C-379-16

           C-379-16             

Sentencia C-379/16    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA   REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Cumplimiento   de los requisitos de procedimiento legislativo    

PROYECTO DE   LEY ESTATUTARIA-Sujeción de trámite a requisitos generales y especiales   previstos en la Constitución    

De manera   general, los proyectos de ley estatutaria son tramitados bajo el mismo   procedimiento que las leyes ordinarias, al menos en lo que respecta a las   instancias del trámite. No obstante, en razón de la importancia jerárquica y   funcional que el ordenamiento constitucional confiere a las leyes estatutarias,   la Carta Política dispone requisitos particulares para su promulgación, que son   más exigentes que los impuestos a otras iniciativas.  En ese sentido, el   artículo 153 C.P. determina que la aprobación, modificación o derogación de   leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y   deberá efectuarse en una sola legislatura.  A su vez, se dispone que el   trámite de aprobación de las leyes estatutarias comprende la revisión previa,   por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto, para lo   cual cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderlas o impugnarlas. Salvo   estos aspectos particulares, en los demás aspectos procedimentales distintos a   los enunciados, se aplicarán las demás normas que regulan el trámite   legislativo. En este orden de ideas, la Corte ha indicado que los proyectos de   ley estatutaria deben acreditar con los siguientes requisitos de procedimiento:   (i) Cumplir con la publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso, antes de   darle curso en la comisión respectiva (C.P. art. 157.1 y Ley 5ª de 1999, art.   144); (i) Haber sido aprobados, por mayoría absoluta, en  las comisiones y   las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes (C.P.,   arts. 153 y 157 y Ley 5ª de 1992, arts. 117, 119 y 147); (iii) Haber respetado   las pautas fijadas en el artículo 160 de la Constitución Política para los   debates, a saber: las de la publicación de las ponencias y que entre el primero   y el segundo debate en cada cámara debe mediar un lapso no inferior a ocho días,   y entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación de la discusión   en la otra deben transcurrir por lo menos quince días; (iv) Haberse dado aviso   de que el proyecto será sometido a votación en sesión distinta a aquella en la   que se efectúa la respectiva votación y someter el proyecto a votación en la   oportunidad anunciada (C.P., art. 160). Al respecto cabe anotar que el artículo   160 C.P. también prevé esa exigencia para el caso de los informes de las   comisiones de conciliación, los cuales deberán ser publicados por lo menos un   día antes a la sesión en donde sean sometidos  discusión y aprobación; (v)   Haber sido aprobado dentro de una sola legislatura, con la aclaración de que   este plazo se refiere únicamente el trámite dentro el Congreso, y no se extiende   al período que requiere la revisión previa que efectúa la Corte Constitucional   (C.P., art. 153, y Ley 5ª de 1992, art. 208); (vi) Respetar los principios de   unidad de materia, de identidad y consecutividad (C.P., arts. 158, 157, 160 y   161); (vii) Para el caso de las normas que ordenan gasto público, acreditar el   cumplimiento de lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819/03 – Orgánica de   Presupuesto, al igual que la reserva de iniciativa legislativa que para el   efecto prevé el artículo 154 C.P.; (viii) En los casos que el proyecto de ley   estatutaria incluya medidas que afecten directamente a las comunidades étnicas,   haberse previamente cumplido con el procedimiento de consulta previa, en las   condiciones previstas en la jurisprudencia constitucional (C.P., art. 7º,   Convenio 169 OIT, art. 6º); y (ix) Haber obtenido la sanción del gobierno, la   cual, en el caso de los proyectos de ley estatutaria solamente procede luego de   que la Corte Constitucional haya efectuado el control previo de   constitucionalidad y haya declarado la exequibilidad de las disposiciones del   proyecto (C.P. arts. 153, 157 y 241), razón por la cual se trata de una   condición que no es posible comprobar en esta sentencia.    

ANUNCIO   PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Jurisprudencia   constitucional       

PROYECTO DE   LEY ESTATUTARIA-Trámite en una sola legislatura    

CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA-Cumplimiento de   requisitos de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia    

PRINCIPIOS DE   CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios para   determinar en qué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo    

La Corte ha   fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la   inclusión de un tema nuevo.  Al respecto, la jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo   puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no   es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia   central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de   lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del   proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye   asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una   fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un   tema. En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más   amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas   constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991.    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA   REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Ejes   temáticos se mantuvieron inalterados durante el procedimiento de discusión y   aprobación de la iniciativa    

MENSAJE DE URGENCIA-Reglas constitucionales    

En la reciente sentencia C-637 de 2015, la Corte sintetizó las   reglas constitucionales sobre la materia.  Determinó sobre el particular   que (i) el mensaje de urgencia es una potestad, más no una obligación del   Presidente de la República, de modo que conserva la facultad de presentarlo,   insistirlo o retirarlo; (ii) aprobado al mensaje de urgencia, se configura una   excepción no solo a la regla de los cuatro debates, sino también a los términos   que median entre los debates, previstos en el artículo 160 C.P.; (iii) en el   caso de desconocimiento del trámite de mensaje de urgencia, dicha irregularidad   no afecta “el trámite de proyectos distintos, pues cada procedimiento   legislativo es autónomo e independiente, y por lo mismo, no pueden comunicarse   entre ellos las irregularidades que se presentan en su desarrollo”; (iv) el   término de 30 días para decidir sobre el proyecto de ley objeto del mensaje de   urgencia, previsto en el artículo 163 C.P., no tiene naturaleza preclusiva, sino   que opera como un mandato de mayor celeridad hacia el Congreso, quien en ningún   momento pierde su competencia para discutir y aprobar el proyecto de ley   correspondiente; y (v) en tanto la Constitución determina que el mensaje de   urgencia puede predicarse de cualquier proyecto de ley, su aplicación es   procedente incluso contra el trámite de leyes aprobatorias de tratados y leyes   estatutarias.    

PROYECTO DE   LEY ESTATUTARIA-Aplicabilidad de mensaje de urgencia para trámite    

La   jurisprudencia constitucional ha señalado que en la medida en que el artículo   163 C.P. no distingue entre los diferentes proyectos de ley, a efectos de   determinar en cuáles es aplicable el mensaje de urgencia, entonces en todos   ellos era posible dicho procedimiento, entre ellos los proyectos de leyes   estatutarias. Esta ha sido la conclusión planteada recientemente por la Corte al   expresar que “es necesario señalar que el mensaje de urgencia y la deliberación   conjunta de las Comisiones es admisible, incluso en la tramitación de proyectos   de ley estatutaria. El artículo 163 de la Constitución dice que el Presidente de   la República puede solicitar trámite de urgencia “para cualquier proyecto de   ley”. El artículo 191 de la Ley 5 de 1992 prevé una potestad similar. En la   sentencia C-256 de 2014, la Corte Constitucional admitió que esta facultad de   enviar mensaje de urgencia y de solicitar la sesión conjunta de las Comisiones   Constitucionales Permanentes, así como la puesta en práctica de ambas por parte   del Congreso, se apliquen también en el procedimiento de aprobación de los   proyectos de ley estatutaria.    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA   REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Cumplimiento   de anuncio previo de votación en su trámite de formación    

CONSULTA PREVIA-Jurisprudencia   constitucional    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA   REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Aplicación   general a todos los ciudadanos sin incorporar medidas que afecten directamente a   comunidades étnicas    

ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION   DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-No obsta que durante   un proceso de implementación normativa, deba realizarse consulta previa   respecto de regulaciones específicas que conlleven una afectación a los grupos   étnicos    

DEMOCRACIA   PARTICIPATIVA-Alcance    

DEMOCRACIA   PARTICIPATIVA-Atribuciones    

DEMOCRACIA   PARTICIPATIVA-Es un valor, un principio “estructural e inescindible” del   Estado colombiano, así como un derecho    

DERECHO A LA   PARTICIPACION-Instrumentos internacionales    

ESTADO SOCIAL   DE DERECHO-Carácter democrático y participativo    

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Efectos de su   carácter democrático/CONSTITUCION POLITICA-Implicaciones del carácter   democrático    

Las implicaciones del carácter   democrático en la Constitución de 1991 son “(i) que el Pueblo es poder supremo o   soberano y, en consecuencia, es el origen del poder público y por ello de él se   deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y controlar,   (ii) que el Pueblo, a través de sus representantes o directamente, crea el   derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los habitantes, (iii) que   el Pueblo decide la conformación de los órganos mediante los cuales actúa el   poder público, mediante actos electivos y (iv) que el Pueblo y las   organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen en el ejercicio y   control del poder público, a través de sus representantes o directamente”.    

PRINCIPIO   DEMOCRATICO-Ejes definitorios    

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Derecho de la ciudadanía a participar en la toma   de decisiones    

PRINCIPIOS DE SOBERANIA POPULAR, PRIMACIA DE DERECHOS   INALIENABLES DE LA PERSONA, DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL Y RESPETO A LA   AUTODETERMINACION DE LOS PUEBLOS-Contenido   y alcance    

DERECHOS POLITICOS-Inclusión directa del ciudadano en asuntos que interesan a la   colectividad, así como un control permanente al ejercicio de las actividades   encaminadas al cumplimiento de los fines esenciales del Estado    

MODELO DEMOCRATICO PARTICIPATIVO-Dimensiona las relaciones existentes entre el   ciudadano y el Estado en dos sentidos    

El modelo democrático participativo redimensiona las relaciones   existentes entre el ciudadano y el Estado, al menos, en dos   sentidos. El primero tiene que ver con la elección de sus representantes y el   segundo con la participación activa en la toma de decisiones colectivas por   medio de mecanismos de participación ciudadana.    

REPRESENTACION COMO DERECHO POLITICO-Campo de acción    

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y DEMOCRACIA   REPRESENTATIVA-Distinción/CIUDADANO-Conserva en todo momento sus derechos políticos para   controlar a su representante    

En una democracia participativa los representantes electos por el   Pueblo tienen el deber de ser voceros de la voluntad popular y acatar el mandato   imperativo de sus electores, a diferencia de lo que ocurre en un democracia   representativa, en la que “los funcionarios   públicos elegidos democráticamente representan a la nación entera y no a sus   electores individualmente considerados, por lo cual el mandato que reciben no   les impone obligaciones frente a los electores”. De manera que el ciudadano   conserva en todo momento sus derechos políticos para controlar a su   representante, porque dicha elección no supone la transferencia de la soberanía   popular, sino que lo inviste de legitimidad para actuar como un delegado del   Pueblo.    

DERECHO POLITICO A LA   REPRESENTACION EFECTIVA-Carácter fundamental y parte esencial del criterio   de democracia participativa/DERECHO POLITICO A LA REPRESENTACION EFECTIVA-Dimensiones   del carácter fundamental    

El derecho político a la representación efectiva tiene “carácter fundamental y [es] parte esencial del criterio de   democracia participativa instituida por la Constitución del 91. Sin él no   podrían cumplirse los fines del Estado democrático y social de derecho, quedaría   en suspenso la realización de los principios medulares de la democracia y se   afectaría el mandato constitucional del artículo 3, al no permitir que el pueblo   ejerza su soberanía por medio de sus representantes”. Lo anterior implica que el   carácter fundamental de este derecho tiene dos dimensiones, la primera deviene   de la conexión conceptual entre el derecho a elegir y ser elegido, que no se   limita al ejercicio del voto, “sino que   presupone la efectividad de la elección”. Y la segunda, se concluye de una   interpretación sistemática de los artículos 2, 3 y 40 C.P., tiene que ver con   “la idea de un ciudadano participativo y con injerencia directa en la   conformación, ejercicio y control del poder político”.    

PRINCIPIO DE PARTICIPACION   DEMOCRATICA-Modelo   de comportamiento social y político de los ciudadanos en la definición del   destino colectivo    

PARTICIPACION   DEMOCRATICA-Derecho-deber    

Desde el punto de vista del   ciudadano la participación democrática es un derecho-deber (Artículo 95-5,   C.P.), “toda vez que le   concede [al ciudadano] la facultad y a la vez la responsabilidad de hacerse   presente en la dinámica social que involucra intereses colectivos. Esa facultad   no se circunscribe a los procesos propiamente políticos, y su ejercicio debe   estar adecuadamente garantizado, pues así lo exigen las mismas normas superiores”.   Esta comprensión se manifiesta tanto en la elección de representantes como en   los mecanismos de participación ciudadana. Ahora bien, es importante anotar que   la participación ciudadana como derecho-deber, debe darse conforme a los   mecanismos establecidos y bajo los parámetros constitucionales y legales   aplicables en cada caso particular. Así pues, el poder constituyente debe   expresar su soberanía por los medios establecidos para intervenir en la toma de   decisiones colectivas. En un Estado constitucional y democrático el Pueblo “acepta   que todo poder debe tener límites y, por lo tanto, como pueblo soberano acuerda   constituirse y autolimitarse de conformidad con ese modelo democrático e   instituye cauces a través de los cuales pueda expresarse con todo y su   diversidad”.    

MODELO DEMOCRATICO-Importancia del carácter reglado    

La Corte Constitucional ha resaltado la relevancia del carácter reglado del   modelo democrático, que se traduce en procedimientos diseñados para canalizar la   expresión de la soberanía popular. Sobre este asunto se pronunció en la   sentencia C-141 de 2010: “[s]e concluye entonces que la regla de la mayoría y la voluntad   popular no tiene un valor superior a los procedimientos diseñados para permitir   que éstas se manifiesten. Esta idea se sustenta en que un sistema democrático   supone en esencia la combinación de distintos elementos que permiten la válida   adopción de decisiones. En efecto, el sistema está conformado por (i) un   conjunto de reglas que permiten garantizar tanto (ii) la participación efectiva   de los ciudadanos en las decisiones, como (iii) la adopción de una decisión por   mayoría al final del proceso. La democracia es tanto el componente teleológico   (la participación popular y decisión adoptada por la mayoría) como el medio   empleado para alcanzarlo (el procedimiento y las reglas procesales previamente   diseñadas y conocidas por los participantes)”. Por la razón anterior, la Corte ha señalado que se desconoce la   Constitución cuando se busca defender posturas mayoritarias sin importar los   procedimientos establecidos en la Constitución y los límites constitucionales   existentes.    

MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Clasificación/MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Plebiscito,   referendo, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa legislativa y la   revocatoria del mandato/FORMAS DE PARTICIPACION-No se agotan con las posibilidades existentes en   esta materia      

En el marco de la democracia   participativa consagrada en la Constitución de 1991, el Constituyente enunció   los siguientes mecanismos de participación ciudadana, para hacer efectivo el   derecho fundamental a la participación del que gozan todos los ciudadanos: el   plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa   legislativa y la revocatoria del mandato. Es relevante aclarar que “las   anteriores formas de participación no agotan las posibilidades existentes en   esta materia. En efecto, en atención al carácter expansivo de la democracia y a   la condición de mandato de optimización del principio de participación, es   posible identificar y desarrollar otros instrumentos que hagan realidad el   compromiso constitucional de promover, en la mayor medida posible, la incidencia   de los ciudadanos en las decisiones que los afectan (art. 2)”.    

PARTICIPACION   DEMOCRATICA-Criterio expansivo/CIUDADANOS-Participación en la toma de decisiones y ejercicio de control   político a sus representantes    

PLEBISCITO-Naturaleza jurídica y los   efectos/PLEBISCITO-Definición/PLEBISCITO-Fundamento   constitucional    

PLEBISCITO PARA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION   DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Características particulares     

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO ESPECIAL PARA   LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Mecanismo especial de participación, distinto a los previstos en la   Constitución y desarrollados a través de leyes estatutarias, en particular la   Ley 134 de 1994 y la Ley 1757 de 2015    

PLEBISCITO-Elementos definitorios/PLEBISCITO-Competencia   para convocatoria es exclusiva del Presidente de la República    

En cumplimiento del mandato del   Constituyente de 1991, dispuesto en el artículo 152-d y el artículo 103 de la   Constitución, el legislador expidió las leyes estatutarias 134 de 1994 y 1757 de   2015. Conforme dichas leyes y las sentencias de constitucionalidad emitidas por   esta Corporación, se identifican los siguientes elementos definitorios del   plebiscito: (i) es un mecanismo de participación ciudadana que puede ser   convocado únicamente por el Presidente de la República en aquellos casos que   este lo considere necesario, (ii) para consultar a los ciudadanos una decisión   política de su Gobierno que se encuentre dentro de la órbita de sus   competencias. El pronunciamiento popular (iii) dota de legitimidad popular la   iniciativa del Jefe de Estado; y, además, (iv) tiene un carácter vinculante, en   términos de mandato político del Pueblo soberano, restringiéndose dichos efectos   al Gobierno, sin que resulten extensibles a otras ramas del poder público.    

COMPETENCIA EXCLUSIVA Y FACULTATIVA AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA   PARA INICIATIVA Y CONVOCATORIA DEL PLEBISCITO-No implica que le esté   dado someter a votación del Pueblo cualquier asunto de interés nacional mediante   el plebiscito, debido a que la decisión política que someta a votación popular   debe estar dentro de la órbita de sus competencias    

El hecho de que el Jefe de   Estado cuente con una competencia exclusiva y facultativa para la iniciativa y   convocatoria del plebiscito, no implica que le esté dado someter a votación del   Pueblo cualquier asunto de interés nacional mediante el plebiscito, debido a que   la decisión política que someta a votación popular debe estar dentro de la   órbita de sus competencias. En caso contrario, debería usar la consulta popular   de carácter nacional, que es el medio idóneo para hacer consultas sobre asuntos   de interés general que excedan sus facultades constitucionales. De manera que,   por medio del plebiscito no puede consultar sobre un asunto del que carezca de   facultades constitucionales para llevar a cabo una actuación.    

PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL   CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-No tiene por objeto someter a   consideración de las ciudadanas y ciudadanos ni el contenido y alcance del   derecho a la paz, ni las facultades que la Constitución confiere al Presidente   para restablecer y mantener el orden público/PLEBISCITO ESPECIAL PARA   LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Naturaleza de   política pública      

PLEBISCITO-Asuntos sobre los que al   Presidente de la República no le está dado consultar al Pueblo a través de este   mecanismo/PLEBISCITO-No puede versar sobre leyes aprobatorias de   tratados internacionales, leyes de presupuesto, ni las referentes a materias   fiscales o tributarias    

DERECHOS FUNDAMENTALES-Límite al   ejercicio del poder político, tanto del poder constituyente como de los poderes   constituidos    

PLEBISCITO-Finalidad    

El plebiscito tiene la   finalidad de que el Presidente de la República conozca la opinión de los   ciudadanos respecto de una política pública adelantada por su Gobierno, para   dotarla de legitimidad democrática. Al existir un pronunciamiento del Pueblo   soberano, la decisión política queda respaldada por la voluntad de los   ciudadanos. En pocas palabras, la finalidad del plebiscito es provocar un   mandato político del Pueblo soberano, que se expresa directamente sobre una   política que el Presidente tiene competencia, para definir el destino colectivo   del Estado.    

PLEBISCITO-Valor   político de la decisión tomada por los ciudadanos    

PLEBISCITO-Alcance es esencialmente   político y no instrumento de reforma constitucional o legal    

PLEBISCITO-Imposibilidad de   modificar la Constitución     

PLEBISCITO-Características   esenciales del procedimiento    

FORMULACION   DE LA PREGUNTA AL PUEBLO EN UN PLEBISCITO-Reglas legales y jurisprudenciales    

El artículo   38 Lit. B de la ley 1757 de 2015 indica que debe ser redactada “en forma clara,   de tal manera que puedan contestarse con un sí o un no”. Esta Corporación   sostuvo que “es admisible que el legislador estatutario establezca la   alternativa del sí o del no sin prever la alternativa del voto en blanco”. Para   garantizar la libertad del elector, la pregunta no puede ser tendenciosa o   equívoca, pues se debe evitar que la voluntad del ciudadano pueda ser manipulada   o dirigida. Tampoco puede estar formulada de manera tal que induzca a la persona   a una respuesta en un sentido específico.    

PLEBISCITO-Campaña   dirigida a promover la votación/PLEBISCITO-Prohibición de promover la   participación mediante la creación de estímulos    

PLEBISCITO-Umbral   de participación    

PLEBISCITO Y   REFERENDO-Diferencias    

Existen cuatro diferencias   principales entre el plebiscito y el referendo. Primero, el mecanismo de   participación ciudadana a través del que se puede reformar la Constitución es el   referendo. Segundo, únicamente el Presidente de la República tiene la facultad   de convocar a un plebiscito. Tercero, mediante referendo no se puede buscar   apoyo a políticas de un gobernante específico, pues el mecanismo para ello es el   plebiscito, en el que el Presidente tiene la potestad de consultar sobre una   decisión política de su gobierno. Cuarto, mientras que la consulta del   plebiscito es una decisión política del Presidente de la República, en el   referendo existe un acto normativo que se pone en consideración del Pueblo.    

PLEBISCITO Y   CONSULTA POPULAR-Diferencias    

El plebiscito como una especie de consulta popular se diferencia de esta última   dado que en el plebiscito el asunto sometido a consideración del Pueblo debe ser   de competencia exclusiva del Presidente de la República; mientras que el asunto   consultado en la consulta popular es de carácter general, y por ello puede   referirse a asuntos que no son de competencia exclusiva del Presidente e   involucrar a otros órganos del poder público. Al respecto, la sentencia C-150 de   2015 expresó que en la consulta popular el Pueblo se pronuncia “respecto de una pregunta de carácter general y, en esa medida,   puede comprender materias que no son del resorte exclusivo del Presidente y que,   por ello, podrían demandar la intervención de otros órganos del poder público”.   Desde el punto de vista formal, en el plebiscito el Presidente de la República   debe contar con la aprobación del Congreso; es decir, de la Cámara de   Representantes y del Senado; mientras que, para la consulta popular de carácter   nacional únicamente requiere la aprobación del Senado de la República. Ello   quiere decir que, para garantizar que el plebiscito sea usado como un mecanismo   de participación ciudadana y no para legitimar eventuales políticas autoritarias   del gobernante, existe un mayor control por parte del Legislativo a la   iniciativa del Presidente de la República.    

DERECHO A LA   PAZ-Naturaleza/DERECHO A LA PAZ-Dimensiones/PAZ-Derecho, deber   y fin constitucional    

ACUERDOS DE   PAZ-Jurisprudencia constitucional    

DERECHO A LA   PAZ-Ámbitos en los que se expresa/DERECHO A LA PAZ-Carácter   vinculante dentro del orden jurídico/DERECHO A LA PAZ-Naturaleza   justificativa en lo que respecta a la fijación por parte del legislador, de   normativas dentro de los procesos de transición     

DERECHO A LA PAZ-Instrumentos   internacionales     

DERECHO A LA   PAZ-Fundamento constitucional    

DERECHO A LA   PAZ-Núcleo mínimo    

DERECHO A LA   PAZ-Integran concepciones tanto de índole colectiva como individual, así   como deberes correlativos en ambos supuestos    

PAZ-Objetivo   constitucional de carácter esencial    

DERECHO A LA   PAZ-Objetivo de primer orden dentro del modelo de organización/DERECHO A   LA PAZ-Conlleva a obligaciones directas en al menos, tres aspectos definidos    

La   jurisprudencia constitucional ha concluido en diversas decisiones y de una   manera estable, que la paz es un objetivo de primer orden dentro del modelo de   organización política adoptado por la Constitución.  Para ello, se reconoce   la triple condición de la paz como derecho, deber y valor fundante de dicho   modelo, lo cual conlleva a obligaciones directas en, al menos, tres aspectos   definidos: (i) un deber estatal de diseño e implementación de acciones,   normativas y de política pública, dirigidas a la superación del conflicto armado   y, en general, el logro de la convivencia pacífica; (ii) un deber social de   preferir a la solución pacífica como mecanismo exclusivo y constitucionalmente   admisible de resolución de las controversias; y (iii) el logro progresivo de la   plena vigencia de los derechos fundamentales, lo cual es un presupuesto tanto   para la paz como para la vigencia del orden democrático, concebido desde una   perspectiva material.    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA   REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Antecedentes   legislativos del proyecto sobre los grupos   armados ilegales que trata el acuerdo final    

MEDIDAS DE   TRANSICION HACIA LA PAZ Y PARTICIPACION CIUDADANA-Relación en el derecho   internacional/LEGITIMIDAD Y EFICACIA DE MEDIDAS DE TRANSICION HACIA LA PAZ Y   PARTICIPACION CIUDADANA-Vínculo necesario/MEDIDAS DE TRANSICION HACIA LA   PAZ EN EL AMBITO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Objetivos últimos de   reconciliación, eficacia de los derechos y el fortalecimiento del Estado de   Derecho    

JUSTICIA   TRANSICIONAL-Elementos esenciales    

JUSTICIA   TRANSICIONAL-Alcance    

JUSTICIA   TRANSICIONAL-Finalidad    

JUSTICIA   TRANSICIONAL-Definición    

INSTRUMENTOS   JURIDICOS DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Medidas de carácter excepcional para   facilitar la terminación del conflicto armado interno y alcanzar la paz     

INSTRUMENTOS   JURIDICOS DE JUSTICIA TRANSICIONAL-No sustituye elementos estructurales y   definitorios de la Constitución Política    

JUSTICIA   TRANSICIONAL-Más allá de las diferencias de los enfoques, hace referencia a   reparar o compensar el daño infligido tanto a la víctima en particular como a la   sociedad en general, contemplando la necesaria consideración del responsable del   daño para reincorporarlo en el pacto social    

RECONCILIACION DE LA SOCIEDAD-Fundamental para la subsistencia estable del   Estado    

La   reconciliación de la sociedad es fundamental para la subsistencia estable del   Estado.  Esta se logra a través de un “proceso político y social dentro del   cual las partes que estaban enfrentadas se reconocen mutuamente como actores   válidos con el objetivo de restablecer o establecer la democracia.” Por ende,   existe un vínculo innegable entre el logro de la reconciliación y el   restablecimiento de la democracia, la cual solo es viable a partir de la   convivencia pacífica en tanto valor esencial del orden constitucional. Para la   Corte, “[l]a reconciliación, así vista, apunta a vivir en comunidad teniendo la   posibilidad de plantear las distintas posturas ideológicas en un contexto de   respeto mutuo y concertación, por lo que la misma debe fundarse y desarrollarse   sobre la existencia de niveles aceptables -y suficientes, de acuerdo con los   requerimientos de cada sociedad- de deliberación pública, lo que implica la   necesidad de que en la práctica se realicen concesiones a los actores que se   integrarán a la comunidad que decide sobre los asuntos que constituyen la razón   pública.    

ACUERDOS DE PAZ-Jurisprudencia   constitucional/REFRENDACION ENCAMINADA A MATERIALIZAR ACUERDOS DE PAZ-Jurisprudencia   constitucional      

MEDIDAS DE   TRANSICION-Doble propósito    

La   jurisprudencia constitucional ha precisado que las medidas de transición   pretenden la superación del conflicto, a través de una ampliación de la base   democrática, lo cual implica la promoción de instrumentos de participación, los   cuales cumplan el doble propósito de otorgar una mayor legitimidad y estabilidad   a los acuerdos, así como la creación de instancias pacíficas de resolución de   conflictos.  Se trata, entonces, de un proceso de fortalecimiento de la   participación política, que remplace al conflicto armado por el debate   democrático.    

REFRENDACION   ENCAMINADA A MATERIALIZAR ACUERDOS DE PAZ-Ventajas    

A pesar de   las complejidades que el proceso de refrendación popular de los acuerdos de paz   apareja, la jurisprudencia ha identificado las ventajas de la utilización de   dichos mecanismos. Estas refieren a (i) el vínculo entre la legitimación   democrática de los acuerdos y la sostenibilidad de los procesos de paz “por   cuanto suministra una base de apoyo ciudadano que dificulta tentativas de   desconocer lo acordado o de distorsionar los compromisos y esfuerzos de paz”;   (ii) la refrendación ofrece garantías a los actores armados que deciden   desmovilizase, de que los acuerdos serán cumplidos, en tanto la decisión popular   de ratificación refuerza los compromisos asumidos por la contraparte; (iii) la   refrendación popular, en tanto supone la divulgación amplia de lo acordado,   incide favorablemente en el fortalecimiento de la transparencia y la   deliberación pública; (iv) la participación ciudadana en los acuerdos permite   que los mismos no solo atiendan los intereses de los actores que intervinieron   en su formulación, sino también  “los valores compartidos por el conjunto   de la sociedad y los intereses de grupos sociales específicos”.  En   términos de la sentencia C-784/14 y a partir de recopilación de doctrina sobre   la materia “[e]l saber que lo pactado deberá ser aceptado no sólo por los   adversarios que se sientan en la mesa sino por toda la ciudadanía, contribuye a   que los acuerdos trasciendan los intereses inmediatos de las partes en contienda   y más bien se elaboren teniendo en cuenta los valores constitucionales   compartidos por la sociedad civil llamada a respaldar el resultado de las   negociaciones”.    

REFRENDACION   PARA MATERIALIZAR ACUERDOS DE PAZ-Escogencia adecuada del canal de   participación democrática destinado para ese propósito    

      

REFRENDACION PARA MATERIALIZAR   ACUERDOS DE PAZ-Derecho comparado    

ORDEN   PUBLICO-Preservación/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Autoridad pública   competente para conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo   donde fuera perturbado/GOBERNADORES Y ALCALDES-Cumplimiento de órdenes   emitidas por el Jefe de Estado sobre conservación del orden público en todo el   territorio y el restablecimiento donde fuere perturbado/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Delegación de   funciones/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Potestad para delegar en   otros funcionarios del Gobierno Nacional acciones para el restablecimiento del   orden público    

MARGEN DE   CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR ESTATUTARIO PARA REGULAR INSTITUCIONES Y   MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Contenido y alcance    

DERECHO DE PARTICIPACION   CIUDADANA-Características jurídicas    

MECANISMOS DE   PARTICIPACION-No tienen carácter taxativo/MARGEN DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR   ESTATUTARIO PARA REGULAR INSTITUCIONES Y MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Restricciones    

La   jurisprudencia constitucional ha dejado por sentado que los mecanismos de   participación ciudadana no tienen carácter taxativo, puesto que ello sería   contrario a la naturaleza expansiva y universal del principio democrático. Esto   explica que el legislador estatutario pueda prever procedimientos de   participación ciudadana, incluso novedosos respecto de los previstos en la   Constitución, pues además de las citadas características del principio   democrático, no existe ninguna cláusula en la Carta Política que le imponga una   limitación en ese sentido. Sin embargo, también debe resaltar la Corte que a   pesar de dicha amplia competencia del legislador estatutario, en todo caso los   fundamentos mismos del Estado constitucional imponen una serie de restricciones   para su definición legal estatutaria.    

PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA   TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Potencial votación favorable tiene como principal consecuencia   legitimar democráticamente el proceso posterior de implementación, pero no está   llamado a incluir, de manera directa e inmediata, ninguna modificación al orden   jurídico    

PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA   TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-No puede ser considerado como un referendo    

La Corte   encuentra que el plebiscito especial contenido en el PLE no puede ser   jurídicamente considerado como un referendo, por una razón simple: lo que se   está sometiendo a la consideración del Pueblo no es un articulado que se inserte   autónoma y directamente en el orden jurídico, sino una política objeto de   implementación normativa posterior. Evidentemente, los contenidos de la política   pública a que corresponde el Acuerdo Final, en caso que llegasen a ser   refrendados por el Pueblo, podrán tener un desarrollo normativo, puesto que la   forma preferente en que se expresa el Estado Constitucional, en un marco   democrático, es a través de normas jurídicas. Pero por esta razón, no puede   llegarse a confundir la naturaleza del plebiscito con la del referendo, ni menos   que aquel sea inconstitucional en razón a que podrá hipotéticamente   implementarse a través de normas positivas, pues de ser así todos los   plebiscitos serían referendos, en tanto las decisiones políticas sometidas a   refrendación popular son todas susceptibles de implementación normativa   posterior.    

PROHIBICION   DE VOTACION EN BLOQUE-Asunto propio de los referendos    

La   prohibición de la votación en bloque es un asunto propio de los referendos, pues   en ellos se somete a consideración de los electores una norma jurídica   específica, que de ser aprobada se incluye automáticamente al orden jurídico   legal o constitucional, según sea el caso. El plebiscito, en cambio, no consulta   una disposición normativa particular, sino una decisión política del Presidente   que puede ser susceptible de desarrollo legal posterior, pero sometida a las   instancias y procedimientos propios de la producción normativa ordinaria, bien   sea de tipo legal o constitucional.    

PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA   TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Ámbito de vinculatoriedad del mecanismo    

PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA   TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Concepción amplia de las medidas de transición hacia la paz    

PROYECTO DE LEY QUE REGULA EL PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA   REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Reglas   sobre convocatoria e informe al Congreso    

PROYECTO DE LEY QUE REGULA EL PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA   REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Definición   del umbral es asunto que corresponde al legislador estatutario, dentro de su   amplia competencia regulativa sobre la materia    

UMBRAL APROBATORIO-No puede   asimilarse al umbral de participación    

PROYECTO DE LEY QUE REGULA EL PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA   REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Umbral   aprobatorio del 13% es regla diferente a la prevista en la legislación   estatutaria que regula los plebiscitos ordinarios/PROYECTO DE LEY QUE REGULA   EL PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA   TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Umbral   aprobatorio resulta proporcional y razonable    

UMBRALES DE DECISION Y DE ACEPTACION DE LOS MECANISMOS DE   PARTICIPACION CIUDADANA-Contenido    

MECANISMOS DE   PARTICIPACION CIUDADANA-Prohibición de conferir estímulos a los votantes/PARTICIPACION   CIUDADANA-Jurisprudencia constitucional    

PROYECTO DE LEY QUE REGULA EL PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA   REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Rol de   la Organización Electoral, liderada por el Consejo Nacional Electoral    

PROYECTO DE LEY QUE REGULA EL PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA   REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Reglas   sobre campaña del plebiscito especial    

PARTICIPACION EN POLITICA DE LOS SERVIDORES PUBLICOS-Reglas jurisprudenciales    

PARTICIPACION EN POLITICA-Límites    

PARTICIPACION DE EMPLEADOS DEL   ESTADO EN ACTIVIDADES O CONTROVERSIAS POLITICAS-Antecedentes   en Asamblea Constituyente    

SERVIDORES   PUBLICOS-Poder-deber de comunicación con los ciudadanos    

PROHIBICION DE PARTICIPACION EN   POLITICA DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO CONTENIDA EN ARTICULO 127 DE LA   CONSTITUCION POLITICA-Es aplicable en actividades de carácter partidista    

PARTICIPACION EN POLITICA DE LOS SERVIDORES PUBLICOS-Posibilidad excepcional debe estar sujeta a regulación estatutaria/FACULTAD   DE LOS SERVIDORES PUBLICOS DE PARTICIPAR EN CAMPAÑAS A FAVOR O EN CONTRA DEL   PLEBISCITO ESPECIAL-No es omnímoda    

Se resalta que la facultad de   los servidores públicos de participar en las campañas a favor o en contra del   plebiscito especial, no es omnímoda.  En contrario, debe satisfacer   precisos límites, relativos a que dichas campañas (i) cumplan con las   condiciones estatutarias para adelantar las campañas, incluidas en las normas   estatutarias y en particular en los artículos 34 y 35 de la Ley 1757 de 2015;   (ii) están cobijadas por la restricción contenida en el inciso cuarto del   artículo 2º del PLE, que prohíbe el uso de bienes del Estado o recursos del   Tesoro Público; y de una manera más general; (iii) deberán acatar estrictamente   con las directrices impuestas por la organización electoral, encabezada por el   Consejo Nacional Electoral, dispuestas en ejercicio de las funciones que frente   a los mecanismos de participación ciudadana le otorga la Constitución y la ley.   Ello con el fin de dar estricto cumplimiento a los principios de la   administración pública, así como la participación en condiciones de igualdad,   equidad, proporcionalidad e imparcialidad.  Esto en los términos del   numeral cuarto del artículo 2º del PLE; y (iv) están vinculadas por las   regulaciones sobre divulgación del Acuerdo Final y su distinción respecto de   actividades propias de promoción del mismo, según se regula en el artículo 5º   del PLE.    

PLEBISCITO   ESPECIAL-Campaña por funcionarios públicos/FUNCIONARIOS PUBLICOS-No   pueden suspender sus tareas propias de la función pública con el fin de   participar en el plebiscito     

No se puede   afectar el adecuado funcionamiento de la actividad estatal, lo que implica una   prohibición particular de suspender las tareas propias de la función pública con   el fin de participar en el plebiscito.  Ello en razón a que el tiempo   destinado al ejercicio de las actividades del Estado, las jornadas laborales y,   en general, la función ejercida por los servidores públicos, tiene un   significado y costo concreto en términos de recursos del Estado.  De allí   que lo mismos no puedan ser desviados para su propósito específico, que es la   adecuada prestación de las funciones de cada institución estatal.    

PROYECTO DE LEY QUE REGULA EL PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA   REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Intervención   en plebiscito especial no se encuadra en la categoría de participación en   partidos o movimientos políticos    

PROYECTO DE LEY QUE REGULA EL PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA   REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-A pesar   de que el acuerdo final y el plebiscito son liderados  por un Gobierno que   tiene una filiación partidista identificable, no por ello todos sus actos pueden   ser calificados  como “controversias políticas”, en los términos del   artículo 127 de la Constitución Política      

PLEBISCITO ESPECIAL-Resulta   inadmisible su utilización para promover un partido político o movimiento   político particular, o menos aún, para apoyar una candidatura a cargos en   corporaciones públicas o de carácter uninominal/PLEBISCITO ESPECIAL-Campaña   no puede incorporar contenidos que promuevan un partido, movimiento político o   grupo significativo de ciudadanos, o que se relacionen con la promoción de   candidaturas de ciudadanos a cargos de elección popular/PARTIDOS Y   MOVIMIENTOS POLITICOS-Reglas de participación en campaña del plebiscito   especial    

PLEBISCITO ESPECIAL-No versa sobre el   acceso a un cargo de elección popular, sino sobre un mecanismo de participación   que pretende auscultar la voluntad popular sobre una decisión política del   Presidente    

El plebiscito   especial no versa sobre el acceso a un cargo de elección popular, sino sobre un   mecanismo de participación que pretende auscultar la voluntad popular sobre una   decisión política del Presidente. Por ende, no se muestra inconstitucional que   los funcionarios y empleados públicos que adelanten campañas por el plebiscito   puedan utilizar aquellos bienes y recursos públicos que se ofrezcan en igualdad   de condiciones a todos los servidores.  Esto bajo el entendido que de dicha   utilización no se deriva un beneficio personal para el gobernante, sino que solo   facilita la participación de los ciudadanos sobre la aceptación o rechazo del   Acuerdo Final.    

PROYECTO DE LEY QUE REGULA EL PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA   REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Utilización   de bienes y recursos públicos y límites precisos/PLEBISCITO ESPECIAL-Prohibición   de utilizar bienes del Estado o recursos del tesoro público, distintos de   aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los servidores    

La regla que impide el uso de   bienes o recursos públicos para las mencionadas campañas es constitucional en   tanto va en la dirección de garantizar la equidad y el libre debate democrático   entre las diferentes opciones de los ciudadanos frente a la refrendación del   Acuerdo Final. Dicha exequibilidad se extiende a la expresión “distintos a   aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los servidores”,   cuestionada por distintos intervinientes.  En este caso no resulta   aplicable el precedente expuesto por la  Corte en el caso de la denominada   Ley de Garantías Electorales, utilizado para el caso de la campaña de reelección   presidencial inmediata, actualmente derogada, puesto que en el presente asunto   el uso excepcional y limitado de dichos recursos no está dirigido a satisfacer   los intereses específicos de una aspiración personal de elección a un cargo   público, sino a facilitar la ejecución de un mecanismo de participación   ciudadana y respecto de un asunto de interés general, como es el escrutinio   ciudadano sobre el Acuerdo Final.  Sin embargo, esta opción está sometida a   estrictos límites, relacionados con (i) la imposibilidad de modificar las   partidas presupuestales ya dispuestas conforme al régimen aplicable; (ii) la   obligatoriedad de mantener el cabal y continuo funcionamiento de las   instituciones y tareas estatales; y (iii) la absoluta prohibición de coacción o   direccionamiento en el sentido del voto o en la participación en campañas,   respecto de los servidores y contratistas del Estado.    

CONSEJO   NACIONAL ELECTORAL-Regulación de participación de partidos políticos en   medios de comunicación    

PLEBISCITO   ESPECIAL-Prohibición del   uso de recursos públicos contenida en el proyecto no es incompatible con la   aplicación de normas legales estatutarias que confieren al Gobierno la   posibilidad de acceso reglado a los medios de comunicación    

PROYECTO DE LEY QUE REGULA EL PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA   REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Participación   de los colombianos en el exterior/PROYECTO DE LEY QUE REGULA EL PLEBISCITO   ESPECIAL PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL   CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Facultad de la   Organización Electoral para determinar, si así lo considera pertinente, que la   votación en el exterior no se efectúe durante varios días, sino en la misma   fecha en que se realice el plebiscito especial en el territorio nacional    

La previsión que regula la   participación de los colombianos en el exterior es plenamente compatible con la   Constitución, pues reafirma la vigencia de los derechos políticos que la Carta   reconoce a dichos ciudadanos.  Esta participación, a fin que sea material y   efectiva, debe cumplir con las reglas electorales aplicables, en particular las   contenidas en la Ley 1475 de 2011.  A este respecto, la Corte destaca que   en la sentencia C-490/11 se estableció que dichas reglas sobre la votación de   los colombianos en el exterior eran aplicables no solo a los actos electorales,   sino también a los mecanismos de participación democrática.  Igualmente, se   señala que la autoridad electoral, habida consideración que no está ante una   elección sino ante la ejecución de un mecanismo de participación ciudadana, está   habilitada para determinar, si así lo considera pertinente, que la votación se   realice el mismo día que en el territorio nacional, incluso prescindiendo de la   regla estatutaria aplicable a actos de elección.    

PROTECCION DE LA LIBERTAD DEL ELECTOR EN LA DEMOCRACIA   CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional    

IGUALDAD DE DERECHOS, DEBERES Y GARANTIAS ENTRE LAS CAMPAÑAS DEL   PLEBISCITO ESPECIAL-Presupuesto para el libre   debate democrático y garantía de la libertad del elector    

AUTORIDADES DEL ESTADO-Obligación de   garantizar las condiciones de seguridad personal de todos los ciudadanos y, en   especial, de quienes participen en el plebiscito, tanto en las campañas   constituidas para el efecto, como los demás votantes    

PROYECTO DE LEY QUE REGULA EL PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA   REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Proscripción   de toda amenaza armada o fundada en cualquier modalidad de uso de la coacción o   la fuerza    

Las   autoridades del Estado están en la obligación de garantizar las condiciones de   seguridad personal de todos los ciudadanos y, en especial, de quienes participen   en el plebiscito, tanto en las campañas constituidas para el efecto, como los   demás votantes.  Esto implica, adicionalmente, la proscripción de toda   amenaza armada o fundada en cualquier modalidad de uso de la coacción o la   fuerza.  Del hecho que una de las partes en el proceso de negociación que   da lugar al Acuerdo Final sea un grupo armado ilegal, no puede en modo alguno   seguirse que podrán conservar su condición de alzamiento en armas para la   campaña y votación del plebiscito y, en general, para todas aquellas actuaciones   que sigan a la suscripción del Acuerdo Final, en tanto ello es incompatible con   los derechos constitucionales de los ciudadanos y particularmente con la   libertad del elector.  La Corte advierte que la suscripción de dicho   Acuerdo, que tiene por objeto la terminación del conflicto armado, supone el   cese de las hostilidades y la renuncia integral y definitiva a la actividad   armada, así como a la amenaza del uso de la fuerza, como presupuestos para la   aceptación por parte de los miembros del grupo armado ilegal del orden   constitucional democrático.  Por ende, en la medida en que la convocatoria   del plebiscito es un acto posterior a la suscripción del Acuerdo Final, la Corte   comprende que la ejecución de las campañas y la posible celebración el   plebiscito se ejercerán bajo el supuesto del cese integral y definitivo del   conflicto armado entre el Estado y el grupo armado ilegal que suscribe el   Acuerdo. Con todo, en tanto el texto del PLE no ofrece la posibilidad de ser   interpretado de manera contraria a dicho mandato, no hay lugar a un   condicionamiento en ese sentido, como lo solicita el Ministerio Público. Sin   embargo, esto no es óbice para insistir en que la legitimidad democrática del   plebiscito especial depende, sin duda alguna, de que las campañas y la votación   del mismo se hagan libres de presiones, entre ellas las derivadas del uso ilegal   de la fuerza y de las armas.    

PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA   TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Efectos de la aprobación y del   rechazo del pueblo/PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL   PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y   DURADERA-Efectos de la aprobación a partir de tres ejes diferenciados    

Los efectos de la aprobación   del Plebiscito están concentrados en (i) otorgar legitimidad democrática a la   implementación del Acuerdo Final; (ii) conferir estabilidad temporal al mismo,   en tanto el aval ciudadano es obligatorio para el Presidente, quien no puede   negarse a cumplir con el deber de implementación sin antes hacer un nuevo   llamado institucional a la voluntad popular; y (iii) prodigar hacia las partes   involucradas garantías de cumplimiento de lo pactado en el Acuerdo, precisamente   debido a la legitimidad democrática que confiere la refrendación popular. Estas   funciones del plebiscito especial, como es sencillo observar, son coincidentes   con su naturaleza eminentemente política, no normativa.     

PLEBISCITO ESPECIAL PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA   TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Carácter vinculante se predica solo   respecto del Presidente de la República    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO ESPECIAL PARA   LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Objeto de la remisión normativa    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO ESPECIAL PARA   LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Mecanismos de divulgación del acuerdo final    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO ESPECIAL PARA   LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Obligación de los medios de comunicación que usan el espectro   electromagnético de disponer gratuitamente de cinco minutos en horario prime  para la divulgación del Acuerdo Final no es incompatible con la Constitución    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO ESPECIAL PARA   LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Publicación y divulgación del Acuerdo Final debe ser idónea e   incluyente/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO ESPECIAL PARA   LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Publicación y divulgación   del Acuerdo Final con criterio de accesibilidad dirigido a las personas en   condición de discapacidad y aquellas comunidades que no se comunican en   castellano    

La divulgación debe ser idónea   e incluyente. Por lo tanto, debe tener en cuenta a todos los habitantes del   territorio, incluidos aquellos que viven en las zonas más apartadas del país,   así como debe comprender un enfoque diferencial para aquellas comunidades que no   utilizan el idioma castellano, así como frente a las personas en situación de   discapacidad. La justificación de una exigencia de este carácter se basa, del   mismo modo, en la condición de diversidad cultural y étnica que reconoce la   Constitución para la sociedad colombiana.  Asumir este mandato superior   desde su perspectiva material, obliga a que se ejecute dicho enfoque   diferencial, más aún si se tiene en cuenta que tanto los grupos étnicos como las   comunidades de territorios alejados, en especial zonas rurales, han sido grupos   poblacionales gravemente afectados por el conflicto armado interno, lo que   impone que tengan una garantía reforzada de información sobre el contenido del   Acuerdo, para que puedan decidir libre y de manera informada sobre su   refrendación. Esto bajo el entendido que tales circunstancias de diversidad   frente a la sociedad mayoritaria no pueden configurar una barrera para la   libertad del elector.     

Referencia: expediente PE-045    

Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No.   94/15 Senado – 156/15 Cámara  “por la cual se regula el plebiscito para   la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la   construcción de una paz estable y duradera.”    

Magistrado Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá,   D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil dieciséis (2016).    

La Sala Plena   de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y   legales, en especial las previstas en los artículos 153 y 241, numeral 8, de la   Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados   en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

Dentro del   proceso de revisión del Proyecto de Ley Estatutaria No. 94/15 Senado – 156/15   Cámara  “por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del   acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz   estable y duradera.”    

I. TEXTO DE   LA NORMA    

El Proyecto de   Ley en mención fue remitido a la Corte por la Jefe de Sección de Leyes del   Senado de la República, a través de comunicación radicada en la Secretaría   General de esta Corporación el 18 de febrero de 2016.  El texto de la norma   objeto de análisis es el siguiente:    

           LEY ESTATUTARIA No. ____    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 1°.   Plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del   conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. El Presidente de la República con la firma de todos los   Ministros, podrá someter a consideración del pueblo mediante plebiscito, el   Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz   Estable y Duradera, el cual estará sometido en su trámite y aprobación a las   reglas especiales contenidas en la presente ley.    

ARTÍCULO 2º.   Reglas especiales del plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la   terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.   Los procedimientos de convocatoria y votación se regirán por las siguientes   reglas:    

1. El   Presidente deberá informar al Congreso su intención de convocar este plebiscito   y la fecha en que se llevará a cabo la votación, la cual no podrá ser anterior a   un mes ni posterior a cuatro meses, contados a partir de la fecha en que el   Congreso reciba el informe del Presidente.    

2. El Congreso   deberá pronunciarse en un término máximo de un mes. Si el Congreso se encuentra   en receso deberá reunirse para pronunciarse sobre el plebiscito. Si dentro del   mes siguiente a la fecha en la que el Presidente de la República informe su   decisión de realizar el Plebiscito por la paz, ninguna de las dos Cámaras, por   la mayoría de asistentes, haya manifestado su rechazo, el Presidente podrá   convocarlo.    

3. Se entenderá   que la ciudadanía aprueba este plebiscito en caso de que la votación por el sí   obtenga una cantidad de votos mayor al 13% del censo electoral vigente y supere   los votos depositados por el no.    

4. La   organización electoral garantizará el cumplimiento de los principios de la   administración pública y la participación en condiciones de igualdad, equidad,   proporcionalidad e imparcialidad, de la campaña por el sí o por el no, para lo   cual regulará el acceso a los medios de comunicación y demás disposiciones   necesarias. Salvo prohibición de la Constitución Política, los servidores   públicos que deseen hacer campaña a favor o en contra podrán debatir, deliberar   y expresar pública y libremente sus opiniones o posiciones frente al plebiscito   para la refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la   Construcción de una Paz Estable y Duradera. Queda prohibido utilizar bienes del   Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en   igualdad de condiciones a todos los servidores.    

5. En el   Plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final para la terminación del   conflicto y la construcción de una paz estable y duradera votarán también los   colombianos residentes en el exterior a través de los consulados.    

Parágrafo   Primero. Las campañas lideradas por movimientos   cívicos, ciudadanos, grupos significativos de ciudadanos, partidos políticos y   otras colectividades que decidan participar promoviendo el voto por el “SI” y   “NO” tendrán idénticos deberes y garantías, espacios y participación en los   medios y mecanismos señalados en el presente artículo.    

ARTÍCULO 3º. Carácter y consecuencias de la decisión. La decisión   aprobada a través del Plebiscito para la Refrendación del Acuerdo Final para la   Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera,   tendrá un carácter vinculante para efectos del desarrollo constitucional y legal   del Acuerdo.    

En   consecuencia, el Congreso, el Presidente de la República y los demás órganos,   instituciones y funcionarios de Estado, dentro de la órbita de sus respectivas   competencias, dictarán las disposiciones que les correspondan para acatar el   mandato proveniente del veredicto del pueblo expresado en las urnas.    

ARTÍCULO 4º.   Remisión normativa. En lo no previsto en esta ley   se aplicará lo dispuesto en las Leyes 134 de 1994, 1757 de 2015 y demás normas   concordantes.    

ARTÍCULO 5°.   Divulgación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la   construcción de una paz estable y duradera. El   Gobierno nacional publicará y divulgará el contenido íntegro del Acuerdo Final   para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y   Duradera. Dicha publicación se realizará de manera permanente, con mínimo   treinta (30) días de anticipación a la fecha de votación del plebiscito.    

El Gobierno   nacional garantizará la publicidad y divulgación del acuerdo final mediante una   estrategia de comunicación que asegure la transparencia y el conocimiento a   fondo de los acuerdos, con el objetivo de generar un debate amplio y suficiente,   utilizando para ello los siguientes medios de comunicación masivos y canales   digitales de divulgación:    

a) Sitio web de   las entidades públicas de la rama ejecutiva, del sector central y el sector   descentralizado por servicios, incluyendo las Fuerzas Militares;    

b) Redes   sociales de las entidades públicas de la rama ejecutiva, del sector central y el   sector descentralizado por servicios, incluyendo las Fuerzas Militares;    

c) Periódicos   de amplio tiraje nacional;    

d) Servicios de   Radiodifusión Sonora Comercial de alcance nacional, que cederán a título   gratuito en horario prime time un espacio de cinco minutos diarios;    

e) Servicios de   Radiodifusión Sonora Comunitaria, que cederán a título gratuito en horario prime   time un espacio de cinco minutos diarios;    

f) Canales de   televisión pública y privada, estos últimos cederán a título gratuito en horario   prime time un espacio de cinco minutos diarios;    

En el caso de   los literales c), d), e) y f) el Gobierno nacional presentará una síntesis de   los aspectos más relevantes del acuerdo final invitando a los ciudadanos a   conocer el texto íntegro en sus sitios web y redes sociales.    

El Ministerio   de Tecnologías de la Información y Comunicación verificará y certificará el   cumplimiento de la orden impartida en el presente artículo, respecto de los   literales a), b), c), y g) La Agencia Nacional del Espectro verificará y   certificará el cumplimiento de la orden impartida en el presente artículo   respecto de los literales d) y e) La autoridad Nacional de Televisión verificará   y certificará el cumplimiento de la orden impartida en el presente artículo   respecto del literal f).    

Las entidades   comprometidas en la verificación y certificación del cumplimiento de estas   órdenes rendirán cuentas públicas con posterioridad a la votación del plebiscito   sobre la gestión realizada.    

Parágrafo 1°.   En las zonas rurales del país el Gobierno nacional garantizará, a través de las   entidades comprometidas, una mayor publicación y divulgación del contenido del   Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz   Estable y Duradera en las zonas rurales del país.    

Parágrafo   2°. La estrategia de socialización dispuesta en   este artículo, también deberá estar dirigida a los colombianos que se encuentran   en el exterior, especialmente para las víctimas del conflicto armado. Su   ejecución estará a cargo del Gobierno nacional a través de las embajadas y   consulados.    

ARTÍCULO 6º.   Vigencia. La presente ley rige a partir de su   promulgación.    

II.   INTERVENCIONES    

Intervenciones oficiales    

2.1.   Intervención de la Defensoría del Pueblo    

La Defensoría   del Pueblo, a través de documento suscrito por el Defensor, se pronuncia   advirtiendo la inconstitucionalidad de la expresión “que deseen hacer campaña   a favor o en contra” contenida en el numeral 4 del artículo 2 del Proyecto   de Ley Estatutaria (en adelante PLE) y solicita que se declare la   constitucionalidad condicionada de los demás apartados del numeral 4 del   artículo 2, bajo el entendido de que la autorización para que los funcionarios   públicos formen parte del debate en torno al plebiscito debe hacerse en el marco   de las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte Constitucional. Así mismo,   pide a esta Corporación que exhorte al Gobierno Nacional para que (i) garantice   condiciones de adecuación en la publicación y divulgación del Acuerdo Final, con   el objetivo de un acceso efectivo por parte de los grupos étnicos y las personas   con discapacidad al asunto que se pone a consideración del pueblo; y, (ii)   se abstenga de promocionar un voto ciudadano positivo en el plebiscito de   refrendación. El documento presentado en primer lugar expone un análisis formal;   y, en segundo lugar, se refiere al análisis material de las normas.    

La Defensoría   afirma que el trámite del PLE cumplió cada uno de los requisitos formales. A esa   conclusión llegó luego de verificar que (i) se realizaron las   publicaciones y anuncios correspondientes, (ii) se respetó el límite   temporal de aprobación, los plazos entre los debates, el quórum, la forma de   votación y las mayorías requeridas y (iii) se cumplió con los principios   de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible.    

En segundo   lugar, en lo relacionado con el análisis material, el Defensor señala que la   naturaleza jurídica del mecanismo de refrendación consagrado en el PLE   corresponde a un plebiscito por las siguientes razones: (i) faculta al   Presidente para someter a consideración del pueblo una política de paz que ha   sido adelantada por su Gobierno; (ii) dada la naturaleza política del asunto   consultado y el carácter vinculante de la decisión, este tendrá un desarrollo   normativo posterior; y, (iii) se trata de un plebiscito especial por la   paz, por cuanto dispone normas particulares respecto del umbral de votación, los   efectos de la decisión del pueblo, la publicación y divulgación del Acuerdo   Final, y las campañas a favor y en contra del plebiscito.    

La Defensoría   considera que el plebiscito especial consagrado en el proyecto de ley   estatutaria es constitucional porque el legislador, en uso de su potestad de   configuración normativa, puede disponer la creación de un mecanismo especial y   el proyecto de ley cumple con los requisitos constitucionales, tanto formales   como materiales. Reseña que las normas estatutarias objeto de control   constitucional previo prevén la modificación del umbral establecido en las leyes   134 de 1994 y 1757 de 2015. Dicho cambio se evidencia en dos dimensiones:   elimina el umbral de participación y disminuye el umbral de aprobación. A su   consideración, el legislador puede introducir modificaciones a las leyes   estatutarias siempre y cuando se cumpla el trámite constitucional previsto.    

Además, la   eliminación del umbral de participación supone una mayor participación   democrática, ya que no resulta estratégico para los opositores del plebiscito la   abstención activa. Por esa razón, el umbral establecido en el PLE estimula una   mayor votación ciudadana. Adicionalmente, la Defensoría encuentra razonable que   el umbral de aprobación sea más bajo que el de participación, ya que en el   primero únicamente contabiliza los votos por el sí.    

Con respecto al   numeral 4 del artículo 2 del PLE, la entidad interviniente solicita que se   declare inexequible la expresión “que deseen hacer campaña a favor o en   contra”. A su vez, que se declare la exequibilidad condicionada de los demás   apartados del numeral 4 del artículo 2, bajo el entendido que se deben aplicar   tanto las reglas dispuestas en el artículo 127 de la Constitución como las   reglas jurisprudenciales sobre la posibilidad de que los empleados del estado   expresen libre y públicamente sus opiniones sobre el plebiscito.    

En cuanto a la   publicación y divulgación del Acuerdo Final presentó tres consideraciones. En   primer lugar, encuentra razonable el término de mínimo 30 días en los que debe   ser divulgado el Acuerdo, en la medida que con este se asegura que el electorado   tome una decisión ilustrada con respecto al asunto que se le consulta. A ello se   le suma el hecho de que la ciudadanía ha sido informada de las discusiones que   han tenido las FARC-EP y el Gobierno. En segundo lugar, señala la necesidad de   garantizar un acceso igualitario al Acuerdo Final con base en un criterio   diferencial que garantice la accesibilidad de las personas con discapacidad y de   las pertenecientes a los grupos étnicos y culturales que no dominen el   castellano. Para ello encuentra necesario que la Corte exhorte al Gobierno para   que tome medidas al respecto. Finalmente, considera que es proporcional la carga   impuesta a los medios de comunicación privados dispuesta en los literales d, e,   y f del artículo 5 del PLE. No obstante, considera que la Corte Constitucional   debe exhortar al Gobierno Nacional para que en la estrategia de divulgación del   acuerdo final se abstenga de incluir referencia, eslogan o publicidad dirigida a   promocionar el voto favorable por el plebiscito. Y, el uso gratuito de los   espacios de comunicación únicamente puede darse a partir de la fecha en   la que el Congreso reciba el informe del Presidente en el que manifieste su   intención de convocar a un plebiscito.    

2.2.   Intervención de la Registraduría Nacional del Estado Civil.    

La   Registraduría manifiesta que en su criterio el texto del PLE consagra un tipo   especial de plebiscito que se ajusta íntegramente a la Constitución. Esta   institución considera que el legislador estatutario cumplió con los requisitos   exigidos para disponer la regulación de un nuevo mecanismo de participación   ciudadana, pues si bien los artículos 40 y 103 C.P.  mencionan algunos   mecanismos de participación, dicha lista no es taxativa, de manera que el   legislador tiene la potestad de acoger estrategias que promuevan la   participación ciudadana. El Registrador Nacional señala que el plebiscito es una   especie de consulta popular, que está regulada en el artículo 104 de la   Constitución, mediante el que el Presidente motiva el pronunciamiento del pueblo   acerca de un tema de trascendencia nacional. Así mismo, reconoce el carácter   obligatorio de la decisión popular y que esta no requiere refrendación ni   adopción a través de la ley o decreto.    

Con respecto al   umbral, afirma que el PLE estableció un umbral de aprobación del 13%, más no un   umbral de participación; sin embargo, considera que dicho umbral es   constitucional en la medida que el porcentaje establecido es razonable, puesto   que estimula la participación ciudadana. Además, dado que el PLE crea un   mecanismo específico de participación, el legislador tiene la potestad para   definir nuevas reglas, diferentes a las dispuestas en las leyes 134 de 1994 y   1757 de 2015.    

En cuanto al   numeral 4º del artículo 2 del PLE estima que es constitucional ya que garantiza   igualdad, equidad, proporcionalidad e imparcialidad en la campaña. De igual   forma, manifiesta que le corresponde al Consejo Nacional Electoral asegurar   condiciones de imparcialidad y transparencia a los diferentes actores que   participen a favor o en contra del plebiscito.    

Frente al   numeral 5 del artículo 2, la Registraduría considera que debe permitirse la   votación de colombianos que residan en el exterior durante una semana previa a   la jornada electoral, ello en concordancia con lo dispuesto en la ley 1475 de   2011. Finalmente, indica que el parágrafo primero del artículo 2 es   constitucional; en todo caso, señala que debe reglamentarse la logística para la   inscripción de los actores que participarán en la campaña promoviendo alguna   opción electoral. Dicha regulación debe referirse a los requisitos para la   inscripción, la circunscripción o circunscripciones en las que pueden   presentarse, la forma de acreditación y el alcance de la participación de los   actores políticos. En este campo, dado la remisión normativa que contiene el   PLE, es aplicable lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 1757 de 2015.    

2.3.   Intervención del Consejo de Estado.    

El Honorable   Consejo de Estado sostiene que el trámite del PLE se adelantó conforme a los   requisitos establecidos para las leyes estatutarias. En el análisis presentado   manifiesta que dado el carácter democrático y participativo del Estado   colombiano, los mecanismos de participación ciudadana materializan la   posibilidad de que los ciudadanos participen activamente en la toma de   decisiones sobre el destino colectivo del estado. En este escenario menciona que   el principio democrático se caracteriza por ser universal y expansivo y alude   que dichas características son parámetros interpretativos del ordenamiento   jurídico.    

En lo   relacionado con el umbral establecido en el PLE, considera que la modificación   introducida se justifica con respecto a las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, en   razón a que fomenta una mayor participación y se ajusta la realidad electoral   colombiana, que se caracteriza por ser abstencionista. Para justificar esta   afirmación, reseña que la Corte Constitucional ya había señalado en la sentencia   C-180 de 1994, que la exigencia de la participación del 50% del censo electoral   era “francamente desmesurada”. Además, la disminución del umbral materializa la   dimensión expansiva del principio democrático, el abstencionismo y que   tratándose de un proceso de paz, el régimen transicional no es solo en temas de   tipo penal y procedimental, sino también constitucional con miras a garantizar   la paz como bien jurídico superior.    

También afirma   que la disposición del 13% para la aprobación del plebiscito no desconoce el   abstencionismo activo como mecanismo legítimo de oposición, por cuanto en todo   caso se requiere de un mínimo de sufragantes, lo que también implica que las   personas que desaprueban el Acuerdo Final deberían votar por el no. Finalmente,   indica que la consagración del umbral es un elemento de la cláusula general de   libertad de configuración del legislador, que en este caso es mayor ante la   inexistencia de una regulación constitucional específica sobre este asunto.    

A manera de   observación final, afirma que es importante garantizar la difusión y divulgación   del Acuerdo, especialmente en zonas rurales históricamente afectadas por el   conflicto. Y señala que queda pendiente por definir si en caso de declararse   constitucional el PLE, este también es un instrumento normativo para futuros   procesos de paz.    

La Fiscalía   General de la Nación, a través de documento suscrito por el Fiscal General,   solicita a esta Corporación declarar inconstitucional el PLE objeto de control   constitucional previo. Esta entidad señala que dado que la suscripción del   Acuerdo Final, en tanto es un acuerdo de paz, es un asunto de competencia   exclusiva del Presidente de la República, en su calidad de Jefe de Estado, no   requiere autorización alguna para llevar a cabo dicho acto. El Fiscal General   sustenta su solicitud en dos razones fundamentales      

En primer   lugar, porque el plebiscito especial por la paz somete a la voluntad popular los   trámites, acciones y compromisos adelantados por el Gobierno en el marco de la   negoción con las FARC-EP. En otras palabras, el PLE asume que la culminación del   proceso de paz requiere de la refrendación popular, lo que desborda las   facultades del constituyente primario, al que no le está permitido tomar   decisiones en torno al derecho a la paz, que al ser un derecho constitucional   fundamental es inmune a decisiones contramayoritarias. Además, aduce que el   Estado tiene la obligación de fomentar la resolución pacífica del conflicto, en   este sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-328 de 2002,   dado que la paz es un valor y fin esencial del Estado y del derecho.    

En segundo   lugar, el artículo 3 del PLE es inexequible debido a que consagra la obligación   incondicional de los diferentes órganos del poder público de acatar el mandato   popular. Dada la inconstitucionalidad de ese artículo todo el PLE es   inconstitucional, debido a que modifica la naturaleza del plebiscito. En este   escenario, la entidad interviniente plantea este interrogante: ¿Es   constitucional un plebiscito que no sólo tiene efectos vinculantes para la Rama   Ejecutiva que lo convoca, sino también para las demás autoridades del Estado? En   su concepto, la naturaleza de la decisión es meramente política, por lo   tanto, el mandato del Pueblo no es vinculante bajo términos jurídicos. Ello   implica que no es posible establecer una obligación oponible a todos los órganos   del Estado de desarrollar tal veredicto a través de disposiciones normativas.    

Adicionalmente,   ello implicaría una modificación a las facultades constitucionales de las ramas   del poder público al imponerles la obligación de acatar un mandato popular.   Considera la entidad interviniente que en caso de que se cumplan los   presupuestos para que el plebiscito sea obligatorio, se impone al Congreso, al   Presidente, a la Rama Judicial y a las demás autoridades la obligación de dar   desarrollo normativo al mandato, sin que exista un mínimo control sobre las   decisiones que se están tomando. Lo anterior representa un detrimento del debate   democrático e incluso podría implicar la prohibición de un control material de   los contenidos de los acuerdos y las reformas que los desarrollan. Con respecto   a la Rama Judicial afirma que se impediría a los jueces decidir imparcialmente   con base en el derecho, pues se establecen condicionamientos e injerencias en   sus actividades diferentes a los establecidos en el ordenamiento jurídico.    

Agrega que en   caso de que la votación mayoritaria al plebiscito sea por el No, los poderes   públicos se ven en la obligación de renunciar al ejercicio de sus competencias   constitucionales. En el caso del Presidente, se anularía su competencia   constitucional de negociar acuerdos de paz y con ello se modifica la Carta   Política. En el caso del Congreso, se genera un veto para implementar mediante   leyes el Acuerdo Final en caso de que este llegara a ser firmado.    

Finalmente,   señala que los acuerdos de paz, en lo relacionado con la agenda de negociación,   el fin del conflicto armado, el desarme, la desmovilización, la reintegración de   los combatientes y la justicia, pueden constituirse como acuerdos especiales, en   los términos del artículo 3 común de los Convenios de Ginebra. Debido a ello,   pasarían a formar parte del bloque de constitucionalidad, es decir que son   vinculantes para las distintas autoridades dado su carácter jurídico; y no en   razón de un pronunciamiento popular.    

2.5.   Intervención del Ministerio del Interior y de la Presidencia de la República    

A través de   documento suscrito conjuntamente por el Ministro del Interior y la Secretaria   Jurídica de la Presidencia de la República, se presentan un grupo de argumentos   dirigidos a sustentar la exequibilidad del PLE.    

Las entidades   intervinientes señalan, en primer lugar, que la refrendación popular del Acuerdo   Final es un presupuesto de la legitimidad del proceso de paz que el Gobierno del   Presidente Juan Manuel Santos ha adelantado con las FARC-EP. Además, esta   constituye una garantía de que se va a dar cumplimiento a lo acordado, por lo   que además del apoyo popular se requiere de un desarrollo posterior que llevará   a cabo el Congreso. En seguida manifiestan que el proceso legislativo que se   surtió para la aprobación del PLE cumplió con los requisitos formales   establecidos para la discusión y aprobación de las leyes estatutarias.    

Los   intervinientes aclaran que el mecanismo de participación consagrado es un   plebiscito especial para la paz, mediante el que el Presidente consultará al   pueblo si aprueba o desaprueba el Acuerdo Final. De manera que el objetivo de   este mecanismo de participación ciudadana no es someter al pueblo la vigencia o   no de un derecho fundamental; ya que, el mecanismo mediante el que se puede   llevar a cabo tal fin es el referendo. Este fue previsto con el objetivo de   permitir la participación de los ciudadanos en la aprobación de los acuerdos de   paz.    

Consideran que   el mecanismo consagrado en el PLE es constitucional. En este sentido, reseñan   que se consagra una forma específica de plebiscito, que fue creada por el   legislador en ejercicio del principio de libertad de configuración normativa. No   hay restricciones constitucionales para que el legislador formule un nuevo   mecanismo de participación ciudadana, debido a que, el principio de libertad de   configuración legislativa en el caso del plebiscito es amplia, toda vez que este   mecanismo aparece apenas enunciado en el artículo 103 de la Constitución.    

En esta línea   argumentativa señalan que si el constituyente no desarrolló determinado asunto,   le corresponde al legislador darle el contenido normativo correspondiente. El   listado de mecanismos de participación ciudadano mencionado en el artículo 103   de la Constitución no es taxativo, sino por el contrario enunciativo y por ello   pueden ser acogidos otros mecanismos que promuevan la participación ciudadana.   Esta postura ha sido avalada por la Corte Constitucional en el ejercicio del   control previo de constitucionalidad que realizo a las leyes 134 de 1994 y 1757   de 2015.    

Con respecto al   artículo 5 del PLE, indican que reproduce lo dispuesto por las leyes 134 y 1757   en lo relacionado con la divulgación por un término de 30 días antes de la fecha   de votación, en aplicación de la remisión que el artículo 79 de la Ley 134 hace   al artículo 91 de esa misma ley. La publicidad y divulgación del Acuerdo   garantiza la transparencia y el conocimiento de fondo del Acuerdo Final que es   puesto a consideración de los ciudadanos. Lo anterior genera, a su vez, un   debate amplio y suficiente sobre este asunto. Así mismo, encuentra acertada la   aplicación del literal d) del artículo 33 de la ley 1757 de 2015, que dispone   que el plebiscito debe realizarse en un plazo máximo de cuatro meses contados a   partir del momento en que el Congreso reciba el informe del Presidente.    

Los   intervinientes concluyen advirtiendo la constitucionalidad de los literales d, e   y f del artículo 5 a partir de un test de proporcionalidad. Indican que la   tensión jurídica entre derechos individuales y asuntos públicos, debe resolverse   en favor de estos últimos y por tanto se debe garantizar a título gratuito la   cesión de espacios de radio y televisión por parte de los operadores privados   para la campaña de divulgación del plebiscito.    

Con respecto al   umbral de aprobación del 13%, expone que a través de este se pretende reducir el   incentivo negativo inherente al umbral y los efectos jurídicos de la abstención.   Hace alusión a los informes para segundo debate en Senado y Cámara, en el que   los ponentes advirtieron la importancia de estimular un debate a favor o en   contra del plebiscito, con el fin de desincentivar las campañas dirigidas a   promover el abstencionismo. Además, dado que no existe un referente   constitucional del umbral del plebiscito, el legislador estatutario cuenta con   un amplio margen de configuración, de manera que incluso, hubiera podido   disponer que no se requiere umbral. Ahora bien, desde el punto de vista de los   intervinientes, el 13% es un punto medio, que si bien elimina el umbral de   participación en todo caso exige un mínimo de votantes para asegurar la   legitimidad del resultado y además, se ajusta a la realidad de la participación   electoral colombiana.    

En cuanto a la   abstención activa, indican que conforme a la sentencia C-551 de 2003 la   protección constitucional del abstencionismo activo únicamente es predicable   respecto del referendo constitucional, dado que es el único mecanismo que tiene   señalado expresamente en la Constitución un umbral de participación.    

Las entidades   intervinientes señalan que la decisión tomada por el pueblo es vinculante en   sentido político, de lo que se deriva que el Acuerdo Final constituye una guía   para el desarrollo normativo de dicho Acuerdo. En otras palabras, mediante   plebiscito no se busca la aprobación de un texto normativo que sea incluido en   el régimen positivo nacional, pues no se trata de un referendo, sino que el   mandato de contenido político impone el deber a las autoridades públicas de   darles un contenido normativo. Ello es así por tres razones. Primero, la   decisión del pueblo es necesaria para garantizar la preservación y estabilidad   del Acuerdo. Segundo, la vinculatoriedad de la decisión del pueblo garantiza que   el desarrollo normativo del Acuerdo se ajuste a los lineamientos expresados en   éste. Tercero, la norma materializa el reconocimiento a la voluntad del poder   constituyente, que es el fundamento democrático de toda institución y fuente de   legitimidad del ordenamiento jurídico.    

2.6.   Intervención de la Agencia Nacional del Espectro.    

La Agencia   Nacional del Espectro expresa que no tiene funciones relacionadas con el asunto   regulado en el PLE objeto de control previo de constitucionalidad. Señala que el   Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones es la   institución encargada de garantizar el cumplimiento de los literales d y e del   artículo 5 del PLE.    

2.7.   Intervención de la Federación Colombiana de Municipios.    

La Federación   Colombiana de Municipios solicita a la Corte Constitucional que declare la   exequibilidad del PLE, en tanto convoca a la ciudadanía para un pronunciamiento   sobre la paz, tema de trascendental importancia para la consolidación del   Estado. Además expresa que el procedimiento seguido para la aprobación del   proyecto se ajusta a la Constitución. En este mismo sentido señala que dado que   el PLE no se refiere al contenido del Acuerdo, se imposibilita la realización de   un análisis sobre los compromisos asumidos por el Gobierno, y si estos suponen   una modificación de decretos, si implican la reforma de la legislación existente   o si conllevan a reformas constitucionales.    

2.8.   Intervención de la Contraloría General de la República    

La Contraloría   expresa su desacuerdo general con la convocatoria de un plebiscito para   refrendar el Acuerdo Final, pues considera que estos no requieren de un proceso   de refrendación ciudadana. Su postura se sustenta en seis argumentos   principales. Primero, el Presidente tiene la facultad de adelantar las acciones   para cumplir con su indelegable competencia de “conservar en todo el territorio   el orden público y restablecerlo donde fuere turbado (Art. 189 Núm. 4, C.P.).   Segundo, el Presidente no puede delegar su facultad de tomar decisiones   relacionadas con los Acuerdos de la Habana. Ello quiere decir que no le está   dado dejar en manos del Pueblo una decisión en torno a este asunto. Tercero, el   derecho a la paz es un derecho fundamental no susceptible de ser decidido por   mayorías. Cuarto, es innecesario que el Presidente convoque a un plebiscito,   dado que existen otras herramientas constitucionales como lo es el Marco   Jurídico para la Paz, en el que se pueden enmarcar las actividades estatales   tendientes a facilitar la terminación del conflicto armado interno y el logro de   una paz estable y duradera. Quinto, la votación del pueblo únicamente puede ser   en sentido positivo o negativo, de manera que en la práctica el pueblo no tiene   una injerencia directa sobre el contenido del Acuerdo, y, como se mencionó, el   Presidente es el único con la potestad constitucional para comprometerse con el   contenido del Acuerdo. Finalmente, en el Congreso se llevarán a cabo los debates   para darle desarrollo normativo al Acuerdo Final, y ese es el escenario que   garantiza una mayor participación democrática y en donde se materializa la   injerencia de la ciudadanía en el contenido que se le dé a los acuerdos.    

2.9.   Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores.    

La Cancillería   solicita que el PLE se declare constitucional, pues considera que este mecanismo   de participación ciudadana garantiza el respaldo de las negociaciones de la   Habana que se concretan en el Acuerdo Final. Sustenta su petición en que este   cumplió con los requisitos establecidos para la discusión y aprobación de una   ley estatutaria. Asimismo, considera que el plebiscito es un mecanismo idóneo y   eficaz para otorgar fuerza jurídica a los acuerdos de paz; y, en ningún momento   ello implica una vulneración del derecho a la paz. Lo anterior se debe a que el   asunto sometido a consideración del pueblo no es el derecho fundamental a la paz   sino el Acuerdo Final, que es un instrumento mediante el que se busca dar una   terminación pacífica al conflicto armado. El PLE responde a los lineamientos   constitucionales que establecen la obligación estatal de garantizar la   participación en la toma de decisiones de orden nacional de los colombianos que   residen en el exterior.    

2.10.   Intervención de la Federación Nacional de Departamentos.    

La Federación   Nacional de Departamentos solicita que se declare constitucional el PLE, por las   siguientes razones: (i) el PLE materializa el espíritu del artículo 104   C.P. que regula el procedimiento para la convocatoria y la realización del   plebiscito; además el asunto que se va a poner a consideración del pueblo es de   trascendencia nacional y la decisión tomada por el pueblo es vinculante;   (ii) el plebiscito que consagra el PLE es un mecanismo que materializa el   derecho fundamental a la participación, en ese sentido es armónico con las   disposiciones constitucionales que consagran la democracia participativa, el   deber del estado de facilitar la participación ciudadana y la soberanía popular.   Finalmente, (iv) El PLE es manifestación de lo dispuesto en el Preámbulo   de la Constitución, que consagra la convivencia y la paz como valores.   Finalmente, expuso que el numeral 2 del artículo 2 del PLE es constitucional   dado que el legislador tiene la potestad constitucional de definir el umbral de   este mecanismo de participación ciudadana y es deseable que los umbrales fijados   no sean desmesurados para no ir en desmedro del plebiscito como mecanismo de   participación.    

2.11.   Intervención del Consejo Nacional Electoral.    

El Consejo   Nacional Electoral (CNE) menciona que es la entidad que debe garantizar la   libertad de los votantes y vigilar que los mecanismos de participación expresen   la voluntad popular. En cuanto al PLE afirma que dado que no existe regulación   constitucional del plebiscito, que es mencionado simplemente en el artículo 103   C.P., el legislador tiene un mayor margen de discrecionalidad en el uso de la   libertad de configuración legislativa. En lo relacionado con la materia objeto   de pronunciamiento señaló que la convocatoria del pueblo mediante plebiscito se   ajusta a los lineamientos jurisprudenciales existentes sobre la materia, en   especial la sentencia C-784 de 2014. Con respecto al umbral manifiesta que se   modificó el existente en el artículo 80 de la Ley 134 de 1994, en la medida que   se disminuyó al 13% y suprimió el umbral de participación. El CNE encuentra que   ello se justifica en tanto busca contrarrestar la abstención activa, a la que da   lugar el umbral de participación, así como garantizar una mayor participación   ciudadana.    

El CNE   considera que le corresponde a la Corte Constitucional determinar si la   vinculatoriedad consagrada en el artículo 3 se ajusta a las reglas   constitucionales aplicables. Sobre el particular encuentra que la prohibición a   los servidores públicos de participar en controversias políticas debe   interpretarse en sentido estricto; es decir, en lo referente exclusivamente a   controversias políticas de carácter electoral. Con respecto a la última parte   del numeral 4 del artículo 2, solicita a la Corte que evalúe si este rompe el   principio de igualdad entre las campañas promovidas por particulares y por   servidores públicos. También pide a la Corte que examine si existen las   condiciones para que la divulgación del Acuerdo Final se dé en condiciones de   igualdad, equidad y proporcionalidad. De igual manera, insta a esta Corporación   a pronunciarse sobre la diversidad de actores que pasarían a ser sujetos de   control del CNE y la necesidad de una definición previa de la reglamentación   aplicable a éstos, ello sin perjuicio de la potestad reglamentaria con que   cuenta la entidad interviniente.    

En lo   relacionado con los actores que formarían parte del debate, señala que existe   incompatibilidad e inoperatividad de la consagración de un grupo significativo   de ciudadanos, dado que desdibuja su naturaleza como agrupaciones coyunturales.   Finalmente, menciona que se debe establecer un término para que las personas   interesadas puedan interponer reclamaciones relacionadas con el escrutinio, para   evitar que se genere una situación indeterminada en el tiempo.    

2.12.   Intervención del Ministerio de Tecnologías y las Comunicaciones.    

El Ministerio   de Tecnologías y las Comunicaciones afirma que la refrendación del Acuerdo Final   mediante plebiscito es conveniente pues da cumplimiento al compromiso que   adquirió el Presidente de la República. Sostiene que las tecnologías de la   información y las comunicaciones contribuyen en el plebiscito por la paz con los   siguientes elementos para incentivar la participación: facilita el   acercamiento a más ciudadanos y promueve estrategias de información, interacción   y colaboración más continuas y sostenibles. En cuanto al proceso de discusión y   aprobación del PLE, indica que dado el proyecto regula la consagración de un   mecanismo de participación ciudadana, este debe regularse mediante ley   estatutaria en cumplimiento de lo establecido por el literal d) del artículo 152   C.P. En este sentido enfatiza en que el Estado colombiano es democrático y con   el plebiscito especial por la paz, regulado en el PLE se promueve la   participación del pueblo en la toma de una decisión que es trascendental para el   destino colectivo del país. Así las cosas, el PLE desarrolla uno de los fines   esenciales del Estado.    

En lo referente   al umbral establecido en el PLE indica que dado que el amplio margen de   configuración que tiene legislador, le está dado fijar un mínimo de ciudadanos   que deben votar. Esa disposición no es contraria a ninguna norma constitucional,   además refiere que la Corte Constitucional en la sentencia C-180 de 1994 ya   había señalado que la exigencia de un umbral de 50% resultaba excesivo, en   comparación con otros mecanismos que por mandato constitucional sólo requieren   el 5% del censo electoral. Por esa razón es razonable que se fije el 13%, umbral   que tiene en cuenta el abstencionismo de Colombia.    

La   vinculatoriedad de la decisión prevista en el artículo 3 es desarrollo del   artículo 104 de la Constitución, que dispone que la decisión del pueblo es   obligatoria. Sin embargo, ello no quiere decir que tenga un valor normativo,   sino que impone a las autoridades correspondientes la obligación de implementar   el Acuerdo Final, conforme a los procedimientos y competencias de cada órgano.    

Por último,   refiere que el artículo 5 del PLE materializa el principio democrático sobre el   que está fundado el estado colombiano, en la medida que promueve un amplio   debate y con ello una mayor participación de la ciudadanía en la votación.    

Intervenciones académicas y de la sociedad civil    

2.13.   Intervención de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC)    

La Organización   Nacional Indígena de Colombia (ONIC)  solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la Ley Estatutaria porque   sustituye la Constitución en lo que respecta a la naturaleza constitucional del   plebiscito y trasgrede los derechos fundamentales de los pueblos indígenas y   afrodescendientes a la consulta previa, la participación, la autonomía, al   territorio, al mínimo vital, al debido proceso y a la pervivencia cultural, así   como los derechos de las víctimas indígenas y afrodescendientes por causa del   conflicto armado. Y pide a esta Corporación que ordene generar un mecanismo de   consulta y concertación especial respecto a todos los acuerdos entre el Gobierno   Nacional y la guerrilla de las FARC susceptibles de afectar a los pueblos   indígenas y afrodescendientes, así como que se garantice que en los diálogos de   paz las comunidades étnicas sean escuchadas para que no haya regresión en la   garantía de los derechos fundamentales de estas comunidades consagrados en la   Constitución de 1991 y en los convenios internacionales ratificados por   Colombia.    

En lo que   respecta al argumento acerca de la sustitución de la Constitución, la ONIC   recuerda que el artículo 3 del proyecto de Ley establece que el plebiscito para   la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto “tendrá   un carácter vinculante para efectos de desarrollo constitucional y legal”  sin tener en cuenta que, por expresa disposición constitucional el plebiscito es   uno de los mecanismos de participación que no es susceptible de generar reformas   constitucionales ni legales, de forma que la Ley Estatutaria le estaría   otorgando a esta forma de participación unos alcances que son más propios de   otras figuras como el referendo o la convocatoria a Asamblea Constituyente.    

Por otra parte,   la interviniente indica que la confrontación armada ha impactado con especial   dureza a las comunidades étnicas, como lo ilustra el hecho de que la mayoría de   acciones de las FARC se han desplegado en territorios indígenas o   afrodescendientes, causando un gran número de víctimas pertenecientes a estos   pueblos. A pesar de lo anterior, las comunidades representadas por la ONIC no   han tenido un acceso real a la mesa de negociaciones en La Habana, aun cuando   allí se están alcanzando acuerdos que los involucran directamente, tales como   pactos sobre acceso y uso de la tierra, formalización de la propiedad,   protección de zonas de reserva, programas de desarrollo con enfoque territorial,   política de reincorporación de ex combatientes, garantías de seguridad y   derechos de las víctimas, entre otros.    

En ese sentido,   la ONIC afirma que “se estima que en 1332 comunidades indígenas hace   presencia la guerrilla de las FARC en las cuales, ocupan sus territorios de   manera forzada e implantan prácticas económicas de uso ilícito, tala de madera,   minería, entre otros” a la vez que interrumpen los mecanismos de autonomía   comunitaria de los grupos étnicos, por lo cual considera que se requiere un   mecanismo diferenciado para aquellos a quienes la guerra ha impactado de manera   más fuerte. En ese sentido, el mecanismo planteado para consultar las medidas   legislativas y administrativas susceptibles de afectar a los pueblos indígenas   no es el plebiscito, sino la consulta previa reconocida por la Constitución y la   Ley 21 de 1991.    

Por lo   anterior, la Organización considera que el PLE vulnera los derechos   fundamentales de los pueblos indígenas al no contemplar la consulta previa para   la implementación de acuerdos que necesariamente tendrán impacto sobre la   conformación y titularidad de sus territorios, así como sobre los derechos   colectivos de sus comunidades y, eventualmente, los derechos fundamentales de   sus miembros. En consecuencia, la interviniente propone que en lugar de la   realización de un plebiscito, se establezca la necesidad de adelantar la   mencionada consulta con el fin de garantizar los derechos que pueden verse   afectados mediante la implementación de los acuerdos de paz.    

2.14.   Intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia –   Sede Bogotá.    

La Facultad de   Derecho de la Universidad Libre de Colombia interviene para solicitar que se   decida la exequibilidad del PLE, con las siguientes precisiones: i) que se   declare constitucional el artículo 1 del proyecto de Ley siempre y cuando se   tenga en cuenta que la convocatoria al plebiscito debe hacerse antes de la firma   del Acuerdo Final; ii) que se tenga por exequible el inciso primero del artículo   5 con la condición de que se entienda que la fecha de publicación y divulgación   del contenido íntegro del Acuerdo Final se haga al momento de que el Presidente   de la República someta a consideración del Congreso la convocatoria a   plebiscito; iii) que se modulen los efectos de la Ley Estatutaria para que la   participación en el plebiscito se realice con arreglo al principio de enfoque   diferencial y, finalmente, iv) que la Corte determine los límites de la   participación popular frente a lo que no puede ser objeto de concertación entre   el Gobierno Nacional y los grupos armados al margen de la ley.    

Para   fundamentar sus apreciaciones, la Universidad introduce el tema afirmando que es   necesario realizar una distinción entre los términos “ratificación” e   “implementación” del acuerdo de paz por cuanto actualmente se encuentra vigente   la Ley 1745 de 2014 que regula el desarrollo de referendos constitucionales con   ocasión de un acuerdo final para la terminación del conflicto, lo cual podría   generar inquietudes tales como si con el PLE se estaría derogando la mencionada   Ley 1745; si, por el contrario, el Ejecutivo puede optar por utilizar los   mecanismos de una u otra o si “cada una de las leyes regula, en realidad, dos   momentos distintos de las negociaciones de paz con los grupos al margen de la   Ley”.    

Para la   Facultad, esta primera cuestión se resuelve mediante la interpretación del   artículo 1 de la Ley 1745 de 2014 entendiendo que “no tiene como objeto   someter a decisión popular el acuerdo final para la terminación del conflicto   sino los actos jurídicos que deriven de éste” de modo que el PLE sería   aplicable solo si los diálogos de paz se concretan en un acuerdo final y este   fuese refrendado por algún mecanismo legítimo e idóneo. En ese sentido, haciendo   una interpretación armónica entre el anterior artículo y el contenido del   proyecto de ley que se encuentra bajo estudio, debería entenderse que el   plebiscito tendría por objeto la refrendación popular del acuerdo en sí mismo,   para así abrir la posibilidad de celebrar otros referendos constitucionales de   implementación de forma que “la decisión que se tome en el plebiscito   determinaría la necesidad de los referendos”.    

A continuación,   la Universidad aborda el tema sobre las reglas que deben regir el plebiscito por   la paz, indicando que la Constitución de 1991 establece como competencia del   Presidente de la República la facultad de negociar y ratificar acuerdos de paz.   Al respecto, recuerda que la Corte Constitucional ha establecido que esta   facultad comporta dos dimensiones: por un lado, la función de determinar la   viabilidad de los diálogos de paz, su forma de realización, tiempos y   composición de actores y, por otro, ratificar el acuerdo final al que hubiesen   llegado las partes. En ese sentido, la Corte en Sentencia C-214 de 1993 sostuvo   que la ratificación de un acuerdo de paz es competencia exclusiva del Jefe de   Estado y se concreta mediante la firma de un acuerdo de alta política reservada,   que constituye acto jurídico vinculante para las partes.    

De allí surge   el interrogante de si el Presidente se encuentra facultado para someter una   decisión de alta política reservada a consideración popular y si, de poderse   llevar a cabo esta refrendación, en qué momento debería realizarse tal votación.   La cuestión no encuentra una fácil respuesta, en concepto de la Universidad   Libre, por cuanto ni el artículo 189 constitucional ni la jurisprudencia de la   Corte Constitucional han establecido reglas particulares para el ejercicio de   ratificación, salvo la consideración de que la firma debe “estar precedida   por la revisión de compatibilidad entre lo acordado y las normas   constitucionales”, según la mencionada Sentencia C-214 de 1993. Para los   intervinientes, este vacío normativo sólo implica que el Presidente tiene un   “margen de discrecionalidad” para la firma del acuerdo final aclarando, sin   embargo, que esta facultad “no es de carácter jurídico sino político (…) a   fin de prevenir que el acuerdo final no cree conflictos posteriores entre los   actores y los involucrados, así como para garantizar un grado de aceptación   ciudadana”.    

En ese sentido,   la intervención destaca que el artículo 1 del proyecto de Ley Estatutaria   dispone que el Presidente de la República podrá someter a consideración   del pueblo el Acuerdo; es decir, que es facultativo del Presidente la   realización del plebiscito siempre y cuando considere que las condiciones   políticas sean óptimas para ello. Por lo anterior, la Universidad concluye que “la   expedición y aprobación de la [Ley Estatutaria] no significa, necesariamente,   que el acuerdo pase por el pueblo”. Por esta razón, considera que la Corte   Constitucional debe pronunciarse en el sentido de aclarar a la ciudadanía que la   ley de plebiscito “no es una garantía de sometimiento popular de los   acuerdos, sino la reglamentación de una alternativa” con el fin de no crear   falsas expectativas en torno al mecanismo de refrendación popular y obligar al   ejecutivo a mantener una postura coherente con sus declaraciones anteriores   sobre el tema.    

A continuación,   la intervención se refiere a la naturaleza jurídica del plebiscito como ha sido   definida por la Constitución, la ley y la jurisprudencia, indicando   posteriormente que esta naturaleza es compatible con la posibilidad de someter   un Acuerdo Final a refrendación popular en tanto que este no constituye un marco   jurídico concreto sino “el acuerdo sobre unos puntos consensuados entre las   partes en conflicto, que deberá traducirse posteriormente en acciones estatales   concretas, entre ellas normas”. Con todo, el asunto sobre el momento en que   debe celebrarse el plebiscito cobra vital importancia para la Universidad Libre,   por la previsión del PLE según la cual el resultado del plebiscito sería   vinculante.    

En ese sentido,   si el pueblo vota en su mayoría por el “no”, se configuraría un conflicto de   obligaciones en tanto que, por una parte, el Estado estaría obligado a cumplir   con lo pactado con el grupo al margen de la ley y, al mismo tiempo, habría   adquirido una obligación contraria con el Pueblo colombiano. Para evitar este   conflicto, la Facultad propone una reinterpretación del artículo 1 del proyecto   de Ley Estatutaria, en el sentido de que el Presidente podrá convocar el   plebiscito antes de la firma del Acuerdo Final de manera que el   cumplimiento de las obligaciones pactadas con el grupo subversivo y la firma   misma del pacto estarían sujetas a la aprobación del Pueblo colombiano.    

De igual modo,   la Universidad considera que es necesario que la Corte haga especiales   consideraciones acerca de las reglas de información previstas en el artículo 5   del PLE, en especial teniendo en cuenta el antecedente de la Ley 1745 de 2014   cuando en su examen de constitucionalidad (Sentencia C-748 de 2014), esta   Corporación determinó que era necesario dársele al ciudadano el mayor margen de   acción posible en la toma de decisiones relacionadas con la paz, otorgando un   tiempo amplio para que se conozca el contenido de los Acuerdos, se reflexione al   respecto y se discuta. Para los intervinientes, la jurisprudencia de la Corte   debe entenderse en el sentido de que el momento oportuno para conocer los   contenidos del Acuerdo es cuando el Presidente de la República somete a   consideración del Congreso el proyecto de ley que convoca al plebiscito.    

Si esto es   cierto, afirman, entonces el contenido del inciso primero del artículo 5 de la   Ley Estatutaria plantea un problema toda vez que preceptúa que la publicación y   divulgación del contenido del Acuerdo Final se realizará de manera permanente   con mínimo 30 días de anticipación a la fecha de votación del plebiscito, con lo   cual el ciudadano no podría intervenir en las deliberaciones legislativas   previas regladas por el artículo 2 de la misma Ley. En consecuencia, la   Universidad Libre solicita que el Tribunal Constitucional mantenga su precedente   y module la constitucionalidad del mencionado artículo 5, para que deba   entenderse como la obligación del Gobierno Nacional de publicar y divulgar el   contenido íntegro del Acuerdo Final una vez este sea sometido a consideración   ante el Congreso de la República.    

Finalmente, la   Facultad de Derecho de la Universidad Libre considera necesario referirse al   tema del umbral definido por el PLE para el plebiscito, indicando que es “pertinente   que la Corte Constitucional determine si el Principio Democrático, identificado   como pilar esencial constitucional, puede resultar lesionado con la variación   permanente e inmediata de las normas que regulan los mecanismos de participación   ciudadana, toda vez que nuevamente el legislador varía el umbral de aprobación   del plebiscito sin que exista justificación alguna”. Al respecto, solicitan   que el examen de constitucionalidad se refiera explícitamente a los límites de   la participación popular frente a lo que no puede ser objeto de concertación   entre el Gobierno y los grupos armados, en tanto que los derechos de las   víctimas y otros sujetos de especial protección constitucional no pueden quedar   a merced de una decisión mayoritaria del Pueblo. Así, concluye afirmando la   necesidad de que esta Corporación module los efectos del PLE para que la   participación en el plebiscito se realice con arreglo al principio de enfoque   diferencial.    

2.15.   Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ).    

A través de su   intervención, la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ) solicita que se declare   la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria bajo estudio, a partir de   consideraciones que tienen como fuente dos cuestionamientos: i) si puede el   legislador estatutario establecer reglas especiales y excepcionales para llevar   a cabo un plebiscito con el propósito de refrendar un Acuerdo de paz y ii) si la   regulación sobre trámite y aprobación del plebiscito contenida en el proyecto de   Ley Estatutaria se encuentra ajustada a los contenidos de la Constitución. Para   responder estos interrogantes, la CCJ desarrolla tres argumentos principales:    

Primero,   en vista de que la refrendación ciudadana del Acuerdo no es una obligación   constitucional ni legal, entonces la regulación prevista por el Proyecto de Ley   “se enmarca en el deber de expansión del principio democrático enraizado en   la Constitución Política”. En ese sentido, si bien la suscripción de un   acuerdo de paz es una competencia presidencial derivada de un mandato legal que   no exige el concurso de la ciudadanía, tampoco la prohíbe, por lo que el diseño   de un instrumento de participación para provocar una votación popular sobre el   Acuerdo debe ser entendido como una forma de “llevar el principio democrático   más allá de los límites mínimos impuestos por la Constitución y la ley y no como   una transgresión de los mismos”.    

En ese sentido,   la Comisión recuerda que mediante la Ley 418 de 1997, el legislador instauró   herramientas para facilitar el diálogo y la suscripción de acuerdos con grupos   armados al margen de la ley y, en desarrollo del artículo 189 constitucional,   facultó expresa y ampliamente al Presidente de la República para iniciar y   dirigir los procesos de paz que tuvieran por finalidad “aliviar a la sociedad   colombiana de las consecuencias del conflicto armado” (artículo 10 de la Ley 418   de 1997). De este modo, mediante esta ley y otras posteriores y reiterados   pronunciamientos de la Corte Constitucional, se tiene que el Jefe de Estado es “quien,   constitucionalmente, se encuentra facultado para definir el curso y resolución   de un acuerdo de paz” hasta el punto de que la jurisprudencia constitucional   ha entendido que puede delegar la suscripción de todos los acuerdos tendientes   al desarrollo del proceso pero por ningún motivo puede hacerlo con el pacto que   ponga fin a las conversaciones. Por lo mismo, para efectos de firmar un acuerdo   de paz, el Presidente no requiere del concurso de ninguna otra autoridad   pública, en vista de que es una competencia que desarrolla el reconocimiento que   hace la Constitución de 1991 de la paz como valor, fin y derecho.    

En   consecuencia, la CCJ sostiene que la refrendación popular no es un requisito   necesario para la celebración de un acuerdo de paz en Colombia, no sólo por lo   explicado frente a la competencia del Presidente, sino porque “de requerirse   el pronunciamiento popular, el constituyente primario lo habría manifestado   expresamente como lo hizo frente a otros supuestos donde la refrendación de una   decisión de un órgano público es requisito para su adopción”, como aquella   reforma contenida en el Capítulo I del Título II de la Constitución, por   ejemplo. Sin embargo, para los intervinientes también resulta equivocado suponer   que lo anterior implica a la vez una prohibición de adelantar un proceso de   refrendación popular de un acuerdo de paz, primero, porque tal prohibición no   existe expresamente en la Carta y, segundo, porque el principio democrático “implica   un mandato de expansión de la participación democrática de la ciudadanía a   escenarios de toma de decisión inhóspitos para este tipo de intervenciones”.    

Así, luego de   hacer referencia a la Sentencia C-180 de 1994, la CCJ indica que el modelo de   democracia participativa adoptado en 1991 compromete a las autoridades a “llevar   progresivamente la adopción de más decisiones sobre asuntos de interés público a   la ciudadanía”, de forma que el plebiscito regulado por el proyecto de Ley   Estatutaria se enmarcaría en este “mandato expansivo del principio democrático”.   Para apoyar esta percepción, la intervención hace referencia a los argumentos   que llevaron a esta Corporación a declarar constitucional la Ley 1745 de 2014   mediante Sentencia C-784 de 2014, haciendo énfasis en que en esa ocasión la   Corte entendió que existían argumentos de peso a favor de la implementación de   acuerdos de paz mediante mecanismos que permitan a los ciudadanos participar de   manera directa, “sin desconocer que la exigencia de una refrendación ciudadana   puede tornar aún más compleja la búsqueda de la paz para una sociedad que trata   de superar una situación de conflicto armado”.    

Segundo, en   cuanto al otro interrogante planteado, la CCJ aclara que este se refiere a si el   Congreso de la República puede diseñar mecanismos ad hoc para consultar   sobre un asunto específico, “incluso invirtiendo las reglas previstas por las   leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015”. Como respuesta, los intervinientes indican   que el legislador estatutario tiene un amplio margen de discrecionalidad para   regular el plebiscito “por tratarse de un mecanismo de participación ciudadana   con un nivel de regulación constitucional muy bajo”, dado que la Constitución   simplemente enunció la existencia del plebiscito pero no lo reglamentó, quedando   como tarea del Congreso el proferir las normas tendientes a desarrollar este   mecanismo. En ese sentido, se recuerda que la Corte Constitucional ha   establecido que la competencia de regulación de la que goza el Congreso de la   República no es uniforme y depende del grado de regulación constitucional de la   materia; por lo tanto, dada la ausencia de normas constitucionales acerca del   plebiscito, debe entenderse que el órgano legislativo tiene una amplia   competencia para regularlo por la vía legal y estatutaria.    

A lo anterior   se suma el hecho de que el Proyecto de Ley Estatutaria conserva las mismas   salvaguardas de los artículos 77 y 78 de la Ley 134 de 1994, que se refieren a   los límites materiales del plebiscito y el requerimiento de informe previo al   Congreso y que han sido consideradas por esta Corporación como “fundamentales   para que el plebiscito sea un auténtico mecanismo de participación ciudadana y   no un instrumento legitimador de decisiones autoritarias”. En este punto, la   Comisión aclara que el plebiscito que se regula en el PLE no vulnera esos   límites materiales por cuanto no es una consulta sobre la vigencia del derecho   fundamental a la paz sino sobre la suscripción de un acuerdo de paz, toda vez   que si se pretendiera establecer el alcance de ese derecho, entonces el PLE   debería ser declarado inexequible.    

Con todo, la   CCJ resalta que la gran diferencia que existe entre el proyecto de Ley   Estatutaria y la regulación “ordinaria” del plebiscito contenida en la Ley 134   de 1994, se encuentra en lo referente al umbral necesario para aprobar el   acuerdo de paz, según lo dispuesto en el artículo 2.3 de la normatividad bajo   estudio. Para los intervinientes, este punto es posiblemente el que suscita un   debate más álgido “porque se trata del establecimiento de una regla especial   que flexibiliza para este caso concreto la adopción de la decisión mediante   plebiscito, toda vez que exige un umbral decisorio inferior (13% del censo   electoral) al contemplado por la ley 134 (mayoría del censo electoral)”. Por   tanto, para adelantar el examen de constitucionalidad sobre este tema, la Corte   deberá tener en cuenta que se trata de un trámite estatutario, por lo que al   legislador le está permitido ir más allá de lo dispuesto por leyes del mismo   rango aprobadas previamente.    

Del mismo modo,   el PLE es una norma especial que regula exclusivamente el plebiscito para la   refrendación del Acuerdo de paz, lo que tiene que ver con el principio de   prevalencia de la norma especial sobre la general. Finalmente, debe observarse   que si bien la Corte Constitucional en Sentencia C-180 de 1994 declaró exequible   el artículo 80 de la Ley 134 de 1994 acerca del umbral, también aclaró que la   exigencia de la votación favorable de la mayoría del censo electoral era   “francamente desmesurada”, abriendo la puerta a una regulación más laxa al   respecto. En ese sentido, en concepto de la CCJ, el establecimiento del 13% del   censo electoral como la cantidad de votos necesarios para decidir sobre la   refrendación del acuerdo de paz favorece al principio de democracia   participativa por cuanto “incentiva la participación tanto de quienes desean   refrendar el acuerdo, que buscarán superar esa barrera, como de aquellos que se   oponen al acuerdo”. A continuación, indica que en anteriores oportunidades   (específicamente en la Sentencia C-784 de 2014), esta Corporación ha admitido la   posibilidad de que los mecanismos de participación ciudadana pueden ser objeto   de regulaciones diferenciadas sin que por ello las mismas se tornen   inconstitucionales, como sucede para el caso del voto de extranjeros residentes   en Colombia. En concordancia, la CCJ afirma que la terminación del conflicto   armado es “un episodio social y político excepcional que merece de una   especial consideración tanto del legislador como del juez de constitucionalidad”,   por lo que generar una regulación especial para el plebiscito que refrendaría   los acuerdos no es una actuación contraria a la Constitución Política.    

Para terminar   su exposición, en un tercer apartado la Comisión se refiere a lo que denomina un   “argumento de conveniencia” a favor de la constitucionalidad del PLE, en el   entendido de que el plebiscito es una “oportunidad que se le presenta a la   democracia colombiana de canalizar por las vías institucionales sus demandas u   objeciones frente a la resolución pacífica del conflicto armado”. Al   respecto, la intervención explica que no existe ningún tipo de norma jurídica   que exija la realización de un plebiscito, pero existen antecedentes históricos   que permiten entender que este mecanismo resulta necesario en el ambiente   político actual.    

Entre esos   antecedentes, destaca el denominado “Mandato Ciudadano Por La Paz”, que fue   votado en octubre de 1997 y sobre el cual se pronunció la Corte Constitucional   mediante la Sentencia C-399 de 1998, en la cual se estableció que dicho Mandato   (que había sido apoyado por casi el 25% del censo electoral de la época) no   encontraba asiento en ninguno de los mecanismos de participación ciudadana   contemplados en el ordenamiento jurídico, por lo que esa votación no podía ser   tenida en cuenta para evaluar la constitucionalidad de una norma. Sin embargo,   la Corte sí mostró que ese Mandato constituyó una “exhortación del pueblo a los   órganos del poder y a los ciudadanos para que conformen su acción y si conducta”   a la paz como principio, derecho y deber, en los términos del artículo 22 de la   Constitución. De esta manera, la CCJ ve en el plebiscito contemplado en el   proyecto de Ley Estatutaria la oportunidad para convertir esa pauta de conducta   para las autoridades, “en un mandato claro y expreso para los órganos de poder”   de forma tal que “la declaratoria de constitucionalidad, además de estar   justificada jurídicamente, podría mediar en el desafío que desde años afronta el   país para que el consenso sobre la resolución pacífica del conflicto armado   encuentre su cauce institucional”.    

2.16.   Intervención del Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” (CAJAR).    

El Colectivo de   Abogados “José Alvear Restrepo” (“CAJAR”) solicita a la Corte Constitucional   declarar la constitucionalidad condicionada de la mencionada norma, de tal   manera que se ordene sustituir la expresión “plebiscito” por la expresión   genérica “mecanismo de refrendación especial de los acuerdos de paz”, por   considerar que la naturaleza jurídica del plebiscito no es compatible con las   características que se le otorgan en el Proyecto de Ley Estatutaria, dado que el   Acuerdo que se pretende refrendar “no se refiere a políticas gubernamentales   o a decisiones de la Rama Ejecutiva”.    

Para explicar   su posición, el CAJAR acude a tres argumentos así: i) sobre la   inconstitucionalidad del plebiscito como mecanismo para la refrendación de los   acuerdos de paz; ii) sobre la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria   como marco jurídico de un mecanismo de participación especial y iii) la   solicitud de modulación del fallo de la Corte Constitucional respecto del   mecanismo designado para la refrendación. A continuación se hará referencia a   estas tres cuestiones, según lo expuesto por los intervinientes.    

i) Sobre   la inconstitucionalidad del plebiscito como mecanismo para la refrendación de   los acuerdos de paz.    

El CAJAR   introduce el primer argumento mediante una reseña sobre los antecedentes   históricos de la utilización del plebiscito como mecanismos de participación   popular, haciendo énfasis en el hecho de que en Colombia normalmente se ha   confundido el concepto de “referendo” con el de “plebiscito” como lo señaló la   Corte en Sentencia C-180 de 1994, lo que ha sido también demostrado con la   Encuesta de Cultura Política de 2013 adelantada por el DANE, en la cual se   evidenció que mientras el referendo es el mecanismo de participación popular es   el más conocido por los ciudadanos, el plebiscito ocupa el penúltimo lugar, lo   cual tiene que ver con la escasa utilización que ha tenido este último mecanismo   a través de la historia.    

A continuación,   el Colectivo pasa a referirse al concepto y naturaleza jurídica del plebiscito,   mostrando que según lo dispuesto en la Constitución, las leyes que reglamentan   la figura y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, este mecanismo fue   creado con el propósito de someter a votación popular una decisión del Ejecutivo   sin que fuese posible realizar a través de él reformas de orden normativo ni   otorgar un mandato a las autoridades de las demás ramas del poder público. En   ese sentido, el plebiscito se diferencia de la consulta popular en que esta   última “tiene por objeto el pronunciamiento del pueblo respecto de una   pregunta de carácter general y, en esa medida, puede comprender materias que no   son del resorte exclusivo del Presidente y que, por ello, podrían demandar la   intervención de otros órganos del poder público”, como lo dijo esta   Corporación en Sentencia C-150 de 2015.    

Esos mismos   caracteres definitorios, explican los intervinientes, diferencian al plebiscito   del referendo, por medio del cual se pretende un pronunciamiento popular para   aprobar o rechazar un proyecto de ley o para derogar una norma ya vigente. En   ese sentido, como lo ha sostenido este Tribunal Constitucional, estos tres   mecanismos de participación se diferencian “en los propósitos, en su mayor o   menor vinculación con un específico gobernante y en el tipo de efectos que   tienen en el ordenamiento jurídico”, de tal manera que no pueden someterse a   plebiscito o consulta popular los mismos temas que se deciden a través de   referendo, por ejemplo, porque son procesos democráticos con finalidades   distintas.    

Por lo   anterior, la intervención observa que el inciso segundo del artículo tercero del   proyecto de Ley Estatutaria “pretende otorgar al plebiscito para la   refrendación de la paz este alcance normativo del cual carece de acuerdo con su   definición legal, al señalar que las autoridades públicas respectivas dictarán   las disposiciones que le correspondan para actuar el mandato proveniente del   veredicto del pueblo expresado en las urnas”. Con todo, el CAJAR aclara que   su objeción es con respecto a denominar como “plebiscito” el mecanismo de   refrendación dispuesto por el PLE, dado que es necesario adoptar una figura que   produzca los efectos jurídicos necesarios para que sea obligatorio incorporar lo   acordado al ordenamiento jurídico interno, “lo cual supone reformas legales y   constitucionales que deben ser implementadas para dar cumplimiento al mandato   ciudadano otorgado por quienes voten a favor de la refrendación de los acuerdos”,   lo cual no es posible conseguir a través del plebiscito en los términos que ha   sido definido por la ley y la jurisprudencia constitucional.    

En ese sentido,   en concepto de los intervinientes, el proyecto de Ley Estatutaria modifica de   tal modo la esencia jurídica del plebiscito que lo convierte en una entidad   jurídica “enteramente diferente” en tanto que extiende sus efectos más allá de   la decisión que pueda tomar el pueblo acerca de una decisión del Ejecutivo,   porque “no es posible limitar la decisión sobre los acuerdos de paz a una   política propia de la órbita de la rama ejecutiva del poder público”, siendo   necesaria la convergencias de las demás ramas del poder público en el marco de   sus competencias. Así las cosas, si realmente se busca la aprobación de un   Acuerdo para consolidar el derecho – deber de la paz contenido en el artículo 22   de la Constitución, el plebiscito no constituye el mecanismo jurídico idóneo   dada su naturaleza y, por lo mismo, la modificación que la figura sufre a través   del PLE resulta inconstitucional.    

ii) Sobre   la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria como marco jurídico de un   mecanismo de participación especial.    

A pesar de lo   anterior, el CAJAR considera que la inexequibilidad de la expresión   “plebiscito”, no implica necesariamente la inconstitucionalidad de toda la norma   bajo examen en tanto que “la reglamentación de las reglas especiales para este   mecanismo no depende de la designación de la fórmula para la refrendación”. La   anterior reflexión surge de considerar que los acuerdos de paz son políticos y,   por tanto, carecen de fuerza jurídica vinculante per se; igualmente, que   es necesario hacer una distinción entre la refrendación popular de los acuerdos,   la incorporación de éstos al ordenamiento y la implementación de los mismos y   que el Proyecto de Ley Estatutaria no sólo se refiere al mecanismo de   refrendación popular del acuerdo sino que también aborda la incorporación   normativa de los mismos.    

Como desarrollo   a esta idea, los intervinientes indican que es necesario diferenciar entre dos   momentos: el primero, la refrendación popular de los acuerdos y, segundo, la   incorporación de los mismos al ordenamiento jurídico interno. En ese sentido, la   refrendación mediante el uso de un mecanismo de participación popular tiene por   finalidad dotar a esos acuerdos de un mayor grado de legitimidad democrática, de   forma tal que un eventual resultado negativo de ese proceso de participación, en   concepto del Colectivo, “no tiene la aptitud de impedir la incorporación de   los mismos al ordenamiento jurídico, puesto que su objeto y finalidad son   distintos, dado que se refiere únicamente al apoyo o rechazo del contenido de   los acuerdos por parte de la ciudadanía (…) lo cierto es que la incorporación   del contenido de los mismos a la normatividad no depende de la suerte [del   mecanismo de refrendación]”.    

La anterior   posición se ve reforzada dada la existencia del Acto Legislativo 01 de 2012, por   el cual se adicionó el artículo 66 transitorio de la Carta en el sentido de   contemplar la utilización de instrumentos de justicia transicional de carácter   excepcional con la finalidad de terminar con el conflicto armado interno. Según   los intervinientes, este artículo faculta a incorporar las medidas que hayan   sido objeto de acuerdo entre el Gobierno y las FARC sin que sea necesario que el   Acuerdo haya sido mayoritariamente apoyado en las urnas. Esta norma   constitucional se suma a otras que sirven para otorgarle fuerza jurídica al   contenido de los Acuerdos, tales como la Resolución del Consejo de Seguridad de   las Naciones Unidas del 26 de enero de 2016, por el cual la Organización se   comprometió a realizar la verificación del cumplimiento del contenido de los   pactos.    

iii)   Solicitud de modulación del fallo de la Corte Constitucional respecto del   mecanismo designado para la refrendación.    

Con respecto al   tercer tema de la intervención, el CAJAR inicia haciendo un recuento de la   jurisprudencia constitucional sobre la facultad de la Corte Constitucional para   modular los efectos de sus fallos en sede de control de constitucionalidad,   indicando que en reiteradas oportunidades este Tribunal ha considerado necesario   entrar a decir, entre múltiples interpretaciones de una norma, “cuál es el   efecto que mejor protege los derechos constitucionales y garantiza la integridad   y supremacía de la Constitución” (Sentencia C-203 de 2002), de forma que ha   debido proferir providencias interpretativas o condicionadas, integradoras,   aditivas y sustitutivas o de inexequibilidad diferida o de constitucionalidad   temporal.    

Luego de citar   varios precedentes en los cuales la Corte se ha pronunciado acerca de la   constitucionalidad de palabras o expresiones específicas en una determinada   norma y ha condicionado su interpretación, el CAJAR hace referencia a las reglas   jurisprudenciales sobre la caracterización de los mecanismos de participación   ciudadana. Sobre este punto, se indica que esta Corporación condensó esas reglas   en la Sentencia C-784 de 2014, en la cual se establecieron pautas “en materia de   validación judicial de mecanismos de participación atípicos no regulados por las   normas de participación ciudadana”, de forma que este pronunciamiento constituye   el punto de partida para analizar la designación de un mecanismo especial de   refrendación en el caso bajo examen.    

Posteriormente,   el CAJAR realiza un recuento de distintas experiencias internacionales sobre   refrendación de acuerdos de paz y aplicación de la democracia participativa a   través de referendos, centrándose en la realización de los referendos de Irlanda   del Norte, El Salvador, Guatemala, Argelia, Chile, Taiwán y Reino Unido, entre   otros, con el fin de mostrar que la experiencia comparada ha dado resultados   dispares y que también arroja luces acerca de “la incidencia del   establecimiento de umbrales de participación para la validación y/o aprobación   de mecanismos de participación política”. Igualmente, estos ejemplos sirven   para determinar buenas prácticas a la hora de aplicar este tipo de mecanismos,   tales como la claridad en el lenguaje utilizado en el texto de la papeleta   electoral, la comunicación de la información al público, la creación de comités   de campaña y el financiamiento de las mismas, entre otros.    

Todo lo   anterior le permite al CAJAR solicitar que se declare inconstitucional el umbral   aprobatorio determinado en el Proyecto de Ley por considerar que el mecanismo de   participación que se utilice para refrendar los acuerdos de paz esté sujeto a   “los límites que tradicionalmente han impedido que el ejercicio de la   participación ciudadana se realice exitosamente”. En ese sentido, el problema de   mantener un umbral aprobatorio “consiste en términos generales en que un asunto   trascendental para el destino de la nación quedaría sujeto a ser decidido por   quienes no voten en el mecanismo de refrendación”, dada la histórica   predominancia que la abstención ha tenido en las votaciones a través de la   historia colombiana. Dado que la abstención no refleja claramente la posición   política de quien no acude a las urnas, darle preponderancia a la decisión de   quienes efectivamente voten evita el riesgo de concederle a la abstención un   contenido político del cual carece, por un lado, y garantiza que la decisión   sobre los acuerdos refleje lo directamente expresado por los ciudadanos, por   otro.    

Finalmente, el   Colectivo concluye su intervención reiterando la solicitud de que la Corte se   pronuncie “sobre la incorporación de los acuerdos de paz al ordenamiento   jurídico interno (…) planteando los lineamientos con los que debe cumplir la   fórmula que se elija para implementar las reformas constitucionales y legales   que resulten necesarias para el cumplimiento de lo pactado en la mesa de   negociación”, reafirmando el precedente establecido en la ya mencionada   Sentencia C-784 de 2014.    

2.17.   Intervención de la Escuela Mayor de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda.    

La Universidad   Sergio Arboleda, a través de su intervención, solicita a la Corte Constitucional   que se declare la inexequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria para la   refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la   construcción de una paz estable y duradera. Sustenta su posición en un análisis   que busca abordar tres elementos, como se verá a continuación:    

Para empezar,   la Universidad se refiere a la constitucionalidad formal del proyecto, es decir,   a la corrección del trámite legislativo que surtió la norma para su formación,   aclarando que parten de los datos de dominio público en vista de que no tuvieron   acceso a los elementos probatorios suficientes para constatar lo acaecido   durante los debates en el Congreso de la República. Al respecto, la Universidad   hace un recuento de dicho trámite para concluir que existe un reparo en lo   concerniente al cumplimiento del principio de unidad de materia por cuanto el   proyecto le atribuye efectos normativos directos a un pronunciamiento popular   por la vía de plebiscito, lo cual no es propio de esa figura jurídica.    

Por otro lado,   en lo que atañe a los principios de identidad flexible o relativa y de   consecutividad, la Escuela de Derecho considera que el proyecto conservó su   identidad a lo largo del procedimiento legislativo y su tema siempre fue el   mismo. Con todo, la intervención señala que “es verosímil asumir que algunos   elementos del acuerdo (…) pueden llegar a afectar a las comunidades indígenas y   a los grupos tribales que habitan en el territorio nacional”, por lo cual   plantea a la Corte el interrogante acerca de si habría sido necesario someter el   proyecto estatutario a consulta previa, afirmando que de encontrarse que el   pacto afecta derechos de estos grupos entonces la respuesta a la cuestión   planteada debe ser afirmativa.    

Para terminar   el análisis formal, la Universidad se refiere a la eventual existencia de vicios   competenciales ante la posibilidad de que el legislador hubiese ignorado las   prohibiciones constitucionales existentes en materia de regulación de mecanismos   de participación o que hubiese desconocido alguno de los ejes definitorios de la   Carta y, por ende, hubiere incurrido en sustitución de la Constitución. En este   punto, se advierte que al legislador le está prohibido emplear cualquier   mecanismo de participación popular para sustituir la Constitución, por lo que la   refrendación de un acuerdo de paz no puede ser vía libre para modificar   sustancialmente la Carta. Por lo mismo, se le solicita a la Corte que, en todo   caso, deje claro que la refrendación no puede producirse sobre reformas que   sustituyan la Constitución ni sobre tratados internacionales, leyes de   presupuesto o leyes referentes a materias fiscales o tributarias.    

Por otro lado,   indica, “así como está prohibido al legislador incluir en una ley que convoca   a un referendo contenidos plebiscitarios, no parece viable en términos   constitucionales incluir en una ley que convoca a un plebiscito contenidos   refrendatarios” como parece ocurrir en el PLE, que atribuye al plebiscito el   efecto de aprobar un acuerdo y hacer vinculantes los desarrollos del mismo. En   ese sentido, la Universidad considera que el legislador pudo haber incurrido en   una sustitución de la Constitución al haber otorgado a una figura jurídica   reglada una serie de efectos que no tiene en el ordenamiento jurídico actual y   que sí posee otro mecanismo ya existente, por lo cual el proyecto bajo estudio   sería inexequible.    

Finalmente, en   cuanto al umbral aprobatorio, la Escuela de Derecho entiende que el artículo 2   del proyecto de Ley Estatutaria “no impone un número de votantes totales,   sino simplemente de votantes que hayan dicho sí, lo que implica que el   plebiscito puede ser válido y obligatorio con el 13% más un voto y eso reduce   casi en la mitad de votos positivos necesarios para la adopción de la decisión  [en comparación con el umbral establecido por el artículo 41 de la Ley 1757 de   2015]”, lo cual puede tener impacto en el ejercicio del derecho al voto si se   tiene en cuenta que, como lo dijo la Corte Constitucional en Sentencia C-041 de   2004, uno de los componentes de este derecho es la abstención. En concepto de   los intervinientes, reducir de manera tan drástica el porcentaje del censo   electoral requerido para la aprobación del plebiscito “puede vaciar de contenido   la abstención activa”, tornando innecesaria una campaña por la abstención sobre   todo si se tiene en cuenta que el voto en blanco está prohibido para este tipo   de mecanismo de participación. Por las anteriores razones, la Universidad   considera que la norma sobre el umbral aprobatorio deber ser declarada   inexequible por desconocer el carácter universal del derecho político al   sufragio.    

2.18.   Intervención de la Corporación Latinoamericana Sur.    

La Corporación   Latinoamericana Sur, en su calidad de organización sin ánimo de lucro que   desarrollo un trabajo de promoción del Estado Social y Democrático de Derecho y   la construcción de paz, solicita a la Corte que declare la exequibilidad del PLE   bajo examen. A continuación se hará referencia a los argumentos presentados por   la Corporación para tal efecto.    

En primer   lugar, los intervinientes hacen referencia al contenido del derecho fundamental   a la paz como uno de los pilares de la Constitución de 1991, para luego indicar   que el PLE bajo estudio no puede entenderse como una oportunidad para decidir si   los colombianos quieren o no vivir en paz pues, si así fuera, se estaría   sustituyendo la Carta Política sino que es una votación sobre un acuerdo que   hace efectivo el mencionado derecho fundamental. En ese sentido, el Acuerdo   sería uno de los desarrollos que requiere el artículo 22 constitucional para ser   efectivo.    

Como segundo   argumento, la Corporación indica que el marco jurídico de democracia   participativa contenido en la Constitución implica elementos que van más allá de   la simple representación y que incluyen al Pueblo directamente en la toma de   decisiones en el ejercicio del poder público. De este modo, interpretando el   artículo 2 de la Carta puede entenderse que el Estado colombiano tiene la   obligación de “promover la manifestación de las formas democráticas de   decisión y de control por parte de los ciudadanos y de la sociedad”. Aun   así, es necesario que el legislador defina el mecanismo adecuado para encauzar   la participación popular, dependiendo de la materia que se pretenda decidir por   lo que, a pesar de que el plebiscito que busca establecer el Proyecto no tiene   las mismas características que aquél regulado por las leyes 134 de 1994 y 1757   de 2015, es legítimo que el Congreso hubiese concretado esta figura excepcional   en tanto que fue creado en un marco de justicia transicional que requiere de   mecanismos especiales con el fin de lograr la terminación del conflicto.    

En tercer   término, los intervinientes se manifiestan acerca del carácter vinculante de la   decisión aprobada a través del plebiscito, para lo cual indican que la   naturaleza especial del mecanismo adoptado por el Congreso lo hace un verdadero   “plebiscito refrendatorio” con fuerza vinculante, en tanto manifestación del   constituyente primario. Por otra parte, es necesario que lo decidido a través   del plebiscito sea vinculante o, de lo contrario, las autoridades   administrativas y legislativas no tendrían la obligación de acatar el mandato   expresado en las urnas, restando toda efectividad al mecanismo y a las   negociaciones adelantadas con los grupos al margen de la ley. Por tanto, la   vinculatoriedad del resultado es una garantía de que el Acuerdo (en caso de ser   aprobado) tiene garantías para ser implementado, esto es, de que las autoridades   tendrán la obligación de adelantar las acciones jurídicas y políticas tendientes   a materializar lo establecido en el pacto.    

La naturaleza   plebiscitaria del mecanismo se explica además, en concepto de la Corporación,   por el hecho de que lo que se busca aprobar es un Acuerdo integral y no se   pretende una votación punto por punto con el riesgo de que unas cuestiones sean   aprobadas y otras negadas, lo cual sí sería posible si se tratase de un   referendo. Lo anterior cobra mayor importancia si se tiene en cuenta que el   plebiscito es una consulta al pueblo para que se pronuncie sobre una determinada   política gubernamental, categoría en la cual puede incluirse el Acuerdo final en   tanto que no es una norma jurídica cuya aprobación de busca. Finalmente, en su   último apartado, la intervención de la Corporación Latinoamericana Sur se   refiere al artículo 5 del Proyecto de Ley Estatutaria que regula lo respectivo a   la divulgación del acuerdo final de paz, afirmando que es necesario que la Corte   se pronuncie acerca de la necesidad de realizar una pedagogía diferenciada por   criterios étnicos y de género, a fin de que se garantice la participación de   todos los ciudadanos en términos de igualdad.    

2.19.   Intervención de la Fundación para la Libertad de Prensa – FLIP    

De acuerdo con   su objetivo misional, la Fundación para la Libertad (FLIP) se pronuncia en su   intervención acerca de la constitucionalidad del artículo 5 del Proyecto de Ley   Estatutaria, que se refiere a los medios y condiciones de divulgación del   Acuerdo Final, para solicitar la exequibilidad condicionada de dicha norma por   las siguientes razones. Como introducción, la Fundación recuerda el rol que   tiene la libertad de expresión dentro de los procesos democráticos como el que   busca regular la ley estatutaria, trayendo a colación opiniones emitidas por la   Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH y la Corte   Interamericana de Derechos Humanos, en el sentido de que esta libertad es “condición   indispensable para la consolidación, el funcionamiento y la preservación de los   regímenes democráticos” y, por ende, es indispensable su garantía en tanto   que “la formación de la voluntad colectiva mediante el ejercicio del sufragio   individual se nutre de las diferentes opciones que presentan los partidos   políticos (…)”.    

Estos   pronunciamientos concuerdan con otros emitidos por la Corte Constitucional de   Colombia que ha resaltado que el derecho a la libertad de expresión “constituye   un elemento estructural básico para la existencia de una verdadera democracia   participativa” (Sentencia C-592 de 2012). De acuerdo con lo anterior, la   FLIP considera que el estudio de constitucionalidad de este Proyecto de Ley es   una oportunidad de capital importancia para esta Corporación, por cuanto es la   primera vez que deberá pronunciarse sobre un mecanismo de participación como el   plebiscito que se propone. Por lo mismo, “es la primera vez en la que se   hablará sobre las potestades que puede tener una parte interesada, como es el   Gobierno nacional, sobre las forma en que se transmite la información   relacionada con el asunto a decidir por medio de dicho mecanismo”.    

Entrando al   análisis concreto del mencionado artículo 5, la intervención se refiere, en   primer lugar, a lo dispuesto en los literales c), d), e) y f), que implican el   uso de periódicos de amplio tiraje nacional, servicios de radiodifusión nacional   y comunitaria y canales de televisión públicos y privados como medios de   difusión del contenido del Acuerdo Final mediante una cesión a título gratuito   de horarios prime time (salvo en el caso de los periódicos). A juicio de   la Fundación, estas disposiciones se encuentran en consonancia con otras   disposiciones en el ordenamiento jurídico, tales como el artículo 32 de la Ley   182 de 1995, que faculta al Presidente de la República a hacer uso de los   canales de televisión y la Ley 1341 de 2009, que establece que los proveedores   de servicios de radiodifusión sonora “deberán colaborar con las autoridades en   la transmisión de comunicaciones en casos de emergencia, conmoción interna o   externa y calamidad pública”.    

Con todo, la   Fundación recuerda que mediante la Sentencia C-1172 de 2001 la Corte   Constitucional encontró que el uso ilimitado de canales de televisión por parte   del Presidente según lo dispuesto en el citado artículo 32 de la Ley 182 de 1995   era inconstitucional, por lo cual instituyó unos límites que deben ser tenidos   en cuenta a la hora de analizar la constitucionalidad del proyecto de Ley   Estatutaria. Como lo señala la intervención, si bien en ese momento se   establecieron esos límites a los medios televisivos, la FLIP entiende que estos   pueden también aplicarse a los medios de radiodifusión en tanto que ambos hacen   uso del espectro electromagnético en determinados momentos. Así las cosas, estos   criterios son los siguientes:    

– La facultad   otorgada al Presidente de la República u otros funcionarios para usar el   espectro electromagnético está condicionada a que la información que se brinde   sea i) de interés público y ii) que contribuya a formar una opinión pública   sobre los hechos o sucesos que se informan.    

– Esta facultad   no es absoluta pues está limitada por la Constitución y las competencias propias   de quien haga uso de los espacios informativos.    

– En aras de   garantizar el pluralismo informativo, el Jefe de Estado no puede monopolizar la   información ni pueden existir abusos o extralimitaciones en los contenidos.    

– Las posturas   que pretendan deformar o alterar información real son inadmisibles.    

Correlativamente, los medios que utilizan el espectro electromagnético tienen la   obligación de poner a disposición sus transmisiones para que los funcionarios   públicos autorizados puedan hacer envío de mensajes relacionados con su gestión.    

En segundo   lugar, la intervención de la FLIP se encamina a estudiar las implicaciones   constitucionales de la facultad del Gobierno Nacional para realizar una síntesis   sobre los aspectos más relevantes de los acuerdos de paz, según lo indicado en   el inciso 2 del artículo 5 del Proyecto de Ley Estatutaria. Al respecto, los   intervinientes manifiestan que la obligación impuesta a determinados medios de   publicar, a título gratuito, un contenido que se impone desde el Estado podría   entenderse como una limitación indebida al derecho a la libertad de expresión a   la luz de lo establecido en el artículo 13 de la Convención Americana de   Derechos Humanos, el principio 5 de la Declaración de Principios sobre Libertad   de Expresión aprobada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y   parámetros concordantes establecidos por la Corte Constitucional en sentencias   como la T-391 de 2007, según la cual se incurre en censura a través de “la   imposición arbitraria de información y la exigencia de adecuar contenidos   expresivos a la voluntad estatal”.    

Al respecto, la   FLIP identifica como fin legítimo la necesidad de dar un debate amplio y   suficiente sobre el acuerdo de paz, de forma que con la medida se estaría   buscando garantizar la participación ciudadana en los procesos democráticos y la   paz, contemplados por la Constitución como derechos fundamentales. El paso   siguiente es, entonces, determinar si las medidas son necesarias para la   consecución de dichos fines legítimos, notando que el criterio de necesidad ha   sido entendido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos como la   verificación de que las restricciones estén orientadas a satisfacer un interés   público imperativo, aclarando que entre las varias opciones que existan para   alcanzar los fines propuestos debe escogerse aquella que restrinja en menor   medida el derecho protegido, lo cual implica también un criterio de   proporcionalidad.    

Aplicando esos   estándares al precitado artículo 5, puede decirse, en principio, que la norma en   su conjunto resulta adecuada, “por cuanto establece un límite de tiempo y de   espacio que es preciso y claro para cada uno de los medios señalados. Se trata   de una descripción concreta que hace que la medida no resulte desproporcionada   en tanto no hay posibilidad de que el Gobierno se extralimite en su potestad de   limitar la expresión”. A pesar de lo anterior, en un examen detallado de la   disposición normativa puede verse que la expresión “síntesis de los aspectos más   relevantes del acuerdo final” podría constituir una imposición ilegítima frente   al derecho a la libertad de expresión dado que “permite que el Gobierno   nacional haga una abstracción editorial en la que resalte los aspectos [del   Acuerdo] que, a su juicio, deben sobresalir”.    

El reproche de   la Fundación frente a la expresión citada se refiere específicamente a su   ambigüedad, pues no establece un parámetro para definir “hasta qué punto se   convierte en una facultad para escoger los puntos que sean más favorables y   omitir aquellos que resulten más polémicos y problemáticos frente a la opinión   pública”, recordando que el Gobierno tiene un interés directo en el   resultado (aprobatorio) del plebiscito. En resumen, si bien es legítimo que el   Gobierno utilice los espacios de difusión en los medios de comunicación para   publicar y divulgar los acuerdos con el objetivo de garantizar la participación   política en torno a la paz, no parece necesario ni proporcional que tenga la   prerrogativa de presentar una síntesis en la que puede privilegiar unos puntos   de los acuerdos sobre otros y vulnerar así el principio de imparcialidad que   debe regir la imposición de un contenido.    

La FLIP aclara   que se entiende que no es posible presentar la totalidad de los acuerdos en   todos los espacios proporcionados por los medios de comunicación, por lo que se   propone la construcción de un contenido que no permita que el Gobierno pueda   enfatizar sobre alguna información en detrimento de otra, como lo sería “la   invitación en esos espacios a que la gente conozca la totalidad de los acuerdos   en otras plataformas”. En cualquier caso, en concepto de los intervinientes,   la jurisprudencia constitucional permite entender que los riesgos en el   ejercicio de la libertad de expresión pueden verse reducidos a través de la   aplicación de los principios de veracidad e imparcialidad, de distinción entre   informaciones y opiniones y la garantía del derecho a la rectificación.    

Por todo lo   anterior, la FLIP solicita a la Corte que el apartado del artículo 5 del   Proyecto Estatutario que se refiere a que el Gobierno “presentará una síntesis   de los aspectos más relevantes del acuerdo final invitando a los ciudadanos a   conocer el texto íntegro en sus sitios web y redes sociales”, sea declarado   exequible sólo en el entendido de que “tal síntesis deberá cumplir con los   estándares de veracidad, imparcialidad y posibilidad de rectificación   establecidos en el artículo 20 de la Constitución Política”.    

2.20.   Intervención de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la   Universidad Nacional de Colombia.    

En su   intervención en el marco del estudio de constitucionalidad del PLE sobre el   plebiscito para la refrendación del acuerdo de paz, la Universidad Nacional   solicita a la Corte que declare la exequibilidad condicionada de la norma. Esta   posición encuentra sustento en los siguientes argumentos:    

La Facultad   considera que el proyecto de ley constituye una modificación de la actual   regulación sobre mecanismos de participación ciudadana contenida en la Ley   Estatutaria 134 de 1994. En ese sentido, recuerda que el plebiscito no se   encuentra desarrollado en el texto constitucional por lo que no puede afirmarse   que en la Carta existen “criterios u orientaciones que delimiten el contenido   específico o la significación del plebiscito como mecanismo de participación   ciudadana”, por lo que su regulación fue deferida al legislador. De lo   anterior resulta que la ley estatutaria tiene, entonces, “la capacidad de   regular el mecanismo denominado plebiscito sin sujeción a limitaciones o   condicionamientos constitucionales específicos”.    

Luego de   recordar la naturaleza jurídica del plebiscito y sus características según lo   establecido en la mencionada Ley 134 de 1994, la Universidad resalta que el   Proyecto de Ley bajo análisis define un plebiscito de carácter especial en   ejercicio de las mismas competencias que le permitieron al Congreso de la   República emitir la ley estatutaria de 1994: “en otras palabras, mediante una   reforma a la ley estatutaria vigente, el legislador está en capacidad de variar   el significado y alcances del plebiscito (…) como en efecto lo hace en el   proyecto sometido a control constitucional previo, al instituir un plebiscito   ciertamente excepcional para los fines de alcanzar el valor supremo de la paz”.   Esta excepcionalidad del mecanismo deriva del hecho de que ya no se pretende   conocer la voluntad de la ciudadanía de aprobar o rechazar una política del   Ejecutivo, sino de someter a consideración del pueblo un acto complejo resultado   de un acuerdo de voluntades entre el Gobierno y una organización insurgente.    

Por tanto, así   como las reglas generales acerca del plebiscito de la referida Ley 134 de 1994   fueron declaradas exequibles por encontrarse dentro del marco de competencias   definido para el legislador estatutario, del mismo modo la Ley Estatutaria del   plebiscito para la refrendación de los acuerdos de paz resulta constitucional   por haberse proferido en ejercicio de esas mismas competencias. En concepto de   la institución, esta apreciación acerca de la exequibilidad de la norma “comprende   no sólo la materia relativa al objeto o materia propia del plebiscito   excepcional, sino las reglas especiales para su realización”.    

Visto lo   anterior, la Universidad considera necesario hacer algunas precisiones con   respecto a las consecuencias de la decisión que adopte el pueblo al concurrir al   plebiscito, específicamente, en lo referente a lo vinculante del resultado para   todas las autoridades nacionales quienes deberán dictar las disposiciones que   les correspondan para “acatar el mandato proveniente del veredicto del pueblo   expresado en las urnas”. Sin embargo, esta norma no especifica cuáles son las   normas constitucionales, legales, reglamentarias y demás que deberán ser   adoptadas como consecuencia de la aprobación del plebiscito por lo que queda   abierta la puerta para múltiples polémicas en torno a si las medidas que se van   a adoptar efectivamente corresponden a lo previsto en el Acuerdo Final, poniendo   en grave peligro el objetivo de alcanzar la paz. En consecuencia, la Facultad   solicita a la Corte que module su sentencia con el fin de que el objeto materia   de refrendación plebiscitaria tenga “unas características plenamente ciertas   sobre la normatividad que deberá adoptarse con posterioridad a la eventual   aprobación del plebiscito y como resultado del acuerdo a que lleguen las partes   (…)”, con el fin de darle precisión a las consecuencias del resultado del   plebiscito.    

2.21.   Intervención de la Ruta Pacífica de las Mujeres y de la Casa de la Mujer.    

La Ruta   Pacífica de las Mujeres y la Casa de la Mujer, en su calidad de movimiento   social y político de mujeres en favor de la paz y de organización no   gubernamental feminista dedicada al reconocimiento y garantía de los derechos   humanos de las mujeres, respectivamente, intervienen en el marco del debate   sobre la constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria que reglamenta el   plebiscito para la refrendación del acuerdo de paz para solicitar a la Corte que   declare la exequibilidad de dicha norma, con la condición de que el uso de dicho   mecanismo de participación sea acordado en la Mesa de Negociaciones y a que se   garantice la participación igualitaria de mujeres, comunidades étnicas y, en   general, de todos los miembros de la sociedad colombiana.    

Para sustentar   su petición, las organizaciones se refieren, en primer lugar, al contenido del   derecho a la paz como mínimo constitucional indicando que la garantía de éste   implica, a su vez, la efectividad de otros derechos tanto de quienes habitan hoy   en día el territorio colombiano como de quienes harán parte de las futuras   generaciones en lo que puede entenderse como la “dirección prospectiva” de la   paz. En ese sentido, lo que se pretende someter a consulta no es el derecho a la   paz como tal, sino aquellas reformas necesarias para hacer efectivo ese derecho   que ha sido negado durante décadas, por lo cual la decisión que emita la Corte   Constitucional tendrá, en concepto de las intervinientes, una trascendencia   histórica al punto que, incluso si la Corte encontrara que el plebiscito es   contrario a la Constitución, debería ordenar al Estado colombiano tomar medidas   encaminadas a garantizar el ejercicio del derecho a la paz y la terminación del   conflicto armado.    

En un segundo   apartado, las organizaciones de mujeres se refieren a la importancia de los   procesos democráticos y la participación de las comunidades en los mismos y en   las decisiones de trascendencia nacional. Al respecto, afirman que más allá del   problema constitucional que se discute, el mecanismo jurídico que se usará para   refrendar los acuerdos “es también una prueba para la democracia colombiana   y, en particular, para la inclusión de los sectores sociales históricamente   discriminados y excluidos, entre ellos, las mujeres” en tanto que implica   asumir el reto de propiciar que las decisiones y la participación en escenarios   de poder sea realmente paritaria así como a que se amplíe el espectro de   participación cuantitativa y cualitativamente, para lo cual es de gran   importancia que el Tribunal Constitucional establezca la necesidad de que el   mecanismo de participación sea amplio, democrático y legítimo para que la   decisión tomada por la ciudadanía no quede sujeta a los cambios de postura   gubernamentales.    

Para lograr esa   ampliación del espectro democrático, las intervinientes proponen a la Corte que   ordene al Estado hacer pedagogía y crear mecanismos diferenciales con   perspectiva de género “para que las mujeres, en especial las mujeres   empobrecidas, campesinas, afrocolombianas, indígenas, víctimas y, en general,   aquellas que la misma Corte ha reconocido en situación de especial   vulnerabilidad, puedan participar del proceso en forma activa”. Estos   mecanismos pueden incluir órdenes directas para que las autoridades locales   hagan la pedagogía en las zonas rurales y urbanas con el concurso de   organizaciones de mujeres de base y mujeres habitantes de zonas rurales y   periféricas de las ciudades.    

Del mismo modo,   la pedagogía deberá ofrecerse en todas las lenguas nativas y en todos los   sectores del territorio nacional con el debido apoyo presupuestal y de seguridad   que deberá prestar el Estado colombiano. A lo anterior se suma la necesidad de   que los medios comunales y locales puedan tener incidencia en pie de igualdad   con los medios nacionales y privados y que se despliegue una estrategia   educativa a nivel nacional que contemple la difusión de los Acuerdos y sus   efectos en las distintas instituciones educativas. Hechas estas precisiones, las   organizaciones reiteran su solicitud de que la Corte declare constitucional el   Proyecto estudiado siempre y cuando se obligue al Gobierno nacional la inclusión   de este tipo de medidas pedagógicas con enfoque diferencial y de género.    

