C-380-19

         C-380-19             

Sentencia C-380/19    

Expediente: OG–163    

Objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 058 de   2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La Guajira   en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones».    

Magistrada Sustanciadora:    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto dos mil diecinueve   (2019).    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de   conformidad con el procedimiento establecido en los Decretos 2067 de 1991 y 121   de 2017, ha proferido la   siguiente:    

SENTENCIA    

Respecto de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad formuladas   contra el  Proyecto de Ley 058   de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado,  «por la cual se transforma la Universidad   de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras   disposiciones».    

I. ANTECEDENTES    

1. Registro de las objeciones presidenciales    

Mediante   oficio recibido por la Secretaría General de esta Corporación el 18 de octubre   de 2018, el Secretario General del Senado de la República remitió el proyecto de   ley de la referencia, objetado por el Presidente de la República por razones de   inconstitucionalidad para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo   167 superior, la Corte decida lo que corresponda.    

2. Texto del Proyecto de Ley Objetado    

El   texto del Proyecto de Ley 058 de 2016   Cámara – 128 de 2017 Senado, objetado por   el Gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad, es el siguiente:    

« LEY Nº.___________________________________    

“POR LA CUAL SE TRANSFORMA LA UNIVERSIDAD DE LA GUAJIRA   EN ENTE AUTÓNOMO DEL ORDEN NACIONAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 1. Objeto. La presente ley tiene por objeto transformar la Universidad de La   Guajira, creada mediante Decreto número 523 de 1976 como ente autónomo de orden   Departamental, en ente autónomo de orden nacional.    

ARTÍCULO 2. A   partir de la vigencia de la presente ley, la Universidad de La Guajira se   transformará en un ente autónomo del orden nacional con personería jurídica,   autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente,   adscrita al Ministerio de Educación Nacional y con domicilio en la ciudad de   Riohacha, y podrá constituir sedes en todo el territorio nacional, a través de   las cuales podrá ofrecer sus programas.    

ARTÍCULO 3. El Gobierno nacional por conducto del Ministerio de   Educación y de los organismos de Planeación, incluirá dentro del Presupuesto   Nacional las partidas o apropiaciones necesarias para el funcionamiento y   dotación de la Universidad de La Guajira, las cuales no podrán ser inferiores a   las que en la actualidad le asigna la Nación a la Universidad, más un monto   adicional de veinticuatro mil millones de pesos ($24.000.000.000) o su   equivalente en salarios mínimos legales mensuales vigentes.    

ARTÍCULO 4.   Una vez aprobada la presente Ley, la Nación asumirá el pasivo pensional de la   Universidad de La Guajira.    

ARTÍCULO 5. Vigencia. Esta Ley rige a partir de la fecha de su promulgación.    

El Presidente del Honorable Senado de la República    

EFRAÍN CEPEDA SANABRIA    

El Secretario General del Honorable Senado de la   República    

GREGORIO ELJACH PACHECO    

El Presidente de la Honorable Cámara de Representantes    

RODRIGO LARA RESTREPO    

El Secretario General de la Honorable Cámara de   Representantes    

JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO»    

3. Objeciones formuladas por el   Gobierno nacional    

Mediante comunicación del 29 de enero de 2018, radicada el 14 de febrero del   mismo año[1], el Secretario General de la Cámara de Representantes   remitió para sanción presidencial el proyecto de ley objeto de examen. A su   turno, el Presidente de la República, junto con los ministros de Hacienda y   Crédito Público y de Educación, al igual que la Directora del Departamento   Administrativo de la Función Pública, formularon objeciones gubernamentales   contra la iniciativa, tanto por razones de conveniencia como de   constitucionalidad. Esto a través de documento del 21 de febrero de 2018,   radicado en el Congreso el día siguiente.    

Para sustentar dichas objeciones, se plantearon los argumentos siguientes:    

3.1. Violación de la autonomía   del ente territorial. El Gobierno nacional sostiene que el proyecto   de ley modifica la estructura administrativa del Departamento de La Guajira, al   disponer que la Universidad de La Guajira, siendo del orden departamental, se   transforme en un ente autónomo del orden nacional. Así, de conformidad con lo   expuesto en el escrito de objeciones, en virtud de lo dispuesto en el artículo   150 de la Constitución, la competencia del Legislador para determinar la   estructura orgánica de las entidades públicas se restringe materialmente a la   administración nacional, atribución que no se puede predicar frente a la   administración territorial. Por lo tanto, considera que la determinación sobre   la estructura de las entidades territoriales es competencia de la Asamblea   Departamental, en el caso de la administración departamental, y del Concejo, en   el caso de la administración municipal.    

Por lo anterior, afirma que los   artículos 1 y 2 del proyecto de ley, que establecen la transformación de la   Universidad de La Guajira en un ente autónomo del orden nacional, presentan un   vicio de inconstitucionalidad al contrariar los artículos 1, 150.7, 287, 298 y   300.7 de la Carta Política. Destaca que una de las características especiales de   la Constitución colombiana es la descentralización que implica la autonomía de   las entidades territoriales. Entonces, a juicio del Gobierno, no resulta   aceptable constitucionalmente que el Legislador pretenda modificar la estructura   administrativa de una entidad territorial, al transformar un ente autónomo del   departamento en un ente del orden nacional.    

3.2. Violación de la iniciativa   privada del Gobierno nacional para modificar la   estructura administrativa nacional. El Gobierno nacional subraya que el artículo 2 del   proyecto de ley modifica la estructura de la administración nacional. Lo   anterior, asegura el Ejecutivo, es de iniciativa reservada del mismo, de   conformidad con lo dispuesto en el artículo 154 de la Constitución. De acuerdo   con la citada norma, las leyes que guardan relación con la modificación de la   estructura de la administración nacional son de iniciativa del Gobierno, sin que   el Congreso pueda omitir dicha ritualidad y efectuar modificaciones a esta   estructura sin el cumplimiento de dicho requisito, pues de lo contrario se   traduce en una transgresión del ordenamiento superior. En este sentido,   precisaron que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 154 de la Carta   Política, los proyectos de ley que versen sobre la estructura de la   administración nacional, incluidos aquellos que suponen la adscripción o la   vinculación de una entidad a un determinado ministerio o departamento   administrativo, deben ser tramitados por el Congreso cuando sean presentados por   el Gobierno nacional.    

Ahora bien, en el escrito de objeciones   el Gobierno nacional advierte que tanto el Ministerio de Educación Nacional como   el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se abstuvieron de emitir un concepto   favorable sobre la iniciativa de la referencia, solicitándose en cambio que se   procediera a su archivo. Por lo tanto, al no contar con el aval del Gobierno   durante el proceso de discusión y aprobación del proyecto, se incurrió en un   vicio insubsanable de trámite que conlleva a la inexequibilidad por vulneración   del artículo 154 superior.    

3.3. Vulneración de la iniciativa   privada del gobierno de presentar la ley anual de presupuesto. El Gobierno señaló que, si bien el Congreso de la   República tiene la facultad de autorizar el gasto público, lo cierto es que es   el Ejecutivo quien debe definir, según las prioridades que se hayan establecido   en el Plan Nacional de Desarrollo, qué partidas se deben incluir en el   Presupuesto General de la Nación. Indica que esta ha sido la interpretación de   la Corte Constitucional en varias providencias, entre las cuales destacó las   Sentencias C-490 de 1994, C-1250 de 2001 y C-755 de 2014.    

Así, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte, el artículo 154 del   ordenamiento superior reserva al Ejecutivo la iniciativa en materia   presupuestaria, por lo que se entiende que las leyes que decretan gasto son una   simple autorización para que tales rubros puedan ser incorporados en una ley de   presupuesto, si así lo propone el Gobierno. A su vez, citaron la Sentencia C-755   de 2014, según la cual la Corte determinó que, si a partir de la ley surge de   manera clara que el Congreso ordena al Gobierno apropiar recursos en la ley de   presupuesto respectiva, dicha disposición será inconstitucional. Finalmente, se   refirieron a la Sentencia C-490 de 1994, la cual estableció que «las leyes que decreten gasto   público no pueden por sí mismas ordenar traslados presupuestales para arbitrar   los respectivos recursos».    

Por lo tanto, a criterio del Gobierno nacional, surge   de manera clara e inequívoca que el artículo 3 del proyecto de ley le ordena   apropiar recursos en la ley de presupuesto respectiva, con el fin de financiar   el funcionamiento de la Universidad de La Guajira, lo que implica su   inconstitucionalidad.    

3.4. Vulneración del artículo 13 de   la Constitución Política. El Gobierno   nacional considera que el proyecto de ley es contrario a las reglas uniformes   que se aplican a la distribución de los diferentes recursos públicos que se   giran a las instituciones de educación superior de carácter oficial, por cuanto   (i) se pretenden focalizar los recursos públicos en una sola institución, lo que   conduce a la reducción del presupuesto del Estado para las otras instituciones   de educación superior oficiales y (ii) sin ninguna consideración presupuestal,   pretende fijar el valor de la partida que anualmente debe ser asignada a la   Universidad de La Guajira, lo cual es inviable en la medida en la que la   financiación de toda entidad pública depende de la disponibilidad de recursos   que se tenga en cada vigencia.    

Por lo anterior, el Gobierno estima que   la iniciativa propuesta establece un mandato de trato diferenciado a   destinatarios cuyas circunstancias son idénticas, toda vez que existen otras   instituciones de educación superior oficiales que, al igual que la Universidad   de La Guajira, requieren de recursos públicos para su funcionamiento y, por   tanto, deberían ser sometidas a una misma legislación que determine la manera en   la que dichos recursos deben ser distribuidos.    

3.5. Violación al principio de igualdad respecto a la asunción del pasivo   pensional por parte de la Nación. Así mismo, el Gobierno Nacional indicó que   es violatorio de la Constitución pretender la inaplicación del artículo 131 de   la Ley 100 de 1993 para la Universidad de La Guajira, teniendo en cuenta que   esta se encuentra cobijada por dicha norma para el pago de sus pasivos   pensionales.    

De conformidad con la redacción   propuesta, el artículo 4 del proyecto de ley dispone que la Nación asuma la   totalidad del pasivo pensional de la Universidad de La Guajira, sin tener en   cuenta siquiera una concurrencia de esta para el pago de dicho pasivo, más aún   teniendo en cuenta que la institución de educación superior es responsable de su   pasivo pensional. En su criterio, el proyecto de ley exime, sin justificación   constitucional alguna, a la Universidad de La Guajira respecto de su obligación   de concurrir en el pago de su pasivo pensional, mientras que las demás   universidades oficiales lo están asumiendo, otorgándole a la primera un   tratamiento diferencial que no encuentra sustento en la Constitución.    

Además, afirma que el proyecto de ley quebranta flagrantemente   el principio de solidaridad reconocido constitucionalmente, al establecer que el   pasivo pensional de la Universidad de La Guajira fuese asumido en su totalidad   por la Nación y no tuviese en cuenta la concurrencia tripartita de la Nación, el   departamento y la universidad en el pago de dicho pasivo, como lo exige la ley.   Por lo anterior, solicitan a la Corte Constitucional declarar la   inconstitucionalidad del proyecto de ley.    

4. Insistencia del Congreso de la República    

Recibido el escrito de objeciones, la   presidencia del Senado de la República designó al Senador Juan Samy Merheg   Marún; y la presidencia de la Cámara nombró a los Representantes, Alfredo   Deluque Zuleta, Antenor Durán Carrillo y Álvaro Gustavo Rosado, pertenecientes a   esta corporación legislativa, para la preparación del informe sobre las   objeciones gubernamentales al Proyecto de   Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado,  «por la cual se transforma la   Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras   disposiciones».    

En el informe, los congresistas   acogieron la objeción frente al artículo 4 del proyecto de ley, relativo a la   asunción por parte de la Nación del pasivo pensional de la Universidad de La   Guajira, y rechazaron las demás, por lo que solicitaron a las plenarias de ambas   cámaras no acogerlas y aprobar el informe de objeciones. Así, los congresistas   replicaron las objeciones gubernamentales e impugnaciones presidenciales en los   siguientes términos:    

4.1. Frente a la supuesta violación por parte del proyecto de ley de los   artículos 1°,150.1, 287, 289 y 300.7 de la Constitución Política, la Comisión   Accidental afirma que en la primera objeción presentada, el Gobierno confunde la   naturaleza del ente universitario en cuestión, pues ignora que el artículo 57 de   la Ley 30 de 1992 otorga a las universidades oficiales en el país la calidad de   entes autónomos con régimen especial. En este sentido, la Ley «no   las incluye administrativamente a los entes territoriales en los que se   encuentran, sino que les da una condición de autónomas y especiales»[2].    

Los congresistas explican que la   Universidad de La Guajira no pertenece ni forma parte de la estructura   administrativa del Departamento de La Guajira. Así, afirman que con la   transformación que se pretende a través del proyecto de ley no se desconoce   dicha estructura administrativa.    

Además, sostienen que los artículos   300.7 y 313.6 de la Constitución establecen las facultades que tienen las   asambleas departamentales y los concejos municipales para determinar la   estructura de los entes territoriales de sus jurisdicciones. Sin embargo,   consideran que dicha norma no regula el presente caso, pues la nacionalización   de la Universidad de La Guajira solo tendría un impacto en el origen de los   recursos destinados para su financiación.    

4.2. Con respecto a la objeción relacionada con la violación del artículo 154 de   la Constitución, los miembros de la Comisión Accidental aseguran que la   normativa propuesta no desconoce la iniciativa legislativa privativa del   Gobierno nacional, pues el proyecto de ley no modifica la estructura de la   administración nacional, en la medida en la que la Universidad de La Guajira no   pertenece a un ente territorial. Por lo tanto, puntualizan que el Gobierno   nacional desconoció que los órganos autónomos del Estado no forman parte de la   Rama Ejecutiva. Lo anterior en virtud del artículo 113 constitucional, el cual   determina que en el Estado existen órganos distintos a los que integran las   ramas del poder público, que son autónomos e independientes, y que fueron   creados para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, tales como las   universidades públicas, previstas en el artículo 69 de la Constitución.    

4.3. En relación con la objeción por vulneración a la iniciativa privativa del   Gobierno de presentar la ley anual de presupuesto estatuida en los artículos 154   y 346 de la Constitución, los congresistas consideran que la misma es infundada,   pues en su criterio, la Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada y   sistemática que el Congreso puede decretar gasto público, de conformidad con el   principio de libertad de configuración legislativa. Así mismo, aseguran que la   Constitución establece, como principio general, la iniciativa del Congreso para   legislar sobre cualquier tema.    

Por su parte, sostienen que el artículo   3 del proyecto de ley no contiene un mandato imperativo dirigido al Ejecutivo   para que incorpore en el presupuesto los gastos allí establecidos, sino que   representa la autorización de parte del Congreso para que, a través del   Ministerio de Educación y de los organismos de planeación, el Gobierno nacional   pueda incorporar las partidas o apropiaciones necesarias para el funcionamiento   de la Universidad de La Guajira en el Presupuesto General de la Nación.   Entonces, consideran que la Carta Política no establece que se requiera de la   iniciativa gubernamental para todas las leyes que decretan gasto. A su vez,   expresan que el requisito establecido en el artículo 154 superior requiere que   haya iniciativa gubernamental única y exclusivamente en el proceso de creación   de la ley de apropiaciones.    

4.4. Respecto de la presunta vulneración del principio de igualdad, los   congresistas sostienen que este también implica que las autoridades puedan   utilizar medidas de acción afirmativa que beneficien a las personas que se   encuentren en especiales condiciones de vulnerabilidad. Así, el proyecto de ley   de la referencia representa un mayor compromiso con la Universidad de La   Guajira, con el propósito de generar acciones afirmativas que contrarresten el   enorme rezago social y económico de dicho Departamento. Lo anterior, para el   desarrollo de la población perteneciente a la etnia Wayúu, a través del   fortalecimiento de las estrategias para la creación de programas académicos que   sean atractivos y necesarios para esta población.    

4.5.  En lo que respecta a la vulneración del artículo 13 de la   Constitución, por cuanto el proyecto de ley exime a la Universidad de La Guajira   del pago de los pasivos pensionales, los miembros de la Comisión Accidental   acogen tales objeciones bajo los argumentos esbozados por el Gobierno, por lo   cual proponen a las cámaras eliminar el artículo 4 de dicho proyecto.    

En conclusión, los miembros de la   Comisión Accidental proponen ante las plenarias del Senado de la República y de   la Cámara de Representantes la aprobación del informe, teniendo en cuenta que   solo se encontraron fundadas las objeciones frente al artículo 4 del proyecto de   ley, razón por la cual se eliminó dicha disposición del proyecto. A su vez,   consideraron infundadas las demás objeciones presentadas por el Gobierno   nacional, insistiéndose entonces en la aprobación del proyecto de ley, salvo el   artículo mencionado.    

5. Trámite ante la Corte Constitucional    

Para efectos   de hacer efectiva la intervención ciudadana, mediante Auto del 29 de octubre de   2018, se ordenó fijar en lista el presente proceso por el término de tres días,   conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991. En   cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General lo fijó en lista el 31 de   octubre del mismo año.    

En la citada   providencia se ordenó oficiar a los secretarios generales del Senado de la   República y de la Cámara de Representantes, a efectos de que remitieran las   certificaciones y gacetas del Congreso relativas al trámite de discusión y   aprobación de las objeciones gubernamentales.    

Dentro del   término de fijación no se recibieron intervenciones, conforme la comunicación   remitida por la Secretaría General de la Corte el 6 de noviembre de 2018. Así   mismo, se recibió respuesta por parte de la Cámara de Representantes, la cual   remitió la información solicitada. En el caso del Senado de la República, el   envío fue parcial, pues si bien se adjuntó la certificación sobre el trámite, no   fueron identificadas y acompañadas las gacetas correspondientes.    

Ante esta   situación, la Sala Plena adoptó el Auto 742 del 14 de noviembre de 2018, en el   cual se abstuvo de decidir sobre el asunto de la referencia, hasta tanto no   fuese recibida la totalidad del material probatorio. Como resultado de este   proveído, a través de oficios del 19 y el 23 de noviembre de 2018, el Secretario   General del Senado remitió, en medio magnético, las gacetas requeridas por la   Corte.    

Una vez   recopilada la información mencionada, la Corte evidenció en el Auto 797 del 5 de   diciembre de 2018 la existencia de un vicio de procedimiento subsanable dentro   del trámite legislativo de las objeciones gubernamentales, consistente en la   omisión del requisito de votación nominal y pública del informe respectivo por   parte de la plenaria del Senado de la República. En consecuencia, la Sala ordenó   devolver a esa corporación el expediente legislativo, con el fin de que   subsanara el vicio mencionado dentro de los 30 días hábiles siguientes, contados   a partir de la notificación de la decisión y con la advertencia de que el plazo   se contabilizaría durante las sesiones ordinarias del Congreso. De la misma   manera, se señaló que una vez el vicio fuese subsanado, el presidente del   Congreso debía remitir el expediente a la Corte, con el propósito de decidir   sobre las objeciones de inconstitucionalidad propuestas.    

En   cumplimiento de lo dispuesto por la Corte y mediante comunicación del 1 de abril   de 2019, el Secretario General del Senado expresó que el vicio había sido   subsanado, para lo cual remitió el expediente legislativo. Con todo, revisada la   documentación respectiva, se encontró que no fueron aportadas las gacetas del   Congreso que dieran cuenta del trámite de subsanación. Por esa razón, a través   del Auto 192 del 10 de abril de 2019, la Sala Plena se abstuvo de decidir hasta   tanto fuesen enviadas dichas gacetas. Adicionalmente, solicitó al Secretario   General del Senado que profiriera certificación sobre el quórum deliberatorio y   decisorio, así como las mayorías con las que contó la aprobación del informe de   objeciones gubernamentales, verificado en la sesión plenaria del 27 de marzo de   2019, en la cual tuvo lugar la votación nominal ordenada por la Corte. Ante la   falta de respuesta por parte del Senado de la República, dicha solicitud fue   nuevamente requerida mediante Auto del 17 de julio de 2019.    

A través de   escrito radicado en la Corte el 1 de agosto de 2019, el Secretario General del   Senado remitió las gacetas correspondientes, las cuales serán analizadas en   apartado posterior de esta sentencia. Por ende, mediante Auto del 13 de agosto   de 2019, y habiéndose comprobado que obraban en el expediente las pruebas   necesarias para decidir, se ordenó continuar con el trámite del asunto de la   referencia.    

II. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

1. Respecto   de la objeción por desconocimiento de las competencias de las entidades   territoriales y del Gobierno nacional, derivada de la supuesta modificación de   la estructura de la administración nacional, el Ministerio Público considera que   tal modificación no tiene lugar, porque las universidades estatales son órganos   autónomos e independientes, conforme lo estipula el artículo 69 de la   Constitución. De esta forma, es erróneo adscribirlos a la administración, bien   sea esta de carácter central o descentralizado. Para sustentar este aserto, pone   de presente las consideraciones efectuadas por la Corte en la Sentencia C-1019   de 2012. Refuerza esta argumentación con lo previsto en el artículo 40 de la Ley   489 de 1998 y el artículo 57 de la Ley 30 de 1992, normas que coinciden en   identificar a las universidades públicas como entes autónomos y sujetos a un   régimen especial.    

Con base en   esta comprobación, el Procurador General sostiene que no es posible considerar   que se esté ante una afectación de la autonomía de las entidades territoriales,   ni tampoco ante una modificación de la estructura de la administración nacional,   puesto que la Universidad de La Guajira es un órgano independiente, que no forma   parte de la Rama Ejecutiva, como tampoco del Departamento de La Guajira. En ese   sentido, la adscripción que hace el artículo 1 del proyecto de ley es una   expresión de la competencia del Legislador ordinario, sin que se requiera aval   gubernamental, así como tampoco desconoce las competencias que la Constitución   reconoce a las entidades territoriales.    

