juicio de aforados le   otorga amplias facultades al Congreso: llamar a todos los magistrados de las   altas cortes a la Comisión de Acusaciones, acusarlos en la Cámara de   Representantes y el Senado declararlos cesantes del cargo; mientras que la nueva   regulación impone un filtro, la Comisión de Aforados, para que los magistrados   no estén sometidos a la influencia política de los congresistas. Además, la   reforma consagra que los magistrados no podrán ser juzgados por sus votos y   opiniones en sentencias, por ende, no serán acusados por prevaricato, con lo   cual queda resguardada la autonomía judicial de los órganos superiores como   órganos de cierre.    

La Comisión de Aforados es elegida de manera semejante a como se eligen los   magistrados de la Corte Constitucional. El Consejo de Gobierno Judicial elabora   una lista y después elije el Congreso, tienen inamovilidad por ocho años y en   caso de indignidad están sometidos a un juicio político. Por lo tanto, al igual   que la Corte Constitucional, podría decirse que la Comisión de Aforados es   imparcial e independiente, pues cumple con todos los atributos de un juez: (a)   predeterminación, (b) imparcialidad e, (c) inmovilidad. Ello aunque la reforma   no haya determinado su naturaleza jurídica ni se hubiera pronunciado sobre su   ubicación en el esquema institucional.    

En conclusión, la Corte Constitucional debe defender los límites al poder de   reforma del Congreso, pero con suma prudencia para no encubrir con el juicio de   sustitución un juicio de conveniencia y así, petrificar la Carta Política.    

g.      Intervención de la Representante a la Cámara: Angélica Lozano    

La ciudadana Angélica Lozano, en su condición de Representante a la Cámara de   Representantes, intervino en la audiencia para solicitar la exequibilidad del   Acto Legislativo No. 02 de 2015, con fundamento en los siguientes argumentos:    

Con referencia al primer cargo de la demanda sobre la violación del principio de   consecutividad e identidad flexible en la eliminación del antejuicio político,   tanto en primera como en segunda vuelta se discutió, debatió y aprobó la   eliminación de esa figura. En la primera vuelta ello ocurrió el 18 de noviembre   de 2014 con una proposición de la Representante a la Cámara y una votación de 25   a 1 en el tercer debate de la primera vuelta. En virtud de lo anterior, no   existiría el supuesto vicio aludido por el demandante.    

El régimen transitorio propuesto por la reforma tampoco vulnera los principios   alegados sobre el trámite legislativo. En la misma, surgió una tensión entre   consagrar una Constitución normativista que entrara al detalle o, una que   establezca los problemas estructurales y que sea la ley quien la desarrolle. El   Congreso prefirió una Constitución de tipo normativista en la adopción del   artículo 178A.    

Por otro lado, el Acto Legislativo No. 02 de 2015 no sustituye la Constitución,   comoquiera que el esquema vigente de acusación de aforados es un estado de cosas   inconstitucional pues tiene problemas estructurales. El primero de ellos, es el   reparto, que es realizado por el presidente de la Comisión de Acusación pero   para ello conoce los procesos, los sujetos procesales y el tema a debatir. Por   lo tanto, se demora mucho el trámite, volviéndose no una comisión de acusación   sino una de prescripciones.    

En segundo lugar, las reuniones y sesiones que realiza la Comisión de Acusación   son mínimas, pues desde el 20 de julio de 2014 hasta el 30 de marzo de 2016,   solo se han realizado 10 sesiones, sin que haya algún tipo de sanción por   inasistencia. De ahí que, tal Comisión no cumpla con uno de los presupuestos del   Estado de Derecho: la permanencia de la justicia.    

La Comisión de Acusaciones tampoco puede realizar un procedimiento de   enjuiciamiento independiente y autónomo porque son sujetos de investigación de   quienes juzgan, razón por la que deben declararse impedidos por cada caso que se   inicie contra ellos. Explicó que eso es un bloqueo institucional, por lo que los   magistrados del Consejo de Estado se estarían quedando sin justicia.    

Finalmente, los ciudadanos que interponen una queja o denuncia contra un aforado   nunca reciben una respuesta en derecho, razón por la cual los aforados deberían   tener un juicio en derecho pues son expertos en derecho y el juicio político   solo debería limitarse a los políticos.    

h.     Intervención del Magistrado del Tribunal Superior de Distrito   Judicial de Bogotá: José Alfonso Isaza Dávila    

El ciudadano José Alfonso Isaza Dávila, en su condición de Magistrado del   Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, intervino en la audiencia y   solicitó que se declare inexequible el Acto Legislativo No. 02 de 2015, en   síntesis, por las siguientes razones:    

(i) Sobre el impacto del nuevo modelo de administración de justicia por la   Comisión de Aforados    

La reforma no va a tener el impacto positivo que se espera, toda vez que en la   práctica se trata de un tribunal que estará por encima de otros altos   tribunales, por lo cual habrá una sujeción jurídica y disciplinaria de las altas   cortes frente a la Comisión de Aforados. En este sentido, si la reforma parte   del supuesto que la Comisión de Acusación es inoperante, no tiene sentido alguno   que el nuevo sistema no se haya implementado para el Presidente de la República.   Esta situación va a generar un desequilibrio porque la cabeza del órgano   ejecutivo seguirá siendo investigada y acusada por la Comisión de Acusación,   mientras que las máximas autoridades de la Rama Judicial tienen un órgano   especial para que cumpla dichas funciones.    

En lo concerniente al componente de justicia, la reforma sustituye la   Constitución, pues el anterior sistema fue adoptado por el constituyente   primario como una garantía para mantener el sistema de pesos y contrapesos, el   cual es inherente al principio de separación de poderes. En ese sentido, no   puede haber separación real de poderes si no se mantiene un sistema igualitario   o similar de control entre las cabezas del órgano ejecutivo y judicial.    

Así las cosas, el Acto Legislativo demandando sustituye la Carta Política en la   medida en que modifica el sistema de juzgamiento de altos dignatarios que había   sido diseñado por el constituyente primario con el fin de evitar la impunidad y   garantizar la igualdad y el equilibrio de los poderes, modificándolo por uno que   establece una acusación directa a cargo de la Comisión de Aforados en materia   penal y disciplinaria, simultáneamente.    

Por otro lado, si se tiene en cuenta que el juicio político previsto antes de la   reforma es una garantía constitucional, no es suficiente que el artículo 178A   Superior consagre una disposición que indica que no habrá responsabilidad de los   magistrados de las altas cortes por el sentido de sus fallos. En efecto, esta   disposición puede ser fácilmente trastornada por una denuncia por prevaricato o   por cualquier materia disciplinaria.    

En el ordenamiento constitucional ninguna de las jurisdicciones puede tener otro   órgano por encima de su cabeza. Por ello, no es posible poner a la Comisión de   Aforados por encima de las otras jurisdicciones, además, prescindiendo del   juicio político. Por ejemplo, el tribunal disciplinario de los altos magistrados   que estuvo en la Constitución de 1886 fue muy controversial en su momento, tanto   así, que no fue acogido en la Constitución de 1991.    

(iii) En lo relativo al principio de consecutividad y unidad de materia    

El Acto Legislativo 02 de 2015 desconoció los principios de consecutividad y   unidad de materia. En un principio, el objetivo del Acto legislativo acusado era   suprimir la reelección presidencial, pero luego reformó la administración   justicia sin la participación real y directa de esta rama del poder público, que   tenía todo el derecho a ser oída.    

La reforma constitucional demandada desconoció el principio de consecutividad,   porque en primera vuelta no estaban contemplados aspectos que fueron incluidos   en la segunda vuelta, tales como, el procedimiento de investigación de los   aforados y la ampliación del periodo de los magistrados de la Sala   Disciplinaria. También eliminó el derecho de los empleados judiciales a tener un   proceso disciplinario administrativo, para tramitarse un proceso disciplinario   de naturaleza judicial, prescindiendo de la posibilidad de acudir ante la   jurisdicción de lo contencioso administrativo.    

Es necesaria una reforma a la justicia y al sistema de juzgamiento de los altos   funcionarios. Pero no se puede hacer mezclando temas políticos como la   reelección presidencial con el funcionamiento de la administración de justicia.   Esa tarea la puede hacer el constituyente primario pero no el derivado.    

2.      Réplicas.    

a. La representante a la Cámara, Angélica Lozano formuló a la Dra.   María Teresa Garcés Lloreda la siguiente pregunta: ¿Por qué la Corte   Constitucional sí es imparcial, pero la Comisión de Aforados no lo sería, si   ambas Corporaciones tienen el mismo sistema de nombramiento a cargo del Congreso   de la República?    

La Ex-delegataria de la Asamblea Nacional Constituyente respondió que existe un   acuerdo indiscutible frente a la inoperancia de la Comisión de Acusación, que se   encuentra en un estado de cosas inconstitucional por lo cual se justifica la   reforma. No obstante, el Acto Legislativo acusado no es satisfactorio en las   modificaciones introducidas pues crea una Comisión de Aforados cuyos miembros   son elegidos por el Congreso, institución que se ha visto involucrada en actos   de corrupción, lo que no permite que ejerzan bien sus funciones. Por esta razón,   es claro que dicha situación requiere no solo de unas reformas jurídicas, sino   culturales.    

Debido a que la Comisión de Acusación no tiene la capacidad, ni la voluntad   política de cumplir con sus funciones, se creó una Comisión de Aforados que, si   bien en principio resulta interesante, tiene unas características que no   convencen, porque (i) no se reforma para nada la investigación de los   Presidentes de la República; (ii) no fue diseñada como un organismo judicial; y   (iii) sus miembros no son magistrados. Además, aunque investiga y acusa por   causas de indignidad a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General,   la decisión es tomada por la Cámara de Representantes y el Senado de la   República, órganos que no van a ejercer con responsabilidad sus funciones por la   corrupción que lo afecta.    

b. La Representante a la Cámara Angélica Lozano preguntó a la Dra. María Teresa   Garcés Lloreda lo siguiente: ¿La Corte Constitucional no es imparcial pese a que   es elegida por el Congreso de la República?    

La Ex-delegataria de la Asamblea Nacional Constituyente contestó que la   inconformidad con la Comisión de Aforados radica en que sus competencias son   recortadas, no soluciona la totalidad del problema y es elegida por el Congreso.   Un ejemplo del mal funcionamiento de este modelo de elección, es la forma en que   se nombran a los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura. Este sistema   de nombramiento no asegura que las personas que lleguen a las altas cortes,   realmente tengan la idoneidad que demanda el cargo. Aunque se propuso en la   Asamblea Nacional Constituyente, en la Constitución de 1991 no se incorporó que   los nombramientos para las altas cortes fueran por méritos.    

El Acto Legislativo No. 02 de 2015 no garantiza que la Comisión de Aforados vaya   a cumplir las funciones asignadas dado que, a pesar de que la lista de elegibles   la elabora el Consejo de Gobierno, no cambia en esencia el sistema de elección   que se venía utilizando.     

En conclusión, el actuar de la antigua Comisión de Acusación y la nueva Comisión   de Aforados, creada por la reforma, no es satisfactoria por su diseño en sí   mismo, sino por su realidad. Esto sustituye los principios constitucionales del   Estado de Derecho y de la administración de justicia, además, porque con este   nuevo sistema tampoco se van a poder establecer las responsabilidades de los   altos funcionarios.    

c. Atendiendo a lo expuesto por la congresista Angélica Lozano, el Dr. José   Alfonso Isaza Dávila, Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial de   Bogotá, en su réplica manifestó:    

En la segunda vuelta del Acto Legislativo No. 02 de 2015 hubo una variación,   toda vez que en el Decreto 158 de 2015, mediante el cual se publicó el proyecto   de acto legislativo aprobado en primera vuelta, no se encuentra el aparte que   finalmente quedó en el artículo 178A Superior reformado, de acuerdo con el cual,   contra la decisión del Senado no procederá ningún recurso ni acción. Esta   disposición excluye a la acción de tutela, estableciendo un juicio disciplinario   o de indignidad que no podría ser susceptible de ninguna acción ante los jueces,   lo cual es contrario al Estado de Derecho, en el cual ninguna decisión de   autoridad pública puede estar excluida de revisión judicial.    

No se trata de que la reforma se haga para después, sino que debe hacerse bien   para que cumpla con sus objetivos. No hay discusión sobre la necesidad de   reformar la justicia y la administración judicial, pero ¿De qué forma debe   hacerse? ¿De cualquier manera? ¿No importa como sea la reforma? ¿Esto es lo que   se requiere para que funcione bien?    

d. El demandante, Dr. Eduardo Montealegre Lynett replicó: ¿En primera   vuelta del acto legislativo se aprobó un modelo con dos elementos estructurales:   antejuicio político y ejercicio de la acción penal, luego en segunda vuelta se   suprime el antejuicio político, eso es válido desde el punto de vista   constitucional?    

¿Cuál es la naturaleza de la Comisión de Aforados, si se tiene en cuenta que en   el texto de la reforma dice que no es un órgano que administra justicia, por lo   tanto se pueden crear nuevos órganos que administran justicia distintos a los   previstos por la Constitución?    

El Dr. Rodrigo Uprimny Yepes respondió que en primer lugar, el demandante hace   un juicio de confrontación, al decir que como el artículo 116 superior no   incluye dentro de los órganos que administran justicia a la nueva Comisión de   Aforados, entonces aquella no puede administrar justicia. Así las cosas, explicó   que la nueva reforma había modificado implícitamente el artículo 116 CP, por lo   que al interpretarlo de manera sistemática con la nueva disposición, la Comisión   de Aforados está incluida en los órganos que administran justicia.    

Aclaró que no todos los órganos que materialmente tengan independencia y   autonomía, con predeterminación, periodo y estabilidad deban otorgársele   funciones judiciales, sino que pueden ejercer dichas funciones si el   ordenamiento así lo autoriza y en el caso en discusión, la reforma le otorgó esa   atribución a la Comisión de Aforados y, por error de técnica, no se incluyó   dentro del mencionado artículo, pero eso no genera una sustitución de la   Constitución.    

En segundo lugar, se refirió al juicio político en el sentido de indicar que el   tema del Presidente de la República en toda democracia es la cuadratura del   círculo, en los términos de Carrara, porque es muy complicado juzgar a quien   conserva toda la legitimidad democrática y por ello se hace en ese caso el   juicio político. Sin embargo, destacó que ello no ocurre en el caso de los   magistrados de las Altas cortes y aclaró el ejemplo de Estados Unidos, en el que   los jueces federales tienen la garantía del “impeachment”, a fin de no ser   destituidos por razones de indignidad, pero son juzgados por cualquier juez, no   tiene que haber antejuicio político para que se autorice su investigación penal,   simplemente deben tener garantías para la autonomía funcional  de los   jueces, las cuales están dadas por la inviolabilidad de sus votos y opiniones.    

Así, la Comisión de Aforados conserva el antejuicio político, no porque sean   políticos, sino para evitar el juzgamiento cruzado como ocurre con la actual   Comisión de Acusaciones que investigan a los magistrados del Consejo de Estado y   a la Corte Suprema de Justicia y éstas a su vez, investigan a los Congresistas.    

Finalmente, se refirió al debido proceso y a las indebidas interpretaciones.   Señaló que puede que existan regulaciones que requieran interpretación y, en ese   caso, la Corte puede hacerlo. En cuanto a las que requieren regulación de ley   estatutaria será facultad del Congreso. Puede que la Corte tenga que hacer   lineamientos en su sentencia, pero eso no hace que el Acto Legislativo 02 de   2015 hubiere sustituido la Constitución.    

Adicionalmente, indicó que el inciso tercero del artículo 178A del Acto   Legislativo No. 02 de 2015 determina que los aforados tienen la segunda   instancia, contrario a lo afirmado por el actor, que insiste en que la reforma   desconoce la doble instancia para los aforados. Aclaró que el pilar fundamental   del Estado de Derecho es que no exista colombiano sin justicia y actualmente hay   78 colombianos que están exentos de justicia.    

3.      Ampliación de las intervenciones    

a.      Del demandante Eduardo Montealegre Lynett    

Afirma que existe un acuerdo entre los intervinientes acerca del hecho   consistente en que en la primera vuelta del debate del Acto Legislativo   demandando, en el tema de investigación y juzgamiento de aforados   constitucionales, se aprobó la conservación de un antejuicio político. En   primera vuelta, se aprobó una reforma con dos elementos esenciales, siendo el   primero el antejuicio político y el segundo, unas formas de ejercicio de la   acción penal que estaban subordinadas al antejuicio político. Para el   demandante, en la segunda vuelta del trámite de la reforma constitucional   estudiada, se modificaron elementos de la esencia de lo aprobado en la primera,   como lo es la eliminación del antejuicio político.    

En consideración a lo anterior, al cuestionar la intervención de la Congresista   Angélica Lozano, se afirma que en el artículo 226 de la Ley 5º de 1992, se   estableció que sólo podrán considerarse y debatirse disposiciones en segunda   vuelta siempre que no alteren la esencia de lo aprobado en la primera sobre la   institución política que se reforma, que fue precisamente lo que sucedió con el   acto legislativo estudiado. Así, el hecho de que se hubiera aprobado una   proposición en la primera vuelta sobre el tema, que después se hubiera   modificado, no convalida el hecho de que se hubiere modificado el texto aprobado   en primera vuelta.    

Asimismo, se cuestiona la argumentación del Ministro de Justicia, en el sentido   de afirmar que con la reforma se protege la inviolabilidad parlamentaria, porque   lo cierto es que sí hubo un cambio sustancial con un modelo que indica que   contra las decisiones que tome el Congreso de la República por indignidad no   cabe ningún recurso, ni ninguna acción, lo que por demás limita la acción de   tutela, existiendo actos del Congreso de la República que no tienen control   judicial. Esto sí cambia la esencia de lo aprobado en primera vuelta y además,   como si fuera poco, los aforados una vez son acusados, no pueden controvertir   ninguna prueba.    

Tampoco es cierto, que se hubiera mantenido el antejuicio político para los   políticos como el Presidente de la República y no para los funcionarios por su   calidad de tal, porque en realidad también este fuero quedó concebido para los   magistrados de la Comisión de Aforados, bajo esta argumentación surgiría la duda   entonces ¿Si es que entonces son políticos los miembros de esta Comisión?    

Al cuestionar la intervención del Ministro Yesid Reyes y del profesor Rodrigo   Uprimny, se advierte que no es un tema adjetivo la definición del órgano de la   Comisión de Aforados, porque este nuevo órgano tiene una naturaleza indefinida y   no quedó dentro de los órganos que administran justicia dentro de la   Constitución. Así, debe preguntarse ¿Podemos crear nuevos órganos para   administrar justicia, distintos a los que permite la Constitución Nacional? Si   no fuera así, sería preocupante que un órgano que no administra justicia defina   derechos fundamentales, circunstancia que sin lugar a dudas, afecta la reserva   judicial por primera vez desde la vigencia de la Constitución de 1991 y   transgrede un pilar fundamental de ella.    

Debe tenerse en cuenta que, la Corte Constitucional ha dicho que si el   rompimiento es tan profundo, la violación de una sola cláusula de la Carta   Política puede implicar la sustitución de la misma. Así, si se considera que la   Comisión de Aforados es un órgano autónomo e independiente que materialmente   administra justicia, se podría llegar al absurdo de concluir que el Banco de la   República, como parte de estos órganos, podría decidir sobre derechos   fundamentales y administrar justicia.    

b.     Del Ministro de Justicia y del Derecho Yesid Reyes Alvarado    

Yesid Reyes Alvarado, Ministro de Justicia y del Derecho, advierte que no   encuentra problema alguno en que lo aprobado inicialmente se haya modificado en   segunda vuelta del Acto Legislativo No. 02 de 2015, porque los principios de   consecutividad e identidad flexible, no contrastan textos sino iniciativas.   Desde este punto de vista, se debe tener en cuenta que a partir del primer   debate, se propuso el tema de la indignidad así no se hubiera aprobado este   texto y por tanto, no se incurrió en el defecto reseñado por el demandante.    

En relación con si son o no susceptibles de tutela las decisiones del Congreso   en los casos disciplinarios, el demandante entiende de la norma que contra la   decisión como tal, no procede ninguna acción, además porque iría en contra de la   inviolabilidad. No obstante, esto no implica que si en el proceso se incurre en   una afectación del debido proceso o del derecho de defensa, no proceda la acción   de tutela contra ella.    

4.      Preguntas de los magistrados ponentes    

a.      Pregunta del magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez    

Sobre el tema de la sustitución de la Constitución se han dado debates muy   importantes que serán decididos en su oportunidad. Con independencia de ello   cabría preguntar ¿si más allá del diseño normativo, desde el punto de vista   práctico qué se espera a nivel institucional de la investigación y juzgamiento   de los altos funcionarios del Estado? ¿Dónde se ha pensado que esté ubicada   físicamente esta Comisión, la planta y en general, se de su funcionamiento? ¿En   25 años cuál esperarían que sea el resultado de las investigaciones de la   Comisión de Aforados?    

–          Responde Juan Fernando Cristo Bustos, Ministro del Interior    

El Dr. Juan Fernando Cristo se refirió al tema de la inviolabilidad de las   decisiones judiciales, en la medida en que un alto porcentaje (casi el 90%) de   los casos contra magistrados de altas cortes se inician en virtud de sus votos u   opiniones en las decisiones adoptadas. En ese orden de ideas, si se tiene en   cuenta que se creó un órgano especializado para investigar y acusar   exclusivamente a los aforados por las infracciones a las normas disciplinarias y   penales, cometidas en ejercicio de sus funciones o con ocasión a éstas, solo en   términos cuantitativos, los resultados de la nueva Comisión de Aforados serán   significativos.    

Por ello, lo que se debe esperar es que en 25 años la nueva Comisión de Aforados   sea un cuerpo profesional, independiente, con un trabajo específico y delimitado   que pueda resolver de manera ágil y eficaz los casos puestos bajo su   conocimiento.    

–          Responde Angélica Lozano, Representante a la Cámara    

Angélica Lozano respondió que una Comisión que recupere el respeto por la   justicia, es decir, justicia para todos, se busca tener una comisión de altas   dignidades (convocatoria pública reglada), lo que se busca es responder las   quejas y denuncias que nunca han tenido una respuesta en derecho.    

–          Responde Yesid Reyes Alvarado, Ministro de Justicia    

El Dr. Yesid Reyes manifiesta que la reforma está pensada para que no sean cinco   (5) magistrados de la Comisión de Aforados trabajando de forma individual. Debe   tratarse de un grupo de comisionados rodeados de un equipo de trabajo, de manera   similar a como funciona la Fiscalía, en donde existe todo un grupo de personas   con los medios para realizar las investigaciones de manera técnica y eficiente.   Entre la propuesta que está hoy en el Congreso, se dispone la existencia de un   secretario, unos comisionados auxiliares, unos profesionales especializados,   unos profesionales universitarios, unos auxiliares, unos escribientes   administrativos y unos citadores, es decir, que se trata de un equipo de trabajo   con medios que permitan desarrollar y consolidar unas sólidas investigaciones.    

b.     Pregunta del magistrado Alejandro Linares Cantillo    

–          Responde el Ministro de Justicia    

Para el Dr. Yesid Reyes el panorama no es tan optimista pues   incluso en el Sistema Penal Acusatorio se afirmó que no se requería tanto   personal y medios, pero ahora se ve que sí se necesitaban grandes inversiones   para la implementación de dicha reforma.    

Cuando se discutió este tema en el Congreso de la República, se habló de una   cifra cercana a 2.700 expedientes en la Comisión de Investigación y Acusaciones,   que hizo que estuvieran tan preocupados por evitar que se colapsara a la   Comisión de Aforados. En consecuencia, para el Ministro sería ideal que con la   reforma existieran despachos al día; sin embargo que esto suceda, no lo parece   que sea un tema tan sencillo.    

II. CONSIDERACIONES    

A.   COMPETENCIA    

1. La Corte es competente para pronunciarse   respecto de la presente demanda en virtud de lo dispuesto en el numeral primero   del artículo 241 conforme al cual le corresponde decidir sobre las demandas   de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos   reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios   de procedimiento en su formación.     

B.   SINTESIS DE LOS CARGOS.     

2. En la presente oportunidad el demandante   solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de varias   disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015 “por medio del cual se adopta   una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras   disposiciones”. Dicha pretensión comprende, de una parte, la totalidad de   los artículos 5, 7, 8, 15, 17, 18 y 19 y, de otra, algunos segmentos de los   artículos 2, 9, 11 y 26. Con el propósito de fundamentar su solicitud plantea   tres tipos de acusaciones.    

La acusación inicial se fundamenta en la infracción de los   principios de consecutividad e identidad flexible reconocidos en los artículos   375 de la Constitución y 226 de la Ley 5 de 1992. Con fundamento en dicha   infracción el demandante propone cuatro cargos separados. En primer lugar dirige   su pretensión de inexequibilidad contra los artículos 2º (parcial), 5º,   7º, 8º y 9º (parcial) que regulan el sistema de investigación y juzgamiento de   los aforados constitucionales. En segundo lugar, impugna la constitucionalidad   del parágrafo transitorio del artículo 8, que prevé el régimen de transición   para la implementación del nuevo sistema de investigación y acusación de   funcionarios aforados. En tercer lugar cuestiona el artículo 18 transitorio que   estableció el régimen de transición al sistema de gobierno y administración   creado en el acto legislativo. En cuarto lugar objeta la validez del parágrafo   transitorio del artículo 19 que establece el régimen de transición para la   implementación del sistema de juzgamiento disciplinario de empleados y   funcionarios judiciales y que, a su juicio, prevé la ampliación del período de   los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria.        

La segunda acusación se apoya en la vulneración del principio de unidad de   materia establecido en el artículo 158 de la Constitución. A partir de ella   objeta la constitucionalidad de los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y   26 (parcial) en cuanto regularon el sistema de gobierno y administración del   poder judicial así como el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados   judiciales.    

La tercera acusación se fundamenta en la infracción de las normas que definen la   competencia del Congreso para reformar la Constitución (art. 374). Plantea   entonces dos cargos, aduciendo la sustitución de algunos ejes definitorios de la   Constitución de 1991. El primero de ellos se dirige en contra de los artículos   5, 7, 8 y 9 (parcial) en los que se crea la Comisión de Aforados y se elimina el   antejuicio político sustituyendo el principio de Estado de Derecho, la   separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos. El segundo cuestiona   el parágrafo transitorio 1 del artículo 19 que establece el régimen de   transición para la implementación del sistema de juzgamiento disciplinario de   empleados y funcionarios judiciales sustituyendo, a juicio del demandante, el   derecho fundamental al debido proceso y los principios que deben orientar el   ejercicio de la función pública.    

C.    RESUMEN DE LA DECISIÓN Y ESTRUCTURA DE LA   SENTENCIA    

3. Después del examen de cada uno de los cargos formulados en contra de las   diferentes disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015, la Corte ha llegado,   en síntesis, a las conclusiones principales que se indican a continuación.    

3.1.  Decisión de inexequibilidad de los artículos 2 (parcial) 5, 7, 8 (parcial) y   9 (parcial) del Acto legislativo 02 de 2015 debido a la prosperidad del cargo   por el desconocimiento de los limites competenciales del Congreso para reformar   la Constitución.    

El desconocimiento de los limites competenciales del Congreso para reformar la   Constitución se produjo dado que el régimen de suspensión, remoción y   sanción de los magistrados de las altas cortes y del Fiscal General de la Nación   aprobado en el Acto Legislativo no solo es completamente novedoso, sino que   resulta incompatible con los fines que perseguía -a efectos de asegurar la   independencia de la Rama Judicial- el régimen de suspensión, remoción y sanción   establecido en la Constitución de 1991. Ello por las siguientes razones:    

La vigencia de un régimen de   acusación y juzgamiento penal que prescinde absolutamente de la participación   del Congreso de la República con procedimientos de deliberación y votación   especiales implica la modificación radical del procedimiento de remoción de los   magistrados de altas cortes y del Fiscal General de la Nación, y en ese sentido,   afecta el pilar esencial de independencia y autonomía judicial. La independencia   y autonomía judicial se manifiesta en distintas garantías específicas, siendo   una de ellas la protección de su estabilidad laboral, con el fin de que se   garantice que los jueces no podrán ser removidos de sus cargos como consecuencia   de las decisiones que adopten en ejercicio de sus competencias. Esta garantía de   la independencia y autonomía se suprime en el diseño constitucional previsto por   el Acto Legislativo 02 de 2015 al no permitir la participación del Congreso en   la valoración de los méritos para seguir adelante con la acusación contra los   funcionarios judiciales aforados. Esta modificación no se reemplaza con otra   garantía y por ello se incrementan los riesgos de “interferencias indebidas   provenientes de intereses extra jurídicos” susceptibles de “canalizarse por conducto de funcionarios de   investigación o juzgamiento”.    

3.2. Decisión de inhibirse respecto   del cargo por el desconocimiento de los límites competenciales del Congreso para   reformar la Constitución, formulado en contra del parágrafo transitorio del   artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. No es procedente un   pronunciamiento de fondo  debido a que el demandante,   sin demostrarlo, supone que de la disposición acusada   se desprende (i) una prohibición de que los procesos de empleados judiciales   actualmente en curso continúen a cargo de las autoridades disciplinarias que los   adelantaban al momento de entrar en vigencia la reforma constitucional y (ii)   una prohibición de iniciar procesos en contra de tales empleados hasta tanto se   implemente el nuevo sistema de juzgamiento disciplinario de los empleados y   funcionarios de la rama judicial.    

La interpretación sistemática de la Constitución –no aislada como   lo propone el demandante- y de las decisiones precedentes de esta Corte permite   concluir, de una parte, que las competencias en materia disciplinaria respecto   de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las   han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto   la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de   Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas. Estas últimas, con   fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo   ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con   posterioridad a dicha entrada en funcionamiento.    

3.3.  Decisión de inhibirse respecto del cargo por violación de los principios de   consecutividad e identidad flexible, formulado en contra del artículo 18   transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015. No es   procedente un pronunciamiento de fondo respecto del artículo 18 transitorio   que establece el régimen de transición aplicable al sistema de   gobierno y administración de la rama judicial, dado que los cargos por la   infracción del principio de consecutividad e identidad flexible no satisfacen   las condiciones mínimas. El demandante se limitó (i) a enunciar las diferencias   de enfoque y (ii) a destacar algunas particularidades de los regímenes de   transición en lo relativo a su extensión. Sin embargo (iii) no aduce argumentos   suficientes que evidencien que se trate de un cambio esencial que carezca de   conexidad con la regulación previamente aprobada o que no revista la condición   de disposición instrumental para alcanzar los propósitos perseguidos por la   reforma. Su planteamiento, en suma, solo formuló discrepancias con las   modificaciones introducidas en la segunda vuelta sin explicar, en la forma en   que corresponde, que lo debatido y decidido en segunda vuelta fuera un tema   nuevo o alterara la esencia de la institución política reformada.    

3.4.  Decisión de exequibilidad respecto del cargo por violación de los principios de   consecutividad e identidad flexible, formulado en contra del parágrafo transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de   2015. La   aprobación del parágrafo transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02   de 2015 conforme al cual los Magistrados actuales de la Sala Jurisdiccional   Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ocuparán sus cargos hasta   tanto tomen posesión los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial, no desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible. Aunque solo fue a partir del quinto debate que se incluyeron en las   disposiciones transitorias reglas específicas relativas a la situación de los   Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de   cara a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial, no se trata de un asunto que pueda considerarse novedoso y, mucho   menos que modifique de manera esencial el texto aprobado al finalizar la primera   vuelta. Por el contrario, la creación de la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial planteaba, desde el principio, la necesidad de definir el momento en   que ella sería integrada y, al mismo tiempo, que ocurriría con los Magistrados   que ocupaban los cargos del organismo que tenía a su cargo algunas de las   funciones ahora atribuidas a dicha Comisión.    

Además de tratarse de una norma instrumental, constitucionalmente posible para   hacer posible la transición, de ella no se desprende ni así lo demuestra el   demandante, que el legislador hubiera tenido el propósito de otorgar un   beneficio personal que asegurara la permanencia de los Magistrados por un tiempo   indefinido. Por el contrario, de la lectura de la disposición constitucional se   desprende (i) que la elección de los miembros de la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial debía surtirse durante el año siguiente a la entrada en   vigencia del acto legislativo y (ii) que los Magistrados de la Sala   Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ejercerían sus funciones   hasta el momento que los integrantes de la Comisión tomarán posesión de su cargo   lo que, siguiendo las reglas previstas en el artículo 133 de la Ley 270 de 1996   habría de ocurrir en el término de quince (15) días. Resulta claro, en   consecuencia, que el Congreso no estableció un término que implicara la   continuidad indefinida de los “actuales magistrados” de la Sala Administrativa   del Consejo Superior de la Judicatura y, por el contrario, diseñó una fórmula   que permite un tránsito ágil del anterior régimen al nuevo.    

Esta conclusión sigue el precedente establecido por esta Corporación en la   sentencia C-753 de 2004 en la que declaró exequible una disposición que fijaba   la extensión del tiempo durante el cual ocuparía su cargo el Registrador que en   ese entonces ostentaba tal condición, a fin de hacer posible la implementación   de la reforma constitucional adoptada mediante el Acto   Legislativo 01 de 2003.       

3.5. Decisión de estarse a lo resuelto en la   sentencia C-285 de 2016 en los apartes declarados inexequibles de los artículos   11, 15, 17, 18, 19 y 26 y, respecto de los apartes analizados en esta sentencia,   declaración de exequibilidad respecto del cargo por violación del principio de   unidad de materia. Respecto de las decisiones adoptadas en la sentencia   C-285 de 2016, que declararon inexequibles varios apartes de los artículos 11,   15, 17, 18, 19 y 26 la Corte dispuso estarse a lo resuelto en esa providencia.   Las disposiciones que subsisten después de las decisiones adoptadas en la   sentencia C-285 de 2016 y en las que se dispone la creación de nuevos órganos   como la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de   Disciplina Judicial y la asignación a ellas de funciones de diversa naturaleza,   (modifican, derogan o reemplazan los artículos 116, 231, 254, 255, 256, 257 así   como la denominación del Capítulo 7º del Título VIII) se encuentran comprendidas   por el propósito de reformar la Carta y, en consecuencia, siguiendo la   jurisprudencia de este Tribunal, resultan compatibles con el artículo 158.    

3.6. Con el   propósito de fundamentar las conclusiones precedentes, la Corte seguirá el   siguiente orden. En primer lugar, presentará el alcance general del Acto   Legislativo 02 de 2015, refiriéndose también a los efectos que en su contenido   tuvo la sentencia C-285 de 2016 (Sección D). A continuación, se ocupará de cada   grupo de cargos iniciando por los relativos a la infracción de los limites   competenciales del Congreso de la República para reformar la Constitución   (Sección E), siguiendo con el análisis del cargo por violación del principio de   unidad de materia (Sección F) y, terminando dicho examen, con la revisión de los   cargos que señalan la infracción de los principios de consecutividad e identidad   flexible (Sección G). Finalmente, la Corte adoptará las decisiones que   correspondan. El referido orden no corresponde a un criterio de prevalencia   entre los cargos en el entendido que los vicios alegables en contra de un acto   reformatorio de la Carta son todos de procedimiento en su formación.    

Debe precisarse,   adicionalmente, que en cada una de las secciones relativas al análisis de los   cargos (i) se caracterizará el parámetro de control, (ii) se hará el examen   formal del cargo, (iii) se delimitará el problema jurídico que debe resolver la   Corte y (vi) se concluirá con el análisis específico de constitucionalidad.      

D.   EL ALCANCE GENERAL DEL ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015    

4. Las disposiciones demandadas hacen parte del Acto Legislativo 02 de 2015 “por   medio del cual se adopta una reforma del equilibrio de poderes y reajuste   institucional y se dictan otras disposiciones”. El proyecto tuvo origen en   la iniciativa gubernamental radicada ante el Senado de la República por los   Ministros del Interior y de Justicia y del Derecho.[58] En la   exposición de motivos del proyecto, se indicó que el objetivo de la reforma   consistía en “sustentar la legitimidad de las instituciones democráticas, que   ha resultado reciamente afectadas por un ejercicio político que, por causas   diversas, se ha visto abocado al desbarajuste propio de una reforma que afectó   los períodos en los cuales se sustentaban los pesos y contrapesos de la   Constitución de 1991.”    

5. En la iniciativa gubernamental tres eran los ejes de la propuesta: la   modificación de disposiciones electorales, la adopción de normas para promover   la eficiencia de la administración de justicia y la aprobación de reglas para   mejorar el sistema de controles. Cada uno de ellos se encontró acompañado de   estrategias específicas. En primer lugar (1) en materia de reforma al sistema   electoral se propuso, entre otras cosas, la eliminación de la reelección   presidencial, la supresión del sistema de listas con voto preferente y la   modificación de la forma en que se integra el Senado. Adicionalmente (2) en   materia de administración de justicia se plantearon cambios referidos a la   participación de las Cortes en la elección o postulación de servidores públicos,   a la administración de los recursos de la Rama Judicial, a la responsabilidad de   los magistrados de las Cortes y el Fiscal General de la Nación así como a la   competencia disciplinaria respecto de servidores judiciales. Finalmente (3) en   materia de controles se promovían ajustes para impedir el intercambio de favores   entre organismos que inspeccionan o vigilan y los organismos controlados, para   instituir procedimientos objetivos, transparentes y públicos para la postulación   y elección de los candidatos a los organismos de control y, finalmente, para   prohibir la reelección y establecer causales de inhabilidad a fin de que el   ejercicio de la función judicial no sea objeto de aprovechamiento político.    

6. Luego de su curso en el Congreso de la República, fue aprobado el Acto   Legislativo 02 de 2015 en el que se adoptaron disposiciones relacionadas (i) con   el régimen electoral -arts. 1, 4, 6, 20 y 21-; (ii) con el régimen aplicable al   nombramiento de servidores públicos –art.2-; (iii) con la prohibición de   reelección del Presidente y Vicepresidente de la República -arts. 3, 9 y 10-;   (iv) con el régimen de investigación y juzgamiento del Presidente de la   República y de los miembros de la Comisión de Aforados –arts. 5 y 7-; (v) con el   régimen de responsabilidad del Fiscal General de la Nación y de los magistrados   de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de   Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial –arts. 8 y 13-; (vi) con   la forma de elección de los magistrados de la Corte Suprema y del Consejo de   Estado así como las condiciones para ostentar tal condición o la de Magistrado   de la Corte Constitucional –arts. 11 y 12-; (vii) con las funciones a cargo de   la Corte Constitucional -art. 14-; (vii) con el régimen de gobierno y   administración de la Rama Judicial -arts. 15, 16, 18-; (viii) con las   autoridades y régimen disciplinario de funcionarios y empleados de la Rama   Judicial –art. 19-; y (ix) con la Contraloría y la Defensoría -arts. 22, 23, 24   y 25-.    

7. Recientemente, en sentencia C-285   de 2016, esta Corporación declaró la inexequibilidad de varias disposiciones del   acto legislativo que establecían modificaciones al sistema de gobierno y   administración judicial. La decisión adoptada condujo, entre otras cosas, a la   expulsión de las normas que creaban y regulaban el funcionamiento del Consejo de   Gobierno Judicial y de la Gerencia de la Rama Judicial, por una parte, y de   aquellas que derogaban las normas constitucionales relativas a la Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.    

8. La referida providencia no implicó   pronunciamiento alguno respecto de la constitucionalidad de las normas que   establecieron el nuevo régimen disciplinario aplicable a los funcionarios y   empleados judiciales no aforados que prevén, entre otras cosas, la creación de   la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de   Disciplina Judicial. Tampoco se ocupó de adelantar juicio alguno respecto de las   nuevas disposiciones relativas al fuero especial de juzgamiento de los   magistrados de altas cortes y del Fiscal General de la Nación, esto es, el   régimen de investigación, acusación y juzgamiento aplicable a dichos   funcionarios.    

9. El anterior contexto incide en varios   sentidos en el pronunciamiento que le corresponde a la Corte Constitucional en   esta oportunidad. En efecto, algunas de las disposiciones acusadas por el   demandante fueron ya declaradas inexequibles y, en consecuencia, las objeciones   que planteaba la demanda respecto de ellas han perdido relevancia por haber   desaparecido el objeto de control. Igualmente, en otros casos, los efectos de la   sentencia C-285 de 2016 deben ser considerados a fin de establecer el alcance   del régimen constitucional vigente en materias que deben ser objeto de este   pronunciamiento, tal y como ocurre con el fuero especial de juzgamiento. Sobre   ello volverá la Corte más adelante.      

E.   EXAMEN DE LOS CARGOS POR DESCONOCIMIENTO DE LAS NORMAS QUE DEFINEN   LA COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA PARA REFORMAR LA CONSTITUCIÓN    

a.       La demanda y la aptitud de los cargos referentes a la sustitución de la   Constitución    

(i)                 Los requisitos de las demandas por exceso en el poder de reforma   del Congreso de la República    

10. La jurisprudencia ha destacado que la aptitud de una demanda depende, entre   otras cosas, de la debida formulación de cargos de inconstitucionalidad. Para el   efecto, quien se presenta ante la Corte en ejercicio de la acción pública, tiene   la obligación de plantear razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes[59].   Tales exigencias son también aplicables cuando el cuestionamiento ciudadano se   dirige en contra de un acto reformatorio de la Constitución aprobado por el   Congreso, caso en el cual, si se trata de la posible ocurrencia de un vicio   competencial “la carga argumentativa se incrementa considerablemente” en   atención a “la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de   la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las   disposiciones que se cotejan.”[60]  En todo caso, la jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que no son   requisitos adicionales a los que se desprenden del Decreto 2067 de 1991 sino del   reconocimiento de que una acusación por el desbordamiento de la competencia del   Congreso para reformar la Carta, plantea problemas particulares y suscita   desafíos argumentativos especiales[61].    

11. Las condiciones que debe satisfacer un ciudadano al formular un cargo de   inconstitucionalidad fundado en la ocurrencia de vicio de competencia en la   aprobación de una reforma constitucional por parte del Congreso, son las   siguientes:    

a) El planteamiento debe ser claro de manera que la ilación de ideas   permita entender cuál es el sentido de la acusación en contra del acto   reformatorio. Se trata simplemente de que la Corte pueda “conocer”,   comprendiéndolas, las razones en las que se funda el desacuerdo respecto de la   decisión del Congreso.    

b) El cuestionamiento requiere ser cierto y, en esa medida, el acto   reformatorio de la Constitución debe existir jurídicamente y encontrarse   vigente. Adicionalmente, los contenidos que se le atribuyen deben derivarse de   su texto. No puede fundarse su argumentación en la suposición de normas, en   interpretaciones conjeturales del acto reformatorio o en premisas evidentemente   falsas o inconsecuentes.    

c) El razonamiento debe ser pertinente y, en consecuencia, debe tratarse   de un verdadero cargo que ponga de presente la infracción de las normas   constitucionales relacionadas con la competencia del Congreso de la República   para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos argumentos fundados en la   inconveniencia política de la reforma o en los problemas prácticos que puede   suponer su aplicación, a menos que de estos últimos puedan desprenderse   consecuencias de naturaleza constitucional. También carecen de pertinencia   aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales   o en la violación de sus contenidos materiales.    

d) Como condición de suficiencia del cargo, los demandantes deben esforzarse por   presentar de manera específica las razones por las cuales la aprobación   del acto reformatorio de la Constitución por parte del Congreso, desconoce las   normas que le atribuyen su competencia. El esfuerzo de los ciudadanos debe, en   consecuencia, contener explicaciones que den respuesta a la siguiente pregunta:    

¿Por qué el acto legislativo impugnado constituye no solo una reforma de   la Carta sino, en realidad, una sustitución de la misma?    

Con tal objetivo la argumentación debe reposar, en principio, en las líneas   metodológicas del juicio de sustitución sin que ello implique –destaca la Corte-   un deber de desarrollarlo con el mismo grado de profundidad que le corresponde a   este Tribunal. Así las cosas, la demanda deberá (i) mostrar el eje definitorio   de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso, requiriéndose para   ello su enunciación y la indicación de los referentes constitucionales a partir   de los cuales se desprende. Estima la Corte que de encontrarse reconocido en la   jurisprudencia, bastará que los demandantes lo invoquen e indiquen el precedente   respectivo. A continuación y en una tarea fundamentalmente descriptiva es   necesario (ii) exponer de qué manera el acto legislativo impacta el eje   definitorio, a fin de identificar, al menos prima facie, las diferencias   entre el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por   qué las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una   transformación en la identidad de la Constitución de manera que ella, después de   la reforma, es otra completamente distinta.     

12. La especialidad de los cargos cuando se pretende la inexequibilidad de un   acto reformatorio de la Carta por vicios competenciales, no puede traducirse en   un incremento extraordinario de las condiciones para ejercer la acción pública.   Tal conclusión se fundamenta, de una parte, en que a todas las demandas de   inconstitucionalidad les son aplicables las reglas previstas en el Decreto 2067   de 1991 y, de otra, que la Corte ha reconocido que la doctrina judicial de los   límites competenciales al poder de reforma, se encuentra en proceso de   elaboración. Así, el examen judicial por sustitución supone identificar un eje   definitorio que no se desprende directamente de una disposición de la Carta sino   que exige una interpretación constitucional sistemática. Al respecto, en la   sentencia C-1040 de 2005 se indicó:    

“La Corte ha avanzado en la fijación de criterios que han servido como   ratio decidendi para establecer que determinadas reformas constitucionales,   no pueden considerarse una sustitución de Constitución, pero no hay una   elaboración equivalente a partir de la cual pueda señalarse en qué casos sí se   produciría una sustitución de Constitución. En ese campo hay solo unos   planteamientos generales a partir de los cuales la Corte, a la luz de las   circunstancias de un caso concreto, podría, eventualmente, fijar una regla   jurisprudencial sobre sustitución de Constitución”.    

En atención a esas dificultades teóricas, imponer al ciudadano una obligación de   argumentación exhaustiva sobre la existencia del eje o una demostración   concluyente del carácter irreconocible de la Constitución después de la reforma,   desconoce el carácter público de la acción. En esa dirección, la Corte ha   reconocido que es a ella a la que le corresponde asumir la carga argumentativa   necesaria para adelantar el juicio, lo que es consistente con su función de   intérprete autorizado de la Constitución[62].     

13. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que el   examen de los cargos dirigidos en contra de una reforma constitucional no puede   ser extremadamente rígido hasta el punto de conducir a que solo ciudadanos con   una acendrada pericia jurídica puedan obtener de la Corte un pronunciamiento de   fondo respecto de la validez constitucional de un acto reformatorio. Sin   embargo, no puede tampoco ser particularmente dúctil, admitiendo que cualquier   desacuerdo pueda propiciar el examen de un acto legislativo que, precisamente   por tener tal naturaleza, ha sido objeto de un procedimiento agravado de   aprobación en el Congreso de la República.     

(ii) Cargo en contra del   parágrafo transitorio 1 del artículo 19. Ineptitud del cargo por   falta de certeza y procedencia de una decisión inhibitoria    

14. El demandante solicita que se declare   inexequible el parágrafo transitorio 1 del artículo 19 que establece el régimen   de implementación de los cambios surgidos de la creación de la Comisión Nacional   de Disciplina Judicial y la eliminación de la Sala Jurisdiccional del Consejo   Superior de la Judicatura. El aparte pertinente indica lo siguiente:    

“ARTÍCULO 19. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:    

PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del   presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales   Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la   Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros   de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los   Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones   Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de   los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos   Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su   cargo, sin solución de continuidad”.    

15. Según la acusación, la regulación   transitoria contenida en el parágrafo 1º del artículo 19 de la Constitución   sustituye el derecho fundamental al debido proceso y los principios que orientan   el ejercicio de la función pública, esenciales en el ordenamiento   constitucional. Ello ocurre dado que se desconoce dicho derecho respecto de los   empleados de la rama judicial que en la actualidad son investigados   disciplinariamente por la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía, por   los jueces y magistrados con potestad disciplinaria o por la Procuraduría   General de la Nación. Adicionalmente, el régimen transitorio propicia impunidad   disciplinaria contraria a los principios que rigen el ejercicio de la función   pública dado que “deja un vacío temporal de competencia para asumir el   conocimiento de los procesos que actualmente están en curso en contra de   empleados de la rama judicial y/o para iniciar nuevos procesos en contra de   ellos o dar trámite a las quejas disciplinarias que, contra los empleados de la   rama judicial, se presenten desde que entró en vigencia el Acto Legislativo 02   de 2015 y hasta que se posesiones los miembros de la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial.”    

La sustitución del debido proceso se   produciría puesto que la disposición desconoce la garantía de juez natural, el   principio de legalidad en materia de procedimientos y la prohibición de   dilaciones injustificadas. En efecto, (i) el artículo acusado únicamente se   refiere a los procesos disciplinarios que adelanta el Consejo Superior de la   Judicatura y no resulta claro el resto de procedimientos por cuál autoridad   serán conocidos. El acto legislativo (ii) no indica que ocurre con los procesos   en contra de los empleados judiciales que se encuentran actualmente en curso y   (iii) no señala quien tendrá la competencia para el inicio de procedimientos de   naturaleza disciplinaria contra los empleados de la Rama Judicial mientas se   posesionan los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, ni   tampoco cuál será el trámite que se impartirá a las nuevas quejas.    

16. En síntesis, a juicio del demandante,   la norma cuestionada dejó sin juez natural a los empleados de la rama judicial   que actualmente son investigados y a aquellos en contra de los cuales deban   iniciarse investigaciones posteriormente. La disposición desconoció el principio   de legalidad del procedimiento dado que un trámite que era administrativo   termina convirtiéndose en un procedimiento jurisdiccional. Igualmente, el   artículo demandado desconoce el mandato de agilidad y la prohibición de   dilaciones injustificadas dado que las incertidumbres surgidas de la nueva   regulación dan lugar a la paralización de los procesos correspondientes. En   adición a ello las circunstancias anteriores impiden el ejercicio adecuado del   poder disciplinario afectando los principios que rigen el ejercicio de la   función pública y suscitando el riesgo de prescripción de la acción   disciplinaria.    

17. El cuestionamiento de un acto   legislativo por el posible exceso en el ejercicio de las competencias de reforma   constitucional por parte del Congreso de la Republica exige, como toda demanda   de inconstitucionalidad, el cumplimiento del requisito de certeza. Esta   condición, necesaria para propiciar un pronunciamiento de fondo, implica la   demostración de que la proposición normativa que se acusa como sustitutiva de un   eje definitorio de la Carta, en verdad pertenece al ordenamiento jurídico y no   se trata de una norma supuesta por el demandante o deducida equivocadamente. Le   asiste al demandante, en consecuencia, la obligación de demostrar adecuadamente   que el acto legislativo consagra las prohibiciones, mandatos o permisiones que,   a su juicio, constituyen el reemplazo de un eje definitorio por otro haciendo   irreconocible la Carta.           

18. La Corte considera que el demandante,   sin demostrarlo, supone que de la regulación examinada se desprende (i) una   prohibición de que los procesos de empleados judiciales actualmente en curso   continúen a cargo de las autoridades disciplinarias que los adelantaban al   momento de entrar en vigencia la reforma constitucional y (ii) una prohibición   de iniciar procesos en contra de tales empleados hasta tanto se implemente el   nuevo sistema de juzgamiento disciplinario de los empleados y funcionarios de la   rama judicial. El silencio que al respecto se puede desprender del acto   legislativo no implica o al menos el demandante no lo demuestra, un régimen que   modifique al juez que ha iniciado las investigaciones ni supone, necesariamente,   que se impida el inicio de otras por hechos ocurridos con anterioridad.         

19. Una interpretación sistemática de la   Constitución y de los pronunciamientos de la Sala Plena de este Tribunal en   relación con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 02 de 2015, permite   concluir que la premisa en la que se funda el ataque del demandante resulta   constitucionalmente incorrecta.    