2.22.   Intervención del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad   Externado de Colombia    

El Departamento   de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia interviene   ante la Corte Constitucional para respaldar una declaratoria de   constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria bajo examen, con excepción   del artículo tercero del mismo que se refiere a la vinculatoriedad del   plebiscito para la refrendación de los acuerdos de paz. Los argumentos de la   Universidad para sustentar esta posición se presentan a continuación:    

Primero, los   intervinientes se refieren a la idoneidad del plebiscito como mecanismo de   participación ciudadana para la refrendación del Acuerdo Final haciendo una   aproximación histórica sobre el origen y definición del plebiscito mencionando   su génesis en la república romana y su utilización posterior en la Francia   napoleónica y en otras latitudes donde en ocasiones ha adquirido una connotación   negativa por haber sido utilizado como mecanismo para legitimar poderes de facto   o dictatoriales. Del mismo modo, se citan varias definiciones doctrinarias de la   figura del plebiscito y su distinción con respecto a otros mecanismos de   participación popular – especialmente, el referendo – señalando que, en   principio, la diferencia entre estas dos figuras radica en que el referendo   tiene por objeto la aprobación de una propuesta legal o un texto normativo   mientras que el plebiscito se trata de cuestionar al pueblo sobre un tema de   interés sin que medie un texto normativo que se deba aprobar o rechazar.    

Acerca del   tratamiento que se le ha dado al plebiscito en Colombia, la Universidad indica   que este mecanismo ha sido utilizado en tres ocasiones: la primera, con el   llamado “Plebiscito de 1957” cuando se preguntó si la población quería que   entrara nuevamente en vigencia la Constitución de 1886 en medio de la dictadura   del General Rojas Pinilla; la segunda, con ocasión del “Plebiscito   Constituyente” impulsado por el gobierno de Virgilio Barco Vargas y que convocó   una Asamblea Constituyente con posterioridad al Movimiento de la Séptima   Papeleta y, tercero, con el establecimiento del mecanismo en las normas   constitucionales de la Carta de 1991.    

Con respecto al   plebiscito de 1957, el Departamento recuerda que no se estableció ningún tipo de   umbral electoral y sometió a la voluntad popular un texto indivisible que   revivió la vigencia de la Constitución de 1886. Así como varios autores, la   Corte Constitucional consideró en la Sentencia C-180 de 1994 que este plebiscito   había sido, en realidad, un referendo porque con esa votación se restableció una   norma constitucional que se encontraba suspendida y, por ende, el pueblo se   había pronunciado sobre la vigencia de una norma jurídica. Posteriormente, en   1990. Se convocó a la aprobación de una constituyente en lo que ha sido   denominado un “plebiscito constituyente” que no estaba regulado en la   Constitución de 1886 pero dio lugar a la formación de la Asamblea Nacional   Constituyente de 1991. Por otra parte, el tratamiento actual que recibe el   plebiscito en el ordenamiento jurídico colombiano deriva de lo dispuesto en el   artículo 103 de la Constitución de 1991, siendo esta la primera vez que esta   figura tiene regulación constitucional.    

Con todo, esta   última regulación es exigua por cuanto no se establece ninguna definición del   mecanismo y se delega a una ley estatutaria la conceptualización y regulación de   esta institución jurídica, lo cual fue hecho por el Congreso de la República a   través de la Ley 134 de 1994. Luego de hacer un recuento de las normas   contenidas en esta última normativa y de los pronunciamientos de la Corte   Constitucional sobre la misma, la intervención concluye este punto manifestando   que, actualmente, la legislación contempla al plebiscito como un mecanismo de   participación popular que consiste en el pronunciamiento del pueblo convocado   por el Presidente de la República mediante el cual se apoya o rechaza una   determinada decisión del Ejecutivo. A pesar de contar con iniciativa   gubernamental, la convocatoria debe ser aprobada por las dos Cámaras del   Congreso y surtir un control previo de constitucionalidad por parte de la Corte   Constitucional en lo relativo a eventuales vicios de forma. Finalmente, se   prohíbe que se realicen plebiscitos sobre la duración del periodo presidencial,   los estados de excepción, la reforma a la Constitución, las leyes aprobatorias   de tratados, las de presupuestos o las referentes a materias fiscales o   tributarias.    

A continuación,   la Universidad hace un examen acerca del tratamiento jurisprudencial que se le   ha dado al plebiscito en vigencia de la Constitución de 1991, señalando que los   dos pronunciamientos más relevantes en ese sentido han sido las Sentencias C-180   de 1994 (que estudió la ya citada Ley 134 de 1994) y C-150 de 2015 (que se   refirió a la constitucionalidad de la Ley 1757 de 2015). En estas decisiones, la   Corte definió el plebiscito y estableció las semejanzas y diferencias que pueden   existir entre éste y otros mecanismos de participación popular como el referendo   y la consulta popular, estableciendo que tanto el plebiscito como la consulta   encuentran fundamento constitucional común en el artículo 104 de la Carta   Política, por lo que el primero puede ser considerado como un tipo de la segunda   (Sentencia C-150 de 2015). A pesar de su origen común, mientras el plebiscito   tiene por objeto convocar al electorado para decidir sobre una determinada   decisión del Ejecutivo, la consulta popular pretende una votación sobre materias   que podrían demandar la intervención de otros órganos del poder público.    

Vistos estos   antecedentes, el Departamento se pregunta entonces si la finalidad del   “plebiscito por la paz” se corresponde con la naturaleza legal y jurisprudencial   de este mecanismo de participación o si, por el contrario, lo reglado por el   Proyecto de Ley es, realmente, otra figura de las anteriormente descritas. Para   resolver esta cuestión, afirman que el Acuerdo General para la terminación del   conflicto, firmado por el Gobierno y las FARC-EP el 26 de agosto de 2012 aprobó,   en su sexto punto, la implementación de un mecanismo de refrendación para los   acuerdos finales y su implementación. Así mismo, como antecedente, cabe tener en   cuenta lo dispuesto en la Sentencia C-784 de 2014 que estudió la posibilidad de   convocar un referendo para la paz y en la que se dijo que “escoger un   mecanismo de participación ciudadana democrática para terminar el conflicto y   transitar hacia la paz es una opción que interpreta cabalmente la filosofía de   la Carta de 1991”, de modo que “Promover esta forma de democracia   participativa y deliberativa es al mismo tiempo sentar las bases para   posibilitar la paz (…)”.    

Por tanto, en   este estado de la intervención, el Departamento concluye que para la culminación   de los acuerdos de paz “resulta necesario un mecanismo de participación   popular en donde se vincule efectivamente a los ciudadanos en la posibilidad de   aprobar o no aprobar los acuerdos que se vienen discutiendo (…) con la finalidad   de legitimar la decisión política del gobierno de realizar un Acuerdo de Paz,   pero también la necesidad de vincular efectivamente a los ciudadanos en esta   decisión”. En ese sentido, el plebiscito que se pretende convocar es un   asunto de trascendencia nacional que deriva de una decisión del Ejecutivo y cuya   convocatoria no tiene relación directa o indirecta con los temas que no pueden   ser objeto de votación plebiscitaria. Del mismo modo, se conservan los elementos   procedimentales necesarios para su aprobación como lo son el debate legislativo   y el control previo de constitucionalidad. Por tanto, no se ha desnaturalizado   la figura sino que se está introduciendo al ordenamiento un caso especial de   plebiscito que tiene como finalidad única la aprobación de un acuerdo de paz “en   correspondencia con la vocación de la Constitución de 1991 de armonizar los   principios de democracia participativa y búsqueda de la paz”.    

Como segundo   gran argumento, la Universidad Externado de Colombia trata el tema de la   inconstitucionalidad del carácter vinculante de la decisión plebiscitaria y la   relación con el mecanismo de implementación de los acuerdos, según lo dispone el   artículo 3 del Proyecto de Ley. En concepto de los intervinientes, el inciso   segundo de dicho artículo y la parte correspondiente al carácter vinculante del   resultado del plebiscito “para efectos del desarrollo constitucional y legal del   Acuerdo”, son inexequibles por tres razones: i) porque amplía de forma   inconstitucional el objeto del plebiscito a competencias de otras autoridades   diferentes al Ejecutivo nacional; ii) porque desnaturaliza la figura del   plebiscito al adscribirle consecuencias que son propias de otros mecanismos de   participación popular según la jurisprudencia de la Corte Constitucional y iii)   porque esa vinculatoriedad “supone evitar un necesario control de   constitucionalidad previo que no existe para el plebiscito, pero sí para los   mecanismos cuyos efectos pretende adoptar”.    

Sobre la   primera razón, el Departamento indica que no había necesidad de contemplar el   carácter vinculante del Plebiscito en la norma estudiada, dado que en la   Sentencia C-180 de 1994 la Corte había señalado que al plebiscito le era   aplicable lo previsto en el artículo 104 de la Constitución, por lo que “la   decisión del pueblo es obligatoria, por manera que no requiere ni de   refrendación, ni de adopción bajo la forma de ley o decreto”. Sin embargo, lo   reprochable es que el mencionado artículo 3 extiende el carácter jurídicamente   obligatorio del plebiscito a la totalidad de los órganos, instituciones y   funcionarios del Estado aun cuando la naturaleza del plebiscito es aprobar o   improbar una decisión del Ejecutivo, con efectos únicamente para este. Así, no   es posible que un pronunciamiento popular sobre una decisión emanada del   Presidente de la República pueda vincular a todo el resto del Estado o de lo   contrario se estaría poniendo en riesgo el principio de separación de poderes.   Por otra parte, si se quisieran instituir efectos normativos directos a partir   de la decisión del pueblo, entonces debería optarse por un referendo o por una   consulta en caso de que se pretenda obligar a otras instituciones del Estado.    

En cualquier   caso, en concepto de la Universidad, aún si la Corte encuentra constitucional la   fuerza vinculante del plebiscito, deberá aclarar que esta sólo se refiere a la   posibilidad de utilizar el procedimiento legislativo especial para la   implementación de los acuerdos que actualmente se está regulando en el Congreso   mediante una reforma constitucional, de forma que este sólo podría utilizarse   siempre que se realice la votación o, de lo contrario, si la convocatoria a   plebiscito se omite, no podrá hacerse uso de ese procedimiento legislativo y,   por ende, las normas de implementación deberán tramitarse por los procedimientos   legislativos ordinarios.    

En tercer   término, la intervención del Departamento de Derecho Constitucional trata el   asunto sobre la constitucionalidad del cambio en el tipo de umbral y del   reajuste del porcentaje constitutivo del umbral aprobatorio estipulado en el   PLE. Al respecto, sostienen que tal modificación es compatible con la   Constitución en tanto que la Carta defirió al legislador la definición de los   umbrales de todos los mecanismos de participación ciudadana al no regular   ninguno de ellos. En ese sentido, si existe una ley estatutaria anterior que   fija determinado umbral de participación (Ley 1757 de 2015) que fue declarada   exequible, entonces debe entenderse que el legislador conserva la competencia   para modificar nuevamente el umbral a través de otra ley de la misma categoría   como la que se examina. Igualmente, la Universidad identifica varios argumentos   políticos en apoyo a esta conclusión: “el fracaso rotundo de la democracia   directa en Colombia ha obedecido en buena parte a defectos del diseño   institucional, entre los que el establecimiento de umbrales de participación   demasiado altos, que promueven el abstencionismo en lugar de la participación,   ocupa un lugar prominente”. En consecuencia, indican los intervinientes, la   reducción del umbral aprobatorio está justificada si se quiere dar espacio a la   aprobación del plebiscito en un país que se caracteriza por un abstencionismo   estructural que supera el 50%. Por otro lado, el cambio de un umbral   participativo a uno aprobatorio y su reducción al 13% está soportado por la   existencia de estudios empíricos que demuestran que el segundo tipo de umbral   fomenta la participación mientras el primero el abstencionismo.    

Finalmente,   como cuarto argumento, la Universidad Externado de Colombia hace referencia a la   habilitación de los funcionarios públicos para que participen en la deliberación   sobre el plebiscito, según lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 2 del   proyecto de ley. En su intervención, los intervinientes consideran que este   artículo no contraviene en principio el artículo 127 constitucional que regula   las condiciones de participación en política de los servidores públicos en tanto   que el proyecto de ley de plebiscito no modifica o contraría esa regulación. Sin   embargo, consideran necesario que la Corte restrinja la interpretación del   mencionado artículo estatutario para que se entienda que la participación de los   servidores públicos en el debate no puede enmarcarse en controversias políticas   de tipo partidista o aquellas que se refieren a la elección de otros   funcionarios públicos y que coincidan con los temas relacionados con la   refrendación del Acuerdo de Paz.    

2.23.   Intervención del Centro de Estudios Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia)    

El Centro de   Estudios Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) interviene ante la Corte   Constitucional dentro del proceso de referencia con el fin de defender la   constitucionalidad del PLE porque consideran que la refrendación del acuerdo de   paz es una medida que fortalece el acuerdo de paz, la democracia participativa y   constituye la expresión de diversas normas constitucionales. Sin embargo,   solicitan igualmente que esta Corporación declare la inexequibilidad de la   denominación “plebiscito” por considerar que las reglas establecidas en el   Proyecto de Ley no se compadecen con la naturaleza jurídica de ese mecanismo de   participación popular sino que, en realidad, establecen un mecanismo especial y   excepcional de refrendación que los intervinientes denominan “consulta   popular especial”. Sustentan sus consideraciones en los siguientes   argumentos:    

Primero, la   intervención dedica un apartado a estudiar la noción de refrendación de un   acuerdo de paz, sus funciones, dimensión y legitimidad constitucional. En ese   sentido, entienden la refrendación como un proceso “multi-etápico” que cumple al   menos tres funciones: como expresión de legitimidad democrática, como   implementación popular y concentrada de reformas esenciales de los acuerdos de   paz y como seguro democrático para la irreversibilidad de la paz. Del mismo   modo, es necesario distinguir entre la refrendación en sentido amplio y   aquella en sentido estricto, en tanto que la primera sería un proceso que   abarca tres dimensiones, es decir, i) la ratificación ciudadana del acuerdo, ii)   la adopción de mecanismos especiales de implementación y iii) el otorgamiento de   fortaleza jurídica al acuerdo de paz. Por su parte, la refrendación en sentido   estricto sería la que se refiere a la ratificación ciudadana del acuerdo a   través de algún mecanismo de participación.    

En lo que   respecta a la legitimidad constitucional de la refrendación de los acuerdos de   paz, en vista de la controversia desatada a partir de algunas declaraciones del   profesor Luigi Ferrajoli en el las cuales afirmó que como en una sociedad   democrática es imposible someter a votación un derecho fundamental y la paz es   uno de ellos, entonces no sería posible jurídicamente hacer una refrendación de   los acuerdos. Sobre este punto, los intervinientes indican que si bien comparten   la premisa según la cual el derecho fundamental a la paz es indisponible, la   conclusión no se desprende de las premisas “pues la votación sobre un acuerdo   de paz no es una votación sobre el derecho a la paz como tal”. En efecto, la   teoría constitucional ha mostrado que la ilegitimidad de someter a consideración   de las mayorías la aplicación de un derecho fundamental como la paz, que ha sido   reconocido por la jurisprudencia constitucional como uno de los propósitos   centrales del derecho internacional, un fin fundamental del Estado colombiano,   un derecho colectivo de la humanidad y un deber jurídico de todos los   colombianos.    

De lo anterior   se desprende que lo que no puede someterse a votación es la existencia y el   contenido esencial del derecho a la paz pero esto no implica necesariamente que   sea inviable aprobar o improbar un acuerdo de paz. En otras palabras, la   refrendación no busca decidir si los ciudadanos tienen o no derecho a gozar de   la paz sino de votar “una expresión y un desarrollo incierto y polémico de este   derecho”, que es el acuerdo entre el Gobierno y las guerrillas. En ese sentido,   no hay duda de que es posible votar y reglamentar mayoritariamente ciertas   formas de ejercicio de un determinado derecho mientras no resulte afectado su   núcleo esencial. Esta postura encuentra apoyo jurisprudencial en la Sentencia   C-784 de 2015, en la que se declaró la exequibilidad de la Ley 1745 de 2015 para   convocar un referendo a favor de un eventual pacto de paz: “escoger un   mecanismo de participación democrática para terminar el conflicto y transitar   hacia la paz es una opción que interpreta cabalmente la filosofía de la Carta de   1991”. Para concluir este punto, Dejusticia afirma que existe una razón de   filosofía democrática para apoyar la refrendación, si se niega esa posibilidad   de que la ciudadanía participe “estamos, pues, aceptando que el gobierno y las   guerrillas impongan su propia visión de la paz de Colombia” a pesar de que un   asunto de tal trascendencia debería pasar necesariamente por la decisión del   pueblo.    

A continuación,   Dejusticia presenta sus argumentos en torno a la necesidad, posibilidad y   conveniencia de la refrendación indicando, en principio, que esta fue una de las   condiciones que hicieron posible el establecimiento de la Mesa de Negociaciones,   como se manifestó en el Acuerdo general del 26 de agosto de 2012, por lo cual la   refrendación es una realidad política necesaria. Por otra parte, la refrendación   es el escenario propicio para incorporar los acuerdos en el ordenamiento   jurídico y darles fuerza normativa pues, contrario a lo sostenido por otros   analistas, no es claro que los acuerdos entre el gobierno y la guerrilla sean un   acuerdo especial humanitario de los previstos en el artículo 3 común de los   Convenios de Ginebra y, por ende, que hagan parte del bloque de   constitucionalidad con fuerza jurídica internacional. Lo anterior, por cuanto   del hecho de que la naturaleza normativa de los acuerdos incluya normas de tipo   humanitario, no se sigue que los mismos ingresen de manera automática al   mencionado bloque pues también incluyen disposiciones que desbordan el ámbito de   lo humanitario y, por tanto, su inclusión en el orden doméstico requiere de una   vía jurídica propia como puede serlo el ejercicio de refrendación. Con todo, en   un aparte posterior de la intervención, Dejusticia defiende el argumento que el   Acuerdo Final sí puede ser considerado como un acuerdo especial, a partir de una   interpretación ampliada del artículo 3 común.    

Derivado de lo   anterior, “la adopción de las fórmulas de transición, por medio de una amplia   discusión democrática, tiene la potencialidad de generar apoyos sociales básicos   en torno a las fórmulas efectivamente escogidas para implementar la transición”   de forma que la refrendación tiene la potencialidad de dotar, como ya se   mencionó, al proceso de sostenibilidad y de garantías para la irreversibilidad   de lo pactado. Así se puede constatar a través de la experiencia comparada, como   por ejemplo en los casos de Sudáfrica e Irlanda del Norte donde la participación   popular permitió el éxito de los procesos, mientras que la falta de legitimación   política permitió el colapso de otros como en Chipre (Acuerdo de Zúrich y   Londres de 1959) y Ruanda (Acuerdo de Arusha de 1993). Con todo, los   antecedentes internacionales también demuestran que la refrendación no es un   camino exento de obstáculos (caso Guatemala) ni tampoco es absolutamente   necesario (como ocurrió con El Salvador). En general, la lección que los   intervinientes obtienen de esta comparación se refiere al cuidado que debe   tenerse en el diseño de la refrendación por cuanto esta puede profundizar la   polarización o crear mecanismos secuenciales para armonizar posiciones que en   principio parecían irreconciliables (como se hizo, por ejemplo, en Sudáfrica).    

Sobre la   ausencia de un mecanismo de refrendación especial y específico en la   Constitución de 1991.    

Los   intervinientes señalan la paradoja de que, siendo la Constitución de 1991 un   acuerdo de paz en sí misma, no contemple un mecanismo de participación ciudadana   para refrendar otros acuerdos. Esto cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta   que ninguno de los mecanismos de participación establecidos en la Constitución “cumple   con las condiciones políticas y jurídicas indispensables para la refrendación   que el proceso demanda en estos momentos”. Sin embargo, sostiene el Centro   de Estudios, la Constitución sí otorga un marco normativo para crear tal   mecanismo especial y específico de refrendación.    

En este punto,   la intervención hace una reseña exhaustiva de la naturaleza jurídica y   características de los dispositivos constitucionales para realizar una   refrendación, desde los menos participativos hasta aquellos que implican la   intervención ciudadana más directa. En primer término, hace referencia a las   leyes, decretos, normas reglamentarias y cualquiera emanada de un órgano   representativo que, si bien tienen legitimidad por ser producto de la democracia   representativa, no tienen la fuerza política que puede derivarse de un ejercicio   de refrendación. Por otra parte, existen mecanismos que exigen el concurso   directo de la ciudadanía como son el referendo, la consulta popular y el   plebiscito sobre las que se detallan su desarrollo legal y jurisprudencial,   señalando que sobre el plebiscito no existe una regulación constitucional en   tanto que se define únicamente como la aprobación popular de una política   presidencial sin que dicha votación se torne vinculante. Cabe anotar que la   intervención hacer énfasis en la inconveniencia de optar por una Asamblea   Constituyente como mecanismo de refrendación, por lo extendido de su trámite y   el elevado umbral que supone su convocatoria, además de los inconvenientes   políticos derivados de que “la situación que vive el país en el momento de   firmarse un acuerdo de paz es usualmente incompatible con las condiciones   requeridas para que una constituyente funcione bien”.    

Como conclusión   del anterior análisis, Dejusticia indica que ninguno de los mecanismos descritos   por sí mismos pueden servir para refrendar un acuerdo de paz: así por ejemplo,   el plebiscito, si bien es ágil y serviría para aprobar la decisión del gobierno   de buscar una solución negociada al conflicto, no permite la inclusión del   acuerdo de paz en el ordenamiento jurídico ni su implementación jurídica. Por su   parte, el referendo puede producir cambios constitucionales directos, pero es   más largo y exigente en términos de umbral. Del mismo modo, la Asamblea   Constituyente permite una deliberación más amplia y una mejor expresión de las   minorías pero tiene los problemas de conveniencia que fueron mencionados en el   párrafo anterior. Por tanto, la pregunta sobre el mecanismo idóneo para la   refrendación del acuerdo sigue abierta.    

Como respuesta,   los intervinientes proponen la creación de un mecanismo especial para la   refrendación amparándose, en primer lugar, en la competencia del Congreso para   regular tal figura. Sobre esto, indican que la creación de un mecanismo especial   se fundamenta en dos pilares fundamentales de la Constitución: la búsqueda de la   paz y la participación democrática, como resulta evidente luego de un repaso por   las actas de la Asamblea Nacional Constituyente y el desarrollo normativo y   jurisprudencial posterior. Específicamente, en lo que respecta al pilar de la   participación democrática, la Corte Constitucional ha establecido que existe un   mandato constitucional de maximizar progresivamente los mecanismos que permiten   la injerencia de la ciudadanía en la toma de decisiones, a la vez que ha dicho   que las formas de participación existentes no agotan la posibilidad de que   existan otras.    

Un ejemplo de   lo anterior es la declaratoria de constitucionalidad de los referendos   especiales para la implementación de reformas para la terminación del conflicto   (Sentencia C-784 de 2014). Al respecto la Corte Constitucional expresó que esa   iniciativa legislativa “no deroga ni expresa ni tácitamente la Ley 134 de 1994,   sino que establece regulaciones especiales”. Por lo tanto, en concepto del   Centro de Estudios, el Congreso de la República tiene una clara y justificada   competencia de crear un mecanismo de refrendación especial para el acuerdo de   paz en desarrollo de su capacidad constitucional y legal de desarrollar los   principios fundamentales de la paz y la participación democrática.    

Dejusticia   identifica, por lo tanto, el siguiente problema jurídico: ¿Cuál sería, entonces,   la naturaleza jurídica del mecanismo de refrendación creado por el proyecto de   Ley Estatutaria? Si se parte de que el mecanismo refrendatorio no hace parte ni   es desarrollo de ninguno de los mecanismos de participación previstos en el   artículo 103 de la Constitución ni la Ley 134 de 1994, entonces es claro que no   puede denominarse como “plebiscito”, en tanto que no pretende aprobar una   decisión del Ejecutivo sino un acuerdo entre dos partes que involucra a todos   los estamentos de la sociedad colombiana y, además, vincula a todas las   autoridades estatales. Por lo anterior, el mecanismo diseñado en el proyecto   legislativo se asemeja más a una consulta popular pero con carácter especial: “una   consulta popular especial para la paz”, con reglas especiales en lo que   respecta a su convocatoria y umbral y con un objeto específico, cual es la de   refrendar los acuerdos de paz, pero guardando armonía con la Ley Estatutaria de   Mecanismos de Participación, al deberse aplicar esta última en lo no regulado   por el Proyecto que se analiza.    

Así mismo, la   intervención encuentra que esta consulta popular especial cumple con las   funciones de la refrendación de legitimidad democrática, implementación jurídica   y garantía de cumplimiento. Lo primero, porque garantiza la validación popular a   través de los votos, promoviendo la participación a través de la exigencia de   que la aprobación depende de que vote al menos el 13% del censo electoral   (aproximadamente 4 millones de votos). Por otra parte, siempre y cuando gane el   “sí”, la consulta dotaría de fuerza jurídica los acuerdos en tanto expresión del   poder constituyente en el Estado Constitucional de Derecho que, puede   entenderse, exige que dicho acuerdo tenga fuerza en el derecho interno para que   pueda implementarse. Finalmente, la consulta es también una garantía de   cumplimiento porque obliga y habilita a las autoridades públicas para que   dispongan lo necesario para el desarrollo constitucional y legal de los   acuerdos.    

Con todo, aún   si la Corte acepta que la denominación “plebiscito” es inconstitucional para   efectos de lo que prevé el Proyecto de Ley Estatutaria, es necesario estudiar la   constitucionalidad de las normas que lo regulan, con base en las mismas reglas   de control que se aplican a los plebiscitos y consultas populares nacionales, es   decir, un control posterior a su realización y por los vicios de procedimiento   en su convocatoria y realización. Por tanto, las últimas secciones de la   intervención están dedicadas a evaluar la exequibilidad de las normas dentro del   Proyecto que se refieren al proceso de convocatoria, umbral, voto en bloque del   acuerdo y, finalmente, sobre la vinculatoriedad de la decisión tomada por el   pueblo en el mecanismo de refrendación.    

Sobre el   artículo 2 (proceso de convocatoria), los intervinientes manifiestan que es   constitucional que el Presidente sea el único autorizado a convocar el   plebiscito en tanto que constituye un ejercicio de su competencia de velar por   el mantenimiento del orden público y por alcanzar y mantener la paz. Por otra   parte, la necesidad de la intervención del Congreso de la República es legítima   y acorde con el ordenamiento constitucional en tanto que sirve para controlar   las actuaciones del Ejecutivo. Finalmente, las partes de la convocatoria se   asemejan a las de otras formas de participación popular: los tiempos son   razonables para procurar una discusión amplia en el Congreso sin que se   extiendan al punto de hacer nula la efectividad del mecanismo.    

En lo que atañe   al artículo 2, en lo relativo al umbral de participación, se tiene que es un   requisito necesario con el fin de garantizar que las decisiones de trascendencia   nacional no queden en manos de una minoría movilizada. La intervención anota que   es posible distinguir entre umbral de participación (UP) y umbral de aprobación   (UA), de forma que el primero exige un número de votos efectivos con   independencia del resultado mientras que el UA exige un porcentaje de votos en   sentido aprobatorio, siendo el UP el dispositivo elegido para los mecanismos de   participación en Colombia a partir de la Ley 134 de 1994. Sin embargo, el   proyecto de Acto Legislativo adopta un sistema de UA, exigiendo que al menos el   13% del voto electoral vote por el “Sí” y que estos no sean superados por el   número de votos a favor del “No”. En concepto de Dejusticia, este cambio es   constitucional porque, primero, garantiza que la decisión será tomada por la   mayoría de votantes (al menos 4 millones) garantizando el principio democrático.    

Segundo, el UA   no promueve el abstencionismo activo como estrategia porque, de lo contrario, “quienes   sean indiferentes estarán sometidos a las mayorías que acudan a ejercer su   derecho al voto”. Tercero, el porcentaje exigido es más bajo que el de otros   mecanismos de participación, lo cual encuentra justificación en el hecho de que   como es un UA, el 13% de porcentaje aprobatorio equivale materialmente al umbral   de 25% que se exige al referendo para reformas constitucionales. Cuarto, el   establecimiento de umbrales hace parte del ejercicio de la libertad de   configuración del legislador pues la Constitución no contiene ninguna   prohibición de establecer umbrales de aprobación.    

En cuanto al   artículo 4 del PLE, los intervinientes advierten que si bien el mencionado   artículo puede interpretarse en sentido de que da lugar al voto en bloque, en   realidad no es así por cuanto el objeto de la consulta especial es el   pronunciamiento del pueblo sobre la refrendación del Acuerdo Final en su   conjunto y no para expresar su aprobación o no de cada punto que fue discutido.   A lo anterior se suma que el Acuerdo es inescindible, lo cual se relaciona con   la esencia misma de un pacto de paz como un conjunto de medidas relacionadas e   interdependientes negociadas por las partes por lo que aprobarlo por partes “llevaría   a romper los presupuestos políticos y jurídicos con los que realiza la   negociación el Presidente de la República como cabeza de la conservación del   orden público”.    

En la última   sección de su intervención, el Centro de Estudios se refiere a la   vinculatoriedad de la decisión tomada por el pueblo en la consulta popular   especial lo cual implica, en su concepto, la necesidad de que la Corte se   pregunte sobre la naturaleza normativa y fuerza jurídica de los acuerdos en   medio del proceso de paz con anterioridad al análisis sobre los efectos del voto   afirmativo o negativo del pueblo. Siguiendo esas premisas, los intervinientes   afirman que el acuerdo de paz que se busca alcanzar con los alzados en armas   pueden ser entendidos constitucionalmente como acuerdos especiales humanitarios,   según una interpretación ampliada, finalista y evolutiva del artículo 3 común de   los Convenios de Ginebra, al menos por tres razones: la primera, que los   acuerdos alcanzados entre un Gobierno y un grupo insurgente no puede ser   considerado un tratado internacional en tanto una de sus partes (el grupo al   margen de la ley) no es sujeto de derecho internacional. Segundo, el artículo 3   de los Convenios tiene un amplio margen de reglamentación al punto que los   acuerdos “no se agotan con las disposiciones estrictas de conducción de las   hostilidades, sino que también incluye los esfuerzos de las partes por terminar   la confrontación armada” al punto que puede decirse que el propósito de los   Convenios de Ginebra es, en suma, alcanzar un acuerdo de paz como forma   definitiva de humanizar la guerra. Tercero y de acuerdo con lo anterior,   Dejusticia hace mención de varias experiencias internacionales que han dado   lugar a acuerdos humanitarios especiales que buscan terminar un conflicto armado   y, a la vez, establecer instituciones de Estado de Derecho como son el Acuerdo   de Nairobi (1985), el Acuerdo de Paz de Cotonou para Liberia (1993) y el Acuerdo   de Paz de Lomé (1999), entre otros, lo que lleva a pensar que “esta práctica   de usar los acuerdos especiales para propósitos más amplios permite afirmar que   hay una costumbre emergente (…) que permite entender que pactos de paz que   contengan clausulas humanitarias pueden ser calificados de acuerdos humanitarios”.    

Una vez   analizada la naturaleza jurídica de los acuerdos de paz, los intervinientes   pasan a analizar el asunto del “carácter vinculante para efectos del desarrollo   constitucional y legal de lo pactado” según lo dispuesto en el artículo 3 del   Proyecto de Ley. En su opinión, este apartado del proyecto significa que si el   pronunciamiento popular ratifica democráticamente los acuerdos de paz, entonces   los acuerdos ingresan al ordenamiento jurídico como parámetro constitucional que   hace parte del bloque de constitucionalidad; que el Pueblo impone a las   autoridades competentes un mandato de implementación jurídica de lo pactado, de   manera que el voto afirmativo activa un mecanismo especial y expedito de   implementación de los acuerdos. De lo contrario, si gana el voto negativo,   entonces los acuerdos no ingresarían al ordenamiento jurídico y las   instituciones no tendrían el mandato popular de implementar jurídicamente dichos   pactos sin que esto implique cerrar las puertas de continuar con los esfuerzos   de buscar una salida negociada al conflicto armado ni la posibilidad de una   futura ratificación democrática de otro acuerdo de paz.    

Concentrándose   en los efectos de la victoria del voto a favor de la refrendación, el Centro de   Estudios indica que podría pensarse que si los acuerdos de paz son acuerdos   especiales humanitarios, entonces deberían incluirse en el bloque de   constitucionalidad y, por ende, entenderse como parámetros de control de   constitucionalidad de las leyes sin que sea necesario expedición de norma   reglamentaria posterior. Sin embargo, la intervención defiende que los pactos   que se busca refrendar “no tienen el carácter puramente declarativo de las   normas humanitarias sino que, más que eso, se dirigen a terminar el conflicto y   precisar la vigencia de disposiciones de derechos humanos en general”. Por   tanto, estos acuerdos no podrían ingresar automáticamente al orden jurídico sino   que deben ser incorporados a través de una vía específica, que puede ser la   consulta popular especial para la paz.    

Incluso, aclara   la intervención, los acuerdos de paz también podrían ser incluidos en el   ordenamiento a través de los mecanismos asimilables al trámite de adopción de   tratados internacionales, si se tiene en cuenta que estos pactos de resolución   de conflictos tienen una fuerza jurídica internacional específica. En segundo   lugar, el efecto de una votación a favor del Sí sería la imposición a   autoridades competentes de implementar jurídicamente lo pactado, activando la   posibilidad de que dicha implementación opere por las vías legislativas   ordinaria o a través de mecanismos especiales y expeditos para tal fin. Esta   última opción encuentra asidero en la experiencia internacional, que muestra que   la estabilidad de los procesos de paz depende, en gran medida, de la capacidad y   agilidad de los Estados para implementar los acuerdos.    

A modo de   conclusión, el Dejusticia recapitula sus solicitudes a la Corte, indicando la   necesidad de retirar la expresión “plebiscito” y la configuración gramatical que   le dé sentido en cada frase “puesto que esa expresión no admite ninguna   interpretación conforme a la Constitución que permita mantenerla vigente dentro   del texto normativo” ya que esta palabra denota un mecanismo diferente al   que el legislador ha establecido en el Proyecto de Ley estudiado, por lo cual   debería reemplazarse por la expresión “consulta popular especial”. Igualmente,   reiteran su petición de que la exequibilidad de la frase “tendrá un carácter   vinculante” se condicione en el sentido de que implica activar un mandato de   implementación del acuerdo final y crear una norma marco “que orienta la   actividad del Estado, la cual, no es una norma constitucional o legal   autoejecutable”.    

2.24.   Intervención de la Misión de Observación Electoral (MOE)    

En su concepto   presentado a la Corte Constitucional, la Misión de Observación Electoral realiza   algunos comentarios sobre la constitucionalidad de algunos artículos del   Proyecto bajo análisis en lo que respecta a sus consecuencias para el derecho   fundamental a la participación política y ciudadana y, en especial, sobre los   mecanismos legales previstos en el ordenamiento para hacerlo efectivo. Así, en   primer lugar, la MOE analiza el artículo primero del Proyecto solicitando a la   Corte que declare su exequibilidad anotando que “la regulación constitucional   de los mecanismos de participación ciudadana no restringe la capacidad del   Congreso de la República para crear nuevos mecanismos de este tipo”, por lo   que el legislador puede, en virtud de la cláusula general de competencia y de la   libertad de configuración normativa, establecer mecanismos de participación   ciudadana adicionales a los previstos en el artículo 103 de la Constitución   Política.    

Lo anterior se   encuentra en concordancia con lo establecido en la jurisprudencia constitucional   acerca del deber del Estado colombiano de ampliar progresivamente los ámbitos de   participación ciudadana, como lo dijo la Corte Constitucional en Sentencia C-522   de 2002. Incluso, indica la intervención, ya en ocasiones anteriores el   legislador estatutario ha previsto mecanismos de participación que no estaban   contempladas en la Constitución como fue el caso del cabildo abierto a través de   las leyes 136 de 1994 y 1757 de 2005, de forma que si se acepta la exequibilidad   de esta última figura también debe aceptarse la del mecanismo refrendatorio de   los acuerdos de paz. En ese sentido, su constitucionalidad también se ve apoyada   en el hecho de que se persigue un fin constitucional y legítimo como es el de   refrendar los acuerdos que pueden llevar a la terminación de un conflicto armado   y que tampoco busca reemplazar el marco general contenido en la Ley 1757 de   2015, por lo que está claro que no podrá ser empleado para reformar la   Constitución o, en general, tener efectos propios de otros mecanismos de   participación. Por otra parte, ante los reproches que hacen algunos detractores   del mecanismo refrendatorio según los cuales el mecanismo es inconstitucional   porque pretende una decisión mayoritaria sobre el derecho fundamental a la paz,   la MOE manifiesta que estas objeciones parten de una premisa falsa cual es la de   confundir “la consagración del derecho a la paz y la utilización de un   mecanismo de participación ciudadana para decidir una política pública en la   cual se manifiesta dicho derecho”, a la vez que desconocen el vínculo que   existe entre los derechos fundamentales y los mecanismos de participación   ciudadana como en el caso de lo establecido en el artículo 377 constitucional,   por ejemplo.    

Hecho el   análisis sobre el primer artículo del proyecto estatutario, la intervención de   la MOE se encamina a estudiar lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 2,   acerca del umbral aprobatorio del 13% del censo electoral. En concepto de la   Organización, esta disposición no sólo es acorde con el texto constitucional   sino que, además, asegura de manera efectiva la participación ciudadana por lo   que solicita a la Corte que declare su exequibilidad. Al respecto, la MOE señala   que el legislador se encuentra en libertad de definir un umbral o abstenerse de   hacerlo sin estar limitado por la Constitución en tanto que no existe una   previsión constitucional en ese sentido para un mecanismo especial de   participación, como el regulado por el PLE. De otro lado, si bien podría   pensarse que la imposición de requisitos mínimos de participación persiguen el   fin constitucionalmente aceptable de garantizar que la decisión que se adopte   sea legítima, la MOE ha podido comprobar que “la existencia o inexistencia de   umbrales de participación no incide de manera directa y concreta en la   legitimidad política de las decisiones tomadas por la ciudadanía en las urnas”.    

Esta última   afirmación encuentra apoyo empírico en el hecho de que, desde el año 2002, el   vencedor en las elecciones presidenciales ha obtenido, en promedio, sólo el 27%   del potencial electoral como sucede igualmente en otras convocatorias   electorales. Así, cuando la legislación prevé umbrales mínimos de participación,   entonces la abstención se reconoce como una postura política legítima de forma   que quienes se oponen a la medida que se pretende adoptar tienen la ventaja de   poder optar por dos alternativas: participar votando por el no o abstenerse de   participar. Por otro lado, la existencia de umbrales aprobatorios permite una   participación más igualitaria entre aquellos que defienden y los que son   opositores de la iniciativa que se busca refrendar, sin afectar por ello la   postura de quienes se abstienen. En consecuencia, para la MOE, la legitimidad   política de una decisión no deriva tanto de que se consiga una elevada votación   sino de “la existencia de procedimientos claros y consensuados que garanticen   la transparencia y claridad de los resultados” por lo que el tema del   umbral, además de ser un asunto para el cual el legislador tiene competencia en   virtud de su libertad de configuración, no es susceptible de cuestionar la   constitucionalidad del PLE.    

Vistos los   puntos anteriores, la Misión de Observación se concentra en el contenido del   numeral 4 del artículo 2 del Proyecto de Ley, que trata sobre la posibilidad de   que los servidores públicos que deseen hacer campaña a favor o en contra del   plebiscito podrán debatir, deliberar y expresar públicamente sus opiniones. Al   respecto, la interviniente manifiesta que la expresión “que deseen hacer campaña   a favor o en contra” debe ser declarada inexequible pues desconoce la   prohibición constitucional que impide a los servidores públicos intervenir en   política, contenida en el artículo 127 de la Constitución. Sobre esta cuestión,   la Misión advierte que la mencionada norma constitucional incluye una   diferenciación sobre el tipo de servidor público y las restricciones que le   aplican a cada uno, de forma que a algunos (como por ejemplo a los de la Rama   Judicial) les está vedado tomar parte en las actividades de los partidos,   movimientos y controversias políticas mientras que a otros se les permite esta   participación en los términos que determine la ley.    

Sin embargo,   arguye la interviniente, la Ley Estatutaria de la que trata el inciso 3 del   artículo 127 de la Carta y que regularía las situaciones descritas en el párrafo   anterior no ha sido expedida, por lo que debe entenderse que todos los   servidores públicos tienen restringido el ejercicio del derecho a la   participación política. Según la jurisprudencia constitucional (Sentencia C-794   de 2014), estas restricciones tienen como objetivo preservar el principio de   imparcialidad de la función pública y la apropiación del Estado por uno o varios   partidos; asegurar la prevalencia del interés general sobre el particular;   garantizar la igualdad de ciudadanos y organizaciones políticas; proteger la   libertad política del elector y del ciudadano del clientelismo o la coacción por   parte de servidores del Estado y defender la moralidad pública de la utilización   o destinación abusiva de bienes y dineros públicos. La MOE argumenta, entonces,   que la expresión acusada de inconstitucionalidad desconoce las restricciones   constitucionales por cuanto al permitir hacer campaña a favor o en contra, los   servidores terminan insertándose en la lógica partidista que la norma   constitucional busca evitar.    

Lo anterior   deriva de un debate que puede presentarse sobre sí el plebiscito es una   controversia política o es simplemente un tema público de interés general. Para   la MOE, es evidente que el plebiscito no es un asunto partidista pero sí es una   controversia política dado el carácter de los acuerdos de paz. Por ende, el   asunto entraría dentro de las prohibiciones contempladas en el precitado   artículo 127 y la disposición contenida en el Proyecto de Ley se tornaría   inconstitucional además de presentar un riesgo para la democracia nacional: “que   la voluntad reflejada en las urnas por los ciudadanos no sea la suya sino la que   les fue inducida por la intervención, seguramente agresiva, de los servidores   públicos en la campaña, a favor o en contra, del plebiscito por la paz”.    

Para concluir,   la MOE se refiere al contenido del artículo 4 del proyecto de Ley, en el cual se   indica que la organización electoral será competente para regular el acceso a   los medios de comunicación “y demás disposiciones necesarias”, para garantizar   que en el desarrollo de las campañas se respeten los principios constitucionales   y legales. Para la interviniente, esta disposición debe ser declarada   constitucional sólo en el entendido de que por “organización electoral” la norma   se refiere al Consejo Nacional Electoral, que es el único ente autorizado por la   Constitución Nacional para los efectos allí comprendidos. Por otra parte, la MOE   cuestiona la generalidad de la fórmula “y demás disposiciones necesarias”, en   tanto que de ahí no puede concluirse hasta donde llegan las competencias del CNE   para regular temas como financiación privada de las campañas, encuestas de   opinión, destinación de recursos, entre otros. Por tanto, solicita a la Corte   aclarar en su fallo el sentido en que deberá ser interpretada dicha expresión.    

2.25.   Intervención de la Asociación Nacional de Medios de Comunicación (ASOMEDIOS)    

En su   intervención, la Asociación Nacional de Medios de Comunicación (ASOMEDIOS)   solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 5   del Proyecto de Ley bajo estudio y más concretamente, de sus literales c), d),   e) y f), que tratan sobre las obligaciones que tendrán los medios de   comunicación con respecto a la divulgación del Acuerdo Final para la terminación   del conflicto. Para sustentar su posición, acuden a las razones que se reseñan a   continuación:    

Primero,   ASOMEDIOS alega que los mencionados literales constituyen una violación directa   del artículo 20 de la Constitución que establece la libertad de expresión de los   medios de comunicación y la prohibición de la censura. Como lo señala la   intervención, la libertad de expresión se encuentra reconocida en diversos   instrumentos internacionales, incluida la Declaración Universal de Derechos   Humanos, y ha sido ampliamente reconocida por la jurisprudencia constitucional   colombiana. Del mismo modo, la prohibición de la censura ha sido desarrollada   por esta Corporación, que ha establecido que la censura puede tener un contenido   negativo (obstaculizar el flujo de información) y uno positivo, que se refiere a   la posibilidad de exigir la adecuación del contenido de una determinada   expresión a los parámetros de un censor y, en general, a la imposición   arbitraria de información.    

En   concordancia, para la Asociación, el artículo atacado impone a los medios la   obligación injustificada de publicar de manera permanente el Acuerdo Final, con   un mínimo de 30 días de anticipación a la fecha de votación del plebiscito. Es   injustificada, a ojos de los intervinientes, porque no se establece un término   máximo de días por lo que se convierte en una obligación indeterminada, “en   perjuicio de los obligados a cumplirla”. Esa indeterminación en el tiempo   hace de ésta una imposición desproporcionada que ya había sido proscrita por la   Corte Constitucional en la Sentencia C-1172 de 2001, cuando determinó que   resultaba contrario a la Constitución otorgar al Presidente de la República una   prerrogativa ilimitada para usar los canales de televisión so pretexto de   informar a los ciudadanos sobre la marcha del Estado o asuntos de interés   general. En el mismo sentido, ASOMEDIOS alega que el artículo 5 implica un modo   de censura en tanto que obliga a los medios a publicar los textos o materiales   que les entregue el Gobierno, sin posibilidad de editarlos o modificarlos.    

Segundo, la   Asociación acusa al Proyecto de Ley de incurrir en una vulneración del derecho   fundamental a la igualdad, contemplado en el artículo 13 de la Constitución,   porque da un tratamiento distinto a la radio y a la televisión que el dispuesto   para los periódicos de amplio tiraje nacional. Esta diferencia consiste en que a   los medios escritos no se les impone la obligación “de ceder un espacio   específico como sí se hace con la radio comercial y la televisión, y tampoco   establece que el uso del espacio sea a título gratuito”. Esta distinción   también opera entre a la radio comercial y comunitaria y la radio de interés   público, a la cual no se le obliga a ceder sus espacios para informar sobre el   acuerdo de paz. Al respecto, la intervención indica que aún si se aceptara el   argumento según el cual la desigualdad se justifica porque la televisión y la   radio utilizan el espectro electromagnético, bien de uso público, “no hay que   olvidar que los contratos de concesión regulan las obligaciones de las partes y   no puede el legislador, por medio de una ley especial, hacer más onerosas las   del concesionario”, con lo cual se vulneraría el principio general del   derecho según el cual los contratos son ley para las partes.    

Para ilustrar   el punto anterior, la Asociación transcribe las cláusulas décimo octava y décima   novena del “otrosí al contrato de concesión No. 136 de 1997” suscrito por la   Comisión Nacional de Televisión y Caracol Televisión S.A. el 9 de enero de 2009,   en las cuales constan las obligaciones del concesionario con respecto al acceso   del Presidente de la República al canal de televisión. Del mismo modo, la   intervención hace referencia a los impactos que tiene la transmisión de espacios   institucionales en relación con la audiencia de los canales de televisión,   indicando que “los espacios institucionales generan una pérdida de audiencia   superior entre el 16 y el 25% durante el tiempo que el espacio se encuentra al   aire (…) esto significa caídas en personas desde 4 hasta 3 puntos de rating   personas en el tiempo de emisión evaluando el horario de las 7 de la noche”.   A esto se suma la pérdida de audiencia derivada del cambio por parte de   televidentes hacia canales de suscripción que no están comprendidos en el   artículo 5 cuestionado. En todo caso, ASOMEDIOS afirma que un mensaje diario de   cinco minutos sobre el mismo tema produciría fatiga en el televidente,   ahuyentándolo de los canales durante el tiempo y los días que éste se   reproduzca.    

Por otra parte   y para enfatizar en su petición, ASOMEDIOS explica que “obligar a los medios   a publicar determinada información, durante treinta días, por lo menos, en el   horario de máxima audiencia, equivale, ni más ni menos, a privarlos de tales   espacios. Podría decirse, mutatis mutandis, que es una forma de expropiación sin   indemnización ordenada por una ley posterior”, vulnerando así el principio   contenido en el artículo 58 de la Constitución que protege los derechos   adquiridos. En consecuencia, el artículo 5 del Proyecto constituye, en concepto   de los intervinientes, una violación a los principios de seguridad jurídica,   igualdad ante la ley buena fe y el derecho fundamental a la libertad económica,   por lo cual reitera su solicitud a la Corte de que declare inconstitucional la   norma cuestionada, no sin antes pedir que se convoque una audiencia pública ante   la Sala Plena de esta Corporación en vista de la complejidad del tema que se   pretende decidir.    

2.26.   Intervención del Programa de Derecho de la Corporación Universitaria Empresarial   Alexander von Humboldt.    

Representantes   del Programa de Derecho de la Corporación Universitaria Empresarial Alexander   von Humboldt intervienen ante la Corte Constitucional con el fin de que el PLE   sea declarado inexequible. Fundan su alegato en la consideración de que el   mecanismo regulado por el mencionado proyecto está en contra de lo dispuesto en   la Ley Estatutaria 1757 de 2015, que regula los mecanismos de participación   democrática y los principios establecidos en la Sentencia C-150 de 2015, que   estudió la constitucionalidad de la mencionada norma, por lo que resulta   inexequible en lo que respecta al umbral aprobatorio y en la elección misma del   plebiscito como figura jurídica para llevar a cabo la refrendación de los   acuerdos de paz.    

Acerca del   umbral para la aprobación del plebiscito para la refrendación, los   intervinientes indican que el 13% exigido por el Proyecto de Ley es insuficiente   para propiciar la legitimación del acuerdo que se pretende en vista de que ese   número “es apenas una minoría que en nada refleja ni representa los   propósitos de la Democracia de nuestro Estado”. Por tanto, este umbral iría   en contra del principio constitucional según el cual el Estado tiene la   obligación de buscar la expansión progresiva de la participación popular, como   ha sido reconocido por la Corte Constitucional. En ese sentido, la construcción   de una paz positiva, estable y duradera que cuenta con una legitimidad fuerte de   cara al pueblo no se consigue con el mencionado umbral en tanto que, si a la   fecha el censo electoral está conformado por cerca de 33 millones de ciudadanos   colombianos, la aprobación con 13% del censo significaría que con el voto de 4.3   millones de personas que votaran por el sí se entenderían reflejados los   acuerdos, “sin que esta cifra refleje el pensar y el sentir de las mayorías   de Colombia, desnaturalizando los principios fundantes de la democracia propia   de los Estados de Derecho”.    

Por otra parte,   en relación con la idoneidad del plebiscito como mecanismo refrendatorio de los   acuerdos de paz, la Corporación Universitaria anota que ese mecanismo permite   hacer una única pregunta de sí o no, lo cual es inconveniente dada la naturaleza   de los acuerdos de paz. Por el contrario, los intervinientes consideran que una   sola pregunta es insuficiente para lograr que el pueblo se pronuncie sobre todos   los acuerdos, “dejando sin posibilidad de decisión a aquellas personas que   están de acuerdo con algunos puntos y en desacuerdo con otros”. De este   modo, esta medida estaría incurriendo en una limitación injustificada del   derecho fundamental a la participación democrática, en una violación del deber   de implementar medidas para optimizar las diversas formas de participación, el   deber de abstenerse de estatizar la democracia y la prohibición de eliminar   alguna de las dimensiones de la democracia.    

En conclusión,   la Corporación Universitaria solicita a la Corte que declare la   inconstitucionalidad del proyecto de ley o, en caso de encontrarla   constitucional, que condicione dicha exequibilidad a que la aprobación del   plebiscito dependa de que el sí obtenga la mayoría de votos siempre que   participe más del 50% de ciudadanos que conforman el censo electoral vigente y   que se declare inexequible la denominación “plebiscito”.    

2.27.   Intervención de Colombia Diversa    

Mediante un   escrito presentado en el marco del examen de constitucionalidad de referencia,   la Organización Colombia Diversa solicita a la Corte Constitucional que declare   la exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, con la salvedad de que dicha   declaratoria deberá estar acompañada de algunas precisiones en torno a la   necesidad de que el plebiscito que se regula no excluya otros mecanismos de   participación para la implementación de los acuerdos de paz y que la   vinculatoriedad de los resultados de la votación no condicionan ni limitan los   aspectos sustanciales del derecho fundamental a la paz, ni los derechos de las   víctimas de crímenes de guerra o de lesa humanidad. Igualmente, solicitan que la   Corte se pronuncie acerca de la naturaleza especial y única de este mecanismo de   participación, “estableciendo criterios claros sobre la restricción   constitucional de emplear mecanismos de participación ciudadana para limitar o   restringir derechos, especialmente cuando la regla de la mayoría puede afectar   la garantía de los derechos de grupos minoritarios y/o vulnerables”.    

Como   introducción al primer argumento para soportar sus solicitudes, los   intervinientes hacen un recuento de la génesis de la Constitución de 1991 como   tratado de paz y señalan que esta última es una de las finalidades del Estado   Social de Derecho, al punto de constituir un verdadero valor constitucional y,   por tanto, como criterio de interpretación y aplicación de todas las otras   normas del ordenamiento jurídico que debe ser aplicado por todos los   gobernantes, con independencia de su concepción política o ideológica. Así, de   la lectura del artículo 22 constitucional que consagra el derecho fundamental a   la paz, la Organización entiende que “tanto para el Estado como para los   integrantes de la sociedad, se constituye la paz como un derecho fundamental que   a su vez contiene deberes correlativos y se impone la realización de actos   positivos y negativos para alcanzarla”. De allí que la constitucionalidad   del Proyecto Estatutario no debe entenderse como una oportunidad para refrendar   o producir un pronunciamiento sobre la naturaleza del derecho fundamental a la   paz, pues su existencia y obligatoriedad no se encuentran en discusión.    

Por lo   anterior, la intervención destaca que la eventual constitucionalidad del   Proyecto deviene de los siguientes supuestos: “(i) que el denominado Acuerdo   final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y   duradera, no es más que una herramienta, entre muchas otras posibles, para   lograr la concreción de la paz; (ii) que el interrogante que se plantee en el   Plebiscito deberá estar restringido a la aceptación o reprobación ciudadana del   texto del Acuerdo, no al deseo o rechazo del establecimiento de la paz en   Colombia; (iii) que no podría decidirse la búsqueda de la paz a través de un   plebiscito como un ejercicio único y totalizante, (iv) y que no debería   afectarse a través de este mecanismo otros derechos ni limitarse los de las   minorías”.    

Para   desarrollar estos puntos, Colombia Diversa recuerda que en Sentencia C-180 de   1994 la Corte Constitucional delimitó el concepto de plebiscito, definiéndolo   como un mecanismo de participación ciudadana que implica el pronunciamiento del   pueblo sobre una decisión fundamental para la vida del Estado y la sociedad que   no ha sido plasmada en un texto normativo propiamente dicho. En ese sentido, el   Acuerdo de Paz que se alcance entre el Gobierno Nacional y cualquier grupo al   margen de la ley se encuentra dentro de la categoría de “decisiones políticas”   por cuanto no es una norma jurídica sino el resultado de un acto político del   Presidente de la República y, en consecuencia, susceptible de ser consultado por   vía plebiscitaria.    

A continuación,   la intervención hace notar que, en ocasiones anteriores, la jurisprudencia   constitucional ya ha avalado la posibilidad de que soluciones al conflicto   armado sean decididas a través de mecanismos de participación ciudadana, como   cuando la Sentencia C-339 de 1998 reconoció que el llamado “Mandato por la Vida,   la Paz y la Libertad” constituyó un verdadero exhorto del pueblo a los   gobernantes para que buscaran activamente la paz, sentando las bases para que,   mediante el uso de la democracia directa, el pueblo “pueda pronunciarse para   tomar las decisiones trascendentales que guiarán las actuaciones y políticas del   ejecutivo nacional, como lo es en esta ocasión el Acuerdo Final”. En igual   sentido se pronunció la Corte Constitucional en Sentencia C-784 de 2014, en la   que avaló la celebración de referendos constitucionales con ocasión de un   acuerdo final para la terminación del conflicto, indicando que la utilización de   mecanismos de participación popular para buscar la paz es “una opción que   interpreta cabalmente la filosofía de la Carta de 1991”, pero sin que con ello   se pueda decir que estos mecanismos son suficientes o son los únicos para lograr   la paz. Por lo anterior, los intervinientes concluyen que una reprobación del   acuerdo de paz que llegare a alcanzarse no puede entenderse como un mandato para   cesar la búsqueda de una solución definitiva al conflicto armado.    

La búsqueda de   la paz no es sólo una obligación según el ordenamiento interno, sino que también   constituye una exigencia de orden internacional según la cual los Estados tienen   la obligación de reparar las consecuencias de las graves violaciones a los   derechos humanos y al derecho internacional humanitario, tanto en situaciones en   las cuales esas violaciones tuvieron como origen el ejercicio abusivo del poder   del Estado como en aquellas en las que se produjeron en el marco de un conflicto   con múltiples agentes violentos. Lo anterior, sumado a la necesidad de   implementar medidas de verdad, justicia y garantías de no repetición, implica la   necesidad de integrar medidas judiciales y extrajudiciales, como ha sido   señalado por los estándares de Naciones Unidas en la materia. En esos mismos   estándares también se resalta la necesidad de que esas medidas vayan acompañadas   de la participación amplia de la sociedad civil, organizaciones no   gubernamentales, medios de comunicación, víctimas directas y poblaciones   históricamente vulnerables.    

De acuerdo con   lo señalado por Colombia Diversa, la participación democrática en la   construcción de la paz puede garantizarse en diferentes etapas y a través de   distintas herramientas, pero siempre teniendo en mente el principio de   participación de las víctimas para que ellas se apropien de las medidas de   justicia transicional y puedan reconocer la importancia y necesidad de las   mismas. De allí que, como lo ha señalado el Relator Especial sobre la promoción   de la Verdad, la Justicia, la Reparación y las Garantías de No Repetición, “las   consultas no deben ser concebidas como una única instancia. Capturar con   suficiente sensibilidad y eficacia los distintos puntos de vista sobre la   justicia transicional requiere el establecimiento de mecanismos continuos de   consulta”. A esto se suma la necesidad de que las instancias de consulta   cuenten con un enfoque diferencial que permita dar cuenta de las diferencias   entre poblaciones étnicas, urbanas, rurales, con disparidades educativas, entre   otras.    

Por otro lado,   los mecanismos de participación ciudadana no pueden convertirse en un   impedimento o una justificación para que los Estados se abstengan de cumplir con   sus obligaciones en relación con los derechos de las víctimas. Así, por ejemplo,   aún si la mayoría de electores aprobara conceder una amnistía a quienes hubiesen   cometido crímenes de lesa humanidad, el Estado no puede ampararse en esa   voluntad mayoritaria para no cumplir con las obligaciones que tiene en cuanto al   esclarecimiento, investigación y sanción de los crímenes, como puede   desprenderse de lo ocurrido en Uruguay con los referendos sobre la denominada   Ley de Caducidad. Por tanto, la lección que se obtiene del caso uruguayo es que   “la voluntad popular no debe restringir la decisión ni las facultades del   Gobierno Nacional para remediar las violaciones graves a los derechos humanos   ocurridas durante el conflicto. El Estado colombiano debe apoyarse en la   ciudadanía para cumplir esta obligación, pero no excusarse en ella para no   cumplirla”.    

Así mismo, en   concepto de los intervinientes, la precisión de que la participación popular en   la construcción de paz no puede limitarse a su intervención en el plebiscito que   se propone es importante por la naturaleza dinámica de las opiniones que las   personas pueden tener a lo largo del proceso de implementación de los acuerdos.   Es por eso que se requieren mecanismos continuos de consulta y participación,   acordes con concebir la paz como un proceso dinámico y múltiple y no sólo como   una decisión que pueda agotarse a través de la celebración de un plebiscito.   Como ejemplos significativos de este tipo de participaciones múltiples en la   construcción de paz, la intervención menciona la declaratoria como Comunidad de   Paz del corregimiento de San José de Apartadó y el Proyecto Planeta Paz y el   programa “Mi cuerpo, primer territorio de paz”, con ocasión de los cuales se   utilizaron en Colombia por primera vez las siglas LGBT y se impulsó la   participación de personas con orientaciones sexuales e identidades de género   diversas en los diálogos de paz con las FARC y el ELN.    

Como segunda   cuestión, Colombia Diversa se refiere a la necesidad de precisar el carácter   excepcional de emplear mecanismos de participación ciudadana en escenarios en   los que se ven comprometidos derechos fundamentales, independientemente de la   discusión sobre la denominación del mecanismo que pretende utilizarse y si dicha   denominación está o no ajustada a los postulados constitucionales. En concreto,   se alega la necesidad de indicar que, si bien el plebiscito que se propone puede   servir como medio para garantizar la legitimidad democrática de los acuerdos, en   ningún caso puede entenderse que esa refrendación tiene la potencialidad de   reglamentar el contenido, el alcance o los elementos estructurales del derecho a   la paz, sino que se trata únicamente de un desarrollo específico de dicho   derecho.    

Lo anterior   tiene por objeto preservar el principio de mayoría limitada que pretende,   entre otras cosas, salvaguardar los derechos de las minorías ante la posibilidad   de que el ejercicio del voto por parte de las mayorías pueda adoptar decisiones   que limiten o desconozcan esos derechos. Así, para los intervinientes es   necesario resaltar que, con la Constitución de 1991, el país pasó de tener una   democracia representativa a una participativa y pluralista, en reconocimiento de   la heterogeneidad cultural como valor fundante de la comunidad nacional. Bajo   este esquema, es claro que la regla de mayorías debe tener limitaciones con el   objetivo de evitar lo que se ha llamado “tiranía de las mayorías”, como lo ha   señalado la Corte Constitucional en la sentencia C-150 de 2015 y la   jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, que ha diferenciado   el rol de este principio en materia electoral y constitucional.    

En materia   electoral, el Consejo de Estado consideró que la noción de “tiranía de las   mayorías” no tiene cabida en ese ámbito siempre que se garantice la   participación igualitaria de todas las partes en la pugna electoral, se promueva   la formación de coaliciones y alianzas estables y duraderas entre ellas para   alcanzar y ejercer el poder público desde la deliberación y la diversidad; y se   brinden garantías para ejercer la oposición política a los perdedores. Por su   parte, en su aspecto constitucional, el principio mayoritario está limitado por   la existencia de un mandato de protección de las minorías que condiciona la   efectividad de la voluntad mayoritaria “al respeto y garantía de la igualdad   y libertad de todas las personas y de los demás derechos inherentes a su   dignidad. Bajo esta concepción, el principio mayoritario no puede ser absoluto   porque está limitado externamente por los postulados básicos del Estado Social   de Derecho”.    

De este modo,   luego de reseñar otras posiciones doctrinarias y jurisprudenciales sobre los   límites del principio democrático de mayorías, los intervinientes señalan que el   principio según el cual las mayorías no pueden desconocer el contenido de los   derechos fundamentales de las minorías encuentra especial aplicación a la hora   de someter a votación cuestiones trascendentales para la vida nacional como lo   es un acuerdo de paz, en tanto que dicha participación “debe hacerse   analizando si el derecho que está en juego tiene o no una dimensión colectiva   que permita la participación de la mayoría en la determinación de formas   concretas de materializarlo o de viabilizar su ejercicio o, si, por el   contrario, la medida que pretende consultarse torna disponibles aspectos   fundamentales de derechos constitucionales individuales o de las minorías”.    

En concordancia   con las anteriores consideraciones y refiriéndose específicamente al caso del   PLE bajo examen, la Organización concluye indicando que es necesario que la   Corte Constitucional, en su pronunciamiento, recuerde la importancia del   principio contra mayoritario por cuanto “permitir sin condicionamientos la   utilización de este mecanismo mediante el que se concreta un desarrollo o   expresión de un derecho fundamental (la paz), puede tornarse un precedente   peligroso para nuestra democracia y concretamente, para los derechos de la   población LGBT”. Para eliminar ese riesgo, debe definirse que el mecanismo   de participación que se pretende implementar tiene un carácter especial, único y   excepcional para la concreción de la dimensión colectiva del derecho a la paz,   de acuerdo a las restricciones constitucionales y los presupuestos establecidos   mediante desarrollo jurisprudencial.    

2.28.   Intervención de la Alianza Cinco Claves    

La Alianza   Cinco Claves, integrada por la Corporación Humanas, la Red Nacional de Mujeres y   la Corporación Sisma Mujer, solicita que se declare ajustado a la Constitución   el PLE, bajo el entendido de que el artículo 5 y los parágrafos 1 y 4 del   artículo 2 son exequibles siempre y cuando se garantice un mecanismo diferencial   para la participación de las mujeres en el proceso electoral que se pretende   convocar. Para explicar su posición, las intervinientes se refieren a tres   temas: primero, su postura en relación con el mecanismo de participación elegido   para refrendar los acuerdos; segundo, los estándares de protección internacional   para el derecho a la participación política de las mujeres en los procesos de   paz y, tercero, presentan una propuesta de participación diferencial para las   mujeres en el proceso convocado.    

Con respecto a   la primera cuestión, afirman que a pesar del debate académico que puede   presentarse en torno a cómo debe denominarse el mecanismo de participación   contemplado en el proyecto de ley, lo cierto es que el plebiscito cumple con los   requisitos necesarios para validar jurídicamente los Acuerdos de paz, toda vez   que esta figura permite al pueblo pronunciarse sobre una materia política de   competencia exclusiva del Presidente de la República. En ese sentido, dado que   el objeto del pronunciamiento popular es un pacto político que sólo puede lograr   el Jefe de Estado y no una norma jurídica, se cumplen las exigencias para que el   mecanismo elegido sea el plebiscito y no otro.    

Sobre los   estándares de participación de las mujeres en los procesos de paz, la Alianza de   Organizaciones indica que, según las normas internacionales, la participación   política de las mujeres debe garantizarse en todas las etapas del proceso de   paz. Ese derecho a la participación ha sido reconocido por el Consejo de   Seguridad de las Naciones Unidas a través de la Resolución 1889 de 5 de octubre   de 2009 y otras, instando a los Estados a que aumenten la representación   femenina en todas las instancias de decisión, a que incrementen el apoyo   técnico, logístico y financiero para crear sensibilidad en materia de género y a   que, en el marco de los procesos, se adopte una perspectiva de género que   permita apoyar las iniciativas de paz lideradas por mujeres, la participación de   las mismas en la implementación de los acuerdos y la garantía de sus derechos en   el sistema electoral.    

Resaltan,   igualmente, que Naciones Unidas ha destacado que persisten obstáculos para la   participación de las mujeres en los niveles decisorios de los procesos de paz, “con   consecuencias tales como la exclusión de las necesidades particulares de la   mujer en el posconflicto, la falta de planificación con perspectiva de género en   el proceso de consolidación de la paz y, en general, la omisión de medidas en   los acuerdos a favor de las mujeres”. Del mismo modo, una vez logrados los   acuerdos es necesario prever medidas para evitar el riesgo de incremento de   violencias hacia las mujeres, al punto que la persistencia de la violencia   sexual puede constituir un impedimento para el restablecimiento pleno de la paz.   Por lo anterior, la ONU ha reiterado en múltiples oportunidades la necesidad de   que los Estados “garanticen la plena participación de las mujeres en los   procesos electorales postacuerdos, en condiciones de seguridad” de forma que   puedan acudir a las votaciones en condiciones de igualdad. Esto implica, a   juicio de las intervinientes, la obligación de crear un “nivel participativo   cualificado que no solo garantice unos mínimos electorales sino unas condiciones   básicas para promover y garantizar la participación efectiva de las mujeres”.    

Las anteriores   consideraciones llevan a la Alianza al tercer eje de su intervención, esto es   proponer a la Corte que condicione su pronunciamiento para que exista la   obligación de establecer un mecanismo diferencial de participación efectiva de   las mujeres. Este mecanismo debería tener los siguientes componentes: primero,   medidas diferenciales para la difusión y socialización del contenido del Acuerdo   Final, consistentes en ajustar los medios de difusión y divulgación previstos en   el artículo 5 del proyecto, para que se utilice un lenguaje incluyente en la   pedagogía sobre su contenido; incorporar mensajes sobre el efecto   desproporcionado que tiene la guerra en la vida de las mujeres así como los   avances logrados en el pacto a favor de las mismas y hacer referencia a la   relevancia social y política de la participación de las mujeres en los acuerdos   de paz; todo esto, en garantía de los derechos fundamentales a la igualdad y a   la información veraz.    

Segundo, la   implementación del mecanismo de participación deberá garantizar un componente de   promoción y participación efectiva de las mujeres en las campañas de votación,   para lo cual tendrá que asegurarse una partida presupuestal mínima “del 30%   de los recursos previstos por el Estado, para promover y asegurar la   participación de las mujeres víctimas del conflicto armado y las organizaciones   que les representan”. En ese sentido, la Alianza recuerda que la real   participación de las mujeres deber partir del reconocimiento de la desventaja   socio política de su situación, por lo que se hace necesario adoptar medidas   afirmativas que permitan a las mujeres víctimas participar en pie de igualdad   con partidos y movimientos políticos de orden nacional. Por lo mismo, deberá   dársele a las organizaciones de mujeres el mismo espacio de participación en los   medios que tendrán partidos y movimientos políticos, en vista de que “los   derechos e intereses de las mujeres no se recogen en las agendas nacionales” de   estos partidos y, por ende, la visibilidad de las organizaciones es una medida   afirmativa para enfrentar la exclusión política de las mujeres en el país.    

Finalmente, la   intervención propone que se adopten e implementen medidas diferenciales para   garantizar la protección de las mujeres antes, durante y después del proceso   electoral, especialmente contra la violencia sexual. Lo anterior parte de   reconocer que los escenarios de participación política y social en los que toman   parte las mujeres conllevan varios riesgos de victimización, tales como la   violencia sexual y las amenazas derivadas de “la alteración de la división   tradicional del ámbito público y privado, en tanto expresión de los patrones   socio culturales de violencias y discriminación”. En consecuencia, las   organizaciones intervinientes solicitan que la Corte ordene a los organismos   electorales “la inclusión de herramientas para la identificación y alerta del   riesgo de violencias contra la mujer que puedan desincentivar su participación   en el proceso electoral” y que se coordine con las diferentes instancias de   protección a fin de que se mitiguen los riesgos de violencia sexual contra las   mujeres.    

2.29.   Intervención de docentes adscritos al Departamento de Ciencia Política de la   Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Pontifica   Universidad Javeriana.    

Los docentes de   la Universidad Javeriana, a través de su intervención, exponen las razones por   las cuales consideran que esta Corporación debe declarar constitucional el   proyecto de Ley Estatutaria, con algunos condicionamientos. Así, en primer   término, los intervinientes se refieren a la necesidad de refrendar los acuerdos   de paz indicando que, prima facie, se podría decir que esa refrendación   estaría de más al tratarse de una elección acerca del valor fundante del Estado   constitucional y democrático de derecho, cual es la paz misma. Sin embargo,   reconocen también que, en contraste, el plebiscito permitiría revisar, en el   foro democrático más amplio, “si en el contenido de lo acordado no se ha   vulnerado algún principio constitucional (algo no – decidible, en palabras de   Ferrajoli), por parte de los actores de la mesa”.    

En ese sentido,   si bien el plebiscito no parece ser necesario, en el contexto actual de   negociaciones en curso sí constituye un mecanismo valioso para que “la   ciudadanía y los principios del Estado democrático se encuentren”, de forma que   en este caso el mecanismo plebiscitario debería aceptarse únicamente en tanto   oportunidad excepcional de refrendación. Con todo, los intervinientes insisten   en la necesidad de que la Corte se pronuncie acerca de los límites que las   autoridades públicas deberán observar a la hora de implementar el mencionado   mecanismo de participación y que derivan de la propia jurisprudencia   constitucional, tales como la imposibilidad de que se adopten por esa vía   cambios que afecten la identidad de la Constitución de 1991.    

Por otra parte,   los docentes también encuentran ajustado a la Constitución la modificación del   umbral aprobatorio del plebiscito propuesta por el PLE, en tanto que consideran   que este cambio hace parte de las competencias legislativas y, además, que   encuentra apoyo en lo establecido por esta Corporación cuando en el estudio de   constitucionalidad de la Ley 134 de 1994 consideró que el umbral allí   contemplado era “francamente desmesurado”. A lo anterior se suma un argumento de   tipo histórico – político, cual es el que uno de los factores que históricamente   han incidido para el decepcionante uso que se ha tenido de los mecanismos de   participación popular durante el primer cuarto de siglo de la existencia de la   Carta Política, “ha radicado justamente en lo elevado de los umbrales exigidos”.    

Para terminar,   los intervinientes piden a la Corte Constitucional que, independientemente de la   decisión que se adopte, se pronuncie acerca de la base constitucional sobre la   cual es posible expedir “reglas especiales” que modifiquen sustancialmente la   normatividad general en torno a los mecanismos de participación popular para un   asunto en particular; así como sobre la posibilidad de que la Corte se declare   inhibida para conocer de fondo la constitucionalidad del proyecto de ley ante el   hecho de que no se conoce el texto del Acuerdo Final que se pretende refrendar.    

2.30.   Intervención del Observatorio de Derecho Constitucional de la Institución   Universitaria Politécnico Grancolombiano.    

Los miembros   del Observatorio de Derecho Constitucional encaminan su intervención a solicitar   a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad condicionada del proyecto   de Ley Estatutaria. Para sustentar su petición, el Observatorio indica que no se   observan reparos al trámite legislativo adelantado con el fin de aprobar la   mencionada norma, pues el Congreso de la República cumplió con el número de   debates necesarios en el tiempo requerido, así como con las mayorías exigidas   para la aprobación de una ley de tipo estatutario.    

A pesar de que   el proyecto cumple con los criterios para la constitucionalidad formal, los   intervinientes encuentran problemática la modificación de la regla acerca del   umbral aprobatorio para un plebiscito que estaba contenida en los artículos 80   de la Ley 134 de 1994 y 41 de la Ley 1757 de 2015. Con todo, manifiestan que   este tipo de cambios se encuentran cubiertos por la cláusula general de   competencias atribuida al legislador de forma tal que, al haber cumplido con los   requisitos formales para la expedición de una ley estatutaria, el Congreso   estaba autorizado a modificar las condiciones de aprobación del plebiscito para   efectos de ratificar los Acuerdos de Paz.    

Lo anterior se   ve reforzado por lo dispuesto en la Sentencia C-150 de 2015, en la cual esta   Corporación afirmó que existe “una regla que habilita al legislador para   fijar condiciones adicionales a las determinadas en la Constitución para la   realización de un plebiscito”, así como por la aplicación de las reglas   generales de hermenéutica jurídica, en el sentido de que el proyecto que ahora   se revisa puede ser entendido como una norma posterior que prima sobre la   regulación anterior sobre el mismo tema y también es una ley especial que tiene   preponderancia sobre el marco jurídico general, para efectos únicamente de   aprobar los pactos alcanzados en medio del proceso de paz con los grupos armados   al margen de la ley.    

Por otra parte,   el Observatorio encuentra necesario pronunciarse sobre el artículo 4 del   proyecto de Ley, que se refiere a la posibilidad de que, salvo prohibición de la   Constitución Política, “los servidores públicos que deseen hacer campaña a   favor o en contra podrán debatir, deliberar y expresar pública y libremente sus   opiniones o posiciones frente al plebiscito (…)”. Al respecto, afirman que,   si bien es cierto lo sensible del tema hace necesario un debate amplio e   informado con opiniones divergentes y, por eso mismo, es deseable la   participación de la mayoría de actores incluidos los servidores públicos,   también es recomendable que la Corte se pronuncie acerca de la distinción que   debe existir entre la opinión de quien está investido del cargo y “la   posición oficial de la Institución u organismo que dicha persona pueda o llegue   a representar”.    

Finalmente, el   concepto se refiere al contenido del artículo 5 del Proyecto, que prescribe la   publicación del Acuerdo de Paz de manera permanente con mínimo 30 días de   anticipación a la fecha de votación del plebiscito, pues consideran que la Corte   debe aclarar que los días expresados en esa norma se entienden hábiles y no   calendario pues, de lo contrario, el tiempo para divulgar los contenidos de lo   que será refrendado serían demasiado reducidos para la toma de una decisión   informada por parte del constituyente primario. Del mismo modo, solicitan que   esta Corporación aclare que la divulgación que hagan los periódicos del Acuerdo   deberá hacerse a título gratuito como sí se prescribe explícitamente para el   caso de las radiodifusoras sonoras comerciales y comunitarias y de los canales   de televisión públicos y privados, pero no de las mencionadas publicaciones   escritas, según el contenido del literal C del artículo 5. A juicio de los   intervinientes, no existe razón jurídica o política que justifique la distinción   hecha entre los periódicos y demás medios de comunicación acerca del carácter   gratuito de la divulgación que deberán hacer del Acuerdo, por lo que podría   estarse ante una vulneración del principio de igualdad.    

2.31.   Intervención de la Red Nacional de Iniciativas Ciudadanas por la Paz y Contra la   Guerra (REDEPAZ).    

Mediante su   escrito de intervención, la Red Nacional de Iniciativas Ciudadanas por la Paz y   Contra la Guerra, REDEPAZ, solicita a la Corte que declare la constitucionalidad   del Proyecto de Ley Estatutaria condicionada a que se establezca un mecanismo de   refrendación especial diferente al plebiscito, por considerar que este último no   es un mecanismo idóneo para hacer de la paz y de los Acuerdos una política de   Estado permanente y participativa. Para explicar esta posición, los   intervinientes acuden a los argumentos que se expondrán a continuación.    

En primer   lugar, REDEPAZ señala que es un hecho la existencia de un amplio compromiso   nacional en torno a la necesidad de que el acuerdo de paz definitivo sea   sometido a un proceso de refrendación con intervención directa de la ciudadanía   a través de un mecanismo electoral. Con todo, la Red también reconoce que   existen voces que se han pronunciado en contra de esta refrendación utilizando   argumentos relacionados con la indisponibilidad del derecho fundamental a la paz   (lo que haría inviable someter a votación la terminación del conflicto) o la   competencia absoluta del Presidente de la República para celebrar este tipo de   pactos sin necesidad de acudir a mecanismo de refrendación alguno.    

Al respecto,   los intervinientes indican que es necesario distinguir entre “el principio   general de la paz, como uno de los pilares esenciales del Estado Social de   Derecho, y la formulación de una política pública concreta que es la que se   expresa en los acuerdos de paz”. Por tanto, el objetivo de la refrendación no   sería el principio general de la paz sino su aplicación concreta plasmada en los   pactos a los que se llegue en el marco de las conversaciones adelantadas entre   el Gobierno y las FARC-EP. En ese sentido, para REDEPAZ es evidente la   conveniencia y necesidad de la refrendación desde el punto de vista político al   otorgarle seguridad jurídica y política a los acuerdos y legitimidad de cara a   las partes y a la ciudadanía.    

Sin embargo,   dados los antecedentes históricos que muestran el fracaso de otros ejercicios de   refrendación anteriores que habían tenido como propósito cerrar el ciclo de   violencia nacional, surge la pregunta acerca de “cuál debe ser el mecanismo   de refrendación que otorgue el mayor consenso social y político y de legitimidad   para que se produzca (…) el cierre definitivo del conflicto armado”. Esto   cobra especial relevancia si se tiene en cuenta que la refrendación de los   acuerdos es en sí misma una garantía de no repetición pues es una oportunidad   para “lograr el mayor consenso político entre el constituyente primario como   expresión de la voluntad popular y la movilización de los factores y actores   reales de poder de la sociedad colombiana que se concretice en un gran acuerdo   nacional”. En desarrollo de esta idea, los intervinientes señalan varios   elementos por los cuales la refrendación cumple un papel fundamental para el fin   del conflicto armado:    

– Primero,   sería una forma de hacer efectivo el principio de democracia participativa y   garantizaría que toda la sociedad colombiana conociera ampliamente el contenido   del Acuerdo y la posibilidad de crear un consenso nacional en torno a la paz que   no podría consolidarse si el acuerdo fuese celebrado de manera reservada entre   el Presidente y las FARC.    

– Segundo, el   mecanismo de refrendación constituye, a su vez, una manifestación popular masiva   y legítima a favor del fin del conflicto armado y la proscripción del uso de la   violencia para tramitar los conflictos. En concepto de REDEPAZ, el apoyo popular   al Acuerdo en las urnas implicaría un verdadero Mandato por el cual las partes   en la negociación quedarían vinculadas a cumplir los pactos.    

– Tercero, la   existencia de la refrendación por vía del voto tendría otros efectos deseables   tales como la veeduría ciudadana y la participación en el proceso de   implementación de los acuerdos.    

De lo anterior   se entiende que la refrendación guarda una relación directa con la   sostenibilidad y el desarrollo de los acuerdos, por cuanto vinculan al Estado y   a la insurgencia a realizar los cambios estructurales necesarios para hacerlos   realidad. Por lo mismo, la Red considera que ninguno de los mecanismos de   participación ciudadana que están contemplados hoy en día en el ordenamiento   jurídico reúnen las características necesarias para que sea tomada una decisión   de esta naturaleza mientras que, por otra parte, la misma Ley 1757 de 2015   autoriza al desarrollo de otras formas de participación democrática en la vida   política, económica, social y cultural (artículo 1).    

Así, a la   pregunta “¿por qué no el plebiscito refrendatario?”, REDEPAZ responde indicando   que ninguno de los mecanismos contemplados en la Constitución y reglamentados en   la ley tienen efectos con tanta amplitud como para refrendar un acuerdo de paz.   En cuanto a la consulta popular, la Carta Política es clara en prescribir que   con ella no pueden hacerse reformas constitucionales, mientras que los Acuerdos   tendrán previsiones que requerirán cambios de este tipo. El plebiscito, por su   parte, está instituido para aprobar políticas del gobierno de forma que “atan su   suerte de manera indefectible al presidente de turno”, lo cual no se compadece   con las necesidades de un pacto de paz. Sobre el referendo, es una figura que   tiene dificultades prácticas para su implementación, sobre todo si se tiene en   cuenta que no es un mecanismo previsto para votar sobre políticas.    

De lo anterior   resulta que el mecanismo establecido por el Proyecto de Ley Estatutaria es una   excepción dentro del ordenamiento con carácter temporal, por lo que su   denominación como “plebiscito para la refrendación” no es adecuada pues mezcla   las naturalezas jurídicas de dos formas distintas de participación popular. A   esto se suma que el Proyecto no modifica la Ley 134 de 1994 y, por tanto, se   entiende que el plebiscito sigue teniendo por objeto probar o improbar políticas   del Ejecutivo y no una decisión que proviene de una negociación entre dos partes   en medio de un conflicto armado. Del mismo modo, el plebiscito no tiene la   potencialidad de modificar la Constitución Política, a pesar de que los Acuerdos   seguramente incluirán cláusulas que requerirán de reformas constitucionales.    

Así mismo, a   juicio de los intervinientes, existen otros factores que permiten inferir que el   mecanismo adoptado por el proyecto estatutario no se compadecen con la figura   del plebiscito, a saber, las reglas contenidas en el artículo 2 y 3 del proyecto   referidas al umbral aprobatorio y la imposibilidad de utilizar bienes del Estado   para hacer campaña por el sí o por el no y al carácter vinculante de la   decisión. Sobre la cuestión del umbral, la Red considera que contemplar una   cifra de votantes de sólo el 13% no sólo entra en contradicción con lo   establecido en el artículo 80 de la Ley 134 de 1994, sino que implica suponer   que el consenso en torno a la paz es mínimo y, por ende, la legitimidad que se   pretende ganar sería prácticamente nula. Por tanto, la Red considera que “bajar   el umbral aprobatorio, sin una razón política, social o constitucional, es   violatorio del principio de equidad y proporcionalidad en las cargas”.    

Por otra parte,   afirman que prohibir el uso de bienes o recursos del tesoro público para hacer   campaña es una medida que excluye la posibilidad de que sectores   tradicionalmente marginados puedan expresar su opinión frente a lo que se va a   decidir, atando la posibilidad de acceder a los medios a la capacidad económica.   Finalmente, en cuanto al carácter vinculante que se le pretende dar al   plebiscito, la Red recuerda que la normativa general no contempla tal carácter   obligatorio para ese tipo de mecanismo y, además, el articulo 3 está redactado   de manera tan difusa que no permite establecer sobre qué recae la obligatoriedad   del resultado de la votación.    

En consecuencia   con todo lo anterior, REDEPAZ propone al Tribunal Constitucional que ordene la   adopción de “un mecanismo inédito de participación que sea adecuado a la   transición política que implica la superación del conflicto armado y la   construcción de la paz duradera y estable”. Este mecanismo tendría como   antecedente otros episodios de participación ciudadana que no ocurrieron a pesar   de no estar regulados por la legislación vigente de la época; específicamente,   la primera consulta ciudadana por la paz a principios de los años noventa y la   misma Séptima Papeleta que proporcionó el ambiente político y jurídico para la   convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente en 1990, así como otras   experiencias promovidas por la Red tales como la consulta popular por la paz en   Aguachica (Cesar), el mandato de los niños y niñas por la paz, el Mandato   Ciudadano por la Paz, la Vida y la Libertad y las denominadas Asambleas   Municipales Constituyentes, entre otras.    

Con base en   esos antecedentes, los intervinientes sostienen que la convocatoria a ese   mecanismo especial de refrendación debe estar acorde con el carácter   transicional del proceso de paz y, por ende, debe concebirse como una figura   excepcional y transitoria. Igualmente, debe contar con un fuerte componente   pedagógico para que la población en general tome conciencia acerca de la   importancia de la decisión y de una cultura de paz, así como que debe tener   fuerza vinculante para que sirva como un mandato por la paz de la mitad más uno   de los sufragios válidos siempre y cuando haya participado no menos de la   tercera parte del censo electoral. Lo anterior implica, del mismo modo, que la   realización de esta votación cuente con todas las garantías de financiación,   seguridad e información por parte del Estado necesarias para que se dé una   efectiva participación popular.    

Luego de lo expuesto, REDEPAZ finaliza su intervención solicitando   a la Corte Constitucional que convoque a una audiencia pública en el marco del   estudio de constitucionalidad del PLE con el fin de que los diferentes sectores   del Estado y la sociedad civil puedan expresar públicamente sus opiniones en   torno a la exequibilidad o inconstitucionalidad de dicha normativa.    

2.32.   Ciudadana Paloma Valencia Laserna    

La ciudadana   Paloma Valencia interviene ante la Corte Constitucional para solicitar que se   declare la constitucionalidad del Proyecto de Ley bajo análisis, condicionado a   que el mecanismo de refrendación que regula sea denominado “referendo” y no   “plebiscito”, como aparece actualmente, así como que se realicen los ajustes   normativos a los que se hace mención en la intervención. De no optarse por dicho   condicionamiento, indica la interviniente, la Corte deberá declarar   inconstitucional el PLE.    

La ciudadana   indica que existen antecedentes de otras iniciativas legislativas similares a la   que se estudia que, con ocasión de la dinámica seguida por las negociaciones en   La Habana, actualmente resultan inútiles; en concreto, hace referencia al   denominado Marco Jurídico para la Paz, el Referendo para la Paz (Ley 1745 de   2014), que se tornaría inútil de darse el plebiscito y el proyecto de Acto   Legislativo No. 04 de 2015 que actualmente cursa en el Congreso de la República   y que guarda relación con lo que aquí se discute. Luego, la interviniente señala   que, para demostrar la inconstitucionalidad del mecanismo de participación   elegido, hará mención de los siguientes temas:    

Establece una   distinción entre la naturaleza jurídica del plebiscito y el referendo, indicando   que tienen una definición, objetivos y desarrollos históricos diferentes. En   efecto, el referendo ha sido utilizado históricamente para aprobar o rechazar   textos normativos como tratados internacionales, actos administrativos,   constituciones y temas de profunda trascendencia como la terminación de   conflictos armados, así ha ocurrido en varios países del mundo. Por su parte, el   plebiscito ha sido entendido como un mecanismo por medio del cual la autoridad   somete al voto popular la aceptación o rechazo de una determinada propuesta de   carácter político o, en general, una actuación política de un gobernante. Es en   este último sentido que la Corte Constitucional y la ley colombiana han   entendido el plebiscito como un medio para aprobar políticas que son competencia   del poder ejecutivo, sin efectos sobre textos normativos. No obstante, también   hay abundante doctrina en torno al uso que se le ha dado en varios países para   validar regímenes totalitarios y sus decisiones, como ocurrió en Chile o en la   Alemania Nacionalsocialista.    

En la historia   constitucional colombiana, tanto el referendo como el plebiscito fueron   contemplados en el texto constitucional, por primera vez, en la Constitución de   1991 y regulados por el Congreso de la República a través de la Ley Estatutaria   134 de 1994. De este modo, el referendo es una “convocatoria que se hace al   pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no   una norma ya vigente” por lo que se tiene que este mecanismo puede ser i)   derogatorio, para que el Pueblo decida si debe derogarse un acto legislativo,   una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución local o ii) aprobatorio. La   interviniente recuerda que en varias ocasiones de la historia reciente del país   la realización de un referendo se ha visto truncada por la intención de los   gobiernos de utilizar esta figura para la aprobación de temas que no son propios   de dicha figura, como en el año 2000 cuando se pretendió por vía de ese   mecanismo reformar el sistema electoral o en el año 2003, cuando la Corte   Constitucional declaró inexequibles varios puntos del referendo convocado por el   entonces Presidente Álvaro Uribe Vélez al considerar que las preguntas eran   inductivas o tenían contenidos políticos.    

Justamente por   lo anterior, la interviniente indica que “el plebiscito es entonces siempre   político y no normativo” porque permite al pueblo pronunciarse sobre una   decisión política del Ejecutivo que no implica votación sobre reformas   constitucionales o legislativas. Así, si bien algunos tratadistas han indicado   que las diferencias entre el referendo y el plebiscito tienen que ver con el   hecho de que el último se utiliza cuando la decisión política aún no es un texto   legal mientras que el primero debe aplicarse cuando ya hay una norma escrita, “la   argumentación hasta ahora deja claro que las figuras encuentran su diferencia   real en el ámbito de su impacto”.    

Una vez   establecido este punto, la ciudadana pasa a argumentar por qué considera que la   materia a consultar en el Plebiscito por la paz no es una decisión política sino   verdaderas reformas a la ley y la Constitución por lo cual, a su juicio, el   mecanismo idóneo para aprobar tales cambios es el referendo. Al respecto,   manifiesta que la decisión política ya fue tomada por el Gobierno Nacional al   momento de iniciar las negociaciones y, por ende, lo que se busca refrendar “son   los asuntos ya negociados para proceder a hacerlos parte de la Constitución y la   ley” por lo que, de fondo, implican reformar las normas legales y   constitucionales lo cual está reservado al Congreso, la Asamblea Constituyente o   por el pueblo mediante referendo, como lo reconoce el mismo texto   constitucional, la ley y la jurisprudencia. Para enfatizar este punto, la   interviniente menciona la Sentencia C-150 de 2015, en la cual la Corte   Constitucional estableció que “un referendo constitucional debe entonces estar   desprovisto de todo contenido que sea de naturaleza plebiscitaria, esto es,   contenidos que impliquen el apoyo de políticas o hechos de un gobernante   específico”, con lo cual se fijó una regla que puede ser aplicada, mutatis   mutandi, al plebiscito.    

Una vez   establecido que el mecanismo regulado por el Proyecto de Ley desnaturaliza lo   que el ordenamiento jurídico y la Constitución han entendido como “plebiscito”,   la ciudadana afirma que esta denominación errada constituye una violación a la   libertad como principio fundamental, en tanto que no permite que el elector   pueda definir lo que apoya o lo que rechaza porque no existe claridad sobre el   contenido y las consecuencias de lo que se pretende refrendar. Esta vulneración   se consolida, además, por la presencia de los siguientes aspectos en el   proyecto: la posibilidad de que se apliquen preguntas emotivas y engañosas, la   votación en bloque y la financiación especial a la campaña por el “Sí”. De   acuerdo con lo expuesto por la interviniente, estos factores se detallan a   continuación:    

Mediante el   plebiscito para la paz, se le preguntará al Pueblo si está de acuerdo o no con   la paz o si apoya el Acuerdo Final alcanzada por el Gobierno. Desde el punto de   vista de la ciudadana, la pregunta es “inductiva y tramposa” ya que todos los   colombianos quieren la paz, pero desconocen el mandato imperativo para que se   desarrollen constitucional y normativamente el acuerdo. En su concepto, “todo   potencial votante entonces que plasme una decisión negativa será calificado como   “enemigo de la paz o guerrerista””, incurriéndose en una vulneración del   derecho a la libertad del elector y a la prohibición de hacer uso de preguntas   ambiguas, emotivas y especulativas y precedidas de una campaña inductiva por   parte del Gobierno nacional.    

Por otra parte,   la interviniente también reprocha que el PLE contemple una votación en bloque   sobre todo porque está prohibida para el caso del referendo y, por analogía,   para el plebiscito. En ese sentido, una votación pregunta a pregunta sería lo   más admisible constitucionalmente, pero, además, esto reforzaría la tesis de que   el mecanismo de refrendación debe ser un referendo. Igualmente, un umbral de   aprobación del 13% implica que los acuerdos quedarían refrendados con poco más   de 4 millones de votos lo que, en concepto de la senadora, va en contravía del   principio pluralista, buscándose imponer una determinada ideología como valor   absoluto sin respetar la diferencia ni brindar igualdad de trato a todas las   personas y grupos sociales como actores políticos. Por lo anterior, concluye que   el Gobierno pretende, mediante este nuevo proyecto de ley y haciendo inútil lo   dispuesto en la Ley 1745 de 2015, evadir la obligación según la cual, en los   referendos, el constituyente primario debe pronunciarse sobre cada materia en   concreto “a través de preguntas claras y sobre cada una de las materias sobre   las cuales se pretende adelantar una reforma”, utilizando el plebiscito para   poder promover una votación en bloque y, así, evitar que los colombianos se   manifiesten específicamente sobre puntos problemáticos que no cuentan con el   apoyo popular, como lo han demostrado múltiples sondeos sobre asuntos como la   participación política de los ex combatientes.    

Para la   ciudadana también resulta inconstitucional el artículo 5 del Proyecto de Ley   contemple mecanismos de divulgación para la campaña a favor del “Sí”, mientras   que no se contemplan espacios para aquellas personas que defienden el “No” o la   abstención. Tampoco se contemplan lineamientos claros acerca de la forma como el   Gobierno deberá usar esos espacios ni si deberán existir unos similares para la   oposición, impidiendo que el elector se informe de manera completa. Finalmente,   se refiere a la necesidad de que la Corte haga explícito que la refrendación de   la que trata el Proyecto de Ley es un acto jurídico complejo que implica la   adopción de medidas extraordinarias para la implementación de los Acuerdos que   se pretender someter a votación. Estas medidas están siendo tramitadas en el   Congreso de la República a través del Proyecto de Acto Legislativo 04 de 2015,   por el cual se le otorgan al Presidente de la Republica facultades   extraordinarias y se establece un mecanismo legislativo exprés que permita la   adopción rápida de normas para la implementación de los Acuerdos.    

De este modo,   el plebiscito que se analiza es el mecanismo para habilitar el uso de esos   mecanismos especiales que, a juicio de la interviniente, incurren en vicios de   inconstitucionalidad en tanto que desbordan las competencias del Congreso para   otorgar facultades legislativas al Ejecutivo al autorizar al Presidente a   expedir decretos con fuerza de ley sobre materias indeterminadas a discreción.   Del mismo modo, la reducción en los tiempos legislativos que prevé la reforma   constitucional de implementación constituye una afrenta contra el principio   democrático en tanto que no permite un debate amplio y sustituye el   procedimiento legislativo establecido en la Constitución. En conclusión, arguye   la interviniente que la aprobación del plebiscito implicaría abrir la puerta   para la aplicación del Acto Legislativo para la paz y, por ende, para las   múltiples vulneraciones a la Constitución.    

2.33.   Ciudadano Jorge Arango Mejía.    

Lo anterior   conlleva a que al Legislador no tiene la competencia para crear diversas   especies de plebiscito, puesto que no existe una norma constitucional que lo   faculte expresamente para ello. En cuanto al artículo 2 del PLE señala que   establece reglas diferentes para el trámite de las dispuestas en la ley 1757 de   2015, razón por la que ese artículo es inconstitucional. En particular, en lo   relacionado con el numeral 3 de ese artículo considera que el umbral del 13%   vulnera la abstención activa que goza de protección constitucional.   Adicionalmente, da lugar a que una minoría tome una decisión tan trascendental   para el estado colombiano.    

En lo   relacionado con el artículo 3 del PLE considera que la vinculatoriedad   establecida es inconstitucional porque no es posible que el pueblo le dé al   Congreso la orden de dictar determinadas normas constitucionales o legales, dado   que el legislador es soberano y nadie puede impartirle órdenes. Adicionalmente,   ello implica que se reformaría la Constitución a través de un plebiscito, lo que   está prohibido por la Constitución. A lo anterior se suma que las normas y las   modificaciones constitucionales que se desarrollen con posterioridad al   plebiscito no son susceptibles de control constitucional de fondo. Para el   ciudadano interviniente, lo anterior implica que el mecanismo consagrado en el   PLE es un referendo y no un plebiscito. Esto representa, según se expone en el   escrito, que sea inconstitucional pues se somete al pueblo un referendo   multitemático.    

El   interviniente señala que los literales d, e y f vulneran la Constitución en   tanto representan una amenaza del artículo 20 constitucional, en concreto para   la libertad de información e impone una censura de contenido positivo, al exigir   la introducción de información a los medios de comunicación. Además es una forma   de expropiación sin indemnización y restringe la libertad de empresa y la   libertad económica en general. Finalmente, el ciudadano interviniente solicita   ser invitado a la audiencia pública, en caso de que la Corte Constitucional   decida convocarla.    

2.34.   Ciudadano Alirio Uribe Muñoz.    

Alirio Uribe   Muñoz presentó escrito a la Corte Constitucional en el que expresa las razones   jurídicas por las que considera deben ser declaradas inconstitucionales varios   artículos del proyecto de Ley examinada. Señala que los artículo 1, 2, 3 y 4 son   inconstitucionales por dos razones fundamentales: (i) el mecanismo de   participación del plebiscito no es idóneo, y (ii) porque con este se desconoce   el derecho a la paz.    

Sobre lo   primero, señala que el plebiscito es por naturaleza un mecanismo a través del   cual se somete a aprobación del pueblo una decisión del ejecutivo. Sin embargo,   este no es el caso, porque el acuerdo de terminación del conflicto no es una   creación, ni una decisión del ejecutivo, pues es el resultado de la mesa de   conversaciones de La Habana entre la delegación del Gobierno Nacional y las FARC   – EP. Enfatiza en que se trata de una decisión en la que deben participar dos   partes que se han sentado en una mesa de negociación luego de ser reconocidas   como actores beligerantes en un conflicto armado de carácter interno ampliamente   reconocido por diferentes organismos internacionales y nacionales.    

Respecto al   segundo aspecto, sostiene que en nuestro ordenamiento jurídico existe un vacío   normativo pues no hay un mecanismo jurídico para refrendar un acuerdo de paz. Y   considera que el gobierno ha intentado acomodar “a la fuerza” las   instituciones jurídicas vigentes para convertir el plebiscito en un mecanismo de   refrendación. En contraste, estima que es necesario recurrir al desarrollo del   artículo 22 de la Constitución referido a la paz como un derecho y un deber de   obligatorio cumplimiento. Y agrega que según Luigi Ferrajoli, la paz es un   derecho contra mayoritario al igual que todos los derechos fundamentales, cuya   implementación es una obligación inderogable a cargo del Estado, e incluso   contra la voluntad de cualquier mayoría.    

Por lo   anterior, solicita que la Corte declare inexequibles los artículo 1, 2, 3 y 4   del proyecto de ley revisado, y que a la vez se exhorte al gobierno nacional a   que formule una propuesta de mecanismo que permita involucrar a la ciudadanía en   el acuerdo de terminación del conflicto armado y su posterior implementación,   con base en los principios de soberanía popular, democracia participativa, el   derecho a la paz y la justicia transicional. Finalmente, solicitó la   declaratoria de inexequibilidad parcial del artículo 5º, en tanto deben   mantenerse los contenidos normativos que desarrollan la divulgación del acuerdo   final de paz.    

2.35.   Ciudadano Jesús Pérez González -Rubio.    

El ciudadano en   mención presentó un escrito en el que solicita la declaratoria de   inexequibilidad del PLE bajo estudio. En su criterio, el artículo 1° del texto   legislativo es contrario a la Constitución en la medida en que no es viable   jurídicamente, ni mediante plebiscito, ni mediante ningún otro mecanismo de   consulta popular someter un derecho constitucional a la ley de las mayorías. En   este sentido, explica que al igual que la dignidad humana, la igualdad, y la   vida, el derecho a la paz no puede someterse a una votación popular.    

Luego de citar   a varios autores concluye que la Constitución de 1991, en consonancia con el   derecho constitucional contemporáneo, reconoce la primacía de los derechos sobre   la ley y la autoridad. Por tal razón, no se puede mediante una ley poner en   riesgo un derecho fundamental como la paz, que puede conllevar a una decisión   contraria a la efectividad de éste. Sobre este último punto, señala que los   derechos constitucionales fundamentales se legitiman a sí mismos, tal y como se   deriva de diferentes artículos de la Constitución (Preámbulo, art. 2, 4, 22, 67   y 95) dentro del cual destaca el artículo 5º según el cual “el Estado   reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de   la persona”. Finalmente, sostiene que se crearía un peligroso precedente   según el cual los derechos fundamentales pueden ser sometidos a votaciones   mediante plebiscito.    

Por otra parte,   sostiene que el artículo 2º del proyecto de ley que se estudia es   inconstitucional porque no se cumplen los presupuestos procedimentales para   realizar un plebiscito. Señala que según el artículo 104 de la Constitución la   convocatoria al plebiscito requiere el concepto previo y favorable del Senado de   la República, en tanto la norma cuestionada señala que “si dentro del mes   siguiente a la fecha en que el Presidente de la República informe su decisión de   realizar el Plebiscito por la paz, ninguna de las dos Cámaras, por la mayoría de   asistentes, haya manifestado su rechazo, el Presidente podrá convocarlo.”    

Finalmente,   considera que el artículo 3º del proyecto de ley es inconstitucional debido a   que con carácter vinculante se ordena que se incorpore al ordenamiento jurídico   nuevas normas con rango de ley, las cuales son, específicamente, las que   establezca el acuerdo de paz. Señala que esta fórmula vulnera los mecanismos   establecidos en la Constitución (art. 374) mediante los cuales se produce y   aprueba una ley.    

2.36.   Ciudadano Juan Manuel Charria Segura    

El ciudadano en   mención sostiene que los artículos 1, 2 y 3 del PLE deben ser declarados   inexequibles pues desconocen la naturaleza y los objetivos del plebiscito y lo   confunden con otros mecanismos, como el referendo. En este sentido alega que el   plebiscito no es un mecanismo de refrendación, pues para esa materia existen el   referendo, la asamblea constituyente o el acto legislativo como mecanismos de   reforma a la Constitución mediante los cuales materializar el acuerdo que se   suscriba con el grupo de las FARC.    

Argumenta que   por la naturaleza de las materias que son objeto de un plebiscito, estas deben   corresponder a políticas del ejecutivo que no requieren de aprobación del   Congreso. Sin embargo, en este caso, lo que se pretende someter a aprobación   mediante plebiscito son asuntos que sí requieren la aprobación del Congreso,   tales como la asignación de curules, la creación de un Tribunal de juzgamiento,   la propiedad de los medios de comunicación, el modelo de Estado, la regulación   de la minería ilegal, o la política contra el narcotráfico.    

Agrega que el   numeral 3º del artículo 2° del proyecto de ley reduce el umbral establecido en   las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, al pasar del 50% al 13% del censo   electoral, lo que es inconstitucional pues crea una excepción no regulada en el   ordenamiento jurídico. Enfatiza en que esta reducción no tiene sustento   constitucional, legal, jurisprudencial o estadístico, y que vulnera el derecho a   la abstención, al existir un desproporcionado uso de la propaganda política a   favor de una votación afirmativa.    

2.37.   Ciudadano Ángel M. Tamura    

Sobre este   último asunto, indicó que la Corte ha precisado que el plebiscito es un   mecanismo participativo para el fortalecimiento y profundización de la   democracia participativa que desarrolla los postulados de la Constitución, y con   el que se pregunta sobre una decisión que aún no ha sido plasmada en un texto   normativo. Considera que, por el contrario, el PLE contraría las finalidades de   la democracia participativa, pues disminuye el umbral de votación al 13% del   censo electoral, y desconoce las finalidades del plebiscito por un asunto de   conveniencia política.    

2.38.   Ciudadano Luis Fernando Cruz Maldonado    

El ciudadano   Cruz Maldonado solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del proyecto de   ley estatutaria que se examina por considerar que contraría no solo la   Constitución, sino los tratados internacionales de derechos humanos ratificados   por Colombia. Al respecto, señala que el proyecto vulnera los artículos 1, 2,   40-2, 103 de la Constitución, así como el artículo 23-a de la Convención   Americana de Derechos Humanos, y 25-a del Pacto Internacional de Derechos   Civiles y Políticos.    

Argumenta que   la Constitución de 1991 estableció un modelo de democracia participativa que   permite la participación activa del ciudadano en la toma de decisiones. Uno de   los mecanismos para el ejercicio de dicha participación es el plebiscito, el   cual permite al pueblo pronunciarse sobre una decisión fundamental para la vida   del Estado y de la sociedad. Con base en este parámetro considera que el PLE que   se examina cambia la naturaleza jurídica de este mecanismo pues está diseñado   para consultar al pueblo sobre una decisión política, y no para definir un texto   normativo como los acuerdos de la Habana.    

Por otra parte,   arguye que el proyecto limita la expresión política de los ciudadanos pues   somete a votación la unidad de un texto normativo que en realidad está compuesto   por varios ejes temáticos sustancialmente diferentes. Considera que la   definición de los mismos debería hacerse por separado. Agrega que en este caso   es necesario realizar un test de razonabilidad entre los derechos políticos del   constituyente primario y la libertad de configuración legislativa, pues en este   caso se puede llegar a obligar al pueblo a aceptar un acuerdo con el cual puede   en realidad no estar de acuerdo.    

Finalmente,   señala que el PLE conlleva un desconocimiento de los valores constitucionales de   la participación política, al crear una legislación con base en una coyuntura   política, e imponer la utilización de un plebiscito cuando el mecanismo idóneo   es un referendo.    

2.39.   Ciudadano Ramiro Cubillos Velandia    

El ciudadano   Cubillos Velandia presentó una intervención en la que solicita a esta Corte la   declaratoria de inexequibilidad parcial del PLE de la referencia. Señala que el   artículo 2º, numeral 3º, del proyecto debe ser declarado inconstitucional porque   establece un umbral (13%) de manera arbitraria, que conlleva a una afectación   del principio de igualdad de los votantes, y por tanto a que una minoría tenga   poder decisorio frente a la mayoría.    

También   considera que el artículo 2º, numeral 4º, debe ser declarado parcialmente   inconstitucional debido a que no determina la forma en la que se autoriza la   participación en política de los servidores públicas, y que está expresamente   prohibida por el artículo 127 de la Constitución. Finalmente, agrega que es   inconstitucional parcialmente, el artículo 3º del proyecto pues contiene una   reforma constitucional al autorizar la enmienda de la Constitución de manera   implícita mediante un plebiscito.    

2.40.   Ciudadano Hernando Castro Prieto    

El ciudadano   Hernando Castro Prieto presentó un escrito en el que solicitó que se declararan   inexequibles varias apartados del articulado del PLE que se analiza. En primer   lugar, requiere que se declare inexequible el numeral 5º del artículo 2º por   considerar que los costos de las jornadas electorales allí señaladas (tres días   y un fin de semana) vulnera los principios de economía y celeridad de la   administración, lo que a su vez puede poner en riesgo la efectividad de otros   derechos constitucionales.    

También   solicita que se declare la inconstitucionalidad del numeral 6º del artículo 2   porque limita la libertad del ciudadano para expresarse sobre una pluralidad de   materias disímiles y heterogéneas que contiene el acuerdo de paz. Así por   ejemplo, afirma que la Corte señaló en la sentencia C-551 de 2003 que un   cuestionario con una multiplicidad de materias y de contenidos no puede ser   votado en bloque porque vulnera la libertad de los ciudadanos. Y que la Ley 1757   de 2015 también señala que en las consultas populares y plebiscitos no pueden   votarse articulados por lo que reitera que en caso de tratarse de diversidad de   temas, estos deben ser votados de manera separada e independiente.    

Por otra parte,   pide a la Corte que se declare la exequibilidad condicionada del numeral 7º del   artículo 2º, bajo el entendido de que en ningún caso se deroga ni se modifica el   umbral consagrado en el literal “a” del artículo 41 de la ley estatutaria 1757   de 2015, el cual es del 50%. Finalmente, solicita que se declare la   inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 2º por considerar que vulnera la   Constitución al pretender sancionar a los ciudadanos por la no participación en   el plebiscito, en tanto es una libertad de cada ciudadano abstenerse de votar,   lo que es una alternativa protegida por la Constitución y la Ley.    

2.41.   Ciudadana Ana Carolina Osorio Calderín    

La ciudadana en   mención presentó un memorial en el que solicita la declaratoria de   inconstitucionalidad del proyecto de ley, o para que, al menos, se condicione su   exequibilidad de forma tal que la Corte precise algunas reglas electorales. En   primer lugar, sostiene que el proyecto es inexequible debido a que no hace   referencia a ninguna de las materias que se señalan en el artículo 152 de la   Constitución, y destaca que la ley no busca regular los mecanismos de   participación ciudadana en su marco general, sino que pretende regular un   mecanismo en particular, el plebiscito que determinaría la firma de los acuerdos   de paz con las FARC. Por lo tanto, considera que la Corte debe establecer si en   este caso la figura de la ley estatutaria se está usando con los fines generales   que la justifican.    

Respecto al   umbral de votación establecido en el artículo 2 del proyecto de ley, señala que   se utiliza equivocadamente la figura de la ley estatutaria para acomodar un   umbral distinto o más conveniente, para lograr una política del gobierno. De   esta manera, concluye que se están violando las reglas estatutarias del   plebiscito. Finalmente, señala que las reglas de publicidad y divulgación,   contenidas en el artículo 5º afecta las garantías de un proceso democrático de   orden nacional, cuya guarda está confiada al Consejo Nacional Electoral, y que   además no se corresponden con la igualdad e imparcialidad que debe garantizar el   Estado para el desarrollo de las campañas en un plebiscito.    

2.42.   Ciudadano José Luján Zapata    

El ciudadano en   mención solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del PLE que se revisa,   o que en su defecto sea devuelto al Congreso de la República para que rehaga el   proyecto cumpliendo los requisitos para una consulta popular. El interviniente   estima que la vía adecuada para someter a votación los acuerdos para un proceso   de paz es la consulta popular prevista en el artículo 104 de la Constitución, la   que considera se ha mal entendido pues es obligatoria y permite la reforma de la   Constitución.    

2.43.   Ciudadano Gabriel Ernesto Arango Bacci    

El ciudadano   Arango Bacci presentó una intervención en la que solicita la declaratoria de   inexequibilidad de varios de los apartados de las normas del proyecto de ley que   se estudia. En primer lugar, considera que los artículos 1º y 2º deben ser   declarados inconstitucionales porque reglamentan un plebiscito particular y   concreto, concebida exclusivamente para la refrendación de los acuerdos de La   Habana.    

En particular,   solicita la declaratoria de inexequibilidad del numeral 2º del artículo 2º por   considerar que vulnera el principio de separación de poderes y el principio de   igualdad, pues de la nueva norma se deriva la posibilidad de financiación   estatal únicamente para los servidores públicos, pero no para los particulares.   En el caso del numeral 3º del mismo artículo, señala que desconoce el efecto   jurídico constitucional de la abstención activa en la participación en política.    

Indica que el   numeral 4º del artículo 2º es inconstitucional pues desnaturaliza el diseño   constitucional de la organización electoral, al ser ambigua la atribución de   competencias para cada una de las entidades que la componen. Igualmente,   solicita que se declaren inexequibles los literales a y b del artículo 5º del   PLE por contrariar el artículo 219 de la Constitución, al permitir que los   miembros de la fuerza pública puedan ejercer la función de sufragio.    

La ciudadana en   mención realizó algunas consideraciones a fin de señalar algunos puntos que   considera inconsistentes en el fondo y en la forma del PLE de la referencia, que   derivan en su inconstitucionalidad. En primer lugar, afirma que el plebiscito no   es el mecanismo idóneo para preguntar si se quiere la paz o no, debido a que se   trata de un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, tal y como lo señala   el artículo 22 de la Constitución. De otra parte, indica que el plebiscito es   una constante en los regímenes dictatoriales y en las democracias débiles en   donde las garantías y libertades son altamente restringidas.    

2.45.   Ciudadanos Carlos Lleras de la Fuente, José Gregorio Hernández Galindo, Rafael   Nieto Loaiza, Hugo Palacios Mejía, Hernando Yepes Arcila[1], Marco   Antonio Velilla Moreno, Jesús Vallejo Mejía, William Namem Vargas, Juan Gómez   Martínez, Javier Tamayo Jaramillo y Jaime Castro.    

Los ciudadanos   en mención presentaron un escrito en el que solicitaron que el PLE que se   examina sea declarado inexequible. De manera preliminar, sostienen que el   proyecto busca imponer, bajo el pretexto de la soberanía popular, a todas las   autoridades una serie de reformas legales y constitucionales con ocasión del   proceso de paz.    

En relación con   los artículos 1º y 3º del proyecto consideran que se crea un procedimiento de   reforma a la Constitución distinto de los que ella autoriza. En este sentido   explican que la Carta contiene un mandato de “estabilidad progresiva” que   implica que las reformas a la Constitución deben generar amplios procesos de   consensos ciudadanos y políticos, y amplias oportunidades de deliberación y   reflexión. Lo anterior, debido a que la Constitución es reformable pero   solamente mediante los mecanismos previstos en la misma (art. 374 C.P.), y no   mediante un sistema de enmienda nuevo como el que crea el proyecto a través de   la figura de “desarrollos constitucionales” que son “vinculantes”.   Destacan que la Constitución plantea un pueblo constituyente participativo,   capaz de discernir sobre lo que decide.    

En segundo   lugar, aducen que el artículo 3º del proyecto conlleva una sustitución de la   Constitución, pues el acuerdo de paz sería vinculante, como una “súper-constitución”   para todos los órganos del Estado. En este sentido, el proyecto abre la puerta a   reformas desconocidas en sus aspectos sustantivos que solo serán evidentes una   vez se conozca el texto del acuerdo y divulgado en los términos del artículo 5º.   El carácter de “súper-constitución” se deriva del hecho de que la   Constitución será sustituida por lo que los negociadores de las FARC y del   Gobierno acuerden, no siendo posible contrariarlo, por los órganos del Estado.    

De otra parte,   señalan que el proyecto impide la aplicación de la regla de supremacía de la   Constitución debido a que el régimen constitucional del país quedaría en un   limbo jurídico porque no se habrían producido los desarrollos constitucionales   previstos en el proyecto para el acuerdo, los cuales serían además vinculantes   desde el momento de su aprobación mediante plebiscito. Adicionalmente, sostienen   que la Corte no tiene elementos de juicio para determinar si los desarrollos del   acuerdo sustituyen o no la Constitución, pues actualmente se desconoce el   contenido del acuerdo.    

Finalmente,   agregan que la ley es inconstitucional porque no se trata de una norma general,   impersonal y abstracta, y porque elimina el efecto jurídico de la abstención en   el plebiscito. Por lo tanto, se vulnera el preámbulo de la Constitución porque   se desconoce el marco jurídico democrático y participativo de la misma; el   artículo 1º porque se impone la decisión de una minoría; el artículo 2º en tanto   no se facilita la participación de todos los ciudadanos en las decisiones que   los afectan; el artículo 3º de la Constitución porque la soberanía no recae   sobre el 13% del censo electoral; el artículo 4º porque se confunde un acto   plebiscitario con una encuesta de una muestra representativa; el artículo 22   porque a la paz no se le da el trato de un derecho sino el de una minoría del   13%; se ignora el artículo 95 que establece que todo ciudadano debe participar   en la vida pública del país; los artículo 20, 41, 67 y 104 en tanto se le da al   plebiscito los efectos de un referendo; y los artículos 152 y 153 porque no se   trata de una ley estatutaria cuando se busca legislar sobre un caso particular.    

De manera   subsidiara, solicitan que si no se declara la inexequibilidad de todo el   proyecto de ley, se declare la inconstitucionalidad del artículo 2º, numeral 3º,   y del artículo 3º en la medida en que su texto contiene las disposiciones que   hacen la iniciativa contraria a la Constitución.    

2.46.   Ciudadanos Bernardo Guerra Serna, Omar del Valle Tamayo, Rey Alexander Restrepo   Montoya, Gustavo Restrepo Ochoa, Ezequiel Benavides, Honorio Betancourt, José   Higuita y Alexander Ferms.    

Los ciudadanos   mencionados presentaron una intervención en la que solicitaron declarar la   exequibilidad del proyecto de ley que se estudia. Para empezar, consideran que   las leyes estatutarias en el derecho colombiano tienen que analizarse con base   en tres aspectos: (i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere   superior grado de permanencia y seguridad en el ordenamiento jurídico; (ii) sus   temas necesitan un mayor consenso ideológico con la intervención de las   minorías; y (iii) es necesario que los temas claves para la democracia tengan   mayor debate y consciencia de su aprobación, y por tanto requieren la mayor   participación posible.    

Igualmente,   señalan que el proyecto implica la modificación o alteración del núcleo esencial   del derecho fundamental a la paz, por las restricciones o limitaciones que   respecto de este se imponen. Destacan que el derecho a la paz tiene un carácter   multifacético, que su desarrollo está incluido en varios instrumentos   internacionales como la declaración de Oslo sobre el Derecho a la Paz de la   Unesco de 1997, la Resolución 33/73 del 15 de diciembre de 1978, y la Resolución   39/11 del 12 de noviembre de 1984. Concluyen que la interpretación más razonable   lleva a entender que el Gobierno y las FARC están obligados a cumplir con lo   pactado, en concordancia con la aprobación popular del plebiscito, y que por   tanto se debe declarar la constitucionalidad del proyecto de ley, y las   facultades otorgadas al gobierno para emitir decretos con fuerza de ley.    

2.47.   Ciudadanos Alejandro Prado, Sonia López, Juan Camilo López, Pablo Díaz, Jessica   Escobedo, Emilio Cartagena, Gloria Correa, Carlos Roberto Medina, Natalia   España, Julieth Karime García, Diana del Pilar Páez, Ilvia Cárdenas, Jesualdo   Villero, María Mercedes Osorio y Fernando Barberi.    

Los   intervinientes presentaron un memorial que, señalan, es el resultado del trabajo   académico de los estudiantes de la asignatura Régimen Constitucional dirigida   por el profesor Fernando Alberto Rey Cruz, como parte de la Maestría en Derechos   Humanos y Derecho Internacional de los Conflictos Armados de la Escuela Superior   de Guerra.    

Luego de una   revisión general del trámite legislativo, así como del marco regulatorio de los   mecanismos de participación y en especial del plebiscito, los intervinientes   hacen una descripción del desarrollo de los procesos de refrendación de acuerdos   de paz en el ámbito del derecho comparado. Posteriormente, analizan los   antecedentes y contenidos del proyecto de ley para sostener que el plebiscito   que se prevé tiene unas reglas especiales y diferentes a las consagradas en las   leyes estatutarias que han regulado el plebiscito en general, y que buscan   garantizar la mayor participación de la ciudadanía, para a su vez garantizar un   verdadero pronunciamiento popular mayoritario.    

Dentro de su   argumentación señalan que el legislador goza de un margen importante de   configuración legislativa para la definición de los contenidos del plebiscito   como mecanismo de participación popular, sin embargo, consideran que no es   posible desconocer el valor democrático y participativo de la Constitución.   Adicionalmente, sostienen que el control que debe efectuar la Corte al proyecto   de ley recae sobre las reglas de juego para la refrendación del acuerdo, y no   así sobre la norma que, en su momento, disponga la convocatoria al pueblo para   poner a su consideración una decisión política del ejecutivo. Con base en lo   anterior, estiman que el límite de un mes que establece el numeral 1º del   artículo 2º del proyecto, para la convocatoria al plebiscito es inconstitucional   porque resulta irrazonable frente a una situación de la máxima relevancia.    

Igualmente,   solicitan que se declare inexequible el numeral 3º del mismo artículo en el que   se establece que el umbral de aprobación del plebiscito es del 13% del censo   electoral. Sobre este punto, encuentran que un margen tan bajo compromete la   efectividad de la democracia, conllevando a que una minoría decida sobre uno de   los temas de la mayor trascendencia nacional. Por otro lado considera que se   debe condicionar la constitucionalidad de algunas de las normas del proyecto.   Por ejemplo, el numeral 4º del artículo 2º debe ser condicionado para no   permitir que los servidores públicos hagan campaña activa a favor o en contra   del plebiscito. Además, el parágrafo del mismo artículo debe ser declarado   exequible bajo el entendido que los partidos políticos de la oposición puedan   ejercer libremente la función de crítica al plebiscito.    

Finalmente,   consideran que el artículo 5º debe declararse constitucional bajo el entendido   que la estrategia de divulgación del plebiscito se desarrollará como una “pedagogía   para la paz”, a fin de que los ciudadanos cuenten con los elementos de   juicio necesarios para decidir afirmativa o negativamente sobre el contenido del   mismo.    

2.48. Otras   intervenciones    

Mediante correo   postal fue allegado a esta Corte, un memorial firmado por MR Valero proveniente   de Kerrville –Texas– en el que el interviniente solicita la declaratoria de   inconstitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la referencia, por   considerar que vulnera directamente lo preceptuado en la resolución número 143   del 4 de junio de 2007 de la Presidencia de la República de Colombia, así como   las resoluciones 1373 del 28 de septiembre de 2001, 1465 de 13 de febrero de   2003 y 1977 de 20 de abril de 2011, todas ellas del Consejo de Seguridad de las   Naciones Unidas. Debido a que el escrito no contiene ningún argumento que   permita establecer un parámetro para el juicio de constitucionalidad que se   desarrolla en la presente sentencia, esto es, no hace referencia a ninguna norma   de rango constitucional o que haga parte del bloque de constitucionalidad, la   Corte se abstendrá de transcribir los argumentos planteados por el   interviniente.    

El ciudadano   Jorge Isaac Rodelo Menco presentó un escrito en el que manifestó que coadyuva la   declaratoria de constitucionalidad del plebiscito para refrendar los acuerdos   entre el gobierno de Colombia y la representación de la guerrilla de las   FARC-EP. Adjuntó al memorial varios documentos que, sostiene, prueban su   participación en el proceso de paz.    

El ciudadano   Fernando Gaona Cruz allegó, vía correo electrónico, un escrito en el que realiza   algunos planteamientos para “analizar, reflexionar y tomar en consideración”   en el proceso de la referencia. Dentro de sus argumentos destaca que el artículo   22 de la Constitución señala que “la paz es un derecho y un deber de   obligatorio cumplimiento” razón por la que, según la hermenéutica   constitucional, siendo un derecho y un deber, no requiere de refrendación o   aprobación alguna, mediante ningún mecanismo o procedimiento que sirva de medio   de consulta al constituyente primario.    

Los ciudadanos   Álvaro Lombo Vanegas, Yesid Rojas Neira y Bernardo Lombo Vanegas presentaron un   escrito en el que realizan algunas consideraciones sobre lo que consideran es “la   soberanía”, para posteriormente señalar que la implementación de los   acuerdos de la Habana debe hacerse a través de una asamblea constituyente con   referendo ciudadano.    

El ciudadano   Camilo Andrés García Vargas presentó un escrito de intervención en el que   solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad del proyecto de ley que se   analiza, por considerar que según el artículo 150 de la Constitución el   plebiscito solamente existe para aprobar tratados con otros Estados o entidades   de derecho internacional, que no es el caso de las FARC.    

Álvaro Dickson   Molinares Valencia presentó una intervención en la que solicitó la declaratoria   de exequibilidad condicional del parágrafo del artículo 2º del proyecto de ley   en examen, bajo el entendido de que únicamente será permitido el voto   obligatorio y su coerción, para el caso del plebiscito por la paz.    

El ciudadano   Alejandro Baena Giraldo realizó algunas consideraciones a fin de aportar   elementos de juicio al examen de constitucionalidad objeto de análisis. Señaló   que riñe con el principio de razonabilidad someter a consideración algo que   materialmente no existe, y que es indispensable que se cumpla con el principio   de publicidad en relación con lo que se someterá a refrendación, pues no se sabe   si con ello se modifica la Constitución. Por otra parte, agrega que puede darse   una sustitución de la Constitución que genere un estado de cosas   inconstitucional al no prever las consecuencias de las materias que se puedan   reformar eventualmente, lo que afecta los principios de integridad y supremacía   de la Constitución y el bloque de constitucionalidad que la integra.    

Por otra parte,   advierte que se vulnera el principio democrático, pues no se están utilizando   las instituciones de representación política y de deliberación, como son el   Senado y la Cámara de Representantes. Igualmente, alega que se deja al margen de   configuración normativa la redacción del texto del plebiscito, y que por todo lo   anterior resulta inconveniente, inconstitucional e innecesario.    

2.49. Intervenciones extemporáneas    

Luego de   vencido el término previsto en el Decreto 2067 de 1991 para la intervención   ciudadana en los procesos de control de constitucionalidad, fueron recibidos los   siguientes documentos:    

2.49.1.   La Directora General de la Agencia Jurídica del Estado, Adriana María Guillén   Arango, coadyuva la declaratoria de exequibilidad del proyecto de ley en   estudio, a través de un escrito que argumenta la constitucionalidad de cuatro   elementos relevantes del plebiscito. En primer lugar, en cuanto a su objetivo,   ya que sólo somete a la ciudadanía el “contenido íntegro, concreto y   definitivo” del Acuerdo Final negociado por el Gobierno, y no el   reconocimiento o limitación del goce efectivo del derecho a la paz como   erradamente manifestaron otros intervinientes en el proceso. En segundo lugar,   el alcance del plebiscito está dado por la libertad configurativa del   legislador, aunque su vinculatoriedad no es estrictamente jurídica sino que   tiene un carácter “pre normativo”. Esto es, la decisión popular es una pauta   para la posterior implementación de acuerdo y la fijación de reglas especiales   para su reglamentación.    

En tercer lugar, el umbral   definido en el proyecto resulta razonable, en la medida que: reconoce el   carácter expansivo del principio democrático con la adopción de un espacio   deliberativo inserto en un contexto político, social y armado específico; y al   abandonar el umbral de participación estimula el involucramiento ciudadano, por   el sí o por el no, sin restringir el derecho a la abstención. Y, finalmente, la   divulgación del Acuerdo Final es una herramienta necesaria para la democracia   participativa y, por lo tanto, establecer el deber de informar por parte del   Estado se muestra apropiado. Es más, la previsión de igualdad de oportunidades   entre los sectores sociales que promueven cualquiera de las dos alternativas, es   una garantía reforzada de información objetiva y neutral de lo acordado.    

2.49.2. Los ciudadanos Juan Manuel   López Caballero, Ángela Giraldo Cadavid, Sigifredo López Tobón, Caterina Heyck   Puyana, Cecilia Ramírez, José Uriel Pérez y Yolanda Pulecio de Betancourt,   radicaron ante la Corte un escrito donde defendieron la exequibilidad del   proyecto de ley en estudio. Sustentaron su posición en la naturaleza jurídica de   los acuerdos especiales de paz, ya que son una opción legalmente viable para   garantizar la seguridad jurídica de lo negociado en la mesa de conversaciones.   No obstante, existe una diferenciación sustantiva entre los acuerdos que recogen   reglas para el fin del conflicto armado y aquellos dispuestos para la   construcción de la paz.    

Los primeros definen y desarrollan   aspectos relacionados directamente con el conflicto (por ejemplo, cese al fuego,   desarme o desmovilización) que para su validez jurídica no requieren de una   refrendación popular, sino la suscripción de los mismos por parte del Presidente   de la República, quien está facultado por la Constitución de 1991 y las   disposiciones del DIH. Los acuerdos para la construcción de la paz, por su lado,   son instrumentos que proyectan la sostenibilidad de los anteriores a través de   la erradicación de los problemas estructurales que causan el conflicto armado y,   sobre los cuales, resulta coherente con el principio democrático la refrendación   por parte del constituyente primario.    

2.49.3. Por medio de correo   electrónico, el ciudadano Duván Eduardo Idárraga manifestó que la consecución   del derecho a la paz no debe implicar un debilitamiento del principio   democrático. En este sentido, consideró inconstitucional la reducción al 13% del   censo electoral para el plebiscito refrendatorio del acuerdo final, su cambio de   naturaleza jurídica y la falta de certeza acerca del contenido de las   negociaciones que aspiran a una legitimación ciudadana. Al contrario, para el   ciudadano, el mecanismo de participación adecuado es el referendo, tanto por el   examen íntegro del contenido de los acuerdos como por el umbral mayoritario del   que dispone. Estos mismos argumentos fueron posteriormente adjuntados, vía   correo electrónico, por las ciudadanas Isabel Morcillo y Liliana Álvarez,   quienes apoyaron esta solicitud de inexequibilidad.     

2.49.4. Los ciudadanos Luis Abdón   Suárez, María del Carmen Chacón, Luz Amanda Nieto y Francisco Tobón, por   separado y a través de correo electrónico, señalaron el carácter   inconstitucional del proyecto de ley en estudio. Debido a que los escritos   contienen argumentos similares frente al juicio de constitucionalidad que se   desarrolla en la presente sentencia, la Corte decidió relacionarlos de manera   conjunta. Lo más importante para estos ciudadanos es que la salvaguarda de la   Constitución de 1991 lleva implícita la obligación de garantizar los derechos a   la verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición para las víctimas   del conflicto armado, sin embargo, el resultado de los acuerdos que se pretenden   plebiscitar abandonan este contenido normativo.    

2.49.5. La ciudadana Martha   Esperanza Romero Hernández, presentó a la Corte un escrito en el que sustentó la   inconstitucionalidad del plebiscito, a través de los siguientes argumentos de   orden material: reforma la Constitución de 1991; vulneración del derecho a la   participación activa por la marginalidad del cuerpo ciudadano en el desarrollo   de las negociaciones; la inequidad para los opositores del proceso frente a la   divulgación del Acuerdo Final por parte de los funcionarios del Estado; y el   hecho que desincentivar la violencia armada no solo requiere de una decisión   ciudadana, sino la solución de problemas económicos y sociales.    

2.49.6. La ciudadana Lorena López,   mediante correo electrónico, resaltó la inconstitucionalidad del umbral del 13%   del censo electoral fijado en el proyecto de ley en examen, por encontrarlo   contrario al principio democrático y estar desligado del conjunto de iniciativas   legales e institucionales para poner en marcha los resultados de las   negociaciones. Concretamente, con la expedición de este instrumento, el   Presidente de la República y el Congreso excedieron sus facultades   constitucionales.    

2.49.7. Por medio de un escrito   allegado a la Corte, un ciudadano que no quiso identificarse y se presentó como   anónimo, enfatizó en la protección del derecho a la información completa,   oportuna y veraz, para que el Pueblo realmente decida acerca de los resultados   del proceso de paz. Esta aprobación por parte de la ciudadanía solo es posible a   través de un “estudio de factibilidad” del acuerdo final, cuyo propósito sea   validar el trabajo de los comisionados.    

2.49.8. La   ciudadana Clara Marcela Niño Rosas, vía correo electrónico, puso de presente que   el contenido del plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final, en el que se   disminuye el censo electoral a un 13% y la enunciación de una sola pregunta, que   resolverá asuntos transcendentales con una respuesta -positiva o negativa-,   resulta inconstitucional. Adicionalmente, con una “propaganda oficial por el   sí”, se desconoce la regla de equidad para los opositores al proceso.    

2.49.9. El   ciudadano Oswaldo Gómez, a través de correo electrónico, manifestó su opinión   acerca del abierto desconocimiento del derecho a la participación libre e   informada con la expedición del plebiscito especial por la paz, ya que significa   la validación por parte del cuerpo ciudadano del contenido de unos acuerdos   negociados de manera bilateral que, además, no han sido puestos en conocimiento   del Pueblo.    

2.49.11. La ciudadana Nancy E.   Garzón formula ante la Corte un grupo de críticas contra el actual Gobierno y   argumentos para oponerse al Acuerdo Final.    

2.49.12. El ciudadano Bernardo   Congote Ochoa presenta escrito en el que solicita a la Corte que, con el fin de   evitar los riesgos evidenciados en el reciente referendo en el cual los   británicos decidieron la salida de su país de la Unión Europea, conocido como   brexit, este Tribunal ordene que se repita el plebiscito en caso que la   opción por el sí o por el no gane con un porcentaje no superior al 10% de la   votación.    

III. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN    

En razón del   impedimento formulado por el Procurador General de la Nación, aceptado por la   Sala Plena a través de Auto 139 del 6 de abril de 2016, la Viceprocuradora   General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y   278-5 C.P., a través de escrito radicado ante la Corte el 16 de mayo de 2016.    En dicho documento el Ministerio Público solicita declarar inexequible el   proyecto de ley estatutaria sujeto a examen o, de manera subsidiaria, la   inexequibilidad de algunos de sus apartes y la exequibilidad condicionada de   otros.  Con el fin de sustentar esta posición, presenta los argumentos   siguientes:    

3.1. Luego de   describir detalladamente el procedimiento legislativo surtido por el PLE, el   Ministerio Público concluye que cumplió cabalmente con los requisitos previstos   en la Constitución y en la legislación orgánica, razón por la cual no existe   reproche a ese respecto. En particular, destacó que fueron cumplidos los   requisitos de anuncio previo de la discusión y votación en cada uno de los   debates del debate legislativo, aprobación por mayoría absoluta, trámite del   proyecto en una sola legislatura, cumplimiento de las condiciones propias del   mensaje de urgencia y deliberación conjunta en primer debate, votación nominal y   pública, y conformación del quórum deliberatorio y decisorio en cada etapa del   procedimiento legislativo.    

3.2. Antes de   hacer un pronunciamiento específico sobre el articulado, la Viceprocuradora   General presenta un examen de contexto sobre el PLE.  Expresa al respecto   que el proyecto de ley objeto de examen hace parte de una serie de iniciativas   para la refrendación de los acuerdos que actualmente se negocian entre el   Gobierno Nacional y el grupo armado ilegal FARC-EP.  Destaca que el   Congreso, a iniciativa del Gobierno, tramitó la Ley Estatutaria 1745 de 2014   “por medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos   constitucionales con ocasión de un acuerdo final para terminación del conflicto   armado”, norma que fue objeto de control automático y previo de   constitucionalidad a través de la sentencia C-784 de 2014.  Indica que   aunque la Corte declaró la exequibilidad general de dicha norma, puso de   presente dentro de las reglas de decisión que los mecanismos de refrendación   allí regulados debían estar precedidos de la divulgación de los acuerdos   finales, con el objeto de garantizar la vigencia del principio democrático, en   particular dentro de su vertiente deliberativa.    

Señala el   Ministerio Público que tales condiciones previstas por la Corte, “no fueron   del agrado” del Gobierno, por lo que presentó ante el Congreso el proyecto   de ley estatutaria objeto de examen y, así mismo, un proyecto de acto   legislativo dirigido a establecer instrumentos jurídicos para los desarrollos   normativos necesarios para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo   Final. Para la Vista Fiscal, si bien ese proyecto de reforma constitucional no   prevé cuál será el mecanismo para la refrendación popular de dicho Acuerdo, se   asume que es el plebiscito especial regulado en el PLE.    

Resalta que, en   su criterio, dicho proyecto de acto legislativo confiere amplias facultades   legislativas al Presidente y reduce considerablemente las exigencias de trámite   y aprobación de reformas constitucionales, todo ello con el fin de lograr la   implementación del Acuerdo Final.  Esta circunstancia hace, a juicio,   preocupante la adición a dicho proyecto de enmienda constitucional, anunciada   por los negociadores del Gobierno y las FARC-EP, la cual considera inexequible   en tanto desconoce las competencias del Congreso y las reglas del trámite   legislativo.  Además, advertido el fondo de dichos compromisos, contenidos   el Comunicado Conjunto No. 9 “resulta preocupante el darle al Acuerdo Final   el tratamiento de un tratado internacional manifestado ello no solo en la   aprobación de éste por medio de una ley aprobatoria sino también, y aún más   preocupante, es que se le incorpore al bloque de constitucionalidad en sentido   estricto, sin que haya la mínima preocupación por respetar el artículo 93   superior.”  Manifiesta la Vista Fiscal sobre este mismo aspecto, que lo   que denota esta clase de iniciativas es la intención del Gobierno y las FARC-EP   de “manipular y ultrajar la Constitución Política cuando lo consideren   conveniente para la agenda política que han fijado en La Habana. Y, en especial,   aparece otra vez la intención de evadir una refrendación popular del Acuerdo   Final, pues lo que en principio se pretendía hacer con el plebiscito que era   dale efectos vinculantes al Acuerdo Final, ahora se estaría haciendo mediante su   aprobación a través de una ley y su inclusión al bloque de constitucionalidad en   donde prescinde de la intervención ciudadana democrática.” Esta última   circunstancia demuestra, a su juicio, que la intención del Gobierno no ha sido   nunca refrendar popularmente los acuerdos a los que llegue con las FARC-EP.    

3.3. Luego de   esta contextualización, el concepto de la Viceprocuradora refiere a la   naturaleza del Acuerdo Final y la necesidad de su refrendación popular. Indica   que a pesar de su título, el Acuerdo Final va mucho más allá de la terminación   del conflicto, sino que tiene la forma de una “reestructuración institucional   y jurídica del Estado colombiano.” Esto debido a que incluye no solo   materias relacionadas con la desmovilización y reintegración de los miembros del   grupo armado, sino también asuntos relativos a la política de desarrollo agrario   integral, la participación política y el problemas de las drogas ilícitas, entre   otras materias.    

Por lo tanto,   considera la Vista Fiscal que habida cuenta la entidad de dichas reformas, se   hace indispensable la refrendación popular, en tanto la simple voluntad del   Gobierno Nacional no es suficiente para adelantar modificaciones de ese calado,   las cuales incluso requerirían enmiendas constitucionales.  Por ende,   dichos asuntos exceden la competencia que la Ley 418 de 1997 confiere al   Presidente para adelantar diálogos, negociaciones y acuerdos con grupos armados   ilegales.  Para la Procuraduría, estas reformas deben adelantarse a través   de los mecanismos jurídicos previstos para el efecto, incluso aquellos   contemplados en la Ley Estatutaria 1745 de 2014, que “contiene un   procedimiento especial para la realización de los referendos constitucionales   necesarios para la implementación del Acuerdo Final.” Agrega, sobre este   mismo particular, que diferentes experiencias en el derecho comparado han   utilizado bien sea mecanismos de referendo, reforma constitucional o   promulgación de una nueva Constitución, para la refrendación de acuerdos de paz   entre gobiernos y grupos armados.  Así, en cada uno de estos eventos no se   ha prescindido de la participación ciudadana, pues la misma garantiza la   adopción de decisiones de manera informada, la legitimidad democrática del   proceso de paz, así como del ulterior proceso de implementación de los acuerdos   alcanzados.  Para cumplir con estas finalidades, bien pueden utilizarse los   instrumentos de participación ciudadana actualmente existentes en el orden   jurídico colombiano.  De esta forma, se cumplirían las condiciones para la   democracia participativa que ha identificado la jurisprudencia constitucional, y   relativas al “reconocimiento del pluralismo y la consiguiente protección de   las minorías para evitar que se dé una suerte de dictadura de las mayorías.”   De la misma manera, resalta que la necesaria vigencia del principio democrático   también se deriva de normas internacionales, entre ellas de derechos humanos.    De allí que para el Ministerio Público, “aparece clara la necesidad   constitucional de asegurar la participación ciudadana en la toma de las   decisiones que les afectan, al menos de las más importantes y estructurales.    De donde se sigue muy naturalmente que al menos aquellos puntos que estén   incluidos en el Acuerdo Final que impliquen reformas constitucionales deben ser   sometidos a la refrendación popular pues se trata, nada más y nada menos, que de   la modificación a la esencia del Estado colombiano, es decir, a la Carta   Política que nos dirige como Nación y marca el camino a seguir.”    

De acuerdo con   el Ministerio Público, concurren otras razones que hacen necesaria la   refrendación popular del Acuerdo Final.  En primer lugar, debido a que las   reformas propias de la etapa de implementación de dicho Acuerdo se derivan de la   negociación entre el Gobierno e integrantes de las FARC-EP, estos últimos   responsables de graves delitos, lo que hace imprescindible la posterior   validación del Pueblo del fruto de esa negociación. En segundo lugar, puesto que   contrario a como lo plantearon algunos intervinientes, no se está ante un   pronunciamiento popular sobre la existencia del derecho a la paz, ni sobre la   finalización de la guerra, sino acerca de la búsqueda de un “respaldo   ciudadano frente a un medio en específico con el que se persigue alcanzar el   mencionado derecho, como se supone que es el Acuerdo Final”.  Por lo   tanto, considera la Procuraduría que excluir dicha refrendación popular es   “falsear la Constitución y la voluntad del constituyente, cual es favorecer y   propiciar una democracia participativa en la toma de decisiones más importantes   que afectan a la ciudadanía.” Por ende, así como la Constitución prescribe   que las reformas constitucionales de los derechos fundamentales requieren dicha   implementación, lo mismo podría predicarse del Acuerdo Final, habida   consideración de su trascendencia.    

Con todo, el   Ministerio Público considera que el plebiscito especial previsto en el PLE no es   la herramienta idónea para esa refrendación.  Esto debido a que conforme al   artículo 3º, se obliga a que el Acuerdo Final, luego de ser aprobado, sea   vinculante incluso para reformas constitucionales posteriores durante la etapa   de implementación. Ese carácter condicionante de las acciones del constituyente   derivado, hace que el efecto del PLE sea la de modificar los mecanismos de   reforma constitucional, a través de un instrumento que como el plebiscito, no ha   sido establecido en la Carta Política para ese efecto.  Esto debido a que a   los ciudadanos “únicamente se les haría una pregunta binaria y sin la   posibilidad real de tener un proceso reflexivo para, con base en ello, obligar   al poder constituido a realizar incluso modificaciones a la Constitución que sea   “necesarias” con el fin del implementar el dichoso (sic) Acuerdo   Final. || Es decir, con este proyecto ley sofisticadamente se está eludiendo la   voluntad del constituyente a la hora de definir las cláusulas de reforma   constitucional, pues se acude a un pronunciamiento popular mediante un mecanismo   que la Constitución no previó como idóneo para su reforma y con ello se pretende   posteriormente obligar al poder de reforma, desconociendo así, de manera   grosera, la autonomía de ese poder tiene o debería tener para decidir cuándo y   cómo reformar la Constitución Política.”    