Esta   conclusión opera incluso respecto de la vinculación que se hace al Ministerio de   Educación Nacional, pues esa previsión no hace nada distinto que reiterar lo   señalado en el artículo 57 de la Ley 30 de 1992, norma que también vincula a las   entidades territoriales con el Ministerio de Educación, sin que la misma   implique su adscripción a la Rama Ejecutiva. Esto conforme lo explicado por la   Corte en la sentencia antes mencionada.    

2. En cuanto   a la objeción fundada en la presunta infracción de la reserva de iniciativa   gubernamental para la inclusión de partidas en el Presupuesto General de la   Nación, la Vista Fiscal afirma que no tiene lugar, puesto que la norma analizada   es apenas una autorización de gasto público, más no un componente de la ley de   apropiaciones. Por ende, el precepto es una autorización de gasto público, que   operará como título jurídico para la inclusión de la partida correspondiente en   el proyecto de ley de presupuesto que formule el Gobierno ante el Congreso.    

Para   sustentar esta premisa, el Procurador General se apoya en la jurisprudencia de   la Corte, que en su criterio lleva a concluir que si bien existe reserva de   iniciativa gubernamental a la inclusión de gastos en el presupuesto general, «ello no se traduce en una limitación a la iniciativa del   Congreso respecto de todas las leyes que puedan llegar a representar un gasto,   pues el requisito constitucional de la iniciativa legislativa gubernamental es   aplicable únicamente al proceso de creación de la ley de apropiaciones»[3].    

3. Por   último, en lo relativo a la objeción por la presunta vulneración del principio   de igualdad, el Ministerio Público compartió el argumento planteado tanto en el   informe de objeciones como en la misma exposición de motivos, en el sentido de   que el proyecto de ley, lejos que constituir un tratamiento discriminatorio   contra otras universidades públicas, en realidad se dirige a conformar una   acción afirmativa a favor de una comunidad con profundas necesidades, como los   integrantes de la etnia Wayúu.    

Al respecto,   destaca que el Departamento de La Guajira se encuentra en evidentes dificultades   económicas, lo cual exige del apoyo del presupuesto nacional. Así mismo, el   desarrollo de la región exige la formación de profesionales en diversas áreas,   para lo cual tiene todo sentido un apoyo particular y específico a la educación   universitaria pública.    

III. CONSIDERACIONES DE LA   SALA    

1. Competencia    

Conforme a   lo dispuesto por los artículos 167, inciso 4 y 241, numeral 8 de la Carta   Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente   sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno nacional e   insistidas por las cámaras legislativas, como sucede en el presente caso y de   acuerdo con el trámite legislativo que se explica a continuación:    

2. El   trámite de las objeciones gubernamentales y su constitucionalidad    

2.1   Mediante oficio del 29 de enero de 2018[4], recibido el 14 de febrero del mismo año, el   Secretario General de la Cámara de Representantes envió al Presidente de la   República para su sanción el Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017   Senado, «por el cual se transforma la Universidad de La   Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones».    

2.2 Sin   sanción presidencial y a través de documento radicado el 22 de febrero de 2018[5], esto es, dentro del término   previsto en el artículo 166 de la Constitución, el Presidente de la República,   junto con los ministros de Hacienda y Crédito Público, y Educación, al igual que   la directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, devolvió el   proyecto de ley al Congreso con objeciones gubernamentales, tanto de   inconstitucionalidad como de inconveniencia.    

2.3 El   Presidente de la Cámara de Representantes designó a los congresistas Alfredo   Deluque Zuleta, Antenor Durán Carrillo y Álvaro Gustavo Rosado para que   integraran la comisión accidental y elaboraran el informe de respuesta a las   objeciones gubernamentales. Idéntica función fue encomendada por el Presidente   del Senado al congresista Juan Samy Merheg Marún. En consecuencia, los   mencionados representantes y senador pusieron a consideración de las cámaras   legislativas el informe en el que rechazan la mayoría de las objeciones   propuestas y, en su lugar, insisten en la sanción presidencial del proyecto de   ley. Esto con excepción del artículo 4 de la iniciativa, respecto del cual el   informe propuso aceptar las objeciones y, en consecuencia, retirar del proyecto   dicha disposición.    

2.4 En lo   que respecta a la Cámara de Representantes, el informe de objeciones fue   publicado en la Gaceta del Congreso n.º 64 del 23 de febrero de 2018[6]. Así mismo, el informe de la   comisión accidental fue publicado en la Gaceta del Congreso n.º 395 del 8   de junio de 2018[7]. La discusión y votación del informe de   objeciones fue anunciada en la sesión plenaria del 12 de junio de 2018,   cuya Acta n.º 292 está contenida en la Gaceta del Congreso n.º  700 del 14   de septiembre de 2018[8].    

El informe   de objeciones fue discutido y aprobado en la sesión plenaria de la Cámara   de Representantes del 13 de junio de 2018, cuya Acta n.º 293 fue publicada en la   Gaceta del Congreso n.º 737 del 20 de septiembre de 2018. Verificada esa acta,   la Sala encuentra que el informe fue votado de manera nominal y pública. En ese   sentido, en la plenaria intervinieron los Representantes que integraron la   comisión accidental y, a continuación, se llevó a cabo la votación[9].    

2.5   Respecto del trámite en el Senado de la República, el informe preparado por la   comisión accidental fue publicado en la Gaceta del Congreso n.º 434 del 18 de   junio de 2018[10]. A su turno, la discusión y aprobación del   informe mencionado fueron anunciadas en la sesión plenaria del 18 de junio de   2018, cuya Acta n.º 69 fue publicada en la Gaceta del Congreso n.º 962 del 9 de   noviembre de 2018[11]. De la misma manera, terminada la plenaria   se expresó que «la Presidencia levanta la sesión y convoca para el próximo   miércoles 19 de junio de 2018, a las 9:00 a.m.»[12].    

La   aprobación del informe de objeciones tuvo lugar en la sesión plenaria del 19 de   junio de 2018, documentada en el Acta n.º 70 y publicada en la Gaceta del   Congreso n.º 963 del 9 de noviembre de 2018. En la Gaceta se observa que, luego   de la única intervención del senador integrante de la comisión accidental, se   procedió a la votación del informe, la cual fue de naturaleza ordinaria[13].    

2.6 Como   se explicó en los antecedentes de este fallo, mediante Auto 797 del 5 de   diciembre de 2018, la Sala advirtió la existencia de un vicio subsanable en el   trámite de aprobación del informe de objeciones en la plenaria de la Cámara de   Representantes. Con base en la información suministrada a la Corte, se encuentra   que, en virtud del trámite dirigido a subsanar el vicio detectado, el anuncio de   la aprobación del informe de ponencia fue nuevamente realizado en la sesión   plenaria del 26 de marzo de 2019, según da cuenta el Acta n.º 43 de la misma   fecha, publicada en la Gaceta del Congreso n.º 583 del 21 de junio de 2019[14].    

Al finalizar la   sesión, la misma fue levantada por la presidencia, convocándose «para el miércoles 27 de marzo de 2019, a las 3:00 p.m.»[15].    

De igual   manera, la votación en la plenaria del Senado fue nuevamente realizada, esta vez   de forma nominal y pública y durante la sesión del 27 de marzo de 2019,   documentada en el Acta n.º 44 de la misma fecha, la cual fue publicada en la   Gaceta 584 del 21 de junio de 2019[16].    

2.7 A   partir del análisis del procedimiento Legislativo, la Corte advierte que se   cumplieron con los presupuestos constitucionales que exigen la Constitución y la   ley.    

En efecto,   el escrito de objeciones formulado por el Gobierno nacional fue presentado   dentro de los seis días de que trata el artículo 166 de la Constitución para la   devolución de los proyectos que no consten de más de veinte artículos, plazo que   la jurisprudencia constitucional estipula que debe contabilizarse en días   hábiles[17].    

2.8 Del   mismo modo, el informe de objeciones fue publicado oportunamente, esto es, antes   de su discusión y votación en las plenarias de Cámara y Senado, conforme se   evidencia en el siguiente cuadro:    

Fecha           de publicación del informe                    

Plenaria   

Cámara:           8 de junio de 2018    

Senado:           18 de junio de 2018                    

Cámara:           13 de junio de 2018    

Senado:           27 de marzo de 2019 (subsanación del trámite).    

       

En lo que   respecta a los anuncios, la Corte advierte que los mismos fueron realizados en   la sesión inmediatamente anterior a las plenarias correspondientes y para una   fecha determinada, en la que efectivamente se aprobó el informe de objeciones.   Esto en lo que tiene que ver con el procedimiento original y con el trámite para   subsanar en el Senado de la República. De esta manera se dio cabal cumplimiento   a lo previsto en el inciso final del artículo 160 de la Constitución.    

2.9 Ahora   bien, frente a las exigencias constitucionales sobre quórum, mayorías y   votación, la Sala evidencia que estos requisitos fueron debidamente cumplidos en   el caso de la plenaria de la Cámara de Representantes. Así, al momento de la   votación existía quórum decisorio, merced de la comprobación del voto de 86   representantes, de los cuales 84 estuvieron de acuerdo con el informe de   objeciones. Por ende, el informe fue aprobado integrándose el mencionado quórum   y bajo la regla general y prevalente de votación nominal y pública, prevista en   el artículo 133 de la Constitución, norma que dispone que el voto de los   miembros de las corporaciones públicas «será nominal y   público, excepto en los casos que determine la ley».    

Para el   caso de la plenaria del Senado de la República, de la lectura del acta de   plenaria se evidencia que al momento de la votación existía quórum decisorio,   integrado por 67 senadores. De la misma manera, el informe de objeciones fue   votado de manera nominal por los mismos 67 congresistas, que constituyen mayoría   absoluta, cumpliéndose con ello el requerimiento constitucional de que trata el   artículo 167 superior.    

De la   misma manera, se encuentra que las votaciones mencionadas estuvieron precedidas   del anuncio previo de la discusión y aprobación del informe de objeciones   gubernamentales, el cual fue realizado en la sesión anterior a aquella en la que   se verificó dicha votación. Así mismo, el anuncio previo se realizó para una   fecha determinable y con identificación suficiente acerca del informe objeto del   mismo. Por ende, se cumplió con la condición prevista en el artículo 160   superior y conforme con el estándar que para el efecto prevé la jurisprudencia   constitucional[18].    

2.10 Con   base en las consideraciones expuestas, la Corte concluye que el Gobierno formuló   objeciones por inconstitucionalidad bajo el cumplimiento de los requisitos   previstos en la Carta Política, en particular el de oportunidad de que trata el   artículo 166 de la Constitución. De la misma manera, las cámaras aprobaron el   informe de objeciones que insistió en la sanción presidencial del proyecto de   ley, con excepción del artículo 4° de la iniciativa. Dicho trámite, a su turno,   cumplió con los requisitos de publicidad, anuncio previo, discusión y aprobación   que plantean las normas constitucionales y orgánicas para ese tipo de trámite.    

En   consecuencia, la Sala evidencia que el Congreso insistió en la sanción del   proyecto de ley, con excepción del artículo 4. Por ende, al tratarse de   objeciones por inconstitucionalidad, corresponde a la Sala decidir sobre el   asunto y respecto de los demás artículos objetados.    

3.   Problemas jurídicos    

3.1 De   acuerdo con el texto de las objeciones gubernamentales formuladas y el informe   de insistencia aprobado por el Congreso de la República, le corresponde a la   Corte resolver los siguientes problemas jurídicos:    

(i) ¿Los   artículos 1 y 2 del proyecto de ley de la referencia, en cuanto expresan la   decisión del Legislador de transformar la Universidad de La Guajira –ente   autónomo del orden departamental, creado por un decreto expedido por el   Gobernador, previa autorización de la Asamblea Departamental– en un ente   autónomo del orden nacional, vulneran el principio de autonomía territorial?    

 (ii) ¿El   artículo 3 del Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, en la   medida en que dispone que el Gobierno incluya en el Presupuesto Nacional   partidas concretas y específicas para el funcionamiento y dotación de la   Universidad de La Guajira, desconoce la reserva de iniciativa gubernamental en   materia presupuestal, así como los límites del Congreso de la República para   decretar gasto público?    

(iii) ¿El   proyecto de ley vulnera el derecho a la igualdad de las demás instituciones   públicas de educación superior, al asignar recursos públicos de manera   particular y concreta a la Universidad de La Guajira?    

3.2 Para   resolver estas preguntas, la Sala Plena analizará cada asunto en el orden   propuesto. Con esta finalidad, en primer lugar, reiterará la jurisprudencia   constitucional que desarrolla el contenido y el alcance del principio de la   autonomía de las entidades territoriales, al tiempo que se referirá al ejercicio   de la competencia para modificar la naturaleza jurídica de instituciones de   educación superior del orden territorial. En segundo lugar, analizará el   precedente sobre la facultad del Congreso para decretar gasto público y la   reserva de iniciativa gubernamental en materia presupuestal. Por último, y solo   en caso de que las objeciones dirigidas contra los artículos 1, 2 y 3 del   Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado no prosperen, la Corte   atenderá el tercer problema jurídico con fundamento en la jurisprudencia   pertinente.    

4.   Contenido y alcance de la autonomía de las entidades territoriales. Ejercicio de   la competencia para modificar la naturaleza jurídica de instituciones de   educación superior del orden territorial    

4.1 En   virtud de lo dispuesto en los artículos 1 y 287 de la Constitución, Colombia es   un Estado unitario que garantiza la descentralización y la autonomía de las   entidades territoriales para la gestión de sus intereses. Este diseño   constitucional implica la necesidad de armonizar de manera permanente los   principios de unidad y de autonomía territorial. De acuerdo con la estructura de   la organización territorial establecida por la Carta, la conciliación de los   principios anotados corresponde al Legislador[19], mediante la distribución de competencias   entre la Nación y las entidades territoriales y la determinación de un sistema   de «limitaciones recíprocas».    

4.1.1 En   efecto, en los términos de la Corte[20], la autonomía se encuentra limitada por el   principio de centralización política, el cual se traduce, entre otros elementos,   en (i) la subordinación del ejercicio de las competencias territoriales a la ley[21], (ii) la asignación de competencias a la   Nación para la definición de políticas que tengan aplicación en todo el   territorio nacional, (iii) la posibilidad de intervenciones excepcionales en   asuntos que ordinariamente son del resorte de las entidades territoriales   –cuando las circunstancias así lo ameritan o exista un interés nacional de   relevancia superior–[22], y (iv) en una administración de justicia   común.    

Por tanto, «si   bien la autonomía territorial puede estar regulada en cierto margen por la ley,   que podrá establecer las condiciones básicas de la misma, en aras de   salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, la Constitución   garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre respetado»[26].    

4.1.3 En   relación con el núcleo esencial de la autonomía territorial, esta Corporación ha   concluido que aquel representa un rango variable, que se expresa en límites   mínimos y máximos fijados por la Constitución. Mientras el límite mínimo está   dado por núcleo esencial reconocido en el texto superior, el quebrantamiento del   límite máximo «rompe los principios de   organización del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de   aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales»[27]. En este sentido, corresponde al Legislador fijar los alcances de la   autonomía territorial, dentro de los límites mínimos y máximos que señala la   Constitución, los cuales no podrá sobrepasar[28].    

Así mismo, la Sala Plena ha advertido que la   preservación del núcleo esencial de la autonomía territorial es indispensable   para el mantenimiento de la identidad de la Constitución, en la medida en que   ese principio es, al mismo tiempo, una expresión de otros dos principios   constitucionales[29]: primero,   la definición del municipio como la entidad fundamental de la organización   territorial (artículo 311), la cual, a su vez, desarrolla el principio   democrático, «ya que lo que se busca es la   mayor cercanía de las autoridades a los ciudadanos»[30]; y segundo, el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos   niveles territoriales conforme a los principios de coordinación, concurrencia y   subsidiariedad (artículo 288)[31]. Desde esta última   perspectiva, ha sostenido la jurisprudencia[32], la precisión de los márgenes de acción de los distintos niveles de   organización territorial no implica, per se, la separación o exclusión en   el ejercicio de todas y cada una de las competencias asignadas, pues tal   ejercicio está sujeto a la coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la   Nación y las entidades territoriales.    

De este   modo, la autonomía territorial es un derecho y una garantía constitucional que   se expresa en la titularidad de poderes jurídicos, competencias y atribuciones   que les pertenecen a las entidades territoriales, «y que no devienen propiamente   del traslado que se les haga de otros órganos estatales, para gestionar sus   propios asuntos e intereses»[33]. En consecuencia, aunque la Constitución   reconoce la existencia de un ordenamiento superior, igualmente releva la   competencia de dichas entidades para actuar dentro del espacio de autonomía que   la propia Carta les confiere.    

4.1.4   Ahora bien, la jurisprudencia ha insistido en que la autonomía territorial se   expresa de manera medular en los derechos de las entidades territoriales a   gestionar sus asuntos propios y a actuar a través de sus órganos de gobierno   para la administración de las materias de interés regional o local[34]. En consecuencia, para la   distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, el   Legislador no puede establecer normas que socaven la capacidad de las unidades   territoriales para determinar su administración, organización y funcionamiento o   menguar el poder de decisión o las competencias asignadas a las autoridades   locales. Al respecto, en la Sentencia C-149 de 2010, la Corte explicó que tales   derechos, contenidos de manera expresa en el artículo 287 de la Constitución,   forman parte del núcleo esencial de la autonomía, el cual, como ya se dijo, es   indisponible por el Legislador.    

Bajo esta perspectiva, en palabras de la Corte, la   autonomía «actúa como un principio   jurídico en materia de organización competencial, lo que significa que se debe   realizar en la mayor medida posible, es decir como mandato de optimización,   teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su   limitación en cada caso concreto»[35]. De tal modo,   lo que le está vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que   gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el   centro.    

4.1.5 En   suma, el diseño constitucional de la organización territorial del Estado demanda   la armonización permanente de los principios de unidad y de autonomía   territorial. Esta armonización se consigue mediante la distribución de   competencias entre la Nación y las entidades territoriales y la determinación   legal de los límites de cada principio. En relación con el principio unitario,   la jurisprudencia ha sostenido que el mismo se encuentra limitado por el «núcleo   esencial» o contenido mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, el   cual es irreductible e indisponible por el Legislador. De acuerdo con lo   sostenido por la Corte, algunos elementos centrales de dicho núcleo son los   derechos de aquellas a gestionar sus asuntos propios y de actuar a través de sus   órganos de gobierno para el ejercicio de las competencias asignadas por la   Constitución y la ley.    

4.2 En   línea con lo anterior, y como reconocimiento a la garantía constitucional de la   autonomía territorial, el artículo 58 de la Ley 30 de 1993, «Por la cual se   organiza el servicio público de la educación superior», dispone que la creación   de universidades estatales u oficiales y demás instituciones de educación   superior del orden nacional corresponde al Congreso, del orden departamental a   las asambleas departamentales, y del orden distrital y municipal a los concejos   distritales o municipales, según el caso.    

Por esta   razón, el artículo 86 ejusdem[36], que regula el financiamiento a la   oferta de educación superior, advierte que los presupuestos de las universidades   nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del   presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de las   entidades territoriales –si se trata de universidades del orden departamental,   distrital o municipal– y por los recursos y rentas propias de cada institución.   Al tenor del inciso 2 de esta norma, las universidades estatales «recibirán   anualmente aportes de los presupuestos nacionales y de las entidades   territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes,   tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de   1993».    

En similar   sentido, el artículo 87 de la Ley precisa que a partir del 29 de diciembre de   1998, el Gobierno «incrementará sus aportes para las universidades estatales u   oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del Producto   Interno Bruto».    

Así mismo,   para el financiamiento a la demanda, la Ley 30 de 1992 impone a la Nación, a las   entidades territoriales y a las propias instituciones de educación superior el   deber de establecer ayudas y créditos a favor de los estudiantes[37].    

4.2.1   Ahora bien, en la Sentencia C-051 de 2018, la Corte se pronunció sobre el   alcance de las normas indicadas, en especial del mencionado artículo 58 de la   Ley 30 de 1992, que asigna a las asambleas departamentales la competencia de   crear instituciones de educación superior. Si bien los supuestos fácticos y   jurídicos de ese fallo difieren de los que conciernen a la Corte en esta   oportunidad, lo dicho por la Corte en esa providencia ofrece elementos de juicio   que resultan relevantes para la decisión que le corresponde tomar en el asunto   de la referencia    

En efecto,   en la sentencia citada, la Sala Plena decidió las objeciones de   inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno nacional contra el Proyecto de   Ley 122 de 2016 Senado – 211 de 2016 Cámara, «por medio del cual se establece la   naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del   Trópico Americano»[38]. De acuerdo con los antecedentes de la   iniciativa, el objeto del proyecto de ley consistía en transformar la naturaleza   jurídica de la institución de educación superior denominada Fundación   Universitaria Internacional del Trópico Americano, la cual, contrariando lo   dispuesto en la Ley 30 de 1992 –que no autoriza la creación de universidades con   patrimonio mixto–, constituyó su patrimonio con recursos del Departamento de   Casanare (96%) y privados (4%). En este sentido, el proyecto de ley dispuso la   mutación de naturaleza jurídica de esa universidad, de privada a pública, para   lo cual, a iniciativa del Gobernador, autorizó a la Asamblea del Departamento de   Casanare a aprobar su oficialización.    