19.1. En primer lugar, para la Corte es   claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad   a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y   de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por   las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes. Esta   conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una   prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de   juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la   igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo   transitorio del artículo 19. En efecto, dado que la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de   naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los   empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones   administrativas –superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-,   para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca   suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones   disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de   iniciarlas y terminarlas, de otra. Además, una conclusión contraria privaría a   los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso   administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la   regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los   nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria   respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en   funcionamiento.      

19.2. En segundo lugar, la Sala Plena de   esta Corporación en recientes providencias que se han ocupado de resolver el   problema relativo a la autoridad competente para resolver los conflictos de   competencia entre las distintas jurisdicciones –atribución asignada a la Corte   Constitucional en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015- ha señalado:    

“De acuerdo con las medidas   transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que,   hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se   posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo   Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello   significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo   Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra   plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional   disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que   surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.”[63]    

Tal posición, reiterada por esta Corporación   en los autos 309 de 2015 y 084 de 2016, indica entonces que el régimen   preexistente al Acto Legislativo 02 de 2015 en lo relativo a las funciones a   cargo de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la   Judicatura continuará hasta tanto puedan entrar en funcionamiento los nuevos   cuerpos disciplinarios, en particular la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial.    

19.3. En tercer lugar y aun de manera mucho   más específica de cara al cuestionamiento formulado en la demanda, la Corte   Constitucional se ha referido a las autoridades competentes para ejercer la   función disciplinaria respecto de los empleados judiciales, considerando que   dicha atribución le fue asignada de forma exclusiva a la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial. Sobre el particular, se sostuvo en auto 504 de 2015 al   interpretar la Constitución:    

“Ahora bien, ciertamente, con   la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se estableció la función   jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama   Judicial, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, competencia que le   fue asignada a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sin embargo,   teniendo en cuenta lo decidido en los Autos 278 de 2015 y 369 de 2015, es   palmario que esas nuevas competencias solo empezarán a regir cuando el órgano o   los órganos que habrán de asumirlas, efectivamente se integren.  Entre   tanto, las entidades que actualmente las desempeñan, deberán continuar   ejerciéndolas. Si bien en el artículo 14 el Acto Legislativo No. 02 de 2015   se adscribió a la Corte Constitucional  la atribución relacionada con la   definición de las conflictos de competencia que ocurran entre las distintas   jurisdicciones, la cual, antes de la reforma (artículo 256, numeral 6) estaba   asignada al Consejo Superior de la Judicatura, conforme con las consideraciones   esbozadas, es preciso concluir que dicha competencia solo se activará a partir   del momento en que esta última Corporación efectivamente desaparezca, esto es,   se reitera, hasta cuando se integre el organismo que la remplace.  Mientras   ello no ocurra dicha competencia se mantendrá en cabeza del Consejo Superior de   la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.” (Subrayas no hacen parte del   texto original)     

Y más adelante   indicó:    

“Frente a la falta de competencia que alega la Fiscalía para continuar   conociendo de los juicios disciplinarios de sus empleados, debido al cambio de   naturaleza de esa función, que pasó de ser administrativa a jurisdiccional, y en   vista de que la misma se asignó a un nuevo órgano que aún no se ha integrado, mutatis mutandi, caben las mismas razones y fundamentos   ya expresados en los Autos 278  y 369 de 2015, considerando la completa   coincidencia de los elementos concurrentes antes analizados y los aquí   presentes.  Debe pues la Corte concluir que hasta tanto se conforme el   órgano que habrá de ejercer el control disciplinario de los empleados de la Rama   Judicial, incluidos los de la Fiscalía, esta última entidad, a través de los   órganos actualmente encargados de dicha función, deberá continuar ejerciéndola,   con carácter administrativo, como lo ha hecho hasta el momento, lo cual supone   que el conflicto de jurisdicción planteado en el momento actual, resulta   inexistente, debido a que la función en disputa no ha cambiado su naturaleza   administrativa, lo que solo ocurrirá cuando sobrevengan los supuestos   establecidos por el constituyente derivado a objeto de que, efectivamente,   entren a regir la las reformas introducidas, cuales son la integración de los   órganos sustituidores.” (Subrayas no hacen parte del   texto original)     

En suma, encuentra la Corte que la interpretación sistemática de la   Constitución –no aislada como lo propone el demandante- y de las decisiones de   esta Corte permite concluir, de una parte, que las competencias en materia   disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las   autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se   mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las   Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente   conformadas. Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez   natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos   ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento.    

Conforme a lo anterior, el punto de partida   del demandante carece de certeza. En efecto, la   inexistencia de una regulación específica para los supuestos referidos en la   demanda, no conduce a la inconstitucionalidad del Acto Legislativo en tanto una   interpretación integral de la Carta, así como de los pronunciamientos recientes   de este Tribunal evidencian lo que prohíbe y ordena en esta materia el Estatuto   Superior.    

20. En   consideración a lo expuesto, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento   de fondo respecto de este cargo formulado en contra del parágrafo transitorio   del artículo 19 del Acto Legislativo No. 02 de 2015.    

(ii)              Cargos por la creación de la Comisión de Aforados y la eliminación   del antejuicio político    

21. Arguye el demandante que la   creación de la Comisión de Aforados, prevista en el Acto Legislativo No. 02 de   2015, así como la eliminación del antejuicio político sustituyen la   Constitución. Dejando para después la enunciación de los motivos que en la   demanda sirven de sustento a las anteriores aseveraciones, inicialmente la Corte   destaca que, al decidir sobre la admisión, en Auto fechado el primero (1º) de   Octubre de dos mil quince (2015), el Magistrado Sustanciador[64]  estimó que la solicitud del actor “muestra en este análisis preliminar   suficiencia en sus argumentos, pues el demandante aportó elementos aptos para la   realización del juicio de sustitución diseñado en la jurisprudencia de la Corte   Constitucional”.    

22. La Sala Plena comparte estas   consideraciones, así como las atinentes al cumplimiento de los restantes   requisitos. En efecto, la Corporación está de acuerdo con los criterios   expuestos por el Magistrado Sustanciador en el Auto citado, pues estima que la   demanda es clara, por cuanto “sigue un hilo conductor” respecto de la   sustitución de ejes definitorios como el Estado de Derecho, la separación de   poderes y la autonomía e independencia judicial, lo que la hace también cierta,   en la medida en que los argumentos del libelista “no provienen de deducciones   subjetivas” y “se atienen al contenido auténtico de la norma reformatoria”.    

Al admitir la demanda, mediante   consideraciones que la Corte reitera, se estimó que los cargos esgrimidos son   específicos, en cuanto dirigidos a demostrar cómo “lo realizado por el   Congreso en el presente caso pretendió alterar de manera definitiva la identidad   de la Carta de 1991, desatendiendo lo dispuesto en el Título XIII de la   Constitución” y también pertinentes, “pues están referidos a materias   constitucionales y se dirigen con claridad a permitir el ejercicio de control   abstracto de constitucionalidad deferido a la Corte, no basándose en motivos de   conveniencia o amaño”.    

b.      Reforma constitucional, sustitución de la Constitución y control de   constitucionalidad    

23. Previamente la Sala Plena reitera   que, desde su concepción original, la sustitución de la Constitución ha sido   estimada como un vicio de competencia en el cual incurre el reformador de la   Carta cuando, al actuar como Constituyente secundario o derivado, en lugar de   introducir enmiendas a la Constitución, inserta en ella elementos que cambian su   sentido, haciéndola radicalmente distinta de la adoptada por la Asamblea   Nacional Constituyente en 1991[65],   lo que puede acontecer de manera total o parcial y también de modo permanente o   transitorio[66].    

24. Hallándose la Constitución vertida   en un documento que se sirve de un lenguaje natural para la consignación de sus   diversas cláusulas, por definición, la reforma constitucional implica variación   o reformulación de los textos sometidos a cambio, de forma tal que, en virtud   del principio de certificación y evidencia, las modificaciones deben constar por   escrito y de preferencia en la misma sede o lugar ocupado por las disposiciones   que son objeto de reforma[67]. En su   prístino sentido, la reforma es, entonces, variación o cambio textual y, además,   ha de ser susceptible de adscripción en los ejes definitorios que le confieren a   la Carta una identidad que no puede ser desvirtuada o desbordada, pues de serlo,   so pretexto de una reforma, se incurriría en una sustitución de la Constitución.    

25. La posibilidad de ejercer el   control constitucional de la sustitución parece no tener cabida en la   enunciación de la competencia que le ha sido asignada a esta Corporación para   controlar las reformas, ya que, según el artículo 241-1 superior, a la Corte le   corresponde decidir “sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan   los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que   sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación”.    

La mención expresa de los vicios de   procedimiento podría dar a entender que el control confiado a la Corte   Constitucional se circunscribe al examen de la regularidad del trámite surtido   para la expedición de la respectiva reforma, pero, conforme se ha sostenido en   repetida jurisprudencia, siempre el procedimiento se encuentra precedido de la   competencia y solo puede ser adelantado válidamente por quien está dotado de la   competencia que, por lo tanto, se erige como condición previa del trámite a cuyo   desarrollo únicamente accede el órgano o funcionario encargado de cumplir una   acción que antes le ha sido autorizada[68].    

Tratándose de la reforma   constitucional, su “formación” ciertamente es el resultado de seguir el   procedimiento para tal efecto dispuesto, pero ese procedimiento está antecedido   por el discernimiento de la competencia y por los términos en que esa   competencia se otorga.    

26. En cuanto hace a la competencia,   en el caso de los Actos Legislativos le corresponde al Congreso de la República,   de conformidad con lo establecido en los artículos 374 y 375 de la Constitución,   pero se debe tener en cuenta que no siempre le atañe ya que, por ejemplo, cuando   el artículo 376 superior señala que a partir del momento en que es elegida una   Asamblea Constituyente con el cometido de reformar la Carta, “quedará en   suspenso la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución   durante el término señalado para que la Asamblea cumpla sus funciones”, se   pone de manifiesto que una cosa es la competencia y otra el procedimiento para   actuar esa competencia, pues si durante el funcionamiento de la Asamblea el   órgano legislativo actúa como reformador de la Constitución, la pretendida   reforma que llegara a expedir carecería de validez por falta de competencia, y   ello aunque se hubiese desarrollado a la perfección el procedimiento[69].    

De otra parte, según lo enunciado, es   importante tener en cuenta los términos en que esa competencia ha sido   conferida, porque en la materia que ahora ocupa la atención de la Corte,   claramente la jurisprudencia ha indicado que la competencia se le ha atribuido   al Congreso de la República para reformar la Constitución, mas no para   sustituirla, de donde surge, con nitidez, que la sustitución de la Carta es un   vicio de competencia, debido a que el órgano reformador va más allá de lo que le   concierne, es decir, excede los límites de la competencia que se le ha   reconocido y, superando el ámbito de la reforma constitucional, sustituye la   Constitución afectando sus ejes definitorios al punto de desfigurarlos hasta   hacerlos irreconocibles y esto mediante la inclusión en el texto superior de   cláusulas opuestas a las configuradoras de una identidad que no puede   desaparecer al emplear los mecanismos previstos para hacer posible la reforma.    

27. La distinción entre reforma y   sustitución tiene su base en la teoría del Poder Constituyente que distingue   entre el Constituyente originario, de reconocido carácter político, que actúa   soberanamente en un momento fundacional para formular el texto constitucional y   el denominado poder de reforma que, siendo secundario o derivado, corresponde ya   a una competencia jurídica fundada en la propia Constitución que la confiere y   la delimita, con la finalidad de abrirle un cauce jurídicamente regulado a la   posibilidad de modificar el texto constitucional no para subvertirlo, sino para   permitirle su adaptación a nuevas circunstancias, asegurando, por esta vía, la   permanencia del pacto creado por el Constituyente originario y, por lo tanto, el   mantenimiento de su identidad acordada en la etapa fundacional.    

El poder de reforma está llamado a   actuar con posterioridad a la adopción de la Constitución y, por tratarse de una   competencia constitucional, su ejercicio está vinculado a la Constitución que   crea la facultad reformadora, pero la somete a sus propios dictados que emanan   del pueblo soberano, en cuanto indiscutible titular del poder Constituyente   originario. El establecimiento de la competencia para reformar la Constitución   significa, en primer lugar, que todas las cláusulas constitucionales pueden ser   objeto de modificación en ejercicio del poder reformatorio o, en otros términos,   que no hay en la Constitución de 1991 cláusulas superiores sustraídas al poder   de reforma.    

28. Lo anterior es indicativo de que   la sustitución de la Constitución no equivale a la petrificación de contenidos   superiores que en ordenamientos distintos del colombiano se busca mediante la   técnica de las cláusulas pétreas o de intangibilidad cuyo propósito es,   precisamente, dejar por fuera de la posibilidad de variar el texto ciertos   asuntos expresamente contemplados en la Constitución. En este orden de ideas, a   disposición del poder reformatorio se encuentra toda la Carta, sin que ello   implique que el órgano encargado de la reforma esté dotado de facultades   orientadas a hacer de la Constitución algo totalmente diferente de lo plasmado   en el documento superior por el Constituyente originario[70].    

29. La razón de lo precedente radica   en la delimitación del alcance de la competencia que, como se ha expuesto en   abundante jurisprudencia, ha sido conferida para reformar, actuación que   ciertamente comporta la introducción de modificaciones, aunque operadas dentro   de los márgenes que sustentan la identidad de la obra del Constituyente   originario, pues si los mencionados márgenes son traspasados y se produce una   desfiguración que impida reconocer en la pretendida reforma la Constitución, se   habrá dado lugar a una sustitución para la cual el órgano reformador carece de   competencia.    

Es el desbordamiento en el ejercicio   de la facultad concedida para la reforma de la Constitución lo que constituye el   vicio de competencia que no es vicio sustancial, puesto que la activación del   poder derivado necesariamente comporta la variación de los textos superiores   sometidos a la reforma, de donde se desprende que el texto reformado y el   surgido de la reforma materialmente divergen, por lo cual un control de fondo   basado en la simple comparación de los textos tornaría imposible la posibilidad   de reformar la Constitución, pues siempre habrá diferencia entre la reforma y el   texto superior que es objeto de ella[71].    

30. Por lo mismo, la normal   divergencia entre el texto anterior a la reforma y el posterior que recoge los   cambios no constituye sustitución de la Carta, pues la sustitución requiere de   la existencia de una modificación que sobrepase el ámbito de la reforma y   transforme radicalmente el documento superior o alguno de sus ejes definitorios   en otro opuesto al aportado por el pueblo soberano en ejercicio de su poder   constituyente originario.    

31. El descubrimiento de una   sustitución de la Constitución es cuestión mucho más compleja que el simple e   improcedente cotejo material entre textos anteriores y posteriores a la reforma,   lo que ha conducido a hacer de la teoría de la sustitución un instrumento de   control en progresiva elaboración y a partir de los casos que lleguen al   conocimiento de esta Corte, ya que resulta apresurado cerrar la discusión e   intentar la enumeración definitiva y excluyente de los casos en que una   sustitución podría producirse.    

En concordancia con lo anterior, las   situaciones concretas que la Corte ha examinado ya han dejado un importante   acervo que permite analizar los nuevos casos con fundamento en decantados   elementos suficientemente afianzados en la jurisprudencia y entre los que se   encuentra la adopción de una metodología destinada a determinar cuándo se ha   producido una sustitución de la Constitución y cuándo el resultado del ejercicio   del poder reformador se mantiene dentro de los límites de la reforma y no da   lugar a la variación integralmente opuesta a los dictados del Constituyente   originario.    

c.        El juicio de sustitución    

32. Bajo la denominación de “juicio   de sustitución” se ha conocido la metodología elaborada para discernir si en   un evento específico se ha producido una reforma o se ha operado una sustitución   de la Carta, y la formulación del mencionado juicio parte de estimar que el   parámetro de control de los actos reformatorios de la Constitución está   conformado por las disposiciones superiores establecidas en el título XIII de la   Carta, pero también por aquellas que concretan las previsiones superiores y que,   por ejemplo, están contempladas en la Ley 5ª de 1991 y todo esto “en la   medida en que tales disposiciones establezcan condiciones básicas y esenciales   para la formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas”[72].    

Así las cosas, el juicio de   sustitución permite determinar si se han violado o no las disposiciones que   fijan los límites que condicionan la actuación de los titulares de la   competencia para reformar la Constitución y, a su vez, la realización del   mencionado juicio se impone como mecanismo orientado a evitar los riesgos   asociados al subjetivismo que puede ser estimulado por la falta de referentes   claros para juzgar el alcance de una reforma y precisar confiablemente si se ha   generado una sustitución.    

34. La fijación de la premisa mayor   exige precisar cuál es el eje definitorio posiblemente desvirtuado por el acto   reformatorio del que se trate, evaluar su incidencia en la estructura   constitucional y caracterizarlo como auténtico eje definitorio de una identidad   configuradora de la Carta, de tal manera que se evite incurrir en la   petrificación de contenidos superiores sustrayéndolos del ámbito concerniente al   poder de reforma y, además, convertir el juicio de sustitución en un control   material que, con base en la normal discrepancia entre el texto reformado y el   surgido de la modificación, diera por establecida la sustitución, porque ello,   igualmente, propiciaría la práctica desaparición del ejercicio de la competencia   reformadora en espacios que no le están vedados a la reforma, siempre y cuando   mantenga su condición de tal.    

En atención a lo anterior, la   enunciación clara de la premisa mayor no puede limitarse a la invocación de una   sola disposición o artículo aislado, sino que debe servirse de “múltiples   referentes normativos”[75]  para proyectar la especificidad o el impacto de la premisa mayor en la   Constitución y, con base en ese punto de partida, apreciar el alcance del acto   reformatorio acusado de haber sustituido la Carta mediante su comparación con   los elementos que conforman el eje definidor previamente identificado.    

35. Desde luego es la Corte   Constitucional la llamada a adelantar el juicio de sustitución, pero, en   situaciones como la que ahora se analiza, para emprender su realización debe   contar con la demanda ciudadana de la cual se reclama, en razón de la   importancia del tema, una argumentación que provea puntos de apoyo al control   constitucional que le corresponde adelantar a esta Corporación.    

No significa lo anterior que la   argumentación vertida en la demanda deba ser exhaustiva y absolutamente   concluyente, pues, aunque es cierto que lo relativo a la sustitución de la Carta   es de innegable relevancia, también lo es que, en virtud de su carácter público,   la acción de inconstitucionalidad está al alcance de cualquier ciudadano y que,   por lo mismo, se restringiría el derecho a presentarla si a su titular se le   rodeara de exigencias difíciles constitutivas de alguna especial técnica que   pusiera esta opción lejos del dominio del ciudadano común e implícitamente la   reservara para los dotados de pericia jurídica. El balance entre la importancia   del tema y el derecho del ciudadano exige de la Corte una actuación ponderada   que simultáneamente permita hacer uso del derecho ciudadano a demandar y   preservar la seriedad que las materias relacionadas con la reforma   constitucional siempre ha tenido.    

(i)                 Los argumentos de la demanda    

36. Ya se ha señalado que la demanda   presentada por el ciudadano Montealegre Lynett cumple con los requisitos   indispensables para activar el control destinado a establecer si se ha producido   o no una sustitución de la Carta y, por lo tanto, a la Corte le corresponde   emprender el examen de conformidad con el juicio que en su jurisprudencia ha   decantado e iniciar, como lo indica la metodología pertinente, con la fijación   de la premisa mayor.    

37. En la demanda que ahora ocupa a la   Corporación, se ha planteado un cargo apto y, conforme fue expuesto, esa   acusación se refiere a la posible sustitución de la Carta debida a la creación   de la Comisión de Aforados y a la eliminación del antejuicio político para el   juzgamiento de algunos funcionarios del Estado, en cuyo caso, según el actor,   habrían sido sustituidos dos pilares fundamentales de la Constitución, a saber:   el principio de Estado de Derecho y el sistema de frenos y contrapesos.    

37.1. Tratándose de la creación de la   Comisión de Aforados, el demandante dirige su acusación contra algunos apartes   de los artículos 2º y 9º y también contra los artículos 7º y 8º del Acto   Legislativo No. 02 de 2015, “Por medio del cual se adopta una reforma de   equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”,   mientras que, en cuanto hace a la eliminación del antejuicio político para el   juzgamiento de algunos funcionarios del Estado, la acusación está dirigida   contra los artículos 5º, 7º y 8º del mismo acto reformatorio.    

El artículo 2º del Acto Legislativo   No. 02 de 2015 reforma el artículo 126 de la Constitución y, en su parte final,   establece una lista de cargos antecedida por un inciso en el que se indica que   quien haya ejercido en propiedad alguno de los cargos de esa lista no podrá ser   reelegido para el mismo, tampoco nominado para otro de estos cargos, ni elegido   a un cargo de elección popular, sino un año después de haber cesado en el   ejercicio de sus funciones. Entre los cargos señalados en la lista se encuentra   el de Miembro de la Comisión de Aforados, mención que es, precisamente, el   objeto de la demanda en contra del artículo 2º de la denominada reforma de   equilibrio de poderes.    

Por su parte, el artículo 9º del Acto   Legislativo No. 02 de 2015 reformó el artículo 197 de la Constitución y también   contiene una lista de cargos, en este caso para señalar que no podrá ser elegido   Presidente de la República o Vicepresidente quien un año antes de la elección   haya tenido la investidura de Vicepresidente o ejercido cualquiera de los cargos   enlistados, entre los que, otra vez, aparece el de Miembro de la Comisión de   Aforados, mención cuya separación del ordenamiento se pide bajo la acusación de   sustituir la Constitución.    

El artículo 178 de la Carta establece   las atribuciones de la Cámara de Representantes y su numeral 3º fue reformado   por el artículo 7º del Acto Legislativo No. 02 de 2015 que le asigna la función   de “Acusar ante el Senado, previa solicitud de la Comisión de Investigación y   Acusación de la Cámara de Representantes, cuando hubiere causas   constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los   Miembros de la Comisión de Aforados”. En concordancia con esta competencia   se encuentra la asignada al Senado de la República en el artículo 174 de la   Carta, que fue variada por el también demandado artículo 5º de la reforma de   equilibrio de poderes en los siguientes términos: “Corresponde al Senado   conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el   Presidente de la República o quien haga sus veces y contra los Miembros de la   Comisión de Aforados, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En   este caso será competente para conocer los hechos u omisiones ocurridos en el   desempeño de los mismos”.    

El artículo 8º del Acto Legislativo   No. 02 de 2015, demandado bajo la acusación de sustituir la Carta, adiciona a la   Constitución Política el artículo 178-A, de acuerdo con cuyas voces, “Los   Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del   Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y el Fiscal   General de la Nación serán responsables por cualquier infracción a la ley   disciplinaria o penal cometida en el ejercicio de sus funciones o con ocasión de   estas”, enunciado al que más adelante se añade que “una Comisión de   Aforados será competente para investigar y acusar, conforme a la ley y los   principios del debido proceso, a los funcionarios señalados en el inciso   anterior, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos”, caso en el   cual “será competente para conocer de los hechos u omisiones ocurridos en el   desempeño de los mismos”.    

La disposición censurada preceptúa que   “Si la investigación se refiere a faltas disciplinarias de indignidad por   mala conducta, la Comisión de Aforados adelantará la investigación y cuando   hubiere lugar, presentará la acusación ante la Cámara de Representantes”,   sin que se pueda imponer pena diferente a la suspensión o a la destitución del   empleo, pudiendo ser apelada la decisión de la Cámara de Representantes ante el   Senado de la República, cuya decisión no podrá ser objeto de recurso o acción.    

Tratándose de delitos, el precepto   acusado señala que la Comisión de Aforados “presentará la acusación a la   Corte Suprema de Justicia, para que allí se adelante el juzgamiento” y que,   cuando el juicio se adelante contra Magistrados de la Corte Suprema de Justicia,   “los conjueces serán elegidos por el Consejo de Estado”.    

Por lo demás, el artículo 8º de la   reforma de equilibrio de poderes se ocupa de fijar algunas pautas sobre la   presentación de la acusación y procedimientos a seguir, conformación y elección   de la Comisión de Aforados, calidades que deben reunir sus miembros, régimen de   incompatibilidades e inhabilidades, procedimientos para determinar la   responsabilidad fiscal y solicitudes de suspensión de Magistrados de las Altas   Cortes presentadas a la Comisión de Aforados por las Salas Plenas de la Corte   Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Comisión   Nacional de Disciplina Judicial.    

El artículo demandado está acompañado   de un parágrafo transitorio que mantiene por un año, contado a partir de la   entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, la competencia de la   Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes “para   investigar los hechos ocurridos antes de la posesión de los magistrados de la   Comisión de Aforados, que se le imputen a los aforados citados en este artículo   y a los Magistrados del Consejo Superior de la Magistratura”, confiriéndole   a la Cámara de Representantes competencia para adoptar las decisiones   administrativas necesarias para que, en ese lapso, los representantes   investigadores puedan dictar resolución inhibitoria, remitir la investigación a   la autoridad competente cuando sea del caso, ordenar la apertura de la   investigación, presentar la acusación ante la Plenaria de la Cámara de   Representantes y remitir a la Comisión de Aforados las restantes   investigaciones, en el estado en que se encuentren e incluidas las adelantadas   contra los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura.    

37.2. Conforme se observa, las   disposiciones demandas reforman algunos artículos de la Constitución cuyo   contenido contribuye a perfilar el ámbito en el cual se desenvuelve la acusación   por sustitución de la Carta. Así, en su redacción anterior al Acto Legislativo   No. 02 de 2015, el artículo 178-4 superior le confería a la Cámara de   Representantes la atribución especial consistente en “Acusar ante el Senado,   cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien   haga sus veces, a los Magistrados de la Corte Constitucional, a los Magistrados   de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la   Judicatura, a los Magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la   Nación”.    

A su turno, en su redacción original,   el artículo 174 le atribuía al Senado la competencia “para conocer de las   acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la   República o quien haga sus veces; contra los magistrados de la Corte Suprema de   Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del   Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque   hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos”, caso éste último en que   conocía “por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos”.    

37.3. Nótese que, de conformidad con   la reforma de equilibrio de poderes, la atribución conferida a la Cámara de   Representantes para acusar ante el Senado quedó limitada al Presidente de la   República o a quien haga sus veces y a los miembros de la Comisión de Aforados,   “previa solicitud de la Comisión de Investigación y Acusación”, cambio   que armoniza con el introducido en el artículo 174 por el Acto Legislativo No.   02 de 2015, que le otorga al Senado atribución para “conocer de las   acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la   República o quien haga sus veces y contra los miembros de la Comisión de   Aforados, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos”.    

Lo primero que se destaca es la   conservación de la mención que en los textos previos se hacía al Presidente de   la República o a quien hiciera sus veces y la evidente desaparición, en los dos   artículos, de la mención anterior a los Magistrados de las Altas Cortes y al   Fiscal General de la Nación que, antes del Acto Legislativo No. 02 de 2015,   compartían con el Presidente de la República, y con quien hiciera sus veces, la   posibilidad de que, en ejercicio de competencias constitucionalmente conferidas,   pudieran ser acusados por la Cámara de Representantes ante el Senado de la   República, encargado de conocer esas acusaciones y, en su caso, de adelantar el   correspondiente juicio.    

37.4. La creación de la Comisión de   Aforados explica que se le mencione en la nueva redacción de los artículos 178 y   174, en la medida en que a la Cámara de Representantes se le asigna la función   de acusar ante el Senado, fuera del Presidente de la República o de quien haga   sus veces, a los Miembros de la Comisión de Aforados, mientras que al Senado se   le atribuye la función de conocer de la acusación también cuando se presente en   contra de los Miembros de la referida Comisión, adicionalmente mencionada en los   artículos 126 y 197 de la Constitución, modificados, en su orden, por los   artículos 2º y 9º del Acto Legislativo No. 02 de 2015 también demandados, aunque   parcialmente, porque incorporan a la Carta la mención del nuevo organismo.    

37.5 Para demostrar la sustitución de   la Carta por la creación de la Comisión de Aforados y la eliminación del   antejuicio político para el juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y   del Fiscal General de la Nación, el demandante esgrime argumentos dirigidos a   cuestionar la introducción en el ordenamiento superior de la mencionada   Comisión.    

Así, señala que de conformidad con la   regulación que de ella hace el Acto Legislativo No. 02 de 2015, la Comisión de   Aforados “no está adscrita a ninguna rama del poder público y, por lo tanto,   no es una autoridad judicial”, lo que, tratándose de la investigación y la   acusación de los Magistrados de las Cortes y del Fiscal General, tiene especial   gravedad, ya que el cumplimiento de una función de esta índole necesariamente   implica la afectación de los derechos fundamentales correspondientes a los   investigados y en un Estado de Derecho “la afectación media e intensa de   derechos constitucionales tiene reserva judicial”, condición de la que   carece la Comisión que no hace parte de la rama judicial y, sin embargo, debe   incidir “en derechos fundamentales de las personas”.    

El actor anota que esta función de   control confiada por la reforma de equilibrio de poderes a la Comisión de   Aforados recae sobre los Magistrados de las Altas Cortes y sobre el Fiscal   General de la Nación quienes, por expresa disposición superior, forman parte de   la Rama Judicial del Poder Público que, según el esquema de los controles   constitucionales diseñado por el Constituyente Primario en 1991, no puede ser   controlada sino por otra rama del poder público y, en particular, por el   Congreso de la República, órgano directamente elegido por el pueblo y en cuyo   seno se acoge la más amplia representación de diversos sectores y tendencias,   como corresponde al pluralismo propio de las democracias contemporáneas.    

Observa el libelista que en la materia   objeto de la reforma, del diseño original el Acto Legislativo No. 02 de 2015   conservó para la Cámara de Representantes la competencia de investigar y acusar   al Presidente de la República o a quien haga sus veces y para el Senado la   función de conocer de esa acusación, lo que, en su criterio, genera un   desequilibrio desfavorable a la Rama Judicial, desequilibrio que resulta mayor   si se tiene en cuenta que la reforma de equilibrio de poderes prevé que la   acusación y su conocimiento, respectivamente corresponden a la Cámara de   Representantes y al Senado de la República también en el caso de los Miembros de   la Comisión de Aforados, quienes, sin ser parte de la Rama Judicial, acceden a   un control del que inexplicablemente se priva a los Magistrados de las Altas   Cortes y al Fiscal General de la Nación, miembros, por excelencia, de la Rama   Judicial.    

El demandante añade que para actuar en   contra de los mentados miembros de la Rama Judicial, la Comisión de Aforados   carece de la legitimidad democrática, solo asegurada por la especial composición   y origen del Congreso de la República, órgano este último que, al investigar y   juzgar a los Miembros de la Comisión, se convierte en juez y parte, dado que el   artículo 178-A, adicionado por el Acto Legislativo No. 02 de 2015, establece que   “La Comisión estará conformada por cinco miembros, elegidos por el Congreso en   Pleno para periodos personales de ocho años”.    

El ciudadano Montealegre Lynett   explica que la reforma constitucional le otorga al Congreso de la República “las   funciones de nominar y disciplinar a los miembros de la Comisión de Aforados”,   duplicidad que afecta la imparcialidad, pues “esta neutralidad desaparece si   el órgano que escoge a los Comisionados es el mismo que los investiga, acusa y   juzga”, sin que sea posible “predicar la neutralidad de un juzgador que tiene   una relación tan estrecha con el que pretende juzgar”.    

Consecuencia de lo expuesto es, según   la demanda, una concentración de poder que beneficia a una de las ramas, en   detrimento de alguna otra. En efecto, la falta de legitimidad democrática de la   Comisión de Aforados “configura un desbarajuste” institucional, porque,   fuera de reservar para el Presidente de la República o quien haga sus veces y   para los Comisionados la posibilidad de que puedan ser disciplinados por uno de   los poderes públicos, concentra excesivamente el poder en el Congreso de la   República, dado que la de Aforados “es una comisión creada y nombrada por el   legislativo para disciplinar a los funcionarios que pertenecen a la rama   judicial”.    

La censura afirma que lo anterior “afecta   las funciones propias del poder judicial”, en la medida en que miembros   suyos “en el ejercicio de sus funciones podrían ser investigados y acusados   por una comisión nombrada por el legislativo”, procedimiento por obra del   cual “la rama judicial pierde su autonomía y podría ser intimidada por la   función disciplinaria entregada por el Constituyente a la Comisión de Aforados”.    

Además, el actor sostiene que la   Comisión de Aforados, encargada de tan importantes funciones, “no está sujeta   a ningún control ni legal ni constitucional diferente al de su propio nominador”,   situación que la pondría en condiciones de “interferir de manera grave”   en el funcionamiento del poder judicial, en razón de las facultades que le   fueron asignadas y de la falta de control.    

De lo indicado, el demandante concluye   que la reforma de equilibrio de poderes al crear la Comisión de Aforados,   asignarle funciones y establecer su control, introdujo “un desbalance en la   distribución del poder público en favor de la rama legislativa y en detrimento   de la autonomía de la rama judicial”. De acuerdo con la demanda, ese   desequilibrio se torna patente en (i) la privación a los Magistrados de las   Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación de la posibilidad de ser   disciplinados por el órgano legislativo, (ii) en el sometimiento de estos   funcionarios a una Comisión no perteneciente a ninguna de las ramas del poder   público y, por ende, carente de índole judicial y, (iii) en el impacto que esta   nueva configuración tiene en el desarrollo de las funciones inherentes a la Rama   Judicial del Poder Público.    

(ii)              La demanda y los principios de separación de poderes e   independencia y autonomía judicial como premisa mayor del juicio de sustitución    

38. Las conclusiones que anteceden   permiten ubicar el foco de la discusión en el principio de separación de poderes   y en el principio de independencia y autonomía judicial, alrededor de los cuales   gravitan las argumentaciones plasmadas en la demanda, tales como las atinentes   al desconocimiento del Estado de Derecho, del sistema de frenos y contrapesos o   a la afectación del derecho al debido proceso.    

Los principios de separación de   poderes y de autonomía e independencia judicial articulan debidamente los   distintos componentes del alegato presentado por el demandante, ya que la   concentración de facultades en el órgano legislativo y el predicado detrimento   para la Rama Judicial no son, en la demanda, cosa distinta a un desequilibrio de   poderes de fácil adscripción en el principio de separación que sería el   sustituido, desequilibrio que, además, el libelista proyecta hacia el principio   de  autonomía e independencia judicial, también sustituido, según su   criterio.    

39. Separación de poderes e   independencia y autonomía judicial son, entonces, los ejes definitorios de la   Constitución, que conforman la premisa mayor del juicio de sustitución que en   esta oportunidad debe llevarse a cabo, siendo del caso poner de manifiesto que   no se trata de dos ejes independientes sino interconectados, porque, conforme lo   ha explicado la Corte, “la independencia judicial es manifestación del principio   de separación de poderes, pero también un presupuesto de la función   jurisdiccional y del derecho al debido proceso, y en virtud de esta última   particularidad, la independencia adquiere unas connotaciones específicas, no   necesariamente replicables en las demás funciones estatales”[76].    

40. Entra la Corte, pues, a analizar,   en primer término, el principio de separación de poderes en cuanto eje   transversal del ordenamiento constitucional adoptado por el Constituyente   originario en 1991 y se ocupará luego del principio de autonomía e independencia   judicial que, hallándose vinculado al de separación, comparte con él el carácter   transversal que permite identificar varias manifestaciones suyas en el texto   superior.    

(iii)            El principio de separación de poderes    

41. En asuntos como el ahora abordado   ya es usual la cita del célebre artículo 16 de la Declaración Francesa de   Derechos, de acuerdo con cuyas voces “Una sociedad en la que no esté   asegurada la garantía de los derechos, ni determinada la separación de poderes,   carece de Constitución”. De manera inescindible se han juntado desde   entonces los dos elementos que conforman este enunciado para integrar un   contenido mínimo que debería tener toda Constitución, debiéndose destacar que la   separación de poderes y la carta de derechos no son elementos aislados, sino   que, por el contrario, mantienen una estrecha relación, pues la separación sirve   a la eficacia y protección de los derechos, como se alcanzará a percibir más   adelante en estas consideraciones.    

42. De la misma manera como en el   campo de los derechos se han experimentado transformaciones, a lo largo del   tiempo el principio de separación de poderes ha tenido variaciones reflejadas en   sucesivas previsiones superiores que, con todo y ello, lo han mantenido como uno   de los elementos basilares de los contenidos superiores del ordenamiento   recogidos en el documento constitucional, sin que haya variado en lo esencial la   finalidad que preside su establecimiento, cual es la limitación del poder y el   control de su ejercicio por el poder mismo.    

43. Esta tradición también ha sido   expresada en la Constitución colombiana de 1991 que, en el primer inciso de su   artículo 113, señala que son “Ramas del Poder Público, la legislativa, la   ejecutiva y la judicial”. Una buena parte de las aproximaciones teóricas al   principio de separación de poderes hace énfasis en las funciones básicas   asignadas a cada una de las ramas, caracterizándolas con fundamento en las   tareas que respectivamente cumplen, de conformidad con el reparto que elabora el   Constituyente originario, justamente para evitar la concentración de todas las   funciones estatales en una sola instancia que, a causa de ser única, terminara   ejerciendo el poder estatal arbitrariamente y sin alternativas de control.    

Desde la perspectiva que se acaba de   enunciar, reiteradamente se ha sostenido que el Estado de Derecho no es cosa   distinta a un reparto de competencias que, para posibilitar el cumplimiento de   las distintas funciones estatales, se hace entre diferentes instancias. Sin   perjuicio de la indudable importancia de las funciones estatales, puestas en   primer plano por numerosos autores, no se puede perder de vista que las   funciones básicas consistentes en legislar, ejecutar y juzgar se traducen en   competencias y que, a su turno, las competencias son asignadas a variados   órganos.    

44. Dentro de la estructura generada   para conferirle efectividad al principio de separación de poderes, al lado de   las funciones básicas que le confieren identidad a cada una de las ramas del   poder público, se encuentran los órganos encargados de cumplir las competencias   orientadas a concretar tales funciones en la actividad estatal, de modo que la   separación de poderes tiene, además, una relevante dimensión orgánica, uno de   cuyos rasgos definitorios es la pluralidad que busca combatir la concentración   del poder y el monopolio incontrolado de su ejercicio.    

El citado artículo 113 de la   Constitución, en el segundo de sus incisos, da a entender, con toda nitidez, que   las ramas del poder público están integradas por órganos que, conforme se   desprende de su inciso tercero, tienen “funciones separadas”, aunque “colaboran   armónicamente para la realización de sus fines”. Esta previsión mantiene la   alineación del constitucionalismo colombiano con las tendencias contemporáneas   del derecho público que, tratándose del contenido de las constituciones,   postulan no solo la inclusión de la separación de poderes, sino también la   introducción en los textos superiores de los órganos que el Constituyente   primario estima esenciales para determinar el perfil de la estructura del poder   público acogida en cada Constitución.    

(iv)            Los órganos constitucionales    

45. La recurrente presencia en las   constituciones de los órganos considerados principales no ha pasado inadvertida   para distintos enfoques doctrinales que han intentado construir la llamada   teoría del órgano constitucional, objeto de debates y discusiones entre los   autores de la misma o de distinta época acerca del acierto o del desacierto de   las diversas formulaciones con las que se ha intentado contribuir a su   construcción. Desde luego, el control constitucional que desarrolla esta Corte   no es la sede adecuada para recrear las diversas teorías, ni para tomar partido   por alguna de ellas o pretender solucionar con carácter definitivo las   controversias que han alentado el debate académico, pero los argumentos que se   han esgrimido son de innegable importancia para entender la incorporación en los   textos constitucionales de algunos órganos tenidos, por esta y por otras   circunstancias, como los más relevantes del ordenamiento.    

46. Los elementos teóricos que puedan   prestar utilidad para comprender el significado y el alcance de la incorporación   en la Carta de algunos importantes órganos, ciertamente están mediatizados por   el derecho positivo que, precisamente, opera la mencionada incorporación en el   texto superior del ordenamiento. El texto constituye la base de cualquier   interpretación, pero la actividad hermenéutica, si bien está condicionada por   los datos positivos, no puede prescindir de las aportaciones teóricas forjadas   por los doctrinantes.    

47. Para efectos de fijar la premisa   mayor del juicio de sustitución que en esta oportunidad adelanta la Corte,   conviene recordar que ya se ha hecho referencia a la mención que de los órganos   integrados en las ramas del poder público contiene el artículo 113 superior,   dato inicial que, sin avanzar todavía hacia las diferentes manifestaciones que   esa incorporación tiene en la Carta de 1991, permite explorar algunas   explicaciones relativas a la evidente presencia de ciertos órganos relevantes en   la regulación constitucional.    

47.1. Así, en su Teoría General del   Estado, Georg Jellinek apuntó que el Estado como “asociación organizada”   requiere “la existencia de órganos”, pues el Estado sin ellos es “una   representación” que no puede “llegar a existir”, por lo cual “el   Estado moderno requiere de una pluralidad de órganos” correspondiéndole a “la   ciencia” la labor de “ordenarlos y reducirlos a tipos fijos”. A   continuación, Jellinek se refirió a los que él llamó “órganos inmediatos”,   necesarios en “todo Estado” y “cuya existencia es lo que determina la   forma de las asociaciones”, siendo inmediatos, “porque su carácter de   órganos es una consecuencia inmediata de la constitución de la asociación”,   lo que significa que “de cualquier suerte que se establezcan estas   asociaciones, estos órganos no están obligados, en virtud de su cualidad de tal,   hacia nadie, sino solo y de un modo inmediato con respecto al Estado mismo”[77].    

47.2. En época más reciente, el   profesor García Pelayo expuso que conceptos como los de órgano constitucional “responden   a la necesidad inherente a cualquier organización de cierta amplitud y   complejidad -y por lo tanto al Estado- de jerarquizar sus unidades y subunidades   de decisión y acción, es decir, sus órganos”, habiendo destacado que el   concepto de órgano constitucional “es lógicamente coherente con la idea de   Estado constitucional de derecho de nuestro tiempo, con la idea de que los   órganos fundamentales del Estado no pueden ser otros que aquellos que reciben   directamente de la Constitución su status y competencias esenciales a través de   cuyo ejercicio se actualiza el orden jurídico fundamental proyectado por la   misma Constitución”[78].    

De acuerdo con el maestro español, “una   primera característica de los órganos constitucionales consiste en que son   establecidos y configurados directamente por la Constitución, con lo que quiere   decirse que ésta no se limita a su simple mención ni a la mera enumeración de   sus funciones o de alguna competencia aislada, como puede ser el caso de los   órganos o instituciones ‘constitucionalmente relevantes’, sino que determina su   composición, los órganos y métodos de designación de sus miembros, su status   institucional y su sistema de competencias, o, lo que es lo mismo, reciben ipso   iure de la Constitución todos los atributos fundamentales de su condición y   posición de órganos”[79].    

48. Conforme se anotó, a causa de su   origen doctrinal, el concepto de órgano constitucional es objeto de intensas   disputas, lo que no impide que de sus diversas formulaciones sea posible extraer   consecuencias prácticas dotadas de mayor seguridad cuando la cuestión no es   analizada en abstracto, sino desde la perspectiva de una organización política   específica, caso en el cual el derecho positivo aporta los elementos   primordiales para identificar cuáles son los órganos principales de un concreto   Estado que ha sido organizado jurídicamente.    

48.1. En este sentido resulta de   singular pertinencia el ya citado criterio del profesor García Pelayo, quien   resalta como condición primera de estos órganos su establecimiento y   configuración por la Constitución misma, característica que se liga a otras   surgidas del papel que la Norma Suprema desempeña en el ordenamiento jurídico.   De este modo, a los órganos cuya regulación constitucional cumple las exigencias   consistentes en ser establecidos y configurados por la Carta adquieren una   relevante posición institucional que se traduce en la esencialidad de tales   órganos para la estructura estatal que el Constituyente originario concibe y   plasma en el documento superior[80].    

48.2. Como quiera que la Constitución   es norma de Derecho, el estatuto superior de los órganos constitucionales es un   estatuto eminentemente jurídico, por obra del cual, fuera de la anotada   esencialidad, su privilegiada posición institucional implica que, por derivar   directamente de la Constitución, operan dentro de los límites que ella les   impone, pero sin encontrarse subordinados a otros órganos o ser dependientes de   ellos, lo que entraña la exclusión del concepto de jerarquía en el cumplimiento   de las tareas propias o de las que, por así preverlo la Constitución, deban ser   resultado de la actuación de varios órganos constitucionales.    

48.3. Si la posición constitucional de   estos órganos comporta que no estén subordinados entre sí, a este predicado   sigue la independencia en el obrar, pues como lo puso de presente Jellinek “órganos   independientes son aquellos que pueden exteriorizar una voluntad que tiene   fuerza para obligar inmediatamente al Estado y a sus súbditos”, a diferencia   de los órganos dependientes que “carecen de esta fuerza obligatoria”[81].    

48.4. En estrecha relación con la   independencia se encuentra la idea de paridad que también es consecuencia de la   posición institucional de los órganos. De esta característica es indispensable   destacar, una vez más, su connotación jurídica que permite trazar la frontera   entre la importancia surgida del Derecho y la que tiene su origen en la política   o en la percepción común del rol de los órganos constitucionalmente   establecidos.    

En esta dirección Santi Romano,   precursor de la teoría de los órganos constitucionales, señaló que “la   mencionada paridad jurídica”, no se extiende a la “dignidad formal”   de los órganos, “mayor en general, en la jefatura del Estado”, ni “a   su eficiencia política” o “a la función coordinadora que puede   corresponder más particularmente a algunos entre ellos”, ya que “su   paridad jurídica significa, por tanto, en cambio, que su actividad es siempre   libre, en un ámbito más o menos vasto, sin posibilidad de coerción preventiva o   de modificación o anulación sucesivas, puesto que no están sometidos a relación   alguna de jerarquía”[82].    

48.5. Al decir de Biscaretti di   Ruffia, los órganos constitucionales son “llamados también supremos”, por   cuanto “se encuentran en el vértice de la organización estatal y, por esto, no   tienen superiores y son sustancialmente iguales entre sí”[83], sin que   la condición de igualdad jurídica que los caracteriza o su predicada   independencia comporte el aislamiento de cada uno o su actuación absolutamente   desvinculada de sus pares, pues siendo órganos de un mismo poder estatal están   llamados a coordinar sus actividades con miras al cumplimiento de las   finalidades del Estado.    

49. La relación entre los órganos   constitucionales es, entonces, un elemento que forma parte de la estructura   elaborada por el Constituyente, porque, conforme lo señala García Pelayo, “un   sistema constitucional está integrado por unos componentes (que en la teoría del   Estado suelen designarse como órganos) y por un conjunto de relaciones entre   ellos”[84],   conjunto de vínculos que incluye la colaboración, pero también, en palabras de   Mazziotti, “la idoneidad para frenar, controlar y equilibrar a los otros   órganos dotados de competencias similares”[85] y ello sin menoscabo de   la independencia y paridad que les atañe en cuanto poseedores del mismo rango   constitucional.    

(v)              La Constitución de 1991, los órganos constitucionales y el   principio de separación de poderes    

50. La presencia de diversos órganos   como integrantes de la estructura del Estado ha llevado a la Corte   Constitucional a sostener que existe un pluralismo institucional que se refleja   en el ámbito estatal mediante “la atribución del ejercicio de los poderes   públicos a diversas organizaciones estatales que guardan entre sí la debida   correspondencia y armonía”[86],   predicado que aparece directamente conectado con el principio de separación de   poderes, “en cuanto implica una distribución de competencias entre distintos   centros de decisión”, de tal manera que “una diversidad de poderes y de   órganos, con distinta integración y régimen jurídico, son los encargados de   desarrollar las distintas funciones”[87].    

El artículo 113 de la Constitución   establece que “son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la   judicial”, haciendo eco así de la formulación clásica fundada en la   identificación básica de “los roles estatales”, para luego asignar esos   papeles institucionales, “derivados de los fines esenciales de la   organización política”, a “cada una de las ramas y órganos del Estado”[88].    

Consciente de ello fue el   Constituyente primario y por eso indicó, en el artículo 113 superior, que además   de los órganos que integran las tradicionales ramas del poder público, “existen   otros autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones   del Estado”, entre los cuales la Constitución expresamente alude al   Ministerio Público y a la Contraloría General de la República que, según el   artículo 117, “son órganos de control”, así como a la organización   electoral, conformada, de acuerdo con el artículo 120 “por el Consejo   Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los   demás organismos que establezca la ley” y, además, al Banco de la República   encargado, por el artículo 371 de la Carta, de “ejercer las funciones de   Banca Central”.    

52. Desde el punto de vista de la   mencionada teoría de los órganos constitucionales a partir de una simple   aproximación es imposible determinar si los “otros órganos” que no están   integrados en las tradicionales ramas del poder público tienen esa categoría,   pues, como se ha advertido, con apoyo en la doctrina, la simple mención en la   Constitución no determina un status que viene dado, además, por la   directa configuración constitucional, comprensiva de datos tales como la   composición del respectivo órgano, los métodos de designación de sus miembros,   su posición institucional y su sistema de competencias que son rasgos   definidores de “los atributos fundamentales de su condición”, recibidos   ipso iure de la propia Constitución[90].    

53. Pero en esta oportunidad no le   corresponde a esta Corporación entrar a definir si los órganos que el artículo   113 superior califica como autónomos e independientes son susceptibles de   adscripción en la categoría de los órganos constitucionales, pues el problema   que el demandante le ha planteado a la Corte tiene que ver con la circunstancia   de haberle confiado el Acto Legislativo No. 02 de 2015 a una Comisión de   Aforados la investigación y acusación de los Magistrados de las Altas Cortes y   del Fiscal General de la Nación, tratándose del establecimiento de la   responsabilidad por infracciones a la ley disciplinaria o penal, a lo que se   suma la eliminación del antejuicio político.    

La no pertenencia de la Comisión de   Aforados a la Rama Judicial, el traslado a este organismo de competencias que el   Constituyente originario había confiado al Congreso de la República o el alegado   desequilibrio producido por la regulación de la mentada Comisión y del   juzgamiento de sus miembros que, en sentir del actor, genera una concentración   de competencias en el Legislativo y en detrimento de la Rama Judicial y de su   autonomía e independencia, son argumentos axiales de la demanda que ubican la   discusión en los dominios del principio de separación de poderes, de conformidad   con su formulación tradicional que comprende, exclusivamente, las tres ramas   clásicas, cuyas relaciones y controles recíprocos se encuentran en la raíz de la   sustitución de la Carta operada, según el libelista, por la reforma de   equilibrio de poderes.    

(vi)            Las tres ramas clásicas del poder público y la teoría de   los órganos constitucionales    

54. Conforme ha sido formulada, la   teoría de los órganos constitucionales adquiere mayores probabilidades y certeza   respecto de los pertenecientes a las tres ramas del poder público,   tradicionalmente encargadas de las funciones de legislar, ejecutar y juzgar.   Estas funciones básicas que le confieren su identidad esencial a cada uno de los   tres poderes y a los órganos incardinados en ellos, presiden el planteamiento de   Mazziotti, para quien los órganos merecedores del calificativo de   constitucionales ejercen en grado supremo “un conjunto de funciones públicas”   que, de acuerdo con el comentario del Profesor Gómez Montoro, los ubican como “sucesores   del príncipe absoluto”, puesto que “poseen en su conjunto la titularidad   de aquella potestad de gobierno, superior a cualquier otra, que antes se   concentraba en la persona del Monarca”[91].    

Sin pretender armonizar teorías, sino   solo con la intención de medir la importancia constitucional de algunos órganos   y de alumbrar con elementos teóricos la comprensión necesaria para la fijación   de la premisa mayor del juicio de sustitución que ahora lleva a cabo la Corte,   es importante destacar que para Mazziotti “cualquier noción de órgano   constitucional que no incluya al Jefe del Estado, al Gobierno y a las Asambleas   legislativas no será válida”[92],   mientras que Chelli, con base en una argumentación diferente, destaca la   cualidad de “aquellos órganos que en el ejercicio de sus principales   competencias, se mueven y operan preferentemente aunque no exclusivamente, en el   interior de una esfera o de un sector del ordenamiento calificable como   constitucional”, encargándose de actividades “caracterizadas por el hecho   de situarse en una posición que no es inferior a la que resulta del poder   inmediatamente sometido a la constitución formal”, de donde deduce que no   todos los órganos situados en el vértice de los distintos poderes son   constitucionales, sino solo aquellos que, en razón de ejercer una función de   dirección política, traducen “los fines políticos en formulaciones jurídicas”,   como acontece con el parlamento o el Gobierno, en cuanto órganos de carácter   representativo, y con los órganos que ejercen competencias conectadas con la   función de dirección política, para garantizar que esta se cumpla dentro de los   límites impuestos por la norma fundamental, como serían el Jefe del Estado y la   Corte Constitucional[93].    