3.4. Una vez   planteadas estas cuestiones preliminares, la Procuraduría asume el estudio del   articulado propuesto por el PLE.  Para ello, parte de considerar que los   artículos 1º y 4º son inexequibles, puesto que al crear una forma de plebiscito  ad hoc, se vulneran los principios de legalidad e igualdad.    

Considera que   de la lectura del proyecto de ley objeto de examen, se advierte que el mismo   tiene por objeto regular un plebiscito especial y específico, dirigido   exclusivamente a refrendar el Acuerdo Final descrito en el artículo 1º y que   corresponde al derivado de la negociación entre el Gobierno Nacional y el grupo   armado ilegal FARC-EP.  Bajo estas condiciones, se viola el principio de   legalidad, en su variante de generalidad de la ley, puesto que no resulta   admisible que se exceptúen los mecanismos generales de participación previstos   en las Leyes 134/94 y 1757/15, por uno de carácter ad hoc. Además,   sostiene que se vulnera el principio de igualdad, en tanto permite un   tratamiento especial para un plebiscito en particular, a partir de una   normatividad que no podría ser aplicable en ninguna otra circunstancia o   materia.  Esta regulación especial también “implica un trato y un marco   normativo específico o diferente para los promotores, opositores y electores de   este plebiscito en comparación con cualquier otro.”    

3.5. La Vista   Fiscal sostiene que las consecuencias jurídicas previstas en el artículo 3º del   PLE “desnaturalizan al plebiscito como mecanismo de participación ciudadana y   desconocen el principio de equilibrio de poderes y las cláusulas de reforma   constitucional.”  Esto debido, en primer lugar, a que dichas   consecuencias conllevan que los efectos del plebiscito sean de naturaleza   normativa, incluso de carácter constitucional, lo cual es contrario a la   naturaleza jurídica de ese mecanismo de participación, según se plasma en el   artículo 103 C.P., como en las Leyes 134/94 y 1757/15.   En efecto,   conforme a las normas legales anotadas, la finalidad del plebiscito es la   refrendación de una política gubernamental, lo que supone que versa sobre una   materia objeto de la competencia del Ejecutivo.  En cambio, el artículo 3º   permite que el plebiscito sea utilizado, no para consultar al Pueblo una   decisión del Gobierno, sino para legitimar y obligar a adoptar futuras reformas   legales y constitucionales “futuras e indeterminadas”.    

Inclusive, el   Ministerio Público sostiene que el plebiscito especial tiene los mismos efectos   que una asamblea nacional constituyente, “pero con la diferencia que aquí la   convalidación popular sería a posteriori y que la asamblea nacional   constituyente no estaría integrada por unos delegatarios elegidos   democráticamente por el pueblo y para ese fin, sino por los representantes del   Gobierno y de un grupo armado ilegal.”  Señala, sobre el mismo   particular, que lo que se demuestra es la existencia de una asamblea   constituyente de facto en la mesa de negociación, en la cual no hay   “una intención real de respetar los cauces institucionales, legales y   constitucionales para la implementación del Acuerdo Final.”  Por esta   misma razón, se afecta el equilibrio entre los poderes públicos, pues el   plebiscito especial hace que el Gobierno imponga a las demás ramas y, en   especial al Congreso, el deber de implementar el Acuerdo, vulnerándose con ello   la autonomía de que goza el legislativo para producir normas o negarse a ello.   Esto mediante una figura que busca imponer a los poderes del Estado “la mera   voluntad de un grupo armado al margen de la ley y el gobierno de turno.”    

Tal situación   resulta agravada por el hecho que a la fecha no se conoce el contenido del   Acuerdo Final, lo que implica que en caso que fuese aprobado el plebiscito   especial, los poderes constituidos estarían obligados a implementar un asunto   que no está suficientemente definido y que logra un carácter   “supraconstitucional”, sin que sus contenidos hayan sido suficientemente   identificados, y respecto de los cuales no será viable ejercer el control de   constitucionalidad, pues quedarían previamente validados por la decisión   popular.   Expresa sobre el mismo tópico que en últimas será el   Gobierno, actuando como soberano y en perjuicio de los demás poderes y del mismo   Pueblo, quien termine definiendo cuáles son las reformas que deben adelantarse,   puesto que el proyecto de acto legislativo en curso confiere reserva de   iniciativa gubernamental, tanto en lo que respecta a las enmiendas   constitucionales como legales.    

De igual   manera, de aprobarse el proyecto de acto legislativo en curso, el proceso de   implementación del Acuerdo se terminará haciendo no por las instancias previstas   actualmente en la Constitución, sino mediante procedimientos abreviados y con un   fuerte protagonismo del Gobierno, lo que los torna problemáticos en términos   democráticos. Esto sin tener en cuenta que a través del Acto Legislativo 1 de   2012 ya se había incorporado al ordenamiento un Marco Jurídico para la Paz, que   ahora pareciese ser insuficiente, por lo que debe enmendarse la Carta, a efecto   de “someterla a una nueva y profunda intervención que se ajuste más a los   intereses de las partes negociadoras.”    

En primer   término, sostiene que mientras el artículo 104 C.P. exige el concepto favorable   del Senado para realizar el plebiscito, el inciso segundo del artículo 2º del   PLE prevé un estándar más flexible, en tanto permite que la inactividad de ambas   cámaras supla el requisito de aprobación. Basta que las cámaras no se pronuncien   durante el mes siguiente a la fecha en que el Presidente oficialice su decisión   de convocatoria, para que esta pueda llevarse a cabo. Advierte que esta   flexibilización significa un retroceso en las garantías democráticas, pues se   protege mucho más este valor y principio constitucional si es obligatoria la   manifestación del legislativo sobre la convocatoria del plebiscito, a través de   una deliberación previa e informada sobre el asunto.    

En segundo   término, respecto de la previsión de un umbral aprobatorio del 13% del censo   electoral, la Procuraduría manifiesta que se contrapone con la necesidad que los   mecanismos de participación cuenten con umbrales mínimos de participación, que   les confieran legitimidad democrática suficiente. Dicha legitimidad no se logra   con un umbral que considera como “ínfimo” y que, a su vez, no reconoce efecto   alguno a la abstención de los votantes, cuando es claro que el mismo debe   hacerse equivalente al no.  En el caso analizado, basta el voto de un poco   más de 4 millones de personas, para que se decida “de forma absoluta sobre el   trasegar y la transformación del orden jurídico y constitucional de todo el   país”.  Resalta como para el caso de una asamblea nacional   constituyente, a la cual insiste en dar los mismos efectos que al plebiscito   especial, existe un umbral de aprobación mucho más exigente, equivalente al 33%   del censo electoral y que, por ende, confiere también más garantías a la   abstención como opción política válida.   En consecuencia, se está   ante un retroceso en los derechos políticos de los ciudadanos, al preverse tanto   un umbral aprobatorio escaso, como al eliminar, a través del mismo mecanismo,   los efectos de la abstención.  Esto último también incorpora un tratamiento   discriminatorio injustificado entre los abstencionistas y quienes sufragan,   puesto que los derechos de participación de aquellos se ven injustamente   limitados.    

3.7. El   concepto indica que sin que se expida una ley estatutaria sobre la participación   política de los servidores públicos, la habilitación para la deliberación y   promoción del plebiscito, prevista en numeral 4º del artículo 2º del PLE, es   inconstitucional. Resalta que, de acuerdo con el artículo 127 C.P., la   participación en actividades partidistas o en controversias políticas de los   servidores públicos, diferentes a aquellos integrantes de la Fuerza Pública, la   Rama Judicial y los órganos de seguridad, está autorizada pero solo en las   condiciones que fije la legislación estatutaria sobre ese particular.  En   tanto dicho normativa no ha sido aun promulgada, tales servidores no pueden   participar en dichas contiendas políticas.    

El Ministerio   Público agrega que la promoción del plebiscito por parte de los servidores   públicos equivale a su participación en política. Esto debido a que se advierte   que dicho plebiscito es impulsado exclusivamente por el Gobierno, por lo que   “estar en contra o a favor de lo que se pregunte dentro de este tipo de consulta   es, al menos en cierta medida, aprobar o improbar una determinada bandera o   decisión política del Gobierno de turno.” Ello más aun cuando el proceso de   paz con las FARC-EP es una “bandera principal” del gobierno del Presidente   Santos Calderón, lo que le confiere una innegable naturaleza política.    Así, se deduce que “se está frente a una actividad que implica tomar una   posición respecto a una opción política del Gobierno y defenderla, y esto dentro   de un debate de carácter político sobre la pertinencia o no de aprobar lo   pactado a puerta cerrada en La Habana, lo cual excluye o debería excluir la   posibilidad de que los funcionarios públicos tomen posición y la defiendan desde   su investidura, so pena de contrariar la Constitución que, como se señalaba,   condiciona esta habilitación a la existencia de la Ley Estatutaria.”    

La   inconstitucionalidad también se predicaría, a juicio de la Vista Fiscal, de la   prohibición de utilizar los bienes del Estado o recursos del Tesoro Público,   para la promoción del plebiscito por parte de los servidores públicos, distintos   de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los servidores.    Esto debido a que el uso de recursos estatales confirmaría la realización de   actividades políticas por los servidores del Estado, las cuales están proscritas   por la Constitución.  Además, el criterio de bienes “ofrecidos” es ambiguo   “en tanto no queda claro si esto quiere decir que se le ofrecerán recursos para   esos efectos a todos los servidores, quienes podrán acceder a ellos si están   interesados, o que se podrá hacer uso de aquellos recursos del Estado que todos   los servidores tienen bajo su amparo en razón de la naturaleza misma de sus   funciones.”  Ambas opciones, en todo caso, son problemáticas desde la   perspectiva constitucional. Ello debido a que la primera opción sería   vulneratoria del derecho a la igualdad de las personas, diferentes a servidores   públicos, que hiciesen campaña por el sí o por el no al plebiscito especial,   quienes no tendrían la oportunidad de recibir los recursos a los que sí   accederían dichos servidores.  De otro lado, la segunda opción es   inconstitucional, en tanto supone el uso de recursos públicos para finalidades   políticas, diferentes al cumplimiento de los fines del Estado, ahondándose con   ello la desigualdad entre las diferentes campañas, pues al ser el plebiscito una   “bandera del actual Gobierno Nacional (…) permite suponer que en el   Ejecutivo habrán bastantes funcionarios a favor del SÍ en el plebiscito,   aumentando con ello la situación de desventaja aludida.”    

3.8. En   concepto del Ministerio Público, las medidas previstas en el artículo 5º para la   difusión del Acuerdo Final son insuficientes para garantizar una adecuada   información a los ciudadanos y un espacio para la deliberación. Antes bien, lo   que permiten es la creación de una “fachada para encubrir la “dictadura de   las mayorías” (y de unas “mayorías mínimas”) o, mejor, por medio de su   instrumentalización en realidad (sic) la voluntad política del Gobierno.”    

En primer   lugar, advierte la Procuraduría General que el término mínimo de 30 días para la   difusión del Acuerdo es incompatible, en tanto insuficiente, con la garantía de   libertad del elector y la concurrencia de una ejercicio democrático   deliberativo.  Esto resulta agravado por el hecho que, de acuerdo con la   norma analizada, la realización del plebiscito no está supeditada a la dejación   de las armas por parte de las FARC-EP, lo que permitiría que se realice un   “plebiscito armado”, en donde incluso los ciudadanos podrían ir a las urnas   bajo coacción. Por ende, es imperativo que haya dicha dejación, o al menos la   desmovilización de los integrantes del grupo armado ilegal, para que pueda darse   la votación en condiciones de libertad. En ese sentido, la Vista Fiscal reitera   lo señalado en la sentencia C-784/14, en el sentido que conforme al Acto   Legislativo 1 de 2012, los referendos constitucionales solo podrían ser   aplicados en caso que haya dejación de armas o desmovilización colectiva o   individual, pues de lo contrario se afectaría gravemente la libertad del   elector.    

De otro lado,   resalta el Ministerio Público que, teniendo en cuenta las profundas   implicaciones del Acuerdo Final para la estructura jurídica y la   institucionalidad del país, no resulta suficiente, como lo hace el PLE, prever   un mecanismo de simple divulgación, sino que es imprescindible “asegurar una   deliberación nacional sobre el asunto”.  Por ende, la divulgación del   Acuerdo debe hacerse no solo antes de la votación del plebiscito, sino de manera   previa a que el Congreso se pronuncie sobre la viabilidad de la convocatoria del   mismo.  Esto con el fin de que los congresistas y los ciudadanos conozcan   dicho Acuerdo antes de que se decida sobre su viabilidad, en los términos del   artículo 104 C.P.    

Adicionalmente,   el artículo analizado no puede ser comprendido como una adscripción de   competencia al Gobierno para regule la divulgación del Acuerdo Final, pues ello   sería contrario a los principios democráticos y de separación de poderes, habida   cuenta que el Ejecutivo tiene un especial interés en la aprobación del   plebiscito. Por ende, dicha competencia debería estar inscrita en el   organización electoral, en tanto instancia neutral e imparcial ante el Acuerdo   Final. Para ello, bien puede la Registraduría Nacional, en los términos del   artículo 5-15 del Decreto 1010 de 2000, asumir esa labor. Dicha función, además,   no debe limitarse a la divulgación, sino también a la adecuada pedagogía sobre   los diversos contenidos del Acuerdo Final. Por ende, el concepto sostiene que   “las medidas adoptadas en el artículo 5º del PLE no representan garantías   suficientes para la protección de la democracia deliberativa y constitucional,   que a su vez implica la existencia de una deliberación ciudadana antes de acudir   a las urnas a votar SÍ o NO que, precisamente, evite que el pueblo sea   manipulado por aquél sector que termine por ser más poderoso (en la campaña a   favor y en contra) y así también le dé raíces profundas a la decisión final,   construyendo un compromiso social invaluable.”    

De otro lado,   la Vista Fiscal considera que el Acuerdo Final es, en realidad, la suma de   varios acuerdos sobre diferentes temas, relativos a la política de desarrollo   agrario, la participación en política, el fin del conflicto, la solución al   problema de las drogas ilícitas, los derechos de las víctimas y la   implementación, verificación y refrendación.  Al ser temas tan diversos y   cuya refrendación popular otorgaría funciones concentradas y “exageradas” al   Gobierno Nacional, se muestra necesario que la votación no se lleve en bloque, a   través de una pregunta binaria sobre la aprobación del Acuerdo Final, sino que   los ciudadanos se les “diera la posibilidad de decir SÍ o NO a cada uno de   los puntos previstos en la agenda de negociaciones y que estarán contenidos en   el Acuerdo Final. || En otras palabras, permitir la votación en bloque en un   plebiscito que tiene efectos normativos, obliga a la realización de reformas   constitucionales y legales y que, además, contiene diferentes temas (cada uno   delimitado y con su respectivo grado de complejidad) es reunir en un solo marco   normativo lo peor de dos mundos, como es juntar los efectos propios del   referendo con las medidas escuetas y políticas propios de los mecanismos   plebiscitarios que no representan garantías fuertes y suficientes para la   libertad del elector.”    

3.9. Según lo   expuesto, la Procuraduría solicita como pretensión principal la inexequibilidad   del PLE, o en su defecto:    

3.9.1. La   exequibilidad del numeral 1º del artículo 2º, bajo la condición de que el   Presidente deba indicarle al Congreso las razones para celebrar dicho   plebiscito, como lo señala de forma genérica el artículo 104 C.P.    

3.9.2. La   inexequibilidad del apartado “Si dentro del mes siguiente a la fecha en la   que el Presidente de la República informe su decisión de realizar el Plebiscito   por la paz, ninguna de las dos Cámaras, por la mayoría de asistentes, haya   manifestado su rechazo, el Presidente podrá convocarlo.”, del numeral 2º del   artículo 2º.  En su lugar, se adicione la norma con la siguiente expresión   “Para la realización del plebiscito se requiere concepto favorable previo del   Congreso de la República.”    

3.9.3. La   inexequibilidad de la expresión “Salvo prohibición de la Constitución   Política, los servidores públicos que deseen hacer campaña a favor o en contra   podrán debatir, deliberar y expresar pública y libremente sus opiniones o   posiciones frente al plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final para la   Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Queda   prohibido utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de   aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los servidores.”,   prevista en el numeral 4º del artículo 2º.    

3.9.4. La   exequibilidad condicionada del parágrafo 1º del artículo 2º, en el entendido de   que ninguna de las colectividades que hagan campaña para el SÍ o para el NO   puede estar en la posibilidad de usar la fuerza, las armas y la violencia.    

3.9.5. La   exequibilidad condicionada del artículo 5º, en el entendido que la Registraduría   Nacional del Estado Civil debe hacer una divulgación neutra e imparcial del   texto del Acuerdo Final. Asimismo, la inexequibilidad de la expresión “fecha   de votación del plebiscito” del mismo artículo, la cual debe ser sustituida   por el texto “fecha en la que el Presidente de la República informe al   Congreso su intención de convocar este plebiscito”.    

3.9.6. La   inexequibilidad de la expresión “Gobierno Nacional”, contenida en el   inciso 2º del artículo 5º, la cual deberá remplazarse por “Registraduría   Nacional del Estado Civil”.    

IV.   AUDIENCIA PÚBLICA    

De conformidad   con lo previsto en el artículo 12 del Decreto Ley 2067 de 1991, fue convocada   audiencia pública en el proceso de la referencia, la cual se llevó a cabo el 26   de mayo de 2016.  Los aspectos centrales de cada una de las intervenciones   fueron las siguientes:    

Intervenciones   oficiales    

4.1. Presidente   de la República    

El señor   Presidente de la República, Juan Manuel Santos Calderón solicita la   exequibilidad de la Ley Estatutaria que regula el Plebiscito como mecanismo   refrendatorio del Acuerdo Final de Paz, con fundamento en los siguientes   argumentos:    

Pese a no tener la   obligación constitucional y legal de someter el acuerdo a la refrendación   popular, El Presidente ejerce esta facultad para dar legitimidad y eficacia   jurídica al acuerdo más allá de las políticas de gobierno y para reafirmar que   la construcción de paz es una obligación constitucional (Art. 22 C.P. superior)   que trasciende la voluntad de los mandatarios.    

El ejercicio de esta   facultad se fundamenta en el principio democrático y en los derechos a la   participación y a la paz, consagrados en la Constitución Política, cuya   titularidad se encuentra en todos los ciudadanos colombianos. Por lo tanto, el   plebiscito resulta un mecanismo idóneo a efectos de la refrendación del acuerdo,   por encima del referendo y la asamblea constituyente, y de conformidad con lo   establecido en el precedente constitucional, en particular lo previsto en la   sentencia  C-784 de 2014.    

La refrendación del   Acuerdo Final vía plebiscito, por ende, supone el deber de informar y difundir   de la manera más amplia posible el mismo, para promover así una amplia   deliberación ciudadana previa a su aprobación.    

La pretensión de   exequibilidad del proyecto de ley del ministro Juan Fernando Cristo Bustos se   sustenta (en que el proyecto de ley es de carácter excepcional o aplicable por   una sola vez, lo que permite al legislador gozar de una potestad plena de   configuración normativa. Esta excepcionalidad radica, de un lado, en la   especialidad de la materia del proyecto: establecer un mecanismo de refrendación   para el acuerdo de paz o de finalización del conflicto y, de otro, en que es la   primera vez en la historia de Colombia que el Pueblo es convocado para   pronunciarse sobre los contenidos de un acuerdo de paz. A esto se suma, que    el trámite del proyecto no contó con reparo o vicio alguno en el Congreso. Del   mismo modo, que la aparente disminución del umbral por parte del PLE se   encuentra justificada en que los umbrales aprobatorios, a diferencia de los   umbrales de participación, desestimulan la abstención y promueven la   participación activa.    

Así, la vinculatoriedad de la   decisión de los ciudadanos expresada mediante el plebiscito (art. 3 del PLE),   implica que el acuerdo de paz podrá comenzar a ser implementado, primero, a   través de su incorporación al ordenamiento jurídico y, segundo, mediante   posteriores desarrollos constitucionales y legislativos, que hagan exigible el   acuerdo a las autoridades públicas. En consecuencia, de no ser refrendado el   acuerdo mediante la participación ciudadana en el plebiscito, no se podrá dar   inicio a este proceso de implementación.    

Por último, el proyecto contempla   la participación política de los servidores públicos de acuerdo con los   parámetros constitucionales establecidos en la C-794 de 2014, es decir, para   manifestarse sobre asuntos de interés público, más no para participar en   procesos electorales o de índole partidista. Esta participación sólo podrá tener   inicio una vez la Corte estime constitucional el presente proyecto de ley y el   presidente, mediante Decreto, convoque el plebiscito.    

4.3. Alto Comisionado   para la Paz    

El Alto Comisionado Sergio   Jaramillo considera exequible el proyecto de Ley, teniendo en cuenta que se está   en presencia de un “momento constitucional” y excepcional para superar la   “extra-constitucionalidad” de la guerra, que requiere de ajustes institucionales   para incorporar el acuerdo de paz al sistema normativo y, así, brindarle   estabilidad jurídica. No obstante, resalta que la asamblea constituyente no   resulta un mecanismo idóneo a tales efectos, en primer término, porque el   acuerdo de paz busca completar, más no rebatir, el proceso constituyente   emprendido en 1991 y, en segundo término, porque no se trata de un problema   normativo, sino de transformación de la realidad: se trata de terminar el   conflicto armado para materializar los derechos consagrados en la Constitución   de 1991.    

En consecuencia, el mecanismo que   resulta adecuado para la refrendación del acuerdo de paz es el propuesto en el   proyecto de ley. Este, entre otras razones, se fundamenta en (i) el principio   constitucional de facilitar la participación de los ciudadanos en las decisiones   que los afectan –como sucede con la construcción y el alcance de la paz-; en   (ii) que el acuerdo no es un pacto de élites y, por el contrario, requiere de la   participación de todos los ciudadanos para su refrendación y puesta en marcha,   en todos sus contenidos, a través de diferentes planes y programas; en (iii) la   promoción de la participación ciudadana como un fin en sí mismo del proceso y   acuerdo de paz: activar los derechos políticos de los ciudadanos de las regiones   más marginadas del país para así fortalecer la institucionalidad, de tal manera   que el umbral propuesto se justifica, precisamente, en la promoción de la   participación, en contraposición a la abstención, que no resulta conveniente   ante la trascendencia de la decisión a tomar; y, finalmente, (iii) el mecanismo   de refrendación propuesto se justifica en que la decisión soberana de los   ciudadanos será la base para la formalización jurídica e implementación del   acuerdo.    

4.4. Jefe del Equipo   Negociador del Proceso de Paz    

Humberto de la   Calle Lombana, Jefe del Equipo Negociador solicita la declaratoria de   exequibilidad del PLE, con base en los siguientes argumentos: Advierte que el   sistema jurídico en Colombia permite desarrollar mecanismos ordinarios y, en   ocasiones extraordinarios, para convertir acuerdos de paz en normas vinculantes;   y su naturaleza toma, cada vez más, elementos de estructura y procedimiento del   derecho internacional que aseguran la eficacia y estabilidad jurídica de los   mismos. El ingreso al bloque de constitucionalidad, en este sentido, resulta una   garantía para el cumplimiento del Acuerdo Final.    

Sin embargo,   expresa que ni los mecanismos internos o la vía internacional anulan el   compromiso gubernamental de implementar un mecanismo de refrendación, con el que   se alcance el mayor grado de legitimidad política y, de manera subsiguiente,   seguridad jurídica para toda la ciudadanía. Por lo tanto, se pregunta en dónde   radica la inconstitucionalidad de un ejercicio participativo que tiene por   objetivo preguntarle al Pueblo por la aceptación o rechazo de un Acuerdo Final   producto de las negociaciones y, a su vez, garantiza el disenso y el derecho a   la participación.      

4.5. Viceprocuradora   General de la Nación    

Martha Isabel Castañeda Curvelo,   Viceprocuradora General de la Nación, solicita la inexequibilidad del PLE, de   acuerdo con los siguientes argumentos:    

El plebiscito no es el   mecanismo idóneo para la refrendación del acuerdo de paz, dado que (a) restringe   la libertad de los electores y el principio democrático; (b) desconoce las   facultades del Congreso para pronunciarse expresamente sobre su convocatoria,   conforme al art. 104 superior; (c) permite la participación política de   servidores públicos sin regulación alguna, que impida presiones de los   superiores para participar y privilegios frente a los ciudadanos; y (d) plantea   un umbral que limita las garantías para el ejercicio de la participación en el   marco de una decisión de gran relevancia para el país.    

Establecer un umbral   aprobatorio del 13% del censo electoral para el plebiscito, (a) va contra la   fórmula de adoptar umbrales de participación, que es más garantista del   principio democrático, respecto de la fórmula de los umbrales de aprobación; (b)   atenta, en consecuencia, contra la legitimidad que promueven y requieren los   mecanismos de participación ciudadana análogos (referendo y consulta popular);   (c) valida, por el contrario, decisiones de trascendencia nacional a través de   minorías; y (d) desconoce la abstención como forma de participación   constitucionalmente protegida, según se reconoció en las sentencias C-551 de   2003 y C-041 de 2004, generando con ello un trato discriminatorio entre   sufragistas y abstencionistas.    

Agrega que el PLE otorga   efectos vinculantes al plebiscito que desbordan su definición constitucional y   legal, pues permite que el plebiscito vaya más allá de la refrendación de las   políticas del Ejecutivo, para validar futuras reformas constitucionales. Sumado   a lo anterior, el plebiscito pretende recoger la complejidad del acuerdo de paz   en dos posibilidades generales de respuesta: sí o no, que condicionan la   libertad del elector e ignoran la prohibición de votar en bloque diversas   temáticas, desconociéndose de esta manera las reglas previstas en la sentencia   C-551 de 2013. En tal sentido, se considera que el mecanismo que debió acoger el   Gobierno como idóneo para los fines de refrendación del acuerdo, es el   referendo.     

La divulgación del   acuerdo propuesta en el proyecto de Ley es insuficiente para garantizar la   libertad de expresión de los ciudadanos, porque (a) solo se contemplan treinta   (30) días para esta labor, entre la suscripción del acuerdo y la celebración del   plebiscito, lo que no permite al elector desarrollar una deliberación profunda   en torno al acuerdo; (b) va contra el precedente constitucional (C-784 de 2014)   que exige que la divulgación como mínimo comience de manera previa al trámite de   la ley que convoca a refrendar el acuerdo; (c) se corre el riesgo de que el   actor armado parte del acuerdo coaccione a los ciudadanos, de no realizarse de   manera previa y efectiva su desarme y desmovilización, de acuerdo con la   jurisprudencia de la Corte (C-1153 de 2005 y C-784 de 2014); y (d) no se ha   previsto una autoridad neutral o imparcial para divulgar el acuerdo, por ejemplo   la Registraduría Nacional, considerando que la socialización que efectúe el   Gobierno puede tornarse en una campaña favorable al mismo, que condicione la   voluntad de los electores.    

4.6. Defensor del   Pueblo (E)    

La solicitud de   exequibilidad  del plebiscito salvo en su artículo 2° numeral 4, presentada por el Defensor   de Pueblo (E) Alfonso Cajiao Cabrera, se fundamenta en las siguientes   consideraciones:      

El plebiscito es el   mecanismo adecuado para refrendar el acuerdo de paz, toda vez que no pretende   someter a aprobación la obligación constitucional de garantizar la paz o la   búsqueda una salida negociada al conflicto, sino una forma específica de   alcanzar esta finalidad, promovida por políticas del ejecutivo y patente en el   Acuerdo Final. A su vez, este permite plantear s que –aunque de respuesta   binaria (sí o no)- posibilitan expresarse sobre la legitimidad o no del acuerdo,   en contraposición a preguntas y respuestas complejas que solo condicionan la   libertad del elector, cuando no se trata de incorporar nuevas normas al   ordenamiento jurídico, como en el presente caso y conforme fue establecido en la   sentencia C-150 de 2015.    

Del mismo modo, el   plebiscito es producto del amplio margen de configuración estatutaria del   legislador para regular los mecanismos de participación que, por demás, no son   taxativos y no prevén circunstancias especiales como las que hoy convocan a los   colombianos.      

El Estado colombiano   padece un problema estructural de abstención “pasiva”, que no debe ser amparado   por la Constitución. En tal sentido, fijar un umbral aprobatorio para el   plebiscito equivalente al 13% del censo electoral, diferente a uno de   participación mínima, no resulta antidemocrático, ni somete al pueblo a la   decisión de minorías. Por el contrario, persigue fines constitucionales e   imperiosos como lo son (a) promover la participación razonada de los ciudadanos   para superar la abstención “pasiva”, en especial, frente a una decisión de gran   relevancia para la vida nacional; y (b) proteger tres opciones legítimas de   participación: el sí, el no y la abstención “activa” frente al acuerdo. Lo   anterior, sin desnaturalizar el plebiscito y los umbrales de participación   fijados por ley, dado que este plebiscito y su umbral son especiales y para   circunstancias igualmente excepcionales.    

La vinculatoriedad de la decisión   popular expresada a través del plebiscito tiene dos efectos. De ser la decisión   favorable al acuerdo, podrá emprenderse su implementación jurídica. De no ser   favorable, el Gobierno deberá reformular su propuesta específica de salida   negociada al conflicto, patente en el acuerdo, sin que esto signifique renunciar   a la obligación constitucional de alcanzar la paz y a la salida negociada del   conflicto, dado que el núcleo esencial del derecho fundamental a la paz (art. 22   superior) no puede ser sometido a consulta.     

La participación   política de los servidores públicos no se encuentra prohibida, como lo dispuso   la Corte en la sentencia C-1508 de 2000, y debe ampliarse en su protección   constitucional, considerando que en este caso no se trata de una contienda   electoral para favorecer a un candidato determinado, sino de una decisión de   trascendencia nacional que requiere ser amplia y públicamente deliberada. Sin   embargo, no puede dejarse de lado que esta participación, eventualmente, también   implicaría proselitismo favorable a partidos y movimiento políticos, situación   que no está regulada mediante una ley estatutaria de acuerdo con las exigencias   de la C-794 de 2014, motivo por el cual la expresión: “que deseen hacer   campaña a favor o en contra” del artículo 2° numeral 4 del proyecto de   plebiscito, debe ser declarada inexequible.       

4.7. Presidente del   Consejo de Estado    

Danilo Rojas Betancourth,   Magistrado Presidente del Consejo de Estado considera exequible el   proyecto de ley que regula el plebiscito, de acuerdo con los siguientes   argumentos:    

El mecanismo adecuado   para la refrendar el acuerdo es el plebiscito, no en el sentido de legitimar a   un gobernante, sino en el de legitimar una política pública. Aun cuando el   proyecto de ley trata sobre el plebiscito, y el artículo 104 C.P. solo establece   la obligatoriedad o vinculatoriedad de las decisiones populares adoptadas   mediante consulta; se sugiere solventar esta incongruencia asumiendo el artículo   104 C.P. como un parámetro de interpretación constitucional o principio, y no   como una regla de aplicación.    

Enfatizando en el umbral   de aprobación del plebiscito propuesto, y en línea con la postura de la   Defensoría del Pueblo, este dispositivo se justifica y debe valorarse   considerando: (a) el amplio margen de configuración normativa del legislador en   la materia, de acuerdo con el carácter expansivo del principio democrático y con   los precedentes contenidos en la sentencia C-180 de 1994 y C-179 de 2002, que   conllevarían a que la Corte realice, en este caso concreto, un juicio de   igualdad débil; (b) la materia imperiosa y excepcional de la que trata el   presente plebiscito, a saber, el derecho y el deber de alcanzar la paz; (c) el   parámetro constitucional de valoración del umbral que, además de comprender los   art. 22, 103 y 104 superiores, debe considerar el precedente previsto en la   C-579 de 2013, el artículo 66 transitorio de la Constitución y disposiciones de   derecho internacional propias del soft law, que consagran la paz como un   valor e interés superior de la humanidad; (d) el que el umbral aprobatorio del   plebiscito: 13%, es análogo al del referendo del 12.5% del censo electoral; y,   finalmente, (e) la razonabilidad de restringir la abstención como forma de   participación, en función de promover el fin constitucional de una participación   ciudadana cualificada.    

4.8. Fiscal General   de la Nación (E)    

Jorge Fernando   Perdomo Torres, Fiscal General de la Nación (E) sustenta la inexequibilidad   del proyecto de ley, en primer lugar, en la modificación de elementos esenciales   del plebiscito. Considera que el mecanismo dispuesto para la refrendación del   Acuerdo Final desconoce la Constitución Política vigente, al conferirle efectos   normativos a una institución naturalmente política. Esto, a su vez, puede   generar cambios constitucionales, aunque no sea su objetivo y de los cuales no   se tendría un control jurisdiccional posterior. En el mismo sentido, el   plebiscito imprime efectos jurídicos que no le son propios, como que el cuerpo   ciudadano se manifieste sobre ramas del poder público distintas al Ejecutivo,   contradiciéndose de tal modo la Ley 134 de 1994. Por lo tanto, estas autoridades   se verían constreñidas a acatar un mandato ciudadano que altera los postulados   que la misma Constitución les impone. (Art. 189-4 C.P.).    

En segundo lugar, el   alcance de una eventual decisión desaprobatoria del plebiscito es   inconstitucional, debido a que anula facultades constitucionales, en especial,   las que tiene la Rama Ejecutiva para adelantar acercamientos, negociaciones y   acuerdos con grupos armados al margen de la ley y, en consecuencia, dificultaría   aprobar leyes o reformas necesarias para la implementación de lo acordado. En   tanto la paz es un valor fundante de la organización política y un imperativo   para el Estado, no se puede dejar solo al designio de las mayorías.     

Intervenciones   académicas    

4.9. Universidad   Nacional de Colombia    

Para el profesor   Rodrigo Uprimny Yepes el umbral de aprobación indicado en el artículo 3º   del PLE es razonable, puesto que (i) estimula la participación ciudadana; (ii)   refleja la auténtica voluntad popular; (iii) resulta más robusto que el   porcentaje requerido para el referendo constitucional; y (iv) no desconoce las   reglas jurisprudenciales del derecho a la abstención activa.    

De esta manera, el   umbral se convierte en un sistema neutro que promueve la participación, tanto   por el sí como por el no, sin violar la libertad del elector. Es decir, para su   aceptación solo se contabilizarían los votos favorables y que estos superen el   porcentaje del censo electoral dispuesto y, para su rechazo, de igual forma, los   opositores al Acuerdo Final están llamados a participar en una proporción   similar si anhelan frenar el mecanismo. En cambio, con los umbrales de   participación, en los que se registra la totalidad de los votos ciudadanos para   su validez, lo que directamente se provoca es una abstención estratégica de la   oposición para incumplir el porcentaje mínimo requerido. Esta última situación   genera incertidumbre frente al pronunciamiento ciudadano, en la medida que   confunde lo decidido por medio de la votación con la proporción de personas que   no asisten a las urnas, sin determinarse si ello se debe a una estrategia   verificable o, simplemente, a la apatía electoral.    

También resulta   apropiada la definición de la regla del 13% del censo electoral para aprobar   este plebiscito refrendatorio del Acuerdo Final, no solo porque los umbrales   aprobatorios suelen ser más reducidos que los de participación, sino porque   materialmente este equivale al porcentaje del 25% dispuesto para el referendo   constitucional. Incluso, la norma del PLE se muestra ligeramente superior a la   del referendo constitucional, pues equivaldría aproximadamente a una   participación del 26% del censo electoral, si se observa que tanto para la   aprobación como el rechazo de tal mecanismo, se requiere un 13% del censo   vigente.    

De cualquier modo,   con un umbral aprobatorio no hay un derecho a la abstención activa, dado que   este no se deriva de normas constitucionales sino aspectos procedimentales que   son definidos por el legislador. Al ser más importante en la Constitución la   participación que la abstención (Arts. 2, 3, 95 y 258 C.P.), la eficacia   jurídica de esta figura solo se ha precisado para los referendos, en donde la   abstención sí es una opción legítima y, por lo tanto, un derecho.    

4.10. Universidad   Externado de Colombia    

La profesora   Magdalena Correa Henao considera que la exequibilidad del plebiscito se   sustenta, de una parte, en su idoneidad, en tanto  la configuración de este   instrumento por parte del legislador no desnaturalizó jurídicamente ni el objeto   ni la definición de la figura, al contrario, era necesaria para vincular   activamente a la ciudadanía en este proceso de paz y, con ello, legitimar una   decisión política. De la otra, en el carácter razonable de un umbral, útil   frente a las debilidades de la participación política en Colombia, expresado a   través de la potestad normativa del Congreso y sin cargas arbitrarias para   quienes rechazan el mismo. Además, el umbral se robustece con las estrategias de   divulgación que contiene el plebiscito, las cuales apuntan a una deliberación   democrática que es, en últimas, un fin esencial del Estado y forma parte del   entramado de derechos de los ciudadanos. Inclusive, la participación de los   funcionarios públicos, bajo ciertas restricciones, está en consonancia con la   creación de condiciones adecuadas para que el pueblo decida de manera informada.    

Sin embargo, el   artículo 3º del PLE requiere una interpretación en el sentido que la   vinculatoriedad de este proceso refrendatario se relaciona con la activación o   el impedimento para poner en marcha los mecanismos especiales de implementación   jurídica del Acuerdo Final. Es decir, la refrendación activa la implementación.   Desde luego, si la decisión es negativa, el Presidente de la República está   forzado a ejecutar estos acuerdos por la vía ordinaria, sin que signifique un   abandono de los mandatos constitucionales por la paz.    

4.11. Universidad   Sergio Arboleda    

El vocero del grupo   CREAR de la Universidad Sergio Arboleda, Camilo Guzmán Gómez, hizo hincapié en   la inexequibilidad del proyecto de ley que regula el plebiscito para la   refrendación del Acuerdo Final. Acorde con la jurisprudencia de la Corte   Constitucional, sostiene el interviniente que, se impusieron una serie de   límites a la potestad normativa del legislador con relación al contenido y   trámite de las leyes estatutarias de participación y, en consecuencia, no se   puede ni modificar la Constitución de 1991 ni establecer, por ejemplo, criterios   artificiales para la definición del censo electoral, según se deriva de la   sentencia  C- 150 de 2015. Lo mismo ocurre con el umbral aprobatorio,   puesto que se omite la regla jurisprudencial, según la cual la figura de la   abstención activa hace parte del derecho al voto. Esto a su vez resulta   inequitativo frente a la oposición, dado que no se contemplan campañas que   promuevan la abstención dentro del conjunto de estrategias para la divulgación   del acuerdo.    

En el mismo sentido,   esta inconstitucionalidad se refleja en el riesgo de modificación o sustitución   de la Constitución, a raíz de la vinculatoriedad jurídica de un plebiscito que,   en el fondo, refrenda el contenido de unos acuerdos de paz que hasta el momento   se desconocen y, sin embargo, las autoridades públicas estarían obligadas a   acatarlos.    

4.12. Universidad del   Rosario    

La profesora Luisa Fernanda García   López considera el proyecto de ley inexequible. Las razones que fundamentan su   consideración son las siguientes:    

El referendo es el mecanismo   idóneo para aprobar el acuerdo de paz, por encima del plebiscito. Esto, dado a   que (a) la paz es un derecho y deber constitucional que no puede ser sometido a   consulta popular; (b) el plebiscito se aplica en contextos de democracias   débiles y regímenes autoritarios; y (c) someter al pueblo a pronunciarse sobre   proposiciones ambiguas vulnera el principio democrático, de acuerdo con lo   establecido en el precedente constitucional, en particular la sentencia T-263 de   2010.    

Por su parte, el proyecto de ley   que regula el plebiscito no resulta legítimo para, de un lado, cambiar los   umbrales de los mecanismos de participación y, de otro, reformar la   Constitución. Fijar un umbral aprobatorio del plebiscito del 13% del censo   electoral, contradice las normas estatutarias de los mecanismos de   participación, que establecen umbrales de participación del 50% de dicho censo.   Del mismo modo, implica vulnerar el principio constitucional de unidad de   materia, en los términos de la sentencia C-133 de 2012, toda vez que el proyecto   de ley, en su título y contenidos, no faculta al legislador para cambiar los   umbrales de participación. Sumado a lo anterior, el efecto vinculante que se   otorga a la decisión del plebiscito viola la voluntad del constituyente primario   e implica reformar los arts. 374 y 377 superiores.    

4.13. Universidad   Libre    

El vocero del Observatorio de   Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre, profesor Kenneth   Burbano Villamarín, argumenta la declaratoria de exequibilidad condicionada   del proyecto de ley. Para ello señala que teniendo en cuenta que ni la norma   superior (Art. 189 C.P.) ni la jurisprudencia de la Corte establecen reglas   particulares para la ratificación de los acuerdos de paz, lo que genera un   margen de “discrecionalidad gubernamental” para la suscripción del Acuerdo Final   por parte del Presidente de la República.    

Este carácter discrecional también   se predica en la definición del tipo de umbral. Así, sometiéndose al principio   de proporcionalidad que protege a las minorías políticas y la oposición, el   Congreso cuenta con la facultad para constituir la forma de participación más   adecuada al momento. Y aunque el plebiscito tiene una naturaleza política, la   participación de la ciudadanía y el cumplimiento de dicho umbral imponen efectos   jurídicos vinculantes para el Ejecutivo. Su rechazo, sin embargo, no se   constituye en una negación del derecho a la paz.    

Con todo, solicita la   exequibilidad del artículo 1º condicionada a que el Presidente someta a   consideración del Pueblo el Acuerdo Final antes del acto de ratificación con el   grupo armado ilegal, lo que evita un posible conflicto si el cuerpo ciudadano   decide rechazarlo (obligaciones de hacer vs. obligaciones de abstención). A su   vez, pretende que se declare inexequible o exequible de manera condicionada la   expresión “en el presente artículo” contenida en el parágrafo primero del   artículo 2, ya que restringe el acceso en igualdad de condiciones a los   opositores del Acuerdo Final, a las estrategias dispuestas para su divulgación.   Finalmente, invita a modular los efectos del proyecto de ley, por una parte,   respetando el enfoque diferencial y, por la otra, garantizando que el período de   divulgación y comunicación del contenido íntegro del Acuerdo Final, se entienda   desde el momento en que ingresó al examen por el Congreso de la República y no   sólo por el término de treinta (30) días.    

Intervenciones de   organizaciones de la sociedad civil    

4.14. Comisión   Colombiana de Juristas – CCJ    

El director de la CCJ, Gustavo   Gallón Giraldo, se pronuncia a favor de la exequibilidad del proyecto de   ley bajo el entendido que la previsión de este plebiscito en el marco del   Acuerdo Final desarrolla el carácter expansivo del principio democrático.   Sustenta tal conclusión en las siguientes razones: (i) Es una competencia   autónoma del Presidente de la República buscar una salida negociada al conflicto   armado, en la que ninguno de los argumentos en contra demuestra la   inconstitucionalidad de este mecanismo de participación. Aunque se esgrime la   ausencia de necesidad, por una parte, es decir, que el Presidente puede   suscribir acuerdos de paz sin consulta ciudadana; mayor grado de legitimidad   existiría con aquella. De la otra, si bien se aduce como mecanismo adecuado al   referendo, este no es la vía idónea, puesto que ignora el principio de   integralidad que fue pactado por las partes en la Mesa de Negociaciones. Y,   finalmente, aunque el plebiscito se asocia con prácticas autoritarias, la   Constitución de 1991 desde una perspectiva democrática, recoge una serie de   controles y cautelas que evitan tales desviaciones del poder.    

Por su parte, (ii) el límite del   umbral es razonable, moderado y está en consonancia con los avances en materia   de prácticas democráticas. Es más, si el Ato Tribunal no declaró la   inconstitucionalidad del umbral de participación del 50% ordinario, a pesar de   haberse considerado exagerado, tampoco podría hacerlo respecto del umbral   aprobatorio del 13% dispuesto en esta oportunidad. Además, el cumplimiento de   este umbral permite a las autoridades gubernamentales continuar con la   implementación del Acuerdo Final y, si es una decisión negativa, las obliga a   buscar otras alternativas para la consecución de la paz.    

Por último, resalta que la   búsqueda de la paz no es un asunto de interés personal para los funcionarios   públicos, sino una expresión de un anhelo mayor que requiere de un grado   importante de involucramiento ciudadano.    

4.15.   Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia    

El director de Dejusticia, César   Rodríguez Garavito, defiende la exequibilidad condicionada del proyecto   de ley en los siguientes términos:    

El carácter vinculante de la   refrendación popular no solo asegura mayor legitimidad y certeza, sino fuerza   normativa dirigida al cumplimiento del Acuerdo Final. Sin embargo, esta   vinculatoriedad no implica una ruptura constitucional, pues al ser un mecanismo   ordinario y conocido, las reglas constitucionales vigentes contienen   posibilidades materiales de modificación que hacen resistible su inserción al   ordenamiento. Adicionalmente, se está fortaleciendo el principio democrático con   un proceso de refrendación que convierte un acuerdo bilateral, entre el Gobierno   y el grupo armado al margen de la ley en una norma jurídica. Este proceso   contiene una serie de pasos constitucionales e institucionales, del cual el   plebiscito es su etapa fundamental. En este sentido,  con una refrendación   popular del Acuerdo Final, el Gobierno puede desencadenar los subsiguientes   actos jurídicos que complementan tal proceso refrendatario, pero si hay una   decisión negativa, exige desestimar la manera como se está impulsando la   búsqueda de la paz.   Con todo, Dejusticia considera que el mecanismo para dicha   refrendación no es estrictamente el plebiscito, sino una consulta popular   especial, con base en las consideraciones que presentó en su intervención   escrita ante la Corte, por lo que propone modular la constitucionalidad del PLE   en ese sentido.    

Asimismo,  la refrendación   popular no desconoce el núcleo esencial del derecho a la paz. Al contrario,   escoger este mecanismo que, hace parte del conjunto de estrategias para terminar   de manera negociada el conflicto armado, es una opción que interpreta   adecuadamente la filosofía de la Constitución de 1991 (C- 784 de 2014). Sobre   este particular debe considerarse que lo que se somete al escrutinio popular no   es el contenido del derecho en sí mismo, sino la forma como se ejercerá. De otro   lado, todos los mecanismos de participación tienen la potencialidad de afectar   derechos constitucionales, más no reformarlos; y adicionalmente, la regla   contramayoritaria no es tan clara frente a derechos de carácter colectivo como   la paz.    

4.16. Colectivo de   Abogados José Alvear Restrepo – CAJAR    

Jomary Ortegón Osorio, directora   del CAJAR, considera que el proyecto de ley debe ser declarado exequible   de manera modulada, con fundamento en los siguientes argumentos:    

Si bien la refrendación popular   del acuerdo de paz no es necesaria, es deseable para ampliar el principio   democrático y la legitimidad del acuerdo. De igual manera, la refrendación   ciudadana no sustituye las competencias de las diferentes ramas del poder   público para la implementación jurídica del acuerdo, pero, por el contrario, sí   profundiza la democracia participativa como rasgo distintivo de la Constitución   de 1991.     

Destaca que aunque se han dado   espacios de participación puntuales a lo largo de la negociación del Acuerdo a   las víctimas y las organizaciones de derechos humanos, la refrendación del mismo   complementa estos ejercicios participativos, sin que esto implique que la   refrendación sea suficiente para la implementación del mismo. Por ende, se   deberán ampliar los espacios participativos a tales efectos, especialmente en   los territorios, así como no se podrá descartar a futuro hacer uso de otros   mecanismos de participación ciudadana, entre ellos una asamblea constituyente.    

De otro lado, aun cuando el   mecanismo de refrendación del acuerdo regulado en el proyecto de ley adolece de   problemas de adecuación, esto no conduce a su inconstitucionalidad, pues la   Corte podrá corregir y subsanar estos problemas.    

Sobre este último punto, la   interviniente estima que el plebiscito no es el   mecanismo idóneo para refrendar los acuerdos de paz, dado que la paz es una   política de Estado, más no de Gobierno, tal como lo consagra la Ley 434 de 1998   que crea el Consejo Nacional de Paz. A su vez, la paz no puede ser sometida a   este mecanismo, dado que es un derecho fundamental, y la salida negociada del   conflicto es una obligación del Estado.  Igualmente, el acuerdo de paz   implica modificaciones constitucionales, presupuestales, fiscales y tributarias,   que no pueden ser refrendadas por vía de plebiscito. En tal sentido, se propone   modular la sentencia y cambiar la expresión “plebiscito” por la de “mecanismo   especial de refrendación de los acuerdos para la paz.”    

Bajo esta perspectiva, la   denominación que se otorgue al mecanismo de refrendación del Acuerdo es   relevante por las razones anteriormente expuestas. Así, se solicita a la Corte   que profiera una sentencia integradora sustitutiva, con el objetivo de ajustar   el texto del proyecto de ley a parámetros constitucionales; y que promueva una   amplia pedagogía del acuerdo de paz, dado que la información es la base de la   participación.    

4.17. Red Nacional de Iniciativas por la Paz y contra la Guerra de Colombia   –Redepaz    

Para el director ejecutivo de   Redepaz, Luis Emil Sanabria, la refrendación es un instrumento que legitima el   Acuerdo Final y facilita el ejercicio del derecho a la participación activa, en   el sentido de desatar un compromiso social no solo con lo acordado sino también   con la terminación negociada del conflicto armado. Sin embargo, el Gobierno no   puede recurrir a los mecanismos definidos en la Constitución de 1991 o la ley   para regular esta forma de participación, por una parte, porque tales mecanismos   no contemplan reglas especiales para la satisfacción del derecho a la paz y, de   la otra, porque mecanismos especiales de participación tampoco han sido   consensuados en la Mesa de Conversaciones.    

Por lo tanto, haciendo uso del   artículo 22 C.P., se solicita a la Corte modular los efectos del PLE, a   fin que se convoque al cuerpo ciudadano a un mecanismo “novedoso” que garantice   los derechos a la paz y la participación, como sería un “mandato ciudadano por   la paz”. El cual debe circunscribirse en (a) el carácter transicional del   Acuerdo Final, que le permite tener reglas propias de convocatoria, trámite y   realización; (b) un carácter pedagógico ligado a la movilización social y la   sensibilización ciudadana en las distintas fases de implementación; (c) un   carácter vinculante, donde se reconozca el principio de soberanía popular; y (d)   garantías de financiación, neutralidad y seguridad en la etapa de divulgación,   con las que se expresen las distintas posturas políticas con equidad.    

4.18. Fundación para   la Libertad de Prensa – FLIP    

En representación de la FLIP,   Pedro Vaca, solicita la exequibilidad condicionada del artículo 5º del proyecto   de ley estatutaria que regula el plebiscito. Este artículo relativo a la   difusión del acuerdo de paz, si bien implica una restricción a la libertad de   expresión, dado que permite el empleo de medios de carácter no institucional y   hacer uso de cinco minutos en horario prime; plantea una restricción   legítima, adecuada, necesaria y proporcional, de acuerdo con los parámetros del   juicio estricto de proporcionalidad, con la finalidad de alcanzar el derecho a   la paz (Art. 22 superior).    

Sin embargo, considerando que el   Gobierno no solo es el encargado de divulgar el acuerdo, sino que también es una   parte interesada en desarrollar una campaña favorable al mismo, y se encontraría   en una posición privilegiada a tales efectos, es preciso condicionar la norma en   comento. De tal forma que el Gobierno no pueda divulgar la síntesis de los   contenidos del Acuerdo Final haciendo uso de adjetivos y valoraciones, que   resten objetividad y libertad al elector. Los ejercicios de divulgación   promovidos por el Gobierno, por tanto, deberán emplear un lenguaje neutral e   informativo, de acuerdo con los mandatos del artículo 20 C.P.    

4.19. Alianza Cinco   Claves, Sisma Mujer    

Linda María Cabrera Cifuentes, en   representación de la Alianza Cinco Claves, solicita la declaratoria de la   exequibilidad condicionada del proyecto de ley que regula el plebiscito,   considerando (i) que este es el mecanismo adecuado para la refrendación del   acuerdo y (ii) que tiene una naturaleza especial que le da un amplio margen de   configuración normativa al legislador. No obstante, (iii) el plebiscito deberá   contemplar medidas o garantías de participación diferenciales destinadas a las   mujeres, teniendo en cuenta los estándares fijados por el Consejo de Seguridad   de las Naciones Unidas en materia de Mujeres, Paz y Seguridad.    

Entre otras medidas, se sugiere:   (a) difundir el acuerdo de manera garantista, lo que supone hacer uso de un   lenguaje incluyente, de un lado, y, de otro, dar un mensaje fidedigno sobre los   impactos diferenciados de la violencia sobre las mujeres, así como sobre sus   responsables pertenecientes a las guerrillas, los grupos paramilitares y la   Fuerza Pública. Esto conforme a los Autos 092 de 2008 y 009 de 2015); (b)   brindar recursos financieros a las organizaciones de mujeres para desarrollar   labores de socialización y campaña en torno al acuerdo de paz; y (c) proteger de   manera efectiva a las mujeres frente a los riesgos de violencia de género que se   puedan activar como consecuencia de su participación en el proceso de   posconflicto.    

4.20. Mesa Nacional   de Víctimas    

El coordinador de la Mesa Nacional   de Participación de las Víctimas, Odorico Guerra Salgado, considera que el   alcance del plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final es limitado para   lograr los fines constitucionales del Estado, y poco deliberativo si se compara   con el contenido del derecho a la participación efectiva. Sobre todo, destaca   que dejar el derecho a la paz a un solo acto ciudadano no solo tiene la   potencialidad de poner en riesgo la satisfacción de este derecho, sino que   ignora las reglas preestablecidas de una democracia participativa.    

Incluso, no se requeriría un   plebiscito, si se tiene en cuenta que los resultados de las negociaciones para   la paz tienen un trámite legislativo en el Congreso, donde sí se demanda de   escenarios deliberativos robustos, continuados y adecuados regionalmente para   las víctimas y, en su conjunto, para la sociedad civil.  A su vez, tales   normas tienen un control de constitucionalidad por parte de esta Corte.     

De otro lado, señala que en el   caso de que la implementación de los acuerdos involucre territorios de   comunidades étnicas, deberá surtirse con arreglo a los preceptos establecidos en   materia de consulta previa. Adicionalmente, indica que el plebiscito se   constituye en un precedente peligroso para obtener o privar derechos   fundamentales por medio de mecanismos de participación.    

Igualmente, expresa que los   postulados de participación definidos en el proyecto de ley no son una garantía   suficiente para la satisfacción de este derecho. Por lo tanto, se debe   reflexionar acerca de (a) la situación de aislamiento de las minorías étnicas y   comunidades campesinas que sobreviven en escenarios de conflicto armado, y cómo   se refleja aquello en los mecanismos de participación diseñados; (b) la entrega   de información completa a la ciudadanía que sirva para tomar una decisión   autónoma, no sólo para aprobar o rechazar el Acuerdo final, sino para   involucrarla activamente en la construcción de un Estado democrático; y (c) el   derecho a participar debe cubrir el conjunto de etapas que nacen producto de las   negociaciones, puesto que no basta con la refrendación plebiscitaria.    

Intervenciones ciudadanas    

4.21.  Jorge Arango Mejía    

El ciudadano Jorge Arango Mejía   considera inexequible el proyecto de ley, basado en los siguientes argumentos de   orden general y específico. De manera general, establece que al plantear el   proyecto de ley, no solo una clase de plebiscito especial, sino también un tipo   especial de ley estatutaria, ambos no previstos en la Constitución; el   legislador está excediendo sus competencias. Indica que conforme a los artículos   103 y 152 C.P., tanto los mecanismos de participación como los objetos de   regulación de las leyes estatutarias, tiene naturaleza taxativa.    

De manera específica, el artículo   1º del proyecto de ley desconoce el hecho de que la Constitución y las leyes   estatutarias vigentes (i.e. Ley 1757 de 2015) solo consagran un único tipo de   plebiscito con unos umbrales preestablecidos, que no pueden ser desconocidos por   el legislador para crear diversos tipos de plebiscitos. En ese sentido, el   artículo 2º del proyecto que establece el umbral aprobatorio del plebiscito,   además de pasar por alto las normas fijadas para tales efectos, desconoce la   abstención como forma de participación constitucionalmente protegida y vulnera   el principio democrático de la mitad más uno, dado que somete al 86% del censo   electoral (29 millones de ciudadanos) a la decisión de una minoría del 13% (4   millones de ciudadanos). A esto  se suma, que las demás materias objeto de   plebiscito, por el contrario, sí deberán continuar siendo sometidas a la regla   de la mitad más uno, generándose con ello un trato desigual e injustificado.    

Por su parte, el efecto vinculante   que se le otorga a la decisión del plebiscito contenido en el PLE, relativo a   que la voluntad popular puede obligar al legislador a desarrollar normas para   implementar el acuerdo de paz, va en contra de la soberanía del legislador. Esto   más aún cuando los ciudadanos no tienen claridad sobre los contenidos del   acuerdo de paz y, por ende, desconocen lo que les está siendo consultado.    

Finalmente, es de observar que el   artículo 5º del proyecto de ley, en sus literales d., e. y f., sobre la   divulgación del acuerdo a través de medios privados de comunicación y haciendo   uso de cinco minutos en horario de mayor audiencia, vulnera los art. 13, 20, 58   y 333 superiores. La divulgación del acuerdo así planteada, además de imponer   contenidos a los propietarios y responsables de los medios de radio y   televisión, impide que hagan uso de los mismos conforme a las concesiones y   contratos privados previamente suscritos. Esto equivale a una expropiación sin   indemnización y ley previa, que impide el ejercicio de la libertad de empresa y,   además, brinda un trato diferenciado respecto de los medios de comunicación   impresos, a los cuales el proyecto de ley no obliga a difundir el acuerdo de   paz.    

4.21. Hernando Yepes   Arcila    

El ciudadano   Hernando Yepes Arcila, intervino solicitando la declaratoria inexequibilidad  del proyecto de ley que, a su juicio, es inconstitucional formal y   materialmente. De manera previa al análisis de fondo, solicita a la Corte una   precisión frente al mínimo de concurrencia que es requisito de validez y   vinculatoriedad del plebiscito o la regla de mayorías a las que está sujeto el   mecanismo, si se tiene en cuenta que el proyecto de ley no reguló el quórum de   participación. Así como la claridad necesaria en cuanto al alcance,   características y contenido del control constitucional posterior a la   experiencia plebiscitaria, prevista en el numeral 3º del artículo 241 C.P.    

Ahora bien,   desde el punto de vista formal, señala existe un conflicto normativo entre el   plebiscito y las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 que tienen un contenido   material idéntico. Sin embargo, las últimas no pueden modificarse a través de la   figura que se debate, ya que al ser leyes estatutarias que regulan el derecho a   la participación hacen parte del bloque de constitucionalidad y, en tal sentido,   tienen la rigidez propia de la norma superior, la cual sólo puede ser variada   por medio de alguna reforma constitucional. A su vez, establecer un mecanismo   concreto y único, a la manera de una ley ad hoc que se sustrae de las   leyes generales que regulan la participación ciudadana, constituye en un cambio   de naturaleza de las mismas y, por lo tanto, en un fraude a la Constitución.    

En relación con   el examen sustancial, expresa que aleccionada por la historia, la democracia   contemporánea estableció un régimen particularmente riguroso para la validez de   los mecanismos plebiscitarios, en los cuales la participación de más del 50% del   electorado, como ocurre en Colombia, asegura que una decisión – de naturaleza   excepcional – sea tomada por toda la comunidad. Además, existe una ineptitud   sustancial del plebiscito para producir normas jurídicas, según las reglas   definidas en el ordenamiento jurídico, en consecuencia su contenido no puede ser   reconducido a través de otras manifestaciones de participación como se pretende   con el proyecto.    

4.21. Paloma Valencia   Laserna    

La solicitud de inexequibilidad o   en su defecto de exequibilidad condicionada del proyecto de ley, elevada por la   ciudadana Paloma Valencia Laserna, tiene como fundamento los siguientes   argumentos:    

El acuerdo de paz debe ser   refrendado, no solo para que cuente con legitimidad, sino también para controlar   los excesos del Gobierno en la negociación del acuerdo, frente a la Constitución   y la Ley. A su vez, el acuerdo debe ser sometido a refrendación, como una forma   específica de alcanzar la paz, más no como un equivalente en sí mismo al derecho   a la misma.    

El Pueblo es quien debe definir   cuál es la forma específica de alcanzar la paz y los contenidos del acuerdo. Sin   embargo, el plebiscito no es el mecanismo idóneo para refrendar el acuerdo, por   el contrario, el mecanismo adecuado es el referendo. De hecho, el plebiscito   especial que se pretende emplear para la refrendación tiene las mismas   características de un referendo, primero, porque implica desarrollos   constitucionales y legislativos y, segundo, porque emplea un umbral aprobatorio   análogo al del referendo (12.5%).    

Aduce que la razón por la cual el   Gobierno descartó el referendo frente al plebiscito como mecanismo de   refrendación, es que el plebiscito permite desarrollar votaciones en bloque, más   no asunto por asunto. La votación en bloque del acuerdo de paz, por el sí o por   el no, en este caso concreto, a juicio de la interviniente, vulnera la libertad   del elector y excluye otras posibilidades de respuesta que se pronuncien de   fondo sobre los contenidos del acuerdo.    

Igualmente, la forma de   divulgación del acuerdo establecida en el proyecto de ley resulta favorable para   desarrollar una campaña por el sí, sin reconocer garantías de participación   semejantes para las opciones por el no y la abstención.    

Por tanto, se solicita a la Corte   que condicione su pronunciamiento sobre el proyecto de ley, para (a) establecer   como mecanismo idóneo de refrendación del acuerdo al referendo, tanto en   términos del umbral como en términos de las preguntas diferencias, y no en   bloque; y para (b) brindar recursos de manera igualitaria a las opciones por el   no y la abstención en la campaña.            

V.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN    

Competencia    

La Corte   Constitucional es competente para decidir sobre la exequibilidad del Proyecto de   Ley Estatutaria de la referencia, con base en lo regulado en los artículos 153 y   241-8 de la Constitución Política.    

Metodología de la sentencia    

Primera   sección. Análisis de constitucionalidad del procedimiento legislativo    

1. El   procedimiento surtido en el Congreso respecto del Proyecto de Ley Estatutaria    

El   expediente legislativo enviado a la Corte por el Congreso de la República   demuestra que el Proyecto de Ley Estatutaria No. 94/15 Senado – 156/15 Cámara    “por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para   la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.”,   surtió el siguiente trámite:    

El Proyecto de   Ley Estatutaria objeto de revisión de constitucionalidad (en adelante PLE) fue   presentado ante el Congreso por el senador Roy Barreras Montealegre y por el   Representante Jaime Buenahora. El texto del proyecto, junto con exposición de   motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso 698 del 11 de septiembre de   2015.  El primer debate se surtió en comisiones primeras conjuntas de   Senado y Cámara, de acuerdo con el mensaje de urgencia presentado por el   Gobierno Nacional y en los términos de los artículos 163 C.P. y 191 de la Ley 5ª   de 1992.  Dicho mensaje de urgencia se presentó mediante comunicación   suscrita por el señor Presidente de la República y el Ministerio del Interior,   del 6 de noviembre de 2015 y dirigida a los presidentes del Senado y de la   Cámara, así como a los presidentes de las comisiones primeras de ambas cámaras.[2]  Estas   sesiones conjuntas fueron autorizadas por la mesa directiva del Senado de la   República, conforme a lo previsto en el artículo 41 de la Ley 5ª de 1992 y según   Resolución 070 del 6 de noviembre de 2015.[3]    

1.1.    Sesiones conjuntas de la Comisiones Primeras de Senado y Cámara    

1.1.1. Para   primer debate en comisiones conjuntas fueron puestas a consideraciones tres   ponencias.  La primera, que solicitaba a las comisiones dar primer debate   al PLE, publicada en las Gacetas del Congreso 930 del 13 de noviembre de 2015 y   936 del 17 de noviembre de 2015 y suscrita por los senadores Armando Benedetti   Villaneda (Coordinador de ponentes), Viviane Morales Hoyos, Germán Varón   Cotrino, Doris Vega Quiroz y Claudia López Hernández; así como por los   representantes Óscar Hernán Sánchez León, José Edilberto Caicedo, Heriberto   Sanabria Astudillo, Carlos Abraham Jiménez, Fernando de la Peña Márquez y Harry   Giovanny González.    

La segunda   ponencia, que solicitaba el archivo del proyecto de ley estatutaria, fue   presentada por el senador José Obdulio Gaviria Vélez y publicada en la Gaceta   del Congreso 937 del 17 de noviembre de 2015.  La tercera ponencia, también   en sentido negativo, fue presentada por el representante Santiago Valencia   González y publicada en la misma Gaceta del Congreso.    

1.1.2.    Como se documenta en cada una de las ponencias, durante el trámite en primer   debate en comisiones conjuntas y de acuerdo con lo previsto en el artículo 230   de la Ley 5ª de 1992, se celebró audiencia pública sobre el contenido del   Proyecto, llevada a cabo el 12 de noviembre de 2015. En dicha audiencia se   expresaron diversas posiciones sobre la conveniencia y constitucionalidad del   plebiscito como mecanismo de refrendación del Acuerdo para la terminación del   conflicto armado, cuyas negociaciones han adelantado el Gobierno Nacional y el   grupo armado ilegal FARC-EP.[4]    

1.1.3. Según   certificación suscrita por el Secretario General de la Comisión Primera del   Senado de la República,[5]  la discusión y votación del PLE fueron anunciadas en sesiones separadas para   cada célula legislativa.  En ese sentido, respecto de la Comisión Primera   del Senado, el anuncio tuvo lugar en la sesión del 17 de noviembre de 2015,   contenida en el Acta 21 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso   1018 del 3 de diciembre de 2015.[6]    Al respecto, en el Acta respectiva se lee lo siguiente:    

“La   Presidencia interviene para un punto de orden:    

Muy bien,   lamentablemente no tenemos quórum decisorio, pero señor Secretario vamos a   tratar de llamar a los Senadores que no están presentes pero aprovechemos este   momento para anunciar los proyectos para la próxima sesión, tanto de la conjunta   como de la Comisión Primera del Senado, por favor señor Secretario anunciemos y   continuamos con este proyecto.    

Atendiendo   instrucciones de la Presidencia por Secretaría se da lectura a los proyectos que   por su disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión.    

En la sesión   Conjunta:    

1.   Proyecto de Ley Estatutaria número 94 de 2015 Senado, 156 de 2015 Cámara,   por medio de la cual se regula el Plebiscito por la Paz.    

(…)    

Siendo las   1:15 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca a sesión conjunta el día   miércoles 18 de noviembre de 2015, a partir de las 10:00 a. m., en el Salón   Guillermo Valencia del Capitolio Nacional.”[7]    

Respecto del   trámite de anuncio de la sesión conjunta en la Comisión Primera  la Cámara   de Representantes, la misma certificación da cuenta que el mismo se realizó en   la sesión del 17 de noviembre de 2015, contenida en el Acta 21 de la misma fecha   y publicada en la Gaceta del Congreso 975 del 25 de diciembre de 2015.    Sobre esta actuación, en el Acta se encuentra lo siguiente:    

“Presidente:    

Gracias   doctor Carlos Édward, señora Secretaria anuncie proyectos.    

Secretaria:    

Sí, señor   Presidente, por instrucciones suyas anuncio los Proyectos que se discutirán y   votarán en Sesión Conjunta de las Comisiones Primeras de Cámara y Senado.    

Proyecto de   ley Estatutaria número 156 de 2015    

Cámara, 094   de 2015 Senado, por medio de la cual se regula el Plebiscito por la Paz.    

Autor el   Senador Roy Barreras    

Ponentes:   los Representantes Óscar Sánchez, coordinador, José Edilberto Caicedo,   coordinador, Harry Giovanny González, Heriberto Sanabria, Carlos Abraham,   Santiago Valencia, Angélica Lozano, Carlos Germán Navas y Fernando de la Peña.    

Esos son los   Proyectos para Sesión Conjunta, los Proyectos para Sesión Ordinaria de la   Comisión.    

(…)    

Esos son los   Proyectos, señor Presidente, para las Sesiones Conjuntas y para la Sesión   Ordinaria de la Comisión. Igualmente Presidente, tengo conocimiento por   instrucción del doctor Miguel Ángel Pinto, que la Sesión Conjunta será mañana a   las 10:00 de la mañana en el Salón de Sesiones de Senado.    

Presidente:    

Levantamos   la Sesión y citamos mañana a las 10:00 de la mañana a Sesión Conjunta, en el   Salón de Sesiones de la Plenaria de Senado de la República.”[8]    

1.1.4. La   discusión y aprobación del proyecto de ley en primer debate, surtido en   comisiones conjuntas, tuvo lugar en sesión del 18 de noviembre de 2015,   contenida en el Acta 1, de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso   02 del 27 de enero de 2016.    

Respecto del   quórum, al inicio de la sesión se da cuenta de la presencia de 18 congresistas,   integrantes de la Comisión Primera del Senado, así como 33 representantes   integrantes de la Comisión Primera de la Cámara, información corroborada por la   certificación expedida por la Secretaría General de la Comisión Primera del   Senado de la República.    

Luego de las   intervenciones de varios congresistas, particularmente aquellos que estaban en   contra de la iniciativa objeto de examen, las comisiones conjuntas procedieron a   votar la proposición con la que terminaba el informe de ponencia presentado por   el Representante Santiago Valencia González, la cual solicitaba el archivo del   PLE.  Esta proposición fue negada por votación nominal de 13 votos en   contra y 4 a favor, para el caso de la Comisión Primera del Senado; y por 27   votos en contra y 5 a favor, en lo que respecta a la Comisión Primera de la   Cámara de Representantes.[9]    

Negada la   proposición de archivo, las comisiones conjuntas asumieron el estudio de la   ponencia afirmativa.  Para ello se presentaron varias intervenciones de   congresistas, en especial la del senador coordinador de ponentes, así como de   las interpelaciones formuladas por integrantes de la oposición al PLE. Durante   estas intervenciones, la mesa directiva solicitó al secretario llamar a lista,   verificándose quórum decisorio en ambas comisiones.[10]  Luego   de otro grupo de intervenciones, entre ellas la del Ministerio del Interior, las   comisiones conjuntas procedieron a votar la proposición con la que terminaba el   informe de ponencia, consistente en dar segundo debate al PLE.  Esta   proposición fue votada favorablemente mediante votación nominal, registrándose   13 votos a favor y ninguno en contra en la Comisión Primera del Senado, y 29   votos a favor y ninguno en contra en la Comisión Primera de la Cámara de   Representantes.[11]    

Aprobado el   informe de ponencia, tuvo lugar la discusión y votación de los cinco artículos   con las que contaba el articulado correspondiente.   El artículo 4º   fue el primero aprobado, pues era el único respecto del cual no habían   proposiciones, obteniendo idéntica votación a la realizada para la proposición   favorable al segundo debate, la cual se llevó a cabo también de manera nominal.[12] Luego de   ello, se sometió a votación una proposición de supresión del artículo 1º del   PLE, la cual fue negada por votación nominal de 14 votos en contra y 2 a favor   en la Comisión Primera del Senado, y 24 votos en contra y 4 a favor en la   Comisión Primera de la Cámara de Representantes.[13] En   consecuencia, el artículo 1º fue aprobado, según la redacción prevista en el   pliego de modificaciones, votándose de manera nominal y con 13 votos a favor y   uno en contra en la Comisión Primera del Senado, y 28 votos a favor y ninguno en   contra en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.[14]    

El artículo 2º   fue aprobado conforme a la proposición modificativa formulada por los senadores   Armando Benedetti Villaneda y Carlos Eduardo Motoa.  La votación se realizó   de manera nominal, verificándose votación unánime de 13 votos en la Comisión   Primera del Senado y 27 en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.[15]  En   cuanto al artículo 3º, fue aprobado por unanimidad y mediante votación nominal,   conforme al texto contenido en el pliego de modificaciones.  Se registraron   13 votos favorables en la Comisión Primera del Senado y 26 en la Comisión   Primera de la Cámara.[16]    El artículo 5º, a su vez, fue aprobado también por unanimidad, según el texto de   la proposición presentada por la senadora Viviane Morales Hoyos.  La   votación se realizó de manera nominal, registrándose 13 votos favorables en la   Comisión Primera del Senado y 25 en la Comisión Primera de la Cámara de   Representantes.[17]    Finalmente, el artículo 6º sobre vigencia fue aprobado de manera unánime y por   votación nominal. La disposición recibió 14 votos favorables en la Comisión   Primera del Senado y 25 en la Comisión análoga de la Cámara.[18] El título   del proyecto de ley estatutaria también fue sometido a votación nominal, siendo   aprobado unánimemente por 13 votos en la Comisión Primera del Senado y 24 en la   Comisión Primera de la Cámara.[19]    

El texto   aprobado en comisiones primeras conjuntas fue publicado en las Gaceta del   Congreso 970 del 25 de noviembre de 2015.    

1.2. Segundo   debate en las plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la   República    

Trámite en   la Plenaria de la Cámara de Representantes    

1.2.1. Ante la   Plenaria de la Cámara de Representantes fueron presentados dos informes de   ponencia.  El primero, que solicitaba dar segundo debate al PLE, fue   suscrito por los representantes Óscar Hernán Sánchez, Heriberto Sanabria,   Angélica Lozano Correa, Carlos Germán Navas Talero, Harry Giovanny González,   José Edilberto Caicedo, Carlos Abraham Jiménez y Hernando de la Peña Márquez.   Este informe fue publicado en la Gaceta del Congreso 970 del 25 de noviembre de   2015.     

El segundo   informe de ponencia, suscrito por el representante Santiago Valencia González,   solicitaba a la plenaria el archivo del proyecto de ley estatutaria. Fue   publicado en la Gaceta del Congreso 988 del 30 de noviembre de 2015.    

1.2.2. Según el   requerimiento realizado por la Corte, el Secretario General de la Cámara de   Representantes certificó el procedimiento surtido en segundo debate por parte   del PLE.[20]  De acuerdo con dicho documento, así como con la revisión de las actas   correspondientes, se encuentra que el anuncio previo a la discusión y votación   del proyecto se realizó en la sesión plenaria del 2 de diciembre, contenida en   el Acta 108 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso 24 del 18 de   febrero de 2016. Sobre este particular, en el Acta se consignó lo siguiente:    

“Dirección   de la Presidencia, Alfredo Rafael Deluque Zuleta:    

Señor   Secretario por favor teniendo en cuenta que tenemos quórum deliberatorio,   anuncie proyectos para la sesión de mañana.    

Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:    

Sí señor   Presidente. Se anuncian proyectos.    

Dirección   de la Presidencia, Alfredo Rafael Deluque Zuleta:    

Mañana, para   la sesión de mañana jueves a las 10 de la mañana.    

Subsecretaria General, Yolanda Duque Naranjo:    

Anuncio de   proyectos para la sesión plenaria del jueves 3 de diciembre del 2015.    

(…)    

Proyectos   para segundo debate.    

Proyecto de   ley número 118 de 2015 Cámara, 110 de 2015 Senado.    

Proyecto de   Ley Estatutaria número 156 de 2015 Cámara, 94 de 2015 Senado.    

(…)    

Han sido   anunciados, señor Presidente, los proyectos de ley para la sesión plenaria del   jueves 3 de diciembre o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan   proyectos de ley o actos legislativos.    

Dirección   de la Presidencia, Alfredo Rafael    

Deluque   Zuleta:    

Se levanta   la sesión y se cita para mañana a las 10 de la mañana, mañana jueves 3 de   diciembre a las 10 de la mañana.”[21]    

1.2.3.  La   discusión y votación en la plenaria de la Cámara de Representante se realizó en   la sesión del 3 de diciembre de 2015, según consta en el Acta 109 de la misma   fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 58 del 23 de febrero de 2016.    

La sesión   inició con un quórum deliberatorio de 147 representantes.  De manera   inicial, se llevó a cabo el debate y aprobación del informe de ponencia que   solicitaba el archivo del PLE. Luego de las intervenciones del ponente, así como   de otros representantes de distintas bancadas, se procedió a votar nominalmente   la proposición, resultando negada por 13 votos a favor y 84 en contra.  La   votación nominal se constata con el registro electrónico publicado en el Acta   109.[22]          

Acto seguido se   procedió a la discusión del informe de ponencia a favor de dar segundo debate al   PLE.  El debate inició con la intervención del representante coordinador de   ponentes y luego con la participación de varios congresistas de diferentes   partidos y bancadas.  A continuación, se puso a consideración de la   plenaria la proposición con la que terminaba el informe de ponencia, la cual fue   aprobada mediante votación nominal, registrándose 100 votos a favor y 15 votos   en contra.[23]    El debate continuó con la discusión del articulado, para lo cual se contó con la   intervención del Ministerio del Interior y de varios representantes.    

El primer   artículo aprobado fue el cuarto, según el texto de la proposición presentada por   la representante Inés Cecilia López Flórez.  La disposición fue aprobada   mediante votación nominal de 101 votos a favor y 8 en contra.[24] Luego fue   debatida y votada la proposición presentada por el representante Edward   Rodríguez, que modificaba el artículo 1º del PLE.  La propuesta fue negada   mediante votación nominal, registrándose 10 votos a favor y 95 en contra.[25] En   consecuencia, se sometió a consideración de la plenaria el texto del artículo   1º, contenido en el informe de ponencia, el cual fue aprobado mediante votación   nominal de 98 votos a favor y 12 en contra.[26]    

La votación el   artículo 2º del PLE inició con una proposición para eliminar el numeral tercero   del mismo, que preveía el umbral de votación allí previsto, presentada por el   representante Álvaro Prada.  Esta proposición fue negada mediante votación   nominal de 14 votos a favor y 90 en contra.[27]    Luego, fueron presentadas y discutidas varias proposiciones con opciones   diversas de articulado respecto del mismo numeral tercero del artículo 2º, las   cuales fueron discutidas y votadas en bloque, siendo todas ellas negadas   mediante votación nominal, registrándose 13 votos a favor y 90 en contra.[28]  Por   último, los ponentes formularon una proposición sustitutiva de la totalidad del   artículo 2º, la cual luego de debatirse por varios representantes, fue aprobada   mediante votación nominal de 98 votos a favor y 11 en contra.[29]    

La discusión y   votación del artículo 3º inició con el debate de una proposición dirigida a   suprimir esa disposición, presentada por el representante Santiago Valencia   González, la cual fue negada a través de votación nominal de 13 votos a favor y   93 en contra.[30]    Luego, fue sometida a consideración de la plenaria una proposición sustitutiva   del artículo 3º del PLE, formulada por la representante María Fernanda Cabal   Molina, la cual fue aprobada mediante votación nominal de 95 votos a favor y 14   en contra.[31]    

En cuanto al   artículo 5º del PLE, fueron presentadas nueve proposiciones, las cuales fueron   discutidas y negadas por la plenaria mediante votación nominal, registrándose 14   votos a favor y 89 en contra.[32]    Los ponentes formularon una proposición sustitutiva del artículo en comento, la   cual fue aprobada por la plenaria, a través de votación nominal de 90 votos a   favor y 9 en contra.[33]     

El   representante Edward Rodríguez presentó dos proposiciones para sendos artículos   nuevos, al igual que el representante Samuel Hoyos, quien formuló una   proposición en el mismo sentido. Todas ellas fueron negadas en bloque y    mediante votación nominal de 10 votos a favor y 86 en contra.[34]    

El artículo 6ª,   sobre vigencia del PLE, fue aprobado por votación nominal de 88 votos a favor y   6 en contra.[35]  Lo mismo sucedió con el título del proyecto y la voluntad de la plenaria de la   Cámara de aprobar el PLE, lo que fue votado favorablemente y de manera nominal,   registrándose 86 sufragios a favor y 3 en contra.[36]    

1.2.4. El texto   aprobado por la plenaria de la Cámara fue publicado en la Gaceta del Congreso   1028 del 9 de diciembre de 2015.    

Trámite en   la plenaria del Senado de la República    

1.2.5. De   manera similar a la etapa anterior, fueron presentados dos informes de ponencia   acerca del PLE y su articulado. El primer informe, cuya proposición final   solicita dar segundo debate al proyecto, fue suscrito por los senadores Armando   Benedetti Villaneda, Germán Varón Cotrino, Claudia López, Alexander López,   Viviane Morales, Roberto Gerlein, Doris Clemencia Vega y Roosvelt Rodríguez.    Fue publicado en la Gaceta del Congreso 965 del 25 de noviembre de 2015.    

El segundo   informe de ponencia solicitaba el archivo y fue suscrito por el senador José   Obdulio Gaviria Vélez, siendo publicado en la Gaceta del Congreso 995 del 1º de   diciembre de 2015.    

1.2.6.  De   acuerdo con la certificación solicitada por la Corte al Secretario General del   Senado y la República,[37]  y con el cotejo de la información en ella consignada con las Actas   correspondientes, se encuentra que el anuncio de la votación del PLE en la   plenaria del Senado tuvo lugar en la sesión del 1º de diciembre de 2015,   contenida en el Acta 33 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso   19 del 15 de febrero de 2016.  Al respecto, se observa en dicha Acta lo   siguiente:    

“Anuncio   de proyectos    

Por   instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo número   01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y   aprobarán en la próxima sesión.    

Señor   Presidente, son los anuncios de los diferentes proyectos para debatir y votar en   la próxima sesión plenaria:    

•   Proyecto de ley número 94 de 2015 Senado, 156 de 2015 Cámara, por medio de la cual se regula el Plebiscito para la refrendación   del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz   estable y duradera.    

(…)    

Siendo las   9:00 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 29   de 2015, 1(sic) a las 10:00 a. m.”[38]    

1.2.7.  La   discusión y aprobación del PLE en la Plenaria del Senado se realizó en la sesión   del 2 de diciembre de 2015, documentada en el Acta 34 de la misma fecha y   publicada en la Gaceta del Congreso 20 del 15 de febrero de 2016.    

Al inicio de la   sesión se conformó quorum deliberatorio de 98 senadores.[39] El PLE fue   el primer proyecto a debatir en el orden del día, teniéndose en cuenta que su   discusión venía de la sesión plenaria anterior.  En ese sentido, el debate   comenzó con la intervención de varios senadores de distintas bancadas, las   cuales versaron sobre aspectos generales y específicos del articulado del PLE.    Luego de dichas intervenciones, fue sometido a votación la proposición de   archivo con la terminaba uno de los informes de ponencia, el cual fue negado a   través de votación nominal de 18 votos a favor y 60 en contra. Inmediatamente   después de esta actuación, se sometió a votación la proposición del otro informe   de ponencia, la cual fue aprobada mediante votación nominal de 63 votos   favorables y 21 desfavorables.  [40]    

El primer   artículo del PLE objeto de votación fue el cuarto, el cual no tenía   proposiciones.  Fue aprobado mediante votación nominal de 61 votos a favor   y 20 en contra.[41]    En cuanto al artículo 1º del proyecto, se inició su debate con una proposición   sustitutiva, formulada por el senador Iván Duque Márquez, la cual fue negada por   la plenaria, mediante votación nominal de 22 votos a favor y 64 en contra.[42]  En   consecuencia, fue luego sometida a votación el texto del artículo 1º contenido   en la ponencia, el cual fue aprobado por votación nominal de 62 votos favorables   y 21 desfavorables.[43]    A continuación y respecto de este mismo artículo, fue presentada una proposición   aditiva por parte de la senadora Claudia López Hernández, la cual fue negada por   plenaria mediante votación nominal de 11 votos a favor y 68 en contra.[44]    

El debate y   votación del artículo 2º del PLE inició con una proposición sustitutiva al   numeral 3º de dicha disposición, relativa al tema del umbral de votación del   plebiscito y formulada por el senador Ernesto Macías Tovar.  La proposición   fue negada mediante votación nominal de 21 votos a favor y 56 en contra.[45]  Sobre   el mismo numeral 3º fue presentada una proposición modificatoria por parte de la   senadora Viviane Morales Hoyos.  Luego de su debate y la exposición de   varios senadores, fue sometida a votación nominal, siendo negada por 23 votos a   favor y 60 en contra.[46]  Una nueva proposición sobre la definición del umbral de votación al plebiscito   fue presentada por el senador Hernán Andrade Serrano, siendo negada por la   plenaria mediante votación nominal de 41 votos a favor y 45 en contra.[47]  Una   vez negadas las proposiciones señaladas, el artículo 2º fue aprobado de acuerdo   con la versión contenida en el informe de ponencia, a través de votación nominal   de 68 votos a favor y 20 en contra.[48]  A continuación fue también aprobada una proposición aditiva al mismo artículo   2º, presentada por el senador Armando Benedetti Villaneda, la cual fue   refrendada por votación nominal de 59 votos a favor y 16 en contra.[49]    

El artículo 3º,   del cual no se registraban proposiciones, fue aprobado de conformidad al texto   propuesto en la ponencia, a través de votación nominal de 65 votos favorables y   19 desfavorables.[50]     

Respecto del   artículo 5º, sobre instrumentos de divulgación del acuerdo sometido a   plebiscito, se formuló una primera proposición, de carácter sustitutivo y   presentada por el senador Armando Benedetti Villaneda, fue negada mediante   votación nominal de 30 votos a favor y 57 en contra.[51]    Acto seguido, se procedió a votar el texto del artículo, conforme a la versión   prevista en la ponencia, siendo aprobado mediante votación nominal de 58 votos a   favor y 21 en contra.[52]     

Luego de   algunas intervenciones en el sentido de reconsiderar algunos aspectos aprobados   del artículo 2º, se decidió por parte de la Presidencia del Senado someter a la   plenaria una proposición para reabrir el debate respecto del artículo 2º del   PLE, la cual fue votada afirmativamente y de manera nominal, obteniendo 55 votos   a favor y 13 en contra.[53]  A partir de esta actuación, se sometió a discusión y aprobación la proposición   aditiva a dicho artículo, presentada por el senador Iván Duque Márquez, la cual   fue aceptada por la plenaria, registrándose 71 votos a favor y 1 en contra.[54] Una nueva   proposición aditiva, esta vez frente al parágrafo 2º del artículo 2º del PLE y   también presentada por el senador Duque Márquez, fue negada por votación nominal   de 32 votos a favor y 47 en contra.[55]    De esta manera, se sometió a votación “en bloque” del texto del artículo 2º,   esto es, con la adición aprobada al texto anteriormente aprobado, proposición   que fue aprobada nominalmente por 54 votos a favor y 19 en contra.[56]    

La plenaria   retomó la discusión del artículo 5º y una vez intervinieron varios congresistas   de las diferentes bancadas, se procedió a votar el texto del artículo 5º, con la   proposición aditiva que presentó el senador Duque Márquez.  Este texto fue   aprobado mediante votación nominal de 70 votos a favor y 1 en contra.[57]     Finalizado el estudio del articulado, salvo el artículo 6º sobre vigencia, que   no tuvo un estudio separado, se sometió a votación el articulado en bloque del   PLE, siendo aprobado por votación nominal de 55 votos favorables y 20   desfavorables.[58]  Luego de ello, el senador Macías Tovar presentó una proposición modificatoria   del título del PLE, negada mediante votación nominal de 21 votos a favor y 53 en   contra.[59]  Ante ello, fue sometido a aprobación el título del proyecto, en la versión   prevista en la ponencia, siendo votado favorablemente por 54 sufragios y 19 en   contra,[60]  finalizándose de esta forma el trámite del PLE en la plenaria del Senado de la   República.    

1.2.8. El texto   definitivo aprobado por la plenaria del Senado fue publicado en la Gaceta del   Congreso 1016 del 3 de diciembre de 2015.    

1.3.   Conciliación    

En razón a la   existencia de discrepancias entre los textos aprobados por las  plenarias   de las cámaras legislativas, fue necesario tramitar el informe de la comisión   accidental de conciliación, de conformidad con lo señalado en el artículo 161   C.P. El procedimiento surtido fue el siguiente:    

Senado de la   República    

1.3.1. El   informe de conciliación al PLE fue publicado en la Gaceta del Congreso 1032 del   9 de diciembre de 2015, siendo suscrito por los senadores Armando Benedetti   Villaneda, Horacio Serpa Uribe, Roberto Gerlein, Germán Varón  Cotrino, así   como por los representantes Óscar Sánchez, Heriberto Sanabria, Germán Navas   Talero y José E. Caicedo.  El anuncio previo a la votación de dicho informe   tuvo lugar en la sesión plenaria del 10 de diciembre de 2015, documentada en el   Acta 37 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso 41 del 19 de   febrero de 2016.  En este documento se lee lo siguiente sobre el   cumplimiento del requisito en comento:    

“Anuncio   de proyectos    

Por   instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo número   01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y   aprobarán en la próxima sesión:    

Señor   Presidente, los siguientes son los anuncios de los diferentes proyectos de ley y   actos legislativos que serán debatidos y votados en la próxima Sesión Plenaria,   de conformidad con la Sentencia C-930 de 2014.    

Proyecto   de ley número 91 de 2011 Senado, 047 de 2010 Cámara, por la cual se modifica la Ley 11 de 1979, se adopta el Código de   Ética de la Profesión de Bibliotecología y se dictan otras disposiciones.    

Proyecto   de Ley Estatutaria número 94 de 2015 Senado, 156 de 2015 Cámara, por medio del cual se regula el Plebiscito para la refrendación del   acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz   estable y duradera.    

(…)    

1.3.2. La   discusión y aprobación del informe de conciliación en la plenaria del Senado de   la República tuvo lugar en la sesión del 14 de diciembre de 2015, contenida en   el Acta 38 de la misma y fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 39 del 19 de   febrero de 2016. Al comenzar la sesión se verificó quorum deliberatorio y   decisorio de 98 senadores. El debate inició con la exposición del senador   coordinador de ponentes, seguida de varias intervenciones de senadores de   diferentes bancadas.  Luego, se dio lectura al informe de mediación antes   señalado, el cual fue aprobado mediante votación nominal de 56 votos a favor y 4   en contra.[62]    

Cámara de   Representantes    

1.3.3. El   informe de la comisión accidental de conciliación, para el caso de la Cámara de   Representantes, fue publicado en la Gaceta del Congreso 1033 del 9 de diciembre   de 2015, siendo suscrito por los mismos congresistas mencionados para el caso de   la conciliación en el Senado de la República.  El anuncio de votación de   dicho informe tuvo lugar en la sesión plenaria del 9 de diciembre de 2015,   documentada en el Acta 110 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del   Congreso 43 del 22 de febrero de 2016.  Acerca de esta actuación, en el   Acta se verifica lo siguiente:    

“Subsecretaria   General Yolanda Duque Naranjo:    

Anuncio de   proyectos para la sesión plenaria del día 10 de diciembre o para la siguiente   sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.    

Proyecto de   ley número 087 de 2014 Cámara, 172 de 2015 Senado. Informe de Conciliación.    

Proyecto de   Ley Estatutaria número 156 de 2015 Cámara, 094 de 2015 Senado. Por medio de la   Cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la   terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.    

(…)    

Expediente   número 4389 (sic) han sido anunciados señor   Presidente los proyectos de ley para la sesión plenaria del día 10 de diciembre   o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debaten proyectos de ley o   actos legislativos.    

Dirección   de Presidencia Alfredo Rafael Deluque Zuleta:    

Se levanta   la sesión y se cita para mañana a las 10 de la mañana, mañana es 10 de diciembre   a las 10 de la mañana.”[63]    

1.3.4. La   discusión y aprobación del informe de conciliación se realizó en la sesión   plenaria de la Cámara del 10 de diciembre de 2015, contenida en el Acta 111 de   la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso 25 del 18 de febrero de   2016. Al inicio de la sesión, se acreditó quórum de 154 representantes. Una vez   el coordinador de ponentes hizo una exposición general sobre la materia, se   procedió a la votación, aprobándose el informe mediante votación nominal de 90   votos a favor y 13 votos en contra.[64]    

2.   Constitucionalidad del trámite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria    

2.1. De manera   general, los proyectos de ley estatutaria son tramitados bajo el mismo   procedimiento que las leyes ordinarias, al menos en lo que respecta a las   instancias del trámite.  No obstante, en razón de la importancia jerárquica   y funcional que el ordenamiento constitucional confiere a las leyes   estatutarias, la Carta Política dispone requisitos particulares para su   promulgación, que son más exigentes que los impuestos a otras iniciativas.    En ese sentido, el artículo 153 C.P. determina que la aprobación, modificación o   derogación de leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del   Congreso y deberá efectuarse en una sola legislatura.  A su vez, se dispone   que el trámite de aprobación de las leyes estatutarias comprende la revisión   previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto,   para lo cual cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderlas o   impugnarlas. Salvo estos aspectos particulares, en los demás aspectos   procedimentales distintos a los enunciados, se aplicarán las demás normas que   regulan el trámite legislativo.    

En este orden   de ideas, la Corte ha indicado[65]  que los proyectos de ley estatutaria deben acreditar con los siguientes   requisitos de procedimiento:    

2.1.1. Cumplir   con la publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso   en la comisión respectiva (C.P. art. 157.1 y Ley 5ª de 1999, art. 144);    

2.1.2. Haber   sido aprobados, por mayoría absoluta, en  las comisiones y las plenarias   del Senado de la República y la Cámara de Representantes (C.P., arts. 153 y 157   y Ley 5ª de 1992, arts. 117, 119 y 147);      

2.1.3. Haber   respetado las pautas fijadas en el artículo 160 de la Constitución Política para   los debates, a saber: las de la publicación de las ponencias y que entre el   primero y el segundo debate en cada cámara debe mediar un lapso no inferior a   ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación de   la discusión en la otra deben transcurrir por lo menos quince días;    

2.1.4. Haberse   dado aviso de que el proyecto será sometido a votación en sesión distinta a   aquella en la que se efectúa la respectiva votación y someter el proyecto a   votación en la oportunidad anunciada (C.P., art. 160). Al respecto cabe anotar   que el artículo 160 C.P. también prevé esa exigencia para el caso de los   informes de las comisiones de conciliación, los cuales deberán ser publicados   por lo menos un día antes a la sesión en donde sean sometidos  discusión y   aprobación;    

2.1.5. Haber   sido aprobado dentro de una sola legislatura, con la aclaración de que este   plazo se refiere únicamente el trámite dentro el Congreso, y no se extiende al   período que requiere la revisión previa que efectúa la Corte Constitucional   (C.P., art. 153, y Ley 5ª de 1992, art. 208);    

2.1.6. Respetar   los principios de unidad de materia, de identidad y consecutividad (C.P., arts.   158, 157, 160 y 161);    

2.1.7.   Para el caso de las normas que ordenan gasto público, acreditar el cumplimiento   de lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819/03 – Orgánica de Presupuesto, al   igual que la reserva de iniciativa legislativa que para el efecto prevé el   artículo 154 C.P.;    

2.1.8. En los   casos que el proyecto de ley estatutaria incluya medidas que afecten   directamente a las comunidades étnicas, haberse previamente cumplido con el   procedimiento de consulta previa, en las condiciones previstas en la   jurisprudencia constitucional (C.P., art. 7º, Convenio 169 OIT, art. 6º); y    

2.1.9. Haber   obtenido la sanción del gobierno, la cual, en el caso de los proyectos de ley   estatutaria solamente procede luego de que la Corte Constitucional haya   efectuado el control previo de constitucionalidad y haya declarado la   exequibilidad de las disposiciones del proyecto (C.P. arts. 153, 157 y 241),   razón por la cual se trata de una condición que no es posible comprobar en esta   sentencia.    

Por ende, la   Sala asumirá por separado el estudio de cada uno de esos requisitos.    

Publicaciones del Proyecto de Ley    

2.2. En el caso   analizado, se encuentra que el primer debate se surtió en comisiones primeras   conjuntas, en razón del mensaje de urgencia presentado por el Gobierno Nacional,   en los términos del artículo 163 de la Constitución.  Con todo, el informe   de ponencia favorable para primer debate fue publicado tanto en la Comisión   Primera del Senado como de la Cámara de Representantes.    

De igual   manera, fueron publicados los dos informes de ponencia que tanto en comisiones   conjuntas como en plenaria propugnaban por el archivo del PLE.  A su vez, el   requisito de publicación de las ponencias fue adecuadamente cumplido en el   segundo debate y en la aprobación del informe de la comisión accidental de   conciliación, acreditándose el requisito de publicación al inicio de la   discusión y votación de la iniciativa, como se demuestra en el cuadro siguiente:    

        

Publicación                    

Discusión y votación   

Comisiones           primeras conjuntas de Senado y Cámara   

Informe de           ponencia para primer debate. Afirmativa.    

Gacetas 930           del 13 de noviembre de 2015 y 936 del 2015.    

Informes de           ponencia para primer debate.    

Negativos    

Gaceta 937           del 17 de noviembre de 2015.                    

Sesión de las           comisiones primeras conjuntas de Senado y Cámara, del 18 de noviembre de           2015.   

Plenaria de           la Cámara de Representantes   

Informe de           ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes.           Afirmativa.    

Gaceta 970           del 25 de noviembre de 2015.    

Gaceta 988           del 30 de noviembre de 2105.                    

Sesión           plenaria de la Cámara de Representantes del 3 de diciembre de 2015.   

Plenaria del           Senado de la República   

Informe de           ponencia para segundo debate en el Senado. Afirmativo    

Gaceta 965           del 25 de noviembre de 2015.    

Informe de           ponencia para segundo debate en el Senado. Negativo    

Gaceta 995           del 1º de diciembre de 2015.                    

Sesión           plenaria del Senado de la República del 2 diciembre de 2015.   

Trámite de           conciliación   

Informe de la           Comisión Accidental de Conciliación.    

Gaceta 1032           del 9 de diciembre de 2015. Senado.    

Gaceta 1033           del 9 de diciembre de 2015.    

Cámara                    

Sesión           plenaria del Senado del 14 de diciembre de 2015.    

Sesión           plenaria de la Cámara de Representantes del 10 de diciembre de 2015.      

Como se   observa, cada una de las publicaciones antecedió al trámite correspondiente, de   modo que no se evidencia vicio alguno en relación con esta materia. Tanto las   ponencias que solicitaban a las cámaras dar debate a la iniciativa, así como   aquellas que sugerían el archivo del PLE, fueron publicadas con anterioridad a   los debates y votaciones correspondientes, verificándose la misma actuación para   el caso del trámite de conciliación.    

Aprobación   por mayoría absoluta    

2.3. Según las   certificaciones aportadas por los Secretarios de las comisiones y las cámaras,   contrastados con el contenido de las actas contentivas de las sesiones en que se   llevó a cabo cada una de las votaciones, la Corte concluye que la iniciativa   contó con las mayorías exigidas por el artículo 152 C.P. A este respecto, debe   tenerse en cuenta que de conformidad con lo previsto en el artículo 133 C.P., el   voto de los miembros del Congreso será nominal y público.    

2.3.1. Así,   para el caso del primer debate en comisiones conjuntas, al iniciar la sesión se   dio cuenta de la existencia de quórum deliberatorio y decisorio. Durante la   sesión se presentaron tres informes de ponencia.  Dos de ellos solicitaban   el archivo del PLE y el otro proponía dar primer debate a la iniciativa,   planteado un texto de seis artículos.  Según lo dispuesto en el artículo 2º   de la Ley 3ª de 1992, la Comisión Primera del Senado tiene 19 miembros y la de   la Cámara 35.  En ese orden de ideas, la mayoría absoluta en cada comisión   será de 10 y 18 congresistas, respectivamente.  A este respecto, debe   tenerse en cuenta que tanto la práctica parlamentaria como la jurisprudencia   constitucional han concluido que la mayoría absoluta equivale al número entero   siguiente a la mitad de los congresistas que integran las comisiones o   plenarias.[66]    

Analizado el   trámite en comisiones primeras conjuntas, se encuentra que ambas ponencias   desfavorables fueron votadas negativamente, verificándose mayoría absoluta.    Lo mismo se comprueba respecto de la proposición con la que terminaba el informe   de ponencia favorable, así como cada uno de los artículos, al igual que el   título del proyecto.  De otro lado, las votaciones se realizaron de manera   nominal, consignándose los nombres de los representantes que votaron en uno u   otro sentido, lo cual se puede corroborar de la lectura de las actas   correspondientes.    

2.3.2. En lo   que respecta a la Plenaria de la Cámara de Representantes, se presentaron dos   informes de ponencia en sentido opuesto, previa verificación de quorum   deliberatorio y decisorio de 147 representantes.  En primer lugar fue   negada la ponencia de archivo del PLE, cumpliéndose con la mayoría requerida,   que para el caso de la Cámara corresponde a 84 representantes de un total de 166   integrantes de la plenaria.     

La proposición   con la que terminaba el informe de ponencia favorable al segundo debate fue   aprobado por mayoría absoluta de 100 votos.  Luego, fue sometido el   articulado propuesto en dicho informe, así como diferentes proposiciones   presentadas durante el debate, siendo votadas también por mayoría absoluta y   cumpliéndose con el requisito de votación nominal y pública.    

2.3.3. Para la   aprobación del PLE en la Plenaria del Senado de la República, fueron también   puestos a consideración dos informes de ponencia, previa conformación de quórum   deliberatorio y decisorio de 98 senadores.  El primero, con proposición de   archivo, fue negado por 60 votos nominales, lo que supera la mayoría absoluta en   el Senado, que es de 52 congresistas de un total de 102 que integran la   plenaria.    

La proposición   contenida en la ponencia favorable a dar segundo debate al PLE fue aprobada por   63 senadores, también bajo votación nominal.  Asimismo, tanto el articulado   como las proposiciones presentadas al mismo y el título del proyecto de ley,   fueron votadas de forma nominal y cumpliéndose en cada uno de los casos el   requisito de mayoría absoluta.    

Con todo, debe   hacerse un estudio separado de una proposición sustitutiva sobre el numeral 3º   del artículo 2º, presentada por el senador Ernesto Macías Tovar, la cual fue   negada por 41 votos a favor y 45 en contra.  En este caso, si bien los   votos desfavorables no lograron la mayoría absoluta de 52 senadores, ello no   acarrea un vicio de inconstitucionalidad.  Esto debido a que el artículo   153 C.P. determina que la mayoría absoluta es exigida para la aprobación,   modificación o derogación de las leyes estatutarias, mientras que en el caso   analizado se está ante la negativa de la plenaria del Senado a adoptar una   proposición, que por lo mismo no afectó el contenido del articulado del PLE.    Para la Sala es claro que el requisito constitucional de mayoría absoluta es   predicable de aquellas normas que tengan la virtualidad de aprobar, modificar o   derogar una ley estatutaria, que para el ámbito analizado corresponde a la   aprobación, no la negativa, del articulado del PLE.  Además, de cualquier   manera, para el caso de los proyectos de ley estatutaria, si una proposición no   obtiene la mayoría absoluta se considera negada, como efectivamente sucedió en   la presente situación.    

2.3.4.   Finalmente, se encuentra que el requisito de votación por mayoría absoluta   también fue cumplido dentro del trámite de conciliación.  Así, para el caso   de la plenaria del Senado, al inicio de la sesión se acreditó quórum   deliberatorio y decisorio de 98 senadores.  El informe de conciliación fue   aprobado por 90 votos.  Respecto de la plenaria de la Cámara de   Representantes, al inicio de la sesión se comprobó quórum deliberatorio y   decisorio de 154 representantes.  El informe de conciliación fue aprobado   por 90 votos.    

Conforme a lo   expuesto, se tiene que el proyecto de ley estatutaria cumplió con las   condiciones de quórum y mayoría absoluta, en los términos del artículo 153 C.P.    

3.4. Anuncio   previo a la votación del proyecto de ley    

El inciso final   del artículo 160 C.P., adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de   2003, prevé que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión   diferente a aquella que haya sido anunciado. Indica, de igual manera, que el   aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada   Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la   votación.     

Esta regla ha   sido entendida por la jurisprudencia constitucional como un mecanismo de   racionalidad en el trámite legislativo, que tiene como finalidad que los   congresistas estén lo suficientemente informados de las iniciativas que serán   puestas a su consideración, enervándose con ello la posibilidad que sean   sorprendidos con votaciones intempestivas.  Esta finalidad, en criterio de   la Corte, se logra a partir de determinados requisitos, a saber:[67]    

3.4.1. El   anuncio de discusión y votación no está sometido a una expresión o fórmula   específica y única, de modo que lo que debe verificarse en el análisis de   constitucionalidad es si la expresión utilizada transmite inequívocamente la   intención de la mesa directiva de someter a votación un determinado proyecto de   ley en una sesión futura y definida. En ese sentido, se ha admitido por la Corte   el uso de términos como “considerar” o “debatir” e, incluso, se ha   aceptado que la simple expresión “anuncio”, utilizada en el marco de los   debates legislativos con la finalidad de mencionar los proyectos que serán   debatidos en una sesión futura, permite acreditar el cumplimiento del trámite   previsto en el inciso final del artículo 160 C.P.  Esto en la medida en que   un procedimiento de esta naturaleza sólo es exigido durante el trámite   legislativo para los efectos previstos en la citada norma constitucional.    

3.4.2. El   cumplimiento del requisito de anuncio previo de la discusión y votación depende,   según las condiciones expuestas, de que sea realizado para una fecha determinada   o, al menos determinable.  En consecuencia, se ha considerado que las   cámaras legislativas deben señalar la fecha precisa de la sesión en que se   efectuará la discusión y votación del proyecto de ley o, en su defecto, será   posible acreditar el cumplimiento del citado requisito cuando del contexto de la   sesión en que se efectuó el anuncio sea posible inferir, de forma inequívoca, la   fecha en la que se verificará el debate y aprobación de la iniciativa   correspondiente    

3.4.2. La   necesidad de contar con la certeza suficiente acerca de la fecha de la sesión en   que se efectuará la discusión y votación del proyecto de ley, sustenta la regla   jurisprudencial que exige la continuidad de la “cadena” de anuncios.  Según   esta condición, en caso que el proyecto de ley no haya sido sometido a discusión   y votación en la sesión para el que fue anunciado, la presidencia de la comisión   o plenaria correspondiente debe reiterar el anuncio para la sesión siguiente,   efectuándose el mismo procedimiento tantas veces sea necesario hasta tanto se   realice la discusión y aprobación del proyecto.  En caso que se pretermita   este requisito, se vulneraría el mandato constitucional del artículo 160   Superior, en tanto la iniciativa sería aprobada en una sesión diferente a   aquella en que previamente se haya anunciado.    

No obstante, la   Sala debe aclarar que el concepto “cadena de anuncios” no exige la comprobación   acerca de un sucesivo anuncio de la votación en cada una de las sesiones en que   se haya efectuado la votación, sino que dicha aprobación haya tenido lugar en   una sesión que haya sido previamente anunciada, de manera determinada o   determinable.  Este es precisamente el mandato previsto en la Constitución,   el cual determina que “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión   diferente a aquella que haya sido anunciado”. Ello quiere decir que la   exigencia constitucional se concentra en que la sesión en que se haya verificado   la votación esté precedida del anuncio previo, en los términos antes expuestos.    A este respecto se ha pronunciado la Corte, al considerar que no existe vicio en   el trámite legislativo cuando, a pesar de haberse roto la “cadena de anuncios”   respecto de sesiones anteriores, se verifica que la votación se realizó en una   sesión de la comisión o la plenaria previamente anunciada, de manera determinada   o determinable.[68]    

3.4.3. Por   último, la doctrina constitucional en comento ha establecido que el vicio de   procedimiento derivado del incumplimiento del requisito del anuncio previo tiene   naturaleza subsanable.  Ello siempre y cuando haya acaecido luego de   completarse una de las etapas estructurales del proceso legislativo, esto es, el   debate y aprobación del proyecto de ley tanto en comisión como en plenaria de   una de las cámaras. Lo anterior, sin embargo, deberá   aplicarse en cada procedimiento legislativo en armonía con la necesidad de   proteger los derechos de las minorías representadas en el Congreso.  Por   ende, como lo dispuso la Corte en el Auto 311/06,[69]  la naturaleza subsanable del vicio también depende de la preservación de los   derechos de las minorías al interior del proceso legislativo.  Como se   señaló en esa decisión, el vicio se tornará insubsanable cuando “afecta el   principio de representatividad de la opinión de las minorías, de modo que, de no   haberse presentado, los resultados de la votación habrían determinado un rumbo   distinto al acto sometido a aprobación”.    

3.4.4. Del   análisis del procedimiento legislativo surtido por el PLE, se encuentra el   requisito de anuncio previo fue debidamente cumplido en cada una de las   instancias del debate parlamentario. Así, en lo que respecta al anuncio en las   comisiones primeras conjuntas, en cada una de las comisiones individualmente   consideradas se llevó a cabo el anuncio previo.    

Respecto de la   Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el anuncio se llevó a cabo en   la sesión del 17 de noviembre de 2015, en la cual se indicó que el PLE sería   discutido y votado en la sesión conjunta siguiente, informándose que la misma   sería realizada “mañana a las 10:00 de la mañana”, esto es, el 18 de   noviembre de 2015.    

En lo relativo   a la plenaria de la Cámara de Representantes, el anuncio previo fue realizado en   la sesión del 2 de diciembre de 2015, en la cual se anunció la votación del PLE   “para la sesión de mañana”, indicándose al final de la sesión que la   siguiente plenaria se realizaría el día 3 de diciembre de 2015, fecha en la que   tuvo lugar la discusión y votación del proyecto de ley.    

Ahora bien,   similar comprobación puede realizarse respecto de la plenaria del Senado de la   República. El anuncio del PLE se verificó en la sesión del 1º de diciembre de   2015, indicándose que la iniciativa era anunciada para la “próxima sesión   plenaria.”.  Con todo, al final de la sesión se convocó para el día   “miércoles 29 de 2015”, lo cual debe corresponder bien a una inadecuada   expresión verbal o a un error en la transcripción del acta, pues lo señalado   carece de sentido.  Sin embargo, a juicio de la Corte, esa circunstancia no   afecta la constitucionalidad del trámite, en tanto durante la sesión quedó   absolutamente establecido que el anuncio se hacía para la siguiente sesión   plenaria, esto es, la del 2 de diciembre de 2015, fecha en la que efectivamente   se discutió y votó el proyecto de ley estatutaria en la plenaria del Senado.    En consecuencia, a pesar de lo expresado al final de la sesión plenaria, la   fecha de la siguiente plenaria era plenamente determinable, cumpliéndose de esta   forma con la exigencia del artículo 160 C.P.    

El requisito de   anuncio previo también fue adecuadamente acreditado en el trámite de   conciliación.  Para el caso de la plenaria del Senado de la República, el   anuncio previo se realizó en la sesión del 10 de diciembre de 2015, indicándose   que la votación del PLE sería la “próxima sesión”, citada al final de la   plenaria para el 14 de diciembre de 2015, fecha en la se procedió a aprobar el   informe de la comisión accidental.     

En la plenaria   de la Cámara de Representantes, el anunció sobre la discusión y votación del   informe de conciliación al PLE se llevó a cabo en la sesión del 9 de diciembre   de 2015, indicándose que el anuncio se hacía para la sesión plenaria del 10 de   diciembre siguiente, en la que se verificó la discusión y aprobación de dicho   informe.    

3.4.5. Como se   observa, en cada una de las etapas del trámite legislativo se cumplió con el   requisito de anuncio previo, según las condiciones previstas en el artículo 160   C.P. y en la jurisprudencia constitucional. En cada una de las instancias el   anuncio se hizo para un fecha determinada, salvo en el caso de la plenaria del   Senado en segundo debate, donde el anuncio fue para una fecha determinable, pero   en todo caso plenamente definida.  Por ende, la Corte avala la   constitucionalidad de este aspecto del procedimiento de formación del PLE.    

3.5.   Aprobación en una sola legislatura    

El Proyecto de   Ley Estatutaria fue publicado en la Gaceta del Congreso 698 del 11 de septiembre   de 2015 e inició el debate en comisiones primeras conjuntas del Senado y la   Cámara de Representantes el 18 de noviembre del mismo año.  El informe de   conciliación fue aprobado por las plenarias de las cámaras en sesiones del 10 y   14 de diciembre de diciembre de 2015.  De estos datos la Sala concluye que   el Proyecto fue tramitado en el primer periodo de sesiones de la legislatura   2015-2016, cumpliéndose con ello lo ordenado por el artículo 153 C.P.    

3.6.   Cumplimiento de los requisitos de consecutividad, identidad flexible y unidad de   materia    

Acerca de los   principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, la   jurisprudencia constitucional ha fijado un precedente consolidado, el cual será   la base de la decisión a adoptar en el presente apartado.  En ese orden de   ideas, la Sala reiterará las reglas de esa doctrina para, en segundo término,   decidir acerca de la constitucionalidad del procedimiento legislativo surtido   por el Proyecto de Ley Estatutaria.[70]    

3.6.1. El   artículo 158 de la Constitución establece que todo proyecto de ley debe   referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o   modificaciones que no se relacionen con ella.  El principio de unidad de   materia, que por supuesto resulta aplicable a los proyectos de ley estatutaria,   ha sido objeto de un análisis prolijo por parte de la jurisprudencia de la   Corte, precedente que ha insistido en señalar que la calificación acerca del   cumplimiento de este presupuesto está basada en la ponderación entre el   contenido del principio y la vigencia del principio democrático y la libertad de   configuración normativa del legislador.  Por lo tanto, la violación del   principio de unidad de materia se acreditará únicamente cuando se demuestre que   el precepto no tiene ninguna relación de conexidad objetiva y razonable (de   carácter causal, temático, sistemático o teleológico) con la materia de la   ley respectiva.[71]     

Tal   caracterización, entonces, es incompatible con una visión rígida del principio,   la cual afectaría de manera desproporcionada la actividad del Congreso y los   principios democráticos – que se expresan en la cláusula general de competencia   legislativa –  y de conservación del derecho.  En ese sentido, el   principio de unidad de materia resulta vulnerado solo cuando el precepto de que   se trate se muestra totalmente ajeno al contenido temático de la ley que hace   parte.[72]  De   esta manera, el grado de rigor en el análisis de constitucionalidad sobre el   cumplimiento de la unidad de materia debe tener carácter intermedio, por lo que   adoptar una posición extrema en cualquier sentido, bien validando la inclusión   de todo texto normativo o exigiéndose un particular rigorismo en la uniformidad   temática, llegaría a impedir la eficacia de alguno de los principios   mencionados.  Sobre este asunto, la Corte ha señalado que “…“(…) Cuando   los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no   con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio   democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden   optar por ejercer un control de diversa intensidad.  Esto es, el alcance   que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la   intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él   permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de   las normas.  Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda   norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de   regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad,   sólo violarían la Carta aquellas disposi­ciones que resulten ajenas a la materia   regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación   democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia   que le asiste en materia legislativa.  Ante ello, debe optarse por un   control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de   unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de   una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se   presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y   razonable”.[73]    

Para la   determinación del cumplimiento de este requisito, entonces, deberá acreditar   tres instancias definidas. La primera, destinada a identificar el alcance   material o núcleo temático de la ley.   La segunda, que consistirá en   determinar la proposición normativa que se considera ajena a esa temática.    Finalmente, la tercera está relacionada con establecer si la norma objeto de   análisis está relacionada con esa temática, a partir de los criterios de   conexidad citados. A partir de esta diferenciación, la Corte ha dispuesto   algunos parámetros para la determinación del núcleo temático de la ley o   proyecto correspondiente.  Así, se ha previsto que para dicha definición,   “resultan valiosos elementos como el contenido de la exposición de motivos en   cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la   función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que   se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en   las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes   entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos   jurídicos de las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o   exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc.  La   valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma   constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte.”[74]    

3.6.2. Mientras   que el principio de unidad de materia exige del Congreso un criterio de   racionalidad mínima en el proceso legislativo, tendiente a que cada uno de los   proyectos de ley regule asuntos que puedan agruparse en una unidad temática,   impidiéndose con ello la inclusión de tópicos del todo ajenos al asunto objeto   de discusión y votación, los principios de consecutividad e identidad están   dirigidos a que la iniciativa obtenga un grado de deliberación democrática   suficiente.  Esto a fin que las normas jurídicas resultantes del proceso   legislativo tengan origen en la legítima expresión de la voluntad de los   congresistas, en tanto titulares de la representación popular.    

El principio de   consecutividad del trámite legislativo se deriva de lo dispuesto por el artículo   157 C.P., en el sentido que los proyectos de ley deben haber sido discutidos y   aprobados tanto en comisiones como en las plenarias de ambas cámaras, previsión   que la Corte ha denominado como la “regla de los cuatro debates”.  En este   caso, la prescripción constitucional está dirigida a que toda iniciativa cumpla   con todos los debates sucesivos en cada una de las instancias del Congreso, con   el objeto de garantizar que sea sometida a un debate adecuado y suficiente.     

Esta   Corporación ha insistido en que el principio de consecutividad debe comprenderse   armónicamente con el principio de identidad flexible.  En efecto, de   conformidad con lo señalado con el artículo 160 C.P., durante el segundo debate   cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y   supresiones que juzgue necesarias.  Tal posibilidad busca permitir que al   interior de las plenarias sea posible el debate democrático de las propuestas   aprobadas por las comisiones, de modo tal que la actividad de aquéllas no se   restrinja a la simple confirmación de lo decidido en el primer debate. Esta   previsión implica, además, una modificación cualitativa del régimen imperante en   la Constitución anterior, pues permite la flexibilización del trámite   legislativo, con el fin de obtener mayores niveles de deliberación y análisis de   los proyectos de ley, lo que redunda en la eficacia del principio democrático.   Como lo ha previsto la jurisprudencia, “(…) bajo el actual esquema constitucional el mismo ha sido   relativizado, en el sentido que por su intermedio ya no se exige que el proyecto   sea aprobado de manera idéntica en todos los debates parlamentarios, es decir,   que su contenido material deba guardar estricta equivalencia durante el trasegar   del trámite legislativo. (…)”[75]    

De acuerdo con   estos condicionamientos, el principio de identidad flexible obliga a que si bien   la iniciativa debe contar con los cuatro debates reglamentarios, el texto no   necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite.[76] Sin   embargo, tal posibilidad de modificación de los proyectos durante el segundo   debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la preservación   de la unidad temática de la iniciativa.  En términos de la Corte, el “concepto de identidad[77]  comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan   respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática[78]. Tal   entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan   introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que   consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en   la comisión constitucional permanente se haya discutido y  aprobado el tema   a que se refiera la adición o modificación[79].   Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en   cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate   parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo[80]. || En efecto, la Carta autoriza la introducción de   modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada   Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o   modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento   impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición   haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas,   es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones  se   encuentra limitada pues debe respetarse  el principio de identidad, de   forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado   en comisiones[81].”[82]    

En este   sentido, el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias   es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos.  Por ende, lo   que recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos   y separables,[83]  que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del   trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso   se está ante la inclusión de un tema nuevo.  Al respecto, la jurisprudencia   prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre   corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos   debatidos previamente;[84]  (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la   materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida   dentro de lo previamente debatido;[85]    (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su   conjunto, no de un artículo específico;[86]  (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de   Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre   las Cámaras en torno a un tema.[87]  En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más   amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas   constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se   ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional –un artículo   sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio–   guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo –las garantías del   investigado o acusado en el proceso penal–.[88]”[89]    

3.6.3. A partir   de las consideraciones anteriores, la Corte encuentra que los principios de   unidad de materia, consecutividad e identidad flexible son adecuadamente   cumplidos en el trámite del proyecto de Ley estatutaria de la referencia.    Aunque en el transcurso del procedimiento legislativo se realizaron   modificaciones al texto, la materia central de la iniciativa, consistente en la   definición de las condiciones normativas especiales para la convocatoria un   plebiscito destinado a someter al electorado el Acuerdo Final para la   terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se   mantuvo estable a lo largo de dicho procedimiento.    

El articulado   está conformado por cinco temas particulares, que se mantuvieron durante el   debate y aprobación en comisiones conjuntas y en plenarias. Estos temas refieren   a (i) la autorización al Presidente para convocar el mencionado plebiscito,   sometido a reglas particulares; (ii) la definición de dichas reglas especiales,   así como la remisión normativa en los demás aspectos a la regulación estatutaria   general sobre mecanismos de participación; (iii) el carácter y las consecuencias   de la decisión que adopte el Pueblo; y (iv) las medidas de diversa índole para   la divulgación del Acuerdo Final.    

Para comprobar   esta conclusión, se transcribe a continuación el texto aprobado por las   comisiones primeras conjuntas, así como el articulado conciliado y aprobado por   las plenarias de ambas cámaras, que corresponde a la disposición objeto de   control de constitucionalidad en esta oportunidad. Debe señalarse que en dicho   esquema serán tachadas en el texto aprobado en conciliación aquellas expresiones   eliminadas por la plenaria, cuando a ello hubiere lugar.  Igualmente, se   indicarán mediante subrayas los enunciados normativos adicionados o modificados   por las plenarias y que luego fueron avalados por las mismas en el marco de la   aprobación del informe de la comisión de conciliación.    

        

Texto conciliado y aprobado por las plenarias de la Cámara y el           Senado   

Artículo 1°.    Plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del           conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. El Presidente           de la República con la firma de todos los Ministros, podrá someter a           consideración del pueblo mediante plebiscito, el Acuerdo Final para la           Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera,           el cual estará sometido en su trámite y aprobación a las reglas especiales           contenidas en la presente ley.    

                     

Artículo 1º.    Plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del           conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. El Presidente           de la República con la firma de todos los Ministros, podrá someter a           consideración del pueblo mediante plebiscito, el Acuerdo Final para la           Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera,           el cual estará sometido en su trámite y aprobación a las reglas especiales           contenidas en la presente ley.   

Artículo 2°.    Reglas especiales del plebiscito para la refrendación del acuerdo final           para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y           duradera. Los procedimientos de convocatoria y votación se regirán por           las siguientes reglas:    

1. El           Presidente deberá informar al Congreso su intención de convocar este           plebiscito y la fecha en que se llevará a cabo la votación, la cual no podrá           ser anterior a un mes ni posterior a cuatro meses, contados a partir de la           fecha en que el Congreso reciba el informe del Presidente.    

2. El           Congreso deberá pronunciarse en un término máximo de un mes. Si el Congreso           se encuentra en receso deberá reunirse para pronunciarse sobre el           plebiscito. Si dentro del mes siguiente a la fecha en la que el Presidente           de la República informe su decisión de realizar el Plebiscito por la paz,           ninguna de las dos Cámaras, por la mayoría de asistentes, haya manifestado           su rechazo, el Presidente podrá convocarlo.    

3. Se           entenderá que la ciudadanía aprueba el plebiscito por la paz en caso de que           la votación por el “sí” obtenga una cantidad de votos mayor al 13% del censo           electoral vigente y supere los votos depositados por el “no”.    

                     

Artículo 2º           Reglas especiales del plebiscito para la refrendación del acuerdo final para           la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y           duradera.    Los procedimientos de convocatoria y votación se regirán por las siguientes           reglas:    

1. El           Presidente deberá informar al Congreso su intención de convocar este           plebiscito y la fecha en que se llevará a cabo la votación, la cual no podrá           ser anterior a un mes ni posterior a cuatro meses, contados a partir de la           fecha en que el Congreso reciba el informe del Presidente.    

2. El           Congreso deberá pronunciarse en un término máximo de un mes. Si el Congreso           se encuentra en receso deberá reunirse para pronunciarse sobre el           plebiscito. Si dentro del mes siguiente a la fecha en la que el Presidente           de la República informe su decisión de realizar el Plebiscito por la paz,           ninguna de las dos Cámaras, por la mayoría de asistentes, haya manifestado           su rechazo, el Presidente podrá convocarlo.    

3. Se           entenderá que la ciudadanía aprueba este plebiscito en caso de que la           votación por el sí obtenga una cantidad de votos mayor al 13% del censo           electoral vigente y supere los votos depositados por el no.    

4. La           organización electoral garantizará el cumplimiento de los principios de la           administración pública y la participación en condiciones de igualdad,           equidad, proporcionalidad e imparcialidad, de la campaña por el sí o por el           no, para lo cual regulará el acceso a los medios de comunicación y demás           disposiciones necesarias. Salvo prohibición de la Constitución Política, los           servidores públicos que deseen hacer campaña a favor o en contra podrán debatir, deliberar y expresar pública y           libremente sus opiniones o posiciones frente al plebiscito para la           refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la           Construcción de una Paz Estable y Duradera. Queda prohibido utilizar bienes           del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se           ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los servidores.    

5. En el           Plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final para la terminación del           conflicto y la construcción de una paz estable y duradera votarán también           los colombianos residentes en el exterior a través de los consulados.    

Parágrafo           Primero. Las campañas lideradas por movimientos cívicos, ciudadanos, grupos           significativos de ciudadanos, partidos políticos y otras colectividades que           decidan participar promoviendo el voto por el “SI” y “NO” tendrán idénticos           deberes y garantías, espacios y participación en los medios y mecanismos           señalados en el presente artículo.    

    

Artículo 3°.    Carácter y consecuencias de la decisión. La decisión aprobada a través           del Plebiscito para la Refrendación del Acuerdo Final para la Terminación           del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, tendrá un           carácter vinculante para efectos del desarrollo constitucional y legal del           Acuerdo.    

                     

Artículo 3º.    Carácter y consecuencias de la decisión. La decisión aprobada a través           del Plebiscito para la Refrendación del Acuerdo Final para la Terminación           del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, tendrá un           carácter vinculante para efectos del desarrollo constitucional y legal del           Acuerdo.    

En           consecuencia, el Congreso, el Presidente de la República y los demás           órganos, instituciones y funcionarios de Estado, dentro de la órbita de sus           respectivas competencias, dictarán las disposiciones que les correspondan           para acatar el mandato proveniente del veredicto del pueblo expresado en las           urnas.    

    

Artículo 4°.    Remisión normativa. En lo no previsto en esta ley se aplicará lo           dispuesto en la Ley 1757 de 2015 y demás normas concordantes.                    

Artículo 4º.    Remisión normativa. En lo no previsto en esta ley se aplicará lo           dispuesto en las Leyes 134 de 1994, 1757 de 2015 y demás normas           concordantes.    

    

Artículo 5°.    Divulgación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la           construcción de una paz estable v duradera. El Gobierno nacional           publicará y divulgará el contenido íntegro del Acuerdo Final para la           Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.           Dicha publicación se realizará de manera permanente, con mínimo treinta (30)           días de anticipación a la fecha de votación del plebiscito.    

El Gobierno           nacional garantizará la publicidad y divulgación del acuerdo final mediante           una estrategia de comunicación que asegure la transparencia y el           conocimiento a fondo de los acuerdos, con el objetivo de generar un debate           amplio y suficiente, utilizando para ello los siguientes medios de           comunicación masivos y canales digitales de divulgación:    

a) Sitio web           de las entidades públicas de la rama ejecutiva, del sector central y el           sector descentralizado por servicios, incluyendo las fuerzas militares.    

b) Redes           sociales de las entidades públicas de la rama ejecutiva, del sector central           y el sector descentralizado por servicios, incluyendo las fuerzas militares.    

c) Periódicos           de amplio tiraje nacional.    

d) Servicios           de Radiodifusión Sonora Comercial de alcance nacional, que cederán a título           gratuito en horario prime time un espacio de cinco minutos diarios.    

e) Servicios           de Radiodifusión Sonora Comunitaria, que cederán a título gratuito en           horario prime time un espacio de cinco minutos diarios.    

f) Canales de           televisión pública y privada, estos últimos cederán a título gratuito en           horario prime time un espacio de cinco minutos diarios.    

g) Urna de           cristal como principal plataforma del gobierno para la participación           ciudadana y la transparencia gubernamental.    

En el caso de           los literales c), d), e) y f) el Gobierno nacional presentará una síntesis           de los aspectos más relevantes del acuerdo final invitando a los ciudadanos           a conocer el texto íntegro en sus sitios web y redes sociales.    

El Ministerio           de Tecnologías de la Información y Comunicación verificará y certificará el           cumplimiento de la orden impartida en el presente artículo, respecto de los           literales a), b), c) y g) La Agencia Nacional del Espectro verificará y           certificará el cumplimiento de la orden impartida en el presente artículo           respecto de los literales d) y e) La autoridad Nacional de Televisión           verificará y certificará el cumplimiento de la orden impartida en el           presente artículo respecto del literal f).    

Las entidades           comprometidas en la verificación y certificación del cumplimiento de estas           órdenes rendirán cuentas públicas con posterioridad a la votación del           plebiscito sobre la gestión realizada.    

                     

Artículo 5º.    Divulgación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la           construcción de una paz estable y duradera. El Gobierno nacional           publicará y divulgará el contenido íntegro del Acuerdo Final para la           Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.           Dicha publicación se realizará de manera permanente, con mínimo treinta (30)           días de anticipación a la fecha de votación del plebiscito.    

El Gobierno           nacional garantizará la publicidad y divulgación del acuerdo final mediante           una estrategia de comunicación que asegure la transparencia y el           conocimiento a fondo de los acuerdos, con el objetivo de generar un debate           amplio y suficiente, utilizando para ello los siguientes medios de           comunicación masivos y canales digitales de divulgación:    

a) Sitio web           de las entidades públicas de la rama ejecutiva, del sector central y el           sector descentralizado por servicios, incluyendo las Fuerzas Militares;    

b) Redes           sociales de las entidades públicas de la rama ejecutiva, del sector central           y el sector descentralizado por servicios, incluyendo las Fuerzas Militares;    

c) Periódicos           de amplio tiraje nacional;    

d) Servicios           de Radiodifusión Sonora Comercial de alcance nacional, que cederán a título           gratuito en horario prime time un espacio de cinco minutos diarios;    

e) Servicios           de Radiodifusión Sonora Comunitaria, que cederán a título gratuito en           horario prime time un espacio de cinco minutos diarios;    

f) Canales de           televisión pública y privada, estos últimos cederán a título gratuito en           horario prime time un espacio de cinco minutos diarios;    

g) Urna de           cristal como principal plataforma del gobierno para la participación           ciudadana y la transparencia gubernamental.    

En el caso de           los literales c), d), e) y f) el Gobierno nacional presentará una síntesis           de los aspectos más relevantes del acuerdo final invitando a los ciudadanos           a conocer el texto íntegro en sus sitios web y redes sociales.    

El Ministerio           de Tecnologías de la Información y Comunicación verificará y certificará el           cumplimiento de la orden impartida en el presente artículo, respecto de los           literales a), b), c), y g) La Agencia Nacional del Espectro verificará y           certificará el cumplimiento de la orden impartida en el presente artículo           respecto de los literales d) y e) La autoridad Nacional de Televisión           verificará y certificará el cumplimiento de la orden impartida en el           presente artículo respecto del literal f).    

Las entidades           comprometidas en la verificación y certificación del cumplimiento de estas           órdenes rendirán cuentas públicas con posterioridad a la votación del           plebiscito sobre la gestión realizada.    

Parágrafo           1°. En las zonas rurales del país el Gobierno nacional garantizará, a través           de las entidades comprometidas, una mayor publicación y divulgación del           contenido del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la           Construcción de una Paz Estable y Duradera en las zonas rurales del país.    

Parágrafo           2°. La estrategia de socialización dispuesta en este artículo, también           deberá estar dirigida a los colombianos que se encuentran en el exterior,           especialmente para las víctimas del conflicto armado. Su ejecución estará a           cargo del Gobierno nacional a través de las embajadas y consulados.    

    

Artículo 6°.    Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación.    

                     

Artículo 6º.           Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación.      

3.6.4. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que los ejes   temáticos del PLE se mantuvieron incólumes y las adiciones efectuadas por las   plenarias guardan unidad de materia, sin que se trate de temas ajenos o nuevos a   dichos ejes.  Así, las adiciones aprobadas por las plenarias al artículo 2º   gravitan sobre el tema electoral del plebiscito, específicamente en lo que   respecta a (i) la imposición de deberes a la organización electoral, que   garanticen la equidad entre los promotores del sí y del no en el plebiscito;   (ii) la habilitación a los servidores públicos para hacer campaña y expresar sus   opiniones y deliberar sobre dichas dos opciones de votación; (iii) la   prohibición del uso de recursos del tesoro público para dichas campañas, salvo   aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los servidores   públicos;  (iv) la facultad de los colombianos que residen en el exterior para   votar el plebiscito; y (vi) la garantía de equidad e identidad de deberes y   derechos entre las campañas ciudadanas que promuevan el “sí” o el “no” al   plebiscito.    

Como se observa, cada una de estas previsiones guarda unidad de   materia, de carácter temático y teleológico, con la definición de reglas para la   promoción y realización del plebiscito, en tanto mecanismo de participación de   naturaleza electoral.  Todas conservan identidad de propósitos con lo   decidido por las comisiones primeras conjuntas, en el sentido de fijar las   condiciones que, en criterio del legislador, son necesarias para garantizar el   equilibrio entre los promotores del voto afirmativo o desfavorable al   plebiscito.  En la medida en que en el primer debate fueron discutidas y   aprobadas reglas sobre dicho acto electoral, las disposiciones incluidas por las   plenarias no hacen nada distinto que ampliar y especificar tales previsiones, lo   que las hace compatibles con los principios de unidad de materia, identidad y   consecutividad.    

Similares consideraciones se predican de la adición realizada por   las plenarias al artículo 3º del PLE.  En efecto, el texto aprobado en   primer debate determina que el efecto de la decisión aprobatoria del plebiscito   tiene carácter vinculante para efectos del desarrollo constitucional del Acuerdo   Final.  La adición en comento determina las consecuencias específicas de   dicho carácter vinculante, imponiéndole a las ramas del poder público, dentro de   la órbita de sus competencias, el deber de proferir las disposiciones que   correspondan para acatar el mandato de los electores.  Es decir, la adición   determina la consecuencia jurídica del carácter vinculante del plebiscito, el   cual había sido definido durante el primer debate.  Se trata, por ende, de   materias complementarias y estrechamente vinculadas, lo que demuestra el   cumplimiento de los requisitos de trámite objeto de análisis.    

La adición al artículo 4º del PLE es específica y refiere a incluir   a la Ley 134 de 1994 como una de las normas de remisión en materia de regulación   del plebiscito.  En las comisiones conjuntas se había determinado que la   norma de remisión era la Ley 1757 de 2015.  La Corte advierte que dicha   adición es compatible con los principios constitucionales analizados, puesto que   lo decidido por las plenarias fue integrar los dos cuerpos normativos de   naturaleza estatutaria que regulan los mecanismos de participación ciudadana,   entre ellos el plebiscito.  En efecto, la Ley 134 de 1994 es la regulación   más general y comprehensiva, existente en el ordenamiento jurídico nacional,   sobre dichos mecanismos.  A su vez, la Ley 1757 de 2015 tiene un carácter   más específico y regula la promoción y protección del derecho a la participación   democrática. En la medida en que tanto una como otra normatividad están   vinculadas con los mecanismos de participación, la adición realizada guarda una   probada relación con lo discutido y aprobado en etapas anteriores del trámite   legislativo.    

Finalmente, se encuentra que durante el primer debate fue aprobado   el texto del artículo 5º, estableciendo diversos instrumentos para la   divulgación del Acuerdo Final.  En concreto, impone al Gobierno Nacional el   deber de garantizar la publicidad y divulgación de dicho Acuerdo, a través de   diferentes medios de comunicación, tanto los tradicionales como los vinculados a   las actuales tecnologías de la información.  Para ello, identifica a estos   distintos medios y fija algunas condiciones materiales de difusión,   particularmente la concesión de espacios concretos en los medios de   radiodifusión y televisión.  Asimismo, define las autoridades del Poder   Ejecutivo encargadas de verificar el cumplimiento de las órdenes contenidas en   la disposición adscribiéndoles, además, el deber de rendir cuentas de esta   gestión con posterioridad a la votación del plebiscito.    

3.6.5. En conclusión, la Sala encuentra que los ejes temáticos del   PLE se mantuvieron inalterados durante el procedimiento de discusión y   aprobación de dicha iniciativa. Las plenarias no modificaron ni suprimieron los   artículos aprobados en primer debate, sino que se limitaron a incluir asuntos   que guardan innegable conexidad con dichos ejes.  De allí que el trámite   surtido se muestre acorde con los principios de unidad de materia, identidad   flexible y consecutividad.    

Constitucionalidad del mensaje de urgencia    

3.7. El artículo 163 C.P. confiere al Presidente de la República la   competencia para solicitar al Congreso el trámite de urgencia a cualquier   proyecto de ley. En ese caso, la respectiva cámara deberá decidir sobre el   asunto dentro del plazo de treinta días.  La principal consecuencia de la   solicitud de mensaje de urgencia consiste en la convocatoria a sesión conjunta   de las comisiones de Senado y Cámara que deben conocer del proyecto respectivo,   razón por la cual se configura una excepción a la regla de los cuatro debates,   explicada en precedencia a propósito de la definición jurisprudencial sobre el   contenido y alcance del principio de consecutividad.  Adicionalmente, la   norma constitucional también deriva del mensaje de urgencia la obligación del   Congreso de dar prelación a la iniciativa respectiva, excluyendo del orden del   día de la comisión cualquier otro asunto, hasta tanto se haya decidido sobre la   misma.    

En la reciente sentencia C-637 de 2015,[90] la Corte   sintetizó las reglas constitucionales sobre la materia.  Determinó sobre el   particular que (i) el mensaje de urgencia es una potestad, más no una obligación   del Presidente de la República, de modo que conserva la facultad de presentarlo,   insistirlo o retirarlo; (ii) aprobado al mensaje de urgencia, se configura una   excepción no solo a la regla de los cuatro debates, sino también a los términos   que median entre los debates, previstos en el artículo 160 C.P.; (iii) en el   caso de desconocimiento del trámite de mensaje de urgencia, dicha irregularidad   no afecta “el trámite de proyectos distintos, pues cada procedimiento   legislativo es autónomo e independiente, y por lo mismo, no pueden comunicarse   entre ellos las irregularidades que se presentan en su desarrollo”; (iv) el   término de 30 días para decidir sobre el proyecto de ley objeto del mensaje de   urgencia, previsto en el artículo 163 C.P., no tiene naturaleza preclusiva, sino   que opera como un mandato de mayor celeridad hacia el Congreso, quien en ningún   momento pierde su competencia para discutir y aprobar el proyecto de ley   correspondiente; y (v) en tanto la Constitución determina que el mensaje de   urgencia puede predicarse de cualquier proyecto de ley, su aplicación es   procedente incluso contra el trámite de leyes aprobatorias de tratados y leyes   estatutarias.    

Sobre este último aspecto, la jurisprudencia constitucional ha   señalado que en la medida en que el artículo 163 C.P. no distingue entre los   diferentes proyectos de ley, a efectos de determinar en cuáles es aplicable el   mensaje de urgencia, entonces en todos ellos era posible dicho procedimiento,   entre ellos los proyectos de leyes estatutarias. Esta ha sido la conclusión   planteada recientemente por la Corte al expresar que “es necesario señalar   que el mensaje de urgencia y la deliberación conjunta de las Comisiones es   admisible, incluso en la tramitación de proyectos de ley estatutaria. El   artículo 163 de la Constitución dice que el Presidente de la República puede   solicitar trámite de urgencia “para cualquier proyecto de ley”. El artículo 191   de la Ley 5 de 1992 prevé una potestad similar. En la sentencia C-256 de 2014,   la Corte Constitucional admitió que esta facultad de enviar mensaje de urgencia   y de solicitar la sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales   Permanentes, así como la puesta en práctica de ambas por parte del Congreso, se   apliquen también en el procedimiento de aprobación de los proyectos de ley   estatutaria.”[91]    

En el caso analizado se encuentra que, conforme las publicaciones   realizadas en el Acta de la sesión de las comisiones primeras conjuntas para dar   primer debate al PLE, publicada en la Gaceta del Congreso 02 del 27 de enero de   2016, el Presidente de la República y el Ministro del Interior enviaron, a   través de comunicación del 6 de noviembre de 2015, mensaje de urgencia para el   trámite del proyecto, dirigido a los presidentes de ambas cámaras y de las   comisiones respectivas. Estas sesiones fueron autorizadas, para el caso de la   Comisión Primera del Senado, a través de Resolución 070 del 6 de noviembre de   2015, proferida por la Mesa Directiva del Senado. Idéntica autorización se   otorgó a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, mediante Resolución   2128 del 5 de noviembre de 2015, expedida por la Mesa Directiva de dicha   corporación. Asimismo, la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado   profirió la Resolución 06 del 9 de noviembre de 2015, en la que decidió estudiar   en sesión conjunta con la comisión correspondiente en la Cámara el PLE.  Lo   mismo aconteció en el caso de la Cámara de Representantes, como se comprueba del   texto de la Resolución 001 del 10 de noviembre de 2015, expedida por la Mesa   Directiva de la Comisión Primera de dicha Cámara.[92]       

Como se observa, se cumplieron con los parámetros exigidos por la   Constitución sobre el trámite de urgencia y la sesión en comisiones conjuntas.    La solicitud fue hecha en debida forma por parte del Presidente de la República   y aceptada por el Congreso, celebrándose las sesiones conjuntas de las   comisiones primeras de Senado y Cámara, del modo explicado en apartado anterior   de esta sentencia. En consecuencia, el trámite resulta constitucional por este   aspecto.    

3.8. Cumplimiento de las pautas del debate, previstas en el   artículo 160 C.P.    

Además de la exigencia del anuncio previo a la votación, el   artículo 160 C.P. prevé pautas particulares del procedimiento legislativo, las   cuales fueron cumplidas en el trámite de formación del PLE. Como se indicó en   precedencia, al haberse efectuado el primer debate en comisiones conjuntas, no   hay lugar a aplicar el requisito del término de quince días entre el debate en   la plenaria de una cámara y la iniciación del debate en la otra. Ahora bien, el   término de al menos ocho días entre el primer y segundo debate fue cumplido, en   tanto las comisiones conjuntas aprobaron el proyecto de ley estatutaria el 18 de   noviembre de 2015, y el debate y aprobación en plenarias tuvo lugar el 2 de   diciembre de 2015 en el caso del Senado y el 3 de diciembre del mismo año   respecto de la Cámara.    

De otro lado, también se encuentra que los informes de ponencia   para segundo debate en el Senado y la Cámara de Representantes dan cuenta, al   menos en sus aspectos más generales, del trámite y las proposiciones presentadas   durante las comisiones conjuntas.  Por ende, para la Corte resultan   cumplidas las mencionadas pautas.    