En el   análisis de las acusaciones formuladas por el Gobierno nacional, y para   desestimar la primera de ellas –falta de consonancia entre el título del   proyecto de ley y su contenido–, la Corte resaltó que la autorización indicada   en precedencia se sustenta en lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 30 de   1992, pues «por razón de la distribución de competencias, las normas legales   propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficialización, pues ello   corresponde a la Asamblea Departamental. Sin embargo, las disposiciones legales   en las que el Congreso insiste permiten esa oficialización y, en consecuencia,   de forma indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y régimen   jurídico».    

En este   sentido, cabe concluir que si bien el artículo citado se refiere a la   competencia de las asambleas departamentales para crear instituciones de   educación superior de ese orden, con fundamento en el mismo precepto, y a juicio   de este Tribunal, dichos órganos colegiados también tienen la competencia para   modificar la naturaleza jurídica de las mencionadas instituciones.    

De hecho,   la afirmación anterior se refuerza al constatar la advertencia de la Corte   relativa a que, en aras de proteger los derechos de la comunidad educativa, por   esa única vez consentía la transformación de la naturaleza jurídica de una   institución de educación superior departamental mediante una ley.    

Esta   Corporación sostuvo:    

«La   Sala Plena advierte, con todo, que solo avala por esta única ocasión la   superación de anormalidades como aquella a la que se ha hecho referencia, a   través de una Ley aprobada con ese propósito.    

(…)    

En   efecto, según el artículo 23 de la Ley 30 de 1992, las instituciones de   educación superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales; (ii) privadas, o   (iii) de economía solidaria. Por consiguiente, desde el punto de vista de su   origen, no es posible constituir una institución de educación superior de   carácter mixto, ya sea técnica profesional, institución universitaria, escuela   tecnológica o universidad[39]. Así mismo, según el   artículo 58 ídem, la creación de universidades estatales u oficiales y   demás instituciones de educación superior del Estado corresponde al Congreso   Nacional, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales o a los   Concejos Municipales. Sin embargo, de conformidad con el artículo 23 citado, ni   en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institución   de educación superior de origen y patrimonio mixto.    

En   consecuencia, resulta claro que Unitrópico fue jurídicamente constituida y   oficialmente reconocida al margen de las reglas específicas contenidas en la Ley   30 de 1992, como es admitido por la Comisión Accidental que preparó el informe   sobre las objeciones. Con todo, la Sala es consciente de las implicaciones que   en este momento tendría resolver dicha anomalía mediante alternativas como la   disolución de la persona jurídica, en especial para la comunidad de estudiantes   y trabajadores, quienes han cursado sus estudios y laborado en la Entidad,   respectivamente, al amparo de la confianza legítima en su reconocimiento oficial   y en el otorgamiento de registro calificado a un número importante de sus   programas.    

Por lo   anterior, estima que de forma excepcional y en atención a las citadas   circunstancias, la superación de la situación a través de la autorización legal   para llevar a cabo la oficialización de la Entidad es compatible con los   estándares constitucionales del derecho a la educación y la obligación estatal   de garantizar la continuidad en la prestación del servicio (art. 67 de la C.P.),   así como la salvaguarda de las expectativas legítimas creadas (art. 83 de la   C.P.). Se subraya, sin embargo, que las inconsistencias en la creación de   instituciones no deben ser solucionadas, por regla general, mediante la   expedición de leyes, con mayor razón tratándose de entes encargados de asegurar   un derecho y un servicio público que tiene función social (art. 67, inc. 1, de   la C.P.). Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de   instituciones de educación superior se encuentran debidamente regladas en la Ley   30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a   su creación con estricta observancia de los procedimientos y requisitos   establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen»   (negrilla fuera del texto).    

4.2.2 En   síntesis, como reconocimiento a la garantía constitucional de la autonomía   territorial, el artículo 58 de la Ley 30 de 1993 dispone que la creación de   universidades estatales u oficiales y demás instituciones de educación superior   del orden departamental corresponde a las asambleas departamentales. En una   decisión reciente, la Corte interpretó que la norma citada también es aplicable   para modificar la naturaleza jurídica de las mencionas instituciones, de suerte   que también es competencia de las asambleas departamentales aprobar esa   mutación. De acuerdo con este mismo precedente, para la creación y   transformación de la naturaleza jurídica de las instituciones de educación   superior, el Congreso de la República y las entidades territoriales deben   sujetarse a las reglas establecidas para el efecto en la Ley 30 de 1992.    

5. Los   artículos 1 y 2 del proyecto de ley vulneran la autonomía territorial    

5.1 Los   artículos 1 y 2 del proyecto de ley disponen la transformación de la Universidad   de La Guajira, como ente autónomo de orden departamental, en ente autónomo de   orden nacional. Por su parte, el artículo 1 de la iniciativa aclara que la   Universidad fue creada mediante Decreto 523 de 1976, suscrito por el Gobernador   de la época. A su turno, el artículo 2 precisa que como consecuencia de su   transformación en un ente autónomo del orden nacional, la Universidad se   entenderá adscrita al Ministerio de Educación Nacional.    

En   concordancia con lo prescrito en el artículo 2 del Acuerdo n.º 014 de 2011,   expedido por el Consejo Superior, el cual contiene el Estatuto General de la   Universidad de La Guajira, esa institución de educación superior es un ente   autónomo de carácter estatal de orden departamental. Según se lee en la norma   mencionada, la Universidad fue creada el 12 de noviembre de 1976 por el Decreto   523 del despacho del Gobernador, en cumplimiento de las ordenanzas 011 y 022 de   1975, aprobadas por la Asamblea Departamental.    

Como se   indicó en las consideraciones del acápite anterior, el principio de autonomía   territorial goza de un «núcleo esencial» que es irreductible e indisponible por   el Legislador. De acuerdo con lo sostenido por la Corte, de ese contenido mínimo   forman parte los derechos de las entidades territoriales a gestionar sus   intereses y a actuar a través de sus órganos para el ejercicio de las   competencias asignadas por la Constitución y la ley (artículo 287 superior). En   lo que concierne al asunto objeto de estudio, la Ley 30 de 1992 asignó a esas   entidades, a través de las asambleas departamentales, la competencia de crear y   modificar la naturaleza jurídica de las instituciones de educación superior del   mismo orden territorial.    

En virtud   de lo expuesto, la Sala Plena concluye que los artículos 1 y 2 del Proyecto de   Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado sí vulneran el principio de   autonomía territorial, pues de manera unilateral, esto es, sin contar con la   aquiescencia y el aval de los órganos de gobierno del Departamento de La   Guajira, los cuales desde sus ámbitos de competencia crearon la Universidad y la   definieron jurídicamente como un ente autónomo de orden departamental,   transforman a ese centro educativo en un ente autónomo de orden nacional.    

Según se   afirmó en el fundamento jurídico 3.2 de esta providencia, la precisión legal de los márgenes de acción de los distintos niveles de   organización territorial no implica, per se, la separación o exclusión de   todas y cada una de las competencias asignadas, pues el ejercicio de las mismas   está sujeto a los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y   subsidiariedad (artículo 288). En el presente caso, los principios anotados,   específicamente los dos primeros, demandaban que tanto la Nación, por intermedio   del Congreso de la República –por tratarse de la nacionalización de una   universidad del orden departamental–, como el Departamento de La Guajira, a   través la Asamblea Departamental y del Gobernador –autoridades que autorizaron y   crearon la Universidad, respectivamente–, actuaran de manera articulada,   coherente, armónica y conjunta para la nacionalización de la Universidad de La   Guajira[40].    

Al   respecto, en el expediente obra la comunicación dirigida el 16 de julio de 2019   por el doctor Gilbert José Hernández Sierra, Gobernador encargado de La Guajira[41], a la Corte Constitucional,   en la que, como consecuencia de la falta de recursos que debe girar el   Departamento a la Universidad, manifiesta que «el departamento coadyuva la   iniciativa parlamentaria para la nacionalización de la Universidad de La Guajira   y su sostenimiento por parte del Gobierno nacional». Para la Sala es claro que   esta expresión de la voluntad de la Gobernación no es oportuna, si se tiene en   cuenta que el trámite legislativo ante el Congreso ya culminó, ni suple la falta   de pronunciamiento de la Asamblea Departamental sobre el particular.    

Ahora,   dado que en ejercicio de las competencias concurrentes que existe en la materia,   la nacionalización de una universidad del orden departamental exige la   aprobación de una ley que así lo determine, a juicio de la Corte, esto no   significa que el Congreso de la República pueda obviar la voluntad de las   autoridades locales en este ámbito. Para el caso sub examine, la   conciliación de esta distribución de competencias se hubiese conseguido con la   manifestación expresa y oportuna de la Asamblea Departamental y del Gobernador,   a través de medios formales, sobre su apoyo a la iniciativa parlamentaria.    

De este   modo, una ley que transforme la naturaleza jurídica de las universidades   estatales del orden territorial no puede ser aprobada en desmedro de la   autonomía de los departamentos y municipios o, lo que es lo mismo, sin su aval   expreso y en franco desconocimiento de los principios constitucionales de   coordinación y concurrencia y de lo dispuesto para el efecto en la Ley 30 de   1992. Para la Corte, una nacionalización así tramitada supone sujetar a las entidades territoriales a la voluntad del   Congreso de la República, en un asunto que les atañe directamente, como lo es el   cambio de la naturaleza jurídica de una institución creada por sus órganos de   gobierno.    

5.2 De   otro lado, la Sala considera necesario precisar que lo sostenido hasta aquí no   puede ser interpretado en el sentido de que la Universidad de La Guajira, o   cualquier otra universidad estatal, forma parte de la estructura administrativa   de la entidad territorial o de la estructura administrativa de la Rama   Ejecutiva. En esta oportunidad, la Sala Plena reitera su jurisprudencia en   relación con la definición de las universidades públicas como entes autónomos,   regulados por un régimen constitucional y legal especial, y su no pertenencia a   la estructura de la Rama Ejecutiva del nivel central o descentralizado[42].    

No   obstante, también considera que la condición singular en la que se encuentran   las universidades estatales en el ordenamiento jurídico, descrita en el párrafo   precedente, no es una razón suficiente para soslayar las competencias asignadas   por el propio Legislador a las entidades territoriales para modificar la   naturaleza jurídica de instituciones de educación superior del orden territorial   y, por tanto, vulnerar la autonomía de la que son titulares.    

5.3 Visto   lo anterior, la Corte Constitucional estima que las objeciones gubernamentales   presentadas contra los artículos 1 y 2 del proyecto de ley de la referencia son   fundadas, por cuanto estos vulneran el principio de autonomía territorial. Esto,   en la medida en que transforman de manera unilateral la naturaleza jurídica de   la Universidad de La Guajira, sin el aval o aquiescencia de los órganos de   gobierno departamental que participaron en su creación y definición como un ente   autónomo del orden territorial.    

6.   Facultad del Congreso de la República para decretar gasto público y reserva de   iniciativa gubernamental en materia presupuestal[43]    

6.1 Desde   su jurisprudencia más temprana, la Corte Constitucional ha sostenido que, en   virtud del principio de libertad de configuración legislativa, el Congreso de la   República se encuentra facultado para decretar gasto público. Así, por ejemplo,   en la Sentencia C-490 de 1994[44], la Sala precisó que es posible diferenciar   entre las leyes que decretan gasto público y las que aprueban el Presupuesto   General de la Nación. En relación con las primeras, determinó que en el   ordenamiento jurídico no existe una norma que prohíba de manera general al   Legislador presentar y tramitar proyectos de ley que decreten gasto público, al   tiempo que aclaró que el límite en el ejercicio de esta facultad se encuentra en   la imposibilidad de imponer u ordenar al Gobierno nacional la incorporación o   traslado de determinada partida en la ley del presupuesto, pues el Ejecutivo   tiene competencia exclusiva para elaborar el proyecto de ley respectivo   (artículo 346 de la C.P.)[45]. En efecto, la Corte sostuvo:    

«[A]nalizadas en detalle las excepciones, ninguna de estas se traduce en   prohibición general para que el Congreso pueda por su propia iniciativa dictar   leyes que tengan la virtualidad de generar gasto público, lo cual, de otra   parte, solo será efectivo cuando y en la medida en que se incorpore la   respectiva partida en la ley de presupuesto. No obstante, la Corte subraya que   las leyes que decreten gasto público, no pueden por sí mismas ordenar traslados   presupuestales para arbitrar los respectivos recursos. Tampoco, en concepto de   esta Corte, sin que se hubiere incorporado la partida necesaria en la Ley de   Presupuesto, se podría pretender, en desarrollo del artículo 87 de la C.P.,   exigir el cumplimiento material de la ley aprobada por el Congreso que comporte   gasto público.    

(…)    

Por   fuera de las materias indicadas, se impone el principio de libertad en punto a   la iniciativa legislativa. Las excepciones si bien cubren diversas fuentes de   gasto público, no agotan el universo de situaciones que pueden ser objeto de ley   y que, de manera directa o indirecta, pueden eventualmente representar gasto   público, desde luego si con posterioridad se incorpora la partida necesaria en   la ley de apropiaciones».    

En este   sentido, concluyó que la Constitución reserva la iniciativa del Gobierno   nacional a «las leyes a que se refieren los numerales 3, 7,9, 11 y 22 y los   literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150, así como aquellas que   ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas,   las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o   comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas   nacionales».    

6.2   Igualmente, en la Sentencia C-360 de 1996[46], este Tribunal afirmó que las leyes que   establecen la obligación en cabeza del Gobierno de apropiar en el   presupuesto nacional determinados recursos para la consecución de un objetivo no   constituyen, en realidad, un mandato para que los mismos sean incorporados a la   ley del presupuesto. Bajo esta perspectiva, «la expresión “aprópiese” debe ser   entendida en el único sentido constitucionalmente legítimo, como la habilitación   para que el Ejecutivo incluya el gasto en el respectivo proyecto de la ley de   presupuesto». En todo caso, la Sala Plena reiteró:    

«Si este   error de técnica legislativa fuera valorado como la voluntad unívoca del   Congreso de ordenar, a través de una ley, la inclusión perentoria de un gasto en   la ley de apropiaciones, tendría que ser declarado inexequible, pues como lo ha   reiterado esta Corporación, las competencias en materia de gasto público están   distribuidas de manera tal que solo el Gobierno puede definir el contenido del   proyecto de presupuesto que deberá ser presentado al Congreso, sin perjuicio de   que a su turno, el órgano Ejecutivo deba sujetarse a las disposiciones   constitucionales pertinentes».    

6.3 En   esta misma línea, en la Sentencia C-197 de 2001[47], la Corte hizo referencia a   los artículos 150, 345 y 346, que desarrollan el principio de legalidad del   gasto público, en virtud del cual «corresponde al Congreso, como órgano de   representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado». Con   fundamento en lo sostenido en la Sentencia C-685 de 1996[48], la Sala puso de presente   que de acuerdo con lo prescrito para el efecto en la Constitución de 1991, «la   legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las   erogaciones no solo deben ser previamente decretadas por la ley (CP art. 346)   sino que, además, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto (CP art 345)   para poder ser efectivamente realizadas». En cuanto al primer momento, añadió   que las leyes de contenido presupuestal, que no fueron tramitadas a iniciativa   del Gobierno, no pueden tener mayor eficacia que la de constituir títulos   jurídicos, en los términos de los artículos 345 y 346 de la Carta, para la   posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto, tarea que es exclusiva   del Ejecutivo.    

En   aplicación de esta jurisprudencia, encontró que la expresión «asignará»,   empleada por la norma estudiada para referirse a unos recursos que debía   reconocer el Gobierno, sí imponía la obligación de incluir la partida respectiva   en el Presupuesto General de la Nación, mandato que resultaba contrario a lo   dispuesto en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Presupuesto. Así lo señaló la   Corte:    

«El   proyecto en ninguna otra parte de todo su articulado morigera el carácter   imperativo de la expresión asignará, que permita deducir que la   intención del Legislador fue simplemente la de autorizar un gasto, por lo cual a   pesar de que el Congreso, al responder a las objeciones presidenciales, insiste   en que “en manera alguna ha pretendido invadir la distribución de competencias   constitucionales y que sobre tales materias efectuó la Ley orgánica”, ni   impartir un mandato imperativo al Gobierno, la Corte encuentra que el resultado   final del trabajo Legislativo constituye una orden impartida al Gobierno   nacional, que como tal contradice las normas superiores sobre competencias   concurrentes en materia de gasto público, así como el artículo 18 de la Ley   Orgánica del Presupuesto que dispone que los gastos autorizados  por leyes preexistentes, solo pueden ser incluidos en el Presupuesto General de   la Nación si existe disponibilidad de recursos y si corresponden a las   prioridades del Gobierno Nacional expresadas en el Plan Nacional de Inversiones   (negrilla del texto original)».     

6.4   Posteriormente, en la Sentencia C-399 de 2003[49], la Sala Plena afirmó que los proyectos de   ley propuestos por el Congreso de la República que decreten gastos «solamente   constituyen el título para que luego el Gobierno decida si incluye o no las   apropiaciones respectivas en el proyecto de ley anual de presupuesto que se   somete a consideración del Congreso». De este modo, advirtió que lo que dichos   proyectos no pueden es «consagrar un mandato para la inclusión de un gasto, es   decir, establecer una orden de imperativo cumplimiento». Además, resaltó que   «por su parte, está vedado al Gobierno hacer gastos que no hayan sido decretados   por el Congreso e incluidos previamente en una ley. En otras palabras, el   Congreso tiene la facultad de decretar gastos públicos, pero su incorporación en   el presupuesto queda sujeta a una suerte de voluntad del Gobierno, en la medida   en que tiene la facultad de proponer o no su inclusión en la Ley».    

6.5 De   similar manera, en la Sentencia C-985 de 2006[50], este Tribunal reiteró la jurisprudencia   hasta aquí reseñada y concluyó que el principio de legalidad del gasto público   implica «la existencia de competencias concurrentes, aunque separadas, entre los   órganos Legislativo y Ejecutivo, correspondiéndole al primero la ordenación del   gasto propiamente dicha y al segundo la decisión libre y autónoma de su   incorporación en el Presupuesto General de la Nación». Así, insistió en que las   determinaciones que adopte el Congreso de la República en la materia no pueden   entenderse como una orden dirigida al Ejecutivo para que incluya una partida en   la ley anual del presupuesto.    

De este   modo, la Sala precisó que la concurrencia de competencias anotada implica:    

«[U]n   mecanismo de balance y control recíproco entre el órgano Legislativo y el   Ejecutivo, pues mientras este no puede incorporar en el proyecto de ley de   presupuesto partidas que no correspondan a un crédito judicialmente reconocido,   o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el   Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder   público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan   Nacional de desarrollo; el Congreso no puede dar órdenes al Ejecutivo para la   inclusión en el presupuesto y posterior ejecución de gastos pues a este le   asiste una competencia privativa para la elaboración del proyecto de ley anual   de presupuesto, es decir la Constitución le reconoce una iniciativa legislativa   exclusiva respecto del proyecto correspondiente a esta ley».    

En esta   oportunidad, la Corte también explicó que «la filosofía que subyace bajo el   principio constitucional de la legalidad del gasto no es otra que la de permitir   un medio de control político del órgano Legislativo sobre el Ejecutivo en   materia presupuestal». Lo anterior, en la medida en que con el ejercicio de la   facultad de decretar gastos y de la competencia de aprobar la ley anual de   presupuesto, «el Congreso ejerce un poder de delimitación de la actividad del   Ejecutivo, que es de gran trascendencia dentro del contexto de los regímenes   democráticos».    

6.6 Del mismo modo que en las decisiones anteriores, en la Sentencia   C-290 de 2009[51],   la Corte reiteró la regla jurisprudencial desarrollada por su Sala Plena, según   la cual el Legislador sí tiene competencia para decretar o, en otras palabras,   autorizar  gasto público, pero no para ordenar al Gobierno la incorporación de las partidas   respectivas en la ley anual del presupuesto. De este modo, «siempre que el   Congreso de la República haya incluido la autorización del gasto en una ley, el   Gobierno tiene competencia para incorporar las partidas autorizadas en el   proyecto de presupuesto, pero también puede abstenerse de hacerlo, pues le   asiste un margen de decisión que le permite actuar en tal sentido». Por tanto,   dijo esta Corporación, la asignación presupuestal para la realización de los   gastos autorizados por la ley es eventual y, en consecuencia, una orden dirigida   al Ejecutivo en esta materia está «afectada por un vicio de   inconstitucionalidad derivado del desconocimiento del reparto de las   competencias relativas al gasto público entre el Legislador y el Gobierno».    

6.7   Siguiendo esta línea jurisprudencial, en la Sentencia C-373 de 2010[52], la Sala insistió en la   constitucionalidad de las leyes que autorizan gasto público. Para el efecto,   precisó que en estos casos, el trabajo de esta Corporación «consiste en analizar   si la respectiva norma consagra “un mandato imperativo dirigido al Ejecutivo”[53], caso en el cual es   inexequible, “o si, por el contrario, se trata de una ley que se contrae a   decretar un gasto público y, por lo tanto, a constituir un título jurídico   suficiente para la eventual inclusión de la partida correspondiente, en la ley   de presupuesto”[54], evento en el cual es perfectamente   legítima».    