55. Reparando en las previsiones   contenidas en la Constitución de 1991 y relacionadas con los órganos que hacen   parte de las ramas del poder público, la Corte observa que el artículo 114 de la   codificación superior le atribuye al Congreso de la República las funciones de “reformar   la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el Gobierno y   la Administración”, al paso que el artículo 115 señala que “El Presidente   de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad   administrativa” y el artículo 116 indica que “La Corte Constitucional, la   Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la   Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces   administran justicia”, lo que también hace “la Justicia Penal Militar”.    

55.1. Al ocuparse de la Rama   Legislativa, la Constitución fija el período de los senadores y representantes   en el artículo 132, establece las facultades de cada una de las cámaras en el   artículo 135, dedica el artículo 136 a enumerar las prohibiciones al Congreso y   a cada una de sus cámaras y prevé lo concerniente a la reunión y funcionamiento   del órgano legislativo en los artículos 138 a 149, mientras que a partir del   artículo 150, que reitera el cometido asignado al Congreso de “hacer la leyes”,   se ocupa de esta especial fuente del derecho, en una regulación que va hasta el   artículo 170. A continuación, la Carta dedica sendos capítulos al Senado y a la   Cámara de Representantes, así como al régimen de los congresistas.    

55.2. En cuanto hace a la Rama   Ejecutiva, a ella se refiere la Constitución en un título que inicia con la   regulación de la institución presidencial ocupándose, en primer término, del   Presidente de la República, quien, según el artículo 188, “simboliza la   unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se   obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos”, en   tanto que el artículo 189 contempla un amplísimo listado de las funciones que se   le atribuyen “como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad   Administrativa”. El artículo 190 superior alude a su elección y período, el   191 fija las condiciones para ser Presidente, el 192 regula su posesión, el 193   se refiere a las licencias, el 194 a sus faltas absolutas y temporales y el   artículo 198 se ocupa de su responsabilidad por violación de la Constitución o   las leyes.    

55.3. En el título correspondiente a   la Rama Judicial, los artículos 234 y 235 establecen lo relativo a la Corte   Suprema de Justicia “como máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”,   señalando, además, la forma de su composición y división y sus atribuciones. Por   su parte, los artículos 236 y 237 se refieren al Consejo de Estado e igualmente   a su composición, división en salas y secciones y a sus atribuciones.   Adicionalmente, desde el artículo 239 y hasta el 245, la Constitución regula la   Corte Constitucional haciendo referencia al número de sus miembros, a su   elección, a las funciones del Tribunal, a los procesos que se adelanten ante   ella y a los efectos de sus fallos.    

También dedica la Constitución un   capítulo a la Fiscalía General de la Nación, conformado por los artículos 249 a   251, en los cuales se establece su composición, la elección y período del Fiscal   General de la Nación, sus funciones especiales y las que se le disciernen a la   institución como tal. Se cierra la regulación de la Rama Judicial con el   señalamiento de la composición del Consejo Superior de la Judicatura, de las   calidades de sus Miembros y de sus funciones, en los artículos 254, 255, 256 y   257 de la Carta.    

56. Descontando los datos adicionales   que la Constitución trae respecto de cada uno de los órganos mencionados, los   incluidos en los párrafos precedentes son suficientes para concluir que el   Congreso de la República, el Presidente de la República, la Corte   Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo   Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación son órganos   constitucionales en el sentido en que los configura la doctrina atrás reseñada,   por cuanto han sido establecidos por la misma Constitución que directamente   determina los más relevantes aspectos de su estatuto jurídico, al proveer sobre   su conformación, sus miembros o las competencias principales que a ellos atañen.    

Al importante status que les   otorga su incorporación en la Constitución por el Constituyente originario, se   añade su especial posición en el vértice de la estructura estatal y, desde   luego, el catálogo de sus competencias que concretan en el campo confiado a cada   uno alguna de las funciones básicas que le confieren identidad a las tres ramas   del poder público, es decir, legislar, ejecutar o juzgar, de conformidad con el   principio de separación de poderes que, como eje fundamental, impregna el texto   constitucional y, principalmente, su parte orgánica.    

(vii)         El principio de separación de poderes, los órganos   constitucionales y su colaboración armónica    

57. Sin embargo, procede tener en   cuenta que, sin desmedro alguno para la consideración como órganos   constitucionales de los arriba referidos, la Constitución no ha dotado al   principio de separación de poderes de un carácter rígido o absoluto, lo que   tiene incidencia en el cumplimiento de las tradicionales funciones de legislar,   ejecutar y juzgar. Ciertamente el artículo 121 de la Carta prescribe que “ninguna   autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen   la Constitución y la ley”, pero este predicado no se opone a la conjugación   del principio de separación de poderes “con un principio de colaboración   armónica de los diferentes órganos del Estado”, al tenor de lo dispuesto en   el artículo 113 superior[94].    

Así, aun cuando “las tareas   indispensables para la consecución de los fines del Estado se atribuyen a   órganos autónomos e independientes”, el principio de separación de poderes   resulta morigerado “por las exigencias constitucionales de colaboración   armónica entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las distintas   funciones” y también por la participación de unos órganos “en el ámbito   competencial de los otros, bien sea como complemento” necesario o   contingente, como ocurre en el caso de la iniciativa gubernamental en materia   legislativa, o “como una excepción a la regla general de distribución   funcional”, conforme sucede con “el ejercicio de determinadas funciones   judiciales por el Congreso” y con “la atribución de funciones   jurisdiccionales por medio de la ley en materias precisas a determinadas   autoridades administrativas”[95].    

58. En cualquier caso, la función   básica y predominante es la que le confiere identidad a cada una de las ramas   del poder público, a la vez que determina la singularización de los órganos y su   adscripción a la rama correspondiente, en todo lo cual se evidencia el papel que   le corresponde al aspecto funcional en la catalogación de determinada   institución como órgano constitucional, en confluencia con otros criterios como   la configuración por la propia Carta, su posición en la cúspide de la estructura   estatal y la participación directa o la influencia decisiva del respectivo   órgano en el cumplimiento de la función general de dirección política.    

59. Consecuencia primordial de la   adscripción de los referidos órganos en la categoría de los órganos   constitucionales es su participación en los atributos ligados a esa condición.   Así, por ejemplo, ya se ha explicado que uno de los atributos característicos de   los órganos constitucionales es la paridad, que implica una idéntica legitimidad   jurídica, independiente del origen de cada órgano y de su proyección en el   ámbito propiamente político, igualdad de situaciones fundada en el derecho   positivo y que excluye el criterio de jerarquía entre los referidos órganos.    

Esa paridad se desenvuelve de   diferentes maneras, pero en ningún caso significa el aislamiento autárquico de   los órganos constitucionales o su concentración absoluta y excluyente en la   función que la Constitución les haya asignado, pues, conforme se ha visto, el   principio de separación de poderes no ha sido incorporado a la Carta con un   carácter rígido, sino que se impone su morigeración, en virtud de la   colaboración armónica exigida por el artículo 113 superior a los diferentes   órganos del Estado, aunque tienen “funciones separadas”.    

(viii)       El principio de separación de poderes, las relaciones entre   los órganos constitucionales pertenecientes a las ramas del poder público y el   control inter-órganos    

60. Así las cosas, desde su posición,   jurídicamente igual en importancia a la que corresponde a otros órganos   constitucionales y respaldada por el criterio de paridad, cada órgano ha sido   concebido para establecer relaciones con los demás y de tal forma han sido   asumidas tales relaciones entre los órganos constitucionales que las principales   maneras de relacionarse también hacen parte de la configuración constitucional   del principio de separación de poderes, siempre que los órganos supremos   involucrados en las conexiones recíprocas pertenezcan a alguna de las tres ramas   del poder público, y esto en razón de que un sistema no se construye solamente   con la institucionalización de los órganos, porque, para ser tal, un sistema   requiere de la interactuación de sus distintos componentes.    

Como lo ha explicado Biscaretti di   Ruffia, esas relaciones son “jurídicas, porque aparecen reguladas por el   derecho” y “asumen, con frecuencia, relevante importancia, porque, en   general, la voluntad del Estado se constituye precisamente mediante largos y   complicados procedimientos, en los que colaboran, de modo diverso, numerosos   órganos”[96].    

61. Las relaciones entre los órganos   constitucionales incardinados en cualquiera de las ramas del poder público y,   por ende, dotados de competencias distintas en la medida en que obedecen a una   función básica diferente, tienen una manifestación destacada en la realización   del control de su actuación, ya que, hallándose orientadas las competencias de   cada órgano hacia la actualización de una de las funciones estatales típicas, su   ejercicio frena o sirve de contrapeso a otros órganos en el cumplimiento de las   competencias que les son propias.    

La aptitud jurídica de los órganos   constitucionales pertenecientes a una cualquiera de las tradicionales ramas del   poder público para frenar a los demás se encuentra también en el núcleo del   principio de separación de poderes, pues una de las finalidades relevantes de la   distribución funcional entre distintas instancias es, precisamente, lograr que   el poder controle al poder, lo que comporta la reciprocidad propiciada por los   mecanismos establecidos para llevar a cabo el control, mecanismos que integran   el denominado sistema de frenos y contrapesos tan caro al constitucionalismo   desde sus orígenes en el Estado moderno.    

62. Tratándose de las tres clásicas   ramas del poder público y de sus respectivos órganos constitucionales, desde la   perspectiva del control recíproco, también llamado inter-órganos según la   terminología de Leowenstein[97],   interesa precisar que los sujetos llamados a adelantar la función controladora   son, justamente, los órganos constitucionales, pues la predicada reciprocidad   del control no tolera que, por ejemplo, un órgano inferior o alguno que no   cuente con el status propio de los órganos constitucionales se inmiscuya   en el cumplimiento de competencias importantes para el desarrollo de un control   que comprometa a órganos cuyas relaciones estén signadas por el atributo de la   paridad concerniente a cada uno de ellos.    

El equilibrio entre las distintas   ramas del poder público y el control que realizan los órganos de cada rama sobre   los otros tienen uno de sus fundamentos en la paridad, a falta de la cual se   mengua o desaparece el equilibrio y se trastoca el control en perjuicio, además,   de otra de las características esenciales de la separación de poderes y de la   actuación de sus respectivos órganos constitucionales, igualmente vinculada a la   paridad, cual es la autonomía e independencia.    

Esta Corte ha subrayado que “la   separación de poderes como instrumento de limitación del poder y como garantía   institucional de las libertades y de la eficacia en la actividad estatal, no   tendría ningún sentido y tampoco podría materializarse, si los órganos que   asumen de manera separada las funciones y los roles del Estado no contaran con   instrumentos para garantizar su independencia”[98].    

63. Queda aquí el anterior dato solo   para poner de manifiesto la adscripción de la autonomía e independencia de ramas   y de órganos en el principio de separación de poderes, porque, según se anunció,   en razón del orden en que se atienden los elementos de la demanda, lo   relacionado con la autonomía e independencia y su armonización con las   relaciones entre órganos y ramas y con el control inter-órganos se abordará   después con mayor detenimiento.    

(ix)            El principio de separación de poderes y los procedimientos   para adelantar las funciones de cada rama y cumplir el control inter-órganos    

64. Por ahora, importa proseguir   señalando que, además de los sujetos encargados de efectuar el control   inter-órganos, elementos indispensables de esta actividad controladora son los   diversos procedimientos mediante los cuales se lleva a cabo. Del principio de   separación de poderes hace parte una inevitable dimensión procedimental que se   descompone en una variedad de procesos que se desarrollan ya sea para actualizar   la función básica o típica que identifica a cada una de las ramas del poder   público o para cumplir las tareas que requieren de la colaboración armónica   entre distintas ramas y varios órganos.    

Los procedimientos están condicionados   por la estructura del órgano que, a su vez, es dependiente de la función típica   que desarrolla la rama del poder a la cual pertenezca el órgano del que se   trate, pues por bien sabido se tiene que unos son los rasgos del procedimiento   legislativo para la elaboración de las leyes y otros muy distintos los   correspondientes a los diversos procesos que se desarrollan ante la Rama   Judicial del poder público para resolver las controversias suscitadas entre   particulares o para decidir, por ejemplo, respecto de la constitucionalidad de   las leyes.    

65. En un Estado Constitucional de   Derecho todos los procedimientos tienen un vínculo inescindible con los derechos   de las personas y, especialmente, con el debido proceso, y algunos de singular   relevancia son diseñados en sus bases esenciales, y con mayor o menor densidad   regulativa, por el propio Constituyente que inserta las correspondientes   cláusulas en el texto constitucional, ya se trate de procedimientos previstos   para el cumplimiento de alguna de las funciones básicas asignadas a las ramas   del poder público o de asuntos en los que prevalece la colaboración armónica   entre los poderes o en los que se manifiesta el control inter-órganos.    

66. Surge de lo precedente que, en   sentido general, los procedimientos constituyen elemento esencial del principio   de separación de poderes y que, en ciertos casos, hacen parte de la   configuración superior de los órganos constitucionales caracterizados, como se   indicó al inicio, por un “criterio de esencialidad o indefectibilidad”   integrado a su status y por obra del cual se trata de órganos “necesarios   para individualizar el Estado o asegurar su unidad”[99].    

(x)              La esencialidad de los órganos constitucionales, su   incidencia en la configuración de la forma política establecida por el   Constituyente originario y el principio de separación de poderes    

67. De la mencionada esencialidad se   sigue como consecuencia que los órganos constitucionales tienen tal grado de   importancia que, al decir de Jellinek, su desaparición “o desorganiza   completamente al Estado, o lo transforma fundamentalmente”[100], idea   compartida por el profesor García Pelayo, quien afirma que “cada estructura   constitucional tiene unos órganos que le son propios, necessari e indefettibile,   cuya desaparición afectaría a la sustancialidad y, con ello, a la globalidad del   sistema constitucional, ya que un sistema está integrado por unos componentes   (que en la teoría del Estado suelen designarse como órganos) y por un conjunto   de relaciones fundamentales entre ellos, de tal manera que un cambio   significativo en uno de los términos (órganos y/o relaciones fundamentales)   produce un cambio en el sistema”[101].    

68. La visión sistémica de García   Pelayo ya estaba presente en el pensamiento de Jellinek que, al referirse a los   órganos que él llamó inmediatos, enfatizó que “su existencia es lo que   determina la forma de las asociaciones”[102], con lo cual expuso un   criterio que la Corte Constitucional ha compartido al precisar que la   Constitución de 1991 establece una forma política que “se refiere a la manera   como dentro del Estado instituido se configura jurídicamente la organización y   el ejercicio del poder político, a partir de una opción ideológica, igualmente   decidida por el Constituyente originario”[103].    

69. Esa forma política incluye la   forma de Estado, “que de modo principal alude a la organización territorial”,   así como “el sistema de gobierno, la forma de gobierno y el régimen político   constitucionalmente adoptado”. La Corporación ha explicado que el sistema de   gobierno “depende de si el poder se encuentra concentrado en una sola   instancia o distribuido en varias y en este último evento de las relaciones   entre las distintas instancias, mientras que la forma de gobierno atiende a la   concepción de acuerdo con la cual se organiza el poder ejecutivo y se decide   acerca de su ejercicio”, en tanto que el régimen político “enmarca todo   lo anterior y denota la expresión jurídica de la ideología subyacente a la   organización y al ejercicio del poder en el Estado estructurado por la   Constitución”[104].    

La Corte sostuvo que la Constitución   de 1991 adoptó una forma de gobierno republicana, acorde con un régimen político   cuyo “soporte se encuentra en la filosofía liberal decantada en occidente,   influencia que entraña una determinada concepción acerca del origen y del   ejercicio del poder, un entendimiento de la dinámica del régimen en ella   inspirado y una comprensión de la estructura de la sociedad organizada conforme   a los postulados de la democracia de derivación liberal”[105].    

La democracia que se remite al pueblo   como titular de la soberanía y origen del poder, ha sido establecida en la Carta   apelando a elementos provenientes de la concepción representativa y de la   concepción directa que, en conjunto, le otorgan una connotación participativa   concordante con una estructura social heterogénea expresada mediante la   constitucionalización del pluralismo a cuya faceta ideológica se agrega, como ya   se ha visto, una faceta institucional que, fuera de aludir a los diferentes   grupos en los que el ser humano desarrolla sus actividades, se refiere también a   la atribución de las funciones públicas a distintas instancias.    

70. El principio de separación de   poderes encuentra aquí su lugar dentro de la forma política decidida por el   Constituyente originario que, además, previó diferentes órganos asignándoles   variadas competencias para evitar así la concentración del poder, habiendo   instaurado también la interactuación basada en la colaboración armónica, posible   gracias a “las relaciones que se presentan entre los diversos órganos”   que, “en lugar de configurarse a partir de la dependencia jerárquica, se   estructuran con base en la paridad, así como en las responsabilidades   encomendadas a cada uno y en los controles recíprocos que se cumplen en el   entramado institucional”[106].    

La Corte culminó su análisis sobre la   forma política haciendo énfasis en que “con fundamento en la pluralidad de   órganos y en su separación, la organización del poder ejecutivo y la manera   como, de acuerdo con esa organización, se desarrollen sus relaciones con los   demás poderes y, en especial con el legislativo, se determina el específico tipo   de sistema de gobierno contemplado en una Constitución”, tipo que en   Colombia es el sistema presidencial de cuyo análisis dedujo la Corte, en la   sentencia que se viene citando, la sustitución de la Carta por una segunda   reelección presidencial[107].    

(xi)            Los órganos constitucionales pertenecientes a las ramas del   poder público, su esencialidad y la teoría de la sustitución    

71. En esta oportunidad el Acto   Legislativo No. 02 de 2015, llamado de equilibrio de poderes ha sido acusado   ante esta Corte por sustituir la Constitución y romper el sistema de frenos y   contrapesos diseñado por el Constituyente de 1991, sustitución que tendría su   causa en la creación de la Comisión de Aforados y en la eliminación del   antejuicio político, tratándose del procedimiento diseñado para adelantar el   juicio en contra de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de   la Nación cuando hubiere motivos suficientes para enjuiciarlos.    

Dado que ese juicio se adelanta en   contra de funcionarios como los Magistrados de las supremas corporaciones   judiciales y el Fiscal General de la Nación y que en el diseño original plasmado   en la Carta de 1991 radicaba la acusación en la Cámara de Representantes y el   conocimiento de esas acusaciones en el Senado de la República, resulta palmario   que la controversia involucra a varios órganos constitucionales, a las   relaciones que establecen a propósito del control inter-órganos y al   procedimiento constitucionalmente previsto para llevar a cabo el mencionado   juicio.    

En las condiciones anotadas, la   esencialidad o indefectibilidad de los órganos constitucionales que determina su   innegable incidencia en la estructuración de la forma política decidida por el   Constituyente, al punto de ser elementos necesarios que “no pueden ser   sustituidos por ningún otro”[108]  o cuya modificación es capaz de alterar significativamente la forma política   hasta desorganizar el Estado o transformarlo en lo fundamental[109], ubica   el debate planteado por el actor en el campo teórico correspondiente a la teoría   de la sustitución de la Constitución, como quiera que, de conformidad con esta   teoría, el reformador de la Carta incurre en un vicio de competencia cuando se   excede en el ejercicio de la facultad que le ha sido atribuida para reformar e   incurre en un cambio de tal magnitud que cambia la Constitución por otra   diferente a la adoptada por el Constituyente originario o sustituye un eje   definidor de la regulación superior transitoria o permanentemente.    

(xii)         El Acto Legislativo No. 02 de 2015, su incidencia en los   órganos constitucionales y la teoría de la sustitución de la Constitución    

72. La incorporación de la Comisión de   Aforados reemplaza a la Cámara de Representantes en las funciones de   investigación y acusación relativas a los Magistrados de las Altas Cortes y al   Fiscal General de la Nación e incide, así, en la configuración superior de   órganos constitucionales como el Congreso, las Cortes o la Fiscalía y, desde   luego, también en el diseño de un especial mecanismo de control inter-órganos y   en el procedimiento establecido en la Constitución para hacer efectivo ese tipo   de control, procedimiento del cual el Acto Legislativo No. 02 de 2015 hizo   desaparecer el antejuicio político.    

73. Aunque a primera vista la   condición de órganos constitucionales que tienen el Congreso de la República,   las Altas Cortes y la Fiscalía General de la Nación y la importancia del   principio de separación de poderes advierten con notable suficiencia acerca de   la posibilidad de que las modificaciones mencionadas hayan generado una   sustitución de la Carta, es importante cumplir todas las etapas del juicio   destinado a establecerlo, pues la condición de órganos constitucionales no   implica, per se, que una reforma constitucional que incida sobre ellos o   que modifique algún aspecto de su configuración constitucional sea   inconstitucional, lo cual también ocurre cuando se invoca la alteración del   principio de separación de poderes.    

74. Así lo demuestra la ya amplia   jurisprudencia constitucional sobre el juicio de sustitución, en la que hay   casos en los que una pretendida reforma produjo, en realidad, la sustitución de   la Carta, así como ejemplos en los cuales se evidencia que, pese a haberse   operado una modificación en el campo propio de la separación de poderes o de los   órganos constitucionales pertenecientes a las ramas del poder público, se actuó   dentro de los márgenes de la reforma constitucional, es decir, sin incurrir en   sustitución de la Constitución.    

74.1. Valga mencionar, a título de   ejemplo, que en la Sentencia C-970 de 2004, por no constituir sustitución de la   Carta, fue declarada la constitucionalidad de una disposición del Acto   Legislativo No. 03 de 2002 que, con carácter transitorio, le concedía la   Presidente de la República facultad para expedir los preceptos legales   indispensables para que entrara en funcionamiento un nuevo sistema penal,   siempre y cuando el Congreso de la República no los expidiera durante el término   contemplado en esa misma reforma. Para declarar la constitucionalidad, la   Corporación estimó que la Constitución permite excepcionar la regla general de   distribución de competencias “en situaciones determinadas y bajo precisas   condiciones” y añadió que ni el principio de separación de poderes, ni el de   reserva de ley tienen carácter absoluto.    

En aquella oportunidad, la Corte   consideró que la habilitación conferida al Presidente de la República era   subsidiaria, materialmente limitada, circunscrita a la expedición de las   disposiciones necesarias para el nuevo sistema, así como temporal y, aun cuando   su eventual ejercicio podía dar lugar a la expedición de preceptos dotados de la   condición de ley en sentido material, este Tribunal puso de presente que en   cualquier tiempo podían ser “derogadas, modificadas o sustituidas por el   legislador ordinario”, a más de lo cual quedaban “sujetas al control de   constitucionalidad que para las leyes ha previsto el ordenamiento superior”[110].    

74.2. Así mismo, en la Sentencia C-757   de 2008, al descartar la inconstitucionalidad por sustitución de la Carta, esta   Corte declaró la exequibilidad del Acto Legislativo No. 01 de 2007,   modificatorio de las reglas sobre moción de censura, para permitir, entre otros   cambios, que cada Cámara pudiera obrar independientemente y esto tras   puntualizar que “cuando se introducen reservas a los instrumentos de control   interorgánico previstos en la Constitución, es posible que un órgano se vea   fortalecido, en contraste con otro o con otros que, como efecto de la reforma,   se ven debilitados en sus competencias o sometidos a controles más estrictos o   recortados en su capacidad de vigilar o condicionar la actuación de otros”.    

Empero, la Corporación advirtió que la   constitucionalidad de reformas de esta índole depende de que “se mantengan   dentro del ámbito del principio de separación de poderes como eje definitorio de   la identidad de la Carta Fundamental”, ya que solo “existe sustitución   cuando se suprime el principio mismo y se reemplaza por otro distinto y de   carácter opuesto”, como sucedería con una reforma que “condujese a la   concentración de las funciones del Estado en un solo órgano que, escaparía, por   consiguiente a cualquier esquema de frenos y contrapesos” o que afirmara   “la plena autonomía y supremacía de un órgano que lo hiciese inmune a cualquier   tipo de control por otros”[111].    

74.3. La Sentencia C-288 de 2012   contiene la decisión de la Corte acerca de la constitucionalidad del Acto   Legislativo No. 03 de 2011, mediante el cual se estableció el criterio de   sostenibilidad fiscal, cuya constitucionalidad fue declarada dejando indemne el   incidente de impacto fiscal que puede ser propuesto respecto de las decisiones   de las Altas Cortes, sin que ello dé lugar a una sustitución de la Constitución   por trastocar el principio de separación de poderes y la autonomía e   independencia de la Rama Judicial, porque tal incidente “es una instancia de   interlocución entre los poderes públicos, que se explica en el principio de   colaboración armónica”, tampoco comporta usurpación de la función judicial,   “pues se limita al debate en sede judicial de los efectos de las sentencias   que profieren las altas cortes, y no de las decisiones que protegen derechos” e   “implica que las altas cortes conservan la competencia para decidir, en   condiciones de independencia y autonomía, si procede la modificación, modulación   o diferimiento de tales efectos, o si estos deben mantenerse incólumes en su   formulación original”.    

74.4. Pero, así como en los casos   reseñados se impuso la declaración de constitucionalidad, en otras ocasiones la   Corte llegó a la conclusión contraria, luego de demostrar que se había producido   una sustitución de la Carta. Tal es el caso de la Sentencia C-1040 de 2005   referente a la reelección presidencial inmediata, por una sola vez, providencia   en la cual fue hallada inconstitucional la habilitación extraordinaria que el   Acto Legislativo No. 02 de 2004 confería al Consejo de Estado para que expidiera   una regulación referente a las garantías electorales para candidatos distintos   al presidente en ejercicio, si el Congreso de la República dejaba de expedir la   respectiva Ley Estatutaria en el término fijado por ese Acto Legislativo.    

La Corporación fundó su decisión en   que semejante habilitación producía el reemplazo temporal del órgano legislativo   y eludía o tornaba inocuo el control de constitucionalidad que la Constitución   encomienda a la Corte Constitucional tratándose de las Leyes Estatutarias   reguladoras de los derechos fundamentales. Esta Colegiatura destacó que el poder   legislativo del Estado había sido atribuido “a un órgano de la Rama Judicial,   que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es   representativo de la sociedad y que habrá de expedir las normas legales sin   participación de los ciudadanos y afectados, sin sujetarse a un procedimiento   legislativo predefinido y público, y sin control parlamentario, ni judicial de   constitucionalidad, que actúen de manera oportuna antes de las elecciones de   2006”[112].    

74.5. En parecido sentido, mediante la   Sentencia C-588 de 2009, la Corte decretó la inexequibilidad del Acto   Legislativo No. 01 de 2008 que, entre otras cosas, encargaba a la Comisión   Nacional del Servicio Civil de implementar los mecanismos indispensables para   que pudieran ser inscritos extraordinariamente en carrera administrativa, sin   concurso público de méritos, aquellos servidores que, en condición de   provisionales, hubiesen ocupado cargos de carrera que estuvieran vacantes.    

A juicio de este Tribunal esa   atribución tenía por efecto la suplantación del legislador, “en abierta   oposición con el principio de separación de poderes”, no solo “porque el   Congreso le haya atribuido a la Comisión materias reservadas a la ley, sino   también porque del texto demandado se desprende que los mecanismos implementados   por la Comisión son suficientes para hacer efectivo el pretendido derecho a la   inscripción extraordinaria en carrera administrativa y que, con tal finalidad,   no es necesaria la actuación del Congreso de la República” al que se le   impide “que, durante el tiempo señalado para que rija la modificación   introducida (…) se ocupe de esos mecanismos o de los instrumentos de   calificación dispuestos al efecto por la Comisión Nacional del Servicio Civil”,   sustrayéndole, entonces, al Legislador “una parcela de regulación” y   suplantándosele temporalmente “en lo que tiene que ver con esa materia”,   por medio de una “modificación no expresa del artículo 150 de la Constitución   que encarga al Congreso de hacer las leyes, así como del artículo 130 superior,   pues, sin tocar su texto, se le añade a la Comisión Nacional del Servicio Civil   una función diferente de las allí señaladas y tan contraria a la Carta que,   también por este aspecto, la sustituye parcial y transitoriamente”,   afectando de paso “el control de constitucionalidad, dado que, si falta la   actuación del legislador, tampoco hay posibilidades de que la Corte llegue a   ejercer el control que eventualmente pudiera corresponderle”[113].    

74.6. Para cerrar este breve repaso de   la jurisprudencia resta volver a aludir a la Sentencia C-141 de 2010, por cuya   virtud quedó fehacientemente demostrada la inconstitucionalidad de una segunda   reelección presidencial inmediata o mediata, habida cuenta de la sustitución de   la Carta que tal posibilidad genera, por el inequívoco desconocimiento de la   forma política decidida por el Constituyente de 1991, concretado en el   desbarajuste del principio de separación de poderes, con consecuente y grave   afectación del pluralismo en todas sus vertientes, de la idea de democracia   constitucionalmente prohijada o de las garantías de la oposición.    

La Corte enfatizó que “los   controles recíprocos y, en particular, los que recaen sobre el Presidente y su   gobierno” son los que “hacen posible el funcionamiento del sistema de   frenos y contrapesos”, de modo que sin ellos “se pierde todo el   equilibrio en las altas instancias estatales”, equilibrio a falta del cual   colapsa la separación de poderes “que, precisamente, se instaura para   asegurar ese equilibrio, imponer la moderación en el ejercicio del poder,   prevenir la arbitrariedad y contener la tendencia del ejecutivo a desbordarse en   detrimento de los otros poderes y órganos públicos”, hasta el punto de   desfigurar “las características de los sistemas presidenciales hasta   convertirlos en la versión deformada conocida como presidencialismo que,   precisamente, está caracterizada por ese predominio exagerado y por la tendencia   a superar el lapso máximo de ejercicio del mandato presidencial para mantener   vigente la figura del caudillo y su proyecto político”[114].    

En esa sentencia la Corte recordó que   “el objetivo fundamental de la separación de poderes no es la mera eficacia   en el desarrollo de las funciones estatales, sino la garantía de los derechos de   los asociados, de modo que cuando el principio de separación se desvirtúa sufren   mengua esos derechos y los principios y valores en que se apoya”, o los que   pretenden ser realizados en el Estado mediante la separación de poderes, como es   el caso del pluralismo institucional “en la medida en que una diversidad de   poderes y de órganos, con distinta integración y régimen jurídico, son los   encargados de desarrollar las distintas funciones”, motivo por el cual “la   concentración del poder en el ejecutivo y su desbordamiento inciden   negativamente en el pluralismo institucional e imponen trabas al pluralismo en   su dimensión ideológica, ya que la afectación de las posibilidades de minorías y   de opositores para acceder al poder a causa de una segunda reelección frustra   las oportunidades de quienes, legítimamente, pertenecen a tendencias contrarias   a la dominante y defienden ideas diferentes sobre la gestión gubernamental”[115].    

(xiii)       La investigación y acusación de los Magistrados de las   Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación como forma de control   inter-órganos en la versión original de la Constitución de 1991    

75. De la última cita importa retomar   la idea del pluralismo institucional en la vertiente relativa a la separación de   poderes, a las tres ramas tradicionales del poder público, a los órganos   constitucionales incardinados en esas ramas, a la función básica que desempeñan,   a las relaciones entre las ramas y entre los órganos caracterizadas por la   colaboración armónica, a los controles recíprocos o inter-órganos y a los   procedimientos establecidos para el cumplimiento de esos controles,   procedimientos de los cuales hace parte el juicio, constitucionalmente previsto,   que comprende la investigación de los Magistrados de las Altas Cortes y del   Fiscal General de la Nación, así como la acusación ante el Senado de la   República, investigación y acusación que según el Acto Legislativo No. 02 de   2015 corresponde a la Comisión de Aforados.    

76. Dado que la creación de la   mencionada Comisión y la regulación que para su funcionamiento ha introducido la   reforma de equilibrio de poderes han sido acusadas porque, en criterio del   demandante, comportan la sustitución de uno de los ejes definidores de la Carta,   cual es la separación de poderes, resulta inevitable que al fijar la premisa   mayor del juicio de sustitución se haga referencia a la manera como estaba   regulado en la Constitución el juicio en contra de los Magistrados de las Altas   Cortes y del Fiscal General de la Nación, antes de la reforma operada mediante   el Acto Legislativo No. 02 de 2015.    

77. Que los sujetos sometidos a   investigación y acusación sean los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal   General de la Nación y que esa acusación, cuando se formule, sea conocida por el   Senado de la República revela que el procedimiento corresponde a un control   inter-órganos inscrito dentro de las formas de colaboración armónica entre las   ramas del poder público. Llama la atención que sean personas individualmente   consideradas las sometidas a este juicio, pero debe tenerse en cuenta que se   trata de sujetos que integran órganos situados en la cúspide del poder judicial,   pues, conforme lo explica Biscaretti di Ruffia, el Estado moderno “debe   necesariamente valerse de personas físicas para querer y obrar”[116].    

Es de gran relevancia precisar lo   anterior, porque la teoría de los órganos constitucionales que ha servido de   marco a estas consideraciones comporta el reconocimiento y garantía de un ámbito   de autonomía funcional compuesto, según el caso, por potestades de organización   interna, por la autonomía financiera y, por lo que importa poner de relieve aquí   y ahora, “un determinado status de los titulares del órgano” asociado a   la previsión de figuras tales como la inmunidad, la inviolabilidad o los fueros   constitucionales[117].    

78. Bajo esta convicción, el   Constituyente de 1991 previó en el artículo 178-3 de la Carta que una de las   atribuciones especiales de la Cámara de Representantes consistía en “acusar   ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la   República o a quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte   Constitucional, a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los   miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los Magistrados del Consejo de   Estado y al Fiscal General de la Nación”, competencia concordante con la   asignada al Senado, consistente en “Conocer de las acusaciones que formule la   Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus   veces; contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de   Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la   Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el   ejercicio de sus cargos”, evento este último en que el Senado “conocerá por   hechos u omisiones en el desempeño de los mismos”.    

78.1. Para completar el panorama del   juicio suscitado en razón de la acusación presentada por la Cámara de   Representantes y facilitar su comprensión es necesario señalar que en la versión   original de 1991, el artículo 175 superior estableció las reglas que “se   observarán” en los juicios que se sigan ante el Senado, a saber: (i) El   acusado queda “de hecho suspenso de su empleo, siempre que una acusación sea   públicamente admitida”, (ii) si la acusación “se refiere a delitos   cometidos en ejercicio de funciones, o a la indignidad por mala conducta, el   Senado no podrá imponer otra pena que la de destitución del empleo, o la   privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos, pero al reo se   le seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo   constituyen responsable de infracción que merezca otra pena”, (iii) si la   acusación “se refiere a delitos comunes, el Senado se limitará a declarar si   hay o no lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a   disposición de la Corte Suprema” y (iv) el Senado “podrá cometer la   instrucción de los procesos a una diputación de su seno, reservándose el juicio   y la sentencia definitiva, que será pronunciada en sesión pública, por los dos   tercios, al menos, de los votos de los senadores presentes”.    

78.2. En síntesis, el régimen   preexistente al Acto Legislativo No. 02 de 2015 estaba configurado de la   siguiente manera: tratándose de delitos cometidos en ejercicio de funciones o de   indignidad por mala conducta, la función de investigación y acusación le   correspondía a la Cámara de Representantes, de conformidad con los numerales 2 y   4 del artículo 178, mientras que, según lo prescrito en el artículo 175-2, el   juzgamiento era atribuido al Senado de la República, que solo podía disponer la   suspensión o destitución y, en caso de ser aplicable otra pena, a la Corte   Suprema de Justicia, de acuerdo con el artículo 235-2. A su vez, tratándose de   delitos comunes la función de acusación recaía en la Cámara de Representantes   por disponerlo así los numerales 2 y 3 del artículo 178, en tanto que, en   atención a lo dispuesto en el artículo 175-3, al Senado le correspondía declarar   si había o no lugar a seguimiento de causa y, en caso de ser ello así, el   artículo 235-2 asignaba el juzgamiento a la Corte Suprema de Justicia. Además,   en armonía con el artículo 268-5 superior, este régimen se complementaba con la   atribución de responsabilidad fiscal a los funcionarios aforados que exigía el   agotamiento previo de las etapas previstas en los artículos 174, 175 y 178, tal   y como lo interpretó esta Corte en la Sentencia SU-431 de 2015.    

(xiv)       La participación de la Cámara de Representantes y la índole   del control inter-órganos previsto para la investigación, acusación y   juzgamiento de los funcionarios aforados    

79. Es de anotar que, según el   artículo 178-4 de la Constitución, a la Cámara de Representantes también se le   adscribió como atribución especial la de “Conocer de las denuncias y quejas   que ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nación o por los   particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan mérito, fundar en   ellas acusación ante el Senado”, lo que lleva a indagar acerca de las   razones explicativas de la participación de la Cámara en estos juicios que se   adelantan ante el Senado, interrogante que, según el criterio de esta Corte, no   se puede solucionar sin determinar, previamente, la índole que en la concepción   original de la Constitución de 1991 tenía el específico control que ahora ocupa   la atención de este Tribunal.    

81. Con fundamento en este   presupuesto, el Constituyente originario estableció un régimen constitucional   que limita, mediante reglas sustantivas y procedimentales la remoción anticipada   de estos funcionarios, su suspensión y la imposición de sanciones durante el   periodo para el cual sean designados. El sistema diseñado buscaba asegurar que   la investigación, la acusación y el juzgamiento de los funcionarios judiciales   (i) no afectara negativamente el ejercicio imparcial de sus competencias, (ii)   tomara en cuenta su posición en el vértice de una de las ramas del poder público   y (iii) permitiera considerar los efectos de la remoción o suspensión desde la   perspectiva de la estabilidad del sistema constitucional. Como se desprende de   todo lo expuesto, elementos sustantivos y procesales confluyen en el régimen   mencionado.    

81.1. Los primeros se refieren a la   prohibición de la remoción y de la suspensión por causas diferentes a las   establecidas en la Constitución y los segundos aluden a la vigencia de un   procedimiento especial. La imposición de sanciones únicamente por causas   constitucionales que revisten de una especial gravedad desde el punto de   vista de las funciones desempeñadas es, en el régimen elaborado en 1991, una   exigencia explícita de los referidos artículos 175 y 178 de la Carta, así como   del artículo 233 superior que, tratándose de los Magistrados de la Corte   Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado,   determina que “permanecerán en el ejercicio de sus cargos mientras observen   buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a la edad de   retiro forzoso”.    

Desde su versión original, la Carta   impide que al margen de las sanciones constitucionalmente previstas se invoquen   causas o motivos de suspensión o destitución diferentes, habiéndose prohijado   así un sistema de numerus clausus de las causas de suspensión, remoción y   sanción, lo cual, entre otras cosas, implicaba que los aforados solo podían ser   separados de sus cargos cuando hayan llegado a la edad de retiro forzoso, no   observen buena conducta o su rendimiento sea insatisfactorio y esto de   conformidad con lo previsto en el artículo 233 que, conjuntamente entendido con   los artículos 174, 175 y 178, indica que las dos causas diferentes a la llegada   a la edad de retiro forzoso se configuraban cuando era declarada la comisión de   delitos o la indignidad por mala conducta.    

81.2. Tratándose de la remoción   anticipada de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la   Nación a causa de la comisión de delitos o de la indignidad por mala conducta,   el régimen inicial instaurado por el Constituyente originario exigía el   agotamiento de un procedimiento complejo en el cual el titular de la acción o de   la función de acusación era un cuerpo colegiado legitimado democráticamente por   su elección popular directa, como acontece con la Cámara de Representantes,   cuerpo en el cual, según los artículos 174, 178 y 175 superiores, la Asamblea   Nacional Constituyente radicó la titularidad de la acción por causas penales o   de indignidad a lo que, en refuerzo del esquema así delineado, la Constitución   suma el artículo 268-5 que le otorga al Contralor General de la República la   atribución de “establecer la responsabilidad que se derive de la gestión   fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y   ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma”,   competencia que, en el caso de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal   General de la Nación, solo puede activarse después de agotado el procedimiento   previsto en los artículos 174, 175 y 178 superiores, conforme lo interpretó esta   Corte en la Sentencia SU-431 de 2015.    

82. La participación de la Cámara de   Representantes constituía una garantía esencial que requería de causas graves y   constitucionalmente establecidas y le otorgaba al proceso de desafuero una   índole política, pues el juzgamiento de un aforado solo era posible cuando un   organismo político decidía acusar. Tratándose del control inter-órganos   desarrollado por órganos constitucionales de distintas ramas del poder público,   es indispensable observar que, sin perjuicio de la paridad jurídica que les   concierne, algunos de esos órganos se mueven dentro de una esfera en la que la   libertad de decisión “solo está limitada por la Constitución y los   instrumentos normativos previstos por ésta para fijar o regular el ejercicio de   sus competencias decisorias, pero que en ningún caso pueden determinar el   contenido concreto de la decisión, sino tan solo quién ha de tomarla, bajo qué   formas y con qué límites”, como lo afirma García Pelayo al explicar que hay   “subunidades, dentro del orden jurídico cuyo objeto es precisamente, regular la   materia política”[118].    

82.1. Así las cosas, la asignación a   un órgano popularmente elegido de la titularidad de la acción o de la función de   acusación por causas constitucionales cuando se trate de los Magistrados de las   Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, tiene por finalidad proveer de   legitimidad democrática directa a la suspensión, remoción o sanción del   funcionario que se encuentre en el vértice de la Rama Judicial, posición   relevante que justifica el régimen constitucional de un control especial que   toma en consideración la entidad de las competencias asignadas a los órganos de   los que hacen parte los funcionarios aforados, ya que se trata de órganos que   cumplen tareas complejas y decisivas que, por ejemplo, tienen que ver con el   control de validez de actos legislativos, leyes y decretos con fuerza de ley   según lo contemplado en el artículo 241 de la Carta, con el juzgamiento de las   actuaciones del Gobierno Nacional y las decisiones sobre la pérdida de la   investidura de los Congresistas, de acuerdo con el artículo 237 superior o con   el juzgamiento penal de altos funcionarios, conforme al artículo 235 de la   Constitución.    

82.2 De   conformidad con la versión original de la Constitución de 1991, la suspensión o   destitución del cargo o la imposición de otras sanciones estaba precedida por un   procedimiento de alta complejidad, previsto en la misma Carta, en la cual se   contempló el desafuero de los principales funcionarios judiciales por órganos de   representación política que operan con procesos de deliberación y votación   especiales y todo esto, como una salvaguarda fundamental que le confiere una   fuente de legitimidad política especial a la desvinculación de funcionarios   judiciales que adoptan, como órganos de cierre en cada una de sus   especialidades, determinaciones de enorme trascendencia jurídica y política, ya   que, aun cuando también hay “unidades o conjuntos jurídicos cuya materia no   es rigurosamente política”, ello no impide su influencia en las funciones de   dirección política o que “en una determinada coyuntura algunos de sus   preceptos o instituciones puedan sufrir un proceso de politización y,   consecuentemente, adquirir significación política”[119].    

82.3 La   atribución de la función de acusación a organismos legitimados democráticamente   comprendía la inviolabilidad del voto establecida en el artículo 185 de la Carta   en favor de los congresistas, a quienes también en este caso se les imponía, al   tenor de lo dispuesto en el artículo 133 superior, “actuar consultando la   justicia y el bien común”, lo que autorizaba tener en cuenta valoraciones   que no se agotan en lo estrictamente jurídico, sino también aquellas relativas a   la estabilidad institucional, al bien común o a la conveniencia, tratándose,   entonces, de un régimen procesal con consecuencias directas en el régimen   sustantivo aplicable.    

Este importante rasgo constituye un   elemento cardinal del sistema de acusación y juzgamiento diseñado por el   Constituyente de 1991, en la medida en que, como lo advirtió la Sentencia SU-047   de 1999, refiriéndose al alcance de la inviolabilidad del voto parlamentario, “bien   podría un congresista considerar que existen fuertes pruebas contra un alto   dignatario, pero estar convencido de que su destitución puede tener efectos   catastróficos para el país y, por ello, consultando el bien común, opinar y   votar en favor del investigado”, de donde surge, como consecuencia, que   razones asociadas al bien común, dirigidas por ejemplo, a amparar la estabilidad   del poder judicial, pueden ser planteadas en el Congreso de la República,   apelando a valoraciones justificadas por las competencias especiales otorgadas a   los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación.    

83. El componente político de la   modalidad controladora que se analiza encuentra apoyo en la doctrina que ha   inscrito dentro del control político los juicios ante el Senado originados en la   acusación presentada por la Cámara de Representantes, junto con la citación o el   requerimiento a los ministros, la moción de censura y el control al gobierno   durante los estados de excepción, como lo hace el profesor Henao Hidrón, al   precisar que la Cámara hace las veces de fiscal y que, con el fin de investigar   las denuncias y quejas, “la Cámara puede requerir el auxilio de otras   autoridades y comisionar para la práctica de pruebas cuando lo estime   conveniente”, por permitírselo el artículo 178-5 de la Carta[120].    

Por su parte, el profesor Sáchica   Aponte puntualizó que al emplear las expresiones “causas constitucionales”   para referirse a la acusación, el artículo 178 de la Constitución “restringió   su posibilidad exclusivamente a las que señale directamente el estatuto   constitucional, sin que quepan adiciones legales ni interpretaciones extensivas,   lo que casa muy bien con el carácter (político) del control y la responsabilidad   que se quiere deducir, que es de índole puramente política; no penal,   disciplinaria, civil o patrimonial”, motivo en razón del cual “su ámbito   natural es la Constitución Política y su ambiente propio, una corporación   política: el Senado, y un acusador político: la otra Cámara”, siendo públicas   tanto la acusación como su admisión, “como lo impone el carácter político del   juicio”[121].    

84. Este juicio en cuanto mecanismo de   control inter-órganos estaba contemplado en la Constitución de 1886 y, tal como   lo reconoció esta Corte, la Carta de 1991 amplió el radio de acción del   Congreso, “habida cuenta de las nuevas instituciones y de los nuevos   servidores públicos que entraron a formar parte del aparato estatal desde 1991”[122],   debiéndose precisar que los ministros del despacho, quienes también eran   pasibles de la acusación por la Cámara de Representantes, fueron sustraídos en   la Constitución vigente, habiéndose previsto, en su caso, la posibilidad de la   moción de censura actualmente prevista, como facultad de cada Cámara, en el   artículo 135, con las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo No. 1   de 2007.    

También en el régimen anterior el   juicio era de índole política y así lo comentó Sáchica Aponte cuando en   comentario a la Carta de 1886 sostuvo que “establecidas netamente las justas   causas para estas acusaciones, es lógico aceptar que los altos empleados no   comparecen ante el Senado como delincuentes comunes, sino a que se les deduzca   su responsabilidad política”, ya que “su responsabilidad propiamente   penal cuando aquella infracción configure también un delito” corresponde   juzgarla a la Corte Suprema de Justicia, porque “el Senado obra como juez de   hecho, no como juez de derecho, fallando en conciencia sobre la infracción   constitucional o legal, no con las pautas y de acuerdo con la tarifa legal   probatoria, sino por el contenido político administrativo de la infracción”,   pudiendo suceder que, con base en los mismos hechos, ocurran dos juicios “adelantados   por jurisdicciones diversas, por procedimientos diferentes, con consecuencias de   distinto tipo, y con intención no coincidente: uno político ante el Senado en el   cual se aprecia libremente la responsabilidad política del funcionario, y otro   criminal ante la Corte, el primero, con sanciones políticas; el segundo, con   sanciones estrictamente penales”, aunque “puede ocurrir, también, cuando   no hay infracciones de la norma penal, sino violación de funciones que no   inciden en ese campo, que solo se tramite el juicio político”[123].    

Muy anterior en el tiempo es el   planteamiento de don José María Samper que, tratando de explicar “por qué la   Cámara de Representantes ha de acusar a determinados funcionarios públicos”,   indicó que para estos funcionarios “debe haber formas protectoras que los   defiendan del odio y resentimiento de los particulares sobre quienes tiene que   hacer sentir el peso de la autoridad”, dado que “cuanto más abajo en la   escala oficial se encuentran los funcionarios públicos, mayor número de   tribunales y empleados superiores hay que los puedan amparar, y menos expuestos   están a ser blanco de las pasiones políticas”, a diferencia de los más altos   funcionarios, “comúnmente objeto de las mayores iras, porque en ellos se   resume la autoridad superior”, debiéndose tener en cuenta que “su   eminente categoría exige, por respeto a la nación, que no se los sujete sino a   la más alta jurisdicción posible”, todo lo cual “justifica, respecto de   los más eminentes empleados nacionales, que no se les someta a juicio sino por   el consentimiento del Senado, y mediante acusación de la Cámara de   Representantes”[124].    

85. La índole política del control   queda en evidencia cuando se repara en el tipo de sanciones que el Senado puede   imponer, como que estas “tienen una exacta significación política, puesto que   se reducen a la suspensión en el cargo, la interdicción de derechos políticos o   funciones públicas, o sea, la pérdida de los honores y prerrogativas adquiridas   en la vida pública por el empleado condenado”[125],   lo que guarda perfecta armonía con la responsabilidad que todos los altos   funcionarios aforados, y no solo los encargados de labores estrictamente   políticas, tienen con la Nación o con el pueblo, titular de la soberanía, según   el artículo 3º de la Carta vigente, lo cual explica que el control llevado a   cabo por el órgano legislativo se realice “en nombre de la opinión pública”[126],   como tempranamente lo subrayó esta Corte, y que haya sido confiado a organismos   de origen democrático directo, como la Cámara de Representantes y el Senado,   integrantes del Congreso de la República que es órgano constitucional por   excelencia.    

86. Tanto de las disposiciones   constitucionales citadas, como de su interpretación doctrinal y jurisprudencial   resulta que, en ciertas oportunidades, al funcionario sometido al control se le   sigue juicio penal ante la Corte Suprema de Justicia si, para el Senado, los   hechos constituyen infracción que merezca pena distinta de las de índole   política que son las únicas imponibles por la denominada Cámara Alta, aspecto   que también forma parte del fuero constitucional de estos funcionarios y que   encuentra su complemento en la atribución asignada a la Corte Suprema de   Justicia en el artículo 235-2 superior, de conformidad con cuyas voces le   corresponde “Juzgar al Presidente de la República o a quien haga sus veces y   a los altos funcionarios de que trata el artículo 174, por cualquier hecho   punible que se les impute, conforme al artículo 175 numerales 2º y 3º”.    

(xv)         La investigación y acusación de los Magistrados de las   Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación como participación del Congreso   en la función judicial    

87. Ahora bien, las particularidades   políticas del control no desdibujan la índole de la función que es judicial,   pues, ya se trate del juicio que culmine con las sanciones políticas impuestas   por el Senado o del que lleve al seguimiento de juicio criminal ante la Corte   Suprema de Justicia, es menester acatar un procedimiento contemplado en la misma   Constitución, observar las garantías del funcionario investigado, acusado por la   Cámara de Representantes ante el Senado y eventualmente puesto a disposición de   la Corte Suprema, pues a este le asisten todos sus derechos y, en especial, los   referentes al debido proceso que deben ser asegurados durante el procedimiento   que se surta en las dos cámaras que conforman el Congreso.    

88. Que la Cámara de Representantes y   el Senado de la República hayan sido encargados de una función materialmente   judicial obedece a una larga tradición constitucional que, mediante la   atribución de estas competencias al órgano legislativo, busca “garantizar la   dignidad del cargo y de las instituciones” representadas por los aforados,   así como “el pleno ejercicio de sus funciones y la investidura de sus   principales titulares”, valiéndose para tales efectos de “un trámite   procesal especial de definición de la procedencia subjetiva y en concreto del   juicio penal”, para lograr los objetivos propios y esenciales del Estado   Social de Derecho que, entre otros cometidos, se ocupa también de garantizar “la   integridad y salvaguarda de sus instituciones y la seguridad de las personas que   las representan, pues solo así es posible mantener el equilibrio en el ejercicio   del poder”[127].    