3.9. Cumplimiento del requisito de consulta previa    

Como lo ha indicado la jurisprudencia de la Corte,[93] de las   normas constitucionales que prevén el reconocimiento y protección de la   diversidad étnica y cultural y, en especial, de las reglas previstas en el   artículo 6º del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, norma   integrante del bloque de constitucionalidad, concurre un derecho fundamental a   la consulta previa, consistente en que aquellas decisiones legislativas o   administrativas que afecten directamente a las comunidades indígenas o   afrodescendientes, deben ser consultadas con ellas por parte del Gobierno, bajo   condiciones de buena fe y respeto por su identidad diferenciada.  A su vez,   ese mismo precedente dispone que (i) la afectación directa que obliga a   la consulta refiera a la regulación de asuntos que conciernen a la comunidad   diferenciada o que, siendo de carácter general, tienen incidencia verificable en   la conformación de su identidad; y (ii) la omisión de la consulta previa,   cuando se trata de medidas legislativa, genera prima facie la   inexequibilidad de la norma correspondiente, puesto que se trata de un vicio   que, aunque tiene naturaleza sustantiva, afecta el trámite legislativo.    Esto explica que, por razones metodológicas, el análisis sobre el cumplimiento   del deber de consulta previa haga parte del estudio formal de la iniciativa,   aunque en estricto sentido no integre el procedimiento de formación de la ley en   tanto es una condición anterior al mismo.    

Para el caso analizado, uno de los intervinientes considera que el   PLE no prevé herramientas de participación para las comunidades étnicas, por lo   que podría afectarse el derecho a la consulta previa.  Señala que dichas   comunidades no tienen claridad acerca de cuál es el contenido del Acuerdo Final   y, en particular, sobre cuál será su incidencia en la satisfacción de los   derechos de los pueblos étnicos. Indica, por lo tanto, que es necesario que se   implemente “un mecanismo de consulta y concertación con estos pueblos para   refrendar los acuerdos logrados entre el Gobierno Nacional y las guerrillas de   las FARC-EP.”    

De manera consonante, otro de los intervinientes sostiene que el   contenido concreto de los Acuerdos podría llegar a tener una afectación directa   de los derechos de las comunidades étnicas, por lo que debería evaluarse si el   PLE debió someterse a un procedimiento de consulta previa, en los términos   fijados por la jurisprudencia constitucional.    

Ahora bien, también reconoce la Corte que las comunidades   indígenas, afrodescendientes y Rrom son de los grupos poblacionales más   afectados por el conflicto armado interno y que, en consecuencia, su situación   particular en términos de satisfacción de derechos bajo un enfoque diferencial   estará, sin duda, vinculado con el contenido del Acuerdo Final de que trate el   artículo 1º PLE.[94]     

Sin embargo, es importante también destacar, aunque esta será una   materia que tendrá un análisis separado y específico cuando se estudie la   constitucionalidad del artículo 1º del PLE, , que el objeto de esta iniciativa   no es la inclusión inmediata y directa del Acuerdo Final en el ordenamiento   jurídico nacional, sino la previsión de un plebiscito, sometido a reglas   especiales y dirigido a que el Pueblo exprese su dictamen sobre dicho Acuerdo, a   través de la refrendación de un documento con la naturaleza de una decisión de   política pública, no normativa.   En consecuencia, no es viable asegurar,   como lo hacen los intervinientes, que en virtud de la norma acusada se   implementen, de forma directa e inmediata, los contenidos del Acuerdo Final.    

Es por ello que, con base en tal comprensión, el artículo 3º PLE   determina que el carácter vinculante de la aprobación del plebiscito es que las   diferentes ramas del Poder Público, en el marco de sus competencias,   “dictarán las disposiciones que les correspondan para acatar el mandato   proveniente del veredicto del pueblo expresado en las urnas”.  Quiere   esto decir, como se explicará con mayor detalle en apartado posterior, que será   en ese momento en que se efectuará la actividad de deliberación y producción   normativa para la implementación de los contenidos del Acuerdo Final.  A su   vez, será en esa misma instancia donde deberá cumplirse con el requisito de   consulta previa, en aquellos casos en que la medida legislativa particular y   concreta tenga una afectación directa a las comunidades étnicas.     

Como se infiere del articulado del PLE, sus reglas están   unívocamente dirigidas a regular un plebiscito con reglas especiales, en tanto   mecanismo de participación democrática y dirigido al sometimiento al electorado   del Acuerdo Final enunciado en el artículo 1º. PLE.  Para la Corte es   evidente que la regulación de un mecanismo de participación democrática, con   carácter general para todos los ciudadanos, no es una medida que afecte   directamente a las comunidades étnicas. Asunto distinto es que en virtud de la   aplicación de dichos mecanismos de participación se generen ulteriores procesos   de regulación normativa, instancia siguiente en donde sí deberá garantizarse el   derecho fundamental a la consulta previa, cuando se compruebe que la medida   específica correspondiente, adoptada en una potencial implementación de los   contenidos del Acuerdo Final, incida directamente en los derechos, intereses y   prácticas de dichas comunidades.    

Por ende, la Sala considera que en el caso analizado no están   acreditados las condiciones de exigibilidad de la consulta previa respecto de   medidas legislativas, por lo que el proyecto objeto de examen es constitucional   a ese respecto.    

3.10.  Verificado por parte de la Sala Plena el cabal   cumplimiento de los requisitos de procedimiento legislativo en el trámite que   antecedió a la aprobación del proyecto de ley estatutaria, se asume el estudio   material de dicha iniciativa.    

Segunda sección. Análisis material del proyecto de ley estatutaria    

De la lectura   de las intervenciones presentadas en el presente proceso, se evidencia que el   PLE tiene diversos asuntos de índole transversal, junto con otros específicos,   derivados de aspectos concretos del articulado.  Por esta razón, la Corte   dividirá el análisis en dos secciones principales.  La primera, que hará   referencia a dichos temas transversales, particularmente (i) el principio   democrático y los mecanismos de participación ciudadana, entre ellos el   plebiscito; y (ii) la paz como derecho y fin constitucional, así como la índole   de los procesos de transición hacia la terminación del conflicto armado.    En segundo lugar y a partir de varias de las reglas jurisprudenciales   identificadas en la primera etapa del análisis, se estudiará la   constitucionalidad del articulado, analizándose separadamente cada uno de los   seis artículos que componen el proyecto de ley estatutaria    

La   democracia participativa en el Estado colombiano    

1. La democracia participativa es un valor, un principio[95]  “estructural e inescindible”[96]  del Estado colombiano, así como un derecho. El Constituyente de 1991 la consagró   en el artículo 1º de la Constitución, que define a Colombia como “un Estado   social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada,   con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y   pluralista”. En este mismo sentido, el artículo 2º establece como un fin   esencial del Estado “facilitar la participación de todos en las decisiones que   los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la   Nación”. Además el artículo 3º dispone que “[l]a soberanía reside exclusivamente   en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma   directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución   establece”. Finalmente, el artículo 40 consagra el derecho fundamental de   participación de los ciudadanos en “la conformación, ejercicio y control del   poder político”[97].    

Las implicaciones del carácter   democrático en la Constitución de 1991 son “(i) que el Pueblo es poder   supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del poder público y por ello   de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y   controlar, (ii) que el Pueblo, a través de sus representantes o directamente,   crea el derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los habitantes,   (iii) que el Pueblo decide la conformación de los órganos mediante los cuales   actúa el poder público, mediante actos electivos y (iv) que el Pueblo y las   organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen en el ejercicio y   control del poder público, a través de sus representantes o directamente”[98].    

2. En la sentencia C-089 de 1994, esta   Corporación sostuvo que el ideario axiológico que define el carácter democrático   y participativo del Estado colombiano se encuentra en “los principios de la   soberanía popular (CP.art.3°), de primacía de los derechos inalienables de la   persona (CP art.5°), de diversidad étnica y cultural (CP art. 7°) y de respeto a   la autodeterminación de los pueblos (CP art.9°)”[99].   Así pues, la   democracia participativa como valor tiene un impacto en el diseño institucional   del Estado colombiano, en tanto “se optó por un modelo que privilegia un   poder decisional ascendente, el cual parte de la voluntad de los individuos   titulares de los derechos políticos (el pueblo es titular único de la soberanía)   hasta llegar a la decisión política (del cual emana el poder público)”[100].    

Dicho modelo, a su vez, implica una nueva comprensión del   ciudadano; así pues, en el Estado colombiano “[l]a persona humana en su   manifestación individual y colectiva es contemplada en la Constitución como   fuente suprema y última de toda autoridad y titular de derechos inalienables   para cuya protección se crea el estado y se otorgan competencias a sus agentes.   En efecto: la soberanía reside exclusivamente en el pueblo y de él   emana el poder público (CP art 3); el pueblo lo constituyen las   personas en ejercicio de sus derechos políticos.”[101]  La efectividad de los derechos políticos se traduce en la inclusión directa del   ciudadano en “los asuntos que interesan a la   colectividad, así como un control permanente al ejercicio de las actividades   encaminadas al cumplimiento de los fines esenciales del Estado”[102].    

3. Además, el modelo democrático participativo redimensiona las   relaciones existentes entre el ciudadano y el Estado[103],   al menos, en dos sentidos. El primero tiene que ver con la elección de sus   representantes y el segundo con la participación activa en la toma de   decisiones colectivas por medio de mecanismos de participación ciudadana.    

3.1. En primer lugar, en una democracia participativa los   representantes electos por el Pueblo tienen el deber de ser voceros de la   voluntad popular y acatar el mandato imperativo de sus electores, a diferencia   de lo que ocurre en un democracia representativa, en la que “los funcionarios públicos elegidos democráticamente   representan a la nación entera y no a sus electores individualmente   considerados, por lo cual el mandato que reciben no les impone obligaciones   frente a los electores”[104]. De manera que el ciudadano conserva en todo momento sus derechos   políticos para controlar a su representante, porque dicha elección no supone la   transferencia de la soberanía popular,[105]  sino que lo inviste de legitimidad para actuar como un delegado del Pueblo.    

En   este sentido, el derecho político a la representación efectiva tiene “carácter fundamental y [es] parte esencial del criterio de   democracia participativa instituida por la Constitución del 91. Sin él no   podrían cumplirse los fines del Estado democrático y social de derecho, quedaría   en suspenso la realización de los principios medulares de la democracia y se   afectaría el mandato constitucional del artículo 3, al no permitir que el pueblo   ejerza su soberanía por medio de sus representantes”[106]. Lo anterior implica que el carácter fundamental de este derecho   tiene dos dimensiones, la primera deviene de la conexión conceptual entre el   derecho a elegir y ser elegido, que no se limita al ejercicio del voto, “sino que   presupone la efectividad de la elección”[107]. Y la   segunda, se concluye de una interpretación sistemática de los artículos 2, 3 y   40 C.P., tiene que ver con “la idea de un ciudadano participativo y con   injerencia directa en la conformación, ejercicio y control del poder político”.[108]    

3.2. En segundo lugar, en una democracia participativa los ciudadanos,   además de elegir a sus representantes, tienen el derecho fundamental  (Art.   40-2 C.P.) a participar activamente en la toma de decisiones colectivas   sobre asuntos de interés nacional a través de los mecanismos de participación   ciudadana. De manera que, “no todas las decisiones se dejan a los   representantes elegidos democráticamente, sino que algunas pueden ser adoptadas,   complementadas o modificadas directamente por el pueblo o con su intervención, a   través de figuras como el plebiscito, el referendo, la consulta popular, la   iniciativa popular y el cabildo abierto. Y, además, que las decisiones que   adopten dichos representantes pueden ser controladas a través de la revocatoria   del mandato”[109].    

En síntesis, la democracia   participativa como valor se funda en la concurrencia de los ciudadanos en la   definición del destino colectivo e irradia la relación existente entre el Estado   y los ciudadanos, que se retroalimenta de manera permanente, toda vez que el   Pueblo soberano en ejercicio de su poder político cuenta con diferentes   mecanismos que le permiten participar en el diseño y funcionamiento del Estado.   Además, los representantes elegidos por el Pueblo tienen el mandato imperativo   de responder a sus electores, esto es, ser representantes del poder   constituyente. “De ahí que su dimensión dominante no se contraiga ni siquiera   de manera prevalente al campo de la participación política[110],   pues se concibe y vivencia como un principio de organización y de injerencia   activa de los individuos, que irradia todos los procesos de toma de decisiones   que tienen lugar en los distintos campos y esferas de la vida social”[111].    

4. Desde el   punto de vista de la dogmática constitucional, la participación ciudadana se constituye como un principio fundamental, en la   medida que “ilumina todo el actuar social y colectivo en el Estado social de   derecho”[112]. A partir de esta perspectiva el principio democrático   participativo se caracteriza por ser esencial, transversal, universal y   expansivo.    

4.1. Se considera que es esencial  porque es una “condición necesaria para la vigencia del Estado   Constitucional”[113];   puesto que el Pueblo soberano como poder constituyente es el que da lugar a los   poderes constituidos, es decir, que los legitima. Conforme a las corrientes   tradicionales de la ciencia política, “la existencia de la democracia y, por   ende, de Estado Constitucional, depende del grado de cumplimiento de   determinadas variables, consistentes en tener la oportunidad de (i) formular sus   preferencias, condición que depende a su vez de la garantía de determinados   derechos, como la libertades de asociación, expresión y voto, al igual que la   libertad para que los líderes políticos compitan en busca de apoyo y la   diversidad de fuentes de información; (ii) manifestar esas preferencias, para lo   cual se requiere, además de los derechos y libertades mencionadas, la garantía   del derecho a elegir y a ser elegido, a través de actos electorales libres e   imparciales; y (iii) recibir igualdad de trato por parte del Estado en la   ponderación de las preferencias, lo que implica la protección y garantía de   todos los derechos y libertades citados, además de la posibilidad de acceso   libre y equitativo al servicio público para todos los ciudadanos y la presencia   de instituciones que garanticen que la política del Estado dependa de los votos   y demás formas de expresar las preferencias”[114].    

4.2. El principio   democrático participativo es transversal, en la medida en que está   “incorporado como un imperativo de la Constitución en su conjunto, cobijando   distintas instancias regulativas de la misma”[115].  Las que incluyen, como lo reconoció la Corte Constitucional en la sentencia   C-089 de 1994,[116]  el campo de la organización electoral, el ejercicio de la función   administrativa, la participación en asuntos relacionados con los servicios   públicos, la administración de justicia, el régimen territorial, las materias   económicas, presupuestal y de planeación, en las organizaciones privadas, en la   participación de toma de decisiones relacionados con el medio ambiente, entre   otras.    

Por esta razón, el   principio democrático además de expresar un sistema para la toma de decisiones,   también es “un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los   principios del pluralismo, la tolerancia (…). El concepto de democracia   participativa no comprende simplemente la consagración de mecanismos para que   los ciudadanos tomen decisiones en referendos, consultas populares, revocación   del mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el   ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios que   incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se busca así fortalecer los   canales de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más   equilibrado y menos desigual”[117].    

4.3. Las dimensiones de universal y expansivo del principio democrático   conllevaron un gran cambio con respecto al régimen constitucional de 1886, dado   que más allá de la democracia representativa, se adoptaron mecanismos para   garantizar una democracia participativa que, como se desarrolló previamente,   irradia diferentes esferas del Estado y de los ciudadanos. Lo anterior se   manifiesta en que “involucra la concurrencia directa de los   asociados en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,   administrativa y cultural de la Nación (Art. 2º C.P.), participación que es   articulada a través de (i) el ejercicio de los derechos políticos consagrados en   el artículo 40 C.P.; (ii) la práctica de los mecanismos de participación   ciudadana a que hace referencia el artículo 103 C.P. y (iii) de una forma más   amplia, en los distintos escenarios de la vida social en que el Constituyente ha   considerado a la práctica democrática como una de las garantías del individuo”[118].  Esta Corporación definió estas dos características en la sentencia C-089 de 1994[119]:    

“[s]e dice que es   universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y   lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que   lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a   la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución,   control y asignación del poder social. El principio democrático es   expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza   a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia   política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse   progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su   vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y   privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción”[120].    

4.4. En esa misma sentencia, la   Corte Constitucional expresó que el principio democrático constituye “una   pauta inapreciable para resolver dudas o colmar lagunas que puedan surgir al   examinar o aplicar un precepto. En efecto, a la luz de la Constitución la   interpretación que ha de privar será siempre la que realice más cabalmente el   principio democrático, ya sea exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o   bien extendiendo su imperio a un nuevo ámbito”[121].  Es decir que las dimensiones universal y expansiva del principio democrático   fueron establecidas por la jurisprudencia constitucional como pauta   interpretativa para analizar si determinado precepto se ajusta al ordenamiento   jurídico colombiano[122].   Como consecuencia de lo anterior, una norma que tenga por objeto garantizar la   vigencia de la naturaleza expansiva y universal del principio democrático es   prima facie compatible con la Constitución.    

Debido a lo anterior, en el   análisis de constitucionalidad de un precepto normativo enmarcado en la   democracia participativa deberá considerarse si el mismo es expresión de las   dimensiones universal y expansiva del principio democrático. Lo anterior debido   a que, por un lado, “toda actividad de la vida social está mejor ajustada a   los cánones constitucionales, tanto cuanto prevea instancias y procedimientos   dirigidos a satisfacer la deliberación material y que estos resulten efectivos   en la confección de las decisiones que se adopten en tales procesos. Por ende,   la democracia participativa es, ante todo, un procedimiento dirigido a que las   posturas de los individuos concernidos por determinada política incidan   materialmente en la definición concreta de la misma”[123]. Y, por otro   lado, existen “deberes específicos para el Estado y los particulares,   consistentes en (i) la fijación e implementación de espacios deliberativos con   incidencia material, en las condiciones expuestas en precedencia; y (ii) la   prohibición de establecer reglamentaciones dirigidas a negar o reducir dichos   espacios de participación, de modo que se adopten modelos de decisión político o   social reservados o autárquicos”[124].    

En   congruencia con el carácter expansivo y universal del principio democrático, la   Corte se ha referido a la importancia de la democracia en los procesos de   transición hacia la paz. Por esa razón en la sentencia C-579 de 2013 indicó que   la finalidad de dichos procesos es “el fortalecimiento de la democracia   mediante la promoción de la participación de todos, restaurando una cultura   política democrática y un nivel básico de solidaridad y de confianza sociales   para convencer a los ciudadanos de que participen en sus instituciones políticas   por razones distintas a la conveniencia personal”[125].  Sin embargo, habida   cuenta la importancia de este aspecto para el análisis sobre la   constitucionalidad del PLE, la relación entre participación y la transición   hacia la terminación del conflicto armado será estudiada en un acápite ulterior   de esta sentencia.    

5. Por último, desde el punto de   vista del ciudadano la participación democrática es un derecho-deber (Artículo   95-5, C.P.), “toda vez   que le concede [al ciudadano] la facultad y a la vez la responsabilidad de   hacerse presente en la dinámica social que involucra intereses colectivos. Esa   facultad no se circunscribe a los procesos propiamente políticos, y su ejercicio   debe estar adecuadamente garantizado, pues así lo exigen las mismas normas   superiores”[126].  Esta comprensión se manifiesta tanto en la elección de representantes como en   los mecanismos de participación ciudadana.    

5.1. Ahora bien, es importante   anotar que la participación ciudadana como derecho-deber, debe darse conforme a   los mecanismos establecidos y bajo los parámetros constitucionales y legales   aplicables en cada caso particular. Así pues, el poder constituyente debe   expresar su soberanía por los medios establecidos para intervenir en la toma de   decisiones colectivas. En un Estado constitucional y democrático el Pueblo “acepta que todo poder debe tener límites y, por lo   tanto, como pueblo soberano acuerda constituirse y autolimitarse de conformidad   con ese modelo democrático e instituye cauces a través de los cuales pueda   expresarse con todo y su diversidad”[127].    

Es   por ello que la Corte Constitucional ha resaltado la relevancia del carácter   reglado del modelo democrático[128], que se traduce en procedimientos diseñados para   canalizar la expresión de la soberanía popular. Sobre este asunto se pronunció   en la sentencia C-141 de 2010[129]:    

“[s]e concluye entonces que la   regla de la mayoría y la voluntad popular no tiene un valor superior a los   procedimientos diseñados para permitir que éstas se manifiesten. Esta idea se   sustenta en que un sistema democrático supone en esencia la combinación de   distintos elementos que permiten la válida adopción de decisiones. En efecto, el   sistema está conformado por (i) un conjunto de reglas que permiten garantizar   tanto (ii) la participación efectiva de los ciudadanos en las decisiones, como   (iii) la adopción de una decisión por mayoría al final del proceso. La   democracia es tanto el componente teleológico (la participación popular y   decisión adoptada por la mayoría) como el medio empleado para alcanzarlo (el   procedimiento y las reglas procesales previamente diseñadas y conocidas por los   participantes)”[130].    

Por   la razón anterior, la Corte ha señalado[131]  que se desconoce la Constitución cuando se busca defender posturas mayoritarias   sin importar los procedimientos establecidos en la Constitución y los límites   constitucionales existentes. Por ejemplo, sería inconstitucional restringir los   derechos fundamentales de las minorías a través de un referendo constitucional,   en tanto los derechos fundamentales no son susceptibles de ser reducidos en su   alcance mediante mecanismos de participación ciudadana, pues estos derechos   constituyen  un límite al ejercicio del poder político, tanto del poder constituyente   como de los poderes constituidos. En este mismo sentido, dado el carácter   reglado de la democracia constitucional instituida en la Carta Política de 1991,   la voluntad popular debe ser canalizada por medio de los mecanismos de   participación vigentes en el ordenamiento jurídico.    

6. En el marco de la democracia   participativa consagrada en la Constitución de 1991, el Constituyente enunció   los siguientes mecanismos de participación ciudadana, para hacer efectivo el   derecho fundamental a la participación del que gozan todos los ciudadanos: el   plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa   legislativa y la revocatoria del mandato. Es relevante aclarar que “las   anteriores formas de participación no agotan las posibilidades existentes en   esta materia. En efecto, en atención al carácter expansivo de la democracia y a   la condición de mandato de optimización del principio de participación, es   posible identificar y desarrollar otros instrumentos que hagan realidad el   compromiso constitucional de promover, en la mayor medida posible, la incidencia   de los ciudadanos en las decisiones que los afectan (art. 2)”[132].    

6.1. Es decir que la consagración   de los mecanismos de participación en el artículo 103 de la Carta Política no   representa de manera alguna un catálogo taxativo. En consecuencia, al legislador   estatutario le está dado acoger “otras estrategias que encaucen la   participación”[133],  en concordancia con las características expansiva y universal del principio   democrático. Así lo hizo al consagrar: (i) reglas especiales para el   desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para   la terminación del conflicto armado en la Ley 1745 de 2014; y, (ii) la   consulta popular de iniciativa ciudadana en la Ley 1757 de 2015.    

6.2. La Corte Constitucional   identificó que la consagración de los mecanismos de participación enunciados en   el artículo 103 de la Constitución cumple los siguientes objetivos:    

“a) realizar el   ideal del estado democrático de derecho, de permitir el acceso de todo ciudadano   a los procesos de toma de decisiones políticas; b) permitir el ejercicio de un   control político, moral y jurídico de los electores por parte de los elegidos,   sin intermediarios, con lo que se sanciona eficazmente la corrupción   administrativa y el uso del poder en interés particular; c) hacer posible la   construcción de un sistema político abierto y libre, donde el ciudadano tenga   canales efectivos de expresión, que no excedan los límites de lo razonable y, d)   propender por la solución de conflictos entre los órganos del poder público,   acudiendo a la instancia política del electorado”[134].    

6.3. Los mecanismos de   participación se pueden clasificar[135]  en primer lugar, entre aquellos que permiten a los ciudadanos participar en la   toma de decisiones que definen el destino colectivo del Estado, que son: el   plebiscito, el referendo, la consulta popular, la iniciativa popular y el   cabildo abierto. Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-179 de   2002[136]  expresó:    

“no todas las decisiones se dejan a los representantes elegidos   democráticamente, sino que algunas pueden ser adoptadas, complementadas o   modificadas directamente por el pueblo o con su intervención, a través de   figuras como el plebiscito, el referendo, la consulta popular, la iniciativa   popular y el cabildo abierto”[137].   (Cursiva fuera de texto)    

En segundo lugar, está la   revocatoria del mandato, que es un mecanismo que tiene la finalidad de   posibilitar el ejercicio del control político de la función pública. En la   sentencia C-179 de 2002[138]  esta Corporación afirmó que “[l]a revocatoria del mandato, como mecanismo establecido   para la verificación del cumplimiento del programa de gobierno propuesto a    los electores por los candidatos a alcaldes y gobernadores que resultan   elegidos, es la forma de ejercicio de control político más directo que prevé   nuestra Constitución.”    

6.4 En síntesis, la Constitución   de 1991 está fundada sobre la activa participación del Pueblo soberano en la   toma de decisiones que determinan el rumbo del Estado. Por ello, la norma   fundamental establece como uno de sus derechos fundamentales “la   conformación, ejercicio y control del poder político” (Artículo 40 C.P.), y   en desarrollo de este consagró los mecanismos de participación ciudadana en el   artículo 103 de la Carta Política. Estos son el medio a través del cual los   ciudadanos participan en la toma de decisiones y ejercen un control político a   sus representantes.    

El plebiscito como mecanismo de   participación ciudadana    

7. El plebiscito es un mecanismo   de participación[139]  mediante el que el Pueblo en ejercicio de su soberanía participa en la toma de   una decisión que define el destino colectivo del Estado[140],   a través de la convocatoria que puede ser realizada únicamente por el   Presidente de la República. Se trata, de acuerdo con la   sentencia C-150 de 2015 de un mecanismo de participación “semi-indirecta”, el   cual pertenece al género de la consulta popular. Este está inspirado   “en el principio de la soberanía popular, que impone por obligación al   mandatario, recurrir al depositario básico del poder -el pueblo- para definir el   rumbo, orientaciones o modalidades del Estado”[141].  Esta Corporación lo definió como “la convocatoria directa al pueblo para que,   de manera autónoma, defina su destino. No se trata entonces, de la refrendación   de la política a seguir, ni incluso de la consulta obligatoria sobre la   situación de quienes conforman el gobierno”[142].    

Este mecanismo de participación,   enunciado en el artículo 103 de la Constitución, tiene sustento constitucional   en el artículo 104 C.P.[143].   Esta Corporación ha sostenido[144]  que “el plebiscito y la consulta popular cuentan con un fundamento   constitucional común contenido en el artículo 104 de la Carta y, por ello, como   lo ha dejado dicho la Corte, el plebiscito puede ser considerado como una forma   de consulta popular”[145].  Con base en esa norma y en las leyes estatutarias 134 de 1994 y 1757 de 2015   así como en la interpretación que la jurisprudencia constitucional ha expuesto   sobre el mismo es posible identificar los elementos estructurales de este   mecanismo de participación.    

8. Es importante aclarar que las   leyes estatutarias 134 de 1994 y 1757 de 2015 permiten identificar los rasgos   esenciales del plebiscito como medio de participación ciudadana y con ello las   características que lo diferencian de otros mecanismos. No obstante, estas   normas no son en estricto sentido parámetro de constitucionalidad de nuevos   mecanismos que sean regulados mediante leyes estatutarias, pues se trata de   normas de igual jerarquía. Así las cosas, el proyecto de ley estatutaria del que   se estudia la constitucionalidad en esta sentencia consagra un plebiscito   especial, ello quiere decir que tiene características particulares respecto del   plebiscito consagrado en la normatividad existente hasta el momento. Se reitera   que el legislador estatutario tiene la facultad de desarrollar “otras   estrategias que encaucen la participación”[146],  pues como se dijo, ello es expresión de las características expansiva y   universal del principio democrático. Ahora bien, para el presente análisis de   constitucionalidad es necesario identificar las características generales del   plebiscito, puesto que si el Legislador estatutario decidió denominarlo así le   corresponde a esta Corporación establecer si el mecanismo consagrado cumple con   los rasgos esenciales de este mecanismo de participación ciudadana.    

9. Dado que el plebiscito tiene   mínima regulación constitucional, el legislador cuenta con un amplio margen de   configuración para definirlo[147].   Así lo concluyó la Corte Constitucional en la sentencia C-150 de 2015, al   considerar que el grado de libertad de configuración es   inversamente proporcional a la “institucionalización constitucional” del   mecanismo de participación. Al respecto expresó:    

“En   esa medida, cabría señalar que el margen es más amplio respecto de aquellas   materias con un bajo nivel de institucionalización al paso que se torna más   estrecho cuando se encuentra altamente institucionalizado. Ello implica   que en algunas de las dimensiones de la democracia, el constituyente adoptó   decisiones más precisas que en otras y, en esa medida, en algunos casos confirió   al Congreso la competencia para elegir entre diferentes opciones regulatorias y,   en otras, lo privó de tal posibilidad.    

Ahora bien, es importante advertir que en algunos casos en los que   según el parámetro anterior existe un importante nivel de institucionalización,   la Constitución prevé una escasa regulación. Así por ejemplo, ciertas formas de   democracia directa –que constituye el momento de decisión de la democracia   participativa-  como la revocatoria del mandato, el cabildo abierto o el   plebiscito se encuentran apenas enunciadas en la Constitución y, en esa medida,   las posibilidades del legislador para adoptar diferentes formas de regulación es   más amplia. Conforme a ello la conceptualización   de la Corte, que tiene como propósito definir el grado de impacto que en la   materia puede tener la voluntad legislativa, debe confrontarse en cada caso, con   la densidad de la regulación constitucional.”   [148]  (Subrayas no originales).    

En consecuencia, “el legislador   está facultado para seleccionar, entre todas las opciones normativas que surgen   del texto constitucional, aquellas que, sin resultar desproporcionadas o   irrazonables, desarrollen de mejor manera el derecho en cuestión”[149].    

9.1. En cumplimiento del mandato   del Constituyente de 1991, dispuesto en el artículo 152-d y el artículo 103 de   la Constitución, el legislador expidió las leyes estatutarias 134 de 1994[150]  y 1757 de 2015. Conforme dichas leyes y las sentencias de constitucionalidad   emitidas por esta Corporación, se identifican los siguientes elementos   definitorios del plebiscito[151]:   (i) es un mecanismo de participación ciudadana que puede ser convocado   únicamente  por el Presidente de la República en aquellos casos que este lo considere   necesario, (ii) para consultar a los ciudadanos una decisión política de su   Gobierno que se encuentre dentro de la órbita de sus competencias. El   pronunciamiento popular (iii) dota de legitimidad popular la iniciativa   del Jefe de Estado; y, además, (iv) tiene un carácter vinculante, en   términos de mandato político del Pueblo soberano, restringiéndose dichos efectos   al Gobierno, sin que resulten extensibles a otras ramas del poder público. A   continuación se desarrolla cada una de las características señaladas   previamente.    

10. El plebiscito puede ser   convocado únicamente por el Presidente de la República en aquellos casos   que lo considere necesario; es decir que, es competencia exclusiva de   dicha autoridad pública la convocatoria del Pueblo por medio de este mecanismo   de participación ciudadana[152].   Asimismo, es facultativo del Presidente poner a consideración del Pueblo   soberano una decisión política de su gobierno. De manera que, depende de este si   decide convocar un plebiscito, conforme al análisis de pertinencia y   conveniencia correspondiente. En términos simples, la iniciativa y la   convocatoria dependen del Presidente de la República[153].    

10.1. Ahora bien, el hecho de que   el Jefe de Estado cuente con una competencia exclusiva y facultativa para la   iniciativa y convocatoria del plebiscito, no implica que le esté dado someter a   votación del Pueblo cualquier asunto de interés nacional mediante el plebiscito,   debido a que la decisión política que someta a votación popular debe estar   dentro de la órbita de sus competencias. En caso contrario, debería usar la   consulta popular de carácter nacional, que es el medio idóneo para hacer   consultas sobre asuntos de interés general que excedan sus facultades   constitucionales. De manera que, por medio del plebiscito no puede consultar   sobre un asunto del que carezca de facultades constitucionales para llevar a   cabo una actuación. Al respecto vale la pena recordar el temor fundado en   experiencias históricas, en las que el Presidente usaba el plebiscito para   legitimar dictaduras y otros regímenes autocráticos. Así fue advertido en el   Informe-ponencia para primer debate de Plenaria por los constituyentes Juan   Carlos Esquerra Portocarrero y Jaime Arias López, en el que se afirmó:    

“[s]e quieren   mecanismos de mayor participación y que permitan establecer responsabilidades a   los gobernantes.    

Propuestas como las   del Plebiscito y Referéndum se discutieron y aprobaron. Sin embargo, estos son   medios que, por si solos, no necesariamente garantizan democracia, como lo   entendieron en el S. XVIII: pueden ser utilizados al estilo de Napoleón o como   los ejerció Pinochet, que en cada momento acudían a esos mecanismos para   legitimar la dictadura.    

Hay que mirar quién,   cómo, en qué momento, para qué se utilizan…”[154].    

En este mismo sentido se pronunció   la Corte Constitucional en la sentencia C-180 de 1994[155]  al sostener: “[el] uso de carácter personal que le dieron a este mecanismo en   el siglo XIX los regímenes Napoleónico -1802- y Bonapartista -1852 y 1870-,   ejemplos que han servido de inspiración a no pocos gobiernos dictatoriales   posteriores, por ‘plebiscito’ vino a entenderse el voto directo de los   ciudadanos mediante un ‘sí’ o un ‘no’ para expresar su respaldo o rechazo a   quien detenta el poder. Se le concibió entonces, como un mecanismo de   ‘ratificación’ utilizado por ‘dictadores y usurpadores del poder’, en búsqueda   de legitimidad…”[156].  Con base en dichas experiencias históricas, la exposición de motivos de la   Ley 134 de 1994 expresó la necesidad de establecer “una serie de controles   estrictos para garantizar que el plebiscito sea empleado como un mecanismo de   participación democrática libre de los vicios que históricamente lo han asociado   a un instrumento empleado en regímenes autoritarios. Los controles previstos en   el proyecto, sin embargo, sólo tienen ese alcance y no impedirán que el   Presidente pueda utilizarlo como una herramienta democrática que le permita   provocar un pronunciamiento popular”[157].    

Por esa razón se determinaron los   asuntos sobre los que al Presidente no le está dado consultar al Pueblo a través   de un plebiscito[158],   estos son: los que tienen que ver con los estados de excepción y el ejercicio de   los poderes correspondientes (Ley 134 de 1994, Art. 77), la duración del periodo   constitucional del mandato presidencial[159],   la posibilidad de introducir modificaciones a la Constitución Política[160],   las leyes de presupuesto ni las referentes a materias fiscales o tributarias.   Tampoco puede consultar sobre tratados internacionales, pues la Corte   Constitucional declaró inconstitucional “la posibilidad de que por la vía del   plebiscito el pueblo se pronuncie ‘sobre las decisiones previstas en el artículo   150, numeral 16 de la Constitución Política’”[161]    

11. Así pues, el objeto del   plebiscito, entendiendo este como el asunto que se somete a consideración del   Pueblo, debe ser una decisión política del Presidente de la República, que no   requiere de aprobación del Congreso, y sobre la que tiene la competencia   constitucional para actuar y decidir. Así que el plebiscito   busca lograr un pronunciamiento del Pueblo sobre su apoyo o rechazo a   determinada decisión del Ejecutivo. Es una convocatoria directa al soberano,   para que “de manera autónoma, defina su propio destino”[162],   o se pronuncie sobre “una decisión fundamental para la vida del Estado y de   la sociedad”[163].  Lo anterior quiere decir que por medio del plebiscito, el Presidente (i)   puede someter a consideración del pueblo una decisión política que se encuentre   dentro de la órbita de sus competencias, (ii) le está vedado convocar un   plebiscito sobre uno de los asuntos que tanto el Legislador como la Constitución   han establecido que no pueden ser consultados por medio de este mecanismo de   participación; y, (iii) en ningún caso podrá usar el plebiscito como un   mecanismo de reforma constitucional.    

11.1. El asunto sometido a   consideración del Pueblo debe ser una decisión política del Presidente fundada   en sus competencias constitucionales; es decir, que no requiera de la   autorización de ninguna autoridad nacional para llevar a cabo dicha actuación.   La decisión política es una determinación con la que el Jefe de Estado guía un   asunto determinado, su naturaleza política se manifiesta en que aún no ha sido   desarrollada mediante una norma jurídica. En consecuencia, “de ninguna manera   el Presidente puede convocar mediante plebiscito a la refrendación de una norma   jurídica”, pues extralimitaría el alcance de éste y con ello desconocería su   naturaleza[164].   Además, existen otros mecanismos de participación ciudadana por medio de los que   se puede cumplir dicha finalidad. En este sentido se expresó esta Corporación en   la sentencia C-150 de 2015, al afirmar que “[e]l pronunciamiento del pueblo   en plebiscito (…) no puede tampoco referirse a proyectos de articulado de leyes,   ordenanzas, acuerdos o resoluciones, lo que no obsta para que pueda versar sobre   materias y contenidos normativos, susceptibles de ser expresadas y desarrolladas   a través de normas jurídicas en actuaciones posteriores de autoridades y órganos   competentes” [165].    

11.2. Además   de las restricciones fijadas en las leyes estatutarias 134 de 1994 y 1757 de   2015, esta Corporación encuentra pertinente resaltar que el Presidente de la   República también tiene vetado someter a la voluntad del Pueblo un derecho   fundamental mediante plebiscito, dada la naturaleza contramayoritaria de   estos derechos. Ello para evitar que se genere una “tiranía de las mayorías”,   que implique una amenaza o vulneración de los derechos de las minorías, pues “[u]na   de las cuestiones centrales en el concepto contemporáneo de la democracia y que   plantea algunos de los dilemas constitucionales más complejos, se manifiesta en   el reconocimiento de una regla de la mayoría limitada que evita el   desconocimiento de los derechos de las minorías. Se trata de una condición   sustantiva de la democracia que exige considerar inaplicable la regla de la   mayoría como forma de adopción de decisiones, cuando se pretende la aprobación   de medidas que pueden vulnerar los derechos de las minorías”[166].    

En todo caso, como lo ha sostenido   esta Corporación de manera reiterada y sistemática, los derechos fundamentales   constituyen un límite al ejercicio del poder político, tanto del poder   constituyente como de los poderes constituidos[167].   En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-177 de   2009, en la que afirmó “a pesar de que la Constitución le otorga al   legislador una amplia competencia para regular la materia, como tantas veces lo   ha señalado la Corte, su facultad no es absoluta; tratándose de límites al   ejercicio de derechos fundamentales, éstos deben obedecer a condiciones de   razonabilidad y proporcionalidad”[168].    

En este mismo sentido esta   Corporación sostuvo que el núcleo esencial de los derechos fundamentales goza de   un cierto grado de inmunidad que debe ser respetado por las autoridades   públicas, al respecto expresó: “el núcleo esencial se ha definido como el   mínimo de contenido que el legislador debe respetar, es esa parte del derecho   que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario   grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas. Y,   en sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental   como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro   derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin   lo cual se le quita su esencia fundamental”[169].    

12. El plebiscito tiene la   finalidad de que el Presidente de la República conozca la opinión de los   ciudadanos respecto de una política pública adelantada por su Gobierno, para   dotarla de legitimidad democrática. Al existir un pronunciamiento del Pueblo   soberano, la decisión política queda respaldada por la voluntad de los   ciudadanos. En pocas palabras, la finalidad del plebiscito es provocar un   mandato político del Pueblo soberano, que se expresa directamente sobre una   política que el Presidente tiene competencia, para definir el destino colectivo   del Estado. Este elemento característico del plebiscito se relaciona con el   carácter vinculante que tiene la decisión popular. En seguida se desarrolla con   mayor profundidad este aspecto.    

13. La decisión tomada por los   ciudadanos en un plebiscito tiene un valor político. En consecuencia, (i)   dota de legitimidad popular la iniciativa del Presidente de la República; y,   además, (ii) tiene un carácter vinculante, en términos de mandato   político del Pueblo soberano. La vinculatoriedad de dicho mandato deviene de ser   la expresión del poder constituyente, que en uso de su soberanía popular y en   ejercicio de su derecho fundamental a la participación, se pronuncia para   aprobar o desaprobar una decisión política sometida a su consideración. Esa   expresión popular insta al Presidente de la República a llevar a cabo las   acciones correspondientes desde la órbita de sus competencias para dotarla de   eficacia.    

13.1. Sin embargo, puede ocurrir   que dicha eficacia dependa de la expedición de normas, por lo que el mandato del   Pueblo requiere a las instancias democráticas representativas para que doten de   eficacia jurídica la voluntad soberana. En todo caso, la implementación   normativa es un acto posterior al pronunciamiento y debe hacerse con base en los   procedimientos establecidos en la Constitución y la ley. Sin embargo, ello no   quiere decir que los efectos del plebiscito sean vinculantes para una autoridad   diferente al Presidente, sino que este debe ejercer sus competencias directas de   producción normativa, así como la función constitucional de iniciativa ante   otras autoridades del Estado, particularmente el Congreso.    

13.2. Se reitera que de ninguna   manera el efecto de la votación del plebiscito es la inclusión automática de una   norma legal o constitucional en el ordenamiento jurídico, dado que lo que se   somete a consideración del Pueblo no es una norma sino una decisión política del   Presidente de la República. Además, dicho efecto no es predicable de este   mecanismo de participación, que es constitucionalmente válido únicamente   en el referendo. Sin embargo, como se dijo, el valor político del plebiscito   dota de legitimidad la decisión del Presidente y otorga legitimidad democrática   a sus acciones, ejercidas en el marco constitucional.    

13.3. Esa es la consecuencia   lógica de un Estado constitucional y democrático como el colombiano, que está fundado en un   modelo de decisión ascendente que “parte de la voluntad de los individuos   titulares de los derechos políticos (el pueblo es titular único de la soberanía)   hasta llegar a la decisión política (del cual emana el poder público)”[170]. Bajo esta línea argumentativa, del   Pueblo “se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar,   administrar y controlar”[171],   bien sea directamente o por medio de sus representantes. Así pues, el plebiscito   conjuga la participación directa del Pueblo del que proviene un mandato político   con la intervención de sus representantes, que les corresponde actuar conforme a   la voluntad de la soberanía popular expresada. De ello se trata la democracia   participativa, que garantiza que “el ciudadano puede participar   permanentemente en los procesos decisorios no electorales que incidirán   significativamente en el rumbo de su vida. Se busca así fortalecer los canales   de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y   menos desigual”[172].    

13.4. Así, el plebiscito   materializa la democracia participativa, en la medida en que con ese mecanismo   se logra la expresión de la voluntad ciudadana, que como fuente de poder   soberano irradia las esferas estatales de decisión, y exige a las instancias de   representación que actúen conforme al mandato político expresado y lo doten de   eficacia. Lo contrario implicaría que el mandato del pueblo con respecto a la   decisión colectiva sobre el destino del Estado carece de contenido y tendría tan   sólo un carácter simbólico. En este sentido, desconocer el carácter vinculante   del mandato político conllevaría suprimir los fundamentos axiológicos sobre los   que se funda el Estado constitucional y democrático colombiano. Adicionalmente,   ignorar el mandato político de los ciudadanos cuando se expresan por medio de un   plebiscito también sería negar el carácter vinculante que el artículo 104 de la   Constitución adjudica a la decisión del Pueblo; así como, también lo hace el   literal a del artículo 40 de la Ley 1757 de 2015.    

13.5. Con todo, es importante   resaltar que los efectos del plebiscito deben estar circunscritos a la figura   del Presidente, sin que puedan extenderse a otros poderes públicos.  Esta   delimitación responde a la necesidad de garantizar la eficacia del principio de   separación de poderes. En efecto, el contenido esencial de dicho principio   consiste en que ninguna de las ramas del poder público está habilitada para   superponerse sobre otra, de modo que le impida el ejercicio cabal de sus   competencias constitucionales.  A su vez, este principio guarda un estrecho   vínculo con la protección de las libertades públicas de los ciudadanos, las   cuales se verían gravemente afectadas por la concentración de poder en una sola   autoridad y órgano del Estado, en abierto desbalance del sistema de frenos y   contrapesos. Como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte “[e]n   armonía con el régimen político de carácter democrático, integrado a la forma   política seleccionada por el Constituyente primario, la Constitución colombiana   acoge la teoría de la separación de poderes, que se ha identificado como uno de   los elementos fundantes de la Constitución Colombiana de 1991, cuya trasgresión   ha dado lugar a la declaración de inexequibilidad de enunciados normativos   reformatorios del texto constituciona1. La separación funcional del poder del   Estado en distintas ramas y órganos guarda estrecha relación con el propósito de   preservar la libertad de los asociados, bajo el entendido de que la   concentración del poder implica la tiranía y la opresión, así como la división   de funciones estatales permite el cumplimiento eficiente de las diversas   finalidades constitucionales encomendadas al Estado. Se tiene entonces que el   principio bajo estudio permite, por una parte, limitar el alcance del poder que   ejerce cada órgano y, de esta manera precaver su indebida injerencia sobre la   actividad de los asociados, garantizando el goce efectivo de una mayor libertad   y, por otra, asegurar que los diversos órganos desarrollen un mayor grado de   especialización institucional, y le den un manejo más técnico a sus funciones.”[173]    

Llevado este argumento al caso del   plebiscito, se tiene que este instrumento de participación democrática no puede   ser utilizado para, a través del pronunciamiento popular, vaciar el contenido de   las competencias de los demás poderes públicos, a través del llamamiento a la   voluntad ciudadana por parte del Presidente y en ejercicio de una competencia   que le es exclusiva.  En otros términos, de lo que se trata es evitar que   el Gobierno quede investido de una facultad para desconocer el marco de   competencias de los demás poderes, a través de una validación primigenia de sus   decisiones políticas por parte de los ciudadanos.    

A este respecto, la Corte reconoce   la legitimidad del reclamo planteado por varios intervinientes, en el sentido   que a lo largo de la historia constitucional los plebiscitos han estado   comúnmente asociados a prácticas autoritarias.  Sin embargo, esa   caracterización del plebiscito solo resulta justificable cuando este mecanismo   se utiliza con el único propósito de instrumentalizar la decisión popular, con   el fin de restar eficacia a las competencias de los órganos del Estado y en   exclusivo favor de la voluntad del gobernante.     

En cambio, una comprensión del   plebiscito que resulte respetuosa de la separación de poderes y del sistema de   frenos y contrapesos, exige que sus efectos solo cobijen al Presidente en tanto   competente para convocar al Pueblo, pero que no desconozcan o enerven las   competencias y funciones de los demás órganos y poderes.  En ese orden de   ideas, de lo que se trata es de reconocer, de un lado, la validez de la   legitimación democrática que otorga el plebiscito, pero del otro evitar que en   razón de la índole soberana de la decisión del Pueblo, la misma sea utilizada   para desconocer el alcance de los poderes y competencias constitucionales de   otras instancias estatales. Esto sucedería, por ejemplo, cuando el gobernante,   amparado en la decisión popular obtenida a través del plebiscito, pretendiera   excluir materias del margen de configuración legislativa del Congreso o del   control judicial encargado por la Carta a los órganos jurisdiccionales.     

De allí que resulte necesario que   las consecuencias políticas del plebiscito solo sean oponibles al Presidente.    Por supuesto, esto sin perjuicio que el Gobierno ejerza posteriormente sus   competencias constitucionales para implementar la decisión política, entre ellas   la potestad normativa que le es propia, o la iniciativa gubernamental para que   el Congreso regule la materia que fue sometida a la refrendación popular.  De   esta manera se logra el doble propósito antes aludido: se reconoce la validez de   la legitimación democrática directa, pero se mantiene el equilibrio y el   contrapeso entre los poderes, que se deriva de la definición precisa de sus   competencias desde la Constitución.    

14. Ahora bien, refiriéndose a la   naturaleza política, no normativa, de la decisión popular obtenida mediante   plebiscito, podría argüirse que la sentencia C-180 de 1994 afirmó que la   decisión del Pueblo “no requiere ni de refrendación, ni de adopción bajo la   forma de ley o de decreto”[174].   En este mismo sentido se pronunció esta Corporación, en el estudio de   constitucionalidad de la Ley 1757 de 2015, en la que señaló que el “propósito   fundamental [del plebiscito es] conocer la opinión de las personas   respecto de una determinada actuación del ejecutivo y no adoptar una norma o   exigir su adopción en caso de requerirse”[175].  El fundamento de esta interpretación es que “el control   constitucional posterior a cargo de la Corte Constitucional, establecido en el   numeral 3 del artículo 241 de la Carta, se ocupa únicamente de vicios de   procedimiento en su convocatoria y realización. De admitirse que el plebiscito   tuviera el mismo objeto o los mismos efectos que el referendo o la consulta   popular, implicaría aceptar que el pronunciamiento popular podría desconocer la   Constitución sin que pudiera, de forma alguna, controlarse judicialmente. En   síntesis, el plebiscito tiene como finalidad avalar o rechazar una decisión del   ejecutivo con propósitos fundamentalmente políticos y no normativos y, por ello,   el control de constitucionalidad únicamente se adelanta para examinar posibles   vicios en su convocatoria o realización”.    

14.1. La Corte Constitucional   considera necesario precisar la apreciación anterior, pues si bien el propósito   fundamental del plebiscito no es el desarrollo normativo ulterior, este sí pueda   darse cuando se requiera para dotar de eficacia el mandato político del Pueblo   soberano. Así lo reconoció la misma sentencia C-150 de 2015[176]  al afirmar: “[e]l pronunciamiento del pueblo en plebiscito (…) no puede   tampoco referirse a proyectos de articulado de leyes, ordenanzas, acuerdos o   resoluciones, lo que no obsta para que pueda versar sobre materias y contenidos   normativos, susceptibles de ser expresadas y desarrolladas a través de normas   jurídicas en actuaciones posteriores de autoridades y órganos competentes” [177].  Ya que podría ocurrir que el mandato popular suponga la implementación de   normas jurídicas, caso en el que las autoridades públicas dentro de la órbita de   sus competencias constitucionales, que como poderes constituidos representan al   poder constituyente, actúen para dar carácter normativo a una decisión política   dotada de una especial legitimidad democrática. Así, aunque como se ha señalado   el plebiscito solo es oponible a quien tiene competencia constitucional para   convocarlo, esto es, el Presidente, ello no significa que las demás autoridades   del Estado no puedan ejercer sus competencias constitucionales para dar cuerpo   normativo a la decisión política correspondiente.  Esta es la interpretación que   más se ajusta a los fundamentos axiológicos del Estado constitucional y   democrático colombiano, en el que las normas jurídicas son la forma preferente   de expresión a través de la que se regula la convivencia ciudadana y se dota de   eficacia la expresión de la soberanía popular, pero siempre bajo el supuesto del   reconocimiento de la independencia y autonomía de los poderes públicos.  De otro   modo, se le estaría dando al plebiscito un alcance que la Constitución no le   otorga, como es sobreseer la acción de las ramas del Estado, entre ellas la   competencia del legislador para expedir normas jurídicas.    

14.2. Por esa razón, en aquellos   casos que el mandato político del Pueblo requiera de desarrollo normativo,   tendrán que intervenir las autoridades correspondientes para dotar de eficacia   el pronunciamiento popular, a través de la implementación de disposiciones   precedidas de los requisitos de producción normativa previstos en la   Constitución. En todo caso, dicho desarrollo normativo debe ser posterior a la   expresión de la voluntad del Pueblo soberano y debe estar dirigido a dotar de   eficacia jurídica el mandato político expresado. Ahora bien, el cumplimiento del   mandato político por parte de las autoridades correspondientes de ninguna manera   puede conllevar  la inmediata reforma de la Constitución Política, norma suprema   del ordenamiento jurídico colombiano, conforme a las razones explicadas en   precedencia.    

Podría afirmarse, asimismo, que el   mandato político constituye expresión del poder constituyente y, en todo   caso, debe ser cumplido; razón por la que, si el Pueblo aprueba una decisión   del Presidente que implica una reforma constitucional, no se requiere cumplir   con los procedimientos establecidos en el artículo 374 de la Constitución.   Esa interpretación del plebiscito resulta a todas luces inconstitucional, pues   una democracia constitucional reconoce que “todo   poder debe tener límites y, por lo tanto, como pueblo soberano acuerda   constituirse y autolimitarse de conformidad con ese modelo democrático e   instituye cauces a través de los cuales pueda expresarse con todo y su   diversidad”[178]. El límite del Estado colombiano, tanto del   Pueblo soberano como de los poderes constituidos, es la Constitución y esta   norma suprema establece de manera taxativa los medios por los que puede ser   válidamente reformada, así como el ámbito y alcance de los poderes constituidos   en el ejercicio de dicho poder de reforma.    

Entonces si el Pueblo legitima   mediante plebiscito una decisión política que implique necesariamente la reforma   de la Constitución, esta debe darse de manera posterior al pronunciamiento   popular, conforme a lo establecido en el artículo 374 de la Constitución que   dispone “La Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una   Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo”.    

Lo anterior quiere decir que es   inconstitucional introducir reformas constitucionales de manera directa o   automática por medio del plebiscito, pues los cambios a la Constitución   únicamente  pueden llevarse a cabo por los medios previstos en el artículo 374 de la   Carta Política. Ello significa que si la decisión del Pueblo en un plebiscito   supone una reforma de la Constitución, esta debe materializarse cumpliendo   cabalmente con los requisitos y procedimientos establecidos. Así las cosas, el   mandato político expresado mediante plebiscito no legítima a las autoridades   para desconocer la Constitución, sino que les exige que desde la órbita de sus   competencias lleven a cabo las actuaciones para reformarla, procedimiento que en   todo caso tienen que darse conforme a los parámetros establecidos en la Norma   Superior.    

14.3. En consecuencias, las leyes   expedidas como implementación posterior para dotar de eficacia el mandato   político deben ajustarse al contenido de la Constitución, so pena de ser   declaradas inexequibles. Si bien la sentencia C-150 de 2015 afirmó que se corre   el riesgo de que las normas expedidas en cumplimiento del mandato político   emanado del Pueblo mediante este mecanismos de participación desconozcan la   Constitución, sin que pueda mediar un control judicial[179],   esta Corporación reitera que todas las normas del sistema jurídico colombiano,   incluidas aquellas que den fuerza jurídica al mandato del Pueblo, son   susceptibles de control por vía de acción pública de constitucionalidad. Y en   este sentido, pueden aplicarse de manera análoga las consideraciones expuestas   en la sentencia C-150 de 2015 con respecto a la consulta popular: “[e]s   importante señalar que la naturaleza formal del examen de la consulta popular no   excluye, en modo alguno, que las normas que se adopten en virtud del mandato   popular puedan controlarse mediante el ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad (art. 241.4 y 241.5)”[180].    

14.4. Ahora   bien, también podría afirmarse que reconocer la vinculatoriedad de la decisión   popular en los términos propuestos en esta sentencia, tiene como consecuencia   una modificación de las facultades constitucionales de los poderes constituidos,   al imponerles la obligación de acatar el mandato político. Al respecto debe   decirse que, la obligación de los representantes de acatar el mandato del Pueblo   soberano existe en todo momento por disposición de la Constitución, fundada en   la soberanía popular de la “cual emana el poder público”. Además, dado que el   plebiscito consulta una decisión política, el Presidente de la República tiene   el deber de implementar la formula normativa que se ajuste tanto a la voluntad   del Pueblo expresada en plebiscito, como al ordenamiento jurídico y a las   necesidades sociales y políticas del Estado colombiano. Así que para la   concreción normativa del mandato político de origen popular, el Presidente está   llamado a adoptar las previsiones correspondientes, así como impulsar ante el   Legislador los proyectos de legislación respectivos.  No obstante, la   actuación del Congreso permanece independiente y autónoma, por lo que puede   elegir la opción normativa que desarrolle de mejor manera la voluntad de los   ciudadanos.  En este escenario se garantiza una expresión auténtica del   modelo democrático, pues en el Congreso debe existir un debate político   pluralista, dirigido a elegir la opción que se ajuste a dicha voluntad y a tales   necesidades.    

15. En síntesis, los rasgos   esenciales del plebiscito, que permiten diferenciarlo de otros mecanismos de   participación ciudadana, son: (i) puede ser convocado únicamente   por el Presidente de la República en aquellos casos que este lo considere   necesario, (ii) para consultar a los ciudadanos una decisión política de su   Gobierno que se encuentre dentro de la órbita de sus competencias. El   pronunciamiento ciudadano (iii) dota de legitimidad popular la iniciativa   del Ejecutivo; y, además, (iv) tiene un carácter vinculante, en términos   de mandato político del Pueblo soberano. Esta Corporación encuentra necesario   insistir en que la decisión del Pueblo de ninguna manera supone la inmediata   inclusión de normas jurídicas en el ordenamiento, ni es un mecanismo a través   del que se puedan introducir reformas a la Constitución. No obstante, el valor   político del mandato popular tiene como consecuencia que el Presidente de la   República lleve a cabo las actuaciones necesarias para dotarlo de eficacia. Como   se argumentó previamente, ello puede implicar en determinados casos un   desarrollo normativo posterior e incluso reformas a la Constitución que en todo   caso deben darse conforme a lo establecido en el artículo 374 de la Carta   Política. Esto bajo el entendido que la decisión popular expresada en el   plebiscito vincula jurídicamente solo al Presidente y, a su vez, preserva las   facultades constitucionales de los demás poderes públicos, quienes podrán   adelantar la implementación del mandato popular en ejercicio de dichas   competencias.    

16. Luego de   la caracterización de los elementos estructurales del plebiscito, se pasa a   exponer los rasgos esenciales del procedimiento para llevarlo a cabo, cuyos   mínimos están fijados por el artículo 104 de la Constitución Política que   establece: “El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y   previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo   decisiones de trascendencia nacional. La decisión del pueblo será obligatoria.   La consulta no podrá realizarse en concurrencia con otra elección.” En todo   caso, debe advertirse que el legislador tiene la competencia para establecer   requisitos adicionales a los dispuestos en el artículo 104 de la Carta, al   respecto en la C-150 de 2015[181]  se indicó: “A pesar de que la Corte señaló que uno de los   fundamentos constitucionales del plebiscito era el establecido en el artículo   104 de la Carta en el que se establecía únicamente la aprobación del Senado de   la República, declaró la exequibilidad de la disposición en la que se señalaba   que la oposición de cualquiera de las Cámaras impedía la convocatoria del   pronunciamiento plebiscitario (art. 78 de la ley 134 de 1994). Admitir esa   conclusión supone la existencia de una regla que habilita al legislador para   fijar condiciones adicionales a las determinadas en la Constitución para la   realización de un plebiscito”[182].    

Conforme a las   leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, el proceso que debe cumplirse para convocar un   plebiscito, de acuerdo con dicha regulación es el siguiente:    

16.1. El Presidente de   la República, con la firma de todos los ministros, debe informar al Congreso “su   intención de convocar un plebiscito, las razones para hacerlo y la fecha en que   se llevará a cabo la votación, la cual no podrá ser anterior a un mes ni   posterior a cuatro meses, contados a partir de la fecha en que el Congreso   reciba el informe del Presidente. El Plebiscito no podrá coincidir con otra   elección.” (Ley 134 de 1994, Art. 77)    

16.2. El Congreso tiene   hasta un mes para pronunciarse, si ninguna de las dos Cámaras, por mayoría   simple, ha manifestado su rechazo, el Presidente puede convocarlo (Art. 78 de la   Ley 134 de 1994, y literal c, Art. 20 de la Ley 1757 de 2015)    

16.4. La pregunta   formulada al pueblo debe estar redactada de forma clara y debe contestarse con   un “sí” o “no”. (Literal b, Art. 38 de la Ley 1757 de 2015)    

16.5. Desde la fecha en   que el Presidente de la República expida el decreto convocando al plebiscito   hasta el día anterior de su realización, “se podrán desarrollar campañas a   favor, en contra y por la abstención a cada mecanismo, cuando aplique.” (Art. 34   de la Ley 1757 de 2015). La fecha del plebiscito no puede coincidir con ningún   acto electoral (Art. 104 C.P.)    

El parágrafo del Art. 34   de la Ley 1757 de 2015 establece que “El Gobierno, los partidos y movimientos   políticos y las organizaciones sociales que deseen hacer campaña a favor, en   contra o por la abstención de algún mecanismo de participación ciudadana deberán   notificar su intención ante el Consejo Nacional Electoral en un término no   superior a 15 días contados a partir de la fecha en la que se publique el   decreto de convocatoria de que trata el artículo anterior.”    

16.6. A su vez, la norma   estatutaria citada contempla que “Toda organización política o social que haya   notificado al Consejo Nacional Electoral su intención de hacer campaña a favor,   en contra o por la abstención a algún mecanismo de participación ciudadana podrá   acceder, en condiciones de equidad, a los medios de comunicación social del   Estado para exponer sus posturas respecto de la convocatoria, sin perjuicio de   aquellas campañas que decidan promover el mecanismo de participación por medios   diferentes a los de comunicación social del Estado”    

16.7. Sobre la campaña a   favor o en contra del plebiscito, la Ley 134 de 1994 dispone que “[e]l acceso de   los partidos y movimientos políticos a los espacios de televisión financiados   por el Estado se hará de conformidad con lo establecido para el referendo   constitucional.” A su vez, prevé que “El Gobierno dispondrá del mismo tiempo en   televisión para expresar su opinión sobre el plebiscito. El uso de estos   espacios se hará dentro de los veinte días anteriores a la fecha señalada para   la votación.”    

16.8. El umbral de   participación, que es una barrera que señala el mínimo de votos para que la   decisión se considere válida y vinculante, dispuesto en las leyes 134 de 1994 y   1757 de 2015 es del 50 % del censo electoral. Y se decidirá por mayoría simple.    

16.9. La Corte Constitucional debe   realizar un control posterior al pronunciamiento del Pueblo, en el que examine   la validez por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización   (Constitución 1991, Art. 241, Núm. 3)[183].   Por ende, carece del control previo y material que sí se predica de otros   mecanismos de participación, particularmente el referendo.    

En seguida se   presentan algunas precisiones sobre el procedimiento que debe seguirse, en lo   relacionado con (i) la pregunta formulada al Pueblo, (ii) cómo deben ser   las campañas; y, (iii) el umbral.    

17. Existen   algunas reglas legales y jurisprudenciales sobre la manera como debe formularse   la pregunta al Pueblo en un plebiscito. El artículo 38 Lit. B indica que debe   ser redactada “en forma clara, de tal manera que puedan contestarse con un sí o   un no”. Esta Corporación sostuvo que “es admisible que el legislador   estatutario establezca la alternativa del sí o del no sin prever la alternativa   del voto en blanco”[184].   Para garantizar la libertad del elector, la pregunta no puede ser tendenciosa o   equívoca, pues se debe evitar que la voluntad del ciudadano pueda ser manipulada   o dirigida. Tampoco puede estar formulada de manera tal que induzca a la persona   a una respuesta en un sentido específico.    

17.1. En el   caso del plebiscito no es predicable la prohibición de la votación en bloque,   propia de los referendos pues en ellos se somete a consideración de los   electores una norma jurídica específica, que de ser aprobada se incluye   automáticamente al orden jurídico legal o constitucional, según sea el caso. En   cambio, el plebiscito no consulta una norma legal particular, sino una decisión   política que puede ser susceptible de desarrollo legal posterior, pero sometida   a las instancias y procedimientos propios de la producción normativa   “ordinaria”.    

18. En lo   relacionado con las campañas en el plebiscito, estas pueden estar dirigidas a   promover la votación a favor, en contra o por la abstención, esto último cuando   dicha opción aplique. La finalidad de las campañas es garantizar “el derecho   de divulgar y expresar por los medios de comunicación del Estado, su opinión   acerca del plebiscito, en ejercicio del derecho a la libre expresión -CP. art.   20-; pero además, garantizarle al gobierno, como promotor del plebiscito, su   derecho de informar y dar a conocer a los ciudadanos en general, la decisión que   se pretende someter al pronunciamiento popular.”[185]  Las dos leyes estatutarias sobre mecanismos de participación ciudadana se   refieren a las campañas, las normas que regulan este aspecto han sido declaradas   constitucionales por la Corte Constitucional.    

18.1. La Ley 1757 de 2015 incluyó   la posibilidad de hacer campaña por el abstencionismo activo[186],   que goza de protección constitucional e impone al legislador la prohibición de   consagrar estímulos que promuevan la participación ciudadana en las urnas. En   todo caso, el abstencionismo activo fue reconocido por la jurisprudencia   constitucional previa consagración legal y, a su vez, en los términos del   artículo 34 de la normatividad mencionada, su procedencia depende de que esta   opción aplique al mecanismo de participación respectivo. El abstencionismo   activo es protegido porque se considera como un mecanismo de oposición legítimo   en el que los ciudadanos que están en desacuerdo con la iniciativa pueden   promover la abstención para evitar que se cumpla el umbral de participación   que se prevé para el plebiscito ordinario.    

La sentencia C-041 de 2004 se   refirió en los siguientes términos a la abstención activa en el referendo, que   aplica para los mecanismos de participación ciudadana en donde proceda dicho   mecanismo:    

“[l]a   abstención es considerada como una decisión política válida, una expresión de   rechazo, individual o colectiva de unos ciudadanos libres, acerca de unas   propuestas de reforma constitucional que son sometidas a la aprobación del   pueblo, que está llamada a producir determinados efectos jurídicos y que goza de   una debida protección constitucional. Otro tanto sucede con los demás mecanismos   de participación ciudadana”[187].    

18.2. Así las cosas, la abstención   activa supone que el ciudadano está informado e interesado en la toma de   decisiones colectivas, es bajo ese supuesto que se justifica el abstencionismo   activo, dirigido a evitar que se cumpla con el umbral de participación, en   aquellos mecanismos que así lo prevean. Por ello se afirma que “los   ciudadanos pueden no votar con el fin de que no se cumpla el umbral requerido   por la Constitución y la ley para efectos de su validez”[188].    

19.  Finalmente, en lo relacionado con el umbral del plebiscito debe tenerse presente   que no hay norma constitucional que lo regule; en consecuencia, el legislador   cuenta con un mayor margen de configuración. Con todo, esto no significa que el   legislador estatutario pueda disponer cualquier previsión sobre la materia, sino   que la misma debe ser proporcional, razonable y compatible con el principio   democrático. Las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 prevén un umbral de   participación del 50% del censo electoral. Ello quiere decir que la validez del   plebiscito ordinario, como mecanismo de participación ciudadana, está supeditada   a que al menos la mitad de las personas inscritas en el censo electoral   efectivamente vote, sin importar el sentido en que lo hagan. En otras palabras,   para el umbral de participación del 50%, se tienen en cuenta tanto los votos del   ‘sí’ como los votos del ‘no’. Y, el umbral de aprobación es equivalente a la   mayoría simple de los votos depositados, que tendría que ser cuando menos del   25% + 1 voto.    

La Corte   Constitucional estableció en la sentencia C-150 de 2015 como regla   jurisprudencial del plebiscito, la prohibición de promover la participación en   el mismo mediante la creación de estímulos. Ello en tanto las leyes estatutarias   existentes disponen de un umbral de participación, y por lo tanto, ya que el   “plebiscito depende de que se verifique una participación mínima, no   resulta posible que la ley otorgue estímulos o conceda beneficios a quienes   participen.”[189]    

19.1. Sobre el umbral de   participación del 50% del censo electoral la sentencia C-150 de 2015 advirtió   “que la Corte enunció como obiter dicta en la sentencia C-180 de 1994 que la   mayoría exigida para entender aprobado el plebiscito consistente en la mayoría   del censo electoral era ‘francamente desmesurada’ a pesar de lo cual no declaró   su inexequibilidad”[190].  Un sustento fáctico de la apreciación que hizo la Corte en ese entonces es   la tendencia abstencionista de la sociedad colombiana, que se evidencia en el   hecho de que de las seis (6) elecciones presidenciales que han ocurrido entre   1994 y 2014, únicamente la de segunda vuelta de 1998 tuvo una participación de   más del 50% del censo electoral. En las últimas elecciones presidenciales   participó el   46.63% del censo electoral, que tiene un total 32.975.158 con corte al 15 de   abril de 2014[191]. Se toma como punto   de referencia las elecciones presidenciales, porque es el acto electoral que   históricamente presenta una mayor participación ciudadana.    

20. Luego de definir los elementos   característicos del plebiscito, la Corte pasa a señalar las diferencias entre   este mecanismo de participación con el referendo y la consulta popular, pues   como lo afirmó esta Corporación previamente, estos tres mecanismos de   participación “se inscriben en una línea continua caracterizada por la   intervención del pueblo en la toma de una decisión. Se diferencian, sin embargo,   en los propósitos, en su mayor o menor vinculación con un específico gobernante   y en el tipo de efectos que tienen en el ordenamiento jurídico”[192].  En seguida se señalan las diferencias existentes entre el referendo, la consulta   popular y el plebiscito.    

El referendo es un mecanismo a   través del que el poder constituyente se pronuncia respecto de la aprobación o   derogatoria de una norma jurídica. Ello quiere decir que el Pueblo, en ejercicio   de su soberanía popular, aprueba o desaprueba un acto normativo expedido   previamente por un poder constituido, en este caso el Congreso de la República.   Así, una vez aprobado este acto ingresa al ordenamiento jurídico de forma   directa. En palabras de Manuel García Pelayo, el referendo es “[e]l derecho   del cuerpo electoral a aprobar o rechazar las decisiones de las autoridades   legislativas ordinarias”[194].   La Constitución de 1991 establece el referendo como el mecanismo que tienen los   ciudadanos para participar en (i) la derogación de una ley, para ello se   requiere que la décima parte del censo electoral de los ciudadanos solicite la   derogatoria (Art. 170 C.P.), (ii) la aprobación de la conversión de una   región en entidad territorial (Art. 307 C.P.), (iii) la reforma de la   Constitución (Art. 374 C.P.), (iv) la refrendación de las reformas que el   Congreso aprobare en relación con los derechos fundamentales y sus garantías,   cuando sea solicitado el cinco por ciento de los ciudadanos del censo electoral   (Art. 377 C.P.); y, (v) la refrendación de los proyectos de reforma   constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley, cuando así lo solicite   el Gobierno o los ciudadanos (Art. 378 C.P.).    

De lo expuesto previamente, se   puede concluir que existen cuatro diferencias principales entre el plebiscito y   el referendo. Primero, el mecanismo de participación ciudadana a través del que   se puede reformar la Constitución es el referendo. Segundo, únicamente el   Presidente de la República tiene la facultad de convocar a un plebiscito.   Tercero, mediante referendo no se puede buscar apoyo a políticas de un   gobernante específico, pues el mecanismo para ello es el plebiscito, en el que   el Presidente tiene la potestad de consultar sobre una decisión política de su   gobierno[195].   Cuarto, mientras que la consulta del plebiscito es una decisión política del   Presidente de la República, en el referendo existe un acto normativo que se pone   en consideración del Pueblo. Sobre este último punto la Corte Constitucional   expresó[196]:    

“el plebiscito   es el pronunciamiento que se le solicita al pueblo acerca de una decisión   fundamental para la vida del Estado y de la sociedad. A diferencia del   referendo, en el cual se le consulta a los ciudadanos acerca de un texto   normativo ya formalizado para que se pronuncien afirmativa o negativamente, en   el plebiscito, se le consulta sobre una decisión no plasmada en un texto   normativo para que se pronuncie favorable o desfavorablemente; es decir, que   no se propone un determinado texto legal a la decisión del pueblo, sino que se   somete a su consideración la decisión como tal”[197].  (Negrilla fuera de texto)    

En otras palabras, el plebiscito   implica, de alguna manera, una participación más directa del poder constituyente   que en el referendo, aunque limitada a una connotación exclusivamente política,   no normativa. Mediante el plebiscito el Pueblo se expresa directamente sobre un   asunto que le concierne por ser de trascendencia nacional y que impacta el   Estado, sin que los poderes constituidos hayan regulado dicha situación social   mediante normas. En palabras de Francisco López:    

[e]n términos   modernos se denomina Plebiscito el Acto en el cual ‘El pueblo constituyente,   en plebiscito, decide por sí mismo, directamente’. En esta opción, se   inicia la legitimidad’. El Plebiscito, entonces, tiene carácter implantador de   nuevas leyes, pues se refiere a las Resoluciones tomadas directamente por el   pueblo, sin pasar por los organismos representativos que normalmente emitirían   esas Resoluciones… El Referéndum es todo lo contrario. Apela al   pueblo, pero no para que decida por sí mismo, sino para que apruebe lo que   otros decidieron por él. En el Plebiscito el pueblo legitima su propia   decisión. En el Referéndum el pueblo legitima la actuación de otros.   En el Plebiscito se representa y legitima la intervención directa del   pueblo; en el Referéndum se omite la intervención del pueblo y se le   reemplaza por la intervención de otros[198].    

En síntesis, si bien tanto el   plebiscito como el referendo son mecanismos de participación ciudadana en los   que el cuerpo electoral participa de manera activa en el ejercicio de sus   derechos políticos, estos se diferencian respecto del procedimiento que deben   seguir y los asuntos sobre los que debe versar el pronunciamiento. Es entonces,   para efectos prácticos, pertinente analizar un caso particular de la historia   constitucional colombiana. El 1º de diciembre de 1957, los ciudadanos votaron lo   que fue denominado en ese entonces y aún es conocido como Plebiscito de 1957.   Sin embargo, posteriormente se ha cuestionado que el mecanismo de participación   ciudadana usado en esa ocasión haya sido, en efecto, un plebiscito. De hecho,   existe unanimidad al considerar que es incorrecto denominar plebiscito a la   convocatoria de 1957, pues en sentido estricto fue un referendo[199].   A esa conclusión se llega si se tiene en cuenta que en dicho episodio los   ciudadanos votaron el articulado de la reforma constitucional contenido en el   Decreto 0247 de 1957, que “fue redactado por una comisión de juristas de los   partidos tradicionales colombianos, que luego fue discutido por la Comisión   Paritaria de Reajuste Institucional; y, finalmente, fue aprobado por la Junta de   Gobierno”[200].    

20.2. En seguida se exponen las   diferencias entre el plebiscito con la consulta popular. La jurisprudencia constitucional ha considerado que el   plebiscito es una especie de consulta popular. Dicha interpretación fue expuesta   en la sentencia C-180 de 1994,[201]  y fue reiterada en las sentencias C-784 de 2014[202] y C-150 de 2015.[203] De hecho, como se mencionó   previamente, en la C-180 de 1994 se afirma que el plebiscito corresponde a la   consulta popular de carácter nacional, eso se concluye de lo siguiente:    

“[l]a   Constitución Política diferencia las consultas populares por razón de su radio   de acción y, de consiguiente, en cuanto al nivel a que pertenece tanto el acto   como la autoridad que convoca. Así, en el ámbito nacional tiene lugar la   consulta mediante el plebiscito, respecto de decisiones sobre asuntos que   incumben a toda la nación; por ello, su convocatoria es de competencia del   Presidente de la República. En el ámbito descentralizado territorialmente,   sea regional, provincial o local la consulta popular versa sobre asuntos de   competencia del respectivo departamento o municipio, y la iniciativa de   convocarla le corresponde al Gobernador o Alcalde, según el caso”[204].    

Bajo esta línea argumentativa, el plebiscito como una especie de consulta   popular se diferencia de esta última dado que en el plebiscito el asunto   sometido a consideración del Pueblo debe ser de competencia exclusiva del   Presidente de la República; mientras que el asunto consultado en la consulta   popular es de carácter general, y por ello puede referirse a asuntos que no son   de competencia exclusiva del Presidente e involucrar a otros órganos del poder   público. Al respecto, la sentencia C-150 de 2015 expresó que en la consulta   popular el Pueblo se pronuncia “respecto de una   pregunta de carácter general y, en esa medida, puede comprender materias que no   son del resorte exclusivo del Presidente y que, por ello, podrían demandar la   intervención de otros órganos del poder público.”    

Desde el punto de vista formal, en el plebiscito el Presidente de la República   debe contar con la aprobación del Congreso; es decir, de la Cámara de   Representantes y del Senado; mientras que, para la consulta popular de carácter   nacional únicamente requiere la aprobación del Senado de la República. Ello   quiere decir que, para garantizar que el plebiscito sea usado como un mecanismo   de participación ciudadana y no para legitimar eventuales políticas autoritarias   del gobernante, existe un mayor control por parte del Legislativo a la   iniciativa del Presidente de la República.    

Planteado este marco general sobre el plebiscito, su naturaleza jurídica y las   diferencias que encuentra con otros mecanismos de participación, pasa la Sala a   referirse a las implicaciones constitucionales del derecho a la paz.    

La paz como   derecho, deber y fin constitucional    

21. Desde   diversas vertientes jurídicas e históricas, es posible identificar un acuerdo   acerca de que la finalidad del Estado constitucional no es otra que la   consecución de la paz y la convivencia a través del orden jurídico y la   protección de los derechos fundamentales de las ciudadanas y ciudadanos. Así por   ejemplo,  en su ensayo Sobre la Paz Perpetua, Immanuel Kant concibe como   primera regla para la superación del conflicto armado y el logro de dicha paz,   la existencia de una Constitución basada en los principios de libertad, igualdad   y dependencia a un mismo orden jurídico.[205]  Así,   es claro que la apuesta del Derecho, y en particular el derecho constitucional,   es suplir el conflicto basado en la vía violenta, por mecanismos pacíficos e   institucionales de resolución de las controversias.    

La historia   constitucional colombiana está profundamente ligada a los sucesivos intentos de   utilizar las Constituciones como formas de finalización del conflicto armado,   generalmente de origen partidista.  El siglo XIX demuestra que luego de   logrado un armisticio o simplemente la derrota militar de un bando por el otro,   la estabilidad política, al menos temporal, era lograda a través de una nueva   constitución, la cual servía tanto como manifiesto político de un nuevo orden   impuesto por la guerra, como pretensión de remplazar el ejercicio de la fuerza   por la civilidad contenida en el Derecho.[206]    

De manera   plenamente consonante con esa tradición, la génesis de la Constitución de 1991   estuvo ligada a superar la violencia sistémica, derivada de grupos insurgentes y   la irrupción del narcotráfico y el terrorismo generalizado.  Ante una   profunda crisis institucional de finales de la década de los ochenta del siglo   anterior, de nuevo la fórmula utilizada para lograr una sociedad más estable y   pacífica fue la reconformación constitucional, a través de nuevas reglas para la   convivencia y la limitación de los poderes en la sociedad.  Es por ello que   es un lugar común considerar que la Constitución fue concebida, entre muchos   aspectos, como un pacto de paz para la superación del conflicto que, para el   momento de su concepción y expedición, ponía en riesgo la estabilidad misma del   Estado.  Esto bajo la lógica que una nueva Constitución, surgida de un   proceso democrático, incluyente y participativo, serviría de base para la   construcción de una institucionalidad estable, basada en el Derecho como   mecanismo pacífico y reglado de solución de controversias.    

22. La paz, así   entendida, define al Estado Constitucional colombiano, cuya historia ha estado   signada por la violencia de diversas fuentes y en el intento correlativo de   lograr la superación del conflicto mediante vías institucionales.  Es por   ello que la jurisprudencia de esta Corte insiste en el lugar central de esta   noción, que tiene la triple naturaleza jurídica de valor, derecho y deber con   raigambre superior. A este respecto, en la sentencia C-048 de 2001,[207] que   estudió la exequibilidad de la norma de la Ley 418 de 1997 que confiere al   Presidente la competencia para negociar acuerdos de paz frente a organizaciones   armadas al margen de la ley, señaló que “la Carta de 1991 es una   “Constitución para la paz”. En efecto, el Constituyente otorgó a la noción   jurídica de la paz un triple carácter, pues la consideró un valor de la   sociedad, fundamento del Estado y de los derechos humanos (preámbulo); la   concibe como un fin esencial que irradia el ordenamiento jurídico y que, como   principio, debe dirigir la acción de las autoridades públicas (art. 2). Y,   también la entiende como un derecho constitucional (art. 22), que si bien es   cierto no es de aplicación inmediata, no es menos cierto que el mandato debe   dirigir la acción de los particulares y las autoridades. || Conforme a lo   anterior, todos los ciudadanos y las autoridades deben adelantar medidas   eficaces no sólo para prevenir sino también para eliminar los actos de agresión   y quebrantamiento de la paz. No obstante la generalidad del deber social de   “propender al logro y mantenimiento de la paz” (C.P. art. 95-6), la rama   ejecutiva es la principal responsable de cumplir con la obligación de adelantar   los medios pertinentes y necesarios para proteger la seguridad de los habitantes   del territorio nacional.”    

Ahora bien, en   lo que respecta al derecho a la paz, la jurisprudencia constitucional también ha   identificado sus diferentes facetas en la Carta Política y en el bloque de   constitucionalidad, las cuales refuerzan su carácter vinculante dentro del orden   jurídico, así como su naturaleza justificativa en lo que respecta a la fijación,   por parte del legislador, de normativas dentro de los procesos de transición.    En efecto, la sentencia C-370 de 2006,[208] que   estudió la constitucionalidad de la Ley 975 de 2005, denominada como de   “justicia y paz” identifica los siguientes ámbitos en los que se expresa el   derecho a la paz:    

22.1. El   primero es su consagración en normas de derecho internacional de los derechos   humanos, que al haber sido ratificadas por Colombia, hacen parte del bloque de   constitucionalidad en sentido estricto.  A este respecto, el preámbulo de   la Declaración Universal de Derechos Humanos, documento que a pesar de no tener   formalmente la naturaleza de tratado, buena parte de la doctrina internacional y   del derecho comparado reconoce como parte del jus cogens,[209] determina   que la paz, junto con la justicia y la libertad, están basadas en el   reconocimiento de la dignidad intrínseca y los derechos iguales e inalienables   de todos los miembros de la familia humana.  En ese sentido, la Declaración   guarda unidad de propósitos con los textos fundamentales del derecho   internacional, en tanto el Preámbulo de la Carta de Naciones Unidas es   específico en afirmar que uno de los fundamentos para la conformación de dicho   órgano es la preservación a las generaciones futuras del flagelo de la guerra,   así como la práctica de la tolerancia y la convivencia pacífica entre las   naciones, al igual que la proscripción del uso de la fuerza armada, salvo en el   caso que se requiera “en servicio del bien común”.  Es por esa misma razón   que entre las finalidades de las Naciones Unidas está la del mantenimiento de la   paz y seguridad internacionales, a través de la adopción de medidas eficaces   para la prevención y eliminación de las amenazas a la paz, derivadas de actos de   agresión u otros quebrantamientos, así como la solución pacífica de las   controversias susceptibles de afectar dicho valor.     

De la misma   forma, los preámbulos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y   del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, replican   el fundamento de la Carta de Naciones Unidas y de la Declaración Universal, en   el sentido del vínculo entre la libertad, la justicia y la paz y la dignidad   humana, así como los derechos iguales e inalienables de todas las personas.    

A partir de   este parámetro, para la Corte es evidente que las medidas dirigidas a la   búsqueda de la paz y la superación del conflicto armado, tienen un innegable   soporte constitucional, que a su vez es respaldado por el andamiaje jurídico que   ofrecen diversas normas de derecho internacional, varias de ellas integradas al   bloque de constitucionalidad, bien por hacer parte de tratados de derechos   humanos ratificados por Colombia, o bien por pertenecer al derecho internacional   imperativo.  En ese sentido, cobra especial valor lo expresado por el Consejo de   Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en el sentido que el derecho a la paz   se adscribe a todos los pueblos, su efectividad es una obligación fundamental de   todo Estado y, de la misma manera, la paz “es un requisito fundamental para   la promoción y protección de todos los derechos humanos para todas las   personas.”[210]    

22.2. La   segunda faceta normativa del derecho a la paz se sustenta en su expresa mención   dentro del texto constitucional. Desde el Preámbulo se consagra que el Pueblo   prevé la Constitución, entre otras metas, con el fin de fortalecer la paz. A   partir de esta constatación, la Corte ha considerado que la paz es un valor, un   derecho y un fin esencial del Estado que “ocupa un lugar principalísimo en el   orden de valores protegidos por la Constitución.”[211]    Así, para la jurisprudencia constitucional,[212]  la paz puede ser comprendida bien desde su núcleo mínimo, que radica en la   ausencia de conflictos y enfrentamientos violentos; su contenido máximo, que   refiere al “pleno cumplimiento de los mandatos de optimización contenidos en   las normas de derechos humanos; o bien desde el cumplimiento de las reglas   del derecho internacional humanitario, a efectos de procurar la “humanización”   de la guerra.    

A este   respecto, la Corte ha insistido en que la consagración del derecho – deber de la   paz en el artículo 22 C.P. no tiene una naturaleza aspiracional, sino que, en   contrario, se trata de una obligación constitucional de contenido “fuerte”, la   cual sujeta, a través de la imposición de deberes específicos, tanto al Estado   como a la sociedad, vinculados a la obligatoria resolución pacífica de las   controversias, la cual define como presupuesto para la efectividad del principio   democrático. Para este Tribunal, “[e]l artículo 22 de la Constitución   establece que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento.    En su concepción más sencilla, la paz significa ausencia de guerra.  En   este sentido, y acorde con las normas internacionales, para la Corte, el mandato   del artículo 22 de la Carta, debe entenderse en un sentido fuerte, esto es, no   como una mera aspiración ni como la expresión de una utopía, sino como una regla   de conducta que debe inspirar a todos los colombianos y que debe conducir a la   solución de los conflictos de manera pacífica.  En otra oportunidad la   Corte indicó al respecto: “Desde una perspectiva constitucional, la paz no debe   ser entendida como la ausencia de conflictos sino como la posibilidad de   tramitarlos pacíficamente”. || Este llamado a la solución pacífica de los   conflictos apareja, además, una decidida opción por el respeto a la dignidad   humana. En efecto, la legitimidad de las soluciones pacíficas a los conflictos   que puedan presentarse en la sociedad está en relación directa con el adecuado   debate y consenso que se logre en un ambiente democrático.”[213]    

22.4. La   jurisprudencia también ha reconocido que existe una decidida tendencia a   considerar a la paz como un derecho subjetivo de cada persona individualmente   considerada, y no exclusivamente al colectivo.  Por lo mismo, este derecho   conforma un deber correlativo, también de naturaleza subjetiva y jurídica, de   buscar la paz social, deber que está a su vez vinculado con lo previsto en el   artículo 95-6 C.P., en cuanto establece como uno de los deberes de la persona y   del ciudadano el de propender por el logro y mantenimiento de la paz. En ese   mismo orden de ideas, la Corte le ha otorgado a la paz, en lo que corresponde a   su contenido mínimo, la condición de derecho fundamental en tanto que de su   garantía depende la efectividad de los demás derechos.    

Por ende, son   variadas las maneras en que la Corte ha contemplado el derecho a la paz, que   integran concepciones tanto de índole colectiva como individual, así como   deberes correlativos en ambos supuestos.  Así, como lo reiteran las   sentencias T-102/03[215]  y C-370/06,[216]  “una característica peculiar del derecho a la paz es el de la multiplicidad   que asume su forma de ejercicio. Es un derecho de autonomía en cuanto está   vedado a la injerencia del poder público y de los particulares, que reclama a su   vez un deber jurídico correlativo de abstención; un derecho de participación, en   el sentido de que está facultado su titular para intervenir en los asuntos   públicos como miembro activo de la comunidad política; un poder de exigencia   frente al Estado y los particulares para reclamar el cumplimiento de   obligaciones de hacer. Como derecho que pertenece a toda persona, implica para   cada miembro de la comunidad, entre otros derechos, el de vivir en una sociedad   que excluya la violencia como medio de solución de conflictos, el de impedir o   denunciar la ejecución de hechos violatorios de los derechos humanos y el de   estar protegido contra todo acto de arbitrariedad, violencia o terrorismo. La   convivencia pacífica es un fin básico del Estado y ha de ser el móvil último de   las fuerzas del orden constitucional. La paz es, además, presupuesto del proceso   democrático, libre y abierto, y condición necesaria para el goce efectivo de los   derechos fundamentales.”    

Precisamente,   la jurisprudencia más reciente de la Corte sobre esta misma materia está basada   en supuestos análogos, enfatizándose en considerar al logro de la paz como   presupuesto fáctico de los derechos fundamentales en una sociedad democrática.    El argumento que soporta esta conclusión consiste en que el conflicto armado   limita en grado sumo las posibilidades materiales de goce de los derechos, en   especial los de las víctimas del mismo, por lo que no puede llegarse a un   estándar aceptable de ejercicio democrático de dichos derechos y, de una manera   más general, de la vigencia misma del Estado constitucional, sin que se supere   la confrontación que afecta el mencionado núcleo mínimo del derecho a la paz.[217]    

23. En   conclusión, la jurisprudencia constitucional ha concluido en diversas decisiones   y de una manera estable, que la paz es un objetivo de primer orden dentro del   modelo de organización política adoptado por la Constitución.  Para ello,   se reconoce la triple condición de la paz como derecho, deber y valor fundante   de dicho modelo, lo cual conlleva a obligaciones directas en, al menos, tres   aspectos definidos: (i) un deber estatal de diseño e implementación de acciones,   normativas y de política pública, dirigidas a la superación del conflicto armado   y, en general, el logro de la convivencia pacífica; (ii) un deber social de   preferir a la solución pacífica como mecanismo exclusivo y constitucionalmente   admisible de resolución de las controversias; y (iii) el logro progresivo de la   plena vigencia de los derechos fundamentales, lo cual es un presupuesto tanto   para la paz como para la vigencia del orden democrático, concebido desde una   perspectiva material.    

Los   diferentes roles de los poderes públicos y la eficacia del derecho a la paz en   el marco de la justicia transicional    

24. Se ha   indicado que la consecución de la paz es un objetivo constitucional con carácter   esencial y en el cual se encuentran comprometidos tanto los diferentes poderes   del Estado, como la sociedad en su conjunto, según los deberes específicos antes   reseñados.  El proyecto de ley estatutaria objeto de examen se enmarca, en   ese sentido, en los deberes estatales de implementar acciones dirigidas a la   consecución de la paz, en este caso particular, la superación del conflicto   armado entre el Estado y los grupos armados ilegales.  A este respecto, se   observa que se ha negociado un Acuerdo Final para la terminación de dicho   conflicto y que el legislador estatutario ha considerado necesario que el mismo   sea sometido a la refrendación popular a través de un plebiscito especial, que   permita a los ciudadanos y ciudadanas pronunciarse sobre su acuerdo o desacuerdo   con el mismo.    

Aunque el texto   del PLE no hace referencia a la identificación del grupo armado al que refiere   el Acuerdo Final, es claro que a partir de los antecedentes legislativos de   dicho proyecto de ley se evidencia que el Acuerdo puede versar respecto del   acuerdo actualmente adelantado con las denominadas FARC-EP, como con otros   grupos armados ilegales. Sobre este particular, la exposición de motivos del PLE   expresa lo siguiente:    

“Ahora bien, el logro de la paz es sin duda una de las políticas   más importantes que debe implementar el ejecutivo, es por esto que los acuerdos   a los que lleguen el Gobierno nacional y grupos armados como las FARC EP o el   ELN, para la terminación del conflicto armado interno, que persiste en Colombia   desde hace más de cincuenta años, deben contar con el respaldo y refrendación   populares, para que mediante un mecanismo democrático, pueda el pueblo dar su   aval definitivo a los acuerdos suscritos para la terminación del conflicto y el   logro de la paz.    

El objeto de este proyecto de ley, es permitir, que los colombianos   participen de un Plebiscito para la implementación de los Acuerdos de Paz, con   unas reglas especiales y en algunos asuntos diferentes, a las consagradas en las   leyes estatutarias regulatorias del artículo 103 constitucional, para este   mecanismo de participación democrática, que desde la vigencia de la Constitución   de 1991 no ha sido utilizado.    

(…)    

A través de esta iniciativa se habilita la posibilidad de que el   Presidente de la República convoque a Plebiscito a los colombianos para que   refrenden los acuerdos de paz para la terminación del conflicto, que suscriban   el Gobierno y los grupos armados.    

Este Plebiscito tiene unas reglas especiales y diferentes a las   consagradas en las leyes estatutarias que han regulado el plebiscito y buscan   garantizar la mayor participación de la ciudadanía, para a su vez garantizar un   verdadero pronunciamiento popular mayoritario.”[218]    

Esta misma   posición es planteada por la ponencia favorable para segundo debate ante el   Senado de la República, la cual plantea ese carácter amplio antes identificado.    Sobre este particular, indica que “[e]l Proyecto de Ley Estatutaria   que se somete a consideración tiene como objetivo establecer la posibilidad de   que los acuerdos que el Gobierno nacional suscriba con los voceros o miembros   representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley, puedan ser   refrendados a través del Plebiscito para la Paz en ese sentido, la finalidad del   proyecto es reafirmar la importancia del pronunciamiento popular frente a los   contenidos del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción   de una paz estable y duradera, ya que serán los colombianos quienes decidan si   estos acuerdos serán implementados en el país. Eso solo se logra a través de un   mecanismo de refrendación que sea ágil y sencillo pero que a la vez mantenga un   umbral adecuado para lograr la necesaria legitimidad de la decisión ciudadana.   || Teniendo en cuenta que desde la vigencia de la Constitución de 1991 el   Plebiscito no ha sido utilizado, el proyecto en consideración comprende unas   reglas especiales que buscan modificar, de manera transitoria, las consagradas   en las leyes estatutarias regulatorias del artículo 103 constitucional.”[219]    

25. A partir de   estas consideraciones sobre el objetivo del PLE, la Sala encuentra dos   particularidades de ese proyecto, transversales al mismo y que deben ser objeto   de análisis en esta sentencia.  El proyecto versa sobre (i) un mecanismo   especial de participación, distinto a los previstos en la Constitución y   desarrollados a través de leyes estatutarias, en particular la Ley 134 de 1994 y   la Ley 1757 de 2015, antes analizadas; y (ii) una herramienta de participación   democrática que se enmarca en la necesidad de otorgar legitimidad política y   estabilidad al Acuerdo suscrito entre el Gobierno y los grupos armados ilegales,   en tanto condición importante no solo para la terminación del conflicto, sino   también para el logro de una paz estable y duradera.    

Estas dos   condiciones llevan a la Corte a vincular el PLE con las medidas jurídicas   propias de la transición hacia la paz, al menos dentro de una concepción amplia   de este concepto.  Así por ejemplo, el sistema de Naciones Unidas concibe a la   justicia transicional como un amplio espectro de procesos y mecanismos al   interior de la sociedad, dirigidos a superar abusos a larga escala sucedidos en   el pasado, y con el fin de asegurar la rendición de cuentas, el logro de   justicia y la reconciliación. Por ende, la transición para la superación del   conflicto armado consiste en procesos y mecanismos tanto judiciales como no   judiciales, entre los cuales se incluyen iniciativas de investigación de   delitos, búsqueda de la verdad, programas de reparación y reforma institucional,   así como la combinación entre estas opciones. Estas medidas, al margen de la   combinación que sea elegida por cada Estado, deben realizarse de conformidad con   los estándares y obligaciones jurídicas internacionales. Del mismo modo, el   sistema internacional en comento advierte que la transición hacia la paz debe   tener en consideración las raíces de los conflictos y las violaciones de los   derechos derivados de estos, incluyéndose los derechos civiles y políticos, así   como los económicos, sociales y culturales.  De esta manera, a través de   una concepción amplia, que incluye los diferentes derechos, comprendidos desde   su carácter integrado e interdependiente, las medidas de transición pueden   contribuir a la consecución de objetivos más amplios, relativos a la prevención   de conflictos futuros, la construcción de la paz y la reconciliación.[220]    De allí que desde la doctrina comparada se insista en que dichos instrumentos no   solo versan sobre medidas alternativas para la investigación y sanción de los   delitos, sino que involucra diversas acciones, muchas de ellas no vinculadas al   derecho penal.[221]    

Para lo que   interesa al estudio de constitucionalidad del PLE, es importante advertir que   también desde el derecho internacional se hace especial énfasis a la relación   entre la eficacia de las medidas de transición hacia la paz y las consultas a   los ciudadanos.  Naciones Unidas insiste en este punto, relativo a la   pertinencia y necesidad de la participación de los afectados por el conflicto en   el diseño e implementación de las medidas propias de la justicia.  Como lo   indica el Secretario General, en el documento sobre la aproximación de dicho   organismo internacional a la justicia transicional, “la consultas nacionales   son un elemento crucial para el enfoque de la justicia transicional centrado en   los derechos humanos.  Este enfoque está basado sobre el principio que   programas exitosos de justicia transicional requieren una significativa   participación pública, incluyéndose las diferentes voces de hombres y mujeres.    La participación pública revela las necesidades de las comunidades afectadas por   el conflicto o gobierno opresivos, permitiendo de esta forma a los estados   construir un programa de justicia transicional apropiado desde cada contexto   específico.  Además, el proceso consultivo ayuda a las víctimas y los demás   integrantes de la sociedad civil a desarrollar un arraigo local sobre los   resultados del programa.  A pesar que las consultas nacionales pueden   prefigurar el diseño de una estrategia comprehensiva de justicia transicional,   estas también pueden tener lugar en el contexto de un mecanismo específico, como   por ejemplo durante la planeación de las etapas de una comisión de la verdad, o   un programa de reparación. Naciones Unidas debe facilitar el proceso de   consultas nacionales a través de la organización de foros de discusión, la   provisión de asistencia técnica, la promoción de la participación de grupos   tradicionalmente excluidos como víctimas, minorías, mujeres y niños, apoyando la   capacidad de respuesta institucional y movilizando recursos materiales y   financieros. || El tema de la divulgación está asociado con la práctica de   consultas nacionales.  El impacto y sostenibilidad de los procesos de   justicia transicional dependerán significativamente del aseguramiento de que   estos sean comprendidos y comunicados coherentemente durante y después de su   implementación.  La divulgación efectiva debe asumir tanto los grupos   específicos afectados por los mecanismos en específico, como la comunidad en su   conjunto. Esto requiere una planeación cuidadosa durante la fase de diseño, al   igual que recursos adecuados.”[222]    

Concurre, desde   este punto de vista, un vínculo necesario entre la legitimidad y eficacia de las   medidas de transición hacia la paz y la participación de la comunidad, en   particular de las víctimas afectadas por el conflicto. Como lo ha señalado el   Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción de la verdad, la   justicia, la reparación y las garantías de no repetición, “la búsqueda de la   verdad requiere la participación activa de las personas que deseen dar a conocer   sus agravios y denunciar los hechos y las causas subyacentes de las violaciones   y los abusos ocurridos. La búsqueda de la verdad solo se contemplará como una   medida de justicia si la sociedad civil —las organizaciones de víctimas, en   particular— está adecuadamente representada en la composición de las comisiones   de la verdad. Por su lado, los enjuiciamientos solo serán medidas de justicia   reales si las víctimas y sus familias participan efectivamente en los procesos y   reciben la información pertinente necesaria para su participación en los   procedimientos judiciales. Los métodos locales o tradicionales de impartir   justicia, si cumplen las garantías procesales internacionales, son asimilados   por la población local de modo que esta los reconoce como “justicia”. Las   reparaciones solo serán eficaces si las víctimas y la sociedad civil en general   han participado en el diseño de los mecanismos, de modo que las medidas sean   proporcionales al daño infligido y contribuyan al reconocimiento de la víctima   como titular de derechos. En cuanto a las garantías de no repetición, la reforma   institucional y de personal debe estar firmemente anclada en la opinión de la   población y particularmente de las víctimas, que deben tener una participación   activa en los procesos conexos de forma que se establezcan legislación e   instituciones para impedir futuras violaciones y que se seleccione a los   funcionarios públicos de modo congruente con el principio del estado de   derecho.”[223]    

26. En tal   sentido, la Sala evidencia que desde el ámbito del derecho internacional de los   derechos humanos, las medidas de transición hacia la paz tienen un perspectiva   amplia y están unívocamente dirigidas a finalidades que van mucho más allá que   la finalización del conflicto de armado, sino que tienen como objetivos últimos   la reconciliación, la eficacia de los derechos y el fortalecimiento del Estado   de Derecho.  Se trata de diversas políticas y normativas, todas ellas   excepcionales y de naturaleza transitoria, las cuales están dirigidas a la   superación del conflicto, el restablecimiento de los derechos de las víctimas y   la consolidación del modelo democrático, desde una perspectiva material.    

Asimismo,   existe un consenso acerca que un componente esencial para la legitimidad   democrática de las medidas de transición es la participación de los integrantes   de la sociedad en la que tuvo lugar el conflicto, en particular de aquellos que   fueron víctimas de violaciones en sus derechos humanos. En el caso analizado, se   advierte que medidas especiales de participación en la refrendación popular del   Acuerdo Final se insertan en dicho componente y, además, son expresión del   carácter expansivo del principio democrático.  Esta comprobación hace que   el PLE se muestre, al menos en sus aspectos generales, compatible con el   estándar internacional descrito.    

27. De otro   lado, no puede perderse de vista que la jurisprudencia constitucional también ha   identificado los elementos esenciales de la justicia transicional, que coinciden   con el parámetro internacional antes analizado.  Un primer análisis   comprehensivo sobre la materia se encuentra en la sentencia C-370 de 2006,[224] antes   reseñada, en la cual se aborda la justicia transicional desde esta perspectiva   amplia y dirigida a la disposición de diferentes mecanismos jurídicos para la   consecución de la paz, la superación del conflicto y, para el caso de algunos   Estados, el retorno a la democracia luego de regímenes autoritarios.    

La premisa   básica de los procesos de transición para superación del conflicto armado   consiste en que existe un interés de los Estados de alcanzar el derecho a la   paz, a través del cese de las acciones violentas y la consolidación del Estado   de Derecho. No obstante, ese objetivo está mediado por el interés, no solo   nacional sino global, de la eficacia y protección de los derechos humanos.    Para la Corte, en ese contexto “se ha entendido que la necesidad de celebrar   acuerdos políticos de reconciliación con amplios grupos sociales exige cierta   flexibilidad a la hora de aplicar los principios que dominan el ejercicio de la   función judicial. Se aceptan con ciertas restricciones amnistías, indultos,   rebajas de penas o mecanismos de administración judicial más rápidos que los   ordinarios, que propicien el pronto abandono de las armas o de los atropellos,   como mecanismos que facilitan la recuperación de la armonía social. La comunidad   internacional ha reconocido esta realidad, admitiendo una forma especial de   administración de justicia para estas situaciones de tránsito a la paz, a la que   ha llamado “justicia transicional” o “justicia de transición”, pero  no ha   cedido en su exigencia de que las violaciones a los derechos fundamentales sean   investigadas, enjuiciadas y reparadas, y los autores de las mismas contribuyan a   identificar la verdad de los delitos cometidos y reciban algún tipo de sanción.”[225]       

Por ende, con   base en la jurisprudencia analizada, dichas diversas herramientas deben estar   unívocamente dirigidas al balance entre el tránsito efectivo hacia la paz, la   protección de los derechos humanos y, en particular, la vigencia de los derechos   a las víctimas a la verdad, la justicia, la efectiva reparación y las garantías   de no repetición.    

28. De otro   lado, la jurisprudencia constitucional también ofrece una tipología de las   diferentes acciones que hacen parte de la transición hacia la paz, bajo el   criterio amplio antes identificado. Así, la sentencia C-577 de 2014,[226] que   estudió la constitucionalidad del artículo 66 Transitorio C.P., que versa sobre   diversos instrumentos de justicia transicional dirigidos a la terminación del   conflicto y el logro de una paz estable y duradera, incorporados a la Carta por   el Acto Legislativo 1 de 2012, prevé las siguientes reglas sobre esta materia.    Tales reglas, en buena medida, surgen de la síntesis de documentos de derecho   internacional que sirven de base para la interpretación de las disposiciones   constitucionales concernidas:    

28.1. La   justicia transicional se compone de un grupo de procesos de “transformación   social política y profunda”, que comprenden diversos mecanismos dirigidos a   lograr la reconciliación y la paz, la vigencia de los derechos de las víctimas y   el restablecimiento de la confianza en el Estado, al igual que el   fortalecimiento de la democracia.  Se trata, entonces, de un conjunto de   procesos coordinados que tiene como elemento básico la implementación de cambios   políticos que “permitan la transición con un componente público   participativo.”    

28.2. La   finalidad de la justicia transicional es afrontar violaciones masivas de   derechos humanos cometidas por agentes del Estado o por particulares. Para ello   es necesario adoptar mecanismos que, en aras de buscar la reconciliación,   permitan el equilibrio entre las tensiones que se dan entre la justicia y la   paz.  Sobre este particular, se ha insistido en la sentencia C-579/13, que   analizó la constitucionalidad del Acto Legislativo denominado “Marco Jurídico   para la Paz”, en que “la justicia transicional es un sistema o tipo de   justicia de características específicas, que debe aplicarse de manera   excepcional[227].   La justicia transicional busca solucionar las fuertes tensiones que se presentan   entre la justicia y la paz[228], entre los   imperativos jurídicos de satisfacción de los derechos de las víctimas y las   necesidades de lograr el cese de hostilidades[229].   Para ello es necesario conseguir un delicado balance entre ponerle fin a las   hostilidades y prevenir la vuelta a la violencia (paz negativa) y consolidar la   paz mediante reformas estructurales y políticas incluyentes (paz positiva)[230]”    

En ese sentido,   debe recabarse en que los diferentes mecanismos de transición tienen naturaleza   excepcional y solo resultan legítimos y válidos, desde la perspectiva   constitucional, ante la necesidad de afrontar etapas históricas igualmente   excepcionales en la vida de las naciones.  Estos escenarios están   usualmente vinculados al retorno a la democracia o a la finalización de   conflictos armados que por su intensidad o duración, han significado graves   violaciones de los derechos humanos.    

28.3. La   previsión de normas jurídicas, incluso constitucionales, que prevean   instrumentos de transición hacia la paz no conforman per se sustituciones   a la Carta Política.  En cambio, estos mecanismos se muestran como   instrumentos que están dirigidos a la restitución de los derechos humanos y, en   particular, de los derechos de las víctimas. Por ende, superan la idea   tradicional de la justicia retributiva como única alternativa de tratamiento   penal, para adoptar una visión restaurativa de los derechos de las víctimas y   fundada en la participación de las mismas, en tanto elemento central para el   logro de la paz social. “De esta forma, la justicia transicional, más allá de   las diferencias de los enfoques, hace referencia a reparar o compensar el daño   infligido tanto a la víctima en particular  como a la sociedad en general[231],   contemplando la necesaria consideración del responsable del daño para   reincorporarlo en el pacto social.”[232]    

28.4. En cuanto   a los valores que se pretenden proteger a través de las medidas de transición   hacia la paz, la reconciliación y el fortalecimiento del Estado de Derecho y la   democracia tienen un lugar central. Respecto de lo primero, la reconciliación de   la sociedad es fundamental para la subsistencia estable del Estado.  Esta   se logra a través de un “proceso político y social dentro del cual las partes   que estaban enfrentadas se reconocen mutuamente como actores válidos con el   objetivo de restablecer o establecer la democracia.” Por ende, existe un   vínculo innegable entre el logro de la reconciliación y el restablecimiento de   la democracia, la cual solo es viable a partir de la convivencia pacífica en   tanto valor esencial del orden constitucional. Para la Corte, “[l]a   reconciliación, así vista, apunta a vivir en comunidad teniendo la posibilidad   de plantear las distintas posturas ideológicas en un contexto de respeto mutuo y   concertación, por lo que la misma debe fundarse y desarrollarse sobre la   existencia de niveles aceptables -y suficientes, de acuerdo con los   requerimientos de cada sociedad- de deliberación pública, lo que implica la   necesidad de que en la práctica se realicen concesiones a los actores que se   integrarán a la comunidad que decide sobre los asuntos que constituyen la razón   pública.”[233]    

29. El   cumplimiento de los fines de las medidas de transición hacia la paz pasa por la   acción concurrente y coordinada de diferentes poderes públicos, quienes están   investidos de competencias constitucionales para el establecimiento de,   inclusive, medidas excepcionales dirigidas a la superación del conflicto armado,   en los términos anotados.  Estas funciones también son cumplidas por la misma   sociedad civil, convocada a través de mecanismos de participación democrática   que, como se ha indicado, otorgan mayor estabilidad y legitimidad a los procesos   de justicia transicional, en general, y a los acuerdos para la superación del   conflicto, en particular.    

30. En cuanto a   este aspecto, resultan importantes las reglas planteadas por la Corte en la   sentencia C-784 de 2014,[236]  que estudió la constitucionalidad de la Ley Estatutaria 1745 de 2014 “por   medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos   constitucionales con ocasión de un acuerdo final para terminación del conflicto   armado”.  En tanto en dicha decisión se sometió al estudio de la Corte   un mecanismo especial de refrendación popular del Acuerdo Final, existe una   evidente unidad de sentido con el asunto ahora analizado, lo que obliga a tener   en cuenta las conclusiones a las que arribó la Corte en dicha oportunidad, en   especial aquellas que vinculan la justicia transicional, la refrendación popular   y la legitimidad democrática de los acuerdos de paz.  Asimismo, esta   recopilación es importante, habida cuenta que hace un estudio comprehensivo en   el derecho comparado acerca de la utilización de mecanismos de refrendación   popular de acuerdos de paz y otros instrumentos propios de la justicia   transicional.    

30.1. Lo   primero que debe resaltarse de dicho fallo, y que resulta central para el   análisis de constitucionalidad del PLE, es que la Corte ha señalado que la   escogencia de un mecanismo de participación democrática como parte de los   esfuerzos para la finalización del conflicto y el tránsito hacia la paz, es una   acción que “interpreta cabalmente la filosofía de la Carta de 1991”. Para   arribar a esta conclusión, la Corte resaltó el vínculo, anteriormente   identificado, entre la eficacia del derecho a la paz y la vigencia del principio   democrático, desde una perspectiva material.  En los términos del fallo   reseñado, “[l]a paz es condición de una democracia plena, en la cual   los individuos y los grupos puedan pensar y actuar libres de coacción o amenazas   contra su vida, su integridad física o moral. A su vez, la democracia a la cual   aspira la Constitución es aquella en la cual la colectividad decide luego de   participar con su deliberación en los asuntos que le atañen (CP arts 1 y 2).   Promover esta forma de democracia participativa y deliberativa es al mismo   tiempo sentar las bases para posibilitar la paz, pues deliberar es ante todo   ajustar los métodos y las condiciones de resolución de conflictos y diferencias   a la pretensión de convivencia pacífica que subyace al derecho a la paz (CP art   22)”.    

30.2. Los   mecanismos de refrendación ciudadana son un instrumento comúnmente utilizado en   los países que llegan a acuerdos para la superación de conflictos armados   internos.  De igual manera, otros Estados han optado por aprobar dichos   acuerdos y proceder a su implementación, a través de los procedimientos   previstos en sus legislaciones para incorporar reformas constitucionales y   legales.    

Con todo, a   pesar de las complejidades que el proceso de refrendación popular de los   acuerdos de paz apareja, la jurisprudencia ha identificado las ventajas de la   utilización de dichos mecanismos. Estas refieren a (i) el vínculo entre la   legitimación democrática de los acuerdos y la sostenibilidad de los procesos de   paz “por cuanto suministra una base de apoyo ciudadano que dificulta   tentativas de desconocer lo acordado o de distorsionar los compromisos y   esfuerzos de paz”; (ii) la refrendación ofrece garantías a los actores   armados que deciden desmovilizase, de que los acuerdos serán cumplidos, en tanto   la decisión popular de ratificación refuerza los compromisos asumidos por la   contraparte; (iii) la refrendación popular, en tanto supone la divulgación   amplia de lo acordado, incide favorablemente en el fortalecimiento de la   transparencia y la deliberación pública; (iv) la participación ciudadana en los   acuerdos permite que los mismos no solo atiendan los intereses de los actores   que intervinieron en su formulación, sino también  “los valores   compartidos por el conjunto de la sociedad y los intereses de grupos sociales   específicos”.  En términos de la sentencia C-784/14[237]  y a partir de recopilación de doctrina sobre la materia “[e]l saber   que lo pactado deberá ser aceptado no sólo por los adversarios que se sientan en   la mesa sino por toda la ciudadanía, contribuye a que los acuerdos trasciendan   los intereses inmediatos de las partes en contienda y más bien se elaboren   teniendo en cuenta los valores constitucionales compartidos por la sociedad   civil llamada a respaldar el resultado de las negociaciones”.    

30.3. De igual   manera, la jurisprudencia destaca que el éxito del mecanismo de refrendación   depende de la escogencia adecuada del canal de participación democrática   destinado para ese propósito.  Así, desde la experiencia comparada se   encuentra casos exitosos de validación popular de acuerdos de paz, en particular   el caso irlandés y sudafricano,[238]  los cuales contaron con una amplia participación ciudadana, que apoyó el sentido   de los acuerdos.  Otros procesos, como los desarrollados en Bosnia[239] y Chipre,[240] si bien se   plantearon mecanismos de refrendación, los ciudadanos rechazaron el contenido de   los acuerdos.  Finalmente, en el caso guatemalteco,[241] existió   una muy escasa participación, que impidió la aprobación popular del acuerdo de   paz entre el Gobierno y la Unión Revolucionaria Nacional Guatemalteca, lo que   incidió en el impulso a las reformas legales ulteriores para su implementación.    

31. Con base en   lo expuesto, la Sala concluye que tanto de la perspectiva del derecho comparado   como desde el derecho constitucional colombiano, existe coincidencia acerca de   la validez general del uso de mecanismos de participación democrática como parte   de las acciones dirigidas a la consecución de la paz y la superación del   conflicto armado.  Específicamente, poner a consideración del Pueblo el   contenido de los acuerdos que se suscriban entre las partes interesadas tiene   dos consecuencias centrales, que demuestran su compatibilidad con el modelo   constitucional.  En primera medida, el llamamiento a la voluntad popular   está plenamente justificado en el carácter expansivo del principio democrático,   del cual se deriva la validez prima facie de todos aquellos canales   políticos que permitan a los ciudadanos la participación en las decisiones que   los afectan, participación que también toma la forma de un fin esencial del   Estado.  En segundo lugar, se ha señalado insistentemente en que existe un   vínculo innegable entre la eficacia del derecho a la paz y la consolidación de   la democracia.  Por ende, la concurrencia de mecanismos de refrendación de   los acuerdos de paz es una herramienta importante en el logro de la estabilidad   institucional, pues esta permite cumplir con el doble propósito de otorgar   legitimidad democrática a lo acordado e, igualmente, involucrar a los   ciudadanos, especialmente aquellos víctimas del conflicto armado, en la toma de   decisiones sobre los mecanismos para la superación de dicha confrontación.    

32. Ahora bien,   al andamiaje de la transición hacia la paz también se integra el rol   legislativo, a partir de la creación de procedimientos excepcionales y   temporales para la superación del conflicto armado, el logro de la   reconciliación y la protección de los derechos de las víctimas. En razón de la   materia objeto de examen, la Corte advierte que no es necesario extenderse en   este asunto, sino simplemente denotar que en las últimas décadas se han   planteado diversas iniciativas dirigidas esencialmente a crear marcos legales   que permitan la investigación y sanción de graves violaciones a los derechos   humanos y al derecho internacional humanitario, enmarcadas en la transición   hacia la superación del conflicto armado interno entre el Estado y grupos   armados irregulares. Entre ellas se encuentra la Ley 975 de 2005, denominada   comúnmente como de “Justicia y Paz”, así como el Acto Legislativo 1 de 2012   ““Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia   transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan   otras disposiciones”, también conocido como Marco Jurídico para la Paz.    

A estas medidas   se agregan otras, dirigidas no a la previsión de reglas especial para la   investigación y sanción de delitos, sino a la satisfacción material de los   derechos de las víctimas interferidos por el conflicto, normas estas enfocadas   particularmente a la previsión de herramientas jurídicas para la reparación del   daño sufrido y las garantías de no repetición.   Sobre este particular, la   Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y   reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan   otras disposiciones”, es un ejemplo paradigmático.    

33. Dentro de   los roles en comento también se destaca el que desarrolla el Gobierno, en   especial lo relativo a la facultad para suscribir acuerdos destinados a la   finalización del conflicto armado. Sobre este respecto debe partirse de   considerar que el contexto de violencia que ha afectado este país durante tantos   años ha sido motivo de pronunciamiento en la jurisprudencia de la Corte   Constitucional, que ha visibilizado la existencia de dicha situación y ha   afirmado, como se explicó en fundamentos jurídicos anteriores, que uno de los   pilares sobre los que se fundó la Constitución de 1991 fue la búsqueda de la   paz. En este sentido, la sentencia T-102 de 1993,[242] destacó   cómo la “situación de violencia que vive el pueblo colombiano ha tomado   cauces inusitados. Todos los días homicidios, secuestros, emboscadas,   carros-bomba, atentados contra oleoductos y entidades de diverso orden, toma de   pueblos y saqueos de entidades bancarias. Todo ello comprende el cotidiano   resumen de la violencia que en los actuales momentos azota al país. No en vano   nos encontramos en lo que hoy se denomina Estado de ‘conmoción interior’, a cuyo   amparo el Gobierno ha venido adoptando medidas tendientes al restablecimiento   del orden. No en vano la paz fue uno de los principales fines buscados en el   nuevo consenso social, al punto de ser denominada la Asamblea Nacional   Constituyente como ‘La Constituyente de la Paz’.”    

34. Conforme al   numeral 4 del artículo 189 de la Constitución, el Presidente de la República es   la autoridad pública competente para “conservar en todo el territorio el   orden público y restablecerlo donde fuera turbado”. En consecuencia, los   gobernadores y los alcaldes tienen el deber de cumplir con las órdenes que el   Jefe de Estado emita sobre este asunto. De manera que “ninguna persona ni   autoridad dentro del Estado se halla autorizada para actuar con independencia   del Presidente de la República y menos en contra de sus determinaciones en lo   referente a la conducción de la política de orden público, ni para sustituirlo   en parte alguna del territorio por cuanto concierne a las medidas que deban   adoptarse para enfrentar los fenómenos que enturbian la pacífica convivencia.”[243]    

En todo caso,   el Presidente tiene la potestad de delegar en otros funcionarios del Gobierno   Nacional acciones por medio de las que se busque el restablecimiento del orden   público; y, por tanto, sus delegados pueden llevar a cabo diálogos durante un   proceso de paz e incluso suscribir acuerdos intermedios o instrumentales. Dichas   actuaciones deben llevarse a cabo conforme a lo determinado por el Presidente,   quien emite las respectivas instrucciones y lineamientos orientadores de la   función de sus delegados. Sin embargo, el Jefe de Gobierno es la única autoridad   pública autorizada para firmar los acuerdos definitivos de un proceso de paz. Al   respecto se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-214 de 1993,[244]  al señalar que “el acto de firma de los acuerdos definitivos, mediante el   cual se plasman con carácter vinculante los pactos que constituyan resultado   final de los diálogos, está reservado de manera exclusiva al Presidente de la   República en su calidad de Jefe del Estado. Dada la índole del compromiso que se   contrae y sus repercusiones para el futuro de la colectividad, el contenido del   acuerdo de paz no puede quedar en manos de personas distintas a aquella que   tiene a su cargo la conducción del orden público (artículo 189, numeral 4 C.N.).   Se trata de decisiones de alta política reservadas, por tanto, al fuero   presidencial y que, dada su naturaleza, no son delegables. La figura prevista en   el artículo 211 de la Carta no sería aplicable a ellas, en especial si se   recuerda que, por mandato de la propia norma, la delegación exime de   responsabilidad al delegante, mientras que el ejercicio de las atribuciones de   los estados de excepción compromete al Presidente de la República (artículo   214-5 C.N.), precisamente por su gravedad y trascendencia.”    

En ese mismo   sentido se manifestó la Corte en la sentencia C-048 de 2001,[245] en la que   afirmó “[n]o obstante la generalidad del deber social de ‘propender al logro   y mantenimiento de la paz’ (C.P. art. 95-6), la rama ejecutiva es la principal   responsable de cumplir con la obligación de adelantar los medios pertinentes y   necesarios para proteger la seguridad de los habitantes del territorio   nacional.”    

35. Con   todo, el hecho de que el Presidente sea la autoridad competente para firmar un   acuerdo final en materia de paz, no implica que este sea el único poder   constituido sobre el que recae la obligación de adelantar acciones tendientes a   la consecución de la paz. De hecho, ello resultaría un imposible en el Estado   colombiano fundado sobre el principio de división de poderes y la colaboración   armónica de las ramas del poder público. Es decir que si bien la competencia de   restablecer el orden público le corresponde al Presidente de la República y este   indefectiblemente es quien debe firmar un acuerdo final de paz, las otras ramas   del poder público también deben desarrollar lo que les corresponda dentro de la   órbita de sus respectivas atribuciones en esta materia. Así lo afirmó la   Corte Constitucional en la sentencia C-283 de 1995, al establecer que“[n]o   puede desconocerse, por otra parte, que en el ejercicio de las funciones   públicas, si bien la Constitución ha establecido el criterio general de la   separación, que reserva a cada rama una órbita de atribuciones en la que no   pueden inmiscuirse las demás, ella misma ha señalado que todas colaboran   armónicamente para la realización de los fines del Estado (Artículo 113 C.P.).”[246]    

36. El   logro de dicho mandato requiere la colaboración de las diferentes ramas del   poder público, como se evidencia de la descripción de los roles explicada en   este apartado. A la Rama Legislativa le corresponde adoptar las leyes que   desarrollen el acuerdo de paz que haya suscrito el Jefe de Estado, pues a este   último solamente se le confía una función legislativa excepcional para el   control del orden público. Lo anterior conlleva que el Congreso sea la instancia   con competencia privativa para dictar normas de carácter general y abstracto   sobre las materias no solo relacionadas con la preservación del orden público,   sino también aquellas dirigidas a la superación del conflicto y el logro de la   reconciliación y la paz, incluidas las vinculadas a la justicia transicional.        

En conclusión,   se tiene que el Presidente de la República tiene la atribución constitucional de   suscribir acuerdos de paz.  Sin embargo esta facultad, como corresponde en   un Estado constitucional, se ejerce en el marco de la regulación prevista por el   Congreso, la cual si bien no se superpone a la competencia en comento, si le   fija válidamente los contornos de su ejercicio en concreto.  A su vez,   estos límites y condiciones resultan reforzados en su legitimidad democrática   cuando no solo han sido previstos por el Legislativo, sino que también han sido   previamente soportados por la refrendación popular, según lo explicado en   fundamentos jurídicos anteriores.    

37. Finalmente,   el poder judicial también encuentra un rol en el ámbito de los mecanismos de   justicia transicional para la superación del conflicto armado y la consecución   de la paz.  De manera similar a como sucede respecto de la competencia adscrita   el Ejecutivo, la Rama Judicial tiene la competencia exclusiva de adjudicación,   que en el caso particular analizado se traduce en la potestad de investigar y   sancionar las conductas cometidas en el marco del conflicto armado.  Por lo   tanto, solo en tanto la Constitución o la Ley determinen instancias particulares   y excepcionales de justicia transicional, los jueces estarán habilitados a hacer   uso de las mismas, como parte de las medidas para la superación del conflicto,   el logro de la reconciliación y la satisfacción de los derechos de las víctimas   a la verdad, la justicia, la reparación y las garantía de no repetición.   Asimismo, también debe servir como una vía adecuada para el cumplimiento del   deber estatal de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los   derechos humanos.    

A este   respecto, debe insistirse en que la definición de procedimientos especiales para   la investigación y sanción penal es una materia que tiene estricta reserva legal   y que, por definición, (i) debe tener naturaleza excepcional y transitoria; (ii)   debe ser compatible con los fines de la transición hacia la paz, explicados en   fundamentos jurídicos anteriores.  Sobre este particular, la sentencia   C-715 de 2012[247]  reconoce que si bien en procesos de transición es posible considerar compatibles   con la Constitución tratamientos penales diferenciados y más benignos para los   responsables, en todo caso deben cumplirse con unos mínimos materiales,   generalmente vinculados a las obligaciones del Estado hacia las víctimas. Así,   “la determinación de límites frente a figuras de exclusión de responsabilidad   penal o de disminución de las penas en procesos de transición, en cuanto no es   admisible la exoneración de los responsables de graves violaciones a los   derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario, y por tanto el deber de   juzgar y condenar a penas adecuadas y proporcionales a los responsables de los   crímenes investigados. Esta regla, como lo ha señalado la Corte, solo puede   tener excepciones en procesos de justicia transicional en los cuales se   investiguen a fondo las violaciones de derechos humanos y se restablezcan los   derechos mínimos de las víctimas a la verdad y a la reparación integral y se   diseñen medidas de no repetición destinadas a evitar que los crímenes se   repitan”.  Es claro que tales restricciones deben ser incorporadas por   el Legislador, al momento de establecer un régimen penal especial, en procesos   de transición.    

38. En   conclusión, tanto la jurisprudencia constitucional como el derecho internacional   concuerdan en la viabilidad y legitimidad del uso de mecanismos excepcionales   para la superación del conflicto armado y el logro de la reconciliación, dentro   de un marco respetuoso de los valores fundamentales del Estado constitucional y,   específicamente, los derechos de las víctimas.     

Las medidas de   transición hacia la paz son de diversa índole, yendo más allá de la previsión de   reglas especial sobre juzgamiento y sanción de delitos.  Incorporan   diferentes medidas judiciales, administrativas, etc., unívocamente dirigidas al   logro de dicho derecho-deber.  De igual manera, los argumentos expuestos   demuestran que la participación democrática y en particular los instrumentos de   refrendación popular de los acuerdos, son acciones no solo válidas sino   deseables, con miras a dotar de las acciones para la consecución de la paz del   máximo grado de legitimidad democrática posible.  Esto bajo el entendido que una   de las finalidades que su buscan con la terminación de los conflictos armados es   el fortalecimiento de la democracia y del Estado de Derecho.    

Análisis   del título y del articulado del proyecto de ley estatutaria    

Para el   análisis de cada uno de los artículos que componen el proyecto de ley   estatutaria, la Corte adoptará la siguiente metodología. En primer lugar, se   transcribirá el artículo correspondiente, para luego citar los argumentos   centrales de las intervenciones sobre el mismo. A partir de este marco, se   decidirá la constitucionalidad de cada disposición.    

Título y   Artículo 1º    

El texto   analizado es el siguiente:    

Ley   Estatutaria No. ___    

Por medio   de la cual se regula el plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final para   la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera    

Artículo   1º. Plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del   conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. El Presidente de la República con la firma de todos los   Ministros, podrá someter a consideración del pueblo mediante plebiscito, el   Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz   Estable y Duradera, el cual estará sometido en su trámite y aprobación a las   reglas especiales contenidas en la presente ley.    

29. Varios   intervinientes sostienen que el artículo 1º viola la Constitución, en la medida   en que somete a consideración del Pueblo el derecho a la paz, por medio de un   plebiscito especial. A través del plebiscito previsto en el artículo 1º, se   estaría dejando a la refrendación popular la eficacia de ese derecho, lo cual es   inconstitucional en tanto desconoce el carácter contra mayoritario de los   derechos fundamentales. Así por ejemplo, en la audiencia pública uno de los   intervinientes señaló que así como la prohibición de la esclavitud no puede   ponerse a consideración del Pueblo, tampoco podría hacerse lo propio respecto   del derecho a la paz.    

En la misma   línea, otros intervinientes consideran que la norma es inexequible en su   integridad, en tanto el Presidente tiene la competencia constitucional exclusiva   para suscribir acuerdos de paz, razón por la cual el legislador estatutario no   puede someter esa competencia a la refrendación popular. Una evidencia de ello   es que el Presidente de la República, en ejercicio de sus competencias   constitucionales, viene negociando con las FARC-EP un acuerdo para la   terminación del conflicto, el cual se comprende como acción estatal para otorgar   vigencia al derecho – deber de la paz, contenido en el artículo 22 C.P.    

Otros de los   intervinientes afirman que la norma es inexequible, puesto que el mecanismo   consagrado no corresponde a un plebiscito, en tanto no cumple con la naturaleza   jurídica de ese instrumento de participación ciudadana. Esto por tres motivos   principales. El primero, el mecanismo contenido en el PLE tiene los efectos   propios de un referendo, en la medida en que está incluyendo dentro de la   Constitución, en virtud de la refrendación popular, el contenido del Acuerdo   Final. Esto conllevaría a una reforma constitucional por la vía de un   plebiscito. En razón de ello, uno de los intervinientes pide a la Corte que   declare la exequibilidad condicionada del precepto, sustituyéndose por un   referendo. Junto con esta crítica señalan que este plebiscito es inexequible al   afectar la libertad del elector, puesto que debido a la naturaleza de la   pregunta en los plebiscitos los ciudadanos no podrán pronunciarse sobre cada uno   de los contenidos específicos del Acuerdo Final, sino por su refrendación   integral. Esto resulta agravado, como lo señala uno de los intervinientes en la   audiencia pública, por el hecho que los contenidos del Acuerdo Final son “vagos   y ambiguos”, de manera que el electorado no tendrá la posibilidad de conocer   adecuadamente su contenido, lo que restaría el valor democrático del mecanismo   de refrendación, por la vía de la restricción material de la libertad del   elector.    

El segundo   motivo de inexequibilidad se basa en considerar que es propio de los   plebiscitos, y así lo ha señalado la jurisprudencia constitucional plasmada en   la sentencia C-150/15,[248]  que su decisión vincule únicamente al Gobierno y que no tenga carácter   normativo. En ese orden de ideas, como en este caso y conforme al artículo 3º   del PLE los efectos vinculantes se predican hacia las diferentes ramas del poder   público, entonces no podría concluirse que se está ante un plebiscito. Por ende,   algunos intervinientes solicitan a la Corte que declare inexequible el PLE por   este motivo. Otros indican que este Tribunal puede adoptar una sentencia   condicionada, la cual declare que el mecanismo de participación es una “consulta   popular especial” o un “mecanismo especial de refrendación”, que incorpora   efectos tanto plebiscitarios como refrendatarios.    

Finalmente,   otros intervinientes consideran que los mecanismos de participación ciudadana no   pueden ser otros distintos que los previstos en el artículo 103 de la   Constitución. Así, el legislador estatutario ha desconocido ese carácter   taxativo en la medida en que el plebiscito contenido en el PLE tiene naturaleza   especial. Sobre el mismo respecto, la Procuraduría General sostiene que se viola   los principios de legalidad y generalidad de la ley cuando el legislador   estatutario prevé un mecanismo ad hoc de participación ciudadana,   aplicable únicamente para la refrendación popular de un acuerdo específico   suscrito entre el Gobierno y el grupo armado ilegal FARC-EP.    

En   consecuencia, en este apartado se resolverán cada una de estas controversias   jurídicas, en el orden que se ha indicado anteriormente.    

40. Para   resolver estos asuntos, la Corte parte de una premisa básica, según la cual es   compatible con la Constitución la previsión por parte del legislador, en este   caso el legislador estatutario, de mecanismos de participación ciudadana que   canalicen la voluntad del Pueblo soberano en asuntos trascendentales del Estado.   En la sección anterior de esta sentencia, que fija el marco teórico general para   adoptar el fallo en lo que respecta a los mecanismos de participación   democrática y particularmente el plebiscito, se hizo permanente insistencia en   el lugar central que tiene la participación ciudadana en el Estado   Constitucional, basado en el principio y valor de la democracia participativa.   El imperativo democrático del modelo de ejercicio del poder político contenido   en la Constitución de 1991 significa, precisamente, que se potencien hasta donde   sean fáctica y jurídicamente posible las vías para la participación de los   ciudadanos en las decisiones que se adoptan por el Estado. Esto coincide con la   índole expansiva y universal del principio democrático, según se ha explicado   también en precedencia.    

Por tanto, en   el Estado Constitucional colombiano las normas que habilitan la participación   ciudadana son generalmente compatibles con la Constitución, precisamente debido   a que encuentran su fundamento teórico en el principio democrático y, por ende,   en uno de los elementos estructurales que definen y dan sentido a la Carta. La   consulta a los ciudadanos de los asuntos públicos, además, se muestra como un   desarrollo adecuado del principio de soberanía popular, el cual se basa en   advertir que la justificación del poder político es su legitimidad democrática,   identificable a través de la consulta sobre las opciones políticas que avala la   ciudadanía.    

Por supuesto,   lo expresado no significa que cualquier forma de participación sea compatible   con la Constitución. Con el fin de evitar los excesos que se derivan de una   concepción apenas formal de la democracia, los mecanismos de participación están   circunscritos por límites materiales, entre los que se destacan el acatamiento   de la regla de mayoría, la protección de las minorías, la garantía de la   libertad del elector y la necesidad que la decisión adoptada sea representativa.[249]  Sin la verificación de estos límites, los mecanismos de participación ciudadana   solo serían democráticos en apariencia, y terminarían vinculados con prácticas   autoritarias fundadas en usos instrumentales del llamado a la voluntad del   Pueblo. Por lo tanto, el análisis de constitucionalidad de las normas del PLE,   está sustentada tanto en la validez general de las normas legales que prevén   instancias de participación, como en la verificación acerca del acatamiento de   los límites materiales antes señalados.    

41. Fijada esta   premisa inicial, la Corte considera que buena parte de las críticas expuestas   pueden resolverse a través de la definición del contenido y alcance del título y   el artículo 1º del PLE y, en especial, de la naturaleza del plebiscito especial   que ha previsto en legislador estatutario. En seguida se analiza cada uno de los   tres argumentos propuestos por los intervinientes, que sustentan la solicitud de   declarar la inexequibilidad o la exequibilidad condicionada del artículo 1º y el   título del PLE objeto de análisis.    

La Sala   advierte que lo planteado por algunos intervinientes, quienes hacen equivalente   al plebiscito especial contenido en el PLE a una refrendación del derecho a la   paz, se basa en una ostensible confusión sobre el alcance de dicho mecanismo de   participación. El Acuerdo Final materializa una decisión política del Presidente   de la República sobre materias negociadas entre el Gobierno y el grupo armado   ilegal, como condiciones para el fin del conflicto y el logro de la paz. Así   pues, este Acuerdo no tiene el alcance de definir el contenido del derecho –   deber a la paz, previsto el artículo 22 C.P., sino que tiene un propósito mucho   más limitado: fijar las condiciones específicas de finalización del conflicto   armado con un grupo armado ilegal.    

Es decir que el   propósito del proyecto de legislación es someter a la validación o refrendación   del Pueblo la decisión política del Presidente de la República relacionada con   una salida negociada del conflicto armado, que se materializa en el Acuerdo   Final. Esta Corporación ha expresado que “el derecho a la paz ‘implica para   cada miembro de la comunidad, entre otros derechos, el de vivir en una sociedad   que excluya la violencia como medio de solución de conflictos, el de impedir o   denunciar la ejecución de hechos violatorios de los derechos humanos y el de   estar protegido contra todo acto de arbitrariedad, violencia o terrorismo’. Y,   en otro pronunciamiento la Corte señaló que ‘el derecho y el deber a la paz   obligan al juez constitucional a expulsar las leyes que estimulen la violencia y   que alejen las posibilidades de convertir los conflictos armados en conflictos   políticos’”. En ese sentido, no se está sometiendo a discusión del   electorado el derecho a la paz, sino en el Acuerdo Final, el cual debe ser   comprendido para efectos de este proceso como una forma de política pública con   la que se busca desarrollar y materializar el derecho-deber a la paz, a fin de   lograr eficacia material en un escenario concreto de conflicto armado.    

El artículo 1º   del PLE establece, de acuerdo con su sentido literal, que el Presidente podrá   someter a consideración del Pueblo mediante plebiscito el denominado Acuerdo   Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y   Duradera. En ese sentido, lo que la norma prevé es una habilitación que   confiere el legislador estatutario al Presidente para que convoque, si así lo   decide, a un plebiscito que tiene por objeto la refrendación popular de un   Acuerdo Final, que en la actualidad corresponde al que está actualmente en   negociación con las FARC-EP, aunque, como se explicó en apartados anteriores de   esta sentencia, no existe una limitación en el PLE sobre la naturaleza de los   actores armados incluidos en dicho Acuerdo Final.    

El alcance de   la norma se refiere a instaurar un plebiscito especial, desarrollado por los   demás artículos del PLE, que tiene a su vez un fin particular, el cual es   someter a consideración del Pueblo un documento específico, esto es, el Acuerdo   Final. A su vez, ese Acuerdo Final actualmente correspondería a la finalización   de las negociaciones de paz adelantadas entre el Gobierno Nacional, representado   por un equipo negociador, y los mandos del grupo armado ilegal FARC-EP. El   artículo 1º del PLE denota, entonces, un instrumento especial de participación   ciudadana, que tiene dicha condición en razón a que ha sido previsto como   herramienta de refrendación de un documento específico, en los términos   anotados.    

42. El Acuerdo   Final contiene las diferentes materias en las que han concordado el Gobierno y   el grupo armado ilegal como condiciones necesarias para la terminación del   conflicto y el logro de una paz estable y duradera. Son condiciones de diferente   índole: política, económica y social, que las partes estiman deben ser   implementadas para la finalización del conflicto armado interno. A pesar que al   momento de proferirse esta sentencia no se conoce el contenido definitivo del   Acuerdo y el Gobierno ha expresado que solo hasta que se establezca ese   contenido los avances parciales carecen de naturaleza definitiva, se conoce que   estas materias versarán sobre (i) el desarrollo agrario integral; (ii) la   participación en política, en particular de los integrantes de los grupos   armados en armas; (iii) fin del conflicto armado; (iv) el problema de las drogas   ilícitas; (v) los derechos de las víctimas; y (vi) la implementación,   verificación y refrendación de los acuerdos.[250]    

Sobre este   particular, es importante tener en cuenta la naturaleza de los efectos de la   decisión de refrendación del Acuerdo Final a través del plebiscito especial.   Como se explicará con mucho más detalle al analizar la constitucionalidad del   artículo 3º del PLE, la Corte advierte que los potenciales efectos aprobatorios   del Acuerdo Final, solo tienen como objeto activar la implementación del mismo,   así como darle legitimidad democrática y estabilidad temporal. En el caso   contrario, esto es, la desaprobación del plebiscito especial, lo que se afecta   es la implementación normativa del Acuerdo por parte del Presidente de la   República, pero ello no significa que la decisión del Pueblo haya privado de   contenido al derecho a la paz, pues esto no es lo que se somete a discusión, ni   menos que afecte el ejercicio de acciones para la conservación del orden   público, entre ellas la suscripción de acuerdos de paz con grupos armados al   margen de la ley, pues esta es una competencia constitucional del Presidente,   según tuvo oportunidad de explicarse en el fundamento jurídico 33 y siguientes   de esta sentencia.    

La Corte   concurre con varios de los intervinientes, en el sentido que los derechos   fundamentales no pueden ser sometidos a su refrendación por parte de las   mayorías, en tanto son comprendidos por la teoría constitucional precisamente   como dispositivos contra mayoritarios, según se explicó ampliamente en el   fundamento jurídico 11.2 de esta decisión. Adicionalmente, debe resaltarse que   su vigencia tampoco podría someterse a la voluntad popular a través de un   plebiscito, puesto que está suficientemente definido que este no es un mecanismo   de reforma constitucional. En tal sentido, los efectos del plebiscito regulado   en el PLE deben comprenderse de manera restringida, sin que pueda concluirse   desde el texto del artículo 1º, ni de sus antecedentes legislativos, que el   mismo tenga por objeto someter a la refrendación popular el derecho a la paz,   sino apenas un Acuerdo específico, que toma la forma de desarrollo de ese   derecho, particular y concreto respecto del grupo armado con el cual se   suscribirá tal convención.    

Al margen de   una valoración sobre la conveniencia de ese Acuerdo Final, asunto que es ajeno   al presente análisis, lo que se encuentra es que el artículo 1º del PLE no tiene   por objeto regular el derecho – deber a la paz, sino prever un mecanismo   especial de participación ciudadana destinado a refrendar popularmente un   Acuerdo en particular, acción que debe comprenderse como apenas una expresión de   dicho derecho fundamental. En otras palabras, tanto el PLE como el Acuerdo Final   están plenamente subordinados al derecho – deber de la paz, sin que sea   jurídicamente factible inferir que el plebiscito especial se superpone, deroga a   modifica dicho contenido constitucional.    

En este   aspecto, la Corte debe ser enfática en señalar que el derecho – deber a la paz   no sufre merma alguna por el hecho de la aplicación de un mecanismo especial de   refrendación del Acuerdo Final. El interrogante que se estaría sometiendo al   Pueblo en una eventual convocatoria, si el Presidente así lo decide en tanto la   Constitución le otorga esa prerrogativa de convocar o no el plebiscito (Art. 104   C.P.), es si avala el Acuerdo Final para la terminación del conflicto. No se   está cuestionando al Pueblo si está de acuerdo con que el derecho a la paz   continúe vigente o cuál debería ser su alcance, sino únicamente si avala un   Acuerdo en específico suscrito entre el Gobierno Nacional y el grupo armado   ilegal. Asimismo, la decisión popular no tiene por objeto modificar el alcance   del artículo 22 C.P., por la simple razón que el plebiscito no es un mecanismo   de reforma constitucional, de modo que lo sostenido por algunos intervinientes   en ese sentido carece de sustento.    