6.8. Más   recientemente, en la Sentencia C-755 de 2014[55], la Corte nuevamente afirmó que conforme al   principio de libertad de configuración legislativa, el Congreso puede decretar   gasto público. Agregó que, de acuerdo con lo sostenido en las Sentencias C-409   de 1994, C-197 de 2001 y C-373 de 2010, el criterio   determinante para establecer si el Congreso violó la regla de iniciativa   gubernamental en materia de gasto público no es el carácter imperativo   del verbo rector de la norma. Más allá de esto, indicó la Sala, «se debe   establecer si a partir del análisis integral de la ley surge de manera clara e   inequívoca que el Congreso está dándole una orden al Gobierno para apropiar   recursos en la ley de presupuesto respectiva. Si ello es así, la disposición   analizada será inconstitucional. De lo contrario, ha de entenderse que es   ajustada a la Carta Política». Luego de llevar a cabo dicho análisis, esta   Corporación estimó:    

«[E]s   preciso concluir que la disposición objetada en el presente caso no tiene el   alcance de constituir una orden para que el Gobierno Nacional incluya, año tras   año, una partida en las leyes de apropiaciones para “contribuir al fomento,   promoción, difusión, protección, conservación y financiación del Carnaval de   Riosucio” mientras se lleve a cabo dicho carnaval. La utilización del verbo   imperativo “deberá” no tiene en sí misma dicho alcance. Nada en la disposición   objetada indica que ese fuera el alcance que le quiso dar el Congreso. Por el   contrario, como lo sostienen los informes de Senado y Cámara, y lo reitera en su   concepto el Procurador, el artículo 3 del proyecto autoriza al Gobierno para   efectuar las respectivas apropiaciones[56]. Esta posibilidad de que el Congreso   autorice al Gobierno nacional para establecer las partidas respectivas en la ley   de apropiaciones también ha sido avalada por esta Corporación[57]. Por lo tanto, en el   presente caso también habrán de declararse infundadas las objeciones   gubernamentales».    

6.9 En   virtud de lo expuesto, en jurisprudencia pacífica y reiterada esta Corporación   ha sostenido que la Constitución no exige que todas las leyes que decreten gasto   sean de iniciativa gubernamental. Para el efecto, ha precisado que el texto   superior prevé la existencia de competencias concurrentes en la materia, entre   los órganos Legislativo y Ejecutivo, las cuales tienen lugar en dos momentos   legislativos diferentes. Así, mientras el Legislativo puede aprobar leyes que   autoricen gasto público, con fundamento en el principio de legalidad del mismo,   al Gobierno le corresponde, posteriormente, decidir si en consonancia con esa   autorización, incorpora la partida respectiva en la ley anual del presupuesto.   En este contexto, la labor de la Corte consiste en determinar si la norma   simplemente autoriza un gasto o si lo que hace realmente es ordenar una   asignación específica en el Presupuesto General de la Nación. En el primer   evento, deberá declarar la constitucionalidad de la medida, conforme al   principio de libertad de configuración legislativa; en el segundo, declarar su   inexequibilidad, por violación de la reserva de iniciativa gubernamental para   elaborar el proyecto de ley del presupuesto (artículos 154 y 346 de la C.P.).    

7. El   artículo 3 del proyecto de ley desborda los límites de la competencia del   Congreso de la República para la definición del gasto público    

7.1 De la   lectura del artículo 3 del proyecto ley es posible diferenciar dos contenidos   normativos. El primero dispone que el Gobierno incluirá en el Presupuesto   Nacional las partidas o apropiaciones necesarias para el funcionamiento y   dotación de la Universidad de La Guajira. El segundo prevé que dichas partidas o   apropiaciones «no podrán ser inferiores a las que en la actualidad le asigna la   Nación a la Universidad, más un monto adicional de veinticuatro mil millones de   pesos ($24.000.000.000) o su equivalente en salarios mínimos legales mensuales   vigentes».    

7.2 La   Corte constata que una interpretación armónica del proyecto de ley permite   concluir que el primer contenido solo tiene sentido en el contexto de los   artículos 1 y 2, es decir, en el marco de la nacionalización de la Universidad   de La Guajira. Esto es así, porque, de hecho, de acuerdo con lo sostenido en   páginas anteriores, la Ley 30 de 1992 ya contiene preceptos que establecen que   las universidades estatales del orden departamental, como es el caso de la   Universidad de La Guajira, recibirán anualmente aportes del Presupuesto Nacional   (artículos 86 y 87).    

De este   modo, en aplicación del principio hermenéutico del efecto útil, el cual   implica elegir aquella interpretación que dote de consecuencias jurídicas al   ordenamiento, y desechar aquellas que tengan el resultado contrario[58], es claro que el primer   contenido normativo del artículo 3 del proyecto de ley se refiere a las   nuevas  partidas y apropiaciones que debe garantizar el Gobierno nacional a favor de   la Universidad de La Guajira como resultado de la nacionalización prevista en   los artículos 1 y 2.    

Ahora   bien, dado que, como ya se explicó, tales artículos vulneran el principio de   autonomía territorial, la inconstitucionalidad de los mismos, en tanto son la   causa o el fundamento del primer contenido normativo del artículo 3, conduce a   que la disposición jurídica en comento carezca de sentido, aplicabilidad y   estructura lógica. Por tanto, la Corte considera innecesario adelantar un   estudio de fondo sobre el particular.    

7.3 En   relación con el segundo contenido, la Sala Plena estima que el mismo sí resulta   contrario a las normas constitucionales que, en razón del reparto de   competencias en materia presupuestal, establecen que al Legislador le está   vedado ordenar al Gobierno realizar una asignación específica en el Presupuesto   General de la Nación. Lo anterior, en la medida en que, de manera imperativa,   exigen al Ejecutivo que (i) las partidas presupuestales apropiadas no sean   inferiores a las actualmente reconocidas a la Universidad de La Guajira y,   además, (ii) adicione a su presupuesto la suma de $24.000 millones de pesos o su   equivalente en salarios mínimos.    

En   criterio de la Sala, estos mandatos desbordan la competencia constitucional del   Congreso para decretar gasto público, por cuanto limitan de forma absoluta la   capacidad del Gobierno para decidir las partidas presupuestales que deberá   incluir en proyecto de la ley anual del presupuesto. Es evidente que el segundo   apartado normativo del artículo 3 no es una autorización de gasto, sino una   orden particular y concreta, que anula la facultad del Gobierno antes anotada,   toda vez que impone, por un lado, que la partida presupuestal «no podrá ser inferior» a los   montos actualmente girados y, por otro, el monto de los recursos adicionales que   deben ser apropiados.    

Estos dos   mandatos no pueden ser válidamente interpretados como una previsión que permita   al Gobierno definir y apropiar la partida presupuestal correspondiente, ya que   tienen un carácter específico y absoluto, lo cual demuestra que eliminan el   margen de maniobra que la Carta Política confiere al Ejecutivo sobre esta   materia.    

7.4 En   consecuencia, la Corte concluye que la objeción planteada resulta fundada, por   lo que también corresponde declarar la inconstitucionalidad del artículo 3 del   proyecto de ley de la referencia.     

7.5 Dado   que como resultado del análisis de esta objeción, la Sala encuentra que los   artículos 1, 2 y 3 son inconstitucionales, se abstendrá estudiar el tercer   problema jurídico planteado, relativo a la presunta vulneración del principio de   igualdad.    

8. Conclusión y decisión a adoptar    

8.1 La Corte se ocupó de   estudiar las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno   nacional contra el Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la   cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden   nacional y se dictan otras disposiciones».    

8.2 Luego de   constatar que el trámite legislativo cumplió las reglas de procedimiento   previstas para el efecto, la Sala Plena de esta Corporación resolvió dos   problemas jurídicos: (i) el presunto desconocimiento del principio de   autonomía territorial por parte de los artículos 1 y 2 del proyecto de ley, que   transforman la Universidad de La Guajira –ente autónomo del orden departamental,   creado por un decreto expedido por el Gobernador, previa autorización de la   Asamblea Departamental– en un ente autónomo del orden nacional; y (ii) la   posible infracción de la reserva de iniciativa gubernamental en materia   presupuestal y los límites del Congreso de la República para decretar gasto   público, en la medida en que el artículo 3 dispone que el Gobierno incluya en el   Presupuesto Nacional partidas específicas y concretas para el funcionamiento y   dotación de esa institución de educación superior.    

8.3 En   relación con los artículos 1 y 2 del proyecto, encontró que las objeciones gubernamentales presentadas son   fundadas, por cuanto vulneran el principio de autonomía territorial. Lo   anterior, en la medida en que transforman de manera unilateral la naturaleza   jurídica de la Universidad de La Guajira, sin el aval o aquiescencia de los   órganos de gobierno departamental que participaron en su creación y definición   como un ente autónomo del orden territorial.    

Respecto del artículo 3, este   Tribunal estimó que esta disposición tiene dos contenidos normativos. Frente al   primero, observó que, al tratarse de una consecuencia de lo preceptuado en los   artículos 1 y 2 del proyecto, la inexequibilidad de estos implica que   aquel pierda sentido y aplicabilidad. En cuanto al segundo contenido normativo,   verificó que prevé una orden específica y directa de gasto, la cual quebranta la   competencia del Ejecutivo para determinar las partidas que se deben incluir en   la ley anual del presupuesto.    

8.4   Comoquiera que los artículos 1, 2 y 3 son inconstitucionales, la Sala optó por   abstenerse de estudiar el tercer problema jurídico planteado, relativo a la   presunta vulneración del principio de igualdad.    

8.5 Con fundamento en las consideraciones anteriormente expuestas, la Corte   declarará la inexequibilidad del Proyecto de Ley 058 de 2016   Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La   Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones».    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte   Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.-   DECLARAR FUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el   Gobierno nacional contra el Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017   Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo   del orden nacional y se dictan otras disposiciones».    

Segundo.- En consecuencia, declarar   INEXEQUIBLE  el Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual   se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y   se dictan otras disposiciones».    

Tercero.-  En virtud de lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución,   ordenar el ARCHIVO del Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017   Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo   del orden nacional y se dictan otras disposiciones».    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional y archívese el expediente.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS    

A LA SENTENCIA C-380/19    

DERECHO A LA EDUCACION-Tratamiento constitucional   con doble connotación como derecho y como servicio (Aclaración de voto)/EDUCACION-Obligación   del Estado (Aclaración de voto)    

EDUCACION PUBLICA O ESTATAL-Características (Aclaración   de voto)    

CONSTITUCION POLITICA-Por ser Colombia un Estado   Social de Derecho el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra   asignación (Aclaración de voto)    

AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE   UNIVERSIDADES DEL ESTADO-Alcance (Aclaración de voto)    

AUTONOMIA DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-Ajenas a interferencias del   poder político (Aclaración de voto)/AUTONOMIA DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-No   sujeción al control de tutela de establecimiento público (Aclaración de voto)    

DERECHO A LA EDUCACION-Disponibilidad,   accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad (Aclaración de voto)    

DERECHO DE ACCESO A LA EDUCACION   SUPERIOR-Mérito   académico como criterio de selección (Aclaración de voto)    

DERECHO A LA EDUCACION-Garantía estatal de acceso   (Aclaración de voto)    

DERECHO A LA EDUCACION-Consagración constitucional   (Aclaración de voto)    

Con el respeto   acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, me permito expresar las   razones que me llevan a aclarar el voto en la sentencia C-380 de 2019.    

1. En la mencionada sentencia la Corte se ocupó de   estudiar las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno   Nacional contra el Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, “por   la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden   nacional y se dictan otras Disposiciones”.    

2. La Sala Plena, luego de constatar que el trámite   legislativo cumplió las reglas de procedimiento previstas para el efecto,   decidió declarar fundadas las objeciones formuladas. En relación con los   artículos 1º y 2º del proyecto de ley[59],   encontró que vulneran el principio de autonomía territorial, en la medida en que   transforman de manera unilateral la naturaleza jurídica de la Universidad de La   Guajira, sin el aval o aquiescencia de los órganos de gobierno departamental que   participaron en su creación y definición como un ente autónomo del orden territorial[60].    

3. Respecto del artículo 3º, la Corte estimó que esta   disposición tiene dos contenidos normativos[61].   Con relación al primero, resolvió su inexequibilidad en tanto se trataba de una   consecuencia de lo preceptuado en los artículos 1º y 2º del proyecto de ley,   declarados inexequibles. En cuanto al segundo contenido normativo, dispuso su   inexequibilidad al quebrantar la competencia del Ejecutivo para determinar las   partidas que se deberían incluir en la ley anual del presupuesto.    

4. Comparto la decisión adoptada en la sentencia C-380   de 2019. Sin embargo, considero pertinente destacar la relevancia constitucional   de que la Nación y las entidades territoriales, en desarrollo de las   competencias que les han sido atribuidas, ejecuten todas las acciones para   optimizar el desarrollo de la educación superior regional y enfrentar   efectivamente las situaciones de crisis que afecten las universidades públicas   Esta conclusión encuentra fundamento en la Constitución por las razones que se   explican a continuación:    

5. El artículo 67 Superior consagra que la educación   tiene una doble connotación ya que “es un derecho de la persona y un servicio   público que tiene una función social” que pretende “el acceso al   conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la   cultura”, y cuya responsabilidad está en cabeza de la familia, la sociedad y   el Estado. De esta forma, el artículo 69 de la Carta impone al Estado, de una   parte, la obligación de fortalecer la investigación científica en las   universidades oficiales, ofreciendo condiciones especiales para su desarrollo,   y, de otra, la tarea de adoptar mecanismos de financiación que permitan el   acceso de todas las personas aptas a la educación superior.    

En este sentido, en la sentencia C-1064 de 2008 la   Corte identificó varias características de la educación pública o estatal: “i) la vocación exclusiva de servicio a   la comunidad, de promoción de la prosperidad y el bienestar general y de   mejoramiento de la calidad de vida de la población (Arts. 1°, 2° y 366 C. Pol.);   ii) la universalidad; iii) la gratuidad; iv) la independencia política e   ideológica; v) la aconfesionalidad  o no vinculación a confesiones   religiosas; y vi) el régimen laboral de los docentes está conformado por normas   especiales”.    

6. Por su parte, el artículo 334 de la Constitución   dispone que “El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo   a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas,   en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los   bienes y servicios básicos”. Además, el artículo 366 establece que el   bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población hacen   parte de los fines del Estado, es por ello que, es su deber propender por   solucionar “las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de   saneamiento ambiental y de agua potable”. En este sentido, en los planes y   presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales “el gasto público   social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”.    

Por ello, el   artículo 86 de la Ley 30 de 1992 dispone que los presupuestos de las   universidades públicas –nacionales, departamentales o municipales- están   constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e   inversión, por aportes de los entes territoriales y por los recursos y rentas   propios de cada institución; además previó una fórmula buscando que dichos   aportes mantengan su valor constante. Por su parte, el artículo 87 de la   referida Ley establece un incremento de los aportes que debe hacer el Gobierno   Nacional para las universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no   inferior al 30% del incremento real del producto interno bruto.    

Al   respecto, en la sentencia C-220 de 1997 la Corte Constitucional   consideró que “[l]as universidades del Estado, son instituciones que para   mantener y preservar su esencia deben estar ajenas a las interferencias del   poder político, en consecuencia no pueden entenderse como parte integrante de la   administración, o como organismos supeditados al poder ejecutivo, ellas deben   actuar con independencia del mismo y no estar sujetas a un control de tutela   como el concebido para los establecimientos públicos, concepto que por sí mismo   niega la autonomía; eso no quiere decir que no deban, como entidades públicas   que manejan recursos públicos y cumplen una trascendental función en la   sociedad, someter su gestión al control de la sociedad y del Estado, o que   rechacen la implementación de mecanismos de articulación con dicho Estado y la   sociedad, pues por el contrario ellos son indispensables para el   cumplimiento de sus objetivos y misión”.    

7. La Observación General No.13 del Comité de Derechos   Económicos, Sociales y Culturales interpretando el alcance del artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y   Culturales resaltó que “la enseñanza superior ‘debe hacerse igualmente   accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno’. Según el   apartado c) del párrafo 2 del artículo 13 [del Protocolo de San Salvador],   la enseñanza superior no ‘debe ser generalizada’, sino sólo disponible ‘sobre la   base de la capacidad’, capacidad que habrá de valorarse con respecto a los   conocimientos especializados y la experiencia de cada cual”.    

Así, esta Corporación[62] ha entendido   que la educación, independientemente de su   forma y nivel, debe contar con cuatro características interrelacionadas. La   (i)  disponibilidad exige la existencia de instituciones y programas de enseñanza en   cantidad suficiente, los cuales deben (ii) ser accesibles a todos, en   términos de no discriminación y atendiendo a criterios materiales (localización   geográfica) y económicos (avance hacia la gratuidad), así como (iii)    aceptables, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad y (iv)  adaptables, en el entendido de que deben tener la flexibilidad necesaria para   ajustarse a los  requerimientos de sociedades y comunidades en   transformación y responder a las necesidades de los alumnos en contextos   culturales y sociales variados.    

8. Según lo expuesto, el Estado está en la obligación   de fortalecer la educación superior regional buscando con ello que, a partir del   mérito, los ciudadanos accedan a las universidades públicas disponiendo de   condiciones pertinentes, adecuadas y de calidad.    

9. La garantía del derecho a la educación constituye,   sin lugar a dudas, una condición necesaria para eliminar las condiciones de   marginación y exclusión que la Constitución rechaza explícitamente. El diseño y   ejecución de las políticas vinculadas a la educación universitaria pública   deben, en una sociedad desigual, asegurar (i) no solo una amplia cobertura sino   también (ii) una organización administrativa y académica fundada en el mérito,   la calidad y el pluralismo. La apropiación y ejecución de recursos públicos es   una de las tareas nucleares para hacer ello posible y, en esa labor, la Nación   tiene, respecto de las universidades territoriales, responsabilidades especiales   que se desprenden de la calificación de la educación como un servicio público.   En consecuencia, estimo necesario destacar que en la garantía del acceso a la   educación pública deben concurrir de manera coordinada la Nación y las entidades   territoriales.      

El ejercicio de los derechos constitucionales en cuya   protección la Constitución se encuentra comprometida, depende de que todas las   personas, tengan la posibilidad real de acceder a la formación científica y   profesional. La transformación social que se adscribe a la cláusula de Estado   Social (art. 1) y al mandato de erradicación de las injusticias presentes[63] (art. 13),   exige materializar efectivamente el derecho a la educación. Solo así, las   personas estarán en condiciones de ejercer, en condiciones de igualdad, las   libertades constitucionalmente protegidas.       

10. El proyecto de ley analizado en la sentencia C-380   de 2019 contenía un fin loable, en la medida que pretendía, entre otras cosas,   superar las barreras de acceso de la población de La Guajira a la educación   superior. Sin embargo, ello no fue suficiente para declarar su exequibilidad,   pues el trámite legislativo debe atender a las reglas constitucionales   dispuestas para tal fin, como lo son el aval o aquiescencia de los órganos de   gobierno departamental que participaron en la creación de la universidad y la   competencia del Ejecutivo para determinar las partidas que se deben incluir en   la ley anual del presupuesto.    

Fecha ut supra,    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-380/19    

AUTONOMIA DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-No sujeción al control de   tutela de establecimiento público (Salvamento de voto)    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Naturaleza del régimen   especial (Salvamento de voto)    

AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Facetas cualitativa y orgánica (Salvamento de voto)    

OBJECION PRESIDENCIAL-Infundada (Salvamento de   voto)    

PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Alcance (Salvamento de   voto)    

PRINCIPIO DE IGUALDAD MATERIAL-Tratamiento preferencial de   personas en situación de vulnerabilidad (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance frente al   tratamiento diferenciado (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Trato diferente para   alcanzar un fin legítimo (Salvamento de voto)    

NORMA ACUSADA-Razonable y proporcional en   cuanto persigue un fin legítimo (Salvamento de voto)    

ACCESO A LA UNIVERSIDAD PUBLICA-Criterio básico es el   mérito académico (Salvamento de voto)    

DERECHO A LA IGUALDAD EN SENTIDO MATERIAL-Acciones afirmativas a cargo del Estado    

Referencia: Expediente OG-163    

Objeciones presidenciales al Proyecto de Ley   058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La Guajira   en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones».    

Magistrada Ponente    

Cristina Pardo Schlesinger    

Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas   por la Corte, salvo mi voto respecto de lo decidido por la Sala Plena en el   fallo C-30 del 21 de agosto de 2019 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), la   cual declaró fundadas las objeciones planteadas por el Gobierno Nacional contra   el proyecto de ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se   transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se   dictan otras disposiciones». Esto con base en los siguientes argumentos:    

Sin embargo, la mayoría también consideró que esta   conclusión no significaba desconocer el carácter autónomo que tienen las   universidades públicas. Para ello la sentencia se limita a señalar que (i) era   necesario reiterar el precedente acerca de que las universidades del Estado no   pertenecen a la estructura de la Rama Ejecutiva del nivel central o   descentralizado; y (ii) que en todo caso estas universidades, a pesar de tener   esa “condición singular”, esta no es razón suficiente para “soslayar las   competencias asignadas por el propio Legislador a las entidades territoriales   para modificar la naturaleza jurídica de instituciones de educación superior del   orden territorial y, por tanto, vulnerar la autonomía de la que son titulares.”    

2. Contrario a lo que concluyó la mayoría y como lo   expliqué en la ponencia que no fue acogida por la Corte, advierto que ambas   premisas son contradictorias entre sí. Esto debido a que no resulta lógica ni   jurídicamente aceptable reconocer simultáneamente que el Legislador debe actuar   de consuno con los órganos de representación popular de las entidades   territoriales para la modificación de la naturaleza jurídica de las   universidades del Estado, pero que estas conservan su carácter autónomo frente a   la administración nacional y local. En contrario, como lo ha explicado en varias   oportunidades la jurisprudencia constitucional, la autonomía de las   universidades del Estado implica su independencia de la estructura de la   administración y, por esta misma razón, la inexistencia de un poder de tutela   del Gobierno Nacional o territorial sobre estas y, en particular, sobre su   naturaleza jurídica.  Este asunto corresponde, con carácter exclusivo y   excluyente, a la decisión del Congreso.    