Al ejercer el control al que la Corte   se ha venido refiriendo, la Cámara de Representantes y el Senado cumplen tareas   de investigación y acusación, motivo por el cual en otra oportunidad esta   Corporación sostuvo, enfáticamente, que “es indudable que tanto la actuación   que se cumpla ante la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara, ante   la Comisión de Instrucción del Senado, y ante las plenarias de las dos   corporaciones, tiene categoría de función judicial, solo para los efectos de   acusar, no acusar y declarar, si hay lugar a seguimiento de causa”,   actuaciones con las que los congresistas concurren colegiadamente “a la   configuración del presupuesto procesal previo consistente en la decisión sobre   acusación y seguimiento de causa o no acusación y no seguimiento de causa”[128].    

89. Como ha sido expuesto a largo de   esta providencia, el mutuo control que en virtud de la colaboración armónica y   de las relaciones suscitadas por ella, tiene lugar entre las ramas del poder   público, justifica que, en circunstancias preestablecidas, algún órgano   constitucional perteneciente a una rama asuma y cumpla funciones propias de otra   rama y ordinariamente encargadas a un órgano constitucional diferente e   integrado a esa otra rama, tal como sucede, por ejemplo, cuando el ejecutivo   cumple funciones legislativas y expide decretos con fuerza de ley, previa la   habilitación correspondiente, cuando la Rama Judicial cumple funciones   administrativas amparada en su autonomía administrativa y financiera y cuando “el   legislativo, en los casos especiales expresamente señalados en la Carta, cumple   funciones de carácter judicial”[129].    

90. El artículo 116 de la Constitución   expresamente señala que el Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales   y, al adelantar el control sobre el proyecto que luego fue la Ley Estatutaria de   la Administración de Justicia, esta Corporación estudió la constitucionalidad de   los artículos del título VII, dedicado al “ejercicio de la función   jurisdiccional por parte del Congreso de la República”, función que tiene lugar   cuando “de conformidad con lo establecido en la Constitución Política” se   formulen acusaciones contra “el Presidente de la República, o quien haga sus   veces, contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de   Estado, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura y el   Fiscal General de la Nación[130].    

En esa oportunidad, la Corte indicó   que el respaldo constitucional del ejercicio de esa función judicial por el   órgano legislativo se encuentra “en lo prescrito en los artículos 174, 175 y 178   de la Constitución Política”, con fundamento en los cuales reconoció “que los   funcionarios que gozan de fuero constitucional especial deben ser procesados   bajo unas competencias y procedimientos especiales determinados en la Carta”,   a fin de que se garantice, como lo hace la Constitución mediante tales normas,   que no exista ninguna clase de interferencia “por parte de unos órganos   judiciales en las funciones que ejercen otros con igual rango constitucional”[131],   de manera que el fuero “no equivale a un privilegio en favor de los   funcionarios que a él puedan acogerse”, puesto que, hallándose a cargo de “otra   rama del poder público”, constituye “una garantía institucional de mayor   control, freno y contrapeso, tal como corresponde al sistema jurídico en el   Estado de Derecho”[132].    

(xvi)       Las funciones judiciales conferidas al Congreso de la   República como excepción y la sustitución de la Constitución    

91. Merece ser tenido en cuenta que   estas funciones judiciales le fueron confiadas al Congreso de la República con   un indudable carácter excepcional que se alcanza a advertir en el texto del   artículo 116 superior, cuando precisa que las funciones judiciales que ejercerá   el Congreso son funciones “determinadas”. Así lo ha entendido este   Tribunal que en su jurisprudencia ha hecho énfasis en que el sistema de   checks and balances acepta que, en circunstancias establecidas, algún órgano   constitucional “asuma y cumpla funciones de otro”, sin que ello se oponga   a que las diferentes ramas y los órganos pertenecientes a cada una de ellas se   identifiquen con una función básica que los caracteriza “esencialmente”[133],   ya que, como lo estima García Pelayo, “de acuerdo con el principio de   división de funciones y poderes del Estado, la paridad jurídica de los órganos   constitucionales es compatible con el predominio de uno de ellos con relación al   ejercicio de sus propias competencias, y con las potestades que el orden   constitucional pueda conferir a otros órganos para el nombramiento de sus   titulares, para iniciar su acción o para ciertas formas de control, siempre que   no afecten a su independencia decisoria”[134].    

Esta Corporación ha puesto de presente   que “la confrontación de la experiencia histórica con los postulados teóricos   que sustentan el modelo de estado que encuentra en el principio de división de   poderes uno de sus pilares fundamentales”, conduce a la conclusión de que   cada uno de ellos, “en algún momento y bajo determinadas circunstancias,   asume funciones propias del otro, en aras precisamente de preservar el sistema”,   lo que, de todos modos, acontece con “carácter excepcional”, o a “título   de excepción y en algunos casos específicos previamente estipulados en la   Constitución o en la ley”[135].    

92. Así pues, “las posibles   excepciones a la realización por el órgano de su actividad típica requieren, por   tanto, de justificación (constitucional o legal) y encuentran el límite   infranqueable del ámbito funcional esencial”[137] y,   precisamente, para no traspasar ese límite se impone la interpretación   restrictiva que se utiliza para establecer el significado y alcance de las   excepciones. No de otra manera puede entenderse que esta Corte haya puntualizado   que “el ejercicio de la función judicial que la Carta Política consagró para   el poder legislativo es restringido”, por lo cual “solo es aplicable   respecto de los funcionarios del Estado que gocen de un fuero especial,   constituyéndose dicha condición en otro de los elementos esenciales para el   normal funcionamiento de aquellos estados cuyo esquema de organización se basa   en el equilibrio en el ejercicio del poder público”[138].    

93. La incorporación de excepciones en   la Constitución adquiere un especial significado tratándose del juicio de   sustitución, porque uno de los supuestos en que esta se produce tiene que ver   con las excepciones que impliquen la “rotura” o el “quebrantamiento de   la Constitución”, definido como la violación de prescripciones   constitucionales “para uno o varios casos determinados, pero a título   excepcional, es decir, bajo el supuesto de que las prescripciones quebrantadas,   siguen inalterables en lo demás, y, por lo tanto, no son ni suprimidas   permanentemente, ni colocadas temporalmente fuera de vigor”, hipótesis que “corresponde   a un caso particular de modificación de la Constitución” que se produce “cuando   se derogan sus normas solo en un supuesto determinado en tanto que en todos los   demás posibles tales normas continúan vigentes”[139].    

Al explicar la figura, esta Corte ha   señalado que las excepciones pueden ser incorporadas por el Constituyente   originario en el texto constitucional, de forma tal que “cuando la   Constitución prevé desde el principio la posibilidad de quebrantamiento, la   producción efectiva de la ‘rotura’, con base en lo constitucionalmente previsto   se diferencia claramente de la reforma, pues la propia Carta abre la posibilidad   de que la continuidad de alguno de sus preceptos se altere en supuestos   específicos”[140].    

Así las cosas “el núcleo de la   discusión gira en torno a la facultad de introducir excepciones de este tipo   mediante reforma constitucional”, habiéndose señalado al respecto que “procede   aceptar que las excepciones comentadas puedan ser introducidas a través de   reforma constitucional, ya que así se desprende del concepto doctrinario de   quebrantamiento que se presenta cuando la prescripción constitucional se vulnera   ‘sin atender al procedimiento previsto para las reformas constitucionales’, de   donde se deduce que la reforma es mecanismo válido para incorporar a la   Constitución excepciones del tipo comentado”[141],   como lo ha aceptado la Corte Constitucional, al señalar, a título de ejemplo,   que no constituyen sustitución parcial sino reforma “las excepciones   específicas, es decir la adición de una salvedad a la aplicación de una norma   constitucional que se mantiene en su alcance general”, como sucedería con el   establecimiento “de una inhabilidad indefinida por pérdida de investidura como   excepción a la regla general que prohíbe las penas perpetuas”[142].    

Sin embargo, tras considerar que, de   acuerdo con algún sector de la doctrina, la incorporación de las excepciones se   justifica en “un caso singular extremo” o “en casos concretos bien   ponderados”, la Corte enfatizó que “no cabe concluir a priori que la   introducción, por la vía de la reforma constitucional, de excepciones a   disposiciones constitucionales que no se aplicarían en el caso concreto   excepcionado es siempre e indefectiblemente válida, pues sin desconocer la   procedencia general de la reforma para exceptuar, los riesgos también han sido   puestos de manifiesto por la doctrina y exigen del juez constitucional el   análisis riguroso de la excepción, a fin de evitar que mediante este mecanismo   se desborde el poder de reforma”[143].    

Según la Corte, el quebrantamiento o   la rotura de la Constitución “puede en las circunstancias de una situación   específica, conducir a una sustitución de la Carta, trátese de sustitución   parcial o total”[144]  y no bastando señalar que se han incluido excepciones o restricciones por la vía   de la reforma constitucional, debe analizarse si tales excepciones o   restricciones dan lugar, en su conjunto, a “una modificación de tal magnitud   y trascendencia que resulte manifiesto que la Constitución original ha sido   reemplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan   una sustitución total o parcial de la misma”[145].    

Apoyándose en los criterios   precedentes, la Corporación remató su análisis indicando que “no existe   absoluta incompatibilidad entre la introducción, por vía de reforma, de   excepciones a la aplicación de un precepto constitucional y el eventual   desarrollo del juicio de sustitución de la Carta que, en tales eventualidades,   deberá cumplirse atentamente y con el mayor rigor, pero en cada oportunidad   concreta”[146].    

Al analizar el Acto Legislativo No. 01   de 2008 que, como se ha recordado en esta providencia, introdujo un sistema   extraordinario de inscripción en carrera administrativa favorable a quienes   venían ocupando, en condición de provisionalidad, cargos de carrera   administrativa vacantes, sistema que operaba sin necesidad de concurso ni de   evaluación del mérito, la Corte Constitucional estimó que esa “sustitución   parcial de la Constitución”, encajaba “en una categoría distinta de la   reforma constitucional y que, según la denominación doctrinaria reproducida en   esta sentencia, es el quebrantamiento o rotura de la Constitución, pues el   parágrafo demandado contempla una excepción de amplio espectro, la cual sustrae   de aquella el régimen de carrera administrativa, el principio del mérito y la   regla que impone el concurso público como medio de ingreso a los empleos   estatales e impide, además, el ejercicio del derecho de acceso al desempeño de   cargos públicos, así como de los derechos de carrera y del derecho a la igualdad   a los ciudadanos que no ocupan cargos de carrera definitivamente vacantes en   calidad de provisionales o de encargados”[147].    

94. En cuanto hace al primero de los   cargos formulados por sustitución de la Carta, las anteriores consideraciones   son suficientes para estructurar la premisa mayor del juicio que ahora lleva a   cabo la Corte, pero procede tener en cuenta que la independencia de la Rama   Judicial también ha sido invocada como eje definitorio sustituido por el Acto   Legislativo No. 02 de 2015, razón por la cual pasa la Corte a referirse a ella a   fin de completar la premisa mayor.    

(xvii)     El principio de separación de poderes y los principios de independencia y   autonomía judicial    

95. Aunque la independencia de la Rama   Judicial tiene entidad propia y suficiente relevancia por sí misma, la   jurisprudencia constitucional siempre ha destacado su nexo inescindible con el   principio de separación de poderes del que hace parte. En efecto, esta   Corporación ha señalado que “la autonomía e independencia del poder judicial   son expresiones del principio de separación de poderes”[148], de tal   forma que “la independencia judicial concreta el principio de separación de   poderes en el contexto de la administración de justicia, y por esta vía   materializa y hace posible la limitación al poder, la realización de los   derechos, y la eficacia en la actuación estatal”[149].    

96. La anotada circunstancia permite   conectar este acápite con lo precedentemente abordado para reiterar que, sin   perjuicio de sus relaciones y de su colaboración armónica, de cada una de las   ramas del poder público se predica una independencia estrechamente ligada a la   función básica o típica en la que se finca su respectiva identificación, sin la   cual sería imposible su funcionamiento autónomo y el del principio de separación   de poderes.    

La independencia de cada rama   resguarda su correspondiente ámbito funcional de indebidas injerencias   provenientes de otros poderes y ni siquiera puede ser desconocida por la   recíproca colaboración en el cumplimiento de las diferentes funciones estatales,   pues, conforme lo ha afirmado esta Corte, la mencionada colaboración entre los   poderes, “en ningún caso puede equivaler a la invasión del ámbito   competencial confiado a alguno de ellos, ni significar desplazamiento,   subordinación o reducción de un órgano a la condición de simple instrumento de   los designios de otro”, de modo que “ninguno de los depositarios de las   diversas atribuciones podrá ejercer la totalidad del poder ni atraer hacia sí   las funciones encomendadas a las otras ramas del poder público”[150].    

97. La independencia de las ramas del   poder público se transmite a los órganos constitucionales pertenecientes a cada   una de ellas y, desde luego, también a los funcionarios que cumplen las tareas   propias del órgano y del poder público al que sirven. Así lo asevera el profesor   García Pelayo, quien, refiriéndose a los órganos constitucionales, puntualiza   que todos “pertenecen al mismo rango jurídico público” y que, por lo   tanto, “no son agentes, comisionados, partes integrantes o subórganos de   otros órganos, sino que cada uno de ellos es supremo in suo ordine, lo que en   una estructura racionalizada del Estado quiere decir que son jurídicamente   independientes de los demás órganos en el ejercicio de las competencias que le   han sido asignadas por el orden constitucional”[151].    

La paridad que caracteriza a los   órganos constitucionales se concilia así con “el predominio de uno de ellos   con relación al ejercicio de sus propias competencias”[152],   aspecto este que sirve de base a la independencia del órgano y de la rama a la   que pertenece, independencia que, a su vez, deriva de la función de cada rama   rasgos propios e inconfundibles, como que, si bien “la independencia judicial   es manifestación del principio de separación de poderes”, también es “un   presupuesto de la función jurisdiccional y del derecho al debido proceso”, y   en virtud de esta última particularidad, “la independencia adquiere unas   connotaciones específicas, no necesariamente replicables a las demás funciones   estatales”[153].    

98. Con todas sus singularidades, la   independencia judicial es principio presente en todo el ordenamiento superior y,   en virtud de su incidencia, “constituye un elemento estructural del texto   constitucional”, dado lo cual “las reformas al mismo no podrían   suprimirlo o sustituirlo”[154].   En su condición de “presupuesto de la administración de justicia”, la   independencia judicial “reclama, en función del derecho al debido proceso,   que las decisiones de los operadores judiciales estén motivadas y sean el   resultado exclusivo de la aplicación de la ley al caso particular”, lo que   significa “que la validez y la legitimidad de las decisiones judiciales   depende, entre otras cosas, de que éstas no se encuentren mediadas por intereses   preconstituidos distintos a la aplicación del derecho positivo al caso   particular y de que, por consiguiente, el juez sea ajeno, tanto personal como   institucionalmente, a las partes involucradas en la controversia, a las demás   instancias internas dentro de la propia organización judicial, y en general, a   todo el sistema de poderes”[155].    

La no injerencia de otros órganos o   poderes en las decisiones judiciales contribuye a erigir al juez en tercero   imparcial sometido exclusivamente al Derecho, tal como lo ordenan los artículos   228 y 230 de la Constitución, al prescribir, respectivamente, que las decisiones   de la administración de justicia “son independientes” y que “los   jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley”,   cláusulas superiores entendidas “como un límite para las actividades de los   demás poderes y los particulares, que exige que los jueces no sean   condicionados, coaccionados o incididos, al momento de adoptar sus decisiones,   por ningún factor distinto a la aplicación del ordenamiento jurídico y al   análisis imparcial y objetivo de los hechos materia de debate judicial”[156].    

Esta presentación tradicional de la   independencia judicial (i) se refiere a la labor jurisdiccional, “pues son   las decisiones judiciales las que, al menos en principio, requieren de las   garantías de neutralidad e imparcialidad” para servir, además a “la   realización de los derechos”, (ii) compromete a “los operadores de   justicia considerados individualmente” y (iii) “tiene una connotación   esencialmente negativa”, en la medida en que está fundamentalmente orientada “a   impedir las interferencias indebidas en la labor de administración de justicia”[157].    

99. Sin embargo, la dimensión clásica   del principio de independencia judicial que busca “blindar las decisiones de   los operadores de justicia en el desarrollo de su actividad jurisdiccional”,   se ha visto acompañada del paulatino desarrollo de un perfil positivo centrado “en   las garantías institucionales de la independencia”, entre las que se cuenta   la asignación presupuestal a la Rama Judicial, la administración de la carrera   judicial, el suministro oportuno de recursos, la formación y capacitación de   funcionarios judiciales y, entre muchos otros aspectos, “las garantías de   permanencia para jueces y la estabilidad laboral”[158].    

De estas temáticas ha indicado la   Corte que tienen una incidencia decisiva, aunque a veces indirecta, “en la   independencia judicial y su manejo autónomo se ha considerado como presupuesto   de dicha independencia”, presupuesto que equivale a la autonomía judicial, “entendida   como la capacidad de autogestión de la Rama Judicial” y que, fuera de ser   condición y garantía de la independencia judicial es, también, “expresión y   manifestación directa del principio de separación de poderes”[159].    

100. Empero, el concepto de autonomía   ha tenido su propia evolución, por cuanto con el paso del tiempo ha venido a   incorporar la urgencia de definir un ámbito de autogobierno que responda a las   peculiaridades de la Rama Judicial en la que un elevado número de funcionarios   ejerce la función jurisdiccional, sin que resulte posible “radicar la   facultad de autogestión en el titular de la función”, porque en ese caso se   tendrían “múltiples titulares, dispersos funcional y geográficamente y sin   relación de articulación jerárquica entre sí”. A esa urgencia de definir el   ámbito de autogobierno se añade la necesidad “de encontrar el diseño orgánico   que mejor se adecue a este objetivo”[160].    

Tratándose del ámbito de autogobierno,   “el principio de autonomía desborda los aspectos meramente operativos y   financieros que tradicionalmente se han considerado como presupuesto de la   independencia judicial”, proyectándose también “hacia la que podría   denominarse como dimensión de gobierno propiamente dicho de la administración de   justicia, y que tiene que ver con las gestiones necesarias para materializar el   mandato constitucional de una pronta y cumplida justicia”, de manera que “las   estructuras de gobierno y administración de la Rama Judicial se encargan de la   definición e implementación de las grandes políticas públicas en materia de   justicia, desde la perspectiva ‘macro’ y global del sistema”[161].    

101. En lo atinente al diseño   orgánico, baste mencionar que, a tono con las tendencias actuales, el   Constituyente de 1991, en atención al principio de autogobierno, radicó las   instancias de conducción de la Rama Judicial “en este mismo poder,   sustrayendo de los actores gubernamentales las competencias que tenían en la   gestión de la Rama”, habiéndose creado “una institucionalidad endógena a   la Rama Judicial: el Consejo Superior de la Judicatura y, especialmente, su Sala   Administrativa, encargada de la dirección de la Rama Judicial”, de   conformidad con los artículos 254, 256 y 257 de la Constitución[162].    

Como consecuencia de lo anterior, la   dispersión funcional y orgánica anterior a la Carta de 1991 cedió su espacio “a   un modelo concentrado que cuenta con un sistema institucional cohesionado, cuyos   órganos asumen los distintos niveles de gestión del poder judicial”, porque,   “a partir de una visión sistemática, se creó una institucionalidad   cohesionada que asume en su integridad los distintos procesos asociados a la   conducción de la Rama Judicial, y en la que únicamente se diferencia entre los   distintos niveles de gestión”[163].    

102. Adicionalmente, la Carta de 1991   propició la separación orgánica y funcional “entre la actividad   jurisdiccional propiamente dicha, y las actividades asociadas al gobierno y   administración de la Rama Judicial, de modo que los funcionarios e instancias   encargadas de la administración de justicia no intervienen en el gobierno del   poder judicial, y tan solo intervienen de manera indirecta en la gestión de la   Rama Judicial, ilustrando a los órganos de gobierno sobre las necesidades, retos   y problemáticas del sector justicia a través de la Comisión Interinstitucional,   y a través de los mecanismos de comunicación diseñados por la propia Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura”[164].    

103. El breve repaso jurisprudencial   que antecede facilita la comprensión del principio de separación de poderes y   responde a los términos en que está planteada la demanda, pues el actor ha   invocado el eje conformado por la independencia de los jueces y la autonomía   judicial. La autonomía es, igualmente, “expresión directa del principio de   separación de poderes” y, debido a ello, “guarda una relación directa con   el sistema de limitaciones al poder, con el principio democrático, la   realización de los derechos fundamentales y la potenciación de la eficacia de la   actuación estatal”[165].    

104. En las condiciones que se dejan   expuestas, el principio de autonomía judicial “es también un componente   esencial del texto constitucional, no susceptible de ser eliminado o suprimido   por el Congreso” y el autogobierno judicial, encuadrado dentro de la   autonomía, es, así mismo, presupuesto de la separación de poderes y de la   independencia de los jueces y, dotado de ese status, “constituye un   límite al poder de reforma constitucional”[166], siendo   de destacar, en este contexto, que “para el caso particular del poder   judicial, los instrumentos de colaboración armónica y de control recíproco   operan sin perjuicio del ámbito, constitucionalmente protegido, de plena   autonomía para la adopción de decisiones judiciales”, lo que, con otras   palabras, implica que “el ejercicio de la competencia jurisdiccional, así   comprendida, acepta la inclusión de mecanismos de colaboración armónica y de   controles recíprocos, a condición que no incidan o interfieran en el ámbito de   la adopción de decisiones judiciales”[167].    

(xviii)   La premisa menor del juicio de sustitución    

105. Conforme se anotó al principio de   estas consideraciones, el demandante se queja de la creación de la Comisión de   Aforados y de la eliminación del antejuicio político y, en cuanto hace al primer   motivo de inconformidad, orienta sus acusaciones en contra de los artículos 7 y   8 y de apartes de los artículos 2 y 9 del Acto Legislativo No. 02 de 2015,   mientras que, tratándose de la segunda causa de inconstitucionalidad esgrimida,   dirige la acusación en contra de los artículos 5, 7 y 8 de la también llamada   reforma de equilibrio de poderes.    

106. Como ha quedado expuesto en   párrafos precedentes, el Acto Legislativo No. 02 de 2015 modificó el sistema de   investigación, acusación y juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y   del Fiscal General de la Nación, régimen que en la concepción inicial de la   Constitución de 1991 encargaba las competencias de investigación a la Cámara de   Representantes cuando se trataba de delitos cometidos en ejercicio de las   funciones o de indignidad por mala conducta, correspondiéndole el juzgamiento al   Senado de la República que únicamente podía disponer la suspensión o destitución   y, si había lugar a otra pena, tal juzgamiento correspondía a la Corte Suprema   de Justicia. A su turno, siempre que se tratara de delitos comunes la acusación   estaba atribuida a la Cámara de Representantes, mientras que el Senado declaraba   si había o no lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, el juzgamiento   recaía en la Corte Suprema de Justicia.    

106.1. Las modificaciones que en el   esquema brevemente reseñado introdujo el Acto Legislativo No. 02 de 2015   comienzan por radicar en un organismo no elegido popularmente y denominado   Comisión de Aforados, las funciones de investigación y acusación cuando el   comportamiento corresponde a actos de indignidad por mala conducta, a los que el   artículo 8 se refiere como infracciones a la ley disciplinaria, -empleando un   término que no usó el Constituyente de 1991-caso en el cual la mencionada   Comisión investiga y acusa, correspondiéndole el juzgamiento a la Cámara de   Representantes y al Senado de la República, en primera y en segunda instancia,   respectivamente.    

Así fue previsto en el mismo artículo   8º del Acto Legislativo No. 02 de 2015, al indicar que “Si la investigación   se refiere a faltas disciplinarias de indignidad por mala conducta, la Comisión   de Aforados adelantará la investigación y cuando hubiere lugar, presentará la   acusación ante la Cámara de Representantes”, que en ningún caso podrá “imponer   otras penas que la de suspensión o destitución del empleo”, mediante una   decisión que “podrá ser apelada ante el Senado de la República”, a lo que   añade que “El Congreso en ningún caso practicará pruebas”, que “Contra   la decisión del Senado no procederá ningún recurso ni acción” y que “Las   Salas Plenas de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del   Consejo de Estado y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, podrán   solicitar a la Comisión de Aforados la suspensión de uno de sus miembros   mientras se decide la acusación por faltas disciplinarias de indignidad por mala   conducta”.    

Cuando se trata de delitos, la reforma   de equilibrio de poderes atribuye las competencias de investigación y acusación   a la Comisión de Aforados, mientras que la competencia para el juzgamiento queda   radicada exclusivamente en la Corte Suprema de Justicia, pues, de conformidad   con lo establecido en el artículo 8º que se viene citando, “Si la   investigación se refiere a delitos, la Comisión de Aforados también presentará   la acusación a la Corte Suprema de Justicia, para que allí se delante el   juzgamiento”, previéndose, adicionalmente que “En el caso de juicios   contra magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los conjueces serán   designados por el Consejo de Estado” y que “La ley establecerá el   procedimiento para determinar la responsabilidad fiscal cuando los aforados   señalados en este artículo ejerzan funciones administrativas”.    

106.2. Las anteriores disposiciones   constituyen el núcleo de las modificaciones que, fuera de los cambios ya   enunciados, implican la privación a órganos popularmente elegidos de la   competencia para acusar, lo cual, a su turno, comporta excluir de este ámbito   los procedimientos de votación y deliberación especiales y propios de los   órganos representativos directamente escogidos mediante votación ciudadana, con   lo que se varía el régimen de remoción de los Magistrados de las Altas Cortes y   del Fiscal General de la Nación.    

En las condiciones anotadas, el nuevo   régimen impide que en los procesos de acusación y juzgamiento de magistrados se   efectúen valoraciones asociadas a la estabilidad de las instituciones, a la   protección del régimen constitucional o, en suma, al bien común y, por lo tanto,   a diferencia del esquema diseñado por el Constituyente originario, la acusación   y el juzgamiento por la comisión de delitos comunes o de delitos cometidos en el   ejercicio de las funciones solo puede tomar en consideración el régimen   sancionatorio correspondiente, mas no razones vinculadas al bien común, con lo   que se opera un cambio en el parámetro de valoración de la conducta de los   aforados.    

Como consecuencia de lo precedente, la   fuente de legitimidad prevista para la remoción y sanción de los integrantes de   las corporaciones que conforman el vértice del poder judicial fue trasladada de   un órgano elegido popularmente, radicándola en un organismo nuevo carente de   legitimación democrática directa, de donde se desprende que el Acto Legislativo   No. 02 de 2015 permite que los funcionarios que en el vértice representan el   poder judicial, como órganos de cierre, puedan ser removidos por cuerpos no   elegidos por el pueblo.    

106.3. Adicionalmente, cabe destacar   que el esquema del control inter-órganos resulta variado al privar a uno de los   poderes de una facultad que le correspondía según el sistema de separación,   trasladándola a otros de índole y composición diferente. En efecto, en lo   relativo a la acusación el Congreso de la República pierde toda participación y,   por ello, la intervención de la Corte Suprema de Justicia ya no está precedida   por la decisión de acusar que tenía a su cargo el Congreso, lo cual equivale a   un cambio en el régimen de controles inter-órganos establecido en la   Constitución de 1991.    

106.4. En suma, la reforma de   equilibrio de poderes establece una instancia ad hoc de investigación y   acusación, cuyos únicos destinatarios son los funcionarios que integran la   cúpula de la Rama Judicial, pues quedan sometidos a la investigación y acusación   de la Comisión de Aforados, siendo del caso destacar que a los Magistrados de   las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación se les sustrae de un régimen   que compartían con el Presidente de la República, a quien se le conserva el   sistema de investigación y acusación contemplado en la versión original de la   Carta de 1991, del que ahora, junto con el Presidente, también son beneficiarios   los Miembros de la Comisión de Aforados.    

En efecto, el artículo 7 del Acto   Legislativo No. 02 de 2015 modificó el artículo 178-3 superior, atribuyéndole a   la Cámara de Representantes la competencia para “Acusar ante el Senado,   previa solicitud de la Comisión de Acusación de la Cámara de Representantes,   cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República o quien   haga sus veces y a los miembros de la Comisión de Aforados”, mientras que el   artículo 5 de la reforma de equilibrio de poderes le asignó al Senado el   conocimiento “de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes   contra el Presidente de la República o quien haga sus veces y contra los   miembros de la Comisión de Aforados, aunque hubieren cesado en el ejercicio de   sus cargos”, supuesto este último en el que “será competente para conocer   los hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos”.    

(xix)       La comparación entre la premisa mayor y la premisa menor   del juicio de sustitución    

·         La Comisión de Aforados y los órganos constitucionales   pertenecientes a las ramas del poder público    

107. Al confrontar el régimen   establecido en la Constitución de 1991 con las modificaciones introducidas por   el Acto Legislativo No. 02 de 2015, lo primero que se destaca es la creación de   la Comisión de Aforados como organismo nuevo llamado a actuar en un trámite   antes confiado al Congreso de la República merced a una repartición de   competencias entre la Cámara de Representantes y el Senado de la República,   distribución competencial de conformidad con la cual, en términos generales, a   la Cámara le correspondía investigar y acusar, en tanto que el Senado conocía de   las acusaciones y, en los casos específicamente previstos, intervenía la Corte   Suprema de Justicia para desarrollar el juicio penal a que hubiere lugar.    

108. En el panorama brevemente   esbozado, sin mayor esfuerzo se alcanza a percibir que el adelantamiento del   control que recae sobre los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General   de la Nación se había encomendado, exclusivamente, a órganos constitucionales   pertenecientes a las tradicionales ramas del poder público y, en particular, al   Congreso, cuya participación se confiaba a sus dos cámaras, y en los supuestos   que lo ameritaran se preveía la intervención de la Corte Suprema de Justicia,   sin que pueda pasarse por alto que los funcionarios investigados y eventualmente   acusados ocupan las más altas posiciones en órganos constitucionales de la   cúpula de la Rama Judicial del Poder Público.    

109. En un escenario en el que la   actuación estaba encomendada e involucraba de modo exclusivo a órganos   constitucionales de las ramas del poder público, se suscita un interrogante   relativo a las condiciones de la nueva Comisión de Aforados para desplazar a la   Cámara de Representantes en las atribuciones de investigación y acusación y para   obrar sobre los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la Nación   en cuanto miembros de órganos constitucionales del poder judicial.    

Tratándose de un control inter-órganos   desarrollado por las más altas instancias de las ramas del poder público y que   compromete a funcionarios aforados por ocupar también esa elevada posición, la   Corte observa que el Acto Legislativo No. 02 de 2015 al introducir la Comisión   de Aforados en la Constitución no la adscribió a ninguna de las ramas del poder   público, por lo cual no puede calificársele como legislativa o como   perteneciente al poder judicial, pese a que se le atribuyen funciones que, sin   desconocer las connotaciones políticas del juicio, también han sido ampliamente   reconocidas como judiciales, conforme se expuso al fijar la premisa mayor.    

En efecto, el artículo 8 de la reforma   de equilibrio de poderes se limita a crear la Comisión de Aforados y al revisar   las disposiciones constitucionales en las que el Constituyente de 1991 se   refirió a la composición de cada una de las tres ramas del poder público, se   observa que el artículo 114 conserva su redacción de siempre, al señalar que el   Congreso está integrado por el Senado y la Cámara de Representantes, que lo   mismo sucede con el artículo 115 cuando prevé que el Presidente de la República   es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y Suprema autoridad administrativa y con   el artículo 116 que conserva la referencia expresa a la Corte Constitucional, la   Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la   Judicatura y la Fiscalía General de la Nación como administradores de justicia,   junto con los tribunales, los jueces y la Justicia Penal Militar.    

Ya se ha señalado que, en razón de la   diversificación de los fines y actividades del Estado, los órganos   pertenecientes a las ramas del poder público comparten espacio con otros que no   hacen parte de ellas y que igualmente han sido establecidos en la Constitución y   están llamados a la colaboración armónica, sin que ello suponga que estos otros   órganos, por su sola presencia en la Constitución, sean órganos constitucionales   en el sentido que aquí se le ha dado a esa expresión. Que lo sean o no depende   del alcance de la respectiva regulación constitucional, siendo importante   destacar ahora que el Congreso de la República, las Altas Cortes y la Fiscalía   General de la Nación son órganos constitucionales por haberlo decidido así el   Constituyente originario.    

110. Sin embargo, dejando en claro el  status de órganos constitucionales que, según el esquema original de la   Constitución de 1991, tienen los órganos encargados de la investigación y   juzgamiento de los funcionarios que representan a otros órganos   constitucionales, la Corte considera que ahora no se trata de averiguar si la   nueva Comisión de Aforados accede o no a ese status, ya que para   determinar si se ha configurado una sustitución de la Carta tal indagación no es   indispensable, pues el foco de la comparación radica en examinar la incidencia   de esa Comisión en las relaciones que, de acuerdo con la primera versión de la   Constitución de 1991, se cumplían entre órganos constitucionales de las ramas   del poder público a propósito de la investigación, acusación y juzgamiento de   los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, habida   cuenta de que este control inter-órganos y el procedimiento a que da lugar   también son de incuestionable raigambre constitucional.    

111. Así las cosas, la innegable   pertenencia de órganos constitucionales como el Congreso, las Altas Cortes y la   Fiscalía General de la Nación al poder legislativo y a la Rama Judicial,   respectivamente, no aparece correspondida por el Acto Legislativo No. 02 de 2015   que creó una Comisión de Aforados no perteneciente a ninguna de las ramas del   poder público, motivo por el cual lo que procede ahora es recordar, para el caso   de la investigación, acusación y juzgamiento de los Magistrados de las Altas   Cortes y del Fiscal General de la Nación, las razones que subyacen a la   distribución de competencias entre distintos órganos constitucionales, según la   concepción que inspiró al Constituyente originario y, posteriormente, examinar   si las transformaciones operadas por la reforma de equilibrio de poderes   mantienen, mejoran o sustituyen esas razones.    

112. De conformidad con el análisis   que se hizo cuando se fijó la premisa mayor, habida cuenta de que los   investigados acusados o juzgados son los más destacados miembros de órganos   constitucionales situados en el vértice de la Rama Judicial  no es   irrelevante que el Constituyente originario hubiera confiado la investigación,   acusación y juzgamiento a órganos constitucionales de otras ramas del poder   público, dada la paridad que jurídicamente les atañe a esos órganos, en cuanto   encargados de las más importantes competencias destinadas a actualizar la   función básica e identificadora de cada una de las tres ramas del poder público.    

De acuerdo con lo visto, la paridad   jurídica de estos órganos constitucionales es característica consecuente con la   independencia que las ramas, y sus respectivos órganos constitucionales,   requieren para el cumplimiento de sus funciones y competencias, así como con la   esencialidad o indefectibilidad de esos órganos constitucionales, importante   característica que no implica exclusión de las posibilidades de reforma   constitucional, pero sí especial cuidado y atención cuando haya necesidad de   reformar los órganos constitucionales o las relaciones establecidas entre ellos,   relaciones que, según lo examinado en esta providencia, también son parte   fundamental del principio de separación de poderes como eje definitorio de la   identidad de la Carta de 1991.    

113. Dejando para ulterior estudio la   independencia de ramas y de órganos, la Corte no abriga dudas acerca de que la   creación de un organismo no perteneciente a ninguna de las ramas del poder   público es inconciliable con las características de paridad y esencialidad que,   siendo propias de los órganos constitucionales, presiden el diseño, aportado por   el Constituyente, de las relaciones entre órganos pertenecientes a las ramas del   poder público y, en especial, de las suscitadas con ocasión de la investigación,   acusación y eventual juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y del   Fiscal General de la Nación.    

114. Esta Corporación reitera que la   cuestión puesta en su conocimiento por el demandante no encuentra solución   mediante la simple creación de un órgano constitucional nuevo y que, por ello,   no se trata de indagar si la Comisión de Aforados tiene o no ese status,   sino de destacar, de una parte, que su introducción en el ordenamiento superior   rompe una paridad que estaba dada por la pertenencia a las ramas del poder   público de todos los órganos encargados de la investigación, acusación y   juzgamiento de los aforados y, de la otra, que la selección del órgano al cual   se le confiaron determinadas competencias para llevar a cabo el mencionado   control inter-órganos, lejos de obedecer a una casualidad, respondió a   propósitos sopesados por el Constituyente de 1991 y que tienen una larga   historia en el constitucionalismo colombiano.    

·         La índole de la responsabilidad de los Magistrados de las Altas   Cortes y del Fiscal General de la Nación, el Congreso de la República como   órgano constitucional de origen popular y la nueva Comisión de Aforados    

115. Desde luego, siempre se ha   perseguido que aún los más altos funcionarios del Estado sean responsables,   porque un sistema constitucional, si auténticamente lo es, no admite la   irresponsabilidad en el ejercicio del poder público, pero, dada la relevancia de   los órganos encargados de las principales competencias y, a través de ellas, de   concretar en la práctica las más importantes funciones del Estado, se ha   estimado que la responsabilidad de los funcionarios que han llegado a las   posiciones de mayor relevancia constitucional, es una responsabilidad que se   tiene ante la Nación o, para ponerlo en los términos del artículo 3º de la   Constitución vigente, ante el pueblo, exclusivo titular de la soberanía y “del   cual emana el poder público”.    

116. Siendo esto así y no pudiendo   verse los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la Nación   sometidos a la investigación acusación o juzgamiento de sus mismos colegas   encargados, como ellos, de administrar justicia, lo coherente con una   responsabilidad que se tiene ante el pueblo es que, de preferencia, sean los   órganos de origen popular directo los legitimados para establecer esa   responsabilidad que, de acuerdo con lo indicado al establecer la premisa mayor   de este juicio de sustitución, es una responsabilidad de carácter político   conducente a sanciones políticas como la destitución, la privación temporal o la   pérdida de los derechos políticos, a causa de hechos u omisiones ocurridos en el   desempeño de sus elevados cargos, y todo esto sin perjuicio de las connotaciones   jurídicas que se ponen de manifiesto especial, mas no únicamente, cuando la   infracción merece otra pena o el acusado ha incurrido en delitos comunes,   eventos que requieren la intervención de la Corte Suprema de Justicia.    

117. Ese vínculo con el pueblo que en   las causas seguidas contra los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal   General de la Nación se procuraba mediante la intervención de la Cámara de   Representantes y del Senado de la República que conforman el Congreso, órgano   constitucional en el que tiene su mejor expresión el pluralismo ideológico e   institucional, no se advierte, sin embargo, en la Comisión de Aforados, por   completo carente de ese nexo directo con el pueblo, que es el titular de la   soberanía y origen del poder público.    

En este contexto, la óptima   representación del pueblo ante el cual los altos funcionarios del Estado son   responsables la tiene el órgano legislativo y, debido a ello, la Cámara de   Representantes estaba encargada de investigar y de acusar, mientras que al   Senado de la República le correspondía conocer de las acusaciones, admitirlas si   había lugar a ello, imponer las sanciones correspondientes y, en su caso, poner   al acusado a disposición de la Corte Suprema de Justicia.    

118. De acuerdo con precedentes   consideraciones, la Cámara de Representantes, antes encargada de investigar y   acusar, ha sido desplazada del ejercicio de esas competencias, pues cuando el   comportamiento corresponde a actos de indignidad por mala conducta, el artículo   8º del Acto Legislativo No. 02 de 2015, tras confiar la investigación y   acusación a la Comisión de Aforados, repartió la competencia para juzgar entre   la Cámara y el Senado, llamados a ejercerla en primera y segunda instancia,   mientras que, si se trata de delitos, a la Comisión de Aforados se le ha   adjudicado la competencia para investigar y acusar ante la Corte Suprema de   Justicia, órgano en el cual queda radicada la etapa de juzgamiento.    

118.1. En la primera de las hipótesis   planteadas en el párrafo anterior, aunque el juzgamiento se le atribuye a la   Cámara y al Senado en primera y segunda instancia, la reforma de equilibrio de   poderes no alcanza con ello a mantener los fundamentos del equilibrio construido   por el Constituyente de 1991, porque al entregar las tareas de investigación y   acusación a la Comisión de Aforados diluye el carácter político de la   responsabilidad que, como se analizó, no es un rasgo accidental en el diseño   original de este control inter-órganos, pues el hecho de que la responsabilidad   de los funcionarios aforados se tenga ante el pueblo es, por entero, concordante   con la participación del Congreso en el cumplimiento de las labores de   investigación y acusación, dado el origen popular directo del principal órgano   representativo y su condición eminentemente política que lo habilita para dotar   a la investigación y a la acusación del contenido político que tiene la   responsabilidad de los funcionarios a los que el Constituyente originario amparó   con el fuero.    

La ausencia de la Cámara de   Representes en el ejercicio de las competencias de investigación y acusación   desdibuja el sistema inicialmente acogido en la Constitución, pues no hay manera   de que un órgano, como la Comisión de Aforados, privado de origen popular   directo y de cuyo funcionamiento están ausentes los procedimientos inherentes a   la deliberación legislativa y a la índole de las decisiones que adopta el   Congreso, pueda imprimirle a su actuación la valoración política propia de un   control inter-órganos diseñado para hacer valer una responsabilidad que,   conforme se ha indicado, se tienen ante el pueblo, titular de la soberanía y   fuente del poder público.    

118.2. Mayor fuerza adquieren estos   argumentos cuando se observa que en la segunda de las hipótesis arriba esbozadas   desaparece no solamente la actuación de la Cámara de Representantes sino la de   todo el Congreso, dado que, tratándose de delitos, la Comisión de Aforados   investiga y acusa ante la Corte Suprema de Justicia directamente, con lo cual,   fuera de trastocar la responsabilidad ante el pueblo y los rasgos políticos que   tiene el establecimiento de esa responsabilidad, el Acto Legislativo No. 02 de   2015 olvida por completo las connotaciones judiciales del procedimiento dirigido   a establecer la responsabilidad y la manera como el Constituyente originario   concibió el equilibrio entre los poderes y su colaboración armónica al señalar   en el artículo 116 de la Constitución que “El Congreso ejercerá determinadas   funciones judiciales”.    

119. En efecto, si como se ha anotado,   una de esas “determinadas” funciones judiciales que ejerce el Congreso de   la República es, justamente, la que tiene que ver con la manera de hacer   efectiva la responsabilidad de los aforados y, en especial, la que atañe a los   Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación y si, además,   se repara en que el propio Constituyente diseñó el sistema de investigación,   acusación y juzgamiento dentro de las coordenadas del principio de separación de   poderes, no es explicable que en el supuesto analizado el Congreso de la   República haya sido totalmente apartado del ejercicio de unas competencias que,   por excepción, le confió el mismo Constituyente originario.    

120. Una Comisión de Aforados que no   pertenece a ninguna de las ramas del poder público y que, por lo mismo, carece   de índole judicial, no puede, sin sustituir la Carta, desplazar al Congreso de   la República en lo que el texto constitucional inicialmente le confió bajo la   convicción de que, en un supuesto determinado, le entregaba el ejercicio de una   competencia inscrita dentro de la función judicial a un órgano que, por no   pertenecer a la Rama Judicial, debía cumplir al menos dos condiciones: (i) ser   del mismo rango de los órganos constitucionales representados por los   funcionarios sometidos a investigación y eventual acusación y (ii) garantizar   una actuación coherente con una responsabilidad debida al pueblo y en cuyo   establecimiento pudieran apreciarse y sopesarse las connotaciones políticas y de   impacto institucional propias de esa clase de responsabilidad.    

·         La investigación, acusación y enjuiciamiento de los altos   funcionarios de la Rama Judicial, las ramas del poder público y sus órganos   constitucionales y el cumplimiento de funciones judiciales por el Congreso    

121. Además, al construir el régimen   especial del control inter-órganos que tiene lugar cuando se trata de establecer   la responsabilidad de los funcionarios aforados, el Constituyente lo diseñó para   que operara dentro de los confines de las tres ramas clásicas del poder público   y de sus correspondientes órganos constitucionales. Así pues, según la   concepción original de la Constitución, el ejercicio de las competencias para la   investigación, la acusación y el juzgamiento de los Magistrados de las Altas   Cortes y del Fiscal General de la Nación estaba condicionado por la función   básica que identifica como tal a la Rama Judicial, de modo que cuando el   cumplimiento de esa función típica se desplazara de la rama a la que le   corresponde, según la formulación tradicional del principio de separación de   poderes y, excepcionalmente, tuviera que ser asumido por otros órganos, esos   otros órganos tendrían que ser los constitucionales pertenecientes a otras ramas   y, en especial la legislativa, dada la importancia de la función judicial, el   tipo de responsabilidad que le cabe a los principales funcionarios de los   órganos límite de la Rama Judicial y las nociones de paridad, esencialidad e   independencia que caracterizan a los órganos constitucionales.    

122. De conformidad con la regulación   introducida por la reforma de equilibrio de poderes la Comisión de Aforados   quedó situada por fuera de los límites de las tres clásicas ramas del poder   público e incumple la condición que emerge de la configuración constitucional de   los poderes hecha por el Constituyente y que, según lo visto, consiste en que   los órganos comprometidos en el control previsto para hacer efectiva la   responsabilidad de los aforados pertenecientes a la Rama Judicial deben ser   órganos constitucionales de las otras ramas del poder público y, en especial, de   la legislativa y todo esto por las razones ampliamente expuestas en esta   providencia.    

123. Lo anterior significa que el   Constituyente trazó un límite que debe ser atendido al legislar sobre la materia   o al modificar la Constitución, pero esto no significa que sea imposible la   reforma del control inter-órganos que ahora ocupa la atención de la Sala, o de   cualquiera otra modalidad de control directamente establecida por el   Constituyente o que únicamente involucre a órganos constitucionales   pertenecientes a las tres ramas tradicionales del poder público.    

En este orden de ideas, singular   atención merece cualquier reforma cuando, de acuerdo con el diseño aportado por   el mismo Constituyente originario, la función básica que le confiere identidad a   cada una de las tres ramas debe ser cumplida por órganos constitucionales de   ramas diferentes a aquella a la que, según la distribución tradicional, le   corresponde de manera principal ejercer la función que se traslada a otras   ramas. Empero, esa singular atención no excluye la posibilidad de la reforma,   siempre que las modificaciones tengan lugar dentro de los márgenes trazados por   el Constituyente originario.    

123.1. Ya en esta sentencia se ha   hecho alusión a la declaración de constitucionalidad del Acto Legislativo No. 01   de 2007 que, aunque modificó las reglas sobre moción de censura, lo hizo sin   alterar los límites impuestos por el principio de separación de poderes. En esa   oportunidad la Corte observó que “cuando se introducen reformas a los   instrumentos de control interorgánico previstos en la Constitución, es posible   que un órgano se vea fortalecido, en contraste con otro o con otros que, como   efecto de la reforma, se ven debilitados en sus competencias, o sometidos a   controles más estrictos o recortados en su capacidad de vigilar o condicionar la   actuación de otros”, a lo cual la Corporación agregó que “mientras tales   reformas se mantengan dentro del ámbito del principio de separación de poderes   como eje definitorio de la identidad de la Carta Fundamental, no puede decirse   que las mismas hayan dado lugar a una sustitución de la Constitución”[168].    

Es de destacar que en esa ocasión la   reforma recayó sobre un mecanismo de control inter-órganos, e igualmente que el   Congreso de la República se mantuvo dentro de las coordenadas del principio de   separación de poderes en la forma en que el Constituyente lo concibió,   tratándose del caso específico de la moción de censura.    

123.2. Similar razonamiento fue tenido   en cuenta para declarar la constitucionalidad del Acto Legislativo No. 03 de   2011 que estableció el criterio de sostenibilidad fiscal, encontrado   constitucional por esta Corporación, pues tal criterio, siendo “instancia de   interlocución entre los poderes públicos”, según la colaboración armónica   constitucionalmente exigida, “no usurpa la función judicial”, puesto que   comporta un debate “en sede judicial” sobre los efectos de las sentencias de   las Altas Cortes que, adicionalmente, “conservan la competencia para decidir,   en condiciones de independencia y autonomía, si procede la modificación,   modulación o diferimiento de tales efectos, o si estos deben mantenerse   incólumes en su formulación original”[169].    

123.3. A diferente resultado llegó la   Corte al examinar la constitucionalidad del Acto Legislativo No. 01 de 2008,   pues decretó su inexequibilidad por sustituir la Constitución, entre otras   razones, porque encargó a la Comisión Nacional del Servicio Civil de adoptar los   mecanismos indispensables para hacer efectiva la inscripción extraordinaria en   carrera administrativa de servidores que ocupaban, en provisionalidad, cargos de   carrera administrativa definitivamente vacantes. Dado que la carrera   administrativa es materia reservada a la ley por el artículo 125 superior, la   Corte estimó que el Congreso había sustituido el principio de separación de   poderes al asignarle a un organismo carente de carácter legislativo una   competencia exclusiva del legislador, sustrayéndola del ámbito de la función   propia de este y, por consiguiente, del control de constitucionalidad que esta   Corte ejerce sobre las leyes[170].    

Nótese que la Comisión Nacional del   Servicio Civil fue incorporada a la Constitución por el Constituyente de 1991   que, en el artículo 130 de la Carta, le encargó “la administración y   vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las   que tengan carácter especial”, luego es claro que no basta la presencia o la   incorporación de un organismo en la Constitución para que, por ese solo hecho,   esa entidad se torne receptora de competencias trasladadas desde órganos   constitucionales de cualquiera de las tres ramas del poder público, pues lo   normal es que cada rama se ocupe de la función básica que la identifica y la   distingue de las demás y que cuando, por excepción, se le tengan que confiar a   alguna otra instancia competencias diferentes a las que comúnmente desarrolla,   se impone apreciar el rango del órgano que ejercerá esas competencias y la   pertenencia de ese órgano a las ramas del poder público, encargadas de las   principales funciones del Estado.    

124. Los límites están dados por la   función, de evidente importancia, y por la estructura orgánica de las tres ramas   del poder público cuyos linderos no pueden ser traspasados para entregarle a   entidades que no sean órganos constitucionales pertenecientes a cualquiera de   los poderes clásicos, competencias destinadas a actualizar alguna de las   funciones básicas desarrolladas por los órganos constitucionales de las ramas   ejecutiva, legislativa y judicial.    

125. Por más que haya sido introducida   en la Constitución por el Acto Legislativo No. 02 de 2015, es claro que la   Comisión de Aforados no pertenece a ninguna de las tres ramas del poder público   y que las atribuciones que se le confiaron son judiciales, ya que así fueron   catalogadas por el Constituyente al asignarlas al Congreso de la República,   órgano constitucional al que, se repite, ha desplazado la nueva Comisión de   Aforados en el ejercicio de estas competencias que, por excepción, el propio   Constituyente le confió al legislativo, en razón de su origen popular directo y   de la índole de una responsabilidad que los aforados tienen ante el pueblo,   representado, en toda su complejidad, por el Congreso.    

·         El Acto Legislativo No. 02 de 2015, las relaciones entre las   ramas del poder público y entre sus respectivos órganos constitucionales, y la   paridad y otras características de estos órganos    

126. Ya se ha manifestado que del   principio de separación de poderes forma parte, con la condición de eje   definitorio, el conjunto de relaciones que entre los órganos constitucionales de   las ramas del poder público estableció el Constituyente originario, vínculos que   resultan alterados por las disposiciones acusadas del Acto Legislativo No. 02 de   2015, según las razones que se dejan expuestas, pero, además, la Corte advierte   que, tratándose de los órganos mencionados, la paridad que se predica de ellos,   así como su esencialidad e independencia, fueron características garantizadas en   la versión original de la Carta por el sometimiento a idéntico rasero de los   funcionarios situados en la cúspide del poder estatal, de conformidad con una   selección hecha por el mismo Constituyente.    