Antes bien, la   Sala considera que someter a la consideración del Pueblo el Acuerdo Final, que   tiene por objeto precisamente la superación del conflicto y el logro de un paz   estable y duradera, es un acto compatible con la vigencia del derecho – deber a   la paz, comprendido en su dimensión de fin esencial del Estado y principio   fundante del modelo constitucional vigente. En tal sentido, la Corte reitera lo   expresado en la sentencia C-784 de 2014,[251]  al señalar que “[e]scoger un mecanismo de   participación democrática para terminar el conflicto y transitar hacia la paz es   una opción que interpreta cabalmente la filosofía de la Carta de 1991. La   Constitución de 1991 expresa entre sus compromisos los de alcanzar la paz y   promover la participación ciudadana (CP arts 1, 2, 40, 22 y 103), pero no como   objetivos que deban o puedan perseguirse desarticuladamente. La consecución de   la paz y el mejoramiento de la democracia son objetivos interdependientes y   complementarios. La paz es condición de una democracia plena, en la cual los   individuos y los grupos puedan pensar y actuar libres de coacción o amenazas   contra su vida, su integridad física o moral. A su vez, la democracia a la cual   aspira la Constitución es aquella en la cual la colectividad decide luego de   participar con su deliberación en los asuntos que le atañen (CP arts 1 y 2).   Promover esta forma de democracia participativa y deliberativa es al mismo   tiempo sentar las bases para posibilitar la paz, pues deliberar es ante todo   ajustar los métodos y las condiciones de resolución de conflictos y diferencias   a la pretensión de convivencia pacífica que subyace al derecho a la paz (CP art   22)”    

43. En relación   con el segundo grupo de censuras al artículo 1º, se parte de advertir que, como   se señaló en el fundamento jurídico 34, efectivamente la Carta Política y la   jurisprudencia constitucional han definido que el Presidente de la República es   el titular de la competencia para suscribir acuerdos con grupos armados   ilegales, tendientes a la superación del conflicto y el mantenimiento del orden   público. Esta prerrogativa está fundada en que, conforme a la Constitución, el   Presidente de la República es la autoridad competente para mantener el orden   público y restablecerlo cuando fuera turbado (Artículo 189-4 C.P.). Así lo ha   reconocido la jurisprudencia constitucional desde el inicio, la sentencia C-214   de 1993,[252]  al analizar la exequibilidad del Decreto Legislativo destinado a facilitar los   diálogos con grupos guerrilleros, lograr su desmovilización y reintegración a la   vida civil, señaló que “el acto de firma de los   acuerdos definitivos, mediante el cual se plasman con carácter vinculante los   pactos que constituyan resultado final de los diálogos, está reservado de manera   exclusiva al Presidente de la República en su calidad de Jefe del Estado. Dada   la índole del compromiso que se contrae y sus repercusiones para el futuro de la   colectividad, el contenido del acuerdo de paz no puede quedar en manos de   personas distintas a aquella que tiene a su cargo la conducción del orden   público (artículo 189, numeral 4 C.N.). Se trata de decisiones de alta política   reservadas, por tanto, al fuero presidencial y que, dada su naturaleza, no son   delegables. La figura prevista en el artículo 211 de la Carta no sería aplicable   a ellas, en especial si se recuerda que, por mandato de la propia norma, la   delegación exime de responsabilidad al delegante, mientras que el ejercicio de   las atribuciones de los estados de excepción compromete al Presidente de la   República (artículo 214-5 C.N.), precisamente por su gravedad y trascendencia.”[253]    

Esta   competencia no solo se hace presente en los estados de excepción, sino que   también el legislador ha reconocido dicha facultad con carácter permanente,   dotando al Presidente de la República de diferentes herramientas para el logro   de dichos acuerdos y, con ellos, ejercer cabalmente la competencia de   conservación del orden público, prevista en el artículo 189-4 C.P. En este caso   es paradigmática la Ley 418 de 1997, prorrogada por sucesivas leyes posteriores.    

El artículo 8º   de dicha normatividad, cuya vigencia fue prorrogada por el artículo 1º de la Ley   1779 de 2016, indica que los representantes autorizados expresamente por el   Gobierno Nacional[254],   con el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia   pacífica y lograr la paz, podrán, entre otras acciones (i) realizar todos los   actos tendientes a entablar conversaciones y diálogos con grupos armados   organizados al margen de la ley; y (ii) adelantar diálogos, negociaciones y   firmar acuerdos con los voceros o miembros representantes de dichos grupos   armados, dirigidos a: obtener soluciones al conflicto armado, lograr la efectiva   aplicación del derecho internacional humanitario, el respeto de los derechos   humanos, el cese de hostilidades o su disminución, la reincorporación a la vida   civil de los miembros de estas organizaciones o su tránsito a la legalidad y la   creación de condiciones que propendan por un orden político, social y económico   justo.    

Del mismo modo,   acerca de estas facultades, la jurisprudencia constitucional ha señalado que si   bien el Presidente tiene diversas alternativas para cumplir con la obligación   constitucional de mantenimiento del orden público, entre ellas el uso de la   fuerza, la vía negociada tiene un valor especial, en tanto se ajusta en mayor y   mejor medida con el propósito constitucional de la convivencia pacífica. Sobre   este particular, la sentencia C-048 de 2001,[255]  precisamente al analizar la constitucionalidad de algunas disposiciones   contenidas en la Ley 418 de 1997, determinó que “[d]entro de los   medios para el mantenimiento y conservación del orden público, el Presidente de   la República puede adoptar diferentes tipos de medidas, las cuales pueden   oscilar entre las soluciones pacíficas de conflictos hasta la utilización de   acciones coercitivas como el uso de la fuerza, tal es el caso de la declaratoria   de estado de guerra para repeler la agresión exterior (C.P. art. 212). Sin   embargo, los instrumentos pacíficos para la solución de conflictos se acomodan   mejor a la filosofía humanista y al amplio despliegue normativo en torno a la   paz que la Constitución propugna. De ahí pues que, las partes en controversia,   particularmente en aquellos conflictos cuya continuación pone en peligro el   mantenimiento de la convivencia pacífica y la seguridad nacional, deben   esforzarse por encontrar soluciones pacíficas que vean al individuo como fin   último del Estado.”    

44. A partir de   esta comprobación sobre la competencia exclusiva del Presidente para suscribir   acuerdos de paz, coligen algunos intervinientes que el plebiscito especial   previsto en el PLE, es inexequible, en tanto estaría trasladándose al Pueblo esa   competencia, en contradicción con la Carta Política. La Sala Plena considera que   esta conclusión es desacertada, al menos por dos razones principales: (i) la   contradicción lógica y teórica que plantea; y (ii) el reconocimiento del   carácter universal y expansivo del principio democrático.    

44.1. En cuanto   a la primera razón, la Corte advierte que el argumento planteado lleva a   considerar, necesariamente, que cuando la Constitución confiere a una autoridad   del Estado determinada competencia, esto inhabilita la posibilidad de utilizar   un mecanismo de participación ciudadana sobre esa misma materia, pues ello   significaría trasladar dicha competencia al Pueblo. De aceptarse este argumento,   no sería posible utilizar ninguno de los mecanismos de participación previstos   en la Constitución, puesto que cada uno de ellos supone consultar al Pueblo   sobre asuntos que recaen en la competencia de autoridades del Estado.    

Para el caso   particular de la consulta popular y del plebiscito, el artículo 104 C.P. dispone   que lo que se somete al Pueblo son “decisiones de transcendencia nacional”. Es   evidente que dichas decisiones generalmente corresponden a asuntos relacionados   con la competencia de las autoridades del Estado, pero que en razón de su   transcendencia y conveniencia política se decide que algunas de ellas sean   avaladas por el favor popular, aunque podrían ser adoptadas directamente por las   autoridades investidas para ello por la Constitución y la ley. Del mismo modo,   para el caso del referendo, se somete al Pueblo la aprobación de un contenido   normativo que, de manera general, pudo haber sido promulgado por las   corporaciones públicas habilitadas para ello por la Constitución. Sin embargo,   con el ánimo de darle una mayor legitimidad democrática a la decisión, se   prefiere el mecanismo refrendatario.    

Adicionalmente,   debe tenerse en cuenta que la obligatoriedad jurídica del uso de mecanismos de   participación para avalar decisiones estatales se predica, en los términos del   artículo 377 C.P., al caso del referendo constitucional para reformar los   derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II de la Constitución y a sus   garantías, los procedimientos de participación popular o respecto del Congreso,   en las condiciones previstas en dicha norma superior. En los demás casos, el uso   de los mecanismos de participación para la refrendación de decisiones públicas   es facultativo, aunque no por ello menos crucial para el fundamento mismo de la   democracia constitucional.    

Un ejemplo   sencillo, planteado por algunos de los intervinientes, permite dilucidar mejor   la cuestión: De acuerdo con el ordenamiento jurídico aplicable y conforme al   ejercicio de la función de policía, los alcaldes tienen la competencia para   adoptar las medidas tendientes a asegurar la seguridad y la convivencia   pacífica, entre ellas la fijación de políticas de tráfico vehicular y de   protección del ambiente. En el caso del Distrito Capital de Bogotá, se sometió a   consulta popular la decisión de restringir el tránsito vehicular a los   automotores de uso particular el primer jueves del mes de febrero de cada año.   Esta medida fue aprobada por los ciudadanos y se conoce tradicionalmente como el   “día sin carro”. Con todo, el alcalde está plenamente habilitado para fijar   otros “días sin carro”, a través de decretos y sin que medie consulta popular,   lo cual efectivamente ha sucedido no solo en Bogotá sino en otras ciudades del   país.  De la misma forma, la previsión de esa consulta popular en nada   afecta o disminuye la competencia de los alcaldes para definir las medidas   generales de tránsito vehicular, en ejercicio de la función de policía.    

Llevado este   ejemplo al caso analizado, es un tema pacífico en la jurisprudencia   constitucional que el Presidente tiene la competencia exclusiva para suscribir   acuerdos con grupos armados ilegales y con el fin de lograr la finalización del   conflicto y la eficacia del derecho – deber a la paz. Con todo, la misma   Constitución lo habilita para someter asuntos de trascendencia nacional a la   refrendación popular a través de plebiscito y, a su vez, no existe ninguna duda   acerca que la suscripción y posterior implementación del Acuerdo Final es un   asunto de la mayor importancia para el Estado, pues está vinculado con el   esfuerzo para la superación del conflicto armado interno que, por desgracia, ha   prefigurado la historia colombiana del último medio siglo. Por ende, no tienen   razón los intervinientes que sostienen que el uso de ese mecanismo de   refrendación es inconstitucional por ese motivo. Antes bien, como coinciden la   mayoría de intervinientes en este proceso, al igual que la Procuraduría General,   el Acuerdo Final tiene profundas implicaciones en el orden jurídico y social,   habida consideración de su extensión y de las sensibles materias que aborda. Por   lo tanto, resulta compatible con un concepto democrático participativo del   modelo constitucional, que se someta a la consideración del Pueblo de forma   previa a su implementación.    

44.3. En cuanto   a la segunda razón, la Corte advierte que el reconocimiento del carácter   universal y expansivo del principio democrático otorga validez al uso de la   figura del plebiscito especial para la refrendación popular del Acuerdo Final.   En términos simples, estas condiciones se refieren a que el uso de mecanismos   democráticos para la adopción de decisiones que afectan a los integrantes de la   comunidad política debe expresarse en los diferentes niveles de decisión, tanto   públicos como privados. Asimismo, la consolidación del principio democrático   supone una permanente ampliación del uso de mecanismos participativos en esos   diferentes niveles, de modo que se otorgue eficacia material al fin esencial del   Estado de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan,   así como en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación   (Art. 2º C.P.). La Corte coincide con varios de los intervinientes en el sentido   que el Acuerdo Final al que refiere el PLE tiene una especial trascendencia,   puesto que busca finalizar el largo conflicto armado interno respecto del   principal grupo armado ilegal, razón por la cual supone la posterior   implementación de reformas y acciones estatales de amplio espectro. Existe, en   ese orden de ideas, una relación directamente proporcional entre la   transcendencia e importancia de las medidas a adoptar y la necesidad de otorgar   la mayor participación posible.  Es decir, la naturaleza universal y   expansiva del principio democrático encuentra una expresión reforzada en el caso   del plebiscito especial.  Si se parte de la base de considerar que la   Constitución propugna por la participación de los ciudadanos en los asuntos que   los afectan, entonces, resulta constitucional una medida legislativa que permite   la concurrencia del Pueblo en decidir la validez del Acuerdo Final, en tanto   mecanismo para la superación del conflicto armado.     

De igual   manera, también se advierte desde la ciencia política comparada que una de las   condiciones que favorece el éxito de las transiciones hacia la paz, así como el   restablecimiento del régimen democrático luego del conflicto, ha sido la   previsión de escenarios para la participación ciudadana. Al respecto, con base   en la investigación de procesos de paz en Suráfrica, Irlanda y Chipre, entre   otros, se concluye que “los procesos de paz puede ser más efectivos y   estables cuando son impulsados por expresiones amplias de apoyo público. (…)  Los referendos[256]  son pasos decisivos en los procesos de paz y generalmente tienen efectos a largo   plazo en lo que respecta a la consolidación o aplazamiento de la paz”[257]  Sobre este último aspecto, los mismos estudios concluyen que si bien existe   un vínculo entre la legitimidad democrática de los procesos de paz y los   procedimientos de refrendación popular, en todo caso su utilización entraña   riesgos aparejados a la contradicción entre la voluntad política del electorado   y el sentido de los acuerdos de paz, particularmente en sociedades altamente   divididas. En cualquier caso, los “referendos extienden en el futuro y   confieren legitimidad y compromiso respecto del acuerdo, por un lapso de tiempo   mayor al que confieren las elecciones. Asimismo, el diseño adecuado de los   referendos puede llevar a resultados exitosos en procesos de paz a pesar de las   condiciones que predecirían lo contrario.”[258]    

Con base en lo   expuesto, la Corte advierte que concurren razones de peso en la teoría   constitucional y en la ciencia política, que sugieren la importancia del uso de   mecanismos de refrendación popular de paz. Estas mismas premisas fueron   reiteradas por este Tribunal, según se explicó en el fundamento jurídico 30 de   esta sentencia, al momento de declarar la exequibilidad de la ley que previó los   referendos constitucionales para la implementación del Acuerdo Final. Ahora   bien, también debe anotarse que dicha refrendación popular genera una serie de   efectos jurídicos y políticos en cuanto a la vinculatoriedad del Acuerdo,   asuntos que serán asumidos por la Corte al analizar la constitucionalidad del   artículo 3º del PLE.    

44.4.   Finalmente, a los dos argumentos expuestos se suma otro, propio de la lógica   jurídica, que milita en contra de la crítica examinada. Del hecho que una   conducta no sea jurídicamente obligatoria, no se sigue que esté prohibida.   Existen múltiples casos en el orden jurídico en donde diversas conductas o   acciones toman la forma de potestades, facultades y prerrogativas, distintas a   las obligaciones.    

Como se señaló   en la primera parte de esta sentencia, la iniciativa y convocatoria a plebiscito   es una competencia de ejercicio potestativo del Presidente de la República, pues   no de otra manera puede interpretarse la expresión “podrá consultar al Pueblo”,   prevista en el artículo 104 C.P. Por ende, no podría concluirse válidamente que   si no concurre el deber constitucional de refrendación popular del Acuerdo   Final, entonces el mismo está prohibido, pues ello sería confundir las   obligaciones jurídicas con las prerrogativas. Inclusive, si se llevase al   extremo la crítica planteada, el efecto sería la imposibilidad de realizar   ningún plebiscito en nuestro ordenamiento, puesto que no existe una norma   constitucional que le imponga al Presidente la obligación de usar dicho   mecanismo de participación.    

45. El tercer   tipo de censuras parte de señalar que el artículo 1º es inexequible, pues le   está otorgando la condición de plebiscito a un instrumento de participación que   no cumple con los elementos propios del mismo. Así, los intervinientes y la   Procuraduría General sostienen que la Corte debe bien declarar inexequible el   PLE por esa razón, o bien condicionar su exequibilidad a efectos que sea   considerado como un referendo o como otro mecanismo especial de refrendación del   Acuerdo Final.    

46. Para   resolver esta cuestión, debe partirse de definir cuál es la naturaleza jurídica   del plebiscito de conformidad con la Constitución. Como fue expuesto en el   estudio preliminar al análisis material del articulado del PLE, el referente   constitucional del plebiscito es mínimo. A este respecto, solo se encuentran   tres menciones particulares en la Carta a dicho mecanismo de participación: (i)   el artículo 103 C.P., que enuncia al plebiscito como uno de los “mecanismos de   participación del Pueblo en ejercicio de su soberanía”; (ii) el artículo 104   C.P., que es el fundamento común de la consulta popular del orden nacional y del   plebiscito, el cual prevé que el Presidente de la República, con la firma de   todos los ministros y previo concepto favorable del Congreso, podrá consultar al   Pueblo decisiones de transcendencia nacional. La misma norma establece que la   decisión del Pueblo será obligatoria y la consulta no podrá realizarse en   concurrencia con otra elección; y (iii) el artículo 241-3 C.P., norma que asigna   a la Corte Constitucional la competencia para decidir sobre la   constitucionalidad del plebiscito, únicamente por vicios de procedimiento en su   formación.    

47. La Corte, a   partir de esta comprobación, ha concluido que ante esa limitada regulación   constitucional del plebiscito, se amplía el margen de configuración normativa   del legislador estatutario, el cual está investido por la Carta Política de la   competencia para regular las instituciones y mecanismos de participación   ciudadana (Art. 152-d C.P.). Como se mencionó en la primera parte de esta   sentencia, la jurisprudencia reconoce que el amplio grado de libertad de   configuración legislativa se hace presente en el caso del plebiscito. Además, la   jurisprudencia constitucional ha establecido, en particular según las reglas   planteadas en la sentencia C-784/14[259]  y sintetizadas en el fundamento jurídico 30 de esta decisión, que el legislador   estatutario está habilitado para fijar mecanismos especiales de refrendación   popular de acuerdos de paz, pues ello es plenamente compatible con el principio   democrático participativo que informa el modelo de Estado previsto en la   Constitución.[260]    

En otras   palabras, no concurre ninguna previsión en la Carta Política que impida que el   legislador estatutario, a partir de la consideración de la conveniencia   política, prevea distintos mecanismos de participación destinados a facilitar la   expresión de las opiniones y preferencias de los ciudadanos. Ahora bien, para el   caso analizado otra importante razón que confluye en la validez de esta clase de   medidas especiales es tener en cuenta la materia analizada. El propósito del   plebiscito especial es lograr la refrendación del Acuerdo Final, que consigna el   proceso de negociación entre los funcionarios autorizados por el Presidente para   el efecto y los representantes del grupo armado ilegal, y que tiene por   finalidad lograr el fin del conflicto y la consecución de una paz estable y   duradera. En esta sentencia se ha explicado que tanto la jurisprudencia   constitucional como el derecho internacional concuerdan en que los mecanismos de   refrendación popular son una acción importante y aconsejable dentro de los   procesos de transición hacia la paz, comprendidos desde una perspectiva amplia y   con miras a lograr el fortalecimiento de la democracia y el Estado de Derecho.    

Igualmente,   como lo señalan la totalidad de los intervinientes y el Ministerio Público, la   índole de los temas contenidos en el Acuerdo Final es compleja y sujeta a   controversia, lo cual justifica decididamente el uso de mecanismos de   participación que aseguren una deliberación democrática. Para la Corte, sería   contradictorio afirmar simultáneamente que el acuerdo para la superación del   conflicto armado es uno de los asuntos más importantes que debe asumir la   democracia colombiana contemporánea, pero que a su vez no es válida la previsión   de espacios de participación que permitan a los ciudadanos expresar su   preferencias y manifestar si apoyan y rechazan el Acuerdo Final.    

48. Del mismo   modo, también debe recordarse que la jurisprudencia constitucional ha dejado por   sentado que los mecanismos de participación ciudadana no tienen carácter   taxativo, puesto que ello sería contrario a la naturaleza expansiva y universal   del principio democrático.[261]  Esto explica que el legislador estatutario pueda prever procedimientos de   participación ciudadana, incluso novedosos respecto de los previstos en la   Constitución, pues además de las citadas características del principio   democrático, no existe ninguna cláusula en la Carta Política que le imponga una   limitación en ese sentido.    

Sin embargo,   también debe resaltar la Corte que a pesar de dicha amplia competencia del   legislador estatutario, en todo caso los fundamentos mismos del Estado   constitucional imponen una serie de restricciones para su definición legal   estatutaria.    

En primer   término, el mecanismo escogido debe ser genuinamente democrático, lo que   obliga a que esté precedido de instancias de suficiente deliberación, que además   sean compatibles con la libertad del elector. Como se explicará con mayor   detalle en el análisis del artículo 5º del PLE, es imprescindible que la   decisión de los ciudadanos sea informada, de forma que conozcan adecuadamente el   contenido de la decisión política del Presidente. Así mismo, tanto los electores   como los demás ciudadanos deben estar en capacidad de formular públicamente sus   preferencias y expresarlas en el acto electoral, sin presiones de ninguna   naturaleza y a través de canales materialmente adecuados. Estas condiciones,   como es sencillo advertir, son imprescindibles para un ejercicio democrático,   deliberativo y libre.    

En segundo   término, el mecanismo debe simultáneamente acatar la regla de mayoría y   respetar los derechos de las minorías. Los mecanismos de participación, en   particular el plebiscito, están basados en verificar el aval mayoritario de los   ciudadanos respecto de la política pública que se somete a la refrendación   popular. Por lo tanto, solo se entenderá validada dicha política cuando cuente   con la favorabilidad de la mayoría de quienes participan y cumpla con las reglas   para la formación de la mayoría que disponga la Constitución y la ley. Con todo,   el reconocimiento de la regla de mayoría exige, en nuestro modelo   constitucional, el respeto irrestricto de los derechos políticos de las   minorías, quienes deben tener garantizado, a través de condiciones jurídicas y   materiales mínimas, su posibilidad de participación e incidencia en las   decisiones de la comunidad política, sin ninguna amenaza, coacción o exclusión.[262]  Un análisis pormenorizado de este requisito, para el caso del PLE, será   realizado por la Corte a propósito del análisis del umbral aprobatorio del   plebiscito especial, previsto en el artículo 2º.    

En tercer   lugar, el plebiscito no puede desconocer o negar el alcance de los derechos   fundamentales. En efecto, se ha insistido en esta sentencia que estos   derechos, según su concepción en la jurisprudencia constitucional nacional y   comparada, son comprendidos como dispositivos contra mayoritarios, usando la   terminología de Robert Alexy. Quiere ello decir que operan como diques al poder   de las mayorías políticas eventuales, por lo que su vigencia y contenido no   puede estar sometido al resultado del debate democrático ordinario, representado   en la decisión popular mediante el plebiscito.      

Para el caso   analizado, en los fundamentos jurídicos anteriores se explicó cómo el plebiscito   especial somete a consideración del Pueblo el Acuerdo Final, comprendido como   una decisión política del Presidente, que toma la forma de una política pública   específica, sometida a posterior implementación.  Por lo tanto, no se   evidencia que en el caso analizado se utilice dicho mecanismo de participación   para someter el contenido y alcance de un derecho, en este caso el derecho –   deber a la paz, al escrutinio popular.     

Adicionalmente,   es importante tener en cuenta que el plebiscito no es un mecanismo válido para   la reforma constitucional, por lo que a través del mismo no sería viable   introducir enmiendas a las previsiones constitucionales que disponen los   mencionados derechos. Por lo tanto, este mecanismo de participación no podría   someter a refrendación popular posiciones jurídicas que tienen raigambre   superior y, por ende, su validez y eficacia derivan de la Constitución misma y   no de las disposiciones políticas de los poderes públicos.    

49. De igual   manera, estas condiciones hacen compatible al plebiscito con la democracia y la   vigencia del Estado Social de Derecho. Una de las intervinientes en la audiencia   pública de este proceso resaltó, no sin razón, que los plebiscitos fueron una   herramienta comúnmente utilizada durante la historia para darle ropaje de   soporte popular a decisiones autoritarias, por lo que trataba de una figura   propia de sistemas políticos débiles o autoritarios. Sin embargo, esa no es la   caracterización que del plebiscito se deriva de la Constitución de 1991. Este   mecanismo de participación ha sido previsto por los artículos 103 y 104 C.P.,   así como por las leyes estatutarias 180 de 1994 y 1757 de 2015. Tales   disposiciones han consagrado un grupo de restricciones y cautelas, que   diferencian al plebiscito de otras prácticas que se comprueban en la historia,   pero que no guardan ninguna semejanza con el sistema reglado y limitado que es   objeto de análisis en esta oportunidad.    

50. Delimitadas   las características básicas y las condiciones esenciales de los plebiscitos, es   importante aclarar que el parámetro de control de constitucionalidad del   artículo 1º del PLE son las referencias que sobre el plebiscito hace la   Constitución y no las normas estatutarias anteriores, en particular la Ley 134   de 1994 y la Ley 1757 de 2015, pues estas previsiones tienen la misma jerarquía   normativa que el proyecto de ley que ahora se analiza. Sin duda, tales   disposiciones estatutarias, y particularmente las sentencias que hicieron su   control previo de constitucionalidad, ofrecen insumos de primer orden para el   presente análisis, pero no supeditan la exequibilidad de las normas del PLE. De   manera que, para verificar si el mecanismo de participación consagrado en el PLE   corresponde a un plebiscito, pasa la Corte a considerar si éste respeta   los elementos definitorios del plebiscito: (i) es un mecanismo de   participación ciudadana que puede ser convocado únicamente por el   Presidente de la República en aquellos casos que este lo considere necesario y   que correspondan a asuntos de trascendencia nacional; (ii) la consulta a los   ciudadanos debe corresponder a una decisión política del Gobierno, que carezca   de índole normativa y que se encuentre dentro de la órbita de sus competencias.   Igualmente, debe evidenciarse que el pronunciamiento popular (iii) dote   de legitimidad popular la iniciativa del Jefe de Gobierno; y, además, (iv)   tenga un carácter vinculante, en términos de mandato político del Pueblo hacia   el Presidente.    

50.1. Lo   primero que debe advertirse es que la noción de Acuerdo Final concuerda con el   de una “decisión de transcendencia nacional”, en los términos del artículo 104   C.P.,  A su vez, la Sala evidencia que dicho Acuerdo corresponde a una   política pública que carece de naturaleza normativa en sí misma considerada. Se   ha señalado en esta sentencia que, a partir de la información disponible sobre   los asuntos debatidos en la etapa de negociación del Acuerdo Final, estos   consisten en una serie de compromisos entre las partes, comprendidos como una   agenda política susceptible de implementación posterior. Esto implica que no   contiene, ni podrá contener, proyectos específicos de legislación o de enmienda   constitucional que se pretendan incluir directamente en el orden jurídico.    

Considera la   Sala que este último aspecto debe precisarse suficientemente, puesto que es uno   en donde mayor debate se presenta entre los intervinientes, así como frente al   concepto de la Procuraduría General. El Acuerdo Final no puede entenderse como   un conjunto de disposiciones jurídicas definidas, comprendidas estas como   proyectos normativos específicos, que modifican directamente la Constitución o   la ley, bien sea adicionándolas, derogando alguno de sus contenidos o   reformándolos. Para que sea susceptible de ser refrendado a través de plebiscito   especial, el Acuerdo Final se entiende como una decisión política o plan de   acción, susceptible de ser posteriormente implementado, incluso a través de   normas jurídicas. En dicho proceso de implementación, como se explicará por la   Corte a propósito del control de constitucionalidad del artículo 3º del PLE,   deberán utilizarse los mecanismos previstos en la Constitución para la creación,   modificación y derogatoria de normas jurídicas, pero este será un proceso   posterior y diferente a la refrendación popular del Acuerdo Final.    

Es decir, la   potencial votación favorable del plebiscito especial, así comprendida, tiene   como principal consecuencia legitimar democráticamente el proceso posterior de   implementación, pero no está llamado a incluir, de manera directa e inmediata,   ninguna modificación al orden jurídico. Estas enmiendas normativas, de ser   necesarias, serán propias de la etapa de implementación y, por ende, deberán   cumplir estrictamente con las condiciones, requisitos y límites que para las   reformas constitucionales y legales dispone la Carta Política.    

Es por esta   razón que la Sala Plena considera que el plebiscito especial no puede ser   considerado como un referendo. En esta sentencia se ha explicado que la nota   distintiva de los referendos es la de ser mecanismos de participación ciudadana   a través de lo cual se busca que los ciudadanos aprueben o rechazan una enmienda   al orden jurídico, incluso de naturaleza constitucional. Por ende, lo que se   somete a consideración del Pueblo es un proyecto normativo específico, que   reforma, crea o deroga una previsión constitucional o legal también de   naturaleza específica. Como se indicó en precedencia, este es el objetivo   exclusivo del referendo, por lo que no puede servir de base para avalar una   política gubernamental, pues para ello existen los mecanismos del artículo 104   C.P.    

Con base en   estos argumentos, la Sala considera que la expresión “refrendación” de que trata   el PLE debe ser objeto de un fallo de exequibilidad condicionada.  Esto con   el fin de excluir del ordenamiento jurídico la interpretación que lleve a   conferir un carácter normativo al Acuerdo Final o a la decisión popular   expresada en el plebiscito especial, en caso que esta se mostrase favorable,   pues ello confundiría los efectos del plebiscito especial con los del referendo.    En consecuencia, la Corte considera necesario condicionar el título del proyecto   de ley estatutaria, bajo el entendido de que el Acuerdo Final es una decisión   política y la refrendación a la que alude el proyecto no implica la   incorporación de un texto normativo al ordenamiento jurídico.    

A su vez, en la   medida en que el propósito del condicionamiento es evitar una interpretación   inconstitucional del contenido y alcance de la refrendación popular derivada del   plebiscito especial, la declaratoria de exequibilidad condicionada debe   extenderse a la expresión ”refrendación” contenida en los artículos 1º, 2º y 3º   del proyecto de ley estatutaria.    

Conforme a este   condicionamiento, es evidente la naturaleza política, tanto del Acuerdo Final   como de la decisión que adopte el cuerpo electoral convocado a través del   plebiscito especial.  Esta decisión, así comprendida, es anterior,   diferente e independiente de una potencial implementación normativa del Acuerdo   la cual, de llevarse a cabo, deberá realizarse conforme a los requisitos y   condiciones previstos en la Constitución para los actos de producción normativa,   tanto legales como constitucionales.    

50.2.   Verificado, conforme lo expuesto, que el plebiscito especial regulado en el PLE   pueda considerarse como un referendo, no es tampoco posible adscribírsele   condiciones exigidas exclusivamente a este mecanismo de participación, como   sucede con la prohibición de votación en bloque. En efecto, tanto las sentencias   C-551 de 2003[263]  y C-150 de 2015[264]  han señalado que en el caso de los referendos multitemáticos, esto es, que   someten a consideración del Pueblo la aprobación o rechazo de diversas normas   jurídicas, el elector debe estar en libertad de pronunciarse sobre cada una de   dichas disposiciones, individualmente consideradas. A este respecto, el primero   de los fallos mencionados señala que “[l]a pregunta del voto en bloque   de un referendo multitemático, en vez de promover una decisión reflexiva de la   ciudadanía sobre cada tema y artículo, que es el propósito de un referendo,   tiende entonces a favorecer la expresión de manifestaciones globales de apoyo o   rechazo de los proponentes del referendo. El voto en bloque en esas   circunstancias es entonces inconstitucional, pues es contrario a la exigencia de   lealtad, ya que, en vez de fomentar la decisión libre y autónoma de los   ciudadanos, los induce a que descarguen sus delicadas responsabilidades   políticas en los proponentes del referendo. En tal contexto, la defensa del voto   en bloque, según la cual el ciudadano no está obligado a usar ese mecanismo y   puede en todo caso votar individualmente cada pregunta, no es de recibo, pues la   inconstitucionalidad de esa figura en los referendos multitemáticos deriva de la   manera como ella induce al elector a aprobar o rechazar la totalidad del   articulado sometido a su consideración, según la confianza que tenga en su   proponente.”    

Así, la   prohibición de la votación en bloque es un asunto propio de los referendos, pues   en ellos se somete a consideración de los electores una norma jurídica   específica, que de ser aprobada se incluye automáticamente al orden jurídico   legal o constitucional, según sea el caso. El plebiscito, en cambio, no consulta   una disposición normativa particular, sino una decisión política del Presidente   que puede ser susceptible de desarrollo legal posterior, pero sometida a las   instancias y procedimientos propios de la producción normativa ordinaria, bien   sea de tipo legal o constitucional.    

En el caso   analizado, el Acuerdo Final ha sido comprendido en esta sentencia como la   definición de una política pública de un proceso de negociación entre el   Gobierno y un grupo armado ilegal, lo cual dista de ser un articulado concreto.   El Acuerdo Final, en tanto decisión política, debe ser entendido como un todo,   integrado por asuntos transversales, no separables.  De allí que resulte   justificado que la integralidad del Acuerdo Final y no sus componentes   particulares, sean sometidos al escrutinio del Pueblo. Si se aceptara que la   votación pudiese hacerse de manera seccionada, entonces ello generaría   irresolubles problemas, debido a que si el Acuerdo Final es parcialmente   aprobado, no solo generaría su desarticulación, sino también obligaría a una   renegociación del mismo, a pesar que la competencia exclusiva para ello la tiene   el Presidente. Por ende, en tanto el Acuerdo Final corresponde a una decisión   política del Presidente, según se ha explicado insistentemente en este fallo, al   Pueblo convocado en plebiscito le corresponde aprobar o improbar dicho Acuerdo.   En consecuencia, si el elector está parcialmente en desacuerdo con la agenda de   acción política fruto de la negociación del Gobierno, deberá ponderar dicho   desacuerdo frente a una visión integral sobre los contenidos del Acuerdo Final,   a fin de decidir si opta por apoyarlo o rechazarlo.    

En suma, la   Corte encuentra que el plebiscito especial contenido en el PLE no puede ser   jurídicamente considerado como un referendo, por una razón simple: lo que se   está sometiendo a la consideración del Pueblo no es un articulado que se inserte   autónoma y directamente en el orden jurídico, sino una política objeto de   implementación normativa posterior. Evidentemente, los contenidos de la política   pública a que corresponde el Acuerdo Final, en caso que llegasen a ser   refrendados por el Pueblo, podrán tener un desarrollo normativo, puesto que la   forma preferente en que se expresa el Estado Constitucional, en un marco   democrático, es a través de normas jurídicas. Pero por esta razón, no puede   llegarse a confundir la naturaleza del plebiscito con la del referendo, ni menos   que aquel sea inconstitucional en razón a que podrá hipotéticamente   implementarse a través de normas positivas, pues de ser así todos los   plebiscitos serían referendos, en tanto las decisiones políticas sometidas a   refrendación popular son todas susceptibles de implementación normativa   posterior.    

51. Hechas   estas distinciones y en lo que respecta a los demás requisitos exigidos al   plebiscito, la Corte reitera que la negociación y suscripción del Acuerdo Final   es, como lo ha considerado la jurisprudencia constitucional y se ha explicado   detalladamente en esta sentencia, una competencia exclusiva del Presidente, que   hace parte de la atribución de mantener el orden público. Por ende, estaría   cumplida la condición según la cual el asunto que debe ser sometido al   plebiscito debe ser del resorte propio del Gobierno.  De la misma manera, existe   certeza acerca de que el asunto sometido a consideración del Pueblo es de   trascendencia nacional y que, a su vez, la decisión que adopte la ciudadanía   tiene efectos vinculantes, los cuales se predican exclusivamente para el   Presidente, confiriéndose legitimidad democrática al proceso de implementación   de la política que ha sido refrendada popularmente. Empero, este último aspecto   será explicado con mayor despliegue cuando se asuma el estudio de   constitucionalidad del artículo 3º del PLE.     

Por ende, para   la Sala se encuentran reunidas las condiciones esenciales de los plebiscitos   respecto de lo regulado en el título y en el artículo 1º del PLE.  Sin   embargo, a pesar de esta comprobación también se encuentra por la Corte que   subsisten dos cuestionamientos sobre la naturaleza jurídica del mecanismo   especial de participación ahora analizado. En primer término, algunos   intervinientes sostienen que en realidad se está ante un instrumento asimilable   a una consulta popular, por lo que la Sala debe bien declarar la inexequibilidad   del PLE por ese motivo, o bien adoptar una sentencia condicionada para que se   redenomine el mecanismo en ese sentido.  En segundo lugar, la Procuraduría   General señala que el plebiscito especial es una norma ad hoc, contraria   al principio de legalidad, que lleva ínsito la naturaleza general y abstracta de   las leyes.  Por ende, el PLE resulta inconstitucional por ese motivo.    Pasa la Corte a resolver estos dos asuntos.    

52. En lo que   tiene que ver con la posibilidad de que el mecanismo de participación previsto   en el PLE sea comprendido no como un plebiscito, sino como una consulta popular,   en razón a que vincula a todos los poderes públicos, la Corte desestima ese   argumento, con base en las razones siguientes:    

52.1. En   apartados anteriores de esta sentencia se ha señalado que para el caso   particular del plebiscito, el carácter vinculante se predica únicamente del   Presidente de la República, puesto que de otra manera se afectaría el principio   de separación de poderes.  No obstante, es importante tener en cuenta que   esa restricción no está vinculada con la naturaleza jurídica del mecanismo de   participación especial contenido en el PLE, sino con la índole vinculante del   mismo, materia que hace parte del artículo 3º del mismo proyecto de ley. Esto   debido a que, como se ha expresado en fundamentos jurídicos anteriores, el   mecanismo de participación previsto en el PLE cumple con los elementos   esenciales de los plebiscitos, previstos en la Constitución.    

Por lo tanto,   si existe un reproche de constitucionalidad sobre la materia relativa a los   poderes públicos amparados por los efectos del plebiscito especial, esta es una   discusión que es independiente a la definición acerca de la naturaleza del   mecanismo de participación, en tanto versa es sobre los efectos del mismo,   regulados específicamente en una norma estatutaria autónoma.  En ese orden   de ideas, será a propósito del estudio de constitucionalidad de dicha regulación   específica cuando deberá definirse el alcance de la vinculatoriedad prevista en   el artículo 104 C.P., respecto del plebiscito especial regulado en el PLE.    

Adicionalmente,   debe tenerse en cuenta que si se parte de la premisa que el legislador   estatutario puede fijar diferentes mecanismos de participación, entonces en el   caso objeto de examen está habilitado para fijar un plebiscito especial, más aún   si se tiene en cuenta que el mismo cumple con las características   constitucionales de los plebiscitos, esto es (i) el sometimiento de un asunto de   trascendencia a la consideración del Pueblo; (ii) el vínculo entre dicho asunto   y las competencias exclusivas del Gobierno; y (iii) el reconocimiento del   carácter vinculante de la decisión, la cual es predicable exclusivamente para el   Presidente de la República, como se explicará cuando se asuma el análisis del   artículo 3º del PLE.    

No obstante,   para la Corte es claro que las siguientes disposiciones del PLE fijan   determinadas condiciones particulares del plebiscito especial, entre ellas la   referida al ámbito de vinculatoriedad del mecanismo, las cuales serán analizadas   por la Sala en su oportunidad, sin que en esta etapa de análisis deba resolverse   sobre su exequibilidad particular y concreta. Empero, desde ahora puede   concluirse que la fijación de plebiscitos especiales, en el marco de procesos de   transición hacia la paz, no se opone a la Constitución y que, por lo mismo, no   corresponde a la Corte modificar la naturaleza jurídica del mecanismo de   participación, como lo sugieren varios intervinientes. No es viable asumir que   el mecanismo contenido en el PLE es un referendo, según las razones que se han   ampliamente expuesto por la Sala. Tampoco se muestra necesario redenominar el   mecanismo como una consulta popular especial o un instrumento especial de   refrendación en tanto el legislador estatutario, en ejercicio de su competencia   constitucional, ya ha definido el instrumento como un plebiscito especial y,   además, este cumple prima facie con los elementos definitorios de ese   procedimiento de participación ciudadana. Asimismo, corresponde al Gobierno   escoger, dentro de los mecanismos de participación previstos en el orden   jurídico, el que considere apropiado.    

Acerca de este   punto debe reiterarse que es el legislador estatutario y no la Corte el que   tiene la potestad desde la Carta Política para establecer los mecanismos de   participación, así como el Gobierno tiene la facultad de escoger el instrumento   a utilizar en cada caso concreto. La labor de este Tribunal, en ese sentido, no   es otra que definir su exequibilidad, pero no servir de sucedáneo para la   definición concreta de dichos mecanismos. Esta es una labor del Congreso, la   cual encuentra un amplio margen de acción en casos como el plebiscito, en donde   el grado de institucionalización constitucional es mínimo.    

53.    Respecto al segundo cuestionamiento, encuentra   la Corte que uno de los argumentos planteados por la Procuraduría General para   cuestionar la exequibilidad del artículo 1º del PLE es que la previsión de un   plebiscito especial violaría el principio de legalidad, en especial respecto del   principio de generalidad de la ley.  Considera, en ese sentido, que el   legislador estatutario no puede establecer normas ad hoc, pues en un   Estado constitucional las normas deben tener un sentido general y abstracto.    Así, en tanto el plebiscito regulado en el PLE tiene como único objetivo   permitir la refrendación popular del Acuerdo Final, entonces se estaría ante un   mecanismo de participación diseñado exclusivamente para esa finalidad,   contrariándose la generalidad que deben tener las leyes.    

A este respecto debe tenerse en   cuenta que la Corte resolvió un problema similar en la C-784 de 2014,[265]  antes reseñada.  En aquella oportunidad la Procuraduría General sostuvo que   la norma estatutaria que disponía referendos especiales para la implementación   de un Acuerdo final para la terminación del conflicto armado, vulneraba el   principio de generalidad de la ley, en tanto sería aplicable únicamente para tal   Acuerdo.  La Corte consideró, en primer lugar, que el principio de   generalidad de la ley debe comprenderse de cara al principio de igualdad, que   prohíbe que existan tratamientos diferenciados e injustificados, los cuales   confieran un privilegio a un sujeto o situación jurídica, con exclusión de   otras.  Así, recordó que el “mandato de generalidad   se ha fundado jurisprudencialmente en el principio de igualdad (CP Preámbulo y   art 13). La generalidad de la legislación y de las reformas constitucionales es   resultado de aplicar el principio de igualdad a las funciones legislativa y de   revisión constitucional. En la sentencia C-141 de 2010, al declarar inexequible   una ley convocatoria a referendo constitucional por –entre otras razones-   pretender introducir una reforma constitucional sin carácter general, abstracto   e impersonal, la Corte señaló que “el Legislador   debe tratar de manera igual a un conjunto de sujetos destinatarios de una   regulación específica y esta finalidad se cumple mediante la expedición de   disposiciones de carácter general, impersonal y abstracto, características que,   ordinariamente, se asocian con el concepto de ley en la mayoría de los   ordenamientos jurídicos”.    

Agregó que incluso a   nivel de la legislación estatutaria, se ha aceptado la validez de normas que   establecen reglas especiales sobre determinadas modalidades de mecanismos de   participación ciudadana.  Resaltó el caso de la sentencia C-238 de 2006,[266] que avaló la   constitucionalidad de la ley que regulaba el derecho al voto respecto de los   extranjeros residentes en Colombia y en relación con determinadas hipótesis de   elección. En tal sentido, no se estaba ante un “un proyecto de ley que   regulara en su integridad el derecho al voto, y sin embargo la Corte declaró   exequible el objeto del articulado, porque no halló problemas de   constitucionalidad en que un Proyecto de Ley estatutaria se destinara a regular   una manifestación concreta del derecho al voto en ciertos casos.”.    

De la misma forma,   la sentencia en comento  señaló que uno de los criterios a tener en cuenta para   la evaluación acerca de la generalidad de la ley, era el contexto derivado de   una norma de transición, la cual por su misma naturaleza debe tener condiciones   especiales.  Esto debido a las circunstancias, debidamente probadas, que   llevasen a la necesidad de contar con herramientas excepcionales y transitorias,   destinadas a permitir y asegurar dicha transición.  Resaltó que, por   ejemplo, expedida la Constitución de 1991, se adicionaron diversos artículos   transitorios a la Carta, dirigidos precisamente a facilitar la instauración de   un nuevo orden constitucional.  Por ende, no es “posible concebir la   generalidad que exige la Carta, en contextos coyunturales de transición, al   margen del modo como la Constitución misma abordó en su momento, y ha abordado   posteriormente, otros momentos de transición. No se puede exigir el mismo grado   de generalidad a las leyes o reformas con vocación de permanencia, dictadas en   momentos en los cuales no se está en procesos de transición social o   institucional, que a las leyes o reformas constitucionales que pretenden   facilitar el tránsito de un estadio a otro.”    

54.  Con base   en estos mismos argumentos, la Corte encuentra que el artículo 1º del PLE es   compatible con el principio de generalidad de la ley.  Esto con base en al   menos dos tipos de razones.  En primer lugar, se advierte que el Ministerio   Público parte de un presupuesto erróneo en cuanto a la interpretación del PLE,   consistente en considerar que el mismo es aplicable exclusivamente al fruto de   la negociación entre el Gobierno y las FARC-EP. Antes bien, ya se ha demostrado   en esta sentencia que del texto del proyecto de ley no se evidencia una   referencia en ese sentido y que, adicionalmente, durante el trámite legislativo   se expresó que la aplicación del PLE no se restringía a dicho Acuerdo.     Por ende, el artículo 1º guarda consonancia con el principio de generalidad de   la ley.    

En segundo lugar, la   Sala considera que en cualquier caso, el plebiscito especial se inserta dentro   de una concepción amplia de las medidas de transición hacia la paz, dirigida   particularmente a la configuración de espacios institucionales que permitan el   escrutinio del Acuerdo Final por parte de los ciudadanos, como elemento   constitutivo de estabilidad temporal y legitimidad democrática del mismo.    Así, el PLE es una auténtica medida de transición hacia la superación del   conflicto armado interno, lo cual confiere un contexto igualmente particular que   atenúa las implicaciones del principio de generalidad de la ley.  En efecto, no   es dable exigir el mismo grado de generalidad al plebiscito especial,   unívocamente dirigido a dar respuesta a una de las principales problemáticas de   la democracia constitucional colombiana, como es la superación del conflicto   armado interno y la transición hacia una democracia pacífica, que al de otras   formulaciones genéricas de los mecanismos de participación democrática, que   están previstos por la normatividad estatutaria para canalizar el apoyo popular   respecto de asuntos de la más diversa índole.    

Por lo tanto, debe   desestimarse la crítica planteada por el Ministerio Público, a partir de   idénticos motivos a los expresados por la jurisprudencia constitucional sobre   asuntos análogos al ahora presentado.      

55. Según los   argumentos expuestos, la norma estatutaria que prevé que el Presidente de la   República, con la firma de todos sus ministros, podrá someter al Pueblo mediante   plebiscito el Acuerdo Final, contenida en el artículo 1º, se inserta dentro de   la competencia prevista en el artículo 104 C.P. y, por lo tanto, la Sala   declarará su exequibilidad. Esto debido a que a pesar que se trata de un   mecanismo de participación especial, cumple con las condiciones básicas de los   plebiscitos que han sido fijadas por la Constitución. Ello, por supuesto, sin   perjuicio de la necesidad de condicionar la constitucionalidad del título y los   artículos 1º, 2º y 3º del PLE, en el entendido de que el Acuerdo Final es una   decisión política y la refrendación a la que alude el proyecto no implica la   incorporación de un texto normativo al ordenamiento jurídico.    

Artículo   2º    

El texto de la   disposición es el siguiente:    

“Artículo   2º. Reglas especiales del plebiscito para la refrendación del acuerdo final para   la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.   Los procedimientos de convocatoria y votación se regirán por las siguientes   reglas:    

1. El   Presidente deberá informar al Congreso su intención de convocar este plebiscito   y la fecha en que se llevará a cabo la votación, la cual no podrá ser anterior a   un mes ni posterior a cuatro meses, contados a partir de la fecha en que el   Congreso reciba el informe del Presidente.    

2. El   Congreso deberá pronunciarse en un término máximo de un mes. Si el Congreso se   encuentra en receso deberá reunirse para pronunciarse sobre el plebiscito. Si   dentro del mes siguiente a la fecha en la que el Presidente de la República   informe su decisión de realizar el Plebiscito por la paz, ninguna de las dos   Cámaras, por la mayoría de asistentes, haya manifestado su rechazo, el   Presidente podrá convocarlo.    

3. Se   entenderá que la ciudadanía aprueba este plebiscito en caso de que la votación   por el sí obtenga una cantidad de votos mayor al 13% del censo electoral vigente   y supere los votos depositados por el no.    

4. La   organización electoral garantizará el cumplimiento de los principios de la   administración pública y la participación en condiciones de igualdad, equidad,   proporcionalidad e imparcialidad, de la campaña por el sí o por el no, para lo   cual regulará el acceso a los medios de comunicación y demás disposiciones   necesarias. Salvo prohibición de la Constitución Política, los servidores   públicos que deseen hacer campaña a favor o en contra podrán debatir, deliberar   y expresar pública y libremente sus opiniones o posiciones frente al plebiscito   para la refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la   Construcción de una Paz Estable y Duradera. Queda prohibido utilizar bienes del   Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en   igualdad de condiciones a todos los servidores.    

5. En el   Plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final para la terminación del   conflicto y la construcción de una paz estable y duradera votarán también los   colombianos residentes en el exterior a través de los consulados.    

Parágrafo   Primero. Las campañas lideradas por   movimientos cívicos, ciudadanos, grupos significativos de ciudadanos, partidos   políticos y otras colectividades que decidan participar promoviendo el voto por   el “SI” y “NO” tendrán idénticos deberes y garantías, espacios y participación   en los medios y mecanismos señalados en el presente artículo.    

Esta previsión   contempla diferentes condiciones que, en criterio de la Sala, son las que   otorgan especificidad al plebiscito formulado en el PLE.  En efecto, la   disposición (i) establece la fórmula en que el Presidente hará la convocatoria   al plebiscito, así como el procedimiento a través del cual el Congreso se   pronunciará sobre la misma; (ii) la modificación del umbral respecto de la   legislación estatutaria anterior, contemplándose ahora un umbral aprobatorio   equivalente al 13% del censo electoral; (iii) los deberes de la organización   electoral en relación con las campañas a favor del apoyo o rechazo del   plebiscito, al igual que las reglas de participación de los servidores públicos   en la campaña del plebiscito; (iv) la participación de los ciudadanos   colombianos residentes en el exterior en el plebiscito; y (vi) la previsión   sobre igualdad de deberes y garantías entre las campañas a favor del “sí” o del   “no” en el plebiscito.    

Habida   consideración de esta diversidad temática en el artículo 2º del PLE, la Sala   asumirá cada uno de estos asuntos por separado, para lo cual identificará las   críticas y demás argumentos planteados por los intervinientes, para después   asumir el estudio de los problemas jurídicos que se deriven del asunto objeto de   examen.    

Las reglas   sobre convocatoria e informe al Congreso sobre el plebiscito    

56.  Los   numerales 1º y 2º del PLE  contemplan las reglas que guían la actuación del   Presidente para la convocatoria del plebiscito y la remisión del informe   respectivo al Congreso, a fin de dar cumplimiento al artículo 104 C.P.    

La primera   regla dispone que el Presidente deberá informar al Congreso su intención de   convocar el plebiscito especial, así como la fecha en que este se llevará a   cabo, la cual no podrá ser anterior a un mes ni posterior a cuatro meses,   contados a partir de la fecha en que el Congreso reciba el informe del   Presidente.  La segunda regla estipula que el Congreso deberá pronunciarse   en un término máximo de un mes.  Así, en caso que el Congreso se encuentre   en receso deberá reunirse para pronunciarse sobre el plebiscito.    Igualmente, si dentro del mes siguiente a la fecha en que el Presidente informe   su decisión de realizar el plebiscito especial, ninguna de las dos cámaras, por   la mayoría de sus asistentes ha manifestado su rechazo, el Presidente podrá   convocarlo.     

Estas reglas   son compatibles con la Constitución, en la medida que se trata de disposiciones   análogas a las previstas por la normatividad estatutaria general sobre los   mecanismos de participación ciudadana, las cuales a su vez ya han sido   declaradas exequibles por la Corte. Con todo, como se explicará más adelante,   debe descartarse una interpretación que genere una antinomia entre lo previsto   en los numerales primero y segundo del artículo 2º.    

En efecto, la   sentencia C-180 de 1994[267]  asumió el estudio del artículo 77 de la que luego fuera promulgada como la Ley   134 de 1994.  De acuerdo con esta previsión, (i) el Presidente de la   República, con la firma de todos los ministros, podrá convocar al pueblo para   que se pronuncie sobre las políticas del Ejecutivo que no requieran aprobación   del Congreso, excepto las relacionadas con los estados de excepción y el   ejercicio de los poderes correspondientes; y (ii) el Presidente deberá informar   inmediatamente al Congreso su intención de convocar un plebiscito, las razones   para hacerlo y la fecha en que se llevará a cabo la votación, la cual no podrá   ser anterior a un mes ni posterior a cuatro meses, contados a partir de la fecha   en que el Congreso reciba el informe del Presidente. El plebiscito no podrá   coincidir con otra elección.    

De igual   manera, analizó el artículo 78 de la misma normativa, el cual determina en su   primer inciso que cuando dentro del mes siguiente a la fecha en que el   Presidente haya informado sobre su intención de realizar un plebiscito, ninguna   de las dos Cámaras, por la mayoría de asistentes, haya manifestado su rechazo,   el Presidente podrá convocarlo. Asimismo, previó una regla especial según la   cual en ningún caso el plebiscito podrá versar sobre la duración del periodo   constitucional del mandato presidencial, ni podrá modificar la Constitución   Política.    

La Corte   declaró la constitucionalidad de dichos preceptos[268] con base   en la siguiente argumentación:    

El Constituyente de 1991 consagró como uno de los mecanismos de   participación democrática, el plebiscito. En el proyecto de ley se establecen   una serie de controles estrictos para garantizar que éste sea utilizado como un   verdadero mecanismo de participación ciudadana, libre de los vicios que   históricamente lo han asociado a un instrumento utilizado en regímenes   autoritarios. Los controles previstos en el proyecto (artículo 77), sólo tienen   ese alcance y no impedirán que el Presidente de la República pueda utilizarlo   como una herramienta democrática que le permita provocar un pronunciamiento   popular.    

8.1 Los artículos 77 y 78 establecen una serie de controles al   ejercicio del plebiscito, entre ellos, las materias específicas sobre las cuales   podrá convocarse y la forma en que deberá ser convocado. Al respecto se señala,   que el Presidente de la República podrá convocar al pueblo a plebiscito para    que se pronuncie exclusivamente acerca de los siguientes asuntos: sobre las   decisiones previstas en el artículo 150, numeral 16 de la Constitución (aprobar   o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros Estados), y sobre las   políticas del Ejecutivo que no requieran aprobación del Congreso, excepto las   relacionadas con los estados de excepción y el ejercicio de los poderes   correspondientes.    

La Corte declarará inexequible la posibilidad de que por la vía del   plebiscito el pueblo se pronuncie “sobre las decisiones previstas en el artículo   150, numeral 16 de la Constitución Política”  como quiera que conforme al   artículo 170 de la Carta, no procede el referendo respecto de los tratados   internacionales.    

En lo demás,  la Corte constata la  conformidad de la   norma  revisada con  la Constitución, puesto que regula de manera   razonable y consecuente el mecanismo del plebiscito.    

Como regla especial, el Presidente deberá informar al Congreso de   manera inmediata sobre su intención de convocar un plebiscito; las razones para   hacerlo y la fecha en que se llevará a cabo la votación, la cual no podrá ser   anterior a un (1) mes, ni posterior a cuatro (4) meses, contados a partir de la   fecha en que el Congreso reciba el informe del Presidente. El mismo día en que   el Presidente rinda el informe respectivo al Congreso, deberá enviar a la Corte   Constitucional el texto del decreto mediante el cual convoca al plebiscito, para   que ésta decida sobre su constitucionalidad.    

Se impone también declarar inexequible el control previo a que el    inciso segundo del artículo 78 del proyecto somete el decreto de convocatoria al   plebiscito, por contrariar el numeral 3o. del artículo 241 de la Carta, que   instituye un control  de constitucionalidad posterior para los plebiscitos   del orden nacional, sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y   realización.    

Finalmente, el artículo 78  indica en su último inciso, que en   ningún caso el plebiscito podrá versar sobre la duración del periodo   constitucional del mandato presidencial ni modificar la Constitución Política.   No encuentra la Corte reparo alguno de inconstitucionalidad respecto de esta   previsión normativa, máxime cuando la propia Carta Política prevé que la reforma   a sus preceptos se solicite mediante otros mecanismos, instrumentos y   procedimientos distintos del plebiscito.    

De la misma   forma, estos argumentos fueron reiterados en la sentencia C-150 de 2015[269], que   declaró la constitucionalidad del literal c. del artículo 20 del proyecto de ley   estatutaria que fue luego promulgada como la Ley 1757 de 2015. Esta disposición   consagra que “[e]l Congreso de la República deberá pronunciarse sobre   la conveniencia de la convocatoria a plebiscito. Cuando dentro del mes siguiente   a la fecha en la que el Presidente de la República haya informado sobre su   decisión de realizar un plebiscito, ninguna de las dos cámaras por la mayoría   simple haya manifestado su rechazo, el Presidente podrá convocarlo. En ningún   caso podrá versar sobre la duración del mandato presidencial ni podrá modificar   la Constitución Política”    

Así, en   relación con la exequibilidad de este precepto, la Corte recordó los argumentos   anteriormente transcritos y declaró la exequibilidad condicionada de dicho   literal, en el entendido que el plebiscito tampoco puede versar sobre leyes   aprobatorias de tratados internacionales, leyes de presupuesto, ni las   referentes a materias fiscales o tributarias.    

Adicionalmente,   debe indicarse que la sentencia C-150 de 2015 también declaró, a partir de una   argumentación similar, la exequibilidad del literal d. del artículo 32, el cual   determina que el plebiscito se realizará en un término máximo de cuatro meses   contados a partir de la fecha en que el Congreso reciba el informe del   Presidente.    

57.  La   Sala Plena advierte, entonces, que la materia ahora sometida a revisión es   idéntica en cuanto a su contenido material con lo estudiado previamente por la   Corte en las sentencias C-180 de 1994 y C-150 de 2015, que resolvieron sobre la   constitucionalidad de las leyes 134/94 y 1757/15, las cuales conforman la   normatividad estatutaria general sobre los mecanismos de participación   democrática.  Así, considerada esta circunstancia y habiéndose también   comprobado que el parámetro de control de constitucionalidad sobre la materia no   ha sufrido ninguna variación, elementales razones de seguridad jurídica y   respeto a los efectos de la cosa juzgada, imponen declarar la exequibilidad de   los numerales 1º y 2º del artículo 2º del PLE.    

No obstante, la   Corte considera que en virtud de la cláusula de remisión del artículo 4º del   PLE, resulta imprescindible la armonización entre dichas normas y la regulación   general estatutaria sobre los mecanismos de participación, específicamente en   los aspectos que no son objeto de reglamentación especial en el PLE.  Por   ende, para la aplicación de estas normas en el caso del plebiscito especial,   deberá tenerse en cuenta que (i) la decisión de convocar el plebiscito deberá   realizarse por el Presidente, con la firma de todos sus ministros, para   de esta forma dar cumplimiento no solo a la regulación general, sino también a   lo expresamente previsto por el artículo 106 C.P.; (ii) que las prohibiciones   temáticas del plebiscito también son aplicables al mecanismo de participación   ciudadana previsto en el PLE. En consecuencia, no podrán someterse al plebiscito   especial los estados de excepción y el ejercicio de los poderes   correspondientes, como tampoco las leyes aprobatorias de tratados   internacionales, las leyes de presupuesto, ni las referentes a materias fiscales   o tributarias; y (iii) la celebración del plebiscito no podrá coincidir con   ninguna otra elección.        

Sin embargo, la   Sala también evidencia que el contenido del Acuerdo Final es el propio de una   decisión política y, como se explicó a propósito del análisis de   constitucionalidad del artículo 1º, la refrendación popular del mismo no tiene   por objeto directo e inmediato la modificación de disposiciones constitucionales   o legales, acciones que son propias del proceso de implementación y que deben   cumplir con los requisitos previstos en la Carta Política para la producción   normativa.  Bajo esta perspectiva, la Corte encuentra que las restricciones   materiales antes aludidas, que identifican los asuntos que no pueden someterse a   plebiscito, resultan debidamente acatadas para el caso del mecanismo de   participación dispuesto por el PLE.    

58. Por último,   debe señalar la Corte que determinada interpretación de los numerales primero y   segundo del artículo 2º del PLE puede llegar a una antinomia que es importante   resolver en esta sentencia.  Esto debido a que, conforme al numeral   primero, es posible que el plebiscito especial se convoque al menos un mes   después de la presentación por el Presidente del informe respectivo al Congreso,   pero, a su vez, el inciso segundo confiere al Legislativo hasta un mes para   pronunciarse sobre dicho informe de convocatoria.  La aplicación conjunta   de estas dos previsiones llevaría necesariamente a que terminen traslapándose   los plazos de convocatoria y revisión por parte del Congreso, lo que resulta aún   más problemático, como se estudiará en apartado posterior, cuando se advierta la   inexequibilidad del término de divulgación previsto en el inciso primero del   artículo 4º del PLE.  En consecuencia, para evitar dicha antinomia los   incisos primero y segundo del artículo 2º del PLE deben interpretarse de modo   que la convocatoria al plebiscito no puede tener lugar sino después de un mes   contado a partir del momento en el que el Congreso, expresa o tácitamente,   manifieste su aval.    

La   modificación del umbral de participación    

59. El numeral   segundo del artículo 2º del PLE determina que el plebiscito se entenderá   aprobado cuando lo voten afirmativamente los ciudadanos en número mayor al 13%   del censo electoral vigente y que de la cantidad de votos afirmativos superen a   los negativos.  Es decir, el legislador estatutario ha previsto un umbral   aprobatorio del 13%, el cual modifica el régimen de umbral para los plebiscitos   previsto en las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, las cuales confieren al   plebiscito un umbral de participación superior al 50% del censo electoral.    

Varios de los   intervinientes consideran que la norma es exequible, debido a que la fijación de   un umbral aprobatorio para el plebiscito es un asunto que recae dentro de la   amplia competencia de regulación de los mecanismos de participación ciudadana,   adscrita al legislador estatutario. Asimismo, sostienen que el cambio respecto   de las leyes estatutarias anteriores, que opta por un umbral aprobatorio,   incentiva la participación de los ciudadanos, la cual resulta de especial   importancia habida cuenta el carácter transcendental del Acuerdo Final para la   superación del conflicto armado.    

Otros   intervinientes, en cambio, sostienen que la fijación de un umbral aprobatorio   del 13% para el plebiscito es inconstitucional, en la medida en que permite que   solo una fracción mínima del censo electoral defina la aprobación del   plebiscito, lo cual haría que la decisión ciudadana resultase carente de   legitimidad política y representatividad democrática.  Agregan que el   umbral aprobatorio, así planteado, anularía el derecho a la abstención activa de   los ciudadanos interesados en utilizar esa vía para oponerse a la aprobación del   plebiscito.     

60. Con base en   lo expuesto, el asunto que debe resolver la Corte es si el legislador   estatutario incurre en una vulneración a la Constitución cuando prevé un umbral   aprobatorio del 13% para el plebiscito especial contenido en el PLE.    

61. El primer   aspecto que debe tenerse en cuenta para resolver este problema jurídico es   advertir que la Constitución no prevé una regla específica acerca de si los   plebiscitos deben tener un umbral, cuál debe ser su naturaleza y a qué   porcentaje del censo electoral debe corresponder en caso que se establezcan.    Como se explicó a propósito de la determinación sobre la competencia del   legislador estatutario para disponer de un plebiscito especial, existe una   relación inversamente proporcional entre el grado de institucionalización   constitucional de los mecanismos de participación ciudadana y la amplitud del   margen de configuración normativa del legislador estatutario. Por ende, habida   consideración de que la Carta Política no prevé un umbral para el plebiscito,   entonces es un asunto que está prima facie asignado al ámbito propio del   legislador estatutario, en los términos del artículo 152-d C.P.    

Con todo, esta   consideración no puede entenderse como una licencia para que el legislador   estatutario, si decide fijar un umbral, tenga absoluta discrecionalidad a ese   respecto.  En cambio, dicha decisión legislativa debe ser compatible con la   Constitución y, en particular, con las normas superiores que prefiguran los   mecanismos de participación democrática y, de una manera más general, con el   principio democrático sobre el que se funda el Estado Social de Derecho.    

62. El segundo   aspecto que también debe establecerse preliminarmente en este análisis es que el   régimen general de los mecanismos de participación ciudadana, contenido en las   leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 ha previsto un umbral de participación para el   plebiscito, correspondiente a la mayoría del censo electoral.  A su vez una   disposición de esta naturaleza fue declarada exequible por la Corte en la   sentencia C-180 de 1994,[270]  al analizar la constitucionalidad de los artículos 79 y 80 de lo que   posteriormente fue promulgada como la Ley 134 de 1994.[271] Sobre este   respecto, la sentencia en comento expresó:    

“Los artículos 79 y 80 regulan lo relacionado con la campaña a   favor o en contra del plebiscito y el acceso de los partidos y movimientos   políticos a los espacios de televisión financiados por el Estado, lo cual se   hará de acuerdo con lo dispuesto para el referendo constitucional.    

Las reglas y requisitos exigidos para llevar a cabo las campañas   para plebiscito, no contrarían el ordenamiento constitucional, sino que por el   contrario, desarrollan la atribución que el Constituyente le otorgó al   legislador para reglamentar este mecanismo. Empero, debe la Corte indicar que la   exigencia del voto favorable de “la mayoría del censo electoral” es francamente   desmesurada, si se tiene en cuenta que el apoyo ciudadano requerido para los   otros mecanismos de participación, por lo general, es del cinco (5%).    

Se pretenden a través de estas disposiciones hacer efectivos los   derechos políticos fundamentales de los ciudadanos, y en este caso,   específicamente, el derecho de divulgar y expresar por los medios de   comunicación del Estado, su opinión acerca del plebiscito, en ejercicio del   derecho a la libre expresión -CP. art. 20-; pero además, garantizarle al   gobierno, como promotor del plebiscito, su derecho de informar y dar a conocer a   los ciudadanos en general, la decisión que se pretende someter al   pronunciamiento popular.”    

Esta misma   previsión fue revisada en la sentencia C-150 de 2015,[272] a   propósito de la revisión de constitucionalidad del proyecto que dio lugar a la   Ley 1757 de 2015. En esa oportunidad se reiteró la conclusión a la que arribó la   Corte en 1994, al indicarse que “[l]o dispuesto en este artículo para   el caso del plebiscito -art 41.a- no merece cuestionamiento alguno. En esta   materia, como se ha tenido oportunidad de señalar en otros apartes de esta   providencia, el constituyente se limitó a hacer una referencia mínima al   mecanismo, de manera tal que el legislador estatutario dispone de un margen   amplio para la configuración. || La regla establecida en el literal a)   demanda la participación de la mayoría del censo electoral. Esta disposición,   que regula el mínimo de participación, debe complementarse con el actual   artículo 79 de la Ley 134 de 1994, encontrado exequible en la sentencia C-180 de   1994 y en el que se estableció que la decisión se adoptará por la mayoría del   censo electoral. Se trata entonces de dos reglas complementarias.”    

Con todo, debe   nuevamente reiterarse que las previsiones estatutarias anteriores operan, para   efectos del presente análisis de constitucionalidad, como criterios   argumentativos a tener en cuenta para el control judicial, pero no como   parámetro de validez del articulado objeto de examen, en tanto el PLE tiene la   misma jerarquía normativa que dichas disposiciones.  Esta comprobación es   importante, en especial si se tiene en cuenta la regla fijada por la sentencia   C-150 de 2015, en el sentido que la definición del umbral es un asunto que   corresponde a la definición propia del legislador estatutario, dentro su amplia   competencia regulativa sobre la materia.    

63.    Vistos estos asuntos y previo a la definición sobre la constitucionalidad de la   regla sobre umbral prevista en el artículo 2º del PLE, la Sala considera   necesario hacer algunas precisiones conceptuales acerca de la modificación   incorporada en dicha norma, respecto del régimen general enunciado   anteriormente.      

Como se ha   explicado en fundamentos jurídicos anteriores, las normas estatutarias vigentes   han previsto como requisito para el plebiscito un umbral de participación   equivalente a una votación mayor del 50% del censo electoral.  En cambio,   el PLE prevé un umbral de aprobación del 13% de ese mismo censo.  La Sala   recalca, en ese sentido, que la decisión del legislador estatutario fue prever   una fórmula novedosa en lo que se refiere al cálculo del umbral necesario para   la refrendación popular mediante del plebiscito, pasándose de un umbral de   participación a uno de votación o aprobación.    

Estas   modalidades de umbrales responden a propósitos y lógicas diferentes, que es   necesario distinguir en esta sentencia. Los umbrales de participación, como el   previsto por la legislación estatutaria anterior al PLE, consideran que la   legitimidad democrática del acto plebiscitario descansa en un número mínimo de   votantes que concurren a las urnas, para votar a favor o en contra del   plebiscito. Lo que buscan estos umbrales es garantizar que exista una “masa   crítica” de votantes en el mecanismo de participación, cuya concurrencia se   considera necesaria para dotar de representatividad al llamamiento al Pueblo.    

Es importante   tener en cuenta que, según lo expuesto, el umbral aprobatorio no puede   asimilarse al umbral de participación, como parecen sugerirlo alguno de los   intervinientes. Tampoco puede concluirse, como lo hacen otros intervinientes,   que el legislador estatutario redujo el umbral de participación, pues lo que se   encuentra no es una alteración del umbral previsto en la legislación estatutaria   anterior al PLE sino, si se quiere, un cambio en la metodología acerca del   umbral, con un parámetro igualmente diverso.    

64. La doctrina   comparada en la ciencia política contiene estudios empíricos que demuestran dos   hipótesis importantes para el presente análisis de constitucionalidad.[273]    La primera, consiste en considerar que tanto los umbrales de participación como   los aprobatorios son comunes en diferentes legislaciones, respecto de mecanismos   de participación que corresponden materialmente tanto al plebiscito, como a la   consulta popular y al referendo.[274]    Por lo tanto, no puede concluirse válidamente que un tipo de umbral esté   necesariamente vinculado con el plebiscito.    

La segunda   conclusión señala que la escogencia entre un umbral aprobatorio o un umbral de   participación, es una decisión política del Estado, vinculada al valor que se le   quiera otorgar a la abstención en el mecanismo.  En ese orden de ideas, es   claro que los umbrales de participación generan mayores incentivos para la   abstención en tanto herramienta para oponerse a un plebiscito, puesto que   quienes están en desacuerdo no solo tienen a su disposición la opción de votar   de manera desfavorable, sino también la de intentar evitar que se logre la   mencionada “masa crítica” de votantes.     

En cambio, los   umbrales de aprobación reducen drásticamente los incentivos para el uso de la   abstención y, además, la evidencia empírica demuestra que cuando el mecanismo de   participación prevé dicho tipo de umbral, existe una mayor concurrencia de los   ciudadanos que cuando se ha dispuesto un umbral de participación.[275] Esta   conclusión es evidente, puesto que ante la existencia de un umbral de   aprobación, que no hace depender la aprobación del plebiscito de una masa   crítica de votantes, sino de la concurrencia de una mayoría, la abstención no   tendrá una incidencia equivalente.     

A este   respecto, al estudiar la materia en el caso europeo, la Comisión Europea para la   Democracia a través del Derecho, mejor conocida como la Comisión de Venecia, en   su Guía de Buenas Prácticas sobre Referendos, incluso aconseja a los   Estados miembros del Consejo de Europa preferir umbrales de aprobación sobre los   de participación. Sobre el particular, señalan que “[b]asada en su   experiencia en el área de referendos, la Comisión de Venecia ha decidido   recomendar que no se emita disposición alguna en relación con las reglas del   porcentaje de participación. || Un quórum necesario mínimo (mínimo porcentaje)   puede generar que los opositores de la propuesta se abstengan en vez de votar en   contra. Por ejemplo, si el 48% de los electores están a favor de la   propuesta, 5% en contra, y 47% se abstienen, el porcentaje opositor   podría dejar de participar para imponer su punto de vista, a pesar de que   realmente constituye una minoría. Además, su ausencia en la campaña tenderá a  aumentar el número de abstenciones y, por lo tanto, la probabilidad de que el   quórum no se complete. Fomentar tanto la abstención como la imposición   del punto de vista de una minoría no es saludable en una democracia.   Adicionalmente, existe la intención de falsear el porcentaje de   participación mínimo necesario frente a una débil oposición. || Un   quórum de aprobación (aceptación por un mínimo porcentaje de los electores   registrados) puede llegar también a ser inconcluso. Puede ser tan alto   dificultando en exceso la posibilidad de un cambio. Si un texto se aprueba –   incluso por un margen sustancial – por una mayoría de electores sin que sea   alcanzado el porcentaje requerido, la situación política se enrarece   extremadamente, ya que la mayoría sentirá que ha sido privada de la victoria sin   justa razón; el riesgo de que una proporción de un mínimo necesario (turn-out   rate) sea falsificada es el mismo que para un quórum con un mínimo necesario.”[276]    

65. Con base en   lo expuesto, se tiene que el PLE opta por un umbral aprobatorio del 13%, por lo   que se trata de una regla diferente a la prevista en la legislación estatutaria   que regula los plebiscitos ordinarios, la cual aplica un umbral de participación   del 50% del censo electoral, sin que se refiera a la exigencia de un umbral   aprobatorio. El propósito de esta modificación, como se evidencia tanto de la   doctrina comparada antes citada, como de los antecedentes legislativos, fue   reducir los incentivos para la abstención en la votación del plebiscito.  A   este respecto, en la ponencia del PLE para segundo debate ante la Plenaria del   Senado de la República, se explica lo siguiente:    

“Una de las dificultades estructurales en la aplicación de todos   los mecanismos de refrendación es que cuentan con dos tipos de umbrales: un   umbral de aceptación y un umbral de decisión. El primero de ellos hace   referencia a una votación mínima requerida para que el mecanismo tenga validez   jurídica, el segundo, es aquel que hace referencia al porcentaje mínimo de votos   que se necesitan para que lo votado en el referendo, consulta popular o   plebiscito sea obligatorio.    

El umbral de aceptación del Plebiscito (ver Tabla 1), de acuerdo   a la Ley 1757 de 2015, es el 50% del censo electoral vigente, para el referendo   es el 25% y para la consulta popular es 33,3%. Estos umbrales implican que para   que el mecanismo tenga validez debe votar un porcentaje mínimo de ciudadanos, de   no hacerlo y aunque haya ganado el “SÍ”, el mecanismo será ineficaz y tendrá   nulas consecuencias jurídicas y políticas.    

En la práctica estos umbrales tienen un incentivo negativo debido a   que abstenerse de votar tiene un efecto real sobre el umbral de aceptación. De hecho, las campañas de abstención en este tipo de mecanismos   resultan más eficaces que las campañas por el “NO”, un voto por el “NO” es un   voto que promueve alcanzar el umbral de aceptación y por ende podría facilitar   que el “SÍ”, de llegar a ganar, tuviera efectos jurídicos. Es por eso que en el   uso de estos mecanismos, gran parte de los opositores a las iniciativas, más que   promover el voto por el “NO” promueven la abstención y dificultan la obtención   del umbral de aceptación.    

Una vez pasado el umbral de aceptación, los tres mecanismos tienen   umbrales de decisión iguales, en cada uno de ellos la decisión será válida y   obligatoria cuando la mitad más uno de los sufragantes hayan votado afirmativo   al texto puesto a consideración. Esto en la práctica implica que los umbrales de   decisión para el referendo, la consulta popular y el Plebiscito sean del 12,5%   del censo electoral, 16,5% y del 25%, respectivamente. (sic)    

Tabla 1. Umbrales de decisión y de aceptación de los mecanismos de   participación ciudadana       

Tipo  de mecanismo                    

Umbral de aceptación                    

Umbral de decisión   

Referendo                    

25% del censo electoral                    

La mitad más uno de los sufragantes (12,5%)   

Consulta Popular                    

33% del censo electoral                    

La mitad más uno de los sufragantes (16,5%)   

Plebiscito                    

50% del censo electoral                    

La mitad más uno de los sufragantes (25%)      

La propuesta que ponemos a discusión gira en torno a que el   Plebiscito por la Paz cuente con un umbral de aceptación del 13%, con el fin   de mitigar el incentivo negativo inherente al umbral y los efectos jurídicos de   la abstención en el plebiscito, teniendo en cuenta el histórico abstencionismo   electoral en Colombia.” (Negrillas originales).    

Vistas estas   definiciones preliminares, pasa la Corte a resolver sobre la constitucionalidad   del umbral aprobatorio contenido en el PLE, para lo cual asumirá los problemas   jurídicos planteados al respecto por los intervinientes y la Procuraduría   General.     

66.  La   Corte considera que el umbral aprobatorio es proporcional y razonable, en tanto   prevé la concurrencia de los ciudadanos en un grado similar al exigido por otros   mecanismos de participación ciudadana contemplados en la Constitución.  En   particular, dispone de un grado de exigencia análogo al establecido en la Carta   respecto del mecanismo de participación respecto del cual existe una disposición   superior expresa en materia de umbral, como es el referendo constitucional.    

67. Debe   nuevamente insistirse en que la Carta Política no prevé una regla específica en   materia de umbral para el plebiscito, por lo que, siguiendo la jurisprudencia   aplicable sobre el contenido y alcance del artículo 152-d C.P., esta materia   hace parte del amplio margen de configuración legislativa.  En ese orden de   ideas, la constitucionalidad de esa decisión del legislador estatutario   dependerá del cumplimiento de un juicio de proporcionalidad, que la Sala   considera que debe ser de intensidad intermedia, en tanto, de un lado, se   reconoce dicho amplio margen de configuración, pero, del otro, la modificación   de la naturaleza del umbral tiene un efecto potencial de restricción a los   derechos derivados de la participación ciudadana, en especial la denominada   abstención activa.    

68.  El   primer paso de este juicio es determinar si la medida legislativa cumple un fin   constitucionalmente importante. A este respecto, se encuentra que la previsión   de umbral aprobatorio del 13% tiene por objeto disminuir los incentivos para la   abstención, de manera que se logre una mayor participación de los ciudadanos,   expresándose en las urnas el apoyo o rechazo al plebiscito, de una manera   identificable.  Esta finalidad es constitucional, en la medida en que   diferentes previsiones de la Carta Política determinan que la promoción de la   participación es un fin esencial del Estado y una característica definitoria del   modelo constitucional colombiano.    

Sobre la   fundamentación de este argumento, la Corte se remite a las consideraciones   planteadas en la sección preliminar, acerca del lugar central de la   participación democrática en la Constitución.  No obstante, también debe   reiterarse que son múltiples las referencias en la Carta a ese deber de   promoción de la participación. El artículo 2º C.P. determina que facilitar la   participación de todos en las decisiones que los afectan es una finalidad   esencial del Estado. Asimismo, el artículo 95 C.P., al enumerar los deberes   constitucionales de los ciudadanos, incorpora en su numeral quinto el de   participar en la vida política, cívica y comunitaria del país.  Entonces,   lo que se deriva de la Carta Política es un deber ciudadano de participación y   una obligación estatal correlativa de promoción de dicho deber.  Por ende,   una medida que como la estudiada pretende fortalecer dicha participación, a   través de la disminución de los incentivos para la abstención en el plebiscito,   busca un fin constitucionalmente importante.    

Ahora bien, en   fundamentos jurídicos anteriores se ha señalado la importancia que desde el   derecho internacional y, particularmente el derecho internacional de los   derechos humanos, se ha otorgado a la participación ciudadana como componente   clave para la estabilidad y éxito en procesos de transición hacia la paz.    A pesar que conforme el derecho interno no existe una obligación jurídica de   someter los acuerdos de paz suscritos por el Gobierno a la refrendación popular,   la experiencia comparada demuestra que la participación de la sociedad afectada   por el conflicto concurre en un mayor arraigo y legitimidad democrática respecto   de lo acordado.  Esta razón también confluye en la legitimidad del fin   buscado por la medida del umbral de aprobación contenido en el PLE.    

67. El segundo   paso del juicio de proporcionalidad es determinar si la medida es idónea para   cumplir con el fin propuesto.  Anteriormente se explicó que la previsión de   umbrales de aprobación, en contraste con los umbrales de participación, es una   medida usada generalmente en el derecho comparado para fomentar una mayor   participación en plebiscitos y referendos, en tanto quienes están en desacuerdo   con la medida tienen menores incentivos para simplemente abstenerse, en espera   que no se reúna el quórum exigido, y mayores para expresarse votando en contra   de la iniciativa correspondiente.    

Por lo tanto,   para la Sala es claro que el mecanismo previsto en el PLE es idóneo para lograr   el fin propuesto. Esto debido a que genera un efecto en los ciudadanos apáticos   o aquellos que se abstienen de forma activa, para que en vez de ello opten por   participar efectivamente y expresar, de manera identificable, su preferencia a   favor o en contra de la política sometida a refrendación mediante plebiscito.    

68.  Ahora   bien, el tercer paso es determinar si la medida cumple un juicio de   proporcionalidad en sentido estricto.  La Sala evidencia que es respecto de   este tercer paso donde existen los mayores reparos sobre la constitucionalidad   del umbral dispuesto en el artículo 2º del PLE, relativos tanto a la legitimidad   democrática de la norma, así como su presunta incompatibilidad con el derecho a   la abstención activa, reconocido por la jurisprudencia constitucional para los   diferentes mecanismos de participación ciudadana.  Pasa la Corte a resolver   sobre estas objeciones.    

69. Varios de   los intervinientes y el Ministerio Público consideran que el umbral aprobatorio   del 13% carece de legitimidad democrática, al no ser suficientemente   representativo. Indican que el plebiscito especial podría ser aprobado por solo   una fracción del censo electoral, en contra de la mayoría que no concurre a la   votación o sufraga desfavorablemente.  Por ende, no era viable “reducir” el   estándar al previsto en la legislación estatuaria vigente, que equivale a la   mitad del censo electoral.     

La Corte parte   de considerar que el umbral de participación del 50% del censo electoral no   tiene raigambre constitucional, como parecen comprenderlo algunos de los   intervinientes, sino solo legal estatutario.  Por ende, puede ser   válidamente reformado por el legislador, a condición que lo dispuesto sea   razonable, proporcional y compatible con el principio democrático.   Entonces,   el legislador estatutario no tiene un deber constitucional de fijar un umbral de   participación o de aprobación para el plebiscito, ni menos que deba tener un   guarismo fijo y definido por la Constitución. Antes bien, se reconoce un amplio   margen de configuración normativa sobre la materia y el cumplimiento de los   criterios antes expuestos.    

70. Para   resolver acerca del cumplimiento de tales condiciones, el primer aspecto que   debe destacarse es que la previsión de un umbral aprobatorio del 13%  tiene   dos consecuencias principales:    

70.1. La   primera es que el plebiscito especial requiere un participación mínima de al   menos el 13% del censo electoral, pues una cifra menor llevaría a que el   plebiscito no fuese aprobado, al no cumplirse con un mínimo de votos en uno u   otro sentido.  Así, a pesar que se ha distinguido por la Sala entre la   noción de umbral aprobatorio y de participación, en todo caso aquel también   contempla un mínimo número de votos que deben verificarse para que la iniciativa   sea aprobada o negada.    

Además, este   requisito de participación mínima en el PLE no corresponderá al 13% más un voto   del censo electoral por una razón simple, consistente en que esto solo será   viable en un escenario hipotético, improbable e incluso imposible, según el cual   todos los votos fuesen a favor del “sí” y no existiesen votos por el “no”, o   viceversa, pues no puede perderse de vista que un umbral aprobatorio es   predicable de ambas opciones.  Un escenario realista, en cambio, llevaría a   considerar que la participación total, en el caso que se llegue a una decisión   favorable o desfavorable, será mucho mayor, pues estará distribuida de una forma   más homogénea entre los partidarios del “sí” y del “no”, alcanzando alguna de   las opciones un guarismo superior al 13% del censo electoral.  De esta   manera, en la práctica se superará con creces ese umbral de participación   implícito y, de no hacerse, es improbable que se logre el 13% a favor de alguno   de los dos extremos, lo que tendría como consecuencia jurídica la no aprobación   del plebiscito ante la ausencia de la cantidad de votos mínimos exigidos en   razón del umbral dispuesto en el PLE.     

70.2. Es con   base en este razonamiento que varios de los intervinientes consideran, para la   Corte acertadamente, que el umbral de aprobación del 13% del censo electoral no   dista significativamente de otros, estos sí previstos por la Constitución, e   incluso sería más exigente.  En efecto, la única disposición contenida en   la Carta Política en materia de umbrales en mecanismos de participación   democrática es el artículo 378 C.P., el cual establece que “la aprobación de   reformas a la Constitución por vía del referendo requiere el voto afirmativo de   más de la mitad de los sufragantes, y que el número de éstos exceda de la cuarta   parte del total de ciudadanos que integran el censo electoral.”     

En los términos   de análisis utilizados en este apartado, el artículo 378 C.P. existe dos tipos   de umbrales respecto de la referendo constitucional aprobatorio.  El   primero, que corresponde a un umbral de participación mayor al 25% del censo   electoral; el segundo, que refiere a un umbral aprobatorio del 12.5% más un   voto, que corresponde a la mayoría absoluta dentro del mínimo de participación   señalado.     

Comparado este   parámetro con el PLE, se tiene que el umbral de votación del plebiscito especial   es, en términos materiales, ligeramente superior al previsto por la Constitución   para el referendo aprobatorio.  Por lo tanto, se estaría ante un umbral que   cumple con requisitos de representatividad democrática, pues de lo contrario   sería forzoso admitir que el umbral contenido en el artículo 378 C.P. no tiene   esa naturaleza, lo cual es inadmisible en tanto se trata de un estándar previsto   por la misma Carta Política.     

Adicionalmente,   y como lo señala uno de los intervinientes, la índole del referendo aprobatorio   sería mayor a la del plebiscito, puesto que aquel se trata de un mecanismo   destinado a introducir enmiendas a la Constitución, de manera directa e   inmediata, atributos que claramente no tiene el plebiscito, el cual no está   habilitado como instrumento de reforma constitucional.  Por ende, si la   Carta establece determinadas condiciones para permitir su propia enmienda,   resultaría compatible con la Constitución una previsión legal estatutaria que   refiriéndose a un mecanismo de participación que carece de dicho alcance   reformatorio, le son impuestos requisitos más exigentes.    

70.3. Con todo,   también advierte la Sala que contra esa conclusión podría considerarse que lo   que garantiza la representatividad democrática del referendo aprobatorio es que   también cuenta con un umbral de participación equivalente a más del 25% del   censo electoral.  Como este no está presente en el caso del plebiscito   especial regulado en el PLE, entonces se verificaría dicho déficit de   representatividad.    

A este   respecto, la Sala considera que el soporte fáctico de este cuestionamiento se   basa en considerar que es posible la aprobación o negación del plebiscito   únicamente por la votación del 13% del censo electoral, esto es, que la   totalidad de los sufragantes apoyen el “sí” o el “no”.  Líneas atrás se   dejó claro que este es un escenario improbable e incluso de imposible   ocurrencia, puesto que es lo propio de las elecciones competitivas que se   expresen votos en diferentes sentidos, sin que se verifiquen en la historia   política de Colombia el uso de mecanismos de participación ciudadana en donde   solo se acrediten votos a favor de uno de los extremos en cuestión.    

Por lo tanto,   un escenario más acorde a esta realidad, llevaría a considerar que la votación   estará distribuida entre aquellos que están a favor o en contra del plebiscito.    Así las cosas, en un escenario hipotético de votación desfavorable del 15% del   censo electoral en contra y el 10% a favor, se lograría una participación total   del 25% del censo electoral, esto es, el mismo nivel de exigencia que el   dispuesto por la Constitución para el referendo aprobatorio. Nótese que este es   un escenario conservador, que parte de la base que la negativa al plebiscito se   logró por un margen estrecho, de apenas dos puntos porcentuales por encima del   mínimo exigido por el umbral de aprobación contenido en el PLE. Así, una   proyección con una diferencia mayor respecto de dicho mínimo, redundará en un   nivel total de participación incluso superior al exigido por la Constitución en   caso del referendo aprobatorio.    

71. En   conclusión, se tiene que no es materialmente posible, dentro del esquema   expuesto y suponiendo un escenario de participación realista, que el plebiscito   pueda ser aprobado o negado con únicamente la participación del 13% del censo   electoral.  En cambio, bajo el obligatorio supuesto de una votación   competitiva entre las opciones a favor del “sí” o del “no”, la suma total de   votos fácilmente alcanzaría al umbral de participación previsto por la   Constitución para el referendo aprobatorio, lo cual acreditaría su razonabilidad   y representatividad.     

72. Ahora bien,   se ha señalado en diferentes fundamentos jurídicos que, en razón a la   inexistencia de institucionalización constitucional respecto del umbral para el   plebiscito, el asunto recae en el amplio margen de configuración legislativa   sobre la materia. En tal sentido, lo que debe verificar la Corte no es si se   cumple con un estándar en particular, el cual no está presente en el parámetro   de control judicial para este caso, sino si la previsión escogida por el   legislador estatutario escogió una opción que sea razonable y compatible con el   principio democrático.  En el presente caso, se demuestra que el umbral   aprobatorio del 13% del censo electoral permite niveles de representatividad   democrática análogos a los del referendo constitucional aprobatorio, que tiene   un alcance mayor al del plebiscito, en tanto opera como instrumento de reforma   constitucional, naturaleza por todo ajena a aquel mecanismo.    

Adicionalmente,   no puede perderse de vista que el umbral aprobatorio del 13% también se muestra   razonable respecto de otros mecanismos de reforma constitucional de amplio   espectro y mucha mayor entidad, como sucede con la convocatoria a la Asamblea   Nacional Constituyente.  En efecto, conforme lo regula el artículo 376   C.P., se entenderá que el Pueblo convoca a dicha asamblea, cuando así lo aprueba   al menos una tercera parte de los integrantes del censo electoral.  Como se   observa, aquí se trata de una exigencia porcentual mayor a la prevista en el   plebiscito especial, pero es absolutamente razonable que así suceda, en tanto la   convocatoria a la Asamblea Constituyente es la máxima expresión de incidencia en   el ejercicio del poder de reforma constitucional, la cual tiene unos efectos   inconmensurablemente mayores a los del plebiscito.  Esto debido a que este   (i) carece de consecuencias normativas directas; (ii) solo es vinculante al   Presidente de la República; y (iii) el potencial desarrollo normativo posterior   de la decisión política avalada por la ciudadanía, está sujeto a los   procedimientos constitucionales para la producción normativa.  Estas   restricciones claramente no son predicables de la acción de una Asamblea   Nacional Constituyente, la cual sí tiene un evidente carácter normativo, al   punto que está prima facie habilitada para modificar aspectos centrales   del modelo constitucional. De allí que resulta proporcional y razonable una   diferencia de umbrales aprobatorios en uno u otro caso.     

De otro lado,   es importante considerar que al analizar la constitucionalidad del umbral de   participación propio del régimen estatutario de los plebiscitos ordinarios, la   sentencia C-180 de 1994[277]  lo calificó como “francamente desmesurado”, pues era sustancialmente mayor al   exigido respecto de otros mecanismos de participación.  Con todo, de manera   respetuosa con el amplio margen de configuración normativa sobre el asunto, la   Corte declaró la exequibilidad de la disposición.   Esta comprobación   lleva a la Sala a concluir que un umbral de esa naturaleza, que incluso fue   criticado en su momento por la jurisprudencia, no puede servir de base para   cuestionar la constitucionalidad de una norma estatutaria posterior. En cambio,   el ámbito del control judicial debe restringirse a verificar si el legislador   incurrió en un exceso sobre la materia, lo que es diferente a imponer   injustificadamente exigencias y estándares que han sido incluso calificados como   desproporcionados por la misma Corte.    

Por lo tanto,   en referencia a la materia analizada, la Corte concluye que el umbral no se   opone al principio democrático, que lleva ínsita la necesidad de un grado de   concurrencia ciudadana suficiente en los mecanismos de participación.    

73. La segunda   consecuencia de la previsión de un umbral aprobatorio, como se ha señalado   anteriormente, es la creación de un desincentivo para la abstención de los   votantes, lo cual reduce el ámbito de eficacia del derecho correlativo,   identificado por la jurisprudencia constitucional.    

“Y es que la regulación del artículo 378 de la Carta confiere una   eficacia específica a la abstención en los referendos constitucionales, puesto   que es posible que una reforma obtenga una mayoría de votos afirmativos, pero no   sea aprobada, por cuanto el total de los votos no sobrepasó el umbral de   participación requerido.     

Ahora bien, el Constituyente hubiera podido adoptar una fórmula que   garantizara una participación mínima en el referendo, para legitimar   democráticamente el pronunciamiento ciudadano, pero sin conferir eficacia   jurídica a la abstención. Para ello hubiera podido establecer, como lo hacen   otros ordenamientos, que los votos favorables al referendo no sólo deben ser la   mayoría de los votos depositados sino que esos votos positivos deben representar   un determinado porcentaje del censo electoral, pues de esa manera se asegura una   participación mínima, pero sin conferir efectos jurídicos a la abstención, ya   que únicamente los votos favorables son tenidos en cuenta para determinar si el   umbral de participación fue o no sobrepasado.    

En tales circunstancias, al establecer como requisito de aprobación   de un referendo un umbral mínimo de participación global, en vez de un   porcentaje mínimo de votos favorables, la Constitución no sólo confirió eficacia   jurídica a la abstención sino que la convirtió en una estrategia legítima para   oponerse, en ciertos contextos, a la aprobación de una determinada reforma   constitucional por medio de referendo. No sería entonces razonable suponer que   si la Carta le confiere efectos jurídicos a la abstención, de otro lado la   propia Carta considere que esa alternativa política no amerita protección   constitucional en este tipo de votaciones  La Corte concluye entonces que   en los referendos constitucionales, la abstención es una opción política   legítima, que se encuentra reconocida por el Estado, y por ello no puede ser   discriminada.    

(…)    

Libertad del elector y abstención.    

211- El examen precedente ha mostrado que la abstención es una   posibilidad que goza de protección constitucional en los referendos   constitucionales. Por consiguiente, en relación con cada reforma o artículo   sometido a la consideración del pueblo, los ciudadanos tienen la posibilidad de   votar positivamente o negativamente, o abstenerse. Esto significa entonces que   en cada una de las preguntas, en forma independiente, las autoridades   electorales, para determinar si la reforma propuesta fue o no aprobada, deberán   verificar si esa propuesta (i) obtuvo o no más de la mitad de los votos, y (ii)   si el número total de votos supera o no la cuarta parte de los sufragios   posibles, conforme al censo electoral. Por ende, el hecho de que un ciudadano   concurra a las urnas en un referendo constitucional que consta de varias   preguntas no puede ser interpretado como si esa persona hubiera participado   automáticamente en todas las preguntas, pues esa tesis desconoce su libertad   como sufragante, ya que le impide decidir diferenciadamente cuáles artículos   vota en forma negativa o en forma positiva, y frente a cuáles  renuncia a   votar, como estrategia de abstención destinada a evitar que esa pregunta   específica alcance el umbral mínimo de participación.    

La interpretación según la cual la concurrencia del ciudadano a   votar en un referendo implica automáticamente su participación en todas las   preguntas que lo integran no es entonces admisible, pues involucra un trato   discriminatorio frente a quienes quieren ejercen la abstención en relación con   algunas preguntas. En efecto, conforme a esa hermenéutica, los ciudadanos   tendrían la posibilidad de votar en favor unas disposiciones y en contra otros   artículos, pero en cambio la decisión de abstenerse o participar sólo podría ser   tomada en bloque, lo cual es una injustificable restricción a la libertad del   elector de ejercer la abstención en relación con ciertos temas de un referendo   heterogeno y multitemático.”    

Sobre este   análisis, la Sala Plena destaca que la sentencia C-551 de 2003 circunscribió el   reconocimiento de los efectos jurídicos de la abstención activa al referendo   constitucional aprobatorio, en la medida en que la Constitución fija como una de   sus condiciones el cumplimiento de un umbral mínimo de participación.    Asimismo, esta decisión resalta que esta es una opción adoptada por la   Constitución entre otras posibles, como son aquellas que no reconocen un valor   jurídico particular a la abstención de los ciudadanos.    

74. El segundo   momento en la jurisprudencia constitucional sobre la abstención activa es   explicado en las sentencias C-041 de 2004[279]  y C-150 de 2015.[280]    En este último fallo, a propósito del control de constitucionalidad de un   proyecto de ley estatutaria sobre mecanismos de participación ciudadana, se   concluyó que la abstención era una alternativa legítima sustentada en la   cláusula general de libertad, predicable no solo del referendo constitucional,   sino de todos dichos mecanismos.  Para la Corte, un componente del régimen   democrático es la libertad de los electores de concurrir a las urnas si así lo   desean, lo que impide que se impongan restricciones al ejercicio de la   abstención activa.  De la misma manera, la Corte consideró que en aquellos   casos en que se establecieran umbrales de participación, la abstención no   solo estaba protegida en tanto libertad, sino que tenía unos efectos jurídicos   particulares, los cuales deberían ser reconocidos. Sobre este particular, la   sentencia en comento expresó los argumentos siguientes:    

“Incorporar la abstención como una de las actitudes posibles frente   a los mecanismos de participación ciudadana encuentra inequívoco fundamento   constitucional en tanto no solo se trata de una forma colectiva de actuación   protegida por el artículo 40 sino que, adicionalmente, es profundamente   respetuosa de la libertad individual que garantiza al individuo la asunción de   comportamientos activos o pasivos frente a determinadas expresiones sociales   (arts. 1 y 16). Asimismo y considerando que varios de los mecanismos de   participación ciudadana exigen la satisfacción de determinados umbrales a   efectos de que la decisión que se adopte resulte factible, la decisión de   promover la abstención puede considerarse no solo una manifestación de la   libertad individual sino una forma efectiva de acción política compatible con el   deber de todo ciudadano de participar en la vida política, cívica y comunitaria   del país (art. 95.5).    

Sobre el particular, en la sentencia C-041 de 2004 señaló la Corte:    

“En virtud de lo anterior, se puede concluir que la abstención   activa, en el referendo  derogatorio y aprobatorio, en el plebiscito, en la   consulta popular, así como aquélla que convoca a asamblea constituyente y la   revocatoria del mandato, produce efectos jurídicos, por cuanto los ciudadanos   pueden no votar con el fin de que no se cumpla el umbral requerido por la   Constitución y la ley para efectos de su validez. La eficacia jurídica de estos   mecanismos de participación está condicionada al cumplimiento del porcentaje del   censo electoral exigido. Así, para que cualquiera de ellos surta efectos   jurídicos es necesario un número determinado de votos válidos. En esta medida,   no basta que el texto reformatorio o que se pretende derogar, para el caso del   referendo, sea aprobado por la mayoría de los sufragantes, antes debe cumplirse   el umbral requerido para efectos de determinar si la mayoría aprobó o improbó la   reforma.  Lo mismo ocurre para el caso del plebiscito, pues es necesario   que concurran a las urnas por lo menos la mayoría del censo electoral, después,   si se determinará si fue aprobado o no.    

En este orden de ideas, la abstención en el caso de los demás   mecanismos de participación que se materializan por medio del voto, al igual que   sucede con el referendo constitucional aprobatorios, es protegida   constitucionalmente. De esta forma, la Sala reconoce que para el caso del   referendo, plebiscito, la revocatoria del mandato y consulta popular, la   abstención, además de tener eficacia jurídica, es una estrategia legítima de   oposición y por ende no le está permitido al legislador establecer estímulos   para las personas que mediante el voto participan en estos eventos democráticos   no electorales. En consecuencia, se declarará la inexequibilidad de la   expresión “y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de   participación constitucionalmente autorizados.”, contenida en el artículo 2 de   la Ley 403 de 1997.”” (Subrayas no originales).    

75. Se ha   considerado por varios de los intervinientes que el umbral de aprobación del 13%   viola dicho derecho a la abstención, en tanto elimina los efectos jurídicos de   la abstención activa. Indican que bajo el régimen ordinario de los plebiscitos,   de que tratan las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, la abstención tenía un   amplio grado de incidencia, en tanto que dichas normas exigen un umbral de   participación superior al 50% del censo electoral.  Como en el caso del PLE   dicho umbral de participación es inexistente, en la práctica han sido eliminados   los efectos de la abstención activa en el caso del plebiscito especial.    

76.    Efectivamente, como lo señalan los intervinientes, la Sala advierte que el   umbral de aprobación del 13% hace que se eliminen los efectos jurídicos de la   abstención activa, en comparación con el régimen ordinario de los plebiscitos,   que exige un umbral de participación de la mayoría del censo electoral. Sin   embargo, esta decisión del legislador estatutario es constitucional, según los   argumentos que se expresan a continuación:    

76.1. La Sala   ha determinado que la previsión de un umbral de aprobación del 13% conlleva la   exigencia de un umbral de participación de al menos el mismo número de votos,   por lo que de no alcanzarse ese número, el plebiscito no sería aprobado.    Ahora bien, conforme a la argumentación planteada en el fundamento jurídico   70.3. de esta sentencia, dicho umbral de participación implícito será en la   práctica sustantivamente superior al 13% del censo electoral, puesto que   concurrirán en la votación tanto votos favorables como desfavorables al   plebiscito, que sumados superan con creces esa cifra.  En efecto, la Corte   es consciente que sobre el tema de la conveniencia política del Acuerdo Final   existen posiciones encontradas en la sociedad colombiana, incluso de carácter   radical, lo que asegura un resultado que distará grandemente de cualquier   unanimismo sobre la opción por el “sí” o por el “no”.    

Bajo esa   perspectiva, es claro que la abstención activa sigue siendo una opción   reconocida en el caso del PLE, puesto que los ciudadanos que opten por esa vía   están habilitados desde la Constitución para promover la abstención, de manera   que no se logre el mínimo del 13% a favor del plebiscito, o que logrado ese   número, la votación desfavorable sea mayor.     

Por supuesto,   la legitimidad de la abstención no significa, en el caso analizado, que la misma   deba tener efectos jurídicos para la contabilización del umbral o, como se verá   más adelante, para la justificación de una obligación constitucional de contar   con una campaña que promueva la abstención activa.  Como lo ha señalado   insistentemente la jurisprudencia constitucional, este grado de reconocimiento   de los efectos jurídicos de la abstención activa es predicable en aquellos   mecanismos de participación basados en la existencia de un umbral de   participación. Esto debido a que es en dicho escenario donde abstenerse de   votar tiene un efecto activo, esto es, dirigido a evitar que se complete dicho   umbral. En contrario, en el caso del plebiscito especial regulado en el PLE, el   legislador estatutario ha válidamente fijado un umbral aprobatorio, que   prescinde de los efectos de la abstención, la cual, de presentarse, carecerá de   una connotación activa, en la medida en que el umbral solo se contabiliza a   partir de los votos a favor o en contra de la refrendación del Acuerdo Final.    

76.2. Así, para   determinar si dicha eliminación de los efectos jurídicos de la abstención activa   es compatible con la Carta Política, la Sala advierte, en primer lugar, que del   hecho que se reconozca la legitimidad de la abstención activa, no se deriva un   mandato para el legislador estatutario de promoción de la abstención,   como parecen considerarlo algunos de los intervinientes y la Procuraduría   General.  No debe perderse de vista que la abstención es un ejercicio   propio de la libertad individual, esto es, que genera esencialmente deberes de   abstención del Estado en lo que respecta a su no interferencia.  Con todo,   este reconocimiento debe ser ponderado con la promoción de la participación,   esta sí ordenada como finalidad esencial del Estado y deber constitucional de   los ciudadanos.      

Utilizando un   símil con otras materias analizadas por esta Corte, es sencillo comprobar como   existen en el Estado Constitucional ciertas libertades que si bien son   reconocidas por el orden jurídico e inclusive protegidas en su ejercicio, no por   ello deben ser promovidas por el Estado.[281]    Así por ejemplo, las personas pueden en ejercicio del libre de su desarrollo de   su personalidad ejercer actividades para su propio beneficio, pero que no están   vinculadas al bien común o que generen beneficios correlativos a terceros.    Esta clase de actividades están claramente insertas dentro de la cláusula   general de libertad y, en particular, dentro del componente de vivir como se   quiera, propio no solo de las libertades individuales, sino incluso de la   dignidad humana, en tanto conlleva a la prerrogativa para seguir un plan de vida   particular y de acuerdo con la propia voluntad del individuo.[282]  Con   todo, el deber del Estado que tiene hacia ellas no es promoverlas, sino   reconocerlas como válidas en el orden jurídico y cumplir con su deber de   proteger, esto es, impedir que terceros interfieran en su ejercicio.  Pero   ello es sustancialmente distinto a que tenga el deber constitucional de promover   tales actividades o que encuentre vedado prever mecanismos como el umbral   aprobatorio, el cual prescinda de los efectos jurídicos de la abstención.    

En el asunto   objeto de examen, el legislador estatutario está habilitado desde la   Constitución para promover la participación de los ciudadanos en el plebiscito   especial, entre otras medidas a través de la opción por un umbral aprobatorio y   no por uno de participación.  Esto más aún si se tiene en cuenta que, como   se ha señalado en esta sentencia, la refrendación popular del Acuerdo Final es   un asunto de la mayor importancia en la historia de la democracia constitucional   en Colombia, por lo que es necesario poder identificar con claridad el apoyo o   rechazo al mismo, y no solo suponerlo a través de un cálculo, en cualquier caso   supuesto, de las preferencias de quienes se abstienen.     

76.3 Sobre este   último aspecto, también debe tenerse en cuenta dos aspectos relevantes.  El   primero, relativo a que la ciencia política ha demostrado las deficiencias de la   abstención como parámetro para auscultar las preferencias de los ciudadanos.   Esto debido a que es fácticamente imposible distinguir entre quienes se   abstienen como una decisión política consciente y deliberada, y aquellos que   simplemente son apáticos a concurrir a las urnas, o simplemente no lo hacen   debido a la ausencia de información suficiente sobre el mecanismo de   participación correspondiente y sus efectos en términos jurídicos y políticos.    

Así las cosas, la abstención   activa supone dos premisas ineludibles (i) que el mecanismo de participación   correspondiente esté basado en la lógica de un umbral de participación, en donde   la alternativa abstencionista tenga un efecto jurídico verificable; y (ii) que   el ciudadano está informado e interesado en la toma de decisiones colectivas y   es bajo ese supuesto que se justifica el abstencionismo activo. Por ello se   afirma que “los ciudadanos pueden no votar con el fin de que no se cumpla el   umbral requerido por la Constitución y la ley para efectos de su validez.”[284]  Sin embargo, ese supuesto puede ser infundado, dado que el ciudadano también   puede no votar porque el asunto no es de su interés o simplemente porque no   conocía del mecanismo de participación y de sus implicaciones. En consecuencia,   su abstención no tiene la finalidad de oponerse legítimamente a aquello que le   es consultado. Por esa razón, es válido que el legislador estatutario delimite   el alcance de la protección constitucional del abstencionismo activo,   considerando (i) si el mecanismo de participación correspondiente opta por un   umbral de participación o por uno aprobatorio; (ii) la escala de   participación política que puede verificarse para la realidad política del país   y (iii) que en Colombia el censo electoral es automático, lo que quiere   decir que la inscripción en el mismo de las personas no se deriva de un acto   específico de voluntad, sino solo de la condición de ciudadanía en ejercicio.    

La participación política de los   ciudadanos puede darse en diferentes niveles y dependiendo de las actividades en   las que se exprese, puede clasificarse en una escala de participación. Para ello   resulta útil la tipología propuesta por Milbrath, que propone cuatro niveles   jerárquicos dependiendo del grado de involucramiento de los ciudadanos en el   proceso político: “el primer grado lo constituyen los   individuos apáticos (no votantes, desinteresados, desinformados, etc.); luego   vienen los ciudadanos que realizan actividades de espectador (votar, intentar   influir en la decisión de voto de otros, ser miembro de un partido político,   etc.); en tercer lugar se encuentra el ciudadano en transición (participa en   reuniones políticas hace aportes monetarios a las campañas, establece contactos   con funcionarios públicos y/o partidistas, etc.); y en último lugar, en la   cúspide de la pirámide participativa, están aquellos ciudadanos contendores que   se caracterizan por ocupar cargos públicos o partidistas, ser candidatos para un   cargo, participar en la reunión de estrategia de una campaña política,   contribuir con su tiempo a la campaña, entre otras características”.[285]    

Teniendo en cuenta   la escala de participación política, el abstencionismo activo no   representaría en todos los casos una estrategia de oposición legítima para los   ciudadanos que se encuentran en el primer grado de la escala propuesta por   Milbrath, pues estos son no votantes, están desinteresados y/o desinformados. De   manera que su actitud no es necesariamente reflejo de una postura política   determinada, lo cual tiene efectos nocivos en el caso del PLE, particularmente   interesado en que la ciudadanía exprese sus preferencias en cuanto al apoyo o   rechazo al Acuerdo Final, de una manera identificable. Igualmente, la opción de   la abstención activa tampoco sería jurídicamente procedente cuando, ante la   previsión de un umbral aprobatorio y no uno de participación, la falta de   concurrencia a las urnas carece de efecto en la conformación de las mayorías   requeridas para aprobar o rechazar la iniciativa objeto del escrutinio   ciudadano.    

Además, debe   considerarse al momento de fijar el alcance de la abstención activa que la   composición del censo electoral[286]  en Colombia es automático, ello quiere decir que el registro en el censo “se   produce sin el consentimiento o voluntad del ciudadano, es decir, cuando el   organismo electoral incluye al ciudadano al cumplir este con los requisitos   constitucionales-legales para hacer parte del padrón electoral”[287].   Así las cosas, toda persona que tenga la condición de ciudadano y le haya sido   expedido el documento de identificación respectivo es incluida en el registro de   ciudadanos “habilitados por la Constitución y la ley para ejercer el derecho   de sufragio y, por consiguiente, para participar en las elecciones y para   concurrir a los mecanismos de participación ciudadana.”[288]    

Ahora bien, con   respecto al mismo asunto, no puede perderse de vista que, como se ha señalado en   precedencia, en cuanto al umbral del 50% exigido para el plebiscito ordinario,   la sentencia C-180 de 1994[289]  indicó que “la exigencia del voto favorable de ‘la mayoría del censo   electoral’ es francamente desmesurada, si se tiene en cuenta que el apoyo   ciudadano requerido para los otros mecanismos de participación, por lo general,   es del cinco (5%).”[290]  Un sustento fáctico de la apreciación que hizo la Corte en ese entonces es que   ni siquiera en las últimas elecciones presidenciales participó la mitad del   censo electoral, éstas alcanzaron una participación del 46,63% del censo   electoral que tiene un total 32.975.158 con corte al 15 de abril de 2014.[291]     

Sobre este   particular, la evidencia empírica demuestra que en las últimas elecciones   nacionales no se ha superado un grado de participación superior al 50% del censo   electoral, lo que otorga validez al razonamiento efectuado por la jurisprudencia   constitucional, acerca de la desproporción de la exigencia ordinaria del umbral   de participación en los plebiscitos. En efecto, el análisis histórico de dichas   votaciones demuestra lo siguiente:    

        

Elección                    

Votos válidos                    

Porcentaje del censo           electoral   

Segunda vuelta Presidencial 2014                    

15,375,102                    

46,63%   

Parlamentarias 2014 – Senado                    

11,672,251                    

35,54%   

Segunda vuelta Presidencial 2010                    

13,061,192                    

43,56%   

Parlamentarias 2010 – Senado                    

11,137,428                    

37,31%   

11,864,410                    

44,38%   

Parlamentarias 2006 – Senado                    

9,200,076                    

34,59%   

Primera vuelta Presidencial 2002           (no hubo segunda vuelta)                    

11,249,734                    

46,47%   

Parlamentarias 2002 – Senado                    

9,325,093                    

38,70%      

Fuente:   www.registraduria.gov.co    

76.4. En   consecuencia, lo que evidencia este Tribunal es que la opción por un umbral de   aprobación o uno de participación es una decisión de carácter político del   legislador estatutario y que, salvo para el caso puntual del referendo   constitucional aprobatorio, hace parte de su amplio margen de configuración   normativa sobre la materia.  Así, cuando el legislador opte por promover   una mayor participación y que, a su vez, sea posible identificar con claridad   las preferencias del electorado, podrá crear desincentivos a la abstención, a   través de la eliminación de sus efectos prácticos jurídicos, por ejemplo a   través de la previsión un umbral aprobatorio, como sucede en el caso del   artículo 2º del PLE, sin que esa opción sea por sí misma inconstitucional.    

De la misma manera,   también debe señalarse que la opción en comento no se opone con la   jurisprudencia constitucional que prohíbe conferir estímulos a los votantes en   los mecanismos de participación ciudadana.[292]  Esto en razón a que la previsión de un umbral aprobatorio y la correlativa   eliminación de los efectos jurídicos de la abstención activa, no está   concediendo ninguna prerrogativa o beneficio a cada votante en específico, con   el objeto que concurra a las urnas, sino que en contrario crea un mecanismo   homogéneo, dirigido a (i) promover una mayor participación de los ciudadanos a   las urnas, desde una perspectiva colectiva, no individual, y de esta manera   lograr (ii) una legitimación democrática sobre el apoyo o rechazo del Acuerdo   Final, a partir de un mecanismo de votación que permita identificar   suficientemente las preferencias de los ciudadanos participantes.    

76.5. Un   segundo aspecto a tener en cuenta tiene que ver con el hecho que si bien el   legislador estatutario tiene un deber de reconocimiento de la legitimidad de la   abstención frente a los mecanismos de participación, el mismo no tiene el mismo   grado de exigencia.  Así, para el caso del referendo constitucional   aprobatorio y la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, el deber   constitucional de reconocimiento es mayor, habida cuenta que la Carta Política   ha previsto directamente un umbral de participación específico, que opera como   límite concreto a la libertad de configuración legislativa.     

No sucede lo   mismo respecto de los demás mecanismos, en donde el legislador estatutario tiene   un margen de maniobra más amplio, limitado solo por la preservación del   principio democrático.  Como se ha insistido en el presente apartado, un   umbral de aprobación del 13% del censo electoral cumple con condiciones de   representatividad similares a los de otros mecanismos de participación, en   especial el referendo constitucional, ello a pesar que los efectos del   plebiscito especial tienen un alcance menor, en tanto no están llamados a   reformar la Carta Política, sino apenas a validar una decisión de política   pública del Ejecutivo.    

Esta opción   adoptada por el legislador estatutario, a su vez, no se opone a la Carta   Política, sino que desarrolla el mandato superior de promover la participación   ciudadana, en tanto fin constitucionalmente legítimo e importante. Así, se   logran objetivos que son compatibles con la Carta, como son, de un lado,   promover una mayor participación en el plebiscito especial y, del otro, lograr   una mayor identificación acerca de las preferencias de los ciudadanos, las   cuales no pueden ser claramente dilucidadas a través de la abstención, según las   razones anteriormente explicadas.    

77. En suma, se   tiene que el umbral previsto en el numeral 3º del artículo 2º del PLE cumple con   las condiciones de representatividad, legitimidad democrática y   proporcionalidad, en un marco de promoción de la participación en cuanto fin   esencial del Estado. Por lo tanto, la Corte declarará su exequibilidad.    

Los deberes   de la organización electoral y la participación de los servidores públicos en la   campaña del plebiscito    

El numeral   cuarto del artículo 2º del PLE contiene tres reglas diferenciadas, las cuales   serán asumidas de manera separada.  La primera regla dispone los deberes de   la organización electoral en cuanto al plebiscito. La segunda autoriza la   participación de los servidores públicos en la campaña por el plebiscito.    La tercera regla determina una prohibición particular en cuanto al uso de los   recursos públicos en dichas campañas.     

78. En cuanto a   la primera regla, el PLE dispone que “la organización electoral garantizará   el cumplimiento de los principios de la administración pública y la   participación en condiciones de igualdad, equidad, proporcionalidad e   imparcialidad, de la campaña por el sí y por el no, para lo cual regulará el   acceso a los medios de comunicación y demás disposiciones necesarias.”    

La organización   electoral, conforme lo establece el artículo 120 C.P., está compuesta por el   Consejo Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional del Estado Civil y por   los demás organismos que establezca la ley. Según la misma disposición, el   objeto de la organización electoral es la disposición de las elecciones, su   dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas. En   ese orden de ideas, la Constitución confiere la naturaleza de autoridad   electoral al Consejo Nacional Electoral, el cual tiene entre sus competencias la   de “velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos   políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión   pública; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el   desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías”,   conforme lo dispone el artículo 265-6 C.P.   El numeral 14 de esta misma   disposición adscribe al Consejo Nacional Electoral la función de ejercer las   demás competencias que le asigne la ley.    

De igual   manera, la Carta Política reconoce a la Registraduría Nacional del Estado Civil   como un organismo de naturaleza técnica,[293]  que ejerce las funciones que le prevea la ley, “incluida la dirección y   organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las   personas” (Art. 266 C.P.).    

A partir de   estas normas superiores, la jurisprudencia constitucional ha caracterizado a la   organización electoral, liderada por el Consejo Nacional Electoral, como una   instancia independiente e imparcial, que tiene la función de garantizar la   transparencia, igualdad y probidad de las actividades electorales, bien sean   aquellas de índole electoral en sentido estricto, o las relacionadas con el   ejecución de los mecanismos de participación ciudadana.      

La premisa   esencial que guía este precedente consiste en considerar que los derechos de   participación política dependen, para su eficacia material, de un andamiaje   institucional con suficientes condiciones de independencia, el cual permita que   las preferencias de los ciudadanos se expresen adecuadamente e incidan   directamente en la conformación y ejercicio del poder político.  De allí   que la buena marcha de la organización electoral sea un factor crucial para la   estabilidad misma del sistema democrático.    

Sobre este   particular, en la sentencia C-230A/08,[294]  que analizó la constitucionalidad de algunas normas del Código Electoral sobre   composición de la Registraduría Nacional del Estado Civil, expresó que “[l]a   autonomía es una cualidad que distingue a quien es capaz de decidir por sí mismo   y se predica de la persona individualmente considerada y también de las   entidades u organismos públicos. Una de las principales características   inherentes a la autonomía es la facultad de autogobierno, de la cual hace parte   la autodeterminación administrativa, jurídica y presupuestal que les procure a   las entidades autónomas “la consecución de los altos objetivos que les ha   trazado el constituyente”. Si bien la Registraduría Nacional del Estado Civil y   el Consejo Nacional Electoral son autónomos, esa autonomía no implica la total   inexistencia de relaciones entre las dos entidades que, al fin de cuentas, son   miembros de una misma organización y deben actuar coordinadamente. En este orden   de ideas y dado que la Constitución no configuró un sistema de separación   presupuestal, nada se opone a que haya un presupuesto de toda la organización   electoral y a que la iniciativa presupuestal propicie un diálogo alrededor del   respectivo proyecto. La índole de las funciones atribuidas permite predicar el   carácter técnico de la Registraduría Nacional del Estado Civil, pues la   preparación y el desarrollo de las jornadas electorales exigen manejar   conocimientos y criterios técnicos, cuya estricta aplicación es garantía de la   imparcialidad y transparencia de su actuación, así como fundamento de la   confianza de los distintos actores políticos y de la ciudadanía en general.”  (Subrayas no originales).[295]    

79. Ahora bien,   la Corte también ha resaltado la importancia del rol de la organización   electoral, liderada por el Consejo Nacional Electoral, en el caso particular de   los mecanismos de participación democrática diferentes a las elecciones, incluso   aquellos de naturaleza especial, previstos por el legislador estatutario para la   refrendación popular de Acuerdos de Paz.  En los términos de la sentencia   C-784 de 2014,[296]  varias veces reseñada en la presente decisión, resulta legítimo otorgar al   Consejo Nacional Electoral competencias para regular dichos referendos, pues se   encuadra dentro de su función constitucional de garantía de conferir plenas   garantías a los actos electorales.    

80.  En   ese orden de ideas, la disposición de una norma estatutaria que confíe a la   organización electoral la función de garantizar los principios de la   administración pública y la participación en condiciones de igualdad, equidad,   proporcionalidad e imparcialidad, dentro del plebiscito especial de que trata el   PLE, no hace nada diferente que reiterar las competencias que desde la   Constitución y la ley se confieren a la autoridad electoral.  Por ende, se   exequibilidad es evidente y así se declarará en la parte motiva de esta   sentencia.    

Con todo,   también debe resaltarse que conforme a la norma de remisión contenida en el   artículo 4º del PLE, las funciones adscritas a la organización electoral no se   restringen a las previstas en la norma objeto de examen, sino que se extiendan a   aquellas que para el caso de los plebiscitos se confieren tanto en la Ley 134 de   1994 como en la Ley 1757 de 2015.  Estas normas operan como legislación   general y aplicable al caso del plebiscito especial, en tanto no entren en   contradicción con los contenidos específicos del PLE.  Por ende, también se   entienden incorporadas a las reglas sobre la campaña del plebiscito especial   tales disposiciones generales, particularmente en virtud de lo dispuesto en el   artículo 4º del PLE, a través del cual el legislador estatutario hizo remisión   expresa a las leyes antes mencionadas.    

80.1. De este   modo, debe resaltarse que conforme al artículo 79 de la Ley 134 de 1994, el   acceso de los partidos y movimientos políticos a los espacios de televisión   financiados por el Estado, para la campaña a favor o en contra del plebiscito,   se hará de conformidad con lo establecido para el referendo constitucional.   Asimismo, esta disposición indica que el Gobierno dispondrá del mismo tiempo en   televisión para expresar su opinión sobre el plebiscito. Al respecto, el   artículo 91 ejusdem  determina que (i) en el referendo de carácter constitucional o legal, los   promotores a favor o en contra de la iniciativa, así como los partidos y   movimientos con personería jurídica, tendrán derecho dentro de los treinta (30)   días anteriores a la fecha de la votación, a por lo menos dos espacios   institucionales en cada canal nacional de televisión. El Gobierno Nacional si lo   desea, dispondrá de tres espacios en cada canal para que presente su posición   sobre la materia; y (ii) el tiempo asignado a los promotores de la iniciativa no   podrá ser inferior al promedio del asignado a los partidos y movimientos   políticos con personería jurídica.    

Por lo tanto,   serán estas reglas las que llenen de contenido lo previsto en el numeral cuarto   del artículo 2º del PLE cuando establece que la organización electoral tiene la   competencia para la regulación de acceso a los medios de comunicación y demás   disposiciones necesarias.    

80.2. De otro   lado, en lo que respecta a la regulación contenida en la Ley 1757 de 2015,    los artículos 34 y 35 de esta normatividad determinan que (i) desde la fecha en   la que la autoridad competente determine, mediante decreto, cuando se realizará   la votación sobre un mecanismo de participación ciudadana hasta el día anterior   a la realización del mismo, se podrán desarrollar campañas a favor, en contra y   por la abstención a cada mecanismo, esto último cuando aplique; (ii) el   Gobierno, los partidos y movimientos políticos y las organizaciones sociales que   deseen hacer campaña a favor, en contra o por la abstención de algún mecanismo   de participación ciudadana deberán notificar su intención ante el Consejo   Nacional Electoral en un término no superior a 15 días contados a partir de la   fecha en la que se publique el decreto de convocatoria de que trata el artículo   anterior; (iii) toda organización política o social que haya notificado al   Consejo Nacional Electoral su intención de hacer campaña a favor, en contra o   por la abstención a algún mecanismo de participación ciudadana podrá acceder, en   condiciones de equidad, a los medios de comunicación social del Estado para   exponer sus posturas respecto de la convocatoria, sin perjuicio de aquellas   campañas que decidan promover el mecanismo de participación por medios   diferentes a los de comunicación social del Estado; y (iv) el Consejo Nacional   Electoral fijará anualmente la suma máxima de dinero que se podrá destinar al   desarrollo de una campaña a favor, en contra o por la abstención de mecanismos   de participación ciudadana y la suma máxima de los aportes de cada ciudadano u   organización, de acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 12 de la Ley   1757 de 2015.[297]  Asimismo podrá investigar las denuncias que sobre incumplimiento de dichas   normas se presenten.    

81. Es claro   que estas disposiciones son plenamente aplicables al caso del plebiscito   especial previsto en el PLE, de modo que operan como marco regulatorio para la   campaña de dicho mecanismo de participación, así como definición concreta de las   competencias de la organización electoral y más exactamente en el Consejo   Nacional Electoral.  Esto salvo en lo que corresponde a la habilitación de la   campaña por la abstención activa, como se explicará a continuación.  Por lo   tanto, no es acertado el argumento planteado por uno de los intervinientes, en   el sentido que la Corte estaba llamada a delimitar las competencias de la   organización electoral, puesto que la cláusula contenida en el numeral cuarto   del artículo 2º del PLE resultaba amplia y vaga.  En contrario, se   encuentra que las normas estatutarias generales han definido el ámbito de   competencia de la organización electoral en lo que respecta a su actividad   frente a los plebiscitos, y a su vez, el artículo 4º del PLE remite expresamente   a dichas regulaciones generales en lo no prescrito específicamente en la   normatividad objeto de examen.  Por ende, no le corresponde a este Tribunal   definir tales aspectos, no solo porque ya han sido previstos por el orden   jurídico, sino porque ello desconocería la reserva de ley estatutaria prevista   en el artículo 152-d C.P.    

En el caso del   plebiscito especial el legislador estatutario, en ejercicio de su amplia   competencia de configuración legislativa sobre la materia, dispuso un modelo   diferente, basado en el umbral de aprobación del Acuerdo Final, que prescinde de   los efectos jurídicos de la abstención.  Por ende, como bajo ese modelo la   abstención no puede tener la condición de activa, no hay lugar a que se exija   garantizar una campaña a favor de la abstención, sino únicamente por las   opciones por el “sí” o por el “no”, las cuales son las que inciden en la   conformación del umbral aprobatorio.    

83.   Adicionalmente, también debe tenerse en cuenta que si bien la legislación   estatutaria general para los mecanismos de participación y, en particular, el   artículo 34 de la Ley 1757 de 2015, determinan la campaña por la abstención   activa para los diferentes mecanismos de participación, en todo caso esa misma   legislación establece que esa opción será viable “cuando aplique”,[298] esto es,   cuando por la configuración del instrumento correspondiente exista soporte   jurídico para promover la abstención activa ante la previsión de un umbral de   participación.  Como en el caso analizado se ha optado por una alternativa   diferente, basada en un umbral de aprobación destinado a fomentar la   participación efectiva y verificable de los ciudadanos respecto de su opinión   sobre el Acuerdo Final, entonces no hay lugar a aplicar la regla sobre la   campaña a la abstención en el plebiscito especial.    

84. El segundo   contenido normativo previsto en el numeral 4º del artículo 2º del PLE, determina   que “salvo prohibición de la Constitución Política, los servidores públicos   que deseen hacer campaña a favor en contra podrán debatir, deliberar y expresar   pública y libremente sus opiniones o posiciones frente al plebiscito para la   refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la   Construcción de una Paz Estable y Duradera.”    

La Procuraduría   General considera que esta disposición es inconstitucional, en tanto la   participación de los servidores públicos en la campaña del plebiscito equivale a   su participación en política, la cual está prohibida por el artículo 127 C.P.,   sin que tampoco se haya expedido la norma estatutaria que la permita de manera   excepcional. Señala que el Acuerdo Final hace parte de la política de paz del   actual Gobierno, siendo uno de sus “proyectos bandera”.  En ese sentido,   los servidores públicos que apoyen el plebiscito estarían  participando en   política partidista, en tanto el Acuerdo Final se inscribe dentro del programa   político de un Gobierno en específico que pertenece a una filiación política   igualmente determinada.    

Otros   intervinientes, entre los que se destaca la Defensoría del Pueblo, consideran   que la expresión “que deseen hacen campaña a favor o en contra” es   inexequible.  Esto debido a que si bien los servidores  públicos son   titulares de determinados derechos generales de participación, el desarrollo de   campañas políticas está supeditado a la habilitación mediante ley estatutaria,   en los términos del artículo 127 C.P.  Como esta disposición no ha sido    proferida, no existe el marco jurídico necesario para el ejercicio de estas   actividades, lo que hace al enunciado inexequible.  No obstante, considera   que los servidores públicos sí están habilitados para expresar su posición sobre   el plebiscito, pero para ello deben aplicarse las condiciones que sobre la   participación ciudadana de los servidores del Estado ha previsto la   jurisprudencia constitucional, de donde se deriva la necesidad de condicionar la   norma en ese sentido.    

85. Por lo   tanto, en este apartado corresponde a la Corte determinar si el apartado del PLE   antes citado es compatible con el grado de participación que la Constitución   reconoce a los servidores del Estado.      

El punto de   partida para resolver sobre la exequibilidad del precepto antes transcrito es el   régimen constitucional de participación de estos servidores, previsto en el   artículo 127 C.P.  De acuerdo con esta disposición (i) los empleados del   Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de   control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los   partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de   ejercer libremente el derecho al sufragio; (ii) los miembros de la Fuerza   Pública en servicio activo se les aplican las restricciones previstas en el   artículo 219 C.P., esto es, la prohibición de deliberación pública, el ejercicio   del derecho al sufragio y la intervención en actividades o debates de partidos o   movimientos políticos; (iii) los empleados no sometidos a las prohibiciones   anteriores solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las   condiciones que señale la ley estatutaria; y (iv) la utilización del empleo para   presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política constituye   causal de mala conducta.    

86. La materia   relativa a la participación política de los servidores públicos ha sido   analizada en varias oportunidades por la Corte, de modo que resulta pertinente   identificar el precedente aplicable derivado de dichos fallos. Esta doctrina fue   recopilada en la sentencia C-1153 de 2005,[299] la cual   adelantó el control de constitucionalidad de la norma estatutaria sobre   garantías electorales, en el marco de la reforma a la Carta Política contenida   en el Acto Legislativo 2 de 2004, que permitió la reelección presidencial   inmediata.  En cuanto al asunto objeto de examen, dicha decisión planteó   las siguientes reglas jurisprudenciales:    

86.1. La   participación en política de los servidores públicos está generalmente prohibida   y su posibilidad excepcional debe ser sujeta a regulación estatutaria, la cual   “debe considerar las circunstancias en que la intervención en política de los   servidores del Estado puede permitirse, y los casos en que la misma interfiere   incorrectamente en el desempeño de sus funciones y en el cumplimiento de los   objetivos vinculados con el interés público.”    

86.2. La norma   estatutaria que faculta la participación en política de los servidores públicos,   en el caso particular del régimen que permitía la reelección presidencial   inmediata, ahora proscrita en razón del Acto Legislativo 2 de 2015, debe ser   suficientemente determinada.  Esto habida consideración de su naturaleza   excepcional impuesta por el artículo 127 C.P. Así, “           [l]a falta de determinación hace insuficiente la regulación, puesto que no   fija límites a una actuación que si bien permitida por la Carta lo es en forma   excepcional y no como regla general. Tal apertura de la disposición deriva en la   posibilidad de que la participación en política termine yendo en detrimento del   desarrollo de la función pública en virtud del olvido de las tareas encomendadas   en la ley a los funcionarios en razón de la dedicación a las actividades   políticas.”.     

Por ende, la   norma estatuaria que no defina suficientemente dicha participación es   inconstitucional por los riesgos que conlleva, en especial que se utilice la   autoridad que otorga la investidura pública para apoyar a uno u otro candidato,   en perjuicio de la imparcialidad, equilibrio y libertad que debe guiar todo   proceso electoral.  En términos de la Corte “[e]l proyecto de ley   estatutaria debió fijar las condiciones para que los servidores públicos   diferentes al Presidente pudieran participar en política. Lo anterior con el fin   de promover el equilibrio entre los candidatos, velar porque el ejercicio de la   actividad política no opacara el desarrollo de las funciones públicas al   servicio del interés general y evitar abusos en cabeza de quienes ostentan   cargos públicos. La indeterminación de la manera en que, en el artículo 37,    se pretendió desarrollar la regulación necesaria para el ejercicio de la   actividad política permite toda forma de participación en tal área a favor o en   contra de cualquier candidato. Lo anterior, no importando la capacidad de   aprovechar la situación de poder del funcionario, por ejemplo, como ministro,   director de entidad, alcalde o gobernador. Esta amplitud, se repite, contraría   la Carta.”    

86.3. La regla   general de prohibición de participación en política de los empleados del Estado   no se aplica para el caso de los integrantes de las corporaciones públicas, pues   en tanto su función es esencialmente política, sería desproporcionado limitar su   actuación en ese sentido.    

87. El   precedente actual de la Corte sobre la participación en política de los   servidores públicos se encuentra en la sentencia C-794 de 2014,[300] a través   de la cual se analizó por esta Corporación la norma del Código Disciplinario   Único que establece como falta gravísima de los servidores públicos la   participación en partidos y movimientos políticos y en controversias políticas.    De esta decisión se infieren las siguientes reglas, que para la Sala resultan   particularmente relevantes para resolver el problema jurídico que sobre este   tópico ofrece el PLE:    

87.1. El   artículo 127 C.P., en su versión original, determinaba “(i) que los empleados   del Estado y de sus entidades descentralizadas que ejercieran jurisdicción,   autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa, o que se   desempeñaran en los órganos judicial, electoral y de control, no podrían tomar   parte en las actividades de partidos y movimientos así como tampoco en   controversias políticas, sin perjuicio del libre ejercicio del derecho al   sufragio. Establecida esa prohibición, el inciso tercero disponía (ii) que los   empleados no cobijados por ella, se encontraban habilitados para participar en   dichas actividades y controversias en las condiciones fijadas por la ley.”    Este régimen fue modificado por el Acto Legislativo 2 de 2004, el cual dispone   que la prohibición de participación en partidos, movimientos y controversias   políticas se restringe a los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama   Judicial, en los órganos electorales o de control, así como los de seguridad.   Asimismo, incluyó la referencia a las prohibiciones del artículo 219 C.P.   respecto de los miembros de la Fuerza Pública, así como definió que los   servidores públicos no cubiertos por la prohibición general podrán participar en   dichas actividades y controversias en las condiciones “que señale la Ley   Estatutaria”.    

88.1. Durante   los debates en la Asamblea Nacional Constituyente sobre la participación   política de los servidores del Estado, se evidenciaron posiciones encontradas a   ese respecto, proponiéndose diversas alternativas de regulación, que fueron   desde la prohibición integral de participación hasta una regla general de   autorización, delegándose a la ley la determinación de sus excepciones,   expresándose también soluciones de índole intermedia, que permitían la   participación en unos casos y en otros restringiéndola por completo o delegando   su permisión excepcional a la normatividad legal.  Como lo señala la   sentencia C-794 de 2014, “[a]l margen de eso los debates permiten   identificar una preocupación compartida respecto de los riesgos asociados a la   participación en política de los empleados del Estado y, en particular, del   relativo a que las instituciones y recursos del Estado fueran empleados con el   propósito de incidir en disputas partidistas o contiendas electorales. Eso   explica la ausencia de reconocimiento de un derecho absoluto o de aplicación   inmediata a participar en las actividades políticas.”    

88.2. La   prohibición general de participación en política de los empleados del Estado   está justificada por diferentes disposiciones constitucionales que propugnan por   la imparcialidad en la función pública; la prevalencia del interés general sobre   el particular, incluidos aquellos intereses de naturaleza gremial, sectorial o   partidista; la garantía de la igualdad entre los ciudadanos y las organizaciones   políticas, la cual podría verse afectada por un trato privilegiado e   injustificado desde el Estado a través de sus funcionarios; la protección de la   libertad del elector y del ciudadano, que se desconocería por un uso abusivo de   la investidura oficial o de los recursos públicos; así como por la defensa de la   moralidad pública en la destinación de dichos recursos.  Por lo tanto,   “tales principios, valores y derechos constitucionales explican y justifican la   limitación de derechos de participación política de que son objeto los   servidores del Estado.”    

88.3. Con todo,   la prohibición prevista en el artículo 127 C.P. debe necesariamente ponderarse   de cara a la protección de los derechos de participación democrática y libertad   de expresión que tienen todos los ciudadanos, incluidos los servidores públicos.    Esto debido a que una lectura maximalista del precepto llevaría a limitar   desproporcionadamente dichos derechos, lo cual también afectaría la Constitución   en tanto la privaría de contenido y alcance en ese ámbito concreto.    

Esta   ponderación se logra a partir de la delimitación del concepto “actividades de   los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas”, a   aquellas conductas dirigidas a apoyar o rechazar una causa política, una   organización política o un candidato.  Esto es, debe comprobarse la   participación en una actividad partidista, con un signo político   determinado.  Correlativamente, las actividades que no cumplan con ese   estándar no estarán cobijadas por la prohibición del artículo 127 C.P. y, por   ende, harán parte del derecho general de participación democrática de los   servidores públicos, que le permiten opinar activamente sobre los asuntos de   interés general.    

Así, en la   sentencia C-794 de 2014[301]  se insiste en que “[p]ara evitar una interpretación excesiva o   deficiente, la Corte considera que la  prohibición que enuncia el inciso   segundo del artículo 127 de la Carta comprende la conducta dirigida a intervenir   activa o pasivamente en las diferentes disputas con incidencia electoral   directa, apoyando o rechazando, una causa, una organización política o un   candidato. No hace parte del significado constitucional de las expresiones   “actividades de los partidos y movimientos” y “controversias políticas”,   comportamientos que al margen de un debate electoral o de una disputa   partidista, tienen como resultado o pueden ser interpretados como la emisión de   una opinión o la presentación de una postura respecto de un asunto de interés   general. Esta conclusión se fundamenta en varias razones.”.    

La anterior   conclusión es sustentada por la Corte a través de los argumentos siguientes, que   en razón de su importancia para resolver sobre el asunto analizado, la Sala   considera pertinente transcribirlos in extenso:    

“5.3.4.1. De los debates que se adelantaron en la Asamblea   Constituyente respecto de la redacción del artículo 127 se desprende que el eje   fue la preocupación por los riesgos asociados a la actuación de funcionarios   para favorecer causas políticas partidistas, empleando los privilegios o poderes   que se ostentan al tener tal condición. Fue por tal razón que durante las   discusiones se hizo referencia permanente a la actividad partidista y se   plantearon diferencias entre esa participación y la intervención en otro tipo de   actuaciones relacionadas, por ejemplo, con el control de la gestión pública.    

5.3.4.2. Una interpretación sistemática de la Carta permite   concluir que la prohibición de participar en actividades de partidos y   movimientos así como en controversias políticas no se erige en un impedimento   para que los empleados del Estado -bajo la condición de no incidir directamente   en el debate partidista o en la contienda electoral- intervengan o asuman   posiciones respecto de materias de relevancia colectiva y, que por ello tienen   un significado político en el sentido más amplio del término. Semejante postura   haría inviable la armonización del artículo 127 de la Carta con las   disposiciones que permiten que los empleados del Estado promuevan procesos de   participación y deliberación tal y como ocurre con varios de los mecanismos   establecidos para controlar el poder político.    

Es claro que la Constitución en esta materia no se opone a que los   ciudadanos, incluso quienes sirven al Estado, intervengan en controversias que   reflejan disputas ciudadanas –sin propósitos electorales o partidistas directos-   alrededor de los propósitos que debe perseguir el Estado y los medios para   alcanzarlos. Los problemas de la comunidad conciernen a todos y, en esa medida,   el Estado debe facilitar la participación de todos en la vida  política   (art. 2) y los ciudadanos cumplir ese deber (art. 95.5).             

Una interpretación extensiva de la prohibición prevista en el   artículo 127 afecta competencias o derechos de empleados cuyo ejercicio se   encuentra garantizado tal y como ocurre, por ejemplo, con el denominado   poder-deber de comunicación de algunos funcionarios. La Corte ha reconocido que   los servidores públicos tienen no solo la facultad sino también el deber de   comunicarse de forma permanente con los ciudadanos a fin (i) de divulgar   información relativa a materias de interés general, (ii) de formular opiniones   respecto de las políticas gubernamentales emprendidas, (iii) de defender las   gestiones realizadas o (iv) de ofrecer respuestas a quienes cuestionan sus   ejecutorias. Según la Corte estas últimas actuaciones quedan comprendidas por el   “natural desarrollo de la democracia” y admiten “apreciaciones subjetivas   formuladas a partir de criterios personales.”     

En este punto cabe recordar que la Constitución emplea el término   “política” al referirse a una diversidad de materias cuyo desarrollo se   encuentra a cargo de diferentes funcionarios del Estado y que exige su   participación directa en la formulación, discusión, ejecución y divulgación.   Ello ocurre, entre otras, con la política exterior (art. 9), la política de   previsión, rehabilitación e integración social (art. 47), las políticas para la   prestación de servicios de salud por entidades privadas (art. 49), las políticas   salariales y laborales (art. 56), la política en materia de televisión (art.   77), la política comercial (150.19.c), las  políticas ministeriales (art.   208), la política criminal (art. 250), la política para la enseñanza de derechos   humanos (art. 282) y la política económica, social y ambiental (art. 339)    

Una interpretación moderada de la locución “controversias   políticas” se impone también dado que, de lo contrario, podría tornarse   imposible el ejercicio de determinadas competencias atribuidas a funcionarios   que hacen parte de los órganos a los que se refiere el segundo inciso del   artículo 127 y que por su naturaleza dan lugar a debates sobre asuntos generales   y, en un sentido más amplio, políticos. En efecto competencias relativas (i) a   la presentación de proyectos de ley por parte de órganos o funcionarios como el   Consejo de Estado (art. 237.4), el Consejo Superior de la Judicatura (art.   257.4), el Contralor General de la República (art. 268.9), el Procurador General   de la Nación (art. 278.3) o el Defensor del Pueblo (art. 282.6), y (ii) a la   participación en la formulación de políticas como en el caso del Fiscal General   de la Nación (art. 251.4), no podrían desarrollarse válidamente si la expresión   “controversias políticas” fuese entendida en un sentido lato.    

Adicionalmente, a diferencia de lo que ocurre respecto de los   miembros de la fuerza pública según el artículo 219 de la Carta, no existe una   restricción, aplicable al resto de ciudadanos –incluyendo a los empleados del   Estado- para deliberar sobre los asuntos de interés general. Por el contrario,   la democracia participativa implica que, además de las manifestaciones   representativas, es necesario que los ciudadanos intervengan activamente en las   decisiones que los afectan (arts. 2, 40 y 95.5). Ello exige una ciudadanía   deliberante y la tutela de las libertades que son funcionales a la discusión.   Aceptar que el segundo inciso del artículo 127 impone una limitación a la   posibilidad de deliberar, amplía excesivamente una prohibición que tiene como   destinatarios exclusivos a los miembros de la fuerza pública. Se trataría, en   contra de su carácter especial, de una prohibición para todos, incompatible con   un régimen democrático.    

En síntesis, no puede desprenderse del artículo 127, sin anular la   obligación de armonizar las diferentes disposiciones de la Carta y preservar la   unidad de la Constitución (arts. 2º, 4º y 241), una interpretación que conduzca   a la prohibición absoluta de intervenir en controversias o debates de interés   general. Ello (i) violaría libertades y derechos que, como los invocados por el   demandante, no contemplan una cláusula que impida su ejercicio por parte de   servidores públicos; (ii) vaciaría de contenido competencias constitucionalmente   reconocidas a órganos judiciales, electorales y de control; (iii) desconocería   el carácter central de la deliberación en el concepto de democracia   participativa reconocido en el artículo 1º de la Constitución; y (iv)   extendería, más allá de lo permitido, la prohibición de deliberar prevista para   los miembros de la fuerza pública en el artículo 219.”    