3. Advierto que la manera como asume la sentencia el   tema de la autonomía de las universidades del Estado es insuficiente, en tanto   deja de tener en cuenta las diferentes facetas de esta, en particular respecto   de la inexistencia de relaciones de pertenencia entre tales instituciones y la   Administración.    

Sobre el particular debe partirse de considerar que el   artículo 69 de la Constitución establece dos reglas que resultan centrales para   resolver las objeciones planteadas, parámetros que fueron ignorados por la   mayoría. En primer lugar, dicho precepto garantiza la autonomía universitaria y   en particular el derecho de las universidades a darse sus propias directivas y   regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. En segundo término,   difiere a la ley la definición del régimen especial de las universidades del   Estado.    

El mandato constitucional de regulación especial de las   universidades públicas fue desarrollado por el Congreso mediante la Ley 30 de   1992, que organiza el servicio público de educación, en particular su título   tercero.  Conforme al artículo 57 de esa normativa, las universidades del   Estado están conformados como entes universitarios autónomos, con régimen   especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional, en lo relativo a las   políticas de planeación del sector educativo.  Las universidades públicas,   de acuerdo con el mismo precepto, tienen las características de personería   jurídica; autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio   independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las   funciones que le corresponden. El carácter especial de las universidades   públicas incluye la organización y elección de directivas, del personal docente   y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el   régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia   seguridad social en salud, conforme a la Ley de Educación Superior.    

Esta misma previsión aclara, en su parágrafo, que las   instituciones estatales de educación superior que no tengan el carácter de   universidad[64],   deberán organizarse como establecimientos públicos del orden nacional,   departamental, distrital o municipal.    

4. Con base en estas previsiones, la jurisprudencia de   esta Corte ha concluido que la autonomía universitaria es una garantía de   naturaleza constitucional, vinculada a la independencia académica necesaria para   la enseñanza y la investigación.  Dicha garantía, para el caso particular   de las universidades del Estado, se traduce en que no estén formalmente   vinculadas a las ramas del poder público, por lo que toman la forma de un   organismo independiente.    

La autonomía universitaria, de acuerdo con las reglas   que plantea el precedente analizado, puede comprenderse desde sus facetas   cualitativa y orgánica. En relación con la primera, la autonomía permite a las   universidades contar con las condiciones imprescindibles para garantizar tanto   la libertad de cátedra como la investigación objetiva e independiente, dirigida   exclusivamente a la producción y divulgación del conocimiento, bajo una   perspectiva eminentemente científica y académica. La garantía constitucional de   autonomía, entonces, es un presupuesto para la labor docente y de la producción   investigativa, puesto que permite que estas actividades no resulten   influenciadas por aspectos externos y diferentes a los enunciados. Sobre este   particular, la Sentencia C-1019 de 2012[65], recapitulando el   precedente acerca de este tópico, expresó:    

“La autonomía universitaria, se hace   efectiva cuando se garantizan espacios en los que no haya cabida para las   interferencias del poder público en temas académicos y de orientación   ideológica, así como en el manejo administrativo o financiero de los entes   educativos, los cuales despliegan su libertad de acción con las mínimas   restricciones previstas en la ley[66].   Así, en virtud del principio de autonomía universitaria, a través del cual   también se garantiza la   libertad de cátedra y de investigación[67], resulta necesario   que los centros de educación superior tomen sus decisiones académicas,   financieras y administrativas, sin intervenciones externas. (…) La Corte ha señalado que la capacidad de acción de las   universidades se concreta en las facultades de: (i) darse y modificar sus   estatutos, (ii) establecer los mecanismos que faciliten la elección, designación   y períodos de sus directivos y administradores, (iii) desarrollar sus planes de   estudio y sus programas académicos, formativos, docentes, científicos y   culturales, (iii) seleccionar a sus profesores y admitir a sus alumnos, (iv)   asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos y (v) administrar sus   propios bienes y recursos[68]”.    

5. Mientras la faceta cualitativa vincula la   independencia con las libertades de cátedra e investigación, la faceta   orgánica está relacionada con la imposibilidad de que las universidades dependan   institucionalmente de otras entidades. Esto tiene particular importancia   tratándose de las universidades públicas, en su condición de entes autónomos por   mandato legal y protección constitucional.    

La jurisprudencia ha destacado que uno de los cambios   más importantes del tránsito constitucional, en lo que tiene que ver con la   materia analizada, es el reconocimiento de autonomía institucional. Con   anterioridad a la Constitución de 1991, las universidades públicas tenían la   naturaleza jurídica propia de los establecimientos públicos, bien fuera de   carácter nacional o territorial, lo que los vinculaba a la estructura   administrativa del Estado[69].    En cambio, bajo el actual modelo constitucional y legal, las universidades   públicas están dotadas de autonomía, son consideradas como entes autónomos y sus   vínculos con las demás instituciones del Estado se restringen a la coordinación   de la política educativa con el Ministerio de Educación[70], así como el   control fiscal y disciplinario que se deriva del carácter público tanto de sus   recursos de financiación como de la vinculación de sus servidores. Con todo,   también se consideró que, aparejada a la autonomía universitaria, también eran   necesarios dispositivos propios de índole presupuestal, a efectos de garantizar   el funcionamiento independiente de las universidades del Estado. Esta   modificación en la comprensión jurídica de las universidades públicas fue   explicada por la Sentencia C-507 de 2008[71] de la siguiente   manera:    

“Antes de la expedición de la Constitución   de 1991, y de las leyes 30 de 1992 y 100 de 1993, las universidades públicas   nacionales, bajo la dirección y control del gobierno nacional y aplicando el   régimen legal vigente, administraron su propio régimen de pensiones. Si bien   cada universidad tenía su propia caja de previsión y recibía los aportes de sus   afiliados, la deuda en esta materia era asumida por la nación a través de   recursos del presupuesto general.    

La expedición de la Constitución de 1991 y   la entrada en vigor de la Ley 30 de 1992, transformaron la naturaleza de las   universidades. En particular, tales normas dotaron a los centros de educación   superior de una serie de garantías destinadas a que pudieran satisfacer   adecuadamente sus objetivos misionales. Probablemente la garantía más importante   en este sentido fue el reconocimiento de la autonomía universitaria. En   desarrollo de esta importante garantía institucional, la Ley 30 de 1992 consagró   una serie de disposiciones financieras, destinadas, de una parte, a asegurar la   satisfacción progresiva del derecho a la educación pública superior y, de otra,   a evitar que por vía de la asignación de recursos, los órganos políticos   pudieran afectar la autonomía de las universidades. Estas disposiciones pueden   ser recogidas en lo que podría llamarse el régimen financiero de las   universidades públicas.”     

6. La autonomía de las universidades públicas, en lo   que tiene que ver con su faceta orgánica, implica necesariamente la   imposibilidad de adscribirlas a las ramas del poder público. En ese sentido, la   jurisprudencia de esta Corte ha concluido que las universidades mencionadas   tienen la condición de entes autónomos.  De este modo, se vulnera la   Constitución cuando una norma de carácter legal pretende incorporarlas bajo el   poder de tutela de dichas ramas, en particular del poder Ejecutivo.    

Un ejemplo paradigmático de este precedente se   encuentra en la Sentencia C-220 de 1997[72]. En esa   oportunidad se demandó la constitucionalidad del artículo 4° del Decreto 111 de   1996 – Estatuto Orgánica del Presupuesto, al considerarse que incurría en una   omisión legislativa relativa, derivada del hecho de no contemplar dentro de las   instituciones exceptuadas de la condición de establecimiento público a las   universidades del Estado.  Esto debido a que dichas instituciones no podían   quedar adscritas a la Rama Ejecutiva, como sucede con la categoría   administrativa de los mencionados establecimientos.    

La Corte evidenció que la autonomía de las   universidades públicas implica que no hagan parte de la estructura de la Rama   Ejecutiva, lo cual es la consecuencia necesaria de otorgarles la condición de   entes autónomos. Por lo tanto, la norma acusada era constitucional en el   entendido de que no resultaba aplicable a las universidades del Estado, cuyo   régimen presupuestal es el ordenado por las normas de la Ley 30 de 1992 y   “aquellas que no vulneren el núcleo esencial de la autonomía que les reconoció   el artículo 69 de la C.P.”    

Para arribar a esta conclusión, y luego de recapitular   las reglas sobre las facetas de la autonomía universitaria antes analizadas, la   decisión estudiada concluyó que la inclusión de las universidades del Estado,   para efectos presupuestales, dentro de la categoría de establecimientos públicos   del orden nacional, era incompatible con dicha garantía constitucional.    Ello debido a que una caracterización de esa índole incorporaría a las   universidades públicas dentro de la Rama Ejecutiva, lo que desconoce su   naturaleza de entes autónomos. Al respecto, la sentencia en comento explicó:    

“Las universidades del Estado, son   instituciones que para mantener y preservar su esencia deben estar ajenas a las   interferencias del poder político, en consecuencia no pueden entenderse como   parte integrante de la administración, o como organismos supeditados al poder   ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del mismo y no estar sujetas a   un control de tutela como el concebido para los establecimientos públicos,   concepto que por sí mismo niega la autonomía; eso no quiere decir que no deban,   como entidades públicas que manejan recursos públicos y cumplen una   trascendental función en la sociedad, someter su gestión al control de la   sociedad y del Estado, o que rechacen la implementación de mecanismos de   articulación con dicho Estado y la sociedad, pues por el contrario ellos son   indispensables para el cumplimento de sus objetivos y misión.    

Lo anterior para señalar que el control de   tutela que se ejerce sobre los establecimientos públicos, no es aplicable a las   universidades en tanto instituciones autónomas, como no es aplicable tampoco al   Banco de la República o a la Comisión nacional de Televisión; dicho control   doctrinalmente es definido como aquel “…que ejerce el poder central sobre las   entidades y autoridades descentralizadas, tanto territorialmente como por   servicios”, y no lo es porque ese control le corresponde ejercerlo al ministerio   o departamento administrativo al cual se halle vinculada o adscrita la   respectiva entidad, el cual debe encargarse de encausar su actividad dentro del   derrotero que exigen las metas y objetivos del poder ejecutivo; porque se ejerce   sobre las personas de los funcionarios, lo que implica atribuirles a éstos una   condición de subordinación respecto del poder central, la que tiene origen, para   el caso de entidades descentralizadas por servicios, en lo dispuesto en el   numeral 13 del artículo 189 de la C.P., que establece que los gerentes y   directores de los establecimientos públicos son de libre nombramiento y remoción   del Presidente de la República, con lo que se les otorga la calidad de agentes   del mismo, condición inaplicable cuando se habla de los rectores de las   universidades, cuya designación está a cargo de los consejos superiores, los   cuales deben garantizar la participación en la decisión de la comunidad   académica.”    

7. La exclusión de las universidades del Estado de la   estructura de la administración es un asunto que ha sido replicado en otras   decisiones de la Corte. Así, la Sentencia C-1019 de 2012 analizó el   estatus jurídico de la Universidad Militar Nueva Granada, para concluir que la   autonomía de las universidades públicas impedía que dicha institución quedase   adscrita al Ministerio de Defensa Nacional. Asimismo, aunque la Ley 30 de 1992   vincula a las universidades del Estado al Ministerio de Educación y otras   disposiciones incluso disponen la participación de funcionarios públicos en sus   consejos directivos, ello responde exclusivamente a “la necesidad de   garantizar la colaboración armónica entre las diferentes entidades y los órganos   autónomos e independientes del Estado, para la realización de sus fines,   particularmente en lo que atañe al imperativo de profundizar en la efectividad   del derecho a la educación”.      

Bajo esta perspectiva insistió la Corte en dicha   oportunidad en la incompatibilidad entre la autonomía reconocida por la   Constitución a las universidades del Estado y su inclusión en la estructura de   la administración, bien sea en el sector central o en el descentralizado.    Sobre el particular, expresó lo siguiente:    

“Aunque se establezca la participación de   representantes del Estado en sus órganos de gobierno, la normatividad y la   jurisprudencia[73]  han reconocido que lo anterior no significa que dichas instituciones hagan parte   de la administración central o descentralizada, o se conviertan por ello en   órganos dependientes y bajo el control de tutela del Estado, “pues las   universidades estatales por su carácter de entes autónomos no conforman ninguna   de las ramas del poder ni pueden formar parte de la administración nacional”[74].   De esta manera se pretende preservar a las universidades públicas y oficiales,   de las injerencias e interferencias arbitrarias e indebidas del poder político[75].   || Las Universidades   Públicas en Colombia, son creadas por ley y cuentan con representantes del   Estado en sus órganos de dirección sin que ello atente contra su autonomía   universitaria. Este es el caso, como justamente lo anotan algunos   intervinientes, entre otras, de la Universidad Nacional de Colombia, la   Universidad de Antioquia, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, o   la Universidad del Cauca.”    

8. Similar consideración fue expresada por la Corte en   la Sentencia C-121 de 2003[76],   que decidió sobre las objeciones gubernamentales formuladas contra el proyecto   de ley que modificó la naturaleza jurídica de la Universidad Militar Nueva   Granada, transformándola de unidad administrativa especial adscrita al   Ministerio de Defensa Nacional, en ente universitario autónomo. El Gobierno   consideró que se había desconocido el artículo 154 de la Constitución, norma que   exige que aquellos proyectos de ley dirigidos a modificar la estructura de la   administración nacional están sometidos a reserva de iniciativa gubernamental,   condición que no fue cumplida en ese caso.    

La Corte concluyó que sí existió una modificación de la   estructura de la administración nacional pero que, a su vez, no se había   vulnerado la citada norma constitucional, puesto que el Ministerio de Defensa   había otorgado el aval requerido durante el trámite legislativo. Con todo, la   razón por la cual se consideró que estaba ante dicha modificación se derivó del   hecho de que (i) la norma objetada creaba una nueva universidad del Estado, se   fijaba su personería jurídica y se le dotaba de un régimen legal autónomo; y   (ii) la consecuencia del proyecto era excluir un organismo que hacía parte de la   Rama Ejecutiva, en su condición de unidad administrativa especial adscrita al   Ministerio de Defensa, para dotarlo de autonomía[77].  Estas   conclusiones, en los términos de la misma sentencia, no entran en contradicción   con el reconocimiento de la autonomía especial de las universidades del Estado.   Sobre este aspecto, la sentencia analizada explicó lo siguiente:    

“la condición de ente universitario autónomo   del nuevo organismo público creado con el proyecto de ley bajo análisis no puede   significar que pueda ser ubicado dentro de la administración central o   descentralizada, pues como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación   las universidades estatales por su carácter de entes autónomos no conforman   ninguna de las ramas del poder ni pueden formar parte de la administración   nacional.”    

10. La primera objeción gubernamental se sustentaba en   considerar que los artículos 1° y 2° del proyecto de ley, en cuanto adscriben a   la Universidad de La Guajira al orden nacional, afectaban tanto la estructura de   la administración nacional, como local.  Por ende, se desconocería el   artículo 154 de la Constitución, en tanto exige que las previsiones legales que   versen sobre la determinación de dicha estructura requieren de iniciativa o aval   del Ejecutivo, el cual no concurrió en el presente caso. A su turno, a juicio   del Gobierno también resultaban vulnerados los artículos 287 y 300-7 de la   Carta, normas que establecen respectivamente los derechos de las entidades   territoriales como la facultad constitucional de las asambleas departamentales   para determinar la estructura de la administración departamental.  Ello   debido a que con las disposiciones mencionadas el Congreso priva al departamento   de La Guajira de la competencia para regular la estructura de sus entes locales.   En esa medida, como la Universidad de La Guajira fue creada por ordenanza   departamental, su nacionalización recae dentro de esa competencia.    

11. El presupuesto común para el grupo de asuntos que   conformaban la primera objeción es que la Universidad de La Guajira integra la   estructura de la administración departamental y, en virtud de los artículos   objetados, haría parte de la administración nacional. Esta postura termina, a su   turno, siendo compartida por la mayoría, en tanto atan las decisiones sobre la   naturaleza jurídica de la Universidad de La Guajira a lo que dispongan las   autoridades territoriales. Con todo, un argumento de esta naturaleza se   fundamenta en una premisa que no es cierta a la luz del precedente analizado. Al   contrario, a pesar de que la Universidad de La Guajira fue creada por ordenanza   de ese departamento, tiene la condición de ente autónomo, con las condiciones   antes referidas. Esta naturaleza jurídica se mantiene ante su nacionalización,   pues la misma en modo alguno puede significar que se incorpore a la   administración nacional o territorial, ni menos que haga parte de la Rama   Ejecutiva. En otras palabras, la nacionalización de la Universidad de La   Guajira opera de manera independiente de su autonomía, constitucionalmente   reconocida, la cual se mantiene bien sea ante el orden departamental como en el   orden nacional.      

En consecuencia, como la Universidad en comento no   pertenece a la administración en ninguno de los órdenes mencionados, la objeción   planteada resultaba infundada. En cambio, es claro que el Legislador está   habilitado para modificar la naturaleza jurídica de las universidades del   Estado, sin que con ello se afecte la estructura de la administración nacional o   territorial, según sea el caso.  La mayoría llegó a una conclusión   distinta, y a mi juicio inconsistente, según la cual, a pesar del reconocimiento   de dicha autonomía, las universidades del Estado de carácter territorial siguen   sometidas al poder de tutela de la entidad local o regional correspondiente, al   punto que solo sus órganos representativos están habilitados, de consuno con la   Administración nacional, para modificar la naturaleza jurídica del ente   universitario.  Es decir, la mayoría superpone, sin tener ningún soporte   para ello, una visión distorsionada de la autonomía territorial a la autonomía,   esta sí reconocida y suficientemente definida por la jurisprudencia   constitucional, de las universidades públicas.    

12. Esta contradicción se mantiene, incluso ante   decisiones de la Corte que parecerían sugerir conclusiones diferentes.  En   efecto, como lo expliqué anteriormente, en la Sentencia C-121 de 2003 y   ante una objeción similar, se concluyó que el proyecto de ley sí estaba sometido   a reserva de iniciativa gubernamental por afectar la estructura de la   administración nacional.     

Considero que, aunque este precedente es pertinente   para el análisis, en el presente caso no se cumplen los dos supuestos centrales   que llevaron a la Corte a adoptar la decisión mencionada. En primer lugar, el   proyecto de ley estudiado no crea un nuevo ente universitario autónomo, sino   solamente redenomina su naturaleza para adscribirlo al orden nacional.  Esa   condición de autonomía, como se señaló, persiste tanto en el orden departamental   como a nivel nacional. Es decir, la naturaleza autónoma de la Universidad de La   Guajira no es otorgada por el proyecto de ley objetado, sino que ya estaba   presente en virtud de las normas constitucionales y legales aplicables y   analizadas a profundidad en esta sentencia.    

En segundo término, contrario a como sucedía en el caso   de la Universidad Militar Nueva Granada, la Universidad de La Guajira no tiene   la condición de unidad integrante de la administración departamental, por lo que   su nacionalización en nada afecta la estructura de ésta. Por ende, no estamos   ante una situación análoga a la estudiada en la Sentencia C-121 de 2003, puesto   que ese escenario sí se excluía de la administración nacional, particularmente   del Ministerio de Defensa Nacional, una institución a fin de darle carácter   autónomo y en los términos de la Ley 30 de 1992.  En el presente caso, se   insiste, la autonomía de la Universidad de La Guajira no se veía afectada en   razón del proyecto de ley objetado, ni menos éste tiene carácter constitutivo a   ese respecto, como sí sucedió en el caso precedente.    

13. En suma, las objeciones contra los artículos 1° y   2° del proyecto de ley eran a mi juicio infundadas, en la medida en que la   Universidad de La Guajira es un ente autónomo, que no pertenece a la   administración nacional o departamental y, por lo mismo, no se afectan las   competencias constitucionales vinculadas a la definición de dichas   administraciones. Por ende, la mayoría incurre en una contradicción   argumentativa, consistente en sostener que las decisiones sobre la modificación   de la naturaleza jurídica de la Universidad de La Guajira dependen de las   manifestaciones políticas de las corporaciones públicas de esa entidad   territorial pero que, a su vez, las universidades del Estado son autónomas y no   pertenecen a las ramas del poder público.   En mi criterio, estas dos   afirmaciones son mutualmente excluyentes, lo que implica la falta de sustento de   las objeciones planteadas.    

14. Ahora bien, además de la contradicción expuesta,   considero que también la ponencia incurre en una comprensión inadecuada del   principio de autonomía territorial. La   decisión adoptada por la Corte, en apariencia garantista de la autonomía   territorial, en realidad es profundamente centralista. El argumento planteado   por la mayoría consiste en señalar que la nacionalización de la Universidad de   La Guajira constituía una medida inconstitucional para incidir en la estructura   de la administración departamental y, por ende, en el grado de autonomía de la   entidad territorial. Sin embargo, este razonamiento deja de tener en cuenta que   el objetivo del proyecto de ley era, precisamente, asegurar la financiación de   la Universidad, en grave riesgo ante la crisis fiscal del departamento. A su   vez, esa opción legislativa tenía por finalidad solventar las necesidades   respecto del acceso a la educación superior en el ente territorial y, de esta   manera, lograr su desarrollo económico, lo cual redunda necesariamente en una   mayor autonomía.    

Para la Corte en esta oportunidad, la autonomía territorial toma la forma de un   principio que, a pesar de su enorme relevancia constitucional, no puede   aplicarse en contraposición al bienestar y a la vigencia de los derechos   fundamentales de los habitantes de la región.  En últimas, la decisión   convierte a la autonomía territorial de garantía constitucional para la   protección de los derechos de las personas a un vehículo para su vulneración.    