127. En la redacción inicial del   artículo 178 superior se le otorgaba competencia a la Cámara para acusar no solo   a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación, sino   también al Presidente de la República o a quien hiciera sus veces, y esta   atribución tenía plena correspondencia con la asignada en al artículo 174 al   Senado de la República, encargado de “conocer de las acusaciones que formule   la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga   sus veces; contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo   de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la   Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el   ejercicio de sus cargos”, por “hechos u omisiones ocurridos en el   desempeño de los mismos”.    

128. Como se ha puesto de presente en   esta providencia, la reforma de equilibrio de poderes sustrajo a los Magistrados   de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación de esa regulación del   control inter-órganos orientado a establecer la responsabilidad de estos   funcionarios, pero dejó vigente el esquema de investigación, acusación y   juzgamiento, conforme estaba, tratándose del Presidente de la República o de   quien haga sus veces.    

129. Con fundamento en importante   doctrina, se ha indicado que la paridad de los órganos constitucionales es   característica definida por su condición eminentemente jurídica, mas no por la   importancia que en el plano político pueda corresponderle a algunos órganos   dotados de una especial incidencia en la opinión pública, interactuación de   singular relevancia política que no es tan directa en el caso de otros órganos,   lo cual en nada afecta la paridad, la esencialidad o la independencia de unos u   otros órganos, dado que la igualdad de los órganos constitucionales, que surge   de estas características, tiene una base normativa proporcionada por el   Constituyente.    

De ahí que en el diseño original de la   Constitución un mismo supuesto de hecho cobijara al Presidente de la República,   a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación y que, en   cumplimiento del control inter-órganos previsto para el establecimiento de su   responsabilidad, unas mismas consecuencias jurídicas estuvieran previstas para   todos estos aforados.    

130. Sin embargo, el Acto Legislativo   No. 02 de 2015 varió radicalmente este esquema y sustituyó la Constitución, no   solo al crear la Comisión de Aforados como instancia exclusiva para la   investigación y juzgamiento de los más importantes Magistrados y del Fiscal   General de la Nación, sino por romper la paridad de los órganos constitucionales   de mayor relevancia a causa de la adicional división de lo que el Constituyente   de 1991 concibió en forma unificada, en atención al status de los órganos   constitucionales pertenecientes a las tres ramas del poder público y a su   régimen jurídico, en cuanto órganos situados en el vértice de ese poder.    

131. Que la idea que tuvo el   Constituyente originario al seleccionar los altos funcionarios y concederles un   fuero no fue producto de la casualidad lo demuestran los argumentos sustentados   a lo largo de esta providencia y, además, la tradición del constitucionalismo   colombiano que respalda ampliamente la opción avalada en la Carta de 1991,   siendo de destacar que la concepción en ella plasmada no diverge radicalmente de   la acogida en la Constitución de 1886, salvo por la inclusión de funcionarios   pertenecientes a órganos que no existían en el régimen constitucional anterior y   por alguna exclusión, cuyo análisis sirve para apuntalar el análisis que la   Corte ha hecho en esta sentencia.    

132. En efecto, interesa mencionar que   antes de 1991 el grupo de aforados comprendía a los Ministros del Despacho, de   quienes se apuntó que su inclusión era acertada, puesto que colaboraban “íntimamente”   con el Presidente, hallándose “en la categoría más elevada de la   administración”, por lo cual “someterlos al juicio de funcionarios de   menor jerarquía o igual a la suya, sería exponer la justicia a interferencias   políticas”[171].   La Constitución de 1991 excluyó a los ministros de la lista de los sometidos al   control inter-órganos contemplado en los artículos 174 y 178 superiores, pero   debe advertirse que en los numerales 8º y 9º del artículo 135, actualmente   modificados por el Acto Legislativo No. 01 de 2007, el Constituyente introdujo,   entre las facultades de cada Cámara, la de citar a los Ministros y la de “proponer   moción de censura” respecto de ellos y “por asuntos relacionados con funciones   propias del cargo”.    

Es de destacar que aun cuando los   Ministros ya no hacen parte de los funcionarios que pueden ser investigados y   acusados por la Cámara ante el Senado, mediante la figura de la moción de   censura lo relacionado con su responsabilidad fue confiado al Congreso de la   República y no a algún organismo inferior o ajeno a los órganos constitucionales   de las tres ramas clásicas del poder público, con lo que prevalecieron las ideas   de fondo relativas a la paridad, la importancia de las competencias asignadas y   la adscripción de esas competencias a alguna de las funciones cumplidas por cada   una de las tres ramas clásicas del poder público, luego el límite conformado por   estas ramas tampoco fue superado en el diseño ideado por el Constituyente   originario.    

133. Adicionalmente, importa mencionar   que tanto en la Constitución de 1886, como en la versión original de la de 1991,   la lista de funcionarios acusables por la Cámara ante el Senado es taxativa, lo   cual denota el carácter exclusivo del fuero y del mecanismo para el   establecimiento de la responsabilidad, todo lo cual quedó alterado por el Acto   Legislativo No. 02 de 2015, pues privar de la función de acusar a órganos   elegidos popularmente, con procedimientos de deliberación y votación especiales,   constituye una modificación radical de un control que puede tener como   consecuencia la remoción anticipada de los Magistrados de las Altas Cortes y del   Fiscal General de la Nación.    

134. No tiene duda la Corte en   sostener que esta modificación de la titularidad de la acción por causas   penales, de indignidad o fiscales no es nada diferente a la eliminación del   desafuero político cuyo resultado es la desaparición de una garantía   institucional que el Constituyente de 1991 consideró central, reemplazándola por   una instancia ad hoc de investigación y acusación que tiene como únicos   destinatarios a los funcionarios que integran la cúpula de la Rama Judicial, y   como única competencia la referida función de investigación y acusación,   orientada a que, de manera periódica, se produzcan sanciones de suspensión o   destitución, como forma de disciplinar a los Magistrados de las Altas Cortes en   asuntos penales, disciplinarios y fiscales.    

135. Del delicado equilibrio que forjó   el Constituyente solamente sobrevive el fuero del Presidente o de quien haga sus   veces y ahora, tras haber sido separados los Magistrados de la Corte   Constitucional, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura,   así como el Fiscal General de la Nación, el Congreso de la República decidió   que, en reemplazo de ellos, los Miembros de la Comisión de Aforados, junto con   el Presidente de la República, pueden ser acusados por la Cámara de   Representantes ante el Senado, con lo que a la nueva Comisión, ajena a las Ramas   del Poder Público, se le sitúa en una posición que está lejos de tener,   acabándose así de trastocar el régimen cuidadosamente decantado a lo largo del   proceso histórico del constitucionalismo colombiano.    

136. Después del Acto Legislativo No.   02 de 2015 de lo que era un solo mecanismo de control inter-órganos quedan dos,   a saber: uno que funciona de conformidad con la regulación proporcionada por el   Constituyente de 1991, en el que son sujetos de investigación y acusación el   Presidente de la República o quien haga sus veces y los Miembros de la Comisión   de Aforados y otro previsto únicamente para los Magistrados de las Altas Cortes   y el Fiscal General de la Nación, según la regulación de la reforma de   equilibrio de poderes que, conforme se ha visto, propicia el mantenimiento de   las connotaciones políticas de la investigación y la acusación tratándose del   Presidente de la República y de los Miembros de la Comisión de Aforados,   haciéndolas desaparecer en el caso de los Magistrados de las Altas Cortes y del   Fiscal General de la Nación, de cuyos procesos de acusación y juzgamiento, en   forma completamente opuesta al régimen anterior, se extirpan las valoraciones   asociadas a la estabilidad de las instituciones, a la protección del régimen   constitucional o, en suma, al bien común, de tal forma que la acusación y el   juzgamiento por la comisión de delitos comunes o delitos cometidos en el   ejercicio de sus funciones solo puede tomar en consideración el régimen   sancionatorio correspondiente y no, como ocurría en el régimen previo, razones   vinculadas al bien común.    

137. Este último cambio en el   parámetro de valoración, tiene profundas consecuencias, ya que, según lo   previsto originalmente en la Constitución de 1991, no toda presunta falta   implicaba que fuera necesario un pronunciamiento que resolviera, pues era   posible que el Congreso, teniendo en cuenta consideraciones extra jurídicas,   decidiera que la estabilidad y adecuado funcionamiento de las instituciones   ameritaba que, en casos concretos, la investigación no llegara a dicha   instancia, sin que se tratara de una garantía de impunidad, dado que lo   pretendido no era hacer menos efectivo el proceso de atribución de   responsabilidad, sino racionalizar su uso para garantizar la debida estabilidad   a los Magistrados de las Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación y, por   supuesto, a las instituciones de las cuales los mencionados funcionarios son   miembros.    

·         El procedimiento para la investigación, acusación y juzgamiento   de los funcionarios de la Rama Judicial, el debido proceso y la sustitución de   la Constitución    

138. Conforme fue puesto de presente   al momento de fijar la premisa mayor, las connotaciones asociadas a la   estabilidad institucional y a la racionalización en el uso del control   inter-órganos que ahora se analiza, no desplazan las implicaciones jurídicas,   especialmente manifestadas mediante un procedimiento constitucionalmente   diseñado, que también hace parte del principio de separación de poderes.    

139. A causa de las modificaciones   operadas por el Acto Legislativo No. 02 de 2015, el único procedimiento   establecido en la versión original de la Constitución de 1991 se bifurca,   manteniéndose el inicial para el Presidente de la República o quien haga sus   veces y para los Miembros de la Comisión de Aforados, y habiéndose introducido   el segundo para los Magistrados de las Altas Cortes y el Fiscal General de la   Nación, con un diseño desprovisto de mecanismos y oportunidades para las   valoraciones asociadas al bien común, así como exclusivamente orientado a hacer   valer el régimen sancionatorio correspondiente, por lo cual también en el   procedimiento se evidencia la sustitución de la Constitución que el demandante   le pidió verificar a esta Corte.    

140. Consideraciones ligadas al debido   proceso como derecho constitucional de orden fundamental también avalan la   precedente aseveración, puesto que, siendo el procedimiento escenario por   excelencia para hacer valer los derechos y garantías procesales, resulta   inconciliable con el régimen de investigación, acusación y juzgamiento prohijado   por el Constituyente originario que, cuando se trata de actos de indignidad por   mala conducta, en el juzgamiento, dividido por el Acto Legislativo No. 02 de   2015 entre la Cámara de Representantes y el Senado de la República, se prescinda   de pruebas y de recursos.    

En efecto, el artículo 8 de la reforma   de equilibrio de poderes estableció que el Congreso “en ningún caso   practicará pruebas” y que “contra la decisión del Senado no procederá   ningún recurso o acción”, y esto aun en aquellos casos en que se desconozca   el debido proceso, debiéndose tener en cuenta, además, que en este trámite a la   Comisión de Aforados se le atribuye la facultad para suspender a algún   magistrado, cuando así lo solicite la respectiva Sala Plena.    

141. En estas condiciones, fuera de   que, tratándose de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de   la Nación, se expulsaron del control las valoraciones referentes al bien común,   en el nuevo procedimiento, orientado, según se ha visto, a lograr periódicas   sanciones de suspensión o destitución, se suprimen muy relevantes garantías   procesales, con total olvido de la índole de la función, inequívocamente   definida como judicial por el Constituyente originario, al plasmar, en el   artículo 116 superior, que el Congreso ejercerá “determinadas funciones   judiciales”, entre las que se encuentra la contemplada en los artículos 174   y 178 de la Carta.    

·         La investigación, acusación y juzgamiento de los Magistrados de   las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación como funciones judiciales   cumplidas por el Congreso y su carácter excepcional    

142. Conviene recordar aquí que, al   abordar la premisa mayor del juicio de sustitución, se puso de manifiesto que si   una función, como en este caso la judicial, debe ser asumida por una rama u   órgano perteneciente a otra rama del poder público identificada por el   cumplimiento de una función básica distinta, como cuando al Congreso se le   encomienda investigar, acusar o juzgar, tal posibilidad debe estar muy bien   justificada, por cuanto constituye una excepción, por lo demás interpretable de   manera restrictiva, conforme corresponde a las excepciones.    

143. Ya se ha indicado que la   investigación, acusación y enjuiciamiento de los Magistrados de las Altas Cortes   y del Fiscal General de la Nación por parte del Congreso de la República es un   control inter-órganos configurado como una excepción por el mismo Constituyente   originario, razón por la cual su desarrollo legislativo ha de ser cuidadoso y su   reforma, aunque posible, está sometida a los límites trazados por la Asamblea   Nacional Constituyente de 1991.    

144. Con base en la jurisprudencia   constitucional, también se ha expuesto que los quebrantamientos o roturas de la   Constitución, que no son más que excepciones, pueden ser establecidas en la   Carta por el propio Constituyente originario y que la posibilidad de su   incorporación mediante reforma constitucional no está excluida, si bien esta   Corporación, en ejercicio del control de constitucionalidad de los actos   reformatorios ha de estar atenta para evitar que una excepción introducida por   el Constituyente derivado quebrante la Constitución y la sustituya total,   parcial, permanente o transitoriamente[172].    

145. El Acto Legislativo No. 01 de   2015, mediante la creación de la Comisión de Aforados y la asignación a este   nuevo organismo de funciones de investigación y acusación respecto de los   Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación, obró sobre   una excepción concebida e incorporada a la Carta por el Constituyente de 1991.   Con fundamento en lo discurrido a largo de esta sentencia, la Corte está en   condiciones de afirmar que el Congreso no le prestó la debida atención al   carácter excepcional acogido por el Constituyente originario, pues en lugar de   mantener el equilibrio en las relaciones entre las ramas del poder público o de   mejorar el mecanismo ya excepcional de por sí, traspasó los límites impuestos   por el principio de separación de poderes y sustrajo a los Magistrados de las   Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación del ámbito de un control que antes   compartían con el Presidente de la República o con quien hiciera sus veces.    

146. Al dejar vigente el régimen de   investigación y acusación anterior únicamente para el Presidente de la República   y ahora también para los miembros de la Comisión de Aforados, el Acto   Legislativo No. 02 de 2015 creó un supuesto especial dentro del mecanismo de   investigación y acusación, supuesto solo aplicable a los Magistrados de las   Altas Cortes y al Fiscal General de la Nación y construido con base en elementos   distintos del régimen al que estuvieron sometidos según la versión original de   la Carta de 1991, como por ejemplo, una Comisión de Aforados distinta de la   Cámara de Representantes de origen popular, un parámetro de investigación y   acusación fundado en el correspondiente régimen disciplinario que excluye las   valoraciones relativas a la estabilidad institucional y al bien común o un   procedimiento privado de algunas garantías procesales, así como diferente del   que en relación con ellos se adelantaba y del que ahora solo se benefician el   Presidente de la República y los Miembros de la Comisión de Aforados.    

147. Los anteriores datos claramente   dan a entender que, al expedir el Acto Legislativo No. 02 de 2015, el Congreso   de la República le introdujo excepciones a una excepción ya elaborada por el   Constituyente originario que le dispensó plena atención al principio de   separación de poderes, a las relaciones entre las ramas del poder público y a la   colaboración entre los distintos órganos constitucionales de las tres ramas   clásicas, forjando un control inter-órganos equilibrado, cuya reforma lo ha   desvirtuado, tal como ha sido expuesto en esta providencia.    

148. El carácter de excepción,   presente ya en la versión inicial de la Constitución de 1991, conducía a que, en   razón de las particulares exigencias en la configuración de los órganos situados   en el vértice de la Rama Judicial del Poder Público, el sistema de investigación   y acusación operara solo por causas constitucionales y realmente graves que   dieran lugar a la indignidad por mala conducta o constituyeran delitos, de   manera que únicamente en circunstancias excepcionales se activaban los   mecanismos orientados a suspender o retirar de su cargo al fiscal y a los   magistrados y, en caso de resultar indispensable, a habilitar el juicio penal   ante la Corte Suprema de Justicia.    

149. Al excepcionar una excepción del   modo como se hizo, el Acto Legislativo No. 02 de 2015 sustituyó la Constitución   parcial y permanentemente, conclusión esta que resulta corroborada al analizar   las implicaciones de la creación de un tribunal ad hoc y de un   procedimiento especial únicamente para la investigación acusación y juzgamiento   de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación en los   principios de independencia y autonomía judicial, que constituyen ejes   definitorios de la Carta de 1991 y son expresión de la separación de poderes en   el ámbito correspondiente a la Rama Judicial.    

·         Los principios de separación de poderes, autonomía e   independencia judicial y la sustitución de la Constitución    

150. De conformidad con lo anotado al   establecer la premisa mayor, el principio de separación de poderes comporta, sin   perjuicio de las relaciones de colaboración y control, que cada una de las ramas   goce, como forma de garantía institucional, de un ámbito de libertad para el   ejercicio de sus funciones, ámbito que no puede ser interferido o afectado   indebidamente. En su debido lugar quedó expuesto que en relación con la Rama   Judicial tal garantía se manifiesta en dos dimensiones, pues, en primer término,   a la autonomía de la Rama Judicial se adscribe el principio de autogobierno, en   virtud del cual es imprescindible la existencia de un órgano autónomo y separado   que, situado dentro de la propia Rama Judicial, se encargue de gestionar su   funcionamiento, mientras que, en segundo término, la independencia de la Rama   Judicial implica el poder de los funcionarios judiciales para administrar   justicia únicamente con sujeción al ordenamiento jurídico y a la libre   apreciación de las pruebas, garantía esta que constituye un fin en sí mismo en   tanto que, al margen del contenido de las decisiones judiciales, es una   condición necesaria de imparcialidad.    

151. En consecuencia, la independencia   judicial proscribe cualquier tipo de injerencia de otro órgano del poder público   en las decisiones jurisdiccionales, puesto que la única restricción que puede   sujetar a las autoridades que administran justicia es el Derecho y la imparcial   apreciación de los hechos. Esta garantía inexpugnable de la que es titular cada   juez se refleja en el reconocimiento del principio de legalidad y en la cláusula   de Estado de Derecho, al tenor de lo previsto en los artículos 1 y 6 de la   Carta, en el deber de asegurar los derechos de todos los ciudadanos, contemplado   en el artículo 6 superior, en el mandato de trato igual establecido en el   artículo 13 constitucional, en el significado de la función de administrar   justicia derivado del artículo 116 y, principalmente, en la prescripción expresa   de la autonomía de la función judicial y de su sometimiento al imperio exclusivo   de la ley, respectivamente contenidos en los artículos 228 y 230 de la   Constitución.    

152. Precisamente, la sujeción del   juez únicamente al Derecho es la principal garantía de su autonomía en   independencia que, como manifestación del régimen constitucional de separación   de poderes, garantiza un ámbito irreductible, libre de toda intervención   indebida de otras ramas del poder público, que se concreta en el sometimiento de   las decisiones judiciales exclusivamente al ordenamiento jurídico.    

153. En este contexto, en la   Constitución la independencia de los Magistrados de las Altas Cortes y del   Fiscal General de la Nación se materializa no solo mediante el reconocimiento de   que sus decisiones solamente están sometidas al imperio de la ley, sino también   por el reconocimiento de instrumentos específicos aplicables a tales   funcionarios por desarrollar tareas de cierre del sistema jurídico. Conforme ha   sido puesto de presente, tales instrumentos tienen su punto de partida en la   existencia de un complejo mecanismo de configuración de los órganos   constitucionales que integran la cúpula de la administración de justicia, con un   conjunto de exigentes requisitos para quienes deban acceder a los cargos y la   participación de las más altas instancias del Estado en el proceso de   designación de los mismos.    

154. Con ese presupuesto, la   Constitución de 1991, en su versión original estableció un régimen   constitucional para limitar, mediante reglas sustantivas y procedimentales, la   remoción anticipada, la suspensión y la imposición de sanciones, a fin de   asegurar, como se indicó, que la investigación, acusación y juzgamiento de los   más altos funcionarios judiciales, no afectara negativamente el ejercicio   imparcial de sus competencias, tomara en cuenta su posición en la cúpula de la   Rama encargada de la administración de justicia y permitiera considerar los   efectos de la remoción o suspensión desde la perspectiva de la estabilidad   institucional. De conformidad con lo señalado en su momento, el régimen diseñado   para cumplir tales propósitos integraba elementos sustantivos y procesales.    

154.1. Los primeros referentes a las   causas de remoción o suspensión específicamente establecidas en la Constitución   y los segundos atinentes a la vigencia de un procedimiento especial, también de   origen constitucional, de manera que el régimen como garantía de la   independencia judicial quedaría eliminado si, por ejemplo, se permitiera que un   órgano diferente al Constituyente establezca causales distintas a las previstas,   dado que los funcionarios que integran los órganos judiciales de cierre   quedarían, en realidad, sometidos a la voluntad de otros poderes, o si se   llegara a afectar de manera decisiva el procedimiento tornándolo irreconocible o   alterando sus propósitos constitucionalmente definidos.    

154.2. La complejidad del   procedimiento que en la versión original de la Constitución de 1991 impedía la   suspensión o destitución del cargo, a menos que se produjera un desafuero por   órganos de representación política que operan mediante procesos de deliberación   y votación especiales, era una garantía de la independencia judicial, en la   medida en que aseguraba que los funcionarios pudieran ejercer las labores   propias de su cargo sin ser afectados por injerencias indebidas de las   autoridades encargadas de ejercer las competencias de acusación y juzgamiento.   Ese esquema permitía que un órgano representativo pudiera elegir de entre todas   las denuncias que llegaran a existir contra los Magistrados de las Altas Cortes   y el Fiscal General de la Nación cuáles revestían, en verdad, una seriedad   especial que los hiciera inhábiles para el ejercicio del cargo.    

La trascendencia del régimen   procedimental especial encuentra su explicación en la índole de las competencias   asignadas a los órganos constitucionales de las ramas del poder público,   pertenencia esta última estrechamente vinculada a la atribución de la   competencia de acusación a un órgano popularmente elegido que hiciera valer,   adicionalmente, un especial tipo de responsabilidad que los altos funcionarios   tienen ante el pueblo, proveyendo además de legitimidad democrática a la   suspensión, remoción o sanción que llegara a imponerse.    

155. Basta simplemente remitirse al   estudio que la Corte ha hecho para concluir que el Acto Legislativo No. 02 de   2015, al crear la Comisión de Aforados, sustituyó la independencia judicial,   privándola de las garantías que la hacían viable, ya que para insertar esa   Comisión en el ordenamiento superior desplazó a órganos de origen popular en el   cumplimiento de las labores de investigación y acusación, hizo desaparecer las   consideraciones de estabilidad institucional o relativas al bien común e   instauró un procedimiento destinado a hacer valer únicamente el régimen   sancionatorio correspondiente y a lograr la imposición periódica de sanciones,   en abierta contradicción con un régimen excepcional que, en atención a la   independencia judicial y a otras circunstancias tratadas en esta sentencia,   procuraba operar solo en situaciones graves y extremas.    

156. De acuerdo con lo precisado en   otros apartes de esta providencia, la creación de la Comisión de Aforados   equivale al establecimiento de una instancia ad hoc únicamente para la   investigación y la acusación de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal   General de la Nación, a quienes se pretende disciplinar en forma tal que en el   cumplimiento de sus competencias se acrecientan los riesgos de interferencias   indebidas susceptibles de canalización por conducto de los nuevos funcionarios   encargados de la acusación, el juzgamiento y de la eventual remoción proveniente   de un organismo no elegido directamente por el pueblo.    

(xx)         Conclusión    

157. Luego de una lectura integral de   la demanda, de las intervenciones en el proceso y de la audiencia pública   llevada a cabo, la Corte encontró que la modificación del sistema de   investigación, acusación y juzgamiento de los Magistrados de las Altas Cortes y   del Fiscal General de la Nación en el Acto Legislativo No. 02 de 2015 sustituyó   el eje definitorio “separación de poderes y autonomía e independencia de la rama   judicial”. El desconocimiento de los límites competenciales del Congreso para   reformar la Constitución se produjo dado que el régimen de suspensión, remoción   y sanción de los Magistrados de las Altas Cortes y del Fiscal General de la   Nación adoptado por el Congreso no es solo completamente novedoso, sino que   resulta incompatible con los fines que perseguía el establecido en la   Constitución de 1991, con el propósito de asegurar el equilibrio entre las ramas   del poder público y la independencia de la Rama Judicial.    

158. Con fundamento en las   consideraciones precedentes, se impone declarar inexequible la expresión   “Miembro de la Comisión de Aforados”, contenida en los artículos 2 (inciso 6º) y   9 (inciso 3º) del Acto Legislativo No. 02 de 2015, así como sus artículos 5 y 7   y también el nuevo artículo 178A adicionado por el artículo 8 del mismo acto   reformatorio de la Constitución.    

F.    EXAMEN DEL CARGO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE   MATERIA ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 158 DE LA CONSTITUCIÓN    

160. A continuación la Corte analizará el   cargo relativo a la infracción del principio de unidad de materia. Con tal   propósito (i) se reiterará el alcance de la doctrina relativa al principio de   unidad de materia y, en particular, de su aplicación a los actos legislativos.   Seguidamente (ii) se ocupará de analizar el cargo formulado.    

a.     Parámetro de control: el principio de unidad de   materia en la jurisprudencia constitucional    

161. La jurisprudencia se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la   obligación constitucional de respetar el principio de unidad de materia en el   proceso de aprobación de actos reformatorios de la Constitución. El artículo 158   de la Constitución prescribe que todo proyecto de   ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o   modificaciones que no se relacionen con ella[173].   Prevé, en consecuencia, que el Presidente de la respectiva Comisión   Constitucional Permanente rechazará las iniciativas que no se ajusten a este   precepto, sin perjuicio de que sus decisiones sean apeladas ante la misma   comisión. Esta disposición, que consagra el principio de unidad de   materia, impone que las normas integradas a una ley se vinculen con la materia   dominante de la misma, de manera que no se incorporen reglas que le sean   extrañas, esto es, disposiciones de las que no pueda predicarse relación o   vínculo alguno con la dimensión de la realidad social de la que se ocupa la   respectiva ley.    

162. Desde sus primeras decisiones este Tribunal advirtió que “[l]a interpretación del principio de unidad de materia no   puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente   de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano.”[174]  Por eso precisó, en precedente que desde ese momento ha sido aplicado   reiteradamente por la Corte, que “[s]olamente aquellos apartes, segmentos o   proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no   sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o   sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como   inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si   integran el cuerpo de la ley.”[175] Con idéntica orientación,   la Corte ha sostenido que esta exigencia no puede   ser considerada “en forma rígida e inflexible, pues con ello se afectaría al   Congreso en su función de órgano político y deliberativo en el proceso de   formación de las leyes.”[176] En esa   medida “[s]u interpretación implica una perspectiva amplia, de modo que sólo   esté prohibido introducir regulaciones que no conserven un mínimo de conexidad   objetiva y razonable con el tema objeto de la ley y de la deliberación del   Congreso”[177]    

163. Esta exigencia, además de su reconocimiento explícito en el artículo 158 de   la Constitución, encuentra fundamento en el principio democrático (arts. 1, 13 y   150) que impone asegurar un trámite legislativo ordenado, proscribiendo la   incorporación de normas ajenas a la materia alrededor de la cual giran los   debates en el Congreso. De esta forma el principio de unidad de materia asegura   un proceso adecuado de deliberación y, adicionalmente, permite un control   ciudadano a la actividad legislativa. Igualmente dicho principio encuentra   fundamento en la relevancia que tiene para la ciudadanía la existencia de una   ordenación adecuada de las leyes, permitiendo la debida publicidad de las normas   a efectos de facilitar su consulta[178].    

164. La jurisprudencia ha precisado   los criterios que deben considerarse al desarrollar un juicio de esta   naturaleza. Para el efecto ha indicado (i) que el examen no debe resultar   excesivamente exigente ni extremadamente deferente, de manera que el escrutinio   no puede desconocer el amplio margen de configuración otorgado al Congreso pero   tampoco las exigencias de racionalidad legislativa que se asocian al principio   de unidad de materia[179].   A partir de ello se ha reconocido (ii) una preferencia prima facie por el   respeto de la determinación legislativa, de manera que es exigible un esfuerzo   argumentativo especial por parte del demandante para impugnar una norma legal   por violación del artículo 158 de la Constitución y, por parte de la Corte   Constitucional, para declarar su inexequibilidad[180].    

Teniendo como punto de partida dicha   consideración la Corte ha indicado (iii) que la primera etapa del juicio exige   identificar el eje, núcleo o médula del proyecto, para lo cual resultan   relevantes diferentes técnicas hermenéuticas que se ocupen de los antecedentes   de la ley (interpretación histórica), de su texto (interpretación literal), de   sus fines (interpretación teleológica) así como de las relaciones entre las   diversas partes de la ley y de sus vínculos con otras leyes (interpretación   sistemática)[181].   A partir de esa identificación (iv) debe definirse si la disposición examinada   guarda conexión con la materia del proyecto. En este punto del análisis, la   Corte ha sostenido que es necesario diferenciar entre dicha materia y los temas   del proyecto dado que en una ley es posible que exista una pluralidad de temas   sin que ello signifique, necesariamente, diversidad de materias[182].       

165. La conexidad, como lo ha   precisado la jurisprudencia, es de muy diferente tipo en tanto puede   determinarse “en función de: (i) el área de la realidad social que se ocupa   de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las causas que motivan su   expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se   pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las   necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una   determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada   una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo   ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-”[183].    

166. La Corte ha establecido también, apoyándose   en el principio democrático, que el examen por la infracción del artículo 158 no   puede aplicarse con el mismo rigor “cuando los propósitos que   justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido   satisfechos durante el debate legislativo”[184]. En esa   dirección, ha sostenido que “si una disposición con una conexión lejana a la   materia del proyecto fue objeto de discusión y votación a lo largo de todo el   trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarrolló un   óptimo y evidente proceso de deliberación, el requerimiento de conexidad podrá   resultar menos exigente, en tanto ya se habría controlado uno de los riesgos que   pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de   unidad de materia.”[185]      

167. Igualmente ha dicho la Corte que   la aplicación del principio de unidad de materia es aplicable, no solo en el   trámite de aprobación de leyes sino también de reformas constitucionales[186].   Sobre el particular indicó que tal unidad, en el caso de estas últimas “está dada por el asunto predominante del que ellos   se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o   artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no están   incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva.”[187]  Incluso ha estimado aplicable tal regla cuando se trata de una ley convocatoria   a referendo constitucional advirtiendo, sin embargo, que se trata de un examen   diverso dado que “debido a su naturaleza y carácter diferente y supremo,   puede referirse a diversas materias, sin que sea jurídicamente razonable   aplicar, mecánicamente y sin matiz particular, la prohibición del artículo 158   superior, a un acto encaminado a modificar la Carta.”[188]     

169. La especial forma en que se   concreta el principio de unidad de materia en relación con los actos   reformatorios de la Carta se traduce, desde un punto de vista metodológico, en   un deber especial del demandante de demostrar la falta de conexidad de las   disposiciones que se acusan con la materia del acto reformatorio y, en segundo   término, en la obligación de la Corte de emprender un test dúctil dado que, al   ser la materia del acto legislativo “la reforma de la Constitución”, los   riesgos de inconexión son más limitados. Así ha procedido en diferentes   oportunidades al juzgar la validez no solo de actos legislativos aprobados por   el Congreso, sino también de leyes que convocan la realización de un referendo   constitucional. No obstante que se trata de supuestos diferentes, la práctica   decisional de este Tribunal evidencia que el juicio en estos casos no resulta   particularmente exigente.     

169.1. En la sentencia C-1200 de 2003   la Corte se ocupó de una demanda en contra de una disposición del Acto   Legislativo 02 de 2002 que otorgaba facultades extraordinarias al Presidente de   la República para la expedición de normas con fuerza de ley. Se alegaba que la   regulación incluida en dicho acto era, en verdad el ejercicio de una facultad   legislativa y, en consecuencia, no podía estar incluida en el referido Acto. La   Corte consideró que el cargo era inepto dado que “no existen en Colombia materias reservadas a la ley con exclusión del   acto legislativo, que queden por consiguiente sustraídas de la competencia del   poder de reforma.” De manera que no   resulta posible “como presupuesto para establecer una violación del principio   de unidad de materia” que la Corte proceda “a reclasificar las   disposiciones acusadas, para establecer que ellas responden al ejercicio de una   competencia ordinaria del Congreso, como legislador, y no a una expresión del   poder de reforma constitucional.” En adición a ello sostuvo que los   demandantes no habían argumentado la inexistencia de conexidad entre las   disposiciones que se demandaban y las otras que integraban el acto legislativo.    

169.2. Al juzgar la constitucionalidad   de la Ley 796 de 2003 “Por la cual se convoca un referendo y se   somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional” la Corte   afirmó en la sentencia C-551 de 2003 que “el   hecho de que la Ley 796 de 2003 incorpore un referendo que pretende reformar   distintos temas constitucionales no vulnera la regla de unidad de materia (CP   art. 158), pues esa ley versa sobre un asunto, que es la convocatoria a un   pronunciamiento del pueblo, y la Constitución admite que un referendo recaiga   sobre distintas cuestiones constitucionales.”    

169.3. En la sentencia C-668 de 2004   la Corte examinó la constitucionalidad de una disposición del Acto Legislativo 01 de 2003 “por el cual se   adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones.” En uno de sus   artículos se establecía que en las que antes eran comisarías y luego fueron   erigidas en Departamentos de conformidad por lo establecido en el artículo 309   de la Constitución, la asamblea departamental estaría conformada por siete (7)   personas. La Corte advirtió, en primer lugar, que “en la ponencia para primer debate en la Comisión   Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, sobre los   proyectos aludidos así acumulados, en el pliego de modificaciones puesto a   consideración de esa Comisión, el artículo 37 propuso la modificación del   artículo 299 de la Carta Política, asunto que desde entonces y durante la   discusión del proyecto de reforma estuvo presente”.   A continuación señaló “que dentro del ámbito de   la reforma política el Congreso consideró que la modificación de esa norma   constitucional era parte de la misma.”   Y, en esa dirección, concluyó que “se trata de un asunto que no es ajeno al   núcleo esencial del acto legislativo objeto de la discusión parlamentaria y, por   lo mismo, sí guarda relación de conexidad con el resto del articulado de la   reforma y, a juicio del Congreso, que en este caso actúa como Constituyente   derivado, el contenido del artículo 299 de la Constitución que se proponía   reformar no escapa a la unidad teleológica del proyecto.”    

169.4. En la sentencia C-1057 de 2005   la Corte afirmó que no desconocía el principio de unidad de materia la regla   establecida en el artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la   Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”. Esa   disposición prescribía la reducción del término con el que contaba la Corte para   pronunciarse sobre la constitucionalidad de la regulación estatutaria en materia   de garantías electorales. Luego de establecer que el asunto predominante de   dicho acto legislativo era la reelección presidencial, la Corte consideró “que   la denominada ley de garantías electorales no es un elemento ajeno a la figura   de la reelección presidencial, pues precisamente es el mecanismo que permite   garantizar la igualdad entre el Presidente candidato y los restantes aspirantes   a la primera magistratura, condición indispensable para que la figura de la   reelección resulte ajustada al ordenamiento constitucional (…). ” En   atención a ello y a la obligación constitucional de adelantar el control   constitucional como una etapa del iter legislativo “la previsión específica del   término con que cuenta esta Corporación para examinar el proyecto, como parte   integrante del procedimiento de formación de la ley no es un tema extraño a la   reforma constitucional.” Consideró, en suma, que se trataba de un   asunto instrumental “para que la figura de la   reelección presidencial entrara en funcionamiento.”    

169.5. En la sentencia C-397 de 2010   al adelantar el examen automático de la Ley 1327 de 2009 “Por medio de la cual se   convoca a un Referendo Constitucional y se somete a consideración del pueblo un   proyecto de reforma constitucional” la Corte encontró que se respetaba el   principio de unidad de materia al considerar  “que a pesar de que en la propuesta aprobada finalmente se   establecen dos aspectos diferenciados: (i) la posibilidad de que proceda la pena   de prisión perpetua para delitos atroces cometidos contra menores de 14 años y   menores de edad con  discapacidad física y/o mental, (ii) y la obligación   del Estado de aplicar una política de prevención  tendiente a evitar la   comisión de delitos contra menores de edad a través del Instituto Colombiano de   Bienestar Familiar, la temática general de la propuesta está dirigida a convocar   al pueblo (artículo primero de la ley) (…) para aprobar la reforma constitucional del   artículo 34.”     

170. Un examen de estas providencias   permite a la Corte concluir que la jurisprudencia constitucional ha definido que   la materia de un acto legislativo es la “reforma de la Constitución” y,   es a partir de ella, que se define la conexidad al juzgar las diferentes normas   que lo integran. Es cierto que la sentencia C-1057 de 2005, tal y como lo   advierte el demandante, adelantó un examen similar al que realiza la Corte   cuando del control de constitucionalidad de leyes se trata. No obstante, de esa   consideración no se desprende que tal método sea el que se imponga en estos   casos. Esta conclusión se funda en al menos las siguientes cuatro razones.    

En primer lugar, en la sentencia C-668   de 2004 la Corte consideró que la constitucionalidad de una expresión del   artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003 se explicaba en el hecho de que el   Congreso había determinado que hacia parte de la reforma y,   adicionalmente, guardaba unidad teleológica con la misma. Considerando el   precedente que se desprende de la citada sentencia no es preciso afirmar, como   lo hace el demandante a efectos de proponer el método de análisis aplicable en   esta oportunidad, la existencia de una regla judicial única contenida en la   sentencia C-1057 de 2005.    

En segundo lugar, si bien la   interpretación de la sentencia C-1057 de 2004 planteada por el demandante   resulta posible, ella requiere ser entendida a partir de una consideración   diferente. En efecto, puede interpretarse la línea argumentativa de la sentencia   C-1057 de 2005 como un esfuerzo de la Corte por ofrecer razones adicionales para   concluir la constitucionalidad, si se tiene en cuenta que, tal y como lo refiere   dicha providencia al definir el parámetro de control que se desprende del   artículo 158 de la Carta “un acto legislativo   puede tratar diversas materias sin infringir el principio de unidad de materia,   pues mediante el se pueden reformar diversos títulos, capítulos o artículos de   la Constitución que no guarden conexidad temática, la cual en definitiva vendría   dada precisamente por su propósito de modificar la Carta Política.”    

En tercer lugar, no obstante que el   examen constitucional de una ley convocatoria a referendo es en varios aspectos   diferente a la que corresponde a los actos legislativos, puede concluirse que si   en el caso de la primera –que por ser una Ley le resulta aplicable directamente   el artículo 158 de la Constitución- la Corte ha empleado un juicio dúctil a   efectos de determinar el respeto de la unidad de materia (sentencias C-551 de   2003 y C-397 de 2010), con mayor razón debe acudirse a un juicio de ese tipo en   el caso de las reformas constitucionales adoptadas por el Congreso. Esta   consideración se apoya, además, en el hecho de que el proceso de modificación de   la Carta mediante acto legislativo se somete a exigencias especiales de   deliberación y aprobación que permiten enfrentar con mayor éxito los déficits   que podrían presentarse en el trámite de una ley ordinaria.       

En cuarto lugar, la Corte considera   del caso advertir que una interpretación más estricta del principio de unidad de   materia, podría limitar gravemente las competencias del Congreso para adoptar   las reformas constitucionales que juzgue necesarias. El acto constituyente,   incluso cuando es producto de la actuación de un órgano constituido, refleja una   expresión significativa de la soberanía popular que debe tener la capacidad de   pronunciarse, en un mismo acto, de las materias que en cada momento histórico   resulten relevantes. En efecto, una revisión de la Constitución permite   identificar la estrecha relación que tienen sus partes y, en esa medida, el   impulso de una reforma de la Constitución tiene la virtud de impactar diferentes   dimensiones, cobijadas todas ellas por la misma materia.       

b.    Cargo único: desconocimiento del principio de unidad de materia por   incorporar en el Acto Legislativo 02 de 2015 la regulación relativa al sistema   de gobierno y administración de la rama judicial.    

(i)                 Delimitación del cargo y problema   jurídico    

171. El demandante solicita que se declare   la inexequibilidad de los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y 26   (parcial) del Acto legislativo 02 de 2015 en tanto se ocupan de regular el nuevo   sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial.      

172. Según la acusación planteada en la   demanda, la inclusión en el acto legislativo de normas que reforman los sistemas   de gobierno y administración judicial, y el control disciplinario de los   funcionarios y empleados de la Rama Judicial, desconoce el principio de unidad   de materia. En efecto, a juicio del demandante tales temas no guardan conexidad   con el sistema de frenos y contrapesos, dado que dicha regulación no desarrolla   “la forma en que la Rama Judicial se relaciona con las otras ramas del poder   público.” De otra forma dicho “las reformas al sistema de gobierno y   administración judicial y al control disciplinario de los funcionarios y   empleados de la Rama Judicial no buscan ejerce un contrapoder a otros órganos   estatales o colaborar con otra rama del poder público, por lo que estas medidas   no tiene una relación con el sistema de frenos y contrapesos.” En primer   lugar, no existe conexidad causal en tanto “para reequilibrar el sistema de   frenos y contrapesos no era necesario modificar el sistema de gobierno y   administración de la Rama Judicial ni la forma en la que se ejerce el control   disciplinario de los funcionarios y empleados que hacen parte de ella.” En   segundo lugar “no existe conexidad teleológica, porque mejorar el   funcionamiento de la Rama Judicial y modificar el tema disciplinario no tiene el   potencial de aumentar o disminuir el poder de esta respecto de las demás ramas   del poder público y, por lo tanto, no tiene la finalidad de afectar en el   sistema de frenos y contrapesos.” En tercer lugar “tampoco existe una   relación de conexidad sistemática entre el asunto predominante del acto   legislativo y las reformas al sistema de gobierno y administración judicial y al   control disciplinario de sus funcionarios y empleados, porque estas son normas   que están desarrolladas en títulos y capítulos independientes, cuya modificación   no era necesaria para alcanzar el fin principal de la reforma.”    

173. Antes   de enunciar el problema jurídico que debe resolverse, es necesario establecer el   impacto que tiene el pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia   C-285 de 2016, respecto del cargo planteado en esta oportunidad.    

173.1. La   Corte declaró inexequibles, en el numeral quinto de la parte resolutiva, las   referencias que al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama   Judicial hacían los artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo en relación con la   conformación de las listas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia,   del Consejo de Estado, de la Comisión de Aforados y de la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial.    

Encuentra   este Tribunal que en tanto los segmentos acusados por el demandante, aun después   de la inexequibilidad, contienen un cambio en lo referido a la conformación de   la lista de elegibles, procede un pronunciamiento de fondo respecto de los   artículos 11 y 19. Respecto del artículo 8º el demandante no dirigió una   acusación por infracción del principio de unidad de materia.     

173.2. La   Corte declaró inexequible el artículo 15 del acto legislativo, con excepción de   la derogatoria tácita que dicha disposición hizo del numeral 2º del artículo 254   de la Constitución relativo a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, asunto sobre   el cual se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo. Adicionalmente la   Corte dispuso que el artículo quedaría así: “El   Consejo Superior de la Judicatura estará integrado por seis magistrados elegidos   para un período de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por   la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado.”    

A pesar de   que la decisión de la Corte condujo a reintegrar a la Carta el texto del numeral   1º del anterior artículo 254 de la Constitución, encuentra la Corte que respecto   de la derogatoria tácita del numeral 2º de dicho artículo -relativo a la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria y a la forma de conformarla-, procede un   pronunciamiento por el cargo de infracción de unidad de materia.    

173.3. La   Corte declaró inexequible el artículo 16 del acto legislativo. En consecuencia,   no resulta procedente pronunciamiento alguno, diferente al de estarse a lo   resuelto.    

173.4. La   Corte declaró inexequible el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015, con   excepción de lo relativo a la derogatoria, tanto de la expresión “o a los   Consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales 3º y 6º del   artículo 256 de la Constitución, en relación con lo cual la Corte se abstuvo de   pronunciarse fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.    

Debido a   esa determinación, procede un pronunciamiento de fondo respecto del artículo 17   en tanto derogó las referidas disposiciones.                                

173.5. La   Corte declaró inexequible el artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de   2015, con excepción (i) del literal f), del numeral 1º que- salvo en lo   referente a la expresión “También ejercerán la función prevista en el   artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996”- fue declarado exequible,   (ii) del literal g), del numeral 1º, que fue declarado exequible y (iii) de la   expresión “La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de   Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”,   prevista en el numeral 6, respecto de la cual la Corte se inhibió de   pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.    

Dado el   alcance de ese pronunciamiento, la Corte deberá adoptar una decisión de fondo   respecto de las disposiciones que declaró exequibles o no emitió un   pronunciamiento de fondo.    

De acuerdo   con ello procede un pronunciamiento respecto de las normas que continúan   vigentes.    

174. De conformidad con lo expuesto la Corte concluye que el problema   jurídico que debe resolver a continuación es el siguiente:    

¿Los artículos 11 (parcial), 15   (parcial), 17 (parcial), 18 (parcial), 19 y 26 (primer inciso) del Acto   Legislativo 02 de 2015 al regular en dicho instrumento el sistema de Gobierno y   Administración de la Rama Judicial desconocieron el principio de unidad de   materia aplicable al trámite de aprobación de actos legislativos dado que dicho   tema no guarda relación con la materia principal del referido acto legislativo?    

(ii)              Solución del problema jurídico: Los   artículos 11 (parcial), 15 (parcial), 17 (parcial), 18 (parcial), 19 y 26   (primer inciso) del Acto Legislativo 02 de 2015 no desconocen el principio de   unidad de materia    

175. De conformidad con el alcance   constitucional del principio de unidad de materia la Corte encuentra que no   puede prosperar la acusación planteada en contra de las disposiciones vigentes   del Acto Legislativo 2 de 2015 que establecen el nuevo diseño en materia de   control disciplinario de los funcionarios y empleados judiciales.    

176. Las disposiciones que subsisten   después de las decisiones adoptadas en la sentencia C-285 de 2016 establecen   modificaciones al régimen constitucional adoptado en 1991 en relación con la   administración de la justicia. En efecto, en ellas se prevé la creación de   nuevos órganos como la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones   Seccionales de Disciplina Judicial y la asignación a ellas de funciones de   diversa naturaleza. Las disposiciones que se acusan modifican, derogan o   reemplazan los artículos 116, 231, 254, 255, 256, 257 así como la denominación   del Capítulo 7º del Título VIII. Dichas enmiendas se encuentran comprendidas por   el propósito de reformar la Carta y, en consecuencia, siguiendo la   jurisprudencia de este Tribunal, resultan compatibles con el artículo 158.    

En efecto, las variaciones relativas   al Gobierno y a la Administración de la Rama Judicial -la mayoría de ellas   declaradas inexequibles en la sentencia C-285 de 2016- y al juzgamiento   disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial fueron   incluidas, desde el principio, entre los objetivos que motivaron la presentación   del proyecto de acto legislativo por parte del Gobierno. En la justificación   general de la propuesta de reforma constitucional se indicaba “que la práctica política y la dinámica institucional han   generado problemas y dificultades para el ejercicio de los poderes públicos.”[190]  Se planteaba, por un lado, que “la adopción del Acto Legislativo número 002   de 2004 que autorizó la reelección inmediata del Presidente de la República, sin   que se hubiera realizado una modificación sistemática al diseño institucional,   alteró en forma grave el equilibrio de poderes previsto en la Carta Política”   y, por otro, que “la práctica política y el funcionamiento de algunas de las   instituciones constitucionales ha afectado la legitimidad de los poderes   públicos, producido riesgos de injerencia indebida de un poder sobre otros,   causado déficits de representación de algunos territorios e incrementado el   costo de las campañas políticas.” Conforme a ello se advertía que la   enmienda de la Carta se dirige “a reformar varios artículos de la   Constitución Política para abordar en forma integral un ajuste institucional   cuyo propósito fundamental es el fortalecimiento de la democracia y de nuestro   sistema político.”    

Con fundamento en esa idea directriz la   exposición de motivos señaló que desde el punto de vista temático la reforma   contenía propuestas encaminadas, entre otras cosas, a hacer más eficiente la administración de justicia. A partir de ese objetivo se propuso no   solo modificar los organismos encargados de la   administración de los recursos asignados a la Rama Judicial sino también   asignar a órganos internos de la Rama la función disciplinaria relacionada con   funcionarios de la Rama. De acuerdo con lo anterior, la Corte encuentra que   las normas acusadas no solo se encuadran dentro del tema general de la reforma   constitucional sino que, adicionalmente, se articulan con las motivaciones que   condujeron al Gobierno Nacional, en ejercicio de sus competencias (art. 375), a   proponer una reforma a la Constitución que permitiera enfrentar los problemas   y dificultades para el ejercicio de los poderes públicos originados en la   práctica política y la debilidad institucional.    

177. Aunque las anteriores consideraciones   son suficientes para declarar exequibles por este cargo las disposiciones   demandadas, la Corte considera posible complementar el análisis. En efecto, si   en gracia de discusión se aceptara la línea de argumentación del demandante   respecto del método aplicable para determinar la violación del principio de   unidad de materia en relación con los actos legislativos y que sugiere que este   debe ser equivalente al que se emplea para juzgar las leyes, la conclusión   anterior no se modificaría. El demandante propone definir la materia del acto   legislativo con fundamento en su título, en los propósitos perseguidos en el   proyecto presentado al Congreso y en el número de disposiciones que, a su   juicio, se ocupan del reequilibrio de los poderes. En esa medida, según su   razonamiento, la regulación que no se refiere a la forma en que se relacionan   los diferentes poderes –frenos y contrapesos- son ajenas a la materia del acto   legislativo. Por ello, las disposiciones asociadas a la administración de la   justicia – la mayoría de ellas declaradas inexequibles en la sentencia C-285 de   2016- y el control disciplinario de funcionarios y empleados judiciales, son   extrañas a dicha materia.     

A juicio de la Corte, este planteamiento es   equivocado por las siguientes razones.  En primer lugar (i) ni el título   del acto legislativo ni el número de artículos que se ocupan de un asunto   específico de la reforma definen cuál es su materia dominante en tanto para ello   es necesario emprender una revisión estructural del texto aprobado y de los   motivos que justificaron su expedición. De ese examen se desprende,   precisamente, que uno de los temas nucleares de la reforma estaba constituido   por la administración de justicia y, en particular, como se señaló en la   exposición de motivos, por el propósito de hacer más eficiente la administración   de justicia. En consecuencia, las disposiciones demandadas se encuadran   exactamente en las materias del acto legislativo y resulta por ello aplicable la   regla definida por este Tribunal según la cual la unidad de materia no se opone,   en modo alguno, a la pluralidad temática.         

En segundo lugar (ii) no resulta cierto que   el contenido de la reforma no se hubiera ocupado de las relaciones de los   órganos de la Rama Judicial con otros órganos del poder público si se considera,   por ejemplo, que la eliminación de la competencia preferente de la Procuraduría   General de la Nación para el control disciplinario de empleados judiciales y su   traslado a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial comporta un ajuste   relevante desde la perspectiva de la separación de los poderes. Igualmente, se   vincula estrechamente a las relaciones entre los poderes públicos la creación de   un nuevo órgano integrante de la rama judicial –Comisión Nacional de Disciplina   Judicial- así como la definición de que su elección será realizada por el   Congreso en pleno de ternas enviadas, por el Consejo de Gobierno Judicial   –reemplazado por los seis (6) magistrados del Consejo Superior de la Judicatura   según la sentencia C-285 de 2016- y por el Presidente de la Republica. De   acuerdo con lo anterior, puede concluirse que las disposiciones examinadas se   encuentran también plenamente alineadas con la ordenación y relación de los   poderes y órganos del poder público.      