88.4. De la   lectura de este apartado se advierten varias reglas en las que debe hacerse   especial énfasis. En primer lugar, es claro que la participación de los   servidores públicos en la participación y deliberación de los asuntos públicos,   de interés colectivo y distintos a aquellos de índole partidista, no hace parte   de la prohibición prevista en el artículo 127 C.P. Así, la expresión   “controversias políticas” de que trata dicha norma constitucional está   necesariamente ligada a que las mismas tengan connotación partidista, sin que   puedan incluirse en las mismas aquellas que no tienen ese carácter y que   corresponden a asuntos de interés común.    

En segundo   lugar, la jurisprudencia constitucional adscribe a algunos servidores públicos   un poder-deber de comunicación sobre determinadas materias relacionadas con el   ejercicio de sus funciones.  Así, están llamados a informar a los   ciudadanos sobre materias de interés general vinculadas con su actividad   misional e incluso formular opiniones sobre ellas y defender las gestiones   realizadas, para lo cual también están facultados para responder los   interrogantes y críticas a esas ejecutorias.    

En tercer   lugar, en caso que se confiriese una interpretación amplia al concepto   “controversias políticas”, que fuera más allá de la condición partidista, se   llegaría a afectar desproporcionadamente las competencias constitucionales de   aquellos servidores que tienen funciones políticas, como la potestad de   presentación de proyectos de legislación, o inclusive el diseño e implementación   de políticas públicas.    

Finalmente, en   cuarto lugar, los artículos 127 y 219 C.P. imponen una restricción de   deliberación política únicamente a los miembros de la Fuerza Pública, por lo que   los demás servidores están llamados a ejercer sus derechos constitucionales   vinculados a la participación democrática.    

88.5. Sin   embargo, la misma jurisprudencia contempla que el ejercicio de los derechos de   participación democrática por parte de los servidores públicos no es   irrestricto, sino que tiene límites precisos. El primero consiste en que el   ejercicio de ese derecho no puede ser abusivo, esto es, que aproveche   ilegítimamente los recursos a los que tiene alcance con el fin de hacer   proselitismo, entre los que se cuentan los elementos de su despacho, el tiempo   de servicio o su horario de trabajo, o la información reservada a la que tenga   acceso en razón de sus funciones. Del mismo modo, también tendrá prohibido el   ejercicio de sus competencias de manera “que incline de forma ilegítima la   actuación del Estado a favor de una determinada corriente o movimiento político.”    

El segundo   límite está relacionado con la naturaleza reglada del ejercicio de la función   pública, que obliga a que la participación democrática de los servidores del   Estado cumpla con las restricciones que se derivan de la Constitución.  En ese   sentido, debe acatarse lo consagrado en el artículo 110 C.P., que dispone entre   otros asuntos la prohibición a las personas que desempeñen funciones públicas de   hacer contribuciones a los partidos, movimientos políticos o candidatos, así   como inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la   ley.  De igual manera, deberá darse estricto cumplimiento a la prohibición del   artículo 127 C.P., que prohíbe utilizar el empleo para respaldar una causa o   campaña política.    

El tercer   límite está relacionado con que las excepciones a la prohibición de   participación en política sean reguladas por una ley estatutaria, que determine   las condiciones y alcance de dichas excepciones.  Tal regulación deberá   tener un carácter preciso, como se indicó en la sentencia C-1153 de 2005[302] antes   reseñada, el cual debe a su vez estar dirigido a balancear los derechos de   participación democrática de los servidores del Estado y el cumplimiento de sus   actividades con apego a los principios que guían el ejercicio de la función   pública.   Así, como fue expresado en la sentencia C-794 de 2014[303] “la   decisión del constituyente de establecer el trámite estatutario se explica no   solo por la materia objeto de regulación sino también por la necesidad de que su   entrada en vigencia, este precedida del control de constitucionalidad a cargo de   esta Corporación. Condicionar el derecho a la aprobación de una ley estatutaria   garantiza que las normas aprobadas se ajustarán a la Carta. Para ello, la ley   que se expida debe ser clara y específica “en la determinación de las   condiciones de participación.”  Adicionalmente debe orientarse al menos por   tres propósitos a saber: promover el equilibrio entre los candidatos, asegurar   que el ejercicio de la actividad política no opaque el desarrollo de las   funciones públicas al servicio del interés general y evitar abusos en cabeza de   quienes ostentan cargos públicos.”    

Una exigencia   de esta naturaleza, como lo ha señalado la misma sentencia, conlleva dos efectos   esenciales: (i) la imposibilidad de los servidores públicos de tomar parte en   partidos o movimientos políticos y de participar en controversias políticas   hasta tanto no se expida la legislación estatutaria de  que trata el   artículo 127 C.P.; y (ii) la autorización correlativa de las autoridades que   ejercen la potestad disciplinarias para iniciar las investigaciones e imponer   las sanciones que correspondan por el hecho de la transgresión de la prohibición   en comento.    

89.  Con   base en el precedente expuesto, advierte la Sala que el elemento central para   definir el problema jurídico materia de este apartado es determinar si la   participación de los servidores públicos en la campaña a favor o en contra del   plebiscito está inserta en el concepto de “tomar parte en las actividades de los   partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas”. Para la   Sala, la respuesta a este interrogante es negativa, según las razones que se   explican a continuación:    

89.1. El objeto   del plebiscito especial contenido en el PLE es someter a consideración del   Pueblo el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y el logro de una paz   estable y duradera.  Este documento, como se ha explicado en distintos   apartados de esta sentencia, debe comprenderse como una decisión de política   pública fruto de la negociación entre el Gobierno y el grupo armado ilegal,   tendiente a cesar la confrontación armada y a lograr la reincorporación de los   integrantes de este grupo a la vida civil. Para ello, contiene diversas materias   que tienen por objeto facilitar dichas finalidades, a través de futuras reformas   de índole normativa, así como acciones administrativas a diferentes niveles.    

La otra   modalidad es el apoyo a una causa política, que según el precedente analizado   está restringida a la promoción de candidaturas u otras modalidades de acceso al   ejercicio del poder político derivado de la representación democrática.  En   ese sentido, existe una vinculación estrecha entre la prohibición de   participación política y una noción de la actividad electoral en sentido   estricto, esto es, dirigida a obtener el favor popular en las elecciones para   determinada corporación pública o cargo uninominal.    

La   participación en el plebiscito especial no se encuadra en la categoría de   participación en partidos o movimientos políticos. En contrario, lo que se   deriva de los análisis precedentes y del mismo texto del PLE es que el Acuerdo   Final tiene un carácter general, que busca vincular a la institucionalidad del   Estado en una futura implementación del mismo, la cual depende a su vez de la   refrendación popular.  Diferentes intervenciones en este proceso son   coincidentes en afirmar, a juicio de la Corte de manera acertada, que el Acuerdo   no tiene una característica partidista, puesto que si bien el Presidente, como   es apenas natural, pertenece a determinada corriente política, ha negociado el   Acuerdo Final en ejercicio de sus competencias constitucionales y en su   condición de Jefe de Gobierno, depositario de la unidad de la Nación en virtud   de la legitimidad democrática de su elección.  Entonces, el Acuerdo   pertenece a un asunto de interés general, cobijado por los derechos generales de   participación que tienen los servidores públicos.     

89.2. En ese   orden de ideas, no es viable concluir que el apoyo o rechazo al Acuerdo Final   constituya participación en política partidista o  una actividad electoral en   sentido estricto, esto es, vinculada a la elección para alguna dignidad del   Estado, según la Corte ha interpretado el sentido y alcance del artículo 127   C.P.  De allí que dichas actividades de campaña dentro del plebiscito se   inserten dentro de los derechos de participación democrática que se predican de   todos los ciudadanos, incluidos los servidores del Estado.    

90. Sin   embargo, a esta conclusión se opone lo señalado por la Procuraduría General,    en el sentido de considerar que como el proceso de paz en que se inserta el   Acuerdo Final ha sido la “política bandera” del actual Gobierno, entonces esto   haría que la participación activa en el plebiscito tenga carácter político, en   el sentido de la prohibición contenida en el artículo 127 C.P.  Por lo   tanto, en términos simples, apoyar o rechazar el Acuerdo Final no es nada   distinto que apoyar o rechazar la acción del Gobierno del Presidente Santos   Calderón y de la coalición partidista que lidera.  Por lo tanto, sí habría   una connotación partidista identificable en el asunto analizado, que haría   inconstitucional la norma que permite a los funcionarios públicos hacer campaña   a favor o en contra del plebiscito.    

La Corte   advierte que la tesis del Ministerio Público es equivocada y, antes bien, se   muestra particularmente problemática en dos aspectos: (i) el adecuado   funcionamiento del Estado, vinculado a la transparencia en el debate   democrático; y (ii) la necesidad de proteger los derechos de participación   democrática de los servidores públicos.    

En cuanto a lo   primero, lo sostenido por la Procuraduría llevaría a concluir que ante la   existencia de una política pública del Gobierno, ningún servidor público podría   ejercer acciones para motivar o cuestionarla, lo cual resulta particularmente   lesivo para la misma actuación del Estado.  Así por ejemplo, si se siguiera   la tesis planteada, el Gobierno se vería imposibilitado de promover sus propias   políticas ante la ciudadanía, así como los demás servidores públicos quedarían   silenciados para promover o cuestionar el  contenido de dichas políticas.    De manera hipotética, los altos funcionarios del Estado no podrían defender las   políticas públicas que diseñan y ejecutan sus dependencias, porque ello   constituiría una modalidad de participación política.  Incluso, si se lleva   la tesis al extremo, las principales agendas y líneas de acción de cada   administración no podrían ser defendidas por quienes tienen la competencia   constitucional de ejecutarlas, lo cual es simplemente inadmisible.    

Piénsese, por   ejemplo, en que un Gobierno particular desea implementar una política pública   integral en materia de educación, o de restitución de tierras, o de protección   de la infancia, o cualquier otro asunto, que además hizo parte de la agenda   política ofrecida a los ciudadanos a fin de lograr la elección, para lo cual   requiere utilizar los diferentes canales que tiene a su alcance para promover   esa política entre los ciudadanos y las autoridades públicas de todos los   niveles. La interpretación amplia y desproporcionada del artículo 127 C.P.   llevaría a que esta acción estuviese prohibida constitucionalmente, pues sería   participar en la promoción de las políticas de un Gobierno en particular.    Esta tesis, a juicio de la Corte, no puede ser de recibo.    

Llevado este   argumento al caso analizado, es evidente que a pesar que el Acuerdo Final y el   plebiscito son liderados por un Gobierno que tiene una filiación partidista   identificable, no por ello todos los actos del Ejecutivo pueden ser calificados   como “controversias políticas”, en los términos del artículo 127 C.P. menos aun   cuando, como sucede con el Acuerdo Final, se trata de asuntos estructurales para   la vida de la Nación, como corresponde a una política pública que pretende la   terminación del conflicto armado interno.  Así, no se evidencia que de la   refrendación popular del Acuerdo se derive el apoyo a una candidatura particular   o a un partido político determinado.  Suponer esto solo es posible a partir   de una indebida personalización del proceso dirigido a la superación del   conflicto armado, la cual no se deriva del texto del PLE.    

91. Además,   también encuentra la Corte que el contra argumento planteado conlleva un   empobrecimiento del debate democrático y de la participación, que iría en   contravía del cumplimiento de los fines esenciales del Estado.     

Se ha señalado   insistentemente en esta decisión que la refrendación popular del Acuerdo Final   es importante, precisamente porque la superación del conflicto armado está en el   centro de los objetivos de la Constitución, entendida como una herramienta que   desde la civilidad busca la solución de los conflictos y la paz social.    Habida cuenta la trascendencia de lo que está en discusión, lo que se requiere   es una deliberación abierta y transparente, donde todos los ciudadanos tengan la   oportunidad de pronunciarse públicamente, incluso de forma vigorosa, acerca de   su posición sobre el asunto.    

En tal sentido,   impedir que parte de los ciudadanos se pronuncien sobre el particular llevaría a   dejar de tener en cuenta todas las opiniones, incluso las de aquellas personas   que, al ejercer funciones públicas, están especialmente vinculadas por los   efectos de una refrendación popular del Acuerdo Final.  En criterio de la   Corte, la legitimidad democrática pretendida por el legislador estatutario pasa,   precisamente, por la mayor discusión pública posible, por supuesto equilibrada y   equitativa entre los distintos actores políticos y sociales.  Este factor   concurre favorablemente en desligar el proceso de paz y la terminación del   conflicto de las mayorías políticas eventuales, para trasladarlo al campo al que   está llamado a ser asignado, esto es, a los intereses nacionales más generales,   que involucran a todas las ciudadanas y ciudadanos.    

El objetivo del   artículo 127 C.P., según se ha analizado en este fallo a partir de la   jurisprudencia aplicable, es evitar que el poder del Estado termine afectando la   contienda política, a través del favorecimiento de una propuesta política o   electoral específica, en detrimento de otras, facilitándose con ello un acceso   irregular al ejercicio del poder político propio de los cargos de elección   popular.  Por lo tanto, esta previsión constitucional no tiene un alcance   tal que restrinja la participación de los servidores públicos en los asuntos de   interés general, diferentes a aquellos con connotación simplemente electoral.    

92. En cuanto   al segundo aspecto, asumir como válida la postura planteada por el Ministerio   Público significaría restringir desproporcionadamente los derechos de   participación democrática de los servidores del Estado.  Como se ha   señalado, la jurisprudencia constitucional insiste en que la prohibición   contenida en el artículo 127 C.P. no debe ser interpretada de manera   maximalista, sino que debe lograrse un punto de equilibrio entre el cumplimiento   del deber de neutralidad del Estado ante las controversias electorales y la   protección de la participación democrática de los servidores públicos.    

No puede   perderse de vista que, conforme lo previsto en el artículo 104 C.P., es el   Presidente de la República quien tiene la competencia constitucional exclusiva   para convocar al Pueblo a través del plebiscito, a fin que este decida sobre   asuntos de trascendencia nacional, que generalmente corresponden con agendas   políticas promovidas por el Gobierno, que por su trascendencia e impacto resulta   conveniente que estén precedidas de la legitimación democrática originaria.  Con   base en el contra argumento propuesto, no sería en ningún caso posible que los   servidores públicos promovieran determinada postura en cualquier plebiscito,   pues todos ellos tienen origen gubernamental y versan acerca de políticas   públicas promovidas por el Ejecutivo.  Una exclusión de esta naturaleza no ha   sido prevista por el Constituyente, sino únicamente para el caso de los miembros   de la Fuerza Pública, quienes en virtud de lo dispuesto en el artículo 219 C.P.,   tienen prohibida la deliberación política, según se explicó en precedencia,   restricción que incluye los plebiscitos, pues estos claramente se insertan   dentro del concepto de “deliberación” contenido en el inciso primero de dicha   norma constitucional.  En consecuencia, la Corte advierte que es a dichos   integrantes del estamento militar y policial a los que se refiere a la expresión   “salvo prohibición de la Constitución Política”.    

Por ende,   incluir a los plebiscitos dentro de la prohibición de participación en política   de que trata el artículo 127 C.P., constituiría una afectación del núcleo   esencial del derecho de participación democrática de los servidores públicos,   diferentes a los integrantes de la Fuerza Pública.  Este núcleo está   conformado por la posibilidad de participar activamente en asuntos de interés   general que no tengan naturaleza electoral o partidista. Entre tales asuntos se   encuentra la deliberación pública sobre el apoyo o el rechazo al Acuerdo Final,   sometido a refrendación popular mediante el plebiscito especial objeto de   análisis en esta sentencia.    

Sin embargo,   también considera la Corte importante resaltar que la protección de los derechos   de participación democrática de los servidores públicos debe ponderarse con la   necesidad de garantizar la libertad del elector y la eficacia de los mecanismos   institucionales destinados a mantener el equilibrio entre las campañas del   plebiscito y la concesión de instancias igualmente imparciales para la solución   de las controversias que surjan en la dinámica propia de dicho mecanismo de   participación. Esto implica que aquellos funcionarios y servidores que   pertenecen a los organismos de control, la Rama Judicial, la organización   electoral y los cuerpos civiles de seguridad, no puedan hacer parte de las   campañas del plebiscito, bien sea a favor del sí o del no.    

El fundamento   constitucional de esta limitación reposa en la garantía del principio de   imparcialidad y neutralidad en el ejercicio de la función pública  y   jurisdiccional. En efecto, la Constitución le confiere a estos servidores   funciones que se muestran cruciales para el adecuado funcionamiento de los   mecanismos de participación ciudadana.  Como se ha explicado en esta   sentencia, la legislación estatutaria aplicable y la misma Carta Política   adscriben a la organización electoral tareas normativas y de vigilancia sobre la   adecuada marcha de las campañas y los comicios. De otro lado, los organismos de   control, tanto a nivel fiscal, disciplinario y en general los que hacen parte   del Ministerio Público, están llamados a vigilar, investigar y sancionar las   faltas disciplinarias o el uso inadecuado de los recursos públicos, que pueda   darse en el marco del desarrollo de las campañas por el plebiscito y demás actos   relacionados con dicho mecanismo de participación. Adicionalmente, los órganos   de seguridad tienen la obligación de brindar tranquilidad y convivencia durante   la ejecución de las campañas y los comicios, lo que les impone un especial deber   de imparcialidad. Por último, la Rama Judicial tiene la competencia   constitucional para la solución de las controversias que se generan en razón de   dicho instrumento de consulta a la ciudadanía, la cual depende de la garantía de   independencia e imparcialidad.    

La índole de   estas funciones hace que deban ejercerse bajo el estricto cumplimiento de un   deber de imparcialidad, lo que implica que los servidores que pertenecen a las   instituciones mencionadas no pueden simultáneamente ejercer tales competencias y   participar en las campañas por el plebiscito, en cualquiera de sus opciones.   Esto debido a que un comportamiento de esta naturaleza desviaría la naturaleza   de la función pública asignada, a favor o en contra de la refrendación popular   del Acuerdo Final, lo cual es incompatible con los principios de imparcialidad y   neutralidad que orientan a las instituciones mencionadas.  Es por ello que,   además, el artículo 127 C.P. hace mención a dichas entidades como aquellas   sometidas a una prohibición de participación en actividades partidistas o de   controversias políticas, bajo el entendido que su función debe mantenerse   estrictamente separada de la actividad partidista.     

Así, aunque   para el evento analizado se demostró que el plebiscito especial no es una causa   partidista, en todo caso para la Corte es evidente que el régimen jurídico   aplicable a los mecanismos de participación exige que las instituciones   judiciales, de control, electorales y de seguridad conserven estrictamente su   imparcialidad, de manera que sirvan de garantes a la acción de los ciudadanos   que expresan su opinión en uno u otro sentido dentro de las campañas al   plebiscito.  De allí que resulte apenas lógico y necesario que los   servidores públicos adscritos a las instituciones mencionadas encuentren vedado   participar en dichas campañas.    

93.      Ahora bien, otro cuestionamiento planteado por los intervinientes que solicitan   la inexequibilidad de la norma analizada, consiste en que permitir la   participación de los servidores públicos en la campaña por el plebiscito   generaría un abierto desequilibrio entre quienes apoyan o cuestionan el Acuerdo   Final.  Esto debido a que como dicho Acuerdo hace parte de las prioridades   del actual Gobierno, se infiere que sus funcionarios apoyarán su aprobación   popular y se van a valer de los recursos del Estado y de la ascendencia de sus   agentes para influenciar a los ciudadanos en ese sentido.  En cambio,   quienes no hacen parte del poder estatal y deseen apoyar el voto negativo, no   tendrían estas prerrogativas y quedarían en posición de desventaja.    

La Corte   considera que esta conclusión, aunque en apariencia fundada, está basada en una   lectura fragmentaria de la disposición en comento, desvinculada de las normas   estatutarias que regulan los plebiscitos, así como el plebiscito especial   contenido en el PLE.  En efecto, no admite discusión que todos aquellos   ciudadanos y ciudadanas que deseen participar activamente en la campaña por el   plebiscito están sometidos a las condiciones y límites que impone el   ordenamiento jurídico para el desarrollo de dichas campañas.  Así, entre   otros requisitos, las campañas (i) deberán cumplir con las condiciones   estatutarias para adelantarlas, incluidas en las normas estatutarias y en   particular en los artículos 34 y 35 de la Ley 1757 de 2015; (ii) están cobijadas   por la restricción contenida en el artículo 4º del PLE, que prohíbe el uso de   bienes del Estado o recursos del Tesoro Público; y de una manera más general;   (iii) deberán cumplir estrictamente con las directrices impuestas por la   organización electoral, encabezada por el Consejo Nacional Electoral, dispuestas   en ejercicio de las funciones que frente a los mecanismos de participación   ciudadana les otorga la Constitución y la ley. Ello con el fin de dar estricto   cumplimiento a los principios de la administración pública, así como la   participación en condiciones de igualdad, equidad, proporcionalidad e   imparcialidad.  Esto en los términos del numeral cuarto del artículo 2º del   PLE; y (iv) están vinculadas por las regulaciones sobre divulgación del Acuerdo   Final y su distinción respecto de actividades propias de promoción del mismo,   del modo en que será explicado por la Corte cuando asuma el estudio de   constitucionalidad del artículo 5º del PLE.    

Por lo tanto,   todas estas medidas están unívocamente dirigidas a garantizar la igualdad de los   participantes en la campaña del plebiscito, siendo los servidores públicos que   opten por adelantar dicha actividad los primeros llamados a cumplir con tales   condiciones y a someterse a las condiciones que les prevé la ley y el Consejo   Nacional Electoral.  Asimismo, en caso que se advierta que los servidores   del Estado contravinieren los deberes enunciados, afectándose con ello el   equilibrio entre las distintas posturas dentro del plebiscito especial, los   organismos de control, tanto de naturaleza electoral como disciplinaria, están   plenamente habilitados para investigar las conductas correspondientes e imponer   las sanciones a que haya lugar.  Esto sin perjuicio de otras modalidades de   responsabilidad que sean predicables, incluso aquellas de naturaleza penal.    

En   consecuencia, la participación de los servidores públicos en el plebiscito   especial no genera, en sí misma considerada, una afectación del equilibrio entre   quienes apoyan o rechazan el Acuerdo Final y adelantan campañas a ese respecto.    Lo que potencialmente llevaría a dicha desigualdad es un ejercicio abusivo y   contrario al orden jurídico de la campaña adelantada por dichos servidores   públicos.  En esos casos, la Constitución y la ley, incluido el proyecto   objeto de análisis en esta sentencia, incluyen instrumentos para prevenir,   investigar y sancionar tales conductas ilegales.   Estas mismas   consecuencias se predicarán en el evento en que los servidores públicos llegasen   a ser coaccionados, de cualquier forma, para adelantar la campaña o para   pronunciarse a favor o en contra respecto del plebiscito especial.    

94.      De conformidad con lo expuesto, la norma que establece la autorización a los   servidores públicos, distintos a los integrantes de la Fuerza Pública, a hacer   campaña a favor o en contra del plebiscito, así como a deliberar y expresar   públicamente sus opiniones sobre la materia, es constitucional. Esto debido a   que el Acuerdo Final es un asunto de interés general, distinto a la intervención   en partidos y movimientos, y la participación en controversias políticas, de que   trata el artículo 127 C.P.  Esto, por supuesto, sin contradecir la   exclusión de participación en las campañas del plebiscito, aplicables a los   servidores públicos adscritos a la Rama Judicial, los organismos de control, la   organización electoral y los cuerpos de seguridad del Estado, según las razones   anteriormente explicadas.    

Igualmente, una   norma de este carácter es expresión de los derechos a la libertad de expresión y   a recibir y transmitir información, del cual son titulares todas las personas,   incluyéndose para el caso a los servidores del Estado que no tienen   restricciones constitucionales de deliberación.     

La autorización   en comento, además de constituir un desarrollo de los mencionados derechos   fundamentales, también está precedida de la legitimidad democrática propia de   las regulaciones estatutarias, las cuales deben aprobarse por mayorías   calificadas, lo que les otorga un estatus especial en términos de conformación   de la voluntad democrática del Congreso.  Esta comprobación es importante,   puesto que si bien en el caso analizado no sería necesario verificar la   existencia de una ley estatutaria que permita la participación política de los   servidores públicos, pues se ha explicado cómo la campaña del plebiscito no hace   parte de la prohibición prevista en el artículo 127 C.P., concurre en el PLE una   habilitación legal que cumple con el mismo estándar.  En otras palabras, la   autorización para que los servidores públicos autorizados constitucionalmente   para ello, participen en la campaña al plebiscito, está avalada por legislación   de naturaleza estatutaria, es decir, con el mismo grado de exigencia en términos   de legitimidad democrática que la requerida por la Constitución para permitir el   ejercicio de la participación de dichos empleados, en los casos en que sí se   está ante actividades y controversias partidistas.    

95.      No obstante la constitucionalidad del precepto, la Corte considera necesario   aclarar que dicha compatibilidad con la Carta reposa en la necesidad imperiosa   que la campaña del plebiscito especial que desarrollen los servidores públicos   se restrinja única y exclusivamente a apoyar o rechazar la refrendación   popular del Acuerdo Final, en los términos del artículo 1º del PLE y explicados   en esta sentencia.  Por ende, será completamente inadmisible, en razón de   su inconstitucionalidad, utilizar el plebiscito especial para promover un   partido o movimiento político particular, o menos aún para apoyar una   candidatura a cargos en corporaciones públicas o de carácter uninominal.    Esto debido a que conductas de esta naturaleza se insertan claramente en la   prohibición de participación en política prevista en el artículo 127 C.P.    En consecuencia, ante la importancia de esta delimitación interpretativa y con   el fin de expulsar del ordenamiento jurídico una interpretación del PLE que   permita ese supuesto, la Sala condicionará la exequibilidad del artículo 2º en   el sentido que la campaña del plebiscito no podrá incorporar contenidos que   promuevan un partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, o   que se relacionen con la promoción de candidaturas de ciudadanos a cargos de   elección popular.    

Por supuesto,   un condicionamiento de esta naturaleza no significa, en modo alguno, que los   partidos y movimientos políticos existentes no puedan participar en las campañas   del plebiscito.  Es evidente que estas colectividades y sus integrantes   están en pleno derecho de hacer parte de dichas campañas, tanto a favor como en   contra de la iniciativa, puesto que de lo contrario se afectarían elementos   esenciales del debate democrático.  Por ende, el objetivo del   condicionamiento expuesto se circunscribe a que dichos partidos y movimientos no   utilicen las campañas por el sí o el no como plataforma para promover sus   propias causas partidistas y de elección de candidatos a cargos de elección   popular. Esto es un asunto diferente a la participación de los partidos y   movimientos en las campañas, a fin de promover o rechazar el Acuerdo Final   sometido al escrutinio del cuerpo electoral.    

96.      Finalmente, queda por analizar el numeral cuarto del artículo 2º del PLE dispone   la regla según la cual queda prohibido utilizar en el plebiscito especial los   bienes del Estado o los recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que   se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los servidores.    

La Sala   considera que esta norma es compatible con la Constitución, pues tiene como   objeto garantizar el equilibrio entre las distintas opciones de campaña del   plebiscito especial, tanto aquellos lideradas por servidores del Estado, como   por los ciudadanos que no desempeñan roles en el poder público.  Como se   expresó en fundamentos jurídicos anteriores, una regla de este carácter opera   como límite para el ejercicio de la campaña por parte de los servidores   públicos, lo que incide directamente en la equidad entre quienes formulan   diversas posturas sobre el plebiscito especial, que a su vez opera como una   condición necesaria para un libre debate democrático.     

97.      Con todo, también se advierte por la Corte que la Procuraduría General considera   que la norma analizada es inconstitucional, en tanto la expresión “distintos   de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los servidores”   es ambigua, por lo que permitiría que cualquier recurso público pudiese ser   utilizado a favor de la campaña del plebiscito especial.    

La Corte   considera que para analizar esta materia debe partirse de considerar la   naturaleza del plebiscito especial.  En el fundamento jurídico anterior se   dejó claro que este mecanismo de participación no es una actividad partidista o   una controversia política que tenga ese carácter, en tanto está desligada del   apoyo a una causa política con un signo definido.  En contrario, se trata   de un asunto de interés general y vinculado con la opción adoptada por el   Presidente que, en ejercicio de sus competencias constitucionales, consulta la   voluntad del Pueblo respecto de una decisión política de su exclusivo resorte,   en este caso el Acuerdo Final.    

Por ende, no   puede aplicarse el mismo estándar que ha utilizado la Corte cuando ha prohibido   todo uso de recursos públicos en campañas partidistas, por ejemplo en el caso   particular de la reelección presidencial, cuando ella estaba constitucionalmente   permitida.  El artículo 30-5 de dicha regulación, al referirse a las   prohibiciones del presidente-candidato durante la campaña presidencial,   contemplaba que tenía vedado “utilizar bienes del Estado, diferentes a los   propios de sus funciones y aquellos destinados a su seguridad personal, en   actividades de su campaña presidencial.” La Corte consideró que la expresión   “los propios de sus funciones” resultaba indeterminada y, por lo mismo,   permitiría que el presidente-candidato pudiese utilizar durante la campaña todos   los bienes propios de la investidura presidencial, en abierto desbalance con los   demás aspirantes a la presidencia.  Por ende, declaró ese apartado   inexequible, con base en los argumentos que se transcriben a continuación:    

“El artículo 127 constitucional en su último   inciso señala “Durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la   República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público,   distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los   candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones propias   de sus cargos y a su protección personal, en los términos que señale la Ley   Estatutaria.”  El numeral 5º repite la permisión de utilización de algunos   bienes del Estado en ejercicio de campaña por parte del Presidente.    

El   Procurador General señala que si bien es perfectamente válido que se permita el   uso de bienes para la seguridad del Presidente en lo relativo a los bienes   propios de sus funciones la norma es demasiado laxa, puesto que dejaría en duda   si se podrían utilizar para la campaña, sin límite, el avión presidencial, las   instalaciones públicas y las de su despacho e incluso a personal de su cargo.    

Por su parte, la Defensoría del Pueblo considera que existe una omisión   legislativa inconstitucional puesto que en el numeral 5 se echa de menos una   relación detallada de la forma en la cual el Presidente puede hacer uso de los   bienes del Estado sin incurrir en quebrantamiento de la asignación igualitaria   de recursos para los candidatos. La omisión se presenta, según la Defensoría, en   cuanto el artículo 30, numeral 5º, es la única disposición que desarrolla el   último inciso del artículo 127 constitucional y al desarrollarlo lo repite   literalmente. A pesar de que la afirmación de la omisión legislativa es   realizada de manera genérica por la Defensoría, la entidad centra su   preocupación en el aspecto relativo al uso de los medios de transporte y   viáticos cuando el desplazamiento para el cumplimiento de sus funciones coincida   con el lugar del desarrollo de la campaña. Por tal motivo, pide la Defensoría se   incluya dentro del numeral 5 del artículo 30 la prohibición de utilizar los   recursos de transporte y viáticos previstos para el desarrollo de sus funciones   públicas en actividades proselitistas de la campaña presidencial.    

La   Corte comparte las preocupaciones de la Defensoría y la Procuraduría General. En   efecto, el grado de indeterminación de la expresión propios de sus funciones   permite, contrariando el propósito de la presente ley, que el   Presidente-candidato cuente con más medios que los otros candidatos para el   desarrollo de su campaña electoral.    

Así las cosas, el Presidente sólo podrá usar los bienes propios de sus funciones   para actividades oficiales. En esa medida, por ejemplo, no se podrá usar la Casa   de Nariño como sede de campaña política, ni emplear el avión presidencial para   su desplazamiento cuando éste conlleve el despliegue de la campaña.    

Declarada la inexequibilidad sobre la expresión los propios de sus funciones   y, la norma queda circunscrita a bienes destinados para la seguridad   personal del candidato presidente, lo cual es razonable y no genera   desequilibrio en relación con los otros candidatos.    

Ahora bien, la limitación del uso de los bienes propios de sus funciones sólo   será aplicable cuando el Presidente esté actuando como candidato, mas no cuando   únicamente esté ejerciendo las funciones constitucionales de Presidente.”    

98.      Como se observa, la censura de la Corte a la vaguedad de la expresión analizada   se fundamentaba en que la misma podría conferir al presidente-candidato una   ventaja indebida respecto de los demás candidatos a la Presidencia, quienes no   tenían acceso a los recursos públicos destinados al funcionamiento de la   institución presidencial.  En otras palabras, la inexequibilidad de la   norma estudiada en esa oportunidad se deriva del hecho que la vaguedad enunciada   permitía utilizar indiscriminadamente bienes públicos en el interés particular y   concreto del presidente-candidato y en detrimento de la igualdad de   oportunidades respecto de los demás aspirantes a la Presidencia.    

El caso de la   disposición contenida en el PLE parte de un contexto diferente, puesto que el   plebiscito especial no versa sobre el acceso a un cargo de elección popular,   sino sobre un mecanismo de participación que pretende auscultar la voluntad   popular sobre una decisión política del Presidente. Por ende, no se muestra   inconstitucional que los funcionarios y empleados públicos que adelanten   campañas por el plebiscito puedan utilizar aquellos bienes y recursos públicos   que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los servidores.  Esto   bajo el entendido que de dicha utilización no se deriva un beneficio personal   para el gobernante, sino que solo facilita la participación de los ciudadanos   sobre la aceptación o rechazo del Acuerdo Final. En ese sentido, el precedente   antes señalado no resultaría aplicable, pues está regulando una hipótesis   diferente, relativa a la prohibición de ventajas indebidas a favor del   presidente-candidato, cuando la Constitución permitía la reelección presidencial   inmediata, actualmente eliminada mediante el Acto Legislativo 2 de 2015.    

99.      Con todo, esta posibilidad no es omnímoda, sino que está sometida a límites   precisos, como pasa a delimitarse por la Sala:    

99.1. Conforme el   principio de legalidad del gasto público, no podrán alterarse las partidas   presupuestales existentes a fin de dotar de recursos a dichas campañas, lo cual   también estaría prohibido por la regla antes analizada, que prohíbe utilizar en   dichas campañas bienes y recursos del Tesoro Público.    

99.2.   Adicionalmente, en virtud de dicha autorización no se puede afectar el adecuado   funcionamiento de la actividad estatal, lo que implica una prohibición   particular de suspender las tareas propias de la función pública con el fin de   participar en el plebiscito.  Ello en razón a que el tiempo destinado al   ejercicio de las actividades del Estado, las jornadas laborales y, en general,   la función ejercida por los servidores públicos, tiene un significado y costo   concreto en términos de recursos del Estado.  De allí que lo mismos no   puedan ser desviados para su propósito específico, que es la adecuada prestación   de las funciones de cada institución estatal.    

99.3. La   autorización prevista por el legislador estatutario debe interpretarse de forma   compatible con los principios que guían la función pública y, en particular, la   igualdad, la moralidad e imparcialidad. Así, las campañas del plebiscito y el   uso por estas de aquellos recursos ofrecidos en igualdad de condiciones a todos   los servidores, no podrán coaccionar en modo alguno a los servidores y   contratistas del Estado, bien para que (i) participen en dichas campañas; (ii)   expresen su opinión frente al plebiscito en uno u otro sentido; y (iii)   encuentren supeditada su permanencia en la función pública o la ejecución del   contrato a dicha participación o preferencia en particular.     

Para ello, los   organismos de control y la Rama Judicial están habilitados por la Constitución y   la ley para ejercer las acciones correspondientes, a efectos de investigar y   sancionar en los ámbitos fiscal, disciplinario e inclusive penal, las conductas   realizadas por servidores públicos que contradigan la prohibición en comento.    Como se ha señalado insistentemente en esta sentencia, uno de los requisitos   para la validez constitucional de los mecanismos de participación ciudadana es   la preservación de la libertad del elector.  Es evidente que la misma se   vería gravemente afectada cuando se utiliza el poder y las prerrogativas   derivadas del ejercicio de la función pública para coaccionar o direccionar el   sentido del voto de los ciudadanos, entre ellos contratistas y servidores del   Estado.    

La   participación de los colombianos en el exterior    

100.  El   numeral quinto del artículo 2º determina que en el plebiscito especial también   votarán los colombianos residentes en el exterior, a través de los consulados.   Sobre esta materia, debe partirse de advertir que los ciudadanos y ciudadanas en   el exterior son titulares de los derechos políticos consagrados en el artículo   40 C.P., así como de los deberes de participación del artículo 95-5 C.P.    Por ende, la norma estatutaria que habilita para participar en el plebiscito   previsto en el PLE a los colombianos residentes en el exterior es exequible, en   tanto no hace nada distinto que reiterar los postulados superiores mencionados.    

No obstante   esta verificación general, en criterio de la Sala es importante enfatizar que la   participación de los colombianos en el exterior debe ser plena y ejercerse de   manera material, no solo respecto de los actos electorales en sentido estricto,   sino también en relación con los diferentes mecanismos de participación   ciudadana, entre ellos el plebiscito.     

Así, la   sentencia C-490 de 2011[305]  declaró inexequible la previsión contenida en el artículo 50 del proyecto de ley   estatutaria sobre el régimen de los partidos y procesos electorales que luego   fue promulgada como la Ley 1475 de 2011, de acuerdo con la cual la inscripción   para votación de los colombianos en el exterior se restringía a la elección de   cargos de elección popular.  Para la Corte, esta condición impedía que las   inscripciones se realizaran respecto de los mecanismos de participación   ciudadana, lo que imponía una restricción injustificada a los derechos políticos   de los ciudadanos colombianos en el exterior.     

En términos de   la sentencia C-490 de 2011 “[e]n la sentencia C-145 de 1994, la Corte declaró   que son titulares de los derechos de participación política todos los ciudadanos   colombianos y que, en este sentido, desconoce el derecho a la igualdad una   disposición que establezca condiciones discriminatorias que limiten el ejercicio   del sufragio a quienes residan en el exterior, “cuando la Constitución por el   contrario, establece el derecho como tal en favor de todos los ciudadanos   colombianos, sin hacer distinciones en cuanto al lugar de su residencia”. || En   la misma dirección, en la sentencia C-307 de 2004 la Corte recordó que “[d]e   manera expresa, el artículo 171 de la Constitución señala que los ciudadanos   colombianos que se encuentren o residan en el exterior podrán  sufragar en   las elecciones para Senado de la República, y el artículo 176 Superior dispone   que la ley podrá establecer una ‘circunscripción especial para asegurar la   participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las   minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior’”. A ello,   debe añadirse que el artículo 2 C.P establece entre los fines esenciales del   Estado el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los   afectan y en la vida política, económica, administrativa y cultural de la   nación. || Conforme a lo anterior, aparece como evidente que el procedimiento   que examina responde de manera puntual al objetivo constitucional de facilitar   que los ciudadanos que viven en el exterior puedan participar en las decisiones   de orden nacional o que correspondan a la circunscripción especial creada para   el segmento de población al que pertenecen. No obstante, el artículo dispone que   la inscripción debe estar abierta hasta los dos meses anteriores a la fecha de   la respectiva elección correspondiente “a cualquier cargo de elección popular”.   Esta cláusula desconoce que los nacionales que residen en el exterior también   son titulares del derecho a participar en los demás mecanismos de elección   popular que pueda ejercerse mediante el derecho al voto en la medida en que el   artículo 40 Superior estableció que “todo ciudadano tiene derecho a participar   en la conformación, ejercicio y control de poder político” y que “para hacer   efectivo este derecho puede. (…) 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos,   referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática”.   Igualmente, la misma disposición deja de tener en cuenta que los colombianos en   el exterior no están habilitados, en lo que refiere a elecciones a cargos   uninominales y en corporaciones públicas, a elegir “cualquier cargo”, sino solo   para la fórmula de Presidente y Vicepresidente, al igual que para el   representante a la Cámara por la circunscripción electoral.  Bajo esta   óptica, es inconstitucional una cláusula que (i) limita la inscripción de los   ciudadanos en el exterior a las votaciones para elección de representantes, en   tanto que desconoce que el censo electoral también tiene como propósito   habilitar el derecho a solicitar ser incluido en el censo electoral con el   objeto de participar en los demás mecanismos de participación.; y (ii) no   circunscribe la facultad de votación de los colombianos en el exterior a las   opciones que la Constitución permite.” (Subrayas no originales).    

Con base en   este razonamiento y a fin de evitar cualquier tipo de discriminación en cuanto   al voto de los colombianos en el exterior, la Corte también declaró la   exequibilidad condicionada de la norma, en el entendido que la inscripción para   votar de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior, aplica respecto   de las elecciones y demás mecanismos de participación democrática.  Esto   bajo un criterio material, que permita la efectividad en el ejercicio de sus   derechos de participación democrática, fundada en el acceso a información   suficiente y la concesión de instancias institucionales adecuadas para el   ejercicio del derecho al voto.    

101.  Por   lo tanto, en lo que respecta al plebiscito especial regulado en el PLE, dicha   regla sobre la inscripción para votar de los ciudadanos en el exterior es   plenamente aplicable y conforme con el procedimiento previsto en los artículos   50 y 51 de la Ley 1475 de 2011, que es la norma estatuaria que actualmente   regula la participación en certámenes electorales de los colombianos en el   exterior, entre ellos los mecanismos de participación.     

En consecuencia   y con base en estas disposiciones legales, (i) la inscripción de los ciudadanos   colombianos residentes en el exterior para ejercer su derecho al voto deberá   estar abierta en el tiempo hasta los dos meses anteriores a la fecha de la   respectiva elección, en este caso de la celebración del plebiscito especial;   (ii)  las sedes consulares habilitadas para tal propósito deberán hacer la   publicidad necesaria para asegurarse que la comunidad nacional respectiva tenga   conocimiento pleno sobre los períodos de inscripción; (iii) para los fines de   dicha inscripción se incluirán los días sábado, domingo y festivos del último   mes previo al cierre de la respectiva inscripción; (iv) los periodos de votación   de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior estarán abiertos durante   una semana, entendiéndose que el primer día es lunes anterior a la fecha oficial   de la respectiva elección en el territorio nacional. Lo anterior para facilitar   el desplazamiento de ciudadanos colombianos que se pueden encontrar distantes de   la sede consular.    

Sin embargo, la   Corte también advierte que dado que no se está ante un acto para la escogencia   de candidatos a cargos de elección popular, sino que los comicios referirán a un   mecanismo de participación, la organización electoral está facultada   constitucional y legalmente para determinar, si así lo considera pertinente, que   la votación no se efectúe durante varios días, sino en la misma fecha en que se   realice el plebiscito especial en el territorio nacional.    

Igualdad   entre las campañas del plebiscito    

102.  El   parágrafo del artículo 2º del PLE determina que las campañas lideradas por   movimientos cívicos, grupos significativos de ciudadanos, partidos políticos y   otras colectividades que decidan participar promoviendo el voto por el “sí” o   por el “no”, tendrán idénticos deberes y garantías, espacios y participación en   los medios y mecanismos señalados en el artículo mencionado.    

Distintos   argumentos expresados a lo largo de esta sentencia insisten en que uno de los   presupuestos para la validez y legitimidad en el ejercicio de los mecanismos de   participación es el equilibrio y equidad entre las diferentes posturas que   concurren en las respectivas campañas.  Esto se logra a través de un   régimen jurídico que imponga las mismas prerrogativas y obligaciones a las   diferentes campañas, que para el caso analizado corresponden a aquellas que   promueven el “sí” o el “no” al plebiscito especial.  Este presupuesto,   además, está estrechamente vinculado con la eficacia del derecho de libertad del   elector a (i) expresar libremente sus preferencias respecto de las diferentes   opciones; y (ii) concurrir a las urnas, también bajo condiciones de plena   libertad y autonomía, a votar de conformidad con dichas preferencias.    

Sobre este   último particular, la jurisprudencia constitucional insiste en “la   importancia de la libertad del elector y ha explicado que ella constituye un   elemento integrante del núcleo esencial del derecho fundamental al voto. El   carácter esencial de la protección de esa libertad de los sufragantes explica la   importancia del derecho al voto en un estado democrático y el reconocimiento del   voto secreto.”[306]     

De la misma   forma, al destacar el lugar central de la protección de la libertad del elector   en la democracia constitucional, la sentencia C-551 de 2003,[307] antes   reseñada, expresó que “[l]a Constitución y los tratados de   derechos humanos ordenan la protección de la libertad del votante en toda   elección. Así, el artículo 258 de la Carta, después de afirmar que el voto es un   derecho y un deber ciudadano y de reseñar una serie de garantías en función de   la libertad del sufragante (voto secreto, instalación de cubículos, elaboración   de tarjetas de distribución oficial), señala que el Congreso podrá “implantar    mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre   ejercicio de este derecho de los ciudadanos.” Por su parte, el artículo 23 de la   Convención Interamericana y el artículo 25 del Pacto de Derechos Civiles y   Políticos establecen que es derecho de toda persona votar y ser elegidos en   elecciones periódicas por un sistema de voto secreto “que garantice la libre   expresión de la voluntad de los electores”. ||   Esta Corte, en diversos pronunciamientos, ha resaltado la importancia de la   libertad del elector y ha explicado que ella constituye un elemento integrante   del núcleo esencial del derecho fundamental al voto[308].    En efecto, ha afirmado la Corte que la posibilidad de “escogencia en forma libre   de la mejor opción para el elector”[309]  constituye una parte del contenido sustantivo de la conducta protegida   constitucionalmente. Esta centralidad de la protección de la libertad de los   sufragantes explica algunas de los rasgos del voto en las democracias modernas,   como su carácter secreto. Ha dicho esta Corte que “el voto es secreto en la   medida en que se garantiza al ciudadano que el sentido de su elección no será   conocido por las demás personas, situación que le permite ejercer su derecho de   sufragio sin temer represalias o consecuencias adversas, con lo cual podrá   ejercer su derecho de sufragio de manera completamente libre.”[310] Por todo   lo anterior, esta Corte ha resaltado que sin garantía efectiva de la libertad   del votante, no se puede hablar de democracia.”    

103.  Por   ende, la Sala encuentra que el parágrafo del artículo 2º del PLE es un mandato   particular hacia la organización electoral y específicamente al Consejo Nacional   Electoral, consistente en la obligación de conferir idéntico grado de protección   y reconocimiento jurídico a cada una de las campañas.    

Asimismo, este   mandato involucra el deber de la organización electoral de conferir un   tratamiento igualitario a estas campañas, en un sentido tanto formal como   material.  Bajo un criterio formal, la organización electoral debe   reconocer los mismos derechos e imponer idénticas obligaciones a cada una de las   campañas.  Acorde con un criterio material, la organización material está   llamada a ejercer sus competencias constitucionales y legales, entre ellas las   contenidas en el PLE, para evitar que en razón de sus condiciones específicas,   una de las campañas obtenga ventajas indebidas que incidan en la libertad del   elector.  Este mandato, como tuvo oportunidad de explicarse en fundamentos   jurídicos anteriores, encuentra una especial significación y vinculatoriedad   tratándose de las campañas que adelanten los servidores públicos.    

104.  De   otro lado y atendiendo el argumento planteado por la Procuraduría General, es   evidente que la libertad del elector y el debido funcionamiento de las campañas   en el plebiscito especial, depende de que los ciudadanos puedan expresar   públicamente sus preferencias y concurrir a la votación sin presiones de ninguna   naturaleza.  Por lo tanto, las autoridades del Estado están en la   obligación de garantizar las condiciones de seguridad personal de todos los   ciudadanos y, en especial, de quienes participen en el plebiscito, tanto en las   campañas constituidas para el efecto, como los demás votantes.     

Esto implica,   adicionalmente, la proscripción de toda amenaza armada o fundada en cualquier   modalidad de uso de la coacción o la fuerza.  Del hecho que una de las   partes en el proceso de negociación que da lugar al Acuerdo Final sea un grupo   armado ilegal, no puede en modo alguno seguirse que podrán conservar su   condición de alzamiento en armas para la campaña y votación del plebiscito y, en   general, para todas aquellas actuaciones que sigan a la suscripción del Acuerdo   Final, en tanto ello es incompatible con los derechos constitucionales de los   ciudadanos y particularmente con la libertad del elector.  La Corte   advierte que la suscripción de dicho Acuerdo, que tiene por objeto la   terminación del conflicto armado, supone el cese de las hostilidades y la   renuncia integral y definitiva a la actividad armada, así como a la amenaza del   uso de la fuerza, como presupuestos para la aceptación por parte de los miembros   del grupo armado ilegal del orden constitucional democrático.  Por ende, en   la medida en que la convocatoria del plebiscito es un acto posterior a la   suscripción del Acuerdo Final, la Corte comprende que la ejecución de las   campañas y la posible celebración el plebiscito se ejercerán bajo el supuesto   del cese integral y definitivo del conflicto armado entre el Estado y el grupo   armado ilegal que suscribe el Acuerdo.    

Con todo, en   tanto el texto del PLE no ofrece la posibilidad de ser interpretado de manera   contraria a dicho mandato, no hay lugar a un condicionamiento en ese sentido,   como lo solicita el Ministerio Público. Sin embargo, esto no es óbice para   insistir en que la legitimidad democrática del plebiscito especial depende, sin   duda alguna, de que las campañas y la votación del mismo se hagan libres de   presiones, entre ellas las derivadas del uso ilegal de la fuerza y de las armas.    

Sobre este   particular, la Corte reitera las consideraciones que sobre la misma materia hizo   la Corte en la sentencia C-784 de 2014,[311]  en el sentido que ni en el texto del PLE, ni el proyecto de ley estatutaria   sobre referendos especiales para el Acuerdo Final, analizada en esa oportunidad,   se contempla la posibilidad que el mecanismo de participación ciudadana pueda   ser efectuado bajo la amenaza armada.  Así, resulta plenamente aplicable   para este análisis lo expresado en aquella oportunidad, en el sentido que   “esa situación no es ni expresa ni tácitamente admitida, permitida y mucho menos   ordenada por precepto alguno de la iniciativa bajo control. El Proyecto de Ley   tampoco acepta tipo alguno de coacción o amenaza sobre el cuerpo electoral. Por   el contrario, la totalidad de sus artículos están orientados hacia el   ofrecimiento de garantías electorales para los ciudadanos, y en especial para   asegurar la libertad del electorado (arts. 2 y ss.). El contexto normativo del   cual forma parte este Proyecto de Ley censura además expresamente, y castiga   según el caso, el constreñimiento al sufragante y la violación de los derechos   ciudadanos en la celebración de mecanismos de participación democrática. La   Constitución prevé que el voto es libre y que “[e]l Estado velará porque se   ejerza sin ningún tipo de coacción” (CP art 258). El Código Penal vigente   contempla diversas penas de prisión o multa no sólo para una gama de   comportamientos punibles por violación al ejercicio de los mecanismos de   participación democrática (CPenal arts 386-396), sino también para otras   conductas que podrían lesionar o poner en peligro bienes jurídicos de   importancia para una celebración de los referendos que se pueda juzgar ajustada   al orden constitucional. Ni la Fuerza Pública, ni las demás instituciones,   podrían tampoco declinar su obligación constitucional permanente, no desconocida   por este Proyecto, de proteger a todos los habitantes del territorio “en su   vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades” (CP art 2).”      

104.    Conforme las anteriores consideraciones, la Sala declarará la exequibilidad del   parágrafo del artículo 2º del proyecto de ley estatutaria, advertido en todo   caso que respecto del mismo también opera el condicionamiento acerca de la   prohibición que la campaña del plebiscito sea utilizada para propósitos   partidistas o de apoyo a candidaturas, de acuerdo con lo previsto en el análisis   sobre el numeral cuarto del citado artículo.    

Artículo   3º    

La norma objeto   de examen es la siguiente:    

Artículo   3º.   Carácter y consecuencias de la decisión. La   decisión aprobada a través del Plebiscito para la Refrendación del Acuerdo Final   para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y   Duradera, tendrá un carácter vinculante para efectos del desarrollo   constitucional y legal del Acuerdo.    

En   consecuencia, el Congreso, el Presidente de la República y los demás órganos,   instituciones y funcionarios de Estado, dentro de la órbita de sus respectivas   competencias, dictarán las disposiciones que les correspondan para acatar el   mandato proveniente del veredicto del pueblo expresado en las urnas.    

105.  Como   se observa, el precepto involucra dos consecuencias acerca de la decisión   aprobatoria del plebiscito por parte del Pueblo.  La primera es conferirle   a dicha decisión aprobatoria “carácter vinculante” para efectos del desarrollo   constitucional y legal del Acuerdo.  La segunda, determina que aprobado el   plebiscito, el Legislativo y el Ejecutivo, así como los demás órganos,   instituciones y funcionarios del Estado, de acuerdo con sus competencias,   dictarán las disposiciones que les correspondan para “acatar el mandato   proveniente del veredicto del Pueblo expresado en las urnas”.    

En relación con   estas dos reglas, varios de los intervinientes y la Procuraduría General   manifiestan diferentes comentarios y críticas, la mayoría de ellas dirigidas a   sustentar la inexequibilidad de estos preceptos o su exequibilidad condicionada.    Estas posturas pueden sistematizarse del modo siguiente:    

105.1.           La norma es inconstitucional puesto que al darle carácter vinculante al Acuerdo   Final aprobado por el Pueblo, se está introduciendo una reforma a la   Constitución, sin que el plebiscito sea un mecanismo habilitado para el efecto.     Además, en la medida en que se trataría de una decisión adoptada por el titular   de la soberanía en el régimen constitucional, a través del plebiscito se   terminaría por incorporar al ordenamiento una norma integrante del bloque de   constitucionalidad o, inclusive, un precepto de naturaleza “supra   constitucional”, que se sobrepondría a las competencias de los poderes públicos.    Por lo tanto, el Acuerdo Final tendría el valor propio del producto de una   actividad constituyente, en abierta contradicción con los procedimientos   previstos por la Carta Política para ese propósito.    

105.2.           La norma es inconstitucional, en tanto la aprobación del plebiscito tendría   efectos vinculantes para todas las ramas del poder público y no solo para el   Gobierno, desnaturalizándose de esa forma dicho mecanismo de participación   ciudadana.  A su vez, también tendría el efecto de desconocer las   competencias de producción normativa de dichas autoridades, al forzarlas a   implementar el Acuerdo Final, a pesar que dichas competencias profieren   potestades más no obligaciones concretas de regulación.    

106.  Con   base en lo expuesto, la Sala desagregará estos asuntos en dos problemas   jurídicos diferenciados y sucesivos, a fin de resolver sobre la   constitucionalidad del artículo 3º del PLE.  El primer problema jurídico   consiste en determinar si en virtud de la aprobación del plebiscito, se está   ante una reforma de la Constitución, con los efectos planteados por los   intervinientes y la Procuraduría General. El segundo problema es determinar si   la fórmula de vinculatoriedad del plebiscito especial es compatible con la   naturaleza jurídica de ese mecanismo de participación y con las competencias   normativas de las autoridades del Estado, en particular respecto del ámbito de   aplicación de dicho carácter vinculante.   De igual manera, en este apartado habrá que clarificarse cuál es el efecto de la   decisión de aprobación y de desaprobación del plebiscito especial.     

La   naturaleza de la aprobación del plebiscito especial es de índole política, no   normativa    

107.  A   juicio de la Corte, el aspecto central para decidir acerca de la   constitucionalidad del artículo 3º es definir el contenido y alcance de lo   prescrito por el legislador estatutario cuando indica que la decisión aprobada   mediante plebiscito, tendrá un carácter vinculante para efectos del desarrollo   constitucional y legal del Acuerdo Final.     

El primer   aspecto a considerar, analizado en diferentes fundamentos jurídicos de esta   sentencia, consiste en reiterar que el plebiscito es un mecanismo de   participación ciudadana que no ha sido previsto en el orden jurídico como un   instrumento de reforma constitucional o legal, por lo que su alcance es   esencialmente político.  A través del plebiscito el Gobierno, con la   anuencia del Congreso, llama al Pueblo para que se pronuncie sobre una decisión   de trascendencia nacional, que no corresponde a un proyecto de norma jurídica,   sino acerca de una decisión de política pública a cargo del Ejecutivo, carente   de un contenido normativo concreto o de aplicación inmediata.     

Por ende, el   efecto que se predica de la decisión del plebiscito es el aval o rechazo de esa   decisión política por parte del cuerpo electoral, pero no la inclusión de   disposiciones nuevas o la modificación de normas constitucionales o legales   precedentes, pues para ello la Constitución ha dispuesto al referendo como   mecanismo específico.  Así, la Corte remite a los argumentos planteados en   precedencia, de acuerdo con los cuales se dejó suficientemente definido que el   plebiscito especial contenido en el PLE no puede ser confundido con un   referendo, en tanto su efecto no involucra la modificación de normas jurídicas,   sino únicamente el aval o rechazo del Pueblo respecto del asunto cuya órbita de   decisión corresponde al Presidente, en los términos del artículo 104 C.P.     En otras palabras, la decisión del Pueblo en los plebiscitos, entre ellos el   plebiscito especial planteado en el PLE, es de naturaleza exclusivamente   política y este es el carácter de obligatoriedad al que refiere el artículo 104   C.P.  Asunto diferente es que, como se ha explicado en esta sentencia, ese   mandato pueda ser posteriormente desarrollado a través de regulaciones de índole   normativa, constitucional o legal.  Pero tales modificaciones no tienen su   origen directo en la decisión del Pueblo, sino en el cumplimiento de las   condiciones y requisitos que prevé la Carta Política para la enmienda   constitucional o la reforma legal, según sea el caso.    

En ese orden de   ideas, en el plebiscito se identifican dos momentos definidos.  El primero,   de carácter eminentemente político, en donde el Pueblo se expresa sobre la   conveniencia de la decisión política que le pone a consideración el Presidente.    El segundo, que es potencial y depende del aval del Pueblo sobre lo sometido a   plebiscito, es la implementación de dicha decisión, la cual se predica   exclusivamente del Presidente y se ejerce a través de los mecanismos que la   Constitución ofrece para la reforma normativa, sin que dichos procedimientos   puedan ser desconocidos o alterados en virtud de la decisión afirmativa del   Pueblo.  Estos dos estadios a pesar de estar vinculados deben considerarse,   en toda circunstancia, de forma separada, pues de lo contrario se desconocería   la Constitución, la cual no incluye al plebiscito como instrumento para la   reforma de ninguna norma jurídica, entre ellas la Carta Política.    

La decisión del   Pueblo, así entendida y en el caso que resulte favorable, entra en el ámbito   exclusivo de la justificación política de una futura e hipotética reforma legal   o constitucional, adoptada en el marco de la implementación de dicho mandato   popular y en razón de la iniciativa del Presidente, que es el destinatario   exclusivo del mandato del cuerpo electoral convocado en plebiscito.     Esto es distinto a considerar que la decisión del Pueblo incorpore directa y   automáticamente el contenido de la política pública, sometida a su decisión, en   el orden jurídico o en la Constitución.  Esta consecuencia no es posible   porque, se insiste, el plebiscito no es un mecanismo concebido para la reforma   de normas jurídicas, sino solo como un instrumento para auscultar la voluntad   del Pueblo ante una materia de trascendencia nacional, que corresponde a una   política pública de competencia privativa del Presidente.    

Ante esta   afirmación, la Corte encuentra que podría contra argumentarse que en la medida   en que la decisión de avalar la política pública es adoptada por el Pueblo,   titular de la soberanía y fuente del poder que inviste a las autoridades del   Estado, entonces la misma queda necesariamente incorporada al orden jurídico en   tanto expresión de voluntad de ese poder soberano.  La Sala se opone a esta   conclusión, puesto que considera que uno de los aspectos que distingue a la   democracia constitucional es la administración y limitación de los poderes,   incluso el poder soberano que se reconoce al Pueblo.    

Sobre este   particular, la Corte admite como válido el argumento según el cual uno de los   rasgos que caracteriza a la democracia constitucional contemporánea es el paso   de una concepción de la soberanía popular como el simple agregado de las   preferencias de los individuos, a una de índole deliberativa, en la cual se   reconoce el pluralismo en la comunidad política. En esta concepción, lo que   asegura la democracia no es el acatamiento irrestricto de la voluntad   mayoritaria, propio del liberalismo político clásico, sino el cumplimiento del   procedimiento previsto en la Constitución para la expresión de las diferentes   posturas sobre el ejercicio del poder político, proceso que tiene por objetivo   el logro del consenso.[312]    La decisión de las mayorías, si bien tiene un lugar central en el modelo   democrático, debe necesariamente expresarse por las vías y procedimientos que ha   previsto la Constitución, pues de lo contrario el régimen constitucional se   tornaría en uno simplemente de hecho, guiado por la opinión mayoritaria y   eventual, pero no por el orden jurídico. Así, la tensión entre soberanía popular   y supremacía constitucional se resuelve a partir del reconocimiento de la   crucial importancia de la regla de mayoría, pero con la necesidad correlativa   que la misma sea expresada a través de las condiciones previstas por la   Constitución y que, a su vez, sus efectos sean aquellos que la Carta Política le   asigne.    

Estas reglas y   condiciones son, precisamente, el instrumento usado por el derecho   constitucional para proteger el debate público[313] y, con ello,   el pluralismo y los derechos fundamentales.  Si se aceptara que el solo   hecho que una decisión fuese adoptada por la mayoría, al margen del   procedimiento establecido, tiene plena legitimidad y vinculatoriedad jurídica,   entonces no se estaría ante un régimen constitucional, sino ante uno   autocrático, fundado en la tiranía de las mayorías.  Como lo ha   resaltado la Corte, concurre un “dilema existente entre el poder   constituyente y el constitucionalismo. El asunto de las decisiones mayoritarias   y de los frenos preestablecidos se concreta en la pregunta básica ¿Cuál es el   poder que tienen las generaciones que definen las reglas constitucionales para   atar a las generaciones futuras en una sociedad fundada en el consentimiento?  (…). La dificultad de atar el futuro se suele presentar como un conflicto   entre el precompromiso constitucional y la política democrática, sin embargo, no   se trata de una contraposición sino de la paradoja de cómo hacer posible la   democracia dentro de reglas preestablecidas. La percepción predominante suele   radicalizar su posición al considerar el proceso de fijar un marco de acción   como un freno, un límite, una restricción o bloqueo. Se sugiere la idea de que   las normas constitutivas son básicamente mecanismos para limitar el poder,   recurso que por lo tanto, debería discutirse continuamente. Sin embargo, se   olvida que las reglas son también creadoras de nuevas prácticas y que generan   nuevas posibilidades que de otra manera no existirían.”[314]    

Así por   ejemplo, se ha señalado en esta sentencia que el plebiscito, en tanto   instrumento para auscultar la voluntad mayoritaria, no puede ser un mecanismo   para decidir acerca del contenido y alcance de los derechos fundamentales,   precisamente porque estos actúan como dispositivo contra mayoritario y,   adicionalmente, la Constitución les ha previsto a estos derechos un   procedimiento particular de reforma.   Bajo la misma línea de   razonamiento, aunque el plebiscito consulta la voluntad de la mayoría respecto   de un asunto de trascendencia nacional, sus efectos deben ser compatibles con la   Constitución.  El Pueblo, en el caso del plebiscito, actúa únicamente como   un cuerpo electoral que es llamado para auscultar su opinión sobre una decisión   particular del Ejecutivo, en este caso la adopción del Acuerdo Final.  Por   ende, sería errado concluir que el efecto del plebiscito es darle a la decisión   del Pueblo un efecto constituyente, en la medida en que el mecanismo de   participación utilizado no le da ese carácter, en modo alguno, sino que lo   limita a los propósitos propios de la búsqueda de legitimación democrática a la   política gubernamental frente a un asunto de transcendencia nacional.    

En   consecuencia, la Corte desacuerda con varios de los intervinientes y con el   Ministerio Público, en el sentido que una potencial aprobación del plebiscito   especial resulte automáticamente en una modificación de la Constitución.    Esto equivaldría a suponer el incumplimiento de las reglas previstas en la Carta   Política para la introducción de reformas constitucionales y legales, en razón   del origen popular del plebiscito.  Esta interpretación, como es sencillo   observar, es inadmisible en tanto desconoce por completo el principio de   supremacía constitucional.   Por ende, la comprensión compatible con   la Constitución de los efectos del plebiscito no es otra que una de carácter   político, más no de reforma normativa directa.      

En tal sentido,   la Sala reitera la regla fijada en la sentencia C-141 de 2010,[315]  que declaró inexequible la ley de convocatoria a un referendo constitucional   destinado a modificar la Carta para permitir una segunda reelección   presidencial, cuando expresó que “la institucionalización del pueblo como   titular de la soberanía impide que ésta que en él reside sirva de pretexto a un   ejercicio de su poder ajeno a cualquier límite jurídico y desvinculado de toda   modalidad de control. El proceso democrático, si auténtica y verdaderamente lo   es, requiere de la instauración y del mantenimiento de unas reglas que encaucen   las manifestaciones de la voluntad popular, impidan que una mayoría se atribuya   la vocería excluyente del pueblo e incorporen a las minorías en el proceso   político, pues son parte del pueblo y también están asistidas por el derecho a   servirse de esas reglas comunes que constituyen el presupuesto de la igualdad   con la que todos, ya pertenezcan a la mayoría o las minorías, concurren a los   certámenes democráticos.”    

Llevado este   argumento al caso analizado, las reglas comunes sobre reforma constitucional o   legal no se ven alteradas por el hecho de una decisión favorable del Pueblo en   el marco de un plebiscito, ni menos puede considerarse que la política aprobada   quede desligada, para su concreción jurídico normativa, de los procedimientos de   producción normativa aplicables y dispuestos por la Constitución.    

108.  Esta   caracterización de la refrendación popular, entonces, permite a la Corte   concluir que el efecto de una potencial aprobación del plebiscito no es la   incorporación de ninguna reforma constitucional o legal, sino simplemente la   concurrencia de un mandato para el Presidente de la República de implementación   de la decisión política de suscribir el Acuerdo Final, a través de los   mecanismos que dispone el ordenamiento jurídico para el efecto.  De la misma   manera, esta comprensión del efecto vinculante de la decisión adoptada en   plebiscito tiene efectos directos sobre la inconstitucionalidad del inciso   segundo del artículo 3º del PLE, como se explicará en el apartado siguiente de   esta sentencia.    

A su vez, la   existencia de este deber no puede interpretarse como la concesión de carácter   normativo alguno al Acuerdo Final, pues esta naturaleza se logrará solo cuando   se ejecute la implementación, por supuesto bajo el cumplimiento de los   requisitos constitucionales y legales para la producción y reforma de normas   jurídicas, así como el respeto irrestricto a la autonomía e independencia de los   poderes públicos no cobijados por la decisión del cuerpo electoral convocado en   plebiscito.  La hipotética aprobación del Acuerdo Final mediante el   plebiscito especial no lo hace, utilizando el símil con el derecho internacional   público, una norma jurídica autoejecutable.  En contrario, la refrendación   popular del Acuerdo tiene naturaleza exclusivamente política, consistente en un   mandato al Presidente de la República para la implementación de una decisión   política a su cargo, a través de los canales y procedimientos dispuestos por la   Constitución y la ley para ese efecto.  Además, teniendo en cuenta que el   mandato es exclusivo para el Presidente, la decisión del Pueblo no afecta la   independencia y autonomía de las demás ramas del poder público para adoptar las   normas vinculadas con dicho proceso de implementación.    

109.  En   conclusión, se encuentra que la noción de vinculatoriedad de que trata el   artículo 3º del PLE no tiene una naturaleza normativa, sino solo de índole   política. Su contenido concreto es servir de mecanismo de activación del deber   de implementación del Acuerdo Final, por parte del Presidente de la República,   lo cual se verificará a través de los instrumentos previstos en la Constitución   y la ley para el efecto y bajo el estricto cumplimiento de los requisitos de   producción normativa que prevé la Constitución.    

Los efectos   de la aprobación y del rechazo del Acuerdo Final refrendado por plebiscito   especial    

110.  De   acuerdo con el artículo 104 C.P., los efectos de la decisión del Pueblo serán   obligatorios, consecuencia jurídica que como se ha explicado en esta sentencia,   se predica tanto de la consulta popular como del plebiscito, pues estos son los   mecanismos de participación ciudadana cobijados por dicha norma constitucional.    Con todo, varios intervinientes sostienen que el plebiscito especial no puede   tener como efecto vincular a todas las ramas del poder público, puesto que   consideran que es de la naturaleza de este mecanismo de participación que   obligue solamente al Gobierno, razón por la cual se estaría confundiendo los   efectos con los propios de la consulta popular, a la cual sí le adscriben   efectos vinculantes más allá de la Rama Ejecutiva.    

Como se estudió   en el fundamento jurídico 13.4 de esta sentencia, a propósito de la   caracterización constitucional del plebiscito, los efectos del mismo solo   cobijan al Presidente de la República.  Esto debido a que resultaría   vulnerado el principio de separación de poderes si se permitiera que, a través   de la decisión popular obtenida mediante dicho mecanismo de participación, el   Presidente pudiese desconocer o inhabilitar la acción de los demás poderes del   Estado.  Con base en esta fundamentación, la Corte advierte que el inciso   segundo del artículo 3º es inconstitucional, en la medida en que está   extendiendo indebidamente el carácter vinculante de la decisión popular a “los   demás órganos, instituciones y funcionarios del Estado”.     

Esta opción del   legislador estatutario tiene por efecto que la decisión popular inhiba la acción   de otros poderes públicos, quienes quedarían limitados en el ejercicio de sus   competencias, a través de un mecanismo de participación que en virtud de la   regulación constitucional aplicable es de exclusiva convocatoria del Presidente,   y lo que se somete a consideración del Pueblo es un asunto de órbita del   gobernante.  Esta actuación, como ya se ha explicado en este fallo, genera   una afectación desproporcionada al sistema de frenos y contrapesos, en la medida   en que permite que el Presidente utilice la legitimidad democrática que se   deriva del plebiscito para imponer una decisión política a las demás ramas del   poder, afectando desproporcionadamente su independencia y autonomía.     

De otro lado,   también advierte la Sala que una previsión como la analizada también desconoce   la naturaleza jurídica del plebiscito.  En fundamentos jurídicos anteriores   se han expuesto diferentes argumentos dirigidos a distinguir al plebiscito del   referendo, en especial con el fin de concluir que aquel no es un mecanismo de   reforma constitucional o legal, sino que está restringido a ser una expresión   política del Pueblo que avala o rechaza una decisión política del Presidente.   Sin embargo, en caso que se permitiese que dicho efecto político fuese extendido   a los demás poderes del Estado, se podría inferir válidamente que el objeto de   la iniciativa, en este caso el Acuerdo Final, se impondría no política sino   normativamente al Congreso y a la Rama Judicial, entre otras autoridades.    Esta opción no es válida desde la perspectiva constitucional, puesto que   confunde indebidamente los efectos del plebiscito con los del referendo, así   como desconoce las fórmulas de reforma al orden jurídico que prevé la Carta   Política.     

Sin embargo, la   Corte también resalta que esta comprobación no es incompatible para que el   Presidente, depositario del deber de implementación del Acuerdo Final en caso   que el plebiscito especial sea votado favorablemente, ejerza sus propias   competencias constitucionales de producción normativa, así como sus facultades   de impulso e iniciativa gubernamental de proyectos de ley o acto legislativo.    Esto con el fin de implementar normativamente los Acuerdos, a partir de la   estricta aplicación de las normas constitucionales que regulan el debate y   aprobación de tales cuerpos jurídicos positivos y respetándose la autonomía e   independencia que la Carta Política adscribe a los poderes públicos. De igual   manera, en caso que la votación sea desfavorable, se predicarán los efectos   explicados en el fundamento jurídico 114 de esta sentencia y relativos a la   imposibilidad de implementar el Acuerdo Final sometido a escrutinio popular.    

111.  Por   ende, la Corte declarará la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 3º   del PLE, y condicionará la constitucionalidad del resto de la disposición, en el   entendido de que el carácter vinculante se predica solo respecto del Presidente   de la República.    

Solucionado   este aspecto, la Corte ahora debe asumir el asunto relativo a cuál es el efecto   concreto de la decisión aprobatoria del Acuerdo Final, así como las   consecuencias de una decisión desfavorable por parte del Pueblo.      

112.  En   primer término, debe nuevamente insistirse en que el efecto general de la   decisión favorable del Pueblo es activar para el Presidente de la República los   mecanismos previstos en la Constitución y en la ley para la implementación de su   decisión política vinculada al Acuerdo Final. En otras palabras, el aval   ciudadano del Acuerdo Final desata una serie de actuaciones posteriores para   que, con base en el cumplimiento de las condiciones propias de la deliberación   democrática, se otorgue estatus normativo a la decisión popular, que previo a   dicha implementación tiene naturaleza exclusivamente de decisión de política   gubernamental.  Por ende, la aprobación del Acuerdo Final no supone la   modificación de normas jurídicas existentes, sino el aval para que el Presidente   de la República ejerza las competencias que la adscribe la Carta, entre ellas   poner en movimiento los procedimientos de producción normativa previstos en la   Constitución y tendientes en la implementación de la política pública contenida   en el Acuerdo.    

113.  En   segundo lugar, la Sala considera que varios de los intervinientes aciertan en   identificar los efectos de la aprobación a partir de tres ejes diferenciados:   (i) la legitimidad democrática de lo acordado; (ii) la estabilidad temporal del   Acuerdo Final; y (iii) la garantía de cumplimiento de dicho acuerdo.    

113.1.           La legitimidad democrática del Acuerdo se deriva de la comprobación sobre la   opinión verificable de las ciudadanas y ciudadanos, respecto de la validación   del mismo.  Con base en el principio democrático participativo, la   refrendación popular del Acuerdo tiene una importancia nodal, en tanto canaliza   la voluntad ciudadana sobre los asuntos más trascendentes para la vida del   Estado, en este caso la definición de las fórmulas y compromisos para la   superación del conflicto armado y la concreción del derecho a la paz.    

Esta   legitimación democrática opera, además, como un sustento político para la   actuación subsiguiente del Presidente de la República, tanto en su esfera de   competencia como en su iniciativa frente a otros poderes del estado.  Si ha   sido posible identificar la intención mayoritaria de implementar la decisión de   política pública contenida en el Acuerdo, ello otorga un aval para que el   gobernante actúe en consonancia.  Esto es especialmente importante   tratándose del presente asunto, puesto que la Corte es consciente de la   concurrencia de opiniones divergentes al interior de la sociedad colombiana   sobre la conveniencia política y la oportunidad del Acuerdo Final, por lo que se   muestra pertinente, aunque no jurídicamente obligatorio, que la acción del   Presidente a ese respecto esté precedida de una genuina expresión del Pueblo   titular de la soberanía.    

113.2. La   aprobación del plebiscito especial por el Pueblo confiere condiciones de   estabilidad temporal al Acuerdo Final. En tanto la decisión de los ciudadanos es   expresión de la soberanía misma, esta no puede ser desconocida por el   Presidente.  Esto quiere decir que ante la hipótesis de la refrendación   popular del Acuerdo Final, el mandato de implementación se torna obligatorio   para el Presidente (Artículo 104 C.P.), y no sería viable que el Gobierno lo   desconociese, en tanto su origen es el mismo que legitima su propio poder   político.     

La consecuencia   jurídica de la aprobación popular, bajo esta perspectiva, consiste en que el   deber de implementación no puede rechazarse por el Presidente, quien es el   destinatario de dicha labor.  Por ende, en caso que se considerase por   parte el Gobierno que es necesario reversar la implementación y ante la   comprobación del voto popular a favor del Acuerdo, sería obligatorio convocar   nuevamente al Pueblo para esa labor, pues solo él tiene la ascendencia   democrática suficiente para tal propósito una vez se ha expresado la voluntad   del cuerpo electoral mediante plebiscito.      

Como se   observa, los efectos de la convocatoria al Pueblo mediante plebiscito son de la   mayor importancia, puesto que generan una instancia de interlocución directa   entre las ciudadanas y ciudadanos, titulares de la soberanía, y el Presidente,   que encuentra justificado su poder en el mandato popular.  Así, las   consecuencias de la decisión del Pueblo convocado en plebiscito también son de   la mayor entidad y en modo alguno pueden comprenderse como una mera sugerencia,   sino como mandatos con soporte jurídico constitucional, derivado del contenido y   alcance del principio de soberanía popular. Para el caso analizado, la decisión   afirmativa del Pueblo implica la obligatoriedad para el Presidente de la   implementación del Acuerdo Final, por las vías previstas por la Constitución   para el efecto y bajo la estricta observancia de la autonomía e independencia de   las demás ramas del poder público.  Este mandato, a su vez, estará   sustentado en la mayor legitimidad democrática posible, al ser fruto de la   decisión del titular de la soberanía.    

No obstante, la   Corte considera hacer necesario una precisión sobre el balance, dentro del   asunto objeto de examen, entre los principios de soberanía popular y de   supremacía constitucional.  Del hecho que la decisión popular determine un   deber específico de implementación del Acuerdo Final, no se sigue que el   contenido del mismo pueda desconocer los contenidos de la Constitución y, en   particular, sus elementos estructurales. Así, lo que se deriva de la   refrendación popular es el deber para el Presidente de implementación del   Acuerdo, más no que esta política logre naturaleza normativa directa, ni mucho   menos que se convierta en una parámetro superior a la Constitución misma.        

Esto implica,   entre otros asuntos, que queden proscritas formas de implementación del Acuerdo   que excedan el poder de reforma constitucional, a partir de la alteración de los   elementos estructurales de la misma, o que se expidan normas de índole legal   que, sustentadas en el proceso de implementación, vulneren la Constitución.    Adicionalmente, este argumento permite concluir que en caso que en el proceso de   implementación se incurra en infracciones al orden constitucional, bien sea por   vicios de procedimiento en la formación de tales normas o por vulneraciones   materiales a la Carta Política, los jueces que ejercen el control de   constitucionalidad estarán habilitados para decidir tales cuestiones.     

113.3.    Por último, la Corte encuentra que la refrendación popular de la decisión   política del Presidente también involucra una garantía de cumplimiento de lo   pactado.  En la medida en que el voto favorable del Pueblo impone el   mandato de implementación antes mencionado, entonces las partes dentro del   proceso de negociación que da lugar al Acuerdo Final tendrán a su favor la   concurrencia de una orden con soporte normativo constitucional, consistente en   que la decisión de política pública derivada de dicha negociación será   concretizada a través de acciones gubernamentales específicas, entre ellas la   proposición de proyectos de normas jurídicas ante el poder legislativo.  A   su vez, también contarán con la estabilidad jurídica derivada del hecho que el   mandato de implementación no será revocado por el Presidente, pues resulta   obligatorio para él.    

114.    Ahora bien, identificados los efectos del voto favorable, debe la Corte   determinar cuáles son las consecuencias de una votación negativa, bien porque no   se alcance el umbral aprobatorio previsto en el artículo 2º del PLE o,   lográndose dicho umbral, la votación a favor del “no” sea superior a los votos   por el “sí”.    

Sobre este   tópico, la Sala parte de reiterar que el objeto del plebiscito especial   contenido en el PLE es someter a refrendación popular una decisión de política   pública del Presidente y relativa al Acuerdo Final para la Terminación del   Conflicto y la Paz. Por ende, como se explicó al inicio del análisis material   del PLE, el plebiscito especial no tiene por objeto someter a consideración de   las ciudadanas y ciudadanos ni el contenido y alcance del derecho a la paz, ni   las facultades que la Constitución confiere al Presidente para restablecer y   mantener el orden público a partir de diferentes vías, entre ellas la salida   negociada al conflicto armado a través de la suscripción de acuerdos con grupos   armados irregulares.    

Sobre este   particular debe resaltarse que tanto el derecho-deber a la paz, así como las   mencionadas competencias gubernamentales, tienen fundamento constitucional.    Por lo tanto, en la medida en que el plebiscito no es un mecanismo de reforma   del orden jurídico, entonces no tiene el alcance de alterar tales disposiciones.    En ese sentido, la decisión popular en contra del Acuerdo no puede ser en modo   alguno comprendida como una disminución o rediseño del derecho y potestades   gubernamentales antes indicadas.  Estas quedan incólumes pues no fueron   puestas a consideración del Pueblo mediante plebiscito, ni tampoco podrían   serlo, en tanto ese instrumento de participación ciudadana, se insiste, no tiene   entre sus fines admitidos la reforma constitucional.    

115.  En   ese sentido, si el efecto de una votación favorable del plebiscito especial es   activar los mecanismos de implementación normativa del Acuerdo Final, la   consecuencia correlativa de la votación desfavorable o de la falta de votos   suficientes para la misma, es la imposibilidad jurídica para el Presidente de   adelantar la implementación de ese Acuerdo en específico, puesto que fue esa   decisión de política pública la que se sometió a la refrendación popular.    

Esta   conclusión, por supuesto, no es incompatible con que, ante la negativa del   Pueblo, a través de las reglas del PLE se ponga a consideración del Pueblo una   nueva decisión, con unas condiciones diferentes a las que inicialmente se   pactaron y fruto de una renegociación del Acuerdo anterior o la suscripción de   uno nuevo, incluso con grupos armados ilegales diferentes a las FARC-EP. Como se   señaló a propósito del cuestionamiento de la Procuraduría General fundado en la   presunta naturaleza ad hoc del plebiscito especial, ni del texto del PLE,   ni de las consideraciones plasmadas dentro del trámite legislativo, es viable   concluir que el plebiscito especial sea aplicable exclusivamente respecto del   mencionado grupo armado ilegal, ni menos que la vigencia del PLE se agote en   relación con dicha negociación en particular.  Por lo tanto, no existe un   obstáculo verificable para que, ante la hipótesis de una votación negativa del   plebiscito, pueda someterse a refrendación popular una decisión política de   contenido diferente, inclusive bajo las reglas especiales del PLE.  Esto   limitado, como es apenas natural, a que esté vinculada a un acuerdo final   relativo a la terminación del conflicto armado, en los términos del artículo 1º   del PLE.    

116.  Con   todo, en contra de la anterior conclusión podría argumentarse que las   consecuencias jurídicas antes explicadas no se derivan del texto del artículo 3º   del PLE, pues el mismo solo regula la hipótesis de la decisión aprobatoria, más   no del veredicto popular en un sentido negativo. Por ende, la Corte no estaría   llamada a definir dichas consecuencias cuando el legislador estatutario no lo ha   hecho.     

La Corte se   opone a esta conclusión, puesto que considera que la misma sería contraria al   artículo 104 C.P., norma que establece que la decisión del Pueblo en el   plebiscito “será obligatoria”. Nótese que la Carta Política no confiere ese   carácter vinculante únicamente a la decisión aprobatoria, sino que deja la   consecuencia abierta en ambos sentidos, puesto que se restringe a señalar la   obligatoriedad del veredicto del Pueblo.  En ese sentido, se estaría ante   un evidente desconocimiento de dicha norma superior, si los efectos de la   decisión del Pueblo se restringieran exclusivamente a una modalidad del   dictamen.    

A juicio de la   Sala, dadas las implicaciones de la refrendación popular, sus efectos deben   reflejar cabalmente las preferencias mayoritarias de quienes participan en el   plebiscito.  Por ende, debe conferirse un efecto jurídico definido tanto a   la decisión aprobatoria como aquella que niegue la validación de la decisión   política del Presidente sometida a plebiscito especial.  Sostener lo   contrario significaría una inaceptable instrumentalización de la decisión   popular como mecanismo de simple validación de las políticas gubernamentales. En   cambio, conferir efectos sustantivos a las dos posibles opciones de expresión   popular es una postura respetuosa de las preferencias de los ciudadanos,   manifestadas a través de los mecanismos de participación.    

117.  En   conclusión, la Corte evidencia que el artículo 3º del PLE es compatible con la   Constitución, con excepción del inciso segundo, el cual debe declararse   inexequible al afectar la separación de poderes y la naturaleza constitucional   del plebiscito, en tanto mecanismo de refrendación política y no de reforma al   orden jurídico.  Esto bajo el criterio que el carácter vinculante allí   previsto refiere exclusivamente al mandato de implementación del Acuerdo Final   por parte del Presidente de la República, sin que el mismo pueda comprenderse   como una nueva modalidad de reforma constitucional o legal.  En tal   sentido, la decisión favorable del Pueblo activará dicha labor de implementación   y bajo un criterio de reconocimiento de la autonomía e independencia de los   demás poderes públicos. A su vez, la decisión negativa del electorado inhibirá   dicha implementación del Acuerdo Final, aunque sin perjuicio de (i) la vigencia   de las facultades que la Constitución confiere al Gobierno para mantener el   orden público, entre ellas la suscripción de acuerdos de paz con grupos armados   ilegales y en el marco de la salida negociada al conflicto armado; y (ii) la   posibilidad futura que se someta a consideración del Pueblo un acuerdo distinto,   incluso bajo las reglas del plebiscito especial previsto en el PLE.    

Artículo   4º    

El texto del   artículo 4º del PLE es el siguiente:    

Artículo   4º. Remisión normativa. En lo no previsto   en esta ley se aplicará lo dispuesto en las Leyes 134 de 1994, 1757 de 2015 y   demás normas concordantes.    

118.    Advierte la Corte que una norma de esta naturaleza no entraña ningún debate de   constitucionalidad, pues es plenamente admisible que en el marco de una   previsión estatutaria de carácter especial, se haga uso de normas de reenvío,   las cuales sirven de ámbito general de regulación, en especial de las materias   que no han sido objeto de regulación específica en el PLE.  Esta   circunstancia, a su vez, redunda en la seguridad jurídica y en la protección del   principio de legalidad en el diseño de los mecanismos de participación   ciudadana.  Por lo tanto, el precepto será declarado exequible.    

Artículo 5º    

El texto de la norma   analizada es el siguiente:    

Artículo 5°.   Divulgación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la   construcción de una paz estable y duradera. El   Gobierno nacional publicará y divulgará el contenido íntegro del Acuerdo Final   para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y   Duradera. Dicha publicación se realizará de manera permanente, con mínimo   treinta (30) días de anticipación a la fecha de votación del plebiscito.    

El Gobierno   nacional garantizará la publicidad y divulgación del acuerdo final mediante una   estrategia de comunicación que asegure la transparencia y el conocimiento a   fondo de los acuerdos, con el objetivo de generar un debate amplio y suficiente,   utilizando para ello los siguientes medios de comunicación masivos y canales   digitales de divulgación:    

a) Sitio web de   las entidades públicas de la rama ejecutiva, del sector central y el sector   descentralizado por servicios, incluyendo las Fuerzas Militares;    

b) Redes sociales   de las entidades públicas de la rama ejecutiva, del sector central y el sector   descentralizado por servicios, incluyendo las Fuerzas Militares;    

c) Periódicos de   amplio tiraje nacional;    

d) Servicios de   Radiodifusión Sonora Comercial de alcance nacional, que cederán a título   gratuito en horario prime time un espacio de cinco minutos diarios;    

e) Servicios de   Radiodifusión Sonora Comunitaria, que cederán a título gratuito en horario prime   time un espacio de cinco minutos diarios;    

f) Canales de   televisión pública y privada, estos últimos cederán a título gratuito en horario   prime time un espacio de cinco minutos diarios;    

g) Urna de   cristal como principal plataforma del gobierno para la participación ciudadana y   la transparencia gubernamental.    

En el caso de los   literales c), d), e) y f) el Gobierno nacional presentará una síntesis de los   aspectos más relevantes del acuerdo final invitando a los ciudadanos a conocer   el texto íntegro en sus sitios web y redes sociales.    

El Ministerio de   Tecnologías de la Información y Comunicación verificará y certificará el   cumplimiento de la orden impartida en el presente artículo, respecto de los   literales a), b), c), y g) La Agencia Nacional del Espectro verificará y   certificará el cumplimiento de la orden impartida en el presente artículo   respecto de los literales d) y e) La autoridad Nacional de Televisión verificará   y certificará el cumplimiento de la orden impartida en el presente artículo   respecto del literal f).    

Las entidades   comprometidas en la verificación y certificación del cumplimiento de estas   órdenes rendirán cuentas públicas con posterioridad a la votación del plebiscito   sobre la gestión realizada.    

Parágrafo 1°. En   las zonas rurales del país el Gobierno nacional garantizará, a través de las   entidades comprometidas, una mayor publicación y divulgación del contenido del   Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz   Estable y Duradera en las zonas rurales del país.    

Parágrafo 2°. La   estrategia de socialización dispuesta en este artículo, también deberá estar   dirigida a los colombianos que se encuentran en el exterior, especialmente para   las víctimas del conflicto armado. Su ejecución estará a cargo del Gobierno   nacional a través de las embajadas y consulados.    

119. A fin de asumir   el estudio de constitucionalidad de esta disposición y de manera similar a la   metodología utilizada para los anteriores artículos, la Sala primero hará una   síntesis de los argumentos formulados por las intervenciones, para luego   identificar los problemas jurídicos que ofrece la norma acusada, a fin de   proceder a resolverlos.    

119.1. En las   intervenciones se presentaron cinco argumentos principales referentes a la   constitucionalidad del artículo 5º del PLE. En primer lugar, se cuestionó la   falta de previsión de espacios para la campaña por el “no” al plebiscito, como   sí se hace a favor de las campañas del Gobierno. Además, se señaló que la falta   de lineamientos sobre el uso que debe darse a los espacios dispuestos en este   artículo, conlleva que puedan ser usados como una estrategia publicitaria para   promover el apoyo al plebiscito. Ello, a juicio de algunos intervinientes, deja   en desventaja a quienes promuevan el voto negativo, dado que no se les   garantizan los espacios para promover sus campañas ni se reglamenta la forma de   acceder a ellos. En consecuencia, se vulnera la libertad que tiene el elector,   pues recibirá información sesgada a favor del voto por el “sí”. Desde otro punto   de vista, los intervinientes que defienden la exequibilidad del artículo,   afirman que este regula específicamente lo relacionado con la divulgación del   acuerdo y de ninguna manera deben usarse los espacios previstos para la   promoción y campaña del plebiscito.    

119.2. En segundo   lugar, se expusieron consideraciones referentes al término “de al menos 30   días” que la norma dispone para la publicación y divulgación. Sobre este se   hicieron diversas consideraciones. Así, algunos intervinientes señalaron que el   término de 30 días es razonable, en tanto permite que los ciudadanos conozcan el   contenido del Acuerdo Final para tomar una decisión informada. Uno de los   intervinientes solicitó que se indique que el término debe contabilizarse en   días hábiles, con miras a que la divulgación se haga con tiempo suficiente.   Finalmente, otro de los intervinientes requirió que se condicione la   exequibilidad de la norma en el entendido que el Acuerdo Final debe darse a   conocer antes de que el Presidente de la República informe al Congreso su   intención de convocar el plebiscito. Lo anterior con el objetivo de garantizar   la participación ciudadana ante el Legislativo.    

119.3. En tercer   lugar, en algunas intervenciones se argumentó la inexequibilidad de los   literales a y b con fundamento en que el artículo 219 C.P. prohíbe el derecho al   sufragio de los miembros de la Fuerza Pública.     

119.4. En cuarto   lugar, con respecto a las concesiones gratuitas previstas en los literales d, e   y f, algunos intervinientes solicitaron que se declaren inexequibles por varias   razones: (i) implantan una medida de censura a los medios de   comunicación, pues se les impone la obligación de divulgar un contenido   específico determinado por el Gobierno, que no es susceptible de ser   modificado, (ii) vulneran la libertad de expresión al no prever un   término que delimite el período por el que se da la concesión, en tanto la norma   señala que debe ser  por los menos 30 días; (iii) violan las   obligaciones pactadas en el contrato de concesión para el uso del espectro   electromagnético, puesto que mediante una ley especial y posterior se están   imponiendo condiciones más gravosas, que conllevan a que los medios de   comunicación se vean privados del uso de los espacios que se exigen a título   gratuito; (iv) infringen el artículo 58 C.P., en la medida que se trata   de una expropiación sin indemnización; (v) limitan el ejercicio de la   libertad de empresa consagrada en el artículo 332 de la Constitución;   y, (vi) consagran una vulneración del principio de igualdad, en tanto la   televisión y los medios radiodifundidos tienen un tratamiento más gravoso que   los impresos, pues a aquellos no se les impone la cesión de un espacio   específico y gratuito. Por ello se solicitó a la Corte condicionar la norma a   que la concesión en los medios impresos también debe ser a título gratuito.     

Con respecto a las   concesiones gratuitas, otros intervinientes defendieron la constitucionalidad de   la medida. En el análisis expuesto consideraron que dado que se trata de una   limitación de la libertad de información debe llevarse a cabo un juicio estricto   de proporcionalidad para verificar su exequibilidad. La conclusión a la que   llegaron es que la limitación al derecho a la información es necesaria, legítima   y proporcional en sentido estricto dado que se ajusta a los parámetros   jurisprudenciales existentes al respecto.    

119.5. Finalmente,   algunos intervinientes solicitaron el condicionamiento de la norma a que la   divulgación se haga con un criterio diferencial de acceso a la información del   Acuerdo Final, a favor de las personas en situación de discapacidad (sensorial,   visual, sensorial auditiva, entre otras) y las pertenecientes a los grupos   étnicos y culturales del país que no dominan el castellano en los términos del   artículo 8º de la Ley Estatutaria 1712 de 2014 sobre Transparencia y Acceso a la   Información Pública. En este mismo sentido, se requirió que la divulgación debe   darse con un lenguaje inclusivo con enfoque de género, que privilegie a las   mujeres que han sido víctimas del conflicto armado. Adicionalmente, solicitaron   que se haga énfasis en la obligación de garantizar que haya divulgación del   Acuerdo Final en las zonas más apartadas del país, que son las más afectadas por   el conflicto armado.    

Para estudiar cada   uno de los cinco argumentos expuestos por los intervinientes, esta Corporación   encuentra pertinente iniciar el análisis con la relación existente entre el   derecho de información y la libertad del elector en el marco de la democracia   participativa colombiana.    

El derecho a la   información y su vínculo con la libertad del elector    

120. Como se expresó   en la primera parte de esta sentencia, la democracia participativa conlleva a   que los ciudadanos cuenten con más espacios para expresar su voluntad, que les   permiten tener un rol activo en la determinación del destino colectivo del   Estado. Por esa razón, existen diferentes canales por medio de los que el pueblo   puede expresar libremente su voluntad. Es en este contexto que cobra   relevancia el derecho fundamental a la información (Artículo 20 C.P.), que   brinda elementos de juicio para participar activamente en los asuntos de interés   público y, en consecuencia, este derecho se convierte en un presupuesto esencial   para que la expresión de la voluntad de los ciudadanos sea libre.   En este sentido, en la democracia participativa el derecho de información es una   condición para el libre ejercicio de la ciudadanía, que se manifiesta a través   de la libertad del elegir y participar en la definición de asuntos de interés   público. En pocas palabras, la publicidad de la información oficial es   fundamental en el Estado constitucional y democrático colombiano.    

121. El derecho   fundamental a la información[316] “puede   entenderse como aquel derecho fundamental que tiene toda persona a ser informada   y a informarse de la verdad, para juzgar por sí misma sobre la realidad con   conocimiento suficiente”. Así que este derecho se caracteriza por tener “una   doble connotación; por una parte, se encuentra el derecho a comunicar   información (información activa); y, por otra, el derecho a recibirla   (información pasiva)”[317]. Además,   el objeto de esta garantía constitucional “es la información veraz e   imparcial, como lo consagra el artículo 20 de la Carta Política”[318].  A su vez, el Artículo 4° de la Ley 1712 de 2014 consagra el derecho   fundamental a la información en los siguientes términos: “En ejercicio del   derecho fundamental de acceso a la información, toda persona puede conocer sobre   la existencia y acceder a la información pública en posesión o bajo control de   los sujetos obligados. El acceso a la información solamente podrá ser   restringido excepcionalmente. Las excepciones serán limitadas y proporcionales,   deberán estar contempladas en la ley o en la Constitución y ser acordes con los   principios de una sociedad democrática.||El derecho de acceso a la información   genera la obligación correlativa de divulgar proactivamente la información   pública y responder de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna y accesible   a las solicitudes de acceso, lo que a su vez conlleva la obligación de producir   o capturar la información pública. Para cumplir lo anterior los sujetos   obligados deberán implementar procedimientos archivísticos que garanticen la   disponibilidad en el tiempo de documentos electrónicos auténticos”[319].    

122. En el marco de   la democracia participativa, la finalidad del derecho de información es brindar   a los ciudadanos suficientes elementos de juicio para que puedan formarse un   criterio con base en el que puedan participar activamente, tanto en la elección   de sus representantes como por medio de los mecanismos de participación   ciudadana. Por esa razón, esta garantía “se convierte en un instrumento   esencial para el conocimiento de los asuntos que revisten una mayor importancia   en la vida colectiva de un país, de tal suerte, que condiciona la participación   de todos los ciudadanos en el buen funcionamiento de las relaciones democráticas   que proclama la Constitución Política, así como el ejercicio efectivo de otros   derechos y libertades.”[320]  En concordancia con ello, la Constitución establece que la función   administrativa debe desarrollarse con fundamento en el principio de publicidad   (Artículo 209 C.P.).    

123. Dada la   estrecha relación que tiene el derecho de información y la libertad del elector   en una democracia participativa, es esencial que la información transmitida a   los ciudadanos sea verdadera, “esto es, que adecúe el intelecto con la   realidad; en otras palabras, debe recaer sobre lo cierto, de suerte que quien   informe se fundamente y describa la realidad.”[321]   De ahí que la eficacia de la libertad del elector esté supeditada a que como   sujeto pasivo del derecho de información reciba información veraz e imparcial,   con base en la que puede adoptar libremente la postura que considere   refleja de mejor manera su ideal de Estado. Por ello esta Corporación expresó: “en   la libertad de información el interés del receptor de la misma es crucial,   puesto que sin información no está en condiciones de ejercer efectivamente su   ciudadanía.”[322]  Así también lo resaltó la Declaración Conjunta sobre Medios de Comunicación   y Elecciones, adoptada en el marco del sistema interamericano de derechos   humanos, al afirmar: “las elecciones libres y transparentes solo son posibles   cuando el electorado se encuentra debidamente informado y tiene acceso a   información pluralista y suficiente”.[323]    

124. A continuación   la Corte pasa a determinar la constitucionalidad del artículo 5º. Para ello, en   primer lugar se reitera el mandato constitucional que recae sobre el Presidente   de la República de informar a sus conciudadanos las decisiones políticas de su   Gobierno. En segundo lugar se analiza el alcance del artículo 5º y con ello se   determina si dispone espacios adicionales para la promoción y apoyo del   plebiscito, o si por el contrario corresponde a una medida tendiente a   garantizar el derecho de información y la libertad del elector en el marco del   plebiscito especial. En tercer lugar, se determina si la publicación y   divulgación del Acuerdo final en el sitio web y las redes sociales de los   órganos que integran la Fuerza Pública es contraria a la Constitución, en tanto   conforme al artículo 219 C.P. los integrantes de la Fuerza Pública no pueden   ejercer la función del sufragio ni intervenir en debates o actividades de   partidos o movimientos políticos. En cuarto lugar, se estudia si literales d, e   y f establecen una limitación a los derechos fundamentales a la libertad de   expresión, de prensa y de información en tanto consagran una concesión gratuita   de 5 minutos en horario prime time en la televisión y los medios   radiodifundidos. Finalmente, se evalúa la necesidad de que el Acuerdo Final sea   publicado y divulgado conforme a un criterio diferencial de accesibilidad y de   que el Gobierno Nacional garantice efectivamente el derecho a la información de   las personas que habitan las zonas apartadas de Colombia.    

El alcance del   artículo 5º del proyecto de ley estatutaria    

125. El artículo 5º   del PLE establece el deber que tiene el Gobierno Nacional de dirigirse a sus   conciudadanos para informar, mediante la publicación y divulgación, el contenido   del Acuerdo Final, que expresa la negociación que el Presidente de la República   realizó con el grupo armado ilegal FARC-EP en el marco de su competencia   constitucional para mantener y restablecer el orden público.    

Es decir que la   norma tiene dos dimensiones principales, por un lado, se refiere al deber del   Gobierno de publicar y divulgar el contenido de su decisión política; y, por   otro lado, busca materializar el derecho a la información y a la libertad del   elector. El marco en el que se deben desplegar las dos dimensiones de la norma   es la convocatoria a un plebiscito especial. Así las cosas, el artículo no   regula lo relacionado con las campañas por el “sí” o por el “no”, puesto que ese   asunto está consagrado en el numeral 4º del artículo 2º del PLE cuya   constitucionalidad se analizó previamente.     

125.1. Existe un   mandato constitucional que impone al Presidente de la República el deber de   informar al Pueblo sobre “todos los asuntos de orden económico, político y   social, a fin, de que tenga plena realización el postulado constitucional   establecido en el artículo 2° de la Carta, que consagra como uno de los fines   esenciales del Estado facilitar la participación de todos en las decisiones que   los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la   Nación.”[324]  Ese deber de informar sus decisiones políticas es esencial en la democracia   participativa, dado que los actos de las autoridades públicas “deben   encontrarse sujetas a un examen detallado, no sólo por las autoridades que   constitucionalmente tengan esa función, sino de la opinión pública que es la   base y fundamento de una sociedad libre y democrática.”[325]    

125.2. Así pues, la   obligación del Presidente de la República de informar al Pueblo se maximiza   cuando decide convocar un plebiscito para someter a consideración de los   ciudadanos una decisión política que se encuentra dentro de la órbita de sus   competencias. En otros términos, el deber mínimo que tiene el Jefe de Gobierno   al convocar un plebiscito es brindar información veraz e imparcial del asunto   que va a ser decido por el cuerpo electoral. Como se expuso previamente, el   libre ejercicio de la ciudadanía supone la garantía del derecho a la   información. Por lo tanto, en una democracia participativa, como la instituida   por el Constituyente de 1991, no basta con que existan mecanismos de   participación, sino que también se debe garantizar la libertad de participar en   la toma de decisiones con base en información veraz e imparcial.    

125.3. El   cumplimiento del deber de publicar y divulgar el contenido del Acuerdo Final   conlleva la materialización del derecho de información de los ciudadanos y con   ello de la libertad del elector. Lo anterior dado que por medio de esa   información las personas podrán conocer de manera suficiente lo relacionado con   las condiciones negociadas entre el Gobierno y el grupo armado ilegal y con base   en ello decidirán libremente si apoyan o no la decisión política del   Presidente vinculada al Acuerdo Final. Tal y como lo señala la norma, la   finalidad de esta previsión es garantizar que haya un conocimiento comprehensivo   del asunto consultado para “generar un debate amplio y suficiente”. En esa   medida, la disposición busca proteger la libertad del elector, pues los   ciudadanos requieren tener un conocimiento profundo del asunto para decidir,   pues solo así pueden determinar si apoyan o no la decisión política sometida a   su consideración.     

125.4. En este   sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-784 de 2014,[326]  al analizar la constitucionalidad de otro mecanismo de participación ciudadana,   también de naturaleza especial y dirigido a la refrendación popular del Acuerdo   Final, esta vez mediante el uso del referendo constitucional. La consideración   expuesta sobre el asunto analizado en ese entonces también tiene aplicación en   este caso, al respecto afirmó: “se viola la libertad del elector si no se   publica y divulga con suficiente antelación el contenido de los acuerdos   finales, cuya implementación se ha de buscar por medio de estos referendos   constitucionales. No puede entonces considerarse suficientemente libre el   elector que decide sobre los puntos que se le someten a referendo si no ha   contado siquiera con la oportunidad de conocer el trasfondo de la consulta, por   falta de publicidad de lo que contienen los acuerdos que la motivan.”[327]    

La distinción   entre promoción y divulgación del Acuerdo Final    

126. Ahora bien, es   necesario hacer una distinción entre divulgar o publicar y promocionar o apoyar.   Ello dado que la norma objeto de examen regula lo relacionado con la divulgación   y publicación, pero no aquello que tenga que ver con la promoción y apoyo del   plebiscito. Conforme a la Ley 1712 de 2014, por medio de la cual se crea la   Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y   se dictan otras disposiciones, divulgar o publicar “[s]ignifica poner a   disposición en una forma de acceso general a los miembros del público e incluye   la impresión, emisión y las formas electrónicas de difusión”. Mientras que,   promocionar o apoyar implica que se muestre el Acuerdo Final como una decisión   política favorable para el destino del Estado y en ese sentido se busca cumplir   el objetivo de un voto ciudadano por el “sí”.    

Entonces, es posible   diferenciar la finalidad que tiene la divulgación o publicación de la que cumple   la promoción. En las primeras, se busca proteger el derecho a una información   veraz e imparcial, y, con ello, la libertad del elector. En la segunda tiene el   objetivo de lograr el apoyo al plebiscito resaltando las cualidades favorables   del Acuerdo. En consecuencia, el Artículo 5° impone al Gobierno Nacional la   obligación de poner a disposición de la ciudadanía el contenido íntegro del   Acuerdo Final para garantizar el derecho a la información y la libertad del   elector.    

127. Bajo esta línea   argumentativa, de ninguna manera el Gobierno puede usar los espacios previstos   en el artículo 5º para promocionar una votación apoyando el plebiscito. Es decir   que los espacios en los que se va a publicar y difundir el Acuerdo Final únicamente pueden   ser usados como un medio para materializar el derecho a la información, y bajo   ninguna circunstancia para promover el apoyo de la campaña a favor del   plebiscito. En la democracia participativa y en el marco de la naturaleza del   plebiscito, el Presidente de la República tiene el deber de dar a conocer a los   ciudadanos de manera objetiva, imparcial y suficiente el asunto sobre el que van   a decidir. En consecuencia, para la publicación y divulgación del Acuerdo Final   debe usarse un lenguaje claro, desprovisto de elementos o notas sugestivas que   induzcan a apoyar el plebiscito o que confundan a los ciudadanos. Solo así se   garantiza el derecho del elector “a ejercer sin interferencias sus facultades   críticas, con el fin de conocer y comprender la decisión que debe tomar, y la   responsabilidad que tiene –al hacerlo- frente a la construcción de su propio   destino y el de la colectividad.”[328]    

128. Con base en el   análisis previo, esta Corporación concluye que los intervinientes que   solicitaron declarar la inexequibilidad de esta norma parten de una hermenéutica   equivocada del artículo, que como se dijo regula lo relacionado con la   publicación y divulgación del Acuerdo Final, más no pretende otorgar espacios   adicionales al Gobierno para la promoción y campaña a favor del plebiscito. Debe   tenerse presente que el Legislador estatutario reguló en el numeral 4º del   artículo 2º del PLE las campañas por el “sí” y por el “no”. En consecuencia,   desde una interpretación armónica del PLE, se tiene que los ciudadanos cuentan   con las garantías suficientes para elegir libremente si apoyan o no el asunto   sometido a su consideración. Por un lado, se les garantiza el derecho a la   información veraz e imparcial para tener un conocimiento suficiente del Acuerdo   Final por medio de la publicación y divulgación del documento; y, con ello, se   respeta su libertad de elegir, o en el caso concreto a expresar sus preferencias   en cuanto al apoyo o rechazo a la decisión política del Presidente. Y por otro   lado, se dan las condiciones para que exista un debate amplio sobre el asunto   consultado, en el que pueden organizar campañas a favor o en contra.    

128.1. Lo anterior   quiere decir que existen dos espacios diferentes que en conjunto respetan los   postulados de la democracia participativa. La difusión del contenido del Acuerdo   Final busca informar a los ciudadanos de manera imparcial y veraz aquello que el   Gobierno acordó en el marco del proceso de paz que ha llevado a cabo con el   grupo armado ilegal. Este momento de divulgación es una premisa fundamental para   dar lugar al debate y a la organización de las campañas a favor o en contra.    Esto en razón que sobre la base de la información del Acuerdo Final es que se   generará su debate amplio y suficiente. Por otro lado, las campañas ya no tienen   el deber de divulgar información objetiva, sino que buscan promover una postura   particular frente al Acuerdo Final desde las perspectivas políticas propias.    

Ello supone que,   contrario a lo planteado por algunos intervinientes, de ninguna manera el   artículo 5º conlleva a una ventaja para la campaña a favor del plebiscito, sino   que es una garantía del debate democrático y de la libertad del elector para   ejercer su ciudadanía. Esto bajo el entendido de que resulta imperativo, en   criterio de la Sala, que las herramientas previstas en el artículo 5º del PLE se   dediquen única y exclusivamente a la divulgación objetiva y transparente del   Acuerdo Final, y no a la promoción respecto de algunas de las posturas políticas   que pueden adoptarse respecto del mismo.  Asimismo, debe resaltarse que en   los términos del inciso cuarto del artículo 2º del PLE, así como las demás   normas estatutarias que regulan los mecanismos de participación, el Consejo   Nacional Electoral está investido de la competencia para sancionar el   incumplimiento del deber de divulgación imparcial de los contenidos del Acuerdo   Final.    

130. El análisis   expuesto lleva a esta Corporación a concluir que la norma es exequible, en tanto   protege el derecho fundamental a la información y la libertad del elector. En   todo caso, la Corte advierte al Gobierno Nacional que para que la publicación y   divulgación del Acuerdo Final cumpla con la finalidad establecida (i)   esta debe estar desprovista de cargas valorativas y estratégicas que   incidan en la vocación de voto del ciudadano y (ii) la información debe ser   veraz e imparcial.  A partir del cumplimiento de estas condiciones, se   garantiza que la divulgación cumpla con su objetivo constitucional de otorgar   eficacia al derecho a recibir información objetiva, a la vez que protege la   libertad del elector, la cual pasa necesariamente por la posibilidad   institucional de contar con un acceso objetivo y transparente al contenido del   Acuerdo Final.    

El término de   divulgación del Acuerdo y su contabilización    

131. Enseguida se   analiza el problema jurídico relacionado con el término de publicación del   Acuerdo Final de mínimo treinta (30) días de anticipación a la fecha de votación   del plebiscito.    

Sobre este   particular, la Corte encuentra que la necesidad de proteger el derecho a la   información y la libertad del elector no puede predicarse únicamente del periodo   posterior al aval del Congreso para que el Presidente realice el plebiscito,   sino que la divulgación debe iniciarse, en los términos anotados, desde el   momento que el Presidente informe al Congreso su intención de convocar el   plebiscito especial, en los términos del numeral 1º del artículo 2º del PLE.    

En efecto, se ha   señalado que la libertad de los electores depende de tener un conocimiento   suficiente e imparcial del contenido del Acuerdo Final.  Sin embargo, este   conocimiento debe ser también oportuno, lo que significa que el texto   integral y definitivo del Acuerdo debe conocerse desde el momento en que el   Presidente manifiesta al Congreso su decisión de convocar el plebiscito   especial. Es desde ese instante en que la ciudadanía debe estar en capacidad de   informarse sobre el contenido de dicho Acuerdo, tanto para interiorizar su   contenido con miras a la votación del plebiscito, como con el fin de tener   herramientas para efectuar el escrutinio ciudadano a la actividad del Congreso,   encargado de avalar la convocatoria a dicho mecanismo de participación.    

Asimismo, contar con   la divulgación desde este momento, garantiza que los congresistas estén   suficientemente informados acerca del contenido del Acuerdo Final y puedan, en   consonancia, formarse un criterio material sobre el asunto, como requisito   ineludible para expresar su opinión sobre la convocatoria al plebiscito   especial.  Sobre este particular debe resaltarse que la jurisprudencia   constitucional insiste en el vínculo entre la protección del derecho a la   información de los congresistas y la debida conformación de la voluntad   democrática de las cámaras legislativas.    

Sobre este tópico, y   a propósito del requisito de anuncio previo a la votación de los proyectos de   ley y acto legislativo de que trata el artículo 160 C.P. se ha señalado cómo   “la Corte ha resaltado que lo que se pretende con esta condición del trámite   legislativo es que los congresistas conozcan con la debida antelación el momento   en que las iniciativas se someterán a consideración de las cámaras, evitándose   con ello que sean sorprendidos por votaciones intempestivas. Así, no se está   ante un simple requisito formal, sino ante una condición de racionalidad mínima   del trabajo legislativo y de transparencia en el procedimiento de creación de la   ley. Se parte de la base que la expresión de la voluntad de los parlamentarios   en el sentido de aprobar un proyecto de ley tiene fundamento legítimo, desde la   perspectiva de la representación democrática de la que están investidos, cuando   se han informado debida y previamente acerca del contenido de la iniciativa y   del momento en que ésta será sometida a la discusión y votación por parte de la   cámara correspondiente. En caso contrario, cuando estas etapas del procedimiento   legislativo son realizadas de manera sorpresiva, se frustra la posibilidad que   los senadores y representantes consientan informadamente sobre la aprobación del   proyecto de que se trate, circunstancia que tiene consecuencias directas   respecto a la participación política, la conformación de las mayorías necesarias   para la aprobación de los proyectos de ley y la protección de las garantías de   la oposición.”[329]    

Estos argumentos son   aplicables mutatis mutandis al caso analizado.  Es evidente que la   debida conformación de la voluntad del Congreso, en lo relacionado con el   pronunciamiento sobre la convocatoria al plebiscito, depende que los integrantes   del legislativo conozcan suficientemente el contenido del Acuerdo Final.    Ello no puede lograrse sin que la divulgación inicie desde el momento en que se   realice la manifestación de voluntad del Presidente al Congreso de realizar el   plebiscito especial.  En consecuencia, la expresión ““Dicha publicación   se realizará de manera permanente, con mínimo treinta (30) días de anticipación   a la fecha de votación del plebiscito”, contenida en el inciso primero del   artículo 5º es inexequible, al afectar el derecho de acceso a la información,   así como el principio de publicidad dentro del procedimiento legislativo.    

Con base en   similares razones, dicho inciso primero debe ser condicionado en su   exequibilidad, en el entendido que la publicación del Acuerdo Final se realizará   simultáneamente con la presentación del informe del Presidente de la República   al Congreso acerca de su intención de convocar el plebiscito.   De   esta manera, se garantiza que la divulgación cubra todo el proceso de   convocatoria, el desarrollo de las campañas y la votación del plebiscito, de   manera tal que tanto los ciudadanos como los congresistas conozcan con la debida   antelación el contenido del Acuerdo Final sometido a dicho mecanismo de   participación.     

En ese orden de   ideas y conforme lo regulado en el numeral segundo del artículo 2º del PLE, esta   divulgación deberá efectuarse desde el momento en que el Presidente exprese al   Congreso su intención de convocar el plebiscito especial y hasta la fecha en que   el mismo se realice.  Este periodo no podrá, en consecuencia, ser menor a   un mes ni posterior a cuatro meses, contados a partir de la fecha en que el   Congreso avale, expresa o tácitamente el informe de convocatoria.  Esto   último de acuerdo con la solución interpretativa planteada por la Corte en el   fundamento jurídico 58 de esta sentencia y ante la antinomia existente entre los   numerales primero y segundo del artículo 2º del PLE.  Igualmente, para   efectuar dicha divulgación, el Presidente deberá hacer uso de los mecanismos de   divulgación previstos en el artículo 5º del PLE.    

Ahora bien, en   cuanto al término de divulgación y publicación en medios de comunicación por un   término de un mes, según la contabilización antes expuesta, la Corte   Constitucional estima que se trata de un periodo razonable para que la   ciudadanía se informe de manera suficiente del contenido del Acuerdo Final, para   decidir si aprueba o desaprueba la decisión política del Presidente para la   terminación del conflicto con el grupo armado ilegal. A esa conclusión se llega   si se considera que el plazo máximo para la realización del plebiscito, contado   desde el momento en que el Congreso aprueba el informe enviado por el Presidente   de la República sobre su intención de convocarlo, hasta el momento de la   votación, es de cuatro meses.    

Corresponde al   legislador estatutario, dentro de la órbita de sus competencias, fijar el   término en el que el Gobierno Nacional debe informar a la ciudadanía mediante la   divulgación y publicación del Acuerdo Final. Adicionalmente, esta Corporación   corrobora que el legislador tuvo en cuenta la regla jurisprudencial establecida   sobre la materia, según la cual el marco temporal de la divulgación debe ser   preciso.  Así lo determinó esta Corporación previamente, al establecer que   “es constitucional exigir que los acuerdos finales se divulguen y publiquen con   antelación a la celebración de los referendos, pero no lo es que quede   abierta la antelación con que debe dárseles publicidad y difusión a sus   contenidos”[330]  (negrilla fuera del texto). En aquella ocasión, la Corte condicionó la   exequibilidad de la norma y delimitó un marco temporal más preciso.    

132. Sin embargo,   podría argüirse que se trata de un término abierto dado que el artículo 5º   únicamente establece el plazo mínimo de divulgación pero no determina un límite   máximo. Al respecto, debe tenerse en cuenta desde una interpretación sistemática   de la norma analizada, que el límite máximo está dado por las normas que   establecen el procedimiento de convocatoria del plebiscito, el cual no puede   excederse de cuatro meses, conforme a lo establecido en el artículo 2º del PLE y   conforme a la interpretación armónica que del mismo hace la Corte.     

Con base en las   consideraciones expuestas previamente, el término establecido se declara   exequible condicionadamente, a partir de las siguientes condiciones: (i) el   Acuerdo Final, en su versión integral y definitiva, debe ser público desde el   momento en que el Presidente de la República informe al Congreso su intención de   convocar un plebiscito, para lo cual debe estar publicado bajo la mayor difusión   posible y a través de los mecanismos de divulgación previstos en el artículo 5º   del PLE y (ii) la divulgación y publicación en los medios de   comunicación, prevista en el artículo 5º del PLE, debe darse desde la fecha en   que el Presidente informe al Congreso su intención de convocar el plebiscito y    como mínimo por un término de un mes a que se lleve a cabo la votación del   plebiscito, contado desde la aprobación del informe de convocatoria por parte   del Congreso, y que en todo caso no podrá exceder los cuatro (4) meses.    Esto con base en la interpretación armónica del inciso primero del artículo 5º   objeto de análisis, luego de la declaratoria de inexequibilidad parcial antes   explicada, y lo regulado por los numerales primero y segundo del artículo 2º del   PLE.    

La inexistencia   de una habilitación a los integrantes de la Fuerza Pública para la deliberación   política    

133. Hasta este momento, la Corte   ha analizado la constitucionalidad los dos primeros incisos del artículo 5º. Por   ende, a continuación pasa a considerar lo relacionado con los literales   subsiguientes, que regulan de manera específica los medios de comunicación en   los que se llevará a cabo la publicación y divulgación del Acuerdo Final. Como   se mencionó en la parte introductoria del análisis de este artículo, algunos   intervinientes consideraron que los literales a y b deben declararse   inexequibles dado que se incluye como medio de divulgación el sitio Web y las   redes sociales de la Fuerza Pública.  Desde el punto de vista de los   intervinientes, esto es contrario al artículo 219 C.P., que prohíbe el derecho   al sufragio de los miembros de la Fuerza Pública, así como la facultad de   deliberación política.    

El problema jurídico que debe resolver la Corte   es si la publicación y divulgación del Acuerdo final en el sitio web y las redes   sociales de los órganos que integran la Fuerza Pública es contraria a la   Constitución, en tanto conforme al artículo 219 C.P. los integrantes de la   Fuerza Pública no pueden ejercer la función del sufragio ni intervenir en   debates o actividades de partidos o movimientos políticos. El cuestionamiento   planteado se resuelve a partir de dos consideraciones particulares.    

134. En primer lugar, debe tenerse en cuenta   que la divulgación y publicación del Acuerdo Final no implica, de ninguna   manera, reconocer el derecho del sufragio a los miembros de la Fuerza Pública.   Una afirmación en ese sentido no tiene respaldo en la disposición analizada y   corresponde a una hermenéutica equivocada, pues lo que establece la norma es que   el Acuerdo Final se debe publicar y divulgar en dichos medios de comunicación   para garantizar la mayor divulgación posible del asunto, que como se dijo, es un   presupuesto esencial para materializar la libertad del elector, el principio   democrático y el derecho a la información.    

Podría argüirse, sin embargo, que la   publicación del Acuerdo Final en el sitio web y en las redes sociales de las   fuerzas militares representa una intervención en debates o actividades de   movimientos políticos; no obstante, debe tenerse en cuenta, como se indicó al   estudiar la constitucionalidad del numeral cuarto del artículo 2º de PLE, que el   plebiscito no es un debate partidista, sino un mecanismo de participación   ciudadana que tiene la finalidad de potencializar la democracia participativa   instituida en la Constitución colombiana. Adicionalmente, en todo caso, los   miembros de la Fuerza Pública no estarían participando ni interviniendo en el   debate democrático del plebiscito, pues lo que dispone la norma es que el sitio   web y las redes sociales de la Fuerza Pública divulguen la información veraz e   imparcial sobre el Acuerdo Final.     

Ahora bien, el hecho de que el Gobierno cumpla   con su obligación de informar a los ciudadanos sobre el contenido íntegro del   Acuerdo Final, mediante las redes sociales y los sitios web de las entidades   públicas de la rama ejecutiva, del sector central y el sector descentralizado   por servicios, incluyendo las Fuerzas Militares, no excluye la posibilidad de   que estos medios de comunicación sean usados para hacer campaña a favor del   plebiscito. Sin embargo, esta Corporación advierte que cuando dichos canales se   usen para promover el apoyo o la oposición a la decisión política del   Presidente, debe expresarse de manera clara que lo publicado tiene la finalidad   de incidir en la vocación de voto del ciudadano. Ello en aras de garantizar el   principio de veracidad y la libertad del elector, quien debe ser notificado con   transparencia del tipo de información que está recibiendo. De igual manera, la   organización electoral y más específicamente el Consejo Nacional Electoral,   ejercerá sus competencias constitucionales y legales, con el fin de evitar que   los actos de divulgación oficial terminen convirtiéndose en vías para la campaña   a favor o en contra al plebiscito especial. Conforme lo anterior, la Corte no   observa que esta disposición contradiga lo dispuesto en el artículo 219 C.P.,   pues como se argumentó previamente de los literales a y b del artículo 5º,    no se deriva la facultad de sufragar ni de participar en debates partidistas de   los miembros de la Fuerza Pública. Asimismo, se concluye que el contenido   íntegro de los literales a y b se ajustan al ordenamiento jurídico.    

La constitucionalidad de la concesión de   espacios gratuitos para la divulgación del Acuerdo Final    

135. Pasa la Corte a estudiar los literales d,   e y f, que establecen concesiones gratuitas de cinco minutos diarios en   servicios de radiodifusión sonora comercial y comunitaria, y en televisión   pública y privada al Gobierno Nacional para la publicación y divulgación del   Acuerdo Final. Algunos intervinientes argumentan que estas disposiciones limitan   la libertad de prensa, información y expresión, que son esenciales en el Estado   Social y Democrático de Derecho. También afirmaron que se desconoce la libertad   de empresa, se modifican los contratos de concesión con una ley posterior, se   impone una expropiación sin indemnización y, finalmente, se vulnera el derecho a   la igualdad pues los periódicos no deben hacer concesiones gratuitas. Por lo   tanto, corresponde a la Corte determinar si los literales mencionados lesionan   dichas garantías constitucionales.    

En reiterada jurisprudencia la Corte ha   resaltado el carácter preferente de las libertades fundamentales de prensa, de   información y de libre expresión. En todo caso, esta Corporación ha aclarado que   si bien constituyen derechos fundamentales ello no significa que “sean absolutos y carezcan de límites.   Así, no sólo no existen en general derechos absolutos sino que, en particular,   la libertad de expresión puede colisionar con otros derechos y valores   constitucionales, por lo cual, los tratados de derechos humanos y la   Constitución establecen que ciertas restricciones a esta libertad, son   legítimas. Por ello, esta Corporación ha también admitido, en numerosas   decisiones, ciertas restricciones a la libertad de expresión a fin de proteger y   asegurar, en ciertos casos concretos, otros bienes constitucionales, como el   orden público o los derechos a la intimidad o al buen nombre.” [331]    

136. Ahora bien, lo anterior no implica que   cualquier limitación a esas libertades sea constitucional, pues para que ello   ocurra toda medida que implique una restricción a la libertad de prensa,   información y expresión deben “ser específicas, excepcionales y cumplir con   los requisitos propios de un juicio estricto de proporcionalidad”[332]. En ese sentido, esta Corporación ha   establecido que: “las limitaciones   deben ser estrictamente necesarias y proporcionadas, lo cual significa que (i)   sean obligatorias para cumplir con la necesidad imperiosa, apremiante,   específica y concreta de preservar un derecho ajeno o un componente particular y   previamente definido del orden, salud o moralidad públicas; (ii) la limitación   no debe desconocer la prohibición de la censura, directa, indirecta o por   consecuencia; (iii) la relación ente medios y fines debe comprobarse de forma   exigente, por lo que la limitación debe mostrarse como medio materialmente   necesario para cumplir con la finalidad y, a su vez, se muestra como la   alternativa menos restrictiva posible del ejercicio de la libertad de expresión;   (iv) la limitación se muestre proporcionada, esto es, basada en el equilibrio   entre los diferentes derechos y principios en conflicto, lo que exige cumplir   con una armonización concreta entre ellos; (v) la restricción debe ser posterior   y no puede constituir censura; y (vi) la carga sobre el cumplimiento de los   requisitos anteriores recae sobre la autoridad que adopta la limitación a la   libertad de prensa e información.”  [333]    

137. Con base en este marco, pasa la Corte a   determinar si las concesiones gratuitas cumplen con el juicio de   proporcionalidad, en el sentido e intensidad previstos en la jurisprudencia   constitucional antes reseñada.    

137.1. En primer lugar, se determina si la   finalidad que establece la norma es imperiosa. Las concesiones gratuitas que   dispone la norma a los medios de comunicación que usan el espectro   electromagnético cumple el objetivo de brindar al Gobierno Nacional los espacios   necesarios para cumplir con el deber de informar a sus conciudadanos el   contenido del Acuerdo Final. Esos espacios resultan esenciales para garantizar   el derecho a la información y la libertad del elector, elementos estructurales   de una democracia participativa. En ese orden de ideas, la Corte encuentra que   la finalidad del legislador estatutario al consagrar la concesión gratuita es   constitucionalmente imprescindible. Ello en tanto el deber de información que   tiene el Gobierno Nacional, de informar de forma imparcial y veraz sobre las   condiciones en las que se negoció el Acuerdo Final para la terminación del   conflicto con el grupo armado ilegal, está estrechamente vinculada con la   preservación de la libertad del elector.    

En la sentencia C-1172 de 2001[334] se establecieron unos   límites que deben cumplir las normas que concedan al Presidente la potestad de   hacer uso de los servicios de radiodifusión y televisión, con el objeto de   informar a las ciudadanas y ciudadanos sobre asuntos propios del Gobierno.    Estos límites refieren a que: (i) la información transmitida debe ser de   interés público y contribuir a formar una opinión pública; (ii) deben   establecerse límites a la prerrogativa del Presidente dado que “no se   encuentra autorizado para actuar de forma abusiva, más allá de los límites que   la Constitución Política le ha impuesto en ejercicio de sus funciones”;   (iii) el Presidente de la República tiene prohibido monopolizar la   información en aras de garantizar el pluralismo informativo; y, (iv) la   información transmitida debe ser veraz e imparcial. En seguida se analiza si se   cumplen dichos límites.    

La información que el Presidente de la   República da a la población constituye un asunto de interés público, dada la   trascendencia que tiene la finalización del conflicto armado en un Estado que,   como el colombiano, ha visto limitada la garantía de derechos fundamentales por   esa razón. En este sentido, la finalidad es coherente con lo que la Corte ha   establecido al respecto, esto es que la facultad del Presidente esté “en función de las circunstancias del   caso, entre las cuales se pueden destacar, como se ha señalado, la existencia   de un interés público, por una parte, y, por la otra, si la información   que se está comunicando contribuye o no a la formación de la opinión pública   sobre los sucesos o hechos que los afectan. En otras palabras, no es   cualquier información la que legitima al Presidente de la República la   interrupción de la programación habitual, sino aquella que pueda revestir   interés de la colectividad en el conocimiento de hechos que puedan encerrar   trascendencia pública y, que sean necesarios para la real participación de los   ciudadanos en la vida colectiva.”    

Sin lugar a dudas, se   trata pues, de un tema de interés público relevante para todos los habitantes   del territorio colombiano. La consecución de condiciones de convivencia pacífica   y la garantía efectiva de los derechos fundamentales ha sido la finalidad del   Estado colombiano; una manifestación de ello es la consagración del derecho a la   paz en el Artículo 22 de la C.P. Además, las concesiones gratuitas son   esenciales para que las personas formen una opinión sobre el asunto que se les   consulta en el plebiscito y puedan ejercer libremente su ciudadanía. Por   tanto, es fundamental que el Gobierno Nacional informe de manera veraz e   imparcial el contenido del Acuerdo Final, en aras de la garantía efectiva de la   libertad del elector y del derecho fundamental a la información.    

La Corte encuentra que no   se trata de una facultad absoluta reconocida al Gobierno Nacional, pues como se   expuso al analizar el plazo de divulgación, existe un marco temporal preciso de   mínimo un mes y máximo cuatro meses, contados a partir de la fecha en que el   Congreso reciba el informe del Presidente. También se observa que, no existe   lugar a un uso abusivo de los espacios de divulgación por parte del Gobierno   Nacional, pues la norma establece claramente las condiciones en las que se dará   la concesión, esto es máximo por cinco minutos diarios en horario prime time.    

La concesión tampoco   desconoce el pluralismo informativo, pues si bien se establece que durante  cinco minutos el Gobierno Nacional puede informar a los ciudadanos   sobre el contenido del Acuerdo Final, ello no conlleva a una monopolización de   la información ni a la anulación del pluralismo informativo, dado que tanto en   la televisión como en los servicios de radiodifusión se pueden transmitir   campañas en contra del plebiscito, garantizando así que los ciudadanos tengan   oportunidad de informarse desde diferentes puntos de vista sobre este asunto   particular.  Acerca de este aspecto particular, debe nuevamente reiterarse   que los espacios en los medios de comunicación que regula el artículo 5º del PLE   están dirigidos única y exclusivamente a garantizar la divulgación imparcial del   Acuerdo Final, y no a la promoción del mismo.    

Finalmente, el Gobierno   Nacional tiene el deber de publicar y divulgar el Acuerdo Final y en   cumplimiento de ese deber le está prohibido promocionar el apoyo al plebiscito y   enviar mensajes sugestivos que incidan en la vocación de voto de los ciudadanos,   así pues, el mensaje transmitido debe ser veraz e imparcial. Lo anterior en aras   de garantizar el derecho a la información y la libertad del elector.    

Por lo anterior, la Corte   concluye que existe una necesidad imperiosa que justifica que se establezcan   concesiones gratuitas en los medios de comunicación, como la radiodifusión[335] y   la televisión[336]. Además, se evidencia un respeto por los   límites establecidos en la sentencia C-1172 de 2001[337]  y es evidente que la norma analizada contribuye de forma directa a la   consecución de una finalidad legítima en tanto tiene un objetivo constitucional   esencial, como es asegurar el derecho a la información y la libertad del   elector.    

137.2. En segundo lugar,   pasa la Corte a analizar si el medio establecido es imprescindible para cumplir   con la finalidad de la norma y si es la medida menos restrictiva al ejercicio de   la libertad de prensa, información   y expresión. La transmisión en televisión y en los servicios de radiodifusión se   debe a que estos medios de comunicación tienen un mayor poder informativo con   respecto a otros. Esta Corporación reconoció que “[l]a televisión ocupa un lugar central en el proceso   comunicativo social. La libertad de expresión y el derecho a informar y ser   informado, en una escala masiva, dependen del soporte que les brinda el medio de   comunicación.”[338]    

Ese lugar preponderante de la televisión   también es aplicable a los servicios de radiodifusión, pues en general, los   ciudadanos se informan preferible y tradicionalmente a través de estos dos   medios de comunicación, razón por la que son los que tienen un nivel más alto de   audiencia y, en consecuencia, permiten divulgar con un mayor alcance el Acuerdo   Final. Ello se debe a que son los de más fácil acceso y los más populares entre   la población colombiana. Así pues, la medida es imprescindible para garantizar   el derecho a la información y a la libertad del elector de manera efectiva al   mayor número de colombianos posible.    

137.3. Ahora bien, podría objetarse, tal y como lo hicieron algunos   intervinientes, que las normas son excesivamente restrictivas y severas, dado   que (i)  asignan a los medios de   comunicación el deber de publicar una información específica, (ii) imponen una expropiación sin   indemnización mediante una ley posterior y limitan el ejercicio de   la libertad de empresa protegida constitucionalmente; y, finalmente, (iii)   violan el derecho a la igualdad, pues no se establece esta medida para los   periódicos. Es entonces necesario estudiar estos asuntos.    

En cuanto a la limitación del derecho a la   información, que según algunos intervinientes se produce al tener que divulgar   una síntesis entregada por el Gobierno Nacional, esta Corporación considera que   dicha medida coincide con la regla jurisprudencial consistente en que la medida   de utilización del medio de comunicación sea lo menos restrictiva posible, pues   en caso de exigirse la publicación y divulgación de la totalidad del contenido   del Acuerdo Final, se requeriría establecer concesiones gratuitas de mayor   tiempo, lo que sí sería excesivo y severo. Ahora bien, ello no significa   entonces que el Gobierno se vea eximido de la obligación de brindar información   imparcial y veraz, de manera que tal síntesis debe cumplir con esas dos   características. Por la razón anterior, no evidencia la Corte Constitucional que   la norma censure a los medios de comunicación, que en todo caso conservan la   facultad de publicar información desde diferentes puntos de vista sobre el   Acuerdo Final.    

Sobre lo relacionado con   la afectación a la propiedad de los concesionarios de servicios radiodifusores y   de televisión, que se traduce en una expropiación sin indemnización, la Corte   considera que no hay lugar a tal consideración pues como lo ha establecido   reiterada jurisprudencia, no hay una afectación al derecho de propiedad en tanto   los operadores de estos medios de comunicación no tienen el derecho de dominio,   dado que el espectro electromagnético[339] tiene la naturaleza de bien   público. En este sentido se pronunció la sentencia C-010 de 2000,[340]  al indicar que “los operadores radiales son simples concesionarios, pues el   espectro electromagnético es un bien público, inalienable e imprescriptible, y   que está sujeto a la gestión y control del Estado (CP art. 75). En esas   circunstancias, en nada viola la propiedad de las empresas de radio que la ley   confiera al gobierno la facultad de usar un bien público, para una finalidad   importante, como es reservar espacios para fines cívicos y culturales.” En   ese mismo sentido se pronunció esta Corporación en la sentencia C-350 de 1997,   pero con respecto a concesiones en televisión.[341]    

Bajo esta misma línea argumentativa, la Corte   ha reconocido que el interés particular debe ceder al interés general, regla que   también es aplicable a los contratos de concesión, que deben ceder al interés   público, representado en este caso en la imperiosa necesidad que el Acuerdo   Final sea debidamente conocido por todas las ciudadanas y ciudadanos, como   elemento inescindible de la libertad del elector. Al respecto afirmó: “el   interés de la comunidad está siempre por encima del interés del individuo, sea   cual fuere el origen de su reconocimiento y protección jurídica… aún en las   concesiones de naturaleza contractual el concesionario particular está sujeto a   las modificaciones reglamentarias producidas por la administración concedente en   atención a las exigencias del servicio público o a los imperativos del interés   social”. La norma tampoco implica una   vulneración a la libertad de empresa, la que no se ve comprometida en el   presente caso, pues lo que se dispone es una concesión gratuita por un límite de   tiempo claramente determinado en el uso de un bien público, con la finalidad de   cumplir una necesidad imperiosa en un Estado constitucional y democrático.    

En cuanto a la vulneración   del derecho a la igualdad, que según algunos intervinientes, se produce al no   establecer concesiones gratuitas en los periódicos, se considera que este   argumento debe ser desestimado, en tanto la razón por la que no se establece tal   medida en los periódicos responde a un criterio objetivo, esto es que la   televisión y los servicios de radiodifusión usan un bien público del Estado;   mientras que los periódicos no. Lo anterior evidencia la razón por la que el   Estado puede exigir concesiones gratuitas a los primeros, pero no a la prensa   escrita, pues esta última se expresa a través de canales de propiedad privada y   no mediante la concesión del uso del espectro electromagnético, bien del cual el   Estado es titular.    

137.4. En conclusión, con   base en el análisis previo la Corte concluye que las normas no son excesivamente   restrictivas, ni severas, pues el medio establecido es imprescindible para   cumplir con la finalidad de la norma y resulta la medida menos restrictiva al   ejercicio de la libertad de   prensa, información y expresión. Lo anterior dado el poder informativo que   tienen los servicios radiodifusores y la televisión; y que, como se analizó   previamente la medida no constituye censura, ni una expropiación sin   indemnización; así como tampoco viola el derecho a la igualdad.    

137.5. Entra por último la   Corte a examinar si esta limitación es proporcionada en sentido estricto, esto   es, si ella no restringe la libertad de prensa, expresión e información más allá   de lo estrictamente necesario. Luego del análisis previo, se concluye que dicha   proporcionalidad está debidamente acreditada, dado que las concesiones gratuitas   en televisión y servicios de radiodifusión establecen un límite temporal preciso   y razonable, buscan salvaguardar un objetivo legítimo, se ajustan a los   lineamientos jurisprudenciales sobre la materia; y, sobretodo, consagran una   limitación proporcional para cumplir con la finalidad establecida. Lo anterior   en la justa medida, pues de manera alguna se anula la garantía de los derechos a   la libertad de expresión, de información y de prensa, dado que los medios de   comunicación también pueden publicar campañas a favor o en contra del   plebiscito, así como los periodistas podrán expresar su punto de vista personal   y opinar sin ninguna limitación sobre el contenido del Acuerdo Final.  En   otras palabras, la existencia de un mandato de divulgación obligatoria a través   de los medios de comunicación, es plenamente compatible con la posibilidad que   estos mismos medios ofrezcan información sobre la materia, así como establezcan   libremente líneas editoriales sobre su apoyo o rechazo frente al plebiscito   especial.    

138. Para finalizar el análisis de este   artículo, esta Corporación se pronunciará sobre la importancia de que la   publicación y divulgación del Acuerdo Final se haga con un criterio diferencial   de acceso a la información, que garantice efectivamente el derecho de   información y la libertad del elector de las personas en situación de   discapacidad (sensorial, visual, sensorial auditiva, entre otras) y   pertenecientes a los grupos étnicos y culturales del país que no dominan el   castellano. Coincide la Corte con los intervinientes que solicitaron condicionar   la norma a que la publicación y divulgación se lleve a cabo con un criterio   diferencial, tal y como lo dispone el artículo 8 de la Ley Estatutaria 1712 de   2014 que expresa: “Con el objeto de facilitar   que las poblaciones específicas accedan a la información que particularmente las   afecte, los sujetos obligados, a solicitud de las autoridades de las   comunidades, divulgarán la información pública en diversos idiomas y lenguas y   elaborarán formatos alternativos comprensibles para dichos grupos. Deberá   asegurarse el acceso a esa información a los distintos grupos étnicos y   culturales del país y en especial se adecuarán los medios de comunicación para   que faciliten el acceso a las personas que se encuentran en situación de   discapacidad.”    

138.1. Como se ha expuesto a lo largo de esta   sentencia, el Acuerdo Final, en tanto documento que expresa las condiciones y   lineamientos con los que se busca finalizar el conflicto armado y dar   efectividad al derecho a la paz, se refiere a un asunto de interés general, pues   todos los ciudadanos del territorio colombiano se han visto involucrados en   mayor o menor medida en el conflicto armado. Por lo tanto, existe una   disposición generalizada entre el Pueblo soberano a participar de este asunto   que define el destino colectivo del Estado. Ello refuerza el deber que tiene el   Gobierno Nacional de acoger todas las estrategias para garantizar efectivamente   el derecho a la información y  libertad del elector, sin discriminación   alguna. En consecuencia, le corresponde evitar que la situación de discapacidad[342] y la diversidad de   lenguajes e idiomas sea un obstáculo para el goce efectivo de derechos.    

Esta Corporación se refirió a este asunto en la   sentencia C-274 de 2013, en la que afirmó: “En   este sentido, y puesto que la garantía más importante del adecuado   funcionamiento del régimen constitucional está en la plena publicidad y   transparencia de la gestión pública, y que la diversidad de idiomas y lenguas   constituye una barrera para el acceso a la información pública y el consecuente   ejercicio del derecho a la participación y demás derechos fundamentales que del   mismo derivan, la Sala encuentra que los sujetos obligados tienen el deber   constitucional de traducir la información pública en todos aquellos casos en que   se presente la posible afectación de una o varias comunidades étnicas que no   tienen la posibilidad de comunicarse en castellano, lengua oficial de Colombia   de acuerdo con el artículo 10 constitucional, aún en el evento en que no medie   solicitud de la autoridad o autoridades correspondientes. Este deber se reafirma   al consagrar la misma ley el principio de publicidad proactiva”[343].    

Por lo tanto, la publicación y divulgación del   Acuerdo Final debe llevarse a cabo con un criterio diferencial de accesibilidad,   para lo que se deben adecuar  los medios de comunicación. Le corresponde   entonces al Gobierno Nacional cumplir esta obligación “en favor no sólo de   comunidades étnicas, sino también de sujetos en situación de discapacidad que   requieran para comprender la información pública que pueda afectarlos que ésta   se les divulgue en diversos idiomas, lenguas y lenguajes.”[344] En el caso   concreto de las personas en situación de discapacidad, si no se lleva a cabo la   publicación en los términos establecidos previamente, se estaría incurriendo en   una discriminación por motivos de discapacidad, en los términos de la Convención   ‘Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad’, suscrita por   el Gobierno Colombiano y aprobada por la Ley 1346 de 2009[345].    

138.2. La Corte concluye que dada la   trascendencia del Acuerdo Final en el Estado colombiano, en este caso particular   no debe mediar solicitud alguna de las autoridades de las comunidades,   establecida en el artículo 8 de la Ley Estatutaria 1712  de 2014, para que   la publicación y divulgación del Acuerdo Final se haga con un criterio   diferencial de accesibilidad. Por ende se declarará la exequibilidad de la norma   en el entendido de que la publicación y divulgación del Acuerdo Final debe   hacerse con un criterio diferencial de accesibilidad dirigido a las personas en   condición de discapacidad y aquellas comunidades que no se comunican en   castellano.    