15.   En efecto, la argumentación planteada por la mayoría lleva a considerar,   necesariamente, que, en la búsqueda de una protección formal de la autonomía, se   lleva a mantener la denunciada, en la exposición de motivos del proyecto de ley,   inviabilidad financiera a la Universidad de La Guajira. Así, en el presente   caso, la autonomía territorial termina operando en contraposición a los   intereses de los habitantes del departamento de La Guajira, a partir de la   desfinanciación de la universidad regional.    

En   cambio, considero que existía soporte jurídico constitucional suficiente para   ponderar en el presente caso la autonomía territorial con el principio de   igualdad material, que se traduce en la necesidad de adoptar medidas afirmativas   a favor de determinados grupos o poblaciones en situación de abierta desventaja   en el acceso a los bienes y servicios materiales mínimos para el desarrollo.    

Sobre este particular, debe partirse de la base que el   principio de igualdad no puede restringirse a su concepción formal, esto es, la   paridad en el trato hacia todas las personas desde el Estado, sino que   necesariamente debe incluir la perspectiva material antes indicada, esto es, que   se dirija hacia la instauración de medidas de diversa índole para la promoción   de los grupos y personas en situación de debilidad manifiesta, titulares de   especial protección y/o que han sido víctimas de formas tradicionales de   discriminación.  Es a partir de esta comprobación que la jurisprudencia   constitucional ha concluido que el principio de igualdad implica una cláusula de   erradicación de las injusticias presentes, concebida como la obligación del   Estado de mejorar las condiciones de vida de los mencionados grupos y sujetos, a   partir de un criterio de garantía de la igualdad de oportunidades. Esto implica,   además, un mandato específico de progresividad respecto del ámbito protegido de   los derechos fundamentales, a fin de que su alcance cubra a quienes están en   condiciones socioeconómicas menos favorables[79].    

Esta dimensión “sustancial” o   “material” del principio de igualdad justifica la adopción de medidas   diferenciales, atinentes a conseguir una sociedad menos inequitativa y a   perseguir un orden justo, acorde con los principios emanados de la Constitución[82].   Específicamente, la Corte ha determinado que, a partir de esta concepción, el   grado y tipo de protección que se requiere varía entre situaciones diferentes[83],   pues se trata de “distribuir y asignar recursos escasos en un contexto en el   que existen objetivamente necesidades insatisfechas que el Estado debe   prioritariamente atender”[84].    

Por lo demás, la jurisprudencia   constitucional también ha reconocido que una de las maneras de lograr la   igualdad material es mediante el establecimiento de acciones afirmativas en   beneficio de personas o poblaciones que afrontan dificultades particulares para   el acceso a ciertos bienes, por lo que requieren de políticas estatales que   contribuyan a superar estas barreras[85].     

17. De otra parte, existen fundamentos constitucionales   adicionales que repercuten en la obligación estatal de mejorar las condiciones   de acceso de las personas de la población a los bienes y servicios básicos, que   permitirían avalar la constitucionalidad de las propuestas legales objetadas.   Así, el artículo 334 constitucional determina que “[e]l Estado, de manera   especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar,   de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores   ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos.”[86]    

Aunado a lo anterior, el artículo 366   de la Carta Política reconoce que una de las finalidades del Estado es la de   propender por el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la   población, cuyo objetivo fundamental es “la solución de las necesidades   insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable” [87]. Con el objetivo de cumplir con   esta finalidad, la Constitución determinó que el gasto público social tendrá   prioridad sobre cualquier otra asignación en los planes y presupuestos de la   Nación y de las entidades territoriales.    

18. A partir de estos fundamentos   constitucionales y jurisprudenciales, se puede concluir que el Estado está   legitimado para crear políticas públicas y establecer medidas diferenciales, que   busquen favorecer a las poblaciones que se encuentran en circunstancias de   extrema debilidad, de ahí que la medida analizada se ajustaba a la Constitución.   Lo anterior, siempre y cuando dichas medidas sean razonables y proporcionales   para el fin constitucional que se busca proteger, como es el caso del   fortalecimiento de la educación superior en el departamento de La Guajira, con   el objeto de mejorar las condiciones de acceso a este servicio para los   habitantes de este territorio. Por ello, las medidas adoptadas por el Legislador   en el proyecto de ley propenden por un fin legítimo, que permitiría superar, en   la medida de las posibilidades, las barreras de acceso de la población de La   Guajira a la educación superior.    

A su vez, dentro de ese marco debe interpretarse el   artículo 69 de la Constitución. Así, en un escenario de recursos públicos   escasos, el parámetro de distribución de estos, en lo que respecta a los rubros   destinados al acceso a la educación superior, debe estar guiado por la promoción   de la igualdad material. En otras palabras, cualquier distribución de recursos   públicos para el acceso a la educación superior que privilegia la inclusión de   aquellas personas que, debido a sus condiciones de debilidad manifiesta, están   más alejadas de las posibilidades materiales de acceso, se muestra prima   facie compatible con la Constitución. Sin embargo, esta visión también debe   compatibilizarse con la obligación del Estado de garantizar el acceso universal   a la educación superior en las universidades públicas, bajo criterios de   progresividad y mérito, según se desprende del artículo 69 de la Carta.    

De la misma manera, una distribución como la planteada   redunda en tanto en la disponibilidad como en la accesibilidad económica del   derecho a la educación, de la manera como ha sido comprendido tanto por el   derecho internacional de los derechos humanos[88]  como por la jurisprudencia constitucional[89].    Lo primero, puesto que mayor financiación para el acceso equitativo a la   educación superior facilita la permanencia de instituciones y programas de   enseñanza en cantidad suficiente. Lo segundo, en la medida en que ampliaciones   de cobertura llevan a mayor accesibilidad a las universidades del Estado, en   particular de quienes tienen menores recursos.     

Debe resaltarse, además, que las condiciones de   disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad[90] se predican   de los distintos niveles educativos, entre ellos el superior.  Con todo,   como lo aclara la Observación General No. 13 del Comité de Derechos Económicos,   Sociales y Culturales y refiriéndose al contenido del PIDESC:    

“[s]i bien la enseñanza secundaria “debe ser   generalizada y hacerse accesible a todos”, la enseñanza superior “debe hacerse   igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno”. Según   el apartado c) del párrafo 2 del artículo 13, la enseñanza superior no “debe ser   generalizada”, sino sólo disponible “sobre la base de la capacidad”, capacidad   que habrá de valorarse con respecto a los conocimientos especializados y la   experiencia de cada cual.”[91]    

Esto significa, entonces, que si bien en el caso de la   educación superior el criterio que guía el acceso es el mérito, en toda   circunstancia la exigencia de condiciones de disponibilidad de la educación   universitaria gratuita implica (i) el deber del Estado de financiación de la   misma; (ii) la disponibilidad para todas las personas y el ingreso fundado en el   mérito y (iii) una distribución de recursos que propenda por el acceso de   aquellas personas que tienen los méritos académicos y que estén en condiciones   socioeconómicas menos favorables.  En ese sentido, la cláusula prevista en   el literal c) del artículo 13 del Protocolo de San Salvador resulta plenamente   aplicable, en cuanto determina que “la enseñanza superior debe hacer   igualmente accesible para todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por   cuantos medios sean apropiados y en particular, por la implantación progresiva   de la enseñanza gratuita.”    

19. Llevados estos argumentos al caso particular, debía   partirse de considerar que existe evidencia acerca de las condiciones de   especial vulnerabilidad de las personas que residen en el departamento de La   Guajira, en particular debido a su precaria condición socioeconómica, lo cual   fue absolutamente desconocido por la mayoría de la Corte.    

Como fue manifestado en la exposición de motivos del   proyecto de ley, la Universidad de La Guajira juega un papel de gran importancia   para el Departamento pues, como lo indican expresamente los congresistas que   promovieron la medida, “la educación es vital para alcanzar mejores niveles   de bienestar social y de crecimiento económico, nivelar las desigualdades   económicas y sociales, para acceder a mejores niveles de empleo, para elevar las   condiciones culturales de la población, para ampliar las oportunidades de los   jóvenes, para el avance democrático y el fortalecimiento del Estado de derecho,   y para el impulso de la ciencia, la tecnología y la innovación”[92].    

Es por ello por lo que, para pronunciarse sobre el   asunto, era indispensable tener en cuenta las circunstancias específicas que   enfrenta el departamento de La Guajira en términos de educación, desarrollo y   mercado laboral, con el objetivo de contextualizar los objetivos del proyecto de   ley, pese a lo cual la Corte no se pronunció.    

20. Según cifras publicadas por el DANE en el Boletín   Técnico sobre pobreza monetaria en La Guajira, para 2017 la incidencia de la   pobreza en ese departamento fue de 52,6%, mientras que a nivel nacional el   porcentaje de incidencia ascendía a 26,9%[93].   A su vez, en ese mismo año, el índice de pobreza monetaria extrema en La Guajira   alcanzó el 26,5%, comparado al 7,4% del total a nivel nacional[94].    

De otra parte, en cuanto al mercado laboral, los   principales resultados presentados por el DANE respecto al periodo de marzo a   mayo de 2019 indican que en la ciudad de Riohacha hay una tasa de desempleo del   14,1%, respecto al 11,7% del promedio de las 23 principales ciudades y áreas   metropolitanas[95].   En este mismo informe, esta institución estableció que Riohacha es la tercera   ciudad del país con mayor proporción de informalidad laboral, la cual asciende   al 64%[96].    

En lo que respecta a la cobertura en educación formal,   las cifras publicadas por el DANE en mayo del 2018 indican que el número de   matriculados del departamento de La Guajira para 2017 asciende a 233.728, frente   a 10.020.294 matriculados a nivel nacional[97].   En esa medida, el porcentaje de matriculados en el Departamento respecto del   nivel nacional representa el 2,33%[98].   De otra parte, en lo que respecta a la matrícula en educación superior, el   número de matriculados del departamento de La Guajira asciende a 21.070   personas, mientras que, a nivel nacional, este número asciende a los 2.446.314   matriculados[99].    

Ahora bien, la Fundación para la Educación Superior y   el Desarrollo – FEDESARROLLO publicó en enero de 2019 un informe titulado “La   Guajira: caracterización departamental y municipal”[100], en   el que analiza los indicadores económicos y sociales de dicha región con   respecto al resto del país. En dicho estudio, este instituto calculó la tasa de   cobertura neta de educación en el departamento de La Guajira, a partir de los   datos publicados por el Ministerio de Educación en el Sistema Nacional de   Información de Educación Superior – SNIES. Así, el informe llegó a la conclusión   de que, en este rubro, la cobertura neta en educación ascendía a 77,4% en el   2016, por debajo de la media nacional que correspondió a 83,54% para ese mismo   periodo[101].    

En el rubro de educación superior, a partir de los   datos publicados en el SNIES, FEDESARROLLO calculó que la tasa de cobertura   bruta en educación superior del Departamento de La Guajira ascendía al 22,59% en   2015, frente al 49,42% del promedio de cobertura nacional para ese mismo   periodo. Aunado a lo anterior, el informe resaltó que “[a] pesar del   incremento significativo de la tasa de cobertura bruta en educación superior en   el departamento de La Guajira (sic) no tiene instituciones acreditadas de alta   calidad del Ministerio de Educación Nacional”[102].    

21. Las normas objetadas tenían por objetivo esencial   declarar a la Universidad de La Guajira como del orden nacional y, de esta   manera, asignar la responsabilidad para su financiación al Gobierno central.    Esta decisión legislativa, según los antecedentes expuestos, buscaba responder a   la necesidad de que esa institución cuente con los recursos suficientes para su   funcionamiento y, de esta manera, redundar en el mejoramiento de las condiciones   de esta universidad pública, entre ellas el acceso requerido por los estudiantes   de la región, entre los cuales destacaba el proyecto de ley a los integrantes de   la etnia Wayúu.    

Una decisión de este carácter, según los argumentos   expuestos, se inserta dentro del margen de configuración legislativa y, antes de   oponerse al principio de igualdad, lo desarrolla de forma adecuada.  Por   ende, las razones planteadas por la objeción gubernamental en este punto se   circunscriben exclusivamente a la faceta formal del principio de igualdad y   desconocen las implicaciones materiales del mismo, antes explicadas.  De   este principio no puede derivarse, a modo de una obligación constitucional, el   deber imperativo de otorgar idénticas condiciones de financiación a todas las   universidades estatales. Antes bien, el Congreso puede establecer medidas que   establezcan tratamientos diferenciados, a condición de que los mismos resulten   razonables y respondan a un criterio de razón suficiente.    

De otro lado, la decisión del Legislativo no carece de   sustento y, antes bien, se fundamenta en la necesidad de responder a los   requerimientos financieros de una institución educativa que está en una región   con particulares dificultades socioeconómicas, explicadas en el proyecto de ley   objetado y refrendadas por los datos socioeconómicos expuestos anteriormente. A   partir de estas evidencias, resulta razonable concluir la necesidad de asegurar   el financiamiento de la Universidad de La Guajira, no solo con el fin de   garantizar de mejor forma la disponibilidad y accesibilidad económica del   servicio educativo en el departamento, sino también para impactar en el   desarrollo regional y de sus habitantes, objetivos que desarrollan diversos   postulados constitucionales, descritos en esta sentencia.     

22. En consecuencia, a mi juicio la Corte debió asumir   la medida legislativa objetada en su verdadera dimensión, esto es, que la razón de la decisión debió centrarse en la   constitucionalidad de la adopción de acciones afirmativas por parte del   Congreso, a favor de poblaciones vulnerables.  En el caso analizado, la   opción de la nacionalización no tenía por finalidad, como erróneamente lo   concluyó la mayoría, afectar la autonomía territorial, sino prever un mecanismo   tendiente a lograr la igualdad de oportunidades respecto del acceso a la   educación superior a un grupo poblacional mayoritariamente compuesto por   personas en situación de grave vulnerabilidad socioeconómica, como lo   demostraron los análisis sintetizados en la ponencia original presentada ante la   Sala Plena. El objetivo de irrogar recursos públicos a una universidad en riesgo   de inviabilidad financiera y respecto de una región que requiere ingentes   esfuerzos para potenciar su desarrollo, no puede ser considerada   inconstitucional, sin con ello desconocer cuáles son los fines esenciales del   Estado.    

Además, considero que la labor de ponderación en este   caso resulta inclusive sencilla, en tanto no puede concluirse que la   nacionalización de un ente autónomo, como es la Universidad de La Guajira,   incida siquiera de manera leve en la autonomía territorial, y a la vez existe   suficiente evidencia para concluir que el archivo del proyecto de ley involucra   una afectación importante de las finanzas del ente universitario y, con ello, de   la accesibilidad económica a la educación superior de sujetos en situación de   vulnerabilidad.    

23. Por último, concuerdo con la mayoría en el sentido   de que la expresión “las cuales no   podrán ser inferiores a las que en la actualidad le asigna la Nación a la   Universidad, más un monto adicional de veinticuatro mil millones de pesos   ($24.000.000.000) o su equivalente en salarios mínimos legales mensuales   vigentes.”, contenida en el artículo 3º del proyecto de ley objetado, es   inconstitucional debido a que equivale a una orden específica de gasto público,   opción que escapa a la competencia del Legislador en tanto impide el ejercicio   de la competencia del Gobierno, reconocida por la Carta Política, para formular   el proyecto de ley del presupuesto general de la Nación.    

Sin   embargo, en la medida en que el Pleno optó por declarar la inconstitucionalidad   de todo el proyecto de ley objetado y no solo de este apartado, este salvamento   de voto versa sobre la decisión en su integridad, puesto que los argumentos   estructurales que la sustentan, en mi criterio, (i) implican a una visión   distorsionada del principio de autonomía territorial, contraria tanto a la   naturaleza autónoma de las entidades territoriales como a la necesidad de   hacerlo compatible con la protección de la totalidad de los derechos   constitucionales, en condiciones de igualdad, de todos los habitantes de las   regiones; y (ii) contradicen el contenido y alcance del principio de igualdad,   en su faceta material, el cual obligaba en el caso a validar la   constitucionalidad de instrumentos que operan como acciones afirmativas a favor   de grupos de evidente condición de debilidad socioeconómica.    

Fecha ut supra,    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

DIANA FAJARDO RIVERA    

 A LA SENTENCIA C-380/19    

1.       Acompaño la Sentencia C-380 de 2019 (M.P.   Cristina Pardo Schlesinger), mediante la cual se resolvieron las objeciones   presidenciales al Proyecto de Ley 058 de 2016 (Cámara) y 128 de 2017 (Senado), “por   la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden   nacional”. Comparto la   decisión de declarar fundadas las objeciones, pues considero que el proyecto   vulneró el principio de autonomía territorial al transformar de manera   unilateral la Universidad de La Guajira. Sin embargo, la inexequibilidad del   referido proyecto está lejos de solucionar el complejo problema social y   económico que atraviesa la Universidad de La Guajira desde hace unos años. Por   ello me permito aclarar el voto, para presentar algunas consideraciones   adicionales sobre la educación superior y su importancia para el Estado Social   de Derecho, teniendo en cuenta que el problema de fondo permanece.    

2.       En su intervención ante la Corte, el Gobernador encargado de La Guajira   coadyuvó la iniciativa parlamentaria para la nacionalización de la Universidad y   pidió que su sostenimiento quedara a cargo del nivel central. Tal solicitud   evidencia una alternativa desesperada para superar la grave crisis financiera   que pesa sobre esta entidad educativa desde hace unos años[103] y que en   2019 condujo al cese de actividades y múltiples protestas estudiantiles[104].   Si bien encuentro -como lo advirtió la Sala Plena en esta providencia- que esta   manifestación del Gobernador no fue oportuna ni puede suplir la competencia de   la Asamblea Departamental, considero que la misma sí refleja una problemática   grave que parece haber superado las posibilidades del nivel regional. Esta   situación terminaría por trasgredir múltiples derechos y principios   constitucionales ligados a la educación de los más de 15.000 jóvenes   matriculados en Uniguajira.    

3.       Como bien ha señalado la jurisprudencia,   el derecho a la educación “guarda   una íntima relación con la dignidad humana”[105],   especialmente en la dimensión relativa a la adopción de un plan de vida y la   realización de las capacidades propias (vivir como se quiera). La   educación es una de las primordiales herramientas –aunque no la única- para que   una persona pueda acceder a la información, a la reflexión, al conocimiento, a   la ciencia, a la técnica y a los distintos valores que debe ofrecer un Estado   para la realización del individuo[106].   De este modo, la educación se erige como un “proceso permanente que   posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera   integral”[107],   orientado al “logro de la autonomía personal, en un marco de libertad de   pensamiento y de pluralismo ideológico”[108].    

4.       La educación también es un medio trascendental para la efectividad de   otros derechos fundamentales como la libertad de escoger profesión u   oficio, el trabajo, y la igualdad -entre otros[109]-, que le   permiten al individuo gozar de ciertas condiciones materiales de existencia (vivir   bien). Según el modelo de Estado trazado por el Constituyente de 1991 no   basta con que la persona exista, “es necesario que exista en un marco de   condiciones materiales, culturales y espirituales que permitan vivir con   dignidad”[110].   Un sistema de educación universal, accesible, plural y sensible a las   necesidades y capacidades permite el florecimiento individual, al tiempo que lo   prepara para un mejor desempeño dentro del mercado laboral.    

5.       Pero la educación superior no solo favorece   el progreso individual, sino que también redunda en el bienestar colectivo de la   sociedad, como un factor de desarrollo científico, cultural, económico, político   y ético[111].   En tiempos de creciente inequidad y malestar ciudadano, la educación alberga un   enorme potencial como el “gran nivelador” dentro de las sociedades,   abriendo sendas que conducen a una mayor movilidad social[112]. Un sistema   de educación equitativo y de calidad permite combatir más eficazmente la pobreza   extrema, la segregación, la violencia, el estancamiento económico, entre otros   desafíos que enfrentan las sociedades modernas[113]. En este   sentido, las políticas públicas en educación son una responsabilidad del Estado   Social de Derecho, en tanto contribuyen a la garantía de “unas condiciones mínimas -o puntos de partida   esenciales- que permitan el desarrollo de una vida digna, plena en el ejercicio   de derechos y en condiciones de bienestar para todos”[114].    

6.       Dicho lo anterior, cobra especial relevancia   el artículo 366 Superior al señalar que “el bienestar general y el   mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del   Estado”. Allí mismo el Constituyente incluyó expresamente a la educación   como un imperativo del Estado colombiano y una prioridad dentro del gasto   público[115];   generando así una obligación estatal de “perseguir, en todo momento, el   aumento en la cobertura, calidad y el aseguramiento de la sostenibilidad   financiera del sistema [educativo]”[116].    

7.       Es innegable que en las últimas décadas   nuestro país ha mejorado en la cobertura de la educación superior[117].   Sin embargo, los desafíos siguen siendo mayúsculos, sobre todo en lo referente a   la asignación suficiente, equitativa y eficiente de recursos para las   universidades estatales. Desde 2014, el Consejo Nacional de Educación Superior   (CESU), creado por la Ley 30 de 1992, advertía ya sobre la necesidad de   fortalecer el sistema de financiación pública en los siguientes términos:    

“El CESU reconoce y acepta que el actual   sistema de educación superior (en gran medida, pero no totalmente, estructurado   a partir de la Ley 30 de 1992) tiene enormes retos de calidad, demanda un modelo   de financiamiento más equitativo y universal, requiere un diseño del sistema   menos confuso para el país, clama por una mayor rendición de cuentas y   transparencia y eficiencia en la gestión de las instituciones de educación   superior, por una educación contextualizada a lo regional y pertinente conectada   con el mundo”[118].   P.24.    