En tercer lugar y admitiendo que la   argumentación anterior no fuera suficiente para demostrar que la reforma se   ocupa directamente de las relaciones del poder público, (iii) la Corte encuentra   que una modificación significativa y profunda de la forma de la administración   de la rama judicial y del modelo de control disciplinario de sus integrantes,   incide (a) en la posición que en el Estado tiene dicha rama del poder público   así como (b) en la forma y cauces para su relacionamiento con otros órganos y su   capacidad de actuación. En ese sentido, la interpretación de la demanda sobre el   significado de la separación de los poderes y del sistema de frenos y   contrapesos, es restringida y desconoce que el método de conformación de los   órganos así como el tipo de funciones que le son asignadas, constituyen   elementos centrales del régimen político[191].    

En consecuencia, este Tribunal se estará a   lo resuelto en la sentencia C-285 de 2016 en los apartes declarados inexequibles   de los artículos 11, 15, 17, 18, 19 y 26 y, respecto de los apartes analizados   en esta sentencia, los declarará exequibles.     

G.  EXAMEN DE LOS CARGOS POR DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE   CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE    

178. La Corte, a continuación, analizará   los cargos relativos a la posible infracción de los principios de consecutividad   e identidad flexible. Con esa finalidad inicialmente (i) precisará el alcance de   dichos principios y sus implicaciones en materia de formación de actos   legislativos. Seguidamente (ii) analizará dos, de los cuatro cargos formulados   por esta razón. La Corte se abstendrá de examinar la impugnación particular en   contra de los artículos 2 y 9 (parcial) del Acto Legislativo 02 de 2015 y   de los artículos 5, 7 y 8 del Acto Legislativo 02 de 2015   debido a que previamente ha constatado que su aprobación vulneró la Carta dado   que el Congreso sustituyó la Constitución y, en consecuencia, excedió sus   competencias.       

a.     Reforma constitucional y principio de consecutividad    

(i)                 Régimen aplicable al proceso de reformas   constitucionales por el Congreso de la república     

179. El artículo 375 de la Constitución se   ocupa de establecer varias reglas en relación con el trámite y aprobación de una   reforma constitucional por parte del Congreso. Establece la legitimación para   presentar proyectos de acto legislativo radicándola en el Gobierno, en diez (10)   miembros del Congreso, en el veinte por ciento (20%) de los concejales o   diputados y en un número de ciudadanos equivalente, al menos, al cinco por   ciento (5%) del censo electoral. Asimismo, prevé que el trámite de reforma en   estos casos debe llevarse a cabo en dos periodos ordinarios y consecutivos. En   el primero de los periodos se requiere, en cuatro debates, la aprobación de la   mayoría simple de la Cámara y del Senado, al paso que en el segundo y en el   mismo número de debates, se exige la aprobación por la mayoría absoluta. En   adición a ello, se prescribe que una vez surtida la primera vuelta, el proyecto   debe ser publicado por el Gobierno. Igualmente se establece que, en el segundo   período, solo será posible debatir iniciativas presentadas en el primero.    

180. La ley 5 de 1992 –Orgánica del   Reglamento del Congreso- contiene entre los artículos 219 y 227 un grupo de   reglas relativas al trámite de aprobación de las reformas constitucionales   aprobadas por el Congreso. Así y entre otras (i) el artículo 221 prevé que los   actos legislativos deberán cumplir el trámite señalado en la Constitución y en   el Reglamento del Congreso;  (ii) el artículo 224 dispone que dos periodos ordinarios y consecutivos   comprenden una legislatura, el primero iniciando el 20 de julio y terminando el   16 de diciembre, al paso que el segundo empieza el 16 de marzo y concluye el 20   de junio; y (iii) el artículo 226 prescribe que en la segunda vuelta solo será   posible el debate de iniciativas presentadas en la primera, prohíbe considerar   las negadas en dicha vuelta y, adicionalmente, determina que podrán ser   consideradas y debatidas modificaciones o cambios a la institución política   reformada, siempre y cuando ello no altere la esencia de lo aprobado.   Finalmente, (iv) el artículo 227 prevé que las disposiciones previstas en el   Reglamento del Congreso relativas al proceso legislativo ordinario serán   aplicables al proceso de reforma constitucional adoptada por el Congreso,   siempre y cuando no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales.    

181. En concordancia con dicha orientación   legislativa este Tribunal, en numerosas oportunidades, ha destacado que el   parámetro normativo relevante para juzgar la validez de las reformas   constitucionales aprobadas por el Congreso, se encuentra conformado no solo por   las disposiciones constitucionales en la materia, sino también por las reglas   establecidas en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso que, en esa   condición, sujeta la actividad del Congreso -art. 151 C.P-. Sobre el particular,   la sentencia C-816 de 2004 se refirió al asunto indicando lo siguiente:     

14- Esta conclusión es forzosa   si se advierten las perplejidades que surgen si el análisis de la Corte se   restringiera exclusivamente al Título XIII para verificar la regularidad de la   aprobación de los actos legislativos.  En efecto, del tenor literal del   artículo 375 de la Carta no puede advertirse, por ejemplo, que el trámite de los   actos legislativos deba cumplir con la regla de los ocho debates, cuatro por   cada “vuelta”, pues una regla de semejantes características sólo podría   derivarse de los enunciados normativos contenidos en los artículos 157 y   siguientes de la Carta, disposiciones que no hacen parte del título XIII.     

Consecuencias similares pueden   advertirse por la inobservancia de otros requisitos que, aunque no están   expresados en la literalidad de las normas contenidas en el mencionado título   XIII, han sido incluidos por la jurisprudencia constitucional dentro del   parámetro del control judicial de los actos legislativos, tales como la   publicación del proyecto de acto legislativo previo al estudio en la comisión   correspondiente (CP art. 157-1 y art. 144 Ley 5 de 1992), la elaboración de   informe de ponencia destinado al pleno de cada cámara para efectuar el segundo   debate del proyecto de acto legislativo en cada una de las “vueltas” (CP   art. 160), los términos aplicables entre el primer y segundo debate y entre la   aprobación en una cámara legislativa y en otra (CP art. 160), el procedimiento   para las modificaciones, adiciones y supresiones del proyecto de acto   legislativo (CP art. 160) y el cumplimiento del requisito de la unidad de   materia (CP art. 158), entre otras disposiciones.    

Con base en este marco de   referencia, puede concluirse que el mandato del artículo 379 superior, según el   cual los actos legislativos “sólo” pueden ser declarados inexequibles por   violación de los requisitos establecidos en el título XIII de la Carta, no puede   ser interpretado de manera exegética y estricta, pues dicha hermenéutica   desvirtuaría todo el sistema de control de las reformas constitucionales   previsto por la Carta.”[192]    

Conformado así el parámetro del control, es   claro que los principios que rigen el proceso de formación de las leyes, entre   ellos los principios de consecutividad e identidad flexible, son también   aplicables al proceso de reforma constitucional por parte del Congreso. A   continuación se precisa su alcance.     

(ii)              El alcance general de los principios de   consecutividad e identidad flexible en el trámite de leyes y actos legislativos   por parte del Congreso de la República.    

182. Esta   Corporación se ha referido en diferentes ocasiones al alcance de las exigencias   que se adscriben a los principios de consecutividad e identidad flexible. El   punto de partida ha consistido en señalar que tales exigencias “se encaminan a que el producto legislativo sea   expresión de la deliberación democrática.”[193]  La exigencia de consecutividad respecto de los proyectos de ley y de actos   legislativos, exige que se surtan de manera sucesiva, en comisiones y plenarias,   los debates correspondientes. Ha destacado la Corte que con fundamento en la   exigencia de consecutividad “tanto las comisiones como las   plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir   todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar   a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra célula legislativa   para que un asunto sea considerado en un debate posterior.”[194] De acuerdo con ello   y de manera específica, esta Corporación ha advertido también que “la   totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido   y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la   plenaria, según sea el caso.”[195] Igualmente, como   desarrollo de esta exigencia ha señalado que “las proposiciones   modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las   supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión y votación, salvo que el   autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o a   modificaciones (…).”[196] En síntesis, en la   jurisprudencia constitucional “lo que   se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el   principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates   reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un   proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre cada una de sus normas en   particular.”[197]    

Conforme a lo anterior, el principio de consecutividad se desdobla   en dos dimensiones. La primera establece las condiciones para que pueda   considerarse que en una determinada etapa del trámite se han cumplido las   exigencias de votación y deliberación, lo que supone discutir, aprobar o   improbar (a) el articulado que se propone en la ponencia presentada y (b) las   proposiciones de modificación, de adición o de supresión que sean formuladas por   las personas habilitadas para el efecto. La segunda, que se encuentra   determinada por el resultado de la primera, exige que el tema objeto de debate   legislativo sea examinado a lo largo del trámite en el Congreso, de forma que no   se debatan y aprueben en etapas posteriores asuntos que no lo fueron en las   etapas precedentes.    

183. La consecutividad es entonces una condición imprescindible   para la correcta formación de la voluntad del legislador. En efecto, su respeto   asegura el cumplimiento de las condiciones de deliberación que permiten la   formación sucesiva de los textos normativos. Cada una de las etapas del   procedimiento en el Congreso tiene por objeto asegurar, no solo la participación   de quienes han sido elegidos como senadores o representantes, sino también que   dicha intervención resulte ordenada y atienda las discusiones y votaciones que   se presentan en el curso del trámite de las leyes o de los actos legislativos.    

184. El alcance del principio de consecutividad está determinado,   de forma significativa, por su relación con el denominado principio de identidad   flexible conforme al cual, ha dicho la Corte “el articulado estudiado   puede sufrir modificaciones, adiciones o supresiones, a condición que esas   alteraciones guarden conexidad con los asuntos analizados en las etapas   anteriores del trámite legislativo.”[198] Con precisión ha dicho   este Tribunal:    

“En otros términos, el objetivo último del principio de identidad flexible es   dotar a las plenarias – en el caso particular de los proyectos de ley – de la   posibilidad de incorporar cambios en el articulado, conservándose en cualquier   caso la unidad temática de la iniciativa, vista en su conjunto.   En   palabras de la Corte y en relación concreta con el alcance del principio de   identidad flexible en el trámite de proyectos de ley, el “concepto de identidad (…) comporta más bien que   entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo   artículo exista la debida unidad temática (…). Tal entendimiento permite   que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las   modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160   C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional   permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o   modificación (…). Lo anterior implica darle preponderancia al principio   de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en   el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo   (…). || En efecto, la Carta autoriza la   introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo   debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de   adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el   ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación   o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden   de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones    se encuentra limitada pues debe respetarse  el principio de identidad, de   forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado   en comisiones (…).” (…)”[199]    

185. De lo anterior se desprende   entonces que una de las cuestiones constitucionales fundamentales para   determinar la existencia de una infracción a los principios de consecutividad e   identidad flexible, consiste en establecer si el asunto puede calificarse como   nuevo. En la sentencia C-332 de 2005 este Tribunal sintetizó el alcance de su   jurisprudencia indicando:    

“La jurisprudencia ha advertido que no cualquier relación con lo que ha   sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de   identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones   ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que   la relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’ (…), ‘estrecha’,   (…) ‘necesaria’, (…) ‘evidente’. (…) En ocasiones, refiriéndose a   leyes, no a actos legislativos, según las especificidades del caso, ha exigido   una relación especial de conexidad, al señalar que si la “adición” tiene   autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución debatida en   las etapas anteriores, entonces la adición es inconstitucional. (…)    

4.6. Para la determinación de qué constituye “asunto nuevo” la   Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un   artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo   puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (…) (ii) no es asunto   nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada   en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente   debatido; (…)  (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del   proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (…) (iv) no   constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación   que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en   torno a un tema. (…) En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de   asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos   temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991.   Así, se ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional –un   artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema   acusatorio– guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo –las garantías   del investigado o acusado en el proceso penal–. (…)”[200]    

Complementando y precisando el alcance del principio de consecutividad, la   sentencia C-040 de 2010 señaló lo siguiente:    

“Con base en estas reglas, el reproche basado en la violación de   los principios de consecutividad e identidad flexible tiene carácter calificado.    Al respecto, la Corte ha establecido (…) que no resulta suficiente demostrar que   el texto de la iniciativa es diferente al aprobado en primera vuelta, sino que   es necesario acreditar que esa divergencia afecta la esencia de lo aprobado   inicialmente o constituye un asunto nuevo no susceptible de incorporarse   en el segundo periodo legislativo. Sobre el particular, se ha indicado que el   parámetro de identificación del asunto es la definición acerca de la   institución objeto de reforma. En consecuencia, no existe una vulneración del   principio de consecutividad cuando, a pesar que el texto no haya sido votado en   los ocho debates exigidos, sí se mantiene la relación de conexidad, del tipo   descrito en el numeral anterior, entre las variaciones de contenido que hayan   sido incorporadas a la iniciativa durante las distintas etapas del trámite   legislativo.    

Es conforme a estas consideraciones que la jurisprudencia prevé que   pueden incorporarse cambios en los textos aprobados, incluso considerables, sin   que ello afecte el principio de identidad relativa, siempre y cuando esos   cambios se inscriban en los asuntos del proyecto que han recibido debate   previo. Así, se ha previsto que “el análisis acerca del cumplimiento de los   principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en   su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de las normas para   encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la   medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido   de la regulación del proyecto mirado como un todo.” (…)  Bajo estas   premisas, la vulneración de los principios de identidad flexible y   consecutividad se estructura cuando la modificación incorporada en el trámite   conlleva un cambio esencial, esto es, que tiene una significación tal que no   permita afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa   aprobada con anterioridad (cambios que son concebidos por las cámaras como fórmulas   concretas que resuelven cuestiones particulares dentro del mismo asunto (…),   sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los   debates reglamentarios por no haberse considerado en la primera vuelta. (…)     

El concepto de modificación esencial, de acuerdo con el mismo   precedente, se determina a partir de la distinción entre cambios que precisan o delimitan materias   incorporadas en etapas anteriores, que estuvieron siempre presentes en los   distintos debates,  cambios que son admisibles, en contraposición con los   cambios que son “evidentemente contrarios a la finalidad de la institución   aprobada y restringen el alcance de la decisión adoptada en las etapas   anteriores del proceso legislativo, (…) los cuales son   inconstitucionales.” (…)”    

Estos criterios para definir la   existencia de un asunto nuevo, tienen una importancia central en la articulación   del principio de consecutividad y el principio de identidad flexible. En   síntesis no se tratará de un tema nuevo cuando el asunto objeto de consideración   tiene una relación clara, especifica, estrecha, necesaria y evidente con el   asunto debatido y aprobado en la etapa precedente del trámite. Por el contrario   no será el mismo tema cuando lo discutido tiene una relación remota, distante o   tangencial con aquello que ha sido previamente aprobado. En esa dirección la   sentencia C-141 de 2010 indicó que el núcleo de la exigencia constitucional que   se estudia consiste en que a “lo largo de los cuatro debates   se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones   que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden   hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en   otro completamente distinto.”    

(iii)            Principio de consecutividad y reglas específicas aplicables al   proceso de aprobación de los actos legislativos    

186. El alcance de los principios de consecutividad e identidad flexible tiene,   en el caso de los actos legislativos, algunas particularidades que se desprenden   del artículo 226 de la ley 5ª de 1992[201]. En efecto, aunque   comparte el significado antes precisado según el cual los temas del proyecto   deben ser aprobados a lo largo de los cuatro debates, no puede perderse de vista   que en el caso de los actos legislativos, dichos principios deben aplicarse a un   procedimiento compuesto no por cuatro debates -hipótesis a la que se refiere el   artículo 157 de la Constitución- sino por ocho -conforme lo establecen los   artículos 375 de la Carta y 225 de la Ley 5ª de 1992-.    

Sobre el particular, la jurisprudencia ha dicho que la   exigencia de consecutividad respecto de los actos legislativos “tiene origen   en lo previsto en el artículo 375 C.P., en cuanto dispone que la iniciativa   deberá ser considerada en dos periodos o vueltas, prescripción que debe   interpretarse a la luz de lo dispuesto en el artículo 157 Superior, que   establece que todo proyecto debe haber sido aprobado en primer debate en la   correspondiente comisión permanente de cada cámara, y en segundo debate por las   plenarias”[202].   Conforme a ello mientras en el caso de las leyes esta exigencia se conoce como   regla de los “cuatro debates”, en el caso de los actos legislativos se   alude a ella como regla de “los ocho debates”[203].   Sobre el particular la sentencia C-208 de 2005 indicó:    

“El artículo 375 Superior consagra, al respecto de las adiciones o   modificaciones que se pueden introducir a los proyectos de acto legislativo en   el segundo período, que en éste sólo podrán debatirse iniciativas presentadas   en el primero. Por su parte, el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 establece,   que el cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en la   segunda “vuelta”, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente   sobre la institución política que se reforme, podrá ser considerada y debatida.    

Refiriéndose con mayor precisión a la proyección de los   principios examinados en el caso de los actos legislativos, la sentencia C-1052   de 2012 explicó:    

“(…) (ii) A la luz de este   principio, todo proyecto de acto legislativo puede contener cambios o   modificaciones en segunda vuelta siempre que no se altere la esencia de lo   aprobado. (iii) Si un tema es considerado como el principal o sustancial,   y fue objeto de estudio y discusión en todos los debates, el hecho de que una   norma no haya sido objeto de estudio en todos los debates, no implica   desconocimiento del artículo 375 Superior. (…)    

 Ahora, en relación   con las modificaciones o adiciones que pueden introducirse en “segunda vuelta”,   la jurisprudencia ha establecido que no es un cambio esencial al proyecto de   acto legislativo (i) aquel contenido que se introduce con el fin de   precisar o delimitar el alcance de las decisiones adoptadas en el primer   periodo;(ii) aquel o aquéllos que reafirman las consecuencias de una   decisión ya adoptada en “primera vuelta”; (iii) aquel que fija pautas   concretas, cuya conveniencia no corresponde determinar a la Corte, pues, se   deriva de una discusión que siempre estuvo presente desde el mismo inicio del   proyecto; y (iv) aquel que guarda una relación de conexidad evidente y   tenga una función instrumental necesaria, aunque sean separables los contenidos   normativos respectivos (…).”    

187. Como se precisó más arriba, el artículo 226 de la Ley 5 de 1992 contempla   tres reglas referidas específicamente al trámite de aprobación de los actos   legislativos[205].   Se trata de disposiciones que imponen el cumplimiento de cargas dirigidas a   asegurar, de una parte, (i) que en el trámite de discusión de una reforma   constitucional los asuntos aprobados sean debatidos a lo largo de los ocho   debates y, de otra, (ii) que los acuerdos alcanzados en la primera etapa del   proceso constituyente se encadenen adecuadamente con la reforma aprobada al   término de la segunda vuelta. Para la Corte la interpretación de los artículos   157, 160 y 375 de la Constitución, conjuntamente con el artículo 226 de la Ley 5   de 1992, debe edificarse a partir de la premisa según la cual cada una de los   momentos del proceso de reforma constitucional, lejos de ser compartimentos   estancos, son momentos que en relación con la formación de la voluntad   constituyente se encuentran estrechamente comunicados o vinculados. Considerando   que para la presente decisión resultan relevantes dos de las reglas establecidas   en el artículo 226, la Corte se ocupará de ellas a continuación.           

·         Primera regla: competencia del Congreso para discutir, en   segunda vuelta, únicamente iniciativas presentadas en la primera vuelta    

188. La primera parte del inciso primero del artículo 226 de la Ley 5ª de 1992,   reproduciendo lo establecido en el inciso final del artículo 375 de la Carta,   establece que en la segunda vuelta solo podrán debatirse iniciativas   presentadas en la primera. Esta regla tiene por objeto garantizar que no se   modifiquen los temas objeto de consideración en la primera vuelta y, en esa   medida, concreta la articulación del principio de consecutividad con el de   identidad flexible. De esta forma, como los cuatro debates que se surten en la   primera vuelta hacen parte del trámite de formación del acto legislativo, en la   segunda solo podrá ocuparse de aquellas iniciativas comprendidas por el tema   debatido desde el principio.    

La prescripción referida, en síntesis, impide que se planteen en segunda vuelta   iniciativas que, al resultar ajenas a los temas debatidos inicialmente, tengan   como efecto privar la enmienda constitucional de los debates correspondientes.   De admitirse lo contrario, las discusiones suscitadas en el curso de los   primeros cuatro debates podrían ser indiferentes en el curso de los cuatro   subsiguientes y, el proceso de formación de la voluntad democrática conseguido   inicialmente, terminaría siendo irrelevante o inocuo. Se trataría entonces de   dos etapas carentes de toda relación y vinculación. En una de sus primeras   decisiones sobre el particular, la Corte explicó así el alcance de esta   disposición:    

“La   obligatoriedad de los ocho debates para los proyectos de Acto Legislativo   excluye también las denominadas “constancias”, dejadas en el curso de la primera   vuelta, generalmente al finalizar ésta, con el pretexto de cumplir la norma que   consagra el inciso final del artículo 375 de la Constitución, a cuyo tenor en el   segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.    

La “presentación” aludida en la   norma superior no puede ser entendida con el alcance de la sola formulación de   una propuesta de reforma, menos todavía si ella emana de un solo congresista y   no de los diez que exige la Constitución.    

Las iniciativas presentadas en   el primer período, para que puedan pasar al segundo, deben haber sido discutidas   y votadas en los cuatro debates correspondientes y el sentido del precepto   constitucional es el de que sólo habiéndose surtido respecto de cierta norma el   trámite total de la primera vuelta pueda darse la segunda. Así lo entendió el   propio Congreso, cuando en el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 dispuso: “En la   segunda vuelta sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Las   negadas en este período no podrán ser consideradas nuevamente”. (Subraya la   Corte).    

La norma orgánica agrega que   únicamente los cambios o modificaciones del contenido de las disposiciones que   “no alteren la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política   que se reforma” podrán ser considerados y debatidos, lo cual descarta de plano   que la sola constancia de haber propuesto un nuevo artículo o una modificación a   lo aprobado sirva para los fines del paso de ese asunto a la segunda vuelta.   Considera la Corte que solamente los textos publicados oficialmente en el   intermedio de los dos períodos ordinarios en que se debate la reforma pueden ser   de nuevo debatidos y votados en los cuatro debates de la segunda vuelta.”[206]    

189. Esta posición ha sido reiterada posteriormente, insistiendo la   Corte que resulta posible presentar, en la segunda vuelta, solo iniciativas   formuladas en la primera vuelta aunque no correspondan con textos aprobados. En  la sentencia C-332 de 2005 esta Corporación, apoyándose en las reglas   fijadas en las sentencias C-222 de 1997 y C-614 de 2002 indicó:    

“Del artículo 375 superior sólo   se desprende la limitación según la cual, en el segundo periodo, el debate   únicamente puede versar sobre iniciativas que hayan sido presentadas en el   primero.” (…) El que la norma se refiera a ‘iniciativas presentadas’, no   a textos aprobados, según la sentencia citada implica “(…) que una iniciativa   puede tener distintas expresiones y diferentes alcances, los cuales,   precisamente, habrán de ser configurados a lo largo del debate.” Por tanto,   concluye, “(…) en el segundo periodo no es posible introducir temas nuevos,   esto es, iniciativas nuevas que no hayan sido presentadas en el primero.   Sin embargo, sí es posible debatir las iniciativas presentadas en el primero, a   partir del texto del proyecto aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como   consecuencia del debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias.”   (…)”[207]    

Es claro y en esto la Corte sigue el   precedente establecido en materia de consecutividad en el trámite de las leyes,   que no es posible establecer una equivalencia entre artículos nuevos y temas   nuevos. En efecto, el abordaje de un tema puede llevarse a cabo mediante   distintas propuestas normativas, de manera que el planteamiento de nuevas   opciones regulatorias, incluso diferentes de las discutidas previamente no   comporta una infracción del principio de consecutividad. Para efectos de   determinar si se trata o no de un tema nuevo deberá aplicarse el criterio   definido por la Corte según el cual no se tratará de un asunto nuevo cuando   exista una relación de conexidad clara, específica, estrecha,   necesaria o evidente  con los asuntos previamente debatidos. Si el vínculo es remoto, distante, o   meramente tangencial, la iniciativa aprobada deberá ser declarada inexequible.     

La delimitación de esta materia ha conducido a la Corte a afirmar que incluso   modificaciones considerables de textos previamente aprobados no desconocen los   principios analizados “si se respeta el principio de identidad relativa, a   partir de los temas principales del proyecto, no de un artículo específico.   (…)”[208]  En esa dirección ha dicho la Corte:    

“Ahora bien, teniendo en cuenta las reglas anteriores, la Corte ha   precisado que los cambios en el texto pueden ser considerables, si se respeta el   principio de identidad relativa, a partir de los temas principales del proyecto,   no de un artículo específico. (…) Por tal motivo la Corte ha sostenido que en   “(…) el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad   relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto,   sin que sea posible una consideración aislada de normas para encontrar   diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en   que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de   regulación del proyecto mirado como un todo.” (…)  También ha concluido la   jurisprudencia que el principio de consecutividad exige que el objeto de lo   decidido a lo largo de los ocho debates corresponda al mismo tema, así el   sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario. En caso de   contradicción o de divergencias, sobre el mismo objeto de la decisión, es   posible armonizar el proyecto mediante el mecanismo de las comisiones de   conciliación. (…)”[209]    

Y, en providencia posterior precisó:    

“Como se indicó en el fundamento jurídico   anotado, el asunto nuevo no corresponde (i) a un texto   que es apenas formalmente distinto; o (ii) a precisiones, modificaciones o   desarrollos de materias previamente debatidas, reformas que se inscriben en el   concepto de fórmulas específicas.  Así, para identificar qué es un asunto   nuevo debe tenerse en cuenta el proyecto de ley o de acto legislativo en su conjunto.  Así, para la identificación del asunto nuevo no   puede llegarse a un nivel de rigor tal que se termine comprendiendo a cada uno   de los temas generales de manera seccionada, sino que esta comprensión solo será   posible cuando no pueda configurar una conexidad plausible y razonable entre el   tópico incluido y los temas generales de la iniciativa.  Es bajo esta   comprensión que la jurisprudencia ha establecido, como se manifestó en   precedencia, que el parámetro para la identificación de un asunto nuevo es el estudio acerca de la   institución que se reforma, condición que deja de lado toda posibilidad de hacer   un juicio de consecutividad basado en un criterio textual.”[210]  (Subrayas dentro del texto)    

190. Una cuestión   particular que se ha suscitado en materia de juzgamiento del principio de   consecutividad, ha consistido en determinar cuándo las disposiciones   transitorias incluidas en un proyecto de ley lo desconocen. En esa dirección, la   Corte ha indicado lo siguiente:    

“ (….) respecto de los artículos transitorios agregados   durante la segunda vuelta de la formación de un acto legislativo, la Corte ha   declarado su constitucionalidad cuando su contenido (i) guarda relación de ‘conexidad   evidente’ (…) con las decisiones adoptadas a lo largo de todas las etapas   del trámite legislativo, así no se haya tomado una decisión ‘específica’   sobre el texto acusado, y (ii) su función dentro de la reforma constitucional   adoptada sea necesariamente instrumental, en la medida en que busca disipar una   controversia interpretativa o evitar un vacío jurídico o precisar cómo ha de   hacerse la transición del régimen anterior al nuevo establecido por la reforma   constitucional demandada.”[211]    

191. Así las cosas, el alcance de esta   regla, que armoniza así los principios de consecutividad e identidad flexible,   encuentra plena justificación en el hecho de que la culminación de la primera   vuelta no puede suponer una especie de “parálisis” en los debates. Por el   contrario en ese periodo debe continuarse la deliberación a efectos de   perfeccionar el acuerdo alcanzado al término de los cuatro debates. En todo   caso, dado que deben existir ocho debates, no es posible presentar iniciativas   que resulten novedosas respecto de aquellas presentadas en la etapa inicial del   proceso.       

·         Segunda regla: prohibición de considerar y   debatir en segunda vuelta, cambios que alteren la esencia de la institución   política reformada.    

192. El segundo inciso del artículo 226 de   la Ley 5 de 1992 establece que el cambio o modificación del contenido de las   disposiciones, en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo   aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser   considerada y debatida. Formulada de otra forma, esta disposición   proscribe que en segunda vuelta sean considerados cambios o modificaciones que   impliquen la alteración de los aspectos esenciales con los que fue aprobada en   primera vuelta la institución política que es objeto de reforma.    

La infracción se produce cuando, comparadas   las normas aprobadas en primera vuelta y aquellas que lo fueron en segunda   vuelta, puede concluirse que las últimas incorporaron modificaciones o cambios   fundamentales a la respectiva institución reformada a tal punto que alteraron la   esencia de lo que fue acordado en la primera vuelta. El acuerdo legislativo   obtenido en primera vuelta y que se concreta en la aprobación de las reglas y   principios que delimitan o configuran la institución política objeto de ajuste,   constituye el punto de partida del consenso acentuado que se debe obtener en la   segunda vuelta acerca de la institución de que se trate. Por ello, puede decirse   que no podrán introducirse modificaciones o cambios que alteren, descompongan o   destruyan lo que hace que la institución política sea tal y no otra.     

En este caso la relación del principio de   consecutividad y de identidad flexible muestra una faceta particular. En efecto,   según la prohibición que se examina, concluida la primera etapa del proceso   legislativo, surge un límite derivado de la esencia de lo aprobado respecto de   la institución política que es objeto de reforma. En este caso, los cambios que   alteren dicha esencia, aun en el evento de haber sido considerados en la primera   vuelta, no pueden ser tenidos en cuenta. De otra forma dicho, aunque un cambio o   modificación no pueda calificarse como novedoso al compararlo con los asuntos   tratados en los cuatros primeros debates, será improcedente considerarlo si, de   aprobarse, supone la alteración de la esencia de aquello que fue aprobado al   regular la institución política.      

Esta regla tiene una significativa   trascendencia democrática. En efecto, la formación de la voluntad del Congreso   cuando este actúa en ejercicio del poder de reforma constitucional trasciende,   en alguna medida, los propósitos que inspiran el procedimiento legislativo   ordinario. La modificación de la Carta reviste tal seriedad e importancia que se   han previsto dos momentos de deliberación y decisión guiados por la búsqueda del   más amplio acuerdo. Su conexión, que se manifiesta en la relevancia de lo   decidido en primera vuelta como punto de partida de lo que habrá de decidirse en   la segunda, se refleja en su integración a un mismo trámite -el previsto en el   artículo 375- y en el deber de publicación por parte del Gobierno –también   señalado en ese artículo- de aquello que ha sido aprobado en primera vuelta. En   efecto, la orden de publicación no solo cumple una importante función de   publicidad sino que, adicionalmente, muestra el estado del acuerdo alcanzado por   el constituyente derivado y la importancia de mantenerlo, en su esencia, como   garantía de formación de una real voluntad constituyente, diferente en sus fines   y expresiones, a la voluntad legislativa.    

193. El juicio concreto cuya realización   impone esta norma supone (i) la identificación de los textos objeto de   comparación (el aprobado en primera vuelta publicado por el Gobierno Nacional y   el acto legislativo), (ii) la delimitación de la institución política reformada   y (iii) el contraste de la regulación a efectos de determinar si el segundo   contiene ingredientes que supongan una alteración esencial de aquello que   resultó aprobado sobre la institución política correspondiente. Esta metodología   fue empleada por la Corte en la sentencia C-614 de 2002. En esa oportunidad   expuso diversas consideraciones acerca del alcance de esta regla que, por su   relevancia, se reproducen a continuación:    

“Así, como resultado de los   debates en segunda vuelta, el proyecto aprobado en la primera puede ser objeto,   en primer lugar, de modificaciones que tengan un alcance meramente formal, como   cambios en las palabras, o en la redacción. Tales cambios puede afectar también   la estructura de un artículo, de tal modo que se fundan en uno solo los   contenidos de varios incisos, o, en un proyecto complejo, puede ocurrir que haya   intercambio de textos entre distintos artículos. Y puede ocurrir que en ninguno   de tales eventos se modifique el contenido de regulación del proyecto. Y así,   puede suceder que el inciso que se echa de menos en una disposición se encuentre   incorporado en otro de la misma norma, o que el artículo que parece ser nuevo no   sea sino el producto de la regulación separada de materias que antes se habían   tratado de manera conjunta en una sola norma, etc.    

Eso impone que para el análisis   acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de   consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una   consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos   aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden   carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como   un todo. No puede perderse de vista, por otra parte, el hecho de que todo   cambio en un texto impone el deber de realizar un análisis de su relevancia   desde el punto de vista sustancial.    

Adicionalmente a las   modificaciones meramente formales, también resulta constitucionalmente admisible   que el texto de un proyecto cambie en su contenido normativo a lo largo de todo   el debate legislativo. Y, respecto de los proyectos de Acto Legislativo, ese es   el alcance de la posibilidad de debatir nuevamente, en segunda vuelta, las   iniciativas presentadas en la primera. Como resultado del debate, en   cualquiera de sus etapas, pueden presentarse modificaciones que afecten el   contenido normativo de las disposiciones de un proyecto, o le incorporen   regulaciones complementarias, con la condición de que no comporten cambios   esenciales sobre lo que ha sido previamente aprobado. Y por tales debe   entenderse aquellos cambios en las disposiciones aprobadas, en tal medida   significativos, que no permitan afirmar que se trata de modificaciones o   adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad, sino que constituyan   verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios   y que no habrían sido consideradas en la primera vuelta.    

Pero cuando esas modificaciones   obran sobre iniciativas previamente discutidas y aprobadas son   constitucionalmente admisibles, como expresión del principio democrático y   de la necesaria y deseable dinámica del debate parlamentario, que permite que   las decisiones respondan a la ilustración de juicio que se va acumulando a lo   largo del proceso, a la participación creciente de la colectividad, de manera   que esas mayores ilustración y participación se traduzcan en el   perfeccionamiento de las iniciativas, modificando, adicionando o suprimiendo los   textos que se han ido elaborando, en orden a lograr, como resultado final, una   norma que resulte satisfactoria, fruto de un proceso democrático amplio,   participativo y reflexivo.    

Por las anteriores   consideraciones el análisis sobre la constitucionalidad de las expresiones   normativas acusadas estará orientado a establecer si las diferencias que el   texto definitivo presenta respecto del proyecto original, responden a la   introducción de temas nuevos no considerados en el primer periodo o implican   modificaciones que afectan el contenido esencial de lo aprobado inicialmente, o   si, por el contrario, son alteraciones que obran sobre iniciativas previamente   aprobadas, sin alterarlas de manera esencial.”[212] (Subrayas y   negrillas no hacen parte del texto original)    

         

194. La regla establecida en el artículo 226   de la Ley 5 de 1992 supone entonces que aun en aquellos eventos en los que se   someta a consideración y debate una iniciativa que no resulta nueva de cara a   los temas que han sido objeto de consideración a lo largo del trámite en el   Congreso de la República, se violará el principio de identidad flexible si   altera aquello que resulta característico de la institución política, tal y como   fue aprobada en la primera vuelta. Este límite, a lo que se puede considerar y   aprobar en segunda vuelta, encuentra apoyo en el propósito de articular, de un   lado, la importancia de los acuerdos alcanzados en la primera vuelta y que   incluso deben ser publicados por parte del Gobierno Nacional y, de otro, los   principios de consecutividad e identidad flexible permitiendo los demás ajustes   o modificaciones que correspondan a iniciativas presentadas en primera vuelta.   Las modificaciones en la segunda vuelta pueden suponer cambios significativos.   No obstante, dichas variaciones no pueden llegar a tal punto que lo que   constituye la esencia de lo aprobado en primera vuelta sea alterado y, por esa   vía, termine modificándose la naturaleza de aquello que fue objeto de aprobación   en los primeros cuatro debates.      

Entiende la Corte, de conformidad con lo   expuesto, que la consideración, debate y aprobación de iniciativas en segunda   vuelta puede dar lugar a la violación del ordenamiento jurídico por dos vías   diferentes: o bien porque se somete a consideración un asunto nuevo o, porque   sin ser ello así, se introduce una modificación esencial de lo aprobado respecto   de la institución política que se reforma. En ese sentido, este Tribunal ha   advertido que “no basta con señalar que el texto de un acto legislativo es   diferente del que se aprobó al culminar la primera vuelta para que se configure   un cargo de inconstitucionalidad, sino que es necesario mostrar en qué medida   esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un   tema nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo periodo legislativo.”[213]    

195. La interpretación expuesta, que   establece la distinción entre (i) la obligación de no debatir ni aprobar asuntos   nuevos en la segunda vuelta y (ii) la prohibición de alterar la esencia de lo   aprobado respecto de la institución política reformada, fue reconocida por esta   Corte en la sentencia C-332 de 2005 al definir si en la tramitación del Acto   Legislativo 01 de 2003 se habían vulnerado los principios de consecutividad e   identidad flexible al incluir en séptimo y octavo debate un parágrafo   transitorio del artículo 10. La disposición correspondiente establecía que “[n]adie   podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una   corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así   fuere parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad.”   A su vez, el parágrafo transitorio que se introdujo establecía que lo dispuesto   en ese numeral no se aplicaría a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la   vigencia del referido acto legislativo. Al juzgar su constitucionalidad explicó   la Corte:          

“Para la Corte Constitucional,   esta nueva versión del parágrafo transitorio tiene relación con el numeral 8°,   por lo que en sentido estricto no se trata de un ‘asunto nuevo’;   guarda relación de conexidad con el tema de la inhabilidad del numeral 8° del   artículo 179 de la Constitución. No obstante, se trata de una   modificación que “afecta la esencia de lo aprobado” en primera vuelta  y luego en los debates de la segunda vuelta, cambios que están prohibidos por el   artículo 157 y 375 de la Carta así como por el artículo 226 de la Ley 5ª de   1992, según la interpretación que de él ha hecho la jurisprudencia   constitucional citada en el apartado [4.1.7.] de esta sentencia.  Lo que   hace el parágrafo transitorio, aprobado de manera abrupta al final del proceso   de reforma constitucional, es crear una excepción temporal, presentada como   artículo transitorio, cambiando así la esencia que según los propios   representantes, ‘siempre’ ha tenido el artículo 179, numeral 8°. No es   esta una simple precisión de la inhabilidad porque la permanencia o no de ésta   después de la renuncia es una cuestión medular atinente a los efectos básicos de   dicha inhabilidad.” (Subrayas y negrillas no hacen parte del texto original)    

Esta decisión reconoce y aplica la regla   antes referida en tanto la Corte advierte que, a pesar de que el asunto no   planteaba un tema nuevo, sí alteraba la esencia de la institución pública   reformada, tal y como había sido estructurada en primera vuelta y, en   consecuencia, violaba el principio de identidad flexible.     

196. El precedente así definido fue seguido   también en la sentencia C-040 de 2010. La Corte examinó el siguiente asunto.   Durante el trámite del Acto Legislativo 01 de 2009 se aprobó una disposición   conforme a la cual (a) nadie podrá ser elegido para más de una   Corporación o cargo público, ni para una Corporación y un cargo si los   respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente, (b) la renuncia un (1) año antes de la elección al cargo al que se   aspire eliminaba la inhabilidad y (c) la inhabilidad establecida no aplicaría a quienes hayan renunciado   al menos seis (6) meses antes del último día de inscripciones para la   realización de las elecciones al Congreso de la República en el año 2010.     

La tercera norma, que limitaba el alcance de   la inhabilidad había sido incluida en quinto debate. La Corte concluyó que a   pesar de no tratarse de un asunto nuevo dado que a lo largo de los debates se   había discutido la inhabilidad por períodos concurrentes, se trataba de una   disposición que modificaba, de manera esencial, lo que había sido aprobado en   primera vuelta. Al respecto explicó este Tribunal:      

“Sobre este particular debe insistirse en la pertinencia de la regla   jurisprudencial, fijada en la sentencia C-332/05, según la cual la disposición   transitoria que establece una excepción a la regla general antes citada, si bien   no puede considerarse como un asunto nuevo, pues   el tópico de la inhabilidad por periodos concurrentes había sido discutido en   tres de los debates surtidos en primera vuelta, en cualquier caso es una   modificación esencial, en tanto restricción temporal para la aplicación del   régimen de inhabilidades.  En otras palabras, el parágrafo transitorio en   comento no es una precisión o delimitación de la materia aprobada en primera   vuelta, sino que es una regla que busca inaplicar a través de la creación de una excepción   retroactiva, la decisión legislativa aprobada en ese periodo del trámite   legislativo.  Así, mientras que en el primer periodo las cámaras decidieron   hacer más estricta la causal de inhabilidad por periodos coincidentes, prevista   en el artículo 179-8 C.P., estableciéndose que la renuncia a uno de los cargos o   corporaciones no enervaría la inhabilidad para postularse al Congreso, en   segunda vuelta se decidió establecer la imposibilidad de aplicar esa causal de   inhabilidad a quienes hayan renunciado seis meses antes de la realización de las   elecciones para el Congreso de la República en el año 2010.  Restricciones   de esa naturaleza, como se indicó en la decisión C-332/05, no pueden   considerarse como simples fórmulas necesarias para el tránsito normativo, sino   que constituyen iniciativas distintas, las cuales deben ser objeto de   deliberación y votación en ambas vueltas del trámite del Proyecto de Acto   Legislativo.”[214]    

197. Una cuestión particular que   suscita la aplicación de esta regla, consiste en determinar qué constituye una   alteración esencial de lo aprobado respecto de la institución política   reformada. Esta definición es de notable importancia dado que del significado   que se otorgue a la expresión “altere la esencia” empleada por el   artículo 226 de la Ley 5 de 1992 dependerá la amplitud de la competencia del   Congreso en la segunda vuelta. Sobre el particular esta Corporación ha precisado   lo siguiente:    

“No obstante, una modificación introducida en la segunda vuelta, es   inconstitucional si contempla un cambio de un grado tal, que constituye una   modificación esencial (artículo 226 Ley 5ª de 1992, citado arriba). Para   determinar si la adición implica una “modificación esencial”, la Carta ha   distinguido entre cambios que ‘precisan’ (…) o ‘delimitan’ (…) la   decisión adoptada en las etapas interiores y estuvieron siempre presentes a lo   largo de todo el debate, los cuales son admisibles, y los cambios que son   evidentemente contrarios a la finalidad de la institución aprobada y restringen   el alcance de la decisión adoptada en las etapas anteriores del proceso   legislativo, (…) los cuales son inconstitucionales.”[215]    

Resulta imprescindible cuando de este tipo de análisis se trata, identificar y   caracterizar adecuadamente la institución política que se reforma, diferenciando   a su vez entre aquellos elementos que determinan su naturaleza jurídica   (esencia) según lo aprobado en la primera vuelta y cuya modificación en segunda   vuelta puede resultar problemática y aquellos otros que precisan o delimitan la   correspondiente institución. Sobre ello, la Corte volverá al resolver los cargos   planteados.     

(iv)            Carácter cualificado del cargo por infracción de los principios de   consecutividad e identidad flexible    

198. La formulación de un cargo por infracción de las exigencias   constitucionales que se desprenden de los principios de consecutividad e   identidad flexible, impone al demandante deberes especiales de argumentación[216]. Si se trata de la   violación de la regla que impide la aprobación de temas nuevos deberá evidenciar   “no sólo que el artículo impugnado es nuevo, sino que su contenido   normativo no tiene conexión alguna con el proyecto en el cual se inserta; en   otras palabras, que aquél resulta absolutamente novedoso al continente   normativo.”[217] Según la   Corte “si las normas constitucionales y legales que regulan el trámite de   aprobación de las leyes en el Congreso parten de la base de que las cámaras   pueden introducir modificaciones a los proyectos que suben de las comisiones o   que provienen de la otra cámara”[218] resulta insuficiente “que el demandante   afirme, simple y llanamente, que la norma no estaba incluida en el proyecto   original y que apareció en un momento posterior del debate.”[219] En esa   medida “al demandante le corresponde indicar, como requisito sustantivo de la   demanda, por qué esa modificación, por qué esa novedad -claramente identificada   en la demanda- es violatoria del principio de consecutividad y va en contravía   de la potestad general de modificación de los proyectos que tienen las cámaras.”[220]    

199. Si se trata de la configuración de un cargo, encaminado a demostrar que en el   curso de la segunda vuelta se ha introducido un cambio esencial a lo aprobado en   primera vuelta -incompatible con el mandato del artículo 226 de la Ley 5 de   1992- este Tribunal ha sostenido que el demandante tiene también cargas   argumentativas específicas. En ese sentido, ha indicado que “no basta   con que una demanda demuestre que el texto de éste es diferente del que se   aprobó al culminar la primera vuelta” en tanto “es necesario mostrar en   qué medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o   constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo periodo   legislativo.” (…)” Según la Corte “el punto de comparación es la   “institución” que se reforma.”[221]    

La Corte debe insistir en ello en esta   oportunidad. En efecto, considerando que el objeto de control es un acto   reformatorio de la Constitución que se encuentra precedido de un proceso de   deliberación especialmente complejo que tiene por finalidad promover el mayor   consenso posible, el demandante debe identificar con relativa precisión la   institución política reformada y, luego de ello, indicar cuáles eran los   elementos que definían su esencia al culminar la primera vuelta. Una vez   cumplida tal carga deberá exponer razones suficientes dirigidas a demostrar que   los cambios que le fueron introducidos en la segunda vuelta la impactaron de tal   manera que condujeron, finalmente, a la alteración de su esencia o naturaleza   jurídica. Esta carga encuentra además fundamento directo en el numeral 5 del   artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, al prescribir que en el caso de vicios de   trámite la demanda debe contener el señalamiento del trámite impuesto para la   expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado.         

(v)              Precedentes de la Corte Constitucional   en materia de juzgamiento de actos legislativos por la infracción del principio   de consecutividad    

200. El examen de las decisiones de este   Tribunal al juzgar reformas constitucionales adoptadas por el Congreso frente a   cargos relativos a la infracción de los principios de consecutividad e identidad   flexible, permiten precisar el alcance que tienen. A continuación se describen   las principales decisiones sobre el particular.     

200.1. En la sentencia C-222 de 1997, uno de los   primeros pronunciamientos en los que la Corte explicó la forma en que se   proyectaban los requisitos para la aprobación de las leyes en la formación de   los actos legislativos, consideró que la eliminación, durante el curso de los   debates de una disposición contenida en el proyecto originalmente presentado, no   desconocía la Constitución. En esa oportunidad, en la que se juzgaba el Acto   Legislativo 01 de 1996 “por el cual se modifican los artículos 299 y 300 de la   Constitución Política”, indicó que   “tanto los proyectos de ley como los de Acto Legislativo se llevan al   Congreso de la República precisamente para que éste debata acerca de su   contenido, examine en profundidad el alcance y los propósitos de la propuesta y   adopte de manera autónoma su decisión, según lo que estime conveniente en la   materia de la cual se ocupa.” De   acuerdo con ello “es inherente a la función legislativa, y a la constituyente   derivada, en su caso, la atribución de modificar y aun suprimir, total o   parcialmente, el texto sometido a la consideración de las cámaras.”    

200.2. En la sentencia C-543 de 1998   este Tribunal tuvo que determinar si desconocía la regla de los ocho debates una   disposición incluida en un acto legislativo y que había sido negada en dos   debates en las comisiones del Senado y de la Cámara. Se trataba del Acto   Legislativo 1 de 1997 “Por el cual se modifica el artículo 35 de la Constitución Política” y en particular de   una disposición cuyo texto era el siguiente: “No procederá la extradición   cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la   presente norma.” La Corte encontró que la exigencia de tramitar el proyecto   en ocho debates no suponía una obligación de que fuera aprobada en cada uno de   ellos, sino que la exigencia consistía en adelantar el debate en todos. Afirmó   entonces la Corte que “si la   irretroactividad de la extradición fue debatida y votada en la Comisión Primera   de la Cámara de Representantes, en la primera vuelta y en la Comisión Primera   del Senado de la República en la segunda, pero no aprobada por éstas, bien   podían las Plenarias de esas mismas corporaciones incluirla nuevamente en el   proyecto y aprobarla con la mayoría exigida por la Constitución, como en efecto   sucedió, sin violar con ello norma superior alguna.”    

En esa misma ocasión, este Tribunal se   preguntó si la diferencia entre lo aprobado en primera vuelta en materia de   vigencia del nuevo régimen de extradición, respecto de aquello acordado al   terminar la segunda, suponía una violación del artículo 226 de la Ley 5 de 1992.   En el caso estudiado, mientras que los primeros cuatro debates habían concluido   con una regla según la cual no procedería la extradición cuando se trate de   hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado,  en segunda vuelta se aprobó una diferente conforme a la cual no procedería   cuando se tratara de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación del   acto legislativo. La Corte indicó:    

“Ahora bien: ¿Cuál es el asunto   principal que se regula en el inciso acusado? Indiscutiblemente, la   irretroactividad de la extradición. Entonces, si éste es el tema sustancial, es   decir, que la voluntad del Congreso fue la de consagrar la prohibición de   extraditar colombianos por nacimiento, por hechos cometidos con anterioridad   bien al tratado, bien a la norma constitucional, la fecha a partir de la cual   debía regir se convierte en un asunto accesorio, que bien podía ser modificado   en la segunda vuelta, pues de acuerdo con el artículo 160 de la Constitución en   concordancia con el artículo 226 del Reglamento del Congreso: “El cambio o   modificación del contenido de las disposiciones en la segunda vuelta, siempre   que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución   política que se reforma, podrá ser considerada o debatida”. Y lo sustancial   era indudablemente la irretroactividad como tal. Por tanto, tampoco hay reparo   de constitucionalidad.” (Negrillas son del texto original)     

200.3. En la sentencia C-487 de 2002 la Corte   juzgó la constitucionalidad de algunas expresiones del parágrafo transitorio del   artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001, modificatorio del artículo 357 de   la Constitución y relativo al sistema general de participaciones. A juicio del   demandante, las expresiones acusadas –“departamentales y municipales” y “todos ellos a 1° de noviembre del 2000”- solo habían sido incluidas   en la segunda vuelta.  Dijo la Corte que “aun cuando la inclusión en el   séptimo debate del segundo inciso del parágrafo 1 transitorio analizado haya   significado que el texto aprobado en primera vuelta y por consiguiente el   publicado por el Gobierno, no coincidiera exactamente con el finalmente aprobado   en la segunda vuelta, ello tampoco significa que se haya vulnerado la   Constitución.” Dijo la Corte   también “que en virtud de lo dispuesto en los artículos 160 de la   Constitución y 226 de la Ley 5 de 1992, es posible   (…) introducir modificaciones al texto aprobado y publicado en la primera   vuelta siempre y cuando no se altere “la esencia de lo aprobado inicialmente   sobre la institución política que se reforma”.”    

Posteriormente, al examinar si las referidas expresiones   desconocían la regla que prohíbe en segunda vuelta introducir alteraciones   esenciales a lo aprobado respecto de la institución política reformada, concluyó   que ellas “no tienen un contenido temático específico que permita   diferenciarlas del resto del inciso”. De ello se sigue que “no se   introdujo una modificación sustancial a lo votado en la primera vuelta, pues   éstas, como el conjunto del inciso del que hacen parte, vinieron simplemente a   precisar lo que debía entenderse en el caso de educación como la base inicial   del Sistema General de participaciones de los Departamentos, Distritos y   Municipios.” Complementando tales consideraciones destacó “que el objeto   de las modificaciones que se introdujeron en el séptimo debate del   trámite fue solamente el de aclarar lo que debía entenderse en el caso de   educación por dicha base, en atención a la complejidad del sistema de   transferencias en este campo  (…).”    

200.4. En la sentencia C-614 de 2002 la Corte analizó la   constitucionalidad de varias disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2001 “por medio del cual   se modifican algunos artículos de la Constitución Política”. La primera   acusación indicaba que al terminar la segunda vuelta se había incluido una   regla, en el parágrafo transitorio del artículo 1º, que imponía una limitación a   las apropiaciones presupuestales destinadas al funcionamiento hasta el año 2008,   pese a que en primera vuelta dicha limitación se encontraba prevista únicamente   hasta el año 2006.    