138.3. De igual manera, la exequibilidad del   artículo en mención supone, en criterio de la Corte, que la promoción y   divulgación del Acuerdo Final llegue a todos los habitantes del territorio   nacional y, sobretodo, a las zonas más apartadas del país que son las que han   sufrido una mayor afectación del conflicto armado. Esta obligación se justifica   en la importancia de garantizar a quienes han sido víctimas de las acciones de   un grupo armado ilegal, con el que se negocian las condiciones para la   consecución del fin del conflicto,  tengan la oportunidad de contar con   toda la información sobre lo que se está decidiendo. Pues, de muchas maneras, la   decisión que se toma en el plebiscito tiene que ver directamente con los   derechos de estos ciudadanos colombianos, especialmente en lo que tiene que ver   con verdad, justicia, reparación y las garantías de no repetición.    

138.4 Además, es esencial que el Gobierno   Nacional garantice la participación de las personas que habitan aquellos   territorios apartados del país, pues se trata de comunidades que han estado   relegadas del Estado y quienes en muchas ocasiones han tenido que regular su   convivencia conforme a las reglas impuestas por el grupo armado ilegal que tiene   influencia en su territorio. Por lo tanto, si la finalidad del plebiscito   especial es establecer las condiciones para el fin del conflicto y el logro de   la paz, los habitantes de las zonas apartadas del país son las que tienen mayor   interés en tomar una decisión, bien sea por el “sí” o por el “no”; más aún,   cuando el Acuerdo Final preverá lineamientos sobre la eficacia de los derechos   de las víctimas.    

139. Por las razones anteriores, la Corte   declarará exequible al Artículo 5° bajo el estricto cumplimiento de las   siguientes condiciones. Primero, las herramientas previstas en el artículo 5º   del PLE se deben dedicar única y exclusivamente a la divulgación veraz e   imparcial del Acuerdo Final, y no a la promoción respecto de algunas de las   posturas que pueden adoptarse respecto del mismo. En consecuencia debe   abstenerse de usar un lenguaje que incida en la vocación de voto de los   electores, así como no le está dado usar un eslogan ni ninguna estrategia de   comunicación tendiente a promocionar el voto por el “sí”. Segundo, en aquellos   casos que el Gobierno Nacional use los sitios web y las redes sociales para   promocionar el Acuerdo Final, debe ser  transparente respecto del tipo de   información que está publicando, de manera que  sea posible distinguir la   información veraz e imparcial sobre el Acuerdo Final de aquella que promueva la   opción por el “sí” o el “no”. Tercero, el Acuerdo Final debe ser divulgado de   manera simultánea a que el Presidente de la República comunique al Congreso su   intención de convocar un plebiscito. Dicha publicación debe ser de la totalidad   del documento definitivo del Acuerdo y el texto no será susceptible de ser   posteriormente modificado. Cuarto, la publicación del Acuerdo final será por un   mínimo de un mes desde la fecha de la citada comunicación y por un máximo de   cuatro meses. Quinto, la publicación y divulgación del Acuerdo Final debe   hacerse con un criterio diferencial de accesibilidad dirigido a las personas en   condición de discapacidad y a aquellas comunidades que no se comunican en   castellano. Sexto, se debe garantizar la publicación y difusión del Acuerdo   Final en todo el territorio nacional y se deben acoger estrategias idóneas para   garantizar que llegue a las zonas apartadas.    

Artículo   6º    

139. El   artículo 6º del PLE establece que la ley estatutaria rige a partir de su   promulgación.  En la medida en que esta previsión dispone la regla usual de   vigencia prospectiva de las normas jurídicas, no se opone a la Constitución.    

Síntesis    

140. Luego de revisar el PLE por   su aspecto formal, la Corte evidencia que fueron acreditadas las condiciones   propias del trámite legislativo y, en especial, se cumplieron con las mayorías   cualificadas de que trata el artículo 153 C.P. Adicionalmente, la Sala considera   que el proyecto de ley no incorpora una medida que afecte directamente a las   comunidades étnicas, pues se trata de un régimen de aplicación general para   todos los ciudadanos, que contempla un mecanismo especial para la refrendación   popular del Acuerdo Final.  Por lo tanto no era predicable en este caso el   requisito de la consulta previa.  No obstante, se aclara que esta   circunstancia no obsta para que durante el potencial proceso de implementación   normativa del Acuerdo Final, deba realizarse dicha consulta respecto de   regulaciones específicas que sí conlleven dicha afectación directa.    

141.  Como marco teórico   general al análisis material del articulado del PLE, la Corte estudia   preliminarmente dos asuntos: la participación democrática y su expresión a   través del plebiscito, y la relación entre los mecanismos de participación   ciudadana y la legitimación democrática de acuerdos de paz, en el marco de los   procesos de transición hacia la finalización del conflicto armado.    

141.1. En cuanto al primer   aspecto, se destaca que el principio democrático es uno de los ejes   estructurales del modelo de Estado constitucional adoptado por la Carta de 1991.   A su vez, este principio se expresa en sus facetas esencial, transversal,   universal y expansiva, que obligan a que en los diferentes escenarios de la vida   social se permita a las personas participar en las decisiones que las afectan.    Por esta misma razón, tiene una especial vinculación con el principio de   soberanía popular.  Esto bajo el entendido que la decisión del Pueblo   legitima democráticamente la conformación del poder político, así como la   actuación de estas autoridades, las cuales tienen la obligación de obrar   conforme al mandato derivado de la ciudadanía.  Sin embargo, la expresión   ciudadana, en cuanto manifestación del derecho-deber a participar en las   decisiones que afectan a los ciudadanos, debe darse a través de los canales   previstos en la Constitución para el efecto.  Esta naturaleza reglada del   principio democrático permite que se pueda auscultar la genuina voluntad   popular, dentro de un marco respetuoso de los derechos de las minorías.    

En ese sentido, el vínculo entre   el principio de soberanía popular y el constitucionalismo se resuelve a partir   de dos premisas. La primera reconoce que el fundamento del poder político es el   Pueblo soberano (Art. 3º C.P.), lo que obliga a concluir que un llamado a los   ciudadanos para que avalen o rechacen determinada política es una expresión de   dicha soberanía. Y no podría ser de otra manera, en la medida en que la   manifestación de la voluntad del electorado es el máximo ámbito de legitimación   política y democrática del Estado constitucional. A su vez, la segunda premisa   impone considerar que el ejercicio de la soberanía popular debe, para evitar que   sea tiránico, someterse a los procedimientos y canales institucionales que prevé   la Constitución, los cuales operan como presupuesto para la eficacia material   del modelo democrático. Esto debido a que tales condiciones están llamadas a   garantizar, simultáneamente, la regla de mayoría y los derechos de las minorías   políticas.     

Las ciudadanas y ciudadanos,   conforme a los principios analizados, tienen el derecho a participar activamente   en la toma de decisiones colectivas sobre asuntos de interés nacional, para lo   cual la Constitución prevé diferentes mecanismos de participación.  En ese   orden de ideas, la constitucionalidad de tales mecanismos, en cuanto a su   regulación estatutaria, depende de su compatibilidad con el principio   democrático, en las facetas antes mencionadas.    

141.2. En lo que tiene que ver   concretamente con el plebiscito, se evidencia que es un mecanismo de   participación regulado por el artículo 104 C.P., norma común para el plebiscito   y la consulta popular, y que ha sido caracterizado por la jurisprudencia como un   instrumento mediante el cual el Pueblo en ejercicio de su soberanía, participa   en la toma de una decisión que define el destino colectivo de la Nación.  Este   mecanismo, refiere, a su vez, a la refrendación popular de una decisión que es   de competencia exclusiva del Presidente, quien tiene también la prerrogativa de   convocarlo.  Asimismo, en los términos de la norma constitucional   mencionada, la decisión adoptada por el Pueblo es vinculante exclusivamente para   el gobernante.  Esto en razón a que extender la obligatoriedad del   plebiscito a los demás poderes públicos atentaría contra la división de poderes   y el sistema de frenos y contrapesos, en tanto permitiría que el Presidente,   basado en la ascendencia del pronunciamiento popular, podría llegar a desconocer   o inhibir las competencias de las demás ramas del poder público.    

La regulación constitucional sobre   el plebiscito es escasa, lo que implica que la definición de sus aspectos   esenciales haga parte del amplio margen de configuración normativa del   legislador estatutario.  De la misma forma, las normas estatutarias   anteriores, si bien son pertinentes en el análisis del PLE, no conforman   parámetro de control de constitucionalidad, puesto que el proyecto analizado   tiene la misma jerarquía normativa que estas.  Sin embargo, es posible   identificar desde la Constitución los aspectos esenciales del plebiscito, los   cuales refieren a que (i) es un mecanismo de participación ciudadana que puede   ser convocado únicamente por el Presidente de la República en aquellos casos que   este lo considere; (ii) tiene por objeto consultar a los ciudadanos una decisión   política de su Gobierno que se encuentre dentro de la órbita de sus   competencias. El pronunciamiento popular (iii) dota de legitimidad popular a la   iniciativa del Jefe de Estado; y, además, (iv) tiene un carácter vinculante para   el gobernante, en términos de mandato político emanado por el cuerpo electoral   convocado mediante el mecanismo de participación mencionado.    

A estas características deben   sumarse las restricciones materiales del plebiscito, el cual no podrá ser   utilizado para consultar al Pueblo asuntos relacionados con los estados de   excepción, la duración del periodo presidencial, las leyes de presupuesto ni las   referentes a asuntos fiscales, como tampoco los tratados internacionales.    A estas restricciones específicas se adiciona una principal, consistente en que   el plebiscito no es un mecanismo de reforma constitucional y legal.     En consecuencia, el contenido del mandato popular expresado mediante dicho   instrumento es de índole política, no normativa.  Por este mismo motivo, a   través del plebiscito no pueden someterse a refrendación popular el contenido y   alcance de los derechos fundamentales, pues estos tienen raigambre normativa   superior y, a su vez, de estos se predica una naturaleza contra mayoritaria,   incompatible con el sometimiento de su vigencia a la voluntad política de la   mayoría de los ciudadanos.    

Con todo, el carácter político de   la refrendación popular no es incompatible con que el mismo pueda ser   implementado a través de modificaciones constitucionales y legales, estas sí de   carácter normativo y que dependerán del cumplimiento de los procedimientos   previstos para el efecto por la Constitución, así como de la preservación de la   independencia y autonomía de las ramas del poder público diferentes al   Ejecutivo.  La refrendación mediante plebiscito, entonces, legitima   democráticamente la decisión de política pública del Gobierno, pero no incorpora   por sí misma, de manera autónoma y automática, ninguna norma al ordenamiento   constitucional o legal.  La implementación es un proceso posterior, que   aunque obligatorio para el Presidente en caso que el plebiscito sea aprobado,   está sujeto a las reglas constitucionales sobre producción normativa y al   reconocimiento de la autonomía e independencia de las demás ramas del poder.    Estas condiciones en nada se ven alteradas o subrogadas por la legitimación de   origen popular.  De igual modo, conforme el principio de supremacía   constitucional, las disposiciones adoptadas durante la implementación del   mandato popular deben someterse a la Carta Política, sin que esa obligación   resulte exceptuada o disminuida en razón de la refrendación obtenida mediante   plebiscito.    

Finalmente, debe reiterarse que el   mandato vinculante de la refrendación popular mediante plebiscito se predica   exclusivamente del Presidente, según las razones anteriormente señaladas. Así,   el voto favorable del Pueblo  respecto de la iniciativa sometida a su escrutinio   genera para el Gobierno un deber de implementación.  Sobre este respecto   debe recalcarse que ese deber tiene que ejercerse dentro de las competencias   constitucionales del Presidente, bien las que ejerce de manera autónoma, como   aquellas que involucran el impulso e iniciativa ante otros poderes públicos,   particularmente el Congreso.  Esto, por supuesto, sin perjuicio del   ejercicio autónomo de las competencias que el orden jurídico adscribe a dichos   poderes.    

En lo que respecta a las   diferencias entre el plebiscito y otros mecanismos de participación popular, es   evidente que este instrumento guarda propósitos diferentes a los del referendo,   en tanto carece de la capacidad para generar, por sí mismo, modificaciones   normativas, entre ellas reformas constitucionales. Además, en lo que respecta a   la distinción con la consulta popular, se encuentra que el plebiscito somete a   refrendación asuntos que son de competencia exclusiva del Presidente, mientras   que a través de la consulta pueden someterse a consideración del Pueblo materias   que pueden ser del resorte de autoridades diferentes.  Igualmente, conforme   a las normas estatutarias vigentes, mientras el plebiscito requiere el concepto   del Congreso, en el caso de la consulta popular de carácter nacional solo está   condicionada a la aquiescencia del Senado de la República.    

141.3. Existe un acuerdo en el   derecho constitucional colombiano acerca de que la consecución de la paz es uno   de los fines esenciales de la Carta Política, bajo el supuesto que el   fortalecimiento de la democracia y las instituciones solo es posible ante la   cesación de la amenaza del uso de la violencia.  Es por esta razón que la   paz es un aspecto estructural del modelo constitucional, el cual le confiere las   condiciones de derecho, deber y valor fundante del Estado.  De la misma   forma, se comprueba un consenso en el derecho internacional y particularmente en   el derecho internacional de los derechos humanos, acerca del vínculo entre la   paz, la eficacia de los derechos fundamentales y la vigencia del Estado de   Derecho.    

La consecución de la paz supone,   del mismo modo, el desarrollo de diversos roles a cargo de diferentes actores,   particularmente cuando se trata de procesos de transición hacia el cese del   conflicto armado.  Para el caso analizado, en tanto el PLE prevé un   mecanismo de participación vinculado a la refrendación popular de la decisión   política del Presidente para suscribir el Acuerdo Final, se inserta dentro de   dichas medidas de transición hacia la paz, comprendidas en un sentido amplio,   que va más allá de la imposición de mecanismos especiales de responsabilidad   penal, sino que también incluyen otras políticas dirigidas a la superación del   conflicto, el restablecimiento de los derechos de las víctimas y la   consolidación del modelo democrático.  Por esta razón, le son predicables   las condiciones que ha previsto la jurisprudencia constitucional para esta clase   de medidas, entre ellas el lugar central que para su legitimidad tiene la   comprobación acerca de instrumentos que permitan la participación democrática en   relación con su contenido. Por ende, desde diversas fuentes del derecho   internacional se ha concluido que existe un vínculo necesario entre la   legitimidad y eficacia de las medidas de transición hacia la paz y la   participación de la comunidad, en particular de las víctimas afectadas por el   conflicto.  Esta misma regla se evidencia en la jurisprudencia   constitucional, la cual ha concluido que dichas medidas de transición tienen por   objeto la superación del conflicto, a través de una ampliación de la base   democrática, lo que implica la promoción de instrumentos de participación que   cumplan con el doble propósito de otorgar una mayor legitimidad y estabilidad a   los acuerdos de paz, así como la creación de instancias pacíficas de resolución   de conflictos.    

En ese orden de ideas, el rol de   la ciudadanía dentro de los procesos de transición hacia la paz, refiere a su   participación activa en la validación de los mismos y a través de los mecanismos   que el orden jurídico prevea para el efecto y que se muestren adecuados para que   las personas expresen sus preferencias libremente.  El rol legislativo, en   cambio, tiene un carácter institucional y refiere esencialmente a la   configuración de procedimientos excepcionales y temporales para la superación   del conflicto, el logro de la reconciliación y la protección de los derechos de   las víctimas.  A su vez, el rol del Ejecutivo se concentra en su   competencia para mantener el orden público, entre otras herramientas a través de   la facultad para suscribir acuerdos destinados a la finalización del conflicto   armado.  Por último, el poder judicial encuentra su rol en la ejecución de   los mecanismos de justicia transicional que le fije el legislador y que cumplan   con los fines constitucionales, en particular la protección de los derechos de   las víctimas.     

La participación democrática, en   ese orden ideas, se muestra particularmente pertinente para la legitimidad de   los mecanismos propios de la justicia transicional.  Esto bajo el supuesto   que la finalidad principal de tales instrumentos es el fortalecimiento de la   democracia y el Estado Constitucional de Derecho, mediante la superación del   conflicto armado.    

142.  En lo que respecta a la   constitucionalidad del artículo 1º del PLE, la Corte considera que resulta   compatible con la Carta, conforme al marco antes expuesto, que el legislador   estatutario disponga de mecanismos de participación ciudadana que canalicen la   voluntad del Pueblo soberano en asuntos trascendentales del Estado, más aun   cuando los mismos tienen que ver con la eficacia del derecho y valor de la paz.    Con todo, estos mecanismos deben cumplir con las condiciones necesarias para que   se muestren genuinamente democráticos.     

Debe resaltarse que el objetivo   del plebiscito especial no es someter a refrendación popular el contenido y   alcance del derecho a la paz, sino solamente auscultar la voluntad del   electorado sobre la decisión política contenida en el Acuerdo Final, esto es, un   documento específico.  Habida cuenta el tenor literal del artículo 1º, así   como la imposibilidad que a través de un plebiscito se modifique la   Constitución, es evidente que el derecho en comento no sufre modificación alguna   en razón de la decisión popular expresada en dicho mecanismo de participación.    Esto más aun cuando, como se ha señalado, los derechos fundamentales tienen una   naturaleza contra mayoritaria, que los excluye de las decisiones de mayorías   políticas eventuales. El Acuerdo Final, por ende, debe comprenderse como una   decisión de política, particular y concreta, expresión del derecho a la paz,   pero que no puede confundirse con este.    

De otro lado, se encuentra que el   plebiscito especial no involucra trasladar al Pueblo la competencia del Gobierno   para suscribir acuerdos de paz, en tanto alternativa para cumplir con su   obligación de mantener el orden público.  En razón del diseño mismo del   plebiscito, lo que se somete a consideración del Pueblo son decisiones de   trascendencia nacional que generalmente hacen parte de la competencia del   Ejecutivo, pero la decisión popular opera únicamente como un vía de legitimación   democrática para la actividad del Presidente, que en nada afecta dicho ámbito de   competencia constitucionalmente reconocido.  Esto debido a que el ejercicio   de tales potestades no está supeditado a la validación popular, mostrándose la   misma como opcional, pero en todo caso crucial en términos de la mencionada   legitimación.  Ello se muestra particularmente importante en el caso   analizado, habida consideración del innegable vínculo entre la definición de las   vías para la superación del conflicto armado y la participación ciudadana en un   asunto que sin duda es transcendental para el futuro de la democracia en   Colombia. Por lo tanto, si se parte de la base de considerar que la Constitución   propugna por la participación de los ciudadanos en los asuntos que los afectan,   entonces, resulta constitucional una medida legislativa que permite la   concurrencia del Pueblo para decidir acerca del Acuerdo Final, en tanto   mecanismo para la superación del conflicto armado.      

La Corte encuentra, de la misma   forma, que el mecanismo especial de participación previsto en el PLE cumple con   las condiciones constitucionales de los plebiscitos.  En efecto, se está   sometiendo al Pueblo la decisión política del Gobierno vinculada al Acuerdo   Final, la cual está relacionada con la competencia del Presidente para suscribir   documentos de esta naturaleza como grupos armados ilegales, como parte de la   función de mantener el orden público.  A su vez, el Acuerdo debe   obligatoriamente comprenderse como una decisión del Ejecutivo que contiene una   política pública carente de naturaleza normativa autónoma, la cual solo   adquirirá en razón de un proceso de implementación, en todo caso posterior y   basado en el acatamiento de las previsiones constitucionales sobre producción de   normas jurídicas.  De allí que el mandato del Pueblo tenga una condición   eminentemente política, no normativa, y esté referida a validar la   implementación de dicha política, comprendida en su integralidad, lo cual   también implica que no sean aplicables condiciones propias de los referendos, en   especial la prohibición de votación en bloque. Adicionalmente, el plebiscito   especial tiene carácter vinculante para el gobernante, conforme lo regula el   artículo 3º del PLE.    

En el mismo sentido, de acuerdo   con a los argumentos expuestos, la Sala también considera que habida   consideración de (i) la naturaleza jurídica de los plebiscitos y de la decisión   popular expresada a través de tales mecanismos; (ii) la protección irrestricta   del principio de separación de poderes, la cual hace que la decisión del cuerpo   electoral solo pueda vincular al Presidente, sin que este pueda a su vez   comprometer la voluntad de las diferentes ramas del poder público, distintas al   Ejecutivo; y (iii) la necesidad de desligar del cuerpo electoral convocado en   plebiscito a una actividad de índole refrendataria y normativa; la exequibilidad   del título y del artículo 1º del PLE debe condicionarse, en el entendido que el   Acuerdo Final es una decisión política y la refrendación a la que alude el   proyecto no implica la incorporación de un texto normativo al ordenamiento   jurídico. Tal condicionamiento debe hacerse extensivo a la expresión   “refrendación” contenida en el título y en los artículos 1º, 2º y 3º del PLE.    

Asimismo, en tanto lo que se   somete a refrendación es una política de competencia exclusiva del Presidente,   el mecanismo de participación previsto en el PLE no tiene las condiciones   propias de una consulta popular.     

Por último, la jurisprudencia   constitucional ha considerado que el legislador estatutario tiene competencia   para la creación de mecanismos de participación especiales, en particular   aquellos vinculados a la necesidad de establecer normas de transición, como se   expresó a propósito de los referendos constitucionales dispuestos para la   implementación del Acuerdo Final.  Por ende, no se viola el principio de   legalidad, en su vertiente de imparcialidad y generalidad de la ley, cuando el   PLE consagra un plebiscito especial.  Ello en tanto cumple con las   condiciones esenciales de los plebiscitos y se inserta en un proceso de   transición hacia la paz, en un sentido amplio, el cual incluye herramientas para   garantizar la participación de los ciudadanos respecto de los acuerdos de paz   objeto de negociación entre el Gobierno y grupos armados ilegales.    

143. El artículo 2º presenta   diversas reglas jurídicas, que son asumidas por la Corte de manera separada.    

143.1. Los numerales primero y   segundo determinan las reglas sobre convocatoria del plebiscito especial y del   pronunciamiento previo del Congreso sobre el particular.  Estas normas son   compatibles con la Constitución, puesto que no hacen nada diferente que reiterar   previsiones de similar naturaleza, contenidas en la normatividad estatutaria   precedente, las cuales fueron declaradas exequibles por la Corte en decisiones   previas.  Con todo, es importante destacar que con el fin de superar la   antinomia que ofrecen dichos numerales, la norma debe interpretarse en el   sentido que la convocatoria al plebiscito especial no puede tener lugar sino   después de un mes contado a partir del momento en el que el Congreso, expresa o   tácitamente manifieste su aval.    

143.2. El numeral tercero   determina que el plebiscito será aprobado o rechazado con un umbral de   participación equivalente a una cantidad mayor al 13% del censo electoral.    Para definir sobre la constitucionalidad de este precepto, se parte de advertir   que, contrario a como sucede con el referendo constitucional o la convocatoria a   una Asamblea Constituyente, no existe una norma superior que determine el umbral   del plebiscito, razón por la cual se trata de una materia que se inserta en el   amplio margen de configuración normativa del legislador estatutario.  Por   ende, su exequibilidad está sometida al cumplimiento de criterios de   razonabilidad, proporcionalidad y compatibilidad con el principio democrático,   pero no a la consonancia con un guarismo específico, como por ejemplo el de la   mayoría del censo electoral, puesto que este umbral hace parte de en una   regulación estatutaria, con la misma jerarquía normativa del PLE.    

El segundo aspecto que debe   definirse radica en diferenciar conceptualmente entre los umbrales de   participación y de aprobación.  Los primeros buscan definir una masa   crítica de votantes, que optan por apoyar o rechazar la iniciativa, como   condición para la representatividad del mecanismo de participación. Los segundos   encuentran dicha representatividad en la exigencia de una votación mínima a   favor de la iniciativa respectiva, que de no alcanzarse enerva la refrendación   popular.   Se trata de dos umbrales diferentes, que se distinguen   esencialmente en el hecho que mientras el umbral de participación confiere   mayores efectos a la abstención, el umbral de aprobación genera desincentivos   para la misma, a través de la eliminación de sus efectos jurídicos,   promoviéndose de esta forma que quienes estén en contra de la iniciativa   manifiesten expresamente su desacuerdo en las urnas.  Por esta misma razón,   los umbrales aprobatorios fomentan la identificación concreta de las   preferencias de los ciudadanos, la cual no puede lograrse con la abstención, en   razón que las causas de esta son múltiples y no necesariamente corresponden con   una decisión consciente del elector de negarse a participar como forma de   oponerse a la iniciativa.    

Hechas estas previsiones   conceptuales, la Corte encuentra que el umbral de participación previsto en el   PLE es exequible, al superar un juicio de proporcionalidad.  En efecto, el   mismo cumple con una finalidad constitucionalmente importante, como es promover   la participación efectiva de las ciudadanas y ciudadanos en los asuntos que los   afectan, como claramente sucede respecto del Acuerdo Final.  Sobre este   particular, se insiste en que la Constitución impone el deber de respetar la   abstención, en tanto ámbito de la libertad de las personas, pero ello es   distinto a que el legislador estatutario esté obligado a reconocer efectos   jurídicos o a garantizar su promoción, cuando se ha optado por un diseño de   legitimidad democrática basado en un umbral de aprobación y no uno de   participación. Esto bajo el entendido que diversas normas superiores son   coincidentes en establecer que el promoción de la participación es una   obligación esencial del Estado, lo que justifica que el legislador estatutario   disponga de fórmulas que la incentiven, más aun teniendo en cuenta la índole de   la materia analizada y el vínculo entre el éxito de los procesos de transición   hacia la paz y la definición concreta de su legitimidad democrática.     

Del mismo modo, el umbral   aprobatorio es una medida idónea para cumplir con el fin de promover la   participación, pues genera incentivos para que quienes apoyan o rechazan el   Acuerdo Final expresen sus preferencias y las mismas sean identificables, lo que   a su vez redunda en la legitimidad de la decisión en uno u otro sentido.    

Por último, la medida es   proporcionada en sentido estricto, en tanto el umbral aprobatorio del 13%, en   términos materiales, se muestra equivalente en sus efectos al umbral previsto   por la misma Constitución para el caso de los referendos constitucionales, lo   que garantiza su representatividad. En este sentido, la sentencia demuestra que   no es materialmente posible, dentro del esquema expuesto y suponiendo un   escenario de participación realista, que el plebiscito pueda ser aprobado o   negado con únicamente la simple participación del 13% del censo electoral.    En cambio, bajo el obligatorio supuesto de una votación competitiva entre las   opciones a favor del “sí” o del “no”, la suma total de votos fácilmente   alcanzaría al umbral de participación previsto por la Constitución para el   referendo aprobatorio, lo cual acreditaría su razonabilidad.  De igual   manera, no puede perderse de vista que la entidad del referendo constitucional   es mayor que la del plebiscito, pues aquel sí tiene la condición de instrumento   de reforma de la Carta Política, mientras que la concreción normativa de aquel   depende de actos posteriores de implementación. Esto refuerza, entonces, la   tesis sobre la representatividad del umbral aprobatorio previsto en el PLE,   sumado al hecho que el mismo corrige la desproporción del umbral de   participación del plebiscito ordinario, la cual fue identificada por la Corte   cuando analizó la constitucionalidad de la norma respectiva en la sentencia   C-180 de 1994.[346]    

En todo caso, también debe   resaltarse que la fijación de un umbral para el plebiscito, es una decisión del   legislador estatutario que no se opone a la Constitución.  En efecto, del   hecho que la Carta Política no plantee específicamente una regla sobre umbral   para los plebiscitos, como sí lo hace para el referendo constitucional o la   Asamblea Constituyente, no implica que el legislador estatutario no pueda   hacerlo.  Adicionalmente, en la normatividad general sobre el plebiscito,   la Corte ha reconocido la validez de esas fórmulas de representatividad   democrática, sin que concurra una razón válida para adoptar una fórmula de   decisión diferente en esta oportunidad.  Así, ha declarado exequible la   regla que impone al plebiscito ordinario un umbral de participación del 50% del   censo electoral. Igualmente, en el caso analizado se reconoce por la Corte la   constitucionalidad del umbral de aprobación del 13%, según las razones antes   explicadas.    

Del mismo modo, no puede perderse   de vista que, conforme al marco teórico general, el apoyo democrático de las   fórmulas de transición hacia la paz es un elemento favorable para su estabilidad   e implementación exitosa. La incorporación legal de un umbral, en ese sentido,   cumple el doble propósito de promover la participación de los ciudadanos y, en   especial, otorgar suficientemente legitimidad democrática al mecanismo de   participación. Esta última condición es particularmente importante en el caso de   la refrendación popular del Acuerdo Final, puesto que si se tiene en cuenta la   trascendencia de esta decisión, sería problemático en términos de eficacia del   principio democrático dar carácter de expresión legítima del Pueblo soberano a   un apoyo ciudadano que no sea significativo.     

143.3. Las reglas previstas en el   resto del artículo 2º son constitucionales, según los argumentos que se expresan   a continuación:    

La primera de estas previsiones,   que determinan los deberes de la organización electoral en cuanto a la garantía   de principios de equidad entre las campañas, es exequible en tanto reitera   condiciones básicas para la adecuada participación democrática en el plebiscito.   Esto a partir del ejercicio de las competencias adscritas a dicha organización   y, en particular, al Consejo Nacional Electoral.  Sin embargo, es   importante tener en cuenta que respecto de las campañas del plebiscito no solo   se aplican las reglas del PLE sino que, en virtud de la cláusula de remisión del   artículo 4º del proyecto de ley, también debe cumplirse en el caso del   plebiscito especial las reglas que sobre la materia disponen las leyes 134 de   1994 y 1757 de 2015.    

De igual manera, la Corte   consideró que en caso particular del plebiscito especial y teniendo en cuenta   (i) el amplio margen de configuración del legislador estatutario en materia de   diseño de los mecanismos de participación, particularmente en el caso del   plebiscito; y (ii) la necesidad evidente que el Acuerdo Final sea sometido al   escrutinio popular a través de una votación verificable, soportada en un umbral   aprobatorio; es constitucional la exclusión de la campaña que promueva la   abstención activa al mecanismo de participación, más aun cuando la misma carece   de efectos jurídicos para el caso del PLE, en razón de la naturaleza propia del   umbral mencionado, que solo tiene en cuenta los votos expresados a favor o en   contra de la iniciativa.    

La segunda de las reglas del   artículo 2º es la que permite a los servidores públicos que deseen hacer campaña   en el plebiscito especial, debatir, deliberar y expresar pública y libremente   sus opiniones o posiciones frente al Acuerdo Final.  A juicio de la Corte,   esta norma es exequible, en la medida en que la participación en el plebiscito   especial es un asunto que se inserta en los derechos generales de participación,   de los que también gozan los servidores públicos, sin que pueda considerarse   como una modalidad de participación en partidos o movimientos políticos, o en   controversias políticas, restringida en los términos del artículo 127 C.P.  Sin   embargo, en razón de la necesidad de conservar los principios de imparcialidad   en el ejercicio de la función pública y neutralidad estatal frente a la   ejecución de los mecanismos de participación ciudadana, los servidores públicos   adscritos a los organismos de control, la Rama Judicial, los organismos de   seguridad y la organización electoral, también están excluidos de la posibilidad   de realizar campañas dentro del plebiscito especial.  Adicionalmente, los   servidores que tendrían prohibido deliberar públicamente sobre este mecanismo de   participación son los integrantes de la Fuerza Pública, pero en virtud de la   proscripción de deliberación política contenida en el artículo 219 C.P.      

La participación en política   proscrita por la norma constitucional citada refiere, de acuerdo con la   comprensión que de la misma hace la jurisprudencia de la Corte, a controversias   de tipo partidista, esto es, relacionadas con un movimiento político en   particular y especialmente con la promoción de candidaturas a cargos de elección   de popular. El Acuerdo Final no cumple con estas características, en tanto se   trata de un asunto de interés general, que no está adscrito a un movimiento   político en específico.  Esto inclusive bajo el argumento que la aprobación   del Acuerdo es una de las principales políticas del actual gobierno, en tanto   (i) carecería de todo sentido que se prohíba a los servidores públicos del poder   Ejecutivo promover políticas gubernamentales que están llamados a informar y   gestionar ante las diferentes instancias de la sociedad; y (ii) se empobrecería   el debate democrático cuando un asunto de especial transcendencia para la vida   de la Nación, como es el Acuerdo Final, quede desvinculado de las personas que,   al hacer parte del Gobierno, están llamadas a su implementación ante la   hipótesis de una refrendación popular favorable.  De la misma manera, una   restricción de esta naturaleza configuraría una limitación desproporcionada e   injustificada a los derechos de participación democrática de los servidores   públicos, que son plenamente vigentes en aquellos escenarios diferentes a los de   la política partidista.    

Sin embargo, también se resalta   que la facultad de los servidores públicos de participar en las campañas a favor   o en contra del plebiscito especial, no es omnímoda.  En contrario, debe   satisfacer precisos límites, relativos a que dichas campañas (i) cumplan con las   condiciones estatutarias para adelantar las campañas, incluidas en las normas   estatutarias y en particular en los artículos 34 y 35 de la Ley 1757 de 2015;   (ii) están cobijadas por la restricción contenida en el inciso cuarto del   artículo 2º del PLE, que prohíbe el uso de bienes del Estado o recursos del   Tesoro Público; y de una manera más general; (iii) deberán acatar estrictamente   con las directrices impuestas por la organización electoral, encabezada por el   Consejo Nacional Electoral, dispuestas en ejercicio de las funciones que frente   a los mecanismos de participación ciudadana le otorga la Constitución y la ley.   Ello con el fin de dar estricto cumplimiento a los principios de la   administración pública, así como la participación en condiciones de igualdad,   equidad, proporcionalidad e imparcialidad.  Esto en los términos del   numeral cuarto del artículo 2º del PLE; y (iv) están vinculadas por las   regulaciones sobre divulgación del Acuerdo Final y su distinción respecto de   actividades propias de promoción del mismo, según se regula en el artículo 5º   del PLE.    

Adicionalmente a estos requisitos,   la Corte evidencia que las campañas deben estar estrictamente concentradas en   las diferentes posturas frente a la refrendación del Acuerdo Final, sin que   puedan usarse para promover un partido o movimiento político particular o apoyar   candidaturas a cargos de elección popular, puesto que en ese escenario se   infringiría la prohibición de participación en política de que trata el artículo   127 C.P.  Por ende, se condiciona la exequibilidad de la norma estudiada,   en ese sentido.  Con todo, también se aclara que dicho condicionamiento en modo   alguno significa que los partidos y movimientos no puedan participar en las   campañas, sino solamente que tienen prohibido valerse de las mismas para   promover causas partidistas y, en particular, candidaturas a cargos de elección   popular.    

Por último, la regla que impide el   uso de bienes o recursos públicos para las mencionadas campañas es   constitucional en tanto va en la dirección de garantizar la equidad y el libre   debate democrático entre las diferentes opciones de los ciudadanos frente a la   refrendación del Acuerdo Final. Dicha exequibilidad se extiende a la expresión   “distintos a aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los   servidores”, cuestionada por distintos intervinientes.  En este caso no   resulta aplicable el precedente expuesto por la  Corte en el caso de la   denominada Ley de Garantías Electorales, utilizado para el caso de la campaña de   reelección presidencial inmediata, actualmente derogada, puesto que en el   presente asunto el uso excepcional y limitado de dichos recursos no está   dirigido a satisfacer los intereses específicos de una aspiración personal de   elección a un cargo público, sino a facilitar la ejecución de un mecanismo de   participación ciudadana y respecto de un asunto de interés general, como es el   escrutinio ciudadano sobre el Acuerdo Final.  Sin embargo, esta opción está   sometida a estrictos límites, relacionados con (i) la imposibilidad de modificar   las partidas presupuestales ya dispuestas conforme al régimen aplicable; (ii) la   obligatoriedad de mantener el cabal y continuo funcionamiento de las   instituciones y tareas estatales; y (iii) la absoluta prohibición de coacción o   direccionamiento en el sentido del voto o en la participación en campañas,   respecto de los servidores y contratistas del Estado.    

143.4. La previsión que regula la   participación de los colombianos en el exterior es plenamente compatible con la   Constitución, pues reafirma la vigencia de los derechos políticos que la Carta   reconoce a dichos ciudadanos.  Esta participación, a fin que sea material y   efectiva, debe cumplir con las reglas electorales aplicables, en particular las   contenidas en la Ley 1475 de 2011.  A este respecto, la Corte destaca que   en la sentencia C-490/11[347]  se estableció que dichas reglas sobre la votación de los colombianos en el   exterior eran aplicables no solo a los actos electorales, sino también a los   mecanismos de participación democrática.  Igualmente, se señala que la autoridad   electoral, habida consideración que no está ante una elección sino ante la   ejecución de un mecanismo de participación ciudadana, está habilitada para   determinar, si así lo considera pertinente, que la votación se realice el mismo   día que en el territorio nacional, incluso prescindiendo de la regla estatutaria   aplicable a actos de elección.    

143.5. De la misma manera, la   norma que plantea la igualdad de derechos, deberes y garantías entre las   campañas del plebiscito especial es un presupuesto para el libre debate   democrático y particularmente para la garantía de la libertad del elector.    Por esta razón se muestra exequible, insistiéndose en que su cumplimiento es   responsabilidad de la organización electoral, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, entre ellas las dispuestas en el PLE.    

Asimismo, la Corte insiste en que   una condición necesaria para la protección de la libertad del elector es evitar   que sea coaccionado para optar por una u otra alternativa frente a la Acuerdo   Final.  Por ende, es deber del Estado garantizar que ninguna amenaza, en   particular aquella de carácter armado, limite el ejercicio de dicho libertad.    Esto supone, como es apenas natural, que el grupo armado ilegal con quien se   negoció el contenido del Acuerdo deponga el uso de las armas y de la violencia   como paso previo y obligatorio a la refrendación popular.    

144. El artículo 3º del PLE regula   el carácter y las consecuencias de la decisión popular en el plebiscito   especial. La Corte considera que estos efectos tienen un carácter exclusivamente   político y relativo a un mandato de implementación del Acuerdo Final, dirigido   al Presidente de la República.  Esta caracterización hace que el resultado   del plebiscito no tenga un efecto normativo, esto es, de adición o modificación   de norma jurídica alguna, entre ellas la Constitución.  Estas alteraciones   al orden jurídico hacen parte de la etapa de implementación del Acuerdo y deben   cumplir con las condiciones que para la producción normativa fija la Carta   Política y, en especial, deben estar precedidas de un debate libre, democrático   y respetuoso de los derechos de las minorías.    

En ese sentido, la Sala Plena se   opone al argumento según el cual la aprobación popular involucra la introducción   de reformas al orden constitucional.  Esto debido a que el plebiscito no es   un mecanismo de modificación de la Carta Política y, además, si bien la decisión   del cuerpo electoral tiene la máxima transcendencia en el Estado constitucional,    ello no es incompatible con la necesidad que la voluntad de los ciudadanos se   exprese a través de los canales previstos para el efecto y tenga las   consecuencias que el ordenamiento superior le adscribe.  En este punto la   jurisprudencia de la Corte es reiterada en el sentido que el principio de   soberanía popular no puede ser extendido al grado de anular las instancias y   condiciones para la expresión jurídicamente válida de la voluntad popular.    

En tal sentido, desde la   Constitución es clara la separación entre un primer estadio, que corresponde a   la refrendación popular de la decisión política del gobernante mediante el   plebiscito especial, y un segundo estadio, que depende de la voluntad favorable   del Pueblo y en el que se concentra la implementación del Acuerdo Final, a   través del ejercicio de las facultades constitucionales del Presidente, entre   ellas las de impulso e iniciativa gubernamental ante otras ramas del poder   público.  Esto quiere decir que en la etapa de implementación, las   instancias encargadas de este proceso deben garantizar que el desarrollo del   Acuerdo Final se sujete a la Constitución, de manera que en cualquier   circunstancia siempre prevalezca esta, en razón de la vinculatoriedad del   principio de supremacía constitucional.  Asimismo, en caso que el proceso   de implementación normativa llegue a resultados que contradigan los postulados   constitucionales, se tendrá competencia para decidir en sede judicial estas   controversias y garantizar, de este modo, la supremacía e integridad de la   Constitución.    

De otro lado, es importante   resaltar que los efectos vinculantes de la decisión del Pueblo en el plebiscito   especial cobijan exclusivamente al Presidente de la República, sin que las   mismas se extiendan a otros poderes públicos. Esto con el fin de preservar la   separación de poderes y la índole política del plebiscito, características que   no pueden ser utilizadas para que el gobernante, apoyado en la decisión popular,   limite o enerve la acción de los demás poderes públicos.  En consecuencia,   la Corte declara inexequible el numeral segundo del artículo 3º del PLE y   condiciona la constitucionalidad del resto de la norma en el entendido de que el   carácter vinculante antes señalado se predica solo respecto del Presidente de la   República.    

Por último, en lo relacionado con   la definición sobre los efectos de la votación del plebiscito especial, se   resalta que los mismos deben estar en consonancia con la naturaleza política de   la decisión del Pueblo. Así, en caso que el plebiscito sea aprobado, el efecto   es la activación de los diferentes mecanismos de implementación del Acuerdo   Final. Por lo tanto, el Presidente podrá ejecutar las acciones previstas para el   efecto por el orden jurídico, incluidas aquellas de promoción e iniciativa   gubernamental respecto de otros poderes públicos. En cambio, si el plebiscito no   es aprobado, bien porque no se cumple con el umbral aprobatorio o cumpliéndose   los ciudadanos votan mayoritariamente por el “no”, el efecto es la imposibilidad   jurídica de implementar el Acuerdo Final, comprendido como una decisión de   política pública específica y a cargo del gobernante. Por ende, si se parte de   considerar que el plebiscito no reforma la Constitución, entonces una potencial   desaprobación del Acuerdo Final tiene incidencia únicamente respecto de la   implementación de esa política pública, manteniéndose incólumes las competencias   de los diferentes órganos del Estado, entre ellas la facultad del Presidente   para mantener el orden público, incluso a través de la negociación con grupos   armados ilegales, tendiente a lograr otros acuerdos de paz.  Dichos   acuerdos, a su vez, podrán ser sometidos a refrendación popular si así lo decide   el Ejecutivo y el Congreso, siempre con base en las normas constitucionales que   regulan los mecanismos de participación.     

En ese orden de ideas, los efectos   de la aprobación del Plebiscito están concentrados en (i) otorgar legitimidad   democrática a la implementación del Acuerdo Final; (ii) conferir estabilidad   temporal al mismo, en tanto el aval ciudadano es obligatorio para el Presidente,   quien no puede negarse a cumplir con el deber de implementación sin antes hacer   un nuevo llamado institucional a la voluntad popular; y (iii) prodigar hacia las   partes involucradas garantías de cumplimiento de lo pactado en el Acuerdo,   precisamente debido a la legitimidad democrática que confiere la refrendación   popular. Estas funciones del plebiscito especial, como es sencillo observar, son   coincidentes con su naturaleza eminentemente política, no normativa.     

Con base en esta delimitación   conceptual acerca de qué debe comprenderse como el carácter vinculante del   plebiscito especial, la Corte concluye la exequibilidad condicionada del   artículo 3º del PLE y la inconstitucionalidad del inciso segundo de dicha norma.    

145. El artículo 4º del proyecto   de ley objeto de examen es una norma de remisión, la cual no presenta mayores   debates en cuanto a su constitucionalidad, pues tiene por objeto permitir que   los asuntos no regulados en el PLE sean normados a través de las regulaciones   generales del plebiscito, garantizándose de esa forma la eficacia del principio   de legalidad.    

146. El artículo 5º del PLE   refiere a los mecanismos de divulgación del Acuerdo Final.  Para la Corte,   la constitucionalidad de esta norma depende de una distinción conceptual básica   entre las nociones de divulgación y promoción del Acuerdo.  Por divulgación   debe comprenderse la información a los ciudadanos, de manera objetiva e   imparcial, de los contenidos del Acuerdo Final, actividad que está unívocamente   dirigida a permitir que las personas se ilustren sobre la materia y de manera   libre y autónoma decidan qué postura van a asumir en la votación del plebiscito.    La promoción, en cambio, es un ejercicio que pretende convencer a los electores   para que asuman una postura particular, esto es, a favor del “sí” o del “no”.    

La Sala determina que los   instrumentos previstos en el artículo 5º tienen por objeto única y   exclusivamente la labor de divulgación y de ningún modo podrán utilizarse para   la promoción, pues ella deberá ser realizada a través de las campañas del   plebiscito, reguladas en el artículo 2º del PLE y en las demás normas   estatutarias que le sean aplicables.  Con base en esa interpretación, se   analiza la exequibilidad de dicho artículo.    

147. Es claro que una de las   condiciones para la garantía de la libertad del elector es contar con la   información suficiente, en el caso analizado, conocer a profundidad el contenido   del Acuerdo Final como paso previo para adoptar una postura dentro del   plebiscito especial.   Por ende, la norma que obliga al Presidente a   divulgar el Acuerdo es constitucional en cuanto refleja dicho deber de   información hacia los ciudadanos que concurren al mecanismo de participación.    A su vez, la libertad en comento depende de la imparcialidad y objetividad con   que sea divulgado el Acuerdo.  Por ende, ante la necesidad de dar carácter   vinculante a la distinción en comento y correlativamente evitar que las reglas   de divulgación sean utilizadas en el ámbito de promoción, la Corte concluye que   el artículo 5º debe ser siempre comprendido de manera que la divulgación y   publicación del Acuerdo (i) debe estar desprovista de cargas valorativas y   estratégicas que incidan en la vocación de voto del ciudadano y (ii) la   información suministrada debe ser veraz e imparcial.    

148. Se ha señalado que el acceso   a la información debe ser suficiente, lo cual implica para el caso del   plebiscito especial que el Acuerdo sea conocido en su integridad al iniciar cada   una de las etapas que prevé la convocatoria al plebiscito especial.  En   particular, el texto debe ser conocido por el Congreso con anterioridad a   conferir autorización para la convocatoria del mecanismo de participación, en   los términos previstos en el numeral 2º del artículo 2º del PLE. Esto implica la   necesidad que el Presidente divulgue el texto integral y definitivo del Acuerdo   Final de manera simultánea a cuando informe al Congreso su intención de convocar   el plebiscito.  De esta manera se protege la debida conformación de la   voluntad democrática de las cámaras, la cual depende de un cabal conocimiento   del contenido del Acuerdo durante todo el trámite del plebiscito ante el   Congreso, al igual que la correcta definición del contenido del Acuerdo como   paso necesario y previo a su sometimiento a la refrendación popular.  Por ende,   la divulgación no puede limitarse a los 30 días anteriores a la votación del   plebiscito, razón por la cual la Corte declara la inexequibilidad de la   expresión “Dicha publicación se realizará de manera permanente, con mínimo   treinta (30) días de anticipación a la fecha de votación del plebiscito”,   contenida en el inciso primero del artículo 5º del PLE.  De igual manera,   se condiciona la exequibilidad del resto del inciso, en el entendido de que la   publicación del Acuerdo Final se realizará simultáneamente con la presentación   del informe del Presidente de la República al Congreso acerca de su intención de   convocar el plebiscito.    

Igualmente, la Corte resalta que   para esta divulgación resultan válidos los diferentes mecanismos previstos en el   artículo 5º del PLE.  Particularmente, no se evidencia vulneración del   artículo 219 C.P. por el hecho que se disponga la divulgación inclusive mediante   el uso de los portales web de las fuerzas militares, pues una tarea de esta   naturaleza, tratándose de una decisión política pública desprovista de   connotación partidista y en un ámbito diferente al de las campañas del   plebiscito especial, no compromete el deber de neutralidad de los integrantes   del estamento militar y policial.     

149. La regla del artículo 5º que   dispone la obligación de los medios de comunicación que usan el espectro   electromagnético de disponer gratuitamente de cinco minutos en horario prime  para la divulgación del Acuerdo Final no es incompatible con la   Constitución.  El precepto impone una restricción mínima a dichos medios,   plenamente justificada en la función social que cumplen y que no se muestra   desproporcionada ni irrazonable, conforme con las reglas que sobre esta materia   ha previsto la jurisprudencia constitucional.  Adicionalmente, es   importante resaltar que (i) la divulgación realizada en los espacios   gratuitamente cedidos debe cumplir con condiciones de objetividad e   imparcialidad; y (ii) los medios de comunicación son libres de adoptar la   postura editorial que deseen respecto del plebiscito especial y de los Acuerdos,   pudiendo expresarla de manera libre durante sus emisiones.  De esta manera,   el espacio de divulgación, en todo caso circunscrito en el tiempo, no entra en   desmedro de las libertades de expresión e información.    

150. Por último, la Corte   concuerda con varios de los intervinientes, en el sentido que la divulgación   debe ser idónea e incluyente. Por lo tanto, debe tener en cuenta a todos los   habitantes del territorio, incluidos aquellos que viven en las zonas más   apartadas del país, así como debe comprender un enfoque diferencial para   aquellas comunidades que no utilizan el idioma castellano, así como frente a las   personas en situación de discapacidad.    

La justificación de una exigencia   de este carácter se basa, del mismo modo, en la condición de diversidad cultural   y étnica que reconoce la Constitución para la sociedad colombiana.  Asumir   este mandato superior desde su perspectiva material, obliga a que se ejecute   dicho enfoque diferencial, más aún si se tiene en cuenta que tanto los grupos   étnicos como las comunidades de territorios alejados, en especial zonas rurales,   han sido grupos poblacionales gravemente afectados por el conflicto armado   interno, lo que impone que tengan una garantía reforzada de información sobre el   contenido del Acuerdo, para que puedan decidir libre y de manera informada sobre   su refrendación. Esto bajo el entendido que tales circunstancias de diversidad   frente a la sociedad mayoritaria no pueden configurar una barrera para la   libertad del elector.  Por ende, con el fin de evitar un déficit de   protección a dichas comunidades, la Corte condiciona la exequibilidad de la   norma analizada en ese sentido.    

151. El artículo 6º del PLE acoge   la fórmula común de vigencia de las leyes, razón por la cual en nada se opone a   la Constitución.    

VI. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala   Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y   por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.- En lo que se refiere al procedimiento legislativo surtido, declarar   EXEQUIBLE  el Proyecto de ley estatutaria no. 94/15, Senado-156/15 Cámara   “por el cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para   la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.    

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el título del proyecto de ley estatutaria   examinado, bajo el entendido de que el Acuerdo Final es una decisión política y   la refrendación a la que alude el proyecto no implica la incorporación de un   texto normativo al ordenamiento jurídico.    

Este   condicionamiento se extiende a la expresión “refrendación” contenida en   los artículos 1º, 2º y 3º del proyecto de ley estatutaria.    

Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º del proyecto de ley   estatutaria.    

Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º del proyecto de ley estatutaria   examinado, salvo el numeral cuarto que se declara EXEQUIBLE, en el   entendido de que la campaña del plebiscito no podrá incorporar contenidos que   promuevan un partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, o   que se relacionen con la promoción de candidaturas de ciudadanos a cargos de   elección popular.    

Quinto.- Declarar INEXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 3º del   proyecto de ley estatutaria revisado y EXEQUIBLE el resto de la   disposición, en el entendido de que el carácter vinculante se predica solo   respecto del Presidente de la República.    

Sexto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 4º del proyecto de ley estatutaria   examinado.    

Séptimo.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “Dicha publicación se   realizará de manera permanente, con mínimo treinta (30) días de anticipación a   la fecha de votación del plebiscito” contenida en el inciso primero del   artículo 5º del proyecto de ley estatutaria examinado y EXEQUIBLE el   resto del inciso, en el entendido de que la publicación del Acuerdo Final se   realizará simultáneamente con la presentación del informe del Presidente de la   República al Congreso acerca de su intención de convocar el plebiscito.         

Octavo.- Declarar EXEQUIBLE el resto del artículo 5º del proyecto de ley   estatutaria examinado, en el entendido de que la publicación y divulgación del   Acuerdo Final debe hacerse con un criterio diferencial de accesibilidad dirigido   a las personas en condición de discapacidad y aquellas comunidades que no se   comunican en castellano.    

Noveno.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 6º del proyecto de ley estatutaria   examinado.    

Décimo.- A través de la Secretaría General de la Corte, ENVIAR copia   auténtica de esta sentencia a los Presidentes del Senado de la República y de la   Cámara de Representantes para su conocimiento, y con el fin de que remitan al   Presidente de la República el texto definitivo Proyecto de ley estatutaria no.   94/15, Senado-156/15 Cámara “por el cual se regula el plebiscito para   la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la   construcción de una paz estable y duradera”,  eliminando el inciso y la   expresión declarados inexequibles, para los efectos del correspondiente trámite   constitucional.    

Notifíquese, comuníquese,   publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y   archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

Con aclaración de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con Aclaración  de voto    

Con salvamento parcial de voto    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con Salvamento parcial de voto    

Con aclaración de voto    

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO    

Magistrada    

Con salvamento parcial de voto    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado (P)    

Con salvamento parcial de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

      

ANEXO    

Realizado el   control de constitucionalidad del Proyecto de Ley   Estatutaria No. 94/15, Senado-156/15 Cámara “por el cual se regula el   plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del   conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, y de conformidad   con lo previsto en el numeral décimo de la parte resolutiva de la sentencia   C-379 del 18 de julio de 2016, el texto del proyecto de ley mencionado es el   siguiente:    

LEY ESTATUTARIA No. ____    

POR MEDIO DE LA CUAL SE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACIÓN   DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 1°.   Plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del   conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. El Presidente de la República con la firma de todos los   Ministros, podrá someter a consideración del pueblo mediante plebiscito, el   Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz   Estable y Duradera, el cual estará sometido en su trámite y aprobación a las   reglas especiales contenidas en la presente ley.    

ARTÍCULO 2º.   Reglas especiales del plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la   terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.   Los procedimientos de convocatoria y votación se regirán por las siguientes   reglas:    

1. El   Presidente deberá informar al Congreso su intención de convocar este plebiscito   y la fecha en que se llevará a cabo la votación, la cual no podrá ser anterior a   un mes ni posterior a cuatro meses, contados a partir de la fecha en que el   Congreso reciba el informe del Presidente.    

2. El Congreso   deberá pronunciarse en un término máximo de un mes. Si el Congreso se encuentra   en receso deberá reunirse para pronunciarse sobre el plebiscito. Si dentro del   mes siguiente a la fecha en la que el Presidente de la República informe su   decisión de realizar el Plebiscito por la paz, ninguna de las dos Cámaras, por   la mayoría de asistentes, haya manifestado su rechazo, el Presidente podrá   convocarlo.    

3. Se entenderá   que la ciudadanía aprueba este plebiscito en caso de que la votación por el sí   obtenga una cantidad de votos mayor al 13% del censo electoral vigente y supere   los votos depositados por el no.    

4. La   organización electoral garantizará el cumplimiento de los principios de la   administración pública y la participación en condiciones de igualdad, equidad,   proporcionalidad e imparcialidad, de la campaña por el sí o por el no, para lo   cual regulará el acceso a los medios de comunicación y demás disposiciones   necesarias. Salvo prohibición de la Constitución Política, los servidores   públicos que deseen hacer campaña a favor o en contra podrán debatir, deliberar   y expresar pública y libremente sus opiniones o posiciones frente al plebiscito   para la refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la   Construcción de una Paz Estable y Duradera. Queda prohibido utilizar bienes del   Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en   igualdad de condiciones a todos los servidores.    

5. En el   Plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final para la terminación del   conflicto y la construcción de una paz estable y duradera votarán también los   colombianos residentes en el exterior a través de los consulados.    

Parágrafo   Primero. Las campañas lideradas por movimientos   cívicos, ciudadanos, grupos significativos de ciudadanos, partidos políticos y   otras colectividades que decidan participar promoviendo el voto por el “SI” y   “NO” tendrán idénticos deberes y garantías, espacios y participación en los   medios y mecanismos señalados en el presente artículo.    

ARTÍCULO 3º.   Carácter y consecuencias de la decisión. La decisión aprobada a través del   Plebiscito para la Refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del   Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, tendrá un carácter   vinculante para efectos del desarrollo constitucional y legal del Acuerdo.    

ARTÍCULO 4º.   Remisión normativa. En lo no previsto en esta ley   se aplicará lo dispuesto en las Leyes 134 de 1994, 1757 de 2015 y demás normas   concordantes.    

ARTÍCULO 5°.   Divulgación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la   construcción de una paz estable y duradera. El   Gobierno nacional publicará y divulgará el contenido íntegro del Acuerdo Final   para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y   Duradera.    

El Gobierno   nacional garantizará la publicidad y divulgación del acuerdo final mediante una   estrategia de comunicación que asegure la transparencia y el conocimiento a   fondo de los acuerdos, con el objetivo de generar un debate amplio y suficiente,   utilizando para ello los siguientes medios de comunicación masivos y canales   digitales de divulgación:    

a) Sitio web de   las entidades públicas de la rama ejecutiva, del sector central y el sector   descentralizado por servicios, incluyendo las Fuerzas Militares;    

b) Redes   sociales de las entidades públicas de la rama ejecutiva, del sector central y el   sector descentralizado por servicios, incluyendo las Fuerzas Militares;    

c) Periódicos   de amplio tiraje nacional;    

d) Servicios de   Radiodifusión Sonora Comercial de alcance nacional, que cederán a título   gratuito en horario prime time un espacio de cinco minutos diarios;    

e) Servicios de   Radiodifusión Sonora Comunitaria, que cederán a título gratuito en horario prime   time un espacio de cinco minutos diarios;    

f) Canales de   televisión pública y privada, estos últimos cederán a título gratuito en horario   prime time un espacio de cinco minutos diarios;    

g) Urna de   cristal como principal plataforma del gobierno para la participación ciudadana y   la transparencia gubernamental.    

En el caso de   los literales c), d), e) y f) el Gobierno nacional presentará una síntesis de   los aspectos más relevantes del acuerdo final invitando a los ciudadanos a   conocer el texto íntegro en sus sitios web y redes sociales.    

El Ministerio   de Tecnologías de la Información y Comunicación verificará y certificará el   cumplimiento de la orden impartida en el presente artículo, respecto de los   literales a), b), c), y g) La Agencia Nacional del Espectro verificará y   certificará el cumplimiento de la orden impartida en el presente artículo   respecto de los literales d) y e) La autoridad Nacional de Televisión verificará   y certificará el cumplimiento de la orden impartida en el presente artículo   respecto del literal f).    

Las entidades   comprometidas en la verificación y certificación del cumplimiento de estas   órdenes rendirán cuentas públicas con posterioridad a la votación del plebiscito   sobre la gestión realizada.    

Parágrafo 1°.   En las zonas rurales del país el Gobierno nacional garantizará, a través de las   entidades comprometidas, una mayor publicación y divulgación del contenido del   Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz   Estable y Duradera en las zonas rurales del país.    

Parágrafo   2°. La estrategia de socialización dispuesta en   este artículo, también deberá estar dirigida a los colombianos que se encuentran   en el exterior, especialmente para las víctimas del conflicto armado. Su   ejecución estará a cargo del Gobierno nacional a través de las embajadas y   consulados.    

ARTÍCULO 6º.   Vigencia. La presente ley rige a partir de su   promulgación.    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Y ACLARACION DE VOTO    

DEL MAGISTRADO LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ    

A LA SENTENCIA C-379/16    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Tanto el título, como el articulado del proyecto del Ley   estatutaria tenían ambigüedad insalvable entre dos mecanismos de participación   democrática que responden a realidades distintas y que transitan por distintos   causes procesales (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Como quiera que se optó, expresamente, por un plebiscito, era   preciso acomodar el texto del proyecto de ley, para que, privado de toda   ambigüedad, respondiese a la especificidad propia de ese mecanismo de   participación (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Debía quedar claro que por vía de plebiscito no era posible aprobar   textos, cuya entrada en vigor se supeditase a la anuencia popular, sino que de   lo que se trataba era de someter a la consideración del electorado una política   del Presidente de la República, plasmada en el Acuerdo Final, con las exigencias   del plebiscito y cuya aprobación por el electorado tan sólo le resulta   vinculante a dicha autoridad (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-En la medida que se trata de un plebiscito, la fuerza vinculante   del pronunciamiento popular solo se predica del Presidente de la República, pues   lo que se consulta es un asunto que se encuentra en el ámbito de su competencia   (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Falta de consistencia en la postura de este Tribunal en relación   con lo que se ha denominado la abstención activa (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-No es válido concebir nuevos   mecanismos de participación o configurar los ya existentes de una manera que   resulte incompatible con el reparto de competencias que entre los órganos del   Estado realiza la propia Constitución (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Aclaración de que la votación no podrá realizarse con anterioridad   a un mes contado a partir de la fecha en que el Congreso, de manera expresa o   tácita, avale la convocatoria al plebiscito, y no desde la fecha en que el   legislativo reciba el informe del Presidente, debió quedar consignada como un   condicionamiento en la parte resolutiva (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Sin perjuicio del deber de divulgación y de los criterios de   accesibilidad que deban imponerse, no se advertía la existencia de una omisión   legislativa contraria a la Constitución en el proyecto de ley estatutaria   (Salvamento parcial de voto)    

Referencia: expediente PE-045 Revisión de constitucionalidad del Proyecto   de Ley Estatutaria No. 94/15 Senado – 156/15 Cámara “por la cual se regula el   plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del   conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.”    

Magistrado Sustanciador:    

Luis Ernesto Vargas Silva    

Con el acostumbrado   respeto, expongo a continuación las razones por las cuales he decidido salvar   parcialmente y hacer una aclaración general en relación con la decisión adoptada   por la Corte en este caso.    

1.        Sea lo primero señalar que la ponencia inicialmente sometida a la consideración   de la Sala Plena de la Corte no contenía los condicionamientos que finalmente se   acordó incorporar a la decisión y que, por ese motivo, su hilo conductor   discurría por senderos distintos de aquellos por los que, en definitiva,   transitó el juicio adelantado por esta Corporación. Ello se manifiesta en el   hecho de que, no obstante las supresiones, modificaciones y adiciones que el   magistrado ponente introdujo en el texto de la sentencia, la misma no incorpore   la ratio de los condicionamientos con la misma fuerza argumentativa que   habría resultado si dicho análisis hubiese estado presente desde la concepción   misma del fallo.     

2.        En ese contexto, en primer lugar, me parece necesario destacar, porque ello no   se hace en el texto de la sentencia, que tanto el título, como el articulado del   proyecto de Ley estatutaria tenían una ambigüedad insalvable entre dos   mecanismos de participación democrática que responden a realidades distintas y   que transitan por distintos cauces procesales.    

2.1.   Así, por un lado,   en el título del proyecto y en los artículos 1, 2 y 3, se expresa que de lo que   se trataba era de refrendar el acuerdo final para la terminación del conflicto y   la construcción de una paz estable y duradera. Tal propósito, sin embargo, no se   acomodaba a la circunstancia de que, por otro lado, para provocar el   pronunciamiento popular, se hubiese optado por la vía del plebiscito. En efecto,   si de lo que se trataba era de refrendar un texto que se somete a la   consideración del electorado, con la pretensión de que, aprobado en votación   popular, dicho texto adquiriese vigor normativo, habría sido preciso acudir a la   vía del referendo aprobatorio, para modificar, bien sea la ley, o la propia   Constitución. Ello habría requerido que el texto fuese previamente incorporado a   una ley por el Congreso, la cual, a su vez, sería objeto de control previo de   constitucionalidad, no sería susceptible de votación en bloque y el trámite   estaría sometido a un umbral de participación del 25%.    

Como quiera que se optó,   expresamente, por un plebiscito, y ello surge no solo de la denominación de la   Ley Estatutaria, sino de las condiciones que se incorporaron en ella para el   pronunciamiento popular, era preciso acomodar el texto del proyecto de ley, para   que, privado de toda ambigüedad, respondiese a la especificidad  propia de   ese mecanismo de participación.    

Debía quedar claro, entonces, que   por la vía del plebiscito no era posible aprobar textos, cuya entrada en vigor   se supeditase a la anuencia popular, sino que de lo que se trataba era de   someter a la consideración del electorado una política del Presidente de la   República, plasmada en el Acuerdo Final, con las exigencias propias del   plebiscito y cuya aprobación por el electorado tan sólo le resulta vinculante a   dicha autoridad.    

En atención a la complejidad   argumentativa que plantea la reconstrucción de una ponencia que viene concebida   en sentido distinto, habría preferido que el condicionamiento del título y de   los artículos 1, 2 y 3 del proyecto de ley se hubiese formulado en términos que,   en mi criterio, habrían sido más precisos al señalar que, como se está ante un   plebiscito y no un referendo, el llamado a la refrendación popular no recae   sobre el acuerdo final sino sobre la decisión política del Presidente de la   República incorporada a él y sobre la pretensión de implementarla acudiendo para   ello a las instancias de producción normativa competentes.    

La inconstitucionalidad a la que   atiende el anterior condicionamiento deviene del hecho de que el Presidente de   la República, por la vía del plebiscito, no puede consultar al electorado   asuntos que desborden el ámbito de sus competencias, como sería el caso de la   adopción de normas que modifiquen la ley o la Constitución. Para un efecto de   esa naturaleza habría sido preciso acudir al referendo, lo cual, sin embargo, no   ocurrió.    

2.2.   En idéntico   sentido cabe pronunciarse en relación con el condicionamiento del artículo   tercero, para abundar en consideraciones en torno al hecho de que, en la medida   en que se trata de un plebiscito, la fuerza vinculante del pronunciamiento   popular solo se predica del Presidente de la República, pues lo que se consulta   es un asunto que se encuentra en el ámbito de su competencia. En la sentencia,   de manera recurrente se expresa que quien se pronuncia en el plebiscito es el   pueblo soberano e, incluso, se hace alusión al concepto del poder constituyente,   cuando, en realidad, el pueblo se pronuncia como electorado, en los términos y   las condiciones y con los efectos que la Constitución y la ley han previsto, y,   por consiguiente, como poder constituido, subordinado a tales términos y   condiciones, sin que para fijar el alcance de su pronunciamiento, quepa acudir a   los calificativos aludidos, en la medida en que no se está ante una decisión   soberana, ni siquiera constituyente, como sería el caso, este último, si el   pueblo fuese convocado a un referendo reformatorio de la Constitución.    

3.        Estimo importante hacer las anteriores anotaciones, porque dado que en esta   sentencia se definen, por primera vez en un escenario no abstracto sino   concreto, los perfiles del plebiscito, es preciso impedir una apertura de   condiciones que dé lugar a los exceso autoritarios a los que de ordinario se ha   asociado esta figura de participación y que ocurren cuando, incluso en función   de loables objetivos, se permite que, al amparo de un recurso a la voluntad   popular, el gobernante exceda el ámbito de sus competencias, subordine  la   actuación de otras instancias del poder público o introduzca alteraciones en el   régimen constitucional.    

4.        Por otra parte, es preciso aclarar que, aunque acompaño, tanto la decisión como   la base argumentativa con la que la Corte la sustentó, en relación con el cambio   del umbral predicable del plebiscito especial, no puedo dejar de hacer notar la   que estimo una falta de consistencia en la postura de este Tribunal en relación   con lo que se ha denominado la abstención activa, concepto en función del cual   había promovido en el pasado actitudes y medidas contrarias al sentido de los   mecanismos de participación popular, al paso que ahora se decanta, como creo que   es lo correcto, por un decidido respaldo a la promoción de la participación   efectiva.    

Sin ahondar en la materia,   considero débil la justificación para este cambio de postura en la consideración   de la ausencia en el texto constitucional de un umbral de participación para los   plebiscitos. Estimo por el contrario, que la posibilidad estratégica de acudir a   la abstención para oponerse al éxito de una iniciativa sometida a refrendación   popular, debe considerarse más como un defecto del sistema que como una   alternativa constitucionalmente protegida que permita propiciar la abstención   como forma de participación, lo cual privaría de sentido a la expresión por el   NO, inhibiría el debate democrático sobre las alternativas en discusión y   potencializaría políticamente la actitud pasiva de quienes se abstienen por   indiferencia  o por desidia, al permitir que tal actitud se sume a la de   quienes promueven la abstención de manera deliberada. Mantener esa dualidad, que   permite promover la participación en ciertos escenarios y la abstención en   otros, alienta la sospecha de una aproximación estratégica al asunto, en la que   la opción por una u otra de las alternativas esté más asociada a las   consideraciones sobre el fondo del asunto que a una consideración sistemática e   integral de la participación como un valor central de la Constitución de 1991,   que se proyecta de manera imperativa sobre todos los mecanismos de   participación, no solo sobre algunos de ellos.        

5.        Al margen de las anteriores consideraciones, que marcan el eje central en torno   al cual consideré preciso hacer una aclaración de voto, no puedo dejar de   observar que a lo largo de la extensa sentencia, a manera de obiter dicta,   se hacen una serie de planteamientos que estimo problemáticos desde la   perspectiva constitucional, y en relación con los cuales me limito a hacer un   breve apuntamiento, orientado a relievar su condición y la circunstancia de que   en relación con los mismos no hay uniformidad de criterios en la Corte.    

Así, por ejemplo sobre el carácter   expansivo de los mecanismos de participación, es preciso observar que, si bien   es cierto que es posible desarrollar con amplitud los instrumentos previstos en   el artículo 103, no es válido concebir nuevos mecanismos de participación o   configurar los existentes de una manera que resulte incompatible con el reparto   de competencias que entre los órganos del Estado realiza la propia Constitución.           

No obstante que la Corte lo ha   hecho en el pasado, considero que no cabe hacer un enunciado taxativo de los   límites a las materias que pueden ser objeto de consulta en un plebiscito, en la   medida en que sobre el particular existe una regla general de exclusión derivada   del hecho de que sólo son susceptibles de consulta por esta vía, asuntos de   competencia del Gobierno, al punto que el Presidente de la República podría   ponerlos en ejecución por sí mismo, sin acudir a la figura del plebiscito. Como   bien se explica en la sentencia, cuando la materia a consultar exceda la   competencia del Presidente, como cuando para llevarla a cabo se requieran   desarrollos legales o constitucionales, la consulta no tiene un alcance distinto   que el de someter a la consideración del electorado el propósito del Presidente   de impulsar tales cambios normativos ante las instancias competentes. Así, un   enunciado de límites siempre será incompleto, frente a la circunstancia de que   existe una restricción general en razón de la materia. No puede, entonces,   decirse que no cabe consultar una reforma constitucional o la vigencia de   derechos fundamentales, cuando es obvio que es una mera enunciación y que, como   tal, se queda corta frente a la condición categórica conforme a la cual el   Presidente sólo puede consultar asuntos de su competencia.    

6.        Finalmente, mi salvamento parcial de voto recae sobre lo decidido en torno al   numeral 1º del artículo 2º del proyecto de ley estatutaria, porque, no obstante   que se hace una precisión en la parte motiva en el sentido de que la votación no   podrá realizarse con anterioridad a un mes contado a partir de la fecha en el   que el Congreso, de manera expresa o tácita, avale la convocatoria al   plebiscito, y no desde la fecha en que el legislativo reciba el informe del   Presidente, como allí se dice, considero que dicha aclaración debió quedar   consignada como un condicionamiento en la parte resolutiva, como quiera que hay   una falta de consistencia entre lo dispuesto en el primero y el segundo de los   numerales del artículo 2º. No se trata de un asunto menor, en la medida en que   tiene incidencia sobre el tiempo en el que, de manera previa a la votación, el   electorado va a tener conocimiento del texto del acuerdo y se podrán hacer   efectivas las campañas por el sí o por el no.    

Del mismo modo, me aparto del   condicionamiento que se hizo del artículo quinto, en cuanto que, sin perjuicio   del deber de divulgación y de los criterios de accesibilidad que deban   imponerse, estimo que no se advertía la existencia de una omisión legislativa   contraria a la Constitución en el proyecto de ley estatutaria.    

Fecha ut supra,    

Luis Guillermo   Guerrero Pérez    

Magistrado       

      

Salvamento parcial   y aclaración de voto del Magistrado    

Alejandro Linares   Cantillo    

a la Sentencia   C-379/16    

PLEBISCITO   PARA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-No se comparte condicionamiento   incluido en la parte resolutiva en cuanto a que la publicación y divulgación   debe hacerse “con un criterio diferencial de accesibilidad dirigido a las   personas en condición de discapacidad y aquellas comunidades que no se comunican   en castellano” (Salvamento Parcial de voto)    

PLEBISCITO   PARA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Se justifica la divulgación   adaptada por cuanto la publicación con carácter diferencial carece de sentido y   resultaría desproporcionada (Salvamento Parcial de voto)    

PLEBISCITO   PARA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Naturaleza jurídica y efectos del   mecanismo de participación ciudadana (Aclaración de voto)    

PLEBISCITO   PARA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Resultado favorable o negativo   que supere el umbral exigido es una decisión vinculante (Aclaración de voto)    

PLEBISCITO   PARA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-En caso que votación en uno u   otro sentido no supere el umbral exigido produciría efectos políticos   (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE   LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL   PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y   DURADERA-Publicación (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE   LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL   PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y   DURADERA-Publicación exigida al momento de presentar el informe al Congreso   de la República (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE   LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL   PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y   DURADERA-Publicación que tiene por destinatarios a los electores (Aclaración   de voto)    

PROYECTO DE   LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL   PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y   DURADERA-Identificación de algunos considerandos obiter dicta de la parte   motiva de la sentencia (Aclaración de voto)    

PLEBISCITO   PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Mecanismo de participación   democrática cuyos efectos vinculan exclusivamente al Presidente de la República   (Aclaración de voto)    

PLEBISCITO   PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Carácter simbólico al no respetar   la voluntad ciudadana (Aclaración de voto)    

PLEBISCITO   PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Expedición de normas para la   implementación del resultado sigue siendo competencia del Congreso de la   República (Aclaración de voto)    

PLEBISCITO   PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Sentencia recurre a un concepto   amplio de justicia transicional para justificar el carácter excepcional y único   del mecanismo de participación democrática (Aclaración de voto)    

PLEBISCITO   PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Se define la naturaleza jurídica   del Acuerdo final sin ser necesario y sin considerar que se debe afrontar la   inclusión en el Bloque de Constitucionalidad en sentido estricto como Acuerdo   Especial en materia de Derecho Internacional Humanitario (Aclaración de voto)    

PLEBISCITO   PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Suscripción del Acuerdo final y   realización del plebiscito (Aclaración de voto)    

PLEBISCITO   PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Carácter intangible o   inmodificable (Aclaración de voto)    

PLEBISCITO   PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Condición de cese al fuego previo   a la convocatoria (Aclaración de voto)    

PLEBISCITO   PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Protección de la libertad del   elector para evitar sea coaccionado a optar por una u otra alternativa   (Aclaración de voto)    

PLEBISCITO   PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Supone que grupo armado ilegal   con quien se negoció deponga el uso de las armas y la violencia (Aclaración de   voto)    

Expediente:   PE-045    

Revisión de   constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria n. 94/15 Senado -0156/15   Cámara “por el cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo   final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y   duradera”.    

Magistrado   Ponente:    

LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

A pesar de haber compartido en términos generales las partes motiva   y resolutiva de la sentencia, decidí (I) salvar parcialmente el voto en relación   con el resuelve octavo; y (II) aclararlo respecto de: (a) la naturaleza jurídica   y los efectos del mecanismo de participación ciudadana bajo revisión, (b) la   publicación del Acuerdo para la Terminación del Conflicto y la Construcción de   una Paz Estable y Duradera (el “Acuerdo Final”) que exigen tanto el proyecto de   ley estatutaria (“PLE”), objeto de revisión, como la presente sentencia y (c)   los considerandos obiter dicta que no eran necesarios para resolver los   problemas jurídicos planteados en la sentencia, pero que ameritan precisiones.    

I. SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO    

No compartí el condicionamiento   incluido en el numeral octavo de la parte resolutiva, según el cual, tanto la   publicación, como la divulgación del Acuerdo Final debe hacerse “con un   criterio diferencial de accesibilidad dirigido a las personas en condición de   discapacidad y aquellas comunidades que no se comunican en castellano”.    

Es cierto que en un Estado Social   y Democrático de Derecho, pluralista y multicultural, que protege especialmente   a las minorías y a las personas en situación de discapacidad, resulta lógico   exigir una divulgación adaptada de los acuerdos, que permita una decisión   consciente e informada de los votantes, respecto del asunto sometido a la   consideración del pueblo. En esto me encuentro plenamente de acuerdo y lo   celebro. Sin embargo, esta publicación diferencial no debe exigirse en el   momento en el que el Presidente de la República envía el Acuerdo Final, con el   informe al Congreso de la República donde comunica su intención de convocar el   plebiscito. En efecto, la decisión mayoritaria, que no comparto, pone en un   plano de igualdad dos momentos jurídicamente distintos: el primero se refiere a   la publicación del Acuerdo Final que debe acompañar el informe (artículo 2º,   numeral 1º del PLE) que el Presidente debe enviar al Congreso, previo a   la convocatoria al pueblo, mientras que el segundo se refiere a lo previsto en   el artículo 5º del PLE, es decir, la divulgación de los acuerdos, destinada a la   toma de una decisión informada por parte del pueblo. Es respecto de este   último momento que se justifica la divulgación adaptada. Frente al primero, este   tipo de publicación carece de sentido y resultaría desproporcionada. La decisión   adoptada con la aprobación de la mayoría de mis colegas es, entonces, imprecisa.   Por consiguiente, considero que es en estos términos que debe ser interpretado   el condicionamiento incluido en el numeral octavo de la parte resolutiva de la   sentencia. Una interpretación contraria estaría desprovista de lógica y se   convertiría en una exigencia desproporcionada.    

II. ACLARACIÓN DE VOTO    

Me aparté de ciertos considerandos   utilizados para sustentar la decisión que compartí y, por consiguiente, procedo   a explicar las razones de mi disidencia argumentativa respecto de (a) la   naturaleza jurídica y los efectos del mecanismo de participación ciudadana bajo   revisión, (b) la publicación del Acuerdo Final que exigen tanto el PLE, objeto   de revisión, como la presente sentencia y (c) los considerandos obiter dicta   que no eran necesarios para resolver los problemas jurídicos planteados.    

a) La naturaleza jurídica y los efectos del   mecanismo de participación ciudadana bajo revisión    

Considero que una parte esencial   de la decisión consistía en la precisión de los efectos que tendrían los   diferentes escenarios de resultado del plebiscito, ya que es justamente en la   determinación de dichos efectos que se hace evidente la verdadera naturaleza   jurídica del mecanismo de participación ciudadana bajo revisión. El plebiscito,   en general, y este en particular, no es un instrumento con vocación normativa;   ni reforma normas jurídicas, ni las incorpora directamente al ordenamiento   jurídico. Por esta razón, teniendo en cuenta la naturaleza especial de este   instrumento (específicamente lo previsto por el legislador estatutario en el   artículo 2, numeral 3 y artículo 3 del PLE), deben ser diferenciados los efectos   de un resultado que supere el umbral, de uno que no lo haga. Así, el resultado,   independientemente de ser favorable o negativo, en la hipótesis de una mayoría   calificada, es decir, que supere el umbral exigido por el PLE, se trataría de   una decisión vinculante, que no podría ser desconocida por el Presidente de la   República. Esto se deriva claramente de las previsiones normativas del   legislador estatutario. Por el contrario, en el caso de que la votación, en uno   u otro sentido, no logre superar el umbral exigido, el pronunciamiento popular   no produciría los efectos jurídicos propios del PLE, sino efectos simplemente   políticos. No superar el umbral exigido por el PLE significaría que las   consecuencias jurídicas previstas en el mismo, no se producen, pero que existe   un hecho político que debería ser tomado en consideración por el Presidente de   la República al momento de ejercer sus competencias constitucionales y legales,   que le son propias, las que no resultan menguadas en el caso de no superar las   mayorías calificadas, exigidas por el PLE. En otros términos, el resultado   obtenido sin superar el umbral, constituye una orientación política que no   implica, en los términos del PLE, una decisión popular, por lo que en este caso   el plebiscito deja de ser vinculante, para convertirse en un instrumento   consultivo[348].   Es esta la manera de ponderar y conciliar la opinión popular expresada en un   instrumento consultivo, que no puede ser desconocida en un Estado que desde su   preámbulo incluye la democracia deliberativa y participativa como principio   basilar de la asociación política, con las competencias propias del Presidente   de la República.    

b) La publicación del Acuerdo Final que exigen tanto el PLE, como la   presente decisión    

El artículo 5 del PLE regula lo   referente a la divulgación del Acuerdo Final. A este respecto, considero que el   numeral 7º de la parte resolutiva debe ser entendido a partir de dos   consideraciones diferentes:    

(i) por una parte, la   publicación exigida al momento de presentar el informe al Congreso de la   República. Esta publicación, al tener como destinatario el Congreso de la   República, órgano que expresará su acuerdo o rechazo a la convocatoria al   plebiscito, debe realizarse en la Gaceta del Congreso, que en los términos del   artículo 36 de la Ley 5ª de 1992, es el medio de publicidad oficial de los   asuntos sometidos a consideración de dicho órgano.    

(ii) Por otra parte, la   publicación prevista en el inciso 1º del artículo 5º del PLE tiene por   destinatarios a los electores. En este segundo caso, el instrumento de difusión   debe ser el Diario Oficial, medio de divulgación para la generalidad de los   colombianos, de manera que éstos puedan proceder a la deliberación pública,   razonada e informada del asunto. El texto que acompaña el informe al Congreso   debe ser idéntico, en lo sustancial, al sometido a la consideración del pueblo.   Una conclusión contraria viciaría la validez del plebiscito.    

(c) Los considerandos obiter dicta que no eran necesarios para   resolver los problemas jurídicos del asunto    

Consciente del carácter normativo   de la jurisprudencia constitucional y de la importancia de diferenciar los   apartes ligados directamente con la parte resolutiva de la sentencia, que son la   razón de la decisión (ratio decidendi) y, aquellos expresados de paso, de   manera accidental y sin que sean sustento del resuelve adoptado por la Corte,   procedo a identificar algunos considerandos obiter dicta que se   encuentran en la parte motiva de la sentencia, pero que no constituyen   precedentes que, en mi opinión, vinculen posteriormente a esta Corte en la   resolución de problemas jurídicos relacionados con estas afirmaciones dichas de   paso y que no tienen conexión con la parte resolutiva.    

En primer lugar, para explicar que   el plebiscito es un mecanismo de participación democrática cuyos efectos   vinculan exclusivamente al Presidente de la República, el que no podría   traicionar la voluntad expresada por la mayoría cualificada exigida en este   caso, se sostuvo que, al tratarse de “la expresión de la voluntad ciudadana,   que como fuente de poder soberano irradia las esferas estatales de decisión,   y exige a las instancias de representación que actúen conforme al mandato   político expresado y lo doten de eficacia. Lo contrario implicaría que el   mandato del pueblo con respecto a la decisión colectiva sobre el destino del   Estado carece de contenido y tendría tan sólo un carácter simbólico”[349]  (negrillas no originales). Con tal afirmación pareciera indicarse que las leyes   o reformas constitucionales adoptadas contrariando los resultados del plebiscito   serían inconstitucionales, por este solo hecho y que, incluso, la negativa a   votar los proyectos presentados por el Presidente, sería una decisión contraria   a los postulados de la democracia. En realidad, líneas más abajo se precisó que   la expedición de las normas para la implementación del resultado del plebiscito   seguía siendo una competencia constitucional del Congreso de la República, el   cual deberá someter al debate propio del trámite legislativo o de reforma   constitucional, los proyectos presentados por el Presidente de la República.   Esta aparente contradicción se encuentra en los numerales 13.4 y 135.5 de la   sentencia.    

En segundo lugar, para justificar   el carácter excepcional y único de este mecanismo de participación democrática,   la sentencia recurre a un concepto amplísimo de justicia transicional, referido   a todos los instrumentos, de distinta naturaleza, que buscan permitir la   transición desde el desconocimiento sistemático de derechos, fruto de un   conflicto, hacia el respeto de los mismos, en un contexto de convivencia   ciudadana pacífica. Esta definición amplia de la noción de justicia transicional   corresponde a la adoptada por la Organización de las Naciones Unidas en un   informe del 2004[350].   Ahora bien, fruto de ese carácter amplio de lo que integra la justicia   transicional, era necesario ser prudente en las afirmaciones incluidas, para no   prejuzgar las decisiones que deberá tomar esta Corte, respecto de todos los   otros mecanismos de justicia transicional que llegare a adoptar el Congreso de   la República o el Presidente de la República mediante decretos-ley. A pesar de   esto, se lee en la sentencia una afirmación que no tiene relación con el objeto   del presente asunto, ni con la decisión tomada: “28.3. La previsión de   normas jurídicas, incluso constitucionales, que prevean instrumentos de   transición hacia la paz no conforman per se sustituciones a la Carta Política”.    También en la página 199 de la sentencia se fijaron los parámetros para   controlar las medidas que se incluyan como instrumentos de la justicia   transicional: “A este respecto, debe insistirse en que la definición de   procedimientos especiales para la investigación y sanción penal es una materia   que tiene estricta reserva legal y que, por definición, (i) debe tener   naturaleza excepcional y transitoria; (ii) debe ser compatible con los fines de   la transición hacia la paz, explicados en fundamentos jurídicos anteriores.   Sobre este particular, la sentencia C-715 de 2012 reconoce que si bien en   procesos de transición es posible considerar compatibles con la Constitución   tratamientos penales diferenciados y más benignos para los responsables, en todo   caso deben cumplirse con unos mínimos materiales, generalmente vinculados a las   obligaciones del Estado hacia las víctimas”. No se trata de estar o no de   acuerdo con estas afirmaciones, sino de recordar que al no constituir argumentos   directamente vinculados con el asunto discutido y la decisión tomada, debo   insistir que no constituyen, a partir de esta sentencia, precedentes vinculantes   para la Corte Constitucional.     

En tercer lugar, se define la   naturaleza jurídica del Acuerdo Final, sin que esto hubiere sido estrictamente   necesario para resolver el caso concreto y, sobre todo, sin tomar en   consideración que eventualmente esta Corte tendrá que afrontar la pregunta   relativa a la inclusión del Acuerdo Final en el Bloque de Constitucionalidad en   sentido estricto, como Acuerdo Especial en materia de Derecho Internacional   Humanitario (Art. 4, Acto Legislativo 01 de 2016). Así, el obiter dicta,   visible en la página 288 de la sentencia sostiene que: “A su vez, la   existencia de este deber no puede interpretarse como la concesión de carácter   normativo alguno al Acuerdo Final, pues esta naturaleza se logrará solo cuando   se ejecute la implementación, por supuesto bajo el cumplimiento de los   requisitos constitucionales y legales para la producción y reforma de normas   jurídicas, así como el respeto irrestricto a la autonomía e independencia de los   poderes públicos no cobijados por la decisión del cuerpo electoral convocado en   plebiscito. La hipotética aprobación del Acuerdo Final mediante el plebiscito   especial no lo hace, utilizando el símil con el derecho internacional público,   una norma jurídica autoejecutable” (negrillas no originales). Este   asunto ameritará un profundo debate por parte de esta Corte y, en este sentido,   desde ya advierto el carácter meramente doctrinal de este considerando.      

Finalmente debo precisar dos   aspectos que, de la lectura de la sentencia, podrían dar lugar a diversas   interpretaciones: por una parte, (1) lo relativo al momento en el que debe   realizarse la suscripción del Acuerdo Final por ambas partes y, por otra parte,   (2) lo relativo al cese al fuego como condición previa a la convocatoria del   plebiscito.    

1. La suscripción   del Acuerdo Final y la realización del plebiscito    

En tres apartes la sentencia se   refiere al sometimiento al plebiscito del Acuerdo Final suscrito por las partes.   Así, en la página 206, con el fin de resolver el asunto relativo a la   inconstitucionalidad que generaría someter a consulta el derecho a la paz, se   lee en la sentencia: “No se está cuestionando al Pueblo si está de acuerdo   con que el derecho a la paz continúe vigente o cuál debería ser su alcance, sino   únicamente si avala un Acuerdo en específico suscrito entre el Gobierno   Nacional y el grupo armado ilegal” (negrillas no originales). También en la   página 238, al realizar el juicio de proporcionalidad que examinó la   constitucionalidad del umbral aprobatorio se lee: “A pesar que conforme el   derecho interno no existe una obligación jurídica de someter los acuerdos de paz   suscritos por el Gobierno a la refrendación popular, la experiencia   comparada demuestra que la participación de la sociedad afectada por el   conflicto concurre en un mayor arraigo y legitimidad democrática respecto de lo   acordado” (negrillas no originales). Igualmente en la página 281, respecto   del cese al fuego como garantía para la libertad del elector se lee: “Por   ende, en la medida en que la convocatoria del plebiscito es un acto posterior   a la suscripción del Acuerdo Final, la Corte comprende que la ejecución de   las campañas y la posible celebración el plebiscito se ejercerán bajo el   supuesto del cese integral y definitivo del conflicto armado entre el Estado y   el grupo armado ilegal que suscribe el Acuerdo” (negrillas no   originales). Por su parte, en la página 197 se indica que la firma debe ser dada   por parte del Presidente de la República: “En todo caso, el Presidente tiene   la potestad de delegar en otros funcionarios del Gobierno Nacional acciones por   medio de las que se busque el restablecimiento del orden público; y, por tanto,   sus delegados pueden llevar a cabo diálogos durante un proceso de paz e incluso   suscribir acuerdos intermedios o instrumentales. (…) Sin embargo, el   Jefe de Gobierno es la única autoridad pública autorizada para firmar los   acuerdos definitivos de un proceso de paz” (negrillas no originales).   Estas consideraciones parecieran indicar claramente que un requisito de la   validez de este mecanismo de consulta popular es que el Acuerdo Final se   encuentre formalmente suscrito por las partes, en el caso del Gobierno Nacional,   por parte del Presidente de la República, de manera previa al inicio del trámite   ante el Congreso de la República.    

No obstante, existen razones de   fondo para entender que la firma formal del Acuerdo Final por parte del   Presidente de la República no es un requisito previo para la convocatoria del   plebiscito: ni en la parte motiva, ni en la resolutiva de la sentencia, se   abordó expresamente este asunto como un requisito necesario para garantizar la   supremacía constitucional o los derechos fundamentales y, por lo tanto, no se   trata de un condicionamiento introducido por la Corte Constitucional. Es por   esta razón que estos dichos de la sentencia no pueden ser sacados del contexto   en el cual fueron introducidos: la posible vulneración del derecho a la paz, la   constitucionalidad del umbral y el cese al fuego como garantía de la libertad   del elector. Ninguno de estos asuntos se refería al carácter suscrito o no del   Acuerdo Final. La referencia a la firma del acuerdo final por parte del   Presidente de la República, a más de ser un obiter dicta, no fue   considerado como un requisito necesario para la regularidad de la convocatoria   del plebiscito. Lo que sí exigió la Corte fue la difusión plena de los acuerdos   definitivos, para garantizar el carácter informado de la decisión que tomará   tanto el Congreso, como el pueblo. Así se lee en la página 305 de la sentencia:   “Sobre este particular, la Corte encuentra que la necesidad de proteger el   derecho a la información y la libertad del elector no puede predicarse   únicamente del periodo posterior al aval del Congreso para que el Presidente   realice el plebiscito, sino que la divulgación debe iniciarse, en los términos   anotados, desde el momento que el Presidente informe al Congreso su intención de   convocar el plebiscito especial, en los términos del numeral 1º del artículo 2º   del PLE”. Bajo esta misma línea explicativa, lo que condiciona la validez   del trámite del plebiscito es el carácter intangible o inmodificable del texto   puesto a consideración del Congreso y, posteriormente, del pueblo. Las   modificaciones sustanciales introducidas al texto del Acuerdo Final generarían   un vicio que daría al traste con este mecanismo de participación democrática,   porque significaría materialmente un engaño al elector. La presencia o ausencia   formal de las firmas de ambas partes no determina en sí misma, que se cambie el   sentido de la decisión tomada por el Congreso y por el pueblo, ni disminuye sus   garantías. Una interpretación contraria sería formalista en exceso e inconexa   con la finalidad misma de cada garantía. En este sentido, considero que no debe   malinterpretarse el adjetivo “suscrito”, como si se tratara de una   exigencia introducida por la sentencia, mas no discutida por el Pleno de los   magistrados y, en realidad, debe resaltarse el carácter inmodificable del   Acuerdo Final, una vez se ha iniciado el trámite del plebiscito.  En este   sentido, es plenamente factible que el Presidente envíe al Congreso el Acuerdo   Final inicializado o suscrito por los negociadores o plenipotenciarios, antes de   la ceremonia solemne de firma del Acuerdo Final por las partes, siempre que no   haya cambios sustanciales en el texto suscrito.    

2. El cese al   fuego como condición previa a la convocatoria del plebiscito    

La sentencia presenta una aparente   contradicción que amerita ser explicada. En la página 281 del texto, dentro del   considerando 104, se lee: “Del hecho que una de las partes en el proceso de   negociación que da lugar al Acuerdo Final sea un grupo armado ilegal, no   puede en modo alguno seguirse que podrán conservar su condición de   alzamiento en armas para la campaña y votación del plebiscito y, en general,   para todas aquellas actuaciones que sigan a la suscripción del Acuerdo Final, en   tanto ello es incompatible con los derechos constitucionales de los ciudadanos y   particularmente con la libertad del elector. La Corte advierte que la   suscripción de dicho Acuerdo, que tiene por objeto la terminación del conflicto   armado, supone el cese de las hostilidades y la renuncia integral y   definitiva a la actividad armada, así como a la amenaza del uso de la   fuerza, como presupuestos para la aceptación por parte de los miembros del grupo   armado ilegal del orden constitucional democrático. Por ende, en la medida en   que la convocatoria del plebiscito es un acto posterior a la suscripción del   Acuerdo Final, la Corte comprende que la ejecución de las campañas y la posible   celebración el plebiscito se ejercerán bajo el supuesto del cese integral y   definitivo del conflicto armado entre el Estado y el grupo armado ilegal   (…)”.  Por su parte, en la página 330, el considerando143.5 se redactó de   la siguiente manera: “Asimismo, la Corte insiste en que una condición   necesaria para la protección de la libertad del elector es evitar que sea   coaccionado para optar por una u otra alternativa frente a la Acuerdo Final. Por   ende, es deber del Estado garantizar que ninguna amenaza, en particular aquella   de carácter armado, limite el ejercicio de dicho libertad. Esto supone, como es   apenas natural, que el grupo armado ilegal con quien se negoció el contenido del   Acuerdo deponga el uso de las armas y de la violencia como paso previo y   obligatorio a la refrendación popular”. ¿Esto querría decir que la Corte   Constitucional exige la entrega de las armas como condición de la convocatoria   del plebiscito?  La respuesta evidentemente es que no. El cese de   hostilidades, la renuncia a la violencia y la deposición del uso de las armas   son expresiones que se refieren al mismo condicionamiento y como tal, son   equivalentes: que no se usen las armas como instrumento de presión al elector.   La utilización de términos distintos en el cuerpo de la sentencia se explica por   la cuestionada práctica de motivar la sentencia de manera extendida y, al final,   incluir un acápite de resumen o síntesis, en el que se corre el riesgo de   contradecir de buena fe lo dicho en la parte motiva. Pero se insiste que, en   este caso, no hay contradicción alguna entre los motivos de la sentencia y el   resumen de la misma, que precede la parte resolutiva.    

En estos términos dejo planteado   mi salvamento parcial y mi aclaración de voto a la sentencia C-379 de 2016.    

Respetuosamente,    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA   VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-379/16    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE   REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION   DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Plebiscito   especial regulado en el Proyecto de Ley bajo revisión no podía tener carácter   vinculante sino respecto del Presidente de la República (Aclaración de   voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE   REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION   DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Lo que regula este   Proyecto de ley es una consulta plebiscitaria sobre los acuerdos de terminación   del conflicto y no sobre si otros órganos distintos al Presidente tienen el   deber de implementarlos (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE   REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION   DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Cuando la   aprobación del plebiscito se considera en el Proyecto de ley revisado como un   mandato de implementación del acuerdo para la terminación del conflicto, que no   solo tiene como destinatario al Presidente sino a los demás órganos del poder   público, se le da a la consulta un inocultable rango de referendo (Aclaración de   voto)    

PLEBISCITO Y REFERENDO-Diferencias  (Aclaración   de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE   REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION   DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-No puede   considerarse como precedente para el presente asunto la sentencia   C-150/15 (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE   REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION   DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-La aprobación del   plebiscito especial regulado en este Proyecto de Ley tiene carácter obligatorio   jurídicamente para el Gobierno Nacional, pues así lo dispone el artículo 104 de   la Constitución, y su cumplimiento es entonces exigible coactivamente por los   medios que dispone el ordenamiento (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE   REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION   DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-La ausencia de   carácter vinculante de la decisión plebiscitaria se aplica a los efectos sobre   otros órganos o ramas del poder público, pero no para el Presidente de la   República respecto de quien la decisión popular es obligatoria   (Aclaración de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE   REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION   DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-El inciso segundo   del artículo 3 debía declararse inexequible pues imponía una obligación   contraria a las características de un plebiscito, como el que pretendía   regularse en la iniciativa (Aclaración de voto)    

Referencia: expediente PE-045    

Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No.   94/15 Senado – 156/15 Cámara  “por la cual se regula el plebiscito para la   refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la   construcción de una paz estable y duradera.”    

Magistrado Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Coincido con esta decisión, pero   aclaro el voto con el debido respeto para precisar las razones por las cuales a   mi juicio el plebiscito especial regulado en el Proyecto de ley bajo revisión no   podía tener carácter vinculante sino respecto del Presidente de la República.     

1. En primer lugar, una de las   características distintivas del plebiscito es que somete a consulta una decisión   política del resorte exclusivo del Ejecutivo, como pueden ser por ejemplo la de   manejo del orden público, o de la ordenación de la administración pública, o de   vigilancia a la enseñanza (CP art 189). Las políticas sobre estos asuntos las   puede diseñar el Presidente de la República, si bien dentro de ciertos límites,   y precisamente por eso se pueden someter a plebiscito. Pues bien, al señalarse   que la aprobación del plebiscito regulado en este Proyecto de ley era vinculante   para los demás órganos del poder público, los cuales debían entonces desarrollar   normativamente los acuerdos si eran aprobados, de algún modo se estaba diciendo   que lo sometido a consulta no sería asunto del resorte exclusivo del Presidente,   sino una política pública que excedería sus competencias y requeriría el   concurso efectivo de otras funciones del Estado (legislativa y constituyente).   No obstante, lo cierto es que no es así, pues el Presidente de la República   tiene competencia constitucional propia para celebrar acuerdos de paz, si bien   no para implementarlos mediante ley o reformas constitucionales, por lo cual lo   que regula este Proyecto de ley es una consulta plebiscitaria sobre los acuerdos   de terminación del conflicto y no sobre si otros órganos distintos al Presidente   tienen el deber de implementarlos.    

2. En segundo   lugar, cuando la aprobación del plebiscito se considera en el Proyecto de ley   revisado como un mandato de implementación del acuerdo para la   terminación del conflicto, que no solo tiene como destinatario al Presidente   sino a los demás órganos del poder público, se le da a la consulta un   inocultable rasgo de referendo. En efecto, la jurisprudencia ha señalado que la   diferencia entre un referendo y un plebiscito es esencialmente que el primero   somete a consulta un proyecto de norma, mientras el segundo consulta una  decisión o política. Cuando en un plebiscito –aunque sea especial,   como el regulado en este acto bajo examen- se entiende incorporado un  mandato de implementación, dirigido no solo al Presidente de la República   sino también al Congreso como órgano legislador y poder de reforma, lo que se   está sometiendo al pronunciamiento popular es precisamente un proyecto de   norma, consistente en un mandato (un mandato de implementación es una   norma), que además sería jurídico pues su carácter de tal se lo está otorgando   su pertenencia al sistema jurídico por estar en una ley estatutaria. Es más, si   la aprobación del plebiscito había de suponer un mandato de implementación   dirigido incluso al poder constituyente derivado (Congreso), para introducir   reformas constitucionales, eso equivalía a darle un poder equivalente al de un   referendo, incluso constitucional, pues solo el poder constituyente –si acaso-   puede darse órdenes a sí mismo. El problema es que este plebiscito no tienen las   mismas  exigencias de participación del referendo constitucional, que exige   ley con mayoría absoluta, control previo al pronunciamiento popular y luego   umbral participativo de una cuarta parte del censo electoral (CP art 378).    

3. Ciertamente, debe tenerse en   cuenta que efectos vinculantes, con el correspondiente mandato de   implementación, se los atribuye a la consulta popular del orden nacional el   artículo 42 de la Ley 1757 de 2015.[351]  Esta previsión fue declarada exequible en la sentencia C-150 de   2015, que controló el Proyecto de ley estatutaria correspondiente. A primera   vista, dado que el plebiscito es una consulta del orden nacional, pareciera que   en virtud suya es posible darle a este plebiscito especial carácter vinculante   respecto de otros órganos, quienes deberían entonces implementar la decisión.   Sin embargo, no puede pasarse por alto que la norma citada (i) habla en general   de la consulta popular, y no en particular del plebiscito, que es una especie   con características propias; (ii) se da en un contexto en el cual la consulta   tiene un umbral de participación de la tercera parte del censo electoral –y el   plebiscito un umbral de participación del 50% del mismo- lo cual lo diferencia   de esta norma; (iii) impone mandatos relativos de implementación, toda   vez que prevé que el órgano correspondiente debe expedir la ley, la ordenanza o   el acuerdo, pero también dispone qué ocurre si no lo hace, pues establece que   puede hacerlo la respectiva autoridad ejecutiva; (iv) finalmente, se observa que   según este mandato relativo de implementación, si el Congreso no expide la   regulación pertinente, puede expedirla el Presidente mediante decreto con fuerza   de ley, lo cual supone que este mandato no alcanza a cobijar al poder de reforma   constitucional, respecto de cuyas actuaciones no versaría la decisión de la   consulta. Por estas razones, no puede considerarse esa decisión como precedente   para el presente asunto.    

4. Desde mi punto de vista, en   casos como este debe hacerse un adecuado balance entre exigencias de   participación y aprobación, por una parte, y poder normativo del instrumento,   por otra. Mientras más participación y porcentaje de aprobación se exija en la   regulación legal o constitucional del mecanismo, mayor amplitud tiene el   legislador para darle poder normativo a la decisión popular. Al margen de lo   cual, es indudable que con independencia de estos aspectos, la aprobación del   plebiscito especial regulado en este Proyecto de ley tiene carácter obligatorio   jurídicamente para el Gobierno Nacional, pues así lo dispone el artículo 104 de   la Constitución, y su cumplimiento es entonces exigible coactivamente por los   medios que dispone el ordenamiento. Por tanto, lo antes dicho sobre ausencia de   carácter vinculante de la decisión plebiscitaria se aplica a los efectos sobre   otros órganos o ramas del poder público, pero no para el Presidente de la   República respecto de quien la decisión popular es obligatoria. En consecuencia,   en mi criterio, el inciso segundo del artículo 3 debía declararse inexequible   pues imponía una obligación contraria a las características de un plebiscito,   como el que pretendía regularse en la iniciativa.    

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

      

SALVAMENTO PARCIAL   DE VOTO DEL MAGISTRADO    

 LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA   C-379/16    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-En relación con la inexequibilidad el inciso segundo del artículo   3, la mayoría erró al estimar el contenido y alcance del principio de soberanía   popular y de participación democrática (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Condicionamiento innecesario del numeral segundo de la parte   resolutiva de sentencia (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Aunque es evidente que la competencia constitucional para convocar   a un plebiscito corresponde exclusivamente al Presidente de la República, de   allí no se sigue, como lo estimó la mayoría, que los efectos de la decisión   popular solo sean vinculantes respecto del Gobierno (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-No resulta consistente, como lo hace la mayoría, reconocer la   vigencia del principio de soberanía popular y simultáneamente circunscribir los   efectos del plebiscito, únicamente al Presidente de la República,   desconociéndose con ello que los demás poderes públicos también derivan su   justificación de la voluntad popular (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Alcance de las consecuencias de la refrendación popular por el que   propugna la mayoría es en extremo limitado (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Lo que debe ser de competencia exclusiva del Presidente de la   República es el objeto del plebiscito, más no el efecto de la decisión   (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Es inviable admitir que se afecte la independencia y autonomía de   los poderes públicos, cuando resulta evidente que la implementación normativa   del Acuerdo Final se llevará a cabo conforme a los procedimientos para la   actividad legislativa que prevé la Carta Política, así como bajo la garantía de   la prevalencia de la Constitución sobre el contenido de dicho Acuerdo   (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Además de basarse en una comprensión inadecuada e injustificada del   principio de soberanía popular, el argumento definido por la mayoría implica una   afectación del principio de participación democrática (Salvamento parcial   de voto)    

Con el respeto acostumbrado hacia   las decisiones de la Corte, salvo parcialmente mi voto respecto de la sentencia   C-379 del 18 de julio de 2016, de la cual fui ponente y en la cual se realizó el   control de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 94/15 Senado –   156/15 Cámara  “por la cual se regula el plebiscito para la refrendación   del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz   estable y duradera.”    

La razón central de este   salvamento de voto parcial consiste en que disiento de la declaratoria de   inexequibilidad del inciso segundo del artículo 3º del PLE, puesto que considero   que la mayoría erró al estimar el contenido y alcance del principio de soberanía   popular y de participación democrática para el caso analizado.  En   contrario, advierto que el reconocimiento adecuado de estos principios llevaba a   concluir, forzosamente, que la expresión del Pueblo convocado en plebiscito es   vinculante para todos los poderes públicos y no solo para el Presidente de la   República, como lo concluyó la mayoría.  Además, también encuentro que los   riesgos planteados por la sentencia frente a la modalidad de vinculatoriedad   expuesta, en términos de afectación del principio de separación de poderes, eran   subsanables a partir de un adecuado entendimiento del margen de independencia y   autonomía de las ramas del poder público, el cual no es incompatible con el   reconocimiento del especial  alcance de la expresión popular realizada   mediante el plebiscito especial.    

Con base en razones similares,   extiendo mi salvamento de voto al condicionamiento previsto en el numeral   segundo de la parte resolutiva de la sentencia, puesto que se muestra   innecesario y contrario a la técnica constitucional de los fallos de   exequibilidad condicionada.  Esto debido a que uno de los asuntos   transversales de la sentencia es, precisamente, reconocer que el Acuerdo Final   carece de un carácter normativo autónomo y que, en consecuencia, la refrendación   popular mediante el plebiscito especial no tiene como efecto introducir   modificaciones al orden jurídico colombiano. Este aspecto es reiterado en   diferentes fundamentos jurídicos de la decisión, precisamente con el propósito   de distinguir conceptualmente entre el mecanismo de participación diseñado por   el legislador estatutario y otros instrumentos, en particular el referendo.    Por ende, no hay lugar a condicionar la norma cuando es evidente que la   naturaleza jurídica del plebiscito es política y en ningún caso normativa.    

Para sustentar esta posición,   expongo los argumentos siguientes:    

1. La mayoría consideró que el   inciso segundo del artículo 3º del PLE, el cual extendía los efectos de la   decisión popular a las demás ramas del poder público y en el ámbito de sus   competencias, respecto de la implementación del Acuerdo, era inexequible.    Fundamentó su decisión, en esencia, en que en tanto el Presidente de la   República tiene la competencia exclusiva para convocar al plebiscito, entonces   no podía valerse de esa facultad para sobreponer sus decisiones políticas a los   demás poderes públicos, sin con ello afectar el equilibrio de poderes y el   sistema de frenos y contrapesos.  El argumento de la mayoría consiste en   identificar un riesgo, según el cual, el Presidente podría utilizar el   llamamiento al Pueblo para imponer sus decisiones políticas, las cuales se   volverían obligatorias e incuestionables para los demás poderes del Estado, en   virtud de su origen popular, y al margen del ejercicio de las competencias   constitucionales de dichas instancias. Por ende, a fin de evitar esta afectación   del principio de separación de poderes, los efectos de la decisión del   plebiscito especial deben ser vinculantes exclusivamente para el Presidente, sin   que se extiendan a las demás ramas del poder público.     

2.  Advierto que este   argumento, aunque en apariencia pareciera acertado, es problemático en términos   de eficacia del principio de soberanía popular, así como frente a la vigencia de   la participación democrática, reflejado en el reconocimiento de los efectos de   la voluntad popular expresada a través de los mecanismos de participación   establecidos en el ordenamiento jurídico.    

Como es bien sabido, el principio   de soberanía popular es una de las bases del Estado constitucional   contemporáneo, el cual se remonta a los aspectos definitorios del Estado liberal   clásico.  El fundamento de la legitimidad y la validez del Estado radican   en el Pueblo, de quien se deriva el poder público, como lo establece claramente   el artículo 3º de la Constitución. Esta fórmula jurídica es heredera de los   postulados básicos del liberalismo político.  Al respecto, John Locke en el   Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil, obra que sirvió de soporte   ideológico a la conformación del Estado liberal en las Américas, afirma   con contundencia que “cuando un número cualquiera de hombres, con el   consentimiento de cada individuo, ha formado una comunidad, ha hecho de esa   comunidad un cuerpo con poder de actuar corporativamente; lo cual sólo se   consigue mediante la voluntad y determinación de la mayoría.”[352]    

Lo que era cierto para el   liberalismo político clásico también lo es ahora.  Al interpretar el   artículo 3º C.P., la Corte ha señalado que “[l]as teorías de la   soberanía nacional y de la soberanía popular pretenden explicar el origen, la   titularidad y el ejercicio del poder, según éste resida en la nación, edificada   con fundamento en las tradiciones y en los rasgos culturales o sociológicos   compartidos por los asociados con unas características generadoras de una   identidad que se construye  con base en el pasado, las costumbres, el   idioma, las creencias y los idearios o aspiraciones comunes. La nación que   condensa todo ese proceso es, necesariamente, un ente abstracto y, como no puede   actuar por sí misma, requiere de representantes elegidos y autónomos que, en   atención al bien común, la interpreten y expresen su parecer. La teoría de la   soberanía popular postula la tesis del poder fraccionado, porque cada uno de los   asociados es titular de una parte de la soberanía, fracción idéntica a la que   pertenece a los restantes miembros del cuerpo político, individualmente   considerados, quienes participan de la soberanía en medida proporcional a la   totalidad de los asociados. El ejercicio de la soberanía es directo por lo que   tiene su fundamento en la democracia directa. El Constituyente colombiano de   1991 se valió de una fórmula mixta al establecer, en el artículo 3º de la Carta   vigente, que “la soberanía reside exclusivamente en el pueblo del cual emana el   poder público” y que “el pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus   representantes”.[353]    

3. La legitimidad política que   otorga la soberanía popular no puede ser fraccionada, puesto que la Constitución   es clara en señalar que la misma fundamenta el poder público, sin hacer   distinciones en el sentido de estipular poderes o instancias estatales que no   tengan su origen y justificación en el Pueblo. Además, tal distinción no es   viable teóricamente, pues la misma supondría necesariamente admitir que existen   poderes instituidos que escapan al origen popular y, por lo mismo, son   superiores a él.     

Esto lleva, del mismo modo, a   considerar obligatoriamente que cuando se está ante un pronunciamiento popular,   los efectos del mismo se extienden a la totalidad del poder público, pues de   otra manera se crearía una excepción a la soberanía misma, que por naturaleza es   indivisible.  Esta cualidad de la soberanía también es clara desde el   origen del proyecto democrático liberal, como lo ejemplifica Jean-Jacques   Rousseau al expresar que la soberanía es indivisible “porque la voluntad es   general, o no lo es; es la del cuerpo del pueblo o solamente de una parte de   él.”[354]    

Por lo tanto, constituiría una   fragmentación de la soberanía si se acepta, como parece hacerlo la mayoría, que   determinada decisión popular está acotada en sus efectos exclusivamente a una   rama del poder, en este caso el Ejecutivo, excluyéndose por completo a las demás   ramas, a pesar que todas ellas derivan su legitimidad política de la voluntad   del Pueblo.    

4. Como lo expresé en la ponencia   original, sin que fuera acogido por la Sala Plena, esta comprobación sobre la   naturaleza del principio de soberanía popular lleva necesariamente a concluir   que es desacertado inferir, como lo hace la mayoría, que los efectos del   plebiscito están restringidos exclusivamente al Gobierno, con exclusión de otros   poderes del Estado.  Aunque es evidente que la competencia constitucional   para convocar a un plebiscito corresponde exclusivamente al Presidente de la   República, de allí no se sigue, como lo estimó la mayoría, que los efectos de la   decisión popular solo sean vinculantes respecto del Gobierno.  Esto debido   a dos tipos de argumentos: uno normativo y otro teórico.     

5. En cuanto a lo primero, el   artículo 104 C.P. determina que los efectos del plebiscito son vinculantes, sin   hacer una distinción respecto de qué autoridades están cobijadas por esta   consecuencia jurídica, de modo que a la Corte no le estaba dado hacer una   distinción en ese sentido. Esto no solo en razón de la regla usual de   interpretación jurídica, según la cual cuando las normas no hacen distinciones,   al intérprete no le corresponde hacerlas, sino específicamente debido a una   necesaria comprensión sistemática de la Constitución, que confiere al Pueblo   soberano la naturaleza de instancia de justificación de todas las ramas del   poder público.    

A este respecto, no resulta   consistente, como lo hace la mayoría, reconocer la vigencia del principio de   soberanía popular y simultáneamente circunscribir los efectos del plebiscito,   previstos en el artículo 104 C.P., únicamente al Presidente de la República,   desconociéndose con ello que los demás poderes públicos también derivan su   justificación de la voluntad popular.    

6. La interpretación sistemática,   que en mi criterio era necesaria para analizar la constitucionalidad del PLE, se   vincula con el segundo argumento, de naturaleza teórica.  A este respecto,   el artículo 3º C.P. determina que la soberanía popular es el fundamento de todos   los poderes públicos, sin que se restrinja únicamente frente al Presidente de la   República.  Por ende, es compatible con la Constitución que el proyecto de   ley haya conferido vinculatoriedad a la decisión popular para las diferentes   ramas del poder, en tanto todos ellos están justificados por la voluntad del   Pueblo.     

Comparto, como lo señala la   sentencia, que lo que se está sometiendo al Pueblo es una decisión política del   Presidente, la cual puede ser avalada o no por el cuerpo electoral.  Sin   embargo, el alcance de las consecuencias de la refrendación popular por el que   propugna la mayoría es en extremo limitado.     

Para la Corte, el mandato que se   deriva de la decisión popular solo vincula al Presidente, lo cual lleva a una   contradicción intrínseca, puesto que también es claro que el gobernante tiene la   competencia constitucional para implementar sus decisiones políticas por sí   solo, en este caso particular el Acuerdo Final como expresión de la política de   manejo del orden público y mantenimiento de la paz, sin necesidad jurídico   constitucional de consultar al cuerpo electoral sobre esa materia.      

Entonces, ¿cuál es el significado,   en términos del derecho constitucional, del aval del cuerpo electoral a la   decisión política del Presidente?  La mayoría considera, en esencia, que la   consecuencia es la legitimidad democrática que logra dicha decisión, así como la   obligación jurídica para el gobernante de adelantar su implementación.    Esta conclusión, aunque importante, es en mi criterio abiertamente insuficiente,   en tanto resta eficacia a la voluntad popular expresada en las urnas, al   conferirle efectos que concurrirían incluso sin la necesidad de convocatoria al   Pueblo.  Esto sobre la base, antes explicada, de la errónea comprensión que   hace la mayoría del principio de soberanía popular.    

7. Como se explica extensamente en   la sentencia, es competencia exclusiva del Presidente de la República la   convocatoria al plebiscito y el mismo solo puede versar sobre el aval a   decisiones políticas que son de su resorte igualmente exclusivo.  Es por   ello que la convocatoria al Pueblo es de carácter eminentemente opcional, pues   es claro que dichas decisiones pueden ser válidamente implementadas, sin   necesidad de la convocatoria a las urnas.  Además, las mismas estarían   soportadas democráticamente en razón de la elección popular del Presidente,   mucho más cuando, como sucede en el caso analizado, la materia de la decisión   política coincide con la agenda de gobierno ofrecida a los electores.  De   la misma manera, el cumplimiento de las decisiones políticas en materia de paz   es un mandato obligatorio para el Presidente, en tanto recae en el ámbito de sus   funciones y en las finalidades esenciales del Estado (Art. 2º CP).    

Por lo tanto, considero que la   real incidencia que tiene la refrendación popular a través del plebiscito está   relacionada con el mandato de implementación que se genera para todos los   poderes públicos, así como la estabilidad temporal de la decisión avalada por el   Pueblo.  Infortunadamente, la mayoría solo acogió el segundo tópico y de   una manera limitada.    

8. Como se explicó en la ponencia   original y no fue aceptado por la mayoría, no es viable concluir, desde una   adecuada perspectiva de la función del principio de soberanía popular, que el   resultado del plebiscito sea vinculante exclusivamente al Presidente.     

En primer lugar, no puede perderse   de vista que, como lo expresa la ponencia, la implementación del Acuerdo Final,   en caso que se logre el favor popular en las urnas, se ejecuta no solo a través   de acciones gubernamentales, sino especialmente mediante medidas de índole   normativa. Dado el carácter ascendente del modelo democrático y el principio de   división de poderes, resulta inviable que el Jefe de Estado lleve a cabo   actuaciones que excedan sus competencias constitucionales para cumplir con el   mandato político del Pueblo. Además, se desconocería el principio de   colaboración armónica sobre el que se funda la Constitución de 1991. Y más que   ello, se vulneraría el núcleo del principio de soberanía popular, según los   términos expuestos. Es importante precisar que lo que debe ser de competencia   exclusiva del Presidente de la República es el objeto del plebiscito, que debe   ser una decisión política fundada en sus facultades constitucionales, más no el   efecto de la decisión, que de ser necesario tendrá que ser desarrollada por las   autoridades correspondientes.    

A partir de esta comprobación,   encuentro que es contradictorio admitir, de un lado, que la decisión del Pueblo   es vinculante, como lo estipula expresamente el artículo 104 C.P., pero del otro   que los efectos de la decisión popular son limitados, puesto que no inciden en   la conformación de deber alguno de expresión normativa.  En otras palabras,   lo que sostiene la mayoría es que el  Pueblo es soberano, pero solo   relativamente, pues su incidencia cuando se le convoca en plebiscito es   limitada, en tanto solo vincula a quien lo convoca, pero los demás poderes   públicos quedan investidos de un poder incluso mayor que los del Pueblo, en   tanto podrían negarse a implementar la decisión refrendada por el cuerpo   electoral.  Una tesis de este sentido es incompatible con los postulados   teóricos básicos del constitucionalismo, lo que motivó a que en la ponencia   original defendiera un argumento en sentido contrario.    

En segundo lugar, reconozco que   podría afirmarse, como lo hace la mayoría, que reconocer la vinculatoriedad de   la decisión popular en los términos que he propuesto, tiene como consecuencia   una modificación de las facultades constitucionales de los poderes constituidos,   al imponerles la obligación de acatar el mandato político. Al respecto debe   decirse que la obligación de los representantes de acatar el mandato del Pueblo   soberano existe en todo momento por disposición de la Constitución, fundada en   la soberanía popular de la “cual emana el poder público”. Además, dado que el   plebiscito consulta una decisión política, las autoridades públicas tienen la   potestad de acoger la formula normativa que se ajuste tanto a la voluntad del   Pueblo expresada en plebiscito, como al ordenamiento jurídico y a las   necesidades sociales y políticas del Estado colombiano. Así que para la   concreción normativa del mandato político el Legislador puede elegir la opción   regulatoria que desarrolle de mejor manera la voluntad de los ciudadanos. Así,   en este escenario se garantiza una expresión adicional y reforzada del modelo   democrático, pues en el Congreso debe existir un debate político para elegir la   opción que se ajuste al mandato recibido.     

9.  Es por esta razón que   advierto que el argumento planteado por la mayoría, según el cual la   delimitación de los efectos del plebiscito respecto del Presidente se muestra   necesario en términos de protección del principio de separación de poderes, es   desacertado.    

Sobre este particular debe   partirse de identificar cuáles son los efectos del plebiscito, que como lo   explica la ponencia son de índole político y no normativo directo.  Ello   quiere decir que en razón de la votación favorable del plebiscito no se modifica   el orden jurídico, puesto que el mandato del Pueblo es exclusivamente político.    Por ende, lo que reciben los poderes públicos es un deber de implementación, con   el fin de transformar en derecho positivo los contenidos de la decisión política   sometida a plebiscito, los cuales tienen la forma propia de una política   pública.  Es decir, el contenido del mandato ciudadano a los poderes   públicos es de desarrollo posterior, el cual se ejecutará conforme con las   reglas que prevé la Constitución para la producción normativa.    

Esto es plenamente identificable   para el caso del PLE.  En efecto, el mismo texto del artículo 3º del   proyecto de ley es explícito en vincular dicho carácter obligatorio a la   vigencia de las competencias constitucionales de los diferentes poderes, de   manera tal que el mandato de implementación, en caso que la refrendación popular   resultase favorable, debe obligatoriamente canalizarse a través de las vías   institucionales y previamente definidas en la Carta.  Esto significa, para   el caso concreto, que la obligatoriedad de la implementación se reduce a un   mandato político, que se desarrolla conforme a las reglas y procedimientos que   la Constitución prescribe para el funcionamiento de los poderes del Estado.    

Advierto, en ese orden de ideas,   que no es correcto afirmar que la vigencia de un mandato político de esta   naturaleza cercene la independencia y autonomía de los poderes públicos, en   particular del Congreso.  La imposición del deber de implementación   precedido de la expresión de la voluntad del Pueblo soberano, debe entenderse en   su cabal sentido, esto es, en la obligación política (pues del plebiscito no se   derivan consecuencias normativas) de regular bajo los cauces constitucionales   una respectiva materia, en el caso analizado el Acuerdo Final en cuanto política   pública del Presidente.  Esta labor de implementación, como es apenas   natural, estará guiada por las reglas constitucionales propias de la producción   de disposiciones jurídicas positivas.    

Asimismo, dentro de este proceso   de desarrollo normativo, los distintos poderes del Estado tendrán como función   garantizar el principio de supremacía constitucional, el cual se traduce para el   caso analizado en la necesidad de compatibilizar los contenidos del Acuerdo con   la Constitución, dándose en toda circunstancia prevalencia a esta.     Así, considero que es inviable admitir que se afecte la independencia y   autonomía de los poderes públicos, cuando resulta evidente que la implementación   normativa del Acuerdo Final se llevará a cabo conforme a los procedimientos para   la actividad legislativa que prevé la Carta Política, así como bajo la garantía   de la prevalencia de la Constitución sobre el contenido de dicho Acuerdo.     

Inclusive, si se llevara al   extremo el argumento decidido por la mayoría, entonces cada vez que la misma   Constitución determina la obligación del Legislador de regular determinada   materia, asuntos que están sometidos a la reserva material de ley, entonces se   afectaría la autonomía e independencia del Congreso, al imponérsele regular   dicho tópicos.  Un razonamiento de esta naturaleza carece de todo sustento   constitucional.     

Advierto, de la misma manera, que   el argumento de la mayoría parte de una premisa equivocada acerca del carácter   vinculante del plebiscito.  La índole de la decisión popular, como se   expone en la sentencia, es de naturaleza esencialmente política, no normativa.    Esto quiere decir que el mandato de implementación a los poderes públicos en   manera alguna significa la imposición de texto o contenido alguno, sino   simplemente el deber de desarrollar normativamente el Acuerdo Final.  Por   ende, no existe el riesgo que el Presidente utilice la convocatoria al Pueblo   para desconocer los demás poderes públicos, puesto que incluso la aprobación del   plebiscito no los condicionaría en el ejercicio de sus funciones.  En otras   palabras, como lo expuse en la ponencia original, la existencia de un mandato   político de implementación en nada altera las competencias constitucionales de   los poderes públicos. Esto debido a que simplemente adquieren en virtud del   mandato popular un deber de acción, que se cumple mediante las reglas   constitucionales prestablecidas.    

10.  De otro lado, además de   basarse en una comprensión inadecuada e injustificadamente limitada del   principio de soberanía popular, el argumento defendido por la mayoría implica   una afectación del principio de participación democrática.  Esto debido a   que reduce el ámbito de operatividad de la decisión popular en el plebiscito, en   contraposición con el hecho que el mencionado principio es uno de los ejes   estructurales del Estado constitucional.     

No es necesario insistir en las   múltiples decisiones de la Corte que han afirmado que la participación es uno de   los elementos axiales de la Constitución.  Lo propio y evidente del modelo   democrático de ejercicio del poder político es que el titular de la soberanía y,   por lo mismo, la máxima instancia de validación del ejercicio de dicho poder,   sea el Pueblo.  Esto implica que los efectos de las expresiones de voluntad   deban estar dotadas de la mayor eficacia e incidencia posible.    

Es por esta misma razón que su   llamamiento a las urnas es tan importante y no puede, en consecuencia,   restársele artificialmente su valor cuando la voluntad popular se ha conducido   por las vías institucionales.  En la sentencia se hace un estudio   comprehensivo, al cual me remito, en el sentido que la participación de los   individuos en las decisiones que los afectan no es nada distinto que el   reconocimiento de la importancia superior que tiene la manifestación popular en   la conformación del poder político.    

Por ende, la convocatoria al   Pueblo para que exprese su opinión sobre los asuntos más transcendentales para   la vida de la Nación, es un acto de la mayor significación y que debe tener   también los efectos que le son predicables.  A mi juicio, se restringe   injustificadamente la participación de los ciudadanos, cuando las consecuencias   de la decisión popular excluyen a determinados poderes públicos, los cuales,   como expliqué en apartado anterior, terminan en la práctica en una posición de   mayor jerarquía que el poder soberano que emana del Pueblo.     

Debo insistir que, dentro del   Estado constitucional, la postura que defiendo no ofrece riesgos para la   independencia y la separación de los poderes públicos.  En efecto, la   sentencia es clara en concluir que la expresión de la voluntad popular no puede   realizarse por otras vías diferentes a la que la misma Constitución establece.    A su vez, para el caso particular del plebiscito, el mandato que se origina de   dicha voluntad es político y su materialización normativa es un acto posterior y   sometido a las condiciones que también prevé la Carta Política. En ese orden de   ideas, estas cautelas son suficientes para el mantenimiento de la separación y   balance entre los poderes.  Otorgar, bajo esa perspectiva, carácter   vinculante a la decisión del Pueblo respecto de las distintas instancias del   Estado, garantiza adecuadamente el principio de participación democrática y no   incide en los procedimientos y condiciones para el funcionamiento de dichas   instancias.    

11. Conforme a los argumentos   planteados, considero que no había lugar a declarar la inconstitucionalidad del   inciso segundo del artículo 3º del PLE, más aun cuando esta previsión del   legislador estatutario establecía la misma condición que he defendido en este   salvamento parcial de voto, referida a que la labor de implementación a cargo de   los poderes constituidos se realizaría con apego a sus competencias   constitucionales.   La opción de decisión de la mayoría, por lo tanto,   terminó por reducir sin una justificación suficiente uno de los pilares mismos   del sistema democrático, como es la participación de los ciudadanos, cuyos   efectos no son meramente formales, sino que son expresión legítima y directa del   poder soberano sobre el que se sustenta el aparato estatal.    

12. Con base en consideraciones   similares, advierto que el condicionamiento de que trata el numeral segundo de   la parte resolutiva no debió haberse previsto, en tanto es contrario a la   técnica constitucional de las sentencias de exequibilidad condicionada y,   además, se muestra materialmente innecesario.    

12.1. En cuanto a lo primero, la   exequibilidad condicionada se aplica cuando respecto de una misma disposición   existen diversas normas que surgen de su interpretación, siendo alguna o algunas   de ellas constitucionales y otras no, aunque todas ellas plausibles o razonables   desde el entendimiento del texto legal correspondiente. Por ende, le corresponde   a la Corte definir como obligatorias las comprensiones del precepto que se   ajustan a la Carta Política.    

En el caso analizado, la sentencia   es clara en señalar que los efectos del plebiscito son políticos y no   normativos, para lo cual presenta una larga serie de argumentos a los cuales me   remito.  Estas razones restaban toda fuerza a la interpretación planteada   por algunos intervinientes, en el sentido que el plebiscito incorporaría el   Acuerdo Final como norma jurídica al ordenamiento colombiano.  Ante la   claridad en la naturaleza jurídica de dicho mecanismo de participación, las   interpretaciones alternativas que le daban los mismos efectos de un referendo   constitucional no era ni razonables, ni plausibles.  De allí que la   declaratoria de exequibilidad condicionada resultase improcedente, pues la misma   solo es posible respecto de opciones hermenéuticas que se deriven razonablemente   de la norma analizada y no de aquellas que, como sucede en el presente caso, se   oponen diametralmente a la naturaleza jurídica del instituto analizado, esto es,   del plebiscito como mecanismo de participación ciudadana.    

12.2. Con base en la misma razón,   el condicionamiento planteado era innecesario, en tanto la sentencia define con   claridad el alcance de la decisión popular derivada de la convocatoria a   plebiscito, así como las diferencias entre este mecanismo y otros, en especial   el referendo.  Así, no era menester reafirmar en la parte resolutiva, a   través de un condicionamiento, un asunto suficientemente dilucidado en el fallo,   más aun si se tiene en cuenta que otras comprensiones diferentes del plebiscito,   en particular aquella que le otorga un efecto normativo directo e inmediato, son   por completo ajenas a tal mecanismo.    

13.  En conclusión, considero   que existían suficientes razones para declarar la exequibilidad del inciso   segundo del artículo 3º del PLE, las cuales permitían el doble propósito de   otorgar el alcance que la Constitución confiere a la soberanía popular y, a su   vez, preservar a la autonomía e independencia de los poderes públicos. Estos   argumentos fueron planteados en la ponencia original pero no fueron aceptados   por la mayoría, la cual, amparada en la presunta necesidad de conjurar un riesgo   que se ha demostrado es inexistente, limitó injustificadamente los efectos de la   participación ciudadana.    

Adicionalmente, el   condicionamiento a diferentes apartados del proyecto de ley, no resultaban   necesarios puesto que no hacen nada distinto que reafirmar lo que es propio de   la naturaleza jurídica del plebiscito.  Antes bien, tales opciones de   decisión, en mi criterio, generan más inconvenientes de los que intentan   solucionar, puesto que otorgan, sin fundamento alguno, condición de   razonabilidad a aquel entendimiento del plebiscito como acto de transcendencia   normativa directa, del cual carece por completo.    

En tanto estas razones no fueron   acogidas por la mayoría de los integrantes de la Corte, salvo parcialmente el   voto en el asunto de la referencia.     

Estos son los motivos de mi   disenso parcial.    

Fecha ut supra.    

LUIS ERNESTO VARGAS   SILVA    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

 A LA SENTENCIA   C-379/16    

PLEBISCITO   PARA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA- Incorporación de reflexiones   inconexas sobre la participación política de los servidores públicos (Aclaración   de voto)    

PLEBISCITO   PARA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA   CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Constitucionalidad de las reglas   sobre los procedimientos de convocatoria y votación de los servidores públicos   (Aclaración de voto)    

Referencia:    expediente PE-045    

Revisión de   constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 94/15 Senado – 156/15   Cámara “por la cual se regula el plebiscito para la   refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la   construcción de una paz estable y duradera. ”    

Magistrado ponente:    

LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

La aclaración de voto en el caso examinado se contrae a   lo siguiente:    

Aunque comparto la   decisión que se adopta en la sentencia C-379 de 2016, he considerado necesario   aclarar mi voto, respecto a la temática sobre la participación política de los   servidores públicos, habida cuenta que en apartes distintos a la ratio decidendi   se incorporan reflexiones inconexas que en gran medida distan de lo que en el   debate del proyecto precisamente se aprobó en lo concerniente al punto. Es por   ello que hago mías las reglas que sobre el particular se sentaron en el acápite   respectivo (144.3) párrafos, cuarto al décimo.    

“La segunda de las   reglas del artículo 2o  es la que permite a los servidores públicos que deseen hacer campaña en el   plebiscito especial, debatir, deliberar y expresar pública y libremente sus   opiniones o posiciones frente al Acuerdo Final. A juicio de la Corte, esta norma   es exequible, en la medida en que la participación en el plebiscito especial es   un asunto que se inserta en los derechos generales de participación, de los que   también gozan los servidores públicos, sin que pueda considerarse como una   modalidad de participación en partido o movimiento político, o en controversias   políticas, restringida en los términos del artículo 127 CP. Sin embargo, en   razón de la necesidad de conservar los principios de imparcialidad en el   ejercicio de la función pública y neutralidad estatal frente a la ejecución de   los mecanismos de participación ciudadana, los servidores públicos adscritos a   los organismos de control, la Rama Judicial, los organismos de seguridad y la   organización electoral también están excluidos de la posibilidad de realizar   campañas dentro del plebiscito especial. Adicionalmente, los servidores que   tendrían prohibido deliberar públicamente sobre este mecanismo de participación   son los integrantes de la Fuerza Pública, pero en virtud de la proscripción de   deliberación contenida en el artículo 219 CP. (Subrayas agregadas).    

Sobre este   particular, se resalta que son estas mismas categorías de servidores públicos a   los que refiere el artículo 127 CP., como aquellos a los que se restringe la   participación en política. A pesar que en el caso analizado se demuestra que   el Acuerdo Final no es un asunto de índole partidista y, por ende, su   apoyo o rechazo no es una expresión de participación en política, en todo caso   la protección de los principios de la función pública antes mencionados exige,   desde la perspectiva constitucional, la exclusión de dichos servidores de las   campañas, a efectos de garantizar la independencia y autonomía en ejercicio de   sus funciones, en particular las que ejercen frente al desarrollo de los   mecanismos de participación ciudadana. (Subrayas   agregadas).    

Sin embargo,   también se resalta que la facultad de los servidores públicos de participar en   las campañas a favor o en contra del plebiscito especial no es omnímoda. En   contrario, debe satisfacer precisos límites, relativos a que dichas campañas (i)   cumplan con las condiciones estatutarias para adelantar las campañas, incluidas   en las normas estatutarias y en particular en los artículos 34 y 35 de la Ley   1757 de 2015; (ii) están cobijadas por la restricción contenida en el inciso   cuarto del artículo 2 o del PLE, que prohíbe el uso de bienes del   Estado o recursos del Tesoro Público; y de una manera más general, (iii) deberán   acatar estrictamente con las directrices impuestas por la organización   electoral, encabezada por el Consejo Nacional Electoral, dispuestas en ejercicio   de las funciones que frente a los mecanismos de participación ciudadana le   otorga la Constitución y la ley. Ello con el fin de dar estricto cumplimiento a   los principios de la administración pública, así como la participación en   condiciones de igualdad, equidad, proporcionalidad e imparcialidad. Esto en los   términos del numeral cuarto del artículo 2o  del PLE: (iv) están vinculadas por las regulaciones sobre divulgación del   Acuerdo Final y su distinción respecto de actividades propias de promoción del   mismo, según se regula en el artículo 5o del PLE.    

Adicionalmente a   estos requisitos, la Corte evidencia que las campañas deben estar estrictamente   concentradas en las diferentes posturas frente a la refrendación del Acuerdo   Final, sin que puedan usarse para promover un partido o movimiento político   particular o apoyar candidaturas a cargos de elección popular, puesto que en ese   escenario se infringiría la prohibición de participación en política de que   trata el artículo 127 CP. Por ende, se condiciona la exequibilidad de la norma   estudiada, en ese sentido. Con todo, también se aclara que dicho   condicionamiento en modo alguno significa que los partidos y movimientos no   puedan participar en las campañas, sino solamente que tienen prohibido valerse   de las mismas para promover causas partidistas y, en particular, candidaturas a   cargos de elección popular.    

Por último, la   regla que impide el uso de bienes o recursos públicos para las mencionadas   campañas es constitucional en tanto va en la dirección de garantizar la equidad   y el libre debate democrático entre las diferentes opciones de los ciudadanos   frente a la refrendación del Acuerdo Final. Dicha exequibilidad se extiende a la   expresión ” distintos a aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a   todos los servidores’, cuestionada por distintos intervinientes. En este caso no   resulta aplicable el precedente expuesto por la Corte en el caso de la   denominada Ley de Garantías Electorales, utilizado para el caso de la campaña de   reelección presidencial inmediata, actualmente derogada, puesto que en el   presente asunto el uso excepcional y limitado de dichos recursos no está   dirigido a satisfacer los intereses específicos de una aspiración personal de   elección a un cargo público, sino a facilitar la ejecución de un mecanismo de   participación ciudadana y respecto de un asunto de interés general, como es el   escrutinio ciudadano sobre el Acuerdo Final. Sin embargo, esta opción está   sometida a estrictos límites, relacionados con (i) la imposibilidad de modificar   las partidas presupuéstales ya dispuestas conforme al régimen aplicable; (ii) la   obligatoriedad de mantener el cabal y continuo funcionamiento de las   instituciones y tareas estatales; y (iii) la absoluta prohibición de coacción o   direccionamiento en el sentido del voto o en la participación en campañas,   respecto de los servidores y contratistas del Estado”.    

En síntesis, según   entiendo, (i) a los servidores públicos que se desempeñen, en la Rama Judicial,   en los órganos electorales, de control y seguridad, les está prohibido hacer   campañas sin perjuicio de ejercer libremente su voto sin que en modo alguno les   esté permitido asumir pública o privadamente posturas tendientes a inducir   directa o indirectamente a sus subordinados o contratistas a pronunciarse en   algún sentido, (ii) Los miembros de la fuerza pública en servicio activo tienen   la restricción de que trata el artículo 219 constitucional, (iii) Sobre los   restantes servidores públicos que sí podrían promover el plebiscito, en todo   caso, gravita la prohibición de utilizar su poder subordinante para intentar   incidir de algún modo en la inclinación del voto de sus dependientes, (iv) En lo   que toca con la regla que impide el uso de bienes esta solo podría válidamente   excepcionarse si los adeptos y opositores tienen igual garantía para su   disposición.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA   MARTELO

  Magistrado    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-379/16    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Competencia del legislador para modificar los mandatos   constitucionales relacionados con el diseño de los mecanismos de participación   ciudadana (Salvamento parcial de voto)    

PRINCIPIO DE PARTICIPACION DEMOCRATICO-Faceta expansiva no se traduce   en crear más mecanismos de participación, sino en un mayor y mejor uso de los   existentes  (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Inciso cuarto del artículo 2 ha debido condicionarse en el sentido   de precisar que la determinación del umbral de aprobación debía también   contemplar la posibilidad del voto en blando (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-El parágrafo del artículo 2 también debió haberse condicionado en   el sentido de incluir la campaña por el voto en blanco (Salvamento parcial de   voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-La sentencia debió decir explícitamente que la prohibición de   expresar públicamente la opinión y en general el sentido del voto también cobija   a los empleados de la rama judicial y de los órganos electorales, de control y   de seguridad, como se dijo expresamente para los miembros de la Fuerza Pública   (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Se debió declarar la inconstitucionalidad del aparte del artículo 2   que permite a los servidores públicos usar bienes del Estado o recursos del   Tesoro Público para hacer campaña (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Participación mediante la abstención activa y el voto en blanco   cuando se fijan umbrales para el plebiscito (Salvamento parcial de voto)    

ABSTENCION ACTIVA-Jurisprudencia constitucional (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Voto en blanco como forma de expresión política (Salvamento   parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Prohibición para la fuerza pública, los empleados de la rama   judicial, los órganos electorales, de control y de seguridad de expresar   públicamente su opinión y el sentido de su voto (Salvamento parcial de   voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Uso de bienes del Estado en igualdad de condiciones   (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-La norma tal como está redactada, en cuanto al uso de bienes del   Estado o recursos del tesoro público en las campañas por el “si” y por el “no”   en igualdad de condiciones para todos los servidores, es demasiado amplia y no   permite establecer cuáles son los bienes o recursos que se pueden usar y cuáles   no (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-La imposibilidad de definir cuáles son los bienes y recursos del   Estado que se permite usar en igualdad de condiciones genera potenciales   ventajas para unos servidores, lo que a todas luces rompe el equilibrio que el   estado tiene el deber de garantizar en procesos de participación directa   (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Posible cambio en la relación contractual entre el Estado y los   medios de comunicación para informar a las personas sobre el contenido del   Acuerdo Final (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-En relación con los literales d, e y f del artículo 5 que   establecen la concesión gratuita de 5 minutos diarios en espacio prime time  para la divulgación del Acuerdo Final, la Corte debió estudiar si el límite de   las facultades del Gobierno de inspección y vigilancia del espacio   electromagnético le permitía cambiar las condiciones de sus contratos de   concesión (Salvamento parcial de voto)    

LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto (Salvamento parcial de voto)    

LIBERTAD DE EMPRESA-Límite se encuentra en la dirección estatal de la   economía, que tiene como finalidad la satisfacción del interés general   (Salvamento parcial de voto)    

CONTRATO DE CONCESION-Elementos (Salvamento parcial de voto)    

CONTRATO DE CONCESION-Modificación unilateral (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Era preciso que esta Corporación estudiara si los numerales d, e y   f del artículo 5 implicaban una intervención del Estado admisible que modificaba   de forma unilateral los contratos de concesión que había pactado con los   operadores de radio comercial, comunitaria y de televisión que afectaba las   condiciones de ese contrato (Salvamento parcial de voto)    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE REGULA EL PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL   ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ   ESTABLE Y DURADERA-Era preciso que esta Corporación estudiara si la modificación de   los contratos de concesión requería de una compensación o una indemnización en   los términos legales y de la jurisprudencia vigente, o si los contratos   contenían cláusulas que permitían que el Estado usara cinco minutos en prime   time durante un mes y medio para explicar el Acuerdo Final sin compensación,   con el objetivo de garantizar el derecho a la información de los ciudadanos   (Salvamento parcial de voto)    

Referencia: expediente PE-045    

Control constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria No. 94/15 Senado – 156/15   Cámara “por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo   final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y   duradera”.    

Magistrado Ponente:    

Luis Ernesto Vargas Silva    

1. Con el acostumbrado respeto por   las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones   que me conducen a salvar parcialmente mi voto en la decisión adoptada por   la mayoría de la Sala Plena, en sesión del 18 de julio de 2016.    

Para mayor claridad, desarrollaré   el presente salvamento parcial de voto alrededor de 5 ejes temáticos, a saber:   (i) la competencia del Legislador para modificar los mandatos constitucionales   relacionados con el diseño de los mecanismos de participación ciudadana; (ii) la   participación mediante la abstención activa y el voto en blanco; (iii) el   artículo 127 de la Constitución y la posibilidad para los empleados de la rama   judicial, de los órganos electorales de control y de seguridad de manifestar   públicamente su opinión y el sentido de su voto; (iv) el uso de bienes de la   Nación y recursos del Tesoro Público por parte de servidores públicos para hacer   campaña; y (v) el posible cambio en las condiciones del contrato de concesión   entre el Estado y los concesionarios de canales de radiodifusión y televisión   para informar sobre el contenido del Acuerdo Final.    