8.       En la misma dirección, un reciente informe   comparativo de la OCDE de 2016 señala que Colombia invierte un menor porcentaje   de su Producto Interno Bruto en la educación (4.5%) comparado con el promedio de   los demás países adscritos a esta organización (5.6%)[119];   lo que también se refleja en uno de los más bajos porcentajes de población entre   los 25 y 34 años con acceso a alguna forma de educación superior (29%)[120].    

10.  En esta ocasión, la Corte reconoce con preocupación la   situación que atraviesa Uniguajira, pero como guardiana de la Constitución debe   velar por que las soluciones propuestas sean respetuosas del marco jurídico. Es   por ello que la decisión unilateral del Congreso de la República de nacionalizar   la Universidad, sin haber establecido canales de comunicación y coordinación   idóneos con las autoridades departamentales, no resultaba una opción válida.   Ello no obsta para reiterar que corresponde a todas las autoridades   involucradas, tanto del orden nacional como regional, obrar con prontitud para   encontrar una solución trasparente, democrática y sólida que garantice el   derecho a la educación en condiciones de calidad y equidad. Para ello, las   autoridades cuentan con las herramientas de inspección y vigilancia que permiten   velar por la correcta administración de los recursos[121];   e igualmente podrán diseñar de manera concertada y democrática, estrategias de   financiación, eficiencia y trasparencia que permitan restablecer el derecho   fundamental a la educación superior en esta vulnerable zona del país.    

Fecha ut supra    

Diana Fajardo Rivera    

Magistrada    

[1] Folio   3. Cuaderno 1.    

[2] Folio   285 del cuaderno 3    

[3] Folio 27 (reverso) del cuaderno 1.    

[4] Folio 3 del cuaderno 1.    

[5] Folios 3 (reverso) a 15 (reverso) del cuaderno 1.    

[6] Gaceta del Congreso n.º 64 de 2018, pp. 19–32.    

[7] Gaceta del Congreso n.º 395 de 2018, pp. 8–18.    

[8] Al respecto, en el Acta se encuentra lo siguiente:   «Dirección de Presidencia, Rodrigo Lara Restrepo: (…) Muy bien señor   Secretario, anuncie los proyectos por favor. || (…) Auxiliar   de Secretaría General, Camilo Ernesto Romero Galván: Con gusto señor   Presidente, se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del   miércoles 13 de junio de 2018 o para la siguiente sesión plenaria en la cual se   debatan proyectos de ley o actos legislativos. || Informe de   objeciones presidenciales: Proyecto de ley número 058 de 2016 Cámara, 128 de 2017   Senado. || (…) Señor Presidente han sido anunciados los proyectos   para la sesión plenaria del día miércoles 13 de junio de 2018 a las 12:00 del   día. || Dirección de Presidencia, Rodrigo Lara Restrepo: Muy bien, ha   sido anunciado el orden del día de mañana y se cita para las 12:00 del día, se   levanta la sesión señor Secretario» (Gaceta del Congreso n.º 700 de 2018, pp.   59–60).    

[9] La   votación se realizó de la siguiente manera: «Dirección de la Presidencia, Lina   María Barrera Rueda: Señor Secretario, sírvase abrir el registro para votar este   informe de objeciones. || Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:   Se abre el registro para votar el informe leído. Si votan SÍ se aprueba el   informe. || Intervención del honorable Representante Alfredo Rafael Deluque   Zuleta: Alfredo Deluque vota SÍ, señor Secretario. || Secretario General, Jorge   Humberto Mantilla Serrano: Negando las objeciones del Presidente, a excepción   del artículo cuarto como fue leído, se abre el registro. || Alfredo Deluque vota   SÍ. Harry González vota SÍ. Ciro Ramírez vota SÍ. Flora Perdomo vota SÍ. || (…)   Jefe de Relatoría, Raúl Enrique Ávila Hernández Norbey Marulanda vota SÍ. ||   Dirección de la Presidencia, Lina María Barrera Rueda: Señor Secretario, cierre   el registro y anuncie el resultado de la votación. || Secretario General, Jorge   Humberto Mantilla Serrano: Se cierra el registro, la votación es como sigue: Por   el SÍ 79 votos electrónicos y 5 manuales, para un total por el SÍ de 84 votos.   Por el NO 2 votos electrónicos, ninguno manual, para un total por el NO de 2   votos. || Ha sido aprobado el informe de objeciones presidenciales. || [Se   incluye el listado de los congresistas que contiene la votación nominal]»   (Gaceta del Congreso n.º 737 de 2018, pp. 27 a 29).    

[10] Gaceta del Congreso n.º 434 de 2018, pp. 24–44.    

[11] Sobre el particular, en el acta se encuentra lo   siguiente: «Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto   Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se   discutirán y aprobarán en la próxima sesión. || Sí, señor   Presidente, con informe de conciliación, constancia del retiro del Senador   Antonio Guerra de la Espriella.   ||  (…) Con informe de objeciones: Proyecto de   ley número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara: por la cual se transforma la   Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras   disposiciones. Están complementados los anuncios, señor Presidente» (Gaceta del   Congreso n.º 962 de 2018, p. 45).    

[12] Gaceta del Congreso n.º 962 de 2018, p. 76.    

[13] «La   Presidencia manifiesta: Muy bien. Con la recomendación del señor miembro de la   comisión accidental, Senador Juan Samy Merheg y los miembros de la mesa   directiva, de impartirle su aprobación unánime a este proyecto tan importante   para la Universidad de La Guajira, pero ¿el Senador Honorio quiere intervenir   antes o después de la aprobación? Un minuto para el Senador Honorio. || Con   la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Honorio   Miguel Henríquez Pinedo: Muy cortico señor Presidente. Acompañamos, obviamente,   la iniciativa, y lo que quiero es felicitar a los autores de este proyecto de   ley, al honorable Representante Deluque y a los demás Representantes. Este   proyecto es vital y fundamental para la educación del pueblo guajiro. Muchas   gracias señor Presidente. || Por Secretaría se da lectura al Informe para segundo   debate, presentado por la Comisión Accidental designada por la Presidencia, para   estudiar las objeciones formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número   128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara, “por la cual se transforma la   Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras   disposiciones”. || La Presidencia somete a consideración de la plenaria el   Informe en el cual se declaran infundadas e (sic) fundadas las Objeciones al   Proyecto de ley número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara, y cerrada su   discusión, esta le imparte su aprobación» (Gaceta del Congreso n.º 963 de 2018,   p. 74).    

[14] El documento en mención señala lo siguiente: «Por   instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo número   01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y   aprobarán en la próxima sesión.   ||  Sí señor Presidente. Anuncios de proyectos   de ley y de actos legislativos que serán considerados y eventualmente votados en   la sesión plenaria del honorable Senado de la República siguiente a la del día   martes 26 de marzo de 2019. ||  Para corrección de vicios subsanables   artículo 202 de la Ley 5ª de 1992. Según auto número 797 de 2018 de la Sala   plena de la honorable Corte Constitucional al Proyecto de ley número 128 de   2017 Senado, 058 de 2016 Cámara, por el cual se transforma la Universidad de La   Guajira en ente autónomo del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones»   (Gaceta del Congreso n.º 583 de 2019, p. 17).    

[15] Gaceta del Congreso n.º 583 de 2019, p. 71.    

[16] La   Gaceta 584 del 21 de junio de 2019 señala lo siguiente: «La Presidencia somete a   consideración de la plenaria el informe de Corrección de vicios al Proyecto de   ley número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara, remitido por la honorable   Corte Constitucional y, cerrada su discusión, abre la votación e indica a la   Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La   Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro   electrónico e informar el resultado de la votación. || Por Secretaría   se informa el siguiente resultado: Por el Sí: 64. TOTAL: 64 Votos. ||   Votación nominal a la corrección de vicios Auto 797 de 2018, Informe de   Objeciones Al Proyecto de ley número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara,   “Por la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del   orden nacional y se dictan otras disposiciones”.   ||  Honorables Senadores Por el Sí [Se incluye   la lista de los senadores que votaron de forma nominal] 27. III. 2018. En   consecuencia, ha sido aprobado el informe de Corrección de vicios al Proyecto de   ley número 128 de 2017 Senado, 058 de 2016 Cámara, remitido por la honorable   Corte Constitucional» (Gaceta del Congreso n.º 584 de 2019, pp. 23–2).    

[17] Una reiteración reciente de esta regla se encuentra en   la Sentencia C-432 de 2017.    

[18] En cuanto a las condiciones en comento, la Sentencia   C-408 de 2017 reiteró las reglas contenidas en el precedente respectivo, del   modo siguiente: «No exige el uso de   fórmulas sacramentales: No se impone el uso de expresiones lingüísticas   determinadas, lo importante es que tengan la entidad suficiente para transmitir   inequívocamente la intención de someter a votación un determinado proyecto. La   Corte ha aceptado el uso de expresiones como “anunciar”, “discutirán” y   “aprobarán”. || Determinación de la sesión futura en que tendrá lugar   la votación del proyecto, pues, lo contrario, hace de aquel un anuncio no   determinado ni determinable, que no cumple con la exigencia constitucional: Si   bien esta exigencia parte de que en una deliberación anterior se anuncien los   proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, no es   necesario indicar la fecha exacta en que habrá de realizarse la votación,   siempre que sea determinable. En ese orden de ideas, la Corte ha avalado   expresiones como: “próximo martes”, “próxima sesión”, “próxima semana”,   “siguiente sesión” y “día de mañana”, cuando en el contexto de la sesión   correspondiente sea posible inferir, con suficiente claridad, a qué sesión   futura se hace referencia. || Continuación de la cadena de anuncios por aplazamiento   de la votación. Sin embargo ante su ruptura, no existe vicio de procedimiento   cuando el proyecto hubiere sido anunciado para debate en sesión anterior a la   aprobación: frente al aplazamiento indefinido de la votación debe continuarse la   sucesión de anuncios a fin de evitar el rompimiento de la secuencia temporal del   aviso. Sin embargo, no se desconoce la exigencia constitucional cuando a pesar   de presentarse dicha ruptura, existió claridad de que se realizaría el debate en   la sesión en que efectivamente se debatió y aprobó el proyecto de ley.   || Se cumple con el requisito de anuncio previo del debate   cuando a pesar de no efectuarse la votación en la fecha prevista, finalmente   ésta se realiza en la primera ocasión en que vuelve a sesionarse, lo cual puede   corroborarse atendiendo el orden sucesivo de las actas de comisión o plenaria de   cada cámara legislativa».    

[19] La   definición de los límites recíprocos entre la Nación y las entidades   territoriales exige un amplio margen de la libertad de configuración legislativa   por parte del Congreso. En la Sentencia C-072 de 2014, la Corte señaló:   «Comoquiera que el contenido mínimo de la autonomía territorial del artículo 287   Constitucional determina el alcance con el que las entidades territoriales   gestionan autónomamente sus intereses, entonces la labor del Legislador resulta   de gran importancia para la implementación de medidas que desarrollen el escueto   pero contundente marco constitucional». En   esta sentencia, la Sala Plena analizó la constitucionalidad del literal g) del   artículo 8° de la Ley 1625 de 2013, el cual dispone que para constituir un área   metropolitana, antes de la radicación del proyecto ante la Registraduría   Nacional del Estado Civil, los promotores deben remitir el proyecto a la   Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento   Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. A   juicio del demandante, esta norma contrariaba las garantías de descentralización   y autonomía territorial. La Corte encontró que la interpretación de la norma que   más se ajusta a la Constitución y que salvaguarda la autonomía territorial es   que el concepto al que alude la norma no es vinculante.    

[20]   Sentencia C-579 de 2001, en la cual la Corte conoció de una demanda de   inconstitucionalidad dirigida contra a Ley 617 de 2000. Los cargos apuntaban, esencialmente, a demostrar que   varios artículos de la Ley, al haber sido adoptados por el Congreso para   intervenir sobre el manejo financiero y presupuestal de las entidades   territoriales, lesionaban la autonomía que el artículo 287 superior le garantiza   a estos entes descentralizados. La Sala encontró que la estabilidad financiera del país «no es un asunto que   concierna exclusivamente a ninguna de las subdivisiones territoriales de la   República, sino a todas en común, por lo cual es el Legislador nacional quien   está llamado a tomar las medidas pertinentes». Por ello, declaró la   exequibilidad de las normas demandadas.    

[21] El   artículo 287 de la Constitución prevé que los límites del ejercicio de la   autonomía territorial los determina la Constitución y la ley. En similar   sentido, el artículo 288 superior dispone: «La ley   orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias   entre la Nación y las entidades territoriales. || Las competencias atribuidas a   los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la   ley».    

[22] Así,   por ejemplo, el artículo 296 de la Constitución preceptúa: «Para la conservación del orden público o para su   restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la   República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los   gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual   manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes».    

[23] Sentencias C-937 de 2010, C-579 de 2001 y C-535 de   1996. También se puede   consultar la Sentencia C-284 de 1997, en la cual la Corte indicó: «no le   es posible en consecuencia al Legislador dictar normas que restrinjan o lesionen   el núcleo esencial de la referida autonomía [territorial] y, por lo tanto, las   limitaciones que eventualmente establezca deben ser las necesarias,   proporcionadas a los hechos que les sirven de causa y a la finalidad que se   pretenda alcanzar en un momento dado». Sentencias C-078 de 2018, C-035 de 2016,   C-306 de 2009 y C-756 de 2006.    

[25]   Sentencia C-1258 de 2001, oportunidad en la que la Corte analizó la   constitucionalidad del   artículo 49 (parcial) de la Ley 617 de 2000, conforme al siguiente problema   jurídico «¿Es constitucional la prohibición legal a gobernadores   y alcaldes para nombrar, ser miembros de juntas o consejos directivos de   entidades del sector central o descentralizado de la correspondiente entidad   territorial y de juntas directivas de las entidades prestadoras de servicios   públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o   municipio?». La Sala encontró que este es un asunto que pertenece   a la órbita de configuración legislativa, por lo que declaró la exequibilidad de   la disposición.    

[26] Sentencia C-535 de 1996, la cual decidió la demanda de   inconstitucionalidad dirigida contra varios artículos de la Ley 140 de 1994, que   establecen una regulación general para todo el país sobre la manera en que puede   realizarse la publicidad exterior visual. En sentir de la demandante, estas   normas vulneraban la autonomía de las entidades territoriales para regular esta   materia, por cuanto corresponde a los concejos municipales y a las autoridades   de los territorios indígenas dictar normas contra la contaminación visual. La   Sala encontró que esta es una materia del resorte de Legislador. Sin embargo,   declaró la exequibilidad de los preceptos acusados con varios condicionamientos.    

[27]   Sentencia C-1258 de 2001.    

[28] En la Sentencia C-1187 de 2000, reiterada en la   Sentencia C-306 de 2009, la Corte aseguró que «la Carta Política no definió el   grado de autonomía que le atribuyó a las entidades territoriales, delegando en   el Legislador tal competencia. Así las cosas, el grado de autonomía que tienen   los entes territoriales en el Estado Colombiano, lo califica directamente la   ley. Dicho en otros términos, la autonomía territorial es relativa, puesto que   se concibe dentro de un estado unitario».    

[29] Sentencia C-535 de 1996.    

[30]   Ibidem.    

[31] Sentencia C-931 de 2006. En esta oportunidad, la Sala   Plena analizó la demanda instaurada contra el artículo 18 (parcial) de la Ley   1005 de 2006. En opinión del   demandante, la disposición acusada resultaba contraria a la autonomía de las   entidades territoriales, al permitir una interferencia indebida del Ministerio   de Transporte en la determinación de la estructura orgánica de las mismas. La   Corte concluyó que los organismos territoriales de tránsito son entidades del   orden municipal, distrital o departamental, por lo que su creación y supresión   corresponde a los concejos municipales y distritales y a las asambleas   departamentales. En consecuencia, declaró la inexequibilidad parcial del   precepto.    

[32]   Sentencias y C-1258 y C-738 de 2001, C-643 de 1999 y C-004 de 1993.    

[33]   Sentencia C-284 de 1997. En esta sentencia, la Corte se ocupó de resolver la   demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra los artículos 6 y 182 de la   Ley 142 de 1994. Para el demandante, el Legislador, al expedir las normas   acusadas, violó la autonomía que la Constitución le otorga a los municipios en   lo relativo a las atribuciones para prestar servicios públicos y crear, según lo   demanden las necesidades locales, empresas que se encarguen de su gestión. No   obstante, la Corte estimó que «el Legislador sí está autorizado para regular la   materia a la que aluden las normas acusadas, pues ello hace parte del régimen   jurídico general del servicio público que le corresponde diseñar y, además,   percibe que con las disposiciones demandadas no se afecta la autonomía que   constitucionalmente se reconoce a los municipios».    

[34]   Sentencias C-149 de 2010 y C-497A de 1994.    

[35]   Sentencia C-894 de 2003, reiterada en la Sentencia C-978 de 2010.    

[36] Artículo modificado por el artículo 223 de la Ley 1753   de 2015, «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos   por un nuevo país”».    

[37] Ley 30 de 1992, artículo 111, modificado por el artículo 1 de la Ley 1012 de   2005: «Con el fin de   facilitar el ingreso y permanencia en las instituciones de educación superior a   las personas de escasos ingresos económicos, la Nación, las entidades   territoriales y las propias instituciones de este nivel de educación,   establecerán una política general de ayudas y créditos para los mencionados   estudiantes. Su ejecución le corresponderá al Instituto Colombiano de Crédito   Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Icetex, y a los Fondos Educativos   Departamentales y Municipales que para tales fines se creen. Estas entidades   determinarán las modalidades o parámetros para el pago que por concepto de   derechos pecuniarios hagan efectivas las instituciones de educación superior».    

[38] El Gobierno nacional formuló cuatro objeciones de   inconstitucionalidad. En primer lugar, advirtió la falta de consonancia entre el   título del proyecto de ley y su contenido, por cuanto en el primero se anuncia   que se establecerá la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del   Trópico Americano, mientras que con el articulado se busca otorgar   herramientas jurídicas para transformar la naturaleza, el carácter académico y   el régimen jurídico de la Institución. En segundo lugar, subrayó que según el   artículo 2 del proyecto de ley, la oficialización e incorporación de la   Fundación Internacional del Trópico Americano a la estructura administrativa del   Departamento de Casanare se llevará a cabo previa renuncia o donación a la   entidad territorial de los derechos sobre los aportes, cuotas sociales o bienes   de entidades públicas y particulares en el patrimonio de la Institución, si así   lo establecen sus estatutos internos. Esta previsión, aseguraron el Presidente y   el Ministerio de Educación, era jurídicamente imposible de cumplir. En tercer   lugar, afirmaron que se desconocieron los artículos 334 de la Constitución y 7   de la Ley 819 de 2003, debido a que no se analizaron los costos fiscales de la   medida, pese a que genera un impacto considerable en las finanzas públicas.   Finalmente, el Gobierno señaló que el proyecto de ley quebranta el derecho a la   igualdad, en razón de que establece un trato diferente, un procedimiento   especial y único para crear una nueva institución de educación superior, sin   existir razones suficientes que lo justifiquen.    

[39] Según el artículo 16 de la Ley 30 de 1992, «[s]on   instituciones de Educación Superior: a) Instituciones Técnicas Profesionales. b)   Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas. c) Universidades».    

[40] Artículo 27 de la Ley 1454 de 2011, «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se   modifican otras disposiciones»:   «Principios del ejercicio de competencias. Además de los   que el artículo 209 de la Constitución Política contempla como comunes de la   función administrativa, son principios rectores del ejercicio de competencias,   los siguientes: ||  1. Coordinación. La Nación y las entidades   territoriales deberán ejercer sus competencias de manera articulada, coherente y   armónica. En desarrollo de este principio, las entidades territoriales y demás   esquemas asociativos se articularán, con las autoridades nacionales y   regionales, con el propósito especial de garantizar los derechos fundamentales   de los ciudadanos como individuos, los derechos colectivos y del medio ambiente   establecidos en la Constitución Política. || 2.   Concurrencia. La Nación y las entidades territoriales desarrollarán   oportunamente acciones conjuntas en busca de un objeto común, cuando así esté   establecido, con respeto de su autonomía. || (…)».    

[41] Folio   110. Cuaderno 1.    

[42] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-1019   de 2012, C-121 de 2003, C-053 de 1998 y C-220 de 1997.    

[43] Este   apartado es un resumen de la línea jurisprudencial contenida en la ponencia   original del proyecto de sentencia, que discutió la Sala Plena el 21 de agosto   de 2019.    

[44] En   esta oportunidad, la Sala Plena estudió las objeciones gubernamentales al   Proyecto de Ley 48 de 1993 Cámara – 154 de 1993 Senado, «Por la cual se   introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, orgánica del presupuesto». Una de las objeciones consistía en que las leyes que   decretan gasto público son de iniciativa exclusiva del Gobierno. La Corte   declaró infundada esta objeción, al considerar que el Congreso tiene la facultad   de presentar proyectos de ley que impliquen gasto público, más no imponer la   inclusión de este en una partida presupuestal.    

[45] Artículo 346 de la Constitución: «El   Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones   que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al   Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura. || En   la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a   un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley   anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el   funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o   destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. || Las   comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma   conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de   Apropiaciones».    