Al dar respuesta a la cuestión la Corte desarrolló dos tipos de   razonamientos. De una parte advirtió que lo aprobado no correspondía a una   iniciativa novedosa que hubiera sido presentada durante la segunda vuelta y para   ello se ocupó de demostrar que “el aparte normativo acusado, tiene su origen   en dos iniciativas que habían sido consideradas desde el primer debate, en el   primer periodo legislativo.” De otra parte, analizó si la modificación   efectuada en segunda vuelta constituía una alteración esencial de lo aprobado en   primera instancia concluyendo que la “modificación (…) no obstante su significación en   términos de las finanzas públicas, no corresponde ni a una iniciativa nueva, no   presentada en el primer período, ni a un cambio ajeno a la sustancia de lo   inicialmente debatido y aprobado (…)”.    

Se ocupó también este Tribunal de   evaluar si la introducción, en segunda vuelta, de un número más amplio de   excepciones a la limitación que se establecía en el parágrafo transitorio en   relación con los gastos de funcionamiento, había desconocido el principio de   consecutividad. Advirtió la sentencia que ello no era así y, para el efecto   sostuvo –realizando nuevamente el doble juicio de asunto nuevo y alteración   esencial de lo aprobado- que “una modificación   por virtud de la cual se amplían las excepciones originalmente previstas para   esa limitación, equivale a reducir el ámbito de la reforma y mal puede tacharse   como tema nuevo o como modificación esencial.”    

El referido juicio fue empleado en esa   providencia para examinar otras disposiciones. Así por ejemplo, al determinar la   validez del parágrafo transitorio 3 del acto legislativo, relativo al monto del   Sistema General de Participaciones, la Corte advirtió “que   el parágrafo versa sobre materia que fue objeto de permanente debate, y cuya   consideración fue constante desde la presentación del proyecto de reforma.” En esa medida,   afirmó este Tribunal que “no puede tratarse como tema nuevo o alteración   esencial del proyecto, no obstante que se haya incorporado al proyecto sólo en   la segunda vuelta en el séptimo de los ocho debates que debía recibir el mismo.”    

200.5. En la   sentencia C-966 de 2003 le correspondió a la Corte definir si la inclusión en   segunda vuelta, en el trámite de formación del Acto Legislativo 03 de 2002 “Por el cual se reforma la   Constitución Nacional”, de una regla según la cual   la Procuraduría General de la Nación continuará cumpliendo en el nuevo sistema   de indagación, investigación y juzgamiento penal, las funciones contempladas en   el artículo 277 de la Constitución Nacional, había desconocido los   principios de consecutividad e identidad flexible. Este Tribunal señaló, en   primer lugar, que la “decisión   de si se permitía que el Ministerio Público interviniera o no en el proceso   penal era una discusión planteada desde la presentación misma del proyecto, por   lo que válidamente podían las cámaras discutirlo en segunda vuelta.”    

Luego de ello avanzó en determinar si la consagración de esa regla   constituía una modificación esencial de lo aprobado en primera vuelta y que   implicara, en consecuencia, una infracción del artículo 226 de la Ley 5 de 1992.   Sobre el particular la Corte empezó por identificar cuál era la institución   política reformada y, para el efecto, señaló que “no es la Procuraduría como agente del proceso penal   sino la protección de las garantías individuales y públicas en dicho proceso.”[222] Afirmado ello sostuvo, más   adelante, que el propósito del Congreso consistía en “ampliar la protección de las garantías en el proceso   penal, permitiendo la intervención de la Procuraduría General de la Nación.” Y, en esa dirección, “la inserción del Ministerio   Público constituye una de las fórmulas propuestas, lo cual indica que, visto   desde la perspectiva de la institución política objeto de reforma, el cambio del   artículo en cuestión no es un cambio esencial a dicha institución.”    

200.6. En la sentencia C-1092 de 2003 la Corte examinó la   constitucionalidad de la expresión “al solo efecto de determinar su validez”   contenida en el Acto Legislativo 3 de 2002 y que se refería al alcance de la   competencia del juez de garantías para ejercer el control posterior de los   registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de las comunicaciones   adelantadas por la Fiscalía General de la Nación. La expresión acusada había   sido incorporada en segunda vuelta –séptimo debate- y, según el demandante,   implicaba una afectación esencial de lo aprobado sobre la institución política   reformada.    

Para efectuar el análisis la Corte desarrolló el juicio en tres   etapas. En primer lugar caracterizó la institución política reformada al   concluir la primera vuelta indicando que ella consistía en que “el juez de garantías ejerce un control posterior que   deberá realizarse a más tardar dentro de las 36 horas siguientes a la diligencia   en el caso de:  i)  las   capturas que realice de manera excepcional la Fiscalía General de la Nación, de   acuerdo con los límites y la reglamentación que establezca la ley y, ii)  las diligencias de registro, allanamiento,   incautaciones e interceptación de comunicaciones.  (Artículo 250 numerales   1 y 2)”. Luego de ello indicó que la   introducción de la expresión “al solo efecto de determinar su validez”   suponía la afectación del papel que al juez de control de garantías se le   asignaba en el sistema adoptado y, en esa medida, “constituye una modificación esencial como quiera que   antes que una precisión, termina circunscribiendo la función de aquel a una   tarea de especificidad tal, que permite interpretar que quedan excluidas labores   que a pesar de estar encaminadas a la protección de las garantías fundamentales   de las personas, no pueden ser ejercidas por el funcionario judicial en tanto no   las abarca la competencia definida en dichos términos.”       

200.7. En la   sentencia C-313 de 2004 la Corte declaró inconstitucional el artículo 17 del   Acto Legislativo 01 de 2003 en el que se establecía la posibilidad del Distrito Capital de Bogotá, el   Departamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos de asociarse en una   región administrativa. La sentencia concluyó que durante la segunda vuelta, la Cámara de   Representantes no había debatido el artículo correspondiente, a pesar de lo cual   había sido incluido en el informe de conciliación. Afirmó la sentencia:    

“De esta manera, puede concluirse que al no haberse debatido y aprobado el tema   de la “región administrativa y planificación especial” por la Cámara de Representantes   durante el segundo período de sesiones se generó la inconstitucionalidad del   artículo 17 acusado, por no llevarse a cabo los debates exigidos por la   Constitución para su reforma por el Congreso. Adicionalmente, la utilización de   una comisión accidental para sustituir la voluntad de una de las Cámaras, lleva   a la Corte a declarar la inexequibilidad de este trámite, por el desconocimiento   absoluto del alcance y validez de los debates y de la aprobación del texto, los   cuales debieron también cumplirse en la Cámara de Representantes.”      

200.8. En la   sentencia C-372 de 2004 se pronunció sobre la demanda dirigida en contra del   artículo 7º del Acto Legislativo 01 de   2003 en el que se modificaba el artículo 135 de la Constitución y se asignaban a   las Cámaras algunas funciones en relación con la elección de los secretarios. Se   impugnaba la reforma afirmando que durante la segunda vuelta se aprobaron tales   reglas, pese a que habían sido retiradas en las comisiones de las cámaras.    

La   Corte consideró que “que, so pretexto de proponer modificaciones o adiciones   en las plenarias, como lo autoriza el artículo 160 de la Constitución, no puede   tergiversarse la significación de dicha norma para introducir como artículo   nuevo un texto que ya de novedoso no tiene   absolutamente nada porque había sido presentado en las Comisiones, y no fue   votado por ellas, previo acuerdo para ello.” Adicionalmente indicó que “ése es un texto antiguo, y que, presentarlo como nuevo es en realidad un artificio para burlar el   artículo 157 de la Constitución pretextando darle aplicación al artículo 160 de   la misma.”[223] Con fundamento en   ello declaró la inconstitucionalidad de la disposición acusada.      

200.9. En la sentencia C-753 de 2004 le   correspondió a este Tribunal establecer si la regla contenida en el parágrafo   transitorio del artículo 15 del Acto Legislativo 01 de 2003 conforme a la cual   el periodo del Registrador Nacional del Estado Civil en aquel entonces se   extendería hasta el año 2006, había desconocido los principios de consecutividad   dado que, en segunda vuelta, solo había sido aprobada en la Comisión y en la   Plenaria de la Cámara de Representantes y, posteriormente, fue incluida en el   informe de conciliación finalmente aprobado. Señaló la Corte que la infracción   alegada no había ocurrido dado que, además de las competencias del Congreso para introducir   diferentes modificaciones al proyecto de acto legislativo, el caso analizado   evidenciaba que en atención a “la vigencia inmediata del Acto Legislativo N°   1 de 2003, como norma general, la decisión contenida en el parágrafo transitorio   del artículo 266 de la Constitución con el nuevo texto del mismo conforme al   artículo 15 de esa reforma a la Constitución, fue una decisión del Constituyente   Derivado, adoptada por el como una norma de carácter instrumental necesaria,   aunque tenga efecto jurídico propio guarda conexidad inmediata con el resto del   artículo 266 a que ella se refiere.”    

Sostuvo además que de no haber procedido así “se habría   desintegrado de manera inmediata el Consejo Nacional Electoral y se habría   producido la vacancia del cargo de Registrador Nacional del Estado Civil.”   De forma que “para evitar el vacío jurídico y garantizar la continuidad en el   desempeño en la función electoral que les compete, se decidió entonces la   inclusión del parágrafo que establece una norma de transición entre la norma   constitucional precedente y la nueva, lo que señala claramente que aun cuando   tal parágrafo tiene efecto jurídico propio, es un instrumento necesario y con   una relación de conexidad evidente con el nuevo texto normativo, expedido por    el Constituyente Derivado con una finalidad específica, para clarificar una   situación jurídica concreta y de enorme trascendencia en el transito legislativo   entre la norma constitucional anterior y la nueva.”    

200.10. En la sentencia C-208 de 2005 la   Corte examinó una demanda dirigida en contra del artículo 13 del Acto   Legislativo 01 de 2003. Se acusaba dicha disposición, entre otras cosas, de   haber infringido la prohibición de discutir temas nuevos en segunda vuelta y de   introducir modificaciones esenciales al texto aprobado en primera vuelta en lo   relativo al voto preferente. La providencia de este Tribunal, después de   efectuar la comparación de los textos aprobados en primera y segunda vuelta   concluyó que en esta última “se debatieron iniciativas presentadas en la primera, y las   modificaciones que se hicieron no alteraron la esencia de lo aprobado   inicialmente sobre la institución política objeto de reforma.” Para el   efecto sostuvo que “la modificación introducida   durante la segunda “vuelta”, en cuanto se facultó a los partidos o movimientos   políticos para optar por el mecanismo de voto preferente, corresponde a   iniciativas debatidas durante el primer período y relacionadas con los derechos   de éstas colectividades.” Adicionalmente “[l]as otras modificaciones advertidas, unas se   orientaron al cambio de expresiones sin incidencia en el contenido material de   las disposiciones, otras a precisar las consecuencias que tendrá el que un   elector asigne el voto tanto al partido como a uno de los candidatos o que no lo   asigne a ningún candidato en particular.” En suma, reiteró la decisión, con   las variaciones al texto “no se alteró la esencia de lo aprobado   inicialmente, ni se restringió su alcance, en relación con la institución   política objeto de la reforma.”    

200.11. En   la sentencia C-332 de 2005, tal y como más arriba se refirió, la Corte   debía establecer si en la tramitación del Acto Legislativo 01 de 2003 se habían   vulnerado los principios de consecutividad e identidad al incluir en séptimo y   octavo debate un parágrafo transitorio del artículo 10. El numeral   correspondiente disponía que “[n]adie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público,   ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el   tiempo, así fuere parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la   inhabilidad.” A su vez, el parágrafo transitorio establecía que lo dispuesto   en ese numeral no se aplicaría a quien hubiese   renunciado con anterioridad a la vigencia del referido acto legislativo. Al   juzgar su constitucionalidad explicó la Corte que la “nueva versión del   parágrafo transitorio tiene relación con el numeral 8°, por lo que en sentido   estricto no se trata de un ‘asunto nuevo’; guarda relación de conexidad con el   tema de la inhabilidad del numeral 8° del artículo 179 de la Constitución.”   Descartado que fuera un asunto nuevo advirtió, sin embargo, que “se trata de   una modificación que “afecta la esencia de lo aprobado” en primera vuelta y   luego en los debates de la segunda vuelta, cambios que están prohibidos por el   artículo 157 y 375 de la Carta así como por el artículo 226 de la Ley 5ª de   1992, según la interpretación que de él ha hecho la jurisprudencia   constitucional (…).” La Corte consideró que el parágrafo acusado creaba “una   excepción temporal, presentada como artículo transitorio, cambiando así la   esencia que según los propios representantes, ‘siempre’ ha tenido el artículo   179, numeral 8°.” En consecuencia no se trataba de “una simple precisión   de la inhabilidad porque la permanencia o no de ésta después de la renuncia es   una cuestión medular atinente a los efectos básicos de dicha inhabilidad.”    

Adicionalmente estimó la Sala Plena que la disposición acusada no   era un instrumento necesario para hacer posible la transición normativa. Afirmó   en esa dirección que “el   parágrafo transitorio constituye en realidad una restricción de la inhabilidad   puesto que en virtud de él quienes hubieren renunciado antes del acto   legislativo no estuvieron ni estarían inhabilitados.” Advirtió, adicionalmente, que la   situación seria diferente “si la decisión del Congreso hubiere sido reformar   la inhabilidad en su contenido y su ámbito, en lugar de mantenerla.” Así las   cosas la calificación como transitoria de la norma acusada “no altera su   contenido material de norma exceptiva de una prohibición que, según la   interpretación que sostuvo la Cámara de Representantes, existe desde 1991.”    

200.12. En la sentencia C-1040 de 2005 esta Corporación   evaluó la validez del inciso 1º del artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2004   cuyo texto regulaba la participación del Presidente y el Vicepresidente en las   campañas electorales cuando presentaran sus candidaturas. En particular, allí se   establecía una regla general de participación desde los cuatro meses anteriores   a la fecha de la primera vuelta, previendo además que la ley   establecería los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el   Presidente o el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos   de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos. Según la   acusación, durante la primera vuelta se aprobó que tales funcionarios solo   participarían desde el momento de la inscripción y, en segunda vuelta, la   remisión a la ley habilitaba al Congreso para extender más esa posibilidad.    

Luego de destacar el contenido de los debates y la   naturaleza de las modificaciones, la Corte concluyó que “las diferencias   surgidas entre lo aprobado en primera vuelta y lo que finalmente corresponde al   inciso 4° del artículo 1° del Acto Legislativo No. 02 de 2004, constituyen, en   realidad, modificaciones y adiciones cuyo objetivo es desarrollar y precisar aspectos de la materia central tratada en el   curso de los debates y aprobada mediante el acto legislativo citado: la   reelección presidencial y los límites a la participación política y partidista   del Presidente candidato.” En consecuencia “tales modificaciones y   adiciones se ajustan plenamente a los principios de consecutividad e identidad   flexible, pues por su intermedio no se está regulando un asunto nuevo ni tampoco   alterando la esencia de la reforma constitucional.”          

200.13. En la sentencia C-033 de 2009 la Corte examinó las disposiciones del   Acto Legislativo 02 de 2007 “por   medio del cual se modifican los artículos 328 y 356 de la Constitución Política   de Colombia” que   establecían a Tumaco, Popayán, Tunja, Turbo y   Cúcuta como Distritos Especiales. La impugnación advertía que ni en la primera   vuelta, ni en la segunda se había debatido o aprobado dicha propuesta y, en esa   medida, su inclusión en la etapa de conciliación resultaba violatoria del   principio de consecutividad. La Corte declaró inexequibles dichas disposiciones.   Indicó que se producía la vulneración del “principio de consecutividad en el   trámite de una reforma constitucional, cuando en un Acto Legislativo se incluyen   propuestas normativas sin relación temática que nunca fueron discutidas o   votadas, ni en primera ni en segunda vuelta por alguna de sus Cámaras, dentro de   los correspondientes debates constitucionalmente exigidos para reformar la   Constitución Política.” Adicionalmente advirtió que las comisiones de   conciliación “violan la Constitución cuando introducen temas y asuntos   nuevos, sin relación temática, con el pretexto de estar conciliando las   diferencias entre los textos.”    

200.15. En la sentencia C-1052 de 2012 este   Tribunal se pronunció sobre una demanda que solicitaba la inexequibilidad del   inciso cuarto del artículo 1º del Acto Legislativo 3 de 2011 “por el cual se establece   el principio de la sostenibilidad fiscal”. La acusación indicaba el desconocimiento del principio de   identidad flexible dado que la norma acusada había sido introducida solo en   séptimo debate. El inciso, que regulaba lo relativo al denominado incidente de   impacto fiscal, fue declarado exequible por la Corte al considerar que se   encontraba relacionado con un tema tratado a lo largo de los debates en el   Congreso de la Republica. Según sostuvo la sentencia, el incidente, en primer   lugar “es una fórmula   que concreta una de los temas centrales del proyecto, esto es, la sostenibilidad   fiscal debe orientar las ramas y órganos del poder público dentro de sus   competencias en un marco de colaboración armónica, y sin desconocer la primacía   de los derechos fundamentales y la autonomía e independencia judicial”; en segundo lugar es “una figura instrumental por medio de la cual se   pretende que las altas corporaciones de la rama judicial, dentro de la órbita de   sus competencias, puedan considerar luego de adoptar su decisión, los efectos   fiscales que puede tener el cumplimiento de la misma, y las invita a reflexionar   sobre cómo lograr el cumplimiento efectivo en un marco de sostenibilidad”; finalmente, en tercer   lugar “es una consecuencia directa de las discusiones que se   efectuaron sobre el inciso que le precede” y “del cual se derivó, en   concreto para la rama judicial, y en los términos que se precisan en el inciso   demandado, la posibilidad de proponer el referido incidente.”    

201. De los pronunciamientos examinados   puede concluirse que la jurisprudencia de la Corte ha definido que el juicio por   la infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible en el   trámite de la aprobación de una reforma constitucional comprende dos tipos de   examen.    

El primero se dirige a establecer si los   artículos aprobados corresponden al tema debatido a lo largo del trámite en el   Congreso. Para el efecto, la Corte ha utilizado los criterios que se han   establecido en el control constitucional de las leyes y, en particular, aquellos   que indican que no será inexequible la norma acusada cuando tenga una conexión   clara, específica, estrecha, necesaria  o evidente con los asuntos que se hubieren debatido previamente. Se trata   de una exigencia que recorre los ocho debates y por eso la violación puede   producirse tanto en primera vuelta como en segunda. Podría denominarse “juicio   de novedad de la modificación”.    

El segundo tiene como propósito establecer si la esencia de lo   acordado por las cámaras en primera vuelta en relación con la institución   política reformada, fue alterada con lo aprobado en segunda.   Considerando la doble vuelta del trámite constituyente, se establece un límite   adicional a los cambios, dado que ya no basta con que el asunto carezca de   novedad sino que, adicionalmente, debe conservar aquello que es esencial a lo   que fue aprobado respecto de la institución política que se reforma. Para   efectos de establecer la alteración de la esencia debe diferenciarse entre (i)   modificaciones que únicamente precisan o delimitan la   institución y (ii) variaciones que, evidentemente, resultan contrarias a la   finalidad de la institución tal y como fue aprobada o que restringen el alcance   de la decisión adoptada en las etapas precedentes. Dicho de otra forma, la   configuración dada a la institución política reformada en primera vuelta,   constituye un límite a lo que puede ser considerado en segunda vuelta, en tanto   no está permitido que se altere la esencia de dicha institución, tal y como fue   aprobada al terminar los primeros cuatro debates.  El que se deriva de esta   exigencia puede denominarse “juicio de alteración esencial de la modificación”.    

Primer cargo: infracción   del principio de consecutividad e identidad flexible debido a la ampliación del   periodo de los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional del Consejo   Superior de la Judicatura.    

(i)                 Delimitación del cargo y   problema jurídico    

202. El demandante solicita la inexequibilidad del parágrafo   transitorio No. 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. La acusación   indica, en síntesis, que el régimen de transición aprobado en segunda vuelta   respecto de la extensión del período de los Magistrados del Consejo Superior de   la Judicatura al prescribir  que “[l]os actuales Magistrados de la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán   sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión   Nacional de Disciplina Judicial”, desconoce los principios de consecutividad   e identidad flexible en tanto el otorgamiento de ese beneficio subjetivísimo  incluido en el curso del séptimo debate, no fue objeto de discusión ni   aprobación en las etapas previas del trámite de reforma constitucional.     

203. El pronunciamiento de la Corte comprenderá   entonces únicamente el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 cuyo texto es el   siguiente:    

       

“ARTÍCULO 19. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:    

(…)    

PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del   presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de   Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales   Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la   Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros   de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los   Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones   Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de   los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos   Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su   cargo, sin solución de continuidad”.    

Corresponde entonces a la Corte resolver el siguiente problema jurídico:    

¿La aprobación del parágrafo   transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 conforme al cual   los Magistrados actuales de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo   Superior de la Judicatura ocuparán sus cargos hasta tanto tomen posesión los   miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, desconoció los   principios de consecutividad e identidad flexible?     

(ii)              Solución del problema jurídico: el parágrafo transitorio del   artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 no vulnera los principios de   consecutividad e identidad flexible.    

204. La solución del problema jurídico le impone a la Corte determinar si la   regla impugnada se ocupó de regular un tema nuevo, no discutido ni aprobado en   las etapas previas del trámite en el Congreso de la Republica. Para el efecto   empezará por mostrar los textos aprobados a lo largo del debate y, a partir de   ello, establecerá si la regla cuestionada y que apareció en el séptimo debate   correspondía a un tema nuevo.       

205. El cuadro siguiente muestra los textos debatidos y   aprobados a lo largo del debate legislativo respecto del régimen de transición   aplicable como consecuencia de la supresión de la Sala Disciplinaria del Consejo   Superior de la Judicatura y la creación de la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial.    

PRIMERA VUELTA    

        

Primera vuelta Senado Textos aprobados                    

Primera vuelta Cámara Textos aprobados   

Primer debate (Gaceta 585 de 2014)    

ARTÍCULO 26. El artículo 257 de la Constitución quedará así:    

Artículo 257. El Consejo Nacional de           Disciplina Judicial estará conformado por siete miembros, los cuales serán           elegidos para un periodo de ocho años, y deben cumplir los mismos requisitos           exigidos para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia. Serán elegidos           por el presidente de la República, de listas de elegibles enviadas por la           Sala de Gobierno Judicial, conformada con base en lo dispuesto en el           artículo 130 de la Constitución Política.    

Al           Consejo Nacional de Disciplina Judicial le corresponden las siguientes           funciones:    

1. Examinar la conducta y           sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las           de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale           la ley.    

2.           Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas           jurisdicciones.    

3. Las           demás que le asigne la ley.    

Parágrafo. El Consejo Nacional de Disciplina Judicial no será competente           para conocer de acciones de tutela.    

Parágrafo Transitorio. Mientras entra en funcionamiento el Tribunal           Nacional Disciplinario, las competencias se mantendrán en el Consejo           Superior de la Judicatura.    

                     

Tercer debate (Gaceta 757 de 2014)    

Artículo 257. El Consejo Nacional de           Disciplina Judicial ejercerá la función disciplinaria de los funcionarios           de la Rama Judicial de los abogados. Estará conformado por siete           Magistrados, los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas           enviadas por la Sala de Gobierno Judicial para un periodo de ocho años, y           deberán cumplir los mismos requisitos exigidos que para ser Magistrado de la           Corte Suprema de Justicia.    

Los           Magistrados del Consejo Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser           reelegidos.    

Al           Consejo Nacional de Disciplina Judicial le corresponden las siguientes           funciones:    

1.           Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama           judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en           la instancia que señale la ley.    

2.           Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas           jurisdicciones.    

3. Las           demás que le asigne la ley.    

Podrá           haber Consejos Seccionales de Disciplina Judicial integrados como lo señale           la ley.    

Parágrafo. El Consejo Nacional de Disciplina Judicial y los Consejos           Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de           acciones de tutela.    

Parágrafo transitorio 1°. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria y los Consejos           Seccionales de la Judicatura mantendrán sus competencias y funciones hasta           que se expedida la correspondiente ley estatutaria.    

Parágrafo transitorio 2°. Los procesos que a la entrada en vigencia de este           acto legislativo se encuentren ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del           Consejo Superior de la Judicatura y hayan sido objeto de audiencia de           pruebas o auto de apertura de investigación, continuarán siendo tramitados           por esta Sala. Los demás procesos, así como los que sean iniciados después           de la entrada en vigencia de este Acto Legislativo serán tramitados ante el           Consejo Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los           Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Consejos           Seccionales de Disciplina Judicial, y los procesos seguirán siendo           tramitados sin solución de continuidad. Los magistrados de las Salas           Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura pasarán a ser,           sin solución de continuidad, Magistrados de los Consejos Seccionales de           Disciplina Judicial.    

    

Segundo debate (Gaceta 649 de 2014)    

ARTÍCULO 20. El artículo 257           de la Constitución el cual quedará así:    

Artículo           257. El Consejo Nacional de Disciplina Judicial           estará conformado por siete miembros, los cuales serán elegidos para un           periodo de ocho años, y deben cumplir los mismos requisitos exigidos para           ser magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Serán elegidos por Congreso           de la República ternas elaboradas por el Presidente de la           República. Sus miembros no podrán ser reelegidos.    

Al           Consejo Nacional de Disciplina Judicial le corresponden las siguientes           funciones:    

1.           Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama           judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en           la instancia que señale la ley.    

2.           Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas           jurisdicciones.    

3. Las           demás que le asigne la ley.    

Parágrafo. El Consejo Nacional de Disciplina Judicial no será competente           para conocer de acciones de tutela.    

Parágrafo transitorio. Mientras entra en funcionamiento el Tribunal Nacional           Disciplinario, las competencias se mantendrán en el Consejo Superior de la           Judicatura.    

                     

Cuarto Debate (Gaceta 844 de 2014)    

ARTÍCULO           23. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo           257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial           ejercerá la función disciplinaria sobre los funcionarios de la Rama Judicial           y de los abogados. Estará conformado por siete Magistrados, los cuales serán           elegidos por el Congreso en pleno de ternas enviadas por la Sala de Gobierno           Judicial para un periodo de ocho años, y deberán cumplir con los mismos           requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.    

Los           Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser           reelegidos.    

A la           Comisión Nacional de Disciplina Judicial le corresponden las siguientes           funciones:    

1.           Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la Rama           Judicial, así como las de los abogados en ejercicio de su profesión, en la           instancia que señale la ley.    

2.           Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas           jurisdicciones.    

3. Las           demás que le asigne la ley.    

Podrá           haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo           señale la ley.    

La ley           podrá crear el Colegio Nacional de Abogados y encargará a este la función           disciplinaria frente a los abogados. Mientras no se expida dicha ley, la           Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función disciplinaria           sobre estos.    

Parágrafo. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones           Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de           acciones de tutela.    

Parágrafo Transitorio 1°. Los procesos que a la           entrada en vigencia de este acto legislativo se encuentren ante la Sala           Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura así como           los que sean iniciados después de la entrada en vigencia de este acto           legislativo serán tramitados ante la Comisión Nacional de Disciplina           Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la           Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina           Judicial, y los procesos seguirán siendo tramitados sin solución de           continuidad.    

    

Texto conciliado y aprobado (Gacetas           841 y 845 de 2014 y 474 de 2015)    

Artículo 23. El artículo 257 de la Constitución           Política quedará así:    

Artículo 257. La Comisión           Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función disciplinaria sobre los           funcionarios de la Rama Judicial y de los abogados. Estará conformado por           siete Magistrados, los cuales serán elegidos por el Congreso en pleno de           ternas enviadas por la Sala de Gobierno Judicial para un periodo de ocho           años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser           Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.    

Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina           Judicial no podrán ser reelegidos.    

A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial le           corresponden las siguientes funciones:    

1. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los           funcionarios de la Rama Judicial, así como las de los abogados en ejercicio           de su profesión, en la instancia que señale la ley.    

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran           entre las distintas jurisdicciones.    

3. Las demás que le asigne la ley.    

Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina           Judicial integradas como lo señale la ley.    

Parágrafo. La Comisión Nacional de Disciplina           Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán           competentes para conocer de acciones de tutela.    

Parágrafo Transitorio 1°.           Los procesos que a la entrada en vigencia este acto legislativo se           encuentren ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior           de la Judicatura así como los que sean iniciados después de la entrada en           vigencia de este acto legislativo serán tramitados ante La Comisión           Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos           Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales           de Disciplina Judicial, y los procesos seguirán siendo tramitados sin           solución de continuidad.    

    

                     

       

SEGUNDA VUELTA    

        

Segunda vuelta Senado Textos aprobados                    

Segunda vuelta Cámara Textos aprobados   

Quinto Debate (Gaceta 213 de 2015)    

ARTÍCULO 21. El artículo 257 de la constitución política quedará así:    

Artículo 257. La Comisión Nacional de           Disciplina Judicial ejercerá la función disciplinaria sobre los funcionarios           de la Rama Judicial.    

Estará           conformada por siete Magistrados, los cuales serán elegidos libremente por           el Congreso en pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial           previo concurso de méritos por oposición adelantado por la Dirección de la           Magistratura para un periodo de ocho años, y deberán cumplir con los mismos           requisitos exigidos para ser Magistrado dela Corte Suprema de Justicia.    

Los           Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser           reelegidos.    

A la           Comisión Nacional de Disciplina Judicial le corresponde examinar la conducta           y sancionar las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial. También           ejercerá las demás funciones que le asigne la ley.    

Podrá           haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo           señale la ley.    

La ley           creará el Colegio Nacional de Abogados y encargará a este la función           disciplinaria frente a los abogados.    

Parágrafo. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones           Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de           acciones de tutela.    

Parágrafo Transitorio 1°. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo           Superior de la Judicatura será transformada en la Comisión Nacional de           Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales           de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina           Judicial. Todos los procesos seguirán siendo tramitados sin solución de           continuidad y se garantizarán los derechos adquiridos y de carrera de los           Magistrados de las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la           Judicatura. Los Miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial           serán nombrados con base en las reglas establecidas en el presente artículo,           conforme vayan creándose vacantes de los actuales Miembros de la Sala           Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.    

Parágrafo           Transitorio 2°. La ley mediante la cual se cree el           Colegio de Abogados deberá ser presentada al Congreso durante los dos años           siguientes a la vigencia del presente Acto Legislativo. Mientras este entra           en funcionamiento, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la           encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en           ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley.    

                     

Séptimo Debate (gaceta 341 de 2015)    

Artículo 22. El artículo 257 de la           Constitución Política quedará así:    

Estará           conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el           Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial           previa convocatoria pública adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial,           y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas           enviadas por el Presidente de la República. Tendrán periodos personales de           ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser           Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.    

Los           Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser           reelegidos.    

Podrá           haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo           señale la ley.    

La ley           creará el Colegio Nacional de Abogados y encargará a este la función           disciplinaria frente a los abogados.    

Parágrafo. La Comisión Nacional de Disciplina           Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán           competentes para conocer de acciones de tutela.    

Parágrafo Transitorio 1 °. Los Magistrados de la Comisión           Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año           siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez           posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los           procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo           Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala           Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,           ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la           Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los           Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones           Seccionales de disciplina judicial. Se garantizarán los derechos de carrera           de los Magistrados y empleados de las Salas Disciplinarias de los Consejos           Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos           a su cargo, sin solución de continuidad.    

Parágrafo           Transitorio 2°. Mientras entra en funcionamiento           el Colegio Nacional de Abogados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial           será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los           abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley.    

    

Sexto Debate (Gaceta 267 de 2015)    

Artículo 18. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función           jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.    

Estará conformada por siete Magistrados,           los cuales serán elegidos libremente por el Congreso en Pleno de ternas           enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial previo concurso de méritos por           oposición adelantado por la           Dirección de la Magistratura para un periodo de ocho años, y deberán           cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.    

Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser           reelegidos.    

A la           Comisión Nacional de Disciplina           Judicial le corresponde examinar la conducta y sancionar las faltas de los           funcionarios de la Rama Judicial. También           ejercerá las demás funciones que le asigne la ley.    

Podrá haber Comisiones Seccionales de           Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.    

La ley creará el Colegio Nacional de           Abogados y encargará a este la función disciplinaria frente a los abogados.    

Parágrafo. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones           Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de           acciones de tutela.    

Parágrafo Transitorio 1 °. Los           Magistrados de la Comisión Nacional de           Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la           vigencia del presente acto legislativo. Una           vez elegidos, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá todas las           funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria           del Consejo Superior de la           Judicatura. Las Salas           Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones           Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos adquiridos           y de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de           los Consejos Seccionales de la           Judicatura quienes continuarán           conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.    

Parágrafo Transitorio 2°. La ley mediante la cual se cree el           Colegio de Abogados deberá ser presentada al Congreso durante los dos años           siguientes a la vigencia del presente Acto Legislativo. Mientras este entra           en funcionamiento, la Comisión           Nacional de Disciplina Judicial           será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los           abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley.    

                     

Octavo           Debate (Gaceta 396 de 2015)    

Artículo           22. El artículo 257 de la Constitución           Política quedará así:    

Artículo           257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial           ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y           empleados de la Rama Judicial.    

Estará           conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el           Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial           previa convocatoria pública reglada adelantada por la Gerencia de la Rama           Judicial, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de           ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria           pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir           con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte           Suprema de Justicia.    

Los           Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser           reelegidos.    

Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial           integradas como lo señale la ley.    

La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de           examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de           su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se           atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.    

Parágrafo Transitorio 1°. Los Magistrados de la Comisión           Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año           siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez           posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los           procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo           Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala           Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,           ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la           Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los           Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones           Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizaran los derechos de carrera           de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos           Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos           a su cargo, sin solución de continuidad.    

    

Texto aprobado    

Artículo 19. El artículo 257 de la Constitución Política quedará           así:    

Artículo 257. La Comisión Nacional de Disciplina           Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los           funcionarios y empleados de la Rama Judicial.    

Estará conformada por siete Magistrados,           cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas           enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial previa convocatoria pública           reglada adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial, y tres de los cuales           serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente           de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos           personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos           exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.    

Los Magistrados de la Comisión           Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.    

Podrá haber Comisiones Seccionales de           Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.    

La Comisión Nacional de Disciplina           Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de           los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la           ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.    

Parágrafo. La Comisión Nacional de           Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no           serán competentes para conocer de acciones de tutela.    

Parágrafo Transitorio 1°. Los Magistrados           de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro           del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez           posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los           procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo           Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala           Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,           ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la           Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los           Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones           Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera           de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos           Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos           a su cargo, sin solución de continuidad.    

       

206. En los textos aprobados durante el   trámite constitucional que concluyó con la aprobación del Acto Legislativo 02 de   2015, siempre fueron contempladas reglas que tenían por objeto fijar la forma en   que habría de producirse la transición como consecuencia de la eliminación de la   Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la   creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.    

Durante el primer y segundo debate de la   primera vuelta, el Senado de la República adoptó una formula simple que se   limitaba a establecer que hasta tanto entrara en funcionamiento el denominado,   en su momento, Tribunal Nacional Disciplinario, el Consejo Superior de la   Judicatura conservaría plenamente sus competencias. En tercer debate se   estableció que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria así como los Consejos   Seccionales de la Judicatura conservarían su competencia hasta que fuere   expedida la ley estatutaria. Adicionalmente se preveían reglas de distribución   de procesos según la etapa procesal en la que se encontraran al momento de   entrada en vigencia del acto legislativo. Igualmente se preveía la   transformación de los Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la   Judicatura en Consejos Seccionales de Disciplina Judicial previendo además el   paso de los Magistrados de las primeras a los segundos. En cuarto debate   se estableció que aquellos procesos que se encontraran ante la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura así como   aquellos incoados con posterioridad a la entrada en vigencia del acto   legislativo serían objeto de trámite ante la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial. Igualmente se estableció que los Consejos Seccionales de la Judicatura   se transformarían en Comisiones Seccionales de la Judicatura, que continuarían   conociendo los procesos correspondientes sin solución de continuidad.    

Iniciada la segunda vuelta, en quinto debate, se   modificaron las reglas transitorias aprobadas durante el primero. En efecto, se   estableció que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior   se transformaría en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En sentido   análogo se previó que las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la   Judicatura serían transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina   Judicial. Adicionalmente se consagró que los procesos seguirían siendo   tramitados sin solución de continuidad y se garantizarían los derechos   adquiridos y de carrera de los Magistrados de las Salas Disciplinarias de los   Consejos Seccionales de la Judicatura. Igualmente se indicó que los integrantes   de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial que se creaba, serían nombrados   una vez se produjeran las vacantes de los actuales Miembros de la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.    

En sexto debate, correspondiente a la Plenaria del   Senado de la República se introdujeron varios ajustes disponiendo, en primer lugar, que los Magistrados de la creada   Comisión Nacional de Disciplina serían   elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del acto legislativo, luego de   lo cual dicha Comisión asumiría todas las funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Se mantuvo además la regla   conforme a la cual las salas   Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la   Judicatura se transformarían en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.   En relación con ello se previó también el respeto de los derechos adquiridos y   de carrera de los magistrados y empleados de las Salas Disciplinarias de los   Consejos Seccionales de la Judicatura a   cuyo cargo y sin solución de continuidad, continuarían tramitándose los procesos   correspondientes.    

Durante el séptimo debate se   mantuvieron en general las reglas aprobadas en el sexto debate previendo,   adicionalmente y en atención a la designación que de los miembros de la Comisión   Nacional de Disciplina Judicial debería hacerse dentro del año siguiente a la   entrada en vigencia del acto legislativo, que los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria   del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que   se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.   Finalmente, en octavo debate se mantuvo el texto previamente aprobado.    

207. Del examen de las normas   aprobadas durante el trámite surtido en el Congreso de la República se desprende   que a lo largo de todos los debates se consideraron diferentes posibilidades de   transición. Ellas incluyeron fórmulas relativas (i) al régimen aplicable a los   procesos que se adelantaban en las salas jurisdiccionales del Consejo Superior   de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, (ii) a la   transformación de tales organismos en la Comisión Nacional de Disciplina   Judicial y en las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial y (iii) al   régimen aplicable, en la transición, a los Magistrados y Empleados de tales   entidades.    

208. El principio de consecutividad entendido a partir de su   relación con el principio de identidad flexible se respeta, en el caso de   disposiciones transitorias, cuando la norma de que se trata, ha dicho la   jurisprudencia, “guarda relación de ‘conexidad evidente’ (…)  con las decisiones adoptadas a lo largo de todas las etapas del trámite   legislativo, así no se haya tomado una decisión ‘específica’ sobre el texto   acusado” y “su función dentro de la reforma constitucional adoptada sea   necesariamente instrumental, en la medida en que busca disipar una controversia   interpretativa o evitar un vacío jurídico o precisar cómo ha de hacerse la   transición del régimen anterior al nuevo establecido por la reforma   constitucional demandada.”.    

Conforme a tales criterios, encuentra la Corte que aunque solo fue   a partir del quinto debate que se incluyeron en las disposiciones transitorias   reglas específicas relativas a la situación de los Magistrados del Consejo   Superior de la Judicatura de cara a la entrada en funcionamiento de la Comisión   Nacional de Disciplina Judicial, no se trata de un asunto que pueda considerarse   novedoso y, mucho menos que modifique de manera esencial el texto aprobado al   finalizar la primera vuelta. Por el contrario, la creación de la Comisión   Nacional de Disciplina Judicial planteaba, desde el principio, la necesidad de   definir el momento en que ella sería integrada y, al mismo tiempo, que ocurriría   con los Magistrados que ocupaban los cargos del organismo que tenía a su cargo   algunas de las funciones ahora atribuidas a dicha Comisión. Aunque las   iniciativas inicialmente aprobadas no establecían reglas que se ocuparan de   todas las aristas que suponía la transición, es claro que ellas demarcaban con   claridad el sentido de la transición. Echar de menos esa conexidad, aduciendo   que las normas de transición aprobadas durante la primera vuelta no hicieron   referencia específica a los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura,   sería desconocer el carácter instrumental de tal tipo de medidas y su propósito   de evitar controversias interpretativas que tendrían la capacidad de paralizar   las decisiones principales del acto reformatorio. En este caso, se trata de un   texto instrumental y que es el resultado de la identificación de los diferentes   riesgos asociados a la eliminación de un organismo constitucional.    

209. La novedad que el demandante encuentra en la regulación   adoptada y a partir de la cual pretende fundamentar el cargo por la infracción   del principio de consecutividad, se fundamenta en el establecimiento de un   beneficio personal a favor de los magistrados del Consejo Superior de la   Judicatura. En efecto, según el planteamiento de la acusación se habría   extendido el periodo de dichos funcionarios por virtud de la regla según la cual   “los actuales Magistrados de la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán   sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión   Nacional de Disciplina Judicial.”    

La Corte encuentra que además de tratarse de una norma instrumental,   constitucionalmente posible para hacer posible la transición, de ella no se   desprende ni así lo demuestra el demandante, que el legislador hubiera tenido el   propósito de otorgar un beneficio personal que asegurara la permanencia de los   Magistrados por un tiempo indefinido. Por el contrario, de la lectura de la   disposición constitucional se desprende (i) que la elección de los miembros de   la Comisión Nacional de Disciplina Judicial debía surtirse durante el año   siguiente a la entrada en vigencia del acto legislativo y (ii) que los   Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura ejercerían sus funciones hasta   el momento que los integrantes de la Comisión tomarán posesión de su cargo lo   que, siguiendo las reglas previstas en el artículo 133 de la Ley 270 de 1996   habría de ocurrir en el término de quince (15) días. Resulta claro, en   consecuencia, que el Congreso no estableció un término que implicara la   continuidad indefinida de los “actuales magistrados” del Consejo Superior de la   Judicatura y, por el contrario, diseñó una fórmula que permite un tránsito ágil   del anterior régimen al nuevo. Esa referencia a los “actuales magistrados”   obedece, precisamente, a la naturaleza del problema que debía regularse y a la   necesidad de asegurar, insiste la Corte, la puesta en marcha de la voluntad   constituyente plasmada en el Acto Legislativo 02 de 2015.    

210. La conclusión a la que arriba la Corte, sigue el precedente establecido por   esta Corporación en la sentencia C-753 de 2004 en la que declaró exequible una   disposición que fijaba la extensión del tiempo que ocuparía su cargo el   Registrador que en ese entonces ostentaba tal condición, a fin de hacer posible   la implementación de la reforma constitucional adoptada mediante el Acto Legislativo 01 de 2003.       

Así las cosas, la Corte declarará exequible el parágrafo 1º del artículo 19 del   Acto Legislativo 02 de 2015.         

b.     Segundo cargo: infracción del principio de consecutividad e identidad   flexible por la aprobación del artículo 18 transitorio que establece el régimen de transición   aplicable al sistema de gobierno y administración de la rama judicial    

(i)                 Delimitación del cargo    

211. El demandante señala que concluida la primera vuelta se   consagraron, respecto del nuevo sistema de gobierno y administración de la rama   judicial, únicamente disposiciones generales respecto de las instituciones que   serían eliminadas y el papel que tendrían las nuevas dependencias. A diferencia   de ello, durante la segunda vuelta se adoptó un modelo complejo que contenía   reglas que asignaban funciones específicas a tales organismos así como   determinaciones sobre las competencias nominadoras del Consejo Superior de la   Judicatura.    

Estas diferencias, según el demandante, muestran que el modelo   de régimen de transición resultado de los primeros cuatro debates está en contra   de lo que fue aprobado en la primera vuelta. En efecto, la regulación finalmente   adoptada es particularmente detallada a diferencia de lo acordado en primera   vuelta que se limitaba a consagrar una regulación sucinta. Las normas   transitorias adoptadas en segunda vuelta tienen un alto grado de detalle y, en   consecuencia, no podían ser aprobadas. Cabe advertir, por ejemplo, que allí se   dispone mantener la planta de personal del antiguo Consejo Superior de la   Judicatura, a pesar del propósito de depurar las instituciones.    

La demanda advierte además que la declaración de   inexequibilidad del artículo 18 transitorio tienen como efecto la perdida de   unidad, integración y coherencia de la nueva regulación en materia de   administración y gobierno judicial y, en consecuencia, debe conducir a declarar   también la inexequibilidad de los artículos 11 (parcial), 15, 16, 17, 18, 19 y   26 (parcial) del acto legislativo.      

(ii)              Indebida formulación del cargo y procedencia de una decisión   inhibitoria    

212. La Corte encuentra que en la formulación de este cargo,   el demandante se limita a plantear las diferencias que juzga importantes entre   el modelo de transición adoptado en la primera vuelta y el acogido en el curso   de la segunda concluyendo, después de ello, que el artículo 18 transitorio   contradice lo que fue aprobado al terminar los primeros cuatro debates. Tal y   como se señaló en los fundamentos jurídicos 198 y 199 de esta sentencia, la   impugnación por violación del principio de consecutividad e identidad flexible,   no puede limitarse a establecer las diferencias existentes entre lo aprobado en   primera y segunda vuelta ni a destacar únicamente las relaciones de oposición   entre un sistema y otro. La acusación, en estos casos, debe dar cuenta de que la   institución política objeto de reforma fue objeto de una modificación de tal   trascendencia que se alteró su esencia.    

213. El demandante hace consistir su desacuerdo en la diversidad de enfoques que   tienen los modelos de transición previstos en el acto legislativo. Para la   Corte, aunque es posible reconocer las diferencias existentes entre los dos   regímenes de transición aprobados en cada momento del trámite constituyente, no   es suficiente advertir ello a efectos de plantear un cargo por infracción del   principio de consecutividad. En efecto, este tipo de acusaciones, exigen que el   demandante presente las razones por las cuales (i) o bien lo aprobado en segunda   vuelta modifica de manera esencial el texto que resulto acogido en el curso de   la primera dirijan (ii) o bien lo debatido en primera vuelta carece de conexión   con las normas aprobadas en segunda vuelta.    

No es suficiente para demostrar la violación del principio de   consecutividad alegar la mayor o menor extensión de la regulación, o el grado de   generalidad o detalle de la misma. Adicionalmente, este Tribunal juzga necesario   advertir que el contenido de las disposiciones transitorias obedece, en buena   medida, a los cambios naturales que se van suscitando a lo largo de la formación   del acto legislativo. Es por ello, como se dijo antes, que el control de tales   disposiciones debe ejercerse de forma dúctil a efectos de no limitar, hasta el   punto de anularlo, el poder de reforma del Congreso de la Republica.    

214. Conforme a lo anterior, la Corte encuentra que la demanda no cumple las   exigencias argumentativas que permitan emprender un examen constitucional. En   síntesis (i) el demandante se limita a enunciar las diferencias de enfoque y   (ii) destaca algunas particularidades de los regímenes de transición en lo   relativo a su extensión. Sin embargo (iii) no aduce argumentos suficientes que   evidencien que se trate de un cambio esencial que carezca de conexidad con la   regulación previamente aprobada o que no revista la condición de disposición   instrumental para alcanzar los propósitos perseguidos por la reforma. Su   planteamiento, en suma, se limitó a formular discrepancias con las   modificaciones introducidas en la segunda vuelta sin explicar, en la forma en   que corresponde, que lo debatido y decidido en segunda vuelta fuera un tema   nuevo o alterara la esencia de la institución política reformada.         

215. En adición a lo anterior, debe advertirse que en la   sentencia C-285 de 2016 este Tribunal declaró inexequible el artículo 18   transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015 con excepción de tres de las reglas   allí dispuestas. En efecto, en el numeral 4 de la parte resolutiva de la   sentencia se establece:    

– Declarar INEXEQUIBLE el artículo 18 transitorio del   Acto Legislativo 02 de 2015, con excepción de los siguientes pronunciamientos:    

– Se declara EXEQUIBLE el literal f), del numeral 1º,   salvo en lo referente a la expresión “También ejercerán la función prevista en   el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996”, que se declara INEXEQUIBLE.    

– Se declara EXEQUIBLE el literal g), del numeral 1º,   en su totalidad.    

– En relación con la expresión “La autoridad nominadora   para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional   de Disciplina Judicial”, prevista en el numeral 6, por las razones expuestas en   esta providencia, la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud   sustantiva de la demanda.     

Si bien la referida decisión de la Corte no le impediría en   esta oportunidad pronunciarse respecto de la constitucionalidad de las   disposiciones aún vigentes del artículo 18 transitorio, es evidente que una de   las objeciones centrales del demandante respecto del resultado de la segunda   vuelta habría desaparecido dado que el artículo acusado no contiene, en la   actualidad, una regulación detallada. En todo caso, precisa la Corte, la   decisión de inhibición que se adopta en esta oportunidad obedece al   incumplimiento de la carga argumentativa exigible en este tipo de casos.      

En consecuencia se inhibirá de adoptar una decisión de fondo.    

III.            DECISIÓN    

La Corte Constitucional de la República de   Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

Segundo.- Declarar   INEXEQUIBLES los artículos 5 y 7 del Acto Legislativo 02 de 2015.    

Tercero.- Declarar   INEXEQUIBLE el nuevo artículo 178A adicionado por el artículo 8 del Acto   Legislativo 02 de 2015.    

Cuarto.- ESTARSE A LO   RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del inciso   primero del artículo 11 del Acto Legislativo 02 de 2015. En relación con la   expresión “de lista de diez elegibles enviada por el [Consejo de Gobierno   Judicial] tras una convocatoria pública reglada de conformidad con la ley”,   declararlo EXEQUIBLE por los cargos analizados.    

Quinto.- ESTARSE A LO   RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del artículo   15 del Acto Legislativo 02 de 2015. En relación con la derogatoria tácita del   numeral 2º del artículo 254 de la Constitución, declararlo EXEQUIBLE por los   cargos analizados.    

Sexto.- ESTARSE A LO   RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016 que declaró inexequible el artículo 16   del Acto Legislativo 02 de 2015.    

Séptimo.- ESTARSE A LO   RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del artículo   17 del Acto Legislativo 02 de 2015. En lo que tiene que ver con la derogatoria,   tanto de la expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso”, como de los   numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución, declararlo EXEQUIBLE por   los cargos analizados.    

Octavo.- ESTARSE A LO   RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016 en lo declarado inexequible del artículo   18 del Acto Legislativo 02 de 2015. Respecto de los apartes vigentes de esa   disposición, declararlos EXEQUIBLES por los cargos analizados.    

Noveno.- Declarar   EXEQUIBLE el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 por los cargos   analizados.    

Décimo.- ESTARSE A LO   RESUELTO en la sentencia C-285 de 2016 que declaró inexequibles los incisos 2º y   6º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015 y, en relación con el inciso   1º de dicho artículo, declararlo EXEQUIBLE por los cargos analizados.    

Notifíquese,   comuníquese y cúmplase.    

MARIA VICTORIA   CALLE CORREA    

Presidenta    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con aclaración   de voto    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

Magistrado    

Con aclaración   de voto    

Magistrado    

Con aclaración   de voto    

GLORIA STELLA ORTÍZ   DELGADO    

Magistrada    

Con aclaración   de voto    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con impedimento   aceptado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS   SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA C-373/16    

Referencia:   Expediente D-10947. Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2o,   5o, 7o, 8o, 9o, 11 , 15, 16, 17, 18,   19 y 26 del Acto Legislativo No. 02 de 2015 “Por medio del que se adopta una   reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras   disposiciones”.    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

Muy comedidamente debo señalar que mi aclaración de voto en este asunto tiene   como única finalidad la de poner de manifiesto que si bien comparto las   potísimas razones de inconstitucionalidad acogidas por la Sala Plena, basadas en   la consideración según la cual, al expedir el acto legislativo acusado, el   Congreso de la República incurrió parcialmente en vicios competenciales al   “sustituir”  ejes definitorios de la Constitución de   1991, con lo cual extralimitó sus atribuciones simplemente “reformadoras”,   igualmente estimo que los vicios procedimentales alegados en la demanda por   desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible también   se configuraron, razón por la cual la inexequibilidad basada en esa   circunstancia ha debido estudiarse y declararse como lo proponía el proyecto que   inicialmente se llevó a Sala Plena, por parte del Magistrado Alejandro Linares   Cantillo cuya síntesis quedó inserta en el comunicado de prensa N° 29 del 13 de   julio de 2016, bajo el acápite “Sobre la existencia de vicios de trámite   ocurridos, en el trámite de la reforma que justificaban la declaratoria de   inexequibilidad”.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-373/16    

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD   FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance (Aclaración   de voto)    

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE   LEGISLATIVO-Requisitos para su   cumplimiento (Aclaración de voto)    

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE   LEGISLATIVO-Jurisprudencia   constitucional (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente D-10947    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos   2º, 5º, 7º, 8º, 9º, 11, 15, 16, 17, 18, 19 y 26 del Acto Legislativo 02 de 2015   “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste   institucional y se dictan otras disposiciones.”    