Al desarrollar cada uno los asuntos   antes mencionados, primero, haré referencia a los artículos contenidos en el   proyecto de ley estatutaria, con exclusión de los casos en que mi opinión se   refiera a las consideraciones de la parte motiva que tengan incidencia en la   parte resolutiva. Segundo, explicaré brevemente el análisis de   constitucionalidad que realizó la Sala Plena, y por último indicaré las razones   de mis reparos.    

La competencia del Legislador   para modificar los mandatos constitucionales relacionados con el diseño de los   mecanismos de participación ciudadana    

2. El fundamento constitucional de   toda la sentencia gira en torno a la participación democrática, como eje axial   de la Carta Política y su expresión a través del plebiscito. En la providencia   se reitera que conforme con dicho principio los ciudadanos tienen derecho a   participar activamente en la toma de decisiones colectivas sobre asuntos de   interés nacional, para lo cual la Constitución prevé diferentes mecanismos de   participación, uno de ellos el plebiscito; y la constitucionalidad de su   regulación mediante ley estatutaria depende de que se ajuste al contenido del   principio de participación democrática. En relación con el contenido de este   principio, se señaló que éste se expresa en cuatro facetas: esencial,   trasversal, universal y expansiva “que obligan a que en los diferentes   escenarios de la vida social se permita a las personas participar en las   decisiones que las afectan”[355],   por lo cual tiene una relación directa con el principio de soberanía popular.    

A su vez, se afirmó que la   manifestación del derecho-deber de participación debe darse a través de los   canales contemplados en la Constitución para el efecto, con el objetivo de “auscultar   la genuina voluntad popular, dentro de un marco respetuoso de los derechos de   las minorías”[356].   Es decir, que el ejercicio de la soberanía popular debe respetar las formas que   la Constitución prevé para evitar que ésta sea tiránica, las que operan como   presupuesto para la eficacia material del modelo democrático. En consonancia con   este principio, se insistió en que los ciudadanos tienen el derecho a participar   en las decisiones que los afectan, mediante los diferentes mecanismos de   participación ciudadana.    

3. En relación con dicho punto, la   decisión reiteró la posición mayoritaria de esta Corporación, sentada en la   sentencia C-150 de 2015[357],  que declaró la constitucionalidad de la consulta popular de origen ciudadano y   sostiene que los mecanismos de participación ciudadana consignados en la   Constitución no son taxativos y que el Legislador tiene la competencia de crear   mecanismos adicionales. En ese sentido, en esta providencia se dijo que los   mecanismos de participación ciudadana establecidos en la Constitución “no   agotan las posibilidades existentes en esta materia”[358]  y “en atención al carácter expansivo de la democracia y a la condición de   mandato de optimización del principio de participación, es posible desarrollar   otros instrumentos que hagan realidad el compromiso constitucional de promover,   en la mayor medida posible, la incidencia de los ciudadanos en las decisiones   que los afecten”[359].   En esta línea, se afirmó que con fundamento en esa facultad se adoptaron las   reglas especiales para el desarrollo de referendos constitucionales en la Ley   1745 de 2014 y la consulta popular de iniciativa ciudadana en la Ley 1757 de   2015.    

4. Como lo expresé en el   salvamento parcial de voto de la sentencia C-150 de 2015[360],  a mi juicio, los artículos 103, 104 y 105 Superiores disponen unas reglas que   constituyen un límite a la libertad de configuración del Legislador, y por lo   tanto la Constitución impide que se creen modalidades diferentes para ejercer la   participación. Por ejemplo, la consulta de iniciativa ciudadana creada por la   Ley 1757 de 2015 desnaturaliza la consulta popular, toda vez que la Constitución   sólo prevé la iniciativa a cargo del Presidente, gobernadores y alcaldes.   Entonces, la posibilidad de que otros actores diferentes a los contemplados en   la Constitución tengan la facultad de iniciar una consulta popular modifica   reglas constitucionales y desconoce la voluntad del constituyente.    

De otra parte, el fallo señaló que   la Ley 1745 de 2014 acogió otras formas de participación, en aplicación de las   facetas expansiva y universal del principio democrático. Yo no comparto esa   posición, toda vez que la Ley 1745 de 2014 no consagra nuevos mecanismos de   participación, sino que establece las reglas para el desarrollo de referendos en   el caso de un acuerdo de paz para la terminación del conflicto. Por lo tanto, la   norma desarrolla reglas alrededor de un  mecanismo contemplado en el   artículo 103 de la Constitución, no crea uno adicional.    

5. Ha de resaltarse   que el marco constitucional establece que el Congreso tiene a su cargo la   función de adoptar libremente normas que expresen la visión de las mayorías,   siempre que ésta se ejerza dentro de los términos de la misma norma superior.    Así pues, el control que hace la Corte Constitucional de las leyes es un control   de límites, pues de un lado no admite definiciones que contraríen la estructura   constitucional o vulneren valores, reglas, principios o derechos reconocidos en   la Carta[361],   y de otro, no está facultada para desconocer el pluralismo político y la   alternancia de diferentes políticas.    

En este contexto, considero que la   enumeración de los mecanismos del artículo 103 es taxativa y consigna las   formas posibles mediante las que los ciudadanos pueden participar de forma   directa en las decisiones que les atañen. De este modo, el voto, el plebiscito,   el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa   y la revocatoria del mandato son los mecanismos que el constituyente dispuso   como las formas de participación en nuestro pacto democrático y constituyen un   límite para el Legislador. Así pues, admitir nuevos mecanismos desconoce que   los artículos 103 a 106 constitucionales comprenden reglas claras y completas   que establecen los límites en relación con el catálogo de formas de   participación, los efectos de cada uno de éstos y delegan en la ley el   establecer las reglas que los rigen. No obstante, comparto la visión reiterada   en esta sentencia que afirma que el margen de configuración del Legislador para   establecer las reglas que desarrollan esos mecanismos es amplio[362].    

6. Cabe aclarar   que el hecho de que considere que los mecanismos de participación sólo   corresponden a los contemplados en el artículo 103 constitucional no quiere   decir que no comparta plenamente que la Constitución de 1991 está fundada sobre   la activa participación del pueblo en la toma de decisiones sobre su futuro y   que en desarrollo de esto el artículo 40 Superior consagra el derecho a   conformar, ejercer y controlar el poder político y el artículo 258 el deber de   ejercer dicha participación mediante el voto, así como el deber del Estado de   garantizarlo. Sin embargo, no considero que dicho principio, y en específico su   característica expansiva, necesariamente implique que su satisfacción se trate   de contemplar más formas de participación, sino considero que lo que dicta ese   principio es que las formas previstas se usen en mayor medida. Desde mi   perspectiva, los mecanismos actuales constituyen el límite constitucional,   tienen unos efectos específicos y deben ser usados de forma exponencial en la   medida en que contribuyan a la realización de la democracia y a construir una   sociedad que participa activamente en las decisiones de trascendencia de forma   directa y no sólo mediante la delegación en los representantes políticos. En   otras palabras, a mi juicio la faceta expansiva del principio de   participación democrático no se traduce en crear más mecanismos de   participación, sino en un mayor y mejor uso de los existentes.    

La   participación mediante el voto en blanco, el artículo 127 de la Constitución y   la restricción para expresar públicamente la opinión y el sentido del voto y el   uso de bienes y recursos del Estado para hacer campaña    

7. El artículo 2 del PLE establece   las reglas especiales para la refrendación del acuerdo final para la terminación   del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, específicamente   en relación con los procedimientos de convocatoria y votación. La Corte declaró   exequible dicha disposición “en el entendido de que la campaña del   plebiscito no podrá incorporar contenidos que promuevan un partido, movimiento   político o grupo significativo de ciudadanos, o que se relacionen con la   promoción de candidaturas de ciudadanos a cargos de elección popular”.    

La norma comprende diferentes   reglas jurídicas: (i) los numerales primero y segundo se refieren a las reglas   para la convocatoria del plebiscito y sobre el pronunciamiento previo del   Congreso; (ii) el numeral tercero establece que la aprobación del plebiscito   requiere de un umbral aprobatorio de una cantidad equivalente o mayor a 13% del   censo electoral; (iii) el numeral cuarto se refiere a los principios y reglas   que rigen las campañas por el “si” y por el “no”, la posibilidad de que los   servidores públicos que deseen hacer campaña a favor o en contra puedan debatir,   deliberar y expresar pública y libremente sus opiniones y posiciones frente al   plebiscito y la prohibición de utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro   Público “distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a   todos los servidores”; (iv) el numeral quinto establece la posibilidad de   que los colombianos residentes en el exterior voten; y (v) el parágrafo reconoce   la igualdad de deberes, garantías, espacios y participación en medios y   mecanismos para las campañas del “si” y del “no”.    

8. En el análisis de este artículo   me aparto parcialmente de las consideraciones y la decisión mayoritaria de la   Sala Plena en tres puntos. Primero, estimo que el inciso cuarto del artículo 2   del PLE ha debido condicionarse en el sentido de precisar que la determinación   del umbral de aprobación debía también contemplar la posibilidad del voto en   blanco. Es decir, el Legislador, al establecer el umbral aprobatorio como una de   las reglas que rigen el plebiscito ha debido garantizar la manifestación del   voto en blanco, como la expresión democrática legítima de aquellos ciudadanos   que defienden la abstención activa en relación con la votación popular del   plebiscito, para proteger el desacuerdo con las opciones planteadas y su efecto   político de legitimación. En consecuencia, el parágrafo del artículo también   debió haberse condicionado en el sentido de incluir la campaña por el voto en   blanco. Segundo, considero que la sentencia debió decir explícitamente que la   prohibición de expresar públicamente la opinión y en general el sentido del voto   también cobija a los empleados de la rama judicial y de los órganos electorales,   de control y de seguridad, como se dijo expresamente para los miembros de la   Fuerza Pública. Tercero, considero que se debió declarar la inconstitucionalidad   del aparte del artículo 2 del PLE que permite a los servidores públicos usar   bienes del Estado o recursos del Tesoro Público para hacer campaña.    

La   participación mediante la abstención activa y el voto en blanco cuando se fijan   umbrales aprobatorios para el plebiscito    

9. La Corte declaró exequible el   umbral de aprobación del 13% del censo electoral consagrado en el inciso   tercero del artículo 2 del PLE como el mecanismo que dota de validez la consulta   porque “cumple con las condiciones de representatividad, legitimidad   democrática y proporcionalidad, en un marco de promoción de la participación en   cuanto fin esencial del Estado”[363].   Bajo esta línea, consideró que la opción por un umbral de aprobación es una   decisión de carácter político del Legislador y que, salvo para el caso del   referendo constitucional aprobatorio, hace parte de su amplio margen de   configuración. Así, “cuando el Legislador opte por promover una mayor   participación y que, a su vez, sea posible identificar con claridad las   preferencias del electorado, podrá crear desincentivos a la abstención, a través   de la eliminación de sus efectos jurídicos, por ejemplo a través de la previsión   de un umbral aprobatorio (…)”[364].    

Igualmente, estableció que la   opción del umbral aprobatorio no transgrede la jurisprudencia según la cual se   prohíbe conferir estímulos a los votantes en los mecanismos de participación   ciudadana, ya que en este caso no se concede ninguna prerrogativa o beneficio   con el umbral aprobatorio sino que se dirige a: (i) promover una mayor   participación y (ii) se trata de una legitimación democrática sobre el apoyo o   rechazo del Acuerdo Final para una paz duradera y estable, a partir de un   mecanismo que permite identificar de forma suficiente las preferencias de los   ciudadanos participantes.      

De otra parte, determinó que si   bien el Legislador tiene un deber de reconocimiento de la legitimidad de la   abstención activa frente a los mecanismos de participación, cosa que sucede   implícitamente con el umbral aprobatorio porque requiere de al menos el   porcentaje de participación que lo aprueba para que tenga validez, el mismo no   tiene el mismo grado de exigencia que la participación mediante el voto, ya que   la Constitución no lo exige expresamente. Finalmente, sostuvo que el umbral   aprobatorio desarrolla el mandato constitucional de promover la participación   ciudadana, lo cual cumple con una finalidad legítima e importante en términos   constitucionales.    

10. Si bien comparto la posición   mayoritaria en relación con que la determinación de un umbral de aprobación para   el caso del plebiscito hace parte del amplio margen de configuración del   Legislador siempre que éste cumpla con los presupuestos del principio de   participación democrática, disiento parcialmente de la decisión. En mi concepto,   la manifestación del derecho a la participación democrática mediante la   abstención activa exige que en los casos en los que se fije un umbral   aprobatorio para el plebiscito, con las características del que se revisó,  se permita reflejar la postura de esa abstención, en relación con el   desacuerdo con las opciones planteadas y se proteja su efecto político de   legitimación, mediante el voto en blanco.    

11. Cabe advertir que en la   sentencia la posición mayoritaria afirmó que la determinación de un umbral   aprobatorio del 13% para el plebiscito corresponde a un cambio del umbral de   participación del 50% establecido en la Ley 1757 de 2015. No obstante, no   considero que el artículo 2 del PLE cambie el umbral establecido en la   Ley 1757 de 2015, ya que el PLE que se analizó no deroga o modifica dicha   norma, sino que establece reglas diferentes para el plebiscito que se revisó[365].   En ese orden de ideas no se trata de un cambio o de una modificación, sino de   una regulación diferente. Lo anterior es coherente con el trato que se da a   dicho plebiscito a lo largo de toda la providencia, como uno de carácter   especial.    

12. El principio de participación   democrática que rige la Constitución de 1991 incluye el deber de promoción de la   participación. Así, el artículo 2 de la Carta Superior establece como un fin   esencial del Estado la facilitación de la participación de los ciudadanos en la   vida política. De otra parte, los artículos 40 y 95 consagran la participación   en la vida política, cívica y comunitaria del país como un derecho y un deber   respectivamente.    

13. En relación con las reglas   específicas que dan validez a la participación y a los efectos jurídicos de una   expresión de la soberanía popular, el Legislador tiene un amplio margen de   configuración alrededor de las reglas que desarrollan el plebiscito, toda vez   que la Constitución no fija un umbral ni de participación ni de aprobación para   el mismo. Luego, los umbrales de participación que se han fijado anteriormente   para dicho mecanismo responden a desarrollos legislativos que pueden   modificarse. De este modo, como se manifestó en la sentencia C-150 de 2015  y se reiteró en esta providencia, la definición del umbral para el plebiscito es   un asunto que hace parte del amplio margen de configuración del Legislador.    

No obstante, considero que el   principio de participación democrática y el reconocimiento de la abstención   activa como una manifestación del mismo impone la obligación de que en los casos   en que se escoja el umbral de aprobación como el mecanismo que legitima y da   validez a la votación de un plebiscito, éste deba estar acompañado de la   posibilidad de expresar una participación que refleje la abstención,   inconformidad o disidencia frente a la opción propuesta en la forma del voto en   blanco. Por lo cual, en este caso se debió condicionar el artículo 2 en este   sentido.    

Umbral de aprobación    

14. Como se precisó en esta   sentencia, los umbrales son exigencias dispuestas por la Constitución o la ley,   que demandan un porcentaje mínimo de votos válidos en determinada contienda   electoral o consulta (umbral de participación), o cierto porcentaje de votos a   favor de un candidato u opción en la elección (umbral aprobatorio). La   Constitución prevé varios umbrales y no los diferencia conceptualmente, pero   explica que la decisión debe tener un mínimo de participación y un mínimo de   votación a favor o en contra, como una condición de validez de los mecanismos   que exigen ese umbral. Luego, los umbrales de participación sitúan la   legitimidad democrática en un número mínimo de votantes que concurran a las   urnas, independientemente del sentido de su voto, y cuya participación es   necesaria para considerar que existió representatividad del Pueblo. De otra   parte, los umbrales de aprobación, otorgan la legitimidad democrática en un   número de votos que aprueban una iniciativa, pregunta o decisión. Por lo tanto,   lo que da validez a la decisión es la concurrencia mínima favorable.    

Ahora bien, la determinación de   uno u otro mecanismo puede verse desde dos perspectivas: el valor que se le   quiere dar a la abstención o a la participación. Es claro que el umbral de   participación privilegia la abstención activa, en la medida en que los efectos   jurídicos de la misma tienen un mayor peso. Es decir, la abstención tiene una   incidencia directa en la validez del mecanismo y es efectiva como herramienta de   oposición. De otra parte, el umbral de aprobación privilegia la participación   activa, en la medida en que la concurrencia de una mayoría, en cualquier   sentido, es la que dará validez, pero a su vez, la que determinará el sentido de   la decisión. Así, el instrumento favorecido es acudir a las urnas y   manifestarse, no la abstención como forma de participación.    

15. Coincido con esta decisión en   que la escogencia de un umbral aprobatorio es una medida proporcional y   razonable, que responde a un fin constitucionalmente legítimo: la promoción de   la participación ciudadana, por encima de la abstención activa. Adicionalmente,   considero que la razonabilidad de dicha medida también se encuentra en que la   abstención activa como una estrategia legítima de la oposición no es un   derecho en sí mismo como lo ha sostenido la jurisprudencia[366],   sino que se trata de una manifestación del derecho a la participación por lo   que en ciertos casos puede y debe tener efectos jurídicos, como en los casos en   que se fijan umbrales de participación, pero en otros puede ser sencillamente   una manifestación de la libertad del elector y se puede privilegiar la   participación activa. En mi concepto, sin perjuicio de lo anterior, en uno y   otro caso debe protegerse el contenido material de lo que la abstención activa   también guarda: el desacuerdo con las opciones planteadas y el efecto   político que le resta legitimidad a cualquiera de los resultados.    

En esa medida es posible y   legítimo, privilegiar en casos específicos otras formas de participación, como   lo son la manifestación mediante el voto, lo cual se encuentra en el   amplio margen de configuración del Legislador para el caso del plebiscito, al   escoger un tipo de umbral. Sin embargo, considero que la abstención activa en   los umbrales de participación además de tener un fin específico respecto de la   validez y por lo tanto del resultado de la votación, también encierra una forma   de manifestación válida, que enriquece el debate democrático y refleja la   posición de unos ciudadanos: la expresión de no estar de acuerdo con una   posición aprobatoria ni con una posición desaprobatoria[367].    En los casos en que se favorece la participación activa, esa postura sólo puede   ser protegida mediante el voto en blanco.    

16. En la sentencia C-041 de   2004[368],   que retomó la sentencia C-551 de 2003[369]  sobre abstención activa y referendos aprobatorios, se declaró inconstitucional   la concesión de estímulos a sufragantes de mecanismos de participación como   referendo, plebiscito, consulta popular y revocatoria el mandato.  En dicha   decisión se estableció que la abstención activa tenía una protección   constitucional, así:    

“En este   orden de ideas, la abstención en el caso de los demás mecanismos de   participación que se materializan por medio del voto, al igual que sucede con el   referendo constitucional aprobatorios, es protegida constitucionalmente. De esta   forma, la Sala reconoce que para el caso del referendo, plebiscito, la   revocatoria del mandato y consulta popular, la abstención, además de tener   eficacia jurídica, es una estrategia legítima de oposición y por ende no le está   permitido al legislador establecer estímulos para las personas que mediante el   voto participan en estos eventos democráticos no electorales. En consecuencia,   se declarará la inexequibilidad de la expresión “y en los eventos relacionados   con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados.”,   contenida en el artículo 2 de la Ley 403 de 1997”   [370].    

Los Magistrados Manuel José Cepeda   Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, aclararon su voto y sostuvieron que no es   posible vedar al Legislador de contemplar estímulos a la participación de forma   categórica sin atender a las particularidades de cada forma de participación. En   efecto, señalaron que en el plebiscito no era posible estimular el voto, pero   anotaron que en la sentencia hizo falta una distinción entre “a) no ir a las urnas, b) concurrir a ellas pero   votar sin marcar la papeleta o tarjeta, y c) concurrir a ellas y votar en blanco”[371]. A su vez, indicaron que “cualquiera de estas tres   alternativas puede llegar a ser una estrategia legítima en determinado contexto   político. Sin embargo, desde el punto de vista jurídico, estas tres hipótesis   son muy distintas. El ciudadano que no va a las urnas, se abstiene de votar. El   que sí concurre a ellas pero vota sin marcar la papeleta, se abstiene de   decidir. El que vota en blanco, no se abstiene, sí participa y toma una decisión   que puede tener efectos jurídicos distintos según el caso”[372].    

17. En tal sentido, la   determinación de la prohibición de incentivos al voto en el contexto del   referendo, por ejemplo, es válida, toda vez que la norma constitucional otorga   una prevalencia a la abstención al fijar un umbral de participación. Razón por   la cual en la sentencia C-551 de 2003 se estableció que era   inconstitucional contemplar el voto en blanco en dicho contexto. No obstante,   coincido con la apreciación de la aclaración de voto, que plantea que dichas   consideraciones no pueden ser extendidas a los otros mecanismos de   participación sin tener en cuenta el contexto. Es decir, en el caso del   plebiscito, en el cual no existe una norma constitucional sobre umbrales de   participación y en el que por lo tanto es posible para el Legislador optar por   otras formas, como la del umbral aprobatorio que privilegia la participación   activa, no sólo es posible, sino necesario,- con fundamento en el principio de   participación-, que se contemplen otras formas de incentivar el voto, como la   del voto en blanco, que reflejen una posición diferente a la de estar de acuerdo   o en contra de la iniciativa que se somete a consideración.    

18. Desde mi perspectiva, en el   contexto de una democracia participativa que en un caso particular prevé reglas   que promueven la participación activa con base en los artículos 2, 40 y 95 de la   Constitución, la única forma de armonizar la protección de uno de los contenidos   esenciales de la abstención activa, -el no estar de acuerdo con ninguna de las   posiciones-, con el privilegio de la participación activa, es la de garantizar   la posibilidad del voto en blanco para que sea posible materializar esa   posición, ya que el desacuerdo ya se protege, aunque se dé un mayor valor al   efecto jurídico de acudir a las urnas por encima del no hacerlo.     

19. Bajo esta misma línea, en el   ejercicio de la democracia participativa como sustento y fuente de legitimidad   de la organización del Estado, es necesario que éste habilite mecanismos para   que la ciudadanía delibere y exprese sus opiniones, pero también, que diseñe   fórmulas orientadas a determinar, en medio de todas estas expresiones políticas,   cómo se constituye la voluntad general, y en qué sentido deben tomarse las   decisiones. La Constitución confía al sistema de mayorías los métodos para   descubrir cuál es la voluntad general y cómo se convierte la multiplicidad de   posturas políticas individuales, en una sola postura de Estado. Es decir, cómo   se determina la toma de la decisión[373].   En ese contexto, el derecho-instrumento por excelencia para dotar o restar   legitimidad a una iniciativa es el voto, cuya función es visibilizar la   expresión política individual.    

20. El artículo 258 de la Constitución, en el contexto de la elección de   candidatos, define el voto como “un derecho y un deber ciudadano”; frente   al cual el Estado tiene el compromiso de velar porque “se ejerza sin ningún   tipo de coacción y en forma secreta por los ciudadanos (…)”. Así, el voto no   ha sido definido sólo como “un derecho individual, sino   también como una función en cuanto contribuye a la formación de la voluntad   política y al buen funcionamiento del sistema democrático. En su doble vertiente   – derecho y función – las posibilidades de ejercicio y cumplimiento están   supeditadas a la existencia de una adecuada, consciente y eficiente organización   electoral que facilite su realización”[374].    

El voto en blanco es una forma de participación y constituye una opción   política que generalmente rechaza el acceso a un cargo público de quienes se han   presentado como candidatos. No obstante, en el caso de iniciativas, en las que   se permita esta opción, se trata de la manifestación de disentimiento,   abstención o inconformidad con las opciones presentadas y tiene un efecto   político en cuanto a la legitimidad de la decisión. De esta forma, es un acto de   participación política y el ejercicio de un deber, pues implica concurrir a las   urnas para tomar una decisión colectiva que consiste en desestimar todas las   opciones.    

Ahora bien,   dado que el objetivo del voto es sistematizar la opinión de un número amplio de   ciudadanos, de representantes o de miembros de cuerpos colegiados, la   apreciación de los resultados de los votos, vistos en su conjunto, resulta   determinante para tomar una decisión y específicamente en el caso de la   democracia participativa define la legitimidad política de la misma. De este   modo, el voto en blanco en la definición de una iniciativa de esta naturaleza   tendría el efecto de dotar o restar legitimidad a la decisión.    

Por las razones   expuestas, considero que en este caso se debió condicionar el artículo 2 del PLE   en el sentido de permitir el voto en blanco y en consecuencia la campaña por esa   opción.    

El artículo 127 de la   Constitución y la prohibición para la Fuerza Pública, los empleados de la rama   judicial, los órganos electorales, de control y de seguridad de expresar   públicamente su opinión y el sentido de su voto    

21. La providencia declaró la   constitucionalidad del numeral 4 del artículo 2 del PLE que consagra la   posibilidad para los servidores públicos, salvo prohibición por la Constitución,   de hacer campaña a favor o en contra, así como la posibilidad de debatir,   deliberar y expresar públicamente sus opiniones en el contexto del plebiscito en   el entendido de que “la campaña del plebiscito no podrá incorporar contenidos   que promuevan un partido, movimiento político o grupo significativo de   ciudadanos, o que se relacionen con la promoción de candidaturas de ciudadanos a   cargos de elección popular”.    

La posición mayoritaria sostuvo   que la participación de los servidores públicos en la campaña a favor o en   contra del plebiscito no está inserta dentro de lo considerado como “tomar   parte en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las   controversias políticas”. Lo anterior, puesto que el Acuerdo Final “pertenece   a un asunto de interés general, cobijado por los derechos generales de   participación que tienen los servidores públicos”[375].   Por lo tanto, no era necesaria una ley estatutaria para contemplar la   participación de los servidores públicos, aunque también se aclaró que ese   requisito se cumplía en este caso.    

22. Aun cuando comparto la   decisión adoptada por la mayoría, considero que la sentencia es ambigua   en relación con la posibilidad de que los empleados de la rama judicial, los   órganos electorales, de control y de seguridad expresen públicamente su opinión   y el sentido de su voto. Si bien el fallo es explícito en cuanto a la   prohibición para estos empleados públicos de hacer campaña y de la extensión de   dicha prohibición a las Fuerzas Militares y de Policía, así como de la   deliberación pública para los últimos, no dijo nada en relación con esa   proscripción de discusión y los mencionados funcionarios.    

23. En la decisión se   circunscribió la posibilidad de deliberar acerca de controversias políticas al   carácter partidista de la actividad. Así, se estableció que las actividades que   no tengan ese rasgo distintivo están por fuera de la prohibición del artículo   127. Es decir, para que la actividad sea considerada una controversia política   debe referirse a una: contienda electoral, disputa con incidencia electoral   directa,  causa, organización política o a un candidato. Por lo tanto, los   comportamientos al margen de un debate electoral o una disputa partidista no   hacen parte de la prohibición constitucional.    

24. De este modo, se entendió que   las materias sujetas a un plebiscito no pueden catalogarse de controversias   políticas, puesto que eso excluiría siempre de la participación a todos los   servidores públicos y la prohibición de la deliberación pública sólo se extiende   a los miembros de la Fuerza Pública, de acuerdo con el artículo 219. De esta   manera, se dijo que la expresión “salvo prohibición en la Constitución   Política” sólo se refiere a los integrantes del estamento policial y militar[376].    

25. Sin perjuicio de lo anterior,   se afirmó que la “necesidad de garantizar la libertad del elector y la   eficacia de los mecanismos institucionales destinados a mantener el equilibrio   entre las campañas del plebiscito y la concesión de instancias igualmente   imparciales para la solución de las controversias que surjan en la dinámica   propia de dicho mecanismo de participación”[377]  requería que los empleados de la rama judicial, de los órganos electorales, de   control y de seguridad no se les permitiera hacer campaña, a favor del “si” o   del “no”.     

Específicamente, en cuanto a la   facultad de deliberación pública la posición mayoritaria indicó que “la norma   que establece la autorización a los servidores públicos, distintos a los   integrantes de la Fuerza Pública, a hacer campaña a favor o en contra del   plebiscito, así como a deliberar y expresar públicamente sus opiniones sobre la   materia, es constitucional (…) Esto, por supuesto, sin contradecir la   exclusión de participación en las campañas del plebiscito, aplicables a los   servidores públicos adscritos a la Rama Judicial, los organismos de control, la   organización electoral y los cuerpos de seguridad del Estado, según las razones   anteriormente explicadas”[378].   A continuación, se explicó que la norma da plena vigencia a los derechos a la   libertad de expresión y a recibir y transmitir información, de los cuales   también son titulares los servidores públicos que no tienen restricciones   constitucionales de deliberación.    

La sentencia no dijo nada acerca   de la extensión de la prohibición para los empleados de la rama judicial,   órganos electorales, de control y de seguridad de expresar públicamente su   opinión y el sentido de su voto, es decir, de deliberar públicamente. Esta   omisión deja un vacío en relación con dicha facultad que genera ambigüedad. De   hecho, la sentencia sugiere que estos empleados no se encuentran cobijados por   esa prohibición, al: (i) guardar silencio sobre si la misma les aplica; y (ii)   hacer referencia continúa a que ésta sólo circunscribe a la Fuerza Pública, en   virtud del artículo 219 de la Constitución, ya que no se trata de una   controversia política. Considero que la protección de la garantía de   imparcialidad y neutralidad en el ejercicio de la función pública consagrada en   el artículo 127 constitucional impide que dichos funcionarios puedan discutir   públicamente sus posiciones.     

26. La naturaleza de las funciones   de estos servidores públicos en relación con la garantía del funcionamiento de   los mecanismos de participación, es decir, las tareas de vigilancia, control,   investigación y garantía de tranquilidad y convivencia imponen un deber especial   de imparcialidad. Este deber supone una carga para estos funcionarios, en la   medida en que limita su derecho a la participación. Dicha limitación se ciñe a   la participación en campañas y a la expresión y deliberación pública del sentido   del voto, más no al ejercicio del sufragio. Estos ciudadanos tienen pleno   derecho a ejercer el voto y a participar mediante esa herramienta en la   deliberación democrática. Sin embargo, la naturaleza de los cargos que ocupan   hace que se restrinja legítimamente el derecho a la participación, en razón a la   garantía de transparencia e  imparcialidad en el ejercicio de las funciones   alrededor de la manifestación del pueblo mediante el plebiscito. Es decir, en   favor del interés público para asegurar los principios democráticos.    

En estos términos, no existe razón   para hacer una diferencia entre la prohibición de hacer campaña y la de la   deliberación pública ya que en los dos casos la manifestación pública de la   posición sustrae de legitimidad las actuaciones de estas instituciones. Esa   dimensión hace que se pueda identificar la entidad para la que trabajan esos   funcionarios con alguna de las posiciones, lo cual reviste sus labores de   subjetividad y viola la obligación de transparencia e imparcialidad. Por lo   tanto, la sentencia debió haber hecho explicita dicha prohibición.    

Uso de bienes del Estado en   igualdad de condiciones    

27. La segunda parte del inciso   cuarto del artículo 2 del PLE establece la prohibición de utilizar bienes del   Estado o recursos del Tesoro Público “distintos de aquellos que se ofrezcan   en igualdad de condiciones a todos los servidores”. En la sentencia se   declaró la constitucionalidad de esta disposición al establecer que la norma “tiene   como objeto garantizar el equilibrio entre las distintas opciones de campaña del   plebiscito especial, tanto aquellos lideradas por servidores del Estado, como   por los ciudadanos que no desempeñan roles en el poder público”[379].   De esta forma, la posición mayoritaria consideró que como el plebiscito especial   no tiene un carácter partidista ni se trata de una controversia política, en   tanto está desligado de un apoyo a una causa política y se trata de un asunto de   interés general, no se le aplica la prohibición acerca del uso de recursos   públicos en campañas partidistas.    

En esta línea, se sostuvo que el   uso de bienes y recursos en igualdad de condiciones con otros servidores   públicos no respondía a la dinámica de la prohibición de uso de recursos de la   Nación en una campaña electoral, ya que en este caso la campaña no reporta un   beneficio personal, sino que “solo facilita la participación de los   ciudadanos sobre la aceptación o rechazo  del Acuerdo Final”[380].   A su vez, aclaró que el uso de dineros públicos no podía alterar las partidas   presupuestales para dotar de recursos las campañas, afectar el adecuado   funcionamiento de la actividad estatal, ni se podían usar para: (i) coaccionar a   los servidores o contratistas del Estado para participar en las campañas; (ii)   expresar su opinión frente al plebiscito; y (iii) supeditar su permanencia en la   función pública o la ejecución del contrato a dicha participación o preferencia   particular. Finalmente, determinó que la prohibición del uso de bienes de la   Nación o recursos del Tesoro no implica que el Gobierno no pueda usar los medios   de comunicación en los términos del artículo 91 de la Ley 134 de 1994, con el   fin de expresar su posición sobre el plebiscito.    

28. En este punto, también me   aparto de la decisión mayoritaria de la Sala Plena, pues considero que la   expresión “distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a   todos los servidores” del inciso cuarto del artículo 2 del PLE debió   declararse inexequible. A mi juicio, la norma tal como está redactada, en cuanto   al uso de bienes del Estado o recursos del Tesoro Público en las campañas por el   “si” y por el “no” en igualdad de condiciones para todos los servidores, es   demasiado amplia y no permite establecer cuáles son los bienes o recursos   que se pueden usar y cuáles no. Por lo tanto, rompe con el equilibrio de   acceso a la igualdad de condiciones en el debate democrático y la imparcialidad   del proceso de participación. A su vez, porque el balance que propone, al   extender el beneficio en igualdad de condiciones para todos los servidores   públicos, es aparente ya que en realidad lo que la norma hace es desproteger los   recursos públicos.    

29. La disposición como está   redactada, genera el riesgo de que cualquier bien o recurso del Estado pueda ser   utilizado para las campañas, lo que puede crear una ventaja injustificada para   esos servidores. Lo anterior instaura una desproporción y una desigualdad frente   a los demás ciudadanos que participen en las campañas a favor o en contra del   plebiscito, lo cual viola los principios de transparencia, equidad y equilibrio   que rigen la participación democrática.    

A diferencia de como lo planteó la   posición mayoritaria, considero que el precedente establecido en la sentencia   C-1153 de 2005[381],   que determinó que el uso por parte del Presidente-candidato de bienes del Estado   destinados al cumplimiento de funciones propias de su cargo era   inconstitucional, es aplicable a este caso. En esa oportunidad esta Corporación   sostuvo que permitir al Presidente-candidato el uso de los bienes “propios de   su cargo” generaba una indeterminación respecto de cuáles eran aquellos   bienes que se podía usar y cuáles no. Entonces, la ambigüedad de la norma   permitía que el Presidente-candidato contara con más medios que los demás   aspirantes, lo cual es inconstitucional. Considero que en este caso sucede lo   mismo. La imposibilidad de definir cuáles son los bienes y recursos del Estado   que se permite usar en igualdad de condiciones genera potenciales ventajas para   unos servidores, lo que a todas luces rompe el equilibrio que el Estado tiene el   deber de garantizar en procesos de participación directa.    

Por lo tanto, en mi concepto, la   Corte debió declarar la inexequibilidad de esa expresión.    

El posible cambio en la   relación contractual entre el Estado y los medios de comunicación para informar   a las personas sobre el contenido del  Acuerdo Final    

30. La Corte declaró la   exequibilidad de los literales d, e y f del artículo 5 del PLE que establecen la   concesión gratuita de 5 minutos diarios en espacio prime time en radio   comercial, comunitaria y canales de televisión públicos y privados para la   divulgación del Acuerdo Final. En este fallo se estableció que dicha concesión   es constitucional y que la limitación a las libertades de prensa, información y   expresión que impone esa medida es proporcionada. Para llegar a esa conclusión,   sostuvo que la medida persigue un fin imperioso: brindar al Gobierno Nacional   los espacios para cumplir con su deber de información, lo cual a su vez   garantiza la libertad del elector y el derecho a la información. En el mismo   sentido, determinó que las medidas cumplen con los límites al uso del Presidente   de los canales de radio y televisión sentados en la sentencia C-1172 de 2001[382]  porque: (i) la información es de interés público y contribuye a formar la   opinión pública, al dotar de herramientas para ejercer el voto; (ii) contienen   límites en el uso de los medios de comunicación, pues se llevan a cabo durante   un espacio de un mes y medio; (iii) la concesión no desconoce el pluralismo   informativo ya que en cualquiera de esos canales se pueden transmitir campañas a   favor o en contra del plebiscito; y (iv) la obligación de informar acerca del   asunto establece el deber de que la información sea veraz e imparcial.    

En segundo lugar, se estableció   que el medio era imprescindible para cumplir la finalidad, ya que la radio y la   televisión ocupan un lugar central en el proceso de comunicación. A su vez, se   sostuvo que la medida no es excesivamente restrictiva y severa por cuanto: (i)   la síntesis de la información -con la exigencia de veracidad e imparcialidad- es   indispensable, ya que la extensión de los acuerdos hace más oneroso hacer una   presentación completa y los medios conservan la facultad de publicar información   de diferentes puntos de vista; (ii) no existe una expropiación sin indemnización   porque no hay una afectación al derecho de propiedad, pues el espectro   electromagnético es un bien público, entonces sólo se puede ceder su uso   mediante el contrato de concesión, más no su propiedad. De otra parte, porque la   regla sobre la prevalencia del interés general por encima del particular también   es aplicable a los contratos de concesión; (iii) la medida no viola la libertad   de empresa, pues lo que se dispone es una concesión gratuita por un tiempo   determinado en un uso de un bien público, “con la finalidad de cumplir una   necesidad imperiosa en un Estado Constitucional y democrático”[383];   y (iv) no se viola el derecho a la igualdad al exigir la concesión a dichos   medios y no a periódicos ya que la radio y la televisión usan un bien público,   mientras que los periódicos no lo hacen.    

Finalmente, estableció que las   medidas son proporcionales en sentido estricto, pues al establecer un límite   temporal y preciso para la concesión se salvaguarda un objetivo legítimo, “se   ajustan a los lineamientos jurisprudenciales sobre la materia; y sobretodo,   consagran una limitación proporcional para cumplir con la finalidad establecida”[384].   Además, no se anulan los derechos a la libertad de expresión, información y   prensa, ya que los medios pueden publicar campañas a favor o en contra del   plebiscito.    

31. Si bien comparto la decisión   de exequibilidad de estas disposiciones me aparto del análisis en relación con   la posible violación de la garantía de la libertad de empresa. Considero que la   Corte, al abordar si la medida era excesivamente restrictiva y severa debió   estudiar si el límite de las facultades del Gobierno de inspección y vigilancia   del espacio electromagnético le permitía cambiar las condiciones de sus   contratos de concesión de dichos espacios para exigir el uso gratuito de 5   minutos durante un mes y medio en prime time. En este sentido, la Corte se   limitó a decir que la prevalencia del interés general por encima del particular   también se aplica a los contratos de concesión y dejó de lado que el contrato de   concesión es ley para las partes y por lo tanto, se encuentra protegido   constitucionalmente, así el Estado pueda intervenir en la economía cuando sea   justificado y existan cláusulas exorbitantes que permitan la modificación   unilateral de estos contratos. Luego, la Corte debió analizar las implicaciones   que la norma tiene en las condiciones de los diferentes contratos de concesión,   como una modificación unilateral mediante ley que aplica de forma retroactiva.   De esta forma, aun cuando el análisis podía llevar a considerar justificado el   cambio de condiciones, eso no implica que esa modificación no genere un daño y   un desequilibrio en las condiciones del contrato que debería ser objeto de   compensación, al igual que un impacto en la seguridad jurídica.    

33. El artículo 333 de la   Constitución  dispone que: (i) “la actividad económica y la iniciativa   privada son libres, dentro de los límites del bien común (…)”; (ii) la libre   competencia es un derecho que supone responsabilidades; que la empresa tiene una   función social; (iii) el Estado por mandato de la ley impedirá que se restrinja   la libertad económica y evitará el abuso de personas o empresas que se   encuentren en posición dominante; y finalmente que; (iv) la ley delimitará el   alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el   ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”. Además, establece la   facultad de mantener la actividad económica en condiciones de igualdad y   libertad.    

Entonces, de la disposición   constitucional se desprende que la libertad de empresa, libre competencia y la   libertad económica no son absolutas y encuentran su límite en el bien común, el   interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. Bajo estas   premisas, la dirección general de la economía se expresa a partir de dos   aspectos: (i) la determinación de las condiciones para que las empresas, como   expresión de la propiedad privada, cumplan con las obligaciones que se derivan   de su función ecológica y social (art. 58 C.P.); y (ii) la intervención por   mandato legal en la regulación de la explotación de los recursos naturales, el   uso del suelo, la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes   y servicios públicos y privados con el fin de proteger los bienes públicos,   mejorar la calidad de vida de los habitantes, distribuir de forma equitativa las   oportunidades y los beneficios del desarrollo, así como la preservación de un   ambiente sano[385].    

34. Ahora, la libertad de empresa   como una libertad de naturaleza constitucional se entiende como aquella que se   le reconoce a los ciudadanos para usar o destinar bienes para la realización de   actividades económicas con el objetivo de intercambiar bienes y servicios de   conformidad con las pautas de organización económicas para obtener un beneficio   o una ganancia. El término empresa se ve desde dos perspectivas “como   manifestación de la capacidad de emprender y acometer- y (…) – a través de una   organización económica típica-, con abstracción de la forma jurídica (individual   o societaria) y del estudio jurídico patrimonial y laboral”[386].   En el mismo sentido, la Corte ha dicho que esta libertad “se fundamenta en la   libertad de organización de los factores de producción, la cual incluye la   libertad contractual, que ejercida por el sujeto económico libre atiende la   finalidad de que en el mercado confluya un equilibrio entre los intereses de los   distintos agentes”[387].   Esta Corporación también ha sostenido que estas libertades son expresión de   valores de razonabilidad y eficiencia en la gestión económica para la producción   de bienes y servicios en el ámbito de la creatividad y la iniciativa privada.   Así, se entiende como un valor colectivo que permite la canalización de recursos   privados para prestar servicios públicos y por lo tanto promover intereses   colectivos[388].    

35. En conclusión, el límite a la   libertad de empresa se encuentra en la dirección estatal de la economía, que   tiene como finalidad la satisfacción del interés general. Lo anterior, implica   la posibilidad de que el Estado adopte medidas legislativas y administrativas   que regulen y limiten las libertades económicas, mientras que sean razonables y   proporcionadas[389].    

36. En el marco de la libertad de   empresa, los privados pueden voluntariamente contratar con el Estado, en este   caso, específicamente mediante el contrato de concesión del espectro   electromagnético[390].   El espectro electromagnético es uno de los elementos integrantes del territorio   (arts. 101 y 102 C.P.) y es un “bien público inenajenable e imprescriptible   sujeto a la gestión y control del Estado” (art. 75 C.P.). En el ejercicio de   esa gestión el Estado debe buscar la garantía de la igualdad de oportunidades en   su acceso y uso así como el pluralismo informativo, libre de monopolios. Por lo   tanto, el Estado no puede transferir su propiedad, pero sí puede ceder su uso,   mediante el contrato de concesión.    

La jurisprudencia constitucional   ha determinado los elementos del contrato de concesión de la siguiente forma:    

“i) implica   una convención entre un ente estatal, concedente, y otra persona, el   concesionario; (ii) la entidad estatal otorga a un particular la operación,   explotación, gestión, total o parcial de un servicio público, o la construcción,   explotación o conservación total o parcial de una obra pública; (iii) puede   acudirse a ella también para la explotación de bienes del Estado o para el   desarrollo de actividades necesarias para la prestación de un servicio; (iv) la   entidad pública mantiene durante la ejecución del contrato la inspección,   vigilancia y control de la labor a ejecutar por parte del concesionario; (v) el   concesionario debe asumir, así sea parcialmente, los riesgos del éxito o fracaso   de su gestión, y por ello obra por su cuenta y riesgo; (vi) el particular recibe   una contraprestación que consistirá, entre otras modalidades, en derechos,   tarifas, tasas, valorización, participación en la explotación del bien; (vii)   deben pactarse las cláusulas excepcionales al derecho común, como son los de   terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las   leyes nacionales y de caducidad; (viii) el concesionario asume la condición de   colaborador de la administración en el cumplimiento de los fines estatales, para   la continua y eficiente prestación de los servicios públicos o la debida   ejecución de las obras públicas”[391].    

37. Como se evidencia, el contrato   de concesión contiene la cláusula excepcional de modificación unilateral[392],   que en los términos del artículo 16 de la Ley 80 de 1993 permite que el Estado   cambie las condiciones de lo pactado para evitar la paralización o afectación   del servicio público. Esta corresponde a una facultad que el Legislador le   otorgó a la administración y se trata de un privilegio contractual, que responde   al deber de proteger el interés general. No obstante, éste es reglado y procede   ante los eventos citados, previa garantía del debido proceso. Igualmente, dicha   modificación debe hacerse mediante acto administrativo motivado, el cual se   encuentra revestido de la presunción de legalidad[393].   A su vez, cuando la modificación de las condiciones del contrato alteran su   valor en un 20% el contratista tiene la facultad de renunciar al mismo, evento   en el que la administración debe ordenar su liquidación y adoptar las medidas   necesarias para garantizar la terminación del objeto contractual.    

Así mismo, en los actos en los que   se ejerza la modificación unilateral se debe reconocer las compensaciones e   indemnizaciones a las que tenga lugar la persona objeto de la medida, mediante   el uso de los mecanismos de ajuste de condiciones y términos disponibles, con el   fin de mantener el equilibrio contractual[394].    

38. En este contexto, considero   que la seguridad jurídica, como principio constitucional que se deriva de los   artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta, exige la observancia de las anteriores   reglas y supone la garantía de certeza y respeto de las normas jurídicas que   imperan en las relaciones en la sociedad. El respeto por las normas vigentes   hace que en materia contractual las personas conozcan las condiciones frente a   las que se obligan a hacer algo, lo cual protege la autonomía de la voluntad. En   este ámbito, la seguridad jurídica principalmente implica que, de acuerdo con el   Código Civil, el contrato es ley para las partes[395]  y en todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su   celebración[396].    

39. De acuerdo con las   consideraciones anteriores, era preciso que esta Corporación estudiara si los   numerales d, e, y f del artículo 5 del PLE implicaban una intervención del   Estado admisible que modificaba de forma unilateral los contratos de concesión   que había pactado con los operadores de radio comercial, comunitaria y de   televisión que afectaba las condiciones de ese contrato. A su vez, si esa   modificación, justificada o no, como una que opera de forma posterior a la   suscripción del contrato, requería de una compensación o de una indemnización en   los términos legales y de la jurisprudencia vigente, o si los contratos de   concesión contenían cláusulas que permitían que el Estado usara cinco minutos en   prime time durante un mes y medio para explicar el Acuerdo Final sin   compensación, con el objetivo de garantizar el derecho a la información de los   ciudadanos.     

Fecha ut supra    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

Magistrada    

[1] El   ciudadano Hernando Yepes Arcila presentó un memorial adicional en el cual   solicitó se considerara como anexo a la intervención conjunta en la que   participa. Dentro de dicho anexo pide que se declare la inconstitucionalidad del   proyecto de ley de la referencia, o que subsidiariamente se declare la   inexequibilidad del artículo 3º en cuanto señala un régimen de mayorías   aprobatorias incompatible con la concepción constitucional-estatutaria vigente   sobre plebiscitos. También señaló que ante la ausencia de una declaratoria de   inexequibilidad sería necesario una decisión con efectos modulados, que fijaran   los alcances del artículo 3º y de una regla de mayorías aprobatoria coherente   con las disposiciones de las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015. Finalmente,   señala la necesidad de eliminar los contenidos apologéticos de las notas   introductorias de los artículos 1º y 2º del PLE.    

[2]  Folios 433-434 del cuaderno de pruebas 1 (en adelante CP1)    

[3]  Folios 429-430 CP1.    

[4]   En la ponencia afirmativa para primer debate, se hace una síntesis de la   audiencia pública, del modo siguiente:    

“En cumplimiento del   artículo 230 de la Ley 5ª de 1992, se celebró el 12 de noviembre de 2015, la   Audiencia Pública sobre el Proyecto de ley número 94 de 2015 Senado, 156 de 2015   Cámara, por medio de la cual se regula el Plebiscito para la refrendación del   acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz   estable y duradera, en la cual los ciudadanos expresaron distintos puntos de   vista sobre el proyecto, como consta en el expediente del proyecto, los cuales   fueron considerados por los ponentes en el estudio del mismo.    

La audiencia pública   inicia con la intervención de Miguel Salamanca quien argumenta expresar la   posición de una academia militante por La Paz, establece que los actores de la   negociación que son los mismos que han hecho la guerra, deben demostrar su   capacidad de reconciliación mediante este proceso de paz. Y resalta que la   refrendación es un mecanismo fundamental pues legítima el proceso y lo pactado   en los acuerdos. Así mismo, considera que es una herramienta de vital   importancia para lograr La Paz, pues consultar a los ciudadanos y ciudadanas es   una apuesta para llamar a la corresponsabilidad.    

Félix Antonio Mora,   gestor de paz, dice que Colombia entrará a la etapa del posconflicto y que sin   duda el Plebiscito fortalecerá la democracia participativa del país, afirma que   con este mecanismo puede hablarse de una paz consensuada pues permite legitimar   lo acordado en la mesa de negociación. Afirma que los ciudadanos que hacen parte   del censo electoral deben votar con obligatoriedad, también sugiere que se   realice en un solo día y no en varios.    

Interviene el doctor   Alfonso Palacio Torres, abogado constitucionalista quien establece que la   intención de aprobar disposiciones políticas por medio de mecanismos de   participación para aprobar disposiciones jurídicas, confunde lo que puede hacer   un plebiscito a lo que puede hacer un referendo. Así mismo, establece que la ley   debe ser interpretable en las normas del ordenamiento jurídico y que es   inconstitucional que se vaya a excepcionar una regla como la del umbral pues   debe estar dentro de la Constitución, dado que un proyecto de ley estatutaria no   puede crear una excepción a una regla general.    

Orlando Guerra,   Representante a la Cámara, expresa que todos los colombianos quieren La Paz y   que en este caso representa el departamento del Putumayo que lleva más de   cincuenta años en guerra. De manera posterior, presenta sus inquietudes frente   al proyecto, plantea que una ley estatutaria contiene unos requisitos plasmados   en la ley, menciona que el proyecto va reformar dos leyes estatutarias la 134 de   1994 y la Ley 1757 del 2015. También, habla que la Constitución a partir de 1991   cambia la soberanía y la reside en el pueblo exclusivamente, teniendo en cuenta   esto el artículo primero del proyecto queda abierto siendo peligroso por la   cantidad de poder que se otorga. Sugiere agregar un inciso donde se establezca   que se respeten los derechos fundamentales y adquiridos por los ciudadanos. De   igual manera, que si no va a ser obligatorio el voto debe dejarse el umbral y   eliminar el párrafo de sanción económica.    

Para finalizar, Alejandra   Barrios Cadena Representante de la MOE, afirma que la refrendación de los   acuerdos de paz es una decisión política trascendental por lo que la MOE destaca   esta decisión del Presidente. Se refiere al umbral mínimo y explica que los   niveles de éxito de los mecanismos de participación con umbral han sido   precarios, pues la carga del umbral hace muy difícil obtener otro resultado al   imponer una carga desproporcionada. También menciona que si la discusión es de   legitimidad, los procesos electorales pasados han demostrado un gran   abstencionismo, por ende la legitimidad no solo se encuentra en el umbral sino   en la transparencia de los procesos. Habla del voto obligatorio, y afirma que la   MOE no está de acuerdo con el voto obligatorio, ya que va en contra del espíritu   de la Constitución, pues el voto es un derecho mas no una obligación y para   aplicarlo sería necesaria una Reforma Constitucional. Termina su intervención   exponiendo que la jornada extendida de 5 días, es logísticamente difícil   asegurar lo necesario para la integridad electoral.” Vid. Gaceta del   Congreso 930 de 2015, p. 2.    

[5]  Folios 10-19 del cuaderno de pruebas 3 (CP3).    

[6]   La certificación señala erróneamente que el Acta 21 de la Comisión Primera del   Senado fue publicada en el Gaceta del Congreso 801 de 2015.  Sin embargo,   el error es corregido por la Corte, a través de la identificación del número de   Gaceta correcto y que corresponde a la sesión documentada en dicha acta.    

[7]   Gaceta del Congreso 1018 de 2015, p. 45 y 48.    

[9]   Gaceta del Congreso 02 de 2016, p. 17    

[10]   Ibídem, p. 31.    

[11]   Ibídem,  p. 47-48.    

[12]   Ibídem  p. 52.    

[13]   Ibídem  p. 57-58.    

[14]   Ibídem  p. 60-61.    

[15]   Ibídem  p. 64-65.    

[16]   Ibídem  p. 65-66.    

[17]   Ibídem  p. 66.    

[18]   Ibídem  p. 69.    

[19]   Ibídem  p. 69-70.    

[20]   Folios 24-29 CP5.    

[21]   Gaceta del Congreso 24 de 2016, pp. 19-20.    

[22]   Gaceta del Congreso 58 de 2016, pp. 41-42.    

[23]   Ibídem  pp. 58-60.    

[24]   Ibídem  pp. 62-65.    

[25]   Ibídem  pp. 66-67.    

[26]   Ibídem  pp. 68-69.    

[27]   Ibídem  pp. 69-71.    

[28]   Ibídem  pp. 75-76.    

[29]   Ibídem  pp. 79-80.    

[30]   Ibídem, pp. 81-82.    

[31]   Ibídem,  pp. 83-84.    

[32]   Ibídem,  pp. 87-88.    

[33]   Ibídem, pp. 90-91.    

[34]   Ibídem, pp. 93-94.    

[35]   Ibídem,  pp. 95-96    

[36]   Ibídem, pp. 96-97.    

[37]  Folios 27-29 CP3.    

[38]   Gaceta del Congreso 19 de 2016, pp. 46 y 64.    

[39]   Gaceta del Congreso 20 de 2016, pp. 1-2.    

[40]   Ibídem,  pp. 28-31.    

[41]   Ibídem,  pp. 31-20.    

[42]   Ibídem,  pp. 33-35.    

[44]   Ibídem,  pp. 37-38.    

[45]   Ibídem, pp. 40-41.    

[46]   Ibídem, pp. 51-52.    

[47]   Ibídem,  pp. 56-57.    

[48]   Ibídem, pp. 57-58.    

[49]   Ibídem, pp. 59-60.    

[50]   Ibídem,  pp. 61-62    

[51]   Ibídem,  pp. 69-70    

[52]   Ibídem,  pp. 71-72.    

[53]   Ibídem,  pp. 74-75.    

[54]   Ibídem, pp. 76-77.    

[55]   Ibídem, pp. 77-79.    

[56]   Ibídem, pp. 79-80.    

[57]   Ibídem,  pp. 83-84.    

[58]   Ibídem, pp. 84-85.    

[59]   Ibídem, pp. 86-87    

[60]   Ibídem,  pp. 87-88    

[61]  Gaceta del Congreso 41 de 2016, pp. 12-33 y 55.    

[62]  Gaceta del Congreso 39 de 2016, pp. 60-61.    

[63]  Gaceta del Congreso 43 de 2016, pp. 58-59.    

[64]  Gaceta del Congreso 25 de 2016, pp. 22-23.    

[65] A este respecto pueden consultarse las sentencias C-1011/08 (M.P.   Jaime Córdoba Triviño. Unánime), C-713/08 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández. SV   Jaime Araújo Rentería. SPV Humberto Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla),   C-490/11 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. SPV María Victoria Calle Correa y   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. AV Juan Carlos Henao Pérez y Jorge Pretelt   Chaljub) y más recientemente los fallos C-256/14 y C-784/14 (M.P. María Victoria   Calle Correa. SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV Mauricio González Cuervo,   Jorge Pretelt Chaljub, Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle   Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva). Estos dos fallos   asumen el estudio de constitucionalidad de proyectos de ley estatutaria y, a su   vez, conforman los precedentes más recientes sobre dicho análisis.    

[66]“La definición de mayoría absoluta que prevé la Ley 5 de 1992 está a la   base de las conclusiones precedentes. El artículo 117 de la Ley 5 no define la   decisión por mayoría absoluta como aquella que toma “la mitad más uno” de los   miembros de la Corporación o célula, sino como la de “la mayoría de los votos de   los integrantes”. Según esto, no importa si los “integrantes” constituyen un   número par o impar, pues la mayoría absoluta se conforma por la concurrencia de   la mayoría de votos de integrantes exactamente, sin aproximaciones por exceso o   por defecto. Cuando el número de integrantes es de 19, la mayoría de ellos es   cualquier número igual o superior a 10. Cuando 10 de los integrantes de la   Comisión votan en un sentido, y los miembros restantes en otro, es evidente que   estos últimos –que serían 9 a lo sumo- están en minoría. Después de que 10   miembros de una Comisión con 19 integrantes votan en un sentido, en esa comisión   no existe ninguna otra agrupación humana que pueda obtener igual o mayor   votación, y es a esto a lo que llamamos mayoría absoluta.” Corte Constitucional, sentencia C-784/14 M.P. María Victoria Calle   Correa. SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV Mauricio González Cuervo, Jorge   Pretelt Chaljub, Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle Correa,   Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva).     

[67] Estas reglas son tomadas de la recopilación hecha por la Corte en la   sentencia C-1011/08 (Unánime) y reiterada en la sentencia C-490/11 (M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva. SPV María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo).  Dichas reglas son utilizadas en decisiones recientes, por   ejemplo, la sentencia C-751/13 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Unánime).    

[68]   “La jurisprudencia constitucional ha dejado en claro, entre otras, en las   Sentencias C-533 de 2004, C-576 de 2006, C-864 de 2006 y C-141 de 2010, que, aun   cuando haya tenido lugar el fenómeno de la ruptura de la  cadena de   anuncios, no se incurre en un vicio de inconstitucionalidad por desconocimiento   del artículo 160 Constitucional, si en la sesión inmediatamente anterior a   aquella en que se surte la aprobación del proyecto, éste fue específicamente   anunciado para ser sometido a votación en dicha sesión.”. Corte   Constitucional, sentencia C-751/13 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.   Unánime).    

[69]  Corte Constitucional, Auto 311 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. SV   Clara Inés Vargas Hernández, Humberto Sierra Porto).    

[70] La síntesis sobre los principios en comento es tomada de la sentencia   C-1011/08 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. Unánime), reiterada en la sentencia   C-490/11 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. SPV María Victoria Calle Correa y   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). Estos parámetros se han mantenido inalterados   en la jurisprudencia sobre el control de constitucionalidad de los proyectos de   ley estatutaria, como se observa en el análisis previsto en la sentencia   C-784/14 (M.P. María Victoria Calle Correa. SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.   SPV Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt Chaljub, Luis Ernesto Vargas Silva.   AV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas   Silva).    

[71] Corte Constitucional, sentencia C-832/06 (M.P. Jaime Córdoba   Triviño. SV Humberto Sierra Porto. SPV. Rodrigo Escobar Gil, Álvaro Tafur   Galvis)    

[72] Corte Constitucional, sentencias C-501/01, C-714/01,   C-1025/01 y C-809/07, entre otras.    

[73]  Corte Constitucional, sentencia C-501/01 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. SV Jaime   Araújo Rentería. SPV Rodrigo Escobar Gil).    

[74]   Ibídem.    

[75] Corte Constitucional, sentencia C-1040/05 (M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra   Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. SV. Jaime Araújo   Rentería, Alfredo Beltrán Sierra. SPV. Jaime Córdoba Triviño, Humberto Sierra   Porto. AV. Humberto Sierra Porto).    

[76] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-208/05 (M.P. Clara   Inés Vargas Hernández. SPV Jaime Córdoba Triviño, Manuel José Cepeda Espinosa.   AV Jaime Araújo Rentería)    

[77] Sentencia C-702 de 1999.    

[79]  Sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz.    

[80] Ver Sentencia C-1108/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil y  Marco Gerardo   Monroy Cabra.    

[81] Sentencias C-008 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-809   de 2001.M.P. Clara Inés Vargas Hernández    

[82] Corte Constitucional, sentencia C-706/05 (M.P. Álvaro Tafur   Galvis. SV Jaime Araújo Rentería, Humberto Sierra Porto. AV Manuel José Cepeda   Espinosa, Jaime Córdoba Triviño).    

[83] Corte Constitucional, sentencia C-453/06.(M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa. Unánime).    

[84] Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (MP Jaime Córdoba   Triviño), en este caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la   Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó   distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente   aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para   primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de   la Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En   la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo   sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La   comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y   fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es   aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara,  el asunto sobre la   regulación de la jornada laboral sí fue aprobado en los 4 debates.    

[85] Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003 (MP Álvaro Tafur   Galvis).    

[86] Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil).   La Corte declara la inexequi­bilidad de una disposición. Intro­ducida en el   último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia   debatida hasta ese momento.    

[87] Ver Corte Constitucional, sentencia C-198 de 2002 (MP Clara Inés Vargas   Hernández, SV Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur   Galvis).    

[88] Corte Constitucional, sentencia C-996 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy   Cabra)    

[89] Corte Constitucional, sentencia C-332/05 (M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa. AV Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda   Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur   Galvis).    

[90]   Corte Constitucional, sentencia C-637/15 (M.P. Alberto Rojas Ríos. Unánime).    

[91]  Corte Constitucional, sentencia C-784/14 (M.P. María Victoria Calle Correa. SV   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt   Chaljub, Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván   Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva).    

[92]  Gaceta del Congreso 02 de 2016, pp. 1-3.    

[93]  Una síntesis del precedente constitucional en materia de consulta previa se   encuentra en la sentencia C-175/09 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto). A su   vez, la estructura de decisión en este aspecto fue utilizada por la Corte en la   sentencia C-490/11, que analizó un proyecto de ley estatutaria sobre partidos y   movimientos políticos.    

[94]  Para una contextualización sobre el enfoque étnico de las víctimas del conflicto   armado.  Vid. Unidad Para la Atención y Reparación de la Víctimas,   OIM, USAID. “Enfoque étnico. Pueblos y comunidades indígenas, comunidades   negras, afrocolombianas y palenqueras y pueblo rrom” Disponible en línea:   http://www.unidadvictimas.gov.co/sites/default/files/documentosbiblioteca/enfoqueetnico.PDF.    Consultado el 15 de junio de 2016.    

[95] Corte   Constitucional, Sentencia T-406 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón. AV. José   Gregorio Hernández Galindo).    

[96] Corte Constitucional, Sentencia C-303 de 2010 (M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra   Porto. AV. María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez).    

[97] Tal y como lo expuso esta Corporación en la Sentencia C-150 de   2015, el derecho a la participación está consagrado en diferentes instrumentos   internacionales: “La Carta Democrática de la Organización   de los Estados Americanos dispone en su artículo 6 que la participación de la   ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y   una responsabilidad. A su vez, el artículo 7 de tal instrumento indica,   previo reconocimiento del carácter universal, indivisible e interdependiente de   los derechos, que la democracia es una condición indispensable para el ejercicio   de los mismos. Por su parte el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos   Civiles y Políticos prevé que sin restricciones indebidas, las personas gozarán   (a) del derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos,   directamente o por medio de representantes libremente elegidos, (b) del derecho   a votar y ser elegidas en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por   sufragio universal e igual y (c) del derecho a tener acceso, en condiciones   generales de igualdad, a las funciones públicas. En igual dirección se encuentra   la Convención Americana de Derechos Humanos que en su artículo 23 ampara   derechos semejantes a los tutelados por el Pacto Internacional antes referido.”    

[98]  Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo.   SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[99] Corte   Constitucional, Sentencia C-089 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. SPV Jorge   Arango Mejía, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Eduardo   Cifuentes Muñoz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero,   Vladimiro Naranjo Mesa. AV Fabio Morón Díaz)    

[100] Corte   Constitucional, Sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Sierra Porto. SV.   Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt Chaljub. AV. María Victoria Calle   Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto).    

[101] Corte   Constitucional, Sentencia T-006 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón. AV. José   Gregorio Hernández Galindo).    

[102] Corte   Constitucional, Sentencia C-292 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett. SPV.   Eduardo Montealegre Lynett, Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa.   AV. Manuel José Cepeda Espinosa, Álvaro Tafur Galvis)    

[103] En este mismo   sentido se pronunció esta Corporación en la sentencia T-1337 de 2001 (M.P.   Rodrigo Uprimny Yepes. Unánime).    

[104] Corte   Constitucional, C-179 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV Alfredo   Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil)    

[105]   Esta Corporación consideró que “[e]n el nuevo esquema filosófico de la Carta el   ciudadano ya no se limita a votar para la escogencia del gobernante y luego   desaparece durante todo el período que media entre dos elecciones -como en la   democracia representativa-, sino que durante todo el tiempo el ciudadano   conserva sus derechos políticos para controlar al elegido -propio de la   democracia participativa-. El ciudadano no se desentiende de su elección.” Corte   Constitucional, Sentencia C-011 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero. SPV.   Eduardo Cifuentes Muños, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero).    

[106] Corte Constitucional, Sentencia T-1337 de   2001. (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. Unánime).    

[107] Corte Constitucional, Sentencia T-1337 de 2001.   (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. Unánime).    

[108] Corte Constitucional, Sentencia T-1337 de 2001.   Esta compresión del derecho a la representación efectiva fue reiterada en la   sentencia C-303 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Nilson Pinilla   Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto. AV. María Victoria Calle Correa, Juan   Carlos Henao Pérez).    

[109] Corte   Constitucional, Sentencia C-179 de 2002(M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV   Alfredo Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil).    

[110] En este mismo   sentido se pronunció la Corte Constitucional en las sentencias C-089A y C- 336   de 1994.    

[111] Corte   Constitucional, Sentencia C-180 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara. SV.   Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero,   Vladimiro Naranjo Mesa. SPV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,   Alejandro Martínez Caballero)    

[112] Corte   Constitucional, Sentencia C-1338 de 2000 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV Álvaro   Tafur Galvis. AV. José Gregorio Hernández Galindo)    

[113] Corte   Constitucional, Sentencia C-303 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. AV.   Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto. AV. María Victoria Calle   Correa, Juan Carlos Henao Pérez).    

[114] Corte   Constitucional, Sentencia C-303 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. AV.   Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto. AV. María Victoria Calle   Correa, Juan Carlos Henao Pérez).    

[115] Corte Constitucional, Sentencia C-303 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Nilson Pinilla Pinilla,   Humberto Antonio Sierra Porto. AV. María Victoria Calle Correa, Juan Carlos   Henao Pérez).    

[117] Corte Constitucional, Sentencia C-180   de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos   Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa. SPV. Eduardo   Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero).    

[118] Corte   Constitucional, Sentencia C-303 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. AV.   Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto. AV. María Victoria Calle   Correa, Juan Carlos Henao Pérez).    

[119]  Corte Constitucional, sentencia C-089 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. SPV   Jorge Arango Mejía, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo,   Eduardo Cifuentes Muñoz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero,   Vladimiro Naranjo Mesa. AV Fabio Morón Díaz).    

[120] Corte Constitucional, Sentencia C-089 de   1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. SPV Jorge Arango Mejía, Carlos Gaviria Díaz,   José Gregorio Hernández Galindo, Eduardo Cifuentes Muñoz, Hernando Herrera   Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa. AV Fabio Morón   Díaz)    

[121] Corte   Constitucional, C-089 de 1994.    

[122] La dimensión expansiva del principio democrática   fue aplicada en las sentencias C- 497 de 1995, C-1110 de 2000 y T-   637 de 2001. Y la dimensión universal fue analizada en las sentencias C-585 de   1995, T-524 de 1992 reiterada en la T-235 de 1998.    

[123] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-089/94.    

[124] Corte Constitucional, sentencia C-179/02 (M.P. Marco Gerardo Monroy   Cabra. SPV Alfredo Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil). En este sentido, la   Corte ha declarado inexequibles normas legales que han tendido a reducir,   eliminar o impedir la extensión de la democracia participativa y pluralista.   Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-1110/00,   C-497/95 y C-447/95.    

[125]   Corte Constitucional, Sentencia C-579 de   2013. Esta consideración fue reiterada en la sentencia C-577 de 2014 (M.P. María   Victoria Sáchica Méndez. SV Gabriel Mendoza Martelo, Gloria Ortiz Delgado, Jorge   Iván Palacio Palacio. AV. Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero   Pérez)    

[126] Corte   Constitucional, Sentencia C-1338 de 2000 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV Álvaro   Tafur Galvis. AV. José Gregorio Hernández Galindo)    

[127] Corte   Constitucional, Sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Sierra Porto. SV.   Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt Chaljub. AV. María Victoria Calle   Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto). .    

[128] En este mismo   sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-1017 de 2012   (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. SV. Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Iván   Palacio Palacio). AV. Gabriel Mendoza Martelo). En aquella ocasión expresó: “En efecto, desconocer la   importancia de los procedimientos establecidos para la adopción de las   decisiones representa una desviación común, defendida por quienes no defienden   un entendimiento normativo de la democracia. Esta desviación supone la   aplicación sobredimensionada de uno sólo de los elementos del sistema,   cual es el de la decisión mayoritaria. Para esta posición, el fin sacrifica los   medios, y lo importante es que se logre una decisión con la demostración   irrefutable de que ella fue tomada por la mayoría, sin importar los   procedimientos adelantados para ello.”    

[129]  Corte Constitucional, sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Sierra Porto. SV.   Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt Chaljub. AV. María Victoria Calle   Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto).    

[130] Corte   Constitucional, Sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Sierra Porto. SV.   Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt Chaljub. AV. María Victoria Calle   Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto).    

[131] Sobre este aspecto   se puede consultar la sentencia C-141 de 2010, en aquella oportunidad esta   Corporación afirmó: “En efecto, desconocer la importancia de los procedimientos establecidos   para la adopción de las decisiones representa una desviación común, defendida   por quienes no defienden un entendimiento normativo de la democracia. Esta   desviación supone la aplicación sobredimensionada de uno sólo de los elementos del sistema,   cual es el de la decisión mayoritaria. Para esta posición, el fin sacrifica los   medios, y lo importante es que se logre una decisión con la demostración   irrefutable de que ella fue tomada por la mayoría, sin importar los   procedimientos adelantados para ello.”    

[132]   Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo.   SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[133]   Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015.    

[134] Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994(M.P. Hernando Herrera   Vergara. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez   Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa. SPV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria   Díaz, Alejandro Martínez Caballero).    

[135]   Esta Corporación propuso varios criterios de clasificación de los mecanismos de   participación en la sentencia C-150 de 2015, para profundizar en este asunto se   sugiere consular dicha providencia.    

[136]   Corte Constitucional, Sentencia C-179 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.   SPV Alfredo Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil).    

[137] Corte Constitucional, Sentencia C-179 de   2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV Alfredo Beltrán Sierra y Rodrigo   Escobar Gil).    

[138]   Corte Constitucional, Sentencia C-179 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.   SPV Alfredo Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil).    

[139] La Corte Constitucional afirmó en la revisión de   constitucionalidad de la Ley 134 de 1994 que: “el Constituyente de 1991 consagró   la figura del plebiscito como un mecanismo de participación y, además, como una   herramienta democrática que le permite al Presidente de la República provocar un   pronunciamiento popular; se instituye igualmente, como un instrumento para hacer   efectivo el derecho fundamental que tiene todo ciudadano a participar en el   ejercicio y control del poder político, como así lo establece el numeral segundo   del artículo 40 de la Constitución”. Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994.    

[140] La sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González   Cuervo. SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis   Guillermo Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica   Méndez, Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha   Victoria Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio), afirmó que el plebiscito   es uno de los mecanismos de participación en los que los ciudadanos participan   en la adopción de decisiones, “[e]n esta relación con el poder político se   encuentran comprendidas las manifestaciones no intermediadas de la participación   en tanto los ciudadanos promueven o adoptan decisiones que, en otros casos,   podrían o no serlo por sus representantes.”    

[141] Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994  (M.P. Hernando   Herrera Vergara. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro   Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa. SPV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos   Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero).    

[142] Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994.    

[143]  Es importante resaltar que si bien en sentido estricto los constituyentes   debatieron y aprobaron el artículo 104 de la Constitución para consagrar la   consulta popular de nivel nacional, esta Corporación ha sostenido en reiterada   jurisprudencia que esa disposición normativa también es el sustento   constitucional del plebiscito.    

[144] Esta   interpretación fue planteada en la sentencia C-180 de 1994 y ha sido reiterada   en las sentencia C-784 de 2014, C-150 de 2015    

[145]   Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo.   SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[146]   Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015.    

[147]  Así lo ha considerado la Corte Constitucional en las sentencias C-180 de   1994 y C-150 de 2015.    

[148]   Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo.   SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[149]   Corte Constitucional, Sentencia SU-1122 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre   Lynett. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil).    

[150]   El artículo 7 de la Ley 134 de 1994 define el plebiscito como “el   pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República, mediante   el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo.”    

[151]  La Corte Constitucional en la sentencia C-150 de 2015 propuso clasificar los   mecanismos de participación ciudadana según sus características. Conforme dicha   clasificación el plebiscito es un mecanismo de participación en el que (i)   el papel de los ciudadanos es adoptar una decisión, (ii) que representa   el apoyo a determinada actuación o política, (iii) la iniciativa y la   convocatoria son del Presidente de la República, pero el resultado está en manos   del pueblo.    

[152] En palabras del artículo 3, Inc. 2 de la Ley 1757 de 2015, el   plebiscito “es de origen en autoridad pública”.    

[153] Así lo consagró el inciso segundo del artículo 3 de la Ley 1757 de   2015, que expresa: “… es de origen en   autoridad pública el plebiscito…”    

[154]   Gaceta Constitucional Nº 81, Viernes 24 de Mayo de 1991, pág. 6.    

[155]  Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara.   SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero,   Vladimiro Naranjo Mesa. SPV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,   Alejandro Martínez Caballero).    

[156]   Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994.    

[157]   Exposición de motivos Ley 134 de 1994, disponible en:   http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7383#0    

[158] Así pues, esta Corporación en la sentencia C-150 de   2015 (M.P. Mauricio González Cuervo. SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV   Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz   Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez, Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María   Victoria Calle Correa, Martha Victoria Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio   Palacio) reconoció como una regla jurisprudencial del plebiscito la permisión   que tiene el legislador de establecer el objeto del plebiscito. “En virtud de   dicha regla, si bien el legislador puede delimitar los asuntos o materias objeto   de la consulta plebiscitaria, es obligatorio que tales restricciones comprendan,   al menos, asuntos relativos a leyes aprobatorias de tratados internacionales, a   las leyes de presupuesto y a materias fiscales o tributarias. En efecto, la   Corte señaló, al pronunciarse sobre la posibilidad de someter a plebiscito las   materias comprendidas por el numeral 16 del artículo 150, que ello era   inexequible “como quiera que conforme al artículo 170 de la Carta, no procede   el referendo respecto de los tratados internacionales”.    

Adicionalmente y considerando que la modificación de la   Constitución solo es posible a través de los mecanismos establecidos en el   artículo 374, la Corte consideró que se ajustaba a la Carta la prohibición de   someter al plebiscito decisiones relativas a la duración del periodo   presidencial o que impliquen modificación de la Constitución. En esa dirección   este Tribunal sostuvo que la Corte no encontraba objeción a dicha regulación “máxime   cuando la propia Carta Política prevé que la reforma a sus preceptos se solicite   mediante otros mecanismos, instrumentos y procedimientos distintos del   plebiscito”.    

[159]  Art. 78, Inc. 2 de la Ley 134 de 1994 y Art. 20 Lit. C de la Ley 1757 de 2015.    

[161]  Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara.   SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero,   Vladimiro Naranjo Mesa. SPV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,   Alejandro Martínez Caballero).    

[162]   Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo.   SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[163]   Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015    

[164] En   este mismo sentido se pronunció esta Corporación en la sentencia C-180 de 1994,   en la que expresó: “en el plebiscito, se   le consulta [a los ciudadanos] sobre una decisión no plasmada en un texto   normativo para que se pronuncie favorable o desfavorablemente; es decir, que no   se propone un determinado texto legal a la decisión del pueblo, sino que se   somete a su consideración la decisión como tal.” Corte Constitucional, Sentencia   C-180 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz,   Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa. SPV.   Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero).    

[165] De hecho, la C-150   de 2015 (M.P. Hernando Herrera Vergara. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos   Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa. SPV. Eduardo   Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero), expresó:   “La prohibición de aprobar mediante el plebiscito –o la consulta popular- un   determinado proyecto de articulado, atiende a su naturaleza y a las   definiciones adoptadas sobre el particular en dicha ley. Sobre ello cabe   precisar que esta restricción, no obsta para que pueda versar sobre materias y   contenidos normativos, susceptibles de expresarse y desarrollarse a través de   normas jurídicas en actuaciones posteriores de autoridades y órganos competentes.”   Parecería entonces que la Corte asemejó los dos mecanismos de participación   ciudadana; y, en consecuencia, reconoce que el plebiscito también podría llegar   a desarrollarse a través de normas jurídicas.    

[166]   Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015. En este mismo sentido afirmó: “es   importante advertir que cuando se habla de la regla de la mayoría dentro del   régimen democrático se la entiende con un carácter limitado. Justamente, a fin   de contrarrestar la temida posibilidad de que se conforme una “tiranía de las   mayorías”, que cuando se ha presentado ha arrojado deplorables experiencias   históricas, se postula que la democracia requiere – para funcionar y durar – un   principio de mayoría restringido, de tal manera que la mayoría gobierne, pero   siempre dentro del respeto de las minorías.”(Las subrayas no hacen parte del   texto original) Corte Constitucional, Sentencia C-011 de 1997 (M.P. Eduardo   Cifuentes Muñoz, Unánime).    

[167] Sobre el particular se pronunció esta Corporación en   los siguientes términos: “Esa barrera a las decisiones mayoritarias se refleja   en algunas posturas teóricas que advierten, por ejemplo, que los derechos   fundamentales son posiciones tan significativas o importantes que su   otorgamiento o no otorgamiento no debe depender de las mayorías parlamentarias.   Así las cosas, es posible afirmar que la comprensión contemporánea de la   democracia -reconocida en la Constitución de 1991- advierte, con fundamento en   razones de orden jurídico, ético y político, que existen asuntos respecto de los   cuales ya no pueden decidir las mayorías.” Corte Constitucional, Sentencia C-011   de 1997    

[168] Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 2009 (M.P. Clara Elena   Reales, Unánime).    

[169]  Corte Constitucional, Sentencia C-756 de 2008. (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.   Unánime)    

[170] Corte   Constitucional, Sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Sierra Porto. SV.   Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt Chaljub. AV. María Victoria Calle   Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto). .    

[171]   Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo.   SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[172]  Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994.    

[173]  Corte Constitucional, Sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Sierra Porto. SV.   Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt Chaljub. AV. María Victoria Calle   Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto).    

[174] Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994 (M.P. Hernando   Herrera Vergara. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro   Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa. SPV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos   Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero).                                                                                                                            

[175]   Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo.   SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio)    

[176]  Corte Constitucional, sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo.   SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[177] De hecho, la C-150   de 2015 expresó: “La prohibición de aprobar mediante el plebiscito –o la   consulta popular- un determinado proyecto de articulado, atiende a su naturaleza   y a las definiciones adoptadas sobre el particular en dicha ley. Sobre   ello cabe precisar que esta restricción, no obsta para que pueda versar sobre   materias y contenidos normativos, susceptibles de expresarse y desarrollarse a   través de normas jurídicas en actuaciones posteriores de autoridades y órganos   competentes.” Por ende, se evidencia que la Corte asemeja los dos mecanismos   de participación ciudadana; y, en consecuencia, reconoce que el plebiscito   también podría llegar a desarrollarse a través de normas jurídicas.    

[178] Corte   Constitucional, Sentencia C-141 de 2010. (M.P. Humberto Sierra Porto. SV.   Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt Chaljub. AV. María Victoria Calle   Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto).    

[179] Corte   Constitucional, Sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo. SV.   Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[180] Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015.    

[181]  Corte Constitucional, sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo.   SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[182]   Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo.   SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[183]   La Corte Constitucional sostuvo en las sentencias C-089 de 1994 y C-150 de 2015,   que de ninguna manera el control podrías ser previo al pronunciamiento, pues no   existe tal previsión en el numeral 2 del Artículo 241. Por la razón anterior,   debe entenderse que el control constitucional es posterior y únicamente por   vicios de forma, como lo prescribe el numeral 3 del Artículo 241.    

[184]   Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015.    

[185]   Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994. (M.P. Hernando Herrera Vergara.   SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero,   Vladimiro Naranjo Mesa. SPV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,   Alejandro Martínez Caballero).    

[186]  En todo caso, el abstencionismo activo fue reconocido por la jurisprudencia   constitucional. Sobre este asunto se ha pronunciado la Corte Constitucional en   las sentencias C-337 de 1997, C-551 de 2003, C-041 de 2004    

[187]   Corte Constitucional, Sentencia C-041 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández.   AV. Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño).    

[188]   Corte Constitucional, Sentencia C-041 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández.   AV. Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño).    

[189]   Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo.   SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[190]   Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2015.    

[191]http://www3.registraduria.gov.co/presidente2014/preconteo/2v/99PR2/DPR9999999_L1.htm    

[192] Corte   Constitucional, Sentencia C-150 de 2015    

[193]   Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994.    

×             [194] García, M. (1984). Derecho Constitucional   Comparado. Madrid, p. 87    

[195] La Corte   Constitucional en la sentencia C-784 de 2014 expresó que: “Un referendo constitucional debe   entonces estar desprovisto de todo contenido que sea de naturaleza   plebiscitaria, esto es, contenidos que impliquen el apoyo de políticas o hechos   de un gobernante específico. Esta Corporación analizó entonces el texto de las   reformas constitucionales propuestas por la Ley 796 de 2003 con el fin de   evaluar si algunas de ellas tenían o no contenido plebiscitario. Ese examen   lleva a la Corte a concluir que el numeral 14, al establecer excepciones a la   congelación de los gastos de funcionamiento, introduce expresiones de contenido   plebiscitario, cuando señala que quedan excluidos de dicho congelamiento “los   gastos destinados a la expansión de la seguridad democrática”. En efecto, la   expansión de la llamada “seguridad democrática” es un programa específico   del actual gobierno, por lo que exceptuar de dicho congelamiento esa estrategia   tiene un sentido plebiscitario.[…]”.    

[196] En este mismo   sentido Paolo Biscaretti afirmó que “A pesar de que la doctrina y la legislación   frecuentemente usan indistintamente, los términos de referendo y plebiscito,   éste último (siempre caracterizado por una nota de excepcionalidad y de carácter   extraordinario, que ha excluido hasta ahora cualquier regulación suya uniforme,   de orden tanto interno como internacional), debería más precisamente referirse a   una manifestación del cuerpo electoral no actuada en relación a un acto   normativo (como el referendo), sino más bien, respecto a un simple hecho o   suceso, concerniente a la estructura esencial del Estado o de su gobierno (por   ejemplo, una adjudicación de territorio, el mantenimiento o mutación, de una   forma de gobierno, la designación de una determinada persona en un oficio   particular, etc.). (…) Pero, en todo caso, los plebiscitos se presentan como   manifestaciones de voluntad de determinadas colectividades populares y no ya de   los Estados, del cual aquellas ya han formado o van a formar parte”. Biscaretti,   P. (1965) Derecho Constitucional. Madrid. En: Jiménez, C & Valderrama, J. (1995)   Plebiscito y Referéndum en Colombia. Bogotá: Facultad de Ciencias Jurídicas –   Pontificia Universidad Javeriana, p. 85-86    

[197]  Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994    

[199] A esta conclusión llegaron LÓPEZ, F. (1989). Consulta   Popular y Plebiscito. Bogotá: Editorial ABC. p. 47; Gómez, A. (1991, 22 de   marzo). La reforma del plebiscito, 1957. El Tiempo, Recuperado de:   http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-48326;   Jiménez, C & Valderrama, J. (1995) Plebiscito y Referéndum en Colombia. Bogotá:   Facultad de Ciencias Jurídicas – Pontificia Universidad Javeriana; Hernández, A.   (2003, marzo) Convocatorias al pueblo en Colombia. Revista Credencial   Historia. 159. Recuperado de:   http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/revistas/credencial/marzo2003/convocatorias.htm; y; en este mismo se pronunció la Corte Constitucional en   la sentencia C-180/1994.    

[200]   Jiménez, C & Valderrama, J. (1995) Plebiscito y Referéndum en Colombia. Bogotá:   Facultad de Ciencias Jurídicas – Pontificia Universidad Javeriana, p. 127.    

[201]  Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara.   SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero,   Vladimiro Naranjo Mesa. SPV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,   Alejandro Martínez Caballero).    

[202]  Corte Constitucional, sentencia C-784/14 (M.P. María Victoria Calle Correa. SV   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt   Chaljub, Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván   Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva).    

[203]  Corte Constitucional, sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo.   SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[204] Corte   Constitucional, Sentencia C-180 de 1994    

[205]   Este es el sentido del “Primer Artículo Definitivo de la Paz Perpetua”, en el   cual Kant establece que “la constitución política debe ser en todo Estado   republicana. || La constitución cuyos fundamentos sean los tres siguientes: 1º,   principio de la “libertad” de los miembros de una sociedad – como hombres; 2º   principio de la “dependencia” en que todos se hallan de una única legislación   común – como súbditos-; 3º principio de “igualdad” de todos –como ciudadanos-,   es la única constitución que nace de la idea del contrato originario, sobre el   cual ha de fundarse toda la legislación de un pueblo.  Semejante   constitución es “republicana.  Ésta es, pues, en lo que al derecho se   refiere, la que sirve de base primitiva a todas las especies de constituciones   políticas.” KANT, Immanuel (2014) Sobre la paz perpetua. Alianza   Editorial, Madrid.    

[206]   Acerca de la historia de las sucesivas constituciones en el siglo XIX y su   vínculo estrecho con las guerras civiles en ese periodo, Cfr. VALENCIA   VILLA, Hernando (2011) Cartas de Batalla. Una crítica del constitucionalismo   colombiano. Panamericana Editorial, Bogotá.    

[207]  Corte Constitucional, sentencia C-048/01 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett. AV.   José Gregorio Hernández Galindo).    

[208]  Corte Constitucional, sentencia C-370/06 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro   Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. SV. Jaime Araújo Rentería, Alfredo   Beltrán Sierra, Humberto Sierra Porto).    

[209]   Para una explicación comprehensiva sobre esta conclusión, Vid. Hannum Hurst (1995) The Status of the Universal Declaration of   Human Rights in National and International Law. 25 Georgia Journal of   International and Comparative Law (287-397).    

[210]  Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos (2008). Resolución 8/9.   Promoción del derecho de los pueblos a la paz. 28ª sesión.    

[211]  Corte Constitucional, sentencia C-578/02 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. AV.   Rodrigo Escobar Gil), reiterada en la sentencia C-370/06 (M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo   Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. SV. Jaime Araújo   Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Humberto Sierra Porto).    

[212]   Corte Constitucional, sentencia C-370/06.    

[213]   Corte Constitucional, sentencia C-456/97 (M.P. Jaime Arango Mejía, Eduardo   Cifuentes Muñoz. SV. Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero).    

[214]   Corte Constitucional, sentencia T-008/92 (M.P. Fabio Morón Díaz. Unánime).    

[215]   Corte Constitucional, sentencia T-102/03 (M.P. Carlos Gaviria Díaz. Unánime).    

[216]   Corte Constitucional, sentencia C-370/06 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro   Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. SV. Jaime Araújo Rentería, Alfredo   Beltrán Sierra, Humberto Sierra Porto).    

[217]   Corte Constitucional, sentencia C-579/13.    

[218]   Gaceta del Congreso 698 de 2015.    

[219] Gaceta del Congreso 965 de 2015.    

[220] United Nations (2010) Guidance Note of the Secretary-General.   United Nations Approach to Transitional Justice, p. 3. Disponible en:   https://www.un.org/ruleoflaw/files/TJ_Guidance_Note_March_2010FINAL.pdf.   Consultado el 11 de mayo de 2016, traducción libre de la Corte.    

[221] Ver por ejemplo, Luban D., O’Sullivan Julie R. & Stewart D. (2014)   International and Transnational Criminal Law. Wolters Kluwer Law and   Business, p. 1277.    

[222]   United Nations (2010). Guidance… pp. 9-10. Traducción libre de la Corte.    

[223]   Naciones Unidas (2012). Consejo de Derechos Humanos.  Informe del   Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y   las garantías de no repetición. Pablo de Greiff. Documento A/HRC/2146,   párrafo 54.    

[224]  Corte Constitucional, sentencia C-370/06 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime   Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur   Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. SV. Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán   Sierra, Humberto Sierra Porto).    

[225]   Corte Constitucional, sentencia C-370/06, fundamento jurídico 4.2.2.    

[226]   Sobre esta misma materia también son relevantes las sentencias C-581/13 y   C-694/15.    

[227] Sentencia de la Corte Constitucional C-771 de 2011,   M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[228] OROZCO, Iván:   Justicia transicional en tiempos del deber de memoria. Bogotá:    

Temis –   Universidad de los Andes, 2009, 21; UPRIMNY YEPES, Rodrigo:   Las enseñanzas del análisis comparado: procesos transicionales, formas de   justicia transicional y el caso colombiano, en: UPRIMNY YEPES, Rodrigo / Saffon   Sanín, María Paula / Botero Marino, Catalina / Restrepo Saldarriaga, Esteban:   ¿Justicia transicional sin transición? Verdad, justicia y reparación para   Colombia, Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Bogotá, 2006,13;   MALAMUD – GOTI, Jaime: Lo bueno y lo malo de la inculpación y las víctimas, en:   DE GAMBOA TAPIAS, Camila: Justicia Transicional. Teoría y Praxis, Universidad   del Rosario, Bogotá, 2006, 158 y 159; KRITZ, Neil: The Dilemmas of Transitional Justice, en:   KRITZ, Neil: Transitional Justice. How Emerging Democracies Reckon with Former   Democracies, V. I, United States Institute of Peace, Nueva York, 1995, xxi; ELSTER, Jon:   Justice, Truth, Peace: en: WILLIAMS, Melissa / NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon:   Transitional Justice, New York University Press, Nueva York, 2012, 77 y 78; DE   GAMBOA TAPIAS, Camila: La transición democrática y la responsabilidad de la   comunidad por su pasado, en: DE GAMBOA TAPIAS, Camila: Justicia Transicional.   Teoría y Praxis, Universidad del Rosario, Bogotá, 2006, 150; DE GAMBOA TAPIAS,   Camila: La transición democrática y la responsabilidad de la comunidad por su   pasado, en: DE GAMBOA TAPIAS, Camila: Justicia Transicional. Teoría y Praxis,   Universidad del Rosario, Bogotá, 2006, 150; ELSTER, Jon: Justice, Truth, Peace:   en: WILLIAMS, Melissa / NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New   York University Press, Nueva York, 2012, 88.    

[229]  ELSTER, Jon: Justice, Truth, Peace: en: WILLIAMS, Melissa / NAGY, Rosemary /   ELSTER, Jon: Transitional Justice, New York University Press, Nueva York, 2012,   88; MALAMUD – GOTI, Jaime: Lo bueno y lo malo de la inculpación y las víctimas,   en: DE GAMBOA TAPIAS, Camila: Justicia Transicional. Teoría y Praxis,   Universidad del Rosario, Bogotá, 2006, 158 y 159; DE GAMBOA TAPIAS, Camila: La transición   democrática y la responsabilidad de la comunidad por su pasado, en: DE GAMBOA   TAPIAS, Camila: Justicia Transicional. Teoría y Praxis, Universidad del Rosario,   Bogotá, 2006, 150.    

[230]  MALAMUD – GOTI, Jaime: Lo bueno y lo malo de la inculpación y las víctimas, en:   DE GAMBOA TAPIAS, Camila: Justicia Transicional. Teoría y Praxis, Universidad   del Rosario, Bogotá, 2006,   158 y 159; ELSTER, Jon: Justice, Truth, Peace: en:   WILLIAMS, Melissa / NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New York   University Press, Nueva York, 2012, 77 y 78; DE GAMBOA TAPIAS, Camila: La   transición democrática y la responsabilidad de la comunidad por su pasado, en:   DE GAMBOA TAPIAS, Camila: Justicia Transicional. Teoría y Praxis, Universidad   del Rosario, Bogotá, 2006, 150.    

[231]  En este sentido,  Corte Constitucional en C-579 de 2013, ha expresado que:   “La justicia restaurativa o por algunos llamada reparadora, contempla   numerosas y diversas formas: reparaciones, daños remedios, indemnizaciones,   restituciones, compensaciones, rehabilitaciones o tributos.  En este   sentido, existe un consenso internacional en que: 1) el Estado está obligado a   dar una compensación a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos   perpetrados por el Estado; 2) si el gobierno que incurrió en las vulneraciones   no compensa el nuevo gobierno está obligado a realizarlas. En todo caso, la   reparación también tiene un ingrediente colectivo, pues en los casos de graves y   masivas violaciones a los derechos humanos, la sociedad en su conjunto sufre   perjuicios (spill over effects) frente a los cuales se deben adoptar medidas.”    

[232]  Corte Constitucional, sentencia C-577/14 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.   SV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV Jorge Iván Palacio Palacio y Gloria   Stella Ortiz Delgado. AV Mauricio González Cuervo).    

[233]   Ibídem, fundamento jurídico 5.2.    

[234]  MINOW, Martha / CROCKER, David / MANI, Rama: Justicia Transicional, Siglo del   Hombre Editores; Universidad de los Andes; Pontificia Universidad   Javeriana-Instituto Pensar, Bogotá, 2011, 187.    

[235]   Corte Constitucional, sentencia C-579/13.    

[236]  Corte Constitucional, sentencia C-784/14 (M.P. María Victoria Calle Correa. SV   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt   Chaljub, Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván   Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva).    

[237]  Corte Constitucional, sentencia C-784/14 (M.P. María Victoria Calle Correa. SV   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt   Chaljub, Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván   Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva)    

[238]  Sobre el particular, la sentencia C-784 de 2014 explica lo siguiente:    

“En   Suráfrica el proceso de negociación que puso fin al régimen del apartheid y   sentó las bases para la construcción de una democracia multirracial pasó por   varias etapas, a lo largo de las cuales se abrieron espacios de participación de   la sociedad civil y se implementaron varios mecanismos de refrendación popular.   Entre estos se destaca el referendo convocado en 1992 por el entonces presidente   F. W De Klerk, quien para la época había iniciado conversaciones con el Congreso   Nacional Africano, a las que se oponían los sectores conservadores de la   sociedad. En ese contexto, se convocó a la población blanca de Suráfrica a un   referendo en el que debían decidir si apoyaban dar continuidad a las   negociaciones con el CNA y poner fin al régimen de segregación.  El   Presidente De Klerk se comprometió a renunciar y convocar nuevas elecciones, en   caso de que la ciudadanía no respaldara tal iniciativa. Luego de una activa   campaña en la que participaron promotores tanto del “si” como del “no”,   finalmente una amplia mayoría de la población blanca apoyó la primera opción:   1,924,186 ciudadanos blancos (68.6%) votaron “si” y 875,619 (31.2%) respaldaron   el “no”. En el referendo, realizado el 18 de marzo de 1992, participó el 85% de   los ciudadanos que integraban el censo electoral, registrando así una de las más   altas tasas de participación en la historia de ese país. El amplio respaldo   obtenido abrió el camino para la elección de un nuevo gobierno de transición en   1994 y para el proceso constituyente que logró la aprobación, en 1996, de la   Constitución actualmente vigente.    

– En   Irlanda se convocó a un referendo el 22 de mayo de 1998 para someter a la   aprobación de los ciudadanos, tanto de la República de Irlanda como de Irlanda   del Norte, los acuerdos alcanzados en abril de 1998 como resultado de las   negociaciones entre los partidos republicados y unionistas, plasmados en el   llamado “Acuerdo de Belfast” o “Acuerdo de Viernes Santo”.  En esa fecha se   llevaron a cabo dos referendos separados en los que la ciudadanía ofreció un   amplio respaldo a las negociaciones: en Irlanda del Norte 676.966 votantes   (71,1% del total) votó a favor del plan de paz, mientras que 274.879 (el 28,9%)   se opuso; en la República de Irlanda 1.442.583 votantes (94,4%) respaldó el   acuerdo, mientras que 85.748 (5,6%) se opusieron al plan.”    

[239]   “En Bosnia, en agosto de 1994, se presentó un referendo para aprobar el plan de   paz propuesto por la comunidad internacional, en el que se planteaba dar el   control del 49% del territorio en disputa a Bosnia-Herzegovina y el 51% restante   a la Federación Musulmana – Croata, lo que implicaba que la autoproclamada   República Serbia de Bosnia aceptara renunciar a un tercio del territorio que   había logrado controlar durante la guerra civil a la que se intentaba poner fin   por medio de un acuerdo entre los actores. El referendo se llevó a cabo en medio   de un notorio clima de oposición política y en regiones que recientemente habían   sido devastadas por la guerra. Según los resultados, el 90% de los votantes   rechazó el plan de paz, razón por la cual los mediadores optaron por no someter   a referendo la ratificación del Acuerdo de Dayton de 1995, con el que se puso   fin a la guerra de Bosnia”. Corte Constitucional, sentencia C-784/14.    

[240]   “En Chipre se llevó a cabo el 24 de abril de 2004 un referendo para someter a   ratificación popular el acuerdo alcanzado, con mediación de la ONU, por los   líderes de las comunidades griego-chipriotas y turco-chipriotas, que desde hace   varias décadas se disputaban el control de la isla . El acuerdo planteaba la   convivencia de ambas comunidades en un nuevo estado unificado, que se uniría a   la Unión Europea. Ambos sectores votaron de manera separada el acuerdo, que   obtuvo el respaldo mayoritario de los turco-chipriotas (65%) pero fue rechazado   por el 76% de los griego-chipriotas, que conforman la mayoría de la población de   la isla. En ambos casos las cifras de participación electoral fueron altas:   asistieron a los comicios el 75% de los 143.000 votantes chipriotas turcos y   alrededor del 90% de los 480.000 grecochipriotas aptos para votar.” Ibidem.    

[241]   “La experiencia de Guatemala resulta significativa.  Entre 1981 y 1983 se   agudizó el enfrentamiento entre la insurgencia armada (que desde 1982 conformó   la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca – URNG) y el régimen dictatorial   de Efraín Ríos Montt, que produjo la muerte de más de 150.000 civiles y la   destrucción de cerca de 440 poblados donde residían comunidades Mayas. A partir   de 1984 se inició una apertura democrática, con la llegada de gobiernos civiles,   lo que generó un clima adecuado para el inicio de conversaciones, en 1987, entre   el gobierno y la URNG. Tras cerca de una década de negociaciones y una amplia   participación de la sociedad civil y la comunidad internacional, en 1996 se   alcanzó un Acuerdo Final entre las partes, que comprendía trece puntos clave.    Se dispuso que estos puntos serían incorporados a la Constitución, para lo cual   debían ser aprobados por una mayoría calificada del Congreso y luego refrendados   por la ciudadanía.  En el referendo, realizado el 16 de mayo de 1999 (casi   tres años después de suscritos los acuerdos), sólo participó el 17% del   electorado. Con más de un 80% de abstención, los resultados mostraron una   ciudadanía dividida, en la que el “no” se impuso por un pequeño margen en cada   sección del referendo.   Los mapas electorales indican que mientras el   altiplano indígena votó cerradamente por el “sí”, la población de las ciudades,   en particular de la capital, donde el conflicto armado se experimentó con menor   intensidad, votó contra las reformas para implementar lo acordado. Esta derrota   tuvo un alto y negativo impacto en el proceso de paz, pues aunque se sometieron   a votación las reformas constitucionales, y no propiamente el apoyo al proceso,   los sectores opuestos a la negociación argumentaron que el pueblo de Guatemala   estaba en desacuerdo con las concesiones que el Estado le daba a una guerrilla   derrotada. Esta falta de refrendación popular generó la pérdida de impulso del   proceso de reformas, que en su mayoría no se han llevado a cabo.” Ibídem.    

[242]  Corte Constitucional, Sentencia T-102 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz.   Unánime).    

[243]   Corte Constitucional, Sentencia C-214 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández   Galindo, Hernando Herrera Vergara. SV Jorge Arango Mejía, José Gregorio   Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara).    

[244] Corte Constitucional, Sentencia C-214 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo,   Hernando Herrera Vergara. SV Jorge Arango Mejía, José Gregorio Hernández   Galindo, Hernando Herrera Vergara).    

[246]  Corte Constitucional, sentencia C-283 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández   Galindo. Unánime).    

[247]   Corte Constitucional, sentencia C-715 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.   SPV María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV. Jorge Pretelt Chaljub).    

[248]  Corte Constitucional, sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo.   SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[249]  Corte Constitucional, sentencia C-551/03 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett. SPV   Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández).    

[250]  La información es extraída de la página Web de la Oficina del Alto Comisionado   para la Paz.   http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/Paginas/inicio.aspx  Página consultada el 28 de mayo de 2016.    

[251]  Corte Constitucional, sentencia C-784/14 (M.P. María Victoria Calle Correa. SV   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt   Chaljub, Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván   Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva).    

[252]  Corte Constitucional, sentencia C-214 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández   Galindo, Hernando Herrera Vergara. SV Jorge Arango Mejía, José Gregorio   Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara).    

[253]   Corte Constitucional, Sentencia C-214 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández   Galindo y M.P Hernando Herrera Vergara    

[254]   La Corte Constitucional ha indicado que si bien el Presidente es la única   autoridad competente para firmar un acuerdo de paz, éste puede delegar a sus   representantes, así lo afirmó previamente esta Corporación: “En el caso específico de los denominados diálogos de paz, que tienen como   propósito básico la reincorporación de los delincuentes políticos a la vida   civil y su sometimiento a la legalidad, ninguna persona pública ni privada goza   de competencia para llevarlos a cabo sin orden o autorización expresa del   Presidente de la República, interlocutor por excelencia en la búsqueda de   acuerdo, en su doble condición de Jefe del Estado y de Gobierno. Este puede, sin   violar la Constitución, encomendar a otros funcionarios acciones tendientes al   logro de los fines propios de su tarea y, por ello, en materia de diálogos, le   es posible autorizar que se lleven a cabo por conducto de sus agentes,   impartiendo las pertinentes instrucciones y reservándose -desde luego- la   fijación de la política que los orienta y los límites de su gestión, así como la   atribución de suscribir los acuerdos definitivos.”   C-214 de 1993(M.P. José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara. SV   Jorge Arango Mejía, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara).    

[255]  Corte Constitucional. Sentencia C-048 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett.   AV. José Gregorio Hernández Galindo).    

[256]  Sobre el concepto “referendo” en el derecho comparado debe hacerse una claridad   en cuanto a su traducción. En la lengua inglesa se usa el término “referendums”,   para englobar diferentes mecanismos de participación democrática, en los cuales   se consulta al Pueblo una decisión política o una reforma de carácter normativo.   Así por ejemplo, la Enciclopedia Británica define al “referendum” como el grupo   de dispositivos electorales a través de los cuales los votantes pueden expresar   sus preferencias respecto de políticas públicas gubernamentales o proyectos de   legislación. Esta misma definición reconoce que el referendo puede adoptar una   variedad de formas. Por ende, la noción anglosajona incluye tanto el referendo   como la consulta popular y el plebiscito. Esta distinción, a juicio de la Corte,   es muy importante para evitar confusiones en cuanto a qué clase de mecanismos de   participación es que refiere la doctrina comparada.    

[257] Loizides, Neophytos (2009) Referendums in Peace Processes.   International Studies Association. New York. (Traducción   libre de la Corte).    

[258]   Ibidem,  p. 28.    

[259]  Corte Constitucional, sentencia (M.P. María Victoria Calle Correa. SV Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo. SPV Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt Chaljub,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio   Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva).    

[260]   “La democracia participativa es, sin lugar a dudas, un aspecto estructural e   inescindible del Estado Constitucional establecido en la Constitución de 1991.   Ello se verifica a partir de distintos atributos que tiene este principio, los   cuales no solo demuestran esa condición, sino que también lo vinculan con el   principio de soberanía popular, que tiene idéntico carácter.  Así, para efectos   de esta decisión, es importante destacar que el principio democrático es   esencial, transversal, universal y expansivo, condiciones todas ellas que   justifican el citado carácter estructural y definitorio del principio.”   Corte Constitucional, sentencia C-303 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.   AV. Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto. AV. María Victoria   Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez).    

[261]   “A pesar de no ser un catálogo taxativo pudiendo ser acogidas otras estrategias   que encaucen la participación, es obligación del legislador adoptar normas que   hagan posible el ejercicio de los derechos de participación previstos en los   artículos 40 y 103. Este deber se funda en el hecho de que la adopción de normas   en la materia -a pesar de que el derecho de participación es de aplicación   inmediata según se encuentra prescrito en el artículo 85- es indispensable para   concretar (i) la forma en que se ejercen las garantías que allí se reconocen,   puesto que dependen de la vigencia de instituciones y procedimientos que las   hagan fáctica y jurídicamente posibles así como (ii) los límites que se le   imponen en tanto se trata de manifestación del derecho a la participación que,   como la ha dicho esta Corporación, no es un derecho absoluto[1] y por eso admite   restricciones legislativas.” Corte Constitucional, sentencia C-150 de 2015   (M.P. Mauricio González Cuervo. SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio   González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado,   Martha Victoria Sáchica Méndez, Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria   Calle Correa, Martha Victoria Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[262]   En ese orden de ideas, para el caso analizado resultan aplicables mutatis   mutandis, las reglas de protección de los derechos de las minorías políticas   que ha previsto la jurisprudencia constitucional en el marco del trámite   legislativo. Sobre esta materia, es ilustrativa la sentencia C-816 de 2004 (M.P.   Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Uprimny Yepes. AV Jaime Araújo Rentería, Alfredo   Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Uprimny   Yepes, Marco Gerardo Monroy Cabra. SV Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo   Escobar Gil, Álvaro Tafur Galvis, Marco Gerardo Monroy Cabra), al señalar que   “En las democracias constitucionales en general, y específicamente en el   constitucionalismo colombiano, la deliberación pública y el respeto a los   procedimientos en las cámaras no son rituales vacíos de contenido; el respeto a   esas formas tienen un sentido profundo ya que ellas permiten una formación de la   voluntad democrática, que sea pública y lo más imparcial posible, y que además   respete los derechos de las minorías. Las sesiones del Congreso no son entonces   un espacio en donde simplemente se formalizan o refrendan decisiones y   negociaciones que fueron hechas por fuera de las cámaras y a espaldas de la   opinión pública. Sin excluir que puedan existir negociaciones entre las fuerzas   políticas por fuera de las sesiones parlamentarias, por cuanto esas reuniones   son en el mundo contemporáneo inevitables, sin embargo es claro que las   democracias constitucionales, y específicamente la Carta de 1991, optan por un   modelo deliberativo y público de formación de las leyes y de los actos   legislativos. Por ello la reunión de las cámaras no tiene por objetivo   únicamente formalizar la votación de una decisión, que fue adoptada por las   fuerzas políticas por fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del   Congreso tienen que ser espacios en donde verdaderamente sean discutidas y   debatidas, en forma abierta y ante la opinión ciudadana, las distintas   posiciones y perspectivas frente a los asuntos de interés nacional. El Congreso   es un espacio de razón pública. O al menos la Constitución postula que así debe   ser. Y por ello las fuerzas políticas que buscan una decisión legislativa, y con   mayor razón una decisión que se plasme en una reforma constitucional, deben   acudir a ese espacio de razón pública a presentar sus razones. Deben igualmente   convocar a los grupos rivales, incluso si son minoritarios, a presentar sus   perspectivas. Y, en ese contexto, la deliberación pública es un incentivo para   que los distintos grupos trasciendan la defensa estrecha de sus intereses y sus   concepciones específicas pues deben desarrollar justificaciones públicas de sus   posturas. Esto debería permitir, por las razones anteriormente explicadas,   decisiones legislativas y de reforma constitucional más justas e imparciales.   Por ello, la Corte ha resaltado que en “un régimen democrático el debate   parlamentario tiene relevancia constitucional en cuanto éste le da legitimidad a   la organización estatal. A través del debate se hace efectivo el principio   democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la   intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un   escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las   diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la   República”.    

[263]  Corte Constitucional, sentencia C-551/03 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett. SPV   Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández)    

[264]  Corte Constitucional, sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo.   SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[265]  Corte Constitucional, sentencia C-784/14 (M.P. María Victoria Calle Correa. SV   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt   Chaljub, Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván   Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva)    

[266]  Corte Constitucional, sentencia C-238 de 2006 (M.P. Humberto Sierra Porto.   Unánime).    

[267]  Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara.   SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero,   Vladimiro Naranjo Mesa. SPV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,   Alejandro Martínez Caballero).    

[268]   Es importante acotar que el artículo 78 de la Ley 134 de 1994 también   incorporaba la obligación de someter al control previo y automático de la Corte   el decreto de convocatoria al plebiscito.  La sentencia C-180/94 declaró   inexequible ese precepto, en tanto contrariaba el artículo 241-3 C.P., que prevé   que el control de constitucionalidad de los plebiscitos del orden nacional, pero   de manera posterior y solo por vicios de procedimiento en su formación.    Adicionalmente, también declaró la inexequibilidad del contenido normativo que   permitía someter a plebiscito las decisiones previstas en el artículo 150-16   C.P., en la medida en que el artículo 170 C.P. prohíbe someter a referendo las   leyes aprobatorias de los tratados internacionales.    

[269]   Corte Constitucional, sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo.   SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[270]   Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara.   SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero,   Vladimiro Naranjo Mesa. SPV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,   Alejandro Martínez Caballero).    

[271]   Ley 134 de 1994.    

Artículo   79º.- Campaña a favor o en contra del plebiscito. El   acceso de los partidos y movimientos políticos a los espacios de televisión   financiados por el Estado se hará de conformidad con lo establecido para el   referendo constitucional.    

El Gobierno   dispondrá del mismo tiempo en televisión para expresar su opinión sobre el   plebiscito. El uso de estos espacios se hará dentro de los veinte días   anteriores a la fecha señalada para la votación.    

Artículo   80º.- Efecto de votación. El pueblo decidirá, en   plebiscito, por la mayoría del censo electoral.    

[272]   Corte Constitucional, sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo.   SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[273] Aguiar-Conraria L., Magalhaes P., Vanberg C. Experimental   Evidence that Quorum Rules Discourage Turnout and Promote Election Boycotts.    NIPE and Economics Department. University of Minho, Portugal. Aguiar-Conraria   L., Magalhaes P. (2008) Referendum Design, Quorum Rules and Turnout. Working Paper Series Online. Departamento de Ciencia Política,   Universidad Autónoma de Madrid. Hizen, Y. (2012) A   Referendum Experiment with Participation Quorums. Hokkaido University,   Japan.    

[274]   Según información recopilada por la Comisión de Venecia en 2005 y 2007, para el   caso europeo se encuentran las siguientes modalidades de escogencia entre   umbrales de participación o de aprobación.     

“Tabla 1.   Reglas de umbral para referendos nacionales en los países de la Unión Europea.       

País                    

Umbral de           participación                    

Umbral de           aprobación o no rechazo.   

Bulgaria                    

50% de           aprobación para reformas constitucionales   

Dinamarca                    

–                    

Menos del           30% de rechazo (otros casos)   

Hungría                    

50% hasta           julio de 1997                    

25%           aprobatorio (desde julio de 1997)   

Irlanda                    

–                    

Menos del           33.3% de rechazo para referendos legislativos extraordinarios.   

Italia                    

50%           Referendo legislativo derogatorio.                     

–   

Letonia                    

50% excepto           reformas constitucionales.                    

50% de           aprobación.   

Lituania                    

75% para           temas de soberanía y 50% para otros asuntos.                    

50% de           aprobación para temas de soberanía y 30% de aprobación para referendo           aprobatorio.   

Malta                    

50% para           referendo legislativo derogatorio                    

–   

Holanda                    

30%                    

–   

Polonia                    

50%                    

–   

Portugal                    

50%                    

–   

50% para           reformas constitucionales.                    

–   

Eslovenia                    

50% para           reformas constitucionales.                    

–   

Eslovaquia                    

50%                    

–      

Fuente:   Aguiar-Conraria L., Magalhaes P. (2008). Referendum Design… p. 15.    

[275]  Como lo señalan Aguiar-Conraria, Vanberg y Magalhaes, sus estudios fundados en   la herramienta teórica de la escogencia racional, mejor conocida en la ciencia   política por su denominación inglesa de rational choice, permiten llegar   a la conclusión que “los quórums de participación producen lo que solo   podríamos describir como efectos paradójicos y perversos: dispuestos estos   quórums con el propósito de evitar distorsiones derivadas de una escasa   participación electoral, termina por contribuir en disminuir dicha participación   introduciendo distorsiones en los resultados de los referendos.  No hemos   arribado a las mismas conclusiones en el caso de los quórums de aprobación.   (…)  En ese sentido, el quórum de participación tiene un efecto perverso y un   resultado potencialmente irónico.  El efecto perverso consiste en que, en   algunas situaciones, otorga incentivos a las personas para encubrir sus   verdaderas preferencias a través de la abstención, simulando que son   indiferentes.  El efecto potencialmente irónico es conocido en la   literatura como la “paradoja de la no comparecencia”: en equilibrio, es posible   que el quórum no se alcance precisamente debido a su existencia o, en otras   palabras, la participación de los votantes excede el quórum exigido únicamente   cuando este requerimiento no está previsto.” Vid. Aguiar-Contraria et al.   Experimental Evidence… (Traducción libre de la Corte).     

En similar   sentido se expresa Hizen, cuando indica los umbrales de participación   “inducen al grupo minoritario a abstenerse estratégicamente con la intención de   deteriorar el resultado a través del logro de una menor participación electoral.   (…) Observamos que (i) cuando el quórum es pequeño, todo los votantes van a   las urnas; y (ii) si el quorum exigido es grande, los votantes en la mayoría   ex ante van a las urnas mientras que los votantes en la minoría ex-ante   tienden a abstenerse.  Como resultado, es menos frecuente que el grupo   minoritario gane el referendo, sucediendo ello en razón a que el resultado de la   votación es inválido debido a la reducida cantidad de votantes, en aquellos   casos en que se exige un quórum amplio.” Vid. Hizen (2012), A Referendum   … (Traducción libre de la Corte).    

[276]  Comisión de Venecia (2009). Código de Buenas Prácticas sobre Referendos.   Consejo de Europa.  Documento CDL-AD (2007)008rev.  Disponible en   http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2007)008rev-spa.   Consultado el 16 de junio de 2016.    

[277]  Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara.   SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero,   Vladimiro Naranjo Mesa. SPV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,   Alejandro Martínez Caballero)    

[278]  Corte Constitucional, sentencia C-551/03 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett. SPV   Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández).    

[279]  Corte Constitucional, sentencia C-041 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández.   AV. Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño).    

[280]  Corte Constitucional, sentencia C-150 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo.   SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria Sáchica Méndez,   Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[281]  La Corte se ha pronunciado sobre el particular, acerca de la exequibilidad de   normas que prohíben la publicidad del consumo de tabaco, a pesar que fumar esté   dentro de aquellas actividades protegidas por la cláusula general de libertad.    Acerca de esta conclusión, la sentencia C-830 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva. Unánime) señala que “la prohibición de la publicidad y promoción de   productos de tabaco y la limitación intensa del patrocinio por parte de las   empresas que lo producen es expresión del principio de solidaridad.  La   innegable restricción de las libertades económicas que aparejan las   proscripciones descritas busca cumplir con finalidades sociales de primer orden,   como es la conservación de la salud pública y el medio ambiente.  El   ordenamiento jurídico, según se ha expuesto, consiente la producción y   comercialización de un producto intrínsecamente nocivo para la integridad física   y el ambiente, pero restringe en alto grado la posibilidad que su consumo sea   promovido directa o indirectamente.  Ello con el único propósito de   desincentivar (más no prohibir) su uso y, de esta manera, incidir negativamente   en los ingentes costos sociales que se derivan de las enfermedades y demás   efectos dañinos que se generan del consumo de tabaco. Sobre el particular debe   insistirse que este costo social se ve aumentado por la naturaleza de las   dolencias asociadas al consumo de tabaco, en tanto causa de mortalidad   estadísticamente apreciable, como bien lo documentaron varios de los   intervinientes en el presente proceso.  Asumiendo las categorías que ofrece   el derecho constitucional comparado, existe en el caso de la prohibición de la   publicidad, promoción y patrocinio de tabaco tanto un interés sustancial del   Estado, relacionado con el aseguramiento del más alto nivel de salud pública y   el saneamiento ambiental, como un vínculo entre el fin buscado y la medida   impuesta.  Esto último en el entendido que las citadas actividades tienen   como común objeto incentivar el consumo de los productos de tabaco y sus   derivados, por lo que su limitación y prohibición incidirían en la disminución   de ese consumo.”    

[282]  Corte Constitucional, sentencia T-881/02.    

[283]  Corte Constitucional, sentencia C-337 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz. SV   Jorge Arango Mejía. AV José Gregorio Hernández Galindo, Carlos Gaviria Díaz).    

[284]   Corte Constitucional, sentencia C-041 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández.   AV. Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño).    

[285]  Flórez, J. (2011) Democracia y abstencionismo electoral. En:  Araújo R. & Torres M. Retos de la democracia y de la participación ciudadana.   Bogotá: Universidad del Rosario. P. 156    

[286]   La composición del registro puede ser facultativa, es decir que “cuando las   personas que cumplen con los requisitos legales para hacer parte del padrón   electoral, por iniciativa propia o por necesidad, se inscriben en el órgano o   entidad electoral respectiva.” Esto ocurre en Bolivia, Brasil, Chile, El   Salvador, Guatemala, México, Paraguay y Perú. Flórez, J. (2011)   Democracia y abstencionismo electoral. En: Araujo R. & Torres M.   Retos de la democracia y de la participación ciudadana. Bogotá: Universidad del   Rosario. P. 156    

[287]  Flórez, J. (2011) Democracia y abstencionismo electoral. En:   Araújo R. & Torres M. Retos de la democracia y de la participación ciudadana.   Bogotá: Universidad del Rosario. P. 164    

[288]  Artículo 47 de la Ley 1475 de 2011.    

[289]  Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara.   SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero,   Vladimiro Naranjo Mesa. SPV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,   Alejandro Martínez Caballero).    

[290]   Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara.   SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero,   Vladimiro Naranjo Mesa. SPV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,   Alejandro Martínez Caballero).    

[291]   http://www3.registraduria.gov.co/presidente2014/preconteo/2v/99PR2/DPR9999999_L1.htm    

[292]   Corte Constitucional, sentencia C-041/04 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández. AV.   Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño).    

[293]   “El contraste entre la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo   Nacional Electoral es evidente y se puede establecer a partir de las   concepciones predominantes en el seno del Congreso acerca de lo que deberían ser   los referidos organismos y también con fundamento en el catálogo de funciones   asignadas a cada uno de ellos. En efecto, es claro que la Registraduría se le   encargó de la dirección y organización de las elecciones y que en esta materia   al Consejo Nacional Electoral le fue encomendado el conocimiento y decisión   definitiva de “los recursos que se interpongan contra decisiones de sus   delegados sobre escrutinios generales y en tales casos hacer la declaratoria de   elección y expedir las credenciales correspondientes”. ||  Razón les asiste a los demandantes cuando consideran que la Registraduría   Nacional del Estado Civil cumple sus tareas antes de las elecciones y durante su   celebración, por cuanto es su obligación prepararlas, realizar las votaciones y   llevarlas a feliz término, mientras que el Consejo Nacional Electoral cumple las   funciones relacionadas con las elecciones después de que éstas se hayan   efectuado y con la finalidad de completar el proceso electoral y de resolver   controversias suscitadas a propósito de los resultados electorales.” Corte   Constitucional, sentencia C-230A/08 (M.P. Rodrigo Escobar Gil. AV Jaime Araújo   Rentería).    

[294] Corte Constitucional, sentencia C-230A/08 (M.P. Rodrigo Escobar Gil. AV Jaime Araújo   Rentería).    

[295]   Sobre este mismo aspecto pueden también considerarse la fundamentación   constitucional sobre las competencias de la organización electoral, expuestas en   las sentencias C-490/11 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. SPV María Victoria   Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo)  y C-150/15 (M.P. Mauricio   González Cuervo. SV. Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Mauricio González Cuervo,   Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Martha Victoria   Sáchica Méndez, Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa,   Martha Victoria Sáchica Méndez, Jorge Iván Palacio Palacio).    

[296]  Corte Constitucional, sentencia C-784/14 (M.P. María Victoria Calle Correa. SV   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt   Chaljub, Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván   Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva).    

[297]   La previsión señala lo siguiente:    

Ley 1757 de 2015    

Artículo 12. Fijación de   los topes en las campañas de recolección de apoyos ciudadanos. El Consejo   Nacional Electoral fijará anualmente las sumas máximas de dinero que se podrán   destinar en la recolección de apoyos a las propuestas sobre mecanismos de   participación ciudadana. Así mismo, el Consejo Nacional Electoral fijará la suma   máxima que cada ciudadano u organización podrá aportar a la campaña de   recolección de apoyos sobre las propuestas de los mecanismos de participación   ciudadana.    

Parágrafo 1°. Para la   fijación de los topes establecidos en este artículo, el Consejo Nacional   Electoral tendrá en cuenta si se trata de propuestas del orden nacional,   departamental, municipal o local.    

Parágrafo 2°. Ninguna   campaña de recolección de apoyos ciudadanos para los mecanismos de participación   de que trata esta ley, podrá obtener créditos ni recaudar recursos,   contribuciones ni donaciones provenientes de personas naturales y jurídicas de   las que trata el Código de Comercio, que superen el diez por ciento (10%) de la   suma máxima autorizada por el Consejo Nacional Electoral para la campaña.    

[298]  La norma en comento es del siguiente tenor:    

Artículo   34. Campañas sobre los mecanismos de participación ciudadana. Desde la fecha en la que la autoridad competente determine, mediante   decreto, cuando se realizará la votación sobre un mecanismo de participación   ciudadana hasta el día anterior a la realización del mismo, se podrán   desarrollar campañas a favor, en contra y por la abstención a cada mecanismo,   cuando aplique.    

Parágrafo. El   Gobierno, los partidos y movimientos políticos y las organizaciones sociales que   deseen hacer campaña a favor, en contra o por la abstención de algún mecanismo   de participación ciudadana deberán notificar su intención ante el Consejo   Nacional Electoral en un término no superior a 15 días contados a partir de la   fecha en la que se publique el decreto de convocatoria de que trata el artículo   anterior.    

Toda   organización política o social que haya notificado al Consejo Nacional Electoral   su intención de hacer campaña a favor, en contra o por la abstención a algún   mecanismo de participación ciudadana podrá acceder, en condiciones de equidad, a   los medios de comunicación social del Estado para exponer sus posturas respecto   de la convocatoria, sin perjuicio de aquellas campañas que decidan promover el   mecanismo de participación por medios diferentes a los de comunicación social   del Estado.    

[299]   Corte Constitucional, sentencia C-1153 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.   SV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra).    

[300]   Corte Constitucional, sentencia C-794 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo. SV   Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa).    

[301]  Corte Constitucional, sentencia C-794 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo. SV   Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa).    

[302]  Corte Constitucional, sentencia C-1153 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.   SV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra).    

[303]  Corte Constitucional, sentencia C-794 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo. SV   Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa).    

[304]   Corte Constitucional, sentencia C-490/11 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. SPV   María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).    

[305]   Corte Constitucional, sentencia C-490 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.   SPV María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).    

[306]  Corte Constitucional, sentencia C-397/10 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez. SV María   Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt Chaljub. AV.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas   Silva).    

[307]  Corte Constitucional, sentencia C-551/03 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett. SPV   Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández).    

[308]  Cfr. Sentencias T-324 de 1994, T-446 de 1994, C-337 de 1997 y  C-142 de   2001, entre otras.    

[309]  Cfr. Sentencia T-446 de 1994. En este oportunidad la Corte conoció el caso de   una persona que ante sus dificultades visuales no pudo ejercer libremente su   derecho al voto.  La Corte consideró que la sufragante en este caso, tenía   la posibilidad de votar acompañada, según la autorización del artículo 16 de la   ley 163 de 1993 que regula lo relativo a los “acompañantes para votar”.    Así mismo, consideró que la forma de votar (individualmente o en compañía)   dependiendo del caso, constituía solo el carácter adjetivo del derecho a votar,   lo cual no podía sobreponerse al carácter sustantivo de la conducta protegida,   consistente en la posibilidad de escoger de forma libre la opción electoral.    En esta oportunidad la Corte no tutela el derecho fundamental por tratarse de un   hecho consumado.    

[310]  Cfr. Sentencia T-261 de 1998.  En esta oportunidad, la Corte se pronunció   sobre el alcance de la garantía constitucional del voto secreto, en relación con   los formularios E-10 (lista de sufragantes) y E-11 (registro de votantes) y el   hecho de la numeración consecutiva de las tarjetas electorales, ante la eventual   posibilidad de conocer, mediante el cruce de la información contenida en estos   documentos, el sentido del voto de los sufragantes.    

[311]   Corte Constitucional, sentencia C-784/14 (M.P. María Victoria Calle Correa. SV   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt   Chaljub, Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván   Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva).    

[312] Miller, D. (2003) “Deliberative Democracy and Social Choice”, in   Debating Deliberative Democracy (eds J. S. Fishkin and P. Laslett),   Blackwell Publishing Ltd, Oxford, UK.    

[313] Talisse R. (2005) Democracy after Liberalism.  Pragmatism   and Deliberative Politics. Routledge, New York.    

[314]  Corte Constitucional, sentencia C-866/01 (M.P. Jaime Córdoba Triviño, Unánime).    

[315]  Corte Constitucional, sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Sierra Porto. SV.   Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt Chaljub. AV. María Victoria Calle   Correa, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Sierra Porto).    

[316]  “Como todo derecho fundamental, este derecho es universal, inalienable,   irrenunciable, imprescriptible, inviolable y reconocido -no creado- por la   legislación positiva.” Corte Constitucional, Sentencia C-488 de 1993.    

[317] Corte Constitucional, Sentencia C-1172 de 2001 (M.P. Alfredo   Beltrán Sierra. SPV Marco Gerardo Monroy Cabra. AV Manuel José Cepeda Espinosa).    

[318] Corte Constitucional, Sentencia C-488 de 1993 (M.P. Vladimiro   Naranjo Mesa. SV Fabio Morón Díaz)    

[319]   Ley 1712 de 2014, Artículo 4°    

[320] Corte Constitucional, Sentencia C-1172 de 2001 (M.P. Alfredo   Beltrán Sierra. SPV Marco Gerardo Monroy Cabra. AV Manuel José Cepeda Espinosa).    

[321] Corte Constitucional, Sentencia C-488 de 1993 (M.P. Alfredo Beltrán   Sierra. SPV Marco Gerardo Monroy Cabra. AV Manuel José Cepeda Espinosa).    

[322] Corte Constitucional, Sentencia T-391 de 2007 (M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa. SV Rodrigo Escobar Gil).    

[324] Corte Constitucional, Sentencia C-1172 de 2001 (M.P. Alfredo   Beltrán Sierra. SPV Marco Gerardo Monroy Cabra. AV Manuel José Cepeda Espinosa).    

[325] Corte Constitucional, Sentencia C-1172 de 2001 (M.P. Alfredo   Beltrán Sierra. SPV Marco Gerardo Monroy Cabra. AV Manuel José Cepeda Espinosa).    

[326]  Corte Constitucional, sentencia C-784 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa.   SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt   Chaljub, Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván   Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva).    

[327] Corte Constitucional, Sentencia C-784 de 2014. (M.P. María Victoria   Calle Correa. SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV Mauricio González Cuervo,   Jorge Pretelt Chaljub, Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle   Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva).    

[328] Corte Constitucional, Sentencia C-784 de 2014 (M.P. María Victoria   Calle Correa. SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV Mauricio González Cuervo,   Jorge Pretelt Chaljub, Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle   Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva).    

[329]  Corte Constitucional, Auto 081 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. SV Jaime   Araújo Rentería).    

[330] Corte Constitucional, sentencia C-784 de 2014 (M.P. María Victoria   Calle Correa. SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV Mauricio González Cuervo,   Jorge Pretelt Chaljub, Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle   Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva).    

[331]   Corte Constitucional, Sentencia C-010 de 2000 (M.P. Alejandro   Martínez Caballero. SPV Álvaro Tafur Galvis, Vladimiro Naranjo Mesa, José   Gregorio Hernández Galindo. AV Carlos Gaviria Díaz).    

[332]   Corte Constitucional, Sentencia C-837 de 2013 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo. SV Mauricio González Cuervo. AV María Victoria Calle Correa).    

[333]   Corte Constitucional, Sentencia C-837 de 2013 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo. SV Mauricio González Cuervo. AV María Victoria Calle Correa).    

[334]  Corte Constitucional, sentencia C-1172 de 2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra. SPV   Marco Gerardo Monroy Cabra. AV Manuel José Cepeda Espinosa).    

[335]   La Ley 1341 de 2009, Art. 57 Inc. 57: “En casos de emergencia, conmoción interna   o externa calamidad pública, los proveedores de servicios de radiodifusión   sonora deberán colaborar con las autoridades en la transmisión de las   comunicaciones que aquellas requieran. En cualquier caso se dará prelación   absoluta a las transmisiones relacionadas con la protección a la vida humana.   Igualmente permitirán las comunicaciones oficiosas de carácter judicial en   aquellos sitios donde no se cuente con otros servicios de comunicación o   aquellas comunicaciones que determine el Ministerio de Tecnologías de la   Información y las Comunicaciones en favor de la niñez, la adolescencia y el   adulto mayor.”    

[336]  Ley 182 de 1995, Art. 32: Acceso del Gobierno Nacional a los canales de   televisión. El Presidente de la República podrá utilizar, para dirigirse al   país, los servicios de televisión, en cualquier momento y sin ninguna   limitación.    

[337]  Corte Constitucional, sentencia C-1172 de 2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra. SPV   Marco Gerardo Monroy Cabra. AV Manuel José Cepeda Espinosa).    

[338]   Corte Constitucional, Sentencia C-497 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.   Unánime).    

[339]   Corte Constitucional, Sentencia C-093 de 1996 (M.P. Hernando Herrera Vergara. SV   José Gregorio Hernández Galindo. SPV Jorge Arango Mejía, Fabio Morón Díaz).    

[340]  Corte Constitucional, sentencia C-010 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero.   SPV Álvaro Tafur Galvis, Vladimiro Naranjo Mesa, José Gregorio Hernández   Galindo. AV Carlos Gaviria Díaz).    

[341]  Corte Constitucional, sentencia C-350 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz. SV José   Gregorio Hernández Galindo. SPV Eduardo Cifuentes Muñoz, Hernando Herrera   Vergara, Vladimiro Naranjo Mesa).    

[342]  Conforme a la Convención sobre los derechos de las personas con   discapacidad, el Estado colombiano tiene el deber constitucional y legal de   “facilitar a las personas con discapacidad información dirigida al público en   general, de manera oportuna y sin costo adicional, en formato accesible y con   las tecnologías adecuadas a los diferentes tipos de discapacidad” (Artículo   21-A). Para ello, debe llevar a cabo los ajustes razonables necesarios para   garantizar el goce efectico de derechos.    

[343]   Corte Constitucional, Sentencia C-274 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa.   SPV Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle   Correa. AV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, María Victoria Calle Correa).    

[344]   Corte Constitucional, Sentencia C-274 de 2013.    

[345]   La Corte Constitucional realizó el correspondiente control de constitucionalidad   en la sentencia C-293 de 2010.    

[346]   Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara.   SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero,   Vladimiro Naranjo Mesa. SPV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,   Alejandro Martínez Caballero).    

[347]   Corte Constitucional, sentencia C-490 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.   SPV María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).    

[348] En este sentido se expresa el profesor Jean-Marie Denquin quien, bajo   una categoría amplia llamada “referendo”, que incluye, entre otros   mecanismos, lo que en Colombia se entiende por plebiscito, explica la diferencia   entre los “referendos” decisorios y los consultivos: “Un referendo   decisorio sólo conoce dos resultados, la adopción o el rechazo. Un referendo   consultivo conoce tres: si bien es cierto que un porcentaje masivo de “sí” o del   “no” no le deja mayor margen de maniobra a los representantes, una mayoría menor   o incierta les otorga la capacidad de decisión. El referendo consultivo no se   limita a constatar cuál es la opinión del pueblo. También permite, sobre todo,   constatar si el pueblo tiene una opinión al respecto”: Jean Marie Denquin,   “Référendums consultatifs”, en la revista Pouvoirs, n. 77, abril de 1996   consagrado a Le référendum, p. 94.    

[349] Considerando 13.4 incluido en la página 165 del fallo.    

[350] “8. The notion of ´transitional justice´ discussed in the present   report comprises the full range of processes and mechanisms associated with a   societyís attempts to come to terms with a legacy of large-scale past abuses, in   order to ensure accountability, serve justice and achieve reconciliation. These   may include both judicial and non-judicial mechanisms, with differing levels of   international involvement (or none at all) and individual prosecutions,   reparations, truth-seeking, institutional reform, vetting and dismissals, or a   combination thereof “ : un Report of the Secretary-General to the UN   Security Council,  The rule of law and transitional justice in conflict   and post-conflict societies, S/2004/616, 23 de agosto de 2004.    

[351]  El artículo 42 literal C) de la Ley 1757 de 2015 dice que “c).   Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria en una consulta popular,   el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva.   Cuando para ello se requiera una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución   local, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del mismo período de   sesiones o a más tardar en el período siguiente. Si vencido, este plazo el   Congreso, la asamblea, el concejo o la junta administradora local, no la   expidieren, el Presidente de la República, el gobernador, el alcalde dentro de   los quince (15) días siguientes la adoptará mediante decreto con fuerza de ley,   ordenanza, acuerdo o resolución local, según el caso. En esta circunstancia el   plazo para hacer efectiva la decisión popular será de dos meses”.    

[352]  Locke, John (2014). Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil. Tercera   Edición. Alianza Editorial, Madrid, p. 132    

[353]  Corte Constitucional, sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Sierra Porto. SV.   Mauricio González Cuervo y Otro. AV. María Victoria Calle Correa, Nilson Pinilla   Pinilla. SPV Humberto Sierra Porto).    

[354]  Rousseau, Jean-Jacques (2003) “El Contrato Social”. En :  El Contrato Social. Discursos. Losada. Buenos Aires, p. 69.    

[355] Fundamento 141.1    

[356] Fundamento 141.1.    

[357]  M.P. Mauricio González Cuervo.    

[358] Fundamento 6.    

[359] Fundamento 6.    

[360]  M.P. Mauricio González Cuervo. En esta oportunidad reitero el salvamento parcial   de voto que presenté en esa providencia, de donde se fundamentan estas   consideraciones.    

[361]  Sobre la definición de las reglas, valores y principios constitucionales se   puede consultar la sentencia C-1287 de 2001; M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[362]  Sentencia C-081 de 1996; M.P. Alejandro Martínez Caballero. De conformidad con   la jurisprudencia de esta Corporación, el control de límites al cual se hace   referencia: “(…) varía su intensidad dependiendo de la propia complejidad y   desarrollo de la construcción constitucional de un determinado concepto o   institución. Así, si la determinación de los elementos estructurales de un   concepto es más o menos completa, esto hace más estricto el control   constitucional del acto normativo que desarrolla el mencionado concepto pues, en   tales casos, el Constituyente ha limitado el ámbito de acción del legislador.   Por el contrario, si la protección constitucional solamente se predica de   ciertos elementos, los cuales no delimitan perfectamente la figura jurídica del   caso, el Congreso tiene una amplia libertad para optar por las diversas   alternativas legítimas del concepto, obviamente respetando el marco   constitucional fijado”.    

[363] Fundamento 77.    

[364] Fundamento 76.4    

[365]   Fundamento 59. “59. El numeral segundo del artículo 2º del PLE determina que   el plebiscito se entenderá aprobado cuando lo voten afirmativamente los   ciudadanos en número mayor al 13% del censo electoral vigente y que de la   cantidad de votos afirmativos superen a los negativos.  Es decir, el   legislador estatutario ha previsto un umbral aprobatorio del 13%, el cual   modifica el régimen de umbral para los plebiscitos previsto en las leyes 134   de 1994 y 1757 de 2015, las cuales confieren al plebiscito un umbral de   participación superior al 50% del censo electoral”.    

[366]  La sentencia C-551 de 2003 MP: Eduardo Montealegre Lynett estableció que la   abstención activa es un derecho en el contexto del referendo. Ver también   sentencias C-041 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-150 de 2015 M.P.   Mauricio González Cuervo. La última decisión indicó que la abstención activa no   sólo es predicable del referendo sino de todos los mecanismos de participación   ciudadana.     

[367]  Sentencia C-041 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. “En este orden de   ideas, para el caso específico de los referendos constitucionales, la abstención   no es vista como un fenómeno negativo, como si sucede con la ausencia de   participación de los ciudadanos en las elecciones en una democracia   representativa. Todo lo contrario. La abstención es considerada como una   decisión política válida, una expresión de rechazo, individual o colectiva de   unos ciudadanos libres, acerca de unas propuestas de reforma constitucional que   son sometidas a la aprobación del pueblo, que está llamada a producir   determinados efectos jurídicos y que goza de una debida protección   constitucional. Otro tanto sucede con los demás mecanismos de participación   ciudadana”.    

[369]   M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[370]  Sentencia C-041 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[371]  Sentencia C-041 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[372]  Sentencia C-041 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[373]   Las consideraciones en este acápite reiteran parcialmente lo expresado en la   Sentencia SU-221 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[374]  Corte Constitucional, sentencia C-142 de 2001. M.P. Eduardo   Montealegre Lynett.    

[375] Párr. 89.1    

[376]   Fundamento 92:“Por ende, incluir a los plebiscitos dentro de la prohibición   de participación en política de que trata el artículo 127 C.P., constituiría una   afectación del núcleo esencial del derecho de participación democrática de los   servidores públicos, diferentes a los integrantes de la Fuerza Pública.    Este núcleo está conformado por la posibilidad de participar activamente en   asuntos de interés general que no tengan naturaleza electoral o partidista.   Entre tales asuntos se encuentra la deliberación pública sobre el apoyo o el   rechazo al Acuerdo Final, sometido a refrendación popular mediante el plebiscito   especial objeto de análisis en esta sentencia”.    

[377] Fundamento 92.    

[378] Fundamento 94.    

[379] Fundamento 96.    

[380] Fundamento 98.    

[381] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[382] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[383] Fundamento 137.3.    

[384] Fundamento 137.5.    

[385] Sentencia C-830 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[386] Sentencia C-830 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva citando   la sentencia C-524 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[387] [387]  Sentencia C-830 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva citando las   sentencias C-616 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-070 de 2004 M.P. Clara   Inés Vargas Hernández.    

[388] Sentencias-830 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y    C-616 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[389]   Sentencia C-830 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva: “En lo que respecta a   la validez constitucional de las actividades estatales de intervención   económica, la misma jurisprudencia ha identificado tanto los requisitos que   deben cumplirse para la acreditación de tal validez, como el grado de intensidad   y la metodología de escrutinio judicial de las medidas de intervención.    Frente a lo primero, existe un precedente consolidado en el sentido que la   medida de intervención estatal en la economía solo resultará admisible cuando se   cumplan los siguientes requisitos: “i) necesariamente debe llevarse a cabo por   ministerio de la ley;  ii) no puede afectar el núcleo esencial de la   libertad de empresa;  iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes   que justifiquen la limitación de la referida garantía;   iv) debe   obedecer al principio de solidaridad ; y v) debe responder a criterios de    razonabilidad y proporcionalidad”.    

[390]  Sentencia C-555 de 2013 M.P. Eduardo Mendoza Martelo: “De acuerdo con las   definiciones suministradas por el Ministerio de Tecnologías de la Información y   de las Comunicaciones, el espectro electromagnético es definido como “el   conjunto de ondas electromagnéticas que existen en el universo ordenadas en   función de sus frecuencias o longitudes de onda, o de la energía que   transportan”.  Dentro del conjunto de ondas electromagnéticas que circulan   por dicho espectro se encuentran “las ondas radioeléctricas (largas, medias,   cortas, ultracortas, microondas), la luz infrarroja, la luz visible, la   ultravioleta, los rayos X, los rayos gamma y los rayos cósmicos”.  En la   porción más baja del espectro electromagnético se sitúa el espectro   radioeléctrico,  conformado por el conjunto de las ondas radioeléctricas   que hacen posible las telecomunicaciones (radio, televisión, Internet, telefonía   móvil, televisión digital terrestre, etc.).  La frecuencia de las ondas   radioeléctricas se fija convencionalmente por debajo de 3000 GHz”.    

[391]  Sentencia C-068 de 2009 MP: Mauricio González Cuervo haciendo referencia a las   sentencias C-250 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara y C-711 de 1996, M.P.   Fabio Morón Díaz    

[392]   Ley 80 de 1993. Artículo   16.- “De la Modificación Unilateral. Si   durante la ejecución del contrato y para evitar la paralización o la afectación   grave del servicio público que se deba satisfacer con él, fuere necesario   introducir variaciones en el contrato y previamente las partes no llegan al   acuerdo respectivo, la entidad en acto administrativo debidamente motivado, lo   modificará mediante la supresión o adición de obras, trabajos, suministros o   servicios.    

Si las modificaciones   alteran el valor del contrato en veinte por ciento (20%) o más del valor   inicial, el contratista podrá renunciar a la continuación de la ejecución. En   este evento, se ordenará la liquidación del contrato y la entidad adoptará de   manera inmediata las medidas que fueren necesarias para garantizar la   terminación del objeto del mismo”.    

[393] Sentencia C-949 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[394] Sentencia C-949 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[395] Código Civil. Artículo  1602. “Los contratos son ley   para las partes. Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los   contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por   causas legales”.    

[396]   Ley 153 de 1887. Artículo 38. “En todo contrato se entenderán incorporadas   las leyes vigentes al tiempo de su celebración.    

Exceptúanse de esta   disposición:    

1. Las leyes   concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del   contrato, y    

2. Las que señalan penas   para el caso de infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada   con arreglo á la ley bajo la cual se hubiere cometido”.