[46] En esta sentencia, la Corte resolvió las objeciones   gubernamentales presentadas contra el artículo 2 del Proyecto de Ley 162 de 1994   del Senado – 186 de 1995 Cámara, «Por medio de la cual la Nación se asocia a los   cincuenta años de la fundación de la Universidad del Valle y se dictan otras   disposiciones». La norma establecía la   obligación de apropiar en el presupuesto nacional la suma de $11.000 millones,   para la financiación de proyectos vinculados a la infraestructura de esa   institución. En opinión del Gobierno, la norma objetada vulneraba el artículo 18   de la Ley 179 de 1994, según el cual los gastos autorizados por leyes   preexistentes solo podían ser incluidos en el Presupuesto General de la Nación   si existe disponibilidad de recursos y si corresponden a las prioridades del   Gobierno nacional expresadas en el Plan Nacional de Inversiones. La Sala   encontró que esta objeción era infundada porque las «leyes que decretan gasto   público -de funcionamiento o de inversión- no se encuentran constitucionalmente   atadas a la iniciativa gubernamental y, por lo tanto, no resulta legítimo   restringir la facultad del Congreso y de sus miembros, de proponer proyectos   sobre las referidas materias, con la obvia salvedad de que la iniciativa de su   inclusión en el proyecto de presupuesto corresponde exclusiva y   discrecionalmente al Gobierno».    

[47] En esta providencia, la Corte analizó las objeciones   presidenciales al Proyecto de Ley 22 de 1998 Senado – 242 de 1999 Cámara,   «Mediante la cual la Nación se asocia a la conmemoración de los 250 años de   fundación del municipio de Chimichagua, Departamento del Cesar y se ordena la   realización de obras de infraestructura e interés social». El Gobierno nacional   se opuso a este proyecto bajo el argumento de que el Congreso no   podía imponerle la obligación de apoyar financieramente proyectos de inversión   que son de competencia de los municipios. La Sala encontró fundada la objeción   referente al desconocimiento de la iniciativa gubernamental en materia   presupuestal, en la medida en que el proyecto de ley conllevaba una obligación   destinada al Gobierno para incluir dichos gastos en el presupuesto nacional.    

[49]   Ocasión en la que la Corte estudió las objeciones presidenciales al Proyecto de   Ley 211 de 2001 Senado – 142 de 2001 Cámara, «Por el cual se autorizan obras de   infraestructura de interés social en el municipio de Sevilla, departamento del   Valle del Cauca, con motivo del centenario de su fundación». Al adelantar el   estudio del proyecto, la Sala no encontró fundada la objeción presidencial   relativa a la extralimitación del Congreso en sus facultades en materia de gasto   público. Lo anterior, al constatar que las normas objetadas se limitaban a   autorizar al Gobierno para incluir un gasto, pero de ninguna manera   establecían la obligación de realizarlo, lo cual respetaba la reserva de la   iniciativa del Ejecutivo en materia presupuestal.    

[50] En la sentencia citada esta Corporación estudió las   objeciones presidenciales al Proyecto de ley 144 de 2005 Senado – 194 de 2004   Cámara, «Por medio del cual la Nación rinde homenaje al   Municipio de Andalucía en sus 121 años de haber sido creado jurídicamente como   entidad territorial del Departamento del Valle del Cauca». En opinión del Gobierno nacional, el   artículo 4 del proyecto de ley era inconstitucional, dado que autorizaba la   incorporación en el Presupuesto General de la Nación de apropiaciones para el   diseño y realización de obras que eran de competencia de la entidad territorial,   sin prever un sistema de cofinanciación entre aquella y la Nación. La Corte   estimó que la norma objetada se limitaba a facultar al Gobierno para incorporar   en el presupuesto nacional un gasto, por lo que concluyó que el Congreso obró   dentro de la órbita de sus facultades constitucionales.    

[51]   Mediante esta sentencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió las   objeciones gubernamentales contra el artículo 2 del Proyecto de Ley 120 de 2006   – 163 de 2007 Cámara de «Por medio de la cual la Nación se asocia a la   celebración de los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná,   Departamento de Boyacá». En opinión del Gobierno, la iniciativa no realizaba   proyección alguna de los recursos requeridos para financiar la implementación de   las obras allí previstas, ni señalaba la fuente alternativa de recursos para los   efectos de dicha financiación. La Corte estimó que el proyecto de ley solo   autorizaba la realización de un gasto, más no lo ordenaba: «La Corte observa que   en el artículo objetado nada hay que permita asimilar sus enunciados a una orden   dotada de carácter imperativo y de conformidad con la cual se pretenda privar al   Gobierno Nacional de la facultad de decidir si incorpora o no el gasto   autorizado dentro del presupuesto, pues, al contrario de lo que sostiene el   ejecutivo, en los términos utilizados por el legislador no se avizora presión   alguna sobre el gasto público, sino el respeto del ámbito competencial que   corresponde al Gobierno, al cual se le reconoce la posibilidad de considerar la   incorporación de las partidas presupuestales y de hacerlo de acuerdo con los   recursos disponibles y con los lineamientos del marco fiscal de mediado plazo.   No se configura, pues, por el aspecto que se acaba de examinar, motivo de   inconstitucionalidad que conduzca a la invalidación del artículo objetado».    

[52] La   Corte conoció las objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 253 de 2009   Senado – 374 de 2009 Cámara, «Por la cual se modifica la Ley 75 de 1989 “por la   cual la Nación rinde honores a la memoria del doctor Luís Carlos Galán   Sarmiento”, con ocasión del vigésimo aniversario de su fallecimiento». Este   proyecto cambiaba el nombre del aeropuerto de Bogotá a «Aeropuerto Internacional   Luis Carlos Galán Sarmiento». Al respecto, el Gobierno argumentaba que el   proyecto vulneraba los artículos 345 y 346 constitucionales, al establecer una   orden imperativa para el Ejecutivo de incluir un gasto en el presupuesto de la   Nación, pues el cambio de nombre del aeropuerto generaría costosas   actualizaciones de las cartas de navegación, la información aeronáutica y de   otros instrumentos. Este Tribunal consideró que el proyecto de ley era   respetuoso de la competencia del Gobierno nacional para decidir si incorporaba o   no en la ley anual del presupuesto el gasto allí autorizado.    

[53]   Sentencia  C-490 de 1994.    

[54] Sentencia C-360 de   1994.    

[55] En   esta providencia la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 2 del   Proyecto de Ley 143 de 2012 Senado – 331 de 2013 Cámara, «Por medio de la cual   se declara Patrimonio Cultural y Artístico de la Nación al Carnaval de Riosucio,   Caldas y se dictan otras disposiciones», en virtud de las objeciones formuladas   por el Gobierno nacional. A juicio del Ejecutivo, la expresión «deberá»,   contenida en el artículo en comento no le otorgaba una facultad al Gobierno. Por   el contrario, lo obligaba a asumir los gastos necesarios para «el fomento,   promoción, difusión, protección y financiación del Carnaval de Riosucio». La   Corte observó que nada en la disposición objetada indicaba que el Congreso   hubiese pretendido darle una orden al Gobierno nacional para la apropiación de   recursos en la ley anual del presupuesto.    

[56] El artículo 3 del Proyecto dispone: «Autorícese al   Gobierno Nacional para efectuar asignaciones presupuestales del orden de   cuatrocientos millones de pesos ($400.000.000), a fin de contribuir a la   financiación del Carnaval de Riosucio».    

[57]   Sentencias  C-057 de 1993, C-360 de 2004, C-490 de   2004, C-343 de 1995, C-360 de 1996, C-324 de 1997, C-197 de 2001, C-782 de 2001,   C-486 de 2002, C-399 de 2003, C-1047 de 2004, C-1113 de 2004, C-500 de 2005,   C-729 de 2005, C-874 de 2005, C-072 de 2006, C-856 de 2006, C-929 de 2006, C-502   de 2007, C-315 de 2008, C-616 de 2008, C-731 de 2008, C-1197 de 2008, C-1200 de   2008, C-015A de 2009, C-286 de 2009, C-290 de 2009, C-373 de 2009, C-441 de   2009, C-506 de 2009, C-662 de 2009, C-850 de 2009, C-238 de 2010, C-373 de 2010,   C-325 de 2010, C-700 de 2010, C-767 de 2010, y C-866 de 2010.    

[58] Sentencias C-583 de 2016, C-154 de 2016 y C-784 de   2014, entre otras.    

[59]  Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto transformar la   Universidad de La Guajira, creada mediante Decreto número 523 de 1976 como ente   autónomo de orden departamental en ente autónomo del orden nacional.     

Artículo 2°. A partir de la   vigencia de la presente ley, la Universidad de La Guajira se transformará en un   ente autónomo del orden nacional con personería jurídica, autonomía académica,   administrativa y financiera, patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de   Educación Nacional y con domicilio en la ciudad de Riohacha, y podrá constituir   sedes en todo el territorio nacional, a través de las cuales podrá ofrecer sus   programas.    

[60]  Al respecto, la Corte consideró que “una ley que transforme la naturaleza   jurídica de las universidades estatales del orden territorial no puede ser   aprobada en desmedro de la autonomía de los departamentos y municipios o, lo que   es lo mismo, sin su aval expreso y en franco desconocimiento de los principios   constitucionales de coordinación y concurrencia y de lo dispuesto para el efecto   en la Ley 30 de 1992. Para la Corte, una nacionalización así tramitada supone   sujetar a las entidades territoriales a la voluntad del Congreso de la   República, en un asunto que les atañe directamente, como lo es el cambio de la   naturaleza jurídica de una institución creada por sus órganos de gobierno”.    

[61]  Artículo 3°. El Gobierno nacional, por conducto del Ministerio de   Educación y de los organismos de Planeación, incluirá dentro del Presupuesto   Nacional las partidas o apropiaciones necesarias para el funcionamiento y   dotación de la Universidad de La Guajira, las cuales no podrán ser inferiores a   las que en la actualidad le asigna la Nación a la Universidad, más un monto   adicional de Veinticuatro mil millones de pesos ($24.000.000.000) o su   equivalente en salarios mínimos legales mensuales vigentes.    

[62]  Ver sentencias T-743 de 2013, T-348 de 2016, T-055 de 2017 y T-209 de 2017, en   las cuales esta Corporación se refirió a las cuatro características   interrelacionadas del derecho a la educación de las que trata la Observación   General No. 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, a   saber: (i) disponibilidad, (ii) accesibilidad, (iii) aceptabilidad y (iv)   adaptabilidad.    

[63]  Ver sentencia SU-225 de 1998.    

[64]  De acuerdo con el artículo 16 de la Ley 30 de 1992, son   instituciones de educación superior las universidades, las instituciones   técnicas profesionales y las instituciones universitarias o escuelas   tecnológicas. Son instituciones técnicas profesionales, aquellas facultadas   legalmente para ofrecer programas de formación en ocupaciones de carácter   operativo e instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción,   sin perjuicio de los aspectos humanísticos propios de este nivel. Del mismo   modo, las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas son aquellas   facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones, programas de   formación académica en profesiones o disciplinas y programas de especialización.    

[65]  M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[66] T-492 de 1992, T-02 de 1994, C-547 de 1994, C-220 de 1997. Ver   también la sentencia C-560 de 2000 que revisa   la línea jurisprudencial en materia de autonomía universitaria    

[67]  C- 368 de 1999    

[68] C-121 de   2003, C-1435 de 2000, T-007 de 2008    

[69]  “Las universidades públicas de orden nacional son entidades educativas   creadas por la ley. En sus orígenes, estas universidades eran dependencias del   Ministerio de Educación Nacional, sometidas a la dirección política y   administrativa del gobierno.. En un segundo momento, la ley otorgó a las   universidades el carácter de establecimientos públicos. Ello significaba que la   dirección de estas entidades seguía a cargo del gobierno, que su régimen interno   seguía siendo el definido por la ley y por los decretos gubernamentales y que su   presupuesto seguía siendo fundamentalmente financiado por recursos del   presupuesto nacional. Sin embargo, en tanto establecimientos públicos, las   universidades fueron dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y   capacidad para contratar. En suma, se trataba de entidades relativamente   autónomas desde una perspectiva administrativa, pero sometidas al control y   vigilancia del gobierno y a las directrices políticas trazadas por este y   financiadas con recursos del presupuesto nacional.” Sentencia C-507 de 2008,   M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[70]  “En suma, la vinculación con el Ministerio de Educación y la participación de   representantes del Gobierno en los órganos de gobierno de estas universidades,   no debe confundirse con una indebida injerencia en los asuntos de las   instituciones educativas, ni como un desconocimiento de su autonomía   universitaria y de su derecho de autorregularse. Como se anotó arriba, la   presencia del Estado en los órganos de gobierno de dichos entes universitarios   responde a la necesidad de coordinación de las políticas de educación y se   inspira en la necesidad de garantizar la colaboración armónica entre las   diferentes entidades y los órganos autónomos e independientes del Estado, para   la realización de sus fines, particularmente en lo que atañe al imperativo de   profundizar en la efectividad del derecho a la educación.” Sentencia C-1019   de 2012, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[71]  M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[72]  M.P. Fabio Morón Díaz.    

[73]  C-220 de 1997, C-053 de 1998 y C-121 de 2003    

[74] C-121 de 2003    

[75] C-220 de 1997: “”Es claro entonces, que respecto de las universidades,   tanto de las públicas como de las privadas, la norma constitucional no establece   ninguna diferencia, la regla general aplicable con fundamento en el artículo 69   de la C.P. es la de reconocer y respetar la libertad de acción de las mismas; no   obstante, esa libertad de acción no puede extenderse al punto de propiciar una   universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte y, en el caso de   las públicas, emancipada por completo del Estado que las provee de recursos y   patrimonio.”    

[76]  M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[77]  “Para la Corte, con el proyecto de ley objetado se afecta la   estructura de la administración nacional, como quiera que, más allá de una   transformación o cambio de naturaleza jurídica de la Universidad Militar Nueva   Granada se está creando un organismo, consistente en un ente universitario   nuevo,  autónomo, del orden nacional, con régimen orgánico especial,   personería jurídica, patrimonio independiente, autonomía académica,   administrativa y financiera, y también con capacidad para gobernarse, designar   sus propias autoridades, elaborar y manejar su presupuesto, características que   implican que ya no formará parte de la estructura del Ministerio de Defensa   Nacional y por ende se sustrae de la órbita de dicha administración.     

Es   decir, que mediante el proyecto de ley bajo revisión se crea una universidad   pública del orden nacional, en virtud del cual, tiene derecho a darse y   modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas,   crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar   sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar   los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus   alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar   sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función   institucional.” Sentencia C-121 de 2003, M.P. Clara   Inés Vargas Hernández.    

[78]  “Ese tipo de autonomía, entendida como capacidad de autodeterminación ajena a   la injerencia del poder ejecutivo, se hace viable en la estructura del Estado en   los términos del artículo 113 de la C.P. , el cual establece, que además de los   órganos que integran las ramas del poder público, existen otros, autónomos e   independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, entre   ellos el Banco de la República (art. 371 C.P.); la denominada Comisión Nacional   de Televisión (art. 77 C.P.), y las universidades del Estado (art. 69 C.P.),   organismos todos a los que el Constituyente dotó de autonomía, no obstante su   carácter de organismos de derecho público, sujetos a un régimen legal propio, lo   que quiere decir que exigen por parte del legislador un tratamiento especial,   que les permita efectivamente ejercer esa prerrogativa, sin que ello implique   “…exonerarlas de todo punto de contacto con el Estado” ,o no admitir el   control fiscal que sobre ellas debe ejercer la Contraloría General de la   República, en cuanto se nutren de recursos públicos.” Sentencia C-220 de   1997, M.P. Fabio Morón Díaz.    

[79]  “la jurisprudencia constitucional, por un lado, ha caracterizado el principio   de progresividad a partir de dos facetas o “dos contenidos complementarios”: la   gradualidad y el progreso en sentido estricto.  Gradualidad, en el sentido   en que “la plena realización de los derechos sociales no podrá lograrse en un   corto período de tiempo” y progreso, en el sentido “de la obligación estatal de   mejorar las condiciones de goce y ejercicio de [tales derechos]”. Y por el otro,   ha concretado el principio de progresividad en una serie de prescripciones más   precisas: obligación de actuar, prohibición de disminuir recursos, prohibición   de aumentar costos de acceso, y prohibición de aumentar requisitos, todas   vinculantes para el Estado en relación con el goce efectivo de los derechos   sociales. || En términos más generales, el principio de progresividad ha sido   interpretado por esta Corte como un mandato al legislador en el sentido de   “erradicar las injusticias presentes”, de “corregir las visibles desigualdades   sociales” y “estimular un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales   de existencia de los sectores más deprimidos”. En el mismo sentido, dicho   principio también ha sido interpretado como un límite al ejercicio de las   competencias del Legislador cuya amplia libertad de configuración en materia de   derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: “todo retroceso   frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático y   debe presumirse en principio inconstitucional”. Sentencia C-644 de 2012,   M.P. Adriana Guillén Arango.    

[80]  M.P. María Victoria Calle Correa.    

[81]  M.P. Alejandro Linares Cantillo.    

[82]  Sentencia C-731 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[83]  Sentencia C-1064 de 2001, M.sP.s Manuel José Cepeda y Jaime Córdoba Triviño.    

[84]  Ibidem.    

[85]  Sentencia C-115 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo.    

[86]  Negrillas fuera del texto original.    

[87]  Artículo 366 de la Constitución Política de Colombia. (Negrillas fuera del texto   original)    

[88]  En el sistema universal, Vid. Pacto Internacional de Derechos Económicos,   Sociales y Culturales, artículo 13; en el sistema interamericano, Vid.  Protocolo de San Salvador, artículo 13.    

[89]  Sentencias C-535 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-003 de 2017, M.P.   Aquiles Arrieta Gómez y C-520 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa, entre   otras.    

[90]  “i) la asequibilidad o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en la   obligación del Estado de crear y financiar suficientes instituciones educativas   a disposición de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo,   abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones educativas e   invertir en infraestructura para la prestación del servicio, entre otras; (ii)   la accesibilidad, que implica la obligación del Estado de garantizar el acceso   de todos en condiciones de igualdad al sistema aludido, la eliminación de todo   tipo de discriminación en el mismo, y facilidades para acceder al servicio desde   el punto de vista geográfico y económico; (iii) la adaptabilidad, que se refiere   a la necesidad de que la educación se adapte a las necesidades y demandas de los   educandos y que se garantice continuidad en la prestación del servicio, y (iv)   la aceptabilidad, la cual hace alusión a la calidad de la educación que debe   impartirse.” Sentencia C-376 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[91]  Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.  Observaciones   generales 13. Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas.    Documento E/C.12/199910, 8 de diciembre de 1999, párrafo 14.    

[92]  Gaceta del Congreso 600 de 2016. Proyecto de Ley 058 de 2016 de la Cámara de   Representantes.    

[94]  Ibidem.    

[95]  Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Mercado Laboral.   Principales Resultados. (marzo-mayo, 2019). Disponible en:   https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech/pres_web_empleo_rueda_prensa_may_19.pdf    

[96]  Ibidem.    

[97]  Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Educación Formal 2017.   (mayo 28, 2018). Disponible en:   https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/educacion/poblacion-escolarizada/educacion-formal#informacion-2017-por-departamento    

[98]  El porcentaje fue calculado con base en una regla de tres entre la cifra de   matriculados del Departamento de La Guajira frente a la cifra de matriculados a   nivel nacional.    

[99]  Sistema Nacional de Información de Educación Superior – SNIES (mayo, 2017).    

[100]  Martínez, A. (2019). La Guajira: caracterización departamental y municipal.   Bogotá: Fedesarrollo. Páginas 1-191.    

[101]  Ibidem. Página 64.    

[102]  Ibidem. Página 66.    

[103]  El Espectador (2019). Los $92.000 millones que tienen en crisis a la   Uniguajira. 18 Octubre 2019. Disponible en   https://www.elespectador.com/noticias/nacional/los-92000-millones-que-tienen-en-crisis-la-uniguajira-articulo-886544    Según las fuentes consultadas por este diario, desde 2016 la Universidad dejó de   recibir los recursos necesarios que provenían de las regalías.    

[104]  El Heraldo (2019), Estudiantes de Uniguajira que protestaban   en la Gobernación fueron desalojados por el Esmad. 07 de Octubre de 2019.   Disponible en   https://www.elheraldo.co/la-guajira/en-video-estudiantes-de-uniguajira-que-protestaban-en-la-gobernacion-fueron-desalojados    

[105]  Sentencia T-845 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[106]  Sentencia T-188 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[107]  Ley 30 de 1992, Art. 1º.    

[108]  Ley 30 de 1992, Art. 4º.    

[109]  Sentencia T-321 de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[110] Sentencia C-575 de 1992.   M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[111]  Ley 30 de 1992, Art. 6º, numeral d.    

[112]  Walker, Jo et al (2019). The power of education to fight inequality:   How increasing educational equality and quality is crucial to fighting economic   and gender inequality. Oxfam International: 2019. Disponible en   https://oxfamilibrary.openrepository.com/bitstream/handle/10546/620863/bp-education-inequality-170919-en.pdf.    

[113]  Ibíd.    

[114] Sentencia T-622 de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[115]  Constitución Política, Arts. 350 y 366. Ver también Ley 30 de   1992, Art. 84.    

[117]  Ver World Bank (2003). Tertiary education in Colombia :   paving the way for reform (English). World Bank country study. Washington   DC.. Disponible en   http://documents.worldbank.org/curated/en/240811468026997817/Tertiary-education-in-Colombia-paving-the-way-for-reform    

[118]  Consejo Nacional de Educación Superior -CESU- (2014). Acuerdo por lo Superior   2034: Propuesta de Política Pública para la excelencia Disponible en   http://www.dialogoeducacionsuperior.edu.co/1750/articles-319917_recurso_1.pdf    

[119]  OECD (2016). Education in Colombia, Hightlights. Disponible en   https://www.oecd.org/education/school/Education-in-Colombia-Highlights.pdf    

[120]  OECD (2019). Education at glance 2019. Disponible en   https://www.oecd.org/education/education-at-a-glance/EAG2019_CN_COL.pdf    

[121]  Ley 30 de 1992, Art. 33.