Demandante: Eduardo Montealegre Lynett    

Magistrados Sustanciadores:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO.    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte   Constitucional, presento a continuación las razones que me conducen a aclarar mi   voto en la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 13 de julio de   2016, que por votación mayoritaria profirió la Sentencia C-373 de 2016,   de la misma fecha.    

La   providencia en la que aclaro mi voto, estudió la constitucionalidad de algunos   artículos del Acto Legislativo 02 de 2015, que estableció una reforma   constitucional en materia de equilibrio de poderes y reajuste institucional.   Dicha decisión declaró inexequibles algunas expresiones y contenidos normativos   de la mencionada normativa, particularmente la expresión “Miembro de la   Comisión Nacional de Aforados” contenida en los incisos 6º y 3º de los   artículos 2º y 9º respectivamente y, los artículos 5, 7 y 8 de ese cuerpo   jurídico. De igual manera, declaró exequibles algunos preceptos de la reforma   constitucional[224]  y resolvió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-285 de 2016[225].    

Luego de avalar la aptitud de los cargos formulados en la demanda, la Corte   revisó la constitucionalidad de las disposiciones acusadas bajo las siguientes   líneas argumentativas: i) el alcance general del Acto Legislativo 02 de 2015 y   los efectos derivados de la decisión contenida en la Sentencia C-285 de 2015;   ii) la infracción de los límites competenciales del Congreso para reformar la   Carta; iii) el desconocimiento del principio de unidad de materia; iv) la   violación de los principios de consecutividad y de identidad flexible; y,   finalmente; v) la adopción de las decisiones que resuelven de fondo la demanda.    

Aunque comparto la decisión adoptada y las razones que la sustentan, considero   que algunos fundamentos de la sentencia son insuficientes y otros debieron   precisarse, particularmente, en relación con el vicio de trámite durante el   proceso de reforma constitucional surtido en el Congreso sobre el sistema de   investigación, acusación y juzgamiento de altos funcionarios del Estado, pues el   yerro anotado también configuró el desconocimiento de los principios de   consecutividad y de identidad flexible, en el sentido de que en la segunda   vuelta se alteró el modelo de juzgamiento de los mencionados servidores   públicos. A continuación presento los argumentos que fundan mi aclaración de   voto:    

I. Precisiones sobre el desconocimiento de los principios   de consecutividad y de identidad flexible    

1. El demandante solicitó a la Corte declarar inexequibles   los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial) del Acto Legislativo 02 de   2015, porque durante el trámite de esa reforma constitucional se desconocieron   los principios de consecutividad e identidad flexible.    

En   concreto, refirió que en la segunda vuelta del debate, las mencionadas normas   introdujeron cambios esenciales, particularmente en relación con el sistema de   investigación y juzgamiento de los altos funcionarios del Estado, por lo que no   fueron objeto de los 8 debates que exige la Constitución.    

En   ese sentido, expuso que la reforma constitucional creó la institución del   Tribunal de Aforados que, en su concepción inicial (primera vuelta), no podía   acusar a los altos funcionarios del Estado sin agotar el procedimiento especial   ante el Congreso de la República. En otras palabras, el proceso de investigación   y juzgamiento contemplaba la figura del antejuicio político, en el que   participaban la Cámara (acusación) y el Senado (juicio) en ejercicio de su   función de control político.    

No   obstante, precisó que en el quinto debate, el primero de la segunda vuelta, el   modelo de enjuiciamiento fue reformado en su esencia, en el sentido de que el   antejuicio político ante el Senado de la República dejó de ser un requisito de   procedibilidad para el juicio penal y se convirtió en un juicio autónomo y   separado de indignidad por mala conducta, adelantado ante la Cámara en primera   instancia y el Senado en sede de apelación.    

Por   su parte, el enjuiciamiento penal adelantado inicialmente por la Comisión de   Aforados, quedó compuesto por dos etapas: i) la instrucción, a cargo de la   Comisión de Aforados; y ii) el juicio ante la Corte Suprema de Justicia.    

Para el ciudadano, el texto que el Congreso discutió y aprobó en primera vuelta   y el contenido normativo introducido a partir del quinto debate, guardaban   diferencias sustanciales que alteraron la estructura del fuero constitucional,   particularmente porque esa Corporación eliminó el control político previo en los   procesos de responsabilidad penal de los altos funcionarios del Estado. Tal   situación configuraba la inconstitucionalidad de las normas acusadas por la   vulneración de los principios de consecutividad y de identidad flexible.    

2. La Sentencia C-373 de 2016 declaró inexequibles   los artículos 2º (parcial), 5º, 7º, 8º, 9º (parcial) del Acto Legislativo 02 de   2015, al encontrar que la modificación al sistema de investigación, acusación y   juzgamiento de los Magistrados de Altas Cortes y del Fiscal General de la Nación   contenida en el Acto Legislativo No. 02 de 2015, sustituyó los ejes definitorios   de separación de poderes y de autonomía e independencia de la rama judicial.    

3. No obstante, la Corte podría haber precisado que en el   presente asunto también se produjo un vicio en el trámite de la reforma   constitucional, especialmente, en la modificación del sistema de juzgamiento de   los altos funcionarios del Estado, lo que  también configuró el   desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, tal y   como se expone a continuación.     

“Requisitos constitucionales. Ningún proyecto será ley sin el lleno   de los requisitos o condiciones siguientes:    

(…)    

2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente   comisión permanente de cada Cámara, o en sesión conjunta de las respectivas   comisiones de ambas Cámaras, según lo dispuesto en el presente Reglamento.    

3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.    

(…)”    

La Sentencia C-1103 de 2003[227]  manifestó que tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara deben   estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y   no pueden renunciar o eludir ese deber constitucional, ni trasladar su   competencia a otra célula legislativa.    

Por su parte, la Sentencia C-539 de 2008[228]  precisó que el principio de consecutividad garantiza la concentración de la   actividad legislativa, con la finalidad de conjurar las consecuencias negativas   de la ausencia de límites temporales de la función de producción normativa. En   tal sentido, es un razonable parámetro de eficiencia que procura la   concentración del Legislador en los proyectos que son de su conocimiento, pues   deben aprobarse con base en una secuencia lineal y dentro de precisos límites   temporales.    

5. No obstante, la aplicación de este   principio no es rígida y literal, en el entendido de que el artículo 160 de la   Carta, autoriza al Congreso a realizar modificaciones, adiciones y supresiones   que consideren necesarias a los proyectos de ley[229].   La Sentencia C-1113 de 2003[230]  indicó que el mencionado principio exige que la materia o el asunto al que   se refiera la modificación o adición, haya sido debatido y aprobado durante el   primer debate, por lo que no se trata de una facultad ilimitada, puesto que debe   observar en todo caso el principio de identidad flexible.    

6. El principio de identidad flexible se   encuentra íntimamente ligado al de consecutividad, pero tiene rasgos propios que   lo hacen ontológicamente diferente, no obstante su relación de complementariedad   en la labor de control constitucional de la función legislativa[231].    

La Sentencia C-726 de 2015[232]  manifestó que dicho postulado es el límite constitucional a la facultad que   tienen las comisiones y plenarias del Congreso para introducir adiciones,   modificaciones o supresiones a los proyectos de ley. En ese sentido, tienen la   obligación de mantener la univocidad temática del proyecto, es decir, no puede   haber cambios que lo alteren sustancialmente. En otras palabras, garantiza la   unidad temática de los cambios introducidos por la respectiva célula legislativa   y la esencia del proyecto aprobado en el primer debate.    

Esa providencia   estableció que: i) los cambios introducidos se refieran a temas   tratados y aprobados en el primer debate; y, ii) que guarden estrecha relación   temática con el contenido del proyecto.    

7.   Estas reglas, prima facie, son aplicables al trámite de los actos   legislativos con algunas precisiones. En relación con los principios de   consecutividad y de identidad flexible, el artículo 375 de la Carta estableció   que “En este segundo periodo solo podrán debatirse iniciativas presentadas   por el primero.” Por su parte, el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992 consagró   que:    

“ARTÍCULO 226. MATERIAS QUE PUEDEN DEBATIRSE. En la   segunda “vuelta” sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera.   Las negadas en este período, no podrán ser consideradas nuevamente.    

El cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en la segunda   “vuelta”, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la   institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida.”    

La Sentencia C-332 de 2005[233]  reiteró que el principio de consecutividad en el trámite de proyectos de   actos legislativos, implica la limitación constitucional de que el segundo   periodo de debate únicamente puede versar sobre iniciativas que hayan sido   presentadas en el primero. En tal sentido, en dicha etapa del proceso de reforma   está vedada la introducción de temas nuevos que no hayan sido presentados en la   primera vuelta.    

De igual manera, el artículo 226   de la Ley 5ª de 1992 establece una segunda regla de análisis, que proscribe que   en segunda vuelta sean considerados cambios o modificaciones que generen la   alteración de los aspectos esenciales con los que fue aprobada en primera vuelta   la institución que es objeto de reforma[234].    

8. La Sentencia C-373 de 2016[235]  precisó que la Corte debe establecer el desconocimiento de los principios de   consecutividad y de identidad flexible en el trámite de una reforma   constitucional con base en los siguientes presupuestos:    

El primero denominado “juicio de novedad de la   modificación”, busca comprobar si los artículos aprobados corresponden al   tema debatido a lo largo del trámite en el Congreso, es decir, que tengan una   conexión clara, específica, estrecha, necesaria o evidente con los asuntos   tratados previamente. En tal sentido, es una exigencia transversal a los ocho   debates, por lo que la violación puede producirse en la primera o la segunda   vuelta.    

9. El siguiente nivel es el “juicio de alteración   esencial de la modificación” que verifica si las modificaciones en segunda   vuelta: i) precisan o delimitan la institución política reformada; o si, por el   contrario, ii) desconocen la esencia de lo acordado por las cámaras en primera   vuelta, por lo que resultan contrarias a la finalidad o restringen el alcance de   la decisión adoptada en etapas precedentes.     

10. En el Congreso cursó el proyecto de Acto Legislativo 18   de 2014 Senado y 153 de 2014 Cámara que pretendía una reforma de equilibrio de   poderes y reajuste institucional. El trámite inició en la Comisión Primera del   Senado en la que se debatió y aprobó una iniciativa para modificar el modelo de   enjuiciamiento de altos funcionarios del Estado, caracterizada por la creación   de un Tribunal de Aforados y la garantía del fuero constitucional mediante el   ante juicio político[236].    

11. Durante los siguientes debates (segundo[237],   tercero[238] y cuarto[239])   dicha iniciativa sufrió modificaciones, pero su esencia permaneció inalterable,   es decir, se mantuvo el Tribunal de Aforados y la institución del antejuicio   político. En efecto, en el cuarto debate (final de la primera vuelta), se adoptó   el siguiente texto:    

“Artículo 9°. El artículo 174 de la Constitución   Política quedará así:    

Artículo 174. (…)    

El Senado deberá aprobar, mediante voto secreto, por mayoría absoluta de   sus miembros, si procede la acusación que presenta la Cámara de Representantes   contra el funcionario investigado por el Tribunal de Aforados.    

Artículo 11. El numeral 3 del artículo 178 de la Constitución Política   quedará así:    

3. Acusar,   ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la   República o a quien haga sus veces.    

Acusar, previa solicitud del Tribunal de Aforados a los demás   funcionarios previstos en el artículo 174 de la Constitución Política, por   causas disciplinarias, fiscales o penales, en este último caso se aplicarán las   reglas del artículo 175 de la Constitución Política. Tratándose de causas   disciplinarias y fiscales se aplicará el régimen sancionatorio y el   procedimiento que señale la ley.    

El Tribunal de Aforados se encargará de la investigación y cuando hubiere   lugar presentará la acusación del funcionario investigado ante la Plenaria de la   Cámara, por parte del Magistrado que haya adelantado la investigación.    

Cuando se trate de formular acusaciones contra un Magistrado del Tribunal   de Aforados, la investigación será adelantada en la forma que determine el   reglamento del Congreso.    

(…)    

Las decisiones de acusación o archivo que presente el Tribunal de   Aforados deberán ser aprobadas por la Cámara de Representantes, mediante voto   secreto de la mitad más uno de sus miembros. (…)”    

12. El alcance material de la institución política   reformada fue claro para los Congresistas y se concretaba en la existencia de un   Tribunal de Aforados cuya actuación se enmarcaba en la garantía del ante juicio   político. En tal sentido, durante el segundo debate el Senador Roy Leonardo Barreras precisó:    

“Este tribunal   investigará y acusará ante la Cámara, será y este es un detalle importante, el Magistrado de ese alto   tribunal autónomo, quien presente la ponencia de acusación cuando hubiera lugar   a ella, ante la plenaria de la Cámara, no   será ningún Representante a la Cámara y si la Cámara decide que hay   motivo para continuar el proceso, votará su Plenaria de manera secreta, si la   Cámara así lo decide, llagará a este Senado, para   que el Senado proceda como ordena la Constitución,   con el juicio político que puede terminar en la indignidad y separación del   cargo, en términos vernáculos con la destitución, aunque es la separación del   cargo en términos estrictos.    

(…)    

Con esta propuesta, se crea el tribunal, se le da   independencia, se le da autonomía de bienes de la más alta academia colombiana,   investiga, acusa, el Congreso mantiene su poder de hacer el juicio político,   inclusive de destituir, inclusive de declarar indigno, pero se mantiene en ceder   de la Corte Suprema, el cierre de   la más alta decisión penal a la que hubiere lugar. Por eso, esta proposición me   parece que es no solo la mejor, la más viable, sino que en verdad resulta útil   para la democracia colombiana y resuelve el entuerto.”[240]    

Por   su parte, la Senadora Claudia López Hernández insistió en que :    

“(…) la   proposición que nosotros tenemos como lo aprobó la Comisión Primera, la   investigación de acusación la hace el tribunal, pero esa acusación debe venir a   este Senado para hacer un desafuero, para que se declare indigno ese personaje,   se destituya y volverá esa colación al Tribunal de Aforados para que haga el   juzgamiento. Dijo aquí el señor Procurador no estoy de acuerdo con ese   antejuicio político. No estoy de acuerdo con ese antejuicio político, lo que le   sirve a la dignidad de la Procuraduría General de la Nación y de las demás   instituciones que se aforen, es que las juzguen completamente en Derecho, sin   ningún paso político, que entre otras cosas nos devuelve al dilema de tener que   nosotros juzgar a nuestros juzgadores.    

(…)  ese   antejuicio político es considerado en otras Constituciones del mundo una   garantía institucional, que además le da a este Senado la oportunidad de   ponderar la posibilidad de que entren en conflictos diferentes bienes   Constitucionales, el bien Constitucional de juzgar en derecho un alto   funcionario se ha cometido, una falta, pero también es bien Constitucional de la   estabilidad institucional y de la estabilidad del país, eso es lo que ponderará   este Congreso.”[241]    

La   Senadora Paloma Valencia argumentó que:    

“(…) la propuesta que le hemos hecho y quedó muy clara en que   difiere la del Senador Roy Barreras, es la siguiente: un tribunal con una sala   de instrucción para que haga una investigación independiente con una sala de   primera instancia y una segunda instancia para que estén cobijadas todas las   garantías que se exigen en los derechos humanos y en los procedimientos.    

Pero además, como lo explicaba la Senadora Claudia López, de desafuero   aquí en el Senado de la República donde con voto secreto será este Senado el que   decida si procede o no la investigación y entonces ese tribunal va a juzgar las   conductas penales, disciplinarias y fiscales que puedan cometer cualquiera de   los Magistrados o el Fiscal General de la Nación; esto es un sistema equilibrado   porque los Magistrados no son solamente del Congreso lo que hemos previsto es   que vengan unas ternas doctor Serpa, una terna de la Cámara de Representantes   donde uno de cada de las tres ternas de la Cámara de Representantes uno está   en la Comisión de Investigación , otro en la primera instancia y otro en la   segunda instancia.”    

En   el tercer debate, el Representante Hernán Penagos indicó:     

“(…) en materia penal, sí hay que decirlo, opera el antejuicio   penal, es decir, en materia penal la tarea del Tribunal de Aforados no es otra   cosa diferente que acusar ante la Cámara de Representantes para que la   Cámara acuse ante el Senado de la República y si el Senado así lo acepta, el   Senado entraría a levantar si se quiere ese velo político, operaría el   antejuicio político para que pasara la Corte Suprema de Justicia a investigación   y juzgamiento de tipo penal, en materia penal tal y como está hoy actualmente   en la Constitución de 1991.    

(…) Finalizo simplemente diciendo que desde la   ponencia lo que se ha planteado es que el fuero constitucional como este que se   otorga aquí en este proyecto que estamos analizando, de alguna manera lo   entendemos como una especie de garantía de algunos ciudadanos que tienen unas   cargas jurídicas y laborales si se quiere, y constitucionales muy altas respecto   de los que suponemos no puede levantárseles del todo y someterse a un juicio   directo penal, porque lo veríamos un poco complejo en especial por las   condiciones y calidades de sus funcionarios Aforados.”[242]    

13. No obstante, en la segunda vuelta del trámite de reforma   constitucional, la Comisión Primera del Senado (5º debate), modificó   esencialmente el modelo de juzgamiento de los altos funcionarios del Estado. En   tal sentido, el texto aprobado fue el siguiente:    

“ARTÍCULO 8°. EL NUMERAL TERCERO DEL ARTÍCULO 178 DE LA   CONSTITUCIÓN POLÍTICA QUEDARÁ ASÍ:    

 3. Acusar, ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al   Presidente de la República o a quien haga sus veces, al Vicepresidente de la   República y a los Miembros de la Comisión de Aforados.    

ARTÍCULO 9°.  ADICIÓNESE A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA EL   ARTÍCULO 178-A:    

Artículo 178-A. Los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte   Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y el Fiscal General de la   Nación serán responsables por cualquier falta o delito cometido en el ejercicio   de sus funciones o con ocasión de estas. En todo caso, no podrá exigirles en   ningún tiempo responsabilidad por los votos y opiniones emitidos en las   providencias judiciales, proferidas en ejercicio de su autonomía funcional y   dentro del imperio de la ley, sin perjuicio de la responsabilidad a la que haya   lugar por favorecer indebidamente intereses propios o ajenos o por incurrir en   causales de indignidad por mala conducta.    

Una Comisión de Aforados será competente para investigar y acusar a los   funcionarios señalados en el inciso anterior, como también al Contralor General   de la República, al Defensor del Pueblo y al Procurador General de la Nación,   aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso, será   competente para conocer de los hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de   los mismos.    

La Comisión de Aforados adelantará la investigación y cuando hubiere   lugar presentará la acusación ante el Congreso en pleno, si la acusación se   refiere a indignidad por mala conducta. Iniciada la investigación, podrá como   medida cautelar en el ejercicio de sus funciones, suspender el cargo al   denunciado por 30 días prorrogables hasta en otro tanto, en consideración a la   gravedad de los hechos. Luego de presentada la acusación, el Congreso no podrá   imponer otras penas que la de suspensión o destitución del empleo, o la   privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos.    

Si la acusación se refiere a delitos, la Comisión de Aforados presentará   acusación por razones de indignidad por mala conducta ante el Congreso en pleno   y también la enviará a la Corte Suprema de Justicia, para que allí se adelante   el juzgamiento.    

La Comisión contará con un plazo de treinta días para presentar la   acusación cuando se trate de indignidad por mala conducta, y el Congreso tendrá   otros treinta días para decidir. En todo caso, la Comisión podrá continuar con   la investigación de la causa criminal de haber lugar a ello y, de encontrar   mérito para acusar, adelantará el trámite previsto en el inciso anterior, en el   término que disponga la ley.    

El Congreso en ningún caso practicará pruebas ni hará una valoración   jurídica sobre la conducta del funcionario procesado. Contra la decisión del   Congreso no procederá ningún recurso ni acción. (…)”[243]    

Los   Congresistas que participaron en el debate conocieron la eliminación del   antejuicio político en el sistema de enjuiciamiento penal de los aforados. En   ese sentido, el Senado Hernán Andrade Serrano expresó:    

“(…) en este caso separamos las dos conductas y cuando   ya sea la causa criminal, la doctora Claudia se impuso en su criterio, no era   necesario venir al Congreso, sino remitirlo directamente a la sala penal de la   Corte Suprema de Justicia, por eso creemos que   aquí avanzamos, que avanzamos muchísimo en el tema a responsabilidades   políticas, que avanzamos muchísimo en el tema de equilibrio de poderes, que   avanzamos muchísimo en el tema del fortalecimiento del Congreso.”[244]    

Por   su parte, el Senador Horacio Serpa Uribe indicó:    

“(…) es una interesante propuesta, se   modificó lo que venía de la primera vuelta en el sentido de que la   Comisión de Aforados no presentara   sus informes ante la Cámara de Representantes, sino ante el Congreso en pleno, que lo   hiciera solo por motivos de indignidad y que si se considera que existen   elementos para considerar que se violó la ley penal, que pase directamente de la   Comisión de Aforados a la   Corte Suprema de Justicia.”[245]    

La   Senadora Claudia López Hernández refirió:    

“(…) Lo estamos resolviendo acabando el ante juicio político para   poder procesar penalmente a un magistrado o al Fiscal tocaba hacer primero y   como requisito un juicio político en el Congreso, ese requisito, ese ante juicio   político se eliminó totalmente, no solo la Comisión de Acusaciones sino todo el   ante juicio político. Acordamos en buena hora que solamente el Presidente de la   República tendrá juicio político, es decir, tendrá la posibilidad por razones de   conveniencia política de estar por encima de la ley, este privilegio excepcional   y enorme solo tiene los Presidentes en las democracias, acá lo tenían además el   fiscal y además los magistrados.    

¿Qué fue lo que acordamos? Dejarle el ante juicio político solamente al   presidente y mandar a los demás aforados a los magistrados y al Fiscal a un   juicio con jueces directamente sin que el Congreso meta las narices, sin que   aquí tengamos clara autorización para que se proceda penalmente, el Congreso no   tiene porqué pronunciarse en cosas penales ni con los aforados ni con nadie.”[246]    

14. La iniciativa aprobada por la Comisión   Primera de Senado (quinto debate), fue debatida y adoptada con el mismo alcance   normativo en el sexto[247],   séptimo[248]  y octavo[249]  debate. El texto conciliado, que finalmente fue introducido al ordenamiento   constitucional, fue el siguiente[250]:    

“Artículo 2°. El artículo 126 de la Constitución Política quedará así:    

(…)    

Quien haya ejercido en propiedad alguno de los cargos en la siguiente   lista, no podrá ser reelegido para el mismo. Tampoco podrá ser nominado para   otro de estos cargos, ni ser elegido a un cargo de elección popular, sino un año   después de haber cesado en el ejercido de sus funciones:    

Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia,   del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial,   Miembro de la Comisión de Aforados, Miembro del Consejo Nacional Electoral,   Fiscal General de la Nación, Procurador General de la Nación, Defensor del   Pueblo, Contralor General de la República y Registrador Nacional del Estado   Civil.    

Artículo 5°. El artículo 174 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 174. Corresponde al Senado conocer de las acusaciones que   formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien   haga sus veces y contra los miembros de la Comisión de Aforados, aunque   hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso, será competente   para conocer los hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos.    

Artículo 7°. El numeral tercero del artículo 178 de la Constitución   Política quedará así:    

3. Acusar ante el Senado, previa solicitud de la Comisión de   Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, cuando hubiere causas   constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces y a los   Miembros de la Comisión de Aforados.    

Artículo 178-A. (…)    

Una Comisión de Aforados será competente para investigar y acusar,   conforme a la ley y los principios del debido proceso, a los funcionarios   señalados en el inciso anterior, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus   cargos. En este caso, será competente para conocer de los hechos u omisiones   ocurridos en el desempeño de los mismos.    

Si la investigación se refiere a faltas disciplinarias de indignidad por   mala conducta, la Comisión de Aforados adelantará la investigación y cuando   hubiere lugar, presentará la acusación ante la Cámara de Representantes. En   ningún caso se podrán imponer otras penas que la de suspensión o destitución del   empleo. La decisión de la Cámara de Representantes podrá ser apelada ante el   Senado de la República. El Congreso en ningún caso practicará pruebas. Contra la   decisión del Senado no procederá ningún recurso ni acción.    

Si la investigación se refiere a delitos, la Comisión de Aforados también   presentará la acusación a la Corte Suprema de Justicia, para que allí se   adelante el juzgamiento. En el caso de juicios contra magistrados de la Corte   Suprema de Justicia, los conjueces serán designados por el Consejo de Estado.    

(…)    

Artículo 9°. El artículo 197 de la Constitución   Política quedará así:    

Artículo 197. (…)    

No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien   hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los   numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la   elección haya tenido la investidura de Vicepresidente o ejercido cualquiera de   los siguientes cargos:    

Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte   Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, Comisión   Nacional de Disciplina Judicial, Miembro de la Comisión de Aforados o del   Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del   Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación,   Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares,   Auditor General de la República, Director General de la Policía, Gobernador de   departamento o Alcalde.”    

15. Bajo ese entendido, era evidente la   inconstitucionalidad de las normas acusadas derivada del vicio de trámite en el   que incurrió la reforma de la Carta, debido a que vulneró los principios de   consecutividad y de identidad flexible.    

En   tal sentido, prima facie, podría advertirse que la novedad incluida en el   quinto debate del trámite de la reforma constitucional de equilibrio de poderes   guarda relación clara, específica, estrecha, necesaria y evidente con el tema   que fue objeto de debate a lo largo de todo el proceso y que se refiere al   modelo de enjuiciamiento de los altos funcionarios del Estado.    

No   obstante, el cambio normativo que consolidó la reforma constitucional enjuiciada   no cumple con las exigencias derivadas del juicio de alteración esencial de la   modificación, en especial porque la naturaleza de lo aprobado por las Cámaras en   primera vuelta en relación con la institución política reformada (modelo de   enjuiciamiento de aforados) fue cambiada con lo aprobado en segunda.    

En   efecto, en primera vuelta se debatió y aprobó la iniciativa que consagraba un   modelo de enjuiciamiento de altos funcionarios del Estado, con las siguientes   características: i) el reemplazo de la Comisión de   Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes por un Tribunal de   Aforados compuesto por juristas expertos en la materia; y ii) la preservación de   la institución del antejuicio político, como garantía política del fuero   constitucional, puesto que el Senado debía autorizar a esa colegiatura de   continuar con el juzgamiento.    

Mientras que, en segunda vuelta, se alteró la esencia de lo acordado   en primera, particularmente porque se modificó la forma de juzgamiento de los   mencionados funcionarios en los siguientes aspectos: i) la Comisión de   Aforados adelantaría la investigación; ii) si la acusación se refería a   indignidad por mala conducta, debería presentarla ante el Congreso en pleno. En   dicho trámite podría decretarse como medida cautelar la suspensión del cargo;   por el contrario; iii) si la acusación se refería a delitos, se eliminó el   antejuicio político, pues debía enviarla a la Corte Suprema de Justicia para que   adelantara el juzgamiento.    

16. En suma, el vicio en el trámite de la reforma   constitucional se materializó en la alteración en la segunda vuelta de la   esencia del modelo de juzgamiento de altos funcionarios del Estado aprobado en   la primera etapa del proceso legislativo y significó la eliminación del   antejuicio político como expresión de la garantía del fuero constitucional.    En consecuencia, aunque comparto la decisión contenida en la Sentencia C-373   de 2016, considero que las disposiciones acusadas también eran inexequibles   por el desconocimiento de los principios de consecutividad y de identidad   flexible.    

Fecha ut supra    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

[1] Cuaderno Principal, Folio 29. El demandante   cita la sentencia C-736/08 y aclara que la evaluación del cumplimiento del   requisito de consecutividad no debe hacerse frente a cada una de las normas del   proyecto en particular, sino frente a sus temáticas generales.    

[2] Sentencia C-040/10, citada por el demandante   (Cuaderno Principal, Folio 30)    

[3] Frente a este punto, el demandante cita las   sentencias C-614/02 y C-1052/12.    

[4] Hasta este punto, en el recuento fáctico del   demandante se tenía un esquema de enjuiciamiento en el cual “el Tribunal de   Aforados se ocuparía de investigar a los aforados constitucionales y, cuando   encontrare mérito para acusar, le solicitaría formalmente a la Plenaria de la   Cámara de Representantes que presenta una acusación formal ante el Senado de la   República para que allí, ante esa instancia, tenga lugar el antejuicio político   de imposición de penas constitucionales […] Al cabo del juicio político,   y si hubiera lugar a pena privativa de la libertad,, el juicio penal se   adelantaría a instancias de la Corte Suprema de Justicia” (Cuaderno   Principal, Folio 52).    

[5] Cuaderno Principal, Folio 54.    

[6] Cuaderno Principal, Folio 55.    

[8] Cuaderno Principal, Folio 58.    

[9] Cuaderno Principal, Folio 64.    

[10] Cfr. L.5/1992, Art. 226.    

[11] El demandante expuso a este respecto los   mecanismos contemplados en los ordenamientos mexicano y peruano, que contemplan   la etapa de antejuicio político.    

[12] Cuaderno Principal, Folio 70.    

[13] Cuaderno Principal, Folio 71.    

[14] Cuaderno Principal, Folio 72.    

[15] Cuaderno Principal, Folio 75.    

[16] Cuaderno Principal, Folio 80.    

[17] Respecto a estos principios afirma el   demandante que “El requisito de generalidad no se agota en el concepto de   impersonalidad. El concepto de generalidad corresponde también a la posibilidad   que tienen los ciudadanos de recibir protección concreta del derecho, que en   este caso concreto puede predicarse de las normas constitucionales […] el   principio de imparcialidad […] es definido como la prohibición de otorgar   un beneficio concreto a un ciudadano sin dar razones” Cuaderno Principal,   Folio 83.    

[18] El demandante estimó que el contenido   normativo del parágrafo acusado implica la prolongación de las competencias de   la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes “por   un año adicional contado a partir del momento a la entrada en vigencia del Acto   Legislativo. Es decir, a partir de su promulgación y por los hechos   presuntamente constitutivos de infracciones penales o disciplinarias cometidas   hasta tanto se posesionen los magistrados del nuevo organismo” (Cuaderno   Principal, Folio 85).    

[19] Cuaderno Principal, Folio 85.    

[20] Cuaderno Principal, Folio 87.    

[21] Cuaderno Principal, Folio 91.    

[22] Cuaderno Principal, Folio 92    

[23] Cuaderno Principal, Folio 93.    

[24] Cuaderno Principal, Folio 96    

[25] Cuaderno Principal, Folio 98.    

[26] Cuaderno Principal, Folio 99.                                                                                                                    

[27] Cuaderno Principal, Folio 100.    

[28] Cuaderno Principal, Folio 104.    

[29] Cuaderno Principal, Folio 106.    

[30] Cfr. Cuaderno Principal, Folio 110.    

[31] Cuaderno Principal, Folio 113.    

[32] Ibíd.    

[33] Cuaderno Principal, Folio 118, citando la   sentencia C-551/03. El accionante citó además las sentencias C-044/15 y C-133/12   en torno a la metodología para la evaluación de una ocurrencia de vicios por   unidad de materia.    

[34] Cuaderno Principal, Folio 129.    

[35] Cfr. Sentencia C-224/13.    

[36] Estos criterios fueron extraídos por el   interviniente de la Sentencia C-1052 de 2012.    

[37] Artículo 178 A del Acto Legislativo 02 de   2015.    

[38] Gaceta 480 de 2015, página 63.    

[39] Sentencia C-966 de 2003, Sentencia C-427 de   2008 y Sentencia C-1052 de 2012.    

[40] Corte Constitucional, Auto 278/15 (M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez).    

[41] Corte Constitucional, Sentencia C-040 de   2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[42] Corte Constitucional, Sentencia C-706 de   2005 (Álvaro Tafur Galvis).    

[43] Ha sido incluido en el análisis de   sustitución por la Corte Constitucional desde la Sentencia C-588 de 2009.    

[44] El interviniente basa esta afirmación con   sustento en la Sentencia C-1057/05 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).    

[45] Corte Constitucional, Sentencia C-261/15 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub).    

[46] Corte Constitucional, Auto 278 de 2015 (M.P.   Luis Guillermo Guerrero Pérez).    

[47] Corte Constitucional, Sentencia C-551/03   (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).    

[48] Corte Constitucional, Sentencia C-579/13   (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).    

[49] Corte Constitucional, Sentencia C-1057/05   (M.P. Humberto Sierra Porto).    

[50] Para arribar a esta conclusión se refieren   como documentos analizados los siguientes: (i) El Acta No. 13 del 24 de   septiembre de 2014, sesión de la Comisión Primera del Senado de la República,   publicada en la Gaceta No. 775 del 28 de noviembre de 2014; (ii) Acta No. 51 del   28 de abril de 2015, sesión de Plenaria del Senado de la República, publicada en   la Gaceta No. 644 del 31 de agosto de 2015 y (iii) Acta No. 26 del 18 de   noviembre de 2014, Comisión Primera de la Cámara de Representantes, publicada en   la Gaceta No. 93 del 2014.    

[51] Corte Constitutional, Sentencia C-1052 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub).    

[52] Ello se puede constatar en el Acta No. 13   del 24 de septiembre de 2014, publicada en la Gaceta No. 775 de 2014.    

[53] Artículo 113 de la Constitución Política.    

[54] Corte Constitucional, Sentencia C-545 de   2008 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).    

[55] M.P. Eduardo Montealegre Lynett..    

[56] Sentencia SU-047/99 (M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez   Caballero).    

[57] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[58] Ello ocurrió el 3 de septiembre de 2014. Gaceta del Congreso No. 458   de 2014.    

[59] Así lo ha reiterado la Corte en múltiples oportunidades, apoyándose   en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y en precedente fijado en la   sentencia C-1052 de 2001.     

[61] Ello puede encontrarse, por ejemplo, en la sentencia C-153 de 2007   en la que indicó: “En virtud de los argumentos   expuestos, frente a una demanda como la que se estudia y con el fin de   garantizar (1) el límite al poder de reforma sin dar lugar a un injustificado   subjetivismo judicial que bloquee de manera ilegítima los cambios y   transformaciones constitucionales y, (2) la existencia de una verdadera   controversia constitucional sobre la presunta sustitución, la Corte debe   asegurarse que el cargo se encuentre suficientemente estructurado. Para ello,   como acaba de ser mencionado, debe exigir que los demandantes demuestre de   manera clara, suficiente, concreta y específica, que ha existido una verdadera   sustitución de la Constitución. De esta forma la Corte debe evitar que so   pretexto de un juicio de sustitución se adopte una decisión de fondo sobre una   demanda que, en realidad, esté solicitando un control material de una reforma   constitucional respecto de otras normas constitucionales. Pasa entonces la Corte   a estudiar si la demanda reúne los requisitos mencionados.” En ese mismo sentido se encuentran, entre otras, las   sentencias C-178 de 2007, C-216 de 2007, C-427 de 2008 y C-599 de 2010.    

[62] Sobre el particular la sentencia C-1040 de 2005 indicó: “De tal   manera que la carga argumentativa en el juicio de sustitución es mucho más   exigente. El método del juicio de sustitución exige que la Corte demuestre que   un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue   reemplazado por otro integralmente distinto. Así, para construir la premisa   mayor del juicio de sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad cuál   es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos   cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es   esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente   considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de   sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial.   Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la   Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución, – para   así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a   partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material- y si (v) la   enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar   límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar que el   juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo   cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la   Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi)   reemplazado por otro –no simplemente modificado, afectado, vulnerado o   contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o   integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos   definitorios de la identidad de la Constitución anterior.”    

[63] Auto 078 de 2015.    

[64] M. S. Mauricio González Cuervo.    

[65] Sentencia C-551 de 2003.    

[66] Sentencia C-1040 de 2005.    

[67] Sentencia C-588 de 2009.    

[68] Sentencia C-546 de 1993.    

[69] Sentencia C-551 de 2003.    

[70] Sentencia C-1200 de 2003.    

[71] Ibídem.    

[72] Sentencia C-1040 de 2005.    

[73] Sentencia C-970 de 2004.    

[74] Sentencia C-1040 de 2005.    

[75] Sentencia C-1040 de 2005.    

[76] Sentencia C-285 de 2016.    

[77] Georg JELLINEK, Teoría General del Estado, Editorial   Albatros, Buenos Aires, 1981, pág. 412.    

[78] Manuel GARCIA PELAYO, “El ‘status’ del Tribunal Constitucional”, en  Obras completas III, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991,   pág. 2898.    

[79] Ibídem, pág.   2899.    

[80] Ángel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto entre órganos   constitucionales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992, pág.   318.    

[81]  Georg JELLINEK, Teoría   General del Estado…, pág. 415.    

[82] Citado por Paolo BISCARETTI DI RUFFIA, Derecho constitucional,   traducción de Pablo Lucas Verdú, Editorial Tecnos, Madrid, 1973, pág. 204.    

[83] Ibídem, pág.   203.    

[84] Manuel GARCIA PELAYO, “El ‘status’…pág. 2900.    

[85] Citado por Ángel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto… pág. 317.    

[86] Sentencia T-527 de 1992.    

[87] Sentencia C-141 de 2010.    

[88] Sentencia C-285 de 2016.    

[89] Ibídem.    

[90] Manuel GARCIA PELAYO, “El ‘status’…pág. 2899.    

[91] Ángel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto… pág. 316.    

[92] Citado por Ángel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto… pág. 316.    

[93] Citado por Ángel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto… págs. 314 y   315.    

[94] Sentencia C-971 de 2004.    

[95] Sentencia C-141 de 2010.    

[96] Paolo BISCARETTI DI RUFFIA, Derecho constitucional… pág. 198.    

[97] Karl LOEWENSTEIN, Teoría de la Constitución, Editorial Ariel,   Barcelona, 1982.    

[99] Ángel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto… pág. 318.    

[100] Georg JELLINEK, Teoría General del Estado…, pág. 412.    

[101] Manuel GARCIA PELAYO, “El ‘status’…pág. 2900.    

[102] Georg JELLINEK, Teoría General del Estado…, pág. 412.    

[103] Sentencia C-141 de 2010.    

[104] Ibídem.    

[105] Ibídem.    

[106] Ibídem.    

[107] Sentencia C-141 de 2010.    

[108] Angel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto… pág. 318.    

[109] Georg JELLINEK, Teoría General del Estado…, pág. 412.    

[110] Sentencia C-970 de 2004.    

[111] Sentencia C-757 de 2008.    

[112] Sentencia C-1040 de 2005.    

[113] Sentencia C-588 de 2009.    

[114] Sentencia C-141 de 2010.    

[115] Ibídem.    

[116] Paolo BISCARETTI DI RUFFIA, Derecho constitucional… pág. 196.    

[117] Ángel J. GOMEZ MONTORO, El conflicto… pág. 319.    

[118] Manuel GARCIA PELAYO, “El ‘status’…pág. 2906.    

[119] Ibídem, pág.   2907.    

[120] Javier HENAO HIDRON, Panorama del derecho constitucional   colombiano, Temis, Bogotá, 1992, pág.  249.    

[121] Luis Carlos SACHICA, Nuevo constitucionalismo colombiano,   Temis, Bogotá, 1992, pág. 354.    

[122] Sentencia C-198 de 1994.    

[123] Luis Carlos SACHICA, Constitucionalismo colombiano, Temis,   1983, págs. 381 y 382.    

[124] José María SAMPER, Derecho público interno de Colombia, Tomo   II, Biblioteca Popular de Cultura Colombiana, Bogotá, 1951, págs. 219 y 220.    

[125] Luis Carlos SACHICA, Constitucionalismo colombiano…pág. 382.    

[126] Sentencia C-198 de 1994.    

[127] Sentencia C-222 de 1996.    

[128] Ibídem.    

[129] Ibídem.    

[130] Sentencia C-037 de 1996.    

[131] Ibídem.    

[132] Sentencia C-417 de 1993.    

[133] Sentencia C-222 de 1996.    

[134] Manuel GARCIA PELAYO, “El ‘status’…pág. 2910.    

[135] Sentencia C-222 de 1996.    

[136] Sentencia C-141 de 2010.    

[137] Manuel GAMEZ MEJIAS, El significado jurídico actual del principio   de división de poderes en las constituciones parlamentarias, Universidad   Carlos III de Madrid, Dykinson, Madrid, 2004, pág. 35.    

[138] Sentencia C-222 de 1996.    

[139]  Sentencia C-588 de 2009.    

[140] Ibídem.    

[142] Sentencia C-1200 de 2003.    

[143] Sentencia C-588 de 2009.    

[144] Ibídem.    

[145] Sentencia C-1200 de 2003.    

[146] Sentencia C-588 de 2009.    

[147] Ibídem.    

[148] Sentencia C-288 de 2012.    

[149] Sentencia C-285 de 2016.    

[150] Sentencia C-141 de 2010.    

[151] Manuel GARCIA PELAYO, “El ‘status’…pág. 2910.    

[152] Ibídem.    

[153] Sentencia C-285 de 2016.    

[154] Ibídem.    

[155] Ibídem.    

[156] Sentencia C-288 de 2012.    

[157] Sentencia C-285 de 2016.    

[158] Ibídem.    

[159] Ibídem.    

[160] Ibídem.    

[161] Ibídem.    

[162] Ibídem.    

[163] Ibídem.    

[164] Ibídem.    

[165] Ibídem.    

[166] Ibídem.    

[167] Sentencia C-288 de 2012.    

[168] Sentencia C-757 de 2008.    

[169] Sentencia C-288 de 2012.    

[170] Sentencia C-588 de 2009.    

[171] Luis Carlos SACHICA, Constitucionalismo colombiano…pág. 378.    

[172] Sentencia C-588 de 2009.    

[173] También la Ley 5 de 1992 establece esta exigencia en el artículo   148. Allí se establece lo siguiente: “Rechazo de   disposiciones. Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión   Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o   modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán   apelables ante la Comisión.”    

[174] Sentencia C-025 de 1993.    

[175] Sentencia C-025 de 1993.    

[176] Sentencia C-551 de 2003.    

[177] Sentencia C-551 de 2003.    

[178] Sobre los propósitos que se adscriben al principio de unidad de   materia pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-551 de 2003 y C-721 de   2015.    

[179] Sentencia C-896 de 2012.    

[180] Sentencia C-896 de 2012.    

[181] Sentencia C-896 de 2012.    

[182] Sentencia C-896 de 2012.    

[183] Sentencia C-896 de 2012.    

[184] Sentencia C-896 de 2012.    

[185] Sentencia C-896 de 2012.    

[186] Sentencia C-222 de 1997. En esa oportunidad,   la Corte se ocupó de establecer las disposiciones referidas a la aprobación de   leyes, que también eran aplicables a las reformas constitucionales.    

[188] Sentencia C-551 de 2003. En idéntica   dirección se encuentra también la sentencia C-397 de 2010.    

[189] Sentencia C-1057 de 2005.    

[190] Gaceta del Congreso 458 de 2014.    

[191] En la sentencia C-141   de 2010 indicó la Corte Constitucional: “En   términos generales, la forma política se refiere a la manera como dentro del   Estado instituido se configura jurídicamente la organización y el ejercicio del   poder político, a partir de una opción ideológica igualmente decidida por el   Constituyente originario. Dejando de lado la forma de Estado que de modo   principal alude a la organización territorial, a propósito de lo ahora debatido   y en concordancia con lo expuesto, interesa destacar que de la forma política   también hacen parte el sistema de gobierno, la forma de gobierno y el régimen   político constitucionalmente adoptado. // Que haya uno u otro sistema de gobierno depende de si el poder se   encuentra concentrado en una sola instancia o distribuido en varias y en este   último evento de las relaciones entre las distintas instancias, mientras que la   forma de gobierno atiende a la concepción de acuerdo con la cual se organiza el   poder ejecutivo y se decide acerca de su ejercicio. El régimen político, por su   parte, enmarca todo lo anterior y denota la expresión jurídica de la ideología   subyacente a la organización y al ejercicio del poder en el Estado estructurado   por la Constitución.”    

[192] En ese mismo sentido se encuentran, entre otras, las sentencias   C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-668 de 2004, C-208   de 2005 y C-1040 de 2005.    

[193] Sentencia C-313 de 2014.    

[194] Sentencia C-1113 de 2003. En igual dirección se encuentra, entre   muchas otras, la sentencia C-040 de 2010.    

[195] Sentencia C-113 de 2003.    

[196] Sentencia C-113 de 2003.    

[197] Sentencia C-208 de 2005    

[198] Sentencia C-040 de 2010.    

[199] Sentencia C-040 de 2010.     

[200] En similar sentido se encuentra la sentencia C-1040 de 2005.    

[201] En la sentencia C-1052 de 2012 la Corte señaló, refiriéndose a la   Ley 5 de 1992 que de tal “cuerpo normativo, el artículo 226 del Reglamento contiene expresamente el   principio de identidad flexible.”    

[202] Sentencia C-040 de 2010.    

[203] Sentencia C-040 de 2010. En la sentencia C-372 de 2004   indicó la Corte: “En lo   que concierne al principio de   consecutividad, como ya lo ha considerado la Corte, significa para el caso   concreto, que el articulado de un proyecto de acto legislativo tiene que surtir   los ocho debates en forma sucesiva, es decir tanto en las comisiones como en las   plenarias, tanto en la primera como en la segunda vuelta sin excepción (…). Al   respecto cabe señalar que la Corte ha mantenido una clara línea jurisprudencial   en el sentido de que los actos legislativos deben surtir dos vueltas y ocho   debates (…), lo cual no es óbice para que al proyecto   inicial se le puedan introducir, de manera excepcional, adiciones, supresiones o   modificaciones, tal y como lo autoriza el artículo 160 constitucional, a   condición de que el tema hubiese sido por lo menos discutido en la respectiva   Comisión.”    

[204] Sobre el particular se encuentran también la sentencia C-332 de   2005. Igualmente ha establecido este Tribunal, en la sentencia C-614 de 2002,   que “puede el Congreso en segunda vuelta improbar   total o parcialmente los artículos aprobados en la primera, y porque, además, el   sentido de la reforma a la que el mismo proveía, quedó finalmente recogido,   aunque con alcance más restringido, en el parágrafo.”    

[205] Respecto del alcance de las reglas allí previstas se han   pronunciado, entre otras, las sentencias C-543 de 1998 y C-487 de 2002.    

[206] Sentencia C-222 de 1997.    

[207] Esta posición ha sido también reiterada, entre otras, en la   sentencia C-1040 de 2005.    

[208] Sentencia C-332 de 2005.    

[209] Sentencia C-332 de 2005.    

[210] Sentencia C-040 de 2010    

[211] Sentencia C-332 de 2005.    

[212] En la sentencia C-966 de 2003 la Corte   sostuvo: “La posibilidad de que en segunda vuelta se modifiquen o adicionen   propuestas aprobadas en la primera vuelta es consecuencia de lo preceptuado en   el artículo 160 de la Constitución Política según el cual “Durante el segundo   debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y   supresiones que juzgue necesarias.” // De manera pues que para que una   disposición inserta un proyecto de acto legislativo pueda ser considerada y   debatida en segunda vuelta durante el trámite de una reforma constitucional,   son requisitos sine quibus non que la misma haya sido parte de la   propuesta inicialmente presentada y que haya sido aprobada en primera vuelta por   las dos cámaras legislativas. Es esta la razón por la cual el inciso   segundo del artículo 375 de la Carta Política ordena que una vez aprobado en el   primer período el proyecto de acto legislativo, el mismo deba ser publicado por   el gobierno.” (Subrayas y negrillas no hacen parte del texto original)    

[213] Sentencia C-614 de 2002. También efectuando esta distinción se   encuentra las sentencias C-966 de 2003 y C-208 de 2005.    

[214] Refiriéndose a esta doble modalidad de infracción del principio de   consecutividad la sentencia C-1040 de 2005 indicó: “Sobre la regla prevista en el artículo 375 Superior, en la que se prevé   que en el segundo período “sólo podrán debatirse   iniciativas presentadas en el primero”, la jurisprudencia ha   explicado que la misma no se opone a que durante esa etapa se puedan introducir   modificaciones a los textos aprobados en el primer período. Por el contrario, lo   que expresamente consagra dicha norma es que el debate en segunda vuelta deberá   adelantarse sobre las materias aprobadas en la primera; debate que, por   autorización expresa de los artículos 160 de la Carta y 226 de la Ley 5ª de   1992, deja abierta la posibilidad de introducir modificaciones a lo previamente   aprobado, siempre y cuando tales modificaciones versen sobre iniciativas   presentadas en la primera vuelta y no alteren la esencia de lo ya aprobado.”    

[215] Sentencia C-332 de 2005.    

[216] En esta dirección puede consultarse, por ejemplo, la sentencia C-992   de 2001.    

[217] C-1124 de 2004.    

[218] C-1124 de 2004.    

[219] C-1124 de 2004.    

[220] C-1124 de 2004. También con igual orientación se encuentra en la   sentencia C-1040 de 2005.    

[221] Sobre el particular, la sentencia C-1040 de 2005 precisó: “Según ha quedado explicado, para que una solicitud de   inconstitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e   identidad pueda prosperar, no es suficiente con que se identifique el texto o   expresión que se considera nuevo frente a lo aprobado en primera vuelta. También   se requiere demostrar en que medida esa diferencia afecta la esencia de lo   aprobado inicialmente o constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse   en el segundo período legislativo. En el presente caso no se encuentra cumplido   el segundo requisito, ya que la materia tratada en el texto acusado fue objeto   de debate en todo el proceso de aprobación del Acto Legislativo No. 02 de 2004   y, además, se encuentra íntimamente relacionado con el tema central del mismo.”    

[222] Sostuvo además: “Ciertamente, desde   la perspectiva del artículo en sí mismo considerado, un cambio como el   introducido por el parágrafo en cuestión constituye un cambio ‘esencial’.    No obstante, la Corte entiende que al referirse la institución política objeto   de reforma, el artículo 226 de la Ley 5ª obliga a tener como punto de referencia    algo más que el simple texto del artículo modificado, un concepto de mayor   cobertura como, en este caso, la protección a las garantías procesales y al   interés público en el proceso penal.”    

[223] La conclusión la apoyó la Corte en la sentencia C-1056 de 2003.     

[224] La expresión “de lista de diez elegibles enviada por el [Consejo   de Gobierno Judicial] tras una convocatoria pública reglada de conformidad con   la ley” del artículo 11; la expresión “o a los Consejos seccionales,   según el caso” y los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución;   los artículos 18, 19 y el inciso 1º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de   2015.    

[225] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Las normas cobijadas con dicha   decisión fueron: i) el inciso 1º del artículo 11; ii) los artículos 15, 16, 17 y   18; y iii) los incisos 2º y 6º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015.    

[226] Sentencia C-726 de 2015 M.P Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[227] M.P. Álvaro Tafur Galvis. Reiterada en Sentencia C-208 de 2008 M.P.   Clara Inés Vargas Hernández-    

[228] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[229] Sentencia C-726 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[230] M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[231] Sentencia C-726 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[232] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[233] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[234] Sentencia C-373 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo y Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo.    

[236] Gaceta 808 del 4 de diciembre de 2014.    

[237] Gaceta 649 de 2014.    

[238] Gaceta 757 de 2014.    

[239] Gaceta 844 de 2014.    

[240] Gaceta 18 de 2015.    

[241] Ibídem.    

[242] Gaceta 93 de 2015.    

[243] Gaceta 213 de 2015.    

[244] Gaceta 239 de 2015.    

[245] Ibidem.    

[246] Ibidem.    

[247] Gaceta 267 de 2015.    

[248] Gaceta 341 de 2015.    

[249] Gaceta 396 de 2015.    

[250] Gaceta 465 de 2